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GISWatch 2009 – Informes nacionales

Acceso a la información en línea, derechos humanos y democracia Uruguay Gabriel Kaplún Universidad de la República Introducción El sistema de medios de comunicación de Uruguay se ha caracterizado históricamente por un predominio del sector privado comercial, con una fuerte concentración en algunas empresas que controlan televisión, prensa y radio. Esto ha implicado algunas restricciones para el acceso a la información y el ejercicio del derecho a la comunicación, en tanto hay actores sociales, políticos y culturales para los que tradicionalmente ha sido más difícil difundir sus informaciones, ideas y producciones. De todos modos hay que decir que, desde el fin de la dictadura militar (1973-1984), el país ha vivido una libertad de expresión relativamente amplia. Ha sido también uno de los países latinoamericanos con mayor cobertura de acceso a Internet -lo que abre posibilidades nuevas fuera de los medios tradicionales-, aunque todavía falta mucho en este terreno en relación a otras regiones del mundo. El actual gobierno (2005-2010) ha impulsado nuevas políticas y nuevas leyes en el campo de la comunicación y la información que comienzan a tener impacto en el ejercicio del derecho a la comunicación, el acceso a la información en general y a la información online en particular, aunque todavía es pronto para evaluarlos. Contexto político El actual gobierno no ha implementado políticas importantes respecto a la concentración de medios de comunicación privados, pero ha estimulado una mayor presencia de otros actores, fortaleciendo al sector público y comenzando un proceso de regularización del sector comunitario. Las conexiones a Internet están principalmente en manos de la empresa telefónica estatal, que ha desarrollado desde 2005 una política de expansión del acceso a la banda ancha, abaratando los costos de conexión domiciliaria e instalando conexiones WiFi gratuitas en centros educativos y en algunos espacios públicos. En 2008 se alcanzó a un 22 % de la población con conexión domiciliaria y se estima que un 39 % es usuaria de Internet, incluyendo quienes se conectan en centros de acceso público y cibercafés (Radar 2009).


La política de mayor visibilidad pública ha sido el Plan Ceibal, la versión local del proyecto “One Laptop per Child”. Este plan comenzó a implementarse en 2007 en las escuelas públicas del interior del país y en 2009 cubrió también todas las de la capital. El Plan incluye acciones de capacitación a niños y maestros e impulso a la creación de contenidos educativos. El Ministerio de Educación y Cultura (MEC) ha desarrollado políticas de estímulo al acceso a información online y a la producción de contenidos a nivel local, especialmente con la instalación de 50 “Centros MEC” en ciudades y pueblos pequeños, con conexión gratuita y programas de formación y apoyo a la producción creativa de contenidos. En 2006 se creó la Agencia para el Desarrollo del Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC), a la que nos referiremos en el próximo apartado. Contexto legislativo Recientemente se aprobaron varias normas importantes vinculadas a la comunicación y la información, como la Ley de Radiodifusión Comunitaria (2007), la Ley de Cine (2008) o las modificaciones a la Ley de Prensa. Entre las nuevas normas, hay tres que tienen una incidencia directa o indirecta en el acceso a la información online. La AGESIC, creada por Ley en 2005 y reglamentada por Decreto en 2006, busca promover un buen uso de las TIC por parte del estado, modernizando y transparentando la gestión pública. Ha generado además la Agenda Digital 2008-2010, que incluye metas referidas a la equidad social en el uso de las TIC y la generación de contenidos educativos, se ha propuesto actualizar el marco legal en esta materia y es quien coordina la puesta en práctica de las otras dos leyes importantes ya aprobadas, que comentamos a continuación (AGESIC 2008,2009). La Ley de Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data (2008) rige para todas las bases de datos personales públicas y privadas, que deben inscribirse en un registro. Se establecen restricciones para el uso de los datos personales para el envío de publicidad y el manejo de información sensible (preferencias políticas, datos de salud, etc.). También mecanismos para exigir el retiro de datos personales de una base o información sobre el modo en que se accedió a ellos. La Ley de Acceso a la Información Pública (2008) establece el derecho de todos los ciudadanos a acceder a información generada por los organismos públicos. La ley busca transparentar la función pública, estableciendo por ejemplo la obligación de todos los organismos públicos de contar con páginas web donde se publiciten datos tales como licitaciones y salarios de los funcionarios. Discusión: Plan Ceibal y Ley de Acceso a la Información Entre las nuevas políticas y leyes generadas recientemente creo que merecen destaque aquí el Plan Ceibal y la Ley de Acceso a la Información Pública.


La iniciativa del Plan Ceibal partió de la Presidencia de la República, obteniendo luego un apoyo casi unánime de todos los sectores políticos. Entregar una computadora a cada maestro y a cada niño, empezando por los más pobres, tuvo un alto impacto mediático y resultó casi incuestionable como política de equidad social, que disminuye la brecha digital y promueve una “revolución educativa”. Sin embargo no han faltado cuestionamientos, especialmente desde actores vinculados a la educación, que han criticado la falta de consulta previa y participación de los docentes en la elaboración del plan, la falta de atención a los aspectos pedagógicos y la poca preparación ofrecida a los maestros. También se ha cuestionado el costo del plan, que puede no ser sostenible a mediano plazo, incluyendo la reparación y el mantenimiento de las máquinas, y el hecho de que no se haya resuelto bien la conexión a Internet fuera de las escuelas. Frente a estas críticas se ha dicho que, aunque es cierto que las computadoras por sí solas no cambian la educación, son una palanca de cambio al diversificar las fuentes de conocimiento. Que los niños se apropian rápidamente de estas tecnologías, aprovechan sus potencialidades expresivas y enseñan a sus maestros y a sus padres a usarlas. Que la inversión es costosa pero vale la pena y que los problemas técnicos se están resolviendo sobre la marcha. La amplia legitimidad social y política ganada por el plan puede facilitar su sustentabilidad financiera y la atención adecuada a los problemas técnicos. Los problemas pedagógicos, en cambio, creo que requieren una atención específica mayor, que forma parte de los desafíos pendientes. Un primer avance en esta dirección es la creación de sitios web, como el Portal Ceibal (www.ceibal.edu.uy), con diversos recursos y materiales educativos. La Ley de Acceso a la Información Pública fue inicialmente elaborada por un grupo de trabajo integrado por organizaciones sociales y académicas: periodistas, comunicadores, archivólogos, etc. La Ley pone a Uruguay a tono con los estándares internacionales en esta materia y con los tratados firmados por el país, que es ahora uno de los pocos con este tipo de norma en América Latina. Su objetivo fundamental es transparentar la función pública y facilitar el derecho individual y colectivo de acceder a la información pública. Facilita así la rendición de cuentas y el control de la ciudadanía, contribuyendo a la lucha contra la corrupción y a una mayor participación en los asuntos públicos. El contralor de la implementación de la Ley está a cargo de la Unidad de Acceso a la Información, que opera dentro de la AGESIC y cuenta con un Consejo Asesor con representantes de la sociedad civil. El principio de transparencia tiene aquí un carácter proactivo. Se obliga a todos los organismos públicos a mantener informada a la población, a través de su página web, sobre una serie de aspectos: estructura y funciones, presupuesto y balances, salarios de los funcionarios, licitaciones y concesiones (especificando a quién y cómo fueron otorgadas), estadísticas de interés general y mecanismos de participación ciudadana, incluyendo el lugar donde solicitar información. Los organismos públicos tienen un año de plazo desde la promulgación de la ley para cumplir con esto (es decir, hasta el 17 de octubre de 2009).


La Ley habilita a cualquier ciudadano a pedir cualquier información que esté en manos de un organismo público, sea o no estatal, solicitándolo en forma clara y por escrito al responsable del organismo. El solicitante debe brindar sus propios datos personales y todo dato que ayude a ubicar la información pedida. Llama la atención el hecho de que, aunque se exige tener información disponible en Internet y se opera en la órbita de la AGESIC, las solicitudes sólo pueden hacerse en forma presencial y en papel. Probablemente incidieron para ello problemas de seguridad aún no resueltos, como el de la firma electrónica, y una cultura que no confía suficientemente en las comunicaciones telemáticas. La solicitud no tiene costo y debe ser brindada gratuitamente, pero la reproducción de la información requerida (fotocopias, soporte informático, etc.) debe pagarla el solicitante. El ciudadano no necesita justificar los motivos de su pedido. Hay juristas que discrepan con esto, temiendo que se produzca una gran cantidad de pedidos no justificados imposibles de atender (Flores 2008), pero de momento este riesgo parece lejano. Una vez presentada la solicitud, debe ser respondida en el momento, si es posible, o hasta en 20 días, que pueden prorrogarse por otros 20 por razones fundadas y explicadas por escrito. Estos plazos, bastante breves, no están siendo siempre cumplidos en las primeras solicitudes realizadas al amparo de esta Ley. Una de las dificultades deriva de la falta de registros y archivos bien organizados, por lo que la Ley otorga un plazo de dos años para adecuar también este aspecto, durante el cual no se aplicarán sanciones cuando no se responda a tiempo. Poco antes se había aprobado, además, la Ley Nacional de Archivos, que busca profesionalizar y normalizar esta área. Se establecen también excepciones, que deben ser explicitadas por escrito, para considerar a una información como reservada o confidencial por razones de seguridad pública, privacidad, etc. Si el organismo no explicita estos motivos se entiende que no los hay, y aún si los plantea pueden recurrirse jurídicamente. No puede considerarse información reservada o confidencial la que permita investigar violaciones a los derechotas humanos. Además de las dificultades prácticas por la falta de organización de la información, en las respuestas tardías o incompletas que se han producido en los primeros meses de aplicación de la Ley juega también la “cultura del secreto” dominante entre los funcionarios públicos, que no aceptan que es su deber brindar información a la ciudadanía. En este sentido hay una amplia labor educativa pendiente. Nuevos desafíos •

El Plan Ceibal está extendiendo el acceso de las nuevas generaciones a la información. Pero falta trabajar mucho más sobre las potencialidades que la computadora ofrece para producir colectivamente conocimientos y promover la expresión y la creatividad de los estudiantes. Si la computadora sólo se utiliza para acceder a información –y a lo sumo “cortar y pegar”- se corre el riesgo de mantener el modelo educativo actual, de una pedagogía pasiva, centrada en la transmisión de conocimientos, aunque ya no sea el maestro la fuente principal de información (Kaplún 2006).


Revertir la cultura del secreto entre los funcionarios públicos sigue siendo un desafío clave. La Ley de Acceso a la Información Pública puede resultar poco eficaz si no se da ese cambio cultural y si no se profesionalizan mucho más la organización de los archivos y el diseño y gestión de las páginas web. Otro desafío es cómo promover activamente el uso de estos recursos para facilitar la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos.

El gobierno uruguayo decidió en 2007 adoptar la norma técnica europea para televisión digital terrestre. Pero no se tomaron decisiones sobre el marco regulatorio para la adjudicación de las señales digitales y no se avanzó realmente en el tema, que sigue siendo entonces un desafío pendiente. También quedó pendiente la instalación de un laboratorio de aplicaciones interactivas para TV digital, que permitiría aprovechar las potencialidades de la industria del software uruguaya.

Parece necesaria la elaboración de un nuevo marco legal de las comunicaciones, que atienda a la convergencia tecnológica, dado que es cada vez menos posible separar los medios tradicionales de comunicación (radio, prensa, televisión) y los nuevos medios basados en las TIC. Entre 2005 y 2009 se postergaron decisiones sobre servicios de triple play, que hoy está avanzando nuevamente pero aún sin criterios claros y bien explicitados.

Acciones sugeridas 1. Se requieren acciones que den un impulso mucho mayor a la participación de los ciudadanos en la discusión de las políticas de comunicación e información. 2. Es necesario apoyar el desarrollo de contenidos digitales locales de calidad y las estrategias para un uso más activo de las TIC por parte de las personas y las comunidades, que no se limiten a ser consumidores de información. 3. Es necesaria una reorganización institucional que permita coordinar y diseñar las políticas de información y comunicación del estado uruguayo de modo integral (medios tradicionales, telefonía, Internet, TV digital, etc.) 4. Se requiere desarrollar un programa de investigación sistemático en torno a la sociedad de la información, la producción y el uso de contenidos locales y las políticas de información y comunicación, que apoye las acciones sobre los tres puntos anteriores. Referencias bibliográficas AGESIC (2008) Agenda digital Uruguay 2008-2010. www.agesic.gub.uy/Sitio/agendadigital-uruguay.asp AGESIC (2009) Segundo taller de seguimiento de la Agenda Digital Uruguay. www.agesic.gub.uy/Sitio/descargas/seguimiento_adu.pdf Grupo Radar (2009) El perfil del internauta uruguayo. Sexta edición. 2008. In www.gruporadar.com.uy Kaplún, Gabriel (2006) “¿Democratización electrónica o neoautoritarismo pedagógico?” Revista Eptic On line www.eptic.com.br Vol. VIII, n. 3


Kaplún, Gabriel (2008) Uruguay y la televisión digital: decisiones técnicas, (in)decisiones políticas. Revista Diálogos de la Comunicación, Nº 77, FELAFACS, www.dialogosfelafacs.net Rivoir, Ana Laura and Ríos, Mauro (2007) Libro verde de la SIC en Uruguay. www.agesic.gub.uy/Sitio/libro-verde.asp Referencias legislativas Ley de Acceso a la Información Pública (2008). In www.agesic.gub.uy/Sitio/normativay-estandares.asp Ley de protección de datos personales y acción de habeas data (2008) In www.agesic.gub.uy/Sitio/normativa-y-estandares.asp Sitios web www.agesic.gub.uy www.ceibal.edu.uy www.mec.gub.uy/centrosmec www.infoycom.org.uy

Uruguay GISWatch 2009  

Informe Uruguay GISWatch 2009, autor Gabriel Kaplún

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