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Presidencialismo, Parlamentarismo y Gobernabilidad Democr谩tica Rodolfo E. Piza R.

GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA, PRESIDENCIALISMO, PARLAMENTARISMOY SISTEMA POLITICO EN COSTA RICA Rodolfo E. Piza Rocafort

Versi贸n escrita de la charla sobre el tema en la Presidencia de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, en agosto del 2008.


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GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA, PRESIDENCIALISMO, PARLAMENTARISMO Y SISTEMA POLITICO EN COSTA RICA1 Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort2

La importancia de la gobernabilidad democrática y su relación con los sistemas de gobierno ¿Debe Costa Rica replantearse su sistema de representación política? 1

El presente ensayo, corresponde a la versión escrita de la charla sobre el tema en la Presidencia de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, en agosto del 2008. 2 El Dr. Rodolfo E. Piza Rocafort, es Director del Proyecto Cumple y Gana: Fortalecimiento de los derechos laborales en Centroamérica y República Dominicana, ejecutado por Funpadem y Abt Associates Inc., desde el año 2003. Es abogado y consultor jurídico. Licenciado en Derecho por la Universidad de Costa Rica (con énfasis en Derecho Público), “Especialista en Derechos Humanos” por la Universidad Complutense de Madrid, Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Autor de 7 libros sobre Responsabilidad del Estado, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Organización Territorial del Estado, Igualdad de Derechos, Seguridad Social, Principios Constitucionales y uno de cuentos: A la Orilla del Telire; así como de una treintena de artículos monográficos publicados en Revistas Especializadas o en Libros Colectivos. Ha sido Asesor Parlamentario en la Asamblea Legislativa, Investigador del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Vicepresidente de la Organización Universitaria Interamericana (OUI), Director de Reforma del Estado en Costa Rica (Mideplan), Embajador Alterno ante las Naciones Unidas (New York), Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, Presidente del Consejo Centroamericano de instituciones de Seguridad Social, Profesor de Derecho Público (Administrativo, Constitucional y Derechos Humanos), Vicerrector y Canciller de la Universidad Autónoma de Centroamérica, así como profesor de postgrado de la ULACIT y de la UNED. Ha sido Presidente de la Asociación Nacional de Fomento Económico, Premio Nacional de Ensayo Aquileo J. Echeverría y ostenta dos premios literarios más (Luis Demetrio Tinoco y Fernando Coto de la UACA). Le correspondió coordinar la Comisión Presidencial para la Reforma del Sistema Político en 2001.


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Sí, Costa Rica debe replantearse su sistema de representación política. Pero no tanto porque el Poder Ejecutivo es débil o porque el Parlamento también lo es, sino porque la operación vigente de nuestro sistema político, desfasado de la sociedad, responde a un diseño que dificulta la gobernabilidad democrática. Y dado que la “gobernabilidad democrática” es esencial para avanzar en el desarrollo y para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, la reforma de nuestro sistema político es también esencial. Y ello porque la “ingobernabilidad” de nuestro país, está ligada al diseño institucional y no depende (ni debe depender) de la presencia o ausencia de “líderes”, capaces de sortear sus limitaciones inherentes. Necesitamos un poder ejecutivo y un parlamento que funcionen y que, sobre todo, asuman su responsabilidad política, del primero frente al parlamento y del parlamento frente a la sociedad. Para que ello ocurra, es necesario avanzar hacía algún modelo de sistema parlamentario (o semiparlamentario o semipresidencial), a condición de que la construcción del mismo sea coherente y garantice el ejercicio democrático, legítimo y responsable del poder. La “gobernabilidad democrática” Índice de Democracia y Gobernabilidad Democrática A finales del año 2006, The Economist, la revista más influyente, publicó el Índice de Democracia en el mundo (Index of Democracy).3 Tal vez, el más comprensivo y objetivo de los indicadores de democracia comparativa, dado que la calificación se obtiene de un conjunto muy amplio de indicadores (un total de 60) y de unos criterios de recolección (incluyendo encuestas, focus groups, etc.) y análisis bastante objetivos a partir de lo que un conjunto de pensadores políticos califica de elementos esenciales de la democracia y excluyendo, incluso, las que pueden calificarse de condiciones favorables (pero no esenciales) a la democracia, como la economía de mercado, el desarrollo económico y social y hasta las condiciones culturales.

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Laza KEKIC, The Economist Intelligence Unit´s index of democracy, edición especial, The World in 2007, London, The Economist, noviembre, 2006


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Conforme al Índice de Democracia del The Economist, solamente dos países de la América Latina pueden calificarse de Democracias Plenas: Costa Rica y Uruguay. Otros 13 países se califican de Democracias Defectuosas (Flawed Democracies), 4 como regímenes híbridos (dudosamente democráticos) y 1 como No Democrático. En nuestro caso, sin embargo, apenas superamos la nota para pasar el examen democrático (8.04 sobre 10) y estamos ubicados a la cola de los países de plena democracia (de #25 entre 28, Uruguay aparece en el #27). El índice se construye a partir de 60 indicadores agrupados en 5 grandes grupos: 1) proceso electoral y pluralismo, 2) funcionamiento del gobierno, 3) participación política, 4) cultura política y 5) derechos fundamentales y libertades civiles. Cada grupo tiene un conjunto de indicadores concretos (de 10 a 15), lo que permite calificar el grado y la salud de una democracia. En el caso de Costa Rica, tenemos alta calificación en lo que se refiere a proceso electoral y pluralismo (9.58 sobre 10) y a derechos fundamentales y libertades civiles (9.41 sobre 10), pero tenemos mediocre calificación en funcionamiento del gobierno (8.21 sobre 10) y más bien mala en participación política (6.11) y en cultura política (6.88). De manera que nuestra democracia cojea en participación política, en cultura política y en funcionamiento del gobierno. Si estamos de primeros en América Latina (y en la cola de los países que se califican de Democracias Plenas), lo cierto es que ello es fundamentalmente por el alto nivel obtenido en materia de Libertades Civiles (“civil liberties”, calificación 9.11 sobre 10) y de “Pluralismo y procesos electorales” (calificación de 9.58 sobre 10), porque en Participación Política y en Cultura Política calificamos muy mediocremente (6.11 y 6.18 respectivamente) y apenas si superamos la mínima en Funcionamiento del Gobierno (8.21 sobre 10). La razón de nuestras malas calificaciones en esas tres áreas de la definición democrática radica fundamentalmente en algunos aspectos que desmerecen nuestra tradición. Entre ellos, el aumento del abstencionismo en las elecciones generales (y eso que no toman en cuenta la participación raquítica en las elecciones de Alcaldes Municipales), la baja participación en los partidos políticos, la mala percepción de los partidos políticos (lo que es común a la América Latina) y de los políticos (en general). Una sociedad que participa poco en los grupos y partidos políticos y que incluso los rechaza aun más que a los políticos, no parece tener un compromiso fuerte con la democracia. Una sociedad que pide gobiernos tecnocráticos, por


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contraposición a los gobiernos de personas electas (políticos), o que hace difícil la gobernabilidad, al permitir que los grupos de presión o las minorías impidan el ejercicio legítimo del gobierno, no califica bien en el índice de democracia. El índice de democracia de un sistema político y constitucional, por otra parte, no está ligado únicamente a las condiciones de una sociedad determinada ni a su grado de desarrollo histórico, sino también al modelo político que lo rige. El diseño constitucional e institucional, como he dicho, no solo debe permitir, sino que debe favorecer la gobernabilidad democrática y la adaptación de nuestra sociedad a las condiciones cambiantes del entorno (social, cultural, económico, internacional, político). En una democracia, es esencial que las mayorías puedan gobernar (tomar decisiones y aplicarlas voluntaria o coercitivamente), con respeto de las minorías y de los derechos fundamentales (constitucionales e internacionales). ¿Qué entendemos por “gobernabilidad democrática” La gobernabilidad democrática es la capacidad de tomar decisiones, legislativas o administrativas, de acuerdo con los parámetros y las competencias constitucionales, por parte de los representantes democráticamente electos (normalmente por el Presidente y su gabinete, por las mayorías en la Asamblea Legislativa o por los órganos de representación municipal, regional o estadual), de ahí su carácter “democrático”. La exigencia de representantes democráticamente electos y el cumplimiento de los parámetros constitucionales, se deriva del carácter democrático, lo que no niega la posibilidad de mecanismos complementarios (pero no sustitutivos) de democracia directa (referéndum, plebiscitos, consulta popular) o participativa. La capacidad de tomar decisiones (y de actuarlas o de imponerlas), se deriva de la gobernabilidad misma, pero ella no será democrática sino no se garantiza el respeto a los derechos fundamentales y a las minorías. El concepto de “gobernabilidad democrática”, requiere algunas precisiones: la democracia supone un grado de (in) gobernabilidad posible, diferente del que puede predicarse de un modelo autoritario o totalitario. La adopción de un modelo de gobierno por la mayoría con respeto de las minorías (grandes y pequeñas) y de los derechos individuales en particular, supone algunas complicaciones aparentes a la capacidad de gobernar (de alcanzar e imponer metas sociales, económicas,


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políticas, etc.) por parte de los gobernantes. La discusión, renovación y decisión sobre quiénes deben ejercer el poder y cuáles son sus límites y sus fines, supone algún grado de dificultad, real o aparente, para la gobernabilidad. En una democracia, por tanto, la gobernabilidad exigible y posible, debe partir de sus propias condiciones y limitaciones inherentes. Los costarricenses manifiestan un alto grado de aceptación del modelo democrático, a pesar de que desconfían de la capacidad de la democracia para mantener el orden, para tomar decisiones y para que el sistema económico y social funcione adecuadamente. Cierta ingobernabilidad, por tanto, existe (en la percepción social al menos) y se asocia, si hemos de hacerle caso a las encuestas, con el sistema político, pero la democracia es estimada y querida a pesar de ello. La consideración de ambas variables (crítica y compromiso con la democracia), supone la aceptación mayoritaria de la siguiente ecuación: alcanzar la mayor gobernabilidad posible dentro de las condiciones de gobernabilidad (o de ingobernabilidad) consustanciales a la democracia. La gobernabilidad supone, como dije, la posibilidad de alcanzar las metas realizables que quieren los ciudadanos, de acuerdo con las coordenadas de tiempo y espacio. La gobernabilidad que interesa a los ciudadanos no es, necesariamente, la que interesa a los gobernantes de turno, pero es evidente también que la viabilidad democrática implica la posibilidad de que los mandatos públicos de los electores puedan llevarse a cabo razonablemente por los mandatarios (en particular, por la mayoría legislativa y por el Poder Ejecutivo). La dificultad de que cada poder o institución del Estado, cumpla con los mandatos populares dentro del marco constitucional, es un problema de gobernabilidad que afecta a la esencia misma del modelo democrático, porque esa imposibilidad o dificultad, supondrían la sustitución de la decisión mayoritaria –democrática- por la decisión de grupos minoritarios, sin perjuicio de sus derechos constitucionales. Desde ese punto de vista, en Costa Rica la toma de decisiones gubernamentales y de la mayoría legislativa, parecen hoy imposibles de alcanzar sin el visto bueno de las minorías legislativas y de los grupos de presión, lo que no es razonable en un sistema democrático y constitucional. Los grupos de interés y la sociedad en general, tienen un papel insustituible que cumplir en una democracia y hasta deben influir en las decisiones políticas, pero ni ellos, ni las minorías políticas o legislativas deben cogobernar, porque entonces ellos dejan de ser sociedad civil o


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alternativa al poder. Deben dejar gobernar, vigilar y controlar al poder, y prepararse para acceder a él o influir en sus decisiones y pueden, obviamente, persuadirlos de las decisiones correctas, pero no deben poder impedir o dificultar el ejercicio del poder y la toma de decisiones, cuando éstas se ejercen y se adoptan razonablemente (léase, constitucionalmente). Tratándose de una gobernabilidad democrática, se deben cumplir la condiciones y los corolarios de la democracia: división de poderes, frenos y contrapesos, sustitución de las autoridades por medio de elecciones periódicas, libres y competitivas, controles de constitucionalidad y de legalidad, Estado de Derecho y responsabilidad de las autoridades, de los funcionarios y del Estado como tal, respeto de los derechos fundamentales (constitucionales e internacionales) de todos los habitantes, controles de equilibrio presupuestario, representatividad y respeto de los procedimientos y del debido proceso legal, etc. Al mismo tiempo, se deben cumplir también las condiciones y corolarios de la “gobernabilidad” (constitucionalmente posible). Por tanto, las minorías y los grupos de presión o de interés de la sociedad civil, tienen legítimo derecho a esperar que se les escuche y que se les consulte, pero no deben impedir o retardar injustificadamente la toma de decisiones por la mayoría del pueblo (referéndum, consulta popular), o por las autoridades electas (Poder Ejecutivo) y por las mayorías legislativas, de acuerdo con el reparto constitucional de poderes y los procedimientos constitucionales. Para la defensa de los derechos fundamentales se debe acudir a las instancias de protección constitucional y jurisdiccional, pero una vez que las decisiones se adopten y se apliquen (sin perjuicio de los mecanismos especiales de consulta legislativa preceptiva o discrecional ante la Sala Constitucional). El sistema democrático y constitucional, al menos en cuanto lo siga siendo, debe garantizar a todos los habitantes el respeto y cumplimiento del contenido esencial de sus derechos constitucionales. Por tanto, las limitaciones generales solo serán válidas en la medida en que respeten esos contenidos y se adopten “razonablemente” por los representantes democráticos y por las mayorías requeridas constitucionalmente para tomar esas decisiones. Pero esas decisiones deben poder adoptarse e imponerse en un tiempo razonable por esos representantes y, una vez adoptadas, deben reputarse válidas y ejecutorias, salvo que los órganos constitucionales o legales competentes (particularmente la Sala Constitucional y


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los tribunales de justicia, pero también otras instancias de control de legalidad, que no de oportunidad), las suspendan precautoriamente o las califiquen de ilícitas (inconstitucionales o ilegales) por violentar derechos fundamentales o procedimientos esenciales. Cuando el sistema permite las violaciones de esos derechos o de los procedimientos constitucionales, o cuando impide o dificulta en extremo la toma de decisiones por los órganos democráticos competentes, el sistema atenta contra la democracia misma y sus condiciones esenciales. Por contrapartida, si los gobernantes no pueden tomar decisiones constitucionalmente válidas, porque los procedimientos o los mecanismos de tutela se lo impiden o se lo dificultan en grado extremo, la democracia se ve en un predicado y deja de existir y operar como tal. El primer síntoma, sería la apatía de los ciudadanos hacia el sistema, al percatarse de que su voto no es útil para la toma de las decisiones que les importan. Es verdad que la apatía (incluido el abstencionismo), puede ser provocada por m��ltiples razones y entre ellas que los gobernantes no cumplan sus mandatos (léase sus promesas de campaña o sus programas electorales), porque no crean en ellos o se desvíen de los mismos (lo que puede ocurrir, porque el ejercicio del poder tiende a distorsionar esos mandatos) o simplemente porque son materialmente (fáctica, económica o internacionalmente) imposibles de cumplir. En tales casos, el problema y la responsabilidad estarían en los mandatarios o en esas condiciones y no en el sistema; pero cuando los mandatos electorales no pueden cumplirse porque el sistema lo imposibilita prácticamente o lo dificulta en extremo, entonces la responsabilidad no será de los mandatarios ni de las condiciones materiales, sino del sistema mismo y la responsabilidad debe residenciarse ahí. Lo que importa, en última instancia, es que el diseño constitucional e institucional permita y favorezca la gobernabilidad democrática. Es decir, que los representantes electos (o nombrados por ellos, de acuerdo con los cánones constitucionales) y las mayorías en el legislativo puedan gobernar (tomar decisiones y aplicarlas incluso coactivamente) con respeto de los derechos fundamentales y de las minorías y de acuerdo con los límites y procedimientos constitucionales. A este propósito es esencial verificar que el sistema no violente las condiciones esenciales de la democracia. Los requisitos señalados por Giovanni SARTORI


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(¿Qué es la Democracia?), por Robert Dahl (Democracia, Una guía para los Ciudadanos, Madrid, Taurus, 1999), o por The Economist (Democratic Index, 2007), ciertamente pueden ayudarnos para alcanzar esa verificación. Si no se respetan o se desdibujan esas condiciones esenciales, podrá alcanzarse la gobernabilidad, pero no será democrática. En el otro extremo, podrá lograrse el respeto formal de la democracia, pero se impedirá la gobernabilidad y con ello, la supervivencia de la propia democracia. Condiciones de la Democracia (a propósito de Giovani Sartori y Robert Dahl).4 En las democracias a “gran escala” (un país, por ejemplo), se requieren las siguientes instituciones mínimas o requisitos constitutivos, conforme a DAHL y a SARTORI: a) Cargos públicos electos, b) Elecciones libres, imparciales y frecuentes, c) Libertad de expresión, d) Fuentes alternativas de información, e) Autonomía de las asociaciones (incluyendo de las organizaciones políticas, sindicales, empresariales, comunales, etc.), f) Ciudadanía inclusiva.5 A esas condiciones habría que agregar, con SARTORI: g) la existencia de una “difusión del poder”, 6 y

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Ver Robert DAHL, La Democracia. Una Guía para los Ciudadanos. Madrid, Taurus, 1999. La versión de SARTORI, no difiere en lo esencial, aunque utiliza otras categorías. Ver su obra: Giovanni SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, México, Taurus, 2003, pags. 38 y 39 (lo que está entre guiones al final no es del original). Ver, además, Giovanni SARTORI, Ingeniería Constitucional Comparada, una Investigación de Estructuras, Incentivos y Resultados, 2da. Edición en Español, México, FCE, 2001. 5 Ver Robert Dahl, op. cit., pags, 99 y ss.


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h) un sistema donde se respete, al menos, la “propiedad protectiva”.7 Es decir, que el pueblo y los individuos puedan expresarse, actuar y organizarse libremente; que puedan elegir libremente a sus representantes o tomar libremente sus decisiones, sin imposiciones ni temores a sanciones y que pueden mantener ámbitos fundamentales de sus vidas, fuera de la acción del Estado (derechos fundamentales y libertades públicas, domicilio, propiedad y comunicaciones privadas, etc.). DAHL y SARTORI distinguen, además, entre “requisitos constitutivos” (Sartori) o “condiciones esenciales” (Dahl) y condiciones favorables (no esenciales) a la democracia. Entre las condiciones esenciales, señala Dahl: 1. El control del poder militar y de la policía por parte de los cargos electos (entre los ejemplos que utiliza, por cierto, señala el de Costa Rica y lo contrasta históricamente con el resto de Centroamérica). 2. Valores democráticos y cultura política (frente a crisis severas y prolongadas). 3. Inexistencia de un control exterior hostil a la democracia. Hasta ahí los requisitos constitutivos y las condiciones esenciales según DAHL y SARTORI, a las que sumo, únicamente: 4. Que el diseño constitucional y el andamiaje institucional permitan la democracia (y la adopción de políticas y acciones por el pueblo y sus representantes –la “mayoría moderada” de Sartori-). Si la población (los ciudadanos, o los electores, al menos), no pueden tomar libremente sus decisiones (en su vida privada o socialmente en el caso de mecanismos de democracia directa como el referéndum), o elegir libremente a sus representantes, sin sujeción a imposiciones ni temor a sanciones (del poder público o de grupos externos que fácticamente lo ostentan, v.g., terroristas, mafias), la 6

“El requisito político de la liberal-democracia es la difusión del poder: una difusióndispersión apta para permitir el espacio y la tutela de la libertad individual” (SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, op. cit., pags. 334 y 336). 7 Recuérdese que SARTORI distingue entre “propiedad protectiva” y “propiedad productiva”. Si la primera es esencial a la Democracia liberal, porque “es necesario impedir la concentración acumulativa de un poder político-económico que permita al Estado, único prestador de trabajo, mandar hambreando” (op. cit., pag. 329); la segunda (la propiedad productiva), es apenas una “condición favorable” (pero no necesaria) a la democracia.


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democracia no es posible siquiera, porque se niegan sus elementos esenciales y definitorios. Por otro lado, si el diseño constitucional y el andamiaje institucional no permiten la operación práctica de la democracia, porque niegan la vigencia de los derechos constitucionales (límite con el que nacen y operan las democracias contemporáneas), o porque impiden la toma de decisiones y la ejecución de las mismas por las autoridades y representantes electos mayoritariamente por la población (lo que implicaría que la elección misma carecería de sentido); la democracia perdería su contenido esencial y no sería posible su existencia como tal. Sobre esto, volveré más adelante. A esas condiciones esenciales, SARTORI y DAHL agregaban lo que llamaban las “condiciones que la facilitan” o simplemente condiciones favorables para la democracia. Entre ellas, este último autor señalaba la conveniencia de que exista un “débil pluralismo subcultural” y una “economía de mercado”.8 Y por último, agrego a esas dos condiciones que Dahl califica de “favorables” (débil pluralismo subcultural y economía de mercado), la condición de que el diseño institucional (constitucional, jurídico y político) favorezca la gobernabilidad democrática. Es decir, que las mayorías puedan gobernar (tomar decisiones e imponerlas) con respeto a los derechos fundamentales y a las minorías y que, además, no se den vacíos de poder o distanciamientos excesivos de la sociedad con sus gobernantes electos, al operar bajo mandatos rígidos temporalmente hablando. Y aquí es donde aparece, según creo, la utilidad de un sistema parlamentario (o semiparlamentario), frente a un sistema presidencialista. Como he sostenido y sustento más adelante, las modalidades de parlamentarismo favorecen más a la democracia que las modalidades de presidencialismo, aunque es obvio que no son

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Sobre el tema, ver mi ensayo, PIZA ROCAFORT, Rodolfo, Régimen de Libertad y Sistema Económico, en Revista Acta Académica, UACA, #1, 1986 (disponible en Internet). Conviene, además de DAHL, repasar las obras de HAYEK, F., Los Fundamentos de la Libertad, Unión Editorial, Madrid, versión de 1973, Camino de Servidumbre, editado por la UACA, San José, Costa Rica, 1986.


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“esenciales” (conditio sine qua non) a la democracia, porque el presidencialismo es también una modalidad democrática.9 Lo que argumento, sin embargo, es que siendo el presidencialismo una modalidad democrática, difícilmente la favorece, al menos en las sociedades latinoamericanas donde el peso histórico del caudillismo (y del autoritarismo), distorsionó sensiblemente su operación histórica y práctica, en las mentes de nuestras poblaciones. Interesa, a este propósito, indagar si existe una correlación posible entre gobernabilidad democrática y sistema presidencialista o sistema parlamentario, lo que supone revisar las “formas de gobierno” democrático más comunes. La gobernabilidad democrática en Costa Rica Separación de poderes en nuestro país (cuatro grandes etapas): A los efectos del tema que nos ocupa, la historia constitucional de nuestro país se puede dividir esquemáticamente en cuatro grandes etapas: 1. Siglo XIX: Presidencialismo caudillista o autoritario. Parlamento elitista y débil. 2. Constitución de 1871. representativo, pero débil.

Presidencialismo

fuerte.

Parlamento

más

3. Constitución de 1949. Presidencialismo atenuado en la Constitución, pero fortalecido en la práctica por creciente poder del Estado y del Presidente. Parlamento representativo fuerte, pero sumiso políticamente. El Ejecutivo tenía un poder convincente sobre sus legisladores y partidarios y disuasivo sobre la oposición al manejar el poder de las acciones económicas, sociales y políticas del país. 4. De 1989 en adelante. Se reforma la Constitución y se modifica el sistema de justicia constitucional. La Sala Constitucional restaura el modelo constitucional y modifica nuestro modelo de Estado fáctico. El presidencialismo se debilita y el parlamento se fortalece, pero éste sigue 9

Ver mi trabajo sobre “La Influencia de la Constitución de los Estados Unidos en las Constituciones de Europa y de América Latina” en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, 1990, Madrid, España.


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siendo inoperante y débil en sus actuaciones. La Sala Constitucional asume algunas tareas del parlamento y hasta del constituyente, pero también le devuelve poder (en otros ámbitos) a la Asamblea Legislativa (por el desarrollo práctico de los principios de reserva de Ley y de Legalidad). El reglamento legislativo y sus mecanismos de operación tradicional, sin embargo, le impiden asumir esas tareas de manera eficiente. A este propósito, conviene que nos detengamos en las dos últimas etapas (3 y 4), ambas regidas por la misma Constitución, la del 49, pero que son, desde el punto de vista de la operación de nuestro sistema constitucional y político, sensiblemente distintas. De 1949 a 1990, nos regimos por un Presidencialismo atenuado en la Constitución, pero fortalecido en la práctica por un creciente poder del Estado y del Presidente. El resultado fue un parlamento representativo fuerte (normativamente), pero en la práctica sumiso políticamente. Destaco, a este propósito, los mecanismos fácticos (y hasta “jurídicos”) de poder que tenía el Poder Ejecutivo (antes del 90) y que permitieron definir a nuestro sistema presidencialista de entonces, como una “Presidencia Imperial”: – Regulación muy amplia de la vida en sociedad y reglamentación discrecional de las Leyes, producto de la ausencia de control efectivo de la “reserva de ley” (materias que solo por Ley pueden regularse) y de la “legalidad” (la Administración solo puede querer y actuar lo que quiere que quiera la Ley). La ausencia de mecanismos efectivos de control de legalidad, permitían al Ejecutivo legislar por Decreto, puesto que los decretos incursionaban libremente en las materias aparentemente reservadas a la Ley, al punto que regulaban y limitaban libertades y derechos fundamentales de manera generalizada. Por el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos y por la presunción de legitimidad de los Reglamentos ejecutivos, mientras no se demostrara la ilegalidad o inconstitucionalidad de esos Decretos, ellos eran aplicables por muchos años. Se aplicaban incluso a la materia impositiva, tanto para decretar tasas impositivas discrecionales (v.g., impuestos selectivos de consumo, aranceles, etc.), como para exonerar a grupos y contribuyentes, también discrecionalmente. En lo único en que no se utilizaban generalizadamente los Decretos era en materia presupuestaria y en la aprobación de empréstitos internacionales (los que, en esos años, eran importantes).


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– Ausencia de mecanismos efectivos de control de legalidad (contencioso administrativo) y de constitucionalidad (amparos y recursos de inconstitucionalidad). El control de legalidad, aunque vigente desde los años cincuenta y remozado desde los sesenta con la jurisdicción contencioso administrativa, era un mecanismo lento (los juicios que se resolvían por sentencia definitiva, duraban un promedio que superaba los 8 años, sin contar el tiempo de ejecución), formalista y con múltiples cribas procesales, a lo que se sumaba la deferencia judicial (procesal y sustantiva) a favor de la Administración Pública. El amparo, por su parte, apenas si operaba para los pocos casos (menos del 10%) en los que la Administración Pública reconocía que se había equivocado o extralimitado; y el recurso de inconstitucionalidad era aun más limitado en su alcance y perspectiva. La presunción de constitucionalidad, la tradicional timidez y el temor del juez tradicional (del modelo continental, diría Cappelletti) y la exigencia de una mayoría de dos tercios para declarar la inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen, hacían del citado recurso un mecanismo inefectivo y excepcional que no intimidaba ni al legislador ni al Poder Ejecutivo. – Irresponsabilidad fáctica de los gobernantes (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley General de la Administración Pública, Código Penal, Control Social). Las citadas leyes, establecían (y establecen), amplias responsabilidades jurídicas de los gobernantes, pero en aquellos años eran prácticamente inaplicables, al menos para los funcionarios de alto y mediano rango. El control social (de la prensa en general y de algunos medios en particular), en todo caso, era mucho menor y no tenía el efecto intimidatorio que tiene hoy. – Nombramiento fáctico de los puestos elegibles en las listas de su partido político (por el todavía candidato presidencial). Ese mecanismo político (y fáctico), aplicable a los partidos mayoritarios, daba al candidato que alcanzaba la Presidencia de la República, un mecanismo de control personal sobre los diputados de su bancada (normalmente mayoritaria, salvo en los períodos 58-62, 66-70 y, por motivos diversos, en el período 78-82). En el caso del período 74-78 (y en otro contexto, 94-98 y 98-02), aunque el partido del Presidente no contó con mayoría absoluta en la Asamblea Legislativa, sí contó con mayoría relativa, lo que le permitió negociar con grupos pequeños y alcanzar las mayorías necesarias en el Parlamento.


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– Normas atípicas del Presupuesto, lo que le permitía aprobar o modificar leyes a la mayoría legislativa (aplicable únicamente cuando el partido del Presidente tenía mayoría política). – Juego del Ejecutivo con las partidas específicas, lo que permitía al Ejecutivo premiar directamente a los diputados de su partido y a los de los demás que actuaran sumisa y consecuentemente con el Ejecutivo. – Nombramientos discrecionales de funcionarios públicos en cantidades muy amplias, por virtud de la cantidad de puestos de confianza (policía, guardia rural, gobernaciones, servicio exterior, etc.), o de interinos removibles discrecionalmente, lo que incluía a decenas de miles de funcionarios públicos. De 20.000 a 30.000 funcionarios en un período de gobierno. Detrás del entusiasmo político de los partidarios en las campañas, había muchas veces un interés más concreto por conseguir un puesto o un trabajo en la Administración Pública, por virtud de la aplicación de un mecanismo parcial de “Spoil System”. Incluso, los Diputados sumisos con el Ejecutivo tenían una influencia decisiva sobre esos nombramientos (léase, cartas de recomendación convincentes). – La exigencia de mayorías calificadas (dos tercios) para aprobar leyes (y procedimientos legislativos), eran excepcionales. El nombramiento de Magistrados, las regulaciones legislativas, por ejemplo, no requerían las mayorías calificadas de 2/3 que se exigen hoy. – Los mecanismos de control de legalidad y de oportunidad sobre la Administración Pública eran limitados, inexistentes o inoperantes. La Contraloría era mucho más deferente con el Poder Político de la mayoría parlamentaria (a la que debía su nombramiento y reelección) y con el Poder Ejecutivo. – El poder de convicción o de manipulación del Ejecutivo sobre grupos económicos, mediante una banca nacionalizada (controlada políticamente) y otras entidades (CODESA, CNP, IDA, controles de precios y de márgenes de utilidad, beneficios fiscales discrecionales, etc.), era muy amplio. – El poder de convicción o de manipulación del Ejecutivo sobre grupos sociales (sindicatos, cooperativas, asociaciones, grupos de interés, personas de escasos recursos y beneficiarios individuales), era muy grande, por medio de la asignación discrecional de servicios y prestaciones sociales


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(Asignaciones Familiares, INVU para vivienda, IMAS para grupos más pobres, Pensiones del Régimen No Contributivo o pensiones de Guerra, acceso político a terrenos de reforma agraria, acceso privilegiado a los Cencinai, etc.). – Los contratos de obra pública y de concesión de bienes o servicios públicos (líneas de autobuses, placas de taxi, zona marítimo-terrestre, etc.), eran otorgados discrecionalmente a los sectores más cercanos al poder ejecutivo, lo que le daba a éste último, un poder fáctico muy amplio sobre esos sectores y sobre los mismos opositores. “Si no se le podía dar una diputación, se le daba una línea de buses”, confesaba algún Ex Ministro de la época. – Los mecanismos disuasivos (de castigo) a los opositores independientes o intransigentes con el poder eran muy amplios y extensivos, aunque se utilizaron poco en la práctica. – Muy pocos sectores podían sentirse independientes y actuar autónomamente frente al Poder Ejecutivo: de uno a tres medios de comunicación, algunos exportadores tradicionales, algunos sectores intelectuales y universitarios, los sindicatos de las zonas bananeras, los extranjeros protegidos por sus naciones (cuando eran poderosas), los diputados “nacionales” de oposición y pocos grupos más. – Paradójicamente, en esos tiempos (incluso en épocas de crisis económica y social como en los años 80), la población confiaba más en los Gobiernos, en las instituciones públicas y en los partidos políticos, valoraba más la democracia, se interesaba más en la política, participaba más en las elecciones (no solo como electores, en más del 80%, sino también como miembros de mesa, como fiscales, etc.); los funcionarios públicos, además, cumplían y no dificultaban los programas y la política del gobierno electo y el Gobierno podía ejecutar razonablemente sus programas.10 10

De hecho, cada una de esas características otorga mayor puntaje democrático en el “Indice de la Democracia” del The Economist. Ver, Laza KEKIC, The Economist Intelligence Unit´s index of democracy, edición especial, The World in 2007, noviembre, 2006 (en adelante Index of Democracy); indicadores # 13 (capacidad del gobierno para determinar la política a seguir), 23 (subordinación del servicio civil a las políticas de gobierno), 25 (confianza en el Gobierno), 26 (confianza en los partidos políticos), 27 (abstencionismo), 30 (participación en los partidos políticos y organizaciones cívicas), 31 y 34 (interés en la política), 36 (cohesión democrática), 40 (capacidad de la democracia para mantener el orden), 41 (capacidad para avanzar económicamente), 42 (apoyo a la democracia).


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Esa descripción, cambia a partir del año 1989 con la creación y operación de la Sala Constitucional, aunque al principio de manera apenas perceptible. La jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional restaura el sistema constitucional y modifica nuestro modelo de Estado fáctico. A partir de ella: • El Poder Ejecutivo se debilita y el Parlamento se fortalece, pero éste sigue siendo inoperante y débil en sus actuaciones.11 • La Sala Constitucional asume algunas tareas del parlamento y hasta del constituyente, pero también le devuelve poder (en otros ámbitos) a la Asamblea Legislativa (por el desarrollo práctico de los principios de reserva de Ley y de Legalidad). El reglamento legislativo y sus mecanismos de operación tradicional, sin embargo, le impiden asumir esas tareas de manera eficiente.12 • La Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, asumen tareas parlamentarias, no sólo en el ámbito del control político, sino en el presupuestario y hasta en el legislativo.13 • El control político de la Asamblea Legislativa, desapercibido o inoperante, pasa prácticamente a la prensa, la que asume un poder supremo.14 • Se modifica sensiblemente la credibilidad en la política y en los políticos (en lo moral y en lo institucional),15 y se cambia el modelo partidario (ya en el 11

Desde el punto de vista democrático, la valoración es mixta. Por un lado, se avanza en la subordinación del Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (ver Indicador #14), y hay más frenos y contrapesos de poder (Indicador #13), pero la inoperatividad de la Asamblea Legislativa (de las mayorías) afecta la gobernabilidad y con ello la democracia (ver Indicadores #13, 14). Index of Democracy, op. cit. 12 Ver cita anterior. 13 Ambos aspectos, al menos aisladamente, serían calificados de democráticos conforme al Index of Democracy, indicadores #15 (pesos y contrapesos), 21 (sobre transparencia) y 22 (sobre corrupción); pero no debe confundirse esta característica con otras diferentes: ambos mecanismos no aportan “accountabily” (rendición de cuentas) ante el electorado, sino ante órganos tecnócraticos, cuyo poder más bien puede contradecir la democracia (ver indicador #39). Ver Index of Democracy, op. cit. 14 Un control político deficiente, afecta los mecanismos democráticos de pesos y contrapesos (indicador #15) y de supremacía parlamentaria sobre la Administración (indicador #14), lo que otorga un poder sobredimensionado a grupos de interés que terminan por ejercer un significativo poder político, paralelo a las instituciones, lo que contradice los valores democráticos (ver indicador #18), sobre todo cuando se concentra en medios de comunicación con alto grado de concentración (ver indicadores #44 y 45). Index of Democracy, op. cit.


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nuevo milenio) al pasar de un bipartidismo dominante (al menos, hasta el 2002 y con la excepción limitada del parlamento del año 1974-78), a un pluralismo partidario en las elecciones nacionales y legislativas (los dos partidos mayoritarios, que además cambian, ya no obtienen ni siquiera el 70% de los votos para elegir diputados).16 • La democracia sigue siendo ampliamente apreciada por la población, puesto que más del 73% la apoya y los costarricenses nos seguimos sintiendo democráticos. Creemos, incluso, que la democracia es el único sistema con el que el país puede ser desarrollado (71%), y que nuestras elecciones son limpias (aunque solo un 55%, frente a mayores niveles de credibilidad en el pasado). Seguimos rechazando claramente la posibilidad de un gobierno militar (más del 94% la rechaza, frente a un 62% en América Latina).17 • Al mismo tiempo, sin embargo, se pierde credibilidad en la eficacia del voto (solo el 48% de los costarricenses, frente al 58% promedio en Centroamérica y el 54% promedio en América Latina);18 en la “democracia representativa” (solo el 39% está satisfecho con el funcionamiento de nuestra democracia).19 Se deja de creer tanto en las instituciones políticas, en los partidos políticos, en los sindicatos y en el Congreso (en los niveles más bajos de percepción), como en la Administración Pública, las Municipalidades, la Policía, el Poder Judicial, la Presidencia (ninguno alcanza el 50%).20

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Ambas percepciones son contradictorias con la democracia, conforme a los indicadores #27, 30, 31, 34 y 26. Ver Index of Democracy, op. cit. En Costa Rica, como en el resto de la América Latina, se cree muy poco en los partidos políticos y en los políticos (ver Latinobarómetro 2005. Versión electrónica. Corporación Latinobarómetro, www.latinobarometro.org, Santiago, Chile, 2006. 16 Desde el punto de vista democrático, esto puede ser percibido como algo positivo. Ver Indicadores #28 (mayor autonomía y voz de las minorías en los procesos electores), 6 (mayor igualdad en las oportunidades de hacer campaña), y #10 (capacidad de la oposición y liberación del sistema bipartidario). Index of Democracy, op. cit. 17 Los datos están tomados del Latinobarómetro 2005, op. cit. 18 Lo cual quiere decir que estamos muy por debajo de Uruguay -80%-, o de Chile, Argentina, Venezuela, Dominicana, El Salvador, Colombia, Brasil o México en los que más del 60% cree que la manera en que uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Ver Latinobarómetro, op. cit., Tabla #2. 19 Latinobarómetro 2005, op. cit., pag. 52. Aunque es verdad que estamos por encima del promedio latinoamericano (del 31%), es verdad que estamos por debajo del 63% de Uruguay, del 56% de Venezuela y del 43% de Chile y la República Dominicana. 20 Ver Latinobarómetro 2005, op. cit.


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• Se cree poco en un modelo institucional de democracia representativa posible (a pesar de todos sus defectos) y se apuesta más a una inexistente “democracia participativa”, que no llega a ser tal y que se queda en una democracia de gremios y grupos de presión, que no representan al grueso de la población y únicamente avanzan en los intereses particulares de esos grupos.21 • Cambia sensiblemente el entorno internacional, económico y social en que se desenvuelve nuestro país. Detrás del desencanto y rechazo de lo político, a partir de la crisis de los ochenta, hay también un desencanto con el modelo económico “socialestatista” de la segunda mitad del siglo XX,22 sin que se asuma ni se apoye su alternativa (de corte más liberal). El resultado es una aplicación mixta de políticas económicas y sociales, que no da resultados para la mayoría de la población. La economía cambia radicalmente en algunas áreas (la exportación o la apertura comercial y financiera, por ejemplo), pero en otras se mantiene y se refuerza el modelo estatista (se amplía excesivamente la regulación de la vida económica y social y algunos monopolios anacrónicos se resisten a la apertura). La derecha y la izquierda tienen la capacidad de vetar las acciones de las otras, pero no pueden aplicar las propias. Los socialestatistas pueden impedir la apertura y los aperturistas (liberales o no), pueden entrabar las instituciones emblemáticas de aquellos. Por otra parte, la economía crece a un ritmo limitado e intermitente, que apenas sobrepasa el crecimiento de la población, los salarios apenas siguen a la inflación (y no siempre coincidentemente con los períodos anuales), la pobreza se estanca a partir del 94 (cerca del 20% de la población), aumenta la informalidad promedio en el empleo, lo mismo que la brecha entre los ricos y los pobres (medido por la diferencia entre deciles superiores e inferiores o por el coeficiente Gini), se agudizan algunos problemas sociales de hacinamiento y de vivienda, aumenta la criminalidad (y la percepción de ésta), la educación pública apenas crece en escolaridad (sobre todo, en la secundaria) y se percibe un aumento de la brecha con la educación privada, la que se expande sensiblemente a nivel universitario. La esperanza de vida y la caída de la mortalidad infantil recobran su fortaleza, especialmente por la expansión y cobertura de la atención primaria en salud (sobre todo entre el 21

Lo cual es obviamente negativo para la democracia. Ver Index of Democracy, op. cit., Indicador #18. 22 El concepto de “socialestatismo” para denominar la corriente predominante en la segunda mitad del siglo XX en nuestro país, era de Constantino LASCARIS, Historias de las Ideas Filosóficas en Costa Rica, Editorial Stvdivm, Universidad Autónoma de Centro América, San José, segunda edición, 1984.


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97 y el 02, bajo el emblema de los EBAIS y la Desconcentración en el Seguro Social), pero la atención de segundo y tercer niveles no guardan relación con el avance social y tecnológico y en los últimos años se agudiza la deshumanización de los servicios públicos de salud. El resultado es que los sectores medios y bajos, perciben un estancamiento o retroceso en sus condiciones económicas y sociales, lo que al final se traduce también en un desencanto o rechazo de la política y hasta de las instituciones democráticas, aunque no se llega a tanto como en otras sociedades latinoamericanas, donde se rechaza incluso el modelo democrático representativo. 23 En Costa Rica, desde ese punto de vista, parece haberse afectado la gobernabilidad en los últimos años. Por supuesto que los problemas costarricenses no son achacables a una única causa y la ingobernabilidad sentida socialmente, no se debe únicamente al modelo presidencialista vigente, sino a causas diversas: hay problemas de liderazgo, de adaptación a la globalización, de distancia entra la oferta electoral y la acción de gobierno, de desadaptación de los partidos políticos, del sistema electoral, del centralismo territorial y administrativo, de detalles reglamentarios (básicamente del Reglamento Legislativo, que impide la votación de leyes en un plazo razonable, cuando un grupo minoritario así lo quiere). Pero los problemas estructurales de gobernabilidad, de representatividad y de responsabilidad política existen y una parte de esos problemas está conectada o asociada al sistema político presidencialista, tal y como opera hoy en nuestro país. El país siente una cierta ingobernabilidad (o, al menos, imposibilidad de tomar decisiones por las mayorías designadas constitucionalmente, en el legislativo y el ejecutivo). No se trata, por supuesto, de que el gobierno pueda imponer arbitrariamente su punto de vista, porque eso sería renunciar a los valores de la democracia. De lo que se trata es que las mayorías constitucionalmente previstas para tomar decisiones puedan hacerlo en un plazo razonable. El problema sí tiene que ver también con el modelo de operación. La democracia supone la operación efectiva de una Asamblea Legislativa y ello depende de tres condiciones: la primera, de la representatividad y calidad de los representantes populares. La segunda, tiene que ver con el entrabamiento para tomar decisiones por las mayorías constitucionales en un plazo razonable. La tercera, con el concepto de responsabilidad social y política del parlamento. Las tres condiciones están ligadas, aunque no exclusivamente, a nuestro modelo presidencialista. 23

En efecto, en nuestro país, se sigue percibiendo positivamente y apoyando a la democracia (ver Index of Democracy, op. cit., indicador #42), aunque no en el mismo grado que en el pasado, pero se percibe negativamente la capacidad de la democracia para lograr el orden y el desarrollo económico.


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El Reglamento legislativo y las fórmulas de operación vigentes en nuestra Asamblea Legislativa, imponen atrasos inaceptables en la toma de decisiones, lo que permite una cierta ingobernabilidad y una desviación de la democracia, al quedar sujeta a las triquiñuelas y jugadas parlamentarias que, obviamente, impiden la decisión democrática de la mayoría exigida por la Constitución y, al hacerlo, los llamados “filibusteros parlamentarios” se convierten en los que toman, de hecho, las decisiones: impedir una decisión es imponer la decisión contraria. Antes de los años noventa, la ingobernabilidad no se daba porque la sociedad no se sentía ajena al sistema político y porque el Ejecutivo había sustituido, en parte, las funciones del legislativo al margen del sistema constitucional. No se quiere volver a esa etapa porque esa “gobernabilidad” no es conforme con nuestro Estado de Derecho y no es la que quiere nuestro pueblo. Se quiere alcanzar la gobernabilidad en el marco de un sistema que garantice los principios y derechos constitucionales que la Sala Constitucional vino a proteger, y que se puedan tomar decisiones por los órganos constitucionalmente designados para hacerlo (en nuestro sistema, la Asamblea Legislativa, por aplicación de los principios de reserva de ley y de legalidad) y, en lo que corresponde, a los Poderes Ejecutivo, Judicial y Electoral. No se trata de alcanzar la gobernabilidad renunciando a la democracia. Todo lo contrario, se trata de asegurarla adaptando el modelo presidencialista a las nuevas condiciones, garantizando, de paso, una mejor representación y mayor responsabilidad de nuestra Asamblea Legislativa. Tampoco es verdad que los problemas del sistema político costarricense se deben principalmente a la ausencia de liderazgo. Los problemas de fondo (estructurales) existen y no se deben evadir. Y aunque una parte de los problemas se deben a condiciones coyunturales del momento histórico o político y aunque es verdad que nada sustituye al liderazgo, también lo es que una parte muy importante de esos problemas tiene causas “estructurales” que están conectadas con el modelo político. Además, la supuesta ausencia de liderazgo puede tener que ver con el modelo y es verdad que la población, justificada o injustificadamente, se siente cada vez más ajena al sistema y a la llamada “clase política”. Por eso es indispensable plantear el problema de fondo. Un sistema político debe operar y ser gobernable democráticamente, incluso en ausencia de “liderazgo”. El liderazgo es fundamental para alcanzar las metas de una sociedad, pero no debe ser un requisito para la operación del sistema. Suiza es un buen ejemplo de este aserto. Nuestro sistema no padece formalmente de ausencia de liderazgo del Presidente de la República. En los últimos treinta y cinco años, el Presidente siempre ha contado con mayoría legislativa (absoluta o


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relativa, aunque nunca calificada). Ha contado, por ejemplo, con la mayoría necesaria para nombrar el Directorio Legislativo y aprobar los presupuestos (dos decisiones que sí tienen fecha definida), incluso cuando el partido de gobierno no ha alcanzado los 29 diputados (Oduber tuvo 27, Carazo tuvo 27, Figueres Olsen tuvo 28, Rodríguez tuvo 27, Arias tuvo 25 diputados). La única excepción ha sido la del Gobierno de Pacheco del 2002 al 2006 (apenas 19 diputados, con tres fracciones superiores a 6 diputados: 17 Partido Liberación Nacional, 14 Partido Acción y Cambio, 6 Movimiento Libertario). Los grandes líderes políticos democráticos, han contado con mayorías equivalentes en el parlamento (salvo el caso del gobierno del Expresidente Pacheco en Costa Rica) y han podido llevar adelante sus proyectos, pero no han contado ni se ha pretendido que contaran con el apoyo de la oposición. En Costa Rica, se ha llegado a creer que si el Presidente no cuenta con el favor de la oposición es un problema de falta de liderazgo. Ni Roosevelt, ni Reagan, contaron en los Estados Unidos con el apoyo de la oposición. Köln en Alemania no contó, en general, con el apoyo de la oposición. En Gran Bretaña, ni Tatcher ni Blair lo tuvieron (ambos, por cierto, fueron electos con menos del 50% de los votos para sus partidos y con un abstencionismo mayor al 30%). Ni González, ni Aznar, ni Rodríguez Zapatero en España, contaron con el favor del partido principal de la oposición. El problema tiene que ver con el sistema y con su modelo de operación. La solución no es encontrar un líder que sustituya al sistema democrático, sino que el sistema pueda operar razonablemente, al margen e incluso a pesar del líder, y que pueda hacerlo democráticamente y con mayor responsabilidad. Nuestra población no siempre se percata de la relación de causalidad entre los problemas que encuentra y la operación del sistema político. No se percata de que detrás de algunos problemas que nos preocupan, hay también problemas estructurales o de sistema que los explican o potencian. Sin embargo, muchos de esos problemas están ligados a la operación de nuestro sistema político e institucional y en tal medida es necesario abordar su reforma, sin pretender resolverlo todo al mismo tiempo y en una sola propuesta. Algunas cosas que le preocupan a la población deben reformarse, pero cada iniciativa debe analizarse y defenderse integral o separadamente, según corresponda, so pena de diluirse y perderse. Con la aparición en escena de la Sala Constitucional -a partir de 1989-, como dije, aunque se limitaron algunas de las prerrogativas legislativas, la Asamblea Legislativa paradójicamente recuperó buena parte de sus atribuciones constitucionales, sin estar preparada para ello. La inercia legislativa, entonces, no


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puede compensarse ahora, como en el pasado, con la acción del Ejecutivo (mediante decretos), ni con las llamadas “normas generales del presupuesto”, por las que se modificaban y aprobaban leyes al margen de la Constitución. El legislativo recuperó competencias, pero no ha podido tener la responsabilidad política para ejercitarlas, dificultando con ello la adaptación de nuestro sistema jurídico a las cambiantes circunstancias internas e internacionales. En los sistemas parlamentarios, como sabemos, el parlamento asume social y políticamente su responsabilidad política, desde el momento en que es la representación del gobierno y su inacción supone normalmente la caída del gobierno y la conformación de una nueva mayoría parlamentaria y un nuevo gobierno. Ello impide o minimiza la irresponsabilidad del parlamento, desde el momento en que los electores identifican al gobierno con la mayoría parlamentaria. En los sistemas presidencialistas, en cambio, los electores identifican al gobierno con el Poder Ejecutivo y más directamente con el Presidente. Los errores y los sinsabores de un gobierno se le atribuyen al ejecutivo, nunca al parlamento. La Asamblea Legislativa puede ser impopular, pero nunca se le atribuye el caos y el desgobierno. Desde ese punto de vista, puede ser políticamente irresponsable. El caos siempre se le podrá atribuir al ejecutivo, aunque él dependa constitucionalmente de la acción o inacción parlamentarias. Ese solo detalle (que parece insignificante dentro del sentido general de una democracia, pero que resulta esencial a ella), hace que el sistema parlamentario permita mayor gobernabilidad democrática, incluso donde la mayoría parlamentaria es precaria, a pesar de la aparente inestabilidad que ella puede presentar a una perspectiva descuidada. Italia es un buen ejemplo de este aserto. Es tal vez la democracia parlamentaria aparentemente más inestable de Europa occidental, por la precariedad de sus mayorías –lo que obliga a cambios de primer ministro y de gabinete cada 2 años en promedio-; pero esa aparente precariedad no impide la toma de decisiones legislativas fundamentales en un tiempo razonable. Aunque solo fuera por ello, es necesario pensar y plantear un cambio en la relación del Ejecutivo con el Legislativo. Adaptar nuestro sistema presidencialista con fórmulas de sistemas semipresidenciales como propuso el Ex Presidente Rodríguez o, mejor aún, con fórmulas semiparlamentarias o abiertamente parlamentarias, puede ser una fórmula eficaz para alcanzar mayor gobernabilidad democrática. Lograr que las decisiones puedan adoptarse en un tiempo razonable, y hacer responsable políticamente al parlamento ante la sociedad, y al Ejecutivo frente al parlamento. En Costa Rica, una cierta ingobernabilidad se produce en el marco del sistema presidencialista, que no ha sabido adaptarse a las condiciones de una sociedad radicalmente distinta y exigente y a unas condiciones de desarrollo


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político desfasado de la realidad del cambio de milenio. No se trata de una escogencia teórica. Estados Unidos es un ejemplo relativamente exitoso de sistema presidencial. Costa Rica lo fue hasta hace poco. Francia, Finlandia, Irlanda, son buenos ejemplos de sistemas semiparlamentarios (o parlamentarios), relativamente exitosos. Gran Bretaña, Japón, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Alemania, España, son ejemplos de sistemas parlamentarios también relativamente exitosos. La escogencia, entonces, depende de la operación y resultados prácticos del sistema en un momento determinado. Para ello, es necesario preguntarse, en primer lugar, sobre la vigencia efectiva de los derechos fundamentales (lato sensu); en segundo, sobre la aceptación social generalizada del sistema; en tercero, sobre los efectos para el desarrollo humano (ingreso per cápita, escolaridad, expectativa de vida); en cuarto, sobre la gobernabilidad misma; en quinto, sobre la estabilidad política que produce el sistema en cada país. El sistema presidencialista costarricense ha logrado comparativamente una vigencia efectiva de los derechos fundamentales y un grado razonable de desarrollo humano (sobre todo en expectativa de vida al nacer y en mortalidad infantil); pero ha perdido la aprobación generalizada (más bien, enfrenta problemas de rechazo a algunas instituciones políticas de la democracia), o al menos a sus actores (en general), lo que ha limitado excesivamente la gobernabilidad necesaria. En esas condiciones, un cambio radical puede contradecir las condiciones culturales y sociopolíticas vigentes, pero mantener el sistema actual, también puede ser contraproducente, porque una ausencia de apoyo social y de gobernabilidad democrática, conspira contra la vigencia misma del sistema a mediano y largo plazo. Nosotros no estamos inmunes a las corrientes demagógicas y semiautoritarias en las que han caído o pueden caer algunos países de la región. DEMOCRACIA COSTARRICENSE: DE UN DESEQUILIBRIO A OTRO En lo que corresponde al tema que nos ocupa, el resultado práctico de los cambios constitucionales y “fácticos” es: • un sistema político que provee múltiples controles sobre el ejercicio del poder (del Ejecutivo y Legislativo), lo que representa un avance democrático;24

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En efecto, entre los criterios democráticos, están el grado de independencia de poder judicial (indicador #52), la transparencia (indicador #21), la contención de la corrupción (indicador #22) y los sistemas de pesos y contrapesos del poder (indicador #14), todos ellos del Index of Democracy, op. cit.


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• un sistema que garantiza más ampliamente los derechos fundamentales y los derechos de las minorías (lo que también es fundamental para la democracia),25 pero • que impide o dificulta la gobernabilidad democrática. Esto es, la capacidad de tomar decisiones legislativas o administrativas, de acuerdo con los parámetros constitucionales, por parte de los representantes 25

No en vano el Index of Democracy, op. cit., insiste en ello (ver Indicadores #52, 54, 56, 58, 28, 29, 46, 24, 15, 10). La creación y la jurisprudencia de la Sala Constitucional costarricense en 1989, demuestran especialmente el avance en el nivel de protección de los derechos constitucionales y de los derechos de las minorías en nuestro país, no solo porque se trata del sistema de justicia constitucional más amplio y (me atrevería a decir, efectivo) del Derecho Constitucional comparado (ver mi artículo Rodolfo E. PIZA R., De la Sala IV a la Corte Plena, en Revista Ivstitia, San José, 1994 y Rodolfo E. PIZA ESCALANTE, La Justicia Constitucional en Costa Rica, IJSA, San José, prologado por el autor de estas líneas, 2005), al conocer, tramitar y resolver en sentencia más de 105.000 casos entre 1995 y 2005, tramitarlos en tiempos promedio bastante acelerados (de 15 a 20 días para un Habeas Corpus, de 2 a 5 meses para un Amparo, de 17 a 26 meses una Acción de inconstitucionalidad) y ser abiertos al planteamiento de los recursos (más de un tercio declarados con lugar, es decir, más de 35.000 en 10 años). Ver Estado de la Nación #12, op, cit., Estadísticas Políticas. La gobernabilidad depende de las instituciones públicas y también de las instancias de control políticas y jurídicas. En nuestro país, desde 1989, el símbolo del control jurídico de las decisiones políticas y de gobierno, es la Sala Constitucional. Del papel que está llamada a jugar y de las decisiones que adopte, en el ejercicio de sus funciones, depende en buena parte la gobernabilidad y la democracia costarricenses. Dado que la gobernabilidad que nos interesa a los costarricenses, es una gobernabilidad en democracia y dentro del respeto a la libertad, es necesario, para ello, asegurar ese respecto y la sujeción de los poderes públicos a los valores y a los derechos constitucionales, por una entidad independiente que garantice esa sujeción. Esa entidad, no puede ser uno de los poderes constituidos, ni puede depender de la voluntad de los poderes encargados de gobernar (en particular, de la Asamblea Legislativa y del Poder Ejecutivo). Alguien debe cumplir la función de contralor de constitucionalidad y tener el poder de imponer sus decisiones sobre los poderes constituidos. En Costa Rica hemos decidido que ese papel lo cumpla la Sala Constitucional. En otras palabras, o la Constitución es la norma suprema que rige para todos y en primer lugar para la Asamblea Legislativa y para el Presidente de la República, o vale lo que valen las normas ordinarias y entonces la Constitución queda sujeta al designio político de esos poderes. Esa escogencia y el modelo de control de constitucionalidad que se adopte, tienen sus propias ventajas o desventajas, estructurales y coyunturales. Por otro lado, también se instalaron otros mecanismos de control jurídico y de protección de derechos fundamentales: Defensoría de los Habitantes (1992), ARESEP (1995), Comisión de Consumidor, de la Competencia, Superintendencias, Contralorías de Servicios en el seno de las instituciones, se fortalecieron las Auditorías Internas, se ampliaron significativamente las competencias de la Contraloría General de la República, y los mecanismos de tutela del Tribunal Supremo de Elecciones, además de que se aprobaron las reformas a la Constitución en los artículos 11 (control ciudadano del gasto y de la eficiencia), 46 (protección de la competencia y de los consumidores), 50 (del medio ambiente), etc.


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democráticamente electos (normalmente el Gobierno electo y las mayorías en la Asamblea Legislativa), lo que deteriora la vigencia de la democracia. Además, desde el momento en que la gente se distancia del sistema político, de sus instituciones y de sus representantes,26 existe un problema de gobernabilidad ineludible y esa falta de “gobernabilidad democrática” afecta la operación de las instituciones. A causa de ello, la democracia y los mismos derechos fundamentales, terminan siendo afectados también.27 Bien puede afirmarse que se pasó de un desequilibrio a otro (VER CUADRO #1). Si el concepto de democracia contemporánea supone el gobierno de las mayorías con respeto de las minorías (a partir de la clásica definición de SARTORI, que él mismo revisó después),28 en Costa Rica la situación democrática está lejos de ser la óptima. Aunque es verdad que en el Índice de Democracia del The Economist, estamos de primeros en América Latina (y en la cola de los países que se califican de Democracias Plenas -#25 de un total de 28-), lo cierto es que ello es fundamentalmente por el alto nivel obtenido en materia de Libertades Civiles 26

Ver Latinobarómetro, op. cit., donde se demuestra que los costarricenses creemos menos en los partidos políticos, en los representantes populares (Presidente, Diputados) y en las instituciones públicas, conforme pudimos ver en notas anteriores. 27 En el Index of Democracy, por ejemplo, se otorgan puntajes democráticos negativos cuando la población no se interesa en la política (ver indicadores #26, 27, 30, 31 34; lo que contrasta con que los costarricenses conocen poco la Constitución –solo el 39% según el Latinobarómetro 2005-, hablan poco de política -23%-, no tratan de convencer políticamente – solo el 12%-, no trabajan en temas que afectan a la comunidad –solo el 15%- y casi ninguno se involucra activamente en los partidos –solo el 3%-). Esos datos contrastan con los de la América Latina y aun más con los europeos, donde el interés de la política es mayor en promedio que en nuestro país (ver Latinobarómetro 2005, Eurobarómetro 2006). En nuestro país, incluso se asume que los que deben gobernar son los expertos y los tecnócratas y no los representantes electos, lo que conforme al indicador #39 del Index of Democracy, es claramente contradictorio con la democracia. 28 Para SARTORI lo esencial de la democracia es el mecanismo para acceder al poder por medio de elecciones libres, periódicas, competitivas. Pero también en su concepción de democracia contemporánea, entre las 6 acepciones posibles del elemento “pueblo”, se decanta por el “principio de mayoría moderada” (pag. 36), puesto que “la democracia no es simplemente majority rule y puesto que la teoría de la democracia debe forzosamente encajar –aunque disguste a los impacientes- en el principio mayoritario moderado: la mayoría tiene el derecho de -ejercer el poder pero- hacer prevalecer los límites, es decir, respetando los derechos y libertades de las minorías…” Giovanni SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, México, Taurus, 2003, pags. 38 y 39 (lo que está entre guiones al final no es del original). Ver, además, Giovanni SARTORI, Ingeniería Constitucional Comparada, una Investigación de Estructuras, Incentivos y Resultados, 2da. Edición en Español, México, FCE, 2001.


27

(“civil liberties”, calificación 9.71 sobre 10) y de “Pluralismo y procesos electorales” (calificación de 9.58 sobre 10), porque en Participación Política y en Cultura Política calificamos muy mediocremente (6.11 y 6.18 respectivamente) y apenas si superamos la mínima en Funcionamiento del Gobierno (8.21 sobre 10).29 Nos movemos entre Escila y Caribdis: las minorías no tienen garantías o la mayoría gobierna difícilmente. Ambos extremos son contrarios a la democracia, puesto que ésta quiere que la mayoría pueda efectivamente ejercer el poder y llevar adelante sus políticas, pero también quiere y necesita que los derechos humanos y los derechos de las minorías estén claramente protegidos y tutelados.

29

Ver Index of Democracy, op. cit.


28

Cuadro #1 DEMOCRACIA EN COSTA RICA: DE UN DESEQUILIBRIO A OTRO

Y ese desequilibrio afecta en su esencia el modelo democrático y constitucional contemporáneo. La democracia (al menos, la moderna y liberal) no es pensable si la mayoría no puede tomar e imponer sus decisiones (de acuerdo con los parámetros constitucionales o “dentro de los límites determinados”), porque, como decía SARTORI, “los sistemas democráticos modernos se apoyan sobre reglas mayoritarias (el mandato es de quien obtiene más votos y el mando es ejercido por quien detenta más curules en el parlamento), sobre mecanismos electivos y sobre la transmisión representativa del poder”;30

30

La expresión es de SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, op. cit., pag. 44.


29

Como recuerda bien el The Economist (Index of Democracy), una democracia requiere un mínimo de calidad en el funcionamiento del gobierno. “Si las decisiones -de los gobernantes electos- democráticamente no pueden o no son implementadas entonces el concepto de democracia no tiene mucho significado o se convierte en una concha vacía”.31 Por eso, es preocupante que para los costarricenses la eficacia del voto (es decir, la idea de que la manera como uno vota pueda hacer que las cosas sean diferentes en el futuro), sea claramente más baja (48%) que en el promedio sudamericano (59%) e, incluso, que en el centroamericano (58%).32 En el otro extremo, si la imposición de las decisiones (de las mayorías) violenta los derechos fundamentales de la población y particularmente de las minorías, la democracia quedaría en entredicho.33 Esto último lo decía, aun mejor, Lord Acton, al afirmar que “la prueba más segura para juzgar si un país es verdaderamente libre, es el quantum de seguridad de la que gozan las minorías”. 34 MODELO POLITICO COSTARRICENSE. ¿ESTAMOS EN CRISIS? La respuesta a esa pregunta se deduce, de alguna manera, de lo dicho más arriba, pero conviene que la respondamos más directamente: Por lo pronto, anoto que: – La credibilidad política y moral son mínimas. Se cree menos en la política y se percibe mayor corrupción que en el pasado.35

31

Cito en inglés: “If democratically based decisions cannot or are not implemented, then the concept of democracy is not very meaningful or it becomes an empty shell”. Ver Index of Democracy, op. cit., pág. 2. 32 Ver Latinobarómetro, op. cit. 33 No es casualidad que del “Index of Democracy”, más de 16 indicadores (del total de 60) tengan que ver con el respeto de los derechos humanos y la vigencia de las libertades civiles. Además, el que las minorías tengan un grado de autonomía y voz en el proceso político (ver indicador #28 del citado Index), es realmente significativo. 34 Ver Lord ACTON, Essays on Freedom and Power, New York, Meridian, 1955, pag. 56, cit. por SARTORI, ¿Qué es la Democracia?, op. cit., pag. 38. 35 Ver Latinobarómetro, op. cit.


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– Hay poco avance económico y de infraestructura pública y hay un estancamiento social relativo. La pobreza no retrocede (al menos, desde el año 1994 de manera consistente, salvo la caída del 2006), se avanza poco en escolaridad, la carencia de vivienda digna aumenta, los servicios públicos se estancan o deterioran. Aunque la salud primaria avanza y se aumenta la esperanza de vida, se dificulta el acceso a los servicios de salud social (especialmente a partir del 2003), aumenta la criminalidad, 36 el hacinamiento y el deterioro ambiental de las ciudades, la carencia de vivienda digna, etc.37 – Aunque aumenta un poco el índice de Desarrollo Humano (al pasar de un puntaje de 0,746 en 1975, al 0,776 en 1985, al 0,811 en 1995 y al 0,838 en el 2003), en comparación con otras naciones, bajamos claramente de nivel (del puesto 28 en 1990, al puesto 47 en el Informe sobre Desarrollo Humano del 2005). – Pasamos rápidamente del encanto (antes del año 1994) al desencanto político y del desencanto (94-98), al rechazo de la política (del 2002 en adelante) y de los políticos (en general).38 – Hay un cambio significativo en el modelo de partidos políticos a partir del 2002. Se pasa de un bipartidismo aparentemente consolidado a un sistema inestable políticamente, se pierde la fe en los líderes y en los partidos tradicionales (Liberación Nacional y Unidad Social Cristiana), mientras se reinstaura la reelección presidencial, lo que le da algún aire al primero pero más por la figura de su candidato que por su propia trayectoria. – Se da un cambio del sistema político a partir de 1990, tanto por el impacto de la Sala Constitucional y de su jurisprudencia como por el desarrollo político e institucional que tiene por resultado el debilitamiento del ejecutivo (o el desmantelamiento de la llamada 36

Ver Informe sobre el Estado de la Nación, #12, editado por la Defensoría de los Habitantes y las Universidades pertenecientes al CONARE, San José, 2006 y, especialmente, PNUD Costa Rica, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, Venciendo el Temor. (In) seguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica, San José, Costa Rica, 2006. 37 Ver, en general, el Informe sobre el Estado de la Nación, op. cit. 38 La afirmación es propia, pero coincide parcialmente con la evolución de la percepción de nuestra democracia en el Latinobarómetro, op. cit. y en otras encuestas. Y coincide, en todo caso, con el grado de participación política en términos de abstencionismo y de interés en el proceso electoral y político de nuestros compatriotas.


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presidencia “imperial”), mientras que el legislativo se vuelve incapaz de asumir las tareas y responsabilidades que le asigna el nuevo esquema. – Se dificulta o entraba la Administración y se incentiva la inactividad pública (por razones hacendarias y por temor a sanciones, a expedientes intimidatorios y a la apertura indiscriminada de procedimientos administrativos de sanción) y se desincentiva la toma de decisiones y hasta de riesgos razonables (lo que es esencial para la buena marcha de la Administración Pública). Sea por acción de la prensa, sea por el propio rechazo de la política, se pierden los incentivos políticos para una acción gubernamental y se exacerban los castigos por los eventuales e inevitables errores que puede provocar un comportamiento más proactivo de los funcionarios. – Se agudiza la discrepancia entre el papel constitucional de los poderes y el papel que les asigna la sociedad. Los votantes esperan del Ejecutivo y de los Diputados, lo que constitucionalmente no les corresponde o lo que no tienen capacidad práctica de dar (por limitaciones constitucionales, internacionales, legales, procedimentales, financieras, etc.). Lo que se agudiza porque en las campañas políticas, los candidatos (y aun más, o a pesar de ellos, sus maquinarias electorales), ofrecen lo que no tienen condiciones de otorgar si alcanzan el gobierno. – Se da un cambio dramático en el entorno internacional. La globalización impone reglas nuevas en el comercio internacional y en el manejo de asuntos que antes se consideraban propios de la jurisdicción interna (derechos humanos y laborales, tratamiento al medio ambiente, a la propiedad intelectual, a las inversiones y al sistema financiero, sujeción a jurisdicciones externas o arbitrales de conflictos jurídicos que ocurren al interno de los Estados, restricciones a los subsidios y a las barreras arancelarias y no arancelarias, restricciones a los monopolios y exigencia de apertura y competencia, etc.). – La gobernabilidad democrática está en crisis. El Ejecutivo con dificultad administra y mucho menos gobierna. La Asamblea Legislativa no puede tomar decisiones ni siquiera por las mayorías previstas constitucionalmente. Se otorga a los poderes (Ejecutivo,


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Legislativo y Judicial), a los órganos constitucionales o legales (Contraloría, Procuraduría, Defensoría, Ministerio Público), a los medios de comunicación, a los grupos de presión y a los gremios, nuevos y amplios poderes de veto (fácticos e incluso jurídicos) sobre otros actores políticos y sociales, y sobre las acciones administrativas y civiles; pero esos poderes no se corresponden con los poderes necesarios para impulsar, desarrollar o ejecutar acciones de cambio y de administración activa. Es fácil entrabar y destruir, pero difícil construir y avanzar. ¿Tendrá algo que ver esa crisis con nuestro modelo de Estado? ¿Tendrá algo que ver con el diseño constitucional e institucional y con nuestro modelo presidencialista o será simplemente un accidente producto de la ausencia de líderes o estadistas? Presumo que sí, que las características de esa crisis sí tienen que ver con nuestro modelo de Estado Presidencialista y con nuestro diseño institucional. Aunque, obviamente, la crisis no es provocada por nuestro modelo presidencialista e institucional, ni la solución puede limitarse a un cambio formal de modelo. Pero es verdad que el diseño institucional, que no es la única causa y ni siquiera la principal, sí no está ligado a la crisis, si lo está a la dificultad para encontrar y aplicar soluciones. ¿Será culpa de la denostada “globalización” o de la falta de adaptación de nuestro sistema al nuevo entorno? Presumo también, que la culpa no se le puede cargar a la globalización, sino a la falta de comprensión y de adaptación de nuestro sistema al nuevo entorno internacional. SISTEMAS POLÍTICOS DEMOCRÁTICOS Democracia: forma de Estado y de Gobierno La democracia, como forma de Estado, responde a la pregunta sobre ¿cómo es la relación entre dos elementos del Estado: la población y el gobierno?,39 y que se expresa en el respeto y cumplimiento de los derechos del pueblo y los seres humano que conforman al pueblo. Bajo esa perspectiva, existe democracia únicamente donde el Gobierno respeta los derechos fundamentales de todos sus

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La propuesta de definir la Democracia como Forma de Estado y de Gobierno, es de Bidart CAMPOS, Lecciones Elementales de Política, Bs. As., Depalma, 1973.


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habitantes, sea que pertenezcan o no a una mayoría, una minoría o a cualquier categoría de clasificación. Como forma de gobierno, en cambio, la democracia responde a la pregunta más tradicional de ¿quién gobierna? En una democracia, como su nombre lo indica, se afirma que es el “pueblo” (demos) quien gobierna (cratos), pero como el pueblo no gobierna directamente –salvo en las llamadas “Democracia de Asamblea”,40 y excepcionalmente en una consulta popular (referéndum, plebiscito, cabildo abierto)-, es obvio que la respuesta debe concretarse más e indagar con más detalle: ¿quiénes gobiernan a nombre y por cuenta del pueblo? y ¿qué mecanismos se utilizan para hacerlo? Y dado que el pueblo (en sus distintas acepciones) difícilmente podría tomar decisiones por sí mismo (salvo en los pocos casos y momentos en que se le consulta directamente), en una democracia amplia y moderna, es fundamental indagar ¿quiénes gobiernan –y toman decisiones- a nombre y por cuenta del pueblo? Las respuestas en todos los sistemas democráticos contemporáneos coinciden en que quienes toman decisiones a nombre y por cuenta del pueblo deben ser las autoridades y/o las mayorías parlamentarias electas por la mayoría de los electores (el pueblo o, más bien, todos los ciudadanos habilitados de una circunscripción geográfica que deseen participar y elegir). Obviamente, entonces, no gobierna normalmente todo el pueblo, ni toda la población, sino los representantes del pueblo electos por la mayoría de los electores. Esos representantes pueden variar de acuerdo con los sistemas políticos centrales o nacionales,41 pero en cualquier caso encontraremos:  parlamentarios (diputados, senadores, congresistas),  autoridades judiciales (magistrados, jueces) y  autoridades ejecutivas (electas directa o indirectamente por el pueblo), conforme a la clásica división de poderes de Montesquieu. Como mínimo, deben ser electos por el pueblo (i.e., los electores): los parlamentarios y éstos pueden participar o no en la elección o nombramiento de las autoridades judiciales o ejecutivas. Estas últimas, también pueden ser electas directamente, al menos la autoridad superior del Ejecutivo (el Jefe del Gobierno y/o del Estado). La diferencia esencial entre los dos grandes sistemas democráticos aparece al indagar quiénes eligen a las autoridades ejecutivas (del Gobierno). Si las 40

DAHL, op. cit., pags. 120 y ss. A nivel local o regional, los representantes populares pueden ser otros: concejales, regidores, síndicos, alcaldes, etc. 41


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elige el Parlamento, estaremos ante un modelo parlamentario, si las nombra una persona electa directa o cuasi directamente por los electores, hablaremos de un modelo presidencialista, en función del nombre que adopta esa autoridad superior. Como existen variaciones importantes a esos dos grandes modelos, con especificidades también importantes, conviene que incorporemos otras modalidades intermedias o particulares de clasificación: las semiparlamentarias, las semipresidenciales y la colectiva. De ahí que las diversas fórmulas o modalidades “democráticas” (de elección popular directa y de decisión de los parlamentarios electos por la mayoría o las mayorías), podemos clasificarlas, simplificadamente, en “parlamentarias”, “presidencialistas”, “colegiadas” e incluir, como modalidades mixtas de los dos grandes “modelos”, al “semipresidencialismo” y al “semiparlamentarismo”. Modelos democráticos vigentes:     

el Parlamentario (que puede ser republicano o monárquico), el Semiparlamentario (básicamente el modelo francés), el Semipresidencial (básicamente el modelo ruso o sudafricano) el Presidencial (el modelo norteamericano y las variables latinoamericanas). gobierno colegiado (según modelo suizo).42

Si los nombres mismos son discutibles, lo es más aun la ubicación de un sistema determinado dentro de un modelo u otro. No hay, por supuesto, modelos puros, y 42

El modelo suizo se parece demasiado al parlamentario, puesto que el Gobierno depende del Parlamento y no es electo directamente por el pueblo pero su organización es particular y diferenciada. Que sea un Gobierno colectivo (y de coalición), y no personalizado en una persona (más allá del papel protocolario del Presidente), sin embargo, no es lo esencial. De hecho, la edición del DK, How Governments Work. The inside guide to the politics of the World, (Londres, Dorling Kindersley Limited, 2006, pag. 123), clasifica a Suiza entre las Democracias Parlamentarias (“Parliamentary Democracies”). El Poder Ejecutivo en Suiza está compuesto por un “Consejo Federal” compuesto por siete parlamentarios electos por el Parlamento por el mismo período del parlamento: cuatro años (actualmente 2 de los Demócrata Cristianos, 2 de los Social Demócratas, 2 de los Liberal Demócratas y 1 del Partido del Pueblo Suizo). El Consejo Federal se rige actualmente por la Ley Federal del 21 de marzo de 1997 y establece la política nacional, actúa las operaciones del gobierno y actúa colectivamente en todas las materias, no como ministros individuales. El Presidente y el Vicepresidente son electos anualmente por el parlamento (Bundesversammlung, compuesto por dos cámaras, el Consejo de Estados – Ständerat- y en Consejo Nacional –Nationalrat-), de entre los miembros del Consejo Federal. El primero actúa como jefe de Estado. Ver Cayetano NUÑEZ RIVERO et al, Derecho Constitucional Comparado y Derecho Político Iberoamericano, Madrid, Editorial Universitas, S.A.-UNED, 2002, pags. 205 a 225. Ver también, DK, How Governments Work…. Op. cit., pag. 123.


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la ubicación de una sociedad o país en uno u otro modelo, puede depender de la definición y de los elementos que consideremos aplicables a cada “modelo”. Lo que para algunos será “parlamentario”, para otros puede ser “semipresidencial” o “colectivo”. Eso no significa que no sea posible clasificar a un sistema dentro de un modelo u otro, siempre que advirtamos, obviamente, los criterios para esa clasificación. En la versión general (tópica), son presidencialistas, por ejemplo, los Estados Unidos, México, Costa Rica, Argentina, Perú o Brasil, pero todos ellos, incluso los Estados Unidos, tienen elementos propios de los sistemas “parlamentarios”. Son “parlamentarios”, por ejemplo, Gran Bretaña, Alemania, Italia, Suecia, España, Canadá, Barbados, Trinidad y Tobado, la India, Japón; pero cada uno de esos países tiene particularidades propias que los diferencian de los otros. Son semipresidencialistas o semiparlamentarios (según el énfasis que quiera darse a unas características o a otras), países como Rusia o Francia, pero entre esos países hay también radicales diferencias. Finlandia, Islandia e Irlanda, en cambio, aunque algunos los califican de semiparlamentarios o semipresidencialistas, se parecen más a los modelos parlamentarios republicanos, que al modelo francés. Entre los sistemas de democracia “colegiada”, se clasifica a Suiza, pero bien puede afirmarse que su organización es una modalidad particular del parlamentarismo. Obviamente, la definición que se adopte de cada modelo afecta la clasificación y ésta, a su vez, afecta a la definición misma de cada modelo. Sin perjuicio de lo anterior, y con las matizaciones propias que quepan en cada caso, pueden clasificarse de esa manera a cada uno de esos países y sacar consecuencias de esa clasificación, siempre que se adviertan las limitaciones y condiciones bajo las que opera esa clasificación. CUADRO # 2 SISTEMAS POLITICOS DEMOCRATICOS: PODERES LEGISLATIVOS Y EJECUTIVOS Presidencialismo

Jefe de Estado

Jefe de Gobierno

Semipresidencial Semiparlamentario (modelo ruso) (modelo francés) Presidente Presidente Presidente electo por el electorado Electo por el electorado Electo por el electorado directa o directamente. Plazo fijo. directamente. Plazo fijo cuasidirectamente (EEUU). Plazo fijo. Presidente. Coincide con Presidente y Primer Primer Ministro –PMel Jefe de Estado. Plazo Ministro (PM) (algunas tareas compartidas fijo. comparten tareas. No con el Presidente). No hay hay plazo fijo para el plazo fijo, sino máximo. No PM, sino máximo. tiene que ser miembro del Parlamento.

Parlamentarismo Rey (hereditario) o Presidente (electo por mayoría especial o por el Parlamento con mayoría calificada) Primer Ministro (parlamentario nombrado por el Parlamento). No hay plazo fijo, sino máximo. Suiza (Gobierno colectivo de 7 personas


36 nombrado por el Parlamento)

Nombramiento Ministros

Presidente (puede requerir aprobación legislativa limitada como en EEUU)

Presidente, pero requiere aprobación legislativa tanto del PM como de los Ministros.

NO. Sí (pero no del Censura del Presidente o Jefe de Gobierno o del PM Estado) (iniciativa del Gobierno) NO. En algunos sistemas Sí (pero no del Censura del Presidente o Jefe de Gobierno o del PM presidencialistas se Estado) (iniciativa legislativa) permite la censura vinculante del gabinete. Censura de Ministros NO VINCULANTE. En Sí (pero no del algunos países sí es Presidente), tanto del vinculante (Argentina, PM como de Ministros Ecuador, Venezuela) NO. Hay excepciones. Sí, pero depende del Elecciones Puede haber elecciones Presidente. Anticipadas legislativas de medio período.

Comparecencia del Jefe de Gob. o PM ante Parlamento Plazo para votar leyes Legislación delegada

Referéndum Justicia Constitucional

Presidente propone Primer Ministro que requiere aprobación legislativa. Ambos proponen a los ministros y requieren aprobación legislativa

Nombramiento del PM depende del Parlamento (mayoría simple o absoluta, pero no calificada). Ministros los propone o los nombra éste con la aprobación del Parlamento Sí (pero no del Presidente o Sí (pero no del Jefe de Jefe de Estado) Estado)

Sí (pero no del Presidente o Sí (pero no del Jefe de Jefe de Estado) Estado)

NO, solo del PM (no del Presidente, ni de sus Ministros individuales)

NO, solo del PM (no del Jefe de Estado, ni de sus Ministros individuales)

Sí, pero depende del Presidente. Puede proponer un nuevo PM y si es aceptado por el Parlamento, no hay elecciones anticipadas. Sí (pero no del Presidente)

Sí, cuando el Parlamento no puede nombrar PM o conformar un Gobierno.

NO, pero hay Sí (pero no del comparecencia de Presidente). Ministros Sí, salvo en Costa Rica A iniciativa del A iniciativa del Presidente y Presidente del PM Sí, pero no en todos los Si pero con matizaciones Si pero con matizaciones países. En Costa Rica no. Sí, pero no en todos los Sí, pero no en todos los Sí, pero no en todos los países países países Sí, pero normalmente en Sí, en un órgano Sí, en un órgano manos del Poder Judicial especializado (un especializado (el Consejo o de la Corte Suprema. Tribunal Constitucional) Constitucional, pero solo Hay excepcionalmente preventivamente) casos de Justicia Constitucional concentrada en un órgano especializado

Si (no del Jefe de Estado)

A iniciativa del PM Si pero con matizaciones

Sí, pero no en todos los países Sí, en un órgano especializado (el Tribunal Constitucional), pero no en todos países (Inglaterra y algunos miembros del Commonwealth)

En todos los sistemas (presidencialistas, parlamentarios o en las modalidades mixtas y particulares), el Poder Judicial y/o los Tribunales Constitucionales, están en manos de unos Poderes u Órganos Constitucionales separados e independientes, cuyas autoridades superiores son nombradas fundamentalmente por el Poder


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Legislativo y, en la mayoría de los casos, con participación del Ejecutivo. 43 Eventualmente también participan el propio órgano judicial y algunas instancias sociales. Aunque existe una relación entre el modelo de justicia constitucional y el sistema político de gobierno (sobre la que insiste Louis FAVOREAU en Francia), esa relación no es necesaria o ineludible. Es verdad que en los sistemas parlamentarios, existe la tendencia al control concentrado de constitucionalidad por órganos constitucionales especializados y diferenciados de los órganos judiciales ordinarios, y que en el presidencialismo es más común que el control de constitucionalidad se asigne difusa o concentradamente en el mismo Poder Judicial (o en una Sala especializada del mismo); pero esa relación no es necesaria. Es verdad que, sin embargo, la gobernabilidad democrática del presidencialismo es difícil que opere adecuadamente en el marco de un sistema concentrado de justicia constitucional (sea en un Tribunal o en una Sala Constitucional). La clasificación arriba descrita no depende únicamente de las formas constitucionales, sino de la operación efectiva del sistema y de la relación entre el Ejecutivo y Legislativo que se establezca, lo mismo que del peso que asuma efectivamente el Jefe de Estado sobre las cuestiones de gobierno. En los países de la antigua Unión Soviética, por ejemplo, aunque en el marco de sistemas semipresidenciales o semiparlamentarios, el peso de los Presidentes electos en el ejercicio del gobierno, es mayor que en los sistemas equivalentes del resto de Europa (Francia o Islandia, por ejemplo). El Presidencialismo Parece pacífico afirmar que en el presidencialismo, hay un Jefe de Estado electo directamente por el pueblo, por un período determinado, que es, a su vez, el Jefe del Gobierno, aunque en la amplitud de su jefatura quepan discusiones y distinciones profundas y aunque esa “jefatura” sea obviamente limitada, al menos de manera negativa por el parlamento (negative bindung). En el presidencialismo, la supervivencia del ejecutivo y del legislativo no dependen de la confianza mutua: pueden incluso convivir enfrentados, aunque la 43

En Estados Unidos y Argentina, por ejemplo, su Corte Suprema es nombrada por el Senado a propuesta del Presidente; en Alemania, su Tribunal Constitucional es nombrado por el Bundestat (Congreso), el Bundesrat (Senado) y el Ejecutivo; en España, su Tribunal Constitucional es nombrado por el Congreso de Diputados, el Senado, el Gobierno y el Poder Judicial; en Costa Rica, en cambio, los magistrados de su Corte Suprema de Justicia (incluidos los de la Sala Constitucional), son electos exclusivamente por la Asamblea Legislativa por mayoría calificada (dos tercios del total de sus miembros).


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gobernabilidad en ese caso quede prácticamente anulada. Ni el legislativo puede destituir al Ejecutivo, salvo los casos de responsabilidad penal cuya actuación depende de la actuación previa o concomitante del Judicial; ni el Ejecutivo puede disolver el parlamento, ni llamar a elecciones anticipadas, al menos de conformidad con las reglas constitucionales que son inherentes al Presidencialismo. Hay obviamente diferencias importantes en cada país, aun cuando se les siga ubicando en cada sistema reseñado. En los sistemas presidenciales, el Gobierno (o al menos el Presidente) depende de un mandato fijo y es electo directamente por el pueblo. En Estados Unidos, la elección es cuasidirecta porque aunque dependa de un cuerpo de electores (que a su vez representan al partido que obtuvo más votos en cada Estado, en proporción al número total de electores de cada Estado), los electores tienen un mandato (están obligados a votar por el candidato más votado en sus Estados). No son, por tanto, un cuerpo colegiado permanente y no cumplen otra función que la de elegir al Presidente. La operación práctica e incluso algunas disposiciones constitucionales del presidencialismo norteamericano difieren de la operación y de las disposiciones aplicables en la América Latina, donde, a su vez, existen diferencias importantes entre los países, porque incluso en algunos se adoptan parcialmente modalidades propias de otros sistemas de gobierno (del parlamentarismo, particularmente). Por ejemplo, en los Estados Unidos de América, los Ministros (actualmente 15 Secretarios de Departamento), lo mismo que los Embajadores y algunos Funcionarios ejecutivos superiores, requieren la aquiescencia del Senado, aunque la proposición y nombramiento quedan en manos del Presidente. En Argentina, por poner otro ejemplo, el Parlamento debe aprobar y puede censurar de manera vinculante al Primer Ministro, al Gabinete o a los ministros, lo que lo acerca, en apariencia, al sistema semipresidencialista o semiparlamentario. El Sistema Parlamentario Parece pacífico afirmar que en el “parlamentarismo”, en cambio, hay un Jefe de Estado distinto y separado del “jefe de gobierno”. La jefatura del gobierno es nombrada en lo esencial por el parlamento y su plazo depende de la “confianza” que mantenga la mayoría parlamentaria en el jefe de gobierno (y/o en su gabinete). Además, el Jefe de Estado no tiene funciones de gobierno (en sentido estricto) y no es “políticamente” responsable (en algunos sistemas puede ser responsable jurídicamente por acciones personales).


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En el sistema parlamentario, la supervivencia del Ejecutivo y del Legislativo dependen de la confianza mutua: el Ejecutivo solo puede serlo si cuenta con el apoyo o, al menos, el consentimiento de una mayoría del parlamento y la supervivencia del parlamento depende de su capacidad para conformar un gobierno estable, sea porque el Ejecutivo puede disolver al parlamento y convocar a elecciones legislativas anticipadas o simplemente porque al no poder nombrar Jefe de Gobierno o Gabinete, el Jefe de Estado convocaría a elecciones legislativas anticipadas. Eso puede ocurrir también, cuando a solicitud del Primer Ministro o Jefe de Gobierno, ponga en cuestión la continuidad de su gobierno en función de un proyecto de Ley o propuesta de acción política (plan de gobierno, etc.) y el Parlamento no le apruebe o le rechace esa propuesta o propyecto en el plazo previsto para ello. Eso es lo básico, pero hay múltiples modalidades que asumen los países que se rigen por el sistema parlamentario. En la misma Europa existen importantes diferencias entre unos y otros países y si las comparamos con los sistemas parlamentarios extraeuropeos como Canadá, Australia, Japón, Nueva Zelanda, la India o los países caribeños de origen anglosajón, las diferencias se acrecientan. Si países como Noruega, Suecia, Dinamarca, Holanda, Bélgica, Luxemburgo, Gran Bretaña, España, Japón, Canadá y la mayoría de los países del Commonwealth, son monarquías constitucionales y parlamentarias; Portugal, Alemania, Austria, Italia, India, Grecia, Israel o Dominica, Finlandia, Irlanda, son repúblicas parlamentarias. Aunque en todos los países parlamentarios hay censura legislativa vinculante del Ejecutivo (o del Jefe de Gobierno), las modalidades de operación y las consecuencias del proceso de destitución gubernamental son diferentes. Modalidades semiparlamentarias o semipresidenciales En las modalidades mixtas: semipresidenciales o semiparlamentarias (depende del énfasis que quiera ponerse en cada figura), el Jefe de Estado es nombrado por el pueblo por un período determinado y ostenta, además, algunas funciones típicas de un jefe de gobierno (típicamente las relaciones exteriores y el mando efectivo de las fuerzas armadas). Subordinado o paralelo a su cargo, hay, aparte, un “jefe de gobierno” (o de “gabinete”) que depende, en última instancia, del parlamento, quien normalmente lo nombra o al menos lo ratifica y quien, en todo caso, lo puede “censurar” de manera vinculante para él y el resto del gabinete. En la mayoría de los casos, se trata de modalidades atenuadas de “parlamentarismo”, y la operación y peso del “jefe de Estado” sobre el gobierno, depende no solo del sistema normativo que lo regula, sino de las condiciones históricas y políticas en que se desarrolla el modelo. Esto último también puede decirse de los modelos “clásicos”,


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pero en las modalidades intermedias es visible una mayor “imprecisión”, por su naturaleza “mixta” y porque la modalidad es más reciente históricamente. La diferencia entre el semiparlamentarismo (modelo francés) y el semipresidencialismo (modelo ruso), depende más de la operación práctica que del modelo constitucional, aunque en el caso francés y en el ruso hay diferencias en el propio orden constitucional. Por lo pronto, en el semipresidencialismo, por razones fácticas más que jurídicas, el peso del Presidente de la República es mayor que en el modelo semiparlamentario francés. Por otro lado, como quedó dicho, el que países como Finlandia, Irlanda, Lituania, Estonia, Letonia, se parezcan normativamente al semiparlamentarismo, no es lo esencial, pues sus elementos centrales y su operación se encuadran más certeramente en el parlamentarismo. Que en América Latina algunos países hayan adoptado fórmulas aparentemente semipresidenciales (típicamente la aprobación o censura del gabinete o de los ministros), no significa necesariamente que hayan dejado de ser presidencialistas y esto porque la modalidades previstas en países como Argentina, Perú y Ecuador, no han logrado completar el círculo para cambiar de ubicación. SISTEMAS POLITICOS Y GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA Importa aquí, esencialmente, indagar sobre la gobernabilidad democrática de nuestro país y los efectos de la escogencia de un sistema u otro en esa gobernabilidad. Importa destacar que si las modalidades de operación son diferentes en cada país, el éxito de cada modalidad dependerá de no desviarse de los elementos esenciales de cada sistema. Combinaciones incoherentes, pueden dar lugar a peores resultados que la aplicación más exacta del modelo aplicable. En América Latina, por ejemplo, algunos países adoptan parcialmente modalidades de censura del parlamentarismo sin acomodarse a los elementos esenciales del mismo, lo que ha dado lugar a problemas serios de gobernabilidad democrática. En Perú, Ecuador o Argentina, por ejemplo, se adoptó la modalidad de un primer ministro propuesto por el Presidente y aprobado o censurable por el Legislativo, pero no se dio, al mismo tiempo, la correspondiente responsabilidad política del Parlamento. Es decir, el legislativo podía destituir al Gabinete (el Ejecutivo, salvo el Presidente, es responsable ante el Parlamento), pero esa destitución no conllevaba la posibilidad de que el Ejecutivo disolviera al Parlamento y llamara a elecciones parlamentarias, como ocurre con todos los sistemas parlamentarios y mixtos. El resultado, obviamente, es que el Parlamento puede ser irresponsable en el manejo de la censura del Gabinete, porque los legisladores no se juegan nada en esa decisión. Es más, ni siquiera el pueblo o los electores, le achacarán las bondades o desaciertos del nuevo gabinete, sino al Presidente y a su Partido.


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Lo que existe en nuestro país (modalidad presidencialista) y lo que se propone (pasar a un modelo más parlamentario o semiparlamentario), se puede discutir, pero poco ganamos con ello, porque la ubicación en la definición teórica aunque es importante no es esencial. Lo que importa es que la propuesta de cambio tenga coherencia y pueda aportar a su favor la experiencia y los criterios de otros modelos que han probado su éxito desde el punto de vista de la gobernabilidad democrática, es decir, que puedan ayudar a construir un gobierno que pueda gobernar (tomar decisiones por las mayorías previstas y poderlas ejecutar realmente), pero que, al mismo tiempo, no se menoscaben los derechos fundamentales de todos (sea que pertenezcan o no a una mayoría o a una minoría). Por ello, antes de plantear las propuestas de cambio, conviene que nos detengamos en indagar ¿por qué es conveniente cambiar o adaptar nuestro modelo presidencialista? y ¿por qué el modelo y los detalles del mismo sí inciden negativamente en la gobernabilidad y en la vigencia efectiva de la democracia y de los valores a los que ella aspira? Presidencialismo, parlamentarismo, semiparlamentarismo y la gobernabilidad democrática. ¿Se puede hablar de un modelo superior, desde el punto de vista democrático? El debate sobre la superioridad democrática de los sistemas parlamentarios o presidencialistas, viene de largo. 44 En las últimas décadas, el debate parece centrarse en la comparación favorable del parlamentarismo y de sus variantes (entre ellas, la variante semiparlamentaria), en relación con el Presidencialismo y sus variantes (entre ellas, ciertas versiones “semipresidenciales”), y surgió abiertamente a partir del los trabajos de Juan Linz (y también de Arturo Valenzuela y otros autores contemporáneos).45 44

El debate se remonta, incluso a De Tocqueville (Alexis), La Democracia en América, (ver la versión editada por la UACA, San José, 1986). Es visible también en The English Constitution, de Walter BAGEHOT, en 1869. Kart Lowenstein, Maurice Duverger y el mismo Biscaretti di Ruffia lo abordan en Alemania, Francia, Italia, pero más desde la perspectiva del derecho constitucional comparado. Más directamente sobre la superioridad de uno u otro sistema, puede verse Arend LIJPHART, Typologies of Democratic Systems, en Comparative Political Studies de 1969; Parliamentary vs, Presidencial Government, Oxford University Press, 1992, y más directamente en Las Democracias Contemporáneas, Barcelona, Ariel, 1987; y Patterns of Democracy, New Haven, Yale University Press, 1999. 45 Ver LINZ, Juan, Democracy: Presidencial or Parliamentary. Does it Make a Difference? Ponencia presentada al Workshop on Political Parties in the Southern Cone, organizado por el Woodrow Wilson Center, Washington D.C., 1984. Posteriormente en Perils of Presidencialism, cuya versión en español: Los Peligros del Presidencialismo, aparece en Diamond, Larry y Marc Plattner (eds.), El Resurgimiento global de la Democracia, México, IIS, UNAM, 1993. Contemporáneamente y respondiendo al debate suscitado, ver Juan LINZ y Arturo


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Ese debate sobre el presidencialismo o parlamentarismo como opciones de gobierno, por supuesto, parte de la convicción de que las disposiciones institucionales tienen un impacto propio sobre la política y que la elección de un sistema presidencialista, parlamentario o de cualquier otro tipo es de importancia fundamental para la vigencia y la gobernabilidad democráticas. No se pretende afirmar que el diseño constitucional o político sea el único elemento para asegurar la vigencia democrática, puesto que un buen diseño no compensa debilidades democráticas estructurales; pero es cierto también, que un mal diseño constitucional e institucional, afecta la operatividad democrática y que uno bueno, posibilita mayores índices de desarrollo democrático. No se trata de que el diseño institucional garanticen el éxito o el fracaso de una democracia, sino solamente que los favorezcan (el éxito o el fracaso). Se sabe, por ejemplo, que un sistema de control de constitucionalidad favorece la vigencia de los derechos humanos, pero no lo garantiza por sí mismo (si no se dan otras condiciones esenciales). Se sabe que un sistema de control presupuestario y administrativo, puede aumentar las posibilidades de un buen gobierno, pero por sí mismos no lo garantizan. Lo mismo puede decirse de los modelos de organización política.

VALENZUELA, La Crisis del Presidencialismo, Volúmenes I y II, Madrid, Alianza, 1997 y 1998. Sobre el debate posterior, son además, esenciales, los trabajos de Dieter NOHLEN y Mario FERNANDEZ (editores), Presidencialismo versus Parlamentarismo, Caracas, Nueva Sociedad, 1991, y El Presidencialismo Renovado, Caracas, Nueva Sociedad, 1998; Giovanni SARTORI, Ni presidencialismo, ni parlamentarismo, en Revista Uruguaya de Ciencia Política, Montevideo, Instituto de Ciencia Política #5, 1992; Ingeniería Constitucional Comparada…, op. cit. y, en menor medida, ¿Qué es la Democracia?, op. cit. Ver también Robert DAHL, La Democracia…, op. cit. y MAINWARING, Presidencialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination, en Comparative Political Studies, Año 2, #26, 1993. MAINWARING Scott y SHUGART, Matthew,, Juan Linz, Presidencialism and Democracy: A critical Appraisal, Kellog Institute, Working Paper #200 (disponible en Internet) y especialmente su obra traducida al español, Presidencialismo y Democracia en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 2002. Ver también, MARTIN LIPSET, NOHLEN y SARTORI, Apuntes para una Reflexión sobre la Democracia: Tres Ensayos, San José, Cuadernos CAPEL #41, IIDH, 1996; WEAVER and ROCKMAN, Assessing the Effects of Institutions, versión en PDF, Internet.


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Juan LINZ señalaba cuatro grandes críticas al Modelo Presidencialista y las comparaba con las ventajas del Parlamentarismo por contraposición. 46 En el Presidencialismo, decía LINZ, existe: • Mandato fijo que introduce rigidez poco favorable a la democracia. • Mayor tendencia al inmovilismo: menor capacidad de lidiar con gobiernos de minoría y poder ejecutivo débil. • Incorpora la lógica de que el ganador se lleva todo, lo que es poco favorable a democracia. • Elección del presidente como desiderátum. Pueden elegirse personalidades ajenas (outsiders) con escasa tradición partidaria y legislativa. A esa argumentación teórica, habría que agregar que la evidencia empírica favorece al conjunto de los países parlamentarios en todos los rubros democráticos:    

estabilidad política, derechos humanos, desarrollo humano, gobernabilidad democrática, etc.

Además, la operación del presidencialismo demuestra y exige menor responsabilidad parlamentaria, aunque solo fuera porque los problemas y las virtudes de un país se le atribuyen social y políticamente al Presidente y no tanto al Parlamento. A las críticas de LINZ, se contrapone que más que el modelo de Estado o el diseño institucional y constitucional, lo esencial es el contexto en que se desenvuelven las instituciones y, tan importante como ello, la adaptación histórica o el comportamiento y las condiciones político-económicas, culturales y sociales de cada país. De manera que conforme a ese criterio, no hay una preferencia por los

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Ver LINZ, Juan, Democracy: Presidencial or Parliamentary. Does it Make a Difference? Ponencia presentada al Workshop on Political Parties in the Southern Cone, organizado por el Woodrow Wilson Center, Washington D.C., 1984. Posteriormente en Perils of Presidencialism, cuya versión en español: Los Peligros del Presidencialismo, aparece en Diamond, Larry y Marc Plattner (eds.), El Resurgimiento global de la Democracia, México, IIS, UNAM, 1993. Contemporáneamente y respondiendo al debate suscitado, ver Juan LINZ y Arturo VALENZUELA, La Crisis del Presidencialismo, Volúmenes I y II, Madrid, Alianza, 1997 y 1998.


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sistemas de gobierno (presidencialista, parlamentario, etc.), sino por su operación y adaptabilidad a cada situación. Otros autores, más matizadamente, señalan que:  el diseño institucional es esencial, pero solo en determinados contextos (DAHL).47 O que  aunque el diseño institucional es muy importante, hay otras condiciones más importantes, como el sistema de partidos y electoral (SARTORI).48 O que  de lo que se trata es de encontrar el equilibrio entre el diseño constitucional y el contexto (lo que NOHLEN ha llamado “el institucionalismo contextualizado”).49  MAINWARING, por su parte, recuerda que el diseño institucional es importante, pero más importante es abordar sus variedades o variantes.50  El diseño institucional es esencial, agrego, pero también lo es el contexto en el que las instituciones operan, como recordaba DE TOCQUEVILLE, hace más de 170 años.

47

Ver Robert DAHL, La Democracia…, op. cit. Ver Giovanni SARTORI, Ni presidencialismo, ni parlamentarismo, en Revista Uruguaya de Ciencia Política, Montevideo, Instituto de Ciencia Política #5, 1992; Ingeniería Constitucional Comparada…, op. cit. y, en menor medida, ¿Qué es la Democracia; ver también, MARTIN LIPSET, NOHLEN y SARTORI, Apuntes para una Reflexión sobre la Democracia: Tres Ensayos, San José, Cuadernos CAPEL #41, IIDH, 1996. 49 Ver Dieter NOHLEN y Mario FERNANDEZ (editores), Presidencialismo versus Parlamentarismo, Caracas, Nueva Sociedad, 1991, y El Presidencialismo Renovado, Caracas, Nueva Sociedad, 1998; ver también, MARTIN LIPSET, NOHLEN y SARTORI, Apuntes para una Reflexión sobre la Democracia: Tres Ensayos, San José, Cuadernos CAPEL #41, IIDH, 1996. 50 Ver MAINWARING, Presidencialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination, en Comparative Political Studies, Año 2, #26, 1993. MAINWARING Scott y SHUGART, Matthew,, Juan Linz, Presidencialism and Democracy: A critical Appraisal, Kellog Institute, Working Paper #200 (disponible en Internet) y especialmente su obra traducida al español, Presidencialismo y Democracia en América Latina, Buenos Aires, Paidós, 2002. 48


45 CUADRO # 3 Presidencialismo vs. Parlamentarismo según nivel de Desarrollo Humano y de Estabilidad Politica51 Más Alto Desarrollo Humano (primeros 25 países según IDHPNUD) Alto O (Argentina) Desarrollo Humano (entre el 26 y el 59) Mediano desarrollo humano OOOOOOOOOO (51-80)

XX (Italia)

Más Bajo desarrollo humano OOOOOOO (no están entre los 81 mejores)

OOOOOOOXX (India, Jamaica)

XXXXXXXXXX XXXXXXO (USA) OOO (Israel, Chile, XXXXXX Uruguay) O (CR) OOOOOOO X (Grenada)

Baja estabilidad Estabilidad política o mediana baja política mediana X = Parlamentarios o semiparlamentarios

XXX

Estabilidad política alta

O = Presidencialistas

NOTA: La estabilidad política alta se asigna únicamente a los países que en los últimos 25 años (desde el año 1980), no han alterado el sistema constitucional, han sido democráticos y los cambios de gobierno se han dado de acuerdo con los cánones constitucionales. En la estabilidad política mediana, se ubican aquellos países que se rigen por la democracia y tienen elecciones libres desde muchos años atrás, pero que enfrentan crisis gubernamentales o político-internacionales frecuentes (como Italia, Israel o India), aunque no por ello alteran o distorsionan su sistema constitucional para enfrentarlas, además, los que se rigen por la democracia después del 80 (y antes del 90). En cambio, los de baja estabilidad política o tienen democracias muy recientes, o padecen crisis políticas frecuentes, o cuentan con poca participación electoral o enfrentaron en los últimos 25 años, situaciones de cambio gubernamental no previstas en las constituciones (aunque no se manifiesten violentamente).

Como se observa en el Cuadro #3, entre los sistemas presidencialistas, únicamente Estados Unidos y Costa Rica gozan de un grado de alta estabilidad política democrática (durante más de 30 años), tanto porque los cambios de gobierno se han dado dentro de los parámetros constitucionales y en los períodos previstos para ello, como porque la mayoría de la población participa o apoya al sistema como tal. Aunque esas poblaciones desaprueben eventualmente a sus gobiernos y a algunas instituciones democráticas concretas, no desaprueban al sistema democrático como tal, ni a sus mecanismos de solución de controversias. Según se observa en el Cuadro #3, ningún sistema de tradición parlamentaria tiene baja estabilidad política y la mayoría de esos países tienen alta estabilidad política. 51

No se toman en cuenta los países con poca experiencia o tradición democráticas (por ejemplo, los países de la Europa del Este o las democracias incipientes o incompletas de los países africanos, árabes o asiáticos). Solamente cuentan los países que tienen, al menos, 25 años de experiencia democrática (aunque ésta haya sido interrumpida), fundamentalmente de América y Europa, aunque sí se incorporan algunos países Asiáticos como Turquía, India, Japón o de Oceanía como Australia y Nueva Zelanda.


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En cambio, solamente dos países presidencialistas tienen alta estabilidad política (USA y CR) y la mayoría de los países con sistemas presidencialistas son inestables políticamente. En cuanto al desarrollo humano, la mayoría de los países con sistemas parlamentarios tienen un alto desarrollo humano y solamente uno presidencialista (USA), está entre los de más desarrollo humano según el Índice de las Naciones Unidas (los primeros 25 países). Muy pocos países de tradición parlamentaria tienen bajo desarrollo humano (India y Jamaica), mientras que muchos presidencialistas (la mayoría) están entre los países con bajo o mediano desarrollo humano. Siempre podría criticarse el esquema ofrecido y proponerse clasificaciones alternativas o complementarias, pero no puede negarse que repasar la evidencia empírica y la ubicación de cada país en cada casilla, será siempre útil (aunque no sería suficiente). Además, podrían agregarse otras clasificaciones derivadas del índice de calidad de vida (del The Economist), de la vigencia de los derechos y libertades fundamentales (por ejemplo, la clasificación del Freedom House), de las libertades económicas (por ejemplo, la clasificación del Heritage Foundation), del desarrollo económico (según el PIB per cápita, incorporado esencialmente en el Índice de Desarrollo Humano –IDH-), o incluso del desarrollo y la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales (de alguna manera cubiertos en el IDH) o de la situación de los grupos más vulnerables (índices de pobreza, distribución de la riqueza, etc.). La discusión más compleja, a este propósito, no es tanto la ubicación en cada casilla o la definición misma de los sistemas, sino las razones de la estabilidad o inestabilidad políticas o del desarrollo humano de cada país. Es verdad que la razón (inmediata o final) de la inestabilidad política o del desarrollo humano, puede deberse a múltiples causas (algunas ajenas al modelo democrático parlamentario o presidencialista). En efecto, siempre será posible señalar que los países latinoamericanos son (o han sido) inestables políticamente y tienen poco desarrollo humano, por razones históricas que nada tienen que ver con el modelo político presidencialista y que, por tanto, la ubicación de nuestros países en uno u otro sistema no afectaría sensiblemente nuestro desarrollo humano y apenas impactaría un poco la (in) estabilidad política.


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Conforme al Índice de Democracia del The Economist, únicamente los sistemas parlamentarios (incluido el “parlamentario-colegiado” de Suiza), tienen una alta calificación democrática. Las diferencias son aún mayores a favor de los sistemas parlamentarios en los capítulos de funcionamiento de gobierno, de participación política y de cultura política. Ningún sistema presidencialista, por su parte, tiene alta calificación democrática (calificación de 9 sobre 10), salvo en algunos de sus aspectos (especialmente en los rubros de “proceso electoral y pluralismo” y de “Libertades Civiles”), pero las diferencias con los sistemas parlamentarios son más notables en los aspectos de “funcionamiento del gobierno” (gobernabilidad) y de “participación política” (7.22 en Estados Unidos, 6.11 en Costa Rica, 5 en Uruguay). Por otra parte, entre los sistemas presidencialistas, solo 2 países superan la calificación global de 8 sobre 10 (8.22 para Estados Unidos, 8.04 para Costa Rica). Mientras 24 países con sistema parlamentario consolidado (de un total de 32), son calificados de Democracias Plenas (para un porcentaje de 75% del total), solamente 3 presidencialistas (de un total de 22), son calificados de Democracias Plenas (para un porcentaje de 13.63%). En cambio, únicamente un país parlamentario se ubica entre los regímenes híbridos.


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CUADRO # 4 INDICE DEMOCRATICO (The Economist) Y FORMA DE GOBIERNO PRESIDENCIALES

SEMIPARLAMENTARIOS PRESIDENCIALES

Sue, Isl, Hol, Nor, Di, Fin, Democracias Plenas Lux, Aus, Can, Sui, Irl, (calificación superior NZ52 a 9 sobre 10) US, CR, Uru53 Francia Ale, Aus, Mal, Esp, Che, Democracias Plenas Por, Bel, Jap, Gre, GB, (calificación superior Mau, Esl54 a 8 sobre 10) SAfr, Est, Let, Lit, Esl, Ita, Ind, Hun, TyT, Jam, Democracias defectuosas Chi, Bots, Bra, Pan, Mex, 56 Isr, Guy.57 (Flawed democracies) Arg, Fil, Col, Hon,55ES, Par, Pol, SrL. RD, Per, Gua, Bol

Regímenes híbridos (dudosamente democráticos)

Nic, Ecu, Ven, Hai58

Rusia59

Turquía 60

Fuente: Elaboración propia a partir del Índice Democrático del The Economist, op. cit. NOTA; A los efectos de ampliar el análisis incorporé entre los sistemas presidencialistas, parlamentarios y semiparlamentarios a los países que han mantenido el sistema al menos desde 1990. Si el parámetro se elevara a los 30 años (antes del año 1979), el número de países sería sensiblemente menor entre los presidencialistas y si utilizara el criterio de Robert Dahl de 50 años, únicamente 21 países en total habrían sido considerados como democráticos. Tampoco incorporé a los países muy pequeños (menos de medio millón de habitantes). De haberlo hecho, la evidencia a favor del parlamentarismo habría sido significativamente superior, al incorporar países del Caribe anglosajón o a Luxemburgo en Europa.

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Suecia, Islandia, Holanda, Noruega, Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo, Australia, Canadá, Suiza, Irlanda, Nueva Zelanda. 53 Estados Unidos, Costa Rica y Uruguay. Este último recobró la democracia hace apenas 25 años. 54 Alemania, Austria, Malta, España, República Checa, Portugal, Bélgica, Japón, Grecia, Gran Bretaña, Mauricio, Eslovaquia. 55 Chile, Bostwana, Brasil, Panamá, México, Argentina, Filipinas, Colombia, Honduras, El Salvador, Paraguay, República Dominicana, Perú, Guatemala y Bolivia en la cola. 56 Sudáfrica, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Polonia, Sri Lanka. Muchos de estos países, en realidad, parecen más semipresidenciales que semiparlamentarios según el modelo francés. Tal es el caso de Sudáfrica y de Sri Lanka. 57 Italia, India, Hungría, Trinidad y Tobago, Jamaica, Israel, Guyana. 58 Nicaragua, Ecuador, Venezuela y Haití. Nicaragua apenas en 1990 se decantó por el régimen democrático. En el caso de Haití, su condición democrática e independiente es ciertamente dudosa y, en todo caso, es muy reciente y ha estado matizada por la intervención extranjera para el mantenimiento de una paz inestable. Por si fuera poco, su Constitución formal parece más semipresidencial que presidencial. 59 La calificación de Rusia como semiparlamentaria es bien dudosa, dado que su régimen constitucional es más bien de tipo semipresidencial con fuerte predominancia del Presidente de la Federación… Más dudosa aun, es su condición y tradición democráticas, las que en todo caso tienen apenas unos 15 años de alcanzadas. 60 El caso de Turquía requiere una explicación especial.


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Un grupo importante de analistas políticos y constitucionales, aunque reconocen el pobre historial del presidencialismo en América Latina, lo atribuyen a causas que no tienen mucho que ver con el modelo democrático escogido, sino a razones ajenas al mismo:  condiciones históricas (incluidas las relativas a nuestra “herencia colonial” ibérica y latinoamericana);  condiciones culturales;  a la tradición y desarrollo de nuestros partidos políticos (a lo que da mucha importancia SARTORI), al “pluralismo subcultural” o a fuertes conflictos culturales o étnicos (ver Robert DAHL),  geográficas y climáticas (Latinoamérica, se dice, está ubicada especialmente entre los trópicos de cáncer y capricornio y los países europeos y los anglosajones están ubicados principalmente por encima o debajo de los mismos paralelos),  religiosas (catolicismo latinoamericano vs. protestantismo, conforme a la versión simplificada de Max WEBER).  los sistemas electorales (en la línea de DUVERGER y, en menor medida, de SARTORI).  Otro grupo de analistas, como dije, atribuyen los problemas del presidencialismo latinoamericano a las variantes de presidencialismo y no al sistema presidencialista como tal (MAINWAIRING, NOHLEN, LIPSET). Es obvio que todas esas explicaciones juegan su papel, pero ello no desdice ni contradice la evidencia empírica citada, sino solamente la matiza y contextualiza (como corresponde a cualquier análisis que se afirme científico). Otros autores defienden nuestro modelo presidencialista, reconociendo sus limitaciones, pero atribuyéndoselas también al parlamentarismo. Para ello, afirman que también éste tiene fallas y citan en su favor los ejemplos excepcionales de países con “sistemas parlamentarios” donde hay o ha habido alta inestabilidad política (Turquía, ponen de ejemplo reciente o a la República de Weimar y a la francesa de la IV República). También destacan la existencia de países con alta estabilidad política que son presidenciales (Estados Unidos, Costa Rica, por


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ejemplo), lo que, según ellos, podría descalificar el argumento de la aparente superioridad teórica del parlamentarismo. Frente a este contra-argumento, también se podría señalar que en ambos casos, se trata de excepciones a la regla, porque: 1)

más del 75% de los sistemas parlamentarios (y semiparlamentarios) son altamente estables y el resto (el otro 25%), en todo caso, no son altamente inestables (al menos en comparación con los regímenes de su entorno).

2)

los países presidencialistas (y semipresidenciales) con alta estabilidad política apenas superan el 10% del total y más del 50% son, incluso, altamente inestables políticamente.

Por último, afirman los partidarios de mantener el presidencialismo latinoamericano que, aun cuando el sistema parlamentario se demostrara superior al sistema presidencialista, su implantación sería problemática en países con tradiciones caudillistas (como buena parte de la América Latina) o en sociedades democráticas con “partidos políticos indisciplinados” (de nuevo la tesis de SARTORI). No estoy tan seguro de ambos argumentos, pero admito que cambiar de sistema político, histórico y constitucional, supone la existencia previa de algunas condiciones necesarias y que en su proceso de implantación deben sortearse algunas dificultades de orden político, constitucional o histórico-cultural. Por lo pronto, es verdad que no cualquier sociedad, ni en cualquier momento, puede darse el lujo de cambiar de modelo político e institucional, sin sufrir algunas desventuras o retrocesos. Si el caudillismo sigue latente y fuerte en nuestra América, y aunque el mismo sea producto también del modelo presidencialista que lo alienta (al menos teóricamente, al hacer aparecer la figura del Presidente como el centro del quehacer político de una nación y sin sujeción a la dinámica y a la transparencia del parlamentarismo), será difícil cambiar hacía un modelo donde precisamente el papel del “líder” político deja de ser “caudillo”, para convertirse en líder parlamentario. Es decir, donde su liderazgo depende más del convencimiento y del razonamiento democrático y parlamentario, que de otros atributos “carismáticos” y de poder mediático o “fáctico” (como en el caudillismo “presidencialista”


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latinoamericano). Esto último, paradójicamente, es un motivo más para preferir el modelo parlamentario sobre el presidencial, según me parece. Por otra parte, aunque la existencia de partidos indisciplinados es normal en nuestros países y hasta me atrevería a adelantar que puede ser, en parte, producto del propio presidencialismo (y puede ser esencial incluso a su operación práctica) y aunque también es verdad que el sistema parlamentario incita a la disciplina de los partidos (su supervivencia misma, puede depender de esa disciplina), lo cierto es que mientras se alcanza esa disciplina por causa del parlamentarismo (lo que no ocurriría automáticamente), pueden sufrirse serias desventuras políticas y hasta retrocesos que frustren las expectativas democráticas de sus impulsores y den al traste con la implantación de un modelo parlamentario. El tema, por ello, debe asumirse con seriedad y deben adoptarse medidas complementarias (educativas, electorales, de procedimiento legislativo y de orden legal), que minimicen los efectos nocivos de tal indisciplina en la operación de un sistema parlamentario, al menos mientras el nuevo sistema político propicia (como es de esperar), mayor estabilidad política y disciplina partidaria. Otros autores (MAINWARING, por ejemplo), en cambio, destacan, por contrapartida, las ventajas del presidencialismo sobre el parlamentarismo y entre ellas el que: – – – –

Otorgue “mayor cantidad de opciones para los votantes” Exista mayor “responsabilidad e identificabilidad electorales” Exista mayor independencia del Congreso en cuestiones legislativas Se den “mandatos fijos” en lugar de la “inestabilidad del gabinete” parlamentario, o de que – El presidencialismo puede impedir los juegos donde el ganador se lleva todo (contracrítica a Linz). En teoría, al menos, se dice que el sistema presidencialista otorga más opciones a los votantes (para elegir autoridades ejecutivas distintas políticamente de las legislativas). También es verdad que, normalmente, existe mayor independencia de los legisladores respecto del Ejecutivo en los sistemas presidencialistas (y viceversa), pero en ambos casos, esas aparentes ventajas tienen un precio seguro: dificultar la gobernabilidad democrática, al dificultar la toma de decisiones


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legislativas, limitar la acción positiva de un gobierno y la asunción de responsabilidades políticas por los parlamentarios. En apariencia al menos, la ausencia de mandatos fijos del parlamentarismo puede provocar la inestabilidad de los gabinetes (lo que, sin embargo, ha sido más bien excepcional, salvo algunos períodos en Italia, Israel y la India o en la IV República Francesa), pero, a cambio, en el presidencialismo esa aparente ventaja (que no es más que aparente y teórica), provoca mayor inflexibilidad y mayor inestabilidad democráticas (versus la estabilidad del gabinete). Recuérdese que lo que realmente importa en una democracia es la estabilidad y la gobernabilidad democráticas, no la estabilidad de los miembros de un gabinete. En cualquier caso, la evidencia empírica no sustenta esa aparente ventaja del presidencialismo, como tuvimos ocasión de observar. 61 En cambio, me parecen más discutibles los argumentos de “identificabilidad” de los electores y aun más el argumento de la responsabilidad electoral. La experiencia de la América Latina con el presidencialismo, contradice este último aserto, salvo la identificación de los electores con “caudillos”, pero con ellos en lo personal, no con sus propuestas y líneas de acción política. Y desde el punto de vista de la “responsabilidad electoral”, qué mayor responsabilidad se puede pedir que en el parlamentarismo cuando el proceso electoral, en última instancia, se centra sobre la continuidad de una política, un(os) partido(s) y unos líderes específicos que no siempre concuerdan (al menos cuando no hay reelección presidencial consecutiva como en Costa Rica), con los que ejercen el poder al momento de la elección. Como revela la experiencia, un presidente popular, no garantiza la victoria de su sucesor en lista de su partido. Aunque es verdad que un presidente impopular afecta las opciones electorales del candidato del partido de gobierno, tampoco garantiza la derrota del mismo, porque en la experiencia latinoamericana presidencialista, la personalidad del candidato (del líder o del caudillo), importa mucho más que el buen suceso o la mala marcha del gobierno de turno (eso cuando la estabilidad del régimen permite siquiera que el partido del Presidente tenga alguna opción electoral).

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Ver cuadro precedente, sobre la relación entre estabilidad política y desarrollo humano en relación con los sistemas parlamentarios, semiparlamentarios y presidenciales.


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En todo caso, respecto de la responsabilidad política de los mandatarios (legisladores o autoridades ejecutivas), la razón por la que se debería pasar a un sistema más parlamentario en nuestro país supone la necesidad de mayor gobernabilidad democrática y por ello deben arbitrarse algunas medidas que permitan una implantación coherente de sus mecanismos esenciales. Esencialmente, no debe implantarse la responsabilidad del Ejecutivo frente al legislativo, si no se establecen, paralela y concomitantemente, las reglas que permitan la responsabilidad del parlamento frente al pueblo y a los electores. Si no hay posibilidad de elecciones anticipadas en caso de censura general del gabinete o de no aprobación de un paquete legislativo esencial, en un plazo razonable, la inercia y la irresponsabilidad del Parlamento podrían multiplicarse en perjuicio de la democracia misma, porque la censura vinculante no acarrearía ninguna consecuencia a los diputados que la adoptan y, en consecuencia, podrían verse tentados a ejercerla sin miramiento y sin responsabilidad. Lo mismo ocurre, por ejemplo, si el Reglamento parlamentario propicia y permite el filibusterismo parlamentario sin consecuencias ni límites constitucionales. ¿Debe Costa Rica replantearse su sistema de representación política? Sí, sin duda, pero con algunas condiciones: • No debe volverse al pasado (ni al encantamiento, ni a la Presidencia Imperial, ni a la ausencia de controles jurídicos efectivos, ni a la desprotección de derechos fundamentales y de las minorías) • El Poder Ejecutivo (o el Gabinete) debe aprender a relacionarse con el Parlamento y ser responsable ante él. Que éste último, incluso, lo pueda destituir. • El Parlamento debe ejercer más control político y menos control cuasijudicial. • Es necesario que el Parlamento se sienta responsable ante la sociedad de los éxitos y fracasos de sus decisiones u omisiones. Debería participar en la aprobación o destitución del Ejecutivo de manera general (no casuística ni individual), para que la ciudadanía lo asociara con el éxito o fracaso de una gestión gubernamental.


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• La caída del Ejecutivo (o del gabinete) por acto u omisión parlamentaria, debe poder implicar también (al menos, eventualmente) la pérdida del cargo de diputado y enfrentarse a elecciones con posibilidad de reelegirse o perder la credencial. • Construir mayorías políticas y parlamentarias, requiere no solo consensos casuísticos (no sostenibles), sino acuerdos más permanentes y, por ello, concesiones políticas del Ejecutivo (pero transparentes). • A cambio, deberían establecerse plazos razonables para votar leyes y tomar decisiones legislativas y más límites al filibusterismo parlamentario, manteniendo los controles constitucionales preventivos (consultas ante la Sala Constitucional) y garantizando la divulgación de los argumentos de las minorías parlamentarias. • Es conveniente agregar una reforma electoral y una descentralización territorial (al menos municipal) concomitante. Pero unas y otras no son condicionantes de la reforma de nuestro sistema político. • Convendría revisar el mecanismo de reformas constitucionales, de manera que sea más viable, más democrático (sujeto a aprobación en referendo, por ejemplo), con menor inseguridad. Una tercera opción entre el 195 (reformas parciales) y el 196 (Constituyente), debería plantearse. • Si no se puede dar el paso al parlamentarismo, intentar algún modelo de semiparlamentarismo (ver propuesta en Anexo #1) o, al menos, algún ajuste de tipo semipresidencial según la propuesta del Ex Presidente Rodriguez Echeverría. De cualquier manera, la fortaleza del Ejecutivo debe dar lugar a mayor fortaleza del Parlamento y viceversa. DEL PRESIDENCIALISMO AL PARLAMENTARISMO EN COSTA RICA: PROPUESTAS PARA EL CAMBIO Pasar de un sistema político democrático (presidencialista) a otro más parlamentario, requiere desde el punto de vista jurídico, una reforma constitucional que deberá ser tan amplia como el modelo que se proponga (semipresidencial, semiparlamentario, parlamentario). Una propuesta parlamentaria, será de mayor magnitud que una propuesta semiparlamentaria y ésta, a su vez, será más incisiva que una propuesta semipresidencialista. La Propuesta del Expresidente Miguel Angel Rodríguez, por ejemplo, que me tocó el honor de coordinar junto con cinco grandes juristas (Constantino Urcuyo, Farid Beirute, Carlos Vargas Pagán, José Miguel Villalobos y Rodolfo Saborío, pero con el disenso de éste último), llegó a


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plantear un modelo “semipresidencial” a finales del 2001. El autor de estas líneas, aceptó y redactó la citada propuesta buscando un camino hacia el parlamentarismo y el consenso entre los proponentes, pero manifestando expresamente su preferencia por un modelo más claramente parlamentario o semiparlamentario, tal como se propone en el Anexo I. Las diferencias teóricas entre los cuatro grandes modelos, han quedado explicadas arriba, pero conviene que repasemos algunas de sus aristas. En el semipresidencialismo, el papel del Presidente de la República se matiza con la posibilidad de censura legislativa vinculante de los Ministros de Gobierno, pero sin establecer un Ministro preeminente (Primer Ministro). No es poca cosa, porque se establece la responsabilidad del Ejecutivo (al menos de sus ministros y del gabinete como tal) frente al Legislativo, pero ciertamente se mantiene la preeminencia del Presidente de la República y puede parecer apenas como una concesión presidencial a cambio de las elecciones legislativas anticipadas y del establecimiento de plazos perentorios para votar proyectos de ley (lo que ya existe, al menos para los proyectos de iniciativa popular). Una propuesta semiparlamentaria (modelo francés, por ejemplo), en cambio, aunque mantiene la figura y el papel del Presidente de la República y su nombramiento popular, va más allá al establecer la figura de un Primer Ministro que debe ser aprobado por el Parlamento (en nuestro país, por la Asamblea Legislativa), quien tiene funciones diferenciadas de las del Presidente y una preeminencia sobre el resto de los Ministros de Gobierno (a quienes propone él y no el Presidente de la República, salvo en caso de inopia). Aunque sea propuesto por el Presidente de la República y aunque no tenga necesariamente el carácter de miembro del Parlamento (en nuestro país, el carácter de Diputado), tiene las características típicas de un Primer Ministro del modelo parlamentario. Además, la censura de su cargo es vinculante y puede establecerse por mayoría absoluta (no calificada) y la implicación necesaria de su censura, sería la conformación de un nuevo gobierno y/o las elecciones legislativas anticipadas. En tales casos, no se plantea la elección anticipada del Presidente, porque en un sistema semiparlamentario o parlamentario, el Presidente no es la encarnación del gobierno, sino del Estado y no es a su política a la que se estaría censurando, sino a la del Gobierno encabezado por el Primer Ministro y el resto del Gabinete. Una propuesta parlamentaria, iría un paso más adelante al restringir aun más el papel del Presidente, quedando más como figura protocolaria y dándole un papel tutelar o moderador (lo que no es poca cosa desde el punto de vista constitucional), pero no de acción o dirección política, y al exigir que el Primer Ministro sea nombrado directamente por el Parlamento, de entre sus miembros. Por lo demás,


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sin embargo, se parecería mucho al sistema semiparlamentario que, por ahora, propongo como paso hacia ese modelo parlamentario. La verdad, como es obvio, tengo muchas aprensiones hacia el modelo presidencialista que conocemos en nuestro país (tal y como opera en la realidad política de inicios del siglo XXI). No tengo aprensiones respecto del modelo semipresidencialista propuesto por el Expresidente Miguel Angel Rodríguez (lo admito, al fin y cabo, como un paso prudente hacia el parlamentarismo), pero reconozco que sin los equilibrios necesarios, podría quedarse como una versión atenuada del presidencialismo, sin enfrentar todas sus limitaciones inherentes. Prefiero, por tanto, un modelo semiparlamentario porque él nos garantiza la salida del presidencialismo y de sus limitaciones inherentes y nos acerca a las virtudes de buena parte del parlamentarismo, pero sin cambiar radicalmente nuestra tradición político constitucional y permitiéndonos adecuarnos a un modelo diferente, pero guardando algunas cosas de la tradición costarricense del presidencialismo (al menos, de su papel moderador), además de que implica menor necesidad de cambios constitucionales. Al punto de que con modificar apenas 6 artículos constitucionales se puede lograr el cambio normativo. El cambio real, implicaría, además, establecer un par de transitorios y un cambio cultural, político y educativo de mayor entidad. Desde el punto de vista constitucional, bastaría reformar los artículos 106 (sobre la composición de la Asamblea Legislativa), el 107 (sobre la reelección legislativa consecutiva), el 121 inciso 24 (sobre la censura individual de Ministros), un nuevo inciso 25 para el artículo 121 (para permitir la censura general del Gobierno y las elecciones anticipadas), el 141 sobre el nombramiento del Primer Ministro y de los demás Ministros de Gobierno, el 117 sobre el Quórum legislativo y el artículo 144 (sobre Censura General del Gabinete y elecciones anticipadas). Incluso, la reforma a los artículos 106 y 117 no es estrictamente necesaria para pasar a un modelo semiparlamentario o parlamentario, lo que ocurre es que me parece esencial que la reforma los incluya para que, sin renunciar al unicameralismo (pues cualquiera de los modelos democráticos, pueden operar bajo una sola cámara legislativa y el tamaño y la tradición de nuestro país, no aconsejan la introducción del bicameralismo), ampliemos la representatividad y calidad legislativas en el caso del artículo 106 (al agregar 18 diputados de lista nacional) y para que una regulación obsoleta y excesiva del quórum legislativo (artículo 117), no impida la operación y votación de las leyes y de las mismas mociones de censura o de aprobación legislativa (de leyes, paquetes legislativos y de las mismas autoridades sujetas a la aprobación legislativa: del Primer Ministro en primer lugar). Los detalles de las propuestas, sin embargo, no son lo esencial. Lo esencial es partir de ellas (de cualquiera de ellas), para alcanzar un modelo más parlamentario, sea que partamos de las propuesta semipresidencialista del Expresidente Miguel


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Angel Rodríguez, de la propuesta semiparlamentaria que acompaño en el Anexo I o de otras propuestas coherentes que permitan un debate sobre el alcance de las mismas y sobre los mecanismos para hacerlas efectivas, para que a partir de allí podamos discutir y proponer alternativas viables de reforma constitucional. En apretada síntesis, las propuestas pueden resumirse en el cuadro siguiente: CUADRO # 5 PRESIDENCIALISMO EN COSTA RICA Y PROPUESTAS DE CAMBIO Presidencialismo actual (ver la Constitución vigente en C.R.)

Propuesta semiparlamentaria Propuesta (ver Anexo I, propuesta de reforma Parlamentaria constitucional para establecer un régimen semiparlamentario)

Presidente (Jefe de Estado y de Gobierno) Presidente No preeminencia de un Ministro sobre el resto del gabinete

Presidente (Jefe de Estado)

Presidente (Jefe de Estado)

Presidente y Jefe de Gabinete o Primer Ministro. Propuesto por el Presidente, pero requiere ser aprobado por Asamblea Legislativa. (ver propuesta de reforma al artículo 141)

Parlamento

Asamblea unicameral 57 diputados por provincia Ver artículo 105

Asamblea unicameral 57 Diputados por provincia 18 Diputados lista nacional (Ver propuesta de reforma al artículo 106)

Primer Ministro Propuesto por Asamblea Legislativa (parlamentario, normalmente el jefe de la mayoría) Asamblea unicameral 57 Diputados por provincia 18 Diputados lista nacional

Reelección legislativa

No hay reelección consecutiva Ver artículo 107

Se permite la reelección consecutiva (Ver propuesta de reforma al artículo 107)

Se permite la reelección consecutiva

Censura Gobierno o del Primer Ministro

No hay censura del Gobierno

Censura vinculante del Primer Ministro o del Gabinete (mayoría absoluta)

Censura de Ministros

Censura Ministros no vinculante (2/3) Ver artículo 121 inciso 24 No hay elecciones anticipadas

Censura vinculante del Primer Ministro o Jefe de Gabinete y del Gabinete (mayoría absoluta AL) Ver propuesta de reforma al artículo 121 inciso 25 y reforma al artículo 144 Censura Ministros vinculante (2/3) Ver propuesta de reforma al artículo 121, inciso 24 Elecciones legislativas cuando hay censura gabinete o de política Gobierno Ver propuesta de reforma al artículo 121 inciso 25 y al artículo 144 Plazo p/votar leyes iniciativa Presidente y Primer Ministro y para proyectos de iniciativa popular (hoy vigente) Ver propuesta de reforma al artículo 144 Quórum: mayoría absoluta

Elecciones legislativas cuando hay censura gabinete o de política PM

Jefe de Estado

Jefe de Gobierno

Elecciones anticipadas

Plazo votación de leyes

Quórum del

No hay plazo para votar leyes (salvo Reglamento e iniciativa popular) Quórum: 2/3

Censura Ministros

Plazo para votar leyes iniciativa PM e iniciativa popular Quórum: mayoría


58 parlamento Delegación Legislativa Transición de gobierno

No hay delegación legislativa Transición no existe (solo cambio Presidencial)

Ver propuesta de reforma al artículo 117 No hay delegación legislativa Transición: entre Censura Gabinete y sustitución o nuevas elecciones legislativas Ver propuesta de reforma al artículo 121 inciso 125 y a los artículos 141 y 144

absoluta Delegación legislativa limitada Transición: entre Censura Gabinete y nuevas elecciones

Viabilidad del cambio de modelo político en Costa Rica ¿Estaremos preparados cultural y políticamente para el cambio? En la base de las preguntas esenciales sobre la viabilidad del cambio (al menos de la viabilidad política), subyace un temor general al cambio, a cualquier cambio en la vida social y personal, lo que se traduce en una aprensión general respecto de los cambios constitucionales y políticos. Maquiavelo nos había advertido sobre los mismos, al recordarnos que “…no hay nada más difícil de emprender, más peligroso de llevar a cabo y con menos garantías de éxito, que tomar la iniciativa en la introducción de un nuevo orden de cosas, porque la innovación tiene como enemigos a todos aquéllos que se beneficiaron de las condiciones antiguas. La gente teme y desconfía de la persona que promueve el cambio y no cree en nuevas ideas hasta que no tiene una larga experiencia con ellas”. Es obvio, entonces, que cualquier propuesta de reforma, debe sortear ese temor y minimizarlo, ajustando únicamente lo que sea indispensable para lograr lo que se propone y garantizando la pervivencia de aspectos esenciales del modelo que se pretende cambiar (la figura del Presidente de la República, por ejemplo). Es verdad que el cambio de modelo no supone cambios que puedan afectar los intereses esenciales de los ciudadanos y habitantes (ni sus derechos fundamentales), pero conviene recalcarlo y garantizarlo para evitar resquemores o rechazos infundados. Por ello, no deben reformarse más artículos constitucionales que los estrictamente indispensables para lograr los objetivos (pasar a un modelo más parlamentario), pero siempre que se incorporen todos los que darían coherencia y sentido a la propuesta. Permitir la censura de ministros y/o del Primer Ministro, por ejemplo (como en Argentina y Ecuador), sin permitir mecanismos de elecciones anticipadas donde los legisladores que censuren se jueguen también su puesto, daría lugar a un desequilibrio del sistema político y, a la postre, la construcción de un modelo menos gobernable y que no adelante nada en materia de democracia. La experiencia enseña que otorgar nuevos poderes sin contrapartidas (es decir, más garantías o más responsabilidades para quienes lo ejercen), daría lugar a un uso irresponsable e ilimitado del poder. En efecto, otorgarle el poder al parlamento de censurar obligatoriamente a un gabinete, sin obligarlo a confrontar a sus miembros (los diputados) con sus representados, en unas elecciones legislativas anticipadas,


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sería un paso imprudente y equivocado en la dirección de obtener lo peor de los dos grandes sistemas políticos, sin lograr las ventajas inherentes de cada sistema. Resuelto el temor general al cambio y al cambio político en particular (si es que puede resolverse), conviene que indaguemos sobre la viabilidad del cambio en tres dimensiones: cultural, político y jurídico (léase, constitucional) Desde el punto de vista cultural, ¿valdrá la pena plantearse el cambio, si al final (dirán sus críticos), los problemas de nuestra sociedad no radican en el sistema político, sino en variables ajenas al mismo? Admitamos que es verdad que nuestros problemas no radican exclusivamente en el sistema político y que lo rebasan ciertamente en lo social, económico, cultural, etc.; pero ello no implica necesariamente que el sistema político no deba reformarse a la espera de la solución imposible de todos nuestros problemas. Por otro lado, si admitimos que el sistema político adolece de problemas en su legitimidad y operación democráticas, ¿no convendría plantear su reforma, al menos para resolver parcialmente esas limitaciones y permitirle al sistema enfrentar o atenuar otros problemas? ¿Será viable una reforma de esa magnitud en un país acostumbrado al presidencialismo y a caudillos políticos?, se preguntan otros. Admito, nuevamente, que el caudillismo y el presidencialismo están ciertamente arraigados en nuestra cultura política, pero eso no es óbice para negar la necesidad del cambio y si el caudillismo nos parece un problema que debemos enfrentar para avanzar en democracia, no debería parecernos inviable limitar nuestro presidencialismo para atenuar nuestro caudillismo histórico, puesto que el Presidente al tener que compartir el poder (al menos, del Ejecutivo) con un Primer Ministro y un Gabinete que dependen del parlamento (para su nombramiento y para su permanencia), sus potestades de maniobra o imposición se verán disminuidas y con ello también, su caudillismo sería al menos atenuado. Pasar a un sistema más parlamentario implicaría que los poderes del caudillo deberían trastocarse en poderes de líderes democráticos. Ambos se parecen en la capacidad de impulsar reformas y acciones de gobierno, pero se diferencian en que los caudillos las imponen por su carisma o el peso de sus mecanismos de poder y los líderes democráticos, por contrapartida, logran las reformas y acciones por su capacidad de convencer a la población y al parlamento de la bondad de sus propuestas. El argumento del Caudillismo se contrasta al recordar que el mismo es producto también del modelo presidencialista (al poner al Presidente en el centro del quehacer político, sin sujeción a la dinámica y a la transparencia del parlamentarismo). Admito que es difícil cambiar hacía un modelo donde el papel del “líder” deja de ser “caudillo”, para convertirse en líder parlamentario (liderazgo que depende más del convencimiento y del razonamiento democrático y


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parlamentario, que de otros atributos “carismáticos” y de poder mediático), pero la historia de nuestro país (la creación y puesta en marcha de la Sala Constitucional, por ejemplo) y la de otros países de nuestro entorno que han realizado reformas políticas, me permite ser moderadamente optimista al respecto. ¿Será viable en un país con partidos y fracciones inestables e indisciplinados? Admito, por lo pronto, la existencia de partidos indisciplinados en América Latina (ver SARTORI), lo que es aplicable a nuestro país, pero reconozco que esa indisciplina es producto parcial del presidencialismo (y puede ser esencial incluso a su operación práctica) y tengo por cierto que un sistema parlamentario incita a la disciplina de los partidos (su supervivencia misma, depende de ello). Mientras se alcanza esa disciplina (lo que no ocurriría automáticamente), admito con SARTORI que pueden sufrirse desventuras y retrocesos que frustren las expectativas democráticas de los impulsores del cambio hacia un modelo más parlamentario, pero ello es un riesgo menor, que la indisciplina impuesta e inherente al modelo presidencialista vigente. Los riesgos de la indisciplina parlamentaria, por ejemplo, en un sistema parlamentario o semiparlamentario, como el propuesto, los correrían los mismos diputados que pondrían en peligro sus curules en caso de un uso imprudente de la censura o de la misma indisciplina, al abrir la puerta a elecciones legislativas anticipadas. Aunque solo fuera por su propia supervivencia política y legislativa, la amenaza de perder sus curules los obligaría a fortalecer la disciplina partidaria. ¿Será viable en un país donde los acuerdos políticos son demonizados? Es verdad que en nuestro país y en el resto de la América Latina, los acuerdos políticos, que son consustanciales a una Democracia, son vistos como componendas de la clase política en contra del pueblo y que ello puede dar al traste con un sistema político democrático (el parlamentarismo) que requiere más del acuerdo y del entendimiento que el presidencialismo (aunque ambos lo necesiten para su supervivencia). Pero es verdad también, que los acuerdos parlamentarios tienen la virtud de obligar más a la trasparencia y al alcance general de los mismos, que los acuerdos propios del presidencialismo que tienen a ser menos públicos, más particulares e inestables. Ambas condiciones más bien podrían jugar a favor de un sistema más parlamentario, al demostrar el peligro del desacuerdo y las virtudes del acuerdo (al menos, para tener gobiernos relativamente estables). Se dice también que la ingobernabilidad del presidencialismo actual, da poder a algunos grupos de presión o de poder y que, por ello, esos grupos difícilmente aceptarán un cambio que daría lugar a mayor gobernabilidad democrática. Es verdad que ello parece ser así, pero esa es precisamente una de las virtudes del cambio hacia un modelo más parlamentario que permita mayor gobernabilidad


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democrática. De cualquier forma, además, esos grupos de presión o de poder, cuando son conscientes de esa premisa también se pueden percatar de que la ingobernabilidad misma, aunque puede jugar momentáneamente a su favor, puede pervertirse y convertirse en amenazas mayores a la estabilidad e influencia de esos mismos grupos de presión o de poder. Se dirá también que, en cuanto a la gobernabilidad democrática, entre el parlamentarismo y el presidencialismo lo que hay es un empate de problemas de ingobernabilidad, puesto que el parlamentarismo también los tiene (Turquía, Weimar o la Cuarta República Francesa, se ponen de ejemplo) y que, por contraposición, Costa Rica y Estados Unidos son ejemplos de presidencialismo estable. En ambos casos, sin perjuicio de las matizaciones arriba señaladas, conviene recordar que se trata de excepciones a la regla, porque, como hemos visto, más del 80% de los sistemas parlamentarios son altamente estables y el resto (el otro 20%), no son altamente inestables (al menos en comparación con los regímenes de su entorno), mientras que los países presidencialistas con alta estabilidad política apenas superan el 10% del total. Más del 50% son, incluso, altamente inestables políticamente. ¿Está preparado nuestro país para pasar a un sistema más parlamentario? Un cambio de modelo político, no es fácil de aceptar social o políticamente en cualquier sociedad, sobre todo cuando se ha vivido durante muchas décadas (y más de 100 años) bajo un modelo presidencialista (y hasta hace poco, bajo una mixtura de caudillismo y presidencial imperial), pero eso no impide un cambio de magnitudes importantes en sociedades democráticas. La incorporación de los países de Europa a la Unión Europea y la evolución de la misma entidad comunitaria, la vuelta a la democracia en España, Portugal y Grecia en la década de los setenta, la construcción de la democracia en los países de la Europa del Este, la recuperación de la democracia en América Latina en los ochenta, el cambio de nuestro modelo de justicia constitucional, con la creación de la Sala Constitucional, también fueron difíciles, pero las sociedades y las instituciones políticas se adaptaron razonablemente al nuevo sistema, sin mayores controversias y sin retrocesos sustantivos. Se dirá que los ejemplos europeos y latinoamericanos, fueron cambios políticos sustantivos que supusieron la puesta en marcha de un nuevo sistema constitucional y que no es lo mismo proceder a un cambio de modelo (de menor entidad), en el marco de un sistema constitucional vigente y sin confrontar una crisis mayúscula. Convengo que algo de verdad encierra el argumento, pero solo algo, porque desde el punto de vista constitucional el impacto de la Sala Constitucional ha sido mayor


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que el que puede suponer la introducción de un modelo parlamentario o semiparlamentario. Si hay un país en América Latina que tiene la capacidad de realizar un cambio de sistema político dentro de la democracia y sin mayores dificultades, ese país es Costa Rica. No se trata, en todo caso, de romper con el modelo vigente, sino con realizar un ajuste esencial para introducir el nuevo modelo, de ahí, en parte, la propuesta de realizar únicamente los cambios que parecen indispensables. De cualquier manera, como he dicho en otro lugar, conviene dibujar el papel de nuestras instituciones políticas, a partir de tradiciones históricas e institucionales constitucionales y reales-, pero sin despreciar las potencialidades creadoras del Derecho y de la acción política. El desafío de construir o reconstruir jurídica, política, administrativa y socialmente las instituciones públicas, debe tratar de encontrar el equilibrio entre proyectos utópicos de pura ingeniería social (lo que, de acuerdo con Karl POPPER, conlleva una fuerte tendencia al autoritarismo), y la mera descripción y desarrollo de lo que existe. "El Derecho –decía bien ORTEGA Y GASSET- no es mero reflejo de una realidad preexistente, porque entonces es superfluo; el Derecho, la Ley son siempre algo que añadimos a una realidad insuficiente; es la corrección de lo roto; son un estímulo a lo que no es aún pleno; son, pues, incitaciones..., la Ley es siempre, más o menos, reforma y, por tanto, suscitadora de nuevas realidades...." Toda acción política y jurídica supone la redefinición de sus contornos. Cada generación tiene el deber de redefinir esas relaciones, pero sin una pretensión totalitaria. Al diseñar nuestro modelo de Estado -contingente-, no debemos impedir otros modelos posibles, con tal de que respeten los principios y valores permanentes. Ha de buscarse siempre el equilibrio entre la novación y la tradición, entre el futuro y la historia, pero los cambios deben hacerse. Nuestro sistema presidencialista necesita ajustes, e incluso puede y debe adoptar fórmulas del parlamentarismo, pero por ahora parece prudente llegar hasta el semiparlamentarismo. Un cambio más radical podría suponer una reforma sustancial de nuestra Constitución Política. Ajustar el sistema presidencialista para hacerlo más democrático, gobernable, responsable y más parlamentario es lo que se pretende. No modificar de raíz nuestro modelo democrático. Respecto de la viabilidad política, convengo en que aunque se diera el necesario acuerdo para la reforma entre los grupos políticos más representativos, su viabilidad sería precaria, precisamente por la dificultad del sistema vigente para tomar decisiones importantes. Pero soy optimista y sé que algunas propuestas se


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aprobarán tarde o temprano, porque el sistema necesita ajustarse. Costa Rica, obviamente, no necesita una cirugía mayor, pero sí necesita revisar su sistema y ponerse a tono con los tiempos y el nuevo contexto. Si no lo hace ahora, tarde o temprano terminará en el quirófano. Algunos dirán que la propuesta de pasar a un modelo más parlamentario toca lo que no debe tocar (conformación y relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo) y no lo que debería reformarse (descentralización, sistema electoral, referéndum, sistema económico, modelo presupuestario, rendición de cuentas, etc.) que es lo que le interesa a la gente. La mayoría de la población quiere una democracia más eficiente y unos gobernantes más cercanos y responsables. Queremos rendición de cuentas y menor distancia entre la oferta electoral y el ejercicio del gobierno. Queremos también más descentralización territorial, fortalecimiento de los municipios y cercanía del gobierno con los intereses de la gente. Queremos más participación social en la toma de decisiones. Todo ello es importante y en nada desdice la propuesta semiparlamentaria, que más bien pretende ayudar a resolver algunos de esos problemas, aunque no pretenda, obviamente, resolverlos todos. ¿Es viable jurídicamente (constitucionalmente) la reforma? Se plantea también, la duda sobre la constitucionalidad de la reforma de nuestro sistema político. En este sentido hay tres tesis posibles:  La reforma constitucional en sí misma es inconstitucional.  La reforma constitucional solo puede llevarse a cabo por medio de una constituyente.  La reforma constitucional es posible de aprobar por medio de reformas parciales a la Constitución. La tesis que sostiene la inconstitucionalidad general de las reformas constitucionales, se funda en la tesis de las cláusulas pétreas de la Constitución, según la cual la Constitución contiene un conjunto de cláusulas (normas o principios constitucionales), que una vez establecidas por el Constituyente originario, no pueden modificarse por otro constituyente, sea que se convoque a una Asamblea Constituyente (conforme al artículo 196 de la Constitución), sea que la reforma se realice por medio de reformas parciales (conforme al artículo 195 de la Constitución). En cualquier caso, la tesis se plantea no en general (respecto a la posibilidad misma de reformas a la Constitucional), sino en relación con los elementos esenciales definitorios de una Constitución, que se expresarían en los


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principios constitucionales que dan sentido y razón de ser a la misma Constitución. Esa tesis supone el reconocimiento de las llamadas “cláusulas pétreas” de la Constitución. Esto es, cláusulas constitucionales “esenciales” que explicarían y sustentarían el andamiaje constitucional que da sustento a la Constitución y que no se podrían modificar por el “constituyente derivado” ni aun por uno convocado al amparo del artículo 196.62 La teoría que afirma la existencia de “cláusulas pétreas” (normas o principios no modificables por el Constituyente), puede plantearse en varías hipótesis y, en lo que aquí interesa, frente al constituyente originario o frente al constituyente derivado. De admitirse la teoría de las cláusulas pétreas habría, en primer lugar, que limitar su papel y alcance frente al constituyente derivado y no frente al constituyente originario (porque entraríamos en un sistema contradictorio y “arbitrario” que violentaría el propio sentido constitucional) y, en segundo, habría que limitar su aplicabilidad no a todos los principios constitucionales, sino solamente a los “esenciales” y a los principios generales del Derecho Internacional, aplicables a nuestro país. En cambio, la afirmación o conversión de todas las normas constitucionales originarias en cláusulas pétreas, invalidaría y anularía el sentido y el alcance posible del constituyente derivado (y de las mismas cláusulas constitucionales que habilitan el proceso de reforma constitucional), además de que petrificaría innecesariamente el sistema constitucional, impidiendo su adaptación razonable a los tiempos, lo que obligaría a su anquilosamiento y, peor aún, a su rechazo social y político. Es decir, y dicho esto a título de hipótesis, no serían las normas constitucionales (escritas) las que podrían considerarse “pétreas” (inmodificables), sino únicamente, a lo sumo, los principios constitucionales (aunque estén recogidos también en las normas escritas) y ello únicamente en la medida en que se tratara de aquellos principios “esenciales” que explicarían y sustentarían un orden constitucional y la existencia o la vida misma de un Estado (es decir, sin los cuáles no sería posible siquiera explicar la existencia del país, su condición democrática y el propio orden constitucional). 62

Sobre el tema en nuestro país, y con abundante doctrina internacional, ver el reconocido texto de Eduardo ORTIZ, sobre “Las Normas Constitucionales Inconstitucionales”, publicado en varios artículos de La Nación a mediados de los setenta y luego en forma de libro, en San José, 1977.


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De ahí que las reglas de operación democrática que establece la Constitución originaria, no podrían considerarse pétreas, sino, a lo sumo, el principio democrático mismo y el principio del gobierno representativo.63 Las reglas de división y operación de los poderes no podrían considerarse pétreas, sino, a lo sumo, el principio mismo de la división de poderes y las reglas que lo hacen identificable como tal.64 La definición constitucional de los derechos fundamentales no podría considerarse cláusula pétrea, sino, a lo sumo, la existencia y valor de los derechos fundamentales en general o de cada uno en lo que los hace esenciales (más allá de los matices y de las vicisitudes propias de cada uno de ellos, lo que bien puede descubrirse a partir del derecho internacional de los derechos humanos, en cuanto recoge los aspectos básicos e intangibles de cada derecho). Los mecanismos de control y de garantía de la supremacía constitucional no podrían considerarse cláusulas pétreas, sino, a lo sumo, la supremacía constitucional misma y la posibilidad práctica de garantizarla.65 La incorporación y la aceptación de órdenes internacionales y supra estatales (como la Corte Interamericana, una organización comunitaria, etc.), no quedaría vedada por la existencia de cláusulas pétreas constitucionales, sino únicamente, a lo sumo, la que garantiza la existencia misma del Estado en sus elementos esenciales, no en sus detalles de articulación y de relaciones internacionales.66 63

De esta manera, por ejemplo, no sería inconstitucional que se aumentara el número de diputados de la Asamblea Legislativa o que se estableciera un sistema parlamentario bicameral, o la creación de un mecanismo de referéndum democrático vinculante, porque en tales casos, no se pondría el peligro ni la democracia ni el sistema representativo de gobierno. Más bien al contrario, han ampliado o podrían ampliar la democracia misma. 64 De esta manera, por ejemplo, no sería inconstitucional que se modificara la constitución y se pasara de un sistema presidencialista a un sistema parlamentario o semiparlamentario, porque en tales casos, no se violaría el principio democrático ni la división de poderes. Más bien al contrario, ellas podrían ampliar y mejorar la operación de nuestra democracia. 65 De esta manera, por ejemplo, la creación de una Sala Constitucional no vino a afectar la supremacía constitucional sino a garantizarla y, por los mismos motivos, no sería inconstitucional, por ejemplo, establecer un Tribunal Constitucional distinto del Poder Judicial. 66 De esta manera, por ejemplo, no serían inconstitucionales la ratificación de la Carta de las Naciones Unidas (y de las potestades vinculantes del Consejo de Seguridad y del Tribunal Internacional de Justicia de La Haya), del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, del Mercado Común Centroamericano (y de un eventual Tribunal Centroamericano vinculante), de tratados internacionales de comercio (sean multilaterales, comunitarios o bilaterales), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del carácter obligatorio, supremo y vinculante de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Y esto es así, porque, aunque la aprobación de esos convenios implica la limitación de nuestra soberanía y hasta de la exclusividad y supremacía jurídica de nuestros tribunales, ellos no desdicen la existencia ni la independencia de nuestro país, la que solo puede entenderse en el marco del Derecho Internacional, como tempranamente advirtiera la teoría monista de Hans KELSEN.


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Llevar más lejos las llamadas cláusulas pétreas, parece una pretensión insostenible jurídica, política y prácticamente y podría contradecir los mismos principios democráticos que sustentarían la existencia misma de las citadas cláusulas. Llevar más lejos las cláusulas pétreas, supondría negar la decisión democrática en su esencia misma, sujetando al pueblo (o a una representación muy amplia del electorado, por virtud de la exigencia de mayorías calificadas y de procedimientos constitucionales reforzados que sustentan las modificaciones al texto constitucional), a las decisiones casuísticas de un constituyente originario que, entre otras cosas, no tuvo en su origen la misma legitimación democrática.67 Es más, la tesis de las cláusulas pétreas solo se ha sostenido en pocas ocasiones por la Sala Constitucional, pero nunca con el objeto de invalidar una reforma constitucional por el fondo, una vez que ha sido aprobada por los mecanismos previstos por la Constitución (artículos 195). Es verdad, por supuesto, que desde el caso de la Deuda Política (Sentencia # 980-91), la Sala ha invalidado reformas constitucionales por violar los procedimientos legislativos de reforma constitucional, pero sobre ello no hay controversia, pues es obvio que la reforma de nuestro sistema político democrático, solo puede hacerse por los cauces y de acuerdo con las reglas vigentes para la reforma constitucional. Que la Sala garantice el procedimiento de reforma constitucional es consustancial con su papel de garante del orden constitucional y así lo establece expresamente la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional. En cambio, la Sala Constitucional, ha acudido a argumentos de fondo (no procesales), únicamente en una ocasión: al decretar la inconstitucionalidad de una reforma constitucional vigente en el caso de la reelección presidencial (sentencia #2771-03), y aun así matizadamente, porque en ese caso anuló un artículo constitucional vigente (el 132, inciso 1 aprobado por el constituyente derivado), por violar (léase, restringir) un principio constitucional (el de libre elección y el democrático), a la luz de la disposición original (aprobada por el constituyente originario), aduciendo que en ese caso se violó, además, el procedimiento de reforma constitucional (aunque es verdad que la misma Sala, en otros casos, validó ese mismo procedimiento viciado –léase, el plazo de la Comisión dictaminadora de la Asamblea Legislativa, para rendir dictamen de la Comisión que analizó la propuesta de reforma-).

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En el caso de Costa Rica, eso es aun más evidente, porque la Constitución originaria fue votada por una Constituyente convocada con partidos proscritos y con la mera exigencia de una mayoría absoluta de sus miembros, mientras que las reformas constitucionales, han debido contar con una mayoría calificada de dos tercios del parlamento y, además, la aprobación en dos legislaturas distintas, o requieren la aprobación en un referéndum donde participen más del 40% de los ciudadanos (electores), conforme a los artículos 195 y concordantes de la Constitución.


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En otros casos, es verdad que completó (integró, si se quiere) el texto constitucional a la luz de principios constitucionales, como cuando advirtió que la expresión “hombre” de la Constitución cubría también a la “mujer” (sentencia #3435-92), o como cuando interpretó que la pertenencia a determinados grupos indígenas era prueba del nacimiento en el territorio nacional (sentencia #1789-93), pero en esos casos no llegó a anular una norma constitucional vigente, sino a integrarla e interpretarla. También es verdad que en consultas legislativas sobre reformas constitucionales (como en la de las intervenciones telefónicas de 1991 y la de las “garantías económicas” en 1995), la Sala señaló eventuales inconstitucionalidades de los proyectos respectivos, pero en tales casos no pretendió que su opinión fuera vinculante. En efecto, en su sentencia #720-91 (que a su vez aclara la sentencia #678-91), la Sala señaló, a propósito de la consulta de constitucionalidad sobre la reforma constitucional del artículo 24 sobre intimidad e intervenciones telefónicas, que: “...la Sala podrá externar su parecer en cuanto al fondo con el objeto de evitar que se introduzcan reformas que produzcan antinomias entre normas o principios constitucionales, pero en este aspecto, es lógico que su opinión no es vinculante, pues es el legislador constituyente el que tiene el poder de reformar total o parcialmente la Constitución Política atendiendo a las normas en ella establecidas para este efecto…" (Considerando II, sentencia #678-91).68 68

Cito la idea completa de la Sala: "Desde luego, nadie podría impedir legítimamente que el poder constituyente someta la Constitución a reformas, aun si estas pudieran parecer inconsistentes o contradictorias con sus valores o sentido permanentes o con la rigidez que éstos reclaman; pero la Jurisdicción Constitucional está obligada, por lo menos, a señalar las inconveniencias o peligros de su ejercicio, en cumplimiento de su misión de colaborar con el poder constituyente en esta vía meramente preventiva, consultiva y, por ende, no vinculante de constitucionalidad. De tal manera, la Sala descarga sus responsabilidades constitucionales y legales sin perder de vista, que, de conformidad con los artículos 2°, 7°, 195, 196, en su caso, 105 de la Constitución Política, la soberanía pertenece a la Nación y se ejerce también por la Asamblea o en su caso, por una Asamblea Constituyente, para las reformas de la propia Constitución, así como que la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega, por medio del sufragio y dentro de los rigurosos límites constitucionales, en la Asamblea Legislativa, para la legislación común. Es atribución, pues, de la Asamblea, y no de esta Sala, determinar la oportunidad de modificar las normas o principios de la Carta Fundamental. Así se dijo en el pronunciamiento principal: “...la Sala podrá externar su parecer en cuanto al fondo con el objeto de evitar que se introduzcan reformas que produzcan antinomias entre normas o principios constitucionales, pero en este aspecto, es lógico que su opinión no es vinculante, pues es el legislador constituyente el que tiene el poder de reformar total o parcialmente la Constitución Política atendiendo a las normas en ella establecidas para este efecto (Consideración II).“V.- En cuanto al resto de los comentarios que contiene el memorial de 4 de los corrientes, que expresa la


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En el mismo sentido, en su Sentencia #7818-00 (primera sentencia sobre el tema la reelección presidencial), la Sala Constitucional había afirmado que ella “… no entrará a valorar los vicios de fondo alegados, conforme al Considerando I apartes c) y d), o sea, que la prohibición de reelección de Expresidentes y de Exvicepresidentes, en su caso (art. 132 inc. 1° Const. antes y después de su reforma)…, son inválidas por implicar una violación o, por lo menos, una disminución grave de los derechos políticos fundamentales de aquéllos —a ser electos a los cargos de representación popular— y de los de los ciudadanos en general —a elegir libremente a sus gobernantes—, así como de los genéricos de desempeñar los cargos públicos, en condiciones de igualdad y sin discriminación...” (Sentencia # 07818-00). Lo que completó en su sentencia #8149-00 al afirmar que: “… si bien la Ley de la Jurisdicción Constitucional le faculta revisar los procedimientos de aprobación legislativa de una reforma constitucional y a la interpretación de las normas constitucionales, dicha potestad no se extiende al poder de aprobar una reforma del texto, facultad que está expresamente reservada al Poder Legislativo. Amén de lo anterior, nótese que el impedimento se encuentra establecido en una norma constitucional, por lo que si bien esta Sala puede interpretar su contenido y ordenar el acatamiento de los alcances que de ella se deriven, no puede, desde ningún punto de vista y so pena de usurpar funciones constitucionalmente establecidas, proceder a modificar el texto del artículo 132 inciso 1”. (Sentencia # 8149-00). De cualquier manera, suponiendo la existencia de cláusulas pétreas, ello no impediría pasar constitucionalmente a un sistema semiparlamentario y aun a uno opinión del petente sobre un punto concreto, éstos deberán ser reiterados en la oportunidad en que la Sala, en el caso en que ello se discuta, tenga que pronunciarse de acuerdo con su competencia. “POR TANTO: “Se aclara la resolución No. 678-91 de las 14:16 horas del 27 de marzo de 1991 (expediente No. 577-M-91), en la Consulta Preceptiva de Constitucionalidad sobre el proyecto de reforma del artículo 24 de la Constitución Política (expediente legislativo No. 11.091) en el sentido de que las potestades de esta Sala en cuanto intérprete supremo de la Carta Política son exclusivamente jurisdiccionales y, como tales, se limitan a Interpretar y aplicar los principios y normas de la Constitución, con todas sus consecuencias, pero sin suplantar las de mérito, oportunidad o conveniencia que, dentro de los límites impuestos por la propia Constitución, corresponden a la Asamblea Legislativa, o en su caso, a una Asamblea Constituyente, en función de poderes constituyentes derivados de conformidad con los artículos 195, 196 o en su caso, 7° de la Carta Fundamental” (N° 720-91 de las 15:00 horas del 16 de abril de 1991).


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parlamentario, porque ambos sistemas no contradicen, sino que más bien pueden fortalecer, la democracia, la división y los frenos y contrapesos de poderes del Estado y los derechos fundamentales. No parece existir discusión respecto de la posibilidad de que la Asamblea Legislativa, cumpliendo los procedimientos constitucionales para ello (artículos 195 y 196 por medio de la convocatoria y aprobación de una constituyente), modifique y contradiga el texto originalmente aprobado (en 1949), dado que el sentido práctico de una reforma constitucional y más aun de la convocatoria a una asamblea Constituyente, es precisamente ajustar o completar las normas constitucionales originales, contradiciendo en muchos casos lo que se había establecido originalmente. En resumen, 1) la tesis de la inconstitucionalidad por el fondo de las reformas constitucionales es más bien discutible en la jurisprudencia de la Sala Constitucional e inexistente en la jurisprudencia de los tribunales constitucionales extranjeros. 2) Supuesto que fuera aplicable el límite constitucional a la reforma, ello sería exigible a los aspectos esenciales de nuestro sistema constitucional (como la democracia, los derechos fundamentales, la separación de poderes), no a los detalles de operación de nuestro sistema político. La tesis sería discutible si la propuesta de reforma planteara pasar a un sistema no democrático o que no garantizara los derechos fundamentales o que violentara el derecho internacional general y, más precisamente, las normas imperativas del derecho internacional (ius cogens). Pero nada de eso ocurre con la propuesta. Lo que se pretende, más bien, es fortalecer la democracia y la gobernabilidad democrática, al pasar a un sistema semiparlamentario. La creación de un cuarto poder (el Tribunal Supremo de Elecciones), la creación de la Sala Constitucional o la creación y puesta en marcha del Referendo, fueron reformas constitucionales de tanto o mayor impacto constitucional, que la que aquí se propugna y pudieron hacerse por reformas parciales. De cualquier manera, las reformas planteadas, si se aprueban cumpliendo los procedimientos constitucionales, pasarían fácilmente cualquier “test de constitucionalidad”: 1) procedimiento, 2) ius cogens internacional, 3) respeto a principios esenciales del sistema (democracia, derechos humanos, división y contrapeso de poderes). ¿Se requiere una constituyente para reformar nuestro modelo político democrático? Desde el punto de vista constitucional y jurídico, como vimos, no es necesario convocar a una constituyente para realizar el cambio de modelo, dado que la reforma podría realizarse al amparo del artículo 195 de la Constitución, ni tampoco


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se necesita realizar o aprobar la reforma por medio de un referendo, aunque el mismo sería recomendable. El problema, por tanto, se plantea en el ámbito político. Esto es, si políticamente es viable hacerlo sin convocar a una Constituyente. Admito que las reformas parciales sustantivas son difíciles de aprobar por la Asamblea Legislativa actuando como Constituyente Derivado, pero eso mismo puede decirse de la Convocatoria a una Constituyente. Si la Constitución de 1949, ha podido reformarse en más de 60 ocasiones por reformas parciales, nunca ha admitido una convocatoria a una constituyente (por los riesgos que le son inherentes, asumo). Por tanto, presumo que es más factible reformar parcialmente la Constitución que hacerlo integralmente. No niego la eventual utilidad de una Constituyente, lo que digo es que no es necesario convocarla para pasar a un modelo semipresidencial, semiparlamentario o parlamentario. ¿Se alcanzaría mayor gobernabilidad al darle mayor poder al Parlamento? Se ha dicho también, paradójicamente, que la iniciativa del parlamentarismo, del semiparlamentarismo (e incluso del semipresidencialismo), aumentaría la ingobernabilidad, pero ello solo podría ocurrir si no se establecieran los recaudos y los equilibrios que se proponen. Es verdad que si se diera la censura de ministros, sin la contrapartida necesaria de plazos para votar leyes o la eventualidad de elecciones anticipadas del parlamento, o el referendo sin exigencias de participación mayoritaria, el sistema podría ser más ingobernable. Pero las propuestas y los recaudos garantizan, más bien, mayor gobernabilidad “democrática”. No se pretende alcanzar la gobernabilidad al margen de los principios y de las reglas democráticas, por lo que tampoco se pretende que el Ejecutivo pueda imponer sus decisiones a la Asamblea. Lo que se pretende es que la Asamblea pueda y deba tomar decisiones en un plazo razonable, pero siempre de conformidad con los mecanismos democráticos (de mayorías constitucionales), de respeto a las minorías (garantizadas especialmente por la Sala Constitucional) y de responsabilidad por el ejercicio del poder, tanto del Poder Ejecutivo, como de los mismos diputados. Tampoco se pretende que pasar a un sistema semiparlamentario, sea una panacea que resuelva todos los males y sinsabores de nuestra democracia. Las propuestas ayudarán seguramente a resolver algunos problemas, pero no podrán resolverlos todos y mucho menos garantizarán el éxito. Para ello es necesario avanzar en otras propuestas paralelas y, lo más importante, contar con hombres y mujeres comprometidos con los valores morales y democráticos, tanto en la Asamblea Legislativa como en el Gobierno. Pero eso depende del pueblo. Las propuestas más


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bien posibilitan más y mejores mecanismos de decisión popular, y más y mejores instrumentos de control, de responsabilidad y de rendición de cuentas. Las propuestas deben ser coherentes y equilibradas con el modelo que se pretende instaurar. No debe darse más poder a la Asamblea Legislativa sin exigirle mayores responsabilidades políticas y constitucionales y asegurar las contrapartidas necesarias en el Ejecutivo, para garantizar la gobernabilidad democrática. No debe darse más poder al Presidente, al Primer Ministro y a su gabinete, sin establecer las contrapartidas necesarias de control y de responsabilidad políticas ante el Parlamento. Deben adoptarse medios de democracia directa, pero sin poner en juego el sistema y la democracia representativa. Las propuestas deben buscar la mayor gobernabilidad democrática del sistema y del país. No deben adoptarse reformas que aumenten previsiblemente la ingobernabilidad o que rompan los equilibrios necesarios entre los poderes del Estado. ¿Se fortalece al Ejecutivo? Algunos autores sostienen, paradójicamente, que al pasar a un modelo semiparlamentario, parlamentario (y aun semipresidencial) se estaría fortaleciendo al Presidente de la República o al Poder Ejecutivo en general. Convengo en que el poder ejecutivo en un sistema parlamentario se fortalece, pero no a costa del parlamento, sino al contrario, por la propia fortaleza del parlamento. Un gobierno con aprobación y mayoría legislativa se vería fortalecido, pero sí y solo sí, cuenta con esa aprobación y con una mayoría legislativa que avale su política de gobierno. En cuanto a la figura del Presidente de la República, el modelo semiparlamentario y más aun el parlamentario, lo debilitarían al quitarle el poder de nombrar a su antojo a sus ministros y al tener que compartir algunas funciones, no solo con los ministros individualmente, sino con el gabinete en pleno y con el Primer Ministro en primer lugar. El Primer Ministro, más que el Presidente, en tal tesitura, se convertiría en el centro del quehacer político al dirigir la acción del gobierno, al menos en política interna y en relación con el parlamento. El Presidente, por su parte, pasaría a jugar un papel moderador o tutelar del ejercicio del poder. En un sistema parlamentario o semiparlamentario, no solo se requiere la aprobación del Gobierno por parte del parlamento, sino que el parlamento mismo podría censurar al gabinete como tal (por mayoría absoluta) o a cada ministro en particular (por mayoría calificada). En tales casos, el Presidente (jefe de Estado) deberá proponer un nuevo Primer Ministro y gabinete que cuente con la aprobación legislativa o llamar a elecciones anticipadas del legislativo, para esperar que un nuevo parlamento apruebe a un Primer Ministro y a su gabinete.


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LAS PREGUNTAS QUE NOS QUEDAN PENDIENTES Las razones por las que se propone un cambio, son para garantizar lo que hemos definido por “gobernabilidad democrática”, es decir, que los gobiernos puedan gobernar respetado los derechos fundamentales y de las minorías. Puede suceder, sin embargo, que se discuta la misma “ingobernabilidad” (hay quienes dudan de la misma), o que admitiéndola la consideren conveniente para alcanzar sus valores o intereses, que pueden coincidir o no con la vida democrática y los derechos humanos. Desde una perspectiva anarquista o autoritaria (aunque por distintos motivos), la eficacia de un gobierno (y la efectividad de los mandatos mayoritarios), es vista como contradictoria con los valores que se persiguen (la libertad, para los liberales; la construcción del socialismo, para los socialistas; la vigencia del statu quo, para los conservadores; la desafección hacia el sistema democrático, para los autoritarios); y por tanto la ingobernabilidad (democrática o no) puede ser vista como un hecho positivo. Otros, simplemente, afirman que la supuesta ingobernabilidad no existe y que no es otra cosa que una “cortina de humo” para cambiar el sistema presidencialista e instaurar un modelo diferente (parlamentario, semiparlamentario) o hasta autoritario (que le otorgue mayores poderes al Presidente y/o al Jefe de Gobierno), so pretexto de la denostada ingobernabilidad o de procurar un modelo mejor. El argumento autoritario se cae por su propio peso, puesto que la evidencia histórica demuestra que los sistemas parlamentarios no solo no son autoritarios sino que son, probablemente, más democráticos. Otros simplemente afirma que la situación actual (y una cierta ingobernabilidad), más bien es conveniente para nuestra democracia y que por tanto conviene mantener el sistema presidencialista, tal y como lo hemos conocido, puesto que, al menos, al quitarle poder a los representantes electos (del legislativo o del ejecutivo), se garantiza mayor autonomía (teórica), a cambio de otorgarle mayor poder de injerencia fáctica a ciertos grupos de presión (cercanos o no a sus propósitos), de manera consciente o inconsciente. Supuesto que la bondad de la ingobernabilidad fuera verdad, ¿será posible sostenerla? La evidencia histórica y comparada, por lo pronto, apuntan a que la ingobernabilidad no tiene por resultado normal ni la libertad ni la democracia, sino el despotismo o el populismo de unos grupos o caudillos que, aduciendo los efectos nocivos de una democracia inoperante (donde los mandatos de los electores no pueden ser efectivos, porque precisamente no existe gobernabilidad democrática), propugnan un nuevo Estado o una nueva República, donde ellos


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puedan ostentar mayor poder a costa de los derechos fundamentales y de la propia democracia. Por mi parte, yo prefiero atenerme a la evidencia histórica y comparada y propiciar una gobernabilidad democrática y liberal, que permita sí la gobernabilidad (la posibilidad de ejecutar los mandatos de la mayoría y de sus representantes), pero que no menoscabe los derechos fundamentales y la libertad de todos los habitantes (pertenezcan o no a mayorías o minorías). La gobernabilidad democrática es un requisito indispensable para la propia democracia y para la vigencia de la libertad. Para garantizar lo anterior, es menester que cualquier ajuste al modelo democrático (y a la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo), se haga sin alterar ni menoscabar los mecanismos de protección de los derechos fundamentales y de la libertad (la justicia constitucional, los sistemas independientes de control de legalidad, etc.) Otros comparten el diagnóstico, pero no la receta: es decir, reconocen los problemas de ingobernabilidad democrática en nuestro país, pero creen que puede solucionarse con mejorar la operación del presidencialismo y de la Administración Pública y, a lo sumo, ajustar el Reglamento Legislativo. Estos críticos sostienen que el problema no está en el diseño institucional presidencialista, sino en otros problemas diferentes o paralelos. De ahí que se contenten con ajustar o avanzar únicamente en:  El financiamiento de los partidos. Como si el cambio de modelo de financiamiento arreglara los problemas de funcionamiento de una democracia y evitaran la influencia indebida del mismo en las campañas políticas. No se malinterprete lo que quiero decir, la reforma del sistema electoral y del financiamiento de las campañas y de los partidos, me parece útil para aumentar la transparencia y la honestidad en las campañas, aunque la experiencia comparada no me hacen especialmente optimista al respecto.  El sistema electoral: mayoritario, proporcional, mixto. Admito que el modelo de elección de los diputados también es importante y tiene relación con la gobernabilidad posible, pero no estoy convencido de la bondad democrática de pasar a un sistema mayoritario (el primero se lleva todo), en lugar de uno proporcional (de cocientes y subcocientes, como tenemos actualmente). Admito, en cambio, la bondad teórica de algunas fórmulas mixtas, según las propuestas de José Miguel Corrales, de Rodolfo Piza Escalante (ambas de los años 70) o de Miguel Angel Rodríguez (a principios de los 90), las que podrían servir de base a un modelo de elección más representativo en lo poblacional y territorial; pero me temo que aisladas de


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la reforma del sistema político, no mejorarían nuestra democracia y podría entorpecerla y podrían afectar la proporcionalidad y la representatividad de los electores y de los partidos.  La descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Comparto la tesis de que la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales es también esencial,69 pero ello no desdice la conveniencia de la reforma de nuestro sistema político como se propone en estas líneas.  La reforma del reglamento legislativo (plazos y exigencia de mayorías). A algunos críticos les parece que basta con ajustar el reglamento legislativo y que, con ello, se arreglarían los problemas de funcionamiento de nuestro sistema presidencialista. Convengo que la reforma del reglamento es conveniente, pero no comparto que baste con ello, sobre todo porque sostengo que el diseño institucional (presidencialista) es el que está en crisis y no únicamente los detalles de operación del mismo (el reglamento de la Asamblea Legislativa, por ejemplo). Además, la experiencia me enseña que reformar el Reglamento Legislativo en aspectos esenciales, es tan difícil como reformar la Constitución.  ¿Y si más bien reorganizáramos el poder ejecutivo y la administración pública? También comparto la necesidad de revisar nuestro modelo administrativo, pero la reforma administrativa no basta para enfrentar los problemas reseñados y, además, la misma no requiere reforma constitucional sino legal y, de cualquier manera, no contradice en nada la propuesta de reforma de nuestro sistema político y puede complementarla. Si se necesitara para realizar los cambios pasar por una Constituyente, ¿es conveniente? ¿Es viable una constituyente? ¿Se necesita una reforma total o solamente de las instituciones políticas? Es obvio que sobre la definición y tutela de los derechos fundamentales hay relativo consenso y las propuestas y debates se refieren más a detalles de redacción de algunos derechos constitucionales, a algunos alcances de la ley de la jurisdicción constitucional e incluso a la jurisprudencia de la Sala Constitucional, pero no tanto a su papel y a la función que cumple en el sistema institucional costarricense. La discusión más importante, se reduce a las instituciones políticas y dentro de éstas el problema se concentra en el Ejecutivo y el Legislativo 69

De hecho, así lo he propuesto en un libro sobre el tema. Ver Rodolfo E. PIZA ROCAFORT, Organización Territorial del Estado en Costa Rica, San José, ICEP, 1995.


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¿Cuáles instituciones políticas hay que reformar? Dado que el Poder Judicial funciona y sus problemas no son de orden político (sensu estricto) o constitucional, sino de orden administrativo, procesal y legal, ni tampoco existen dudas graves sobre el papel y composición del Tribunal Supremo de Elecciones ni sobre la Contraloría General de la República, el problema de orden político-constitucional parece centrarse en el Poder Ejecutivo, en el Poder Legislativo y en la relación entre ambos. Si es así, conviene acudir a ¿reformas institucionales o al liderazgo? En ese caso, ¿qué entendemos por liderazgo? ¿Será posible y hasta útil tener un líder en estas circunstancias? El liderazgo político, como dije, es conveniente siempre, pero no es suficiente para enfrentar problemas institucionales. Los sistemas políticos deben ser eficaces aun en ausencia de un líder (Suiza es el mejor ejemplo). Es más, un buen líder no debe desaprovecharse en detalles administrativos, sino en la aprobación y decisión de los grandes temas que interesan al país. --------------Concluyo: • El diseño institucional no basta, pero sí importa mucho. • No se trata de hacer pura ingeniería constitucional, pero la Constitución y la revisión del diseño son esenciales si es que queremos una gobernabilidad democrática que nos permita combatir el rechazo de lo político o que, al menos, garantice tener o construir mayorías constitucionales, que garanticen la toma de decisiones por esas mayorías y que no se retroceda en el respeto de los derechos fundamentales y de las minorías. • Costa Rica tiene las condiciones culturales y políticas para que un cambio de modelo sea exitoso, aunque esas mismas condiciones dificultan su aprobación. Lo que importa es que la propuesta de cambio tenga coherencia y pueda aportar a su favor la experiencia y los criterios de otros modelos que han probado su éxito desde el punto de vista de la gobernabilidad democrática, es decir, que puedan ayudar a construir un gobierno que pueda gobernar (tomar decisiones por las mayorías previstas y poderlas ejecutar efectivamente), pero que, al mismo tiempo, no se menoscaben los derechos fundamentales de todos (sea que pertenezcan o no a una mayoría o a una minoría).


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โ€ข Pasar a un modelo parlamentario o semiparlamentario me parece esencial para lograr mayor gobernabilidad democrรกtica y acercarse al รณptimo democrรกtico.


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ANEXO I IDEAS PARA UNA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL SEMIPARLAMENTARIA Refórmense los artículos 106, 107, 141, 12, inciso 24, 144, 117 y 118 y agréguese un inciso 25 al artículo 121 de la Constitución Política, en la siguiente forma: DE LA COMPOSICIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Artículo 106.- Los Diputados tienen ese carácter por la Nación. La Asamblea Legislativa se compone de setenta y cinco Diputados, cincuenta y siete electos por provincias, en proporción a los electores de cada una de ellas y dieciocho electos por lista nacional. REELECCION DE DIPUTADOS Artículo 107.- Sin perjuicio de los dispuesto en los artículos 121, inciso 5 y 144, los Diputados durarán en sus cargos cuatro años y podrán ser reelectos en forma consecutiva hasta por dos períodos adicionales. DEL PRIMER MINISTRO Y DEL RESTO DE LOS MINISTROS DE GOBIERNO70 Artículo 141.- Para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, habrá un Primer Ministro y los Ministros de Gobierno que determine la ley. Al iniciarse una nueva legislatura, el Presidente de la República electo, propondrá a la Asamblea Legislativa a la persona designada para ejercer el cargo de Primer Ministro, quien actuará como jefe de gabinete y coordinará la acción del Gobierno en el ámbito interno. La Asamblea Legislativa deberá votar, por mayoría de los Diputados presentes, el nombramiento del candidato al cargo en el curso de las siguientes cinco sesiones plenarias al conocimiento de la propuesta presidencial. Aprobado su nombramiento o vencido el plazo sin que haya votación, el nombramiento del Primer Ministro quedará en firme, sin perjuicio de los mecanismos de censura previstos en esta Constitución. Si la Asamblea rechaza el candidato propuesto, el Presidente de la República, en consulta con las fracciones parlamentarias, designará otro candidato al cargo de Primer Ministro y la Asamblea Legislativa deberá resolver su nombramiento en el plazo improrrogable de una semana calendario. En caso de nuevo rechazo o vencido el plazo citado, el Presidente de la República designará al Primer Ministro, sin perjuicio de los mecanismos de censura previstos en esta Constitución. El Primer Ministro deberá comparecer al Plenario de la Asamblea Legislativa, dos veces al mes de acuerdo con el Reglamento Legislativo. Presentará un resumen de la acción del Gobierno y 70

Una versión parlamentaria, exigiría que el candidato a Primer Ministro fuera un parlamentario y en primera instancia el jefe de bancada de la mayoría legislativa (mayoría relativa al menos) y le daría al Primer Ministro funciones en el ámbito de la política exterior.


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de las propuestas legislativas del Gobierno y podrá ser interpelado por los Diputados sobre los asuntos que le competan. A propuesta del Primer Ministro, el Presidente de la República nombrará o destituirá al resto de los Ministros de Gobierno necesarios para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, de acuerdo con los criterios que determine la Ley. Se podrá encargar a un solo Ministro dos o más carteras. Mientras se procede al nombramiento formal, el despacho de los asuntos de gobierno será confiado a los Ministros interinos propuestos por el Primer Ministro, que designe el Presidente de la República. QUÓRUM LEGISLATIVO Artículo 117.- (in fine) La Asamblea no podrá efectuar sus sesiones sin la concurrencia de la mayoría absoluta del total de sus miembros. El quórum para la votación será el de mayoría requerida para efectuarla constitucionalmente. DE LA CENSURA DE MINISTROS Y DE PRESIDENTES EJECUTIVOS71 ARTICULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: ... 24) Formular interpelaciones y exigir el rendimiento de cuentas a los Ministros de Gobierno y a los Presidentes Ejecutivos de las Instituciones Autónomas, y además, por dos tercios de los miembros de la Asamblea, censurar a los mismos funcionarios, cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses públicos. La moción de censura deberá presentarse, al menos, por diez diputados y deberá votarse dentro de las cinco sesiones siguientes a la propuesta de la moción. En caso de aprobarse la moción, el Ministro o jerarca presentarán su dimisión dentro de los diez días siguientes y el Presidente y el Primer Ministro nombrarán su sustituto. Si se trata del Primer Ministro, el Presidente propondrá a la Asamblea Legislativa un nuevo candidato al cargo, de acuerdo con las reglas del artículo 141. Respecto de un mismo Ministro o jerarca, no podrá presentarse una moción de censura hasta un año después de votada la última moción. DE LA RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO Y DE LAS ELECCIONES ANTICIPADAS ARTÍCULO 144.- (la versión actual del artículo 144 pasa a ser el párrafo segundo del artículo 145) El Primer Ministro podrá plantear ante la Asamblea Legislativa, la responsabilidad general de los ministros de Gobierno, respecto de un proyecto de ley, un paquete de proyectos de ley o de su programa de gobierno. 71

En los modelos parlamentarios, no se prevé normalmente la censura de ministros individualmente considerados.


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La Asamblea Legislativa deberá conocer inmediatamente y hasta por cinco sesiones consecutivas, de la moción planteada por el Primer Ministro. Si se tratare de un proyecto de ley o de un paquete legislativo, la Asamblea Legislativa deberá votarlos, en primera lectura, en la quinta sesión. En este caso, el proyecto o el paquete deberán haber sido presentados a la Asamblea Legislativa al menos dos meses antes de la moción planteada. En caso de rechazo de la propuesta gubernamental, el Primer Ministro y los ministros de Gobierno presentarán su dimisión ante el Presidente de la República, quien deberá proponer un sustituto al cargo de Primer Ministro de conformidad con el artículo 141 de la Constitución y en conjunto nombrar al resto del Gabinete, o solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones que convoque a elecciones legislativas anticipadas. El Tribunal deberá convocarlas para el octavo o noveno domingo siguiente a la solicitud, siempre y cuando haya transcurrido al menos un año desde la última elección general y la elección se pueda desarrollar al menos un año antes de la próxima elección general ordinaria. En caso de rechazo de la propuesta gubernamental y de elecciones anticipadas, los demás Ministros podrán ejercer sus funciones hasta su efectiva sustitución y los diputados se mantendrán en sus cargos hasta un mes después de celebrada la votación y serán sustituidos por los diputados electos para el resto del período legislativo. DE LA CENSURA GENERAL DEL GOBIERNO Y DE LAS ELECCIONES ANTICIPADAS ARTICULO 121. (Agregar un nuevo inciso, bajo el número 25) 25) Un tercio de total de los diputados, podrá presentar una moción de censura general al Primer Ministro y al Gabinete, la que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea. La moción se discutirá y votará dentro de las cinco sesiones legislativas siguientes a su presentación. Vencido el plazo de cinco sesiones, se procederá a votar la moción o, en caso contrario, se entenderá rechazada. Los mismos diputados no podrán plantear una moción general de censura hasta que pase un año, desde la última moción. No podrán plantearse mociones generales de censura dentro del primer año de ejercicio del Gobierno.72 En caso de aprobarse la moción general de censura, el Primer Ministro y los ministros de Gobierno presentarán su dimisión ante el Presidente de la República, quien deberá proponer un sustituto al cargo de Primer Ministro de conformidad con el artículo 141 de la Constitución, o solicitar al Tribunal Supremo de Elecciones que convoque a elecciones legislativas anticipadas. El Tribunal deberá convocarlas para el octavo o noveno domingo siguiente a la solicitud, siempre y cuando haya transcurrido al menos un año desde la última elección general y la elección se pueda desarrollar al menos un año antes de la próxima elección general ordinaria. En caso de censura general o de elecciones anticipadas, el resto de los Ministros censurados podrán ejercer sus funciones hasta su efectiva sustitución y los diputados se mantendrán en sus cargos hasta un mes después de celebrada la votación y serán sustituidos por los diputados electos para el resto del período legislativo.

72

Una versión parlamentaria, no tendría esta previsión.


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DE LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS Y DEL TRAMITE LEGISLATIVO PRIVILEGIADO73 Artículo 118.- El Poder Ejecutivo podrá convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias. En éstas no se conocerá de materias distintas a las expresadas en el decreto de convocatoria, excepto que se trate del nombramiento de funcionarios que corresponda hacer a la Asamblea, o de las reformas legales que fueren indispensables para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento. En sesiones extraordinarias, el Presidente y el Primer Ministro tendrán la facultad de remitir a conocimiento de la Asamblea Legislativa hasta cinco proyectos de Ley para que sean tramitados mediante un procedimiento abreviado de acuerdo con el Reglamento legislativo, los que deberán someterse a votación a más tardar dos meses después de su remisión por el Primer Ministro. Al cumplirse el citado plazo, la votación deberá efectuarse sobre el proyecto de ley dictaminado en Comisión o, en su ausencia, sobre el proyecto remitido originalmente por ambos mandatarios.

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Una versión parlamentaria, dejaría esta atribución en manos únicamente del Primer Ministro


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ANEXO II PROBLEMAS REALES O PERCIBIDOS DE NUESTRA ASAMBLEA LEGISLATIVA PROBLEMA o Percepción social Deficiente representatividad

REALIDAD 1. 2. 3.

4. 5.

Falta de responsabilidad política del Diputado

Ineficiencia del Parlamento

1.

1. 2.

CAUSAS POSIBLES DEL PROBLEMA

Pocos Diputados por habitante Peso comunal en nombramiento y visión no legislativa del Diputado Comunidades sobrerepresentadas y subrepresentadas Pocos diputados “nacionales” y a costa de San José. Se vota por lista cerrada (no se eligen diputados individualmente)

Ni jurídica, ni políticamente, el diputado es responsable ante el país, salvo frente actuaciones individuales y personales del mismo.

 

Asamblea Legislativa dicta muchas leyes, pero no las “necesarias” Controla y critica mucho, pero no es efectivo su control político.

  

  Imposibilidad de reforma del Estado

1.

La reforma la debe hacer (o aprobar al menos) el parlamento, pero se la achacan al Ejecutivo.

  

Imposibilidad de votar leyes polémicas por mayoría constitucional

1.

2.

Mayorías parlamentarias (permanentes o casuísticas) no pueden votar, sin la aquiescencia de minorías (poder de veto real) Todo sistema democrático, supone la posibilidad de que una mayoría pueda decidir sobre asuntos polémicos, mientras no afecte derechos constitucionales

 

Falta de ajuste proporcional # diputados (1 por cada 75.000 habitantes) en relación con otros sistemas democráticos (Europa: 1 c/ 30.000) Percepción distorsionada del papel del parlamento (gente espera solución de problemas comunales del diputado, no que legisle o controle políticamente). Sistema de elección por provincias y localidades (legislación electoral) Ausencia de distritos electorales Forma de elegir diputados en partidos consolidados y nuevos por lista No hay reelección consecutiva En el presidencialismo, políticamente los problemas y avances del país se achacan al Presidente, no a los diputados. A diputados les achacan problemas comunales o individuales, más que los nacionales Reglamento Asamblea Legislativa impulsa filibusterismo legislativo. Fragmentación legislativa sin mayoría partidista y fragmentación dentro de las fracciones. Censura no es vinculante. Discusión es interminable o inexistente. Discusión de censura no debería pasar de 3 sesiones. Sociedad rechaza acuerdos políticos. En el parlamentarismo los aplaude. Sociedad aplaude la disidencia política y la individualidad del Diputado. Fragmentación legislativa sin mayoría partidista y fragmentación dentro de las fracciones. Falta de acuerdo político, por costo político del mismo. Ausencia de responsabilidad del parlamento en sistemas presidencialistas. Ausencia de válvulas de escape para el Ejecutivo. Antes del 90 (Sala IV), normas generales del presupuesto y falta de control de reserva de Ley (antes se legislaba, de hecho, vía reglamentos ejecutivos) Reglamento legislativo permite o promueve filibusterismo parlamentario. Ausencia de mayorías estables (actualmente). Mayorías casuísticas también enfrentan filibusterimo de minorías casuísticas (para leyes o acuerdos específicos) Sociedad no rechaza el filibusterismo. Responsabiliza al Ejecutivo por no lograr convencer u obtener los votos.


82 Control político deficiente

Falta de producción de leyes

1.

1. 2.

Peso excesivo del Ejecutivo en agenda legislativa

1.

2. Vagabundería

1. 2.

Gasto excesivo de la A. Legislativa

1. 2. 3.

Hay exceso de comisiones legislativas de investigación y las ordinarias tratan de cumplir ese papel (inconstitucionalmente).

Se aprueban más de 150 leyes por año Muchas de ellas intrascendentes (no propiamente legislativas en otros sistemas). Leyes importantes y polémicas se votan poco, sea para rechazarlas o aprobarlas. # de proyectos y leyes de diputados es mayor que iniciativas del Ejecutivo, pero éstas son más polémicas y discutidas. Problema es general a todos los parlamentos.

Diputados trabajan más horas y más días que en otros países (en trabajo comunal o legislativo). Dilación de votaciones trascendentes y exceso de debates intrascendentes en el Plenario. Distancia de la realidad nacional

Gasto es alto pero razonable como proporción PIB. Diputados son pocos, no ganan mucho, ni tienen especiales privilegios legales. Algunos diputados (de gobierno y de oposición) abusan de su poder (más que de su función).

 

 

 

Debate en plenario es inexistente o excesivo. No hay término medio, ni plazo regulado. Debate de control político desordenado. Exceso de comisiones e investigaciones y ausencia de resultado práctico, las devalúa socialmente. El exceso lleva a violar “debido proceso” y defensa. Se usan para enlodar honras ajenas, sin corregir problemas reales, ni controlar políticamente. Fragmentación legislativa sin mayoría partidista y fragmentación dentro de las fracciones. Sociedad y reglamento exigen consensos (o aquiescencia de las minorías), donde solamente debe exigirse “mayoría” (simple, absoluta o calificada, según la exigencia constitucional para proyectos de ley). Períodos de sesiones ordinarias cortos y cortados (incluido Presupuesto Nacional) Históricamente siempre fue así: Parlamento se reunía para conocer (aprobar o rechazar) propuestas del Ejecutivo (el Rey, en las antiguas monarquías). Comunidades (electores) exigen más trabajo comunal. Sociedad (el país y la Constitución) más trabajo legislativo. Reglamento y costumbre legislativa no responden a realidad actual Es normal que los diputados se distancien de realidad nacional (viven en una burbuja de cristal, aislados pero visibles a la sociedad). Sobredimensionan problemas “políticos” y su papel, y subestiman problemas nacionales (no legislativos). Número de empleados por Diputado es alto Transparencia del trabajo legislativo y críticas entre diputados, aumentan percepción de “privilegios” y de “problemas”. Poder político (real), permite abusos de Diputados particulares (placas, favores políticos o empresariales, tráfico de influencias, etc.)

Soluciones Posibles a los Problemas (Reales o Percibidos) de Nuestra Asamblea Legislativa (presentados en forma alternativa y hasta contradictoria) AUMENTAR REPRESENTATIVIDAD (conexión con la sociedad y electores) • • • • • •

Revisar el tamaño del parlamento y determinar si ello incide en problemas legislativos apuntados* Crear Diputados de lista nacional* Convertir Diputados provinciales en Diputados por distrito electoral (?) Prohijar conformación de mayorías legislativas estables * Revisar sistema electoral y permitir voto por personas (lista abierta) y no por lista cerrada * Revisar sistemas de elección dentro de los partidos (estables) *


83 AUMENTAR RESPONSABILIDAD DE ASAMBLEA LEGISLATIVA Y DIPUTADOS • • • • • • •

Atribuirle responsabilidad por conformación de gobierno o gabinete (sistema parlamentario o semiparlamentario) o por caída o ineficiencia * Permitir elecciones anticipadas (en caso de censura al gobierno), con pérdida de cargo a los ministros y a los diputados (sistema parlamentario o semiparlamentario)* Permitir elecciones de medio período para Diputados (?) Ligar situación del país (logros y retrocesos) a la actuación del parlamento (parlamentarismo) * Permitir la revocatoria “política” del mandato del Diputado, por mayoría de electores (?) Poder denunciar abusos y presiones de diputados, sin temor a represalias (como comisiones de investigación, ausencia de aprobación de leyes de interés del afectado, etc.) * Permitir reelección sucesiva de diputados *(%)

MEJORAR MECANISMO DE TOMA DE DECISIONES LEGISLATIVO (OPERATIVIDAD Y EFECTIVIDAD) •

Reformar Reglamento legislativo para dificultar filibusterismo y ordenar debate. Establecer plazos perentorios para discutir resoluciones de control político, de investigación y de aprobación o rechazo de leyes, sin perjuicio de que la mayoría simple decida prorrogar el plazo para la votación de Leyes o acuerdos de nombramiento.*

MEJORAR Y CORREGIR PROBLEMAS DEL CONTROL POLITICO • • • •

• •

Evitar exceso de Comisiones legislativas de investigación (marcartismo) y permitir derecho de defensa. Evitar que la función de investigación la cumplan otro tipo de comisiones (v.g., las permanentes) * Distinguir el control político (censura política para altas autoridades) de las comisiones de investigación (imputación de conductas reprochables moral o jurídicamente a funcionarios públicos) * Otorgar vinculatoriedad a la censura política. * Ampliar el espectro de la censura política a las autoridades superiores de todas las instituciones (Ministros, Viceministros, Presidentes Ejecutivos y eventualmente Juntas Directivas de Autónomas o Gerentes cuando no hay Presidente Ejecutivo). No ir más allá, ni permitir la censura de autoridades diferentes (sin perjuicio de las recomendaciones aprobadas en virtud de informes de comisiones de investigación y previa defensa plena de los afectados). Exigir presencia periódica del Ministro de la Presidencia y demás Ministros o Presidentes Ejecutivos en el parlamento. * Ordenar el debate de control político, limitar el tiempo a cada fracción, permitir defensa de autoridades censurables y no permitir que pase de una o máximo dos sesiones del Plenario la comparecencia y el debate sobre la misma, o sobre el control político.* Regular el debate y el plazo total para conocer informes de Comisiones Legislativas de Investigación.*


Presidencialismo, parlamentarismo y sistema político