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ALAN ELLIOT VARGAS LIMA Abogado en ejercicio de la función pública en el Gobierno Municipal de La Paz. Docente de la Universidad Privada Franz Tamayo – UNIFRANZ (Sede La Paz).

¿Gobernabilidad Municipal o Desestabilización General? Marco normativo de la suspensión de autoridades municipales elegidas mediante voto popular Ahora sí, queda claramente establecido que es posible disponer la suspensión de la Máxima Autoridad Ejecutiva de un Gobierno Autónomo Municipal, ante la existencia de una Acusación Formal del Representante del Ministerio Público, pese a que de acuerdo al procedimiento penal vigente, la acusación formal debe presentarse previamente ante el Tribunal de Sentencia que previo sorteo haya sido designado para conocer y resolver el caso” NOTA PRELIMINAR En el ámbito legislativo, con las últimas noticias respecto a las “hazañas” del Presidente Morales en la acelerada promulgación de leyes “dentro de plazo fatal” y perentoriamente establecido por la Constitución, podemos decir que finalmente: “la saga está completada…”, (siguiendo a los fanáticos de la película STAR WARS), y no precisamente porque se trate de una “narración parecida a una familiar que se extiende a varias generaciones, dividida en episodios, actos o volúmenes…” (significado de la palabra en Wikipedia), sino porque, a pesar de tratarse de una “colección legislativa” en varios volúmenes con numeración correlativa, no deja de asombrar que dichas normas que se integran ahora al ordenamiento jurídico del Estado Plurinacional, hubieran sido aprobadas mediante la utilización de un “rodillo masista” que de un tiempo a esta parte se ha convertido en instrumento efectivo para satisfacer las decisiones unilaterales del partido en función de gobierno, en medio de tantas críticas y voces en desacuerdo provenientes del sector opositor y minoritario frente al actual régimen de gobierno del supuesto “proceso de cambio” que en vez de iluminarnos nos ensombrece el camino, fomentando la división entre los bolivianos, ante la existencia de tantas demandas de sectores sociales que aún no fueron satisfechas, ni mucho menos oídas como corresponde en justicia. Sin embargo, en el ámbito político y social, otras son las repercusiones que últimamente se han generado en la opinión pública, respecto a las noticias constantes y la inestabilidad que se deja sentir en los Gobiernos Municipales “autónomos”, y sus autoridades legalmente electas, que en estos últimos días sufren una especie de “ataque” por parte del sector oficialista que compone los entes legislativos de dichas instituciones. De ahí que algunas autoridades ediles han concluido señalando que el partido de gobierno pretende realizar

una cadena sistemática de suspensión de alcaldes opositores, creando así un misterioso efecto dominó que no resulta para nada constructivo, y que solamente se contrapone a la decisión del soberano expresada en el sufragio popular, así como la democracia representativa reconocida constitucionalmente, además de la institucionalidad y gobernabilidad que son indispensables para la gestión de los nuevos Gobiernos Municipales Autónomos. En este sentido, es necesario revisar nuevamente el marco legal y constitucional que rige éste tipo de vicisitudes y decisiones políticas, así como las líneas jurisprudenciales aplicables a estos casos, esto con el único afán de esclarecer la legalidad de las actuaciones respecto a la suspensión de Alcaldes. MARCO CONSTITUCIONAL La Nueva Constitución Política del Estado, aprobada el pasado año 2009 mediante referéndum del pueblo boliviano, en su capítulo dedicado a lo que antes se conocía como “Régimen Municipal”, ahora consagra expresamente ésta materia anteponiendo la principal característica de los Gobiernos Municipales: la autonomía, que junto a la autonomía universitaria y la autonomía económicafinanciera del antes denominado “Poder Judicial”, ciertamente fueron las clásicas reconocidas en el texto constitucional. Al respecto cabe considerar que de acuerdo al nuevo texto constitucional “la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones” (Artículo 272). Sobre la materia, y a diferencia del anterior texto constitucional


reformado en los años de 1994 y 2004, la NCPE del año 2009 no establece disposiciones concretas y específicas respecto a la situación de las autoridades electas de los Gobiernos Municipales, sino que en su Capítulo Cuarto, correspondiente al Título de Organización Territorial del Estado, incluido en la Tercera Parte que regula lo referido a la “Estructura y Organización Territorial del Estado”, en su artículo 283 únicamente se limita a señalar que “el gobierno autónomo municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el Alcalde”, además del artículo 284 que refiere la composición del Concejo Municipal, la necesaria elaboración de la Carta Orgánica, como Ley Fundamental del Municipio. MARCO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL La Ley Nº 2028 de Municipalidades (1999) que aún se encontraba vigente hasta el día 18 de julio del presente año 2010, a tiempo de regular la posibilidad de suspensión de un Concejal en su artículo 32 (Suspensión del Concejal), preveía que el Concejal será suspendido temporal o definitivamente del ejercicio de sus funciones, previo proceso substanciado conforme a Ley; y asimismo en su artículo 34 (Suspensión Temporal y Definitiva), precisando los casos en que procede la suspensión en forma temporal o definitiva de las autoridades electas de los Gobiernos Municipales, dispone textualmente lo siguiente: “I. La suspensión temporal del concejal procede por existir en su contra auto de procesamiento ejecutoriado en estrados judiciales, con el objeto de que pueda asumir su defensa o en los casos establecidos en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda. II. La suspensión definitiva del concejal procede por haber sido condenado con sentencia ejecutoriada a pena privativa de libertad, tener pliego de cargo ejecutoriado o sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado, o en los casos contemplados en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda”. En complemento de lo anterior, la misma Ley preveía los casos de procedencia de la suspensión temporal o definitiva de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Municipal, disponiendo que: “Artículo 48º. (Suspensión Temporal del Alcalde Municipal). I. El Alcalde Municipal será suspendido temporalmente del ejercicio de sus funciones y las de Concejal, por existir en su contra auto de procesamiento ejecutoriado. La suspensión persistirá durante toda la substanciación del proceso para asumir su defensa. También procede la suspensión temporal en los casos contemplados en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda. II. Procederá su restitución o reincorporación en el cargo de Alcalde Municipal en caso de sentencia absolutoria o declarativa de inocencia”. De la misma manera, el siguiente artículo aclaraba la figura de una eventual suspensión definitiva, al disponer: “Artículo 49º. (Suspensión Definitiva y Pérdida de Mandato). El Alcalde Municipal perderá el mandato siendo destituido y suspendido definitivamente como Concejal, cuando exista en su contra sentencia condenatoria ejecutoriada a pena privativa de libertad, pliego de cargo ejecutoriado o sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado o en los casos contemplados en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda”. En ese contexto normativo, y respecto a la suspensión temporal del Alcalde, con anterioridad se había precisado que el nuevo régimen procesal penal vigente en nuestro país no prevé la figura del “auto de procesamiento”, por cuya razón la jurisdicción constitucional, ha determinado que esa figura jurídica se equipara a la Acusación Formal emitida por el Ministerio Público en el procedimiento penal vigente, de ahí que en la SC 265/2003-R, de 28 de febrero, se expresó la siguiente interpretación: “(...) en el actual sistema procesal penal, en la etapa preparatoria, se inicia el juicio penal en el momento en que se notifica al encausado con la imputación formal (que equivaldría al viejo auto inicial de la instrucción), etapa que puede concluir con la acusación (que equivaldría al viejo auto de procesamiento) que realiza el fiscal ante el Juez o Tribunal de Sentencia, cuando la investigación

proporciona fundamento para el juicio propiamente dicho o etapa del juicio oral y público, como establecen los arts. 301.1, 302, 323.1, 329 y 340 CPP.”; por ello, en conclusión era permisible suponer que, cuando alguno de los Representantes del Ministerio Público haya emitido Acusación Formal en contra de una autoridad electa dentro del Gobierno Municipal, les correspondía a las autoridades municipales electas del Concejo Municipal, preservar la legalidad de las actuaciones disponiendo suspender temporalmente a la autoridad electa y procesada en la jurisdicción ordinaria, mediante una Resolución Municipal expresa que revista las características de formalidad que requiere todo acto administrativo (SC 0251/2005-R, de 18 de marzo). Lo anterior era plenamente aplicable, sin perjuicio de la restitución o reincorporación a que tiene derecho la autoridad municipal electa y procesada, cuando el proceso penal de que se trate, finalice satisfactoriamente con una sentencia absolutoria, de acuerdo a lo previsto en el procedimiento penal vigente. RESPONSABILIDAD POR LA FUNCIÓN PÚBLICA Ahora bien, la misma Ley de Municipalidades también preveía (artículo 48) la procedencia de la suspensión temporal del Alcalde Municipal “en los casos contemplados en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda”. Al respecto se debe recordar que la misma Ley de Municipalidades, a tiempo de establecer en su artículo 12 que el Concejo Municipal es la máxima autoridad del Gobierno Municipal, constituyéndose en el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal, señala que una de sus atribuciones es precisamente: “16. Fiscalizar las labores del Alcalde Municipal y, en su caso, disponer su procesamiento interno por responsabilidad administrativa; sancionarlo en caso de existir responsabilidad ejecutiva y remitir obrados a la justicia ordinaria en los casos de responsabilidad civil o penal, constituyéndose en esta última situación en parte querellante”. Y de manera igualitaria, la misma Ley prevé que todos los servidores y servidoras públicos(as) municipales, se encuentran comprendidos dentro del marco de aplicación de la referida Ley y sus Reglamentos, a efectos de determinar su responsabilidad en el ejercicio de la función pública. En concordancia con lo anterior, la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, en su Capítulo V, establece el Régimen de la Responsabilidad por la Función Pública, y en este sentido el artículo 28 prevé: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A este efecto: a) La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión; b) Se presume la licitud de las operaciones y actividades realizadas por todo servidor público, mientras no se demuestre lo contrario. (…)”. Respecto a lo señalado, la misma Ley tiene la virtud de precisar que la responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público, debiendo ser determinada la misma mediante la instauración de un proceso interno (considerando los resultados de la auditoría si la hubiere). A la conclusión del proceso disciplinario interno en sede administrativa, la autoridad legalmente competente (Autoridad Sumariante) puede aplicar, según la gravedad de la falta (en observancia del Principio de Proporcionalidad entre la infracción y la sanción), las sanciones de: multa hasta un 20% de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de 30 días; o destitución del cargo y funciones que el servidor público procesado desempeña en la institución respectiva. Por otro lado, la responsabilidad puede ser también ejecutiva cuando la autoridad o ejecutivo no rinda las cuentas a que se refiere el inciso c) del artículo 1º y el artículo 28º de la Ley Nº 1178; así también cuando incumpla lo previsto en el primer párrafo y los incisos d), e), o f) del artículo 27º de la referida Ley; o finalmente cuando se encuentre que las deficiencias o negligencia de la gestión ejecutiva son de tal magnitud que no permiten lograr, dentro de las circunstancias existentes, resultados razonables en


términos de eficacia, eficiencia y economía, debiendo aplicarse en esos casos, la sanción prevista en el inciso g) del artículo 42º de la misma Ley. Además de lo anterior, la responsabilidad también puede ser de carácter civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause un daño evaluable en dinero al Estado, y a este efecto su determinación se sujetará a los siguientes parámetros: “a) Será civilmente corresponsable el superior jerárquico que hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por las deficiencias de los sistemas de administración y control interno factibles de ser implantados en la entidad; b) Incurrirán en responsabilidad civil las personas naturales o jurídicas que no siendo servidores públicos, se beneficiaren indebidamente con recursos públicos o fueren causantes de daño al patrimonio del Estado y de sus entidades; c) Cuando varias personas resultaren responsables del mismo acto o del mismo hecho que hubiese causado daño al Estado, serán solidariamente responsables”. Y finalmente, la responsabilidad puede tener naturaleza penal cuando la acción u omisión del servidor público y de los particulares, se encuentre tipificada en el Código Penal, y obviamente la conducta del servidor público o del particular, se adecúe a algunos de los tipos penales insertos entre los Delitos contra la Función Pública. Sin embargo, también existe una salvedad, que básicamente consiste en que no existirá responsabilidad administrativa, ejecutiva ni civil cuando se pruebe que la decisión hubiese sido tomada en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, dentro de los riesgos propios de operación y las circunstancias imperantes al momento de la decisión, o cuando situaciones de fuerza mayor originaron la decisión o incidieron en el resultado final de la operación (artículo 33 de la Ley Nº 1178). Debe precisarse que el procedimiento para la determinación de cada una de estas responsabilidades emergentes, se encuentra previsto en el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 23318-A, mismo que posteriormente fue modificado por los DD.SS. 26237 y 29820.

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PANORAMA NORMATIVO ACTUAL - 2010 La Ley Transitoria Nº 017 para el funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas, de fecha 24 de mayo de 2010, respecto a los Gobiernos Autónomos Municipales, dispuso en su momento que la Ley Nº 2028 de Municipalidades, la Ley Nº 1551 de Participación Popular, y las normas referidas al funcionamiento de los municipios, serían aplicables en todo aquello que no contraviniese a lo establecido por la Constitución Política del Estado.

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Sin embargo, posteriormente la Ley Nº 031 de fecha 19 de julio de 2010 – Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, dedica su Título IX para regular específicamente la “SUSPENSIÓN TEMPORAL Y DESTITUCIÓN DE AUTORIDADES ELECTAS DEPARTAMENTALES, REGIONALES Y MUNICIPALES”, disponiendo al respecto (artículo 144) que las Gobernadoras, Gobernadores, Alcaldesas y Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Departamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidas y suspendidos de manera temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acusación Formal, entendiéndose que la acusación es la base el juicio penal, que se instaura ante los Tribunales de Sentencia Penal. Hasta ahí, se podría entender que la suspensión temporal de los Alcaldes estaría librada a criterio del Representante del Ministerio Público, sin embargo, la misma Ley establece el procedimiento que debe seguirse estrictamente para la prosecución de la

suspensión de las autoridades municipales electas. En este sentido el artículo 145 de la misma Ley, dispone al efecto que una vez emitida la Acusación Formal, que es emitida exclusivamente por el Fiscal de Materia asignado al caso de investigación que se trate, el mismo debe comunicar la suspensión al órgano deliberativo de la entidad territorial autónoma respectiva, instancia ésta que “de manera sumaria y sin mayor trámite”(sic) dispondrá la suspensión temporal de la autoridad acusada, y simultáneamente, en la misma Resolución deberá señalar e individualizar expresamente a la autoridad electa que la reemplazará temporalmente durante su enjuiciamiento. Ahora sí, queda claramente establecido que es posible disponer la suspensión de la Máxima Autoridad Ejecutiva de un Gobierno Autónomo Municipal, ante la existencia de una Acusación Formal del Representante del Ministerio Público, pese a que de acuerdo al procedimiento penal vigente, la acusación formal debe presentarse previamente ante el Tribunal de Sentencia que previo sorteo haya sido designado para conocer y resolver el caso, siendo ésta instancia jurisdiccional la que dispone en forma inmediata la radicatoria de la causa, para prevenir su competencia, así como la puesta en conocimiento de la acusación al querellante, en caso de que hubiere, para la presentación de la respectiva acusación particular, en el plazo legalmente establecido, siendo posteriormente que se pone en conocimiento de dicha acusación, mediante la notificación en legal forma al imputado para la presentación de sus pruebas de descargo, considerando además que la acusación puede retirarse en cualquier momento del juicio, hasta antes de la deliberación del Tribunal. Por último cabe hacer notar que la referida Ley Nº 031 de fecha 19 de julio de 2010 – Ley Marco de Autonomías y Descentralización, dispuso su entrada en vigencia desde el día de su publicación en la Gaceta Oficial de Bolivia, y que además entre las disposiciones derogadas por ésta norma se encuentran los artículos 1, 2, 4 (Autonomía Municipal), 5, 6 (Jurisdicción Territorial), 7 (Principios Rectores), 8, 9 (Competencias), 10 (Conformación del Gobierno Municipal), 11, 12 (Concejo Municipal) numeral 25 (designación de Consejeros Departamentales), 14 (Elección de Directiva), 24 (Elección de Concejales), 25 (Impedimentos para el ejercicio), 26 (Incompatibilidades), 27 (Cesación de Funciones), 32 (Suspensión del Concejal), 34 (Suspensión Temporal y Definitiva), 36 (Resolución ante la denuncia contra alguna autoridad electa) numerales 5 y 6, 42 (Agentes Municipales), 47 (Reemplazo del Alcalde Municipal), 48 (Suspensión Temporal del Alcalde Municipal), 49 (Suspensión Definitiva y Pérdida de Mandato), 50 (Voto Constructivo de Censura), 51, 52 (Estructura del Órgano Ejecutivo), 54 (Elección y Atribuciones de los Subalcaldes Municipales), 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 105, 106, 149, 159, 160, 162, 163, 164, 166 y el artículo 13 de las Disposiciones Finales y Transitorias de la Ley Nº 2028 de 28 de octubre de 1999 – Ley de Municipalidades. Siendo éste el marco normativo que ahora nos rige, ¿es posible acaso inferir la afectación de la gobernabilidad municipal?, o tal vez solamente se trata de generar una desestabilización institucional de los Gobiernos Autónomos Municipales (en los que el partido de gobierno no haya obtenido representatividad mayoritaria en forma legítima), de acuerdo al mejor criterio de cualquiera de los Representantes del Ministerio Público que emita una Acusación Formal (considerando que últimamente por cierto, las autoridades fiscales han empezado a depender directamente de las determinaciones del Ministerio de Gobierno, como si el mismo ejerciese tuición sobre dicha institución).


REVISTA LEX 47  

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