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Rapporto Comitato Difesa 2000

Una nuova alleanza strategica Europa-Stati Uniti


INDICE

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Introduzione

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Le ragioni dell’alleanza Europa - Stati Uniti Nuovi rischi, nuovo ordine Il punto di vista europeo Un rinnovato approccio transatlantico

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L’Europa della difesa fra necessità ed ambizioni Verso un Concetto Strategico dell’Unione Le specificità europee Le nuove iniziative

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La collaborazione fra Europa e Stati Uniti per la sicurezza globale Una nuova politica transatlantica La visione europea dell’alleanza Possibili trasformazioni dell’alleanza

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Conclusioni


COMITATO DIFESA DUEMILA Prof. Michele Nones (coordinatore) On. Ferdinando Adornato Gen. Mario Arpino Gen. Vincenzo Camporini Dott. Massimo De Angelis Gen. Carlo Finizio Dott. Renzo Foa Gen. Carlo Jean Dr. Andrea Nativi On. Luigi Ramponi Prof. Stefano Silvestri Amm. Guido Venturoni

Segretario del Comitato è il Dott. Giovanni Gasparini.


Rapporto Comitato Difesa 2000

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Introduzione

onostante i numerosi elementi di preoccupazione che lo scenario internazionale ha continuato a suscitare negli ultimi anni e lo stesso frequente diretto coinvolgimento italiano nelle operazioni per il mantenimento ed il ristabilimento della pace, nel nostro paese si continua a registrare una forte discontinuità nell’attenzione verso questi problemi da parte di settori importanti dell’opinione pubblica, del mondo dell’informazione e del mondo politico. Si alternano così periodi di grande preoccupazione per l’evoluzione dei diversi teatri di crisi o di tensione internazionale a periodi, molto più lunghi, in cui sembra che il nostro paese appartenga ad un altro pianeta, perché tutta l’attenzione si concentra sulla situazione interna italiana. Sullo sfondo c’è poi un retroterra culturale che rende particolarmente difficile la formazione di un’opinione pubblica o, per lo meno, di settori più consapevoli della necessità di una risposta globale ad una minaccia che, con i tragici avvenimenti dell’11 settembre, è diventata anch’essa globale. In primo luogo pesano all’interno dello stesso movimento cattolico le componenti pacifiste più oltranziste che tendono a respingere comunque ogni ricorso a qualsiasi forma di azione armata, indipendentemente dalle ragioni che la determinano. Queste frange trovano una facile sponda in settori più ampi che sono, invece, più preoccupati sull’evoluzione degli scenari di crisi, ma tendono a sperare che altre forme di intervento possano risolverle. Un sorta di autoconvincimento collettivo che vorrebbe dimenticare e far dimenticare le responsabilità delle crisi e che, concentrando l’attenzione sulle azioni che devono essere intraprese, rischia di trasformare in vittime i colpevoli. In secondo luogo vi è un arcobaleno di gruppi e movimenti cosiddetti pacifisti, con radici culturali nell’estremismo, che esprime il latente anti-americanismo di una parte della sinistra e del mondo cattolico. In questi casi il rifiuto della violenza è legato alla semplice constatazione che non è praticamente possibile 6

un’azione per il ristabilimento della pace senza una compartecipazione, diretta o indiretta, americana. Che ci sia o meno la copertura giuridica e politica delle Nazioni Unite non fa differenza. come ha dimostrato la prima Guerra del Golfo e sta dimostrando la stessa continuazione dell’intervento in Afghanistan. L’inevitabile ruolo degli Stati Uniti viene aprioristicamente visto come un’espressione di volontà di egemonia e non come il risultato di un quadro strategicomilitare asimmetrico in cui esiste una sola super-potenza e mancano istituzioni internazionali forti in grado di prevenire, limitare, ma anche gestire tempestivamente ed efficacemente le crisi. L’immaturità del nostro paese per quanto riguarda il campo della difesa è, infine, confermata dall’atteggiamento prevalente sia verso l’industria militare, sia verso le spese per la difesa. Per queste ultime, in particolare, il problema si ripropone da sempre negli stessi termini, a prescindere dal colore del Governo in carica; siamo e restiamo lontani dai parametri che caratterizzano i nostri principali alleati europei, per non parlare di quello americano. In questo modo si rischia di rinunciare ad equipaggiamenti adeguati alle nuove sfide e di compromettere la nostra partecipazione ad importanti programmi di collaborazione internazionale, con danni incalcolabili per la nostra credibilità e per le nostre capacità tecnologiche ed industriali. Sembra, in realtà, di assistere ad un dibattito surreale e, insieme, ormai monotono: che si debbano analizzare i centesimi di un punto del PIL per individuare una tendenza, quando le distanze fra noi e gli altri si misurano in punti e quelle fra la realtà e l’obiettivo dichiarato in decimi di punto, la dice lunga sulla volontà/capacità di cambiare il “disarmante” quadro della nostra difesa. La realtà è che il nostro paese non sembra affatto sentirsi “in guerra” e, di conseguenza, non vi è né la consapevolezza né la disponibilità ad affrontare alcun sacrificio, anche se questo può compromettere la nostra sicurezza. Poco importa se poi questo ci espone ad ogni


fondazione liberal forma di minaccia e di rischio: basta non pensare che fuori la guerra c’è davvero. Vi è, quindi, un atteggiamento di rifiuto ad affrontare responsabilmente la minaccia globale, preparandosi a garantire un impegno conseguente in termini non solo di partecipazione alle operazioni internazionali, ma anche di messa in atto di tutte le misure di prevenzione e gestione delle crisi che sono necessarie. Mai come oggi il vecchio motto latino “Si vis pacem para bellum” torna così di attualità. La natura delle crisi e delle minacce, così come le

stesse possibilità di soluzione, richiedono una grande e continua attenzione. In questa direzione si colloca la nostra iniziativa. Il Comitato Difesa Duemila si propone di favorire un approfondimento delle problematiche della difesa nel nostro paese. La nostra iniziativa punta a creare un’occasione regolare di confronto fra un gruppo di studiosi ed esperti, con la predisposizione di un rapporto annuale, giunto alla seconda edizione, in cui vogliamo tentare di indicare quali dovrebbero essere, a nostro avviso, le priorità nel campo della sicurezza e difesa nel breve periodo.

Le ragioni dell’Alleanza Europa-Stati Uniti 1.1 NUOVI RISCHI, NUOVO ORDINE A dispetto di quanto proclamato da diversi analisti “della discordia” ed apparentemente confermato da una certa ritualità di taluni rapporti diplomatici, i cittadini europei ed americani convivono, oggi come ieri, in un sistema internazionale in cui rischi e opportunità sono per essi un fattore di coesione e non di divisione. Questa stessa conclusione accomuna la comunità degli analisti di sicurezza su entrambe le sponde dell’Oceano Atlantico, concorde nell’individuare le minacce alla sicurezza della società occidentale in fattori che accomunano, piuttosto che dividere, le democrazie liberali. Fra questi spicca la complessa problematica legata alla recrudescenza di un terrorismo internazionale “di nuovo tipo”, la cui missione non pare più la rivendicazione di obiettivi politici ben definiti, ma la distruzione del “nemico” con ogni mezzo, in un contesto in cui l’interazione non si muove più su un piano di razionalità condivisa. A questo fine i movimenti terroristici, che, per un insieme di ragioni di ordine religioso, storico, economico e politico intendono indebolire e possibilmente minare alle fondamenta la società occidentale che considerano nemica, puntano ad utilizzare ogni mezzo e tecnica offensiva disponibile. Di qui il loro sforzo per avere la disponibilità di armi di distruzione di massa, anche per la consapevolezza della vulnerabilità dell’Occidente nei confronti di questa minaccia. Nel contesto di instabilità diffusa a livello regiona-

le e sistemico che ha caratterizzato l’intero scorso decennio, sono aumentate sia l’offerta che la richiesta di tali armi, nonché delle capacità scientifiche necessarie alla loro produzione. Il loro impiego effettivo diverrebbe ovviamente più probabile qualora esse finissero in mano a regimi instabili, irrazionali o disposti ad avvalersi di gruppi terroristici, per non parlare di organizzazioni terroristiche indipendenti. La globalizzazione dei rapporti internazionali rende inevitabile l’intervento in aree di crisi anche lontane e non sempre necessariamente di immediato interesse. Da questo discende una crescita dell’impegno in operazioni di supporto alla pace e stabilizzazione di “failed states”, legata non solo a motivi etici e di principio, ma alla presenza di forti interessi nell’accrescere la sicurezza in aree che potrebbero altrimenti divenire pericolose spine nel fianco per la stabilità regionale e globale, come nel caso dell’Afghanistan dei Talebani. Questo nuovo interventismo si lega a due fattori di diversa natura: l’inefficacia dei tradizionali concetti di deterrenza e contenimento e l’impegno a difesa dei valori della democrazia e dei diritti umani, sia nei paesi che godono già di questo status che in quelli in cui la loro assenza rende la popolazione ostaggio di elite pericolose. Ovviamente non si può desumere da queste considerazioni alcuna regola aprioristica, dal momento che ogni caso merita un’attenta valutazione dei costi, benefici ed imprevisti commessi con l’adozione di un corso diplomatico piuttosto che interventista. 7


Rapporto Comitato Difesa 2000 1.2 IL PUNTO DI VISTA EUROPEO Ultimamente, quando si analizza la relazione fra Europa e Stati Uniti si tende a sottolinearne gli aspetti di divergenza nelle impostazioni di talune élite, piuttosto che ad enfatizzare i molti importanti punti di convergenza che rendono unico un rapporto destinato a durare ben oltre l’effimera vita delle leadership politiche, proprio perché fondato su interessi e vocazioni comuni di queste società. Vale la pena ricordare come il punto di vista europeo e quello americano convergano su gran parte dei fattori chiave determinanti la sicurezza occidentale. Ciò avviene, è bene ribadirlo, perché persistono i valori comuni della democrazia liberale che, pur declinati con modalità diverse, rimangono il fattore decisivo per la definizione di missioni e vocazioni internazionali della comunità euro-atlantica. Proprio il tema relativamente nuovo del contrasto al terrorismo internazionale ha contribuito a consolidare un legame non solo ideale ma anche operativo fra Europa e Stati Uniti, come dimostrato dall’ampiezza della risposta solidale agli eventi del 9-11 e dalle iniziative multilaterali e fra UE e USA in materia di contrasto e prevenzione. I governi europei e l’Unione Europea sono altresì impegnati a fianco degli Stati Uniti in ogni scenario in cui sia necessaria un’azione a favore della stabilità regionale (ad esempio, la collaborazione nei Balcani è ormai un fattore consolidato) ed in particolare nel Mediterraneo allargato ed in Medio Oriente, divenuti luoghi fulcro dell’azione della comunità internazionale. Come non è lecito incorrere nell’errore dei pessimisti, così non sarebbe corretto non esaminare i punti di divergenza. In questo contesto, la questione essenziale riguarda il ruolo da attribuire al diritto e alle istituzioni internazionali nel processo di “governance” degli affari mondiali, assai più sentito in Europa che negli Stati Uniti. Le diatribe circa il Tribunale Penale Internazionale, la centralità del ruolo delle Nazioni Unite, il rispetto delle norme che sanciscono e regolano l’impiego della forza, il trattamento dei prigionieri legati ad atti terroristici, sono tutti esempi importanti di questioni ancora aperte sulle quali sarebbe bene incominciare a discu-

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tere con realismo. Un ulteriore elemento di frattura è rappresentato dal diverso ruolo assegnato al principio della deterrenza quale elemento di regolazione dell’intervento militare; il dibattito su deterrenza/prevenzione dovrebbe culminare con l’adozione esplicita di regole comuni che rendano prevedibili e condivisibili le decisioni, regole necessarie al fine di evitare ulteriori fratture e perdite di credibilità, fonti di maggiore instabilità globale. I cittadini europei e americani hanno bisogno di leadership politiche focalizzate sulla ricerca di una governabilità globale e impegnate nella difesa di un legame essenziale, senza per questo rinunciare alle proprie peculiarità.

1.3 UN RINNOVATO APPROCCIO TRANSATLANTICO Se dunque la comunità euro-atlantica condivide un simile destino e visione delle questioni internazionali, vi sono le premesse per lavorare alla soluzione di tutti quei problemi che recentemente hanno spinto alcuni osservatori a registrare prematuramente il “divorzio” fra gli alleati. La sicurezza in un mondo fortemente integrato dipende in ultima analisi dalla sostanziale condivisione di responsabilità fra i principali promotori della stabilità internazionale, le cui pur ingenti risorse appaiono comunque insufficienti per fronteggiare da soli le nuove minacce, come dimostrato recentemente dalla gestione del post-conflitto in Irak e dall’ampiezza della coalizione anti-terrorismo. Si ripropone quindi all’attenzione dei governi europei la questione del “burden sharing”, ovvero la disponibilità a farsi carico in misura crescente delle capacità necessarie (di natura non solo militare) per condurre una politica internazionale di più alto profilo, propositiva e non soltanto reattiva. Il motivo di fondo di questo nuovo slancio europeo può essere riassunto in: “un maggiore impegno per una maggiore influenza”. Ma di fronte ad una realtà internazionale caratterizzata dalla presenza di una grande potenza globale e diverse potenze regionali di grandi dimensioni demografiche, oltre che economiche e militari, ai paesi euro-


fondazione liberal pei desiderosi di rimanere al tavolo delle decisioni senza limitarsi a sottoscrivere o accettare obtorto collo quelle altrui, non rimane che la riscoperta delle istituzioni multilaterali esistenti, in cui coalizzare la pur non irrilevante panoplia di mezzi diplomatici, economici, culturali e militari a disposizione dei governi nazionali. I luoghi in cui deve avvenire questo processo fortunatamente esistono già e sono l’Unione Europea e l’Alleanza Atlantica, istituzioni che, pur con i rispettivi limiti, hanno dimostrato di avere un notevole potenziale quali organismi di “confidence building” e stabilizzazione, ben oltre i propri limiti geografici. Il dibattito sui temi di disaccordo, mediato da queste istituzioni dovrebbe nel medio periodo favorire il

passaggio da una visione incentrata sui rapporti nazionali bilaterali alla crescita di un rapporto diretto fra Unione Europea e Stati Uniti, che trova in una NATO rinnovata e più equilibrata un valido canale di comunicazione. Per ottenere una maggiore influenza non basta un maggiore impegno dei singoli Stati europei. E’ indispensabile che questo impegno sia integrato in una Identità Europea di Difesa, cioè in un contesto politico unitario, altrimenti rimarrà di relativo scarso peso politico nei confronti degli USA. Ciò rappresenta un’ulteriore ragione per indurre gli europei a procedere concretamente verso il consolidamento della PESD.

L’Europa della difesa fra necessità ed ambizioni 2.1 VERSO UN CONCETTO STRATEGICO DELL’UNIONE Nel corso dell’ultimo decennio, ed in particolare degli ultimi due anni, l’Unione Europea ha acquisito una coscienza sempre più forte della necessità di assumere un ruolo di responsabilità crescente di fronte al materializzarsi delle diverse minacce alla sua sicurezza, benessere e ideale democratico. Questo lungo e talora travagliato lavoro di gestazione ha recentemente portato alla definizione del primo concetto strategico dell’Unione, presentato dall’Alto rappresentante Solana e già oggetto di dibattito in vista di una sua prossima adozione quale documento ufficiale dell’UE. Il documento presenta diverse novità e alcuni punti di convergenza con la National Security Strategy (NSS) adottata lo scorso anno dall’Amministrazione Bush, in particolare per quanto riguarda l’individuazione delle minacce alla sicurezza (terrorismo, armi di distruzione di massa,…) e la necessità di prestare attenzione alle aree di instabilità, riconoscendo la necessità di ricorrere talora all’uso della forza a difesa degli interessi vitali e della sicurezza europea. In ambito operativo l’Unione non fa mistero di guardare con particolare attenzione alle future evoluzioni del rapporto con la NATO, rinfrancata dalla positiva esperienza del raggiungimento del cosiddetto Berlin

+, accordo di difficile gestazione ma di vitale importanza a garanzia della continuità della collaborazione. Parallelamente agli sforzi di dialogo con la NATO, l’UE sta sviluppando, sulla scia delle importanti decisioni prese a Helsinki nel 1999 e successivamente confermate ai massimi livelli, una propria capacità di intervento autonomo e ha promosso una serie di iniziative per lo sviluppo di capacità militari (headline goals e gruppi di lavoro sulle capacità ECAP) che, pur non avendo ancora raggiunto l’obiettivo finale, garantiscono già una certa operatività. Ne sono dimostrazione le prime esperienze militari dell’Unione, rappresentate dalla missione Concordia in Macedonia-FYROM (con il supporto della NATO) e Artemis in Congo-RDC (in seguito a richiesta della Nazioni Unite e senza l’aiuto dell’Alleanza Atlantica) sembrerebbero indicare le linee evolutive della Politica Europea di Sicurezza e Difesa (PESD) nel breve periodo. Non si può comunque negare che la prospettiva di specializzazione dell’Unione in missioni di supporto alla pace (PSO) nel medio periodo possa comportare dei rischi, dal momento che le PSO costituiscono solo una parte e certo non la più impegnativa dell’ambito operativo in cui l’UE e i paesi membri sono chiamati a difendere i propri valori ed interessi fondamentali, nonché le ambizioni e doveri di una superpotenza eco-

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Rapporto Comitato Difesa 2000 nomica. La disponibilità di un “hard core” europeo idoneo al “warfighting” deve, quindi, essere garantita. D’altra parte, non va dimenticato che le diverse esperienze che si stanno maturando non possono essere considerate esaustive, ma come primi passi da superare successivamente nel quadro di un’evoluzione prospettica della difesa europea. 2.2 LE SPECIFICITÀ EUROPEE L’Unione Europea sembra dunque portata verso la definizione di un approccio originale al problema della difesa e della stabilità globale, i cui tratti distintivi iniziano ad intravedersi. Vi è una volontà dichiarata di realizzare una migliore e soddisfacente capacità di coordinare l’ intervento militare con quello civile e di polizia, secondo quanto auspicato dall’Alto Rappresentante Solana al Consiglio Europeo di Salonicco. Questa integrazione non viene ricercata solo internamente, ma anche nei programmi di partnership con attori esterni (NATO in particolare). L’Unione Europea è una grande potenza economica e civile che sta riscoprendo l’importanza di far valere il proprio peso anche quando si discute di sicurezza. Il secondo aspetto caratteristico riguarda lo stretto legame fra legittimità giuridica internazionale e impiego dell’uso della forza. Questo non implica una opposizione all’uso della forza in ogni caso, ma una particolare attenzione al rispetto delle regole che rendono legittimo il ricorso alle armi come ultima risorsa, nonché alle regole di condotta delle operazioni stesse. Il dibattito fra Europa e Stati Uniti circa l’opportunità di un approccio multilaterale rispetto a quello unilaterale, soprattutto in tema di interventi preventivi, è riconducibile anche a questo fattore specifico. Data la loro natura istituzionale e la tradizione storico-politica, l’Unione Europea e i paesi membri sono portati a sviluppare in ambito multilaterale l’azione sullo scenario internazionale, convinti che il processo di costruzione del consenso, condivisione delle responsabilità e distribuzione dei costi che ne deriva, garantiscano il raggiungimento di un risultato migliore rispetto alla semplice azione scoordinata secondo linee di

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interesse particolare. L’UE offre un modello di progetto e processo istituzionale democratico che ancora deve dimostrare di essere pienamente capace di dominare la dialettica “guerra/pace”, ma che allo stesso tempo sembra contenere le premesse per la soluzione di tale dilemma. Vanno, quindi, ridefiniti l’ambito e i criteri di applicazione del concetto di condizionalità sinora seguiti dall’Unione. Il pur complicato modello risultante dalla condivisione delle competenze fra i vari attori non potrà che risultare, almeno nel breve e medio periodo, un ibrido fra azioni a livello comunitario, intergovernativo e nazionale, nell’attesa che i nuovi assetti istituzionali proposti dalla Convenzione favoriscano una progressiva comunitarizzazione.

2.3 LE NUOVE INIZIATIVE Il quadro della politica di sicurezza e difesa in Europa si presenta in rapido movimento. Le proposte della Convenzione sul futuro dell’Unione in materia di politica estera e di sicurezza mirano proprio a sviluppare questo settore di collaborazione fra paesi europei. L’istituzione di un Ministro degli Esteri europeo, la possibilità di ricorrere a forme di cooperazione strutturate più avanzate fra taluni paesi in questo ambito e il richiamo al coordinamento delle politiche nazionali e alla solidarietà collettiva rappresentano novità importanti. In tema istituzionale, peraltro, non si può non notare la timidezza che ha portato a non prevedere esplicitamente un formato del Consiglio con i ministri della difesa. Appare infatti quantomeno bizzarro che si definiscano per l’Unione competenze di carattere tecnico e compiti squisitamente operativi, senza un coinvolgimento diretto dei responsabili nazionali in materia. Fra le proposte della Convenzione più direttamente legate alla questione difesa, ripresa in diverse occasioni in vertici ristretti da parte dei principali paesi europei, spicca la questione dell’istituzione di una Agenzia Europea per gli Armamenti, a carattere intergovernativo. I paesi europei sono alla ricerca di una politica industriale e tecnologica per l’industria della difesa


fondazione liberal coerente con le proprie necessità strategiche e risorse disponibili e l’istituzione di questa Agenzia, corroborata da un crescente livello di interdipendenza dell’offerta e di comune regolamentazione della domanda, dovrebbe rappresentare un passo importante verso questo obiettivo. In realtà l’articolato proposto dalla Convenzione si presta a differenti interpretazioni da parte dei governi nazionali ed è già iniziato un dibattito sulla sua effettiva portata e sul ruolo dell’Agenzia in termini di rappresentatività, articolazione, competenze e dipendenza dell’Agenzia, con particolare riferimento al ruolo che potrebbe essere attribuito ai Ministri della difesa a parziale correzione della mancanza di un vero e proprio Consiglio della Difesa a livello europeo. La posizione italiana volta a garantirne una vasta competenza, pur riconoscendone la natura intergovernativa, sembra più convincente di altre posizioni che vorrebbero l’Agenzia quale semplice evoluzione delle iniziative già esistenti, come l’OCCAR. Dovrà essere certamente oggetto di approfondimenti anche il carattere unico dell’Agenzia, legato all’unione sotto lo stesso cappello di responsabilità di carattere tecnico-operativo (definizione delle capacità necessarie) e tecnico-amministrativo (gestione del procurement) che rappresenta una soluzione inconsueta nel

panorama istituzionale dei paesi dell’Unione e anche a livello internazionale. Un ulteriore campo di indagine e collaborazione, particolarmente importante per il contrasto al terrorismo internazionale, riguarda quell’insieme di problematiche legate alla cosiddetta Homeland Security. Questo settore risulta cruciale non solo per la difesa dei cittadini, ma anche per lo sviluppo del rapporto transatlantico, dal momento che la cooperazione di polizia ed intelligence a tutti i livelli è riconosciuta quale elemento chiave per negare al terrorismo internazionale la disponibilità di basi e fondi per le proprie attività. Lo sviluppo del ruolo dell’Unione Europea quale attore di sicurezza nel medio periodo, dimostrato da questo intenso attivismo politico, istituzionale ed operativo, si deve necessariamente conciliare, soprattutto nel breve periodo, con l’evoluzione delle altre strutture di sicurezza attraverso cui passa il rapporto transatlantico, NATO in primis. In mancanza di un rapporto strutturato e continuativo fra queste due istituzioni, i paesi europei sarebbero posti nella difficilissima posizione di non poter fare a meno di nessuna della due, ma allo stesso tempo di non avere le risorse politiche ed economiche per partecipare attivamente ad entrambe.

La collaborazione fra Europa e Stati Uniti per la sicurezza globale 3.1 UNA NUOVA POLITICA TRANSATLANTICA La sicurezza globale richiede un forte legame transatlantico. In questo ambito, il ruolo della NATO per la sicurezza europea rimane di forte attualità, nonostante le difficoltà riscontrate nella lunga fase di ristrutturazione dell’Alleanza, che dura ormai da un decennio. Le decisioni assunte a Praga a novembre 2002 rappresentano l’ultimo significativo capitolo di questo processo, destinato ad adattarla alle sfide future. Il principale valore politico della NATO è dato dal suo riconosciuto ruolo come strumento di fiducia e collaborazione nel rapporto transatlantico. La reazione dell’Alleanza agli attentati del 9-11, la dichiarazione di

solidarietà rappresentata dall’attivazione della difesa collettiva e il successivo coinvolgimento in missioni ben al di fuori dei suoi tradizionali limiti geografici ne sono testimonianza. Ma l’importanza dell’Alleanza Atlantica non si ferma alle considerazioni di natura politica, dal momento che essa offre tuttora un’organica ed efficace capacità di intervento militare, secondo strutture, assetti e norme consolidate e ben rodate. Disconoscere la dimensione militare della NATO in un momento in cui massima è la necessità di dovervi ricorrere, nella misura in cui le strutture di sicurezza dell’UE non si presentano ancora completamente definite e militarmente sufficienti, sarebbe un gravissimo errore e, in ultima analisi, manderebbe in crisi la sua

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Rapporto Comitato Difesa 2000 rilevanza e credibilità politica. La NATO rimane l’ambito multilaterale più indicato, se non unico, per l’evoluzione del rapporto politico ed operativo fra gli Stati Uniti e gli alleati europei. La NATO, infine, è un importante strumento di interoperabilità fra le forze dei paesi membri, ed in particolare costituisce il canale di collegamento operativo fra le forze americane e quelle europee. Il contributo dell’Alleanza alla stabilità globale e alla lotta al terrorismo nella sua dimensione militare rappresenta un punto irrinunciabile per gli alleati europei, ma anche per gli Stati Uniti, e pertanto questa sua capacità va preservata tramite le opportune riforme. 3.2 LA VISIONE EUROPEA DELL’ALLEANZA Nell’ambito delle riforme in corso, da parte europea si avverte l’esigenza di riequilibrare l’Alleanza acquisendo un maggior peso all’intero di essa, tramite un comportamento virtuoso che, sinora, non è stato pienamente sposato da tutti, in particolare per quanto riguarda la messa a disposizione di adeguate risorse economiche. I governi europei sono particolarmente attenti a non intaccare il valore politico del committment americano verso la NATO e sembrano, quindi, disponibili ad intervenire sulle sue strutture in modo da renderla più attraente all’alleato. Congiuntamente, vi è coscienza della necessità di conservare l’attuale valenza operativa, poiché da essa dipende la disponibilità di uno strumento immediato di reazione. La stessa crescita delle capacità operative dell’Unione Europea dipende in parte dalla disponibilità di strumenti e strutture dell’Alleanza Atlantica. Gli europei non sembrano opporsi ad una visione della NATO come strumento di sicurezza sempre più “globale”, in particolare se essa si presterà a svolgere importanti missioni di pacificazione e stabilizzazione negli ambiti geopolitici di primario interesse per l’Europa, ad iniziare dal Mediterraneo allargato e dal Medio Oriente.

3.3 POSSIBILI TRASFORMAZIONI DELL’ALLEANZA Al di là del percorso di riforma intrapreso a Praga,

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vi sono ampi spazi per adattare la NATO alle sfide future e conservarla come elemento vitale del rapporto transatlantico. Un aspetto particolarmente importante, direttamente connesso con il processo di riforma in corso, è evitare che il lavoro di ristrutturazione dei comandi ed istituzione della nuova forza portino a supportare una visione dell’Alleanza quale “toolbox”, insieme di capacità a disposizione non tanto della NATO stessa in quanto tale, ma di eventuali coalizioni ristrette e momentanee a servizio di una causa non da tutti condivisa o comunque non sancita dall’applicazione di quel principio del pieno consenso che è alla sua base. In ogni caso, perché la sicurezza euro-atlantica possa beneficiare pienamente del processo di riforma della istituzioni di sicurezza è necessario uno strettissimo coordinamento ad ogni livello fra la NATO e l’UE. Le iniziative di cooperazione intraprese sinora e il continuo processo di consultazione reciproca devono poter continuare e rafforzarsi, includendo sia gli ambiti politici e decisionali che quelli operativi. Per favorire da un lato un più forte coinvolgimento operativo da parte europea e dall’altro un rinnovato interesse politico americano nell’Alleanza, potrebbe essere opportuno intervenire sulla sua struttura istituzionale, prospettando un SACEUR europeo e la nomina di un Segretario Generale americano. Tale soluzione potrebbe essere oggetto di ulteriori approfondimenti, soprattutto per quanto riguarda le sue implicazioni sul ruolo di raccordo politico svolto a livello europeo dal Segretario Generale. Un appropriato inserimento degli Alleati europei nel Comando di Norfolk rappresenterebbe un ulteriore passo decisivo per evitare che le componenti dell’Alleanza marcino su due piani completamente diversi nella modernizzazione dei rispettivi apparati militari e per ridiscutere priorità e linee di guida di tale ammodernamento, soprattutto tenendo conto delle recenti esperienze operative che portano a ritenere non pienamente rispondente alle effettive esigenze una drastica riduzione delle dimensioni degli strumenti militari ed evitando che gli europei perseguano equipaggiamenti dell’ultimissima generazione a discapito di forze di provata capacità. Infatti, alla fase di aperta belligeranza segue normalmente una fase di stabilizzazione che può durare


fondazione liberal anni e richiede tecnologia, personale e mezzi in quantità che difficilmente altri membri della coalizione sono disposti a supportare. Lo strumento militare deve quindi essere in grado di svolgere una vasta gamma di missioni prima che scoppino le ostilità, nella fase più propriamente bellica e nelle fasi successive. In ultima analisi, come prospettiva di lungo periodo, sarebbe auspicabile la costituzione di un rapporto

diretto fra Unione Europea e Stati Uniti, che veda nella NATO un importante strumento politico ed operativo per la difesa dei comuni interessi. Il raggiungimento di questo risultato rappresenterebbe il compimento della tanto sospirata Identità Europea di Sicurezza e Difesa (IESD) che già il Vertice del cinquantesimo anniversario a Washington prospettava quale chiave per la riuscita del processo di rinnovamento.

Conclusioni Le difficoltà che hanno caratterizzato il rapporto transatlantico nell’ultimo biennio rappresentano un elemento di forte preoccupazione per la capacità di far fronte alle nuove minacce che si sono venute a presentare sullo scenario internazionale. La minore coesione transatlantica ha, infatti, una serie di implicazioni negative che rischiano di favorire i fattori di rischio anziché quelli di stabilità: 1. l’isolamento degli Stati Uniti, insieme a pochi e più stretti alleati storici, sposta l’onere e la responsabilità solo sulle loro spalle e rischia di portarli sempre più ad una logica di intervento unilaterale anziché multilaterale; 2. ogni tendenza all’unilateralismo indebolisce inevitabilmente gli organismi internazionali e questo, a sua volta, rischia di sminuire il ruolo degli alleati, ma anche ogni proposta alternativa; 3. l’intervento preventivo può in questo contesto esercitare un’attrazione più forte perché ogni altra forma di intervento presuppone, comunque, un approccio multilaterale per avere anche la minima prospettiva di successo; 4. i paesi europei hanno ciascuno un proprio specifico rapporto con gli Stati Uniti in ragione delle loro caratteristiche e della loro storia e questo rapporto costituisce un punto particolarmente sensibile della loro politica internazionale; 5. anche per questa ragione la costruzione di una politica europea di sicurezza e difesa trova un terreno più favorevole in presenza di un rapporto transatlantico più disteso; 6. l’allargamento ad Est della NATO e

dell’Unione Europea porta all’interno delle due organizzazioni paesi che hanno una maggiore attenzione per le tematiche della sicurezza e per il mantenimento di un rapporto di stretta collaborazione con gli Stati Uniti e, di conseguenza, è, anche da questo punto di vista, necessario limitare tensioni ed incomprensioni nei rapporti transatlantici. A tutte queste ragioni che riguardano in primo luogo Stati Uniti ed Europa si aggiungono quelle che si riflettono sulle possibili minacce e, in particolare, quella politica di dimostrare un forte grado di coesione dell’Occidente nella difesa dei suoi valori e dei suoi interessi, a partire dalla democrazia e dal rispetto dei diritti umani. E’, infatti, indubbio che anche in questo momento, come, seppure con le dovute differenziazioni, anche altre volte nella storia, uno dei maggiori fattori di deterrenza possa essere rappresentato dal messaggio che viene trasmesso ai potenziali nemici. E’, però, altrettanto vero che nel contesto odierno, l’imprevedibilità e l’irrazionalità della minaccia tendono a depotenziare il valore della coesione occidentale nella misura in cui i movimenti terroristici hanno come obiettivo quello di indebolire la società occidentale. Di qui la necessità di ribadire con forza e in tutte le sedi che la comunità euro-atlantica condivide un comune destino e visione delle questioni internazionali, al di là dei punti di divergenza che non possono essere sottaciuti: il diritto e la giurisdizione internazionale, il rapporto deterrenza/prevenzione, l’intervento unilaterale/multilaterale, l’esigenza del mandato internazionale.

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Rapporto Comitato Difesa 2000 Ma, nel quadro di instabilità diffusa a livello regionale e sistemico che ha caratterizzato l’intero scorso decennio, la coesione transatlantica è stata e resta un insostituibile fattore di stabilizzazione e di sicurezza Di qui la preoccupazione per alcune recenti spinte protezionistiche americane nel mercato della difesa. La richiesta di aumentare la quota di produzione americana nei programmi di acquisizione del Dipartimento della Difesa rischia, infatti, di indebolire e ridurre i già limitati programmi di collaborazione transatlantica e far riemergere quelle logiche di reciproca contrapposizione fra mercato europeo e mercato americano che con grande fatica sembravano essere state avviate ad un progressivo superamento. Su questa strada, per altro, risulterebbe ancora più difficile favorire quell’interoperabilità dei mezzi che è condizione essenziale per un’efficace collaborazione operativa. Ma, ancora più gravi, sarebbero le inevitabili implicazioni politiche. In quest’ottica si colloca la nostra proposta di una nuova politica transatlantica attorno ad un rilancio della NATO e, insieme, all’assunzione di una nuova responsabilità collettiva da parte dei paesi europei. Per quanto riguarda la NATO, il suo principale valore politico è dato dal ruolo di strumento di fiducia e collaborazione nel rapporto transatlantico, ma altrettanto importante è il suo valore operativo in termini di strutture, assetti e norme consolidate. Il loro utilizzo è indispensabile ai fini di ogni possibile azione comune euro-americana volta a garantire o ristabilire la pace, ma è indispensabile anche per ogni eventuale azione che coinvolga solo l’Europa dal momen-

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to che le strutture di sicurezza dell’Unione Europea sono ancora limitate. Una strada da approfondire è legata ai diversi ruoli di vertice fino ad ora svolti da europei e americani nell’Alleanza: ai primi la gestione politica, ai secondi quella militare. Oggi i problemi sembrano presentarsi sui due lati dell’Atlantico in termini opposti o, per lo meno, lo sembrano i rischi che le due problematiche siano sottovalutate. Per quanto riguarda l’Europa, deve trovare la forza per imprimere un nuovo slancio al processo di costruzione di una sua dimensione nel campo della sicurezza e della difesa. Innanzi tutto perché solo attraverso un maggiore impegno collettivo potrà esercitare una maggiore influenza e potrà contribuire al rilancio della collaborazione transatlantica. E’, infatti, solo attraverso un rapporto USA-Europa che questa collaborazione potrà stabilizzarsi e potenziarsi nel nuovo scenario globale, superando gli angusti confini di ogni approccio esclusivamente nazionale. In secondo luogo perché si deve evitare che l’allargamento e la riforma alle porte, con tutti i complessi problemi che determinano, finiscano col relegare in secondo piano i temi della sicurezza e della difesa e, conseguentemente, distraggano l’attenzione dalla necessità di un rilancio del rapporto transatlantico. Resta, inoltre, da quanto è emerso in sede di Convenzione, un diffuso atteggiamento di timidezza verso più coraggiose ipotesi di integrazione europea in questo campo e questo è un ulteriore motivo per mantenere un solido e stretto rapporto di collaborazione con gli Stati Uniti.

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