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LA NUEVA LEY GENERAL DE CAMBIO CLIMÁTICO EL PRIMER PASO DE UNA POLÍTICA CLIMÁTICA INTEGRAL EN MÉXICO


ÍNDICE Agradecimientos……..……………………….………….……………………………………………………….. 3 Prólogo…………………………………………………………….……..……………………………………………... 4 Introducción………………..….…………………………………..………………….…….…………………….… 6 Por qué era necesaria una Ley General de Cambio Climático…..................................................................................... ...............................7 Consideraciones Generales ……………………………….…………………………………………….….. 8 Compromisos internacionales… …………………………….…..…………………………………..…. 10 Estructura de la ley…………………….…………………………………………………………………… ...11 Diseño Institucional………………………………………………………………………………………… ...11 Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC)………………………………………….…………………………………………………………………. ..12 Coordinación de evaluación………….……………………………………..……………………..… ...12 Comisión Intersecretarial de Cambio Climático……….…………………………………… ..12 Consejo de Cambio climático…………………………………………….…..…………………….... ..13 Sistema Nacional de Cambio Climático…………………………………………………..…… ….13 Instrumentos de planeación ………………….………………….….………… .………………….......14 Herramientas de Información Inventario Nacional de Emisiones……………………………….…………………………….... ...15 Registro de emisiones……………….………………………………………………………………… .….15 Sistema de información sobre el CC…………..........………………………………….…..… ...16 Instrumentos de Financiamiento Fondo para el Cambio Climático………………………………………………… .…………….......16 Instrumentos Económicos…………………………………………………………………………... ....17 Normas Oficiales Mexicanas ………………………………………….… .………………………........18 Participación Social.………………………………….………………………………………………… ……18 Adaptación………….………………………………………………………………………………………… ……18 Mitigación………….…………………….………………..………………………………………………… …….19 Metas………………….…………………………………………………………………… .………………….........20 Conclusiones………………………………………………………………………………………………… …….22 Armonización de la ley………………………………………………………………………………………...…..22 Marco institucional…………………………………………………………………………………………….........22 Compromisos de reducción………………………………………………………………………………...........23 Participación social…………………………………………………………………………………………….........23 Inventarios, registro y sistemas de información..………………………………………………............23 Desarrollo de capacidades…………………………………………………………………………………..........24

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AGRADECIMIENTOS

A nombre del Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMDA), quiero expresar mi más sincero agradecimiento a todos los que dentro y fuera del CEMDA contribuyeron para que esta publicación sea posible. Particularmente, deseo agradecer a las integrantes del CEMDA Gabriela Niño, Leticia Pineda y Mariana Castillo, quienes fueron las responsables de la investigación y elaboración de este documento, con el gran apoyo de Carlos Tornel y Ana Mendivil. También a los comentarios y aportaciones hechas por las directoras, Samantha Namnum y Margarita Campuzano. Por el apoyo jurídico de parte de Ursula Garzón, Anaid Velasco, Juan Carlos Carrillo, Andrea Cerami y, finalmente, a Ricardo Ruiz por asistirnos en la parte de edición y publicación digital. A nuestro amigo Adrián Fernández Bremauntz por haber aceptado hacer el prólogo a este documento, mismo que introduce de manera fácil al lector al contenido del mismo. A la Fundación ClimateWorks por el apoyo que nos brindan para poder trabajar en los temas relacionados con el cambio climático, asunto de actualidad nacional e internacional. Esperamos que este primer paso hacia una política climática integral en México sea uno de muchos más que tendremos que dar como país para enfrentar de manera adecuada y oportuna los retos que en diversas partes del país nos plantea el cambio climático. Existen una serie de esfuerzos de los diversos sectores de la sociedad que tendrán que darse para que las emisiones de Bióxido de Carbono (CO2) en el país se estabilicen y se puedan reducir en el tiempo lo que nos permitirá llegar a la meta anhelada de reducir emisiones al 2020 en un 30% y al 2050 en un 50%. De suceder lo anterior, ello contribuirá sin duda alguna a mejorar las condiciones ambientales dentro de las cuales nos movemos así como a mejorar la salud de las personas y su calidad de vida que en muchas partes del país están altamente deterioradas. En ese mismo sentido, se debe de hacer un esfuerzo para que los proyectos, las obras y las actividades que se lleven a cabo en el país se den de conformidad con el nuevo marco legal en materia de cambio climático. México se ha posicionado en estos temas en el contexto internacional y en el plano nacional ha elaborado una Estrategia Nacional de Cambio Climático, un Programa Especial de Cambio Climático (PECC) y ahora entra en vigor este 10 de octubre la ley en la materia. Gran reto y oportunidad representa el contar con una Ley General de Cambio Climático, resaltando su puntual cumplimiento por parte de los particulares y vigilar la observancia de la misma por parte de las autoridades competentes. Atentamente, Gustavo Alanís Ortega Director Ejecutivo

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PRÓLOGO

La formulación y aprobación de la Ley General de Cambio Climático constituye un parte aguas en los esfuerzos de México por prepararse para enfrentar adecuadamente los crecientes impactos del cambio climático y por incrementar nuestra contribución a la solución del problema, permitiendo alternativas de desarrollo económico con una menor huella de carbono asociada. La elaboración de este documento de análisis de la Ley por parte del Centro Mexicano de Derecho Ambiental no pudiera ser más oportuna. Describe de manera clara para el lector no especializado los temas más importantes que abarca la Ley y explica su relevancia e implicaciones para la política nacional futura. El reto, como bien se identifica en el documento, será incorporar de forma estructural en las políticas públicas, nuevas formas de perseguir la eliminación de la pobreza, la seguridad alimentaria, el acceso a la energía, la generación de empleos, que consideren también un menor impacto a nuestra atmósfera planetaria. Con esta ley, por primera vez se establece un mandato a todos los sectores y los tres niveles de gobierno para hacerse corresponsables de la instrumentación de una agenda nacional para el cambio climático. Hasta ahora, muchos de los esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero han sido modestos, voluntarios y con frecuencia percibidos como ajenos o incluso antagónicos a los mandatos tradicionales de sectores como los de energía, agricultura, transporte y urbanización. Esta percepción tendrá que cambiar. Es indudable que en los últimos 18 años nuestro país ha avanzado en el conocimiento y análisis de aspectos técnicos y científicos del cambio climático. Se ha reconocido a nivel internacional nuestro liderazgo en la elaboración de inventarios nacionales de emisiones de gases de efecto invernadero y de las llamadas comunicaciones nacionales, los reportes de país que se entregan periódicamente a la Convención Marco de Cambio Climático de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En los últimos años además se ha reconocido una activa participación de México para promover el avance de las negociaciones internacionales para combatir el fenómeno climático. Para ser congruentes, esta convicción y liderazgo hacia lo internacional debe reflejarse a nivel doméstico en mejores políticas públicas y metas más ambiciosas que las que se han planteado hasta el momento. Se debe aprovechar el enorme potencial que tenemos para reducir emisiones de gases invernadero protegiendo a la vez los ecosistemas, evitando que continúe la degradación del agua y el suelo y obteniendo importantes beneficios sociales y económicos al hacerlo. La ley puede constituirse en el sólido cimiento de un nuevo edificio de políticas públicas que transformen al país. Si se instrumenta con seriedad y ambición, proporcionará un impulso fuerte para que hagamos un uso más eficiente de la energía en los hogares, empresas, transportación y en la producción de alimentos. De igual forma puede catapultar el desarrollo de las fuentes renovables de energía cuyo enorme potencial ha sido subutilizado hasta ahora y contribuir a generar oportunidades para mejorar la calidad

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de vida de poblaciones rurales participantes en la conservación de los recursos naturales incluyendo el evitar emisiones por deforestación de bosques y selvas. Este trabajo representa también un homenaje a la sociedad civil organizada, a grupos que como el propio CEMDA han jugado un papel determinante en diseñar e impulsar con conocimiento y determinación el avance del marco jurídico ambiental y climático en nuestro país. Gracias a la participación concertada, el activismo propositivo y el liderazgo de los grupos no gubernamentales y de grupos empresariales progresistas, nuestros legisladores encontraron el respaldo y legitimidad para actuar con visión, preparando una rica amalgama jurídica que se nutrió de aportaciones técnica y políticamente diversas generadas por todos los partidos políticos. La Ley de Cambio Climático aquí analizada sin duda podrá mejorarse en el futuro, pero nuestros legisladores han hecho su tarea con madurez y actuando a la altura de las circunstancias. Además de continuar con la posición internacional constructiva y los pronunciamientos políticos entusiastas que llaman a una mayor acción, México deberá avanzar mucho más en el fortalecimiento de las capacidades e instituciones y en la formulación e instrumentación de políticas congruentes con la teoría aprendida. Nuevas políticas que permitan que a nivel doméstico también demos el ejemplo con acciones efectivas para alcanzar metas ambiciosas de reducción de nuestra huella de carbono sin amenazar la aspiración de un desarrollo económico con inclusión y equidad social.

Dr. Adrián Fernández Bremauntz ClimateWorks Foundation

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INTRODUCCIÓN México se ha caracterizado por su liderazgo en materia de cambio climático. El nuestro ha sido de los pocos países en vías de desarrollo que ha presentado cuatro comunicaciones nacionales y está por presentar la quinta. Asimismo, se ha comprometido de forma voluntaria a llevar a cabo acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. En el 2012, México demostró nuevamente a la comunidad internacional su liderazgo, con la aprobación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC), convirtiéndonos en el segundo país en desarrollo en contar con una ley de este tipo. México tiene aún grandes retos en el corto y mediano plazos. Sin embargo, esta nueva Ley sienta las bases de un marco transversal que da pie a una estrategia integral nacional en la atención de este fenómeno. El nuevo instrumento permite fortalecer los mecanismos financieros, normativos, de gobernanza e institucionales que incentiven mayores acciones ante el cambio climático, disminuyendo el impacto al medio ambiente e impulsando a la vez el desarrollo económico y social de nuestro país. Es por ello que el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA) junto con otras organizaciones de la sociedad civil, promovió durante mucho tiempo la idea de una Ley General de Cambio Climático para México y buscó de manera activa su aprobación. El análisis que el CEMDA presenta a continuación tiene como propósito brindar a todos aquellos interesados, elementos que faciliten la comprensión e implementación de la LGCC. En la sección de conclusiones se incluyeron algunos de los comentarios generales que la organización considera relevantes para que la Ley pueda ser operativa. En ese sentido, consideramos que el esfuerzo realizado por el CEMDA, y plasmado en el presente documento, ayudará a ofrecer un panorama más amplio sobre el nuevo marco jurídico e institucional en el que se sitúa el país, para poder cumplir con los compromisos de reducción de emisiones a mediano y largo plazos. La Ley General de Cambio Climático fue promulgada por el presidente Felipe Calderón el 5 de junio de 2012, en el marco de la celebración del Día Mundial del Medio Ambiente, y fue publicada al día siguiente en el Diario Oficial de la Federación (DOF).

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¿POR QUÉ ERA NECESARIA UNA LEY GENERAL DE CAMBIO CLIMÁTICO? Actualmente, México es referencia a nivel internacional en el desarrollo de acciones contra el cambio climático y si bien existen avances conceptuales, analíticos y de programación de acciones sobre el cambio climático, manifestados por los inventarios de emisiones, las comunicaciones nacionales y el Programa Especial de Cambio Climático (PECC), aún hace falta una articulación transversal de todos estos instrumentos que permita la instrumentación de medidas mucho más ambiciosas de mitigación y adaptación emanadas desde sectores como el de energía, agricultura y transporte, entre otros. El cambio climático no es un fenómeno meramente ambiental, sino que está relacionado con el desarrollo económico y con los diversos sectores de la economía y la sociedad. Por ello, se requiere una iniciativa nacional que promueva la concurrencia de los tres niveles de gobierno, y que fortalezca los mecanismos financieros, normativos de gobernanza e institucionales, de forma que se puedan alinear todos los incentivos y llevar a cabo mayores acciones ante el cambio climático, disminuyendo el impacto al medio ambiente e impulsando a la vez el desarrollo económico y social de nuestro país. Con la publicación y entrada en vigor de esta Ley, se brinda certidumbre y continuidad a la política climática en México y se establecen las bases para la creación de instituciones, de un marco jurídico, así como de financiamiento para poder transitar hacía una economía de bajo carbono. Sin embargo, aún quedan muchos aspectos que la reglamentación debe concretar para poder hacer operativa esta Ley.

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CONSIDERACIONES GENERALES

La LGCC es una ley general, cuyas disposiciones son de orden público, de interés general y de observancia en todo el territorio nacional y establece el contenido para enfrentar los efectos adversos del cambio climático. Es una ley general puesto que establece las facultades, las competencias y la concurrencia entre los distintos órdenes de gobierno y sus disposiciones son de orden público, y de interés general ya que se establecen las reglas o condiciones esenciales para el desarrollo armónico de una comunidad; es decir, las reglas mínimas de convivencia social, en donde el interés general es aquel beneficio, utilidad, valor, importancia, conveniencia, trascendencia o bien para la comunidad o sociedad en general; mientras que el orden público, se entiende como un deber de los gobernados de no alterar la organización de la sociedad. En este sentido, la LGCC establece las nociones básicas en función de elementos objetivos mínimos que reflejan las preocupaciones fundamentales y trascendentes para la sociedad, teniendo dichos objetivos una finalidad directa e inmediata en relación con la colectividad. La LGCC es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de:   

Protección al ambiente, Desarrollo sustentable, Preservación y restauración del equilibrio ecológico,

Al igual que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), la LGCC es una ley marco, reglamentaria de los artículos 25 y 27 constitucionales en donde se establece la política nacional de protección de los recursos naturales, regulación de su uso y aprovechamiento, así como la prevención y control de la contaminación. De conformidad con el artículo 4o. de la LGCC, en todo lo no previsto se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento. Es decir, la supletoriedad se dará en todo lo que no se encuentra expresamente establecido en la LGCC por cada una de las leyes de la materia, en virtud del carácter de norma general que tienen. La supletoriedad se aplica únicamente si existen las siguientes cuatro condiciones1: a) Que se establezca expresamente la posibilidad de supletoriedad indicando las leyes y normas que pueden aplicarse total o parcialmente. b) Que la Ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretendan aplicarse supletoriamente. 1

Dictamen elaborado por la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados.

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c) Que en caso de vacío legal se haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar controversias o problemas jurídicos planteados. d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir. Los objetivos que establece la ley, son: 

Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades (Federación, entidades federativas y municipios) en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero.

Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr la estabilización de sus concentraciones en la atmósfera (considerando lo previsto por el artículo 2o. de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y demás disposiciones derivadas de la misma).

Regular las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático.

Reducir la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del cambio climático, así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al fenómeno.

Fomentar la educación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, así como innovación y difusión en materia de adaptación y mitigación al cambio climático.

Establecer las bases para la concertación con la sociedad.

Promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.

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COMPROMISOS INTERNACIONALES La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), establece en su artículo dos que el objetivo último de la Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes, la estabilización de las concentraciones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible. La LGCC se vincula con los acuerdos internacionales a través de la Convención Marco y su reglamentación en términos de las medidas necesarias para prever, prevenir y reducir las causas e impactos del cambio climático, para desarrollar políticas integrales de mitigación y adaptación, así como para el monitoreo de las emisiones de GEI y sus inventarios, con relación al mecanismo de medición, reporte y verificación (MRV).

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ESTRUCTURA DE LA LEY

A continuación se describe el diseño institucional, así como los mecanismos que prevé la LGCC para garantizar el derecho a un medio ambiente sano, establecer la concurrencia de facultades para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, y sentar las bases para el desarrollo de una política integral para enfrentar el cambio climático.

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DISEÑO INSTITUCIONAL INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA Y CAMBIO CLIMÁTICO (INECC) Será un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de gestión, el cual representa el actor principal en la formulación, conducción y evaluación de la política climática nacional. Estará conformado por una Junta de Gobierno integrada por las siguientes dependencias: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (Sagarpa), Secretaría de Gobernación (Segob), Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de Energía (Sener), Secretaría de Salud y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), y presidido por un director general designado por el presidente de la República y sujeto a las decisiones de la Junta de Gobierno.

COORDINACIÓN DE EVALUACIÓN

La coordinación de evaluación se integrará por el titular del INECC y seis consejeros sociales representantes de la comunidad científica, académica, técnica e industrial, con amplia experiencia en materia de medio ambiente, particularmente en temas relacionados con el cambio climático. La evaluación de la política nacional en materia de cambio climático podrá realizarse por la Coordinación de Evaluación o a través de uno o varios organismos independientes, que podrán ser instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas.

COMISIÓN INTERSECRETARIAL DE CAMBIO CLIMÁTICO (CICC)

De carácter permanente, será presidida por el presidente de la República, quien podrá delegar la función al titular de la Segob o Semarnat. Está conformada por Semarnat, Sagarpa, Salud, Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Economía (SE), Secretaría de Turismo (Sectur), Secretaría de Educación Pública (SEP), SHCP y Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y contará, al menos, con los siguientes grupos de trabajo:

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     

Grupo de trabajo para el Programa Especial de Cambio Climático (PECC). Grupo de trabajo de políticas de adaptación. Grupo de trabajo sobre reducción de emisiones por reforestación y degradación. Grupo de trabajo de mitigación. Grupo de trabajo de negociaciones internacionales en materia de cambio climático. Comité Mexicano para proyectos de reducción de emisiones y de captura de gases de efecto invernadero.

Entre sus atribuciones destacan: Formular y poner en marcha políticas nacionales de mitigación y adaptación, desarrollar criterios de transversalidad e integralidad de las políticas públicas, proponer alternativas de regulación de los instrumentos de mercado previstos en la Ley, ejecutar las acciones del PECC y aprobar la Estrategia Nacional de Cambio Climático.

CONSEJO DE CAMBIO CLIMÁTICO (CCC)

Es el órgano permanente de consulta de la CICC y se integrará por un mínimo de quince miembros provenientes de los sectores social, privado y académico, con reconocidos méritos y experiencia en cambio climático, quienes serán designados por el presidente de la Comisión y que ejercerán su encargo de manera honorífica y a título personal. Sesionará de manera ordinaria dos veces por año o cada vez que la comisión requiera su opinión. La organización, estructura y el funcionamiento del Consejo se determinarán en el Reglamento Interno de la CICC y tendrá las funciones siguientes: asesorar a la CICC, dar seguimiento a las políticas, acciones y evaluaciones planteadas en la LGCC y promover la participación social.

SISTEMA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO

Es el mecanismo permanente de concurrencia, comunicación, colaboración, coordinación y concertación sobre la política nacional de cambio climático en los tres niveles de gobierno y estará integrado por la CICC, CCC, INECC, estados, representantes de cada asociación nacional, autoridades municipales y Congreso de la Unión. Las reuniones y el seguimiento de las mismas serán coordinados por el presidente, que en su caso podrá delegar esta función al titular de SEMARNAT.

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INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN

Los instrumentos de planeación de la política nacional de cambio climático son: • Estrategia Nacional de Cambio Climático: es el instrumento rector de la política nacional en el mediano y largo plazos para enfrentar los efectos del cambio climático y transitar hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono. • Programa Especial de Cambio Climático (PECC): será elaborado por la Secretaría, con la participación y aprobación de la CICC y se establecerán los objetivos, estrategias, acciones y metas para enfrentar el cambio climático mediante la definición de prioridades en materia de adaptación, mitigación, investigación, así como la asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución, coordinación de acciones y de resultados y estimación de costos, de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Nacional. • Programas de las entidades federativas: establecerán las estrategias, políticas, directrices, objetivos, acciones, metas e indicadores que se implementarán y cumplirán durante el periodo de gobierno correspondiente de conformidad con la Estrategia Nacional, el Programa, las disposiciones de esta Ley y las demás disposiciones que de ella deriven, y se elaborarán al inicio de cada administración. La política nacional preverá dos proyecciones: • Periodos federales y estatales. • Proyección de mediano y largo plazo con previsiones a 10, 20 y 40 años.

HERRAMIENTAS DE INFORMACIÓN INVENTARIO NACIONAL DE EMISIONES

Elaborado por el INECC, de acuerdo con los lineamientos y metodologías establecidos por la Convención, la Conferencia de las Partes y el Grupo Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) y se realizará conforme a las categorías de fuentes emisoras establecidas en la ley; esto es: a) Generación y uso de energía; b) Transporte; c) Agricultura, ganadería, bosques y otros usos de suelo; d) Residuos; e) Procesos industriales, y

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f) Otras, determinadas por las instancias internacionales o las autoridades competentes. De acuerdo con los siguientes plazos: I. La estimación de las emisiones de la quema de combustibles fósiles se realizará anualmente; II. La estimación de las emisiones, distintas a las de la quema de combustibles fósiles, con excepción de las relativas al cambio de uso de suelo, se realizará cada dos años, y III. La estimación del total de las emisiones por las fuentes y las absorciones por los sumideros de todas las categorías incluidas en el Inventario, se realizará cada cuatro años. Cabe señalar que la Ley sólo se refiere al “Inventario” pero no se refiere al Inventario Nacional, que puede dar paso a una confusión de términos legales, ya que a nivel internacional se utiliza el concepto de Inventario Nacional de Emisiones.

REGISTRO DE EMISIONES

La Semarnat integrará el Registro de Emisiones generadas por fuentes móviles y fijas. Las personas físicas y morales responsables de las fuentes de emisión (directas e indirectas) sujetas a reporte, están obligadas a proporcionar la información, datos y documentos necesarios. Las disposiciones reglamentarias identificarán las fuentes que deberán reportar en el Registro por sector, subsector y actividad y establecerán los elementos para la integración del Registro. Las personas físicas o morales que lleven a cabo proyectos o actividades que tengan como resultado la mitigación o reducción de emisiones podrán inscribir dicha información en el Regis

SISTEMA DE INFORMACIÓN SOBRE EL CC

El sistema estará a cargo del Instituto Nacional de Geografía e Informática (INEGI) y deberá generar, con el apoyo de las dependencias gubernamentales, un conjunto de indicadores sobre las emisiones integradas en los inventarios y el registro; proyectos de reducción de emisiones, condiciones atmosféricas y climáticas, vulnerabilidad y costos asociados al cambio climático principalmente.

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INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO FONDO PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO

Se crea con el objeto de captar y canalizar recursos públicos, privados, nacionales e internacionales. Los recursos se destinarán a: 

 

    

Acciones para la adaptación al cambio climático, atendiendo prioritariamente a los grupos y zonas más vulnerables del país; las cuales serán prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo. Proyectos que contribuyan simultáneamente a la mitigación y adaptación. Desarrollo y ejecución de acciones de mitigación de emisiones conforme a las prioridades de la Estrategia Nacional, el Programa y los programas de las entidades federativas. Programas de educación, sensibilización, concientización y difusión de información. Estudios y evaluaciones en materia de cambio climático. Proyectos de investigación, de innovación, desarrollo tecnológico y transferencia de tecnología. Compra de reducciones certificadas de emisiones. Otros proyectos y acciones en materia de cambio climático que la comisión considere estratégicos.

Será constituido por la SHCP; su operación estará a cargo de la Sociedad Nacional de Crédito como fiduciaria y tendrá un Comité Técnico, el cual será presidido por la Semarnat y estará integrado por representantes de la SHCP, SE, Segob, Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), SCT, Secretaría de Energía (Sener) y Sagarpa. Deberán establecerse al respecto reglas de operación claras sobre su funcionamiento y mecanismos de acceso a la información, rendición de cuentas y transparencia. Es importante reconocer que México es un país altamente vulnerable al cambio climático. De acuerdo con lo que señala el PECC, este fenómeno pone en riesgo al 15% del territorio nacional, al 68% de la población y 71% del Producto Interno Bruto (PIB), es por ello que en los próximos años la planeación de política pública debe priorizar la adaptación. Las medidas asociadas a la mitigación pueden acceder a recursos desde otra perspectiva. Se cuentan con mecanismos financieros y de mercado para allegarse de dichos recursos, por lo que los fondos públicos nacionales deben dirigir apoyo a las acciones de adaptación.

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INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

La Federación, los estados y el Distrito Federal diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en materia de cambio climático. Los instrumentos económicos son los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos relacionados con la mitigación y adaptación del cambio climático, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el cumplimiento de los objetivos de la política nacional en la materia. 

Fiscales: estímulos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política nacional sobre el cambio climático.

Financieros: los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estén dirigidos a la mitigación y adaptación del cambio climático; al financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigación científica y tecnológica o para el desarrollo y tecnología de bajas emisiones en carbono.

Mercado: las concesiones, autorizaciones, licencias y permisos que corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones o bien, que incentiven la realización de acciones de reducción de emisiones proporcionando alternativas que mejoren la relación costo – eficiencia de las mismas.

NORMAS OFICIALES MEXICANAS

El artículo 96 de la LGCC establece que la Semarnat, por si misma y, en su caso, con la participación de otras dependencias de la administración pública federal, expedirá normas oficiales mexicanas que tengan por objetivo establecer lineamientos, criterios, especificaciones técnicas y procedimientos para garantizar las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático.

PARTICIPACIÓN SOCIAL

La participación social en la definición e implementación de la política climática es un elemento relevante que denota la Ley y la hace corresponsable de la planeación, ejecución y vigilancia de la misma.

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Con base en el artículo 110 de la LGCC se describen los mecanismos de participación para celebrar convenios con organizaciones sociales y privadas, convocar reuniones, otorgar reconocimientos y concertar acciones e inversiones en los diversos sectores con la finalidad de instrumentar acciones ante el cambio climático de adaptación y mitigación.

ADAPTACIÓN

Los objetivos de la política de adaptación frente al cambio climático se sustentarán con los instrumentos de diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación, los cuales se encuentran en el artículo 27: o Reducir la vulnerabilidad de la sociedad y ecosistemas. o Fortalecer la resilencia y resistencia de los sistemas naturales y humanos. o Minimizar riesgos y daños, considerando riegos actuales y futuros. o Identificar la vulnerabilidad y capacidad de adaptación y transformación de los sistemas ecológicos, físicos y sociales, y aprovechar oportunidades de nuevas condiciones climáticas. o Establecer mecanismos de atención inmediata y expedita en zonas impactadas por los efectos del cambio climático como parte de los planes y acciones de protección civil. Facilitar y fomentar la seguridad alimentaria, la productividad agrícola, ganadera, pesquera, acuícola, así como la preservación de los ecosistemas y de los recursos naturales.

MITIGACIÓN Como lo establece la Ley en su artículo 31, la política nacional de mitigación deberá incluir un diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las emisiones nacionales. Se instrumentará con base en un principio de gradualidad, promoviendo el fortalecimiento de capacidades nacionales, priorizando los sectores de mayor potencial y posteriormente los de mayores costos, atendiendo los compromisos internacionales, de acuerdo con el artículo 32. Las políticas y actividades, dependiendo de las condiciones de financiamiento con las que cuenten, se implementarán en dos fases: 1. 2.

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Carácter voluntario que permita el fortalecimiento de capacidades. Establecimiento de metas de reducción de emisiones específicas.


Tomando en cuenta lo anterior, en esta primera etapa de fortalecimiento de capacidades y el desarrollo de un sistema integral de información sobre las emisiones y proyectos de reducción, las disposiciones reglamentarias deben concretar y especificar los mecanismos de operación de este esquema tanto en las metodologías, como en la integración de la información, los incentivos económicos y fuentes de financiamiento para llevar a cabo las acciones de mitigación. De igual forma, las sanciones previstas en la Ley sólo hacen referencia a la omisión o falsedad en la información de los diferentes mecanismos definidos; por lo tanto, al menos en esta primera etapa, no existen sanciones por no cumplimiento de las metas. Los objetivos de la política pública de mitigación quedaron establecidos en el artículo segundo de la misma enfocado a los siguientes sectores: o o o o o o o

Generación y uso de energía. Sector transporte. Agricultura, bosques y otros usos del suelo. Preservación de los ecosistemas y biodiversidad. Residuos. Procesos industriales. Educación y cambios de los patrones de conducta y producción y consumo.

METAS

De acuerdo con los Artículos Transitorios (ver anexo) de la LGCC, dentro de los 12 meses a la publicación de la Ley en el Diario Oficial de la Federación, se deberán emitir las disposiciones necesarias para su operación, incluyendo a sus reglamentos. No obstante, de acuerdo con las facultades establecidas en la propia Ley, a cada una de las Secretarías les compete, en el ámbito de sus atribuciones, dicha reglamentación y una vez que esto se realice puede comenzar la implementación de la LGCC, sin que se pueda determinar el tiempo estimado que esto tomará. Por otra parte, la LGCC establece en su artículo segundo transitorio las metas aspiracionales de reducción de emisiones de 30% al 2020 y 50% al 2050, siendo consistente con los compromisos adquiridos por el Ejecutivo federal, todo lo anterior bajo un escenario donde se establezca un régimen internacional que permita contar con mecanismos de apoyo financiero y tecnológico. Sin embargo, aún cuando se declaren de manera aspiracional, la reducción de emisiones debe ser uno de los objetivos de las políticas públicas para la mitigación, por lo cual el Estado mexicano está obligado a incluir la reducción de emisiones en el diseño de la

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política pública para la mitigación y a fijar las metas en concordancia con las establecidas en la LGCC.

Otras metas importantes establecidas en la ley se describen en la siguiente tabla: Artículo Meta 57 El Consejo de Cambio Climático deberá publicar y presentar a la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático el informe anual de sus actividades. 61 Revisión de la Estrategia Nacional de Cambio Climático.

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Los escenarios de línea base, las proyecciones de emisiones y las metas de la Estrategia Nacional de Cambio Climático. El Programa Especial de Cambio Climático deberá contener metas de mitigación y adaptación. Los programas de las entidades federativas en materia de cambio climático establecerán las metas que se implementarán y cumplirán durante el periodo de gobierno correspondiente. El INECC elaborará los contenidos del Inventario de acuerdo con : - La estimación de las emisiones de la quema de combustibles fósiles.

Fecha de cumplimiento Antes de marzo de cada año - Cada 10 años en materia de mitigación - Cada 6 años en materia de adaptación Se fijarán a 10, 20 y 40 años Metas sexenales Se elaborarán al inicio de cada administración

- Anual

- La estimación de las emisiones, distintas a las de la quema de combustibles fósiles, con excepción de las relativas al cambio de uso de suelo.

- Cada dos años

- La estimación del total de las emisiones por las fuentes y las absorciones por los sumideros de todas las categorías incluidas en el Inventario. La evaluación de la Política Nacional de Cambio climático.

- Cada cuatro años

Las personas físicas o morales responsables de las fuentes emisoras que sean requeridas por la Secretaría para proporcionar los informes, datos o documentos que integran el reporte de emisiones tendrán la obligación de hacerlo.

Cada dos años Podrán establecerse plazos más largos en los casos que determine la Coordinación de Evaluación. Dentro de un plazo no mayor a 15 días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la fecha de su notificación


CONCLUSIONES

La Ley General de Cambio Climático es un paso indispensable en el establecimiento de una política integral para combatir al fenómeno del cambio climático. Sin embargo, no es una tarea fácil y México se encuentra ante un gran reto. Entre las acciones inmediatas necesarias están la implementación de las disposiciones reglamentarias, la armonización de la Ley, así como la creación y funcionamiento adecuado de las instituciones que permitan contar con un sistema de registro y con sistemas de información actualizados, confiables y veraces. Al mismo tiempo, la Ley abre la puerta para fortalecer la participación social, así como los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

ARMONIZACIÓN DE LA LEY

El reto más importante de la LGCC es la fase de reglamentación. Una vez promulgada, el gobierno debe trabajar para su implementación, haciendo un ejercicio minucioso y riguroso de armonización de las leyes sectoriales. Se deben analizar aquellas leyes que sean supletorias, así como aquellas que tengan incidencia directa o indirecta en la Ley General. Una vez hecha la armonización se podrán identificar las reformas a la Ley que sean necesarias, de forma que ésta se operativa y pueda desarrollarse en un marco normativo adecuado. Cabe señalar que se si logra una exitosa armonización de la LGCC, sería considerada como la primera de su clase en México. Con la aprobación de la LGCC se da cumplimiento a parte de los compromisos adquiridos por el Estado mexicano a nivel internacional en esta materia. La Ley establece la distribución de competencias y facultades tanto de la Federación como de los estados, siendo responsabilidad de cada uno de estos órdenes de gobierno, su cumplimiento.

MARCO INSTITUCIONAL

La Ley implica desarrollar y adecuar el nuevo marco institucional que permita hacer operativos los nuevos órganos de planeación, evaluación e investigación, los cuales proveerán las herramientas necesarias para que los tres niveles de gobierno puedan operar adecuadamente.

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COMPROMISOS DE REDUCCIÓN

Si bien México, como parte de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) y su protocolo, no está obligado a reducir emisiones de GEI de forma vinculante, lo cierto es que en el marco de la Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático que se celebró en Copenhague, Dinamarca en el 2009 (COP15), el país se comprometió de manera voluntaria a reducir sus emisiones un 20% al 2030 y un 50% al 2050, siempre y cuando existiera apoyo financiero internacional. La LGCC ratifica este compromiso, establecido en el artículo segundo de los transitorios, otorgándole un carácter vinculante para el Estado mexicano, aunque éste se describa como una “meta aspiracional”. Si bien la LGCC constituye un sólido sustento para enmarcar jurídicamente las acciones en materia de combate al cambio climático en México, su aplicación y funcionalidad efectivas dependen en gran medida del papel que jueguen los distintos actores sociales involucrados en el tema.

PARTICIPACIÓN SOCIAL

La LGCC otorga a la sociedad un papel muy relevante como partícipe en el proceso de seguimiento y rendición de cuentas. La sociedad es, hoy por hoy, el actor más importante para construir políticas públicas ambientales en México y para dar seguimiento a las acciones de los servidores públicos. Asimismo, es la responsable de verificar la implementación adecuada de la Ley, a través de los mecanismos que la misma provee. Los diferentes grupos de interés se convertirán así en la vía más clara de presión hacia el gobierno federal, los gobiernos locales y el poder legislativo. La fase de reglamentación será posible en la medida que la sociedad organizada pueda llevar a cabo un proceso de fiscalización de la Ley, de forma que ésta logre ser operativa en el menor tiempo posible, sin importar la coyuntura política del país. La sociedad se vuelve, de esta forma, corresponsable de la aplicación y evaluación de la política climática. La LGCC omite abiertamente el enfoque local. Mientras que en México todo el diseño institucional se limita a los órganos federales con la responsabilidad de determinar su política pública a los municipios y estados, en otros países el desarrollo de las políticas públicas, se hace de abajo hacia arriba. En ese marco, la participación de las comunidades y grupos indígenas es ignorada por completo, por lo que una tarea pendiente es incorporar el enfoque local, reflejarlo en los instrumentos que se deriven de la ley y promover de forma activa el derecho a la consulta.

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INVENTARIOS, REGISTRO Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

La sistematización, manejo y gestión de la información son tareas pendientes también para la fase de implementación y reglamentación de la LGCC. Resulta fundamental establecer y alinear los criterios que deben tener los sistemas de información, así como el registro y los inventarios. Se debe aprovechar la capacidad instalada y partir de las experiencias aprendidas para poder hacer diagnósticos, así como registros eficaces y asequibles.

DESARROLLO DE CAPACIDADES

El Estado tiene la obligación de crear las capacidades necesarias a nivel estatal y municipal para que la Federación pueda cumplir con sus metas de reducción de emisiones de GEI. Es necesario desarrollar programas de capacitación constantes y adecuados que permitan a los tomadores de decisiones y operadores contar con las herramientas y el conocimiento necesario para desarrollar e implementar las agendas climáticas, en coordinación con la Federación. la Ley General de Cambio Climático es un paso fundamental hacia el objetivo de tener certidumbre y eficacia en el combate a la principal amenaza que hoy enfrenta la humanidad y que tiene grandes afectaciones para el país. El CEMDA, junto con muchas organizaciones e integrantes de la sociedad civil, se congratula de que México pueda contar con este nuevo marco jurídico, y seguirá trabajando para que esta ley se haga efectiva y se traduzca en políticas públicas y acciones que se ejecuten de forma oportuna, eficiente, con participación social, así como con transparencia y rendición de cuentas en el manejo de los recursos públicos destinados a este propósito.

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LA NUEVA LEY GENERAL DE CAMBIO CLIMÁTICOEL PRIMER PASO DE UNA POLÍTICA CLIMÁTICA INTEGRAL EN MÉXICO  

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