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Sozialstaat und Nonprofit Sektor. Australien aus historischer und vergleichender Perspektive.

Arbeitspapiere Working papers

Sebastian Brunner


Sebastian Brunner Sozialstaat und Nonprofit Sektor: Australien aus historischer und vergleichender Perspektive


Sebastian Brunner Sozialstaat

und

Nonprofit

Sektor:

Australien

aus

historischer

und

vergleichender Perspektive

Redaktionelle Notiz: Der Autor ist Absolvent des Studiengangs Diplom Sozialwissenschaften der Universität Mannheim. Die vorliegende Studie basiert auf einer Diplomarbeit, die, angeregt durch Seminare bei Prof. Dr. Peter Flora, in Australien erarbeitet wurde. Dort konnte der Autor mit Unterstützung von Prof. Dr. Marc Lyons die wissenschaftlichen Einrichtungen der University of Technology Sydney nutzen. Er ist jetzt als strategischer Planer in der Agentur Uniplan Life Communication tätig.


Zusammenfassung Die

Studie

vergleicht

die

historischen

Wurzeln

Australiens

mit

denen

einiger

anderer

Industrienationen, um die Besonderheiten der gesellschaftlichen Strukturen Australiens zu kennzeichnen und das Verhältnis des Nonprofit Sektors (NPS) der sozialen Dienste zum Sozialstaat zu erklären. Die Grundlage für diesen Vergleich bilden die Daten des Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Projects. Salamon und Anheier (2000), die in ihrem großen internationalen Vergleich diese Daten für Australien ausgewertet haben, ordnen im Rahmen ihrer Theorie der „sozialen Ursprünge“ Australien einem „liberalen Modell“ mit einem starken NPS und einem schwachen Sozialstaat zu. Die Autoren gehen davon aus, dass diese Konstellation verbunden ist mit einer schwachen Arbeiterbewegung und einem dominanten Bürgertum. In Australien aber ist das Gegenteil der Fall: Das Land verfügte um 1900 wahrscheinlich über die stärkste Arbeiterbewegung der Welt, während es einen schwachen Wohlfahrtsstaat und einen starken Nonprofit Sektor entwickelt hat. Die sich aus dieser Tatsache ergebenden Fragen werden anhand der grundlegenden theoretischen Literatur diskutiert (u.a. Castles, Esping-Anderson, Lyons, Lipset, Rokkan, Smith), um zu zeigen, welcher der theoretischen Ansätze zur Erklärung der besonderen Verhältnisse Australiens am besten geeignet ist. Dabei stellt sich heraus, dass Hypothesen aus der Literatur durch diese kritische Fallstudie zumindest teilweise widerlegt werden können.


Inhalt A Einleitung ............................................................................................................................................ 7 B Grundlagen und statistische Daten ..................................................................................................... 8 1 Definition des Nonprofit Sektors ...................................................................................................... 8 2 Statistische Angaben ....................................................................................................................... 9 3 Theoretische Grundlagen .............................................................................................................. 11 3.1 Ökonomische Nonprofit Sektor Theorien ................................................................................ 11 3.2 Theorie der „sozialen Ursprünge der bürgerlichen Gesellschaft“............................................ 12 3.3 Theorie der „Families of Nations“ ............................................................................................ 15 3.4 Theoretische Modelle von Stein Rokkan................................................................................. 16 C Gesellschaft ...................................................................................................................................... 18 1 Geschichtlicher Überblick .............................................................................................................. 18 2 Spaltungsstrukturen und ihre Übertragung .................................................................................... 20 2.1 Spaltungsstrukturen ................................................................................................................ 20 2.2 Übertragung der Spaltungsstrukturen ..................................................................................... 24 3 Der australische Nationalismus ..................................................................................................... 27 3.1 Die nationale Mythologie Australiens ...................................................................................... 27 3.2 Sozialstaat und Nationalismus ................................................................................................ 29 D Wohlfahrtssystem ............................................................................................................................. 30 1 Sozialstaat und Nonprofit Sektor ................................................................................................... 30 1.1 Die Sträflingsära: 1788-1850 .................................................................................................. 31 1.2 Die Expansionsphase: 1850-1890 .......................................................................................... 34 1.3 Wirtschaftskrise und Arbeiterbewegung: 1890-1910 .............................................................. 35 1.4 Stagnation des Sozialstaates: 1910-1972 .............................................................................. 40


1.5 Ausdehnung des Sozialstaates und des Nonprofit Sektors: Seit 1972 ................................... 41 2 B체rgerliches Ethos und Nonprofit Sektor....................................................................................... 42 2.1 Das Ethos der b체rgerlichen Wohlfahrtsdienste ....................................................................... 42 2.2 B체rgerliches Ethos und radikaler Egalitarismus...................................................................... 44 2.3 Die Vers채ulung des Nonprofit Sektors .................................................................................... 47 E Schlussfolgerungen .......................................................................................................................... 52 F Literatur ............................................................................................................................................. 55


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A Einleitung „Welch ein eigenartig kapitalistisches Land ist das“, fragte sich der russische Berufsrevolutionär Vladimir Ilich Lenin in der Juni-Ausgabe der Pravda im Jahre 1913, „in dem die Vertreter der Arbeiterschaft das Oberhaus dominieren und dies bis vor kurzem auch im Unterhaus getan haben, und trotzdem ist das kapitalistische System nicht in Gefahr?“ (Lenin in Tampke 1979: 1). Für Lenin lag die Antwort auf der Hand: Die australische Labour Partei ist keine sozialistische, sondern eher eine bürgerlich-liberale Partei. Eine solche Arbeiterpartei sei aber eher die Ausnahme und nur eine kurzfristige Erscheinung aufgrund spezifischer Bedingungen. So konnte Lenin die Leser der Pravda beruhigen: „Diejenigen, die in Europa und Rußland den Arbeitern die Zwecklosigkeit des Klassenkampfes durch das australische Beispiel weismachen wollen, haben nur vor, sie in die Irre zu führen“ (Tampke 1979: 1). Es waren Bücher wie William Lane’s utopisches Werk „A Workingmen’s Paradise“ (Lane 1980, erstmals erschienen 1892) oder der Reisebericht des deutschen Alfred Manes „Das Land der sozialen Wunder“ (Manes 1911), die den Mythos vom australischen Arbeiterparadies zwischen 1890 und 1914 weltweit verbreiteten. Zugegeben, die Zeiten, in denen die Augen der Welt auf die sozialen Errungenschaften Australiens gerichtet waren, sind lange vorbei. Nach dem Ersten Weltkrieg konnte das Land beim Ausbau des Sozialsystems nicht mit den europäischen Ländern Schritt halten. Der Fokus dieser Arbeit richtet sich nicht nur auf den australischen Sozialstaat, sondern vor allem auf einen Bereich des Sozialsystems, der bis vor kurzem in der Forschung noch relativ wenig Beachtung gefunden hat. Es handelt sich dabei um die Bereitstellung von Wohlfahrtsdiensten durch den so genannten Nonprofit Sektor (NPS). Dieser umfasst Institutionen verschiedener Branchen, die organisatorisch weitestgehend unabhängig vom Staat agieren, jedoch kein gewinnorientierter Bestandteil des freien Marktes sind. Das Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project (JHCNPSP) hat sich zum Ziel gesetzt, die bestehenden Informationslücken in diesem Bereich so weit wie möglich zu schließen. Das Projekt ist eines der größten sozialwissenschaftlichen Forschungsvorhaben der letzten Jahre. Es hat Daten aus 22 Ländern, darunter Australien, veröffentlicht. Das Land verfügt heute über einen überraschend großen Nonprofit Sektor im Bereich der sozialen Dienste (Salamon 1999b). Zugleich zeigen Daten der OECD, dass Australien nur einen residualen Wohlfahrtsstaat aufweist (OECD 2003). Im Zusammenhang mit dem JHCNPSP haben Lester Salamon und Helmut Anheier (1998) die historisch vergleichende Theorie der „sozialen Ursprünge der bürgerlichen Gesellschaft“ entwickelt. Die Autoren wollen das aktuelle Verhältnis zwischen Staat und Nonprofit Sektor durch geschichtlich gewachsene Machtkonstellationen in der Gesellschaft erklären. Dieser Ansatz sowie die Daten der OECD und des JHCNPSP werden Ausgangspunkt der Untersuchung sein. Ziel der Analyse ist es, die historischen Wurzeln der sozialen Dienste des australischen Nonprofit Sektors darzustellen. Dabei soll der NPS im Verhältnis zu den wichtigsten staatlichen Institutionen beschrieben werden. Geschichte soll hier nicht um ihrer selbst willen dargestellt werden, sondern sie soll dazu dienen, ein besseres theoretisches 7


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Verständnis zu gewinnen. So lassen sich die entscheidenden Faktoren für die Entwicklung der sozialen Dienste herauskristallisieren. Die Arbeit folgt der Methode der kritischen Fallanalyse. Bei diesem Ansatz wird eine einzelne Beobachtung untersucht, die hinsichtlich der bisher bekannten Prozesse anomal erscheint. Auf Australien trifft das zu. Hier besteht traditionell eine starke Arbeiterbewegung und eine schwache Mittel- und Oberklasse. Salamon und Anheier gehen davon aus, dass dies die Bildung eines starken Wohlfahrtsstaates und eines schwachen Nonprofit Sektors begünstigt (Salamon 2000: 16-17). Doch in Australien ist genau das Gegenteil der Fall. Das Land verfügt über einen starken Nonprofit Sektor und einen schwachen Sozialstaat. Im Teil B der Untersuchung wird zunächst statistisches Datenmaterial der OECD und des JHCNPSP dargestellt. Anschließend wird auf verschiedene theoretische Modelle eingegangen. Neben der Theorie der „sozialen Ursprünge“ wird hier die angebotsseitige NPS-Theorie von Estelle James (1987), die Theorie der „Families of Nations“ von Francis Castles (1993) und das Modell von Stein Rokkan (2000) von Bedeutung sein. Der Teil C bezieht sich auf die Entwicklung der Gesellschaftsstruktur Australiens. Nach einer kurzen Einführung in die grundlegendsten politischen Entwicklungen der australischen Kolonien bis zur ersten Mehrheitsregierung der australischen Labour Partei im Jahre 1910 werden die wichtigsten gesellschaftlichen Spaltungsstrukturen beschrieben und deren Übertragung in das korporative Organisations- und Parteiensystem nach einem Modell von Stein Rokkan (2000) analysiert. In einem eigenen Kapitel werden dann die Besonderheiten des australischen Nationalismus und sein Verhältnis zum Sozialstaat dargestellt. Darauf folgt im Teil D eine Darstellung der historischen Entwicklung des australischen Wohlfahrtssystems. Im ersten Abschnitt befasst sich die Arbeit mit den wichtigsten institutionellen Arrangements des Sozialstaats und deren Verhältnis zum Nonprofit Sektor. Im zweiten Teil der Analyse werden die Struktur und das Wertesystem der historischen Nonprofit Wohlfahrtsdienste detaillierter behandelt. Die so gewonnenen Erkenntnisse sollen dann auf die eingangs erwähnten, theoretischen Modelle übertragen werden. Den Abschluss bildet eine Bewertung des Erklärungspotentials der einzelnen Theorien.

B Grundlagen und statistische Daten 1 Definition des Nonprofit Sektors Nach der Definition des Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project (JHCNPSP) sind zum NPS alle Organisationen zu rechnen, die folgende Bedingungen erfüllen: Formell strukturiert: Bestimmte Regeln sind festgeschrieben, regelmäßige Treffen finden statt, ein Vorstand existiert, oder eine gewisse organisatorische Permanenz besteht. Organisatorisch unabhängig vom Staat: Das bedeutet nicht, dass die Organisationen vom Staat nicht unterstützt werden dürfen. Sie müssen nur in ihrer Grundstruktur privat sein und dürfen in ihrer Leitung nicht vom Staat dominiert werden.

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Nicht gewinnorientiert: Die Organisationen dürfen wohl Profite erwirtschaften, sie dürfen aber nicht an die Leitung weitergegeben werden, sondern müssen wieder in die Einrichtung investiert werden. Eigenständige Verwaltung: Die Aktivitäten der Organisationen dürfen nicht von außen gesteuert werden. Freiwillig: Die Organisationen sollen zu einem gewissen Grad von freiwilligen Beiträgen getragen sein und keine Zwangsverbände darstellen. (Salamon 1997: 33-34).

2 Statistische Angaben Zur Beschreibung der wichtigsten Merkmale des aktuellen australischen Wohlfahrtssystems wird nun komparatives Datenmaterial vorgelegt. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird überprüft, inwiefern diese Daten vorhandene theoretische Ansätze stützen. Dies sind Daten zu den wohlfahrtsstaatlichen Ausgaben, der Größe des Nonprofit Sektors, zur Finanzierung dieser Dienste und dem relativen Größenverhältnis zwischen Nonprofit, kommerziell und staatlich bereitgestellten Wohlfahrtsdiensten. Als Indikator für die relative Größe des australischen Wohlfahrtsstaates werden die Daten der OECD zum Anteil der öffentlichen Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt verwendet. Australien gehört mit 17,79 % zu den Ländern mit einem sehr geringen Anteil staatlicher Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt, ähnlich wie die USA und Japan.

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Tabelle 2: Daten des Johns Hopkins Projektes (1995): Prozent-Anteil der sozialen Dienste des Nonprofit Sektors an den Vollzeitbeschäftigten. Daten der OECD (1995): Prozentanteil der öffentlichen Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt. Anteil der sozialen Dienste des Nonprofit Sektors an den Vollzeitbeschäftigten (Ranking)

Anteil des Nonprofit Sektors an den Vollzeitbeschäftigten

Anteil der sozialen Dienste am Nonprofit Sektor

Österreich

2,88 (1)

4,5

64

26,6

Niederlande

2,42 (2)

12,6

19,2

25,6

Frankreich

1,96 (3)

4,9

39,7

29,2

Deutschland

1,90 (4)

4,9

38,8

27,5

Australien

1,45 (5)

7,2

20,1

17,8

Belgien

1,45 (6)

10,5

13,8

28,1

Spanien

1,43 (7)

4,5

31,8

21,4

USA Israel

1,05 (8) 1,00 (9)

7,8 9,2

13,5 10,9

15,5 -

GB

0,81 (10)

6,2

13,1

23

Japan

0,58 (11)

3,5

16,6

13,5

Finnland

0,53 (12)

3

17,8

31,1

Irland Ø

0,52 (13) 1,64

11,5 7

4,5 23,4

19,4 23,2

Land

Anteil der öffentlichen Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt

Quellen: Daten zur Beschäftigungsstruktur des Nonprofit Sektors im Jahre 1995 in: Salamon 1999b: 477. Prozent-Anteil der öffentlichen Sozialausgaben am Bruttosozialprodukt im Jahr 1995 in: OECD 2005

Die Daten zum Nonprofit Sektor wurden vom Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project veröffentlicht. Für Australien wurden diese Daten durch das Australian Bureau of Statistics im Jahre 1995 erhoben und an das Projekt weitergegeben. Demnach verfügt Australien über einen relativ großen Nonprofit Sektor mit einem Anteil von 7,2 % der Vollbeschäftigten am Arbeitsmarkt. Der Anteil der Vollbeschäftigten der sozialen Dienste am australischen NPS liegt bei 20,1 %. Somit kann man errechnen, dass in Australien 1,45 % der Vollzeitbeschäftigten am Arbeitsmarkt im Nonprofit Sektor der Wohlfahrtsdienste arbeiten. Auf die gleiche Weise wurden auch die Daten der anderen industrialisierten Länder, die am JHCNPSP teilgenommen haben, umgerechnet. Der Durchschnitt der entwickelten Nationen liegt bei 1,64 % der Vollzeitbeschäftigten in Nonprofit Wohlfahrtsdiensten. Australien befindet sich im Ranking von 13 Nationen auf Platz 5 und gehört somit zu den Ländern mit einem relativ großen Nonprofit Sektor. In den USA sind es dagegen nur 1,05 %. Das Land kommt somit auf Rang 8. Um die Frage zu beantworten, warum in Australien ein hoher Anteil der Beschäftigten in Nonprofit Wohlfahrtsorganisationen tätig ist, muss man das Ausmaß der sozialen Dienste insgesamt und den relativen Anteil der staatlichen, der privaten und der Nonprofit Wohlfahrtsdienste darin betrachten.

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Die Daten des Australian Bureau of Statistics (ABS) aus dem Jahre 1995 zeigen, dass 4,7 % der Vollbeschäftigten Australiens in den sozialen Diensten tätig sind. Von diesen Beschäftigen sind 56,8 % in Nonprofit Organisationen, 21,9 % in Forprofit Unternehmen und 21,2 % in staatlichen Diensten tätig. Veröffentlicht sind diese vom ABS ermittelten Zahlen im Australian Institut of Health and Welfare (AIHW 1999: 59). In den USA besteht der Wohlfahrtsdienstsektor zu 55 % aus Nonprofit, zu 22 % aus kommerziellen und zu 23 % aus staatlichen Dienstleistern (Salamon 1999a: 112). Die Zusammensetzung entspricht somit der Australiens. Das Johns Hopkins Projekt liefert zudem Aussagen über die Finanzierung des NPS. In Australien machen staatliche Subventionen 51,2% des Einkommens der sozialen Dienste innerhalb des NPS aus. Gebühren haben einen Anteil von 38 % und Spenden 10,8% (Salamon 1999b: 210). In den Industrieländern liegt der Anteil der Finanzierung durch den Staat durchschnittlich bei 45%, durch Gebühren bei 37% und durch Spenden bei 18% (Salamon 1999b: 27). In den USA beträgt der Anteil der staatlichen Subventionen 37%, Gebühren haben einen Anteil von 43%, Spenden einen Anteil von 20% (Salamon 1999b: 277). Das Projekt stellt folgende Daten zum Anteil der Bevölkerung bereit, die im Nonprofit Sektor ehrenamtlich tätig ist: Der internationale Durchschnitt liegt bei 28%, in den USA sind es 49%, in Australien dagegen nur 9,3% ehrenamtlich Tätige (Salamon 1999b).

3 Theoretische Grundlagen Australien verfügt also über geringe staatliche Ausgaben für soziale Dienste und einen relativ starken Nonprofit Sektor in dieser Branche. Im folgenden Kapitel soll die Frage geklärt werden, in wie fern die Daten mit der Theorie der „sozialen Ursprünge“ (Salamon 2000), mit Castles’ Theorie der „Families of Nations“ (1993), dem Ansatz von Estelle James (1987) und dem Modell von Stein Rokkan übereinstimmen.

3.1 Ökonomische Nonprofit Sektor Theorien Es gibt eine Reihe von Theorien zum NPS, welche die Zusammenhänge zwischen den Eigenschaften des Wohlfahrtssystems eines Staates auf der einen Seite und dem Umfang, der Zusammensetzung sowie der Finanzierung des NPS auf der anderen Seite zu erklären vermögen. Diese Theorien stammen zumeist aus der Ökonomie. Bei der Theorie des Regierungsversagens/Marktversagens des Ökonomen Burton Weisbrod (1986) handelt es sich um eine klassische ökonomische Theorie, der zurzeit wohl die meiste Bedeutung zugemessen wird. Sie geht vom Unvermögen des Marktes aus, ausreichend gemeinnützige Güter zu erstellen. Dieses Unvermögen dient dem Staat als wichtigste Legitimation, denn er wird mit der Erstellung dieser knappen Güter beauftragt. Es gibt aber verschiedene Meinungen darüber, welches öffentliche Gut produziert werden soll, deshalb wird in einer Demokratie dasjenige Gut erstellt, das der Durchschnittswähler fordert. Eine unbefriedigte Nachfrage bleibt aber weiter bestehen, was als Regierungsversagen registriert wird. Zu diesem Regierungsversagen kommt es vor allem in

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Gesellschaften, die ethnisch und religiös besonders heterogen sind (und in denen es große Unterschiede in der individuellen Nachfrage nach öffentlichen Gütern gibt). In diesen Fällen werden sich die benachteiligten Gruppen an Nonprofit Organisationen (NPO) wenden, um sich mit den gewünschten Gütern zu versorgen. Estelle James (1987) entwickelte einen angebotsseitigen Ansatz auf der Grundlage von Weisbrods Median-Voter-Theorie (Weisbrod 1986). Während Weisbrod erklärt, unter welchen Umständen Nonprofit Unternehmen der Nachfrage nach bestimmten Gütern nachkommen, und nicht der Staat, erklärt James, wie diese Nonprofit Unternehmen entstehen. Sie geht davon aus, dass Nonprofit Organisationen in der Regel von Personen gegründet werden, die in Verbindung mit organisierter Religion oder anderen ideologischen Organisationen stehen. Gewöhnlich handelt es sich dabei um so genannte Bekehrungsreligionen. Andere Gruppen müssen aus einer Verteidigungsreaktion heraus eigene Institutionen gründen. James konnte ihre Theorie am Beispiel des australischen Bildungssektors belegen. Mark Lyons ist Autor von „Third Sector“, dem ersten umfassenden Werk über den australischen NPS. Er geht davon aus, dass James’ Ansatz aufgrund der Betonung ethnischer und religiöser Heterogenität am besten geeignet ist, um zumindest einen Teil der Entwicklung des australischen Nonprofit Sektors zu erklären (Lyons 1993). Die australische Gesellschaft war zwischen den 1860er und den 1920er Jahren beeinflusst vom Konfessionenstreit zwischen der protestantischen und der katholischen Kirche. Dazu kam die Gegenreaktion der säkularen Nationenbildner des liberalen Bürgertums (Lyons 1998: 583). Hypothese: Je größer die ethnische und religiöse Heterogenität, desto größer der Nonprofit Sektor im Bereich der sozialen Dienste. In Bezug auf Australien bedeutet das, dass aufgrund des Konfessionenstreits ein großer Nonprofit Sektor der sozialen Dienste entstand. Betrachtet man die Daten, so fällt auf, dass die Länder mit einem großen Sektor an sozialen Nonprofit Diensten entweder vom Konfessionenstreit geprägt (Niederlande, Deutschland, Belgien, Australien), oder katholisch dominiert sind (Österreich, Frankreich, Spanien). Die Länder mit einem kleinen Sektor an sozialen Nonprofit Diensten sind entweder protestantisch dominiert (GB, USA, Finnland), oder nicht christlich (Israel, Japan). Irland stellt eine interessante Ausnahme von der oben aufgestellten Regel dar, auf die hier aber nicht näher eingegangen werden kann. Diese entscheidende Rolle der Religion weist darauf hin, dass Estelle James’ Ansatz auf dem Gebiet der sozialen Dienste nicht nur für Australien von Bedeutung ist, sondern allgemein eine starke Erklärungskraft für diesen Bereich besitzt.

3.2 Theorie der „sozialen Ursprünge der bürgerlichen Gesellschaft“ Salamon und Anheier stellen in ihrer Theorie der „sozialen Ursprünge der bürgerliche Gesellschaft“ (Salamon 1998) Überlegungen an, wann bei historisch gewachsenen Kräfteverhältnissen sozialer und 12


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ethnischer Gruppen ein kooperatives Verhältnis zwischen Staat und NPS zustande kommt und wann nicht.

Die

Theorie

der

„sozialen

Ursprünge“

soll

besondere

Bedeutung

haben

für

den

Gesundheitsbereich und die sozialen Dienste innerhalb des NPS (Salamon 1998: 227). Die Theorie der beiden Autoren basiert auf Gøsta Esping-Andersens Werk „The Three Worlds of Welfare Capitalism“, in dem der Autor zwischen einer liberalen, einer sozialdemokratischen und einer korporativen Welt des Wohlfahrtskapitalismus unterscheidet (Esping-Andersen 1990). Salamon und Anheier fügen diesen drei Welten ein dirigistisches Regime hinzu, welches den Fall Japan und verschiedene Entwicklungsländer beschreiben soll. Diesen vier Regimen werden die einzelnen nationalen NPS zugeordnet. Jedes dieser vier Modelle ist charakterisiert durch die Rolle des Staates, die Position des dritten Sektors und - dem wichtigsten Kriterium - der Konstellation der sozialen Kräfte. Die Nonprofit Regime lassen sich nach zwei Gesichtspunkten aufteilen: Das Ausmaß der sozialen Wohlfahrtsausgaben, die Größe des NPS. Daraus ergeben sich vier unterschiedliche Modelle von NPS (Salamon 1998: 227). Das liberale Modell zeichnet sich durch geringe staatliche Wohlfahrtsausgaben und einen relativ großen NPS aus. Diese Form ist dort wahrscheinlich, wo eine bürgerliche Mittelklasse dominiert, und wo traditionelle Eliten mit Landbesitz entweder nie existiert haben oder wo es eine starke Arbeiterschaft nie gegeben hat. Salamon und Anheier beschreiben die politische Kultur dieses Regimes wie folgt: „It [das liberale Modell] features a significant ideological and political hostility to the extension of government social welfare protections and a decided preference for voluntary approaches instead” (Salamon 2000: 16). Das andere Extrem stellt das sozialdemokratische Modell dar. Hier produziert in erster Linie der Staat die wohlfahrtsstaatlichen Dienstleistungen. Nonprofit Organisationen spielen bei der Bereitstellung dieser Güter nur eine untergeordnete Rolle. In solchen Gesellschaften ist es der Arbeiterklasse gelungen, effektiv politische Macht auszuüben, üblicherweise jedoch im Zusammenschluss mit der Mittelklasse. Das korporative Modell ist gekennzeichnet durch einen starken Staat, der gezwungen oder veranlasst wurde, mit den Nonprofit Organisationen zusammenzuarbeiten. Diese Organisationen funktionieren als einer unter vielen vormodernen Mechanismen, die vom Staat erhalten werden, um die Unterstützung von bedeutenden sozialen Eliten zu gewinnen, und um radikalere Forderungen nach wohlfahrtsstaatlicher Versorgung zu verhindern. Das dirigistische Modell beschreibt einen konservativen Staat, in dem die Sozialpolitik als Instrument der Machtausübung des Staates oder der Wirtschaftseliten dient. Hier gehen geringe staatliche Wohlfahrtsausgaben mit einem kleinen NPS einher (Salamon 2000: 16-17).

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Tabelle 1: Nonprofit Sektor Modelle Models of Third Sector Regime Government Nonprofit Scale Social Welfare Spending Small Large Statist Liberal Japan U.K. Low Brazil Australia U.S. Social Corporatist Democratic Germany High Finnland Belgium Austria France Netherlands Quelle: Salamon 2000: 19-20

Salamon und Anheier ordnen Australien und die USA eindeutig dem liberalen Regime zu (Salamon 2000: 19). Hypothese: In den Ländern des liberalen Modells dominiert die Ideologie der bürgerlich-liberalen Elite, die dem Wohlfahrtsstaat feindliche gegenübersteht und voluntaristisches Handeln bevorzugt. Deshalb erstellt der Staat nur begrenzt wohlfahrtsstaatliche Dienstleistungen und es besteht ein relativ großer NPS der sozialen Dienste, welcher großteils durch private Spenden finanziert wird. Im australischen Fall sollte deshalb ein schwacher Sozialstaat einem starken NPS der sozialen Dienste gegenüberstehen, der sich v.a. durch private Spenden finanziert. Die Daten des JHCNPSP bestätigen die Hypothese für Australien. Hier besteht ein starker NPS der sozialen Dienste und ein schwacher Wohlfahrtsstaat. Auch in den USA dominiert die Bereitstellung von Wohlfahrtsdiensten durch den Nonprofit Sektor. Überraschender Weise jedoch verfügen die USA im internationalen Vergleich über einen eher kleinen dritten Sektor der sozialen Dienste. Und dies obwohl das Land über einen insgesamt sehr großen Nonprofit Sektor verfügt. Salamon und Anheier (2000) gehen von der - möglicherweise falschen - Annahme aus, dass ihre Theorie eine besondere Geltung für die sozialen Dienste besitzt. Die beiden Autoren glauben zudem, dass die Daten zur Gesamtgröße des Nonprofit Sektors für Australien und die USA mit ihren Annahmen zu den Kräfteverhältnissen zwischen Ober-, Mittel- und Arbeiterklasse übereinstimmen: “Moreover, the social conditions thought to be associated with this pattern are very much in evidence- namely a sizable urban middle class that effectively disrupted (or, in these two cases [Australien und die USA] never really confronted) a landed upper class while holding urban working class elements at bay. The American and Australian middle classes were much more successful at this than their counterparts elsewhere, in part because they never really had an entrenched landed elite to unseat, and in part because ethnic and racial diversity kept the working classes more highly splintered” (Salamon 2000: 19). 14


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Tatsächlich sind in Australien aber völlig andere Bedingungen zu berücksichtigen. Salamon und Anheiers’ Theorie (2000) hätte für Australien eine Dominanz privater Spenden angenommen. Dies ist aber nicht der Fall. Stattdessen überwiegen staatliche Gelder. Australien trägt also teilweise korporative Züge.

3.3 Theorie der „Families of Nations“ Francis

Castles’

Theorie

der

„Families

of

Nations“

(1993)

bietet

eine

Typologie

von

Wohlfahrtsregimen, welche für die hier dargestellten Überlegungen interessant ist, denn sie soll den besonderen Entwicklungen in Australien gerecht werden. Auch Castles Werk basiert auf EspingAndersons Theorie. Castles gliedert die englischsprachigen Länder in liberale und radikal-egalitäre. In beiden Kategorien sind die staatlichen Wohlfahrtsausgaben gering. Im Gegensatz zu den liberalen Ländern jedoch sind in den radikal-egalitären Ländern Wohlfahrtsleistungen stärker von Vermögenstests abhängig. Die Wohlfahrtsleistungen kommen deshalb vor allem den unteren Bevölkerungsschichten zugute und führen dadurch zu einer stärkeren Einkommensgleichheit. Francis Castles ordnet einer Typologie von vier Modellen unterschiedlicher wohlfahrtsstaatlicher Arrangements jeweils spezifische klassenpolitische Machtkonstellationen zu: Die konservative oder auch korporative Welt, Länder der nicht-rechten Hegemonie, die Welt des Liberalismus und die Länder der radikalen Welt. Die Typologie besteht aus zwei Dimensionen: Zum einen die Anzahl der Jahre, in denen nicht-rechte Parteien Regierungsämter besetzten, zum andern die Gewerkschaftsdichte.

Tabelle 2: Politische Konfigurationen und Welten der Wohlfahrt Political configurations and worlds of welfare Trade Non-Right incumbency union Low High density Liberal Conservative Canada (Rad) Germany France (Con) (West) Italy Low Irland Netherlands Japan Switzerland USA Radical N-RH Belgium Australia Denmark New Zealand Finland (Rad) High UK Austria (Con) Norway Sweden Quelle: Castles 1993: 123: „Data on Union density 1984 from Brain and Price (1988). Non-Right incumbency defined as number of years between 1960-84 that the chief executive came from a Christian Democratic, Democratic Socialist or Centrist Agrarian Party.”

Die dem liberalen Regime zugeordneten Länder zeichneten sich im Verlauf ihrer Geschichte aus durch eine Schwäche der Arbeiterbewegung und eine Dominanz rechter Parteien. Die dem radikalen

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Regime zugeordneten Länder verfügten dagegen bereits um die Wende zum 20. Jahrhundert über eine sehr starke Arbeiterbewegung. Nach dem Zweiten Weltkrieg bestand dort weiterhin eine hohe Gewerkschaftsdichte. Dies betrachtet Castles als Indikator für ein starkes Solidaritätsgefühl innerhalb der Gesamtbevölkerung, das den Erhalt der existierenden, egalisierenden Wohlfahrtspolitiken ermöglicht hat. Diese Stärke konnte in den Ländern mit einem radikalen Regime jedoch nicht mehr in Regierungsbeteiligungen umgesetzt werden, weshalb sie gegenüber den skandinavischen Ländern bei der Ausdehnung von Wohlfahrtsleistungen eindeutig ins Hintertreffen geraten sind. Die skandinavischen Länder zeichneten sich in dieser Phase durch eine hohe sozialdemokratische Regierungsbeteiligung aus. Francis Castles bezieht seine Typologie nicht auf die Frage der Bereitstellung von Wohlfahrtsdiensten, sondern auf Pensionssysteme (Castles 1993: 114-124). Es ist jedoch davon auszugehen, dass man aus Castles‘ Kategorie der radikalen Länder Hypothesen über die Größe der Nonprofit Wohlfahrtsdienste ableiten kann. Castles fasst die Länder Australien, Neuseeland und Großbritannien unter dem Modell der radikalen Länder zusammen. Die Sozialstruktur Großbritanniens unterscheidet sich jedoch in einigen, für den Nonprofit Sektor wichtigen Aspekten stark von jener der beiden Siedlernationen. Deshalb sollen die von mir aus Castles’ Modell abgeleiteten Hypothesen nur auf Australien und Neuseeland zutreffen. Leider besteht über den neuseeländischen Nonprofit Sektor noch kein umfassendes Datenmaterial.

Hypothese: In den radikalen Ländern bevorzugte die Arbeiterklasse einen schlanken Sozialstaat, der auf einem staatlich regulierten Mindestlohn basierte. Die privaten Nonprofit Dienstleister mussten aufgrund dieser Präferenz der Arbeiterklasse nicht durch staatliche Institutionen verdrängt werden und konnten expandieren. In Australien war deshalb die Vorraussetzung für einen stark ausgeprägter Nonprofit Sektor der sozialen Dienste gegeben. Francis Castles‘ Theorie kann deshalb mit den Daten des JHCNPSP in Einklang gebracht werden. Diese Theorie trägt jedoch nicht dazu bei, die Daten bezüglich der Größe des australischen Nonprofit Dienstleisters besser zu beschreiben, als dies die Theorie der „sozialen Ursprünge“ tut. Aber sie ermöglicht - wie noch zu zeigen sein wird - eine differenziertere Beschreibung der Machtverhältnisse zwischen der herrschenden Schicht und der Arbeiterklasse im Verlauf der australischen Geschichte. Castles‘ Theorie vermag zu erklären, warum in Australien ein starker Nonprofit Sektor entstand, obwohl es eine starke Arbeiterklasse gab.

3.4. Theoretische Modelle von Stein Rokkan Stein Rokkan (2000) bietet ein interessantes theoretisches Modell zur Entstehung von sozialen Spaltungsstrukturen und deren Übersetzung in ein Parteiensystem. Die dadurch entstandenen Kräfteverhältnisse und Allianzen sind entscheidend für die zentralen Kompromisse, welche die Entwicklung des Wohlfahrtssystems bestimmen.

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Stein Rokkan beschreibt vier Stadien in der Entwicklung des Nationalstaates. Sie werden begleitet von revolutionären Phasen, welche mit der Ausbildung von sozialen Spaltungsstrukturen verbunden sind. Für diese international vergleichende Analyse sind folgende Phasen und Spaltungsvariablen aus Stein Rokkan’s Modell von Interesse (Rokkan 2000: 367-368): 1) Die Reformation und der Dreißigjährige Krieg: Sie haben zur konfessionellen Spaltung Europas geführt (Protestanten vs. Katholiken). 2) Die Nationale Revolution: Sie wurde durch die napoleonischen Kriege ausgelöst und hat zu einer Spaltung zwischen der katholischen Kirche und säkularen Nationenbildnern geführt (Staat vs. Kirche). 3) Die Industrielle Revolution: Sie hat zu Konflikten zwischen ländlichen und städtischindustriellen Interessen geführt (Land vs. Stadt). Außerdem führte sie zu einer Spaltung zwischen Arbeitern und Angestellten auf der einen Seite sowie Unternehmern und Besitzern auf der anderen Seite (Arbeit vs. Besitz). Die Reformation war ein Prozess, der im britischen Mutterland schon vor der Gründung der australischen Kolonien abgeschlossen war. Die daraus entstandene Spaltung in eine irischkatholische Minderheit und eine englisch-protestantische Mehrheit wurde in die australischen Kolonien exportiert. Die industrielle Revolution war zu diesem Zeitpunkt in England schon fortgeschritten, wurde jedoch auf einem anderen Niveau in den Kolonien weitergeführt. Die nationale Revolution dagegen befand sich erst in der Entstehungsphase. Spaltungen konnten also noch nicht exportiert werden. Bei der Übersetzung von Spaltungsstrukturen in Parteiensysteme spielen zwei Faktoren eine entscheidende Rolle: Einerseits der Prozess der demokratischen Massenmobilisierung, andererseits die Opportunitätsstrukturen, die sich zusammensetzen aus Gewinnen und Kosten von Fusionen, Allianzen und Koalitionen. Die Interpretation geht davon aus, dass die typischen Allianzen und Oppositionen, die durch die Reformation und Gegenreformation entstanden sind, wiederum die Allianzen und Oppositionen während der nationalen Revolution nach 1789 beeinflussten. Diese prägten wiederum die Spaltungsstrukturen, die sich im 20. Jahrhundert durch die industrielle Revolution herausbildeten (Flora in Rokkan 2000: 62-65). Stein Rokkan geht davon aus, dass die entscheidenden Unterschiede zwischen den europäischen Parteiensystemen zentrale Bündnisse und Oppositionen widerspiegeln, die nationenbildende Eliten in einem bestimmten Zeitfenster wählen müssen. Bei diesem Zeitfenster handelt es sich um die Frühphase der kompetetiven Politik und die Endphase der demokratischen Massenmobilisierung, also um einen Zeitpunkt, der noch vor dem Eintritt der Arbeiterparteien in den politischen Wettbewerb liegt. Arbeiterparteien bildeten sich aber in allen westeuropäischen Ländern vor dem Ersten Weltkrieg. Die damit neu entstandene Spaltung zwischen Arbeit und Besitz hatte die Folge, dass sich die europäischen Parteiensysteme wieder stärker ähnelten. Zugleich wirkten sich die älteren Spaltungsstrukturen weiter auf die Struktur der Arbeiterparteien aus. So kam es in den konfessionell gespaltenen Ländern Europas meist auch zu einer religiösen Spaltung der Arbeiterbewegung (Rokkan 2000: 376-377).

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C Gesellschaft 1 Geschichtlicher Überblick Im Jahr 1788 legten an der Ostküste Australiens in der Nähe des heutigen Sydney die ersten elf Schiffe der britischen Krone an, gefüllt mit Sträflingen und dem dazugehörigen Wach- und Verwaltungspersonal. Das Empire gründete dort eine neue Kolonie, New South Wales, ohne Rücksicht auf die Interessen der Ureinwohner des Kontinents, die Aborigines. Nicht nur die Sträflinge, sondern auch die freien Immigranten, die bald in den entlegenen Erdteil kamen, entstammten meist der Pauperklasse der britischen Großstädte. Um überhaupt freie Siedler für diesen entlegenen Erdteil zu mobilisieren, subventionierte die britische Regierung die Überfahrt. In den 1830er und 1840er Jahren nahm die Zahl der freien Siedler stark zu. Die Zahl der Kolonien wurde laufend erweitert. 1876 standen den Siedlern neben New South Wales (NSW), von dem sich im Lauf der Jahrzehnte die Kolonien Victoria und Queensland abgespaltet hatten, die Kolonien West-Australien, Tasmanien und Süd-Australien offen. Jede dieser Kolonien wurde von einem der englischen Krone verantwortlichen Gouverneur verwaltet. Die Entwicklung des australischen Gesellschafts- und Wohlfahrtssystems verlief nicht in allen Kolonien gleich. In dieser Analyse sollen vor allem die Kolonien NSW und Victoria vorgestellt werden, denn beide waren politisch, wirtschaftlich und kulturell mit Abstand die wichtigsten für die Entwicklung des Landes. Im Jahr 1868 lief der letzte Sträflingstransport in einer australischen Kolonie ein (Spillman 1997: 26). Über 168 000 Gefangene hat das Land im Lauf der Jahre aufgenommen. Das

dirigistische

Sträflingssystem

begann

sich

mehr

und

mehr

in

einen

freien

Unternehmerkapitalismus zu verwandeln. In den 1830er Jahren kam es zu einem Boom in der Wollindustrie und somit zu einer starken Expansion der Wollexporte nach England. Die entscheidende ökonomische Veränderung kam jedoch in den 1850er Jahren mit dem Einsetzen des Goldrausches in NSW und Victoria. Das Gold brachte nicht nur großen Reichtum, sondern auch neue Immigranten in die Kolonien. Es entstand eine selbstbewusste Mittelschicht. Australien wurde schon in dieser Periode zu einer der urbanisiertesten und industrialisiertesten Gesellschaften der Welt (Buckley 1988). Im Jahr 1850 erhielten die Kolonien mit dem „Australian Colonies Government Act“ die Erlaubnis zur Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten und so mehr Unabhängigkeit vom Mutterland (McMinn 1994: 54). Damit war auch die Einrichtung demokratischer Organisationen verbunden. Schon 1860 gab es in den australischen Kolonien – mit Ausnahme von Tasmanien und West-Australien – das Wahlrecht für Männer, lange bevor die britische Arbeiterklasse in den Genuss dieses demokratischen Rechtes kam. Trotz der in England vorherrschenden Doktrin des Laisser-faire machten die Bedingungen der Pionierkolonie staatliches Eingreifen in die Wirtschaft weiterhin notwendig. Das Mutterland investierte besonders nach dem Goldrausch von 1850 massiv in die Infrastruktur des Landes, wie zum Beispiel in Hafenanlagen, Eisenbahnbau, Straßenbau. Auch versorgte es australische Unternehmer mit Arbeitskräften und mit günstigen Krediten, die es vom britischen Kapitalmarkt erhielt. Generell wurde

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der Staat als nützliches Instrument gesehen zur Bereitstellung von öffentlichen Gütern und später auch zur Milderung von Klassenkonflikten. Der Wirtschaftsboom, der dem Goldrausch folgte, hielt bis 1890 an. Vor allem die Woll- und Bauindustrie brachte große Gewinne. In dieser Zeit verfestigte sich der Mythos vom „Workers Paradise“ (Buckley 1988). In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts gehörte Australien zu den Ländern mit dem höchsten ProKopf-Einkommen der Welt. Im Jahre 1870 war es um 73% höher als in den USA und damit fast dreimal so hoch wie in Deutschland. Während des Ersten Weltkriegs gab Australien seine Führungsrolle an die USA ab, das Einkommen stagnierte nun auf relativ hohem Niveau (Jones 1990: 10). Zwischen 1870 und 1890 kam es zu einem dramatischen Bevölkerungszuwachs. Er konzentrierte sich vor allem auf die Kolonien NSW und Victoria. In den späten 1880er und frühen 1890er Jahren setzte in den australischen Kolonien eine Depression ein, welche die Phase des großen Wachstums beenden sollte. Die Folge war ein massives Ansteigen der Arbeitslosigkeit und das Abfallen der Löhne. Die Depression der 1890er Jahre war begleitet von schweren Streiks. In NSW kam es 1890 zum Streik der Hafenarbeiter. Ein Streik der Gewerkschaft der Schafscherer in Queensland endete nach einer Konfrontation mit dem Militär und der Polizei fast in einem Blutbad. Beinahe die gesamte Führung der beteiligten Gewerkschaften wurde zu Gefängnisstrafen verurteilt. Die schwere Niederlage bei den Streiks führte in der Arbeiterbewegung zu einem Strategiewechsel. Von den bisherigen kleineren Einzelstreiks ging man zu größeren, koordinierten Aktionen über, welche durch die Gründung größerer Verbände möglich waren. Doch die zunehmende Radikalisierung der Streiks der 1890er Jahre erfüllte gemäßigte Kräfte im liberalen Lager mit Besorgnis. Es handelte sich dabei um jene Kräfte, die zu dieser Zeit eine föderale Verfassung ausarbeiteten. Sie waren gewillt, einen Kompromiss mit der Arbeiterbewegung zu finden, um den sozialen Frieden zu bewahren (Buckley 1988). 1894 entstand die erste, mehrere Kolonien umfassende Australian Workers Union (AWU). Sie ist heute die größte Gewerkschaft Australiens. Aus den Gewerkschaften heraus bildeten sich in den einzelnen Kolonien die ersten Labour Parteien. Damit verbunden war auch das Entstehen von straff organisierten Parteien der Rechten. Zuvor hatte es so gut wie keine Parteidisziplin in den Parlamenten gegeben. Im Jahr 1901, nach zehnjährigem politischem Ringen, vereinigten sich die sechs Kolonien unter einer gemeinsamen Regierung. Australien wurde eine Nation, behielt aber viele rechtliche und kulturelle Bindungen an das Mutterland. Seit dem Zusammenschluss der einzelnen Kolonien unter der Commonwealth-Regierung begann die Australian Labour Party (ALP) auf föderaler Ebene zu operieren. Die politische Rechte blieb bis 1910 in Protektionisten und Anhänger des Freien Handels, die sog. Free Trader, gespalten.

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Die misslungenen Streiks waren zwar eine Niederlage für die Arbeiterbewegung, andererseits aber erwuchs aus dieser Niederlage ein neuer Mythos, der - zusammen mit den Folgen der Depression das Klassenbewusstsein der Arbeiterschaft stärkte. In den 1890er Jahren wurden so immer mehr Angehörige der Labour Parteien in die Parlamente gewählt. Die Arbeiterbewegung stellte am Ende des 19. Jahrhunderts eine mächtige Kraft dar, ohne deren Unterstützung die Geschicke der neuen Föderation nicht zu lenken gewesen wären. Als im Jahre 1910 die ALP als erste sozialdemokratische Mehrheitsregierung der Welt antrat, gelang es auch der politischen Rechten, ihre Spaltung überwinden: Protektionisten und Free Trader vereinigten sich in der Liberal Party. Damit waren die grundlegenden politischen Machtkonstellationen festgelegt. Sie bestimmen im Großen und Ganzen bis heute das Parteiensystem Australiens.

2 Spaltungsstrukturen und ihre Übertragung 2.1 Spaltungsstrukturen Die Spaltungsstrukturen, wie sie zuvor in Stein Rokkan Theorie genannt wurden, werden nun für den australischen Fall analysiert. 1) Spaltung: Ethnie und Religion Die erste Ethnie, die sich in Australien ansiedelte, waren die australischen Aborigines. Sie gehörten jedoch nach dem Verständnis der weißen Siedler nicht zur ihrer Gesellschaft. Die Dezimierung der Aborigines war ein erklärtes Ziel der australischen Pioniere und wurde damit zum traurigsten Kapitel der Geschichte des Landes. Innerhalb der „weißen Gesellschaft“ der frühen australischen Pionierzeit gab es im Wesentlichen drei ethnische Gruppen: Engländer, Schotten, Iren. Diese Zusammensetzung blieb im Großen und Ganzen bis zum Zweiten Weltkrieg erhalten. Diese Ethnien standen jeweils mit einer bestimmten Konfession in Verbindung. Die Engländer waren meist Anhänger der Church of England, Schotten gehörten meistens der presbyterianischen Kirche an, einer evangelischen Glaubensrichtung, die Iren waren größtenteils römisch-katholisch. Der australische Zensus von 1851 vermerkt einen Anteil von 30 % Katholiken, 10% Presbyterianern, 39,9% Anglikanern und sonstige (Ward 1966: 47). Die Daten deuten darauf hin, dass es in Australien einen disproportional höheren Anteil an römisch-katholischen Iren als auf den britischen Inseln gegeben hat. Diese ethno-religiösen Gruppen können zugleich unterschiedlichen sozialen Schichten zugeordnet werden. Den größten Anteil machten die englischen Anhänger der Church of England aus. Sie waren nicht nur unter den Sträflingen vertreten, sondern bildeten auch das koloniale Establishment der Mittel- und Oberklasse: Angehörige des Militärs und der Kolonialverwaltung. Sie repräsentierten im eigentlichen Sinn diese Glaubensrichtung, denn es gab - anders als in England - in den Kolonien keine offizielle Staatskirche. New South Wales wurde ein säkularer Außenposten des Empires. Trotzdem blieb in der Frühzeit der Kolonie noch viel erhalten vom Ideal des Zusammenwirkens von Staat und Kirche (Carey 1996: 3). 20


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Die Iren stellten unter den Sträflingen und den staatlich subventionierten Immigranten einen höheren Anteil dar als in der Zusammensetzung der Ethnien im Mutterland. Bald bildeten sie einen Großteil der australischen Arbeiterklasse. Die katholische Kirche sollte deshalb im späten 19. Jahrhundert einen besonderen Einfluss auf die neu entstandene Labour Partei haben. Die irische Minderheit hatte außerdem großen Einfluss auf die Entwicklung des frühen australischen Nationalgefühls in der Arbeiterklasse. Die Lebensbedingungen in Australien waren um so vieles besser als in der irischen Heimat, dass die Armen aus Irland selbst im Sträflingssystem das Gefühl der ökonomischen Sicherheit sehr bewusst genossen. So kam es, dass die Iren das Land schon früh als ihre Heimat empfunden haben. Von größerer Bedeutung für die Entwicklung eines Nationalgefühls aber war der Hass der Iren auf den britischen Imperialismus. Sie wurden deshalb zum harten Kern der Verfechter des australischen Nationalismus, der sich durch Disloyalität gegenüber Großbritannien auszeichnete. Der protestantische Teil der Gesellschaft, vor allem die kleine Mittel- und Oberschicht, fühlte sich dagegen stärker an das britische Mutterland gebunden. Ansonsten waren in Australien Gruppierungen vertreten, welche dem puritanischen Glauben nahe standen. Sie zeichneten sich durch die hohe Wertschätzung von Fleiß und Sparsamkeit aus. Diese Gruppen gehörten vor allem der Mittelklasse an. Sie hatten einen höheren Bildungsstandard, und viele ihrer Angehörigen brachten es zu großem Wohlstand. Sträflinge waren kaum in dieser Schicht vertreten. Die größte Ethnie unter den Immigranten stellten die Schotten der presbyterianischen Glaubensrichtung dar (Ward 1978a: 67-80). Eine weitere wichtige Gruppe waren die Evangelikalen. Da in Australien keine Staatskirche existierte, blieb diesen leidenschaftlichen Verfechtern eines reformierten Protestantismus ein weites Betätigungsfeld. Zu den wichtigsten Denominationen der Evangelikalen zählten Quäker, Methodisten, Congregationalisten und Baptisten. Die Evangelikalen waren numerisch eine sehr kleine Gruppe, aber sie agierten ambitionierter und sichtbarer als die meisten anderen christlichen Gemeinschaften und erreichten deshalb einen Einfluss auf das gesellschaftliche und religiöse Leben der Kolonie, der weit über ihre numerische Stärke hinausging (Carey 1996: 10-19). Dieser Einfluss zeigte sich besonders bei der Etablierung von sozialen Nonprofit Diensten. Gary Bouma (1988) bemerkt, dass in Australien eine pragmatische „Militär-Kaplans-Religion“ vorherrschte. Die Mittelklasse der frühen Jahre war dominiert von Militärpersonal sowie Großgrundbesitzern und –pächtern. Sie sahen Religion als etwas, das „für dich von einem Fachmann erledigt wird“. Diese Art des religiösen Lebens war weit entfernt vom Puritanismus, der die USA geprägt hat. Die Rolle der Religion in Australien darf aber nicht unterschätzt werden. Seit den 1860er Jahren entbrannte auch in Australien ein Kulturkampf. Er wurde bis in die 1920er Jahre zu einem wichtigen Merkmal der Politik. Zur konfessionellen Spaltung kam die Spaltung zwischen säkularen Nationenbildern und der Kirche: Da das liberale Bürgertum seit der Mitte des 19. Jahrhunderts den Konfessionenstreit als schädlich für den nationalen Zusammenhalt verurteilte, musste es zu Konflikten kommen, die schließlich im Streit um konfessionell oder staatlich-simultan geführte Schulen eskalierten. Während der 1860er Jahren sollte die Schulpflicht eingeführt werden.

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Die staatlichen Schulen sollten nach dem Vorbild der irischen Nationalschulen den gemeinsamen Glauben aller christlichen Konfessionen lehren. Papst Pius IX bestand jedoch darauf, dass katholische Kinder in katholischen Schulen erzogen würden. So wandelte sich die ursprüngliche Unterstützung der australischen Katholiken für die Nationalschulen in einen Widerstand gegen sie. Dies wiederum stärkte den Willen der Liberalen, die Kinder in staatlichen Schulen zu erziehen. Die staatlichen Subventionen für konfessionelle Schulen wurden gestrichen. Nun unterhielt nur noch die katholische Kirche ein eigenes Schulsystem und verlangte die Wiedereinführung der staatlichen Hilfe. Der Konfessionskonflikt in Australien wurde von 1860 an überdies durch die revolutionären Ereignisse in Irland geschürt. Er nahm erst an Intensität ab, nachdem der Großteil Irlands im Jahre 1922 seine Unabhängigkeit erreicht hatte. Staatliche Finanzierung von kirchlichen Schulen wurden in den 1960er Jahren wieder eingeführt (Lyons 1998: 583). Heute gehen ca. 60% aller australischen Schulkinder in kirchliche Schulen. Seit dem Zweiten Weltkrieg hat die ethnische Heterogenität Australiens stark zugenommen. Zunächst kamen viele italienische und osteuropäische Einwanderer ins Land, weshalb die Mehrheit der Australier heute katholisch ist. Seit den 1970er Jahren sind viele Asiaten eingewandert. Durch sie entstand eine buddhistische Minderheit. Auch verschiedene muslimische Gruppen aus dem Mittleren Osten - vor allem Libanesen - siedelten sich seither in Australien an. All diese Gruppierungen haben eine Vielzahl an Nonprofit Wohlfahrtsorganisationen gegründet (Lyons 2001: 103). 2) Spaltung: Land und Stadt In den frühen Jahren der Kolonie sah man die einzige Möglichkeit, Geld zu verdienen, in der Landwirtschaft. Es bestand ein großes Angebot an Land, das sich in der Hand wohlhabender Großgrundbesitzer oder -pächter befand, doch herrschte ein ständiger Mangel an abhängigen Landarbeitern. Eine Aufteilung des Weidelandes in kleine Parzellen für selbstständige Kleinbauern kam für die wohlhabenden Landbesitzer nicht in Frage, da sie auf diese Weise ihre Arbeitskräfte verloren hätten. Verpachtet wurde Kronland nur an Bewerber mit viel Grundkapital, was den meisten Siedlern nicht zur Verfügung stand. Freie Siedler wurden in bedeutender Anzahl erst ab den 1830er Jahren angesiedelt. Private Arbeitgeber bekamen zunächst Sträflinge zugeteilt, so dass in New South Wales bis etwa 1840 praktisch jeder Arbeitgeber auch Gefängniswärter war. In diesen Betrieben wurde in der Regel kaum ein Unterschied gemacht zwischen Sträflingen und freien Immigranten. Beide Gruppen waren brutalen Disziplinierungsmaßnahmen ausgesetzt (Ward 1978a: 37, 60). Durch den hohen Arbeitskräftemangel in der Kolonie hatten die Arbeiter aber auch ein Druckmittel in der Hand. Bereits in der Sträflingszeit war das so genannte „go slow“, also die Arbeitsverweigerung, ein beliebtes Mittel, um bessere Arbeitsbedingungen zu erzwingen. Das Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitern war damals also sehr ambivalent (Buckley 1988). Der Wohlstand Australiens wurde durch den Export von Rohstoffen erwirtschaftet: Produkte aus der Schaf- und Rinderzucht sowie aus dem Bergbau. Paradoxer Weise entstanden aber die meisten 22


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Arbeitsplätze in der Industrie. Die anfangs vor allem landwirtschaftlich geprägte Sträflingskolonie gehörte schon um die Mitte des 19. Jahrhunderts zu den höchst industrialisierten Ländern der Welt. Im Gegensatz zum Ackerbau schuf die Schaf- und Rinderzucht nur relativ wenige Arbeitsplätze auf dem Land. Die meisten Arbeitsplätze entstanden in den Städten, wo die Wolle behandelt und verschifft wurde. Im Wollboom der 1830er Jahre erlebte zudem die Baubranche einen Aufschwung und damit das Handwerk. Die meisten neu ankommenden, freien Immigranten blieben deshalb in den Städten. Doch schon in den 1850er Jahren begann die Macht der Großgrundbesitzer und -pächter zu bröckeln. In Australien fehlte das feudale System des Mutterlandes. Diese Gesellschaftsschichten waren nie von landbesitzender Aristokratie geprägt wie in Großbritannien. Sie erhielten nie eine geachtete Position, etwa als Pioniere der Frontier, da sie vor allem bestrebt waren, genügend Geld anzuhäufen, um reich in die alte Heimat zurückzukehren. Die politische Rolle dieser Landbesitzer und -pächter in den konservativen Oberhäusern der einzelnen Kolonialstaaten war vor allem blockierend und negativ. Sie stellten keine politisch dynamische Klasse dar. Darum hielt die Mehrheit der Bevölkerung politisch und kulturell Distanz zu ihnen. Buckley macht klar, dass die führende Kraft in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die Kaufleute waren. Sie dominierten die bürgerlichen Klassen Australiens auch aufgrund der zunehmenden Bedeutung des Import-Export-Handels. Das soziale Prestige des Kaufmanns hob ihn von der Masse der Gesellschaft deutlich ab, und so waren die Kaufleute sehr darauf bedacht, Statusunterschiede aufrecht zu erhalten. Diese Gruppierungen prägten das liberale Bürgertum, das beispielsweise für die Einführung eines säkularen Staatsschulsystems sorgte (Buckley 1988: 108-112). Die Fabrikanten, meist Besitzer kleiner Unternehmen, standen in ihrem Status unter den Kaufleuten. Ihnen wurde nachgesagt, sie würden nur minderwertige Produkte herstellen. 3) Spaltung: Arbeit und Besitz: Die herrschende Schicht der frühen Kolonialzeit Australiens war zusammengesetzt aus schlecht bezahlten Kolonialbeamten und Offizieren des Wachpersonals. Sie kontrollierten die gesamte Staatsmaschinerie aus Militär, Verwaltung sowie Justiz und verfügten über die entscheidenden Schlüsselpositionen, um sich mit Handelsmonopolen, Land und Sträflingen zu versorgen Buckley betont den sozialen Ursprung dieser Klasse in der unteren Mittelschicht. Angehörige der englischen Oberschicht waren zu dieser Zeit kaum gewillt, unter den harten Bedingungen der Kolonie zu leben. (Buckley 1988: 35-36). Mit dem Goldrausch der 1850er Jahre entwickelte sich eine starke vertikale Mobilität in der australischen Gesellschaft. Leute mit geringem Kapital konnten schnell zu großem Reichtum gelangen und versuchten dann, den noblen Lebensstil der englischen Aristokratie zu imitieren (Ward 1978a: 6265, Erstausgabe 1958). Die niedrige soziale Abstammung der herrschenden Klasse stellt einen wichtigen Faktor dar beim später massiv einsetzenden Klassenkampf zwischen Unter- Mittel- und Oberschicht (Rosecrance 1964, Ward 1978a, Buckley 1988).

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Im Ausland wurde Australien nicht aufgrund eines stolzen Bürgertums bekannt, sondern wegen der selbstbewussten und zahlenmäßig starken Arbeiterschaft (Tampke 1979). Wie bereits beschrieben, war Australien seit der Mitte des 19. Jahrhunderts eines der am stärksten industrialisierten und urbanisierten Länder der Welt. Zugleich waren die Kolonien durch die Goldfunde und den Boom in der Wollindustrie

sehr

wohlhabend.

Die

Arbeiterschaft

hatte

aufgrund

des

vorherrschenden

Arbeitskräftemangels eine besonders starke Verhandlungsposition. Deshalb wurde dieser Wohlstand auch relativ gleichmäßig in der Bevölkerung verteilt. Die starke Verhandlungsposition der Arbeiterbewegung war aber auch eine Folge der besonderen Pioniersituation. Die Landarbeiter im Outback, die so genannten Bushworker, zeichneten sich durch ihren außergewöhnlichen Gruppenzusammenhalt und ihre Radikalität aus. Sie wurden dadurch zum harten Kern der entstehenden Gewerkschaftsbewegung. Deren Führung wiederum war kaum von der Labour-Partei zu trennen, die seit dem Jahr 1901 föderal, also bundesweit operierte. Laut Buckley waren die eigentlich dynamischen Kräfte der australischen Arbeiterschaft in der urbanen Industriearbeiterschaft, vor allem bei den Handwerkern, und in Teilen der Bergarbeiterschaft zu suchen. Zwischen 1860 und 1890 gab es ein besonders starkes Wachstum des sekundären Sektors. Im Jahre 1891 waren ungefähr 17% der werktätigen Bevölkerung Australiens in der Fabrikation beschäftigt, 14% befanden sich im Baugewerbe. Zusammen bildete dieser Teil der Arbeiterschaft eine wesentlich größere Gruppe als jene 24%, die in der Landwirtschaft und der Schafzucht beschäftigt waren. Die australische Industrie war damals nicht besonders hoch entwickelt. Die durchschnittliche Anzahl der Beschäftigten in den Betrieben lag unter 20. Nimmt man die Anzahl der Arbeiter, die im sekundären Sektor beschäftigt sind, als Indikator für die Industrialisierung eines Lands, so war Australien schon früh hoch industrialisiert. Trotzdem fehlte noch in den 1890er Jahren eine entwickelte Großindustrie mit Massenproduktionsweise, wie sie in Europa vorhanden war. Castles glaubt, dass diese auf kleinen Handwerksbetrieben basierende Industrie neben der föderalen Struktur Australiens dafür verantwortlich ist, dass sich einerseits eine zunächst sehr fragmentierte wenn auch zahlenmäßig starke - Gewerkschaftsbewegung, andererseits aber auch eine wenig zentralisierte Arbeitgebervertretung ergeben hat. Aus diesem Grund konnte sich kein korporatives Modell der Lohnverhandlungen wie in den kleinen Staaten Europas entwickeln (Castles 1988: 122). Trotz dieser starken Fragmentierung und der Rückschläge durch den Streik der Hafenarbeiter war Australien an der Wende zum 20. Jahrhundert das Land mit der höchsten Gewerkschaftsdichte der Welt (Castles 1988: 122).

2.2 Übertragung der Spaltungsstrukturen Es ist anzunehmen, dass jenes Zeitfenster, das Stein Rokkan für entscheidend in der Ausprägung der wichtigsten Strukturen des europäischen Parteiensystems hält, im australischen Fall die Phase zwischen der Ausdehnung des Wahlrechts auf die Arbeiterschaft in den 1860er Jahren und der Gründung der Labour Parteien in den unterschiedlichen Kolonialstaaten in den 1890er Jahren

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beschreibt. Stein Rokkan fertigte ein Modell alternativer Allianzen und Oppositionen an, welches die Entscheidungsoptionen von nationalen Eliten in den Phasen der Reformation, der nationalen Revolution nach 1789 und der Frühphase der industriellen Revolution darstellt (Rokkan 2000: 378385). Die nationalen Eliten Australiens trafen ähnliche Entscheidungen wie sie Stein Rokkan in seinem Modell für die Niederlande beschreibt: Beide Länder sind konfessionell gespalten. In den Niederlanden wie auch in Australien gibt es eine protestantische Führungsschicht und eine starke katholische Minderheit in Opposition. Beide Länder waren relativ früh urbanisiert und industrialisiert, weshalb in Australien wie auch in den Niederlanden die Nationenbildner Koalitionen mit städtischen Interessen des Handels und der Industrie, nicht aber mit ländlichen Interessen bildeten. Dies hat wichtige Konsequenzen für die Staat-Kirche-Beziehung: In beiden Ländern war das städtische Bürgertum säkular-liberal, die ländlichen Interessen waren eher konservativ geprägt. Aufgrund dieser Allianz der Nationenbildner mit den städtischen Interessen hat sich in beiden Ländern eine dominante säkulare Elite herausgebildet. In den Niederlanden führten diese Allianzbildungen zu einer Versäulung der Gesellschaft in drei ideologische bzw. religiöse Lager: Das national-liberal-säkulare Lager, das orthodox-protestantische Lager, das römisch-katholische Lager. Diese Versäulung drückte sich in den Niederlanden auf zwei Ebenen aus: Erstens auf der korporativen Ebene, also durch die Schaffung von getrennten Nonprofit Organisationen für jedes Lager. Zweitens auf der Ebene von demokratischen Wahlen, also durch das Entstehen von getrennten politischen Parteien. Es ist faszinierend zu sehen, dass sich solch eine dreiteilige Versäulung auch in der Struktur der sozialen Dienste des australischen Nonprofit Sektors widerspiegelt. So entstanden neben den Wohlfahrtsorganisationen

der

säkular-liberalen

Eliten

des

Bürgertums

auch

die

eher

klassenübergreifenden Organisationen der orthodoxen Protestanten und die der Katholiken. Diese Dreiteilung wird für die Analyse des Nonproftit Sektors noch von großer Bedeutung sein. Anders als in den Niederlanden wurde jedoch in Australien diese Aufteilung der Nonprofit Organisationen nie auf das Parteiensystem übertragen. Die entscheidende Teilung im australischen Parteiensystem vor der vollständigen Wählermobilisierung der Arbeiterschaft bestand zwischen Protektionisten und FreeTradern, danach zwischen Liberalen und der Labour Partei. Man kann also argumentieren, dass Stein Rokkans Modellierung im Falle Australien nur auf der Ebene der korporativen Organisationen relevant ist, denn anders als in Holland konnten diese Organisationen ihre Klientel nicht für Wahlen mobilisieren. Es ist davon auszugehen, dass der besondere Charakter des australischen Nationalismus als der entscheidende Faktor für das Fehlen einer konfessionellen Spaltung im Parteiensystem gelten kann. Wie später noch näher erläutern wird, war der Nationalismus der nationenbildenden Elite kein australischer, sondern ein britisch-imperialer. Ein speziell australischer Nationalismus war dagegen mehr in der Arbeiterklasse verbreitet. In dieser Bewegung wurde die irisch-katholische Minderheit mit 25


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ihrer anti-imperialen Haltung zum harten Kern. Diese Haltung vertraten auch viele protestantische Mitglieder der Gewerkschaft und der Labour Partei. Die Katholiken bildeten deshalb keine von der protestantischen Arbeiterschaft getrennte Gruppe. Um nun die entscheidenden Allianzen beim zentralen Klassenkompromiss in der australischen Geschichte zu beschreiben, muss das Zeitfenster um einige Jahre in Richtung Gegenwart verschoben werden. Laut Castles kann ein solcher Kompromiss nur dann getroffen werden, wenn die Klasse, der Konzessionen gemacht werden, vollständig mobilisiert ist (Castles 1988: 126). Australien war um die Wende zum 20. Jahrhundert auf dem Pfad der Demokratisierung schon weiter fortgeschritten als die kleineren europäischen Staaten. Deshalb kam der australische Kompromiss eine Generation früher zustande. Bereits ab Mitte der 1850er Jahre wurde in verschiedenen australischen Kolonien das Wahlrecht für Männer eingeführt. 1903 wurde auf föderaler Ebene das universelle, freie und gleiche Wahlrecht eingeführt. Laut Castles war Australien damit die erste repräsentative Demokratie im modernen Sinne (Castles 1988: 119). Als die Labour Partei 1910 ihre erste Mehrheitsregierung antrat, sah sie sich einer vereinten liberalen Partei aus Protektionisten und Free-Tradern gegenüber. Die Phase der politischen Mobilisierung war vorbei, und die politischen Orientierungen wurden eingefroren in ein Beziehungsmuster, welches das australische Parteiensystem noch lange Zeit prägen sollte. In Australien war das wichtigste politische Thema dieser Zeit die Protektion. Das in den oben genannten Spaltungsstrukturen beschriebene Kräfteverhältnis der Akteure spiegelt sich im Kompromiss der so genannten „New Portection“: Die Labour Partei unterstützte die Arbeitgeber bei ihrer Forderung nach einer Einführung von Schutzzöllen für die kleinen Industrie- und Handwerksbetriebe. Im Gegenzug unterstützten die Liberalen nun die Arbeiterbewegung bei ihrer Forderung nach staatlichen Schieds- und Schlichtungsgerichten für Lohnstreitigkeiten und nach hoch angesetzten Mindestlöhnen. In Australien bestand eine starke Arbeiterbewegung, die – wie gesagt - nicht durch ethno-religiöse Trennlinien

zersplittert

war,

und

die

aufgrund

des

Arbeitskräftemangels

eine

starke

Verhandlungsposition besaß. Die Rechte war dagegen über die Frage der Schutzzölle tief gespalten. Auf der einen Seite standen die kleinen, industriellen Unternehmer und die kleinen Kaufleute, welche eine protektionistischen Politik befürworteten, auf der anderen Seite standen die Befürworter des Free-Trade, in erster Linie die Großgrundbesitzer und einige Großkaufleute. Die nationenbildende Elite war zu dieser Zeit geprägt durch die städtischen Interessen des Protektionismus. Sie überwogen zahlenmäßig stark die Interessen der Free-Trader (Castles 1988: 111-118). Eine weitere, bedeutende Bewegung war der Populismus, der am Ende des 19.Jahrhunderts von der australischen Labour Partei forciert wurde. Er bot nicht nur der eigenen Klientel, sondern auch einem Teil der oben genannten Rechten, nämlich den Kleinkaufleuten und -unternehmern, ein wichtiges politisches Ziel. Dahinter stand der Traum des kleinen Mannes, als Farmer, Ladenbesitzer, Bergarbeiter oder kleiner Fabrikant Unabhängigkeit und wirtschaftliche Sicherheit zu erreichen. Der Populismus in der ALP ermöglichte überdies eine Allianz mit ländlichen Akteuren. So waren Kleinbauern wichtige Anhänger dieser Bewegung. Die Gewerkschaft der Schafscherer in NSW 26


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startete in den 1890er Jahren eine Kampagne zugunsten des Verkaufs von kleineren Landparzellen an Kleinbauern. 1910 führte die ALP eine Agrarreform durch, ebenfalls mit dem Ziel, großen Landbesitz aufzubrechen. Überdies ermöglichte auch der Populismus eine Übereinkunft zwischen der Labour Partei und dem Unternehmertum hinsichtlich der „New Protection“. Durch das geringe Ansehen der Kleinunternehmer in Australien waren diese stärker auf die Unterstützung ihrer Arbeiter angewiesen, als dies in der europäischen Großindustrie der Fall gewesen wäre. Der gemeinsame Feind wurde in der herrschenden Elite gesehen. Sie galt als parasitär und als eigentliches Hindernis des Fortschritts. Sozialistische Ideen wurden dagegen in der australischen Arbeiterbewegung nie dominant. Der theorielastige

Marxismus

Europas

war

den

australischen

Arbeitern,

die

durch

praktische

Anforderungen der Pionierszeit geprägt waren, fremd geblieben. Sie waren dagegen stark vom Radikalismus der britischen Labour-Bewegung beeinflusst. Durch das hohe Pro-Kopf-Einkommen vor der Wirtschaftskrise in den 1890er Jahren bestand auch kein Anreiz, das kapitalistische System zu stürzen. Stattdessen wollte die Arbeiterbewegung innerhalb des bestehenden Systems Konzessionen von den Arbeitgebern erwirken. Anders als das Modell von Stein Rokkan erwarten lässt, ergab sich in Australien keine Versäulung des

Parteiensystems.

Stattdessen

haben

pragmatische

Überlegungen

parteiübergreifende

Kompromisse hervorgebracht, aber auch eine vitale Linie des australischen Nationalismus.

3 Der australische Nationalismus 3.1 Die nationale Mythologie Australiens Russel Ward (1978a) beschreibt in seinem Buch „The Australian Legend“ die Entstehung des zentralen nationalen Mythos und die Werte des prototypischen Australiers, die in der Legende vom Bushworker des Outbacks zum Ausdruck kommen. Dieser Mythos hat seinen Ursprung in der frühen Sträflings- und Pionierzeit der Kolonie. In den Weiten des Landesinnern waren alle aufeinander angewiesen und entwickelten so einen starken Zusammenhalt. Das Leben dort zeichnete sich auch durch ein besonderes Gefühl der Freiheit aus. Polizei, Militär und Verwaltung waren oft hunderte von Meilen entfernt. Die Bushworker (freie Siedler und Sträflinge) hegten nicht nur Abneigung gegenüber den Großpächtern, sondern auch gegenüber der Polizei und allen anderen staatlichen Institutionen. Das Ethos der Bushworker war geprägt durch Egalitarismus: In der Wildnis waren alle Menschen gleich. Status, Herkunft und gute Manieren spielten keine Rolle, nur praktische Fähigkeiten waren von Bedeutung.

Das

Gefühl

der

Unabhängigkeit

wurde

verstärkt

durch

den

beständigen

Arbeitskräftemangel im Outback, eine Tatsache, die den Bushworkern einen relativ sicheren Arbeitsplatz garantierte (Ward 1978a: 98). Die Bushworker zeichneten sich überdies durch die

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Verachtung intellektueller und religiöser Werte aus. Dieser Pragmatismus äußerte sich in völliger Gleichgültigkeit gegenüber der theoretisch geprägten, sozialistischen Doktrin (Ward 1978a: 174-175). Laut Russel Ward bildeten die Bushworker, die erste Gruppe, in der sich allmählich ein australisches Nationalgefühl herauskristallisierte. In dieser Gruppe befand sich ein hoher Anteil an irischen Katholiken. Die irische Kultur, vor allem aber der Hass auf das britische Establishment, hatte großen Einfluss auf das Bushworker-Ethos. Die australische Mittel- und Oberschicht behielt immer Kontakt mit der Heimat in Großbritannien und legte Wert darauf, das Leben nach den Vorgaben der britischen Kultur einzurichten. Die meisten Mitglieder dieser Schicht beabsichtigten, nach England zurückzukehren, sobald sie in Australien genügend Geld verdient hätten. Oft konnte dieser Wunsch in die Tat umgesetzt werden. Die Bushworker aber bezeichneten Australien als ihre Heimat. Sie wollten eine neue bessere Gesellschaft gründen und kein neues Großbritannien. Die alte Heimat war für sie verbunden mit sozialer Ungerechtigkeit und Armut. In Australien dagegen hatten sie einen besseren Lebensstandard und ein neues Gefühl der Würde gefunden (Ward 1978a: 83). Der nationale Mythos war am tiefsten in der australischen Arbeiterschaft verwurzelt, denn die um 1890 entstehende Massengewerkschaftsbewegung war stark durch die Bushworker-Gewerkschaften beeinflusst. Die Arbeiterbewegung wurde so zur treibenden Kraft des australischen Nationalismus. Aber der australische Mythos war um die Jahrhundertwende auch in Teile des Bürgertums diffundiert, nachdem eine Gruppe von Mittelklasse-Intellektuellen aus dem Lager der „Philosophischen Radikalen“ seit den 1880er Jahren die Legende der Bushworker literarisch aufgewertet und romantisiert hatte (Ward 1978a: 207-237). Russel Ward (1978a) verwendet in „The Australian Legend“ die „Frontier These“ des amerikanischen Historikers F.J. Turner (1948) und überträgt sie auf Australien. Turner ging davon aus, dass die amerikanische Frontier den Individualismus als prägende Geisteshaltung der Vereinigten Staaten geschaffen hat. In den USA konnte der Pionier fruchtbares Land in kleinen Einheiten zu günstigen Preisen erwerben. Dadurch gelangte er zu wirtschaftlicher Unabhängigkeit. In Australien aber war dem kleinen Mann kein eigenes Land verfügbar, deshalb lebten viele in abhängigen Stellungen als Hirten oder Wanderarbeiter. Sie mussten sich zusammenschließen, um ihre Interessen gegen ihre Arbeitgeber durchzusetzen. Daraus entstand das kollektive „Bush Ethos“. In der angelsächsischen Kultur Amerikas basiert kollektives Handeln nicht auf Gruppenzugehörigkeit, sondern auf dem voluntaristischen Handeln des Individuums. Weiße Amerikaner glauben zutiefst an die Gleichheit aller Individuen, eine Gleichheit der Würde, der Rechte und der moralischen Bedeutung. Dieser Glaube beruht auf der grundlegenden Bedeutung des Individuums für kollektive Handlungen. Die Gleichheit in ökonomischer Hinsicht würde jedoch den eigenen Antrieb des Individuums und damit seine Stärke erlahmen lassen (Swidler 1993: 606-625). In der Arbeiterschaft Australiens dagegen beruht kollektives Handeln auf der Gruppe und nicht auf dem Individuum. Diese Strategie basiert zugleich auf einem essentiell demokratischen Mitbestimmungsprozess, und nicht auf

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einer autoritären oder charismatischen Führerschaft. Die daraus entstehende Wertekombination aus Kollektivismus und Anti-Elitarismus macht das australische Ethos so einzigartig. Dies lässt folgende Überlegungen zum australischen Nonprofit Sektor zu: Aufgrund der Werthaltung des ökonomischen Egalitarimus sollte ehrenamtliche Tätigkeit und Spendenbereitschaft in Australien eher schwach ausgeprägt sein. Wie die Daten des Johns Hopkins Projektes gezeigt haben, werden die sozialen Dienste des Sektors vor allem staatlich finanziert, der Spendenanteil ist dagegen im internationalen Vergleich relativ gering. Außerdem ist der Anteil der ehrenamtlich Tätigen der australischen Gesellschaft äußerst schwach, ca. nur ein Fünftel des Anteils in den USA. Der Anti-Elitarismus erzeugte eine starke Abneigung gegenüber dem bürgerlichen Paternalismus, der – wie noch zu zeigen ist – in vielen säkular-bürgerlichen Wohlfahrtsorganisationen verbreitete war.

3.2 Sozialstaat und Nationalismus Die Schaffung einer nationalen Identität war in Australien extrem schwierig. Territoriale oder kulturelle Grenzen konnten nicht zur external-internal Teilung beitragen. Großbritannien befand sich außerhalb des australischen Territoriums, trotzdem empfanden sich die meisten Australier bis zum Zweiten Weltkrieg als Teil der britischen Nation, und sie waren das auch im rechtlichen Sinne. Das Königreich hatte aus der Erfahrung des amerikanischen Unabhängigkeitskrieges gelernt und tat alles, um einen ähnlichen Konflikt in Australien zu vermeiden. Die Vorsicht und Nachgiebigkeit der britischen Kolonialverwaltung verhinderte jeden Anlass für eine ernste Rebellion. Richard

N.

Rosecrance

behauptet,

dass

die

internal-external

Trennung

im

australischen

Nationalismus durch soziale Kategorien definiert werden müsste, nicht durch territoriale oder ethnische. Der australische Nationalismus nahm in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts im Klassenkampf zwischen der landlosen Mehrheit und den landmonopolisierenden Großpächtern erste Formen an. Wer sich dem radikalen Ethos der Bushworker anschloss, war Nationalist, wer dies nicht tat, war kein Nationalist. Die Bushworker und die Kleinpächter behaupteten, dass ihnen das Land gehöre und nicht den Großpächtern, die weiterhin ihre Verbindung zum englischen Mutterland pflegten (Rosecrance 1964: 295). Diese soziale Komponente im australischen Nationalismus war eine wichtige Quelle für die Radikalität und Dynamik der australischen Arbeiterbewegung während der Pionierzeit und - wie noch gezeigt wird - für die Dynamik der australischen Wohlfahrt zwischen 1890 und 1914. Während des Ersten Weltkrieges kam es in Australien wie auch in den europäischen Ländern bei der Frage der Wehrpflicht zu einer tiefen Spaltung, nicht nur der Labour Partei, sondern der ganzen Gesellschaft. Die Labour Partei wurde nun stärker dominiert durch den internationalistisch geprägten linken Flügel der Partei und durch irische Katholiken, welche die Wehrpflicht aus Loyalität zu ihrer Heimat ablehnten. Der alte radikal-egalitäre Nationalismus der Arbeiterbewegung wurde durch diese Spaltung sehr geschwächt. Ab 1918 waren es die heimkehrende Soldaten, die den nationalen Geist aufrechterhielten. Die Veteranen gründeten verschiedene Nonprofit Organisationen wie beispielsweise 29


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die „Returned Soldiers League“ (RSL), die sich für die Interessen ihrer kranken oder verletzten Kameraden, aber auch für die Interessen der Hinterbliebenen von Gefallenen einsetzte. Als Interessensgruppe hatte sie einen starken Einfluss sowohl auf die Verteidigungs- als auch auf die Wohlfahrtspolitik. Die an der Seite Großbritanniens errungenen Siege führten zu einem neuen Nationalstolz mit imperialistischem Gepräge. Die Mitglieder der Veteranenvereinigung RSL waren als fanatische Anhänger der Krone und des Empire gegen die Labour Partei eingestellt (Serle 1965: 149-158). McMinn betont, dass die internal-external Dimension im australischen Nationalismus erst nach dem Zweiten Weltkrieg signifikant wurde (McMinn 1994: 290-293). Paradoxerweise waren es die bürgerlichen Anhänger des britischen Empires, die im 19.Jahrhundert den verfassungsmäßigen Zusammenschluss der australischen Kolonien zu einem Bundesstaat vorantrieben. Für viele von ihnen war dies nur ein Zwischenschritt zur Einigung des gesamten britischen Empires (McMinn 1994: 39-54). Das radikale Lager der Arbeiterbewegung war diesen Einigungsbestrebungen gegenüber - bis auf die letzten ein oder zwei Jahre der Kampagne - zutiefst feindlich eingestellt. Diese Gruppe sah die Verfassungsentwürfe, die in den 1890er Jahre ausgearbeitet wurden, als konservatives Ablenkungsmanöver, das jeden sozialen Fortschritt verhindern würde (McMinn 1994: 180). Die vom britisch-imperialen Bürgertum initiierte Staatsbildung wurde von der anti-imperialistischen Arbeiterbewegung abgelehnt. Da diese Bewegung den australischen Nationalismus verkörperte, konnte die bundesstaatliche Verfassung Australiens keine nationalistische Legitimation und damit auch keinen höheren Wert in sich erlangen. Der Staat wurde deshalb nur als nützliches Instrument betrachtet. Staatliche Interventionen wurden von den Parteien je nach Bedarf aktiviert oder begrenzt. So konnten in den ersten zehn Jahren der Föderation besondere wohlfahrtsstaatliche Innovationen durchgesetzt werden. Nach dem Ersten Weltkrieg aber konnte staatliche Intervention in die Wohlfahrt begrenzt werden, als man dies für richtig hielt. Auch für den Nonprofit Sektor konnten so staatliche Subventionen leichter bereitgestellt werden, wenn dies wünschenswert erschien.

D Wohlfahrtssystem 1 Sozialstaat und Nonprofit Sektor Die folgenden Ausführungen zum Verhältnis zwischen Sozialstaat und Nonprofit Sektor basieren vor allem auf den Vorarbeiten von Brian Dickey (1987, 1992), Michael Jones (1990, 1996), Mark Lyons (1994, 2001) und Francis Castles (1985, 1988). Sie stellen den aktuellen Stand der Forschung über das australische Wohlfahrtssystem dar. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die Bedeutung des Nonprofit Sektors in diesen Studien unterschätzt wurde, da sie sich lediglich auf schriftliche Quellen stützen. Diese erfassen jedoch nicht den tatsächlichen Umfang des Nonprofit Sektors. Der zweite Teil

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der Beschreibung des Wohlfahrtssystems geht auf diese bislang kaum beachtete Verzerrung der Forschungsergebnisse durch mangelhafte Erfassung der tatsächlichen Gegebenheiten.

1.1 Die Sträflingsära: 1788-1850 Das zentrale Arrangement zwischen Staat und Nonprofit Sektor In den ersten Jahren war ein Gouverneur unter Anweisung der britischen Regierung praktisch für die gesamte Wohlfahrt einer Kolonie verantwortlich. So wurde der Kolonialverwaltung in New South Wales auch die Einrichtung der ersten Hospitale übertragen. Die Finanzierung der Krankenpflege freier Siedler und Sträflinge erfolgte durch den Arbeitgeber. Für mittellose Patienten wurde sie häufig vom Staat übernommen. Bis in die 1870er Jahre ließen sich lediglich Kranke aus ärmeren Bevölkerungsschichten in den Hospitalen behandeln, da

sie

höchst

unzureichend

ausgestattet

waren.

Für

die

Geisteskranken

errichtete

die

Kolonialverwaltung 1811 das erste staatliche Asyl. Die Situation aller Kranken verbesserte sich jedoch erst, als in den 1870er Jahren eine Versorgung nach therapeutischen und medizinischen Standards begann (Dickey 1987: 1-12). Neben diesen staatlich bereitgestellten Wohlfahrtsleistungen etablierten sich schon früh private Wohlfahrtsdienste, die so genannten Charities. Im Jahr 1800 beauftragte der Gouverneur von New South Wales, Mr.King, den leitenden Geistlichen der Kolonie, ein Komitee zur Gründung von Waisenhäusern in Sydney und im benachbarten Parramatta einzuberufen. Mitglieder waren höhere Beamte und die Frau des Gouverneurs, Mrs. King. Sie repräsentierten die Oberschicht der kleinen Kolonie. Zur Finanzierung wurden staatliche Gelder bereitgestellt. Die Ergebnisse der Sitzungen des Komitees mussten an den Gouverneur berichtet werden. Diese Tatsache zeigt den Pragmatismus der Verwaltung, aber auch den Beginn des Zusammenwirkens von staatlicher und privater Wohlfahrt in der jungen Kolonie. Das erste, 1801 gegründete Waisenhaus wurde trotz des staatlichen Einflusses als Public Charity bezeichnet, denn auch die Bevölkerung war mit Spenden an der Finanzierung beteiligt. Es wurde „Mrs King‘s Orphanage“ genannt und bot Platz für 31 Mädchen (Dickey 1992: 112). 1826 gründete Mrs. Darling, die Frau des damaligen Gouverneurs von NSW, die „Female School of Industry“, eine kleine Einrichtung, die der Ausbildung von Dienstmädchen diente. 1824 gingen die Waisenhäuser in die Obhut des anglikanischen Erzdiakons über. Seit den 1840er Jahre unterstanden sie direkt der Verantwortung des Kolonialamtes in London, welches getrennte Anstalten für protestantische und katholische Waisen veranlasste (Dickey 1987: 8-10). Die wichtigste Public-Charity-Organisation wurde die 1813 von evangelikalen Missionaren gegründete Benevolent Society of New South Wales (BSNSW). Der damalige Gouverneur Macquire konnte die Missionare dazu bewegen, ihre Spendengelder nicht für die Missionierung der Pazifikinseln auszugeben, sondern sich rein auf die Armenfürsorge in seiner Kolonie zu konzentrieren. Die BSNSW wird als Public Voluntary Society bezeichnet. Geführt wurde auch diese Organisation von einer Gruppe ehrbarer Gentlemen der kolonialen Oberschicht. Finanziert allerdings wurde diese Neuauflage der ersten Public Charity nicht nur vom Staat, sondern auch aus Mitgliedsbeiträgen. Die 31


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Beitragszahler waren berechtigt, in einer jährlichen Versammlung das geschäftsführende Komitee zu wählen. Manchmal hatte der Gouverneur den Vorsitz in der Jahreshauptversammlung. Auch hier blieb die Kolonialverwaltung der Hauptbeitragszahler für die laufenden Kosten. Außerdem stellte sie praktisch das gesamte Grundkapital. Stimmrecht hatte sie überraschender Weise nicht. Der Anteil der staatlichen Finanzierung der BSNSW lag bis in die 1860er Jahre meist zwischen 50% und 80% der laufenden Kosten. Die Organisation hatte weitestgehend säkularen Charakter und stand beiden Konfessionen offen. Die Weiterentwicklung des ursprünglichen Konzepts bestand unter anderem darin, dass das gewählte Komitee verschiedene Arbeitsgruppen einrichtete. Eine davon wurde von ehrenamtlich tätigen Damen geleitet, die bedürftige Antragsteller nach moralischen Kriterien für die Hilfeleistungen auswählten. Laut Dickey war diese Selektion von so genannten „würdigen“ Armen der Hauptgewinn für Gouverneur Macquire und seine Nachfolger. Auf diese Weise konnte das bisherige System beendet werden, in dem unterschiedslos jeder Bedürftiger staatlich unterstützt wurde. Die BSNSW leistete nicht nur Hilfe vor Ort, sondern unterhielt zudem ein Armenasyl, das mit staatlichen Geldern errichtet wurde. Dem Modell der BSNSW folgten verschiedene andere Public Charities (Dickey 1992). Die ersten Public Charities waren also vom höchsten Kolonialbeamten, dem Gouverneur, initiiert. Das führende Komitee aus Mitgliedern der kleinen, liberalen Oberschicht war für die Verwendung der staatlichen Gelder verantwortlich. So war es dieser Schicht gelungen, staatliche Intervention in die Armenfürsorge zu begrenzen. Andererseits zeigt sich auch hier der – in dieser unterentwickelten Pionierskolonie notwendige - australische Pragmatismus. Da es nur wenige Personen gab, die über nennenswertes Kapital verfügten, musste der Staat die ehrenamtlichen Leistungen subventionieren. Dieses Arrangement besteht im Prinzip bis heute: Bereitstellung der Dienstleistungen durch eine private Wohltätigkeitorganisation und Bereitstellung finanzieller Mittel durch den Staat. Die Bedeutung einer Armengesetzgebung Eine weitere wichtige Tatsache, die das australische Wohlfahrtssystem prägte, war die Ablehnung einer Armengesetzgebung. In den australischen Kolonien wurde nie eine Armengesetzgebung eingeführt (Dickey 1992: 130) - im Gegensatz zu Großbritannien. Dort versuchte man seit dem Spätmittelalter, die Hilfeleistungen für Arme gesetzlich zu regeln: Die „würdigen Armen“ sollten der privaten Wohlfahrt überlassen werden. Um die „unwürdigen“ und auch die arbeitsfähigen Armen sollte sich der Staat kümmern, der sie in Arbeitshäusern zur Arbeit zwingen konnte. Mit

dem

Beginn

der

industriellen

Revolution

am

Ende

des

18.

Jahrhunderts

stellten

Bevölkerungswachstum und steigende soziale Mobilität, Industrialisierung und wirtschaftliche Fluktuationen die Armengesetzgebung in Großbritannien vor viele Probleme. In den ersten Jahren des 19.

Jahrhunderts

akzeptierte

die

englische

Gesellschaft

die

steigenden

Kosten

der

Armengesetzgebung - als notwendige Konsequenz der lange anhaltenden napoleonischen Kriege. Als jedoch die Kritik über den Missbrauch der Hilfeleistungen immer deutlicher wurde, stand 1817 die Abschaffung des Armengesetzes zur Diskussion (Fraser 1993: 33-37).

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Genau zu diesem Zeitpunkt wurde das entscheidende Arrangement zwischen der australischen Kolonialverwaltung und der BSNSW eingerichtet. Die Bemühungen von Gouverneur Macquire, die Armen durch ehrenamtlich tätige Helfer zu unterstützen, wurde von seiner vorgesetzten Dienststelle, dem Kolonialamt in London, ausdrücklich begrüßt: “The evils, which in latter years have been found to result from the Poor Laws in this country [England] are sufficient to prevent the establishment of any analogous System other places [die australischen Kolonien]” (Dickey 1992: 117-118). Das „Übel“, das durch das Armengesetz im Mutterland verursacht wurde, sollte in der neuen Kolonie von ehrenamtlich tätigen Bürgern durch Selektion der „würdigen“ Armen verhindert werden. Die amerikanischen Kolonien waren zu einem Zeitpunkt entstanden, als sich in England das neue System der aus Steuern finanzierten Armenhilfe erfolgreich entwickelte. So hat man in Neuengland und den Kolonien des amerikanischen Nordwestens die Gesetzgebung nach dem Vorbild des Mutterlandes eingeführt. Die australischen Kolonien hingegen wurden in einem politischen Klima gegründet, als in England die Notwendigkeit von staatlichen Hilfen für die Armen in Frage gestellt wurde - nicht nur aus finanziellen, sondern viel mehr aus moralischen Gründen. Man befürchtete, dass die Unterstützung von gesunden Armen deren Fähigkeit, an der Marktwirtschaft als freie Individuen teilzunehmen, schwächen würde. Ab 1820 wurde in England der Plan, das Armengesetz abzuschaffen, wieder verworfen und stattdessen eine verbesserte Gesetzgebung ausgearbeitet. Tatsächlich war im Australien von 1817 eine Armengesetzgebung nicht unbedingt erforderlich. NSW als Sträflingskolonie basierte auf erzwungener Arbeit, ein riesiges, offenes Arbeitshaus, wenn man so will. Überdies zeichnete sich die Kolonie durch einen ständigen Arbeitskräftemangel aus. Und das, obwohl die australischen Arbeitgeber nicht nur von der Kolonialverwaltung Sträflinge zugeteilt bekamen, sondern auch freie Kolonisten beschäftigten. Das Problem der Arbeitslosigkeit, das ja die Armengesetzgebung in Europa so dringend machte, gab es in Australien praktisch nicht. Erst in der Depression der 1840er Jahre herrschte vorübergehende Massenarbeitslosigkeit. Vorbehalte gegen die Armengesetzgebung gab es in Australien noch aus einem anderen Grund: Die Auswanderer waren auf der Suche nach einem besseren Leben. Das Armengesetz ihrer britischen Heimat und die damit häufig verbundene, erniedrigende Einweisung in Arbeitshäuser wollten sie in der neuen Welt hinter sich lassen. Bezeichnenderweise wurde in der australischen Armenfürsorge nie das Wort Armer (Pauper) benutzt, sondern die Bezeichnung Mittelloser (Destitude). So kam es, dass nicht nur die australische Oberschicht das Armengesetz ablehnte, sondern auch die Arbeiterklasse. Die herrschende Schicht glaubte, dass es die Armen zum Müßiggang verleite und überdies höhere Besteuerung erfordere. Die Arbeiter waren dagegen, weil es die Unterdrückung der Armen in der alten Heimat symbolisierte. Laut Brian Dickey entstand so anstatt eines Armengesetzes eine klare Präferenz für private Philanthropie. Die BSNSW legte – wie gesagt - den Grundstein für das gängigste Modell des australischen Wohlfahrtsmanagements (Dickey 1992). Das Fehlen der Tradition einer Armengesetzgebung wird von Michael Jones als einer der Faktoren gewertet, die zum Verzicht eines Sozialversicherungssystems am Anfang des 20. Jahrhunderts geführt haben (Jones 1990: 3738). 33


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1.2 Die Expansionsphase: 1850-1890 Die Phase zwischen 1850 und 1890 war die Zeit der Expansion des Wirtschafts- und Wohlfahrtssystems der australischen Kolonien. In der Kolonie Victoria wurden in den 1850er Jahren wie bereits erwähnt - bedeutende Goldfunde gemacht, so dass sich dort die stärkste Mittelschicht der australischen Kolonien etablieren konnte. In den 1870er Jahren kam es zu einem regelrechten Charity-Boom. Auf die ca. 800 000 Einwohner in Victoria kamen ca. 400 Charities. Diese waren weniger von staatlichen Subventionen abhängig als Wohlfahrtsorganisationen in anderen Kolonien (Lyons 1994: 77). 1851 gründeten Damen der Hauptstadt Victorias die „Melbourne Ladies Benevolent Society“. Sie wurde in den 1880er Jahren führend unter den 21 anderen Gruppen dieser Stadt. Die Society zeichnete sich durch eine unübertroffen hohe Teilnahme von gesellschaftlich angesehenen Damen aus (Dickey 1987: 37-38). Nach dem Ende der Sträflingsverschiffungen in die Kolonie NSW im Jahre 1840 wurden die staatlichen Hospitale nach britischem Vorbild in private Wohlfahrtseinrichtungen umgewandelt. Finanziert wurden sie durch private Beitragszahler und den Staat, der weiter den Großteil der Gelder zur Verfügung stellte. Ähnliche Arrangements wurden auch in Melbourne getroffen. Zugang zu den Hospitalen erhielten in der Regel nur Arme, die akut krank oder verletzt waren. Schwangere, unheilbar Kranke, Alte und Behinderte hatten keinen Zutritt. Sie kamen oft in überfüllten Armenasylen unter. Manchmal wurden sie auch einfach ins Gefängnis eingewiesen. In den weniger entwickelten Kolonien Van Diemansland, (später Tasmanien genannt), West-Australien und Süd-Australien blieb die Versorgung stärker vom Staat abhängig (Dickey 1987: 16-32). Im Jahre 1862 gab es eine wichtige Veränderung im Arrangement zwischen der BSNSW und der Kolonialverwaltung. Aufgrund von Raumproblemen im Armenasyl entschloss sich der Staat, die Errichtung von Altenheimen allein zu übernehmen. Alte arme Menschen erhielten so erstmals eine eigene Unterbringung. Nur noch Kinderheime wurden der BSNSW überlassen, aber auch die Hilfe vor Ort, also beispielsweise die Vergabe von Kleidern und Lebensmitteln sowie von Werkzeugen zur Existenzgründung (Lyons 1994: 77). In Victoria übernahm der Staat fast vollständig die Versorgung von Waisenkindern. Der Goldrausch der 1850er Jahren erzeugte dort eine besonders kritische Situation unter den schwächeren Gruppierungen der Bevölkerung. Besonders Frauen und Kinder wurden Opfer der Masse an neu eintreffenden Immigranten und der hohen Mobilität der Goldrausch-Gesellschaft. Viele von ihnen wurden obdachlos. Als Reaktion auf diese Entwicklung wandelten die Kolonien Victoria und NSW karitative Institutionen zur Kinderpflege in staatliche „Industrial Schools“. Diese folgten einem Modell von Mary Carpenter, das in England in den 1850er Jahren Mode wurde. Die Einrichtung dieser Großrauminstitutionen mit teilweise über 500 Kindern erwies sich aber als eine Katastrophe. Im Jahr 1874 beschrieb eine Königliche Kommission die Schulen als „Eingangstor zur Hölle“. Krankheiten, Ungeziefer und hohe Todesraten aufgrund von ansteckenden Krankheiten waren charakteristisch für diese „Industrial Schools“. Daraufhin setzte die aus England beeinflusste Boarding-Out-Bewegung ein, die zum Ziel 34


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hatte, die bedürftigen Kinder in respektablen Arbeiterfamilien auf dem Land unterzubringen. In den 1880er Jahren gelang es, einen Großteil der Massenunterbringungen aufzulösen. Sowohl in Victoria als auch in NSW waren daran nicht nur Nonprofit Gesellschaften, sondern auch staatliche Institutionen beteiligt. Die Kinderfürsorge gehörte zu einem der wenigen Bereiche, für die sich der Staat von nun an direkt verantwortlich fühlte (Dickey 1987: 42-64). In den 1870er Jahren verbesserten sich die Verhältnisse in den Krankenhäusern. Erstmals wurden in NSW und in Victoria Krankenhäuser nach einem angemessenen hygienischen und medizinischen Standard eingerichtet und geführt. Die Anzahl der Antragssteller auf medizinische Behandlung war so groß, dass für die Zulassung das Prinzip der sozialen Bedürftigkeit durch das der medizinischen Bedürftigkeit abgelöst wurde. Aus Nothilfe-Empfängern wurden nun Patienten, und auch die Mittelklasse begann, sich in diesen Krankenhäusern behandeln zu lassen. Folglich stieg die Zahl der Krankenhäuser zwischen 1870 und 1890 in NSW doppelt so schnell wie die Bevölkerungszahl. Das Arrangement zwischen karitativen Krankenhaus-Betreibern und der finanziellen Unterstützung des Staates blieb bestehen. Da diese Krankenhäuser langsam ihren rein sozialen Charakter verloren haben, wird das Thema Gesundheitspflege nicht weiter erörtert (Dickey 1987: 48-58).

1.3 Wirtschaftskrise und Arbeiterbewegung: 1890-1910 Krise der Nonprofit Wohlfahrtsdienste Die Wirtschaftskrise der 1890er Jahre und die damit verbundene Massenarbeitslosigkeit zeigte im besonderen Maß die Schwächen des Sozialsystems in den Kolonien Victoria und NSW. Aufgrund des lang anhaltenden Wirtschaftsbooms und einer ständigen Knappheit an Arbeitskräften gab es hier keine systematischen staatlichen Programme, die in einer solchen Situation greifen konnten. Stattdessen stellte der Staat nur sehr spärliche ad hoc Hilfen zu Verfügung. In Victoria wurden die staatlichen Zuschüsse für die Charities um ca. 50 % erhöht. Ab 1892 verteilte der Staat von NSW Hilfsgelder an Arbeitslose und deren Familien, die als bedürftig eingestuft waren. Groß angelegte Arbeitsprogramme wurden sowohl in Victoria als auch in NSW abgelehnt. Die Hauptlast der Krise sollten die privaten Wohlfahrtsorganisationen tragen, ein Ansinnen, das diese hoffnungslos überforderte (Dickey 1987: 72-83). Schon Ende der 1880er Jahre waren die kolonialen Charities in die Kritik geraten. Wie auch in England kam es im Zuge des Charity-Booms in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zu einem verwirrenden Überangebot an derartigen Hilfsorganisationen. Verschiedene königliche Kommissionen bemängelten in den 1890er Jahren das schlechte Management der Charities. So wurde besonders die unsachgemäße Verwendung von staatlichen Geldern kritisiert. Es gab Hinweise auf mehrfache Bereitstellung von Diensten, auf Verschwendung und Ineffizienz (Jones 1990: 27). Die Missstände hatten zur Folge, dass zu wenig Geld über zu viele Charities verteilt werden musste. Deshalb wurden sowohl in England als auch in Australien Forderungen laut, einige der Charities zu schließen. Zur Überwachung und Koordination der Charities gründete 1887 eine Gruppe von Philanthropen in Victoria die „Charity Organisation Society“ (COS). Ihre Politik orientierte sich eng an ihrem gleichnamigen englischen Vorbild (Kennedy 1982: 73). 35


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Der zentrale Kompromiss Die Wirtschaftskrise hatte nicht nur weit reichende Konsequenzen für die Charities. Sie zeigte den Australiern die eigene wirtschaftliche Verwundbarkeit. Der eskalierende Konflikt zwischen den Arbeitgebern und der Gewerkschaftsbewegung im Streik der Hafenarbeiter von 1890 machte den politischen Eliten klar, dass ein Kompromiss zwischen beiden Parteien gefunden werden müsse, um den sozialen Frieden zu sichern. Die Schilderung der Hintergründe dieses einzigartigen Arrangements ist für die Forschung über den australischen Nonprofit Sektor von großer Bedeutung. Salamon und Anheier (2000) gehen davon aus, dass Australien durch eine dominante Mittelklasse geprägt war. Wahrscheinlich beruht diese falsche Vermutung darauf, dass Australien heute nur sehr geringe wohlfahrtsstaatliche Ausgaben aufweisen kann, das aber wird in der Theorie meist mit einer schwachen Arbeiterbewegung in Verbindung gebracht wird. Francis Castles argumentiert jedoch in seinem Buch „Australian Public Policy and Economic Vulnerability“ (1988), dass sich in Australien ein schlanker Sozialstaat herausgebildet hat, gerade weil die australische Arbeiterklasse schon so früh erfolgreich war und weil sie eine andere Strategie gewählt hat als ihre europäischen Klassenbrüder. Francis Castles kam zu diesem Ergebnis durch einen Vergleich mit kleinen europäischen Ländern, wie beispielsweise der Schweiz, den Niederlanden und den skandinavischen Ländern. Diese haben mit Australien gemeinsam, dass sie heute zwar über entwickelte Volkswirtschaften verfügen, aber nur kleine Binnenmärkte aufweisen. Sie müssen sich deshalb auf eine geringe Bandbreite an Exportprodukten beschränken, in denen sie konkurrenzfähig sind. Diese Abhängigkeit hat schlimme Konsequenzen für die jeweilige Marktwirtschaft, wenn die Preise für jene Exportprodukte auf dem Weltmarkt fallen. Sie leiden deshalb unter einer erhöhten potentiellen Verwundbarkeit gegenüber externen ökonomischen Schocks. Doch Australien und Neuseeland unterschieden sich in ihrer Handelsstruktur stark von den kleinen europäischen Ländern. In den beiden Siedlernationen waren die Exporte bis in die 1980er Jahre fast ausschließlich auf Rohstoff-intensive Produkte beschränkt. Heute handelt es sich dabei vor allem um Bergbauprodukte, in der Vergangenheit waren es überwiegend landwirtschaftliche Güter. Auf diesem Sektor basierte der Reichtum der beiden Volkswirtschaften. Die meisten Arbeitsplätze waren aber in der Industrie entstanden. In den kleinen europäischen Ländern dagegen basierte der Export seit dem Eintritt in das Industriezeitalter vor allem auf industriellen Produkten, wobei auch die meisten Arbeitsplätze entstanden sind (Castles 1988: 38-60). Castles geht davon aus, dass diese potentielle Verwundbarkeit unter den kleinen Ländern zu zwei unterschiedlichen Strategien des sozialen Schutzes geführt hat: Zum einen zur Strategie der „Politics of Domestic Compensation“ und zum anderen zur Strategie der „Politics of Domestic Defence“. Die Strategie der „Politics of Domestic Compensation“ bezeichnet das Vorgehen der kleinen europäischen Staaten. Hier kommt der Aufbau von Schutzzöllen für die heimische Industrie nicht in Frage, weil dadurch die Konkurrenzfähigkeit der Exportindustrie verloren ginge. Dies käme einem wirtschaftlichen Bankrott gleich. Diese Länder müssen mit den Konsequenzen externer ökonomischer Schocks und den damit verbundenen strukturellen Veränderungen leben. Stattdessen müssen die Regierungen die

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Bevölkerung durch wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen für die Kosten von strukturellen Veränderungen entschädigen. Folglich besitzen diese kleinen Länder ein besonders stark ausgeprägtes System der sozialen Sicherheit. Löhne werden hier durch das Arrangement des demokratischen Korporatismus, also durch zentralisierte Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände, unabhängig vom Staat ausgehandelt. Australien und Neuseeland stellen eine Ausnahme von der Strategie der „Politics of Domestic Compensation“ der kleinen Länder dar. Der Korporatismus der kleinen Länder Europas entstand in den 1930er Jahren und konsolidierte sich in der Nachkriegsperiode. Das zentrale institutionelle Arrangement in der australischen Wohlfahrtsentwicklung entstand schon eine Generation früher, nämlich um die Wende zum 20. Jahrhundert. Der zentrale Kompromiss in den kleinen europäischen Staaten der 1930er hatte die Zielsetzung, für die Zukunft bessere wirtschaftliche Bedingungen zu schaffen. Der australische Kompromiss beinhaltete dagegen eine Verteidigung der bereits erreichten hohen Löhne. Das oberste Ziel der Public Policy war es daher, der Arbeiterbewegung und der Arbeitgeberschaft institutionelle Arrangements anzubieten, die den Status vor der Depression, zumindest aber den gegenwärtigen Status garantierten. Während die Strategie der „Politics of Domestic Compensation“ die Bevölkerung für die Folgen des wirtschaftlichen Strukturwandels zu entschädigen suchte, wollte die Strategie der „Politics of Domestic Defence“ verhindern, dass es überhaupt zu diesem Strukturwandel kam. Die Strategie der „Politics of Domestic Defence“ besteht aus vier Hauptkomponenten, die eng miteinander verbunden sind und bis heute die australische Wirtschaft und Wohlfahrt prägen: •

Schutz der verarbeitenden Industrie durch Zölle und andere Handelsbeschränkungen.

Ein föderales Schlichtungs- und Schiedsgericht für Arbeitskämpfe

Kontrolle der Immigration

Residuales System von Einkommensunterstützung für jene außerhalb des Arbeitsmarktes

Jede dieser Komponenten kann als Teil eines ineinander greifenden Systems von Schock-Dämpfern gesehen werden, welche die existierende Wirtschaftsstruktur verteidigen und stabilisieren sollen. Gleichzeitig kann jede dieser Komponenten als Teil eines historischen Kompromisses gesehen werden, welcher allen politisch relevanten Gruppen einen sozialen Schutz zusichern sollte. Schutzzölle Wirtschaftsprotektionismus war in den Jahren unmittelbar vor und nach dem Zusammenschluss der australischen Kolonien in die Commonwealth-Regierung (1901) das dominierende Thema im politischen und öffentlichen Diskurs. Australien und den kleinen europäischen Ländern ist gemeinsam, dass sie durch Schutzzölle die schwächsten Branchen der Volkswirtschaft schützen, während für die konkurrenzfähigsten Branchen eine Politik des freien Handels gefordert wird. 37


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Der entscheidende Unterschied besteht darin, dass um die Wende zum 20. Jahrhundert in Europa die Landwirtschaft den schwächeren Teil der Volkswirtschaften ausmachte, in Australien aber die verarbeitende Industrie. Deshalb wurde in Europa eine protektionistische Landwirtschaftspolitik betrieben, in Australien schützte man das verarbeitende Gewerbe (Castles 1985: 78-97). Diese Politik ließ die australische Industrie bis in die 1970er Jahre hinein hoffnungslos veraltern. Erst seit den 1980er Jahren hat der australische Markt eine weitgehende Öffnung erlebt. Seither hat die Industrie stark an Konkurrenzfähigkeit gewonnen. Mindestlöhne Nach dem Streik der Hafenarbeiter 1890 ging die neue australische Arbeiterbewegung eine Allianz mit den protektionistischen Unternehmern ein. Das Bundesparlament war zu dieser Zeit durch eine DreiParteien-Balance gekennzeichnet, bei der die protektionistisch regierende Liberale Partei auf die Unterstützung der Labour Partei angewiesen war, um sich gegen das Lager der Free-Trader durchzusetzen. Die ALP unterstützte die Einführung von Schutzzöllen, um im Gegenzug Zugeständnisse bei der Einführung eines Schlichtungs- und Schiedsgerichts auf Bundesebene zu erhalten. Dieses Gericht sollte höhere Löhne für die Arbeiterschaft erwirken. Der „Conciliation and Arbitration Act“ wurde 1904 in der Commonwealth-Verfassung festgeschrieben. Er hatte die Befugnisse, über Arbeitskämpfe in der ganzen Nation zu bestimmen, und war den staatlichen Gerichten übergeordnet. Im Jahr 1907 führte dieses Schieds- und Schlichtungsgericht den weltweit ersten Mindestlohn ein. Dieser orientierte sich an dem, was Henry Bournes Higgins, der erste Präsident dieses Gerichts, als das Bedürfnisminimum eines Arbeiters mit einer Familie annahm. Der Lohn war allerdings für Arbeiter mit oder ohne Familie der gleiche. Dieser Mindestlohn war um 25% höher als der australische Durchschnittslohn zu dieser Zeit (Jones 1990: 17). Die Festlegung von Löhnen aufgrund der Bedürfnisse der Arbeiter und nicht primär aufgrund der Kräfte des Marktes - des Angebots und der Nachfrage - war eine radikale Abkehr vom bisherigen Status quo. Kontrolle des Angebots an Arbeitskräften Seit den Anfängen der australischen Kolonie war die Versorgung mit Arbeitskräften eine Quelle des Klassenkonfliktes. Neue Immigranten und Sträflinge wurden von der ansässigen Arbeiterklasse häufig als bedrohliche Konkurrenz empfunden. Der Klassenkompromiss - Konzessionen gegen Schutzzölle griff auch bei der Regelung dieser Frage. So konnte die Labour Partei die Politik des „weißen Australiens“ durchsetzen. Zentrales Element dieser Politik war eine rassistische Einwanderungspolitik, welche die Einwanderung asiatischer und schwarzer Arbeitskräfte nach Australien unterbinden sollte. Sie blieb in Australien bis in die 1970er Jahre dominant. Teil dieses Arrangements war eine Politik, die nicht-weiße Australier – darunter fallen auch die Aborigines – nicht nur vom Wahlrecht, sondern auch von staatlichen Wohlfahrtsleistungen wie der Altenpension kategorisch ausschloss.

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Residuale Sozialpolitik Die australische Arbeiterklasse strebte ein Wohlfahrtssystem für Arbeiter an, aber nicht für jene, die aus dem Arbeitsmarkt heraus gefallen waren. Australien war ein Land, in dem die Knappheit an Arbeitskräften das Problem von Arbeitslosigkeit weniger dringlich erscheinen ließ. Im Falle von zyklisch bedingten Wirtschaftsflauten ging man davon aus, dass ein relativ hohes Lohnniveau genügend persönliche Ersparnisse ermöglichte, um kurzfristige Arbeitslosigkeit überdauern zu können und für Krankheit vorzusorgen. Die Alten und Invaliden zählten zu den Gruppen, von denen man glaubte, dass sie durch dieses, auf Löhnen basierende Sicherheitsnetz nicht abgedeckt seien. Deshalb wurden 1909 auf föderaler Ebene Alten- und Invalidenpensionen eingeführt, nachdem sie schon 1900 in NSW und 1901 in Victoria institutionalisiert worden waren. Die Invalidenpension folgte einem Beitragsversicherungsschema. Sie war aber für das Wohlfahrtssystem insgesamt nur von geringer Bedeutung. Die Altenpension wurde nicht durch Beiträge finanziert, sondern war ein durch Steuergelder finanziertes Geschenk des Staates. Die Vergabe der Leistungen war strikt von Vermögenstests abhängig und umfasste für alle Empfänger den gleichen Geldbetrag. Castles betont, dass die Bereitstellungsform der Altenpension essentiell die Prinzipien der Strategie der „Politics of Domestic Defence“ widerspiegelt. Selektivität und die Anwendung von Vermögenstests folgten praktisch automatisch, weil aufgrund des relativ hohen Lohnniveaus Unterstützung nur für jene notwendig war, die nicht über ausreichende finanzielle Mittel verfügten (Castles 1988: 104). Im Gesetz zur Altenpension war auch eine Klausel vorhanden, welche die Pensionszahlungen von moralischen Kriterien abhängig machte. Diese Klausel wurde aber in der Praxis nie wirklich angewendet (Dickey 1987: 91). Es besteht weitestgehende Einigkeit darüber, dass jenes Schema einer aus Steuern finanzierten, von Vermögenstests abhängigen Altenpension mit Zahlungen gemäß einer gleich bleibenden Grundrate bis heute für die Entwicklung des australischen Wohlfahrtsstaates entscheidend ist (Castles 1988: 104; Jones 1996: 19; Dickey 1987: 84). Die Präferenz der australischen Arbeiterklasse für ein Wohlfahrtssystem basiert auf staatlich festgelegten Mindestlöhnen und dem Schutz vor strukturellen Veränderungen. Ein residualer Wohlfahrtsstaat musste nur für jene geschaffen werden, die außerhalb dieses Arbeitsmarktes lebten. Castles

behauptet,

dass

das

Kompensationssystem

der

kleinen

europäischen

Staaten

notwendigerweise zur Expansion von Wohlfahrtstransfers und Dienstleistungen geführt habe, wann immer wirtschaftlicher Wandel neue Risiken für das Individuum bedeutet habe. In Australien fehlte damit einer der wichtigsten Faktoren zur Ausdehnung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen im Verlauf des 20. Jahrhunderts (Castles 1988). In bürgerlich-akademischen Kreisen Australiens wurde in den 1920er und 1930er Jahren die Einführung einer Sozialversicherung nach deutschem Vorbild diskutiert. Doch im australischen Umfeld

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hatten solche Überlegungen nie eine echte Chance auf Verwirklichung. Der Hauptgrund hierfür war die Befürchtung der Arbeitnehmer, dadurch Lohnkürzungen hinnehmen zu müssen (Jones 1996: 2939). Castles verdeutlicht in „The Working Class And Welfare“ die Tatsache, dass die frühen sozialen Reformen nicht auf die Regierungsgewalt der Labour Partei zurückzuführen sind. Zwar wurde in der Kolonie Queensland 1899 die erste demokratische Labour-Regierung der Welt ins Amt gewählt (sie hielt genau sieben Tage), aber auf föderaler Ebene kam es nur kurzzeitig 1904 und 1908 zu LabourMinderheitsregierungen. Erst für ihre Regierungsperiode zwischen 1910 und 1913 konnte die Labour Partei eine Mehrheitsregierung bilden mit genau 50% der Wählerstimmen, die weltweit erste Mehrheitsregierung einer sozialdemokratischen Partei. Ein solches Ergebnis wurde erst wieder 1938 in Neuseeland erreicht und 1940 in Schweden. Die entscheidenden Reformen wurden schon vor der Labour-Mehrheitsregierung durchgesetzt, nämlich aufgrund der Abhängigkeit der Liberalen Regierung von der Unterstützung durch die Labour Partei (Castles 1985: 19).

1.4 Stagnation des Sozialstaates: 1910-1972 Nachdem die Labour-Regierung im Mai 1913 geschlagen worden war, kam sie im Oktober 1914 wieder ins Amt und blieb dort, bis sie aufgrund der Auseinandersetzungen wegen der Wehrpflicht im Jahr 1917 die Regierungsmacht verlor. Die Labour-Regierungen zwischen 1910 und 1917 brachten keine entscheidenden Reformen auf dem Gebiet der Wohlfahrt zustande. Ihre Energien waren durch die Kriegsanstrengungen der Australier und einen tiefgehenden Konflikt über die Einführung der Wehrpflicht absorbiert. Das Ende der Pionierphase der australischen Wohlfahrt überschneidet sich interessanter Weise mit der Wende im australischen Nationalismus, der sich von einer progressiven, von den Gewerkschaften getragenen Bewegung zu einer konservativen, von Veteranen geprägten Bewegung entwickelte. Der radikale Nationalismus war eine Quelle der Reformkraft für die australische Arbeiterbewegung. Durch die Spaltung der Labour Partei und damit des nationalen Lagers über die Frage der Wehrpflicht ging diese Dynamik verloren. Die Zeit zwischen den beiden Weltkriegen und im Grunde bis in die 1970er Jahre hinein wurde eine Phase der sozialstaatlichen Stagnation. Erst 1929 bestimmte wieder eine Labour-Regierung die Geschicke des Landes. Sie brach aber unter den katastrophalen Folgen der Depression im Jahre 1931 zusammen und wurde abgelöst durch eine konservative Regierung, die bis 1941 im Amt blieb. Die Depression der 1930er Jahre traf die arbeitslosen Australier besonders hart. Ein Drittel der werktätigen Bevölkerung wurde in dieser Zeit arbeitslos. Wie schon in der Krise von 1890 waren die privaten Charities, aber auch die ad hoc eingerichteten staatlichen Büros zur Ausgabe von Essensmarken und anderen Hilfsleistungen vom sprunghaften Anstieg der Arbeitslosigkeit völlig überfordert (Dickey

1987: 122-127). Wie Francis

Castles zeigt, griff in der Depression von 1930 wieder das System der „Domestic Defence“. Die 1929 ins Amt gewählte Labour Partei willigte nicht ein, die Löhne abzusenken oder Betriebe gewisser Branchen Bankrott gehen zu lassen, sondern sie erhöhte massiv die Schutzzölle für die heimische Industrie (Castles 1988: 94). 40


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1941-1949 konnten sich zwei aufeinander folgende Labor-Regierungen etablieren. Die angekurbelte Kriegswirtschaft und der anschließende Wirtschaftsboom schafften quasi Vollbeschäftigung und nationalen Wohlstand. Jones macht ebenso wie Castles klar, dass die Labour-Regierungen zwischen 1942 und 1949 verglichen mit Großbritannien und den USA - auf dem Gebiet der Wohlfahrt nur moderate Reformen durchsetzen konnten. Der britische Beveridge Report aus dem Jahre 1942 hatte nur wenig Einfluss auf Australien. Ein Dokument von ähnlichem theoretischem Tiefgang und Umfang wurde in diesem, vom kolonialen Pragmatismus geprägten Land nie entwickelt (Jones 1990: 39; Castles 1988: 24-25). Im Jahr 1949 übernahm eine Koalition aus der Liberalen- und der kleinbäuerliche-konservativen Country Partei die Regierung und blieb bis 1972 im Amt. Eine neue konservative Bewegung im Land wurde angeheizt durch den entstehenden Ost-West-Konflikt und den Korea-Krieg, an dem Australien teilnahm. Die folgenden Jahre des Wirtschaftsbooms wurden zum neuen Goldenen Zeitalter Australiens. Die liberale Regierung investierte die neu gewonnenen Haushaltsüberschüsse vor allem in Infrastrukturmaßnahmen. Oberste Priorität war die Schaffung optimaler Bedingungen für das freie Unternehmertum. Es kam nun auch zunehmend zu Forderungen der Mittelklasse nach der Abschaffung des Vermögenstests für Pensionsleistungen, doch bis auf kleine Veränderungen blieb dieser bis in die 1970er Jahre weiter dominant (Dickey 1987: 145-157). Damals hat in den meisten Industriestaaten eine massive Ausdehnung des Wohlfahrtsstaates stattgefunden. Australien blieb in dieser Hinsicht weiterhin ein Nachzügler (Castles 1985: 30). Mark Lyons betont, dass die liberale Haltung der Nachkriegsregierung sich in ihrer Ablehnung äußerte, staatlich bereitgestellte Wohlfahrtsdienste auszudehnen. Stattdessen führte sie die Tradition der staatlichen Subventionierung von sozialen Nonprofit Dienstleistern fort (Lyons 2001: 102). Bereits im Krieg hat die Commonwealth-Regierung Pensionen an Witwen, Arbeitslose und Kranke ausgezahlt. So standen die Nonprofit Organisationen weniger unter finanziellem Druck. Im Jahre 1954 erließ die liberale Menzies Regierung den „Aged Persons Housing Act“, welcher den Nonprofit Organisationen Pfund-pro-Pfund Subvention gewährleistete. Die Organisationen richteten von diesen Geldern Heime, ja ganze Dörfer für Rentner ein. Dieses Modell wurde sehr erfolgreich, weil viele Organisationen ihre Beiträge von zukünftigen Bewohnern der Rentnerdörfer bezogen. Ähnliche Arrangements

wurden

später

auch

für

Organisationen

eingerichtet,

die

Pflegeheime

und

Dienstleistungen für Behinderte bereitstellten (Lyons 1994: 83).

1.5 Ausdehnung des Sozialstaates und des Nonprofit Sektors: Seit 1972 Von 1972 bis 1975 gab es wieder eine Labour–Regierung. In dieser Periode entwickelte sich ein umfassender Wohlfahrtsstaat. Der Anteil sozialer Ausgaben am Bruttosozialprodukt stieg von 9,5% im Jahre 1960 auf 17,4% im Jahre 1975 (Jones 1996: 45). Australien folgte damit dem weltweiten Grundmuster der Ausdehnung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen nach der Ölkrise der 1970er Jahre und

dem

damit

endenden

Nachkriegsboom.

Vermögenstests

wurden

liberalisiert,

Unterstützungsleistungen erhöht und neue Familienprogramme eingeführt. Trotzdem bleibt Australien

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auch nach den Veränderungen der Labour-Regierung unterhalb des Ausgabenniveaus der kleinen europäischen Staaten. Mark Lyons unterstreicht, dass die Ausdehnung des australischen Wohlfahrtsstaates in den 1970er Jahren nicht etwa mit einer Abnahme von karitativen Organisationen einherging, sondern dass sie mit der stärksten Zunahme von Nonprofit Organisationen in der Geschichte Australiens verbunden war (Lyons 1994: 84). Der dritte Sektor profitierte von der Expansion des Wohlfahrtsstaates, weil nun ausreichend Gelder zur Subvention von Charities vorhanden waren. Der entscheidende Anstoß zur Ausdehnung der Charites durch staatliche Finanzierung kam in den späten 1960er Jahren. Damals waren es vor allem alte Australier, die in Armut lebten. Sie forderten von der Commonwealth-Regierung Hilfsdienste, um weiterhin zu Hause leben zu können. In den 1980er Jahren wurden solche Dienste massiv ausgedehnt, da die Zahl der Alten, die nicht in Heimen untergebracht waren, zugenommen hatte. Mit dem Entstehen der Gegenkultur der Achtundsechziger-Bewegung nahm der Nonprofit Sektor weiter an Bedeutung zu. Bürokratie, aber auch Institutionen wie die Kirche und die Familie wurden von der Generation der Achtundsechziger abgelehnt. Auf ihre Initiative entstand eine große Zahl neuer Nonprofit Organisationen in allen Bereichen der sozialen Dienstleistungen. Diese Organisationen tragen seither die Bezeichnung „Community Services“. Neben diesen neuen Nonprofit Organisationen führen ältere Einrichtungen wie St. Vincent de Paul oder die Benevolent Society of New South Wales ihre Arbeit bis heute weiter (Lyons 1994: 83-88).

2 Bürgerliches Ethos und Nonprofit Sektor Nachdem die Entwicklung des Sozialstaates und dessen Verhältnis zum Nonprofit Sektor beschrieben wurde, wird nun detaillierter auf das Ethos und die Struktur der privaten Wohlfahrtsdienste in Australien eingegangen.

2.1 Das Ethos der bürgerlichen Wohlfahrtsdienste Diese Studie basiert auf der Analyse von Sekundärliteratur. Die Darstellung der historischen Entwicklung der sozialen Nonprofit Organisationen ist daher geprägt von den Arbeiten australischer Wohlfahrtshistoriker wie zum Beispiel Brian Dickey, Michael Jones oder Richard Kennedy. Sie beschreiben die Charities als Organisationen, die der Arbeiterklasse gegenüber eine paternalistischherablassende Haltung eingenommen haben und von Missmanagement gezeichnet waren. Wie Dickey (1987) und Kennedy (1982b) behaupten, war die Einteilung in unterstützungswürdige und nicht unterstützungswürdige Arme ein entscheidendes Element in der Vergabe von Hilfsleistungen durch die privaten Wohlfahrtsdienste. Diese Selektion erfolgte ganz nach den Werten des britischen Kapitalismus. Dieser war besonders geprägt von den puritanischen Moralvorstellungen. Fleiß, Sparsamkeit und Eigenverantwortlichkeit galten als zentrale Werte; harte, selbstverneinende Arbeit wurde als Gott gefällig erachtet. 42


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Eine wichtige Bewegung, welche dieses Ethos vermittelte, war der puritanische Evangelikalismus. Er begann sich in Großbritannien um die Wende zum 19. Jahrhundert auszubreiten, genau zu jenem Zeitpunkt, als sich die australischen Kolonien zu entwickeln begannen. Der Evangelikalismus war eine Bewegung der bürgerlichen Mittelklasse und eine treibende Kraft bei der Entstehung von privaten Wohlfahrtsdiensten. Die Vergabe von Wohlfahrtsleistungen wurde so zum Mittel des Bürgertums, die Armen der Arbeiterklasse nach ihren Moralvorstellungen zu erziehen. Brian Dickey (1987) verwendet die Jahrbücher der BSNSW von 1818 – 1878, um die Ziele dieser Gesellschaft darzustellen: „ (…) to relief the poor, the distressed, the aged, and the infirm, and thereby to discountenance, as much as possible, mendacity and vagrancy and to encourage industrious habits among the indigent poor as well as to afford them religious instructions and consultations in their distresses.” (BSNSW Annual Reports 1818-1878 in: Dickey 1987: 14-15). Die Entscheidung, wer von der BSNSW Sachspenden erhielt, erfolgte vor allem durch so genannte „Visitor Ladies“. Diesen Frauen kam in der evangelikalen Philanthropie eine besonders wichtige Rolle zu. Für angesehene Frauen der Mittelklasse war die Betätigung im sozialen Bereich oft die einzige Beschäftigung, die ihnen ihr Status erlaubte. Diese Damen besuchten die bedürftigen Familien und Einzelpersonen in deren Wohnungen, um ihren Lebenswandel zu überprüfen. Waren die Besuchsdamen der Meinung, dass die Bedürftigen gegen die Moral verstießen, wurden die Hilfeleistungen eingestellt. Dies konnte der Fall sein, wenn Antragsteller als arbeitsscheu eingestuft wurden oder man einen mangelnden Willen zur Sparsamkeit vermutete (Dickey 1987). Sexuelles Verhalten und Alkoholkonsum waren weitere wichtige Kriterien für die Vergabe von Hilfeleistungen. Richard Kennedy berichtet über die moralische Strenge der COS in Victoria. So wurden schon bei geringstem Verdacht auf Alkoholkonsum die Hilfeleistungen eingestellt. Zum Teil lehnte man sogar die Unterstützung von Frauen ab, deren Ehemänner Alkoholiker waren. Vor allem bedürftige Frauen mussten bei Verstößen gegen die bürgerliche Sexualmoral mit der Beendigung jeglicher Unterstützung rechnen. Sogar während der Depression in den 1890er Jahren ging die COS davon aus, dass die Ursache der Arbeitslosigkeit die Bösartigkeit des Menschen sei, und beharrte deshalb strikt auf der Trennung zwischen Würdigen und Unwürdigen. (Kennedy 1982: 65-74). Die COS galt auch in England als äußerst konservativ. Sie setzte sich für eine strenge Einhaltung von selektiven Prinzipien ein. Die australische COS schien ihr britisches Vorbild an Härte übertroffen zu haben. Kennedy schildert die Versuche dieser Organisation in den 1890er Jahren, nach britischem und amerikanischem Vorbild die Methode des „Friendly Visiting“ in Victoria einzuführen. Er zitiert den elften Jahresbericht der COS von 1897-98, der die Grundprinzipien des neuen Programms erläutert: Das

(kolonialstaatliche)

Parlament

sollte

dazu

aufgerufen

werden,

eine

„bestrafende

Gesetzgebungen“ für den Umgang mit faulen und zügellosen Personen zu erlassen. Der Vorsitzende der Gesellschaft sollte die 20 schlimmsten Fälle chronischer Armut aussuchen und sie 20 Aufsichtspersonen überlassen, die zugleich die Funktion einer Besuchsdame und einer Polizei-Frau innehaben sollten. Falls die Besuchsdamen innerhalb von drei Monaten persönlicher Anstrengungen

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keine respektablen und fleißigen Bürger produzieren konnten, sollte der Vater der Familie für einen unbestimmten Zeitraum in eine Arbeitskolonie eingewiesen werden (Kennedy 1982b: 78). Elizabeth Windschuttle zeigt am Beispiel der in den 1820er Jahren in NSW gegründeten „Female and Male Orphan School“ und „Female School of Industry“, wie bedürftige Kinder der kolonialen Arbeiterklasse nach britischem Vorbild vom schlechten moralischen Einfluss ihrer Eltern getrennt werden sollten, um sie nach den puritanischen Werten der Mittelklasse zu erziehen. Diese Institutionen versorgten die Kinder mit Unterkunft und Verpflegung und verhalfen ihnen zu einer Ausbildung. Die Kinder sollten jedoch keine Ausbildung erhalten, die ihnen den Aufstieg in eine höhere Klasse ermöglicht hätte, sondern sie sollten nützliche Mitglieder der Arbeiterklasse bleiben. Die Jungen erhielten eine Ausbildung zu qualifizierten oder semiqualifizierten Handwerkern und die Mädchen als Hauspersonal. Grund war wie so oft der Mangel an qualifizierten Arbeitskräften und Dienstboten in der Kolonie. So genossen die Beitragszahler Vorrang bei der Zuteilung der ausgebildeten Kinder. Die Ausbildung sollte hierbei so rudimentär wie möglich gehalten werden. In England wie in New South Wales wurde zu dieser Zeit eine gut gebildete Unterschicht als Bedrohung der sozialen Ordnung gesehen. Die Gründer der Female School of Industry gingen in ihrem Jahresbericht 1829-30 auf die Bedenken von Mitgliedern der besseren Gesellschaft ein: „There are indeed some persons who doubt the utility of general education and who imagine mischief must arise from enlightening the lower orders of society, because while imparting knowledge, a spirit of discontent is apt to be aroused in the mind” (Female School of Industry, Annual Report 1929-30 in: Windschuttle 1982: 19). Das Komitee machte eindeutig klar, dass der Unterricht in ihrer Schule bei den armen Mädchen nicht die Erwartung wecken wird, sie könnten im Leben einen Status erlangen, der über den ihrer Herkunft hinausgehe. Das Komitee verdeutlichte: “[Die Schule] render them in every respect better qualified for their condition of life; not as some have supposed, to raise them above, or to make them discontented with it […] the lowest departments of labour may be rendered honourable by industry and uprightness” (Female School of Industry, Annual Report 1929-30 in: Windschuttle 1982: 19).

2.2 Bürgerliches Ethos und radikaler Egalitarismus Die Literatur über die sozialen Dienste des Nonprofit Sektors im Australien des 19. Jahrhunderts stellt diese Dienste deutlich als Träger des Wertesystems des britisch orientierten Bürgertums dar. In welchem Verhältnis aber stand dieses Wertesystem zur australischen Klassenstruktur und zum Ethos der australischen Arbeiterbewegung? Es ist davon auszugehen, dass hier ein extremer Widerspruch existierte. Zentral für das puritanische Ethos der bürgerlichen Charities ist die hohe Wertschätzung von Fleiß, Sparsamkeit und der individuellen Leistung. Wie durch die Untersuchung des australischen Nationalismus gezeigt wurde, spielt individuell erbrachte Leistung in Australien im Vergleich mit den USA nur eine untergeordnete Rolle. Die ehrenamtliche Tätigkeit, von der die bürgerlichen Wohlfahrtsdienste abhängig sind, ist in Australien nur sehr schwach ausgeprägt. Auch die

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Spendenbereitschaft ist in Australien sehr klein. Große Stiftungen, wie die des amerikanischen Unternehmers Rockefeller, konnten sich in Australien nie wirklich etablieren (Lyons 2001: 91-94). Wie sind diese unterschiedlichen Entwicklungen in den beiden Siedlernationen zu erklären? Sowohl in Australien als auch in den USA gab es keine etablierte aristokratische Klasse. Statusunterschiede zwischen der Oberschicht und der Arbeiterklasse wurden weniger durch Standeszugehörigkeit festgelegt, als durch individuell erreichten Wohlstand und die daraus folgende Position. So hat sich im Verlauf des 19. Jahrhunderts in den Siedlernationen eine dominante Klasse von Kaufleuten und - vor allem in den USA - von Industriellen entwickelt (Buckley 1988: 108-112; Lipset 1963: 57). Doch genossen die führenden bürgerlichen Kreise der beiden Länder ein sehr unterschiedliches Ansehen in der Bevölkerung. Lipset beschreibt, wie sich die amerikanische Kapitalistenklasse durch ihr puritanisches Arbeitsethos auszeichnete (Lipset 1963: 57). Buckley behauptet, dass die Werte der frühen australischen Oberschicht nur wenig mit Sparsamkeit und Fleiß zu tun gehabt haben, sondern mehr mit der Gier, in kurzer Zeit möglichst viel Geld zu verdienen (Buckley 1988: 34-38). Dies entsprach auch genau dem Bild der Reichen, wie es in der australischen Arbeiterklasse verbreitet war. Erfolgreiche Industriellen wurden in den USA als Kulturhelden bewundert. Die Anstrengungen der amerikanischen Industriellen wurden als besonders patriotisch betrachtet, denn es war das erklärte Ziel von Staat und Unternehmertum, durch den Aufbau einer leistungsfähigen Industrie Unabhängigkeit von Europa zu erreichen (Lipset 1963: 57). Wie hier bereits ausführlich geschildert wurde, kam den australischen Unternehmern eine solche Rolle nie zu. Die australische Industrie des 19. Jahrhunderts war so unterlegen, dass sie vor der amerikanischen Konkurrenz geschützt werden musste. Wie Lipset argumentiert, prägte das Prinzip der Belohnung nach individuell erbrachter Leistung auch die amerikanische Arbeiterbewegung. Der australische Arbeiter hingegen war zwar bereit, in den Gewerkschaften für kürzere Arbeitszeiten zu kämpfen. Er war aber nicht bereit, seine Leistung zu erhöhen, um einer stärkeren Nachfrage nachzukommen (Lipset 1963: 254). Australien war eines der ersten Länder, in denen die Arbeiter die 44-Stunden-Woche erkämpfen konnten. Sie wurde in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts allmählich für die meisten Berufe eingeführt. Die besondere Rolle der Freizeit zeigt sich auch darin, dass Australien einen der größten Nonprofit Sektoren auf dem Gebiet der Sport- und Gesellschafts- Clubs besitzt (Salamon 1999b). Nicht nur das Arbeitsethos, sondern auch die Moralvorstellungen der Pioniere in beiden Siedlernationen unterschieden sich von einander. In den USA basierte der Lebensstil der Pioniere auf der Familie. Die Situation in Australien zeichnete sich dagegen lange Zeit durch einen ständigen Frauenmangel aus. Diese Männergesellschaft wirkte sich verrohend auf die Sitten der Pioniere aus. Dies führte dazu, dass im nationalen Mythos Australiens ein sehr wilder Männertyp zum Ideal erhoben wurde. Die Flüche und Alkoholexzesse der Bushworker sind legendär, aber auch ihr Hang zum Glücksspiel und zu Raufereien (Ward 1966: 1-2). Das Bild des typischen Australiers passte so gar nicht zu den Moralvorstellungen der bürgerlichen Wohltätigkeitsorganisationen.

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Die australische Arbeiterbewegung wurde um 1900 auf der ganzen Welt für ihren radikalen Egalitarimus, ihr Selbstbewusstsein und ihre politische Stärke bewundert. Man muss sich deshalb die Frage stellen, in welchem Verhältnis sie zu Organisationsstrukturen stand, die offensichtlich zur sozialen Kontrolle der Armen durch die Oberschicht dienen sollten. Die genannten bürgerlichen Wohlfahrtsorganisationen hatten einen ausgesprochen elitären Charakter. Die Motivation zum ehrenamtlichen Engagement war häufig nicht Mitgefühl oder gar eine Identifikation mit den Problemen der bedürftigen Klasse, sondern gerade die Abgrenzung von der Arbeiterschaft. Die Mitgliedschaft in einer solchen Wohlfahrtsorganisation war bald eine der beliebtesten Möglichkeiten, die eigene Zugehörigkeit zum Bürgertum unter Beweis zu stellen. Wie das Beispiel der Waisenhäuser zeigt, wollten die bürgerlichen Wohlfahrtsdienste zwar die Arbeiterklasse zu mehr Eigenständigkeit erziehen, zugleich sollte aber die bestehende Kluft zwischen Armen und Reichen aufrechterhalten bleiben. Die Schulen wollten keine selbstbewussten, sondern gehorsame Arbeitskräfte erziehen. So schreibt Eliza Darling, Frau des Gouverneurs von NSW und Gründerin der „Female School of Industry“, in einem Handbuch für Dienstmädchen: „Obey the orders which your masters or mistresses give you … always remembering that it is their place to command and your duty to obey, and that it is the great God himself who appoints to all persons their stations and duties” (Eliza Darling 1834 in: Windschuttle 1982: 24). Mrs. Darling unterschied sich mit diesen Erziehungsprinzipien für Arbeiterkinder nicht von ihren Standesgenossinnen in Europa. Dies war im 19. Jahrhundert die gängige Auffassung der Mittel- und Oberklasse über die gesellschaftliche Ordnung. Doch Mrs. Darling unterschied sich von den europäischen Kolleginnen darin, dass sie mit dem Gouverneur einer Sträflingskolonie verheiratet war. Ihr Ehegatte Sir Ralph Darling selbst war nicht bekannt für die Gründung von Benimmschulen für Dienstmädchen, sondern für den Ausbau der sekundären Bestrafungsanstalt Norfolk Island. Diese war für besonders schwere Vergehen oder rebellische Sträflinge eingerichtet worden. Der Vorgabe von Gouverneur Darling, „a place of the extremest punishment short of death“, wurde Folge geleistet. Die Insel war gefürchtet als die „Hölle des Pazifiks“. Der Tod durch physische Gewalt, Hunger oder harte Arbeit gehörte zum Alltag in diesem Lager (Hazzard 1984). Wer dort überlebte, wurde in der Bevölkerung als Held gefeiert (Ward 1966: 30). Kein Wunder, dass die Akteure der bürgerlichen Wohlfahrtsdienste von der kolonialen Unterschicht als Teil des gleichen Establishments betrachtet wurden, das auch für ihre grausame Unterdrückung verantwortlich war. Die Abneigung gegen diese Organisationen dürfte deshalb noch stärker gewesen sein als in Europa. Betrachtet

man

den

derzeitigen

Stand

der

historischen

Forschung

über

Ethos

und

Organisationsstruktur der sozialen Dienste des Nonprofit Sektors, so kommt man zu dem Schluss, dass sie zur Klassenstruktur und dem dominanten Wertesystem der Australier um die Wende zum 20. Jahrhundert in fast jedem Aspekt einen Widerspruch darstellten. Trotzdem besitzt Australien heute einen sehr großen Nonprofit Sektor auf dem Gebiet der Wohlfahrtsdienste. Am meisten drängt sich die Frage auf, warum die australische Arbeiterklasse nach ihrer vollständigen Mobilisierung diese privaten Dienste nicht durch staatliche ersetzt hat.

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Die Forschungsergebnisse des Australian Bureau of Statistics, auf denen auch die Veröffentlichungen des Johns Hopkins Projektes zum australischen Nonprofit Sektor beruhen, wurden erst im Jahre 1999 publiziert (AIHW 1999; Salamon 1999b). Sie kamen einer Sensation gleich, die niemand erwartet hatte. Die bekannten australischen Wohlfahrtshistoriker sind nämlich bisher davon ausgegangen, dass die Bedeutung der Nonprofit Dienste im 20. Jahrhundert stark abgenommen habe. Brian Dickey schrieb sein Buch „No Charity There“ in den 1980er Jahren. Er behauptet, dass die sozialen Nonprofit Dienste seit dem Zweiten Weltkrieg nur noch eine residuale Rolle spielen: „The role of these agencies was clearly residual, to pick up the broken pieces of human misery thrown off by Australian society as they offered food, fellowship, shelter (and, increasingly) skilled advice and aid from trained professional social workers” (Dickey 1987: 157). Michael Jones veröffentlichte die letzten beiden Ausgaben seines Werkes über das australische Wohlfahrtswesen in den Jahren 1990 und 1994, also noch vor Veröffentlichung der Daten des ABS. Er berichtet in der Ausgabe von 1990 über das „Charitable Chaos“ in den 1890er Jahren, das durch verschiedene königliche Kommissionen aufgedeckt wurde und schließlich zur Einrichtung der COS geführt hatte. Laut Michael Jones habe diese Kritik dem Image der Charities sehr geschadet. Die Untersuchungsberichte der Kommissionen gäben indirekt Auskunft über den Kern des politischen Denkens, das am Ende des 19. Jahrhunderts zu mehr staatlicher Intervention geführt habe. Es zeigte sich, so der Autor, dass die traditionellen Herangehensweisen an Wohlfahrtsprobleme unangebracht waren. Das private Charity-System sei den Australiern peinlich geworden (Jones 1990: 27-28). Jones stellt im Jahre 1994 fest, dass die Charities in Australien schon immer einen schwächeren Standpunkt hatten als in England und in den USA: “Voluntary activity - or ‚Charity’, as it was known - was never particularly strong in Australia, although Brian Dickey’s “No Charity There” was probably an excessively pessimistic account of nineteenth-century charity (Dickey, 1980). Australian charities were often copies of their British counterparts, but egalitarian Australian society lacked the distinct class structure and sense of class obligations, that made philanthropy so much stronger in Britain, other parts of Europe and in the United States (Swidler 1993, Ware 1989). The many visitors to Australia last century rarely, if ever, mentioned Australian excellence in voluntary Organisations and instead usually noted the extensive reliance on the state” (Jones 1994: 215). Wenn es wirklich so ist, dass Charities in Australien schon immer einen schwächeren Standpunkt hatten als in den USA und in Großbritannien, wie ist es dann zu erklären, dass laut des internationalen Datenmaterials des Johns Hopkins Projektes der Anteil der Beschäftigten der sozialen Dienste des Nonprofit Sektors an der gesamten werktätigen Bevölkerung in Australien fast 80% höher ist als der in Großbritannien und um ca. 40% größer ist als der in den USA?

2.3 Die Versäulung des Nonprofit Sektors Es ist zu vermuten, dass Jones und Dickey zu diesen Forschungsergebnissen kamen, weil sie ihren Blick nur auf einen bestimmten Teil des australischen Nonprofit Sektors gerichtet haben. Tatsächlich aber ist dieser Teil in der australischen Gesellschaft nur schwach verwurzelt gewesen. 47


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Eine Studie von Judith Godden (1982) gibt einen interessanten Hinweis auf die unterschiedliche Quellenlage bezüglich der Wohlfahrtsorganisationen. Die Autorin stellt im Zusammenhang mit der Bedeutung von Frauen in der Philanthropie fest, dass Dickeys Werk von 1966 „Charity in NSW 18501914“ (welches die Grundlage bildet für „No Charity There“) die historische Entwicklung der australischen Wohlfahrt als einen Übergang von ehrenamtlicher Tätigkeit zu überwiegend staatlichen Programmen sieht. Gleichzeitig stellt die Autorin fest, dass Dickey sich besonders auf jene Wohlfahrtsdienste konzentrierte, die Dokumente überliefert haben. Es handelt sich dabei vor allem um säkulare Organisationen. Religiöse Organisationen wurden wegen des Konfessionenstreites kaum staatlich subventioniert, und haben deshalb kaum Spuren in Form von Rechenschaftsberichten über die Verwendung der staatlichen Gelder hinterlassen. Vor allem aber sind von den kirchlichen Organisationen keine Jahresberichte überliefert, da es keine Mitgliederversammlungen gab. Die Arbeit wurde innerhalb einer Ordensgemeinschaft geleistet und musste nicht für Außenstehende dokumentiert werden. Eine Ausnahme unter den vielen katholischen Organisationen bildet die 1881 in Sydney gegründete St. Vincent de Paul Society, der Brian Dickey (1987)

seine

Aufmerksamkeit

schenkte.

Es

handelt

sich

um

die

einzige

katholische

Wohlfahrtsorganisation, die im 19. Jahrhundert von männlichen Laien gegründet und geführt wurde (Godden 1982). Sie besaß eine korporative Organisationsform mit einer Jahresversammlung der beitragszahlenden Mitglieder. Dickey verwendet den Jahresbericht dieser Gesellschaft von 1902, um relativ ausführlich deren Philosophie zu erörtern (Dickey 1987: 80-81). St. Vincent de Paul gehört heute zu den in der Öffentlichkeit präsentesten Nonprofit Organisationen Australiens. Durch TVWerbespots, Werbeplakate, Zeitungsinserate etc. ist ihr Logo zu einem Markenzeichen geworden. Schon im 19. Jahrhundert wurden besondere Werbemaßnahmen ergriffen, um Spendengelder aufzubringen. Hierzu gehörten damals - wie heute - prunkvolle Wohltätigkeitsbälle mit prominenten Gästen,

die

für

Pressemitteilungen

sorgten.

Das

war

ganz

im

Stil

der

korporativen

Wohlfahrtsorganisationen, die – ebenfalls bereits im 19. Jahrhundert – mit honorigen Personen im Vorstand, etwa der Frau des Gouverneurs, für ihre Tätigkeit Reklame machten. Ein solches Marketing gab es für katholische Klostergemeinschaften nicht, auch nicht für die Diakonissen. Diese evangelische Schwesternschaft wird in der gängigen wohlfahrtshistorischen Literatur Australiens überhaupt nicht erwähnt, obwohl sie seit 1885 in der Kolonie tätig ist (Rose 1996). Die Leistungen dieser klösterlichen Gemeinschaften wurden zwar von der gesamten Bevölkerung genutzt, jedoch nicht für die breite Öffentlichkeit dokumentiert. Dies mag in einem noch stärkeren

Maße

für

die

kleinen

sozialen

Organisationen

gelten,

welche

direkt

an

die

Kirchengemeinden gebunden waren und auf vertrauten Beziehungen basierten (Lyons 2001: 57). Leider ist über ihre Tätigkeit noch weniger bekannt als über die größeren konfessionellen Wohlfahrtsdienste. Man

kann

behaupten,

dass

durch

die

unvollständige

Quellenlage

genau

jene

Wohltätigkeitsorganisationen am meisten Aufmerksamkeit erhielten, welche die säkulare Werthaltung des elitären Bürgertums vertreten haben. Die konfessionell gebundenen Charities blieben dagegen weitestgehend außerhalb des Blickfeldes der Forscher. Diese Organisationen unterschieden sich in 48


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ihrer Werthaltung von den bürgerlichen. Zwar haben auch sie die Unterstützungsleistungen nicht als Recht des Bedürftigen gesehen, sondern als ein Angebot aus christlichem Geist. Ihr vorrangiges Ziel bestand nicht in einer Umerziehung der Arbeiterklasse zur kapitalistischen Werthaltung. Oberste Priorität dieser konfessionellen Organisationen hatte die Einbindung eines möglichst großen Teils der Bevölkerung in die eigene Glaubensgemeinschaft. Der bestrafende Charakter vieler Maßnahmen von bürgerlichen Wohlfahrtsorganisationen stellte einen Widerspruch zu dieser Zielsetzung dar. Die kirchlich gebundenen Charities waren nie von einer elitären Mittelklasse dominiert. Von besonderer Bedeutung aber ist die Tatsache, dass die Ordensfrauen mit dem Anlegen ihres Ordensgewandes auch ihre zivile Identität abgegeben haben. Man konnte sie nicht mehr als Angehörige einer bestimmten Klasse identifizieren. Es

ist

anzunehmen,

dass

die

Qualität

der

Dienstleistungen

der

kirchlich

gebundenen

Wohlfahrtsorganisationen besser gewesen ist als die der bürgerlichen, bei denen es sich um ehrenamtliche Mitglieder handelte, also um Amateure auf dem Gebiet der Wohlfahrtsdienstleistungen. Die Kirchen verfügten dagegen über ein professionell geschultes Personal. Die katholischen Ordensfrauen, aber auch die evangelischen Diakonissen, hatten eine professionelle Ausbildung als Krankenschwestern, später auch als Sozialarbeiterinnen. Jede dieser Frauen war spirituell motiviert und hatte keine familiären Verpflichtungen. Sie konnte so ihre ganze Arbeitskraft den karitativen Aufgaben widmen. Dickey (1987) geht in seinem Gesamtwerk nur einmal näher auf die Tätigkeit von katholischen Ordensfrauen in Wohlfahrtseinrichtungen ein. Es handelt sich dabei um ein Heim für ehemalige Prostituierte, das von den Schwestern der Barmherzigen Samariter in den 1850er Jahren in Sydney eingerichtete wurde. Glücklicherweise wurde über diese Einrichtung ein Report angefertigt. Dickey fasst ihn zusammen: “How the colonial inmates regarded the religious practices, the drudgery of laundry work, the careful conversations, the exhortations to the good life, is not clear. A record of the work of the Sisters of the Good Samaritan shows some evidence of acceptance of the Sisters’ urgings alongside the cynical exploitation of their loving kindness by women whose business had for one reason or another gone off” (Dickey 1987: 65). Liest man Dickeys Beschreibung, so scheint die Tätigkeit der Schwestern nicht durch eine bestrafende oder herablassende Haltung geprägt gewesen zu sein. Dickey zitiert Anne Porter, die über die Tätigkeit von ehrenamtlich Mitgliedern in einem 1880 gegründeten Heim für Prostituierte schreibt: “It was in some ways less a system of charity than a business agreement, by which the girls were encouraged to rely on their own efforts. […] The Charity came in the attitudes of the members of the Association, which varied. It also came in the amount of time and energy spent by each member in her official duties, and in her sensitivity to the needs of these outcasts of society whom she had agreed to serve, and their children…[sic!]” (Porter 1977, zitiert in Dickey 1987: 65). So sehr man auch die Bereitschaft der ehrenamtlichen Damen, den ehemaligen Prostituierten zu helfen, honorieren muss, scheinen sie doch weniger engagiert gewesen zu sein als die Ordensfrauen.

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Dickey berichtet über die Unprofessionalität der Heimleitung, die dazu führte, dass einige der Kinder der ehemaligen Prostituierten im Heim verstarben. Die Reaktion der Prostituierten wird als gemischt beschrieben: „The recipients of the House’s benevolence took it, in most cases with passive gratitude, occasionally mingled with hostility. Some rejected it and ran away” (Porter 1977, zitiert in Dickey 1987: 65). Es ist interessant, dass auch die Mitglieder der evangelikalen Heilsarmee eine Uniform tragen und so im sozialen Dienst ihre zivile Identität aufgeben. Laut Brian Dickey war das Entstehen eines sozialen Flügels der evangelikalen Heilsarmee während der 1890er Jahre ein erster kleiner Hinweis, dass sich in den australischen Kolonien ein neu erwachendes, christlich-soziales Bewusstsein bildete, das weniger von der totalen Akzeptanz der moralischen Werte des Kapitalismus ausging. Die Mitglieder der Heilsarmee stammten aus niedrigeren Gesellschaftsklassen als die Damen der „Ladies Benevolent Societies“ und waren bereit, allen Bedürftigen zu helfen, egal ob sie es verdienten oder nicht (Dickey 1987: 81). Interessanter Weise tragen die Mitglieder im sozialen Dienst eine Uniform und geben so ihre zivile Identität auf.

Nach der Lektüre der gängigen wohlfahrtshistorischen Literatur stellt sich – wie bereits erwähnt - die Frage, warum die australische Arbeiterklasse nach ihrer vollständigen Mobilisierung die privaten Dienste nicht durch staatliche ersetzt hat. Jetzt ist die Antwort gefunden: Die Arbeiterklasse konnte auf kirchliche Dienste vertrauen. Die sozialen Dienste des australischen NPS waren also durch eine Versäulung geprägt. Sie wurden bereits gemäß des Entscheidungsmodells von Stein Rokkan anhand eines Vergleichs mit den Niederlanden dargestellt. Diese Versäulung zeichnete sich durch eine Aufspaltung in drei mehr oder weniger im Konflikt stehende Lager aus: Das säkulare Bürgertum, der orthodoxe Protestantismus, der Katholizismus. In Australien unterscheiden sich diese drei Lager nicht nur in ihrer Organisationsstruktur, sie repräsentieren auch unterschiedliche soziale Gruppen und Wertehaltungen. Für die weitere Analyse ist eine Aufteilung dieser Wohlfahrtsdienste in zwei Kategorien relevant. Dieser Gesichtspunkt hat in der Forschung über die australischen Charities bisher nur wenig Beachtung gefunden. 1) Öffentliche Wohlfahrtsdienste (Public Charities). Es handelt sich hierbei meist um eine korporative Organisationsstruktur. Diese Wohlfahrtsdienste befolgten die Managementmethoden des modernen Kapitalismus, wie sie im 19. Jahrhundert rapide verbreitet wurden. Die Leitung dieser Organisationen wird in einer jährlichen Hauptversammlung von beitragszahlenden Mitgliedern gewählt. Die Leitung ist der Mitgliederversammlung gegenüber Rechenschaft schuldig (Lyons 2001: 123). 50


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Als Organisationen des säkularen Bürgertums boten sie allen - als würdig eingestuften - Bedürftigen Hilfe an, egal welcher Konfession sie angehörten. Diese Organisationen erhielten den Rechtsstatus der „Public Charity“ und damit staatliche Subventionen (Dickey 1992: 122-123). Neben den staatlichen Geldern und den Mitgliedsbeiträgen finanzierten sie sich aus privaten Spenden. 2) Konfessionell gebundene Wohlfahrtsdienste Neben den Public Charites entstanden im Zuge des Konfessionenstreites protestantische und katholische Wohlfahrtsdienste. Sie fühlten sich nur für die Mitglieder der jeweiligen Konfession zuständig.

Aus

diesem

Grunde

erhielten

sie

nicht

den

Status

einer

Public

Charity und wurden folglich auch nicht staatlich substituiert. Die kirchlichen Hospitale standen dagegen den Angehörigen beider Konfessionen offen. Man kann die konfessionell gebundenen Wohlfahrtsdienste in drei Gruppen gliedern: a) Wohlfahrtsdienste, die mehr oder weniger direkt in eine kirchliche Struktur eingebunden waren. Mark Lyons beschriebt diesen Typ als „Advisory Board Model“. Die Leitung der einzelnen Charities war nicht einer jährlichen Hauptversammlung von Beitragszahlern mit Stimmrecht Rechenschaft schuldig, sondern der Hierarchie der protestantischen oder der katholischen Kirche (Lyons 2001: 129). Die katholischen Organisationen wurden bis in die 1960er Jahre meistens von Ordensschwestern geführt, die protestantischen zum Teil von Diakonissen oder vom Personal der jeweiligen Kirchenverbände. b) Kleine soziale Organisationen, die eng verbunden waren mit den Kirchengemeinden. Sie kümmerten sich auf verschiedene Weise um ihre bedürftigen Mitglieder. Diese Organisationen folgten meistens auch dem „Advisory-Board-Model“ und wurden nicht vom Staat sondern von den Kirchengemeinden finanziert (Lyons 2001: 57). c) Der dritte Untertypus, war nicht direkt in die kirchliche Struktur eingebunden. Solche Organisationen wurden von einem wohlhabenden Patriarchen gegründet, der dann die gesamte Verantwortung und Entscheidungsgewalt für die Organisation selbst übernahm. Diese Form kommt nur bei protestantischen Wohlfahrtsorganisationen vor. Dieser Typus kann als „Aristocratic Model“ bezeichnet werden. Diesen drei Untertypen ist gemeinsam, dass sie keiner öffentlichen Versammlung Rechenschaft schuldig waren und zunächst nur Mitgliedern einer bestimmten Konfession offen standen.

Heute werden die meisten Nonprofit Wohlfahrtsdienste von Religionsgemeinschaften betrieben. Die elitären Wohlfahrtsdienste des säkularen Bürgertums mit ihren streng selektiven Prinzipien sind dagegen bis auf die BSNSW völlig verschwunden. Sie haben im Verlauf der vollständigen Mobilisierung der Arbeiterklasse und der Einführung der ersten universellen Pensionen um 1900 ihre Legitimation verloren. Die religiös motivierten Wohlfahrtsdienste waren kaum von Angehörigen der 51


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oberen Mittelklasse und deren selektiver Werthaltungen geprägt. Sie stellten deshalb auch keine Provokation für die Arbeiterklasse dar. Ihre Hilfeleistungen wurden akzeptiert. Sowohl die konfessionellen als auch die säkularen Gesellschaften mussten ihre Politik der Vergabe von Hilfeleistungen ändern, wenn sie überleben wollten. Die BSNSW würde mit Sicherheit nicht mehr existieren, hätte sie nicht nach dem Aufkommen erster universeller, staatlicher Pensionen die Selektion von Bedürftigen nach moralischen Kriterien allmählich abgelegt. Doch eine solche Änderung der Werthaltung verlangt ein großes Maß an Flexibilität. Die meisten bürgerlichen Wohlfahrtsdienste haben diesen Prozess nicht überstanden. Den kirchlichen Wohlfahrtsdiensten ist dies leichter gefallen. Religiöse Bindungen haben in der australischen Arbeiterklasse eine wichtige Rolle gespielt, so waren die konfessionellen Wohlfahrtsdienste in der Gesellschaft verwurzelt. Die Verankerung der bürgerlichen Dienste mit ihrem elitär geprägten Ethos war dagegen äußerst schwach. Die konfessionellen Wohlfahrtsdienste mussten einen anderen Wandlungsprozess in ihrer Werthaltung durchlaufen. Die Bereitstellung von Dienstleistungen ausschließlich für die Angehörigen einer bestimmten Konfession und das Ziel der Missionierung andersgläubiger Bedürftiger war mit der Haltung der säkularen Eliten nicht vereinbar. Die Mehrheit der Bevölkerung sah die Religion als ihre Privatsache an und wollte sich nicht am Konfessionenstreit beteiligen (Lyons 1998). Staatliche Subventionen, die eine wichtige Voraussetzung für das Wachstum von Nonprofit Organisationen sind, konnten die kirchlichen Wohlfahrtsdienste erst bekommen, nachdem sie ihre orthodoxe Grundhaltung aufgegeben hatten. Heute fragen die meisten konfessionsgebundenen Charities nicht mehr nach der Glaubensrichtung der Bedürftigen. Staatliche Subventionen wurden seit den 1960er Jahren verstärkt auf kirchliche Nonrpofit Organisationen ausgedehnt (Lyons 2001: 57; Gregory 1973: 214). Lyons vermutet, daß gegenwärtig viel soziale Aktivitäten auch von einzelnen Gemeinden ausgehen, egal ob sie Kirchen, Moscheen, Synagogen oder buddhistische Tempel als Mittelpunkt haben.

E Schlussfolgerungen Die Daten des Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Projects und der OECD aus dem Jahr 1995 weisen für Australien einen besonders starken Nonprofit Sektor der sozialen Dienste und einen schwach ausgeprägten Wohlfahrtsstaat nach.

Deshalb ordnen Salamon und Anheier (2000) im

Rahmen ihrer „Theorie der sozialen Ursprünge“ Australien –ebenso wie die USA - dem liberalen Regime zu,

da sie annehmen, diese Tatsache sei einer dominanten, städtischen Mittelschicht

zuzuschreiben, welche die ländlichen und proletarischen Interessen in Schach halten kann. Tatsächlich wurde die Mittelschicht in Australien ebenso wie in den USA

nie mit traditionellen

landbesitzenden Eliten konfrontiert. Im Gegensatz zu den USA hat diese Mittelschicht in Australien jedoch

keine

tragenden

Rolle

gespielt.

Sie

ist

hervorgegangen

aus

dem

Wach-

und

Verwaltungspersonal der ersten Jahrzehnte der Sträflingskolonie. Die Arbeiterschaft rekrutierte sich zunächst aus Sträflingen, die später durch Zuwanderer ärmster Provenienz (Iren, Schotten, Briten) ergänzt wurde. Die kleine Mittel- und Oberschicht hatte einen geringeren Sozialstaus als diese Klasse im Mutterland, dennoch orientierte sie sich am Lebensstil des Empire und war stets bestrebt, mit 52


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reichem Gewinnen in die Heimat zurückzukehren. Die eigentlich bürgerliche Klasse war somit in der ersten Phase der Pionierzeit kaum in der Kolonie verwurzelt und konnten aus vielerlei Gründen keine tragende Rolle einnehmen. Diese Tatsache deckt sich nicht mit den Kennzeichen des „liberalen Regimes“. Im Gegensatz zu dieser Bürgerschicht entwickelte die Arbeiterklasse einen spezifisch australischen Nationalismus, der nicht nur vom traditionellen Hass der Iren auf das britische Empire getragen war, sondern auch von der Erfahrung, dass die Kolonie für die Armen bessere Lebensbedingungen bietet als das Mutterland . Doch konnte sich in Australien nie ein voluntaristisches Modell kollektiven Handelns durchsetzten. Anders als die amerikanischen Siedler haben die ersten australischen Siedler (Sträflinge und freie Immigranten) keine Möglichkeit erhalten, eigene Landparzellen zu erwerben. Sie waren gezwungen, im Kollektiv als abhängige Landarbeiter auf großen Besitzungen im Outback zu arbeiten. Folglich waren sie auch gezwungen, ihre Interessen in der Gruppe durchzusetzen und nicht aufgrund voluntaristischer, auf dem Individuum basierender Anstrengungen zu verfolgen. Dies war die entscheidende Voraussetzung für die einzigartige Dynamik der australischen Arbeiterbewegung, besonders am Ende des 19. Jahrhunderts. – Eine starke Arbeiterschaft aber widerspricht geradezu dem „liberalen Regime“. Einen Hinweis zur Erklärung des Sonderfalls Australien bieten Castles Arbeiten zur australischen „Public Policy“ (1988) und zur Theorie der „Families of Nations“ (1993). Sie zeigen, dass sich in der Kolonie ein schwacher Wohlfahrtsstaat herausgebildet hat, weil die Arbeiterklasse um die Wende zum 20. Jahrhundert ein Arrangement vorgezogen hat, das auf Mindestlöhnen für Arbeiter basierte und nicht auf einem umfassenden Wohlfahrtsstaat. In diesem sogenannten zentralen Kompromiss zeigt sich wiederum die besondere Situation Australiens: Der starken Arbeiterklasse stand ein gespaltenes bürgerliches Lager gegenüber, bestehend aus Free Tradern ( Produzenten sowie Exporteure der Rohstoffe aus Wollindustrie und Bergbau)

und Protektionisten (kleinindustrielle Unternehmer). In der Phase der stärksten

Demokratisierung kam es zwischen diesen und der Arbeiterschaft zu einer Koalition: Die Arbeiter unterstützten den Wunsch der Unternehmer nach Industriezöllen und handelten sich dagegen u.a. hohe Mindestlöhne ein, die es ihnen ermöglichten, finanzielle Reserven für Zeiten der Arbeitslosigkeit oder Krankheit anzusparen. Dieses Arrangement wurde nicht aufgrund einer Dominanz der Mittelklasse oder einer besonderen Laisser-faire-Ideologie getroffen, die jeder staatlichen Intervention gegenüber feindlich eingestellt ist. Die Leistungen der sozialen Dienste des australischen Nonprofit Sektors wurden von Anfang an überwiegend aus staatlichen Mitteln finanziert. Die spezielle Situation Australiens, nämlich schlanker Wohlfahrtsstaat, starke Arbeiterschaft neben schwacher Mittelschicht konnte Castles mit seinen Überlegungen in „Australian Public Policy and Economic Vulnerability“ sowie seiner Typologie der „Families of Nations“ gut beschreiben. 53


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Im residualen Wohlfahrtsstaat Australiens blieben viele Bedürftige ohne soziale Absicherung, nämlich alle jene,

die nicht im Arbeitsprozess integriert waren. So entstand eine große Nachfrage nach

sozialen Dienstleistungen. Das bedeutet aber noch nicht, dass diese tatsächlich vom Nonprofit Sektor bedient werden können. Wie Estelle James (1987) in ihrer angebotsseitigen Theorie ausführt, muss es in einer solchen Situation auch Organisationen geben, welche die Ressourcen besitzen, um solche Dienstleistungen bereit zu stellen. In Australien waren diese Anbieter zunächst bürgerliche Charities, später organisierten sich unterschiedliche kirchliche Gruppierungen. Diese haben jedoch – im Gegensatz zu den bürgerlichen Charities – keine Tätigkeitsberichte hinterlassen. In Folge dessen wurden sie von der Forschung weitestgehend ignoriert. Das führte zu einer Überbewertung der bürgerlichen und einer Blindheit gegenüber den kirchlichen Wohlfahrtsdienste. Tatsächlich aber ist für Australien eine Versäulung im Sinne von Stein Rokkans Modell der Spaltungsstrukturen (2000) nachzuweisen. Ähnliche wie in den Niederlanden entstand in der Kolonie während des Konfessionenstreits in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts - eine Versäulung der Wohlfahrtsdienste in drei Lager:

säkular-liberales Bürgertum, orthodoxer Protestantismus und

Katholizismus. Diese Versäulung findet in der australischen Literatur bisher jedoch kaum Beachtung. Das beruht nicht nur auf der unzureichenden Quellenlage über die kirchlichen Wohlfahrtsdienste, sondern ist auch in der besonderen parteipolitischen Konstellation begründet, die keine entsprechende Versäulung der Parteiensysteme ergeben hat. Statt dessen haben in Australien pragmatische Überlegungen parteiübergreifende Kompromisse hervorgebracht. Auch der besondere Charakter des australischen Nationalismus hat eine Übertragung der konfessionellen Spaltung auf das Parteiensystem verhindert: Da die national ausgerichtete Arbeiterschaft keine konfessionelle Spaltung zugelassen hatte, waren auch die Gewerkschaften und die aus ihnen hervorgegangene Labour Partei nicht in konfessionelle Lager getrennt. Aufgrund dieser fehlenden Versäulung im Parteiensystem ist Australien nur teilweise dem korporativen Modell zuzurechnen. Im australischen Nonprofit Sektor der sozialen Dienste spiegelt sich die besondere Situation dieser aus einer Sträflingskolonie hervorgegangenen Siedlernation. Die australische Gesellschaft zeichnet sich aus durch einen essentiell egalitären und demokratischen Charakter. Eine charismatische oder autoritäre Führerschaft konnte sich hier nie entwickeln. Dieser Anti-Elitarismus sollte bei den Bedürftigen eine starke Abneigung gegenüber dem herablassenden Paternalismus der bürgerlichen Charities erzeugen. Sobald die Arbeiterschaft die ersten universellen Sozialleistungen durchgesetzen konnten, hatten die bürgerlichen Wohlfahrtsdienste deshalb ihre Legitimation verloren. Es blieben die kirchlichen Wohlfahrtsdienste, wo vielfach Ordensleute mit dem Anlegen eines einheitlichen Habits ihre gesellschaftliche Herkunft „egalisierten“. Doch ist gerade den bürgerlich-säkularen Schichten die Tatsache zu verdanken, dass sie mit ihrer ausgleichenden Haltung den Konfessionenstreit begrenzen konnten. Andererseits haben die Kirchen durch ihre

Hilfsdienste, die weniger an selektive

Vergabepraktiken gebunden waren, eine Verfestigung der Klassenunterschiede verhindert.

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Die eingangs genannte Zuordnung Australiens zum liberalen Modell von Salamon und Anheier konnte widerlegt werden. Generell muss bezweifelt werden, ob eine dominante bürgerlich-säkulare Schicht die Entwicklung eines starken NPS der sozialen Dienste fördern kann, wie es das liberale Modell voraussetzt. Besonders die Verhältnisse in den USA müssten überprüft werden, da dieses Land als Prototyp des liberalen Modells gilt. Der Anteil der Vollzeitbeschäftigten der sozialen Dienste des Nonprofit Sektors an der Gesamtheit der Vollzeitbeschäftigten des Landes ist im internationalen Vergleich geringer als in den Ländern des korporativen Modells.

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Geschichte des australischen Nonprofit Sektors  

Sozialstaat und Nonprofit Sektor. Australien aus historischer und vergleichender Perspektive. Die Studie vergleicht die historischen Wurzeln...

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