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Editoras-Gerais: Bruna Agra de Medeiros Maria Emília Freitas Diógenes Diretoria de Editoração: Amanda Pontes Soares Fernandes Anna Beatriz Alves de Oliveira Bruna Brandl Cañete Carolina Faria Collier de Oliveira Flávia Monique da Silva Veras Izalúcia Lopes Medeiros Jéssyka Byanca Basílio Moreira Mariana Rocha Sousa Severino Rômulo Guilherme F. Santos Yasmin Tomaz Cabral Diretoria de Tradução para a Língua Inglesa: Bruna Brandl Cañete Jéssyka Byanca Basílio Moreira Professores Orientadores: Morton Luiz Faria de Medeiros Patrícia Borba Vilar Guimarães

CAPA: Direito à Cidade: Reflexões sobre o Desenvolvimento Urbano e Social Fotografia: Catarina Santos Edição e Diagramação: Paulo André Magalhães

Revista de Filosofia do Direito, do Estado e da Sociedade

FIDES, Natal, v. 6, n. 1, jan./jun. 2015 ISSN 2177-1383


EDITORIAL:

O presente periódico concretiza a 11ª edição da Revista de Filosofia do Direito, do Estado e da Sociedade, caracterizada pela supremacia de seus três pilares primordiais: a confiança, a filosofia e a democratização do conhecimento. Sem dúvidas, o resultado de um esforço progressivo de acadêmicos e profissionais capacitados, em conjunto com os estimáveis constituintes do nosso Conselho Científico, que há mais de cinco anos efetivam o saber por meio da publicação dessa revista eletrônica. Nesse pórtico, faz-se mister fazer menção honrosa aos autores que elaboram seus trabalhos nas categorias mencionadas, uma vez que, graças ao esforço de todos eles, frisando-se também a contribuição imensurável dos diretores de editoração, tornou-se possível efetivar mais um exitoso lançamento da Revista FIDES. À todos, dedicamos um agradecimento tenro com muito afeto por alcançarmos essa vitória. Salienta-se, ademais, a nossa intenção em continuar esse trabalho pelas próximas edições, sempre em busca do crescimento acadêmico, do incentivo à pesquisa e da capacitação profissional de discentes e docentes. Esse semestre, optamos por enfatizar a temática do Direito Urbanístico e o acesso à cidade, tendo em vista esse ser um assunto de interesse geral e, além disso, de exponencial importância para as sociedades contemporâneas. A edição ora em lançamento objetiva, portanto, trazer reflexões sobre temas que envolvem o desenvolvimento urbano e social, sua ocorrência e, sobretudo, trazer à tona a importância desse campo de conhecimento científico. O Direito Urbanístico, embora seja um componente curricular recentemente integrado à nossa Universidade, merece o devido reconhecimento de sua importância e notoriedade, pois seu teor unifica a questão do acesso aos direitos fundamentais. Sem dúvidas, uma ciência intimamente atrelada à Constituição Federal de 1988 e à todos os ramos jurídicos dela decorrentes. Eis o porquê, então, de homenagearmos um pouco de suas particularidades nesse periódico, por meio da publicação de alguns artigos, que, embora em pequena quantidade, tem o mérito de suscitar a atenção para a necessidade de estudo desse novo e relevantíssimo ramo do conhecimento. Por óbvio, o processo de êxodo rural e o consequente crescimento dos centros urbanos, aliados ao incremento da atividade industrial em um primeiro momento e, posteriormente, do setor de serviços da economia, incitaram uma maior demanda por direitos sociais e, como consequência, uma pressão sobre a terra e a infraestrutura urbana, além dos recursos naturais. Esses fatores culminaram na necessidade latente de serem buscados, por parte dos Poderes Públicos, os meios necessários para garantir o acesso à tais direitos no meio urbano e, ainda, o enfrentamento das distorções causadas pelo crescimento urbano desordenado. Desse modo, o maior desafio dessa ciência jurídica está em trazer as bases doutrinárias para possibilitar a devida atuação dos Poderes Públicos (Executivo, Legislativo e Judiciário) no sentido de garantir os direitos urbanos inseridos no direito à cidades sustentáveis, compreendi-


do como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações, nos termos postos no inciso I do art.2º do Estatuto da Cidade. De fato, uma complexa missão se coloca para a Administração Pública lato sensu. Destarte, em decorrência da necessidade de viabilizar o direito à cidade sustentável, mediante o acesso aos direitos urbanos que o compõem, o Direito Urbanístico traz, dentre outros, o princípio da função pública do Urbanismo, que revela a ideia de que o Poder Público deve atuar no meio social para ordenar a realidade urbana de modo a atender o interesse coletivo. A partir dessa compreensão, ganha sentido, por exemplo, a interpretação do artigo 6º da Constituição Federal de 1988 (onde se encontra incluído o direito social à moradia) em harmonia com o artigo 21, incisos IX e XX, da mesma Carta, que estabelece, respectivamente, a competência da União de elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e desenvolvimento econômico e social e de instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; Em síntese, optamos por agraciar a ciência urbanística tendo em vista o fato de que seu arsenal normativo e doutrinário ter, primordialmente, o intuito de tornar acessível à população recursos que lhe permitam garantir o acesso universal a direitos fundamentais necessários para uma vida digna. Isso traduz a possibilidade de morar com dignidade, mover-se com segurança e condições mínimas de conforto, usufruir de recursos hídricos potáveis, desfrutar de condições sanitárias adequadas, entre outras condições essenciais ao gozo de uma vida de qualidade; ao que se acresce o direito da população de participar da construção das normas de planejamento e gestão urbanas e de monitorar a sua efetivação. Desta feita, trazemos à baila do conhecimento, artigos científicos com projeção específica ao tema reverenciado nessa edição, além de contemplar produções textuais de temáticas jurídicas diversas, haja vista o nossa pretensão em propor uma vasta e permanente compreensão jurídica nas variadas nuances do Direito. Postas essas considerações introdutórias, com carinho e estima, desejamos uma excelente leitura e um potencial aproveitamento dos saberes então delineados.

Natal, 18 de maio de 2015. Conselho Editorial da Revista FIDES.


SUMÁRIO REFLEXÕES SOBRE O DESENVOLVIMENTO URBANO E SOCIAL

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O DIREITO À CIDADE NA PERSPECTIVA DO USO DO SOLO E DO EQUIPAMENTO SOCIAL Antônio Gurgel Pinto Junior Krysna Maria Medeiros Paiva

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O DIREITO À CIDADE E O DIREITO ÀS CIDADES SUSTENTÁVEIS NO BRASIL: O DIREITO À PRODUÇÃO E FRUIÇÃO DO ESPAÇO E O ENFRENTAMENTO DO DÉFICIT DE IMPLEMENTAÇÃO Marise Costa de Souza Duarte

34

FACETAS DO DIREITO À CIDADE Bruna Agra de Medeiros Maria Emília Freitas Diógenes

DIREITO URBANÍSTICO: ENTRE O DIREITO E O ACESSO À CIDADE

37

A FUNÇÃO SOCIAL DA POSSE COMO PARÂMETRO PARA TRATAMENTO DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS Henrique Botelho Frota

53

A ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO E O DIREITO Daniella Maria dos Santos Dias

64

O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO PLANEJAMENTO SUSTENTÁVEL DAS CIDADES Nayara Oliveira da Silva

71

O PROBLEMA DO LICENCIAMENTO DE GRANDES EMPREENDIMENTOS PRIVADOS EM FACE DO DIREITO URBANÍSTICO: ANÁLISE DE UM CASO EMBLEMÁTICO NA PERIFERIA DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO Alex Ferreira Magalhães Laura Marques dos Santos Fernandes Alves Angel Costa Soares Juliana Leite de Araújo

FUNDAMENTAL

DE


ARTIGOS CIENTÍFICOS CONVIDADOS

93

A EDUCAÇÃO PÚBLICA COMO INSTRUMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO SUSTENTÁVEL DO BRASIL Carlos Sérgio Gurgel da Silva Claudomiro Batista de Oliveira Jr.

105

A EXPANSÃO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL Walber de Moura Agra

119

A (IN)JUSTIÇA DO DIREITO BUROCRATIZADO Pedro Savi Neto

135

A POLÍTICA DE COTAS NAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS BRASILEIRAS Marcyo Keveny de Lima Freitas Patrícia Borba Vilar Guimarães

139

A PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS NO CONTINENTE EUROPEU: BREVES APONTAMENTOS Anna Paula Grossi Luciano Meneguetti Pereira

164

CRIMINALIDADE ORGANIZADA DELAÇÃO PREMIADA Luiz Flávio Gomes Marcelo Rodrigues da Silva

176

ECONOMIA CRIATIVA: CONCEITO E RELAÇÃO COM O DIREITO Victor M. Barros de Carvalho Anderson S. S. Lanzillo Patrícia Borba Vilar Guimarães

187

NOTAS ACERCA DO CRIME DE FURTO DE COISA COMUM Christiano Fragoso

199

O DISCURSO ENTRE O CÁRCERE E A SUA SUPOSTA GRANDEZA SISTÊMICA Fábio Wellington Ataíde Alves

E

JUSTIÇA

PENAL

NEGOCIADA:


ARTIGOS CIENTÍFICOS

208

A IMPORTÂNCIA DA BOA-FÉ NAS RELAÇÕES DE CONSUMO Leonardo Albuquerque Melo

217

A RELATIVIZAÇÃO DA IMPENHORABILIDADE NOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO: A IMPRESCINDIBILIDADE DA HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL NA ANÁLISE DO CASO CONCRETO Lucely Ginani Bordon Rafael Bruno do Carmo Dias

231

A RELEVÂNCIA DO PRÉVIO ESGOTAMENTO DAS DESPORTIVAS E AS SANÇÕES AO SEU DESCUMPRIMENTO Nicholas Café de Melo Morais de Mendonça

244

A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NA TERCEIRIZAÇÃO: UM PARALELO ENTRE O DIREITO À VERBA ALIMENTAR DO TRABALHADOR E A PROMOÇÃO DO ESTADO SEGURADOR DO SEGMENTO PRIVADO Paulo Vitor Avelino Silva Barros

257

DELIMITAÇÕES DO INTERESSE PÚBLICO NAS ATIVIDADES DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E A IMPORTÂNCIA DE UMA EMPRESA ESTATAL NO SETOR Sânzia Mirelly da Costa Guedes

272

JUIZ, FORMA E SUBJETIVIDADE: A IDEOLOGIA COMO IMPOSIÇÃO NA APLICAÇÃO DA PENA BASE Indalécio Robson Paulo Pereira Alves da Rocha

288

MULTIPARENTALIDADE NOS CASOS DE RECONHECIMENTO DE FILHO JÁ REGISTRADO: UMA SOLUÇÃO À LUZ DACONSTITUCIONALIZAÇÃODO DIREITO CIVIL Rhafaela Cordeiro Diogo

300

O ESTADO DE DIREITO, A QUEBRA DO PARADIGMA POSITIVISTA E O SURGIMENTO DO ATIVISMO JUDICIAL Fábio Antônio Correia Filgueira Filho Gabriel Lucas Moura de Souza

INSTÂNCIAS


316

O HUMANISMO NA HERMENÊUTICA FILOSÓFICA: PARA ALÉM DO SÓCIOPOLÍTICO-ECONÔMICO Sheyla Yvette Cavalcanti Ribeiro Coutinho

331

O INJUSTIFICADO NÃO-RECONHECIMENTO DAS FAMÍLIAS SIMULTÂNEAS: UMA ANÁLISE CONSTITUCIONAL Jessica Petrovich Henriques

348

OS REFLEXOS DO DEBATE HART-DEVLIN NA TEORIA DO DIREITO DE HART Rogério César Marques

364

O USO DOS DIREITOS HUMANOS COMO FUNDAMENTO DE INTERVENÇÃO NA SOBERANIA DOS ESTADOS Fernanda Monteiro Cavalcanti

381

SOBRE O CONCEITO DE LIBER DADE EM AMARTYA SEN Yanko Marcius de Alencar Xavier Cristina Foroni Consani

LITERATURA E DIREITO POESIA: POBREZA Jair Soares de Oliveira Segundo

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Recebido em 01 maio 2015. Aceito em 01 maio 2015.

O DIREITO À CIDADE NA PERSPECTIVA DO USO DO SOLO E DO EQUIPAMENTO SOCIAL Antônio Gurgel Pinto Junior* Krysna Maria Medeiros Paiva**

RESUMO: O papper se propõe a analisar brevemente o contexto de urbanização das cidades, apontando os problemas que impedem avanços no exercício pleno de direitos concedidos na Constituição Federal Brasileira de 1988. Outrossim, pontuar elementos capazes de modificar essa realidade de modo a propagar o universo de atuação do Núcleo Urbano do Programa Motyrum no bairro de Mãe Luiza, no município de Natal, conjecturando o fortalecimento do Direito à Cidade. Palavras-chave: Urbano. Cidade. Direitos.

“A vida urbana não começou.” (Henri Lefebvre)

As cidades brasileiras, frutos de um processo de urbanização desenfreada e carente de organização, são severamente marcadas por problemas de ordem social, ambiental e urbanística. Dessa forma, acabaram por serem criados centros urbanos zoneados, caracterizados por ampla desigualdade social como modelo de organização das cidades. As zonas urbanas são então marcadas por forte contraste entre as regiões habitadas pelas classes média e alta, e as periferias, habitadas pelas classes de baixa renda, as quais acabam desprestigiadas pelas políticas

* Graduando de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 5º período. ** Graduanda de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 2º período.

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1 INTRODUÇÃO

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públicas mal planejadas e executadas de modo falho. Dentre os inúmeros entraves enfrentados pelos seus cidadãos, é possível altear a falta de equipamentos públicos de qualidade, causa de impedimento para grande parte de a população dispor das garantias estatais básicas – postos de saúde e escolas dotados de uma estrutura digna, por exemplo - além de tornar impalpável o acesso das classes mais baixas ao lazer e ao entretenimento, colocando em cheque uma série de Direitos Sociais elencados no artigo 6º, da Constituição Federal Brasileira de 1988. Busca-se então, através do presente trabalho, tratar da relevante questão do desenvolvimento urbano nacional, cujas chagas afetam grande parte das cidades do país, fomentando o debate acerca do tema, de modo a possibilitar a tomada de conhecimento por parte da população. Para que tal objetivo possa ser alcançado, além das disposições iniciais acerca do direito à cidade e seus elementos, o trabalho contará com o exemplo do Arena do Morro, equipamento construído no bairro de Mãe Luíza, zona leste da cidade de Natal/RN, comunidade na qual o Núcleo Urbano do Programa de Educação Popular em Direitos Humanos - Motyrum, vem realizando suas atuações durante o ano de 2015.

2 O USO DO SOLO: A GÊNESE DO DIREITO À CIDADE

1  ALVES, José Augusto Lindgren. A Habitat II e as encruzilhadas de Istambul. In: ALVES, José Augusto Lindgren. Relações internacionais e temas sociais: a década das conferências. Brasília: Ibri, 2001. p. 249. Disponível em: <https://books.google.com.br/books?id=z2LLE3uEhOIC&printsec=frontcover#v=onepage&q&f;=false>. Acesso em: 29 maio 2015. 2  CORREIA, Paulo V. D.. Introdução: O Solo, as Políticas e o Planeamento Municipal. In: CORREIA, Paulo V. D.. Políticas de Solos no Planeamento Municipal. 2. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2002. Cap. 1, p. 15. 3  Artigo 1º. O parcelamento do solo para fins urbanos será regido por esta Lei. Parágrafo único - Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta Lei às peculiaridades regionais e locais. Artigo 4º. Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem.

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Num apelo à historicidade, a década de 1970 foi fatalmente um marco para o desenvolvimento de políticas que atendessem às necessidades das aglomerações humanas principalmente quanto a sua relação com o uso do solo. Nesse sentido, em 1976, foi realizada a primeira Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos em Vancouver, no Canadá (Habitat I). Logo, apesar de certo distanciamento com a realidade em função de mudanças de paradigmas do cenário mundial ao longo do tempo - comprometendo as projeções e metas trabalhadas nessa primeira conferência1 - ela compôs um alicerce referente às políticas de solo ordenadoras do território como um agente primordial na promoção da qualidade de vida nos aglomerados humanos numa escala mundial2. Em convergência a essa ideia, de modo inovador no cenário nacional, foi criada a Lei n° 6.766 de 1979, ou Lei de Parcelamento dos Solos para fins urbanos3. A inovação decorrente

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§ 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares. (grifos nossos) 4  CARDOSO, Fernanda Lousada. Lei do parcelamento do solo urbano: Histórico Legislativo. Disponível em: <http://www.editorajuspodivm.com.br/i/f/13-22 Urbanistico 2ed.pdf>. Acesso em: 30 abr. 2015. 5 

(LEFEBVRE, 2001).

6  Artigo 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Regulamento) § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

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da Lei abarca a revogação parcial dos Decretos-Lei 58/37 e 271/67 por uma ótica pública sobre o parcelamento do solo, mediante a figura do Estado como o maior interessado na ocupação adequada do espaço urbano, atribuindo direitos e deveres à relação entre a coletividade e o privado4. É importante ressaltar que desde 1934, a Constituição Brasileira já carregava a concepção de função social da propriedade, de modo que torna possível perceber que mesmo anterior ao ano de 1988, a legislação já dispunha de modo característico sobre a questão do uso e ocupação do solo. Contudo, somente após a consolidação da Constituição Federal Brasileira de 1988 foi possível tal feito, sendo então implantados, no Capítulo II “Da política urbana”, do Título VII “Da ordem econômica e financeira” os artigos 182 e 183. Os dispositivos trazem encaminhamentos no que diz respeito ao desenvolvimento urbano, à função social da cidade e à gestão democrática do espaço urbano dando margem ao desenvolvimento da Lei nº 10.257/2001, o Estatuto da Cidade que versa sobre as diretrizes gerais da política urbana, dando abertura à solidez do Direito à Cidade5. Nesse aspecto, a Constituição Federal Brasileira de 1988 designada no cenário de estabelecimento do Estado Democrático de Direito, no qual prevalecem os direitos de solidariedade e a grande influência dos direitos sociais, traz consigo um enraizamento da função social da propriedade inicialmente semeada em 1934. Esse conceito, fortemente debatido nas discussões referentes à distribuição das terras do país, abarca a função do solo como um vetor da vida em sociedade convergente a uma perspectiva de direitos fundamentais. Dessa forma, a nossa legislação considera as terras “improdutivas” como um obstáculo aos cidadãos desprovidos de poder aquisitivo suficiente para adquirir uma propriedade, comprometendo a garantia do seu direito fundamental à moradia e da sua dignidade. Aliada a essa ideia, perceber a função social da cidade, parte do entendimento de que o Estado deve dispor o solo à sua função, propiciando para além da moradia em si, o uso devido de terrenos públicos para a construção de equipamentos sociais visando o bem-estar coletivo. Por conseguinte, a construção desses equipamentos, deverá estar de acordo com as necessidades e costumes dos cidadãos, assim como, com as potencialidades do espaço a ser utilizado (SANT’ANNA, 2011, p. 119). Tais elementos podem ser aferidos a partir do planejamento urbano na personificação do Plano Diretor6, um instrumento de competência Municipal que visa discriminar a atuação do

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Estado no que diz respeito à alteração do espaço urbano, trazendo limites urbanísticos a serem observados, além de correlacionar concepções importantes, atribuindo uma “função social” para além da propriedade em si, enxergando o ambiente da “cidade”. Nessa perspectiva, consonante a Habitat I, devido ao cenário de aumento da urbanização em todo o globo, a Habitat II, em 1996, foi realizada em Istambul, tendo como produto final a elaboração da Agenda Habitat. Visto a demanda do cenário internacional pelo reforço à primeira Conferência, em 1976, no objetivo de consolidar uma visão social sobre a cidade, foi estabelecida a Agenda como um plano estratégico contendo mais de 100 compromissos e 600 recomendações adotadas por 171 países7, sob dois pilares: garantir uma moradia adequada para todos, ao passo do desenvolvimento dos assentamentos humanos, mediante planejamento urbano, acesso a serviços e infraestrutura básicos.

Fundamentalmente, uma gestão urbana progressista dentro da sociedade de classes precisa do reconhecimento das desigualdades sociais como inerentes a valorações histórico-econômicas enraizadas nas relações humanas. Nessa conjuntura, emana a necessidade angular de satisfazer demandas das aglomerações urbanas por meio da abertura de canais de diálogo e a superação de preconceitos na promoção da justiça social8. Consoante ao exposto, em função das dificuldades encontradas na composição desses fatores supracitados que fomentam o planejamento urbano colaborativo, muitas vezes a sociedade civil reage ao planejamento oficial com um contraprojeto9 propositando pleitear seus interesses, tendo em vista constituir-se como célula-máter da sociedade. Nessa perspectiva, agem os movimentos sociais que, mediante as mobilizações, conquistam direitos sociais, a politização das cidades e a possibilidade de humanização do urbano10 - fatores correlatos à perspectiva que atua na comunidade de Mãe Luíza, o Núcleo Urbano do Programa Motyrum. Todavia, quando os canais de diálogo são abertos e preconceitos superados, equipamentos sociais podem ser dialogados e instalados em comunidades, como a natalense de Mãe Luíza, onde o escritório suíço Herzog & De Meuron junto à Fundação Ameropa e o Centro Sócio Pastoral Nossa Senhora de Conceição11 construíram em congruência às expectativas dos moradores do bairro, o ginásio nomeado por “Arena do Morro” - inclusive ganhador do prêmio

7 

UN Habitat. The Habitat Agenda. 1996.

8  SOUZA, Marcelo Lopes de. Planejamento comunicativo/colaborativo. In: SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma crítica ao planejamento e a gestão urbanos. 6. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. Cap. 7, p. 151. 9 

(SOUZA, 2010).

10  (SOUZA, 2010). 11  MEURON, Herzog & de. Arena do Morro. Disponível em: <http://www.herzogdemeuron.com/index/projects/complete-works/351-375/354-1-arena-do-morro.html>. Acesso em: 30 maio 2015.

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3 O PLANEJAMENTO URBANO COLABORATIVO NA PERSPECTIVA DO ARENA DO MORRO

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“Edificação do Ano 2015”12 na categoria esportiva em premiação promovida pelo portal britânico Archdaily. Importa ressaltar, assim, que a Arena do Morro conquista esse papel fundamental junto à comunidade, em virtude da Lei nº 4.663/95 que concebe o bairro de Mãe Luíza como Área Especial de Interesse Social (AEIS). Por conseguinte, a legislação vigente tendo em vista a produção, manutenção e recuperação de habitações de interesse social, permite aos cidadãos de uma localidade privilegiada na cidade de Natal, a proteção sobre o seu direito à moradia de forma plena. Em suma, a disponibilização de uma comunicação prévia até a conclusão do projeto permitiu o surgimento de uma identidade dos cidadãos daquela localidade com a obra, de modo valorizá-la e cuidá-la pelo atendimento de seus anseios por direitos básicos inerentes a qualquer cidadão brasileiro. Por intermédio da Lei nº 4.663/95, é possível consolidar o Direito a Cidade dos moradores à medida que se fortalece o elo existente perante a sua propriedade, ao seu bairro e aos equipamentos sociais ali presentes.

Diante da contextualização histórica apresentada, a temática urbana ganha evidência em períodos nos quais estão se firmando os efeitos da industrialização, o que faz desse fenômeno item indissociável à urbanização, por sua vez objetivo do poderio industrial. Dessa forma, o pensar sobre o meio urbano, não deve seguir a lógica industrial de larga expansão do consumo e crescimento econômico com fim em si mesma, considerando a necessidade de ponderação quanto os interesses do setor privado nos efeitos de uma urbanização sem a devida regulação do uso do solo para atender direitos, conforme explicitado pelas Conferências das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos de 1976 e 1996, paralelamente à legitimação dos artigos 182 e 183 na Constituição Federal Brasileira de 1988. Em agravo à primeira Conferência nos moldes explanados, houve uma dispersão das conclusões obtidas com a realidade fática, no que se referem às conjunturas sociais e temporais causadoras de impactos num sociedade sempre em modificação. Logo, é possível perceber que a ausência de correlação dos projetos que a sociedade civil tem para si com aqueles impostos, sugere um caminho para uma orientação do crescimento reorganizado durante a Habitat II, no propósito de se desenvolver uma sociedade urbana de fato, garantindo o Direito à Cidade de seus cidadãos. Portanto, é notável que o meio urbano deva ser pautado pelo cumprimento da democracia em seu real sentido, abrindo margens ao diálogo entre pessoas e instituições. É nesse aspecto que “a vida urbana ainda não começou” (LEFEBVRE, 2001, p. 108) e que o Núcleo Urbano do Programa Motyrum se insere. Sumariamente, os valores de dominação que permearam a socie-

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The Building of the Year

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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dade por muito tempo estão forçosamente presentes na atualidade prejudicando a plenitude da consecução de direitos deliberados no ordenamento jurídico brasileiro; porém, valorações essas que não são definitivas.

REFERÊNCIAS MEURON, Herzog & de. Arena do Morro. Disponível em: <http://www.herzogdemeuron. com/index/projects/complete-works/351-375/354-1-arena-do-morro.html>. Acesso em: 30 maio 2015. SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma crítica ao planejamento e a gestão urbanos. 6. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010. 556 p. CARDOSO, Fernanda Lousada. Lei do parcelamento do solo urbano. Disponível em: <http://www.editorajuspodivm.com.br/i/f/13-22 Urbanistico 2ed.pdf>. Acesso em: 30 abr. 2015. LEFEBVRE, Henri. O Direito à Cidade. 5. ed. São Paulo: Centauro, 2001. 144 p. CORREIA, Paulo V. D.. Políticas de Solos no Planeamento Municipal. 2. ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2002. 401 p. SANT’ANNA, Mariana Senna. Planejamento urbano e qualidade de vida: da Constituição Federal ao plano diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; DI SARNO, Daniela Campos Libório (Coord.). Direito urbanístico e ambiental. 2 ed. rev. Belo Horizonte: Fórum, 2011. p. 117-136. ISBN 978-85-7700-449-2.

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UN Habitat. The Habitat Agenda. 1996. Disponível em: <http://ww2.unhabitat.org/ declarations/habitat_agenda.asp>. Acesso em: 10 maio 2015.

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Recebido em 03 maio 2015 Aceito em 03 maio 2015

O DIREITO À CIDADE E O DIREITO ÀS CIDADES SUSTENTÁVEIS NO BRASIL: O DIREITO À PRODUÇÃO E FRUIÇÃO DO ESPAÇO E O ENFRENTAMENTO DO DÉFICIT DE IMPLEMENTAÇÃO Marise Costa de Souza Duarte*

RESUMO: O texto trata do direito à cidade, a partir de importantes visões teóricas e como objeto de debate internacional (anos 2000); impulsionado pelas ideias sobre justiça social no meio urbano originada, no Brasil, no Governo João Goulart e retomada no contexto da redemocratização. Considerando que, a partir da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade, encontra-se substancioso arsenal normativo voltado à construção de cidades justas e sustentáveis, que não encontra expressão concreta nas cidades brasileiras, aponta-se trilhas para o enfrentamento do déficit de implementação desse novo direito, compreendido, em sua essência, como direito à produção e fruição do espaço. Palavras-chave: Direito à cidade. Direito à cidade sustentável. Estatuto da Cidade. Direito à produção do espaço. Déficit de implementação.

O estudo sobre o direito à cidade não é recente e nem privilégio da doutrina jurídica, constituindo-se objeto de análise por parte da Sociologia e da Geografia, como no caso do sociólogo francês Henri Lefebvre1 e do geógrafo inglês David Harvey2; que nos trazem ideias * Doutora em Arquitetura e Urbanismo – PPGAU/UFRN (Área de concentração: Urbanização, Projetos e Políticas Físico-Territoriais), com estágio de doutoramento na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra-Portugal; Mestre em Direito Público – DPU/UFRN; Graduada e Especialista em Serviço Social – DESSO/UFRN. 1  Considerado pioneiro no estudo do tema, na obra Le droit à la ville, publicada em 1968. 2  Entendemos que os fundamentos da concepção de Harvey sobre o tema, sobre o qual vem tratando em entrevistas concedidas a partir de 2006, podem ser encontrados em sua obra Espaços de Esperança. Trad. De Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonçalves, São Paulo: Edições Loyola, 2004.

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1 INTRODUÇÃO

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3 

No Fórum Social Mundial ocorrido em Porto Alegre – RS.

4 

Nos termos postos pelo art.2º, inc. I, do Estatuto da Cidade (Lei Federal n.10.257/2001).

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essenciais sobre o tema, convergentes na compreensão de que o direito à cidade se coloca como uma construção coletiva, como um direito à produção do espaço. No Brasil, a busca pela efetivação da justiça social no meio urbano, que impulsionou a luta pela reforma urbana (ainda na década de 60), teve frutos concretos ao final do período da Ditadura Militar, a partir da discussão da questão urbana no âmbito do Movimento Nacional pela Reforma Urbana – MNRU (criado em 1985), cujo ideário teve rebatimento na Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988); vindo dar origem ao Capítulo da Política Urbana na Constituição Federal de 1988. O amadurecimento do ideário do direito à cidade ocorreu com a edição do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001), que trouxe diretrizes e instrumentos voltados a garantir a função social da cidade e da propriedade urbana, a regulação pública do solo, ao enfrentamento de distorções do crescimento urbano e à construção democrática das cidades; positivando um novo direito no ordenamento jurídico brasileiro: o direito às cidades sustentáveis. A experiência brasileira de buscar o reconhecimento do direito à cidade, a partir de uma ação política em defesa da implantação da plataforma da Reforma Urbana, contribuiu para o debate internacional sobre o direito à cidade; que se materializou na Carta Mundial pelo Direito à Cidade, finalizada em 20053 e à qual o Governo Brasileiro aderiu em 2006. Contudo, observando-se o cenário das cidades brasileiras em 2015 constata-se um grave quadro de insustentabilidade urbana. Colapso de água em um expressivo número de cidades (com enfoque para São Paulo e várias cidades do Nordeste), risco de apagão elétrico, aumento do calor, explosão da violência urbana, enchentes e deslizamentos de terras, falta de mobilidade, ausência de moradia digna e adequada para grande parte da população, insuficiência de saneamento ambiental, dentre outros graves problemas socioambientais urbanos, fazem parte da experiência cotidiana nas cidades brasileiras. Paralelamente, nos últimos anos houve um gradativo aumento da renda das classes sociais de menor poder aquisitivo, com consequente e progressivo acesso ao consumo; o que, no entanto, não veio acompanhada do acesso ao direito à cidade sustentável e aos direitos urbanos que ele comporta (direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, aos transportes e aos serviços urbanos, ao trabalho e ao lazer)4. Diante desse cenário e da percepção de que “algo está fora do lugar”, o presente artigo traz à tona alguns fundamentos doutrinários e legais que possibilitam compreender esse novo contexto em que se insere a busca pela garantia dos direitos urbanos e apontar trilhas para o enfrentamento do déficit de implementação do direito à cidade sustentável positivado na legislação brasileira desde o ano de 2001 e, em sua essência, compreendido, como direito à produção e fruição do espaço.

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2 O DIREITO À CIDADE – IDEIAS ESSENCIAIS Quando tratamos teoricamente do direito à cidade, emergem algumas ideias essenciais trabalhadas por alguns estudiosos da cidade e do urbano, sobre os quais iremos tratar, ainda que de modo sucinto, para conduzir nossa reflexão sobre o tema. Por outro lado, embora ciente de que a abreviação de pensamentos doutrinários substanciosos pode suscitar uma redução da profundidade dada por seus autores, a pontuação de ideias sobre o direito à cidade, a partir de doutrinadores com renome no estudo do tema5, se faz essencial nesse momento em que refletimos sobre um novo direito posto no ordenamento jurídico brasileiro. Podemos dizer que a ideia de direito à cidade não é recente. Em 1968, Henri Lefebvre, filósofo marxista e sociólogo francês, suscitava a ideia do direito à cidade a partir de uma concepção crítica e inovadora (ao urbanismo positivista). Compreendendo que o direito à cidade não se realiza simplesmente pela construção de moradias e outros bens materiais por parte de um Estado autoritário planificador, Lefebvre considera que o direito à cidade deve ser compreendido como um apelo, uma exigência, uma

Nesse sentido, para Lefebvre (2008) a busca pelo direito à cidade se identifica com a luta pelo direito de criação e plena fruição do espaço social. Compreendendo o exercício da cidadania muito além do direito de voto e expressão verbal, o sociólogo francês defende uma forma de democracia direta, que se efetive pelo controle direto dos indivíduos sobre a forma de habitar a cidade, produzida como obra humana coletiva. Visto sob essa perspectiva ativa, o direito à cidade é posto como um direito à produção do espaço. Em momento mais recente, David Harvey, geógrafo marxista, passa a tratar do direito à cidade, cuja busca pela efetivação deve se colocar, segundo o mesmo, como objeto de luta de vários movimentos sociais. Constituído a partir da ideia do estabelecimento de um controle democrático sobre os excedentes do capital obtidos através do processo de urbanização, Harvey (2009) considera o direito à cidade como um direito coletivo (e não, individual) que consiste em um poder da sociedade sobre a formulação dos processos coletivos de urbanização. Considerando que historicamente as cidades foram regidas pelo capital, mais que pelas pessoas, entende, David Harvey, que o direito à cidade deve ser considerado como um direito progressista, constituindo-se como o direito de se fazer algo no futuro, de participar pro-ati-

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Sem ignorar a existência de outros estudos sobre o tema.

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forma superior dos direitos: direito à liberdade, à individualização na socialização, ao habitat e ao habitar”; onde, segundo o mesmo, se encontram implicados o “direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto do direito à propriedade). (LEFEBVRE, 2008)

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vamente. Assim, considera que “reclamar o direito à cidade é reclamar ter voz ativa sobre os processos de urbanização, por meio dos quais nossas cidades são feitas e refeitas de uma maneira fundamentalmente radical” (HARVEY, 2009) Desse modo, para Harvey, “o direito à cidade não é simplesmente o direito ao que já existe na cidade, mas o direito de transformar a cidade em algo radicalmente diferente” (HARVEY, 2009). Integrada nessa percepção está a ideia de que a cidade deve ser vista “não como uma cidade de fragmentos, mas como um corpo político, como uma “entidade que tem um caráter, um papel a desempenhar na divisão internacional do trabalho” (HARVEY, 2006) e que, portanto, pode (e mais ainda, deve) ser produzida coletivamente a partir das ideias e ideais dos sujeitos que participam ativamente dessa produção; não sob a visão do solo como mercadoria (como forma essencial de reprodução da lucratividade do capital) mas, a partir de uma visão de transformação humanizadora, como espaço de materialização dos princípios de justiça social e ambiental. Nessa construção teórica, importante compreender o pensamento de Harvey sobre dois modos diferentes de como a cidade pode ser produzida:

Tal compreensão da cidade (como corpo político), sob uma perspectiva alternativa, suscita a constatação de que: Temos a oportunidade de criar espaço, de fortalecer criativamente as forças que trabalham para a diferenciação urbana. Mas, para agarrar essas oportunidades temos que defrontar as forças que criam cidades como ambientes estranhos, que impulsionam a urbanização em direções estranhas a novos propósitos individuais ou coletivos. (HARVEY, 1980, p.270).

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HARVEY, David. Entrevista Clarín, 21 de out. 2006, Suplemento Revista.

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Em Nova York, por exemplo, temos um prefeito, Michael Bloomberg, que tem uma visão de conjunto da cidade e a está implementando. Aponta para fazer de Nova York uma cidade competitiva em relação ao interesse da classe capitalista transnacional. Não é exatamente autoritário, mas diz estar acima da política. Está investindo na cidade e tem muitos projetos de desenvolvimento; preocupa-lhe a qualidade de vida, ainda que não para toda a população. A está convertendo numa cidade muito atrativa para o capital financeiro e para os turistas. Sei que isto é um problema, mas o que quero dizer é que ao menos tem uma visão da cidade em seu conjunto e a está levando a cabo sob essa perspectiva de classe. Nosso problema é porque não podemos fazer algo similar desde uma perspectiva de classe alternativa. Há casos. Por exemplo: pode-se fazer muitas críticas a Porto Alegre, mas ali houve uma tentativa de olhar a cidade em seu conjunto. Através da elaboração participativa do orçamento podemos envolver toda a população nas decisões da construção da cidade. É uma boa ideia. Traz problemas, evidentemente, mas ao menos nessa instância não se tem um movimento social num bairro e outro num outro bairro, mas que diz: pensemos a cidade em seu conjunto, vejamos como ela funciona e nos encarreguemos dela6.

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A partir de tais ideias, que consideramos essenciais para discutir o direito à cidade sustentável no ordenamento jurídico brasileiro, passamos a compreender a trajetória do tema no Brasil.

3 BRASIL: O IDEÁRIO DA JUSTIÇA SOCIAL NO MEIO URBANO. O MOVIMENTO NACIONAL PELA REFORMA URBANA, A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O ESTATUTO DA CIDADE7 A ideia sobre a efetivação da justiça social no meio urbano remonta à década de 1960, quando, no Governo do Presidente João Goulart, foi elaborado o Projeto de Reforma Urbana abortado com o regime militar instalado no país no período de 1964 a 1985, que veio impedir qualquer discussão pública desse projeto emancipatório. A recomposição do campo da Reforma Urbana veio ocorrer a partir da perspectiva da elaboração da nova Constituição, o que ocorreu em meados dos anos 1980, ao término do governo do general João Batista Figueiredo, com a eleição do primeiro presidente civil desde o Golpe de 1964. A concepção progressista da Reforma Urbana amadureceu entre meados e o fim da década de 1980, propiciado pela constituição do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, esta compreendida como:

Tendo sua agenda centrada no fortalecimento da regulação pública do solo, fundamentada nos princípios da função social da propriedade, na gestão democrática da cidade e na inversão de prioridades no que tange à política de investimentos urbanos visando favorecer as necessidades sociais da população mais pobre da cidade (SANTOS JÚNIOR, 1995), a partir da percepção da lógica perversa de produção e apropriação privada do solo urbano, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana passou a ser o referencial da condução da questão urbana sob uma perspectiva crítica e transformadora. Esse Movimento deu origem ao Fórum Nacional da Reforma Urbana (FNRU), importante grupo de atores composto de intelectuais ligados à temática urbana, urbanistas, advogados, professores universitários, estudantes e lideranças de movimentos sociais, com presença em várias partes do país, dando origem “a um novo sujeito coletivo, mais plural e heterogêneo

7  Grande parte da análise ora realizada é encontrada em nosso livro Meio Ambiente e Moradia: direitos fundamentais e espaços especiais na cidade. Curitiba: Juruá, 2012.

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conjunto articulado de políticas públicas, de caráter redistributivista e universalista, voltado para o atendimento do seguinte objetivo primário: reduzir os níveis de injustiça social no meio urbano e promover uma maior democratização do planejamento e da gestão das cidades (SOUZA, 2006, p. 158).

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8  Com as importantes disposições ali contidas, incluindo instrumentos urbanísticos, como o parcelamento, edificação e utilização compulsórios, o IPTU Progressivo no Tempo e a desapropriação com títulos da dívida pública; além da usucapião especial urbana e a concessão de uso especial.

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que a maioria das organizações sociais até então existente.” (SANTOS JÚNIOR, 2008, p. 146). No contexto da elaboração da Constituição de 1988, cujos trabalhos ocorreram no período entre 1986 a 1988, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana teve um papel fundamental ao apresentar proposição de Emenda Popular com mais de 130 mil assinaturas, com a proposta de introdução de um capítulo sobre Política Urbana. Tal proposição foi parcialmente aproveitada pela Assembleia Nacional Constituinte, vindo dar origem aos artigos 182 e 183 da Carta Maior, que constituem o Capítulo da Política Urbana. Ressalta-se que, em seu artigo 182, a Constituição Federal trata das funções sociais da cidade e da garantia do bem estar dos habitantes como objetivos da política de desenvolvimento urbano. Ainda que não tenha acolhido integralmente o que propunha aquela Emenda Popular, a instituição de um capítulo específico para a “Política Urbana”8 foi considerado um enorme avanço no texto constitucional, aliado à expressa referência ao “direito urbanístico” (art.24, I), à imposição da responsabilidade compartilhada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, para promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art.23, IX); além da vinculação do direito de propriedade à sua função social (art.5º, incisos XXII e XXIII). Merece destaque o fato de que, logo no início de seu texto (artigo 1°, III), a Carta Magna de 1988 estabeleceu que a dignidade da pessoa humana (valor sobre o qual se assentam os direitos humanos fundamentais) se constitui um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito. Em seguida (no art.3°), a Constituição definiu os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, dentre os quais se inclui: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; o desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem-estar de todos, excluída qualquer forma de discriminação. Coube ao Estatuto da Cidade, que entrou em vigor em 10 de julho de 2001 (Lei Federal n. 10.257), regulamentando o capítulo constitucional da Política Urbana, instituir um importante arsenal normativo capaz de municiar a Reforma Urbana em muitos de seus propósitos, especialmente na implementação de políticas focadas na redução da desigualdade social (onde o acesso à terra urbanizada e bem localizada para produção de política habitacional se constitui elemento essencial) e na construção democrática das cidades. Estabelecendo um regramento abrangente para a cidade, incorporando a questão ambiental, o Estatuto “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (parágrafo único do artigo do seu art.1°); e propõe como objetivo da Política Urbana “o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da pro-

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Como também foi denominada a Agenda 21, aprovada na Conferência do Rio (1992).

10  Denominação atribuída à Agenda Habitat aprovada na Conferência de Istambul (1996). 11  Ex-prefeito de Porto Alegre e ex-governador do Rio Grande do Sul Olívio Dutra (PT), escalado como o primeiro Ministro das Cidades. 12  In: RODRIGUES, Alexandre. Com dificuldades de responder a demandas, Ministério das Cidades atrapalha Dilma: Pasta foi esvaziada ao ser entregue ao PP e perdeu força. O Globo, 02 ago. 2014. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/brasil/com-dificuldades-de-responder-demandas-ministerio-das-cidades-atrapalha-dilma-13474201#ixzz3Y9cXcdXN>. Acesso em: 22 abr. 2015

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priedade urbana” (artigo 2º, caput). Tal assertiva se comprova logo ao tomarmos contato com as diretrizes gerais da Política Urbana (art.2º) que estabelecem a garantia do direito a cidades sustentáveis; a gestão democrática; a integração de políticas públicas, privadas e sociais, visando o interesse social; o planejamento do desenvolvimento das cidades de modo a “evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e os efeitos seus efeitos negativos sobre o meio ambiente” (Lei nº 10.257, resumo do art. 2º); a oferta de equipamentos urbanos e comunitários, serviços públicos e de transporte de qualidade e a ordenação e controle do uso do solo, visando principalmente que a propriedade cumpra sua função social. Observando-se o conteúdo do referido artigo, vê-se que a articulação das temáticas ambiental e social no meio urbano (compatibilizando a “Agenda Verde”9 e a “Agenda Marrom”10) não expressamente tratada pela Constituição de 1988, foi amplamente considerada no Estatuto da Cidade; trazendo elementos essenciais de articulação, quais sejam: a função social da cidade, a função social da propriedade (em sua acepção socioambiental) e o direito à cidade sustentável. Assim ocorreu, vez que durante a construção do Estatuto da Cidade aprofundou-se a problemática socioambiental nas cidades brasileiras, resultado de um modelo econômico que primou pelas reformas estruturais de caráter neoliberal, tendo início no governo Collor de Melo (1989) e consolidando-se nos dois períodos sucessivos de governo de Fernando Henrique Cardoso (1995/1998 e 1999/2002). No contexto de um novo paradigma criado a partir da Constituição de 1988, denominado, conforme Santos Júnior, de cidade-direito, “que tem se caracterizado pela construção de diagnósticos críticos da questão urbana brasileira e pela proposição de estratégias de um projeto alternativo de cidade” (SANTOS JÚNIOR, 2008, p. 146), foi criado, no âmbito federal, o Ministério das Cidades (2003) e o Conselho Nacional de Cidades (2004), voltados a colocar em prática no Brasil um novo projeto de cidade, na qual a sustentabilidade e a gestão democrática fossem elementos centrais. Registra-se, entretanto, que, a partir de 2005, quando o então Presidente Lula precisou ampliar sua base no Congresso após a crise do mensalão, e trocou o comando do Ministério da Cidades (substituindo o Ministro Olívio Dutra11), essa Pasta, criada (sob o paradigma da Reforma Urbana) com objetivo de exercer papel coordenador do governo federal na formulação de políticas urbanas para melhorar a distribuição dos recursos aos municípios, teve seus objetivos limitados pela ausência de uma estratégia para as cidades, como analisa o Professor Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro12; passando a se colocar, essencialmente, como o órgão federal viabilizador

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de grandes obras urbanas, como aquelas integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, especialmente em decorrência da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016, e do Programa Minha Casa Minha Vida. Contudo, permeando todo esse contexto destaca-se o direito à cidade sustentável, positivado no sistema jurídico brasileiro através do Estatuto da Cidade, em seu artigo 2º (inciso I), e compreendido como “direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. Destaca-se que o mesmo Estatuto estabelece que a Política Urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Criado está um novo direito em nosso ordenamento jurídico que, nos termos contidos na definição legal, reúne direitos fundamentais (como moradia, trabalho, lazer e outros) aliados a importantes condições para a garantia do bem estar dos habitantes das cidades; tendo como base aquelas normas básicas e fundamentais contidas na Constituição Federal. Nos termos postos por Cavalazzi, a cidade sustentável seria aquela onde se concretiza a compatibilização dos princípios de justiça distributiva com o equilíbrio das relações de todos os atores sociais; implicando o “desenvolvimento econômico compatível com a preservação ambiental e a qualidade de vida dos habitantes; em uma palavra, equidade”. (CAVALAZZI, 2007, p.69) Considerando a abrangência do direito a cidades sustentáveis, de modo a albergar outros tantos direitos referentes à qualidade de vida nas cidades, podemos dizer que as normas destinadas a implementar, em todos os níveis da Federação, políticas públicas referentes à moradia e terra urbana, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e serviços públicos, e ao trabalho e lazer, se constituem, em nosso ordenamento jurídico, instrumentos viabilizadores da efetivação daquele direito. Merece destaque o fato de que todo esse ideário, inicialmente posto na Constituição de 1988 e após, no Estatuto da Cidade, teve um forte rebatimento nas constituições estaduais e leis orgânicas municipais editadas a partir de 1988, assim como nos planos diretores e leis de caráter local ou estadual, resultando em muitos avanços na produção normativa referente ao acesso ao direito à cidade (ainda que pontualmente) (SANTOS JÚNIOR, 2008). Importante destacar a campanha do Plano Diretor Participativo lançada pelo Ministério das Cidades, no ano de 2005, com o apoio do Conselho de Cidades, havendo um forte enfoque integrado das temáticas social e ambiental urbana, nos termos postos no Estatuto da Cidade. Como consequência, um grande número de cidades brasileiras elaboraram seus Planos Diretores com fundamento nesse novo paradigma; trazendo, ao menos a nível normativo, importantes instrumentos para o tratamento da questão urbana (com destaque à democratização do acesso à terra e aos direitos urbanos). No âmbito nacional, a partir de 2005 foram elaboradas várias políticas destinadas a garantir a efetivação de direitos urbanos; destacando-se: a Lei 11.124/2005 (Política Nacional de

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Interesse Social); a Lei 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana); Lei n°11.445/2007 (Política Nacional de Saneamento Básico); a Lei nº. 12.187/2009 (Política Nacional sobre Mudanças Climáticas) e Lei 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos). No campo da moradia foi instituído o Programa Minha Casa Minha Vida (através da Lei 11.977/2009); que, embora não tenha se apresentado como solução para garantia de moradia digna e adequada para uma grande parcela da população de baixa renda, traz como mérito um amplo regramento do instrumento da regularização fundiária. Por outro lado, registra-se, até o momento, a realização de cinco Conferências Nacionais das Cidades (2003, 2005, 2007, 2010 e 2013); com os seguintes temas e lemas: 1ª. “Cidade para todos: “Construindo uma política democrática e integrada para as cidades”; 2ª. “Construindo uma política nacional de desenvolvimento urbano: Reforma Urbana: cidade para todos”; 3ª. “Desenvolvimento Urbano com Participação Popular: avançando na Gestão Democrática das Cidades”; 4ª. “Cidades para todos e todas com gestão democrática, participativa e controle social: avanços, dificuldades e desafios na implementação da Política de Desenvolvimento Urbano” e 5ª. “Quem muda a cidade somos nós: Reforma Urbana Já. Todas essas Conferências Nacionais possuem eventos preparatórios (também em formato de Conferência) a nível estadual e municipal. Diante desse cenário, parafraseamos Ermínia Maricato (2013) na constatação de que “nunca fomos tão participativos”! Recentemente, após vários anos de discussão, foi aprovado o Estatuto das Metrópoles (Lei Federal n. 13.089/2015), voltado a enfrentar os diversos problemas comuns que envolvem as regiões metropolitanas, através do estabelecimento de

Explicitado todo esse quadro normativo, que qualifica o ordenamento jurídico brasileiro no que se refere à disciplina legal da cidade e do urbano, é importante verificar o debate sobre o direito à cidade no âmbito internacional.

4 O DEBATE INTERNACIONAL SOBRE O DIREITO À CIDADE E A CARTA MUNDIAL SOBRE O DIREITO À CIDADE A experiência brasileira de buscar o reconhecimento institucional do direito à cidade, a partir de uma ação política em defesa da implantação da plataforma da Reforma Urbana, contribuiu para que a luta pelo direito à cidade fosse introduzida, gradativamente, nos Fóruns Internacionais Urbanos e na pauta dos processos globais voltados a tratar dos assentamentos

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diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano (art.1º).

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humanos. Nesse sentido, cabe destacar o Tratado sobre a questão urbana, denominado “Por Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democráticos e Sustentáveis”, elaborado na “Conferência da Sociedade Civil Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento”, durante a ECO-92, e a “2ª Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos” - Habitat II. Naquele Tratado o direito à cidade é concebido como direito à cidadania (direito dos habitantes das cidades e povoados a participarem na condução de seus destinos); incluindo o direito à terra, aos meios de subsistência, à moradia, ao saneamento, à saúde, à educação, ao transporte público, à alimentação, ao trabalho, ao lazer, à informação; o direito à liberdade de organização; o respeito às minorias e à pluralidade étnica, sexual e cultural; o respeito aos imigrantes e o reconhecimento de sua plena cidadania; a preservação da herança histórica e cultural e o usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado, sem distinções de

O mesmo documento também compreende, segundo Saule Júnior (2006), a gestão democrática da cidade, como a forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades e povoados, submetida ao controle e participação da sociedade civil, destacando-se como prioritários o fortalecimento e autonomia dos poderes públicos locais e a participação popular. Importante considerar que, no referido Tratado, a função social da cidade (que no Brasil passou a ser princípio constitucional da Política Urbana) pressupõe: o uso socialmente justo do espaço urbano para que os cidadãos apropriem-se do território, democratizando seus espaços de poder, de produção e de cultura, dentro de parâmetros de justiça social e da criação de condições ambientalmente sustentáveis. (SAULE JÚNIOR, 2006). A ideia de internacionalização do direito à cidade foi objeto das discussões travadas no Fórum Social Mundial13, no ano de 2001; onde foi lançada a proposta de elaborar uma “Carta Mundial pelo Direito à Cidade”14. O principal objetivo do processo de construção dessa Carta Mundial15 é disseminar a concepção do direito à cidade como um novo direito humano16 com base numa plataforma de reforma urbana para ser implementada pelos países, visando a modificar a realidade urbana mundial mediante a construção de cidades justas, humanas, democráticas e sustentáveis. 13  O Fórum Social Mundial surgiu, em 2001, como contraponto ao Fórum Econômico Mundial de Davos, na Suíça, que há mais de 20 anos reúne os representantes dos países mais ricos do mundo com o objetivo de discutir os rumos do capitalismo e reafirmar o modelo econômico liberal. O Fórum Social Mundial constitui-se num “espaço de debate democrático de ideias, aprofundamento da reflexão, formulação de propostas, troca de experiências e articulação de movimentos sociais, redes, ONGs e outras organizações da sociedade civil que se opõem ao neoliberalismo e ao domínio do mundo pelo capital e por qualquer forma de imperialismo. Após o primeiro encontro mundial, realizado em 2001, se configurou como um processo mundial permanente de busca e construção de alternativas às políticas neoliberais.” Carta de Princípios do Fórum Social Mundial obtida no site http://www.forumsocialmundial.org.br acessado em 18 de julho de 2008. 14  A primeira versão da Carta teve como subsídios a “Carta Européia dos Direitos Humanos na Cidade”, elaborada pelo Fórum de Autoridades Locais, em Saint Dennis, em maio de 2000, e o Tratado “Por Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democráticos e Sustentáveis”. 15  Discutida no Fórum Social das Américas (Quito-2004), Fórum Mundial Urbano (Barcelona-2004) e Fórum Social Mundial (Porto Alegre-2005). 16  Associado ao reconhecimento institucional desse pretendido novo direito humano, nos organismos das Nações Unidas (como a Agência Habitat, PNUD, Comissão de Direitos Humanos), bem como nos organismos regionais (como a Organização dos Estados Americanos).

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gênero, nação, raça, linguagem e crenças. (SAULE JÚNIOR, 2006) 

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17  O texto da Carta pode ser encontrado em vários sites que tratam da questão urbana, dentre os quais destacamos http://www.conferencia.cidades.pr.gov.br/download/documentos/carta_mundial_direito_cidade.pdf. 18  Importante nesse tema é a análise de Saule Júnior, Nelson. O Direito à Cidade como condição para cidades justas, humanas e democráticas obtido no sítio http://www.polis.org.br acessado em 7 de julho de 2008.

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No V Fórum Social Mundial (Porto Alegre – 2005) foi aprovada uma última versão da “Carta Mundial pelo Direito à Cidade”17 onde, podemos dizer, estão contidas prescrições fundamentais quanto ao direito à cidade nessa nova perspectiva18. Em sua primeira parte (que prescreve disposições gerais) aquela Carta Mundial traz a compreensão do direito à cidade e seus princípios fundamentais e estratégicos, quais sejam: exercício pleno a cidadania e a gestão democrática à cidade; função social da cidade e da propriedade; igualdade e não discriminação; proteção especial de grupos e pessoas vulneráveis; compromisso social do setor privado e impulso à economia solidaria e a políticas impositivas e progressivas. Na segunda parte de seu texto, de forma bastante e democrática, a Carta trata dos “direitos relativos ao exercício da cidadania e da participação no planejamento, produção e gestão da cidade”; dispondo sobre o planejamento e gestão das cidades, a produção social do habitat; o desenvolvimento urbano equitativo e sustentável, o direito à informação pública, a liberdade e a integridade, a participação política, o direito à associação, reunião, manifestação e uso democrático do espaço público urbano, o direito à justiça, a segurança pública e a convivência pacífica solidária e multicultural. Na terceira parte, cuidou a Carta de tratar do direito ao desenvolvimento econômico, social, cultural e ambiental das cidades, dispondo, dentre outros, sobre o direito à água, à moradia e ao meio ambiente. Por fim, a Carta dispõe sobre as obrigações e responsabilidades do Estado na promoção, proteção e implementação do direito à cidade, sobre as medidas de implementação e supervisão do direito à cidade, sobre as formas de lesão do direito à cidade, assim como de sua exigibilidade; para concluir, com os compromissos provenientes do documento, tanto no que se refere às redes e organizações sociais, aos governos nacionais e locais e aos organismos internacionais. Da leitura das disposições contidas naquele documento, constata-se sua tendência a se tornar uma cartilha a ser seguida no caminho da construção, em caráter mundial, de cidades justas, humanas, democráticas e sustentáveis; confirmando a ideia do direito à cidade como o direito à participação no planejamento, produção e gestão da cidade; em outras palavras: o direito à produção e fruição do habitat (na concepção de Henri Lefebvre, 2008) e o poder da sociedade sobre a formulação dos processos coletivos de urbanização (nos termos postos por David Harvey, 2004, 2009). Isto posto, necessário se faz colocar em pauta algumas constatações que revelam o déficit de implementação do direito à cidade nas cidades brasileiras.

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Na atualidade, grande parte das cidades brasileiras (com ênfase às capitais), se veem incapazes de enfrentar os graves problemas socioambientais que perpassam o seu território; o que revela uma evidente falta de implementação da legislação existente (garantidora de direitos urbanos) e a ausência de capacidade institucional por parte das gestões municipais. Sem intenção de esgotar, nesse momento, a série de problemas de ordem institucional ou político-administrativa que influencia, direta ou indiretamente, para que as nossas cidades se tornem mais insustentáveis progressivamente, e ciente de que, nos termos considerados por David Harvey (2004, 2009), o solo urbano é, muitas vezes, considerado como mercadoria (essencial de reprodução da lucratividade do capital), é possível pontuar, ainda que em caráter preliminar e de modo não aprofundado, algumas constatações que nos permitem evidenciar o déficit de implementação do direito à cidade sustentável, a partir de fatos que demonstram a falta de efetividade de alguns direitos urbanos, como: mobilidade, moradia, infraestrutura urbana e saneamento ambiental (todos inseridos no rol contido no art.2º, inc.I, do Estatuto da Cidade). No campo do direito à mobilidade, a prioridade dada ao transporte individual e aos veículos motorizados (automóvel e motocicletas) nas cidades brasileiras19, revela uma baixa atenção, por parte das gestões (federal, estaduais e municipais), ao direito à mobilidade e acessibilidade universal e a vários princípios, diretrizes e objetivos postos na Política Nacional de Mobilidade Urbana, voltados ao desenvolvimento sustentável das cidades (nas dimensões socioeconômicas e ambientais), à redução das desigualdades e promoção da inclusão social e do acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais; o que coloca o país diante de uma notória crise de mobilidade urbana20. No que tange ao direito ao saneamento básico21, ainda que nas cidades brasileiras se registre aproximadamente 91,9% dos domicílios ligados à rede de abastecimento22, segundo dados do Censo 2010, notória é a crise hídrica23 pela qual passam diversas cidades brasileiras (destacando-se São Paulo) ao mesmo tempo em que se registra estarmos muito longe da universalização quando se trata de esgotamento sanitário. Como resultado, temos graves problemas ambientais e sanitários vivenciados por uma grande parcela da população (notadamente de baixa renda, que possui sérios problemas de habitabilidade). No âmbito da questão da moradia, embora se registre que uma parte dos empreendi-

19  Consequência da opção política do Governo Federal pela diminuição do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI, associada ao aumento da renda de parte da população. 20  Na atualidade, muitos tem sido os estudos realizados sobre a matéria. A esse respeito, ver RODRIGUES, Juciano Martin. Crise de mobilidade urbana: Brasil atinge marca de 50 milhões de automóveis. Observatório das metrópoles. Disponível em: <http:// www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_content&view=article&id=1772%3Acrise-de-mobilidade-urbana-brasil-atinge-marca-de-50-milhoes-de-automoveis&catid=34%3Aartigos&Itemid=124&lang=pt>. Acesso em: 22 abr. 2015. 21  Que, nos termos da Política Nacional de Saneamento Básico (Lei Federal n. 11.445/2007), abrange o abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e manejo de águas pluviais e limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos 22  Considerando o abastecimento de água por poço, a cobertura chega a aproximadamente 97,4% (CENSO, 2010) 23  Que envolve a escassez de água tanto em termos de quantidade como de qualidade.

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5 ALGUMAS CONSTATAÇÕES QUANTO AO DÉFICIT DE IMPLEMENTAÇÃO DO DIREITO À CIDADE SUSTENTÁVEL

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24  Inúmeras decisões judiciais em conflitos fundiários no Brasil retratam essa realidade. O conhecido “Massacre de Pinheirinhos”, ocorrido em 2012 em São Paulo, se coloca como exemplo emblemático dessa realidade. 25 

A esse respeito, ver Gaio (2015, p.12).

26  Como vimos, postas na Constituição Federal de 1988, regulamentadas pelo Estatuto da Cidade (através de seus princípios, diretrizes e instrumentos) e incorporadas aos Planos Diretores municipais.

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mentos do Programa Minha Casa Minha Vida se destina à população de baixa renda, considerando ter sido o mesmo motivado pela opção do Governo Federal de oferecer apoio ao setor imobiliário em face da crise econômica de 2008, a destinação de projetos àquela população é bem inferior do que o necessário (considerando o enorme déficit habitacional desse segmento social), estando o Programa prioritariamente destinado à população que possui acesso formal ao mercado imobiliário. Ademais, ainda com relação à moradia (digna e adequada), direito fundamental dessa população de baixa renda, muitas vezes não se observa uma devida atenção aos direitos à mobilidade, ao lazer, à infraestrutura e aos serviços públicos que, no âmbito do direito à cidade sustentável, possuem essa população desfavorecida socioeconomicamente, mantendo-se sua situação (histórica) de segregação territorial; o que, muitas vezes, acaba por refletir no aumento dos índices de violência urbana. Em paralelo, no âmbito da aplicação do princípio da função social da propriedade, não se observa, por parte das Gestões municipais, a implementação dos instrumentos urbanísticos, postos na Constituição Federal de 1988, no Estatuto da Cidade e nos Planos Diretores, voltados a evitar a subutilização e ociosidade de terrenos e imóveis urbanos, como o parcelamento, edificação e utilização compulsórios; IPTU Progressivo no Tempo e desapropriação com títulos da dívida pública; dentre outros instrumentos previstos naquele Estatuto e Planos. Também com relação ao princípio da função social da propriedade, abrangendo tanto a propriedade privada como a propriedade pública (o que exige a incorporação da nova concepção de cidade e de propriedade posta no ordenamento jurídico brasileiro), não se verificam maiores avanços no âmbito do Poder Judiciário; que, em geral, se mantém preso a uma visão patrimonialista, individualista e utilitarista do direito de propriedade24. Nesse contexto, lembre-se que o valor do solo urbano (das propriedades urbanas) é determinado pela ação do Estado, a partir da infraestrutura construída, equipamentos comunitários, serviços públicos, definição de índices urbanísticos e de possibilidades de uso do solo. Na medida em que a cidade é construída e transformada, valores vão sendo agregados ao solo, beneficiando os proprietários, sem que seus titulares tenham contribuído financeiramente para tanto; o que, conforme dispõe o art.2º, inc.XI, do Estatuto da Cidade, exige do Estado a aplicação dos instrumentos postos na legislação para recuperar essas mais valias25. Contudo, essa obrigação de recuperação dos investimentos públicos não tem merecido a atenção devida por parte dos Governos municipais. Assim, se por um lado, é inegável que possuímos em nosso sistema jurídico um arsenal de normas26 voltadas a possibilitar a efetivação da justiça social no meio urbano, evitando

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corrigir distorções do crescimento urbano e possibilitando que a cidade e a propriedade possam cumprir sua função social, de modo com que sejam atendidos os direitos urbanos (que possuem sua maior expressão no direito à cidade sustentável), e garantidos os canais de participação, através dos quais a sociedade pode (e deve) influenciar diretamente na construção de políticas públicas voltadas à efetivação desses direitos (o que coloca em prática a ideia do direito à cidade como produção e fruição do espaço urbano), por outro, o que se observa é que grande parte dessas normas continua aprisionada aos textos legais. Constata-se, nesse contexto, que o planejamento urbano, em grande parte das cidades brasileiras, é substituído ora pela imposição de atender interesses pontuais e específicos voltados para a lógica mercadológica de utilização do espaço urbano27, ora por interesses pontuais da gestão da ocasião, ora pela conjugação de ambos os interesses. Nesse cenário coloca-se o processo de flexibilização da legislação efetivadora de direitos urbanos, a que denominanos flexibilização in pejus28 , compreendida como o processo de fragilização de normas protetoras de direitos em favor de interesses econômicos privados (geralmente imobiliários). A isso se acresce a falta de capacidade institucional das Administrações municipais de regulamentar e aplicar a legislação urbana29. Em suma, pode-se dizer que, em que pese estar presente, no ordenamento jurídico brasileiro, todo um arsenal legislativo necessário para que as cidades e propriedades (públicas e privadas) possam cumprir sua função social, e que seja garantida a efetivação do direito à cidade sustentável, evidencia-se, no âmbito dos Poderes Públicos um quadro de evidente desarticulação, desatenção e despreparo no sentido de garantir a efetivação desse direito.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS: APONTAMENTOS PARA O ENFRENTAMENTO DO DESCOMPASSO DIREITO ÀS CIDADES SUSTENTÁVEIS X DÉFICIT DE IMPLEMENTAÇÃO.

27  Tal quadro se coaduna, em âmbito global, com a mudança na orientação das políticas urbanas e planejamento para as cidades, ocorrida a partir da década de 1990 do século XX e início do século XXI (intensificação do processo de globalização da economia), que levou a uma retração de políticas voltadas para uma gestão pública, democrática e descentralizada, e a condução do planejamento e gestão urbana com base em preceitos neoliberais, que conduzem o gerenciamento da cidade conforme os mecanismos de controle da empresa urbana. Essa objetiva e sucinta visão é trazida por Façanha (2007, p. 199). Tratamos sobre a questão em nosso livro Meio Ambiente e Moradia: direitos fundamentais e espaços especiais na cidade, Juruá. 2012. 28 

Expressão latina que pode ser traduzida como “para pior” ou “em prejuízo de”.

29  Tais questões foram objeto de estudo de nosso tese de Doutorado intitulada “Espaços especiais em Natal (moradia e meio ambiente): um necessário diálogo entre direitos e espaços na perspectiva de proteção aos direitos fundamentais na cidade contemporânea”, defendida no mês de dezembro de 2010 no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU) na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e com realização de estágio de doutoramento na Universidade de Coimbra, com apoio da Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Em nossos livros “Meio Ambiente e Moradia: direitos fundamentais e espaços especiais na cidade” e “Espaços Especiais Urbanos: desafios à efetivação dos direitos ao meio ambiente e à moradia” tratamos dessas questões; sendo, no segundo deles, tratado do caso específico da cidade de Natal.

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Partindo desse forte arsenal de normas jurídicas que amparam o direito à cidade e o direito à cidade sustentável, que tem em sua essência o direito à produção e fruição coletiva do espaço social, ciente da lógica mercadológica que, em grande medida, guia a atuação do Poder Público sobre os espaços urbanos e visualizando o cenário atual das cidades brasileiras, onde

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fica evidente que “distribuição de renda não resolve a injustiça urbana”30, aqui nos propomos a contribuir, lançando algumas ideias voltadas à construção de caminhos para enfrentamento do descompasso pontuado. Diante da inevitável percepção de que a questão urbana e a participação popular na gestão das cidades não se incorporaram aos debates da classe política e da sociedade em geral, é imprescindível pontuar, em um primeiro momento, a urgente necessidade de enfrentar o analfabetismo urbanístico (nos valendo de expressão comumente utilizada por Ermínia Maricato) que assola a população brasileira (inclusive a classe política e jurídica). Impressiona que, após quatorze anos da vigência do Estatuto da Cidade31 e diante de todo um debate internacional sobre o direito à cidade, esse novo direito (e os direitos urbanos que o mesmo reúne), não tenha sido assimilado pela sociedade em geral, gestores, legisladores e operadores do Direito. Tal constatação se revela, por exemplo, ao se observar a falta de discussão sobre a questão urbana no debate político eleitoral; tomando-se como exemplo as eleições ocorridas no ano de 2014, especialmente para o cargo de Presidente da República; e, mais recentemente, as grandes manifestações de rua ocorridas em todo o país em 2013 e 2015. Por outro lado, não se pode omitir alguns exemplos opostos, onde, ciente de seu direito à produção e fruição dos espaços urbanos, comunidades assumiram um papel protagonista em face de empreendimentos e iniciativas públicas consideradas ilegais e ilegítimas, como no movimento Ocupe Estelita (Recife)32 e nas ações promovidas pelos Comitês Populares nas cidades-sedes da COPA DO

30  MARICATO, Ermínia. Cidades no Brasil: Sair da perplexidade e passar a ação! Aula inaugural da Pós Graduação Arquitetura e Urbanismo na UFSC-201. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=GPcrGAX_Dj4 31  E todo o arsenal de princípios, regras e instrumentos que o mesmo comporta, na direção de enfrentar o quadro de insustentabilidade urbana posto nas cidades brasileiras. 32  Movimento popular organizado em face do Projeto Novo Recife, empreendimento imobiliário (que prevê a construção de 12 edifícios com até 40 andares) do Consórcio Novo Recife (formado pelas construtoras Moura Dubeux, Queiroz Galvão, G.L. Empreendimentos e Ara Empreendimentos) em uma área de 10 hectares (o Cais José Estelita, na bacia do Pina, no centro da cidade). O vídeo, “Recife, cidade roubada”, elaborado pelo Movimento Ocupe Estelita, apresenta bem o caso. 33  Em razão de fatos ocorridos nas cidades-sede para viabilizar as obras e ações desse megaevento esportivo (como remoções de famílias para realização de obras; repressão a ambulantes, trabalhadores informais e população de rua; endividamento público; violação de direitos de crianças e adolescentes; falta de transparência e acesso à informação; dentre outros), a partir de 2010, foram formados Comitês Populares em cada cidade-sede, integrantes da Articulação Nacional dos Comitês Populares da Copa (ANCOP), que passaram a realizar ações de enfrentamento a violações de direitos humanos. Informações sobre a matéria podem ser encontradas em http://www.portalpopulardacopa.org. br/index.php?option=com_content&view=article&id=382&Itemid=288. Registra-se que, em Natal, as ações do Comitê Popular, obtiveram importantes resultados, onde destaca-se a modificação de projeto viário que previa a desapropriação e remoção de um grande número de famílias (denominado Corredor Estrutural Oeste) e a não realização, também de projeto viário, com fortes impactos ambientais, econômicos e sociais (popularmente conhecido como Projeto da Roberto Freire).

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MUNDO DA FIFA 2014 realizada no Brasil33. Nesse caminho, se coloca a ideia da construção de um Urbanismo Popular; tema que, perpassando as áreas de conhecimento inter-relacionadas com a cidade e o urbano, tenha como essência a facilitação da compreensão das questões urbanas (e normas correlatas) por parte da população em geral. É preciso que as pessoas tenham a clara compreensão quanto à relação dos problemas que enfrentam em sua vida cotidiana na cidade com a legislação existente, sua alteração e sua implementação (ou a omissão do Poder Público nessa tarefa). Por exemplo, é essencial que se compreenda que o aumento do coeficiente de construção (o “quanto” se pode construir) em determinada área da cidade, pode significar problemas de engarrafamento no

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34  Como exemplo dessa contribuição social citamos a produção do documento intitulado Carta de Natal, a partir do Seminário “Desenvolvimento Local e Direito à Cidade”, organizado, em 2015, pelo Centro Pastoral de Nossa Senhora da Conceição (Mãe Luiza), movimentos sociais organizados da cidade, moradores e entidades de bairros comprometidos com as lutas sociais coletivas. 35  Essa visão já é encontrada no Programa Motyrum de Educação Popular em Direitos Humanos – Núcleo Urbano, Projeto de Extensão realizado no âmbito da UFRN.

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trânsito, de extravazamento de esgotos, de falta de água ou de energia se a área não tiver a infraestrutura necessária para comportar essa sobrecarga. Que existem meios legais para obrigar o proprietário de terrenos vazios (que podem trazer problemas à comunidade vizinha) a dar o devido uso à área, e que a omissão do mesmo poderá levar à desapropriação do imóvel e sua utilização em prol da projetos públicos voltados à comunidade. Ou, ainda, que a realização de alguns projetos públicos ou privados, sem a realização de estudos legalmente obrigatórios (de impacto ambiental ou de impacto de vizinhança, por exemplo), podem causar danos ambientais e sociais irreversíveis. Nesse contexto, a discussão (em linguagem acessível, clara e simples) dos orçamentos e prioridades de investimentos públicos na efetivação dos direitos urbanos se colocam como aspectos centrais. Indo além da participação da sociedade nos órgãos de controle social e nos orçamentos participativos (em geral, em ambos os casos, fragilizada por questões de legitimidade), mas sem menosprezar sua importância, o mecanismo de criação de assessorias técnicas voltadas à “popularização do conhecimento sobre as questões e direitos urbanos” (especialmente, por parte da Arquitetura e Urbanismo e do Direito), no âmbito das instituições de ensino e dos Poderes Públicos, se colocam como importantes iniciativas; sem descurar do papel das organizações e dos movimentos sociais na popularização desse mesmo debate34. Nessa análise se suscita a compreensão da função social das profissões; que, notadamente no âmbito das instituições públicas de ensino, deveria ser posta como princípio a guiar, especialmente, as atividades e projetos de extensão35. No âmbito do Poder Executivo, é imperioso que seja dada a devida atenção e importância a um planejamento urbano permanente e de longo prazo (como Política de Estado e não, de Governo), com a implementação de uma estrutura de gestão que possibilite a efetivação das normas (regras e princípios) e instrumentos contidos nos Planos Diretores e outras leis de uso e ocupação do solo. Nesse sentido, a Política Urbana, que deve ser executada pelos municípios segundo comando constitucional, tem que ser capaz de enfrentar as urgentes questões urbanas (visando, em sua essência, reduzir os níveis de injustiça social no meio urbano); não ficando sob o âmbito da discricionariedade da Gestão local, cujos objetivos de Governo se alteram a cada quatro anos. É preciso que a Gestão Pública tenha a capacidade e determinação de implementar os instrumentos urbanísticos, postos na Constituição Federal de 1988, no Estatuto da Cidade e nos Planos Diretores, voltados a fazer com que as propriedades cumpram sua função social, como determinado pela Constituição Federal de 1988. Diante de um grande número de imóveis urbanos não utilizados ou subutilizados, por exemplo, é cogente e urgente que as Administrações municipais deem efetividade aos instrumentos do parcelamento, edificação e utilização

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36  Que alberga o direito fundamental à boa administração (FREITAS, 2007) e o direito à continuidade das políticas pública (FERNANDES e DOLABELA, 2009). 37  Ver DUARTE, 2012, p.179-182. 38 

Idem

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compulsórios; IPTU Progressivo no Tempo e desapropriação sanção. Por outro lado, considerando os investimentos públicos que ocorrem em determinadas áreas da cidade e valorizam os imóveis ali situados, é obrigatória (nos termos postos no art. 2º, incisos IX e XI, do Estatuto da Cidade) a recuperação das mais valias urbanas a fim de beneficiar outras áreas da cidade ainda sem infraestrutura e àquelas voltadas a garantir moradia digna à população de baixa renda. Para tanto, o Estatuto da Cidade traz os instrumentos da outorga onerosa do direito de construir e da alteração de uso (quando se transforma uma área rural em urbana, por exemplo) e resgata a importância do instituto tributário da contribuição de melhoria; cuja implementação é pífia na esmagadora maioria das cidades brasileiras. A isso se acresce o fato de que, muitas vezes, os valores obtidos da aplicação do instrumento da outorga onerosa do direito de construir, por exemplo, não são direcionados aos Fundos de Urbanização, instrumentos financeiros voltados a gerir as mais valias urbanas em prol de projetos que beneficiem áreas mais carentes das cidades (do ponto de vista social e de infraestrutura urbana). Diante dessa realidade, cabe a população provocar a devida atuação dos Poderes Públicos. Nesse cenário, destaca-se que o direito à cidade sustentável pressupõe o direito ao planejamento urbano36, que se constitui obrigação/dever inarredável do gestor público e que, portanto, deve ser objeto de um amplo controle social. Nesse sentido, os segmentos da sociedade devem buscar os espaços de participação existentes (órgãos colegiados de política urbana, que devem estar em funcionamento e constituídos legal e legitimamente; a realização de audiências ou consultas públicas e conferências; tudo conforme prevê o art.43 do Estatuto da Cidade), de modo a contribuir diretamente tanto na construção coletiva das Política Urbana e políticas setoriais, como na sua implementação e acompanhamento; o que vem efetivar o princípio democrático e da participação (gestão democrática da cidade)37. Por outro lado, se impõe ao Poder Público o dever correlato de consideração das manifestações e proposições populares38, de modo com que a participação da sociedade no planejamento e gestão urbana não seja considerada apenas uma formalidade, mas que, através de uma efetiva participação, possa a mesma exercer o seu direito à produção dos espaços sociais. Um outro aspecto que merece enorme atenção nesse debate (pela total correlação com a matéria em pauta) é a questão do financiamento privado das campanhas políticas; vez que, como é de conhecimento público, muitos legisladores e agentes políticos (do Poder Executivo), se elegem com grande apoio financeiro de empresas (geralmente empreiteiras de obras públicas, empresas de lixo e de transportes); que, após a eleição daqueles que apoiaram, buscam recuperar o “investimento” realizado. Ainda com relação à eleição de membros do Legislativo e do Executivo, é essencial que seus aspirantes tenham, perante a sociedade, um claro e objetivo posicionamento sobre as

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questões urbanas e as normas e direitos relacionados; o que deverá se servir a uma posterior cobrança por parte dos eleitores (alfabetizados urbanisticamente); titulares do direito à cidade sustentável e aos direitos urbanos nele contidos. No âmbito do Judiciário e da formação dos profissionais do Direito, que irão aplicar as normas jurídicas que amparam o direito à cidade sustentável, urge uma específica formação. Sendo o Direito Urbanístico, um recente ramo jurídico, que não se constitui disciplina obrigatória nos cursos de Direito, é urgente e necessário, por parte dos operadores jurídicos, o conhecimento das regras, princípios e instrumentos voltados a garantir que a propriedade e a cidade cumpra sua função social, e que seja garantido a todos, incluindo as presentes e futuras gerações (como expressamente prescreve o Estatuto da Cidade, em seu artigo 2º, inc.I), o direito a cidades sustentáveis. Ciente de que longo é o caminho a ser percorrido e grandes são os obstáculos a serem enfrentados, entendemos que o mérito de todos aqueles que saíram do analfabetismo urbanístico é ganhar novos parceiros na busca pelo direito à produção e fruição dos espaços urbanos de modo a possibilitar que a sociedade, através de seus diversos grupos sociais, exercem seu legítimo poder sobre a formulação dos processos coletivos de urbanização.

REFERÊNCIAS CAVALAZZI, Rosângela Lunardelli. O estatuto epistemológico do Direito Urbanístico Brasileiro: possibilidades e obstáculos na tutela do direito à cidade. In: COUTINHO, Ronaldo; BONIZATO, Luigi. Direito da Cidade: novas concepções sobre as relações jurídicas no espaço social urbano. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. DUARTE, Marise Costa de Souza. Espaços especiais urbanos: desafios à efetivação dos direitos ao meio ambiente e moradia. Letra Capital: Rio de Janeiro, 2011.

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SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos. 4. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006.

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FACETAS DO DIREITO À CIDADE Bruna Agra de Medeiros*

O Direito Urbanístico possui a peculiaridade de conciliar preceitos jurídicos de áreas específicas, a exemplo de valores administrativos e econômicos e, por meio de seus mecanismos, anuncia a dupla face do acesso à cidade. A bilateralidade retratada faz menção ao conjunto de direitos e deveres atribuídos a toda a coletividade urbana, cuja observância tende a proporcionar a efetividade desses direitos e, sobretudo, o atendimento às reais necessidades da vida cotidiana de todos os cidadãos. Nesse sentido, revela o caráter mútuo das relações sociais na medida em que o acesso aos direitos que se efetivam no território urbano decorre tanto da aplicabilidade de políticas públicas eficazes, por parte do Poder Público, quanto da respeitabilidade das normas de convivência e habitação pelas sociedades urbanas. Em síntese, esse fato indica como é imprescindível a participação social sobre o espaço urbano no tocante ao uso, à ocupação, à construção, à preservação, e outras formas de apropriação do espaço. Dessa forma, as gestões governamentais contam com um aparato de instrumentos legislativos fundamentais à eficácia de algumas normas imprescindíveis, a exemplo do Estatuto da Cidade, que trouxe o direito difuso à cidade sustentável, além de outras normas federais, estaduais, municipais. O Plano Diretor, por exemplo, em seu âmbito municipal, demonstra, de maneira análoga, a pretensão em impor de uma política de desenvolvimento urbano justa e democrática. Para o direito à cidade ser assegurado, é necessário um esforço coletivo. Ao Poder Público cabe à adoção de medidas voltadas a efetivar a função social da cidade e da propriedade, assim como a promoção de políticas urbanas qualitativas de mobilidade, saneamento básico, segurança, estrutura educacional, centros de saúde, cultura, lazer, e demais direitos.

* Discente do curso de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), cursando o 7º período. Editora-geral da Revista FIDES. Estagiária do Ministério Público Estadual. ** Discente do curso de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 6º período. Editora-geral da Revista FIDES. Estagiária do Ministério Público Estadual.

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Maria Emília Freitas Diógenes**

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Em contrapartida, à população cabe a busca pela efetivação dos direitos urbanos e atenção às normas de Política Urbana e Ambiental, na medida em que o território urbano deve ser utilizado de forma justa e democrática e o meio ambiente deve ser utilizado de forma sustentável e consciente em benesse da própria coletividade. Essa postura pode ser atendida com a ocupação regular do solo, a devida destinação do lixo produzido, consumo equilibrado de energia, a não contaminação dos recursos hídricos, bem como a contenção de desperdícios, entre outras condutas. Observe-se, com efeito, que o Direito Urbanístico, através do acesso à cidade, traz à tona a concretização dos preceitos constitucionais já consolidados no texto normativo. Cabe ao Poder Público o papel protagonista no desenvolvimento urbano e o dever de garantir os direitos que se efetivam no território da cidade, a fim de que todos possam viver dignamente, com segurança e mínimas condições de conforto. Assim sendo, imprescindível se faz a consagração das diretrizes asseguradas pela Constituição Federal de 1988 relativas à segurança, educação, assistência médica, mobilidade urbana, acesso a centros culturais e de lazer, além de centros de velório, creches para crianças, casas de idosos, entre outros direitos. Saliente-se, enfaticamente, que essas são garantias que apenas embasam as condições mais simplórias de vida - que se revelam em legítimos direitos sociais - não constituindo, nenhuma das áreas apontadas, em supérfluos. No entanto, destaca-se que, apesar de serem direitos básicos e conferidos pela norma de maior importância no sistema jurídico brasileiro, percebe-se que as referidas garantias não são fornecidas como deveriam. Tal afirmação pode ser constatada pela ausência de saneamento básico em grandes partes da cidade, pela precariedade no transporte público, bem como pelos problemas de abastecimento de água. Sendo assim, é de fundamental importância a discussão e ampliação de conhecimento sobre tema para que a população obtenha maior compreensão das questões urbanas e, com isso, ganhe mais consciência dos seus direitos e deveres. Portanto, toda a sociedade deve sempre buscar realizar debates e contribuir diretamente na construção das políticas públicas, bem como acompanhar o seu processo de efetivação. O Poder Público, por sua vez, se encontra obrigado a possibilitar a participação da sociedade, com o intuito de garantir a aplicabilidade de suas propostas e, em conformidade com a lei, buscar a concretização do direito à cidade para todos.

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“A CIDADE” Chico Science e Nação Zumbi O Sol nasce e ilumina as pedras evoluídas, Que cresceram com a força de pedreiros suicidas. Cavaleiros circulam vigiando as pessoas, Não importa se são ruins, nem importa se são boas. E a cidade se apresenta centro das ambições, Para mendigos ou ricos, e outras armações. Coletivos, automóveis, motos e metrôs, Trabalhadores, patrões, policiais, camelôs. A cidade não para, a cidade só cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade não para, a cidade só cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade se encontra prostituída, Por aqueles que a usaram em busca de saída. Ilusora de pessoas e outros lugares, A cidade e sua fama vai além dos mares.

A cidade não para, a cidade só cresce O de cima sobe e o debaixo desce. A cidade não para, a cidade só cresce O de cima sobe e o debaixo desce. (...)

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No meio da esperteza internacional, A cidade até que não está tão mal. E a situação sempre mais ou menos, Sempre uns com mais e outros com menos.

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Recebido em 16 abr. 2015 Aceito em 18 abr. 2015

A FUNÇÃO SOCIAL DA POSSE COMO PARÂMETRO PARA TRATAMENTO DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS Henrique Botelho Frota*

Desde a promulgação da Constituição de 1988, a produção legislativa no âmbito do Direito Urbanístico tem sido intensa. Nos últimos anos, o país aprovou marcos normativos referenciais sobre habitação de interesse social, regularização fundiária, mobilidade urbana e saneamento ambiental, o que, somado ao Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), aprofundou as bases da chamada “nova ordem jurídico-urbanística brasileira”. Entretanto, essa ordem tem sido assimilada e aplicada de forma lenta e desigual, carecendo de maior efetividade especialmente no âmbito do Poder Judiciário. O tratamento constitucional da questão urbana sob a ótica do Direito Público, por vezes, entra em colisão com concepções privatistas, gerando dificuldades na aplicação da legislação urbanística. No campo dos conflitos fundiários urbanos, experiências institucionais recentes têm revelado uma tímida abertura dos Tribunais. O Conselho Nacional de Justiça instituiu a temática na lista classificatória dos litígios judiciais, sendo acompanhado por órgãos judiciais de todo o país. Entretanto, não existem parâmetros adequados para a identificação desses litígios e, menos ainda, mecanismos processuais para lidar com eles. No caso do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em 2014, foi instituído grupo técnico intersetorial que, recentemente, finalizou seus trabalhos com a proposição da criação de varas especializadas e câmaras reservadas para os conflitos fundiários. Enquanto não ocorre a criação desses novos órgãos, a matéria é tratada de forma difusa nas diferentes varas e câmaras. Em muitas decisões, o fundamento ainda está baseado em uma concepção patrimonialista de defesa da propriedade privada em prejuízo do direito à moradia, mesmo quando

* Advogado. Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pela Universidade Federal do Ceará. Mestrando em Direito Urbanístico pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Professor universitário (graduação e pós-graduação). Membro fundador do Instituto de Pesquisa Direitos e Movimentos Sociais – IPDMS. Secretário Executivo do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU (gestão 2014/2015).

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1 INTRODUÇÃO

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demonstrado que a propriedade não atende às exigências de função social. Nesse cenário, o presente artigo tem por objetivo aprofundar o debate acerca da efetivação dos direitos à cidade e à moradia adequada nos casos de conflitos fundiários urbanos levados ao conhecimento do Poder Judiciário.

Apenas recentemente a população mundial passou a ser majoritariamente urbana. De acordo com dados da Organização das Nações Unidas (ONU), 54% (cinquenta e quatro por cento) das pessoas no planeta vivem em cidades atualmente. Em números absolutos, a população urbana passou de 746 milhões de pessoas em 1950 para 3,9 bilhões em 2014 (UNITED NATIONS, 2014). Mas, essa é uma realidade já conhecida há décadas pelos países dos continentes europeu e americano, que passaram pela transição campo-cidade ao longo do século XX. As regiões mais urbanizadas do globo são a América do Norte, com um índice de 82% (oitenta e dois por cento) de população urbana; América Latina e Caribe, com 80% (oitenta por cento); e Europa, com 73% (setenta e três por cento). O processo de urbanização tem sido historicamente associado com importantes transformações econômicas e sociais, de forma a proporcionar benefícios para a população. Fatores como a expectativa de vida, o acesso à serviços básicos de saúde e educação e redução da pobreza estão ligados ao crescimento das cidades. Assim, a vida urbana é frequentemente relacionada com níveis mais elevados de alfabetização e educação, melhor saúde, maior acesso aos serviços sociais e à cultura e melhores oportunidades de participação política. No entanto, o rápido crescimento urbano não acompanhado por um adequado planejamento das cidades gerou sérios problemas sociais, econômicos e ambientais. Via de regra e particularmente na América Latina, a precariedade da infraestrutura; a ineficiência dos serviços de saneamento, mobilidade, saúde e educação; a concentração de terras entre os mais abastados e a ausência de políticas de democratização do solo urbanizado, têm determinado um processo de exclusão territorial de significativa parcela da população. Atualmente, as áreas urbanas são mais desiguais do que as áreas rurais e centenas de milhões de pobres estão distribuídos nas cidades do mundo em condições indignas de vida. A expansão urbana não beneficiou todos os habitantes de maneira igualitária. Isso faz com que existam profundos contrastes entre condições extremamente diferentes, convivendo e entrando em choque no interior da mesma cidade. Estima-se que um terço dos habitantes das cidades está em favelas e assentamentos informais. O número de pessoas morando nessas condições aumentou de 760 milhões, em 2000, para 863 milhões, em 2012 (UNITED NATIONS, 2014). Portanto, o processo de urbanização mundial tem como marcas profundas a precariedade e a informalidade da ocupação do solo.

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2 EXCLUSÃO TERRITORIAL E URBANIZAÇÃO DE RISCO COMO BASES DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS

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O espraiamento em periferias precárias tem levado a uma necessidade absurda de viagens que atravessam a cidade, para conectar cotidianamente espaços de nãocidade às centralidades concentradoras de emprego, oportunidades econômicas, culturais, etc. Os efeitos urbanísticos decorrentes da persistência desta dinâmica são devastadores e ocorrem nas dois termos desta equação. Nas periferias (ou favelas, ocupações, invasões), o urbanismo é eternamente incompleto, e no mais das vezes, de risco.

1  Conforme a metodologia utilizada pelo IBGE, aglomerado subnormal “é um conjunto constituído de, no mínimo, 51 unidades habitacionais (barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de serviços públicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno de propriedade alheia (pública ou particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e/ou densa. A identificação dos aglomerados subnormais é feita com base nos seguintes critérios: a) Ocupação ilegal da terra, ou seja, construção em terrenos de propriedade alheia (pública ou particular) no momento atual ou em período recente (obtenção do título de propriedade do terreno há dez anos ou menos); e b) Possuir pelo menos uma das seguintes características: urbanização fora dos padrões vigentes - refletido por vias de circulação estreitas e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e formas desiguais e construções não regularizadas por órgãos públicos; ou precariedade de serviços públicos essenciais, tais quais energia elétrica, coleta de lixo e redes de água e esgoto” (IBGE, 2013, p. 18).

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No caso brasileiro, seguindo a tendência latino-americana, o processo de industrialização e urbanização ocorre há mais de meio século, tendo motivado um intenso fluxo migratório do campo para as cidades. Como consequência, o país experimenta uma concentração de 84% (oitenta e quatro por cento) de sua população em áreas urbanas (IBGE, 2010). O aumento da população urbana, entretanto, não teve uma resposta satisfatória em relação à oferta de solo urbanizado, com adequadas condições de infraestrutura, transporte e moradia digna. Assim, a ocupação desordenada do território passou a ser regra e a precariedade das condições de moradia, uma realidade bastante presente na vida dos habitantes de baixa renda. “Excluída do mercado e das políticas públicas, a maior parte da população brasileira ‘se vira’ ocupando terras que, em geral, são inadequadas para ocupação, construindo ali suas próprias casas, num processo lento, com parcos recursos” (MARICATO, 2009, p. 273-4). O déficit habitacional no país, em 2012, era de 5,79 milhões de unidades, sendo 700 mil só na região metropolitana de São Paulo (IBGE, 2012). Mesmo com o Programa Minha Casa, Minha Vida, esses números não estão sofrendo uma redução significativa, o que revela que a problemática da moradia no país não é uma simples questão de falta de casas. Existem componentes urbanísticos e fundiários definidores do déficit habitacional que não são afetados pelos programas governamentais de construção de moradias. De acordo com os dados do Censo 2010, o Instituto de Geografia e Estatística (IBGE) identificou 6.329 (seis mil, trezentos e vinte e nove) aglomerados subnormais em todo o país, nos quais estão localizados mais de três milhões de domicílios1. Uma maior parcela desses aglomerados está localizada na Região Sudeste do país – 49,8% (quarenta e nove vírgula oito por cento) dos domicílios nessa condição –, cujas cidades apresentam mais de 33% (trinta e três por cento) de seu território ocupado por tais setores. Mas, nesse ponto, também as Regiões Norte e Nordeste merecem destaque, com altos percentuais de áreas de ocupação informal, 27,5% (vinte e sete e meio por cento) e 26,7% (vinte e seis vírgula sete por cento), respectivamente (IBGE, 2010). Para ROLNIK, (2000, p.2):

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O urbanismo de risco, citado por Raquel Rolnik no trecho acima, é aquele que impõe uma condição de precariedade aos moradores de determinadas áreas, mas também à toda a cidade. Aos primeiros, em relação às condições inadequadas de ocupação do território, à insegurança da posse, ao desconforto da casa, à ausência de espaços públicos para a prática de atividades de lazer, aos longos e demorados deslocamentos. E, em relação à cidade, esse tipo de urbanismo produz os elevados índices de violência, congestionamento, valorização excessiva da terra e desigualdades (ROLNIK, 2000). Do ponto de vista fundiário, pode-se concluir que a maior parcela da população brasileira construiu sua moradia em imóveis que não estão registrados como sendo de sua propriedade. Em outras palavras, a posse tem sido um fator muito mais determinante do que a propriedade privada no estabelecimento da habitação. Contudo, do ponto de vista jurídico, a propriedade privada ainda é o grande balizador das relações, orientando a atuação da Administração Pública e do Poder Judiciário. Assim, percebe-se um descompasso entre a realidade urbana brasileira e os institutos jurídicos manejados para solução dos conflitos. Em pesquisa realizada pelo Instituto Polis em parceria com o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) e o Centro de Direitos Econômicos e Sociais (CDES) no âmbito do projeto “Diálogos sobre a Justiça”, da Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça, foram analisados casos de conflitos fundiários em São Paulo, Porto Alegre e Fortaleza. Os pesquisadores identificaram que todos os municípios possuíam em comum uma latente e constante atmosfera de conflito causada pela segregação espacial ou ambiental. Conforme o entendimento de Nelson Saule Junior e Daniela Libório Di Sarno (2013, p. 25) sobre o tema:

Esse olhar ampliado sobre os conflitos fundiários põe a cidade em perspectiva no seu todo, como em uma escala cartográfica menor. Por isso, não se refere a um caso específico, mas sim a um contexto geral de tensão social que reflete a disputa pela cidade. O modelo de desenvolvimento urbano brasileiro é produtor de dualidades e contrastes, tendo de um lado áreas valorizadas e dotadas de infraestrutura, serviços, grande oferta de empregos e concentração de renda, e, de outro, regiões com urbanização incompleta, carência de serviços e insegurança da posse. Esse cenário provoca inúmeras disputas entre segmentos sociais – população de baixa renda, classe média, comerciantes, mercado imobiliário, grupos econômicos etc. –, que reivindicam espaços para os usos de seu interesse. Essas disputas apresentam um forte componente fundiário, pois é a capacidade de acesso à terra que assegura as melhores oportunidades na cidade.

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“Esta situação de constante exclusão sócio-territorial para boa parte da população que vive nas cidades pode ser configurada como situação de conflito sobre o uso e ocupação de seus territórios, que é formadora da tipologia do conflito fundiário amplo, que pode ser considerada como uma situação tipificada pela violação da ordem urbanística incorporada no ordenamento jurídico pátrio (grifos no original)”.

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Assim, a base das desigualdades sócio-territoriais urbanas está na questão fundiária. É ela que determina, por exemplo, a oferta de moradia para os diversos segmentos. O preço da terra funciona, dessa maneira, como um condicionante muito concreto na definição do lugar dos pobres e dos ricos. E, como a valorização imobiliária tem relação direta com a oferta de serviços e infraestruturas, restam para a população mais carente os espaços que não são apropriados pelos demais grupos, em geral, áreas com restrições ambientais e urbanização precária. É esse o contexto amplo que impulsiona e motiva os casos de disputa pela terra. Certamente, ele não explica todas as especificidades de cada situação, o que é compreensível dada a escala em que as leituras são realizadas. Mas, esse olhar tem relevância na medida em que permite uma visualização do conjunto, trazendo elementos e atores que não aparecem quando o foco é o conflito concreto.

3 CARACTERIZAÇÃO DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS Ainda que existam milhares de casos envolvendo conflitos fundiários urbanos nos tribunais brasileiros, não há uma disposição legal capaz de caracterizá-los. A matéria é tratada apenas pela Resolução nº 87/2009 do Conselho Nacional das Cidades, que recomenda ao Ministério das Cidades a instituição de uma Política Nacional de Prevenção e Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos. Segundo seu art. 3º, essa Resolução define conflito fundiário urbano como sendo

A esse conceito corresponde aquilo que a pesquisa sobre Soluções Alternativas para Conflitos Fundiários Urbanos nominou de conflito fundiário em sentido estrito (SAULE JUNIOR; DI SARNO, 2013). Tratam-se de situações concretas em que os sujeitos podem ser individualizados e identificados. Existe um bem em disputa por partes nomináveis em um determinado período. Em outras palavras, os elementos constitutivos do conflito não são abstratos nem hipotéticos, mas sim pessoas ou grupos reais que litigam por um espaço determinado. Para a configuração de um conflito como fundiário urbano é preciso, pois, que exista uma disputa pela posse ou propriedade de um imóvel urbano. Essa relação se estabelece entre partes nomináveis, indivíduos ou grupos, devendo ser uma questão coletiva. Portanto, uma controvérsia envolvendo apenas um indivíduo em cada polo da relação caracteriza uma demanda em torno de direitos na esfera privada, o que não permite inferir que se trata de um conflito fundiário. Ainda, a Resolução nº 87/2009 propõe um nítido recorte em relação aos sujeitos envolvidos no conflito, estabelecendo que, em um dos polos, estejam famílias de baixa renda ou gru-

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“a disputa pela posse ou propriedade de imóvel urbano, bem como impacto de empreendimentos públicos e privados, envolvendo famílias de baixa renda ou grupos sociais vulneráveis que necessitem ou demandem a proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade.”

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pos sociais vulneráveis. Nesse último caso, fiam contemplados os segmentos discriminados por questão de gênero, raça, etnia, origem, orientação sexual ou outros fatores de vulnerabilidade. Por seu turno, a outra parte, aquela que disputa a terra em oposição às famílias de baixa renda ou grupos vulneráveis, tanto pode ser constituída por pessoas físicas, pessoas jurídicas de direito privado ou pessoas jurídicas de direito público. Dessa forma, os conflitos tanto podem emergir de uma intervenção do Poder Público que resulte na necessidade de deslocamento compulsório de famílias, quanto de relações privadas. Mas, em todos os casos, existe um contexto urbanístico mais amplo que coloca a questão sob o ângulo da coletividade. São diversas as vias processuais utilizadas para que o conflito fundiário urbano chegue ao Poder Judiciário. Por vezes, a controvérsia se coloca no âmbito de ações possessórias ou petitórias, mas não é incomum que estejam revestidas sob a forma de ações civis públicas, desapropriações judiciais, ações demarcatórias, usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia. Em razão dessa variação de meios processuais, não há uniformidade de regras de competências entre os órgãos judiciais, de forma que a matéria é processada e julgada por diferentes varas e câmaras – direito privado, fazenda pública, meio ambiente. Considerando a multiplicação de remoções forçadas, que não solucionam, mas acirram a violência urbana, urge a implementação de medidas pelo Poder Judiciário para melhor analisar, bem como prevenir e mediar tais conflitos.

Nas situações de conflito fundiário, a segurança da posse, que é um dos elementos do direito à moradia adequada, é ameaçada, gerando impactos adversos não apenas para as famílias em situação de vulnerabilidade, mas para o conjunto da sociedade e a ordenação da cidade. É neste sentido que os conflitos fundiários urbanos ameaçam e ordem urbanística. A análise desses casos sob a ótica estreita do direito privado não permite que sejam percebidas as estruturas urbanas e fundiárias na base dos conflitos. Da mesma forma, essa visão é incapaz de chegar a soluções adequadas para a cidade, pois seu foco é tão somente o tratamento individual do litígio, ignorando que existe uma dimensão coletiva fundamental. Portanto, é preciso constituir novas abordagens, a partir de uma concepção publicista proposta pelo Direito Urbanístico. Não se trata de inviabilizar a aplicação da legislação vigente, mas de compatibilizar a interpretação jurídica com os marcos constitucionais, incluindo elementos que estão sendo sistematicamente ignorados pelos tomadores de decisão, tais como o direito à moradia adequada e as exigências de função social da propriedade. 4.1 O direito à cidade No plano internacional, as declarações e tratados de direitos humanos estabelecem elementos relevantes para a conformação do direito à cidade, como é o caso da Declaração Uni-

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4 O DIREITO À CIDADE E A FUNÇÃO SOCIAL DA POSSE COMO MARCOS JURÍDICOS PARA TRATAMENTO DOS CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS

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versal dos Direitos Humanos de 1948, do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos de 1966, do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966 e da Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, dentre outros. Entretanto, o direito à cidade só emerge explicitamente em um documento internacional na Carta Europeia de Salvaguarda dos Direitos Humanos na Cidade (Saint-Denis, 2000), que concebe o espaço urbano como “um espaço coletivo que pertence a todos os seus habitantes que têm direito a encontrar as condições pra sua realização política, social e ecológica, assumindo deveres de solidariedade”. Já pela via dos movimentos populares, organizações não governamentais, associações de profissionais, fóruns e redes da sociedade civil, merece destaque a Carta Mundial pelo Direito à Cidade, cuja redação foi consolidada no V Fórum Social Mundial em 2005. Nas suas disposições gerais, a Carta Mundial pelo Direito à Cidade traz o delineamento mais preciso do que se entende por esse direito, definindo-o como sendo “o usufruto equitativo das cidades dentro dos princípios de sustentabilidade, democracia e justiça social”. Trata-se de um direito coletivo que viabiliza o pleno exercício do direito à livre autodeterminação e a um padrão de vida adequado. Assim, seus princípios norteadores são: o exercício pleno da cidadania e a gestão democrática da cidade; as funções sociais da cidade e da propriedade; o direito à igualdade e à não discriminação; a proteção especial de grupos e pessoas vulneráveis; o compromisso social do setor privado; e o impulso à economia solidária e a políticas impositivas e progressivas. Ao tratar do conteúdo desse direito, Letícia Osório (2006, p. 195) afirma que:

No âmbito interno, a Constituição de 1988 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano deve ter como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). A compreensão do que venham a ser as funções sociais da cidade não poderá prescindir da observância dos princípios fundamentais da república, em especial a soberania popular; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; e o pluralismo político (art. 1º). Da mesma forma, a política urbana deverá orientar-se no sentido de alcançar uma sociedade mais livre, justa e solidária, na qual a pobreza e as desigualdades sejam minimizadas

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[...] Esse direito busca reverter a predominância dos valores econômicos sobre as funções sociais da cidade. O direito à cidade é interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, concebidos integralmente, e inclui os direitos civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais. Inclui também o direito à liberdade de reunião e organização; o direito ao exercício da cidadania e da participação no planejamento, produção e gestão da cidade; a produção social do habitat; o respeito às minorias e à pluralidade étnica, racial, sexual e cultural; o respeito aos imigrantes e a garantia da preservação e herança histórica e cultural. O direito à cidade inclui também o direito ao desenvolvimento, a um meio ambiente sadio, ao desfrute e preservação dos recursos naturais e à participação no planejamento e gestão urbanos.

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em prol do bem coletivo e sem qualquer forma de discriminação (art. 3º). Assim, é impossível conceber a realização de uma vida urbana digna sem a efetivação dos direitos fundamentais consagrados na Constituição, como as liberdades individuais, a moradia adequada, a saúde, o lazer, o acesso à renda e ao trabalho e o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Como reflexo das normas constitucionais, o direito à cidade encontra previsão específica na Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), cujo artigo 2º estabelece como diretriz da política urbana a “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. Com isso, o Brasil confere juridicidade e exigibilidade a esse direito, obrigando a sua efetivação como diretriz primeira da política urbana. Na concepção de Nelson Saule Júnior (2007, p.50): “Com o Estatuto da Cidade, ocorre um profundo impacto no direito à cidade, que deixa de ser um direito reconhecido somente no campo da política e passa a ser um direito reconhecido no campo jurídico. Com o Estatuto da Cidade, o direito à cidade se transforma num novo direito fundamental no direito brasileiro, integrando a categoria dos direitos coletivos e difusos.”

4.2 A prevalência da posse funcionalizada sobre a propriedade desfuncionalizada A ideia de função social da propriedade foi introduzida no discurso jurídico no início do século XX pelo francês Léon Duguit sob influência do pensamento de Saint-Simon e de Augusto Comte. Para esses pensadores, por ser fonte de produção e riquezas a propriedade deveria ser disciplinada pelo Estado a fim de assegurar as necessidades sociais, especialmente das classes proletárias (SALLES, 2014, p. 74). Duguit entendia que, após a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e o Código Civil Francês de 1804, o sistema jurídico repousava em uma concepção metafísica de

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O direito à cidade passou a ser a pedra fundamental do Direito Urbanístico brasileiro. O Poder Público, particularmente na esfera local, deverá orientar sua atuação para a efetivação desses elementos, com a finalidade de estabelecer melhores índices de justiça social e equidade nas cidades, pois “quanto maior for o estágio de igualdade, de justiça social, de paz, de democracia, de harmonia com o meio ambiente, de solidariedade entre os habitantes das cidades, maior será o grau de proteção e implementação do direito à cidade” (SAULE JUNIOR, 2007, p. 64). No que concerne a sua justiciabilidade, como direito fundamental, o direito à cidade deve ser objeto de proteção por parte das instituições democráticas e, em último grau, pelo Poder Judiciário. Tanto é assim que a Lei 7.347/85, que regulamenta a Ação Civil Pública, prevê expressamente a proteção à ordem urbanística em seu art. 1º, VI. Nesse sentido, o tratamento dos conflitos fundiários urbanos pelo Judiciário não poderá prescindir de uma análise sobre os impactos da decisão sobre o grau de satisfação do direito à cidade.

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direito subjetivo e que o Direito Privado moderno se desenvolveu sob uma ótica puramente individualista. Compreendia o direito subjetivo como “o poder que corresponde a uma vontade de se impor como tal a uma ou várias vontades, quando quiser uma coisa que não está proibida pela lei” (DUGUIT, 1920, p. 26). No caso da propriedade privada, essa noção confere ao indivíduo poderes para se opor aos demais e ao Estado, permitindo que utilize seu patrimônio em benefício próprio da forma que lhe aprouver. Nesse sentido, o Código Civil Napoleônico definia a propriedade em seu art. 544 como “o direito de gozar de uma coisa da maneira mais absoluta”. A leitura feita por Duguit é corroborada por Paolo Grossi (2006), que aponta como uma das características marcantes da propriedade moderna a sua abstração. Para o autor, toda a lógica do pensamento liberal dos séculos XVIII e XIX para justificar a livre iniciativa estava assentada na possibilidade de qualquer cidadão tornar-se proprietário, de forma que, aos poucos, já não havia grande diferença entre o “meu” e o “mim”. O conteúdo passou a ser um acidente, importando menos do que a relação em si. Estando desvinculada dos bens, a propriedade passou a um plano de valor fundamental, direito inviolável e sagrado conforme estabelecido pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Boaventura de Sousa Santos (2008, p. 42) destaca outro aspecto distintivo da propriedade moderna, qual seja a exclusividade ou, como prefere chamar, o monopólio do uso da terra.

A propriedade é vista pela tradição moderna como o “puro direito subjetivo, ou seja, um interesse juridicamente protegido, que confere uma gama de poderes ao seu titular e correlatos deveres, a serem prestados ou observados por terceiros não-proprietários” (LOUREIRO, 2003, p. 41). Nesse sentido, é um direito oponível a toda a sociedade - oponibilidade erga omnes – pois impede que os demais indivíduos interfiram nos direitos do proprietário. Ao exercício do direito de propriedade, portanto, não caberiam limites ou, quando houvesse, seriam muito excepcionais. Tal concepção de propriedade, como um direito individual que confere amplos e plenos poderes a seus titulares, estabelece limites para o Estado no exercício da função de planejamento do território. Como lembra Peter Marcuse (2008, P. 13), “[a] proteção dos valores da propriedade historicamente tem sido uma das forças propulsoras do planejamento urbano: estava na raiz da legislação de zoneamento (zoning) nos EUA, e é sempre uma questão primordial nas audiências que tratam dos planos de uso do solo”. Para Duguit (1920), contudo, essa noção de direito subjetivo individual não condizia com a realidade social, devendo ser superada. Defendia que o direito de usar determinado bem, na verdade, não decorre do poder, mas sim do dever de fazê-lo. Consequentemente, o abandono

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De relação de produção, a propriedade fundiária foi-se gradualmente transformando num vínculo jurídico, num direito de propriedade que estabelece o monopólio legal do uso da terra e, nessa base, legitima a obtenção de um rendimento pela cedência do uso. Esta transformação é um dos vetores estruturantes da transição (ou das transições) do feudalismo para o capitalismo.

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ou o uso contrário ao interesse geral não poderiam ser admitidos, devendo o Estado punir o proprietário omisso e obrigá-lo a dar uma destinação adequada ao bem. Trata-se não apenas de estabelecer imposições negativas ao exercício do direito, evitando os abusos e excessos prejudiciais a terceiros, mas de verdadeiras imposições positivas, que inibem a não utilização e a especulação imobiliária. Para Duguit (1920, p. 184), com efeito:

Esse pensamento coincide com o desgaste pelo qual passou o liberalismo no início do século XX e com a ascensão do Estado Social de Direito, cujas Constituições consagravam direitos sociais e coletivos. A propriedade privada, diante desse contexto, não ficou ilesa às transformações da época. A Constituição Alemã de 1919, por exemplo, estabeleceu que “a propriedade obriga e seu uso e exercício devem ao mesmo tempo representar uma função no interesse social” (art. 153, §2º). No Direito brasileiro, os ideais do liberalismo levaram à edição da Lei nº 601, de 1850, conhecida como Lei de Terras. A norma acabou com o sistema de sesmarias, legitimando os casos de ocupação existentes com títulos de propriedade. Aquelas terras não ocupadas ou cuja ocupação não fora legitimamente comprovada passaram ao domínio do Estado, sendo consideradas devolutas. Essa propriedade era inviolável, comportando apenas uma possibilidade de perda, nos casos de desapropriação, quando garantida a indenização. Apenas com a Constituição de 1934 é que a propriedade passa a se submeter ao interesse social e coletivo (art. 113). Da mesma forma, a Constituição de 1946 estabeleceu que o uso da propriedade deveria ser condicionado ao bem-estar social (art. 147). E a expressão “função social da propriedade” foi utilizada pela primeira vez na Constituição de 1967 (art. 157, §1º). Em todos os casos, porém, o contexto social e os regimes políticos não permitiram a ruptura do paradigma da propriedade como direito individual pleno e absoluto. Foi apenas com a Constituição de 1988 que o princípio da função social da propriedade ganhou o relevo que apresenta atualmente. Uma primeira inovação foi o fato de a função social da propriedade ter sido tratada no Título dos Direitos e Garantias Fundamentais (art. 5º, XXIII), enquanto as constituições anteriores a previam apenas no capítulo referente à ordem econômica. Atualmente, ela é também um dos princípios orientadores da ordem econômica (art. 170, III), da política urbana (art. 182) e da política agrícola e fundiária (arts. 184 e 186). Embora tenha mantido a concepção de propriedade como um direito individual, a Constituição de 1988 não a considera mais como sendo absoluto. Nesse sentido, ainda que não tenha substituído totalmente o paradigma do direito subjetivo individual pelo da função social,

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Os que compram grandes quantidades de terrenos a preços relativamente baixos e que se mantém durante vários anos sem explorá-los, esperando que o aumento natural do valor do terreno lhes proporcione um grande benefício, não seguem uma prática que deveria estar proibida? Se a lei intervém, a legitimidade de sua intervenção não seria discutível nem discutida. Isto nos leva para muito longe da concepção de direito de propriedade intangível, que implica para o proprietário o direito a permanecer inativo ou não, segundo lhe agrade.

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como propunha Duguit, a Constituição inaugurou novos paradigmas conformadores da propriedade, impondo uma conciliação entre o interesse individual e o interesse da coletividade. No tocante à propriedade urbana, a Constituição, ao contrário do que fez ao disciplinar a propriedade rural, não estabelece parâmetros explícitos que caracterizem o cumprimento de sua função social. Delegou aos municípios, por meio de seus planos diretores o papel de estabelecer as condições que determinam a função social em cada caso.

É certo que, como princípio jurídico, a função social da propriedade apresenta uma tessitura aberta com grau de abstração e generalidade maior do que as regras, inexistindo uma fórmula rígida sobre seu conteúdo. Isso não significa que seja um conceito absolutamente vago e impreciso, sujeito a qualquer tipo de interpretação. Por isso, não se pode afirmar, que as leis municipais gozam de liberdade absoluta no que diz respeito ao estabelecimento do conteúdo jurídico da função social da propriedade. É necessário considerar as diretrizes da política urbana, em especial o adequado aproveitamento do solo, o atendimento às demandas sociais por moradia digna, a proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o combate à especulação imobiliária e a correção das distorções do crescimento urbano. Como salienta Nelson Saule Junior (2007, p. 42), “como meio de atender a função social da propriedade na formulação e implementação das políticas urbanas, deve prevalecer o interesse social e cultural coletivo sobre o direito individual de propriedade, e sobre os interesses especulativos”. Esse é o fundamento orientador da Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade -, que regulamenta o Capítulo da Política Urbana da Constituição de 1988, estabelecendo “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (art. 1º, § único). Contudo, ainda que haja uma consolidada construção teórica sobre a função social da propriedade, ela ainda não tem sido um fator determinante nas decisões judiciais relativas aos conflitos fundiários urbanos. Como bem assevera Marcos Alcino de Azevedo Torres (2010, p. 345), “não haverá choque entre propriedade e posse, se a primeira estiver cumprindo sua função social, uma vez que é pela posse que se cumpre tal função. Tal hipótese seria de posse-conteúdo do direito de propriedade regularmente exercido”. Mas, quando o titular da propriedade se mantém inerte, mantendo o imóvel apenas como um investimento, e terceiros, sem o seu consentimento, buscam efetivar a função social por meio da posse do imóvel, surgem os confrontos.

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Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. [...] § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

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A posse enquanto fenômeno social merece proteção estatal, pois é ela que “permite a proteção do ‘ser’ nas exigências mínimas da vida em sociedade, [sendo] instrumento essencial de satisfação de necessidades humanas, seja ela exercida em razão da titularidade ou não” (TORRES, 2010, p. 376). E, no conflito entre os direitos de posse e de propriedade, deve prevalecer aquele que estiver cumprindo a sua função social, pois esta é a garantia de um sistema equânime na sociedade com visão para a efetivação do direito social de moradia (ALFONSIN, 2004). Portanto, a propriedade sem função social perde a proteção do sistema jurídico, e a posse se destaca enquanto instrumento de erradicação de pobreza e das desigualdades sociais. Desse modo, para justificar a prevalência da posse funcionalizada sobre a propriedade desfuncionalizada é necessário interpretar o direito civil à luz da Constituição (ROMEIRO; FROTA, 2015).

Um primeiro aspecto relevante em relação aos conflitos fundiários urbanos diz respeito à excepcionalidade de qualquer medida que determine o deslocamento forçado das famílias envolvidas. A Lei 11.977/2009 reforçou a concepção já presente no Estatuto da Cidade de que a regularização fundiária é um direito da população. E, como princípio orientador, referida lei estabeleceu a “ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental” (art. 48, I). O “princípio da permanência” deverá sempre ser considerado pela Administração Pública e pelo Poder Judiciário nos casos de conflitos fundiários urbanos. Os deslocamentos involuntários jamais poderão ser a regra. E, quando necessários, deverão observar os preceitos da Política Urbana e assegurar a proteção dos direitos da população envolvida. Em hipótese alguma, o ordenamento jurídico brasileiro tolera a prática das remoções forçadas e violentas. Os deslocamentos e reassentamentos devem ser negociados democraticamente com a população envolvida e oferecer respostas adequadas do ponto de vista urbanístico. Contudo, se imprescindível o deslocamento das famílias de baixa renda envolvidas no conflito fundiário, é fundamental que essa medida não acarrete violações de direitos humanos. Portanto, devem ser instituídos parâmetros para monitoramento e avaliação das medidas judiciais e/ou ações públicas que determinem o deslocamento dessa população. Em primeiro lugar, há uma série de impactos sociais que deverão ser sopesados pelo magistrado na análise de cada situação, devendo verificar a repercussão de uma eventual decisão de reintegração de posse ou similar. Nesse sentido, é importante considerar a extensão do impacto em relação à quantidade de famílias afetadas. Certamente, conflitos envolvendo grandes coletividades possuem uma complexidade maior e demandam uma série de medidas para

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: PARÂMETROS PARA VERIFICAÇÃO DO TRATAMENTO ADEQUADO NOS CASOS DE CONFLITOS FUNDIÁRIOS URBANOS

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O Novo Código de Processo Civil, Lei 13.105, de 16 de março de 2015, mantém a exigência em seu art. 300, §3º.

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evitar que a remoção repercuta em novas ocupações precárias. Isso não significa que conflitos fundiários com um pequeno número de famílias seja facilmente solucionado, mas apenas que as repercussões da decisão terão outra magnitude, afetando a dinâmica da cidade de forma não tão profunda. Ainda em relação à população envolvida nos conflitos fundiários, é preciso assegurar tratamento prioritário para crianças, adolescentes e idosos, conforme preconizado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente e o Estatuto do Idoso, respectivamente. Em muitas situações, o deslocamento de famílias resulta em graves problemas em relação ao atendimento nos equipamentos de saúde e de educação pública, provocando descontinuidade na prestação desses serviços. Isso faz com que surjam violações reflexas na vida de crianças, adolescentes e idosos. Outro aspecto quase nunca considerado nas decisões judiciais diz respeito ao acompanhamento das famílias após a reintegração ou remoção. Em regra, os magistrados preocupam-se em decidir o litígio imediato, deixando de lado os conflitos criados pela própria decisão judicial. Ao determinar a desocupação de um imóvel, não se posicionam sobre o destino das famílias. No caso de conflitos fundiários gerados por obras públicas, é preciso verificar se há previsão de reassentamento e se as unidades habitacionais contemplam a diversidade das formações familiares e as necessidades de grupos vulneráveis, como pessoas com deficiência. Deve-se considerar também o grau de inserção urbana do novo local de moradia. Nesse ponto, a localização do empreendimento que receberá as famílias é um aspecto importante. Grandes distâncias geram novos problemas em relação à mobilidade, acesso a serviços públicos e disponibilidade de emprego, o que é também uma violação do direito à moradia adequada. Outra questão relativa ao reassentamento diz respeito ao cronograma das obras, de forma que haja uma coordenação entre o deslocamento das famílias e a solução definitiva. Isso evita medidas paliativas e provisórias, como o aluguel social, que impõe uma situação de insegurança e instabilidade para as famílias. Do ponto de vista da adequação jurídica, é importante garantir que as famílias tenham amplo acesso à justiça, o que implica em assessoria técnica gratuita e oportunidade de defesa em todas as etapas das ações judiciais. Nesse aspecto, o deferimento de liminares sem a audição das famílias ou grupos implicados não é a melhor alternativa, gerando mais problemas do que soluções. Ademais, sob a ótima estritamente processual, uma medida liminar de reintegração de posse ou remoção não atende à exigência de reversibilidade imposta pelo art. 273, §2º, do Código de Processo Civil2. Como fator de verificação da adequação da medida, é crucial que sejam analisados todos os argumentos em favor da permanência das famílias no imóvel. A remoção é, assim, uma medida extrema e que deve ser excepcional. Como regra, é preciso ponderar se os proprietários cumpriam as exigências da função social. Caso os imóveis não atendam a essa determinação, cabe concluir que a propriedade não teria força normativa suficiente para desconstituir a posse

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exercida pelos ocupantes. Nesse caso, a regularização fundiária apresenta-se como solução mais correta e adequada na sistemática da ordem jurídico-urbanística respaldada pela Constituição de 1988. Essa é também a orientação do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas, por meio do Comentário Geral nº 7, que trata da proteção da moradia nos processos de remoções forçadas. Por fim, uma medida importante é a constituição de instâncias e fóruns para negociação coletiva. Nesse sentido, ainda que o Município não componha o litígio formalmente, deverá participar da sua solução, pois, como discutido acima, trata-se de uma tensão surgida pelo contexto de exclusão sócio-territorial. As vias de negociação – mediação e conciliação – permitem um diálogo mais ajustado à natureza dos conflitos fundiários, permitindo que se discutam todos os aspectos e repercussões das medidas. Isso assegura que as soluções contemplem diferentes interesses que não seriam sequer avaliados pelo magistrado em uma decisão monocrática.

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Recebido em 11 mar. 2015 Aceito em 12 mar. 2015

A ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO E O DIREITO Daniella Maria dos Santos Dias*

RESUMO: O artigo visa demonstrar a intrínseca relação entre o planejamento e a ordem jurídica e como se faz necessário uma mudança na forma como a administração pública vem gerenciando as políticas para o desenvolvimento urbano, mudança que pressupõe a abertura democrática e a criação de espaços de participação política, o planejamento integrado e a vivência do federalismo cooperativo. Palavras-chave: Desenvolvimento urbano. Planejamento. Democracia participativa.

Na atualidade, não se fazem necessários profundos conhecimentos para perceber os inúmeros problemas que são vivenciados nos espaços urbanos. As cidades e as áreas rurais enfrentam variados desafios. A utilização inadequada do solo com a consequente degradação do meio ambiente; a falta de planejamento e de políticas públicas para enfrentamento de problemas como a falta de saneamento básico; a inexistência de políticas que tratem do trânsito, da circulação, da mobilidade; a falta de previsão de áreas para o lazer; a incapacidade do Estado de planejar e de prever políticas alternativas para a população carente; as diferenças abissais que separam as áreas dotadas de infraestrutura e as áreas periféricas,- que abrigam grande parte da população carente; * Possui graduação em Bacharel Em Direito pela Universidade Federal do Pará (1991), Especialização em Direito Ambiental pela Universidade Federal do Pará (1993), Especialização em Educação Ambiental pela Universidade Federal do Pará (1996) e Doutorado em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (2001) e Investigação Pós-Doutoral na Universidade Carlos III de Madri na Espanha, junto ao Departamento de Direito Público Comparado e ao Instituto Pascual Madoz. Atualmente é Promotora de Justiça do Ministério Público do Estado do Pará e Professora da Universidade da Amazônia e da Universidade Federal do Pará (Graduação e Pós-Graduação). Tem experiência na área de Direito, com ênfase em Direito Público, atuando principalmente nos seguintes temas: Direito Ambiental, Direito Urbanístico, Direitos Humanos e Introdução à Ciência do Direito.

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a pobreza, a criminalidade e a insegurança são temas recorrentes e ainda sem solução quando se pensa a problemática urbana. No entanto, ainda que passemos por uma crise conjuntural e complexa, fruto da globalização econômica, de um modelo de desenvolvimento transnacional que tem por consequências sociais negativas o aumento das desigualdades, que se perfazem nos espaços urbanos sob as formas de desigualdades econômica, sócio espacial, política e ambiental, o Direito continua a ser importante instrumento para o combate às desigualdades, pois deve servir como “vetor” para a implementação de políticas que venham a garantir o acesso à moradia digna, à circulação digna, ao trabalho, aos serviços de infraestrutura essenciais à sadia qualidade de vida, o acesso aos equipamentos públicos e aos espaços de lazer, à proteção ao meio ambiente, ao patrimônio histórico-cultural, à biodiversidade, à sóciodiversidade. Vale dizer que a promoção do bem-estar para os espaços urbanos pressupõe também a promoção do bem-estar para os espaços rurais, pois não há como existir melhor qualidade de vida sem um planejamento adequado e sem um ordenamento jurídico eficaz que possa abranger as intrínsecas e recorrentes influências que existem entre o binômio rural e urbano. Segundo Carvalho (1988, p. 36): “O planejamento é um processo, um conjunto de fases (subprocessos, processos) pelas quais se realiza uma operação. Sendo um conjunto de fases, um processo, a sua realização não é aleatória. O processo é sistematizado, obedece a relações precisas de interdependência que o caracterizam como um sistema, um conjunto de partes coordenadas entre si, de maneira a formarem um todo, um conjunto coerente e harmônico, visando a alcançar um objetivo final (produto, resultado) determinado, que não se sabe, ao longo do processo, exatamente qual, de forma absoluta, vai ser. O conjunto de fases da realidade (ou situação) decisão, ação, crítica” .

2 A NOVA ORDEM URBANÍSTICA E A IMPORTÂNCIA DE UM EFETIVO PLANEJAMENTO Para o eficaz enfrentamento dos desafios que são vivenciados nos espaços urbanos e que possuem direta relação com os espaços rurais, é preciso de uma vez por todas abraçar os valores que a nova ordem urbanística, forjada no texto constitucional de 1988, traz. Apesar do texto constitucional tratar da necessidade de concretização da dignidade, da igualdade, do desenvolvimento sustentável, da proteção ao meio ambiente, da utilização da propriedade consoante as funções sociais da cidade, da necessidade da criação de espaços polí-

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O presente artigo visa demonstrar a intrínseca relação entre o planejamento e a ordem jurídica e como se faz necessário uma mudança na forma como a administração pública vem gerenciando as políticas para o desenvolvimento urbano, mudança que pressupõe a abertura democrática e a criação de espaços de participação política, o planejamento integrado e a vivência do federalismo cooperativo.

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“O Município, através de Lei Orgânica, deve dispor sobre o Plano Diretor, definindo as responsabilidades do Poder Executivo e Legislativo, em especial sobre o processo legislativo: prazo para sua elaboração e aprovação, procedimento nas Comissões permanentes, quórum para a deliberação, mecanismos de participação popular (por exemplo, audiência pública e iniciativa popular). A Lei Orgânica deve traçar as diretrizes gerais do Plano Diretor como normas condicionantes para a sua instituição e execução.O princípio da participação popular reforça essa posição, pois será através da Lei Orgânica que serão estabelecidos os mecanismos e as instâncias democráticas que deverão ser utilizados para a instituição e execução do Plano Diretor, uma vez que o respeito a esse princípio constitucional é requisito obrigatório para o plano ser legítimo e válido”.

Saule Júnior (1997, p. 230) argumenta que o plano diretor é ferramenta para a efeti-

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ticos participativos para a definição das prioridades e de políticas para as áreas urbanas e rurais, nenhum desses valores expressos no texto constitucional e no conjunto normativo infraconstitucional se tornará concreto nem garantirá a justiça social se os inúmeros problemas decorrentes da ocupação e da organização do solo urbano não forem solucionados a partir de um coerente planejamento que esteja concatenado com a nova ordem constitucional urbanística. Significa dizer que a implementação do direito à cidade sustentável, a garantia do direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento, ao transporte, ao lazer, direitos expressos no Estatuto da Cidade (artigo 2º, inciso II, Lei 10.257/2001), marcos direcionadores para o desenvolvimento de políticas públicas, dependem de um eficaz planejamento. Se o texto constitucional determina que as políticas públicas para os espaços urbanos dependem do planejamento e que o plano diretor é instrumento básico para a política de desenvolvimento e de expansão urbana, os administradores municipais devem seguir o comando constitucional e utilizar-se do plano diretor como principal instrumento para a realização dos objetivos e das políticas públicas para os espaços urbanos. O plano diretor é a “mola mestra” do processo de planejamento e desenvolvimento urbano no âmbito municipal, mas sua existência e finalidade não estão desconectados da realidade e dos interesses nacionais. Em verdade, a necessidade de que o plano diretor traga normas impositivas, cogentes, para o uso da propriedade privada, com critérios e obrigações para o cumprimento da função social da propriedade, tem direta relação com os interesses urbanísticos nacionais, pois o plano diretor, por meio de suas metas, de seus princípios, deve expressar as diretrizes e as normas que orientarão os programas e políticas no âmbito municipal. As orientações contidas no plano diretor são direcionadas tanto ao âmbito público quanto ao âmbito privado. As normas referentes aos âmbitos econômico, educacional, à saúde, à assistência social, ao patrimônio cultural, à habitação, ao lazer, à infraestrutura, ao meio ambiente, ao esporte, ao lazer, à mobilidade urbana, à acessibilidade, ao ordenamento territorial, à criação e manutenção de áreas verdes, dentre outros temas, são verdadeiros compromissos. No entendimento de Nelson Saule Júnior (1998. p. 38)

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vação da cidadania e da dignidade humana, que são verdadeiros fundamentos do Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, a concretização da dignidade humana em todas as suas dimensões pressupõe, quando se pensa na organização do espaço, a existência de processo de planejamento que tenha por finalidades precípuas o cumprimento das funções sociais da cidade e da função social da cidade, considerando que essas funções devem ser efetivadas considerando o princípio da igualdade. O planejamento é a base para a atuação política nos espaços urbanos. Sem planejamento não há como se realizar a organização do espaço, não haverá parâmetros para intervenção do Estado na ordem econômica, de forma a moldar a utilização da propriedade tendo em vista o cumprimento de sua função social (artigo 170, CF). Somente por meio do planejamento é que se poderá concretizar os valores expressos no texto constitucional e se garantirá a justiça social por meio de políticas inclusivas que assegurem o desenvolvimento humano, o equilíbrio ecológico e a dignidade humana para todos os que habitam em espaços urbanos e rurais. Ao tratar da obrigatoriedade de existência e de implementação do Plano Diretor, afirma Carneiro(1998, p. 40-1):

No entanto, sabe-se que, apesar da obrigatoriedade da criação do plano diretor, consoante às hipóteses fáticas descritas no artigo 41 do Estatuto da Cidade, grande parte dos municípios brasileiros não possuem plano diretor. Vale ressaltar que aqueles municípios brasileiros que possuem o plano diretor, muito poucos conseguem dar efetividade a esse importante instrumento de planejamento como plataforma política para a transformação da realidade de suas áreas urbanas e rurais. Um dos maiores problemas relacionados à falta de efetividade do plano diretor diz respeito ao fato de que eles não expressam a verdadeira realidade social. Significa dizer que muitos planos diretores são verdadeiras “cópias” de outros planos, que servem tão-somente como conteúdo “formal” para a justificação da existência de uma política urbana, quando, na verdade, essa falta de correlação com a realidade é um problema político de grande monta, pois a falta de planejamento também é uma opção política! O plano diretor – como lei e plano - deve expressar programas que revelem compromissos para ações de governo, que tenham por objetivo planos e metas direcionados à realidade municipal, o que depende terminantemente de conhecimento da realidade, de diagnósticos, de análises sobre a realidade municipal e de busca de alternativas para as políticas municipais, tudo

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“Se o ‘plano diretor’ está inserido no ‘planejamento municipal’, por força, respectivamente, dos arts. 182, parágrafo 1º. e 29, XII, da Constituição Federal de 1988, posto que este ‘preceito’ é o mais amplo do que aquele ‘instrumento’, o Executivo Municipal, juntamente com a sociedade e esta, através de suas forças representativas e de forma cooperativa, deverão debruçar-se sobre tais misteres e fazê-los realidade, sob pena de, não os criando, inviabilizar a vontade insculpida no texto constitucional, tornando inócua, pois, qualquer perspectiva de uma concreta ‘Política Urbana’ (Cap. II, do Título VII, da CF/88)”.

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considerando os problemas, as potencialidades que o município apresenta, as características de sua população e os problemas crônicos que enfrenta. Não há possibilidade de qualquer sucesso para um plano diretor totalmente incongruente com a realidade municipal! De nada adianta um belo plano diretor, com diretrizes e compromissos progressistas, se essas metas e diretrizes para o planejamento se mantiverem tão somente no âmbito do discurso político. Outro problema que tem direta relação com a efetividade do plano diretor para a organização do espaço é a necessária regulamentação dos institutos nele contidos. No caso do município de Belém, a Lei nº. 8.655, de 30 de julho de 2008, que dispõe sobre o plano diretor, para sua plena efetividade, depende da regulamentação de grande parte dos instrumentos nele dispostos. As diretrizes para a política habitacional, a criação e implementação de zonas especiais de interesse social, inclusive as zonas especiais de interesse social de vazios urbanos, o direito de preferência, o parcelamento, urbanização e edificação compulsórios, a dação em pagamento, o consórcio imobiliário, a outorga onerosa do direito de construir, a outorga onerosa de mudança de uso, o estudo de impacto de vizinhança, as operações urbanas consorciadas são instrumentos que ainda estão dependendo de regulamentação para a sua aplicação. O Ministério Público do Estado do Pará expediu recomendação para que o prefeito municipal envidasse esforços para, em caráter de urgência, enviar projetos de lei específicos para a implementação dos instrumentos urbanísticos previstos no Plano Diretor. Referida recomendação ressaltou a importância da democracia deliberativa para a criação, debate e implementação dos institutos que ainda carecem de legislação específica para serem implementados. A falta de efetividade do plano diretor e de seus instrumentos impossibilita a concretização de uma de vida digna. O município - em razão da falta de regulamentação dos instrumentos acima citados - perde a oportunidade de intervir para definir o cumprimento da função social da propriedade e para o desenvolvimento das funções sociais da cidade; descura de sua precípua função de criar um projeto de cidade com maior justiça social, qualidade de vida e equilíbrio ecológico. Inúmeros direitos como direito à habitação, aos serviços básicos, à locomoção, à existência de espaços públicos com qualidade, a proteção às minorias e aos hipossuficientes, o direito à circulação são valores que jazem nos textos legais pela falta de consciência e de vontade política dos órgãos públicos, o que gera, como consequência, verdadeira ingovernabilidade do espaço no município de Belém. Não é exagero afirmar que sem uma pauta para o planejamento e sem a concretização das metas e dos instrumentos dispostos no plano diretor do município de Belém, os espaços urbanos continuam a ser forjados de forma aleatória, submetidos aos eventos econômicos, políticos, culturais, sociais. Precisamos urgente e criticamente conduzir o processo social por meio do planejamento democrático. Esse é outro desafio!

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3 O DESAFIO DA DEMOCRATIZAÇÃO DAS POLÍTICAS URBANAS PARA A ORGANIZAÇÃO DO ESPAÇO

Alertava Sposati (2002, p. 73-80) que o capítulo das disposições transitórias da Lei Orgânica Municipal determinava prazo de dois anos para a regulamentação de dispositivos que tratavam da participação no planejamento da fiscalização, para o plebiscito para obras de valor elevado, audiência pública para moradores atingidos por obras de grande vulto, possibilidade do contribuinte para questionar a legitimidade das contas do poder público, produção do plano diretor, criação de sistema de planejamento e sistema de informações, criação subprefeituras, preservação de áreas de riscos, relatório de impacto de vizinhança, criação de sistema de gestão de qualidade ambiental, dentre outros instrumentos. O prazo legal, à época de sua pesquisa, já havia se exaurido sem que os instrumentos tivessem sido regulamentados. A pesquisa de Sposati ratifica o fato de que os óbices e as dificuldades relacionados à organização do espaço e ao planejamento urbano têm direta relação com a não implementação da democracia participativa. Na verdade, a falta de participação política é decorrente da falta de implementação de canais de participação que foram previstos e idealizados na Constituição Federal. A participação política depende do engajamento maciço da população e de uma mudança de paradigma na atuação do poder executivo municipal. O processo de criação do plano diretor do município de Belém iria ser feito sem o devido debate democrático junto à Câmara Legislativa municipal.

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Como bem ressalta Alckmin Filho (2002, p. 98), foi a Constituição de 1988 que veio consolidar as bases jurídicas para atuação dos poderes municipais. De fato, os municípios, a partir da Constituição Federal de 1998, passam a ter autonomia financeira, administrativa e organizacional. O texto constitucional dotou os municípios de autonomia e capacidade de gestão, assim como criou as inúmeras atribuições e competências para o trato da questão urbana. A Carta Magna avançou significativamente no que pertineà participação popular e o fortalecimento do poder local. A partir da leitura do texto constitucional, o desenvolvimento urbano só pode ser realizado com a democracia participativa. O desafio da democratização tal qual a regulamentação dos instrumentos dispostos no plano diretor, depende de vontade política dos governantes, de uma correta atuação do poder legislativo no sentido de fazer cumprir os mandamentos do texto constitucional, e acima de tudo, de um verdadeiro controle político a ser realizado pelos próprios cidadãos. Há alguns anos, Sposati (2002, p. 73-80), ao tratar das dificuldades para a descentralização municipal e para a democratização da gestão urbana do município de São Paulo, chamava atenção para a escassa participação popular no processo de planejamento e no processo de fiscalização das ações do poder público. A falta de controle social sobre as ações do poder público se dava justamente pela falta de regulamentação de mais de trinta e um artigos contidos na Lei Orgânica de São Paulo, todos eles referentes à democratização e à gestão da cidade.

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O Ministério Público Federal, por meio de Ofício PR/PA/CHEFIA nº 072/2007, encaminhou representação informando sobre possíveis irregularidades no processo de aprovação do plano diretor do município de Belém junto à Câmara Municipal. Diante do teor da denúncia que informava que o processo de elaboração do texto do plano diretor não estaria permitindo o debate democrático, no âmbito da Câmara municipal, e que se estaria subtraindo do texto municipal instrumentos importantes dispostos no Estatuto da Cidade, como o estudo de impacto de vizinhança, o IPTU progressivo, a outorga onerosa, o zoneamento especial, o macro-zoneamento, o Ministério Público do Estado do Pará recomendou à Câmara Legislativa Municipal de Belém, na pessoa de seu Presidente, o fiel cumprimento dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, bem como os mandamentos expressos no Estatuto da Cidade, especificamente no que tange à abertura de debates dentro do processo legislativo, garantindo canais de participação a todos. Face à recomendação, inúmeras audiências públicas foram programadas no município de Belém, tendo em vista propiciar o debate sobre o conteúdo existente no projeto de lei encaminhado pelo Prefeito municipal, que tratava do plano diretor. Sabe-se que a gestão democrática da cidade deve ser estruturante das políticas urbanas, pois ao estar expressa em dispositivos federais, ratifica o sentido e a conformação do Estado Democrático de Direito que pretende a realização da igualdade, com base na vivência da democracia. Deve, portanto, o poder público municipal atuar para dar cumprimento ao ideal democrático por meio da implementação de políticas públicas, da proposição de projetos de leis, de planos e de programas para o desenvolvimento urbano, que dependerão desse diálogo entre Estado e sociedade, dessa “concertação de interesses” (Lei 10.257/2001, artigo 43). Se o texto constitucional trata da cooperação de associações representativas da sociedade civil no planejamento municipal, a lei orgânica municipal deve conter os instrumentos que possibilitem a gestão participativa, a participação popular no processo de desenvolvimento urbano (CF, artigo 29, inciso XII), estabelecendo ainda as regras de procedimento para que haja a cooperação da sociedade no planejamento local, na elaboração do plano diretor e de todos os demais planos municipais que fazem parte do processo de planejamento e desenvolvimento urbanos. Somente assim se poderá dar efetividade ao texto da Constituição Federal, pois nele a participação popular apresenta-se como requisito imprescindível, necessário para a validação e a eficácia dos atos do poder público. Vê-se a intrínseca relação entre planejamento e participação política. Se o texto constitucional traz em seu cerne a necessidade de incorporação da igualdade material por meio da garantia de condições mínimas de vida para todos, esse ideal - quando se trata da organização do espaço por meio de políticas para os espaços urbanos - deve se concretizar por meio da realização dos direitos e garantias expressos no artigo 2º do Estatuto da Cidade. As bases do Estado Democrático de Direito pressupõem a realização substantiva, em igualdade de condições, do direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento, ao transporte, ao trabalho, a lazer (artigo 2º, inciso I, Lei 10. 257/2001).

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Esses direitos só podem ser efetivamente garantidos com democracia. Consoante Mercado (1995, p. 113), a democracia é o regime político necessário para a introdução de formas de controle e de direcionamento sobre a economia de forma que a sociedade possa controlar as decisões econômicas em consonância com os interesses sociais. Nesse sentido, as instituições precisam forjar novos vínculos sociais, de forma que os indivíduos atuem em sociedade e possam verdadeiramente participar dos projetos políticos estatais. O Direito e o planejamento democrático se perfazem em proposta como forma de enfrentamento dos inúmeros problemas vivenciados nos espaços urbanos e rurais, o que depende da consolidação de espaços deliberativos, do acesso à informação e da transparência dos atos do poder público.

Outro grande desafio quando se pensa na urbanização do espaço é a inexistência do planejamento integrado cumulado com a falta de vivência do federalismo cooperativo. Os problemas urbanos não se limitam tão-somente aos aspectos locais. Os problemas decorrentes da urbanização se refletem para além dos espaços locais e nacionais, o que demanda um planejamento integrado, que consiga refletir as interfaces local, regional e nacional. A leitura que se realiza do texto constitucional, em seu artigo 182, leva a crer que seu comando normativo define tão-somente a atuação do poder público municipal quando da criação e implementação de políticas para o desenvolvimento urbano. No entanto, não cabe tão-somente ao município o dever de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade para garantia do bem-estar e da qualidade de vida dos habitantes. Apesar de ter sido delegado ao município ampla gama de atribuições para tratar dos problemas decorrentes dos impactos da urbanização, os problemas urbanos não se limitam aos aspectos locais e como os problemas decorrentes da urbanização se refletem para além dos espaços locais e nacionais, urge que se pense em planejamento integrado, ou seja, num planejamento que consiga ter refletidas as interfaces local, regional, nacional. Analisar o artigo 182 do texto constitucional como comando normativo definidor da atuação do poder público municipal não significa que só o município deve ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade para garantir o bem-estar de seus habitantes. Em razão do interesse local e da possibilidade de resolver diretamente os problemas vivenciados pelos cidadãos, deve o poder local ter a possibilidade de buscar soluções e atuar de forma preponderante, isto é, dando-se prioridade à atividade administrativa municipal em detrimento das atividades estatais e nacionais quanto ao tema objeto de conflito administrativo. Este raciocínio deflui de sua larga autonomia e da ampla gama de atribuições constitucionais que lhe foram conferidas (aos municípios), bem como da necessária descentralização de funções dispostas no texto constitucional em razão da necessidade de consecução do federalismo cooperativo.

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4 A INEXISTÊNCIA DE PLANEJAMENTO INTEGRADO E A FALTA DE VIVÊNCIA DO FEDERALISMO COOPERATIVO

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Neste sentido, no que tange à gestão comum de interesses nacionais, cabe ao órgão federal a cooperação administrativa, atuando suplementarmente ou subsidiariamente à atuação estatal. Essa atuação de órgão da administração federal não pode ser conflitiva, superposta, estando condicionada à atuação dos Estados para o trato da matéria. Objetiva tão somente suprir as deficiências, falhas, omissões ocorridas na atuação administrativa, que originariamente pertencem aos Estados-Membros. O artigo 23 da Constituição Federal, que tem por objetivo a cooperação e a interdependência de funções e atividades na Federação, expressa a necessária harmonia num sistema de repartição de atribuições e atividades de forma a que não exista conflito, superposição de atividades, simultaneidade de ações que podem ser contraditórias. O referido dispositivo objetiva atuação lógica, racional, consentânea com os princípios e objetivos da República Federativa, por meio de atuação adequada de cada esfera federativa. No que tange às políticas sobre saúde, desenvolvimento urbano e meio ambiente, observa-se, no entanto, que essas políticas, estruturadas sob sistemas nacionais de distribuição de competências, não traduzem a necessária harmonia e integração de ações para resolução de questões comuns a todas as esferas federativas, dentre as quais também destacamos a necessidade de uma política de desenvolvimento urbano integrada, consubstanciada em objetivos, estratégias, parcerias e ações integradas em prol do desenvolvimento sustentável. Em se tratando de políticas de saúde, de ensino, de proteção ao meio ambiente, nesta inserida a necessidade de consecução de espaços urbanos sustentáveis, não existe o estabelecimento de relações adequadas e congruentes entre distintas esferas federativas, elementos indispensáveis para a realização de políticas estáveis e coerentes à implementação de desenvolvimento urbano que cumpra com as funções e objetivos dispostos no texto constitucional.

O planejamento integrado deve ser pensado em meio a um verdadeiro federalismo cooperativo, em que municípios, Estados e União possam fazer valer suas atribuições e competências para definição, utilização e fiscalização do uso e do parcelamento do solo. Esse planejamento precisa considerar as áreas urbanas e rurais, contemplando uma configuração mais equilibrada da questão rural-urbana e uma melhor distribuição do território, envolvendo, entre outras preocupações, a concentração excessiva das áreas metropolitanas, do contrário, nunca poderemos pensar em desenvolvimento urbano sustentável. É sob a perspectiva da integração sócio espacial e da urgente integração sócioespacial do Brasil no que tange o processo de desenvolvimento e implementação de políticas urbanas que se objetivou realizar breves considerações sobre os desafios e perspectivas de efetivação do Direito urbanístico, ressaltando experiências no município de Belém, no Estado do Pará que, apesar de suas especificidades e particularidades, expressa, a partir de sua realidade urbana, problemas que certamente são recorrentes em toda a Amazônia.

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Alex Fiúza de Mello (2007, p. 16) afirma categoricamente que a região enfrenta o dilema amazônico. E de forma contundente, afirma o autor que o problema amazônico é um problema acima de tudo político. Para Alex Fiúza de Mello, a Amazônia se apresenta como um dos principais centros das atenções mundiais em razão de suas riquezas naturais, de sua biodiversidade, de suas jazidas minerais, de seus recursos hídricos. E é justamente em razão de sua importância estratégica para o Brasil e para o mundo que os desafios para o novo século precisam ser enfrentados pelos atores políticos e por instituições, “... sob pena do processo de transformação em curso resultar em mais um ciclo de exploração econômica concentradora de riquezas e socialmente excludente” (Fiúza de Mello, 2007, p. 19-20). Para o autor, somente existirá um salto civilizatório e de exercício da soberania, “... se existir uma vontade política comprometida com um verdadeiro projeto de nação, com um democrático e inclusivo pacto federativo e com o futuro dos brasileiros que habitam o norte do país” (Fiúza de Mello, 2007, p. 21). E vaticina: “Não haverá futuro para a Amazônia sem desenvolvimento científico e tecnológico com inflexão e sustentação a partir de dentro da região”(Fiúza de Mello, 2007, p. 16-17). O Direito, portanto, deve ser importante aliado nesse processo de democratização e de inclusão social. Porém, os municípios brasileiros precisam assumir e exercer as atribuições institucionais decorrentes do texto constitucional, das normas infraconstitucionais, de leis orgânicas, pois a construção do Estado Democrático é um processo, constante vir a ser, e deve ser o jogo democrático o mecanismo por meio do qual se busque dissipar as desigualdades sócio espaciais por meio de um planejamento coerente, integrado e compatível com a realidade de cada município.

REFERÊNCIAS

BELÉM. Lei 8.665, de 30 de julho de 2008, que institui o Plano Diretor do município de Belém. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2004. BRASIL. Estatuto da Cidade(Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 ). São Paulo: Saraiva, 2001. CARNEIRO, Ruy de Jesus Marçal. Organização da cidade. Planejamento municipal, plano diretor, urbanificação. São Paulo: Max Limonad, 1998.

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ALCKMIN FILHO, Geraldo. Recuperar São Paulo: uma alternativa possível. In: CALDERÓN, Adolfo e Ignacio; CHAIA, Vera. Gestão municipal: descentralização e participação popular. São Paulo: Cortez, 2002.

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CARVALHO, Horácio Martins. Introdução à teoria do planejamento. São Paulo: Brasiliense, 1988. FIÚZA DE MELLO, Alex. Para construir uma universidade na Amazônia: realidade e utopia. Belém: EDUFPA, 2007. MERCADO, Pedro Pacheco. Transformaciones económicas y función de lo político en la fase de la globalización. In: Mundialización económica y crisis político-jurídica (Anales de la Cátedra Francisco Suarez). Granada, n. 32, p. 101-138, 1995. SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do direito urbanístico brasileiro. Ordenamento constitucional da política urbana. Aplicação e eficácia do plano diretor. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997.

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SAULE JÚNIOR, Nelson. O tratamento constitucional do plano diretor como instrumento de política urbana. Direito Urbanístico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.

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Recebido em 04 mar. 2015 Aceito em 10 maio 2015

O PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO FUNDAMENTAL DE PLANEJAMENTO SUSTENTÁVEL DAS CIDADES Nayara Oliveira da Silva*

RESUMO: O presente estudo analisa as contribuições do plano diretor para a realização das funções sociais da cidade, conforme dispõe o art. 182 caput e §2º da CRFB/88. Inicia-se com uma abordagem sobre o fenômeno da urbanização e seus reflexos no ordenamento jurídico pátrio, discorre acerca dos aspectos essenciais ao plano diretor, destacando a importância da gestão participativa e as implicações desse instrumento em relação à efetivação do princípio da função social da cidade, e reforça, também, a importância da participação popular na política urbana e na elaboração de um plano diretor com vistas a uma cidade sustentável. Palavras-chave: Direito urbanístico. Plano diretor. Cidade sustentável. Função social da cidade. Gestão participativa.

Diante da notória rapidez do processo de urbanização no Brasil, percebido desde o recenseamento brasileiro do ano 2000, afirma-se que mais de 80% dos brasileiros vivem em cidades e suas periferias. Com isso, as inúmeras aspirações sociais e, acima de tudo, as inúmeras carências decorrentes desse processo, tem caracterizado uma constante e crescente urbanização da pobreza. A migração em massa das pessoas que moram no campo para as cidades levou ao aumento de moradias informais e precárias, destituídas de mínimas condições de habitabilidade. Saltam aos olhos a proliferação de assentamentos sobre encostas, à beira dos rios, córregos, nas áreas de

* Técnica em Edificações pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte e Graduanda em Direito, na Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 10º período.

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1 INTRODUÇÃO

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proteção ambiental, com precariedades urbanísticas, sem saneamento básico, com altas vulnerabilidades sociais e riscos ambientais, entre outros graves problemas. Nesse contexto, a racionalização e organização dos espaços físicos e demográficos merece especial atenção do Poder Público, a fim de fomentar o planejamento do desenvolvimento da urbe como forma de garantir à grande população menos privilegiada o direito à uma moradia digna. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 182, ao atribuir aos municípios a responsabilidade na definição de suas políticas de desenvolvimento urbano, com a finalidade de ordenar o pleno incremento das funções sociais das cidades, a partir da implementação do plano diretor, deu um passo importante para enfrentar este desafio. Em decorrência, surgiu o Estatuto das Cidades (Lei Federal n º 10.257/01), reforçando o papel do plano diretor como instrumento fundamental de planejamento sustentável das cidades (com observância da função social da propriedade e da cidade). Considerando os dispositivos legais supra declinados, compreende-se que o ordenamento jurídico brasileiro, ao traçar suas diretrizes para a política urbana, define, como ponto essencial, a garantia do cumprimento da função social da propriedade e aponta, como instrumento fundamental para atingir essa meta, o plano diretor, cujas exigências irão indicar como será exercido o direito individual de propriedade dentro de um contexto que não inviabilize o acesso aos espaços habitáveis daquela expressiva maioria da população vulnerável economicamente. Evidencia-se, assim, a importância do tema frente à imperatividade da norma legal que define a obrigatoriedade de aprovação do plano diretor para grande parte dos municípios do país. Sem ter a pretensão de esgotar a matéria – evidentemente complexa – propõe-se, este texto, a fazer uma análise sobre as questões mais emergentes que dizem respeito ao plano diretor, trazendo à lume explanações sobre sua definição, conteúdo, forma de elaboração e como este pode servir de instrumento para o planejamento sustentável das cidades, que significa obter crescimento econômico necessário, garantindo a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento social para o presente e para as futuras gerações.

O plano diretor é um instrumento de planejamento urbano que tem por finalidade orientar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, visando o bem-estar da comunidade local. É, por assim dizer, um documento que sintetiza e torna explícitos os objetivos consensuados para o Município e estabelece princípios, diretrizes e normas a serem utilizadas como base para que as decisões dos atores envolvidos no processo de desenvolvimento urbano convirjam, tanto quanto possível, na direção desses objetivos. (SABOYA, 2007, p. 39) A existência do plano diretor é condição básica para o Município dispor sobre as limitações urbanísticas à propriedade urbana, determinar as obrigações de fazer ou não fazer do proprietário de imóvel urbano, e estabelecer medidas visando o cumprimento da função social da

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2 PLANO DIRETOR: DEFINIÇÃO E CONTEÚDO

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3 A FUNÇÃO DO PLANO DIRETOR NO PLANEJAMENTO SUSTENTÁVEL DAS CIDADES 3.1 Objetivos do planejamento No que concerne aos objetivos a serem atingidos, o plano diretor estabelece normas de ordenação do território municipal a orientarem a realização das diversas atividades a serem execu-

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propriedade. Do ponto de vista físico, incumbe ao plano diretor ordenar a utilização do solo municipal, considerando o território do município como um todo (art. 40, § 2º, do Estatuto das Cidades). Isto significa que deve, o planejamento municipal, ser feito sobre o território global do município, tanto da área urbana quanto da rural, já que o crescimento da cidade geralmente ocorre em direção à zona rural. Fazer planejamento territorial é definir o melhor modo de ocupar o território de um município, prevendo os pontos onde se localizarão atividades, e todas as formas de uso do espaço, presentes e futuros. É primordial, em qualquer cidade, que se tenha conhecimento da estrutura fundiária local e suas tendências de desenvolvimento. Partindo deste conhecimento, cada município deve escolher, dentre os instrumentos oferecidos pelo Estatuto da Cidade, aqueles que mais venham a favorecer a inclusão social, criando condições que viabilizem o financiamento do ordenamento urbano. Estes instrumentos jurídicos, são, por exemplo, a outorga do direito de construir, o exercício do direito de preempção, a utilização adequada de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), as operações urbanas consorciadas, a possibilidade de criação de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) para regularização fundiária, utilização compulsória de imóveis considerados subutilizados, dentre outros. Sendo assim, o plano diretor deve projetar, a longo prazo, a possibilidade de uso do solo para fins de edificações residenciais, para ruas e espaços livres, assim como o solo destinado a uso industrial e comercial. Poderá, inclusive, definir a formação de núcleos fabris, reservando área específica na cidade para construção de polos industriais, caso isso seja aconselhável diante da realidade local. No que concerne às previsões definidas como “conteúdo mínimo” do plano diretor, há que se considerar que nem sempre o município sentirá necessidade de se utilizar dos instrumentos jurídicos elencados no inc. II, do art. 42 do Estatuto das Cidades (direito de preempção, operações urbanas consorciadas, etc.), especialmente se for ele de pequeno porte. No entanto, parece-nos que a determinação do Estatuto da Cidade é de ordem imperativa, sendo obrigatória a previsão da possibilidade da utilização de tais instrumentos quando da elaboração do plano, ao menos no que diz respeito à definição dos locais, dentro da política de zoneamento urbano, em que será viável sua aplicação, a qual poderá ser melhor explicitada, posteriormente, em lei municipal específica.

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tadas no meio urbano, fixando as diretrizes do desenvolvimento e expansão urbana do Município. Sua principal proposta é construir cidades com qualidade urbana para todos, onde o acesso à terra urbanizada seja um direito dos que habitam na cidade. Trata, no seu contexto, de direitos como habitação, saneamento básico e transporte urbano, visando, sobretudo, a preservação da qualidade ambiental das cidades. Com efeito, não pode este se afastar da população a que se destina. A concepção do Plano Diretor tem que ser fruto de mecanismos democráticos, que possibilitem a prática da gestão compartilhada, com a participação direta do povo no planejamento urbano, fundamento constitucional que trouxe a possibilidade da participação da sociedade civil organizada na gestão democrática das políticas públicas, como poderosa forma de controle social. Objetiva, ainda, ser uma ferramenta viva, verdadeira e legítima para enfrentamento das injustiças relativas ao acesso à cidade sustentável que o modelo de desenvolvimento econômico-social legou para parcela das atuais gerações e que não podem prosperar para as gerações futuras. É, em suma, um instrumento através do qual o poder público municipal, agindo estritamente dentro de sua esfera de competência (art. 30, inc. VIII, e art. 182, § 1º, ambos da Constituição Federal), estabelece as regras para o adequado controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano. 3.2 O princípio da função social da cidade

segundo, de nossa Constituição. Assim, a função social da cidade poderia ser alcançada, fundamentalmente, pela adoção das metas indicadas no plano diretor, bem como pela viabilização das propostas do Projeto de Lei 775/83, voltado a se constituir a Lei de Desenvolvimento Urbano. Em que pese tal projeto não ter sido aprovado; alguns de seus dispositivos foram incluídos no Estatuto da Cidade. 3.3 A participação popular NO PLANO DIRETOR e a gestão democrática das cidades O Estatuto da Cidade consagra, em seu art. 2º, II, a gestão democrática da cidade como diretriz geral para a implementação da política urbana, além de dedicar um capítulo inteiro a este

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Respaldado constitucionalmente, o princípio da função social da propriedade tem abrangência que extrapola a interpretação legal e atinge patamares de proteção ambiental inclusive no meio ambiente urbano. Talvez este seja o principal mister do plano diretor, qual seja, circunscrever em suas linhas o que seja primordial ao município e o que atende às peculiaridades de sua realidade voltada ao princípio retro indicado. A função social da cidade, por sua vez, conecta-se a nova tendência neoliberal de apoio e incentivo à iniciativa privada como meio de prover os centros urbanos de melhor infraestrutura e apoio no investimento privado. O plano diretor, nos municípios que tenham mais de vinte mil habitantes, traça os principais objetivos que devem ser atingidos para o pleno atendimento de “função social da propriedade”. Isso pode ser observado pela simples leitura do artigo 182, parágrafo

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tema, disposto nos arts. 43, 44 e 45. Consagrando, assim, a prerrogativa de envolvimento da sociedade no processo de construção e controle dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto da Cidade acaba por transformar a participação pública como preceito básico para a gestão do espaço urbano. No art. 43 são descritos alguns dos mecanismos de garantia da gestão democrática das cidades, tais como: a) órgãos colegiados de política urbana, b) realização de debates, audiências e consultas públicas, c) realização de conferências sobre assuntos de interesse urbano e, d) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Sendo, o Plano Diretor, o instrumento de planejamento e expressão das políticas públicas urbanas, consolidando-se como um dos principais elementos para a consecução do desenvolvimento equilibrado das cidades, a concepção de gestão democrática acaba sendo a este incorporada. Neste mesmo sentido, prescrevem Ribeiro e Cardoso (2003, p.96-97): A tarefa de planejar a cidade passa a ser função pública que deve ser compartilhada pelo Estado e pela sociedade – co-responsáveis pela observância dos direitos humanos e pela sustentabilidade dos processos urbanos. A gestão democrática é o método proposto pela própria lei para conduzir a política urbana.

Nesse sentido, o art. 40, parágrafo 4º, do Estatuto da Cidade, contém os preceitos que irão concretizar a participação pública na elaboração e fiscalização da implementação do Plano Diretor, consolidando-o como um planejamento participativo. As formas de participação descritas no mencionado artigo são:

De uma maneira geral, as formas de participação pública previstas para o Plano Diretor podem ser divididas em duas perspectivas, quais sejam: o envolvimento efetivo e intervenção nas decisões e o acesso às informações produzidas e conhecimento a respeito do processo. Na sua primeira vertente, a participação consagra aos indivíduos a possibilidade de influenciarem diretamente no processo de elaboração do Plano Diretor, o que resulta no direito de qualquer cidadão requerer a realização das audiências públicas a serem promovidas pelo Poder Público e delas participar. Em contrapartida, a participação pública no âmbito do Plano Diretor pressupõe a apropriação, por parte do cidadão, do conhecimento sobre as informações inerentes à vida na cidade, como atividades, serviços, planos, recursos, sistema de gestão, formas de uso e ocupação do espaço urbano. Por este motivo é que o Plano Diretor assume o contorno de instrumento fundamental para a realização do direito à cidade. Construído de forma democrática e participativa é ele que irá trazer para a realidade os anseios e desejos da população das diferentes regiões da cidade e dos

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“I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.”

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Das análises apuradas, compreende-se o plano diretor participativo como instrumento de definição da política urbana municipal capaz de assegurar a observância da função social da pro-

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segmentos sociais que ocupam e desenvolvem suas atividades no espaço urbano. Devido a este fato, a participação é prevista (art. 2°, II, do Estatuto da Cidade) como diretriz geral da política urbana, devendo ser aplicada na formulação, execução e acompanhamento do Plano Diretor, bem como na própria gestão da cidade. Deste modo, produzido coletivamente através da participação popular, o Plano Diretor serve como um catalisador dos anseios de todas as camadas sociais, abrindo possibilidade de soluções diversas que atentem às singularidades e necessidades de cada grupo social. Para que atenda às reais necessidades do planejamento local, o plano diretor deverá ser elaborado após um detalhado trabalho de levantamento das atuais condições de ocupação do solo do município, que reflita um conhecimento de sua estrutura fundiária e demais particularidades geográficas e sociais, de sorte que, com base nesse levantamento, sejam deliberadas as estratégias aptas a transformar, para melhor, a realidade existente. Como já exposto, é de fundamental importância, no processo de elaboração e discussão do plano diretor, que seja assegurada a participação da comunidade, através de audiências públicas previamente agendadas às quais deve ser dada a oportuna publicidade, garantindo o conhecimento de todos os segmentos da sociedade civil das discussões travadas no processo de definição das prioridades a serem consideradas pelo plano. Esse processo participativo deve ser garantido tanto pelo Poder Executivo quanto pelo Poder Legislativo Municipal, sob pena de invalidade do respectivo processo legislativo, contra o qual pode ser suscitada a inconstitucionalidade e a ilegalidade (por ofensa ao disposto no art. 40, § 4º, do Estatuto da Cidade) do ato legislativo. O gestor público municipal que, intencionalmente, deixar de proceder à elaboração do plano diretor (nos casos do art. 41, incisos. I e II, do Estatuto da Cidade), ou que deixar de proceder à sua revisão (art. 40, §3º, do mesmo diploma legal), estará incorrendo nas sanções cominadas no art. 12, inc. III, da Lei nº 8.429/92, por prática de ato de improbidade administrativa previstas no art. 11, inc. II, da Lei nº 8.429/92, combinado com o art. 52, inc. VII, do Estatuto da Cidade. O Parquet, por sua vez, no exercício de sua atribuição de zelar pela proteção da ordem urbanística, visando assegurar o fiel cumprimento das obrigações impostas pelo Estatuto da Cidade, deve manter rigoroso trabalho de fiscalização junto aos Poderes Legislativo e Executivo municipais. Esta fiscalização deve ser orientada no sentido de observar-se a adequação da condução do processo de elaboração do plano diretor, naqueles municípios que ainda não o têm, bem como em acompanhar o processo de revisão dos planos diretores já existentes, a fim de que sejam garantidos também a publicidade dos atos praticados pelos agentes políticos locais, e a efetividade da participação da sociedade local no curso desses processos.

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priedade e da cidade, sendo, na essência, um instrumento de planejamento urbanístico que define a divisão e as formas de ocupação dos espaços habitáveis da cidade, considerando-se o território urbano e rural do município. Conclui-se, portanto, destacando a importância do Estatuto da Cidade, que veio proporcionar aos municípios uma melhoria na qualidade de vida de seus habitantes, buscando o crescimento urbano sem agredir o meio ambiente e considerando o objetivo de inclusão social. A cidade é o lugar onde reside grande parte da população, onde se desenvolvem atividades e funções nas quais vários segmentos sociais atuam como atores. É um espaço democrático no qual os direitos devem ser respeitados e garantidos pelo Poder Público, mas também defendidos pela comunidade que habita e desenvolve suas atividades na cidade. Portanto, nesse processo de transformação da cidade, a população é parte fundamental na construção de um ambiente sustentável. Considerando que a elaboração das normas urbanas e suas mudanças têm o intuito de oportunizar melhores condições de vida e de realização das atividades sociais, a sociedade tem papel primordial nas etapas desse processo.

REFERÊNCIAS BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 2014. BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. 2 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002. GENZ, Karin Sohne. O Plano Diretor como Instrumento de Política Urbana. Disponível em: <http://www.mprs.mp.br/urbanistico/doutrina/id492.htm>. Acesso em: 16 de set 2014.

SABOYA, Renato. Concepção de um sistema de suporte à elaboração de planos diretores participativos. Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Engenharia Civil – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2007. SILVA, Carlos Henrique da. Plano Diretor: teoria e prática. 1. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008. SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.

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RIBEIRO, Luiz César de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lúcio. Reforma Urbana e Gestão Democrática: promessas e desafios do estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Revan, 2003.

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Recebido em 21 abr. 2015 Aceito em 09 maio 2015

O PROBLEMA DO LICENCIAMENTO DE GRANDES EMPREENDIMENTOS PRIVADOS EM FACE DO DIREITO URBANÍSTICO: ANÁLISE DE UM CASO EMBLEMÁTICO NA PERIFERIA DA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO Alex Ferreira Magalhães* Laura Marques dos Santos Fernandes Alves** Angel Costa Soares*** Juliana Leite de Araújo****

RESUMO: O presente artigo apresenta reflexões a respeito de um caso de

* Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e coordenador do grupo de pesquisa “Transformações estruturais do Direito Urbanístico brasileiro contemporâneo”; Correio eletrônico: alexmagalhaes@ippur.ufrj.br ** Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica – RJ e bolsista do grupo de pesquisa “Transformações estruturais do Direito Urbanístico brasileiro contemporâneo”; Correio eletrônico: laurecaalves@gmail.com. *** Graduanda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal Fluminense e bolsista do grupo de pesquisa “Transformações estruturais do Direito Urbanístico brasileiro contemporâneo”; Correio eletrônico: angelcosta@id.uff.br **** Advogada. Especialista em Direito Ambiental e Urbanístico, Direito Constitucional e Direito Processual Civil. Mestranda em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR-UFRJ. Correio eletrônico: jullyuff@gmail.com

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licenciamento de grande empreendimento privado no município de Duque de Caxias (RJ), tomado como exemplo ilustrativo das disputas em torno do planejamento das cidades brasileiras e do que se costuma definir como direito à cidade. Com base na análise da legislação, dos processos de licenciamento e de dados empíricos, discutem-se problemas envolvidos no caso, como o grau de compatibilidade do empreendimento com o Plano Diretor, as deficiências da avaliação de impactos, as irregularidades nos processos de licenciamento, a não observância do devido processo legal, a judicialização do conflito, e o papel do movimento social de resistência à implantação desse empreendimento. Palavras-chave: Grandes projetos urbanos. Licenciamento. Direito à cidade. Devido processo legal.

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1 INTRODUÇÃO

são do mesmo, tendo respondido à demanda do movimento através da organização e entrega de um estudo técnico, além de contribuir com uma apresentação em audiência pública de iniciativa do mesmo FORAS e com a propositura de ações judiciais que questionam o aludido projeto. Assim, o empreendimento aqui debatido consiste no que se pode chamar de um “complexo de multiatividades”, constituído por um shopping, duas torres comerciais, um hotel-residência e um estacionamento para quase 1.300 veículos. Segundo o respectivo projeto, estima-se que contará com um mix de 303 lojas, voltadas ao segmento socioeconômico da chamada “classe C”, distribuídas em quatro pisos, além de espaço para lazer (cinema, rinque de patinação, etc.). O volume de investimentos anunciado é de cerca de R$ 218 milhões e inúmeras grandes lojas e marcas já teriam manifestado interesse em alocar-se no futuro shopping, que se situaria na Avenida Presidente Kennedy, uma das principais vias que cruza o centro da cidade caxiense, conforme ilustra a imagem abaixo, figurativa da construção projetada. Através de análise dos documentos apresentados pela empresa ABL Shopping, responsável pelo projeto do empreendimento, pelo movimento FORAS, e pela Prefeitura de Duque de Caxias, pudemos destacar alguns pontos para reflexão e problematização a respeito do caso. Assim, o presente artigo visa analisar as vicissitudes do processo do licenciamento do empreendimento aqui identificado, bem como discutir os meios e as técnicas utilizadas pela empresa

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Em maio de 2014, o movimento social intitulado FORAS – Fórum de Oposição e Resistência ao Shopping, composto de mais de 20 entidades sindicais e populares atuantes no município de Duque de Caxias, trouxe ao grupo de pesquisa (e à universidade, de modo geral) uma demanda de prestação de esclarecimentos técnicos acerca de um projeto de construção de um shopping Center – e outros estabelecimentos a ele associados – na área central daquele município. Segundo a notícia trazida pelo movimento, trata-se de um empreendimento de grande porte, que coloca em risco a última área verde que restou no Centro duquecaxiense, além de ameaçar produzir impactos negativos significativos à vizinhança, resultantes do brutal adensamento que o mesmo acarretará, caso seja implantado. Entre esses impactos, mencionaram aqueles relacionados ao trânsito na área central desse município, à visibilidade e à segurança de edificações de relevância histórico-cultural, como a Igreja Matriz de Santo Antônio e a Escola Municipal Doutor Álvaro Alberto, ao agravamento dos problemas já existentes com o abastecimento de água, além de afetar o tradicional “comércio de rua” do calçadão de Duque de Caxias. Isto sem falar no malogro de um projeto de criação de um parque urbano na aludida área, à semelhança do que ocorre no Rio de Janeiro, que dispõe de espaços como o Campo de Santana e o Passeio Público, dentre outros, equipamentos públicos tidos como “intocáveis” no contexto da capital. A partir daí, o grupo de pesquisa dedicou boa parte de suas atividades do 2º semestre de 2014 ao estudo do projeto em questão, além de participar de inúmeras atividades de discus-

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construtora, a fim de concretizar o empreendimento, além de considerar o papel desempenhado pela chamada “sociedade civil”, no conflito suscitado pela tramitação dos pedidos de licença ambiental e edilícia para sua instalação. Trata-se de um conflito que consideramos bastante representativo dos atuais dilemas que envolvem o desenvolvimento das cidades brasileiras, tema que alcançou status constitucional em 1988, quando a carta magna brasileira, pela primeira vez, recepciona um capítulo destinado à política urbana, sendo seguida, nos anos seguintes, pelas cartas estaduais e municipais.

2 IMPACTOS ECONÔMICOS E URBANÍSTICOS DO PROJETO SOB ANÁLISE 2.1 Impactos sobre atividades econômicas tantes do estado do Rio de Janeiro. É um dos 21 municípios que integram a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (cf. imagem abaixo), numa de suas sub-regiões conhecida como Baixada Fluminense, situada na fronteira norte do município do Rio de Janeiro, objeto de acelerada conversão de rural em urbana ao longo do período áureo da industrialização da região sudeste brasileira, que situaríamos entre as décadas de 1930 e 1970. A Baixada Fluminense concentra grande percentual de população oriunda do nordeste brasileiro, bem como dos estados de Minas Gerais e Espírito Santo, que migrou para lá no período acima assinalado, por força das transformações socioeconômicas e territoriais pelas quais o país passava no período. A formação dessa região apresenta, até os dias de hoje, um padrão de urbanização com grandes deficiências de infraestrutura, de acesso a serviços públicos e de adequação da moradia. De outro lado, concentra enorme contingente populacional,1 composto em geral de trabalhadores com baixo grau de qualificação, muitas vezes inserido em postos de trabalho precarizados, o que faz com que predomine na região um perfil socioeconômico que oscila entre classes médias inferiores e classes pobres, que foram fortemente impactadas, em termos de incremento de poder de compra, pelas políticas de transferência de renda do período 2003-2014. Em que pese o fato de sua população ser tendencialmente pobre, o município de Duque de Caxias ostenta o posto de 2º maior orçamento municipal do estado do Rio de Janeiro, somente superado pela capital.2 Cortado pela Rodovia Washington Luís (a BR-040), que liga o Rio de Janeiro a Brasília, e também favorecida por sua relativa proximidade em relação a capital fluminense, o município caxiense tem recebido expressivos investimentos industriais, públicos e privados, desde sua origem, passando pelas indústrias automobilística, petroquímica e mo-

1  Calculada em mais de 3 milhões de habitantes, sendo que mais de 800 mil destes residem em Duque de Caxias (o que corresponde a mais de 5% da população do estado), conforme dados do Censo / IBGE de 2010. 2  O ORÇAMENTO fiscal de 2013, da Prefeitura Municipal de Duque de Caxias, estimou a receita bruta desse município em quase 2 bilhões de reais. Capital: mercado e negócios, São Paulo, 10 jun. de 2013. Disponível em:<http://www.jornalcapital.jor.br/materias/3970-arrecadacao-de-duque-de-caxias-ja-passou-de-r-1-bilhao.html>. [acesso em 1º/03/2015]

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Criado em 31/12/1943, o município de Duque de Caxias tornou-se um dos mais impor-

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Classe

Intervalo de renda (R$)

C1 C2 D E

De 1.709 a 3.416 De 1.142 a 1.708 De 652 a 1.141 Até 651

Renda média domiciliar mensal (R$) 2.425,00 1.412,00 943,00 538,00

Há um total de 2.829 estabelecimentos distribuídos nos 9 diferentes polos comerciais que compõem o Calçadão, sendo que as atividades de serviços, alimentação e vestuário con-

3 

Professor Adjunto do IPPUR/UFRJ.

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veleira. A Refinaria de Duque de Caxias (REDUC), unidade da Petrobrás instalada em 1961, converteu o município em um dos mais importantes polos industriais do país. No entanto, seja em termos de acesso ao mercado de trabalho, seja em termos de acesso a serviços públicos e a equipamentos de educação, cultura e lazer, o município ainda depende fortemente da capital, o que permite a conclusão de que entre eles ainda vigora a clássica relação centro-periferia, não obstante as transformações que esta vem sofrendo. O Centro de Duque de Caxias, onde se pretende implantar o empreendimento em questão, é conhecido por sua grande área comercial, que atende não só aos moradores dessa região, como também aos de vários bairros vizinhos, e até mesmo de bairros do subúrbio do município do Rio de Janeiro, em busca das variedades e do bom preço. Muito próximo ao sítio destinado ao empreendimento encontra-se o Calçadão, uma área exclusiva para pedestres, cercada de lojas e galerias comerciais, composto por segmentos da Avenida Nilo Peçanha, Rua Manuel Correia, Rua José de Alvarenga e Rua André Rebouças, e que tem como principal atrativo as atividades de serviços, alimentação e vestuário. A preocupação dos comerciantes locais, com a chegada de um grande Shopping Center localizado tão próximo do Calçadão e das outras diversas ruas de lojistas, e ainda com a proposta de atingir o mesmo público – ou segmento socioeconômico – é que os consumidores se voltem em sua maioria para o Shopping, já que fatores “óbvios”, como o calor e o excesso de pessoas nas ruas do Calçadão, tornem o novo empreendimento mais agradável e atrativo. A desvantagem competitiva dos lojistas tradicionais tende a se agravar em função de outros fatores como a propaganda, que inexiste para esse grupo, de forma unificada, ao contrário do shopping, diariamente glamourizado nos grandes veículos de marketing. Um estudo realizado pelo Professor Marcelo Gomes Ribeiro (RIBEIRO, 2014),3 levantou uma breve caracterização do perfil regional do munícipio de Duque de Caxias, a partir da participação populacional, número de domicílio, renda média e renda mensal total, de modo a demonstrar o potencial econômico desse município. Nele, os grupos (ou as classes) de renda mais frequentes dentre a população são: C1 (26,5%), C2 (23,3%) e D (22,9%), cuja renda é apontada no quadro abaixo.

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centram 61% das atividades existentes. Tais atividades também são o foco do novo empreendimento, que também oferecerá atividades de lazer e hotelaria. Ainda de acordo com o estudo de Ribeiro (2014), seria possível a implantação de um shopping Center de pequeno porte, porém deve-se revisar a análise mercadológica apresentada pela empresa construtora, por ela ter desconsiderado estudos mais consistentes sobre o potencial construtivo, como: •   O município de Duque de Caxias participa com apenas 4,6% da renda total da Região Metropolitana, mesmo concentrando 7,3% de sua população; •   A taxa de crescimento anual da população de Duque de Caixas é de apenas 0,98%, abaixo, portanto, da taxa de reposição. Como a análise do potencial de mercado não deixa clara a metodologia utilizada, fica difícil avaliar se a inserção desse empreendimento potencializa a dinâmica econômica da região onde se pretende que seja instalado ou se isso acarretará em fechamento de lojas e comércios de rua já existente, tal como já se verificou com relação a algumas atividades “de rua” na cidade do Rio de Janeiro, como é o caso emblemático dos cinemas. 2.2 Impactos sobre o sistema viário

“Entre os três modelos de veículos adotados como referência para o estudo, a empresa consultora, alegando ser o modelo mais recente, preferiu considerar tão somente as estimativas do modelo da CET-SP (2011). Ressalte-se que o modelo escolhido foi desenvolvido para a capital paulista, cujos shoppings centers apresentam características distintas dos shopping centers cariocas, sobretudo no que concerne aos hábitos das populações das duas cidades.”

O estudo de autoria da empresa M2A - Engenharia e Consultoria5 foca apenas na entrada dos veículos no estacionamento do Shopping, não levando em consideração os congestionamentos que serão causados pela descida de carros da Rua Belisário Pena para a Av. Presidente

4 

Professor Adjunto da UFRJ e pesquisador-líder do laboratório Mobile-LAB.

5  Responsável por um dos estudos de impacto viário submetidos à Prefeitura de Duque de Caxias, no âmbito do processo de licenciamento do estabelecimento.

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Há uma situação de saturação do uso do espaço onde se propõe construir o empreendimento em tela, tendo em vista a precariedade das infraestruturas existentes, o que é assaz verificável quando consideramos a situação do sistema viário em toda a área central de Duque de Caxias, cuja avaliação de encontrar-se em estado de saturação é bastante antiga. O edifício que abrigaria o empreendimento seria construído no perímetro definido pelas seguintes vias: Av. Presidente Kennedy, Rua 25 de Agosto, Rua Deputado Romeiro Júnior e Rua José de Alvarenga. No respectivo projeto, apresentam-se dois estudos de tráfico, porém, de acordo com análise realizada pelo Professor Jorge Antônio Martins (MARTINS, 2014),4 nos estudos apresentados observa-se grande disparidade de resultados. Tais como:

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Kennedy, que, como facilmente percebido pelos usuários que circulam no local, já tem uma movimentação normalmente muito lenta, mesmo sem o shopping. A empresa apresenta o fluxo de carros do local e propõe uma mudança do mesmo, contudo nenhum deles estabelece uma solução para a absorção desse impacto negativo. Em ambas as opções ilustradas abaixo o fluxo vai para a Av. Presidente Kennedy. Além dos problemas com congestionamentos, também deve ser considerada a alteração da qualidade do ar, pelo excesso de lançamento de monóxido de carbono (CO), gerado pela grande quantidade de veículos automotores retidos por longos períodos no entorno do empreendimento, alterando o clima e originando ilhas de calor. 2.3 Impactos sobre a morfologia urbana No estudo de Martins (2014), ele concluiu que, do ponto de vista morfológico, o empreendimento se revela com uma volumetria que contrasta significativamente com o seu entorno. Por exemplo, a lateral do empreendimento voltada para a Rua Belisário Pena, apesar de consumir quase todo o quarteirão, será ocupada por empena cega da fachada principal, não contendo sequer vitrines voltadas para o passeio público. Desse modo, não manterá nenhuma relação com seu entono imediato e, logo, o espaço público perde a função de acesso lindeiro (ao longo de sua extensão), concentrando-se o acesso de pedestres a dois únicos pontos do edifício, pontos esses distantes entre si. Isto tende a diminuir a percepção de segurança pública ao longo da via por parte da população, não servindo o empreendimento para valorizar a vida comunitária em seu próprio perímetro.

Um dos vizinhos e confinantes do estabelecimento questão consiste na Escola Municipal Dr. Álvaro Alberto, estabelecida na mesma quadra em que se prevê a instalação daquele. Essa escola foi vistoriada no dia 12/11/2014, devido ao recente aumento das rachaduras existentes na quadra de esportes localizada nos fundos do terreno. Estima-se que tais rachaduras estejam sendo provocadas pelas intervenções de preparação do terreno para a execução da obra, no âmbito das quais foi promovido corte de mais de uma centena de árvores que permeavam o imóvel indicado para abrigar o empreendimento, realizado em junho de 2014, e com evidências de irregularidade. O que ocorreu foi um progressivo afundamento do piso, verificado pelos buracos na quadra, que chegavam a aproximadamente 25 a 30 cm de profundidade. Da mesma forma, apareceu na extremidade de um dos muros, junto à quina dos fundos do terreno, uma trinca horizontal. A origem dessas rachaduras, assim como o “piso oco”, deve-se, provavelmente, ao rápido e recente afundamento do solo. Tanto a quadra quanto o muro estão perdendo sustenta-

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2.4 Impactos sobre o patrimônio edificado

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ção. Acredita-se que a poda da vegetação do terreno vizinho expôs o solo, que é de topografia inclinada, e agora há uma nova erosão, que não existia devido à proteção arbórea. Na extremidade oposta do terreno encontra-se a Igreja Matriz de Santo Antônio, que também é outra edificação que provavelmente sofrerá danos físicos e paisagísticos, em função do tamanho desproporcional do empreendimento em questão, já que também ficará contígua a ele e que, em sua lateral também será erguida parede com empena cega, de altura superior ao topo da Igreja, o que bloqueará toda a sua visibilidade, oriundas de simulação elaborada a partir dos parâmetros construtivos de ambas edificações.

A Lei Complementar municipal nº 01, de 31/10/2006, instituiu o 1º Plano Diretor de Duque de Caxias, já nos estertores do prazo fixado pelo Estatuto da Cidade, que vencera em 10/10 daquele mesmo ano. Cumprindo uma das tarefas elementares dessa peça legislativa - e de planejamento urbano - o Plano fixa, em seus artigos 38 e seguintes, um macrozoneamento do território municipal, fracionando-o, basicamente, em três macrozonas (desconsiderando-se, aqui, as zonas especiais e áreas de reserva), a saber: Zona de Ocupação Controlada – ZOC, Zona de Ocupação Básica – ZOB e Zona de Ocupação Preferencial – ZOP. A partir desse Plano, a região central do município, integrante do que se convencionou chamar de “1º Distrito” - isto com base no diploma legal que o criou (o Decreto Lei nº 1.055, de 31/12/1943) - passa a ficar contida no que ele define como ZOC, conforme, inclusive, é atestado no certificado de zoneamento, expedido pela municipalidade em favor dos responsáveis pelo empreendimento objeto de análise.6 No dizer do Plano Diretor, as “Zonas de ocupação controlada são as que apresentam restrições a uma ocupação mais intensiva do solo” (art. 41). As diretrizes para essa macrozona, estabelecidas no artigo seguinte, determinam: a reversão de processos acentuados de adensamento urbano; a instalação de infraestruturas (em especial sistema viário, macrodrenagem, esgotamento e abastecimento d’água) antes da ocupação do solo e a graduação da intensidade da ocupação em áreas limítrofes de paisagens notáveis. À luz dessas premissas, parece-nos forçoso reconhecer que o projeto de edificação pretendido pelo empreendedor situa-se na contramão da disciplina do macrozoneamento estabelecida no Plano Diretor, que, nunca é demais recordar, constitui “o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”, conforme prescreve a Lei Maior brasileira. Isto porque:

6  Secretaria Municipal de Planejamento, Habitação e Urbanismo, Processo administrativo nº 018.363/13, fls. 10, certidão nº 650/2013, expedida a requerimento de Julio Cesar Vieira França.

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3 O GRAU DE COMPATIBILIDADE DO EMPREENDIMENTO COM O PLANO DIRETOR DO MUNICÍPIO

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1. representa forma ultra-intensiva de aproveitamento do solo, com área edificada equivalente a quase sete vezes a área do terreno; 2. agrava o adensamento de área indiscutivelmente saturada, conforme tacitamente reconhecido no Plano Diretor; 3. substitui as poucas casas térreas - ou, no máximo, com sobreloja - e centenas de árvores existentes no terreno por uma edificação de mais de 20 pavimentos; 4. promove fortíssimo adensamento sem que tenham sido previamente ampliadas as redes de macrodrenagem, esgotamento e abastecimento d’água, além do sistema viário; 5. instala edificação de altíssima intensidade precisamente ao lado de uma das edificações mais emblemáticas do município - a Catedral de Santo Antônio - sobre cujo valor histórico, cultural, religioso, paisagístico e afetivo para o município e região também já foi reconhecido no Plano e na legislação municipal, e que restará inevitavelmente “escondida”, “diminuída” e “encurralada” por uma estrutura de volume excepcionalmente maior do que ela (e do que todo o entorno), tal como nas simulações apresentadas nesse estudo. Tal ordem de coisas impõe a compreensão das licenças urbanísticas demandadas pelo empreendedor jamais como ato jurídico vinculado da administração, e, logo, direito líquido e certo do empreendedor, em função, por exemplo, da já certificada compatibilidade do uso pretendido com a legislação municipal que estabelece o zoneamento, mas sim como ato discricionário. Isto porque há um conjunto de outras circunstâncias, de hierarquia superior, a serem consideradas no processo decisório a cargo do município, tais como as diretrizes estabelecidas pelo Plano Diretor para as macrozonas em que se dividir o território do município, além daquelas outras sistematizadas no presente estudo. Nesse sentido, cabe invocar o magistério de diversos autores, desde o seminal – e já clássico! – estudo de José Afonso da Silva (SILVA, 1998) até a recente monografia de ROCCO (2009). Tratam-se de normas que adquirem prevalência sobre as vetustas concepções do “direito de construir”, concebido aos moldes civilistas, uma vez que constituem “exigências fundamentais de ordenação da cidade”, estabelecendo o modo como “a propriedade urbana cumpre a sua função social” (art. 182, § 2º, da Constituição da República). O procedimento administrativo de licenciamento do empreendimento permite ao administrador público aferir os elementos de oportunidade e conveniência da obra no seu mister constitucional de regular e direcionar a ocupação urbana adequada, em especial quando a nova atividade pode gerar impactos significativos em sua vizinhança. No entanto, mesmo se adotada uma concepção reducionista do licenciamento de obras e empreendimentos, vendo nele um puro e simples exame da adequação do projeto aos índices e parâmetros de uso e ocupação do solo definidos na legislação municipal - hipótese que admitimos apenas por amor ao debate - ainda assim o projeto em questão não poderia atenderia aos requisitos para a sua aprovação, face aos dispositivos do mesmo Plano Diretor que visam

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estabelecer o controle do adensamento urbano. Nesse sentido, há que se atentar para o seu Anexo IX, que admite o coeficiente máximo de aproveitamento do terreno de 2,4 na área do empreendimento em questão. Considerando-se que a área do imóvel que abrigará o referido estabelecimento é de 11.718,72 m², o máximo de área construída licenciável nessa macrozona seria de 28.124,93m², resultante da multiplicação da área do terreno pelo coeficiente máximo admitido no Plano. No entanto, observamos que o projeto de edificação do shopping, nos termos da licença de construção outorgada em 23/08/2012,7 possui uma A.T.C. de 71.880,69m², área que excede em mais de duas vezes e meia (255,6% para ser exato) o limite legalmente estabelecido, configurando um aproveitamento bruto do terreno de incríveis 6,13. Como é de comum conhecimento, o coeficiente de aproveitamento máximo definido no Plano Diretor é insuperável, não podendo ser ultrapassado mesmo mediante pagamento de contrapartida por parte do interessado, limite acima do qual o espaço aéreo adquire a característica de área non aedificandi. Admitir o oposto, seria flexibilizar todo o planejamento da cidade e ensejar a sua compra pelos agentes com poder econômico. Por todas essas razões, parece inescapável a adequação do projeto em questão às normas do Plano Diretor referentes ao controle do adensamento urbano excessivo, o que, aliás, é uma das diretrizes do próprio Estatuto da Cidade - art. 2º, VI, alíneas “b”, “c” e “d”.

Já houve tempo que causava certa estranheza, senão resistência, falar em avaliação de impactos ambientais no âmbito do processo de instalação de empreendimentos inseridos em áreas urbanas, visto que, em geral, tais áreas já se encontram bastante antropizadas, tomadas por construções e com pouquíssimas áreas verdes. As exceções ficavam por conta, logicamente, dos casos onde houvesse algum aspecto natural (como o relevo ou a existência de cursos d’água, por exemplo) que atraísse a proteção das normas ambientais “puras”, se é que assim podemos classificá-las. Esse aparente afastamento, ou ao menos subsidiariedade, das normas ambientais em relação às atividades e relações desenvolvidas no meio urbano há muito já foi superado pela legislação, doutrina e jurisprudência, especialmente a partir da Constituição Federal de 1988, que criou as condições que, eventualmente, estariam ausentes, no sentido de que a tutela ao meio ambiente permeasse também toda a regulação da construção e desenvolvimento dos espaços urbanos e das relações de convivência social nas cidades. Em outras palavras, a partir da Constituição Federal de 1988, a cidade passa a ter natureza jurídica ambiental, deixando de ser observada, pelo plano jurídico, tão somente com

7  Conforme Secretaria Municipal de Planejamento, Habitação e Urbanismo, Processo administrativo nº 35.803/2012, p. 107 e 108, alvará de licença nº 126, solicitado por Luis Carlos Jorge Romeiro.

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4 AS DEFICIÊNCIAS DA AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS

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base nos regramentos adaptados aos bens privados ou públicos, para ser disciplinada em face da estrutura jurídica do bem ambiental de forma mediata, e de forma imediata, tudo isto em decorrência das determinações constitucionais contidas nos arts. 182 e 183 da CF (FIORILLO, 2010, p. 445). A cidade hoje é compreendida dentro do próprio conceito de meio ambiente. É o meio ambiente artificial, que abrange o espaço urbano construído, consistente no conjunto de edificações e equipamentos públicos (FIORILLO, 2010, p. 72). Pode-se dizer que o ambiente construído consubstancia ainda os esforços e as conquistas da população e suas condições de vida e de trabalho, onde o desperdício ou mau aproveitamento do espaço, da matéria e da energia constitui um desajuste ambiental (FIORILLO, 2010, p. 347 e 355). Nesse contexto, a variável ambiental vem sendo cada vez mais introduzida na realidade municipal, a fim de assegurar a sadia qualidade de vida para o homem e o desenvolvimento de suas atividades produtivas. Exemplo disso é a inserção de princípios ambientais em Planos Diretores e leis de uso do solo, bem como a instituição de Sistemas Municipais de Meio Ambiente e a edição de Códigos Ambientais municipais (MILARÉ, 2011, p. 351). Em relação ao cabimento e abrangência do licenciamento ambiental, a regra geral é que a implantação de qualquer atividade ou obra efetiva ou potencialmente degradadora do meio ambiente deve submeter-se a análise e controle prévios, para efeitos de autorização/licenciamento, onde serão verificados possíveis riscos e impactos ambientais a serem prevenidos, corrigidos, mitigados e/ou compensados. O meio ambiente urbano, no entanto, tem sua dinâmica própria, de modo que as exigências ambientais que lhe são aplicáveis não são as mesmas que gravam os empreendimentos e as outras interferências do homem nas áreas com fortes características de elementos naturais (MILARÉ, 2011, p. 507). Da mesma forma, o licenciamento ambiental das principais atividades observadas nas cidades terá que observar e atender às particularidades intrínsecas a essa dinâmica, que é bem própria. Isso não significa, porém, que, nas cidades, não possa haver empreendimentos com potencial de causar impactos ao meio ambiente de magnitude igual, ou mesmo superior, à instalação de uma unidade industrial, por exemplo. É o que ocorre justamente quando estamos diante da instalação de um grande shopping center, como no caso em comento, o qual não causa apenas uma alteração visual no local, mas traz outros importantes impactos ambientais agregados, tais como corte de vegetação, aumento da demanda por abastecimento de água potável, geração de grande quantidade de resíduos sólidos, impactos viários, etc. A avaliação ambiental de empreendimentos próprios do meio urbano é um ponto no qual os órgãos licenciadores ainda têm muito a evoluir, posto que seu corpo técnico em geral é capacitado com foco na avaliação de impactos causados por atividades industriais, que não são muito comuns nos centros urbanos, até mesmo por questões de logística e segurança técnico-operacional. Nesse contexto, a Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) se destaca como impor-

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tante instrumento de planejamento e controle que decorre do princípio jurídico da consideração do meio ambiente na tomada de decisões, comunicando-se com a elementar obrigação de obrigação de se levar em conta o fator ambiental em qualquer ação ou decisão que possa causar sobre ele qualquer efeito negativo. Vale destacar que a Avaliação de Impactos Ambientais, enquanto instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), não se confunde com o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), que é uma ferramenta do licenciamento ambiental e uma modalidade de Avaliação de Impactos Ambientais (MILARÉ, 2011, p. 464-5). Um desdobramento ou modalidade de Avaliação de Impactos Ambientais, e que tem papel fundamental na avaliação de impactos ambientais de empreendimentos desenvolvidos nos centros urbanos, consiste precisamente no Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), que também é um instrumento associado à PNMA (embora não conste explicitamente no texto legal com esse nome). O Estudo de Impacto de Vizinhança, então, se aplica para o estudo de impactos ambientais urbanos, cujos efeitos podem ser estritamente localizados no tecido urbano ou, ainda, podem se estender para um âmbito maior, impactando também sistemas viário e de tráfego urbano, por exemplo. A elaboração do Estudo de Impacto de Vizinhança é fundamental no âmbito do licenciamento ambiental e urbanístico de empreendimentos urbanos, não apenas como alternativa de avaliação de impactos, mas também por seu caráter pedagógico e por ser um instrumento para a mobilização e a participação comunitária (MILARÉ, 2011, p. 507). Seguindo a mesma lógica do Estudo (prévio) de Impacto Ambiental (EIA), que certamente é o mais conhecido dos instrumentos de Avaliação de Impactos Ambientais, os documentos relativos ao Estudo de Impacto de Vizinhança deverão ter publicidade e permanecer disponíveis para consulta de qualquer interessado, de modo a suscitar e possibilitar a mobilização da comunidade e a participação democrática desejada pelo Estatuto da Cidade (MILARÉ, 2011, p. 676). Feita esta breve contextualização acerca da importância e, mais que isso, da imprescindibilidade de uma avaliação de impactos ambientais adequada ao se analisar a viabilidade socioambiental de determinado empreendimento proposto para área urbana, serão apresentados a seguir alguns pontos do processo de licenciamento ambiental do empreendimento objeto deste estudo que, ao menos à primeira vista, se mostraram deficientes nesse fundamental aspecto. O empreendimento em comento está sendo licenciado pelo órgão ambiental municipal em virtude de seu enquadramento como atividade de impacto ambiental baixo e local pela legislação vigente. Na forma do disposto no art. 1º, da Resolução CONEMA nº 42/2012, considera-se impacto ambiental de âmbito local qualquer alteração direta ou indireta das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, que afetem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e/ou a qualidade dos recursos ambientais, dentro dos limites do Município. Nos termos da mesma norma, não se considera de âmbito local o impacto ambiental quando: (i) sua área de influência direta ultrapassar os limites do Município; (ii) atingir ambiente

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marinho ou unidades de conservação do Estado ou da União, à exceção das Áreas de Proteção Ambiental; (iii) a atividade for listada em âmbito federal ou estadual como sujeita à elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo relatório de impacto ambiental (RIMA). Referido processo de licenciamento ambiental foi instaurado em outubro de 2012, mediante requerimento direto de Licença de Instalação (LI), sendo apenas posteriormente convertido em requerimento de Licença Ambiental Prévia (LP), que é a licença adequada para a fase preliminar do planejamento do empreendimento, aprovando sua localização e concepção, atestando sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação, nos termos da Resolução CONAMA nº 237/97. Pela previsão contida no art. 28 da Lei Municipal nº 2.022/2006, o executivo municipal somente pode expedir alvará de localização e licença de construção e de funcionamento, ou quaisquer outras licenças solicitadas por atividades potencial ou efetivamente poluidoras, mediante apresentação das licenças ambientais. Essa disposição, ao que parece, não foi observada no caso em tela, uma vez que o Alvará de Licença para construção do empreendimento foi concedida ao interessado quase dois anos antes da emissão da Licença Ambiental Prévia. Pelo histórico de análise registrado no processo de licenciamento ambiental, até a concessão da Licença Ambiental Prévia, também não se verifica muita importância à efetiva avaliação dos impactos ambientais relacionados à instalação do Shopping Center, muito embora o mesmo pretenda ocupar área central do município de Duque de Caxias, onde já são observados graves problemas de mobilidade urbana, abastecimento de água e grande fluxo populacional. A dificuldade relatada pelo FORAS para ter acesso ao conteúdo do processo de licenciamento ambiental do empreendimento e a outros documentos que, a rigor, deveriam ser de acesso público, como o Estudo de Impacto de Vizinhança, por exemplo, bem como a não realização/convocação de audiência pública pelo ente municipal licenciador, igualmente sinalizam deficiências no cumprimento da legislação, agora quanto à participação da comunidade na discussão e análise do projeto de instalação do empreendimento em questão. Importante notar que a própria Secretaria Municipal de Meio Ambiente, em parecer elaborado por sua equipe técnica em março de 2013, aponta diversos impactos do empreendimento que deveriam ser considerados na análise de sua viabilidade socioambiental. Nesse parecer, por exemplo, há registro de realização de vistoria onde foi constatada grande extensão ocupada por vegetação bastante densa e característica de sucessão média ou média avançada, o que demandaria a realização de vistoria confirmatória conjunta com o INEA, que não ocorreu até aqui. Foi também observado no parecer que os danos ambientais relacionados à implantação do empreendimento podem vir a ser de média magnitude regional, tendo em vista que a supressão de vegetação interfere no microclima da região e o volume de resíduos a serem gerados pelo corte do terreno. A equipe técnica do órgão municipal destacou ainda o impacto viário na região a ser causado pela movimentação do solo, com previsão de constantes congestionamen-

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tos, sendo registrado que, após a conclusão do empreendimento, o impacto será causado pelo aumento de veículos. Também vale mencionar a preocupação registrada no parecer em relação à drenagem pluvial e ao esgotamento sanitário da região do empreendimento, sendo destacado que a rede existente não suportará a vazão da água de chuva relacionada à área de impermeabilização, o que demandará um “forte investimento na área do Centro”, para macrodrenagem e até mesmo inclusão de caixa de retardo no projeto do Shopping; etc. Em relação à área de grande extensão ocupada por vegetação (também citada no parecer), reside nesse aspecto uma das principais deficiências observadas quanto à avaliação dos impactos ambientais do projeto em questão. Isso porque a referida cobertura vegetal, que configurava um espaço de área verde sem similar no centro do município de Duque de Caxias, já foi suprimida pelo empreendedor durante o período da Copa do Mundo de 2014, de forma ilegal e praticamente clandestina. Pode-se de dizer que a supressão dessa vegetação se deu de forma ilegal e ilegítima em razão dos diversos vícios verificados no processo onde foi emitida a respectiva Autorização de Supressão de Vegetação. Dentre os vícios verificados, destacamos os seguintes: 1) a data do parecer de supressão é posterior à data de emissão da autorização; 2) o próprio órgão municipal emitiu Auto de Notificação, determinando a suspensão da Autorização de Supressão de Vegetação, embora posteriormente tenha voltado atrás nessa decisão. Alem disso, não consta no processo qualquer registro de que tenha sido solicitada a anuência prévia do INEA (órgão ambiental estadual) para a emissão da Autorização de Supressão. Tal anuência prévia se fazia necessária no caso em razão de haver indícios da presença de resquício de Mata Atlântica no local, segundo os levantamentos de dados realizados na área antes da supressão. Nesse caso, a legislação vigente prevê que a supressão somente pode ser autorizada pelo órgão municipal mediante anuência prévia do INEA, fundamentada em parecer técnico, na forma do art. 5º, do Decreto Estadual nº 42.050/2009, com a alteração trazida pelo Decreto Estadual nº 42.440/2010, e do art. 14 da Resolução CONEMA nº 42/2012. Outro ponto que merece atenção é a diferença de diagnóstico entre o primeiro Relatório Técnico de Inventário Florestal, apresentado em agosto de 2012 pela empresa idealizadora do empreendimento, e o Censo Florístico – Parecer Técnico, contratado pela mesma empresa, datado de agosto de 2013. Tais documentos possuem inconsistências em aspectos importantes para a adequada caracterização e análise da relevância ambiental da área objeto do pedido de supressão de vegetação, tais como o tamanho da área afetada (de 9.722m2 passa para 11.587,73m2), a quantidade de espécimes arbóreos (de 124 passa para 167), e a avaliação fitossanitária do material vegetal (no Relatório esse aspecto foi classificado como “bom”, enquanto que no Censo foi apontado que cerca de 26,3% dos exemplares foram classificados em estado “ruim” ou “mortos”). É importante destacar que o estado fitossanitário da vegetação foi um ponto crucial para a conclusão final alcançada no parecer técnico que embasou a emissão da Autorização de

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Supressão, de modo que a inconsistência de diagnóstico anteriormente relatada, sem dúvida, pode ter comprometido, também nesse aspecto, a avaliação realizada pelo órgão ambiental municipal quanto aos impactos ambientais do empreendimento.

DE

A legislação em vigor não se contenta com a mera exigência de apresentação do Estudo de Impacto de Vizinhança, tal como já exposto, e de que este atenda ao conteúdo mínimo por ela fixado. Uma vez satisfeitas essas exigências, há que se seguir o devido processo de análise desse estudo / relatório, que, com base no art. 10 da Resolução CONAMA nº 237/1997, deve obedecer, no mínimo, às seguintes etapas: a. publicidade do EIV; b. abertura de prazo para que qualquer interessado apresente objeções; c. análise do EIV e das manifestações populares, por parte dos órgãos municipais; d. realização de vistorias técnicas, por parte dos órgãos municipais, quando necessárias; e. solicitação de esclarecimentos e complementações, por parte do órgão licenciador; f. atendimento da solicitação, por parte do empreendedor; g. realização de audiência pública (ou, ao menos, abertura de prazo para que os entes legalmente legitimados requeiram a sua realização), na forma estabelecida na legislação;8 h. solicitação de esclarecimentos e complementações, por parte do órgão licenciador, decorrentes da audiência pública; i. emissão de parecer jurídico, por parte do órgão municipal competente; j. emissão de parecer técnico conclusivo; k. apreciação do pedido de licença, deferindo-o ou não, de maneira fundamentada; l. publicidade da decisão administrativa e abertura de prazo para recurso; m. apreciação do recurso, caso tenha sido apresentado; n. emissão das licenças. Tais são as etapas a serem seguidas, sem falar em exigências específicas, contidas na legislação municipal. É o caso, por exemplo, da Portaria SMMAA nº 011, de 17/12/2012, cujo art. 2º, I, exige autorização do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (CONDEMA) Com relação à exigibilidade de audiência pública no caso concreto em questão, não há como deixar de levar em consideração, na esfera tanto jurídica quanto de gestão pública, o fato da coleta de quase 6.000 assinaturas de moradores de Duque de Caxias, que se declararam contrários ao empreendimento em questão, comprovadas em juízo e junto ao MP/RJ pelo movimento FORAS. Trata-se de fato determinante da realização de audiência pública por iniciativa do próprio município, independente de qualquer solicitação expressa, uma vez que incontestável que não se trata de projeto consensual entre a população a ser impactada por ele, sem falar no caráter pedagógico, informativo e preventivo de futuros conflitos que a referida audiência pode desempenhar. 8 

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5 AS IRREGULARIDADES NOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS LICENCIAMENTO: A NÃO OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL

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O já citado processo 35.803/2012, além daqueles de nº 35.802/2012 e 39.393/2012.

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para “supressão igual ou superior a dez indivíduos arbóreos, dentro dos limites do 1º distrito”, devendo, ainda, a compensação dessa supressão dar-se a uma distância de no máximo 300 metros do local onde ocorreu a supressão. É o caso, ainda, do Plano Diretor de Duque de Caxias, cujo art. 9º, acima citado, acresce a exigência de oitiva do Conselho Municipal de Desenvolvimento da Cidade de Duque de Caxias (CONCIDADE), que deve ser notificado para manifestar a respeito da licença requerida, no âmbito do processo administrativo, antes da tomada de decisão por parte do órgão licenciador. Trata-se de providência inarredável, dados os termos do Plano Diretor, o caráter cogente de suas normas, o seu status constitucional, bem como a relevância constitucional dos princípios da transparência e da participação popular, que regem toda a gestão da coisa pública e que encontram nessa exigência uma das formas de sua satisfação. Reforça-se a exigibilidade de tal etapa do licenciamento na medida em que o Plano Diretor - art. 130, I - delegou poderes ao Prefeito para compor e instalar o CONCIDADE por meio de Decreto, bem como assinou-lhe, para tanto, um prazo de 90 dias, a contar da vigência do Plano, prazo já ultrapassado há mais de sete anos, sem que tenha sido atendido, induzindo-se à hipótese do não comprometimento do Poder Executivo municipal com a implementação do Plano Diretor, repita-se, “o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”, nos termos da carta republicana de 1988, e reiterada pela Constituição Estadual de 1989. Em face da ausência desse Conselho, em virtude da injustificável mora do Poder Executivo quanto à sua instalação, a única conclusão que se nos afigura possível, diante dos fatos, é a da inviabilidade jurídica da concessão de licença ambiental pelo município, ao menos na hipótese prefigurada no art. 9º do Plano Diretor, que se aplica ao caso concreto sob exame, que, como já dito, é a das operações de movimentação de terra - tais como aterro, desaterro e “bota-fora” - para execução de obras públicas ou privadas. Nesse caso, a competência para o licenciamento se deslocaria para o Estado do Rio de Janeiro, em caráter supletivo, solução preconizada pelo art. 15, II da Lei Complementar Federal nº 140/2011. Aliás, este é outro ponto em que resta ferido o devido processo legal no caso em questão, uma vez que, em nenhum momento, foram ouvidos os órgãos ambientais dos demais entes federativos - Estado do Rio de Janeiro e União Federal - que não têm competência originária para o licenciamento em questão, podendo, no entanto, manifestarem-se no processo de maneira não vinculante (art. 13, § 1º, da LC 140/2011), o que a doutrina majoritária tem entendido como poder-dever do órgão licenciador competente, e não como faculdade discricionária, dada a relevância do direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao princípio da cooperação federativa. Em síntese, constata-se, nos processos administrativos relacionados ao caso,9 o não atendimento dos procedimentos acima elencados, incidindo em grave violação da cláusula constitucional do devido processo legal, uma vez que em todos se encontra patenteada a emis-

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são de diversas licenças - de construção, prévia, de supressão de vegetação, de escavação e terraplanagem - antes da conclusão de todas as etapas inerentes e obrigatórias ao processo de licenciamento. Isto sem falar a outros problemas dessa mesma ordem, como o não acesso público à integra dos processos em curso10, a não abertura de oportunidade para que a coletividade possa se manifestar formalmente no âmbito dos mesmos, além da inconsistência da numeração dos processos, que possuem folhas faltantes e em duplicidade, como verificado a partir da documentação entregue aos representantes do movimento FORAS.

Outro aspecto do caso sob exame, que também consideramos atentatório à cláusula do devido processo, diz respeito ao modo como foi aplicado o instrumento da outorga onerosa do direito de construir. Trata-se de instrumento previsto no Plano Diretor - artigos 79 a 81 - e regulamentado pelo Decreto nº 6.200, de 30/05/2012. Desde logo, diga-se que tal formato é incompatível com o disposto no Estatuto da Cidade, em especial em seu art. 30, que exige que tal regulamentação - rectius, o regramento das condições da outorga, definindo fórmula de cálculo, modos de pagamento, casos de isenção e destinação dos recursos, o que, a rigor, excede o que costuma se definir como o exercício do mero “poder regulamentar” - se dê forçosamente mediante lei municipal específica. Assim, fica o Decreto municipal nº 6.200/2012, a despeito de seu conteúdo, exposto a ser arguída a sua ilegalidade, em face da lei nacional de desenvolvimento urbano. Já no que tange ao conteúdo desse decreto, registre-se, apenas ad argumentandum, a obscuridade da fórmula de cálculo adotada em seu art. 5º, que não permite ao intérprete entender, com clareza, como se objetivam cada um dos seus respectivos componentes, sem falar no fato de que a definição de um deles fica delegada a ato da Secretaria Municipal de Obras, agravando ainda mais o problema que antes assinalamos, relacionado à violação do princípio da legalidade. No entanto, no caso em questão, paradoxalmente, é um outro aspecto que mais nos causa espécie. Conforme informações extraídas do processo administrativo 17.113/2012, o empreendedor solicitou o licenciamento do empreendimento em 14/05/2012 e, menos de um mês depois, em 06/06/2012, foi assinado um termo de recolhimento da outorga onerosa, no valor de R$ 3.100.000,00, termo esse redigido pela Procuradoria Municipal e assinado pelo Prefeito.11 O valor da OODC foi recolhido aos cofres públicos e, em 23/08/2012, foi expedido o alvará de licença para construção. Trata-se de situação, em nosso sentir, absolutamente inusitada, na qual a outorga one-

10  Nos documentos repassados ao movimento FORAS faltam várias páginas dos processos em curso. 11  Abstrairemos, aqui, da complementação de valores que ocorreu a posteriori, por irrelevante para o argumento ora desenvolvido.

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5.1 Irregularidade na regulamentação e no recolhimento da outorga onerosa do direito de construir

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rosa foi recolhida antes mesmo da regular tramitação e apreciação dos competentes pedidos de licença urbanística e ambiental. Ora, em nossa compreensão, a legislação determina que suceda precisamente o oposto: o recolhimento da outorga onerosa pressupõe processo de licenciamento concluído, com decisão favorável e condicionantes atendidos, do contrário não há projeto viável a ser executado. Em não havendo projeto viável a ser executado, nada justifica o recolhimento da contraprestação devida à municipalidade pelo exercício da faculdade de edificar. Em outras palavras, antes que se constitua juridicamente um direito de construir em favor do empreendedor, resta indevido o pagamento de qualquer contraprestação a administração a pretexto dessa mesma causa. A outorga onerosa seria comparável, nesse sentido, à obrigação do loteador em transferir ao município uma certa parcela da gleba objeto do projeto de loteamento, o que deve fazer, do mesmo modo, a título de contraprestação à coletividade, exigível em nome da qualidade de vida na cidade e como captura parcial da valorização que decorre do aproveitamento do terreno, tal como facultado pela legislação. Ora, o loteador somente perde as áreas objeto de doação compulsória a partir do momento em que não somente o projeto de loteamento é licenciado pelo município, mas, também, levado a registro. Assim, não há hipótese do pagamento de qualquer contraprestação antes da regular análise e aprovação do projeto de loteamento e emissão de licença em favor do empreendedor. Não há como suceder de modo diferente no caso da outorga onerosa. Somente após a conclusão, com êxito, do licenciamento poderia o empreendedor ser regularmente notificado a recolher a contraprestação devida, sendo possível, aí sim, atribuir à sua eventual mora o efeito de revogação automática da licença. Admitir a possibilidade de subversão dessa ordem - como, concretamente, o fazem os artigos 2º e 3º, caput, do Decreto 6.200/12 - seria solução incompatível com a finalidade e a função do licenciamento, no qual, como antes sustentamos, não há direito líquido e certo em favor do empreendedor à obtenção da licença requerida, a não ser que partamos de ultrapassadas noções de gestão da cidade em moldes privatistas, nos quais o ente público não passa de mero “carimbador” dos projetos privados de uso do espaço público urbano, como é o caso de seu espaço aéreo. A legislação brasileira em vigor, sabiamente, vai em outra direção, mandando, inclusive, aos órgãos licenciadores que considerem a chamada “opção zero”, isto é, a hipótese de não execução do projeto para o qual se requer a licença - vide art. 5º, I, da Resolução CONAMA nº 1, de 1986. O recolhimento da outorga onerosa logo no início do licenciamento, como sucede no caso em exame, não somente fragmenta a análise do projeto de empreendimento, que se requer integrada sob os pontos de vista urbano e ambiental, admitindo que ele esteja licenciado numa esfera e não na outra, como também gera uma espécie de “ fato consumado” a favor do empreendedor, que já pagou ab initio aquilo que devia a título de contraprestação, restando apenas no aguardo do mero cumprimento do ritual burocrático de outorga das respectivas licenças ambientais. As preocupações acima relatadas veem-se reforçadas à medida que se percebe que o

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Decreto 6.200/12, ora questionado, foi editado poucos dias após o requerimento de licença por parte da ABL, induzindo-se à crença de que foi feito à vista especificamente do caso desse empreendimento, vulnerando-se o crucial princípio da impessoalidade na gestão da coisa pública. Em outras palavras, o procedimento institucionalizado pelo Decreto 6.200/12 sugere um processo de compra de licenças por parte do empreendedor ou, no mínimo, de substituição concreta do licenciamento pelo recolhimento da outorga onerosa, que acaba valendo como se fosse licença urbanística e ambiental. Ocioso arrematar que isso atinge as próprias noções de moralidade e de finalidade públicas, além de reafirmar o esvaziamento concreto do processo de licenciamento em sua função de avaliação e decisão, à luz do interesse público, a respeito de empreendimentos de impacto ambiental significativo.

Uma das estratégicas políticas de atuação do FORAS foi a de buscar levar ao judiciário os questionamentos de ordem jurídica que tinha a respeito do projeto em questão. Neste sentido, encontram-se em tramitação, na data da conclusão do presente estudo, três processos que judicializam o conflito. A primeira medida tomada foi representar junto ao Ministério Público estadual, através do seu órgão de tutela coletiva, a fim de que se instaurasse um Inquérito Civil. Essa representação noticiava a intenção de construção do Shopping e as irregularidades de que se tinha conhecimento no processo de licenciamento. Deu-se mais ênfase à falta de publicidade dos atos administrativos, à concessão de uma licença e ao recolhimento de pagamento relacionado ao exercício do direito de construir (“outorga onerosa do direito de construir”, nos termos do Estatuto da Cidade) sem a apresentação dos estudos urbanos e ambientais previstos em lei e à necessidade de proteção da Escola Municipal Dr. Álvaro Alberto, edifício vizinho à futura construção, que é prédio de interesse histórico e tem sobre si pedido de tombamento em tramitação há algum tempo junto à Prefeitura de Duque de Caxias, porém, ainda não apreciado. Ainda sem notícias de real providência por parte do Parquet estadual, ajuizou-se, através de uma associação integrante do FORAS, uma vez que este não possui personalidade jurídica, uma Ação Cautelar Inominada, com pedido de liminar, distribuída em 16/06/2014 para a 1ª Vara Cível de Duque de Caxias,12 em desfavor do Município de Duque de Caxias e da empresa ABL Shopping. A ação pede, em sede de antecipação de tutela, a suspensão da eficácia da Licença de Constrição até a decisão do processo de tombamento da Escola Municipal Dr. Álvaro Alberto e até que sejam apresentados o Estudo de Impacto de Vizinhança, o Estudo de Impacto Ambiental e seus respectivos Relatórios. No mérito, o pleito é pela anulação da Licença de Construção. A ação aponta, como causa de pedir, os mesmos problemas relatados na Repre-

12  Processo nº 0034147-96.2014.8.19.0021, que pode ser acompanhado através do link: http://www4.tjrj.jus.br/consultaProcessoWebV2/ consultaMov.do?v=2&numProcesso=2014.021.033071-5&acessoIP=internet&tipoUsuario=

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6 A JUDICIALIZAÇÃO DO CONFLITO EM TORNO DO LICENCIAMENTO

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13  O acompanhamento do processo pode ser feito através do link: http://www4.tjrj.jus.br/consultaProcessoWebV2/consultaProc.do?v=2&FLAGNOME=&back=1&tipoConsulta=publica&numProcesso=2014.021.066569-5 14  Processado sob o nº. 0068441-77.2014.8.19.0021. 15 

Dado atualizado em 15/12/20014.

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Esta ação corre sob o nº 0061989-51.2014.8.19.0021, perante a 7ª Vara Cível de Duque de Caxias.

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sentação. Intimado o Ministério Público Estadual, para atuar no processo como fiscal da lei, este entendeu ser o caso de abrir um Inquérito Civil Público para analisar melhor a existência das irregularidades ventiladas no processo judicial. Quanto à Ação Cautelar, determinou o juízo que o pedido liminar somente será apreciado quando da resposta de ambos os réus e de nova promoção ministerial, o que ainda não ocorreu. O alhures citado Inquérito Civil (nº MMPRJ 2013.00467420) discutiu bastante o procedimento de concessão da licença e a validade dos estudos prévios, sem, no entanto, chegar a qualquer conclusão. Importante citar que este IC mistura uma investigação já feita sobre um outro projeto de shopping que se pretende construir, diverso do empreendimento questionado pelo FORAS e localizado em região completamente diversa do município de Duque de Caxias, às margens da Rodovia Washington Luís. Como mais um instrumento para tentar evitar o avanço das obras, o FORAS, novamente através de uma das associações que o integram, impetrou um Mandado de Segurança com pedido de liminar.13 A autoridade coautora apontada foi o Secretário do Meio Ambiente, Agricultura e Abastecimento, e o ato impugnado foi a supressão total de 167 (cento e sessenta e sete) árvores no terreno onde se pretende construir o shopping, sendo algumas destas árvores, espécies nativas da Mata Atlântica. A ilegalidade da supressão é latente e transparece nos aspectos já elencados no capítulo anterior. Assim, o mandamus distribuído no dia 07/11/2014 para a 6ª Vara Cível de Duque de Caxias,14 objetiva, liminarmente, a suspensão das próximas etapas de instalação do Shopping, pedido este a ser confirmado quando da apreciação do mérito. O juízo limitou-se, em um primeiro momento, a requerer comprovação dos requisites necessárias à concessão da gratuidade de justiça e, uma vez atendida essa exigência, a remeter os autos ao Ministério Público, sem se manifestar sobre a medida liminar requerida. O Parquet devolveu o processo com uma manifestação que o juízo determinou que se atenda. No entanto, como este despacho não foi ainda publicado, não se sabe o teor da promoção ministerial15. O processo (até aqui) mais eficaz, no sentido de ter permitido, ainda que timidamente, alguma apreciação do mérito do conflito, talvez seja a Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Estadual através de seu órgão de Tutela Coletiva.16 O objeto dessa Ação é a proteção da Escola Municipal Dr. Álvaro Alberto. Advoga-se que esta, mesmo sem ser um bem tombado, merece proteção. É que a Lei Orgânica duquecaxiense prevê, de maneira inovadora, proteção integral aos bens de valor histórico, mesmo que não haja processo de tombamento. Uma das medidas protetivas que então seria automaticamente estabelecida consistiria, precisamente, na preservação do entorno desse bem, num raio mínimo de 50m (cinquenta metros),

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o que impediria, portanto, a construção de um grande edifício, que violaria o entorno do bem tombado e a ambiência cultural aí concebida. Cabe ressaltar que um dos grandes motivadores da propositura desta Ação foi a pressão popular liderada pelo FORAS, que insistiu para que o órgão estatal, na qualidade de fiscal da lei, se posicionasse diante deste conflito urbano. Uma vez marcada a data para a primeira audiência de conciliação no âmbito desse processo, envolvendo Ministério Público, ABL Shopping e o Município, o FORAS diligenciou no sentido de que outro de seus integrantes demandasse o ingresso no feito como terceiro interessado, habilitando-se assim a intervir no deslinde da ação. No entanto, para surpresa de todos, antes mesmo da audiência de conciliação, as partes se reuniram, sem a presença do FORAS ou de qualquer representante da sociedade civil, e firmaram acordo com o propósito de encerrar a lide. Tal acordo, feito na forma de um Termo de Ajustamento de Conduta, prevê, em apertada síntese, que a ABL Caxias Empreendimentos e Participações S.A.: (1) reparará qualquer dano que seja causado à Escola durante a construção; (2) custeará as obras de manutenção, restauração e conservação da Escola e; (3) submeterá ao Ministério Público o projeto de engenharia do Shopping. Já o Município de Duque de Caxias se comprometeu a não conceder qualquer nova licença – urbanística ou ambiental – que acarrete impactos negativos à preservação da Escola. Tendo em vista a Transação feita pelas partes, o processo foi retirado de pauta e o juízo determinou que as partes se manifestassem acerca do pedido de ingresso no feito do SEPE, estando os autos remetidos ao Parquet estadual. As petições do FORAS questionando a validade do Termo de Ajustamento de Conduta, por falta de oportunidade para que ele, e a sociedade civil em geral, se pronunciasse sobre a Transação, antes de sua homologação, ainda não foram juntadas aos autos.17

A título de avaliação preliminar, os autores deste estudo entendem que o caso sob exame é bastante ilustrativo das grandes dificuldades e obstáculos à efetividade da política urbana traçada em sede constitucional, em que pese o fato de estar em vigor há mais de um quarto de século. Muito embora tenha sido “decantada em verso e prosa” por juristas, juízes, autoridades governamentais, lideranças políticas, etc., os seus resultados efetivos, no âmbito das políticas urbanas atualmente praticadas, ainda se mostram significativamente limitados, no sentido da realização de suas pautas fundamentais: o direito à cidade (amplamente compreendido), a função social da propriedade e a gestão urbana em bases justas, democráticas, transparentes, participativas e sustentáveis. À luz do caso estudado, pode se afirmar que, no “ frigir dos ovos” da tomada de deci-

17  Dado atualizado em 15/12/20014.

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7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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sões, acabam falando mais alto interesses não condizentes com os princípios e valores que vêm sendo consagrados no âmbito do “novo direito urbanístico brasileiro”, emergente no período pós-88. Os apelos relacionados ao desenvolvimento econômico, ao aumento de arrecadação, à geração de empregos, mesmo quando de muito discutível factibilidade e confiabilidade (como nos parece ser o caso!), acabam funcionando como imperativos absolutos. Ganham muito mais força quando a eles se articulam os símbolos de modernidade, progresso e “urbanidade” vendidos pelo mercado capitalista contemporâneo. E aqui não chegamos sequer a falar dos aspectos criminógenos que ainda envolvem a operação da administração pública, tais como os benefícios ilícitos oferecidos aos gestores de todos os níveis, pelos detentores do poder econômico interessados em grandes empreendimentos privados. Não é de se descartar a possibilidade da atuação desse fator, primeiramente, em função de sua generalização, e, em segundo lugar, em face das suspeitas que emergem do cipoal de graves irregularidades encontradas no caso estudado. No dia-a-dia de muitas administrações públicas, ainda hoje, reproduz-se – lamentavelmente! – a clássica relação autoritária entre Estado e sociedade, agravada quando, do lado da sociedade, apresentam-se movimentos populares, representativos de segmentos sociais subalternizados, com baixo capital político e/ou econômico. Reproduz-se, também, a violação sistemática da ordem jurídica, que se mostra sem força suficiente para coibir os abusos de poder praticados pelos encarregados da gestão da coisa pública. Tais violações – insistimos, lamentavelmente! – não têm encontrado controle adequado por parte dos órgãos encarregados de sua fiscalização e sanção, desde órgãos do chamado “controle interno”, ou do poder legislativo (e órgãos de contas incumbidos de lhes auxiliar), chegando até o próprio poder judiciário, passando pelo Ministério Público. No caso aqui estudado, observa-se que, nem mesmo após a instauração de diversas medidas judicias e/ ou de apuração dos fatos, se pôs cobro às inúmeras e graves irregularidades vislumbradas nos processos administrativos em andamento, que constituem a face visível da legitimação dos grandes empreendimentos, tais como aquele objeto do presente estudo. Ao contrário de coibir as irregularidades aqui escaneadas, e de exigir as respectivas responsabilidades, os aludidos órgãos parecem ratifica-las e legitimá-las, desestimulando a população a resistir aos interesses que movem o Estado e os agentes econômicos, de cuja articulação emerge um bloco hegemônico que parece desconhecer qualquer tipo de limite. Mais do que nunca, parecemos estar diante de evidências eloquentes do que há algum tempo vem sendo estudado sob o conceito de estado de exceção (cf. AGAMBEN, 2004). Em que pese o cenário não muito alvissareiro vislumbrado pelo grupo de pesquisa, há que se reconhecer o fundamental papel do movimento social de resistência à implantação do empreendimento aqui debatido, o que nos suscita uma tênue esperança de ver concretizadas ao menos algumas das promessas de nossa constituição, outrora dita “cidadã”, nos idos da década de 1980. Não fosse a oportuna “provocação” trazida ao grupo de pesquisa por esse movimento, o presente artigo jamais teria sido possível, bem como todo o trabalho de pesquisa perderia uma oportunidade ímpar de vislumbrar os problemas, limites e contradições tanto da ordem

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jurídica quanto do aparelho do Estado, o que alguns designam como “mundo institucional”. Ao longo das atividades realizadas em parceria com o movimento FORAS, pudemos testemunhar o crucial papel pedagógico que este vem exercendo no município duquecaxiense – e, hoje, até mesmo fora dele! – servindo como canal para fazer despertar na população a percepção tanto da gravidade da questão urbana contemporânea, quanto dos direitos urbanos – e humanos! – que vem sendo violados. Assim, se algum papel a universidade pública tenciona desempenhar no sentido da realização do projeto constitucional, ao menos naquilo que ele tenha de efetivamente democrático e de justiça socioespacial, não nos resta dúvida de que o seu caminho é o de estreitar os seus laços com movimentos dessa natureza, desenvolvendo e repensando, a partir de uma interlocução renovadora com esses agentes sociais, os seus projetos de ensino, pesquisa e extensão.

REFERÊNCIAS AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceção. São Paulo: Boitempo, 2004. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. MARTINS, Jorge. Estudo preliminar de Impactos de Vizinhança de projeto de complexo multiatividades da ABL Shopping Empreendimentos e Participações S.A. para Duque de Caxias/RJ. Rio de Janeiro, UFRJ, 2014.

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MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: a gestão ambiental em foco. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.

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Recebido em 22 abr. 2015 Aceito em 23 abr. 2015

A EDUCAÇÃO PÚBLICA COMO INSTRUMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO SUSTENTÁVEL DO BRASIL Carlos Sérgio Gurgel da Silva* Claudomiro Batista de Oliveira Jr.**

O Brasil vive hoje uma expectativa muito grande, de entrar para o rol dos países tidos como desenvolvidos. Ter ficado por décadas sob o rótulo de “país em desenvolvimento” sempre incomodou as elites e os governantes brasileiros. Sem sombra de dúvidas o Brasil hoje é uma grande potência econômica, tendo superado recentemente, em termos de PIB, a Inglaterra, ocupando atualmente o posto de sexta maior economia do mundo. No entanto, afastando-se dos principais centros econômicos e financeiros do país, percebe-se mais nitidamente que se trata de um país de desigualdades. Desigualdades estas que se manifestam em diversas frentes, tais como saúde, educação, moradia, previdência, meio ambiente, lazer, cultura, entre outras. Serão abordadas neste breve ensaio questões relacionadas ao sistema público de educação existente no Brasil, mostrando como este não está sendo apto a erradicar a pobreza, a marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais deste país, do modo que deveria fazer para dar cumprimento ao preceituado no artigo 3º, inciso III da Constituição brasileira. Na exposição que será feita a seguir, abordaremos inicialmente a questão dos direitos humanos e seu grande propósito, qual seja, a realização da dignidade da pessoa humana, para em seguida tratar do direito humano à educação e também da questão da educação, como instrumento de construção de valores éticos. Na sequência será abordada a questão do desenvolvimento nacional, buscando-se a resposta para a seguinte pergunta: existe um direito subjetivo ao desenvolvimento? O ponto central deste ensaio se dará com a abordagem da questão do crescimento sustentável do Brasil,

* Doutorando em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Lisboa (Portugal), Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Professor do Curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte. ** Aluno do Doutorado Direito Constitucional pela Universidade de Buenos Aires (Argentina), Mestre em Direito Público pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Professor do Curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte.

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1 INTRODUÇÃO

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levando em consideração as perspectivas do desenvolvimento econômico e do desenvolvimento social. No entanto o amadurecimento da discussão ocorre com a discussão final sobre as perspectivas para um Brasil com educação de qualidade.

2 DIREITOS HUMANOS E SEU GRANDE PROPÓSITO: A REALIZAÇÃO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

1  Segundo Eliane Ferreira de Sousa, a categoria dignidade pode ser compreendida como qualidade daquele que é digno, superior, merecedor de respeito e de consideração. A dignidade humana não pode ser mensurada em valor monetário, não pode ser substituída por qualquer outra coisa. Apesar disso, há dificuldade em se dar uma densidade jurídica ao conceito de dignidade humana. Qual seria seu conteúdo? Sem dúvida, respeito à vida, à integridade física e psíquica, à consciência, a intimidade, o direito de ir e vir, à liberdade de expressão, de pensamento, de criação, de associação, de opinião, entre outros. (SOUSA, 2010, pág. 32.) 2  Sobre esta questão Ingo Sarlet explica: “Em que pese sejam ambos os termos (‘direitos humanos’ e ‘direitos fundamentais’) comumente utilizados como sinônimos, a explicação corriqueira e, diga-se de passagem, procedente para a distinção é de que o termo ‘direitos fundamentais’ se aplica para aqueles direitos do ser humano reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado Estado, ao passo que a expressão ‘direitos humanos’ guardaria relação com os documentos de direito internacional, por referir-se àquelas posições jurídicas que se reconhecem ao ser humano como tal, independentemente de sua vinculação com determinada ordem constitucional, e que, portanto, aspiram à validade universal, para todos os povos e tempos, de tal sorte que revelam um inequívoco caráter supranacional (internacional)”. (SARLET, 2006, p. 35 e 36.) 3  Consta do preâmbulo da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1949 que: “Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da família humana e de seus direitos iguais e inalienáveis é o fundamento da liberdade, da justiça e da paz no mundo, (...)”.

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Sabe-se que as revoluções, americana (1776) e francesa (1789), além da segunda guerra mundial (1939-1945) foram os principais motores que levaram ao impulsionamento da positivação dos direitos humanos nos principais textos constitucionais do mundo ocidental. Trata-se de direitos imprescindíveis para que se tenha um mínimo de dignidade humana1. Segundo amplo entendimento da doutrina, os direitos humanos, quando positivados nas Leis Fundamentais dos Estados recebem a denominação de direitos fundamentais2. Por esta razão, pode-se afirmar que os direitos fundamentais são, na verdade, direitos humanos positivados. É possível também afirmar que todos os direitos fundamentais são direitos humanos (direitos dos homens), mas nem todos os direitos humanos são fundamentais, pois neste último caso dependerá de ser assim considerado por cada ordenamento jurídico (por cada Estado). Ademais, as normas de direitos humanos possuem um caráter universal, ou seja, é aplicável a todos os povos da Terra. Por esta razão chamam-na de normas supranacionais, e têm como base, Tratados e Convenções internacionais. Sobre esta questão, o professor Jorge Miranda destaca que em direito internacional, tende a prevalecer o termo: direitos do homem – ou o termo proteção internacional dos direitos do homem – em parte, por assim, ficar mais clara a atinência dos direitos aos indivíduos, e não aos Estados ou a outras entidades internacionais, e, em parte, por ser menos extenso o desenvolvimento alcançado e procurar-se um “mínimo ético” universal ou para-universal. (MIRANDA, 2008, p.15) Não se vê propósito maior nos direitos humanos senão na proteção do indivíduo contra posições autoritárias do Estado e até mesmo de outros indivíduos em prejuízo de sua dignidade. Outra característica dos direitos humanos é que são inalienáveis3, ou seja, os indiví-

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duos beneficiários destes direitos não podem deles dispor em favor de quem quer que seja, sem que haja violação à sua dignidade pessoal. Este fato por si só revela a dimensão destes direitos no contexto de qualquer ordem estatal. Neste país de desigualdades, uma das poucas opções lícitas para que um “excluído” possa ser incluído no sistema produtivo nacional é através do acesso a uma educação de qualidade que possibilite a tal indivíduo a superação dos obstáculos que o separa de uma vida digna. Em face desta realidade, discorreremos nos itens a seguir sobre a importância vital da educação como instrumento capaz de transformar a realidade do país e de proporcionar o amadurecimento da democracia e da cidadania, indispensáveis para a garantia de uma ordem jurídica justa e sustentável.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos, documento produzido pela Organização das Nações Unidas em 1949 dispõe em seu artigo XXVI que todo ser humano tem direito à instrução e que a instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. Dispõe ainda que a instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. Ainda o artigo XXIX aduz que todo ser humano tem deveres para com a comunidade, na qual o livre e pleno desenvolvimento de sua personalidade é possível. A educação constitui um direito de todos, sendo, portanto, considerado como direito humano de segunda geração, na perspectiva dos direitos sociais. Este direito foi amplamente incorporado ao texto de inúmeras constituições contemporâneas. Na Constituição portuguesa de 1976, que influenciou sobremaneira a Constituição brasileira de 1988, consta como tarefa fundamental do Estado português [art. 9º, f)] assegurar o ensino e sua valorização permanente. A questão da educação ainda é tratada no art. 73 da Constituição portuguesa, como fator essencial para o desenvolvimento do Estado português4. A Constituição brasileira de 1988 trata a educação como um direito social (art. 6º, caput), e destina um capítulo ao trato desta questão (Capítulo III – Da educação, da cultura e do desporto, que por sua vez está inserido no Título VIII, que trata da ordem social). Inserido neste contexto, o art. 205 dispõe que a educação constitui um direito de todos e dever do Estado e da família e que será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Segundo José Celso de Mello Filho, o conceito de educação é mais compreensivo e 4  Constituição da República Portuguesa – “art. 73: 1. Todos têm direito à educação e à cultura; 2. O Estado promove a democratização da educação e das demais condições para que a educação, realizada através das escolas e de outros meios formativos, contribua para a igualdade de oportunidades, a superação das desigualdades económicas, sociais e culturais, o desenvolvimento da personalidade e do espírito de tolerância, de compreensão mútua, de solidariedade e de responsabilidade, para o progresso social e para a participação democrática na vida coletiva”.

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3 EDUCAÇÃO COMO DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL

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5  “A igualdade passa a ser um elemento qualificador e essencial da democracia, e acima de tudo, sua acepção substancial, princípio de superação de obstáculos de ordem econômica e social. O princípio da igualdade reclama a ideia de responsabilidade social e integrativa dos titulares de direitos, a partir de uma concepção proporcional, sendo sua aplicação um elemento para o balanceamento das relações sociais e jurídicas, impedindo-se que as desigualdades, por não terem um tratamento diferenciado e proporcional à desigualdade, traduzam uma efetiva desigualdade nas relações jurídicas.” (SCHÄFER, 2005, pág. 27).

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abrangente que o da mera instrução. A educação objetiva propiciar a formação necessária ao desenvolvimento das aptidões, das potencialidades e da personalidade do educando. O processo educacional tem por meta: (a) qualificar o educando para o trabalho; e (b) prepará-lo para o exercício consciente da cidadania. O acesso à educação é uma das formas de realização concreta do ideal democrático (MELLO FILHO, 1986, p. 533). Diante das considerações feitas até então acerca da educação, percebe-se seu nítido formato de direito humano, uma vez que atrelada ao direito à educação estão outros direitos econômicos e sociais, o que faz deste um centro irradiador de conhecimentos que permitem às pessoas, de um modo geral, verem concretizados outros direitos, sociais ou econômicos. Trata-se, pois, a educação, como um direito fundamental de segunda geração. Como se sabe, a ideia maior que subjaz à concepção dos direitos de primeira geração é liberdade. No caso dos direitos fundamentais de segunda dimensão (ou geração), a ideia central é a igualdade5. Através de intervenções estatais na ordem social, o Estado buscava equilibrar a balança que se desequilibrara sob a batuta do liberalismo pós-revoluções burguesas dos séculos XVIII e pós-revolução industrial. Entre as intervenções que se mostraram necessárias havia o investimento em um ensino público de qualidade, como forma de garantir a inserção de grupos e classes sociais menos favorecidos no mercado de trabalho. A distinção doutrinária que se faz entre o que seriam direitos humanos e o que seriam direitos fundamentais está pautada em sua materialização ou não de seus comandos normativos. Os direitos fundamentais são aqueles direitos considerados como indispensáveis para uma determinada ordem estatal, e, por tal razão, são inscritos na normal fundamental do Estado, sua Constituição. Desta forma, direitos fundamentais são aqueles direitos positivados na ordem constitucional, ou seja, delimitados pela cultura e costumes de uma determinada sociedade, por intermédio dos responsáveis pela feitura deste documento. Já os direitos humanos constituem todos aqueles direitos intimamente ligados ao valor dignidade da pessoa humana. Estes direitos são universais, ou seja, não estão vinculados aos costumes e cultura de determinadas sociedades. Por esta razão, os direitos humanos são inalienáveis, ou seja, não estão à disposição exclusiva do constituinte. Diante desta explicitação, percebe-se que os direitos humanos são mais amplos. No caso do Brasil, a Constituição Federal de 1988 coloca de forma bem clara ser a educação um direito fundamental. Neste sentido, como bem recorda Motauri Ciocchetti de Souza, o direito à educação constitui regra de conformação do sistema jurídico, ditando o conteúdo de toda normatização infraconstitucional, devendo ser objeto de máxima efetividade, assegurada por meio de leis, atos normativos e posturas administrativas, vedada qualquer limitação ao seu alcance. Seguindo a linha de orientação traçada pelo artigo 6º da Carta Magna, o artigo 205 da Constituição de

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1988 prescreve a educação como direito de todos e dever do Estado e da família. Em face destas considerações conclui este autor que o art. 205 contém uma declaração fundamental que, combinada com o art. 6º eleva a educação ao nível dos direitos fundamentais do homem (SOUZA, 2010, p. 19-20). Por se tratar de um direito humano fundamental, a educação deve ser promovida pelo Estado de modo que o mínimo existencial possa ser assegurado à população brasileira. Neste sentido, o mínimo existencial representa o conjunto de condições que propiciam a realização de uma vida digna, ou em outros termos, que proporcionam a satisfação das necessidades básicas da população de modo a se garantir um mínimo de felicidade. Inserida neste diapasão, a educação se impõe como um dos elementos que constituem este mínimo existencial, na medida em que se coloca como pré-requisito essencial para a realização e aprimoramento de outros direitos fundamentais. Sobre a questão do mínimo existencial, no que toca ao sistema educacional brasileiro, Eliane Ferreira de Sousa destaca que apesar de sua inquestionável importância se faz necessária a existência de condições materiais para sua efetivação. Segundo esta autora, no Brasil, por exemplo, o mínimo tem sido ignorado pelas autoridades estatais, como no caso do direito à educação fundamental, cuja parcela integrante do mínimo existencial não está somente para atender aos ditames da Constituição, mas porque a educação é pré-requisito para a concretização de outros direitos fundamentais (SOUSA, 2010, p. 30). Ainda segundo a supracitada autora o direito à educação fica ainda mais latente quando se constata que a Carta de 1988 elevou o direito à educação ao status de direito público subjetivo. Nesse contexto, o sentido de realização deste direito é forte a ponto de afastar qualquer recusa do Estado em efetivá-lo. E não basta só a garantia do direito à educação, fazem-se necessárias ações paralelas que permitam à sociedade as condições de chegar até a escola e manter-se nela, bem como a asseguração de sua qualidade pelo Estado (SOUSA, 2010, p. 30).

A prática educativa consiste no processo de transmissão do conhecimento adquirido por uma pessoa a outra pessoa, considerada em fase de aquisição do conhecimento. Em verdade, todos nós, em qualquer tempo, estamos em fase de aquisição do conhecimento, pois nunca saberemos o bastante. O que pode existir, na prática, é que algumas pessoas são mais experientes do que outras, seja em termos de termos de conhecimentos técnicos, seja em termos de convivência prática com determinadas áreas do conhecimento. Na concepção de Paulo Freire ensinar não é transferir conhecimento, mas criar as possibilidades para a sua própria produção ou sua construção (FREIRE, 1996, p. 47). O conhecimento não é transferido, e sim, produzido, sendo resultado da troca de experiências e de saberes entre professores e alunos. Neste diálogo entre educador e educando, o primeiro deve conduzir os debates no sentido de que sejam fixados valores éticos sobre o papel de cada pessoa na socie-

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4 EDUCAÇÃO E CONSTRUÇÃO DE VALORES ÉTICOS

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5 EXISTE UM DIREITO SUBJETIVO AO DESENVOLVIMENTO? A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 3º, inciso II dispõe que constitui objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, entre outros, garantir o desenvolvimento nacional. O que seria tal desenvolvimento? Entende-se aqui que o desenvolvimento ali enunciado é aquele capaz de assegurar à população brasileira condições mínimas para a realização do princípio da dignidade da pessoa humana6.

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Para Flávio Augusto de Oliveira Santos, “dignidade da pessoa humana é a qualidade intrínseca e distinta reconhecida em cada ser

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dade e sobre a responsabilidade que deve permear a relação dos homens com seus semelhantes e com o meio ambiente. A origem da palavra ética vem do grego “ethos”, que quer dizer o modo de ser, o caráter. Os romanos traduziram o “ethos” grego, para o latim “mos” (ou no plural “mores”), que quer dizer costume, de onde vem a palavra moral. Tanto “ethos” (caráter) como “mos” (costume) indicam um tipo de comportamento propriamente humano que não é natural, o homem não nasce com ele como se fosse um instinto, mas que é “adquirido ou conquistado por hábito”. Portanto, ética e moral, pela própria etimologia, diz respeito a uma realidade humana que é construída histórica e socialmente a partir das relações coletivas dos seres humanos nas sociedades onde nascem e vivem (DHNet, 2012). A ação educativa se concretiza através de um processo de troca de saberes e de interações orientadas com vistas à construção do conhecimento. Neste contexto, as sementes da democracia e da ordem devem ser plantadas e cultivadas, com vistas à formação não apenas de um bom aluno, mas à formação de um cidadão consciente e atuante. Sobre o processo educacional, Motauri Ciocchetti de Souza explicita que este consiste na transmissão de valores e de experiências entre as gerações, permitindo às mais novas alcançar perfeita interação social, propiciando-lhe meios e instrumentos para que possam manter, aprimorar e, posteriormente, retransmitir a seus sucessores o arcabouço cultural, os valores e os comportamentos adequados à vida em sociedade e indispensáveis para o processo de evolução social rumo a um efetivo Estado Democrático de Direito, que deve ter por premissa, a consagração da dignidade da pessoa humana. Ainda segundo este autor , a educação é o próprio pilar que justifica e mantém a estrutura social ou qualquer núcleo de convivência humana, desde grupos de amigos até o próprio Estado (SOUZA, 2010, p. 09-10). Diante destas considerações, comete-se ao educador o papel de trabalhar valores éticos a serem assimilados pelo educando, de modo que este perceba a sua condição e a sua função na sociedade, fato este que por si só trará inúmeros benefícios não só à pessoa do educando como para toda a sociedade. O povo brasileiro precisa despertar, abrir os olhos para a realidade na qual está inserido e somente a educação pode atuar eficazmente neste sentido. Quando isto, enfim, acontecer, os frutos reais de uma democracia madura e qualificada surgirão.

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humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante ou desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos, mediante o devido respeito aos demais seres que integram a rede da vida.” (SANTOS, 2011. Pág. 29).

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Neste sentido, desenvolvimento seria a realização, no contexto social, de todos os princípios, políticas e planos sociais e econômicos, com vistas à formação de um quadro geral de atendimento às necessidades básicas da população brasileira. Os números recentes, diuturnamente apresentados nos meios televisivos e informacionais, revelam a dimensão do desenvolvimento econômico do Brasil. O país, classificado como potência emergente na década de 1980 hoje se firma entre os países mais desenvolvidos do mundo ao ponto de se sugerir (ideia levantada pela comunidade científica) o surgimento de um novo “bloco” econômico mundial denominado BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). Este desenvolvimento aqui apontado, como se percebe, está inserido no contexto econômico, apenas e tão somente. As desigualdades sociais, apesar das melhoras observadas na última década, ainda são muito presentes na vida de milhões de brasileiros. Neste sentido, pode-se afirmar que o país que atrai investidores do mundo inteiro, o país das oportunidades de negócios é também o país do analfabetismo (real e funcional), o país da violência (em seus principais centros urbanos), enfim, é o país campeão dos contrastes e das tensões sociais. Como então iniciar o processo de mudança? Cremos que a solução para estes problemas esteja no investimento em um sistema de educação pública de qualidade, que saiba identificar e valorizar os potenciais de cada pessoa, segundo suas virtudes e qualidades inatas. A valorização dos alunos, aliada a uma política de combate às drogas nas comunidades farão uma verdadeira revolução social no Brasil. Sobre a questão da limitação da concepção de desenvolvimento à seara econômica, Amartya Sen chama a atenção para o fato de que os fins e os meios do desenvolvimento requerem análise e exame minuciosos para uma compreensão mais plena do processo de desenvolvimento; é sem dúvida inadequado adotar como nosso objetivo básico apenas a maximização de renda ou de riqueza, que é, como observou Aristóteles – meramente útil e em proveito de alguma coisa. Pela mesma razão, o crescimento econômico não pode sensatamente ser considerado um fim em si mesmo. O desenvolvimento tem de estar relacionado, sobretudo, com a melhora da vida que levamos e das liberdades que desfrutamos. Expandir as liberdades que temos também permite que sejamos seres sociais mais completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que vivemos e influenciando este mundo (SEN, 2000, p. 29). A esta altura, convém recordar que o Estado não existe como um fim em si mesmo. Deve antes assumir o papel de agente transformador das realidades fáticas com vistas à realização do bem comum, sendo este o principal interesse a impulsionar o fenômeno estatal. Somando-se a esta perspectiva Sahid Maluf assevera que o Estado, por sua natureza, não poderia ser admitido como instituição destituída de finalidade. Negar finalidade ao Estado seria negar o próprio Estado, descambando-se para o terreno das teorias anarquistas de Max Stirner, Bakuni-

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ne, Jean Grave e outros. Este mesmo autor continua afirmando que o Estado é o meio pelo qual a nação procura atingir seus fins. Não pode, pois, possuir fins outros que não sejam os da nação, que lhe dá causa, que determina a sua organização e que traça as diretrizes de sua atividade (MALUF, 1991, p. 309). Tratando da mesma questão, Dalmo de Abreu Dallari muito bem pontua que o Estado, como sociedade política, tem um fim geral, constituindo-se em meio para que os indivíduos e as demais sociedades possam atingir seus respectivos fins particulares. Assim, segundo este doutrinador, pode-se concluir que o fim do Estado é o bem comum, entendido este como conceituou o Papa João XXIII, ou seja, o conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana (DALLARI, 1995, p. 91). Nesta reflexão acredita-se que há sim um direito subjetivo ao desenvolvimento, uma vez que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 1º, inciso III afirma que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamento, entre outros, a dignidade da pessoa humana. Isto porque não há como garantir a realização deste fundamento Estatal sem que haja o desenvolvimento econômico e social proclamado no texto constitucional.

O conceito de desenvolvimento sustentável é constante nos tratados e na doutrina do direito ambiental. Trata-se de um tipo de desenvolvimento econômico que esteja atento aos impactos que as atividades e empreendimentos podem gerar, e neste sentido, agindo previamente, possa sugerir ao Estado e à coletividade que adotem medidas necessárias ao controle de usos e formas de ocupação do território nacional, estadual ou municipal para que não só a geração presente possa desfrutar de um ambiente equilibrado, mas também as gerações futuras. Segundo recorda Frances Cairncross, a ideia de que o crescimento econômico e a proteção ambiental podem ser compatíveis foi captada na expressão “desenvolvimento sustentável”. Trazida ao debate em 1980 pela Estratégia de Conservação Mundial e pelo relatório Brundtland, a expressão é atraente por significar muita coisa diferente a pessoas distintas. Segundo este autor todo político com consciência ambientalista é a seu favor, um indicador claro de que não compreende o que significa (CAIRNCROSS, 1992, p. 52). O crescimento sustentável a que nos referimos neste ensaio é mais que um crescimento econômico que incorpore valores ambientais em seus processos produtivos e de reprodução do capital. Trata-se de um crescimento econômico apto a resistir às intempéries que se lançarão em um futuro próximo sobre as bases da economia brasileira, assim como aquelas que se lançaram nas mais fortes economias do globo recentemente. Neste sentido, o país deve estar preparado para responder bem à competitividade imposta pelo mundo globalizado, caso contrário estará fadado ao insucesso neste quesito. A histó-

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6 CRESCIMENTO SUSTENTÁVEL: DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO X DESENVOLVIMENTO SOCIAL

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ria mostrou que todos os países que experimentaram acelerados processos de desenvolvimento econômico nos últimos anos tiveram investimentos maciços em educação. A China hoje, em fase de crescimento econômico acelerado, sabendo o que deve ser feito, tem investido grandemente na qualificação de sua população. O resultado será um crescimento econômico sustentável, ou seja, um crescimento econômico que se manterá por décadas e décadas, mesmo diante das oscilações naturais do mercado. Neste sentido, percebe-se claramente que a educação constitui a base para que haja um desenvolvimento nacional sustentável. Para tanto, se faz necessário que os governos, federal, estadual e municipal abandonem a hipocrisia das estatísticas que mascaram a realidade do ensino no Brasil, as quais revelam apenas que um número considerável de alunos foram aprovados e conduzidos para séries seguintes, sem, contudo, haver um compromisso com a melhoria, em termos qualitativos, do ensino nos níveis fundamentais, médio e superior.

Com o estágio atual da globalização, a circulação de bens de produção e de consumo está em alta. A economia dita os rumos de um futuro de incertezas, em termos de riscos para as sociedades de hoje e de amanhã. O fato é que em um mundo tão competitivo quanto o de hoje, a educação e o conhecimento constituem o fator diferenciador no status econômico das potências mundiais. Em outras palavras: não há como fugir dos estudos, das pesquisas e dos conhecimentos tecnológicos se a ordem é o desenvolvimento econômico e social. Este, como se verifica, constitui um fator indispensável à reprodução do capital através da circulação de produtos e serviços. O Brasil foi, até meados da década de 1950, um país de população predominantemente rural. Este fato refletia a realidade de que o Brasil era um país agrário, exportador de produtos com pouca ou nenhuma tecnologia. Este fato, segundo a concepção que se tinha em décadas passadas, representava uma das características dos países subdesenvolvidos ou “em desenvolvimento”. Não ter indústrias, naquele tempo, era o mesmo que dizer, não tem desenvolvimento. Hoje a percepção é outra. O Brasil continua sendo um grande exportador de alimentos. No entanto a produção está quase que totalmente mecanizada e hoje se fala em agronegócio, agroindústria como algo extremamente lucrativo. Não precisamos apenas de indústria, precisamos também de alimentos. Neste sentido o Brasil é um dos grandes celeiros do mundo. O fato é que em qualquer atividade econômica a condição de emprego está atrelada a condição técnica e profissional do trabalhador que pretende ser empregado. Cada vez mais o mercado está exigindo conhecimentos específicos de seus empregados. Neste sentido quais instituições públicas estão preparando os brasileiros para esta nova etapa do desenvolvimento econômico brasileiro? Como está a base (de modo geral) do ensino público no Brasil?7 A respos-

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Quem conhece a sala de aula em escolas públicas no Brasil sabe que ali estão reunidas pessoas com as mais diversas bases familiares:

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7 PERSPECTIVAS PARA UM BRASIL COM EDUCAÇÃO DE QUALIDADE

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ta a estas perguntas formam um quadro que revelará as perspectivas do país para as próximas décadas. Parece que a China entendeu bem este “dever de casa” e o resultado esta ai para todos verem, a China hoje é a maior economia do globo e experimenta as maiores taxas de crescimento econômico do mundo8. A efetivação de políticas pública de ensino de qualidade constitui, como se observa, um imperativo para a inclusão social de milhões de brasileiros, dotando-os de capacidade técnica e científica que os oportunize bons postos de trabalho, o que por sua vez lhes garantirá uma vida digna. O Brasil não pode se furtar a este dever, já que a Lei Fundamental do país, em diversas dispositivos proclama como essenciais a realização da dignidade da pessoa humana, a garantia dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa (art. 1º, incisos III e IV), a garantia do desenvolvimento nacional, com a erradicação da pobreza e a marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais.

Diante do exposto, verifica-se que não há alternativa para o Brasil a não ser investir maciçamente em um sistema educacional de qualidade que possibilite ao povo brasileiro o acesso a um sistema de ensino de qualidade que valorize as potencialidades dos alunos, que proporcione uma vida digna aos professores deste sistema, que possibilite uma maior integração da família ao convívio familiar. Para tanto o Estado tem um extenso “dever de casa” para cumprir. A questão da educação no Brasil perpassa por uma problemática muito mais ampla. A violência está embutida nas escolas públicas brasileiras. As estatísticas estão à disposição de quem queria comprovar. Em muitas escolas os professores não conseguem cumprir com seus cronogramas de atividades e com seus planos de ensinos, pois são ameaçados constantemente por alguns alunos. Em casos como estes não é incomum a relação entre consumo de drogas e tal indisciplina. O fato é que este o ambiente de estudo está se tornando um ambiente de hostilidades, onde o que menos se valoriza é o processo educativo como um todo. O Brasil, ao romper com o regime ditatorial a que esteve sujeito por 20 (vinte) anos elaborou um texto constitucional onde a participação popular e da sociedade em geral representa a razão de ser das políticas públicas estatais. Este constitui, como se observa, o principal

pessoas que querem estudar, pessoas que ainda não tem consciência da importância do ensino, pessoas desmotivadas, pessoas que estão ali, apenas e tão somente por uma questão de obrigação (para manter determinados benefícios como a bolsa escola, etc.), enfim, o quadro é de uma variedade de pessoas e de condições de vida que às vezes torna difícil a simples tarefa de conduzir uma aula. 8  Segundo consta em matéria publicada na revista Veja, a China sacrifica as ideologias sempre que elas conflitam com a busca de resultado. Na educação, isso se expressa na definição do papel do professor. A China se deu conta de que precisava de professores bons e em grande quantidade. Dadas suas carências, montou um sistema em que o professor sai da faculdade mediano, e então é constantemente trabalhado e ajudado para que consiga ministrar aulas excepcionais. Um sistema em que os bons professores e as boas escolas subjugam os maus mestres das escolas ruins. Os chineses entenderam que é melhor ter quarenta alunos com um bom professor do que duas turmas de vinte, uma bem ensinada e outra sob a batuta de um incapaz. O professor é o centro gravitacional de todo o sistema. Pragmatismo, meritocracia, professores bem formados e premiados com dinheiro pelo bom desempenho, estudantes disciplinados e motivados por suas famílias. Essa é a fórmula do combustível da arma secreta chinesa para conquistar o mundo: a educação (Educação na China. Revista Veja. São Paulo. Disponível em: <http://veja.abril.com.br/tema/educacao-na-china>. Acesso em 01 de fevereiro de 2012.).

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8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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desafio do Estado brasileiro até o presente momento, pois não basta oportunizar a participação da população nos processos deliberativos das políticas públicas, mas aumentar o nível destes debates, das proposições e das cobranças. E isto só se faz a contento com uma melhoria no sistema educacional em geral. Como já referimos em linhas passadas a Constituição brasileira de 1988, em seu artigo 205 dispõe que a educação é um direito de todos e um dever do Estado e da família e deverá ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu prepara o para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Neste sentido, deve o Estado, a família e a própria sociedade fazer cada um a sua parte em prol da construção de uma sociedade mais esclarecida, que seja ciente de seus direitos e dos seus deveres, que lute pela realização da justiça, enfim, que tenha voz ativa nos processos de elaboração e execução das políticas públicas que visam cumprir os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, enunciados no artigo 3° da Carta de 1988. Sem as transformações aqui sugeridas não há que se falar em democracia plena, nem em cidadania real, mas tão somente pode-se falar de uma democracia e de uma cidadania simbólicas, ou seja, tipos incompletos de democracia e de cidadania que não se prestam a viabilizar, em níveis aceitáveis e esperados, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil e a realizar o princípio que constitui o fundamento de todo o sistema internacional de proteção aos direitos humanos, a saber, o da dignidade da pessoa humana. Ademais, como já referido em linhas passadas, o Estado deve funcionar como um meio (e não como um fim em si mesmo) eficaz de realização dos direitos indispensáveis ao desenvolvimento da personalidade humana, dentre os quais a educação ocupa lugar de destaque.

REFERÊNCIAS CAIRNCROSS, Frances. Meio ambiente: custos e benefícios. São Paulo: Nobel, 1992.

DHNet. O que é ética? 2012. Disponível em: <http://www.dhnet.org.br/direitos/codetica/ textos/oque_e_etica.html>. Acesso em 06 de janeiro de 2012. FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia: saberes necessários à prática educativa. São Paulo: Paz e Terra, 1996. MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 1991. MELLO FILHO, José Celso de. Constituição federal anotada. 2. Ed. São Paulo: Saraiva, 1986.

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SOUZA, Motauri Ciocchetti de. Direito educacional. São Paulo: Verbatim, 2010.

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A EXPANSÃO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL Walber de Moura Agra*

A jurisdição constitucional é um instrumento indelével para a realização das finalidades do Estado Democrático Social de Direito. Em todos os continentes, em maior ou menor grau, há um elastecimento das decisões judiciais para atender as demandas sociais. Não se pode mais pensar na divisão de poder nos moldes clássicos, para atender as cominações da Carta Magna, a jurisdição constitucional tem que ter um posicionamento mais atuante, muitas vezes entrando em searas que secularmente eram de competência de outros poderes. Daí a necessidade imperiosa de se estudá-la. A etimologia da palavra provém da soberania estatal, traduzindo-se na prerrogativa de concretizar o direito substantivo.1 A função da jurisdição é robustecer o princípio da soberania, que indiscutivelmente se configura como um apanágio inerente ao Estado. A soberania representa a mais alta autoridade, o poder supremo dos entes estatais que é personificado nos dispositivos legais, constituindo-se na “verdade específica” do Estado (PAUPERIO, 1979, pág.136). Explica o Professor Pinto Ferreira que a soberania é a propriedade de ser de uma ordem suprema e, em razão dessa supremacia, se configura como independente nas suas relações com as pessoas de existência exterior (FERREIRA, 1998, pág. 122). Ao ser incumbido de garantir a efetividade de um ordenamento jurídico através da jurisdição, o Estado está manifestando a soberania que lhe é inerente (BARACHO, 1984, pág. 75). O conceito de jurisdição constitucional, na acepção brasileira, ou giustizia costituzionale como preferem os italianos, ou constitution adjudication como a denominam os norte-a-

* Pós-Doutor pela Universidade de Bordeaux-Monstesquieu IV. Professor da Universidade de Pernambuco. Procurador do Estado. Advogado. Membro da Comissão de Estudos Constitucionais do Conselho Federal da OAB. 1  Ensina Pontes de Miranda: “Anteriormente, nos comentários ao início do Código de Processo Civil, ao tratarmos do princípio da pretensão processual dirigida ao Estado, frisamos que a expressão “jurisdição”, no sentido de todo o poder público, seja legislativa, seja judiciária, seja executiva, revela conteúdo medieval. O sentido exato é o de poder dizer o direito (dicere jus),razão por que se há de exigir o pressuposto conceptual de julgamento, de “dizer” (dictio) qual a regra jurídica, o ius, que incidiu” (MIRANDA, 1997, pág. 78).

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1 JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DO ESTADO DEMOCRÁTICO SOCIAL DE DIREITO

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mericanos, ou jurisdiccion de la constitución como denominam os espanhóis, ou verfassungsgerichtsbarkeit, como denominam os alemães, configura-se de difícil definição, haja vista que já na sua formação abriga dois conteúdos semânticos de difícil precisão: jurisdição e Constituição. No seu sentido objetivo a dificuldade é estabelecer o que é uma matéria constitucional, pois essa é ampliada por uma Lei Mater de extensão analítica como a brasileira, por motivo de se tentar garantir uma determinada estabilidade jurídica. Do ponto de vista subjetivo, a dificuldade consiste em delimitar a extensão de quem pode exercê-la, com a finalidade de evitar choques entre as instâncias diversas, em virtude de que o ordenamento brasileiro permite o seu exercício, tanto através do Supremo Tribunal Federal, quanto das instâncias judiciárias inferiores. Biscaretti di Ruffia, que foi professor na Universidade de Milão, afirma que em senso objetivo a jurisdição constitucional abrange as funções constitucionais que têm a finalidade tutelar os direitos e interesses pertinentes à matéria constitucional; em senso subjetivo, está a indicar um órgão diverso da magistratura ordinária, para exercer essa função, geralmente com um procedimento diferente do utilizado pela jurisdição comum (afirmação válida apenas para os países que instituíram um tribunal constitucional) (RUFFIA, 1965, pág. 556). Segundo Pedro Cruz Villalón, a jurisdição constitucional passou por um processo de desenvolvimento para assumir a sua atual feição. A derivação mais antiga da jurisdição constitucional é aquela política, denominada de jurisdição política, encontrada nos países europeus, que tem um nascimento anterior à jurisdição jurídica. Ela tinha a finalidade de pacificar as relações entre os sujeitos políticos, representantes de uma estruturação de poder, através do arbitramento das suas litigâncias por uma câmara ou uma assembléia. Em um segundo momento, ela se encontra preocupada em sedimentar a sua supralegalidade, estabelecendo que as leis infraconstitucionais devem se subordinar aos parâmetros da Constituição, firmando o controle de constitucionalidade. E em um terceiro momento, ela é associada à jurisdição dos direitos fundamentais, configurando-se como um instrumento para a sua concretização, realizando o reforço da tutela de determinados direitos (VILLALÓN, 1999, págs. 489-491). O conceito de jurisdição constitucional, algumas vezes, é estabelecido com a mesma definição de garantias constitucionais, refletindo que o seu escopo maior é assegurar os direitos fundamentais. Nessa perspectiva, a extensão do conceito de jurisdição constitucional se resume a garantias constitucionais, para simbolizar a importância que os direitos fundamentais assumem no ordenamento jurídico. Essa perspectiva, ao restringir a amplitude do conceito de jurisdição constitucional, descura importantes esferas de sua atuação, o que não contribui para a sua integral percepção. A jurisdição constitucional é a função estatal que tem a missão de concretizar os mandamentos contidos na Constituição, fazendo com que as estruturas normativas abstratas possam normatizar a realidade fática. Esta exprime a intenção de estabilizar as relações sociais, de acordo com os parâmetros da Carta Magna, evitando o risco do arrefecimento de sua força normativa. Esse conceito, como a terminologia já esclarece, tem como finalidade a concretização

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das normas contidas na Constituição Federal, impossibilitando a sua atuação na concretização de normas infraconstitucionais. Esta última função pode ser implementada pelas instâncias ordinárias do Poder Judiciário. Destarte, seu alcance abrange toda a prestação jurídica compreendida nos dispositivos constitucionais, garantindo o princípio da universalidade de jurisdição e, conseqüentemente, resguardando o Estado Democrático Social de Direito. Se a jurisdição constitucional não for realizada segundo os parâmetros do regime democrático e dos direitos fundamentais ela deixa de ser um esteio do Estado Democrático Social de Direito e passa a ser uma chancela da arbitrariedade. Com o advento do Estado Social o conceito de jurisdição constitucional tem sofrido substanciais modificações, apartando-se de sua definição tradicional de jurisdictio, fundada no direito positivo, formatada dentro da distinção entre produção normativa e aplicação judicial. A jurisdição constitucional ganha novo relevo com as demandas sociais de um Estado cada vez mais complexo, que exige um direito principiológico, decretando a falência da exclusividade do Direito legislado, levando em conta princípios que mantêm a sincronia do ordenamento com a sociedade. Há um maior espaço de elaboração para as decisões judiciais, sendo os juízes levados muitas vezes a colmatar uma lacuna jurídica, para manter a eficácia da Constituição e a completude do ordenamento jurídico. Apesar de a jurisdição constitucional ganhar mais força nos países que instituíram um Tribunal Constitucional específico, na sistemática adotada pelo Brasil, em que o Supremo Tribunal Federal tanto exerce a jurisdição constitucional, quanto funciona como última instância da jurisdição ordinária, ela também exerce uma importante função, no sentido de assegurar proteção para os dispositivos constitucionais, velando pela sua concretização. A jurisdição constitucional compreende, além do controle de constitucionalidade, a regulamentação do processo de impeachment; os conflitos de atribuições; as garantias processuais contidas na Constituição; a tutela dos direitos fundamentais; a estruturação do Poder Judiciário; o delineamento do sistema federativo de Estado; a criação de partidos políticos; as normas do regime político etc. Dentre todas essas atividades, uma das mais relevante, de forma clara, é o controle de constitucionalidade das leis e atos normativos, com a finalidade de garantir a supralegalidade das normas constitucionais. De forma esquemática, podemos dizer que a jurisdição constitucional compreende as seguintes atividades: a) proteção e garantia de concretização dos direitos fundamentais; b) controle de constitucionalidade das normas e atos normativos; c) controle e fiscalização do sistema eleitoral, englobando os institutos da democracia participativa, como o plebiscito e o referendo, com o escopo de velar pela lisura das eleições; d) funcionamento como instância judiciária, para assegurar o equilíbrio federativo, solucionando os litígios entre os entes componentes do Estado; e) demarcação dos limites de incidência das competências dos entes federativos; f) controle dos poderes públicos para que eles possam atuar com eficiência e atender ao bem comum da sociedade.

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2 DENSIFICAÇÃO DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL A jurisdição constitucional representa um dos pilares básicos para o estabelecimento do Estado Democrático Social de Direito adquirindo um papel imprescindível para a concretização dos dispositivos constitucionais, ultrapassando, por causa desse motivo, os modestos limites de sua atuação atribuída por Montesquieu (BANDRES, 1997, pág. 10). Devido ao relevante papel que ocupa no ordenamento jurídico, o aumento das prerrogativas da jurisdição constitucional representará o incremento nas funções da jurisdição ordinária. Atualmente, assiste-se a um aumento no exercício das funções judiciárias e da jurisdição constitucional em quase todos os países ocidentais. Afora os países que seguem o sistema do common law, pelas peculiaridades que lhes são inerente, essa preponderância de atuação não encontra um respaldo histórico de longa data, sendo forcejado mais por contingências fáticas, fruto do desenvolvimento do sistema econômico. A afirmação feita por Alexandre Hamilton, de que o Judiciário é o mais frágil dos três poderes, pois não dispõe nem da espada, nem da bolsa para garantir auto-executoriedade de suas decisões, por isso encontra-se ultrapassado pela evolução da sociedade.2 Tocqueville também não considera que o Poder Judiciário possa ser visto como um superpoder pois lhe faltam as condições necessárias para sobrepujar os demais poderes, uma vez que deve pautar as suas decisões pelos mandamentos legais.3 Para Neal Tate e Torbjörn são vários os fatores que contribuem para expandir a atuação da jurisdição constitucional e do Poder Judiciário. Em âmbito internacional, os citados autores elencam os seguintes fatores: a falência do socialismo totalitário do leste europeu e o desaparecimento da União Soviética, deixando os Estados Unidos como a única superpotência, e como eles são o centro do judicial activism, a influência desse modelo foi avassaladora; o processo de democratização da América Latina, Ásia e África que possibilitou um maior desenvolvimento da jurisdição constitucional e do Poder Judiciário, alicerçando-se no princípio da legalidade; a influência da jurisprudência e da ciência política americana, que assumem grande importância por causa do sistema do common law; o significativo papel desempenhado pelas cortes internacionais, como a Corte de Direitos Humanos de Strasburgo (TATE; VALLINDER, 1995, págs.

“Qualquer um que analisar atentamente os poderes que formam um Estado poderá perceber que em uma Constituição em que eles sejam rigorosamente separados, o poder que apresenta um menor perigo para os direitos políticos sancionados pela Carta Magna será sempre o Judiciário, pela própria natureza das funções que ele desenvolve, haja vista que ele terá sempre as menores prerrogativas para obstacular ou afrontar os outros poderes. O Executivo, de fato, além de gozar dos predicados inerentes a um poder, dispõe também da espada. O Legislativo, de fato, além de gozar dos predicados inerentes a um poder, dispõe também da espada. Ele não apenas tem a bolsa, mas, absolutamente, estabelece as normas que delineiam os direitos e os deveres de cada um dos cidadãos. O Judiciário, ao contrário, não pode influenciar nem com a espada nem com a bolsa, não pode administrar nem a força nem a riqueza da sociedade e não pode proferir alguma decisão que seja verdadeiramente auto-executável” (HAMILTON, 1980, págs. 218-219). 3  “Os americanos entregaram aos seus tribunais um imenso poder político; todavia, obrigou-os a atacar a lei apenas com meios jurídicos, dessa forma diminuíram em muito o perigo deste poder. Se os juízes pudessem se pronunciar contra uma lei de maneira teórica e geral; se pudessem tomar a iniciativa de censurar os legisladores, tornando-se partidário do interesse de algum partido, poderiam excitar todas as paixões que dividem o país e poderiam fazer parte dessa luta” (TOCQUEVILLE, 1999, pág. 104).

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2 

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O fator que mais força exerce para o alargamento da atuação da jurisdição constitucional é o fortalecimento dos direitos fundamentais, que ocorre de forma global, principalmente nas democracias ocidentais. Quanto maior for o recrudescimento dos direitos fundamentais, maior deverá ser a atuação da jurisdição constitucional para garantir a sua concretização. Ao mesmo tempo em que esta é uma de suas funções é uma forma de legitimar a expansão de sua atuação, além de garantir um direcionamento para a sua atuação. Um maior aumento do âmbito de atuação da jurisdição constitucional também dependerá do grau de preparo e do teor de reputação que gozam os seus membros. Quanto mais bem fundamentadas forem suas decisões e maior notoriedade de conhecimentos tiverem os seus componentes, maior serão a sua aceitabilidade no meio jurídico. De igual modo, no tocante à honorabilidade dos juízes, esta deve ser impecável, tanto na sua conduta pessoal como profissional. A expansão da atuação dos tribunais constitucionais não é apenas um fenômeno restrito à jurisdição constitucional, ocorrendo com o Poder Judiciário também em sua esfera ordinária. Nos Estados Unidos, a Suprema Corte e a magistratura sempre desempenharam um papel ativo na sociedade, inclusive construindo a doutrina do judicial activism; na Alemanha, há vários posicionamentos do Tribunal Constitucional assegurando a concretização dos direitos fundamentais; na Espanha, além das firmes decisões do seu Tribunal Constitucional, pode ser mencionado o caso do pedido de extradição de Pinochet; na Itália, a campanha promovida nos anos noventa contra a corrupção política e a máfia; na França, o combate aos desmandos políticos etc. Na esfera penal a atuação da jurisdição constitucional e do Poder Judiciário tem se mostrado bastante desenvolvida, principalmente nos países europeus. Nessa função há uma recuperação de vetores éticos da política, como o princípio da moralidade, do interesse público etc. A jurisdição constitucional e o Poder Judiciário nesses casos são chamados a intervir para assegurar a substancialização da seara política, mediante princípios ético-morais, ao mesmo tempo em que contribuem para suprir o déficit de legalidade que existe no gerenciamento da coisa pública. Nos países periféricos, que não têm uma longa tradição de respeito às leis, a jurisdição constitucional nunca desempenhou o seu papel de forma autônoma. Na maioria dos países, ela sempre foi atrelada à elite política e econômica, servindo como um órgão que tem a missão de chancelar as decisões políticas. Todavia, mesmo com essa limitação, em virtude dos fenômenos anteriormente mencionados, tanto nacionais como internacionais, assiste-se nos países periféricos, de forma paulatina, ao fortalecimento da jurisdição constitucional como forma de propiciar uma maior proteção às disposições jurídicas, principalmente às normas constitucionais. Essa extensão na atuação da jurisdição constitucional e do próprio Poder Judiciário tem gerado atrito com os demais poderes, o que motiva o Poder Legislativo a formular vários projetos legislativos com o desiderato de podar as prerrogativas dos tribunais constitucionais

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2-4).

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4  “A transformação da política em direito vem, digamos de forma paulatina, sendo criada não pelo legislador antecipadamente, mas pelos magistrados diante do caso singular, como lex specialis. É um tipo de produção normativa que se denomina de criação jurídica do Direito” (CALAMANDREI, 1965, pág.642).

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e da magistratura, em sentido geral. Mas, mesmo que os projetos de lei sejam concretizados, a amplitude da atuação das Cortes Constitucionais e dos Tribunais não será arrefecida, em primeiro lugar, porque há uma crise no arcabouço normativo, fruto da sociedade pós-moderna, que cada vez exige leis mais flexíveis. E em segundo lugar, porque diante da caótica e abundante produção legislativa faz-se necessário, cada vez mais, uma interpretação técnica para saber qual a disposição normativa que vai ser aplicada ao caso concreto. Essa produção caótica esquece de uma parêmia clássica do processo legislativo: de que as leis devem ser simples e claras, construídas de maneira a mais precisa possível, a fim de evitar problemas na sua interpretação (CARBASSE, 1998, pág.293). Como a tendência das disposições normativas é a de ser mais genérica e abstrata para atender às necessidades da coletividade, o alcance da extensão das decisões da jurisdição constitucional e do Poder Judiciário, de uma forma geral, não tenderá a diminuir, o que se leva a buscar uma limitação legal para essa atuação e uma fundamentação de legitimidade, que possa colocar essas importantes decisões sob o controle da população. O aumento da atuação do Poder Judiciário, como um todo nas sociedades ocidentais, tem levado muitos autores a sustentar que está ocorrendo uma involução no Estado Democrático Social de Direito, transformando-se em um Estado Jurisdicional, em decorrência de que o Judiciário e os tribunais constitucionais não adquirem sua legitimidade diretamente do sufrágio universal. Outra conseqüência dessa tendência é uma maior regulamentação da esfera política, ou seja, uma jurisdicização da política, com o objetivo de atrelá-la ao bem comum e permitir uma licitude dos pleitos.4 Porém, quando os tribunais constitucionais começam a se imiscuir em assuntos políticos, ocorre de igual forma uma politização desses órgãos. Em muitas de suas decisões resta evidenciada uma nítida opção ideológica, em que a matriz política resta clarividente. O risco é que a criação de uma justiça política, passe a decidir de acordo com as suas conveniências ideológicas, em detrimento da Constituição. O incremento na atuação do Poder Judiciário e, principalmente, da jurisdição constitucional não significa, por si só, em uma vantagem ou desvantagem. Se ele se transformar em um instrumento de produção normativa, sem o estabelecimento de parâmetros com a sociedade, através de uma legitimação auto-referencial, baseada em procedimentos judiciais, será uma atuação danosa, que afetará o regime democrático e os direitos fundamentais. Entretanto, se essa atuação servir para o desenvolvimento do sistema de freios e contrapesos, com o escopo de garantir os direitos fundamentais e o aperfeiçoamento do regime democrático, será uma atividade benéfica e ensejará a real concretização de um Estado Democrático Social de Direito.

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O exercício da jurisdição constitucional pelos tribunais constitucionais pode ocasionar uma tensão entre a esfera política e a esfera jurídica, pondo em evidência diferentes níveis de legitimação e suscitando algumas perguntas: as razões jurídicas devem preponderar em detrimento das motivações políticas ou as motivações políticas devem preponderar em detrimento das razões jurídicas? Quais os limites para o exercício de decisões judiciais que contrariam o posicionamento dos agentes políticos? Como um órgão que não recebe legitimidade direta do sufrágio universal pode controlar um outro órgão que é estabelecido diretamente pelo povo ? A resposta a estas perguntas pode começar a ser delineada na análise das diferentes funções e dos diversos princípios que orientam essas duas searas. O conflito entre a seara política e a seara jurídica esconde na verdade um conflito entre duas funções – a função fiscalizadora do órgão que exerce a jurisdição constitucional e a função de legislar por parte dos membros do legislativo5 – e dois princípios que, apesar de estarem em várias oportunidades em lados opostos por conjunturas fáticas – o princípio majoritário e o princípio da supralegalidade constitucional –, têm em comum a sua construção a partir do princípio da soberania popular, sendo que o segundo ostenta um valor mais densificado por ser oriundo do Poder Constituinte. A dicotomia entre a esfera política e a jurídica não tem uma taxionomia antípoda na relação entre eles, variando muito de acordo com as condicionantes sócio-político-econômicas. Essa tensão existe porque a jurisdição constitucional exerce a função de adequar as decisões políticas as diretrizes estabelecidas pela Constituição. Todavia, algumas decisões judiciais ao invés de cercear as decisões política, maculando-as de inconstitucionais, pode solidificá-las, ao afirmar, por exemplo, a constitucionalidade de determinadas medidas imputadas como inconstitucionais por outros órgãos judiciais. Os dois princípios são compatíveis e sincrônicos quando há um respeito pelas normas constitucionais, prevalecendo o princípio da supralegalidade constitucional todas as vezes que o princípio majoritário afronta a Constituição e não obtém legitimidade suficiente para o processo de transconstitucionalização (SALDANHA, 1986, pág. 78). É inegável que o Poder Legislativo e o Supremo Tribunal Federal possuem estruturação, composição e princípios diversos, o que não significa que não possam trabalhar de forma harmônica, com seus campos de atuação delimitados. O primeiro, como é legitimado diretamente pelo princípio da soberania popular, tem a função de representar os interesses da maioria; o segundo, que não pode ser legitimado diretamente pela soberania popular, tem o escopo de concretizar os mandamentos constitucionais, protegendo os interesses da minoria que encontra respaldo na Constituição. Ambos devem exercer as suas atividades em sincronia para que tanto

5  “Em primeiro lugar, parto do princípio de que existe a possibilidade de um verdadeiro conflito entre a função fiscalizadora do Tribunal Constitucional e a função do legislador: essa possibilidade existe, desde logo, porque o Tribunal Constitucional tem poderes para controlar efectivamente o respeito pelo princípio da constitucionalidade, mas existe sobretudo na medida em que se entenda que o legislador não é um mero executor da Constituição” (VIEIRA DE ANDRADE, 1995, pág. 76).

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3 A TENSÃO ENTRE O POLÍTICO E O JURÍDICO

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Também defende a mesma premissa Eugenio Bulygin: “A cognição legal é limitada pela determinação do conteúdo estipulado pelo princípio geral aplicado ao caso concreto, mas como existem várias possibilidades de aplicação, nas quais o juiz pode escolher uma para incidir no caso proposto, então, diversas normas podem ser criadas do mesmo princípio geral [...] desde que todas elas estejam se desenvolvendo dentro dos parâmetros da norma geral, o ato de escolher uma dentre essas possibilidades não é um ato de cognição, mas um ato de criação: é uma decisão política” (BULYGIN, 1995, pág. 14). 6 

7  “O problema política-direito no marco do Estado como forma política é insolúvel teoricamente. Não admite mais soluções do tipo prático. Pois, por uma parte, é inegável que o Estado é o ente criador do Direito e não é, portanto, possível a submissão do criador a criatura de forma integral. Por outro lado, tão pouco cabe dúvidas de que a sociedade civil sobre a qual se eleva o Estado é uma sociedade que tende

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a maioria quanto a minoria tenham seus direitos preservados. Tanto o Poder Legislativo como o Supremo Tribunal Federal são órgãos importantíssimos para o aperfeiçoamento da democracia brasileira, ajudando a encontrar soluções que possam resolver o grave problema de exclusão social que aflige a sociedade brasileira. A grande conexão entre esses dois órgãos deve ser estabelecida no sentido da defesa dos direitos fundamentais, que é o requisito essencial para a construção da sociedade desejada por todos os brasileiros. O problema consiste em como delimitar o espaço de atuação da jurisdição constitucional e do Poder Judiciário para que o espaço político não seja arrefecido, porque de acordo com o posicionamento defendido por Oppenheim toda interpretação judicial é uma forma de criação normativa (OPPENHEIM, 1995, pág.293). Quando há uma decisão judicial, segundo o mencionado autor, há uma produção jurídica, que adentra na competência do Poder Legislativo, e, portanto, causa um arrefecimento da seara política, o que ocasiona um conflito entre essas duas dimensões.6 A função da jurisdição constitucional não é a de criar normas constitucionais, cabendo-lhe interpretá-las, se bem que é difícil distinguir quando há a realização de uma produção jurídica ou uma interpretação judicial, por isto, que a composição do órgão que exerce a jurisdição constitucional deve ser a mais democrática possível. Embora seja oportuno frisar novamente que analisar a natureza da interpretação judicial foge dos limites estipulados para o tema proposto, o que não quer dizer que toda interpretação judicial possa ser considerada como uma criação normativa, nem que o risco de se adentrar na esfera política esteja afastado. A função da jurisdição constitucional é aplicar os dispositivos normativos contidos na Constituição, o que, em decorrência da própria natureza da sua atividade, implica em um grande teor de discricionariedade, devido às várias possibilidades de aplicação da norma. A relação entre o Direito e a Política configura-se como uma das relações mais tensas existentes no Estado Democrático Social de Direito. A política simboliza as decisões tomadas pela sociedade com a finalidade de alcançar os objetivos escolhidos pela sua população, tendo como uma de suas principais característica a discricionariedade de sua escolha. O Direito tem como uma de suas principais características, de modo inverso, a previsibilidade de sua normatização. Assim, devido ao caráter diverso de suas principais características, o Direito e a Política podem gerar atritos. 7

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a se configurar como uma cadeia ininterrupta de relações jurídicas e tende , assim, inequivocamente à substituição do poder arbitrário e imprevisível por um poder regrado e controlável. Nenhum destes dois elementos podem ser suprimidos. Ambos coexistem mais ou menos de forma harmoniosa ou contraditória, mas sempre em tensão. Nesse contexto é que se instalam as relações entre a política e o direito. Sim, é possível submeter por completo o Estado ao Direito, também é possível estruturar inteiramente um Estado à margem do respeito às normas jurídicas. Todavia, o que interessa é ressaltar os seguintes extremos: 1) que as sociedades estatais têm oferecido ao longo da história da humanidade exemplos tanto de melhor controle do poder político pelo Direito, conhecido hasta la fencha (democracias ocidentais), como a subtração mais bruta do poder do Estado do controle das normas jurídicas (ditaduras fascistas); 2) que a justiça constitucional é o instrumento histórico mais desenvolvido que se tem conhecimento ate hoje para a justificação da política” (ROYO, 1988, págs. 14-15). 8  Esclarece Pizzorusso: “Se analisarmos os problemas do Poder Judiciário em uma perspectiva não exclusivamente italiana, devemos nos interrogar, infelizmente, das razões por que muitos países apresentam, especialmente na segunda metade do século XX, um crescente papel exercido pelos órgãos jurisdicionais ou órgãos independentes e as reações que este processo determina”. PIZZORUSSO, Alessandro. Giustizia e Giudici. Disponível na Internet: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it. Acesso em: 04/03/2004. 9 

A exemplo de Danilo Zolo, Javier Perez Royo etc.

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Essa possibilidade de tensão entre a seara política e a seara jurídica tem gerado uma oposição contra uma maior atuação da jurisdição constitucional.8 Devido à experiência do New Deal, em que a Suprema Corte norte-americana declarou inconstitucionais várias de suas medidas, setores políticos ligados mais ao espectro da esquerda, que defendem uma intervenção do Estado na economia para garantir o desenvolvimento econômico e assegurar direitos sociais, vêem com uma certa desconfiança o aumento da atuação da jurisdição constitucional, pelo fato de que esse órgão não conta com a legitimação direta da soberania popular, podendo se constituir em um órgão autônomo e passar a decidir independente dos anseios sociais. Na Grã-Bretanha, Suíça e nos países Escandinavos os partidos socialistas e trabalhistas apenas recentemente vêm admitindo uma maior atuação da jurisdição constitucional (VALLINDER, 1995, págs. 20-21). A política, em uma concepção habermasiana, deve ser entendida como um locus onde se desenvolvem as relações vitais do senso ético, uma forma de reflexão sobre os nexos deontológicos da sociedade, impondo aos cidadãos a consciência de sua dependência recíproca. O espaço público deve se regulamentado no sentido de propiciar uma maior densidade dos princípios éticos. A regulamentação da esfera política, assim, deve ser implementada pelos agentes políticos que foram votados pelo povo e não pelos membros que compõem o órgão que exerce a jurisdição constitucional. Vários autores consideram que a delimitação entre a política e o direito pode ser facilitada pelo legislador constituinte. Se o texto constitucional for escrito de forma precisa, sem o recurso de termos vagos ou ambíguos, a atuação da jurisdição constitucional poderá ser melhor definida, impedindo a prática de decisões políticas porque a estrutura do seu texto permite antever um direcionamento das decisões. Se, ao contrário, o texto constitucional não for escrito de forma precisa, agasalhado muitas normas programáticas, haverá a ausência de uma definição para a atuação da jurisdição constitucional, o que ensejará a prática de decisões judiciais de cunho político.9 Esse tipo de afirmação, de que a demarcação entre a política e o direito pode ser realizada pela construção de mandamentos constitucionais de forma precisa, padece de elementos fáticos para a sua fundamentação. Primeiro, porque qualquer texto normativo pode ser objeto de análise, podendo-se modificar o seu conteúdo normativo, mediante o método hermenêutico uti-

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lizado. A norma jurídica mais precisa pode ser modificada por recursos hermenêuticos. Depois, é praticamente impossível a elaboração de uma Constituição sem a utilização de princípios, que pela sua própria natureza, apresentam uma densidade semântica aberta. Por fim, a utilização de normas programáticas configura-se de suma importância, principalmente em países periféricos, onde esse instrumento jurídico se mostra eficaz para a concretização dos objetivos estabelecidos pelos legisladores constituintes, representando as mais legitimas aspirações da sociedade. De forma precisa, Torbjörn Vallinder define o processo de judicialização da política: “A expansão da atuação dos tribunais e dos juízes acarreta a conseqüente redução de atuação das esferas política e administrativa, isto é, a transferência da produção normativa do Poder Legislativo, do Executivo e das agências administrativas para os tribunais; significa da mesma forma a expansão do método de produção normativa da jurisdição constitucional e do Poder Judiciário para fora de sua seara de atuação específica. Portanto, pode-se dizer que o processo de judicialização da política essencialmente consiste em modificar o procedimento de alguma coisa para a forma de um procedimento judicial” (VALLINDER, 1995, pág. 13). Torbjörn Vallinder elaborou um interessante quadro comparativo mostrando as diferenças de resolução dos conflitos pela Suprema Corte norte-americana e pelo Poder Legislativo. Com relação aos participantes, no primeiro atuam duas partes e um terceiro que é o juiz, no segundo, atuam diversas partes. Referente ao método de trabalho, a Suprema Corte realiza um processo ouvindo os argumentos das partes para depois valorá-los; no Poder Legislativo o método é o da negociação, através de compromissos pactuados, geralmente efetuados fora do alcance da opinião pública. Quanto ao processo de produção normativa, o primeiro o realiza sob a decisão imparcial de um juiz, e o segundo através do princípio majoritário. Com relação ao modo de concretização de suas decisões, a Suprema Corte os realiza por intermédio da apreciação de um caso particular, prestando atenção aos precedentes judiciais, principalmente aos relacionados ao judicial review, já o Poder Legislativo concretiza suas decisões através de normas genéricas e abstratas. Inerente às implicações das decisões tomadas, o primeiro as estabelece diante dos casos concretos e dos dispositivos normativos inerentes à matéria, enquanto o segundo as estabelece de acordo com os valores preponderantes na sociedade (VALLINDER, 1995, pág. 14). Como o regime democrático foi transformado em um dogma em grande parte dos países e a expansão da atuação da jurisdição constitucional não é sustentada de forma direta pelo princípio da soberania popular, a maior crítica que se faz contra o processo de judicialização é que ele afronta a democracia. Muitos doutrinadores, a exemplo de Ingeborg Maus, consideram o processo de extensão da jurisdição constitucional uma ameaça contra o regime democrático, o princípio majoritário e o princípio da responsabilidade popular, no sentido de que o povo pode escolher os seus representantes. Acontece que em um Estado Democrático Social de Direito as decisões políticas, para serem aplicadas, devem contar com a legitimação da população, por intermédio de instrumentos, principalmente da democracia participativa. Já as decisões da jurisdição constitucional e do

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10  “E o que será no futuro? As perspectivas são claramente diferentes de país para país, dependendo da tradição constitucional e da situação política. Portanto, não se pode definir se o desenvolvimento do processo de judicialização será revertido ou mesmo paralisado. Apresenta, no momento, alguma expansão, como no leste europeu. A Hungria, por exemplo, promulgou uma declaração de direitos e instituiu um tribunal Constitucional. Em contra partida, regimes ditatoriais têm sido estabelecido fora do mundo ocidental. No final, em muitos países, um novo equilíbrio pode ser obtido entre os direitos dos cidadãos e os direitos e obrigações da maioria” (VALLINDER, 1995, pág. 24).

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Poder Judiciário não se amparam de forma direta no sufrágio universal, mas de forma objetiva têm a missão de concretizar os dispositivos da Constituição Federal. O ponto em comum entre a seara jurídica e a política é o respeito pelos mandamentos constitucionais e pelas normas do ordenamento jurídico, de uma forma geral. Portanto, a relação entre a política e o direito não será sempre conflitiva porque as duas searas devem subordinar as suas atuações aos mandamentos constitucionais. Quanto maior forem a falta de sintonia dos representantes políticos com os anseios da sociedade, a presença de corrupção para a tomada de decisões e o imobilismo causado pelo antagonismo social, menor será a legitimação da classe política. Por outro lado, quanto maior for a reputação dos membros do órgão que exerce a jurisdição constitucional e maior o grau técnico de suas decisões, maior será o seu grau de credibilidade e maior serão as possibilidades de legitimação de sua atuação. Como conclusão, depreende-se que a debilidade dos agentes incumbidos de proferir as decisões políticas pode favorecer uma maior atuação da jurisdição constitucional nesta seara. Para que haja o desenvolvimento do Estado Democrático Social de Direito de forma harmônica, sem o conflito dos poderes estabelecidos, as decisões políticas têm que se ater aos parâmetros legais e as decisões jurídicas não podem extrapolar os seus limites e desempenhar o papel reservado aos atores políticos, principalmente, a jurisdição constitucional que exerce um grande poder pelo seu papel de intérprete máximo da Carta Magna. A jurisdição constitucional tem a importante missão, dentro de uma sociedade pluralista, de demarcar os limites de incidência das decisões políticas, para que os princípios almejados pelos legisladores constituintes sejam preservados. O que não quer dizer que ela não deva direcionar o desenvolvimento de suas atividades pelos dispositivos contidos na Constituição. Uma das causas que mais influenciam a expansão da jurisdição constitucional no campo das decisões políticas é a paulatina perda de legitimidade do processo político. A complexidade do debate político, o poder econômico, a falta de locais para o debate público, bem como a concentração dos meios de informação são algumas das razões para a perda de legitimidade dos representantes populares. Como a classe política se apresenta distante da população, a atuação da jurisdição constitucional é vista como um avanço, principalmente se o seu objetivo for concretizar um direito fundamental. Já que é quase impossível encontrar limites precisos à separação entre a seara política e a seara jurídica, de melhor alvitre seria solidificar a consciência de respeito aos dispositivos constitucionais, especialmente às normas relativas aos direitos fundamentais e que tanto o Poder Legislativo quanto o órgão que desempenha o exercício da função, pudessem fiscalizar a atuação dos órgãos estatais para saber se eles se adequam ou não aos ditames da Constituição.10

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A essência da crítica exposta contra a jurisdição constitucional é a falta de legitimidade popular para amparar as suas decisões. O erro desse argumento é que a jurisdição constitucional não é ontologicamente contraditória ao regime democrático, muito pelo contrário, pode se constituir em um importante instrumento para o seu aperfeiçoamento. O órgão que exerce a máxima função judicante pode ser formado com a participação dos poderes estabelecidos, o que evita que ele perca o laço com os interesses da sociedade. Como sustenta Neal Tate, o princípio democrático se configura como um dos requisitos para o processo de judicialização, existindo uma relação bilateral entre o princípio democrático e a jurisdição constitucional (TATE, 1995, pág. 29). A tensão entre o universo político e a jurisdição constitucional, em decorrência da taxionomia de cada uma dessas searas e da densidade de poder que representam, jamais pode ser prefixada de forma rígida, entretanto, essa indeterminação pode ser arrefecida pela revalorização da supremacia das normas constitucionais, pela especificação do “conteúdo mínimo” dos direitos fundamentais e pela sua consolidação por intermédio do entrenchment. Atrelando essa maior atuação da jurisdição constitucional a missão de efetivar os direitos fundamentais, os confrontos entre a seara política e a jurídica será muito menor.

A jurisdicização da esfera política, considerada como uma tendência irreversível do Estado Democrático Social de Direito, provoca em várias searas um choque entre a atividade da jurisdição constitucional e o regime democrático, o que engloba as estruturas que representam a democracia representativa. O objetivo desta pesquisa é explicitar que a maior incidência da atuação da jurisdição constitucional, para garantir a concretização dos direitos fundamentais, não arrefece o regime democrático, muito pelo contrário, aprimora o seu funcionamento. O princípio majoritário é um dos componentes da legitimação da jurisdição constitucional, mas não é o único. Um assentimento mais denso da tutela constitucional pode ser aferido pelos direitos fundamentais que formam invariáveis axiológicas mais consolidados do que o princípio majoritário que é muito cambiante. Não obstante, o princípio majoritário se configura em um elemento essencial para o funcionamento do regime democrático e não pode ser relegado. A função da jurisdição constitucional como instrumento de garantia dos dispositivos constitucionais é uma realidade que paira acima de qualquer crítica, mormente em países cujas Constituições são rígidas, separando de forma nítida as normas constitucionais das normas infraconstitucionais. Indubitável o seu papel para o desenvolvimento de um Estado Social Democrático de Direito, fazendo com que a Lei Maior possa ser aplicada integralmente. Todavia, a Corte Constitucional não pode ser um órgão preponderante em relação aos outros poderes e até mesmo acima das leis constitucionais. A sua seara de atuação está circunscrita a um fator teleológico: a aplicação dos mandamentos constitucionais, densificando a concretude dos direi-

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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tos fundamentais. A jurisdicização constitucional não é um mal em si, mal é a ausência de legitimidade de suas decisões, a afronta de postulados constitucionais ou o cerceamento dos direitos fundamentais. As decisões judiciais têm que ser tomadas a partir de um processo que promova amplas discussões na sociedade para que ela possa realizar a formação política de um consenso, tomando como parâmetro as normas jurídicas. Como conclusão pode-se afirmar que a jurisdicização constitucional não é intrinsecamente contrária ao regime democrático, seu funcionamento, tomando como parâmetro a Constituição, ajuda a fortalecer a participação popular nas decisões políticas e incentiva a consolidação da democracia. Fazendo parte os direitos inerente à cidadania da quinta dimensão dos direitos fundamentais e sendo esses direitos uma das bases da legitimação da jurisdição constitucional, não pode haver anacronismos entre a tutela da Constituição e a participação política dos cidadãos, já que um constitui pressuposto do outro.

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Enviado em 16 mar. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

A (IN)JUSTIÇA DO DIREITO BUROCRATIZADO Pedro Savi Neto*

RESUMO: O presente artigo objetiva proceder a uma reflexão filosófica sobre Direito, burocracia, processo e sobre as articulações entre essas construções racionais e a questão da justiça. É uma reflexão sobre a violência da burocracia processual e o sufocamento do instante presente, pensado como único momento possível para a construção da justiça, materialmente pensada. Palavras-chave: Justiça. Direito. Burocracia. Violência.

Ancorado na mesma crença racional do método científico moderno, de caráter preponderantemente técnico e cada vez mais especializado, o Direito é entendido como sendo um procedimento racional e burocrático de produção de justiça. Assim como a racionalidade burguesa se mostrou capaz de estabelecer regras para a produção de bens materiais em larga escala, ao preço da alienação dos produtores de tais bens do resultado de seu trabalho, o Direito é apresentado como um mecanismo de produção de justiça em escala, retirando de cada indivíduo a sua autêntica, e como se defenderá legítima e verdadeira, responsabilidade, ou seja, sua parcela de participação na viabilização de um momento justo, enquanto materialidade. Tal crença é facilitada pela referida tecnicização do Direito; assim como ao operário, no processo produtivo, bastava cumprir com a sua tarefa, descolada da fundamentação, do motivo e do resultado, os profissionais do Direito, cada vez mais tecnicamente especializados, funcionam como meros repetidores da lógica do sistema. Movidos pela mesma lógica da produção de bens de consumo, a maioria dos chama* Professor de Filosofia da Educação do Curso de Pedagogia da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS). Coordenador e Professor de Ética da Especialização em Gestão da Educação da PUCRS. Advogado; Bacharel, Licenciado e Mestre em Filosofia, na área de Ética e Filosofia Política; Doutorando em Filosofia da Educação pela PUCRS. E-mail: pedro.savi@acad.pucrs.br.

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1 INTRODUÇÃO

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dos “operadores do Direito” realizam o seu “papel processual”. Todo o procedimento judicial já foi pensado. Todos os atos processuais já foram pré-vistos. Pelo princípio da legalidade, tão caro e efetivamente importante ao Direito e ao Estado Democrático de Direito, não poderia ser diferente. A pré-visão é uma segurança às partes no processo judicial. A burocracia, enquanto procedimento especializado, é apresentada como necessária. Contudo, e esse é o ponto, a falta de capacidade, quiçá até mesmo de oportunidade, para a realização de uma verdadeira e efetiva crítica, de uma apropriada reflexão sobre o que é justiça e, talvez, principalmente, sobre o que não é justiça, permite que o processo e que a burocracia sirvam muito mais como um mecanismos de (re)produção de injustiça do que de produção da mais pálida representação de justiça. Nesse contexto, no qual as relações mais concretas são esterilizadas e tratadas como se fossem um mero produto de uma racionalidade já pensada, o judiciário e o processo burocrático, como inquestionáveis produtos prontos de uma razão instrumentalizada, efetivamente podem produzir algum resultado diverso daquele que foi concebido junto com eles? Qual o espaço que efetivamente existe no interior de um procedimento já pensado para a realização de alguma justiça? Ainda além, e essa talvez seja a questão sintética fundamental, o procedimento concebido racionalmente, capaz de fabricar tantos bens de consumo, pode, também, “fabricar a justiça”? O presente artigo, portanto, é uma reflexão filosófica sobre Direito, burocracia, processo, e sobre o seu sentido e, por óbvio, sobre a questão da justiça. É uma reflexão sobre a violência da burocracia processual e o sufocamento do instante presente, pensado como único momento possível para a construção de alguma justiça.

2 O NASCIMENTO DO DIREITO BUROCRATIZADO E A SUA RELAÇÃO COM A JUSTIÇA

A intelectualização e a racionalização geral não significam, pois, um maior conhecimento geral das condições da vida, mas algo de muito diverso: o saber ou a crença em que, se alguém simplesmente quisesse, poderia, em qualquer momento, experimentar que, em princípio, não há poderes ocultos e imprevisíveis, que nela interfiram; que, pelo contrário, todas as coisas podem – em princípio - ser dominadas mediante o cálculo. Quer isto dizer: o desencantamento do mundo. (WEBER, 1917, p. 13)

Desencantar o mundo quer representar a eliminação dos mitos e a substituição da imaginação e da fé pelo saber racional. E, seguindo na mesma linha traçada por Weber, Adorno e

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A obra de Max Weber (1864-1920) descreve detalhadamente o caminho entre o desencantamento do mundo e a concepção de um Direito burocratizado. A ideia de desencantamento do mundo está fortemente presente na obra de Weber:

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Horkheimer vão afirmar que “O que não se submete ao critério da calculabilidade e da utilidade torna-se suspeito para o esclarecimento” (ADORNO; HORKHEIMER, 1985, p. 19). No projeto do desencantamento do mundo, a racionalização passou a ser entendida como o processo que consistia em uma sistematização, intelectualização, especialização, tecnificação e objetivação crescentes em todos os âmbitos da vida. Racionalizar significaria produzir um processo calculável e previsível. A submissão da realidade à calculabilidade e previsibilidade prometidas pela racionalidade despertou o interesse dos Estados, pois a burocracia poderia ampliar as suas esferas de atuação e de intervenção sobre as mais diferentes necessidades vitais, e do poder econômico dominante no então crescente capitalismo burguês moderno, visto que passou a haver a necessidade de racionalização dos recursos humanos e de sua utilização. Zygmunt Bauman vai afirmar sobre a aplicação universal da razão que: A sociedade “principalmente coordenada”, talvez racionalmente projetada e controlada, devia ser essa boa sociedade que a modernidade se pôs a construir (...). A “principal coordenação” racionalmente projetada se ajusta igualmente bem a uma escola a um hospital, assim como se ajusta a uma prisão e a um asilo de pobres; e descobrimos que tal universalidade de aplicação faz com que mesmo a escola e o hospital pareçam uma prisão ou um asilo de pobres (BAUMAN, 1998, p. 102).

As mesmas equações dominam a justiça burguesa e a troca mercantil. “Não é a regra: ‘se adicionares o desigual ao igual obterás algo de desigual’(Si inaequalia addas, omnia erunt inaequalia) um princípio tanto da justiça quanto da matemática? E não existe uma verdadeira coincidência entre a justiça cumulativa e distributiva por um lado e as proporções geométricas e aritméticas por outro lado?” – Bacon – A sociedade burguesa está dominada pelo equivalente. Ela torna o heterogêneo comparável, reduzindo-o a grandezas abstratas. Para o esclarecimento, aquilo que não se reduz a números e, por fim, ao uno, passa a ser ilusão: o positivismo moderno remete-o para a literatura. ‘Unidade’ continua a ser a divisa, de Parmênides a Russell. O que se continua exigir insistentemente é a destruição dos deuses e das qualidades

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Apoiada na revolução industrial, a ideia de que a máquina seria superior a todos os métodos não mecânicos de fabricação de bens serviu de base para o argumento de que a burocracia, igualmente, seria a melhor forma de organização, pois ganharia em precisão, rapidez, univocidade, oficialidade, continuidade, discrição, uniformidade, subordinação, economia de custos materiais e humanos. Alegadamente na busca dos mesmos supostos benefícios propiciados pela burocracia, o Direito também foi-se tornando cada vez mais burocratizado. O que se afigurava plenamente razoável, pois um Direito exercido em conformidade com regras genéricas e abstratas, que excluiriam a ação arbitrária do detentor do poder, tornando o exercício deste objetivo, impessoal, previsível e calculável, é racionalmente compreensível e defensável, conforme argumentado por Adorno e Horkheimer:

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(ADORNO; HORKHEIMER, 1985, p. 20).

No processo de racionalização, a ação é entendida como racional na medida em que a calculabilidade dos meios aumenta a previsibilidade de consecução dos fins. E é exatamente nesse ponto que se enreda de maneira grave a relação que se pretende discutir entre Direito e justiça, pois na origem de qualquer Estado capitalista burocratizado os interesses econômicos representam o fator mais poderoso na formação do Direito, porque a criação e manutenção deste sempre depende da adesão de grupos sociais, e estes, em geral, constituem-se em torno de um interesse econômico. Ou seja, a constituição (e a manutenção também) do Estado e do Direito está radicalmente ligada aos interesses econômicos dominantes. Nessa medida, o capitalismo moderno burguês obrigou o Direito a racionalizar-se, pois a economia racional necessitava de um instrumento que lhe proporcionasse previsibilidade, e este não poderia ser outro senão um Direito racional e previsível. É evidente que na elaboração de uma legislação, que verse sobre Direito Material ou Direito Processual, é possível a atribuição de uma carga de previsibilidade dos seus resultados. Assim sendo, o processo burocratizado, tanto legislativo quanto judicial, pôde, desde sua origem, ser orientado para alguma finalidade: no caso, para o fortalecimento e manutenção do poder que o instituíra. Ora, considerando-se que a empresa capitalista moderna, cuja participação afigurava-se como preponderante no nascimento do Direito, baseava-se, internamente, sobretudo no cálculo, ela necessitava de um aparato jurídico cujo funcionamento pudesse ser calculado racionalmente de acordo com normas gerais, da mesma forma que se pode calcular o rendimento previsto de uma máquina. As empresas modernas só conseguiram se estabelecer

O Direito passa a ser visto como algo desprovido de toda e qualquer santidade, na medida em que se assume como um aparato racional e técnico que pode ser orientado à busca de qualquer fim. E as inerentes especialização e tecnicização burocráticas contaminam o Direito de forma a cada vez mais torná-lo afastado e incompreensível para a maior parte dos leigos. Essa é uma das características da racionalização: a esterilização de qualquer ferramenta que se encontre fora da razão dominante. Esse afastamento cada vez maior entre Direito, justiça e a massa de pessoas, representa, desde a perspectiva que aqui nos interessa, a grande denúncia realizada por Adorno e Horkheimer na Dialética do esclarecimento no sentido de que o esclarecimento se torna, novamente, mito. Com efeito, o esclarecimento produziu seus próprios mitos: a ciência, o capitalismo, o

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“...onde o juiz como num Estado burocrático com suas leis racionais, é mais ou menos um autômato regido por artigos, ao qual se enfiam guoela abaixo as atas dos processos juntamente com os custos e honorários, e ele devolve a sentença junto com um arrazoado mais ou menos convincente, isto é, sua atividade é de toda forma, de um modo geral, previsível” (WEBER, 1993, p. 44).

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positivismo, o Direito burocratizado etc. De acordo com Adorno e Horkheimer (1985, p. 24), “o preço que os homens pagam pelo aumento de seu poder é a alienação daquilo sobre o que exercem o poder”. O esclarecimento, enquanto repetição, apresenta-se cada vez mais semelhante à mitologia, transformando o pensamento em mera tautologia, em razão instrumentalizada. O mito grego poderia ser representado pela crença da realização da justiça pela deusa Diké. O esclarecimento, que veio para desencantar a mitologia e que prometeu a realização da justiça pela operação burocrática, apenas substituiu a deusa em sua tarefa mitológica de realizar a justiça. O tarefa ética de cada um foi terceirizada ao Estado com base na crença de um Direito burocratizado capaz de “fabricar” justiça.

Estendendo o argumento acima para a questão fundamental do presente artigo, temos que a justiça é uma qualidade, um valor, que foi imposta como sendo passível de realização e, sobretudo, da responsabilidade do Estado. Na elaboração de qualquer modelo de Estado, é criado um aparato racional, um procedimento ou diversos procedimentos, que, supostamente, se prestam à consecução da justiça. A partir daí, a confusão e a falta de clareza conceitual, que nunca interessam à filosofia, se instauram, sendo amplificadas por denominações e expressões como: justiça eleitoral, o fato das pessoas possuírem causas na justiça, tribunal de justiça (praticamente um templo) etc. Tal confusão atinge a filosofia e os pensadores do Direito que se ocupam com complexas teorias da justiça, as quais, em sua maioria, tratam da justiça efetivamente como um resultado possível de um processo burocratizado. Essa falta de clareza leva à crença de que o Direito é o limite e a única instância da justiça, conforme observado por Adorno e Horkheimer: “…tanto a justiça mítica como a esclarecida consideram a culpa e a expiação, a ventura e a desventura como os dois lados de uma única equação. A justiça se absorve no Direito” (ADORNO; HORKHEIMER, 1985, p. 26). A esperança é encontrar no proferimento jurisdicional artificial a segurança para uma situação real de injustiça. A burocracia processual, enquanto procedimento racionalizado, razão já pensada, seduz o humano para uma tentativa de reconstrução de momentos passados por um caminho. O procedimento burocrático é apresentado como fórmula capaz da reconstrução da justiça ausente na relação humana injusta. A ausência da justiça na relação humana, que culminou com o homícidio, com a fome, com o roubo, é apresentada como recuperável pelo processo burocrático. Como exemplo do afirmado, assistimos diariamente nos noticiários pedidos de vingança incorretamente chamados de súplicas por justiça. A crença na possibilidade da realização da justiça pelo Estado decorre da sensação de injustiça – percepção de não-ética – que marca as relações na contemporaneidade. A realidade se apresenta como sendo injusta. E, nessa medida, o Estado provedor de saúde, ensino, seguran-

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3 O PROCESSO BUROCRÁTICO DE “FABRICAÇÃO” DA JUSTIÇA

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Uma vez distanciados, graças à complexa diferenciação funcional dentro da burocracia, dos resultados últimos da operação para a qual contribuem, suas (dos burocratas) preocupações morais podem concentrar-se inteiramente na boa execução

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ça etc. também é a instituição que providenciará a justiça. Contudo, a justiça, da mesma forma que a vida, demanda uma resposta imediata e só encontra sua possibilidade de ocorrência no tempo presente. Em contrapartida, a pesada estrutura necessária ao Estado Moderno, por motivos óbvios sobre os quais não se faz qualquer juízo, mas apenas mera constatação, não permite que a emergência do instante presente seja prontamente atendida. A emergência da necessidade de justiça para o instante presente é gentilmente (muitas vezes, mesmo sem gentileza) convidada a entrar na fila e aguardar o término do procedimento burocrático racionalmente instrumentalizado para atendê-la. Se, por um lado, a burocracia representa o necessário estabelecimento de regras objetivas para a consecução de um determinado objetivo num Estado de Direito, por outro lado a burocracia representa o afastamento da solução das demandas no único momento de passível solução. E, na maioria das vezes, esse afastamento afigura-se como deliberado fator de dificultação da verdadeira justiça (e da própria vida) na medida em que transfere a responsabilidade dos indivíduos envolvidos na relação presente para uma resposta posterior de responsabilidade do Estado. A responsabilidade de tratamento justo (ético) que deveria fundamentar a relação entre os indivíduos é substituída pela racionalidade representada pela técnica do Direito em estabelecer um procedimento supostamente capaz de produzir o mesmo resultado da relação singular em um momento posterior, qual seja, a justiça. Nesse contexto, a justiça se subsume ao Direito e o procedimento se justifica pelo procedimento. O espírito domesticado dos indivíduos e a limitação à técnica dos atores do Direito faz com que o procedimento assuma, mesmo sem que os envolvidos percebam, o papel de ator principal. A expectativa dos leigos injustiçados é instigada ainda mais em função da crescente complexidade das demandas sociais contemporâneas que são diretamente refletidas em um aparato jurídico cada vez mais complexo, técnico, por consequência, afastado e de difícil compreensão pelos cidadãos comuns que necessitam recorrer ao Direito. O procedimento que promete transformar processo (quantidade) em justiça (qualidade), ao mesmo tempo em que antecipa a relação presente pelos procedimentos burocratizados, substitui o acontecimento da relação singular do instante presente pela verdade/justiça dita pelo Estado ( jurisdictio). Esse procedimento burocratizado é caracterizado pela inerente especialização das tarefas, acompanhada pela substituição da qualidade humana pela posição ocupada na relação burocrática, sufocando a ocorrência do instante e impedindo o estabelecimento da relação dialética qualificadamente humana e singular. A complexidade do humano é violentada à opacidade da razão instrumentalizada. O heterogêneo é igualado, homogeneizado e a relação humana se resume a atingir o objetivo da operação burocrática. Em Bauman:

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da tarefa à sua frente. A moralidade resume-se ao comando para ser um bom, eficiente e diligente especialista e trabalhador (BAUMAN, 1998, p. 126).

Conforme anteriormente argumentado, a atribuição de sentido às estruturas-produto da razão já pensada ocorre no seu momento original. A partir daí as relações humanas passam a ser forçosamente enquadradas nas estruturas já pensadas, ficando restritas aos limites da operação burocrática, como se toda a riqueza qualitativa do humano fosse capturável pelas formulações racionais. O espaço que o procedimento burocratizado permite aos seus atores coadjuvantes é limitado pela razão técnica. Essa submissão do humano à opacidade da razão fechada, que pode ser representada no presente trabalho pelo judiciário, eleito pela sociedade como sendo o grande palco da justiça construído pela racionalidade instrumental, abarrotado por processos numerados, quantidade sem qualidade, produz muito mais violência do que qualquer pálida representação da justiça. A singularidade do encontro é sufocada e substituída pelo procedimento burocrático ao mesmo tempo em que a qualidade do humano é quantificada pelas técnicas legislativa e processual. A injustiça, singular por natureza, é homogeneizada pelo número (processo); o calor do sempre inusitado encontro humano, esfriado pela falta de oxigenação decorrente da absoluta previsibilidade do processo. Nas palavras de Bauman:

Uma vez que a injustiça passa pela grande máquina de produção da chamada justiça estatal, o heterogêneo é transformado pelo procedimento racionalizado em homogêneo. A prova de que a justiça estatal afirma promover tal transformação fica evidenciada, por exemplo, quando os danos físicos ou morais são indenizados pelo dinheiro e a sociedade despida de senso crítico aceita e repete, fortalecendo o mito, que a justiça foi feita. Ou seja, a dor, o sofrimento, a perda etc. das mais diversas origens e com as mais diversas causas são igualados pela máquina estatal de fabricação da justiça na medida em que se aceita que possam ser reparados por uma única substância mágica, que é sempre igual, variando apenas em sua quantificação. Entretanto, a evidência cabal de que o judiciário não produz justiça (também de que não existe justiça restaurativa), reside no fato de que a verdadeira justiça só existe no evitamento da ocorrência da injustiça. A verdadeira justiça seria a recomposição da exata situação antes do fato danoso, contudo, isso não é possível pela absoluta irrecuperabilidade do instante. As feridas saram, mas as cicatrizes permanecem, dando o indicativo de que a injustiça não foi simplesmente apagada e de que a justiça não foi produzida pelo processo burocrático. Com base nos argumentos expostos, parece-nos razoável afirmar que o resultado do processo judicial não pode ser chamado de justiça. A falta de clareza conceitual quanto à pa-

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A desumanização começa no ponto em que, graças ao distanciamento, os objetos visados pela operação burocrática podem e são reduzidos a um conjunto de medidas quantitativas…Reduzidos, como todos os outros objetos de gerenciamento burocrático, a meros números desprovidos de qualidade, os objetos humanos perdem sua identidade (BAUMAN, 1998, p. 127).

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lavra justiça, parece-nos decorrente da manutenção de sua vinculação à ideia de justiça reparativa, presente já em Aristóteles, por exemplo na Ética a Nicômaco. Contudo, o conceito de justiça reparativa, que em verdade não passa de mera expiação, de indenização do dano, é demasiadamente estreito para a riqueza e importância do significado de tal palavra para a sociedade contemporânea. Ou seja, o conceito, o anseio e a expectativa da sociedade pela maior abrangência de significado da palavra justiça é infinitamente maior do que a real possibilidade concebida, mas não assumida, pela própria razão técnico-burocrática. Isso se deve ao fato de que, firmemente defendida pela bandeira da produção da justiça, a operação burocrática estabelece e justifica seus procedimentos desumanizados pelos quais se movimenta pretensamente em direção à realização da justiça. Diante da realidade social injusta, a expectativa e os anseios da sociedade por justiça são habilmente conduzidos para a resposta estatal, apresentada como sendo a única possível. Os burocratas de plantão, esterilizados pela técnica e devotos do processo, respondem ao clamor social com mais Direito, em um movimento de retroalimentação tão sedutor quanto perigoso:

O que escapa tanto ao indivíduo desesperado e injustiçado quanto ao burocrata que julga o processo efetivamente o instrumento de fabricação de justiça, ambos despidos de senso crítico, ou, pelo menos, incapazes de analisar a fundo a situação que se apresenta, é apenas a informação fundamental de que o processo só começa após a ocorrência do fato. Nessa medida, além de ser impossível à burocracia restaurar uma situação passada de injustiça, a velocidade do Direito-processo não tem qualquer relação com o fato que lhe serviu de impulso. Portanto, quanto mais rápido e simplificado o processo, mais pequenas porções de injustiça são praticadas em seu curso. É imperativo frisar que se trata de substâncias e de tempos diferentes e, desta forma, o processo não pode ser movimentado com base no momento passado e irrecuperável que lhe deu causa, mas sim com base nos momentos presentes pelos quais se move. Reiteramos: não é racionalmente justificável que a velocidade do processo seja determinada pela gravidade do crime, pois, por mais rápido que seja, jamais alcançará o instante passado que lhe serviu de estopim. E é exatamente nessa intercambialidade das substâncias, pela impossibilidade de transformar o tempo perdido em dinheiro, o sangue derramado em reclusão, que a burocracia revela sua violência. O pedido social por justiça é respondido com mais Direito; e quanto maior o Direito maior a possibilidade de controle social e injustiça. Nesse sentido, Bauman escreve sobre a utilização da violência dissipada na atividade burocrática:

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Quando o fascismo substituiu no processo penal os procedimentos legais complicados por um procedimento mais rápido, os contemporâneos estavam economicamente preparados para isso; eles haviam aprendido a ver as coisas, sem maior reflexão, através dos modelos conceituais e termos técnicos que constituem a estrita ração imposta pela desintegração da linguagem (ADORNO; HORKHEIMER, 1985, p. 166).

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Fundamentado na recuperação de um momento passado, o procedimento racional-burocrático sufoca a ocorrência da singularidade dos instantes presentes, impedindo-os de acontecer e produzindo pequenas porções de injustiça. Entre o indivíduo e a justiça é interposto o procedimento burocrático, com todos os seus ritos, uniformes, instâncias etc.: “A tentativa procedimentalizada de produção racionalizada da Justiça nega a verdadeira justiça e, nessa medida, gera injustiça, gera violência, pela negação do particular, pela avidez burocrática de enquadrar o particular no sistema totalizante” (ADORNO, 2009, p. 27). A fraqueza do indivíduo que admira o produto da racionalidade é recompensada pela sensação de inclusão no sistema e por todo o aparato que vem a reboque com a alienação da sua responsabilidade de pensar: as questões morais inerentemente mais complexas são substituídas por decisões técnicas que o “manual” contempla. O fraco, despido de juízo crítico, encontra no aparato estatal organizado espaço e conforto para os seus medos e limitações. Espaço que o torna forte, mas não tão forte a ponto de libertá-lo, mesmo porque a sua indigência intelectual e pusilanimidade não são suficientes para um desejo de libertação; forte o suficiente, apenas, para que sirva de agente reprodutor de mais violência em nome da bandeira que defende. A violência aplicada de forma pulverizada pelos agentes da operação burocrática é resquício da violência fundadora do próprio Direito, conforme afirma Derrida: “Acabamos de ver que, afinal, em sua origem como em seu fim, em sua fundação e em sua conservação, o Direito é inseparável da violência, imediata ou mediata, presente ou representada” (DERRIDA, 2007, p. 112). Da mesma forma que quando buscamos entender com maior clareza o significado de uma palavra recorremos à sua etmologia, quando procuramos entender o significado do Direito e, por consequência, sua pretensa intenção de realizar justiça, devemos buscar na origem de sua instauração o seu verdadeiro intento: “A venda sobre os olhos da Justiça não significa apenas que não se deve interferir no Direito, mas que ele não nasceu da liberdade” (ADORNO; HORHEIMER, 1985, p. 27). Uma reflexão comprometida sobre a origem do aparato processual burocratizado revela, sem maiores dificuldades, que o Direito não nasceu de um anseio por justiça, mas foi produ-

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O uso da violência é mais eficiente e menos dispendioso quando os meios são submetidos a critérios instrumentais e racionais e, assim, dissociados da avaliação moral dos fins… todas as burocracias são boas nesse tipo de operação dissociativa. Pode-se mesmo dizer que dele provêm a essência da estrutura e do processo burocráticos e, com ela, o segredo desse tremendo crescimento potencial mobilizador e coordenador e da racionalidade e eficiência de ação, alcançados pela civilização moderna graças ao desenvolvimento da administração burocrática. A dissociação é, de modo geral, resultado de dois processos paralelos, ambos centrais ao modelo burocrático de ação. O primeiro é a meticulosa divisão funcional do trabalho (enquanto adicional à – e em suas consequências distinta da – linear graduação do poder e subordinação); e o segundo é a substituição da responsabilidade moral pela técnica (BAUMAN, 1998. 122).

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zido por uma necessidade de controle: …uma ambigüidade ‘demoníaca’ nessa instauração mítica do direito que é, em seu princípio fundamental, uma potência (Macht), uma força, uma posição de autoridade e portanto, como sugere o próprio Sorel, que Benjamin parece aqui aprovar, um privilégio dos reis, dos grandes e dos poderosos: na origem, todo direito é um privilégio, uma prerrogativa. Nesse momento originário e mítico, ainda não há justiça distributiva, não há castigo ou pena mas somente ‘expiação’ (Sühne), mais do que “retribuição”(DERRIDA, 2007, pp. 121-122).

Como falar em uma justiça construída e mantida por essa operação burocrática? Assim como os procedimentos burocratizados escondem o objetivo existente por detrás das condutas alienadas, mas tecnicamente especializadas, o conceito da justiça produzida pelo Direito pertence ao Estado e não é compartilhado, sequer entendido pelos indivíduos que compõem a sociedade.

Reforçamos que não é a proposta do presente artigo simplesmente desmerecer todos os constructos racionais procedimentais, nem mesmo a burocracia. Pretendemos expor racionalmente o nosso sentimento de que o Direito e a sua inerente burocracia estão sobrecarregados de responsabilidades para as quais são inaptos e que tal impropriedade permite que sejam utilizados como procedimento para atingimento de finalidades diversas daquelas declaradas. Também, que a palavra justiça merece um tratamento justo; uma verdadeira purificação, ou como diria Agamben (2007), uma profanação, livrando-se dos parasitas e aproveitadores que fazem dela uma bandeira mitológica para conservação de uma sociedade injusta mediante o uso da violência institucionalizada aplicada por um Direito inadequadamente utilizado, conforme argumentaremos a seguir. Assim como a razão instrumental que lhe serve de fundamento, o conceito de justiça produzido pelo Direito, e em nome do qual se movimenta a burocracia estatal, tem algo de mitológico. Com os argumentos construídos anteriormente, pretendemos desmitologizar o conceito de Direito e de justiça e revelar a verdadeira face e as limitações do processo burocrático. A mesma ressalva que se faz com relação ao uso do modelo de racionalidade científico-matemática que fundamenta a sociedade contemporânea, podemos fazer com relação ao Direito: assim com a matemática é uma ferramenta adequada para resolver problemas matemáticos, o Direito se afigura como uma ferramenta adequada para a resolução de questões jurídicas. Assim como os deuses mitológicos possuíam habilidades sobre-humanas de criar substâncias concretas, o Direito contemporâneo, produto da razão instrumental, roubou a espada empunhada pela deusa Diké (e a sua atribuição) para, assim, fazer justiça. Como forte evidência da correção do argumento de Adorno sobre o caráter mitológico da razão, temos que o Direito

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4 POR UM TRATAMENTO JUSTO PARA COM O DIREITO

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Ora, a justiça, por mais inapresentável que permaneça, não espera. Ela é aquilo que não deve esperar. Para ser direto, simples e breve, digamos isto: uma decisão justa é sempre requerida imediatamente, de pronto, o mais rápido possível. Ela não pode se permitir a informação infinita e buscar o saber sem limite das condições, das regras

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mitologizado é apresentado como capaz de solucionar questões que literalmente fogem de sua jurisdição, criando justiça. Sob a proteção de tal poder mitológico, que convém apenas àqueles que pretendem conservar a realidade social injusta, o verdadeiro Direito é violentado por um número cada vez maior de leis que se anunciam capazes de resolver, por exemplo, questões sociais e econômicas, fabricando justiça. A sobrecarga decorrente dessa crença mitológica acaba por subverter o procedimento jurídico-burocrático para, falsamente, tentar contemplar situações que estão fora do seu âmbito. Quando os familiares e amigos de mais uma vítima da violência, de qualquer espécie, vão às ruas com faixas, pedindo justiça, será que seu pedido é realmente por justiça e o Direito tem alguma relação com a verdadeira solução de tal situação? O resultado do procedimento burocrático (do Direito, em última análise) é capaz de responder ao clamor social por justiça? Se a relação humana subjacente não foi justa, o produto de um procedimento instrumentalmente racionalizado de (re)construção de um instante passado pode ser entendido como realização do valor “justiça”? A injustiça presente na relação humana subjacente é utilizada como elemento justificador da aceleração e da suposta simplificação do processo burocrático que visa à construção, à realização, de alguma coisa que se convencionou chamar de justiça. Nessa medida, o processo nunca se mostra tão rápido quanto o necessário para que a “justiça seja feita”. E tal sentimento é facilmente compreensível quando, mediante a desmitologização do Direito como deus criador da justiça, compreendemos que o processo jamais será tão rápido a ponto de “fazer a justiça”, pois tal fato decorre de uma impossibilidade ontológica: de um processo racionalizado (quantidade) produzir um valor (qualidade). Quando se acredita que o processo é o instrumento pelo qual a justiça realmente será construída, realizada, a relativização de garantias individuais tem lugar, os ritos processuais são encurtados, a construção de escolas perde a prioridade diante da necessidade mais urgente da construção de presídios e a sociedade que clama por justiça recebe mais controle estatal. O sistema se alimenta dele mesmo. Quanto mais o Direito falha em sua impossível missão de produzir justiça, tanto mais a sociedade clama por um Direito ainda maior. Novamente: como se uma questão qualitativa pudesse ser resolvida quantitativamente. Por isso a grande dificuldade das pessoas entenderem a “lentidão do processo”, pois elas esperam que a decisão judicial “faça justiça”, como se houvesse um processo racional de manufatura da justiça. Contudo, o processo cada vez mais quer-nos parecer um caminhão de bombeiros que somente sai às ruas depois de iniciado o fogo, parado no trânsito da hora do rush até o seu motor ferver, em ruelas semelhantes aos estreitos caminhos burocráticos, enquanto seu destino inevitavelmente é consumido pelo fogo.

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A crença da construção da justiça pelo processo burocrático se constitui, segundo nosso entendimento, em mais um caso de inversão promovida pela razão instrumental: a razão é pensada como sendo a condição de possibilidade para a realização da justiça, quando, em verdade, percebe-se, numa investigação filosófica dos constituintes efetivamente humanos da humanidade, que a justiça é a condição de possibilidade para a realização da razão. Nesse sentido, a justiça jamais será um mero produto da razão instrumentalizada; contudo, qualquer razão será bem-sucedida desde que a justiça figure dentre seus pressupostos. O ser humano contemporâneo, atribulado pelo frenetismo, está inserto em um contexto social borbulhante, no qual tudo se movimenta, mas nada realmente acontece. E esta velocidade acelerada da vida choca-se diretamente com a lentidão dos processos burocráticos, concebidos por uma racionalidade pretensiosa no sentido do estabelecimento de procedimentos, anunciados teoricamente como capazes de recuperar fatos passados e produzir resultados sociais futuros, mantidos pela ausência de possibilidade e capacidade crítica da maioria, mas que, em verdade, mostram-se procedimentos esquizofrênicos e inaptos para realizar seus objetivos. O choque entre a emergência do instante irrecuperável e a lentidão do processo racionalmente concebido é inevitável e com graves consequências às verdadeiras e limitadas possibilidades do Direito. Mais do que isso: com graves consequências à preservação e à digna manutenção da vida. Representantes casuais da massa alienada, empurrados pela sensação de injustiça, exigem indenização por todo e qualquer ato que os tire momentaneamente de sua vida profissional, clamando por maior celeridade nos processos judiciais e relativização das garantias individuais, para prender mais rapidamente suspeitos, visando a uma pretensa realização da justiça, como se o tempo perdido fosse indenizável com dinheiro e como se a justiça fosse passível de realização no processo pela racionalidade instrumentalizada. Honra, imagem, tranquilidade, e, inclusive, vida, são valores tratados como mercadorias mensuráveis e indenizáveis. Desse modo, no contexto complexo da contemporaneidade, cada vez mais os processos burocráticos se mostram como instrumentos inaptos para a construção ou realização da justiça e pela compreensão das verdadeiras causas das limitações da legislação e do processo passa um tratamento justo com o Direito, pois enquanto os olhos ficam voltados para a capacidade mitológica do Direito, as condutas mais graves, as realmente graves, entendemos, não são alcançáveis pelo processo, pelo Direito. Com toda a flexibilidade e relativização já “conquistadas”, os crimes ambientais, por exemplo, são elucidados, mas os verdadeiros culpados, de uma forma ou de outra, se protegem na pesada burocracia. Pior do que isso: por mais rápido que seja o processo e por mais pesada que seja a pena, os danos causados na emergência do instante não são passíveis de recuperação. O dinheiro, abstração humana, que é resignadamente pago pelas empresas poluidoras como indenização por um dano irreversível ao ambiente revela, mais do que em qualquer outro momento, sua verdadeira face: mero papel. Qual o tipo de sociedade aceita uma justiça que determina

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ou dos imperativos hipotéticos que poderiam justificá-la (DERRIDA, 2007, p. 51).

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que a destruição de sua casa seja indenizada com papel e não entende que o mesmo poder de abstração que criou o vil metal não vai recriar a natureza destruída? Tudo isso não nos quer parecer mera casualidade. Por um lado, a origem do Direito está fortemente arraigada à conservação de uma condição dominante. O Direito foi criado pela violência, enquanto força, e se mantém pela violência espalhada homeopaticamente nas diversas estruturas burocratizadas existentes. Por outro lado, as pessoas são empurradas pela sensação de falta de tempo na contemporaneidade. O dia que começa com o despertador, tem hora marcada para todas as atividades. Os encontros só acontecem com hora marcada e com o conteúdo previamente definido. Nesse contexto, a ocorrência de um instante original tem sua possibilidade sufocada, e substituída pela ditadura do relógio e dos compromissos externos. Ninguém tem tempo para se preocupar com nada além do provimento das necessidades reais materiais de sustento próprio e da sua família e da realização das necessidades criadas no mercado de consumo. Um Direito viciado em suas origem e conservação acompanhado da esterilização das relações pela necessidade de provimento das mais básicas necessidades de sobrevivência é a fórmula perfeita para a manutenção da dominação da maioria pelos grandes poderios econômicos. E a farsa é tão perfeitamente concebida que a maioria dominada não cansa de clamar por mais Direito. Quanto mais injustiça há, mais Direito pede a maioria dominada. E quanto mais Direito se produz, mais eficaz se torna a dominação, menos espaço resta para a vida não regulada pelo Estado, única oportunidade de ocorrência da verdadeira justiça – a ética fundamental das relações verdadeiras entre humanos e entre esses e o mundo em que vivem – que evita o inútil acionamento do Direito. O mito de uma justiça produzida pelo Direito perdurará enquanto os indivíduos que formam essa caricatura de sociedade permanecerem separados uns dos outros e alienados de si mesmos pela fulminante e inapelável necessidade impositiva da dependência e submissão de sua sobrevivência ao dinheiro, elemento abstrato relativizador do caráter ético que deveria imperar nas relações humanas. E nessa luta pela sobrevivência, a técnica se apresenta como o caminho a ser percorrido em busca do dinheiro que garantirá a sobrevivência. Aos indivíduos homogeneizados pela necessidade do dinheiro conquistável pela técnica, resta apenas a conveniência de uma justiça tão artificial, opaca e sem graça quanto o conceito de pôr do sol quando comparado à experiência real, impossível de ser suficientemente representada, de um entardecer. Despido o Direito de seu caráter mitológico e apresentadas as limitações de suas verdadeiras possibilidades, o encaminhamento para a questão da justiça, objeto do próximo capítulo, passa muito mais pela valorização do instante presente como sendo o momento do estabelecimento da verdadeira dialética com o encontro real, legítimo tribunal de justiça.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS É pela tomada da verdadeira consciência e do exercício responsável do momento presente que o ser humano pode encontrar a sua realização e a verdadeira justiça, o seu instante. Pensando na questão dessa maneira, o exercício da dialética (da crítica) no estabelecimento das relações propiciaria a possibilidade de se fazer justiça com o instante presente. No dizer de Agamben, cumpre-nos profanar. No contexto do presente artigo, profanar mantém seu significado histórico-etimológico, sendo perfeitamente entendido como o ato de vociferar contra os deuses: no exercício dialético da razão ancorada na realidade concreta em busca da verdadeira justiça devemos profanar o deus mitológico do Direito. Mais do que isso, na contemporaneidade, podemos interpretar profanar como movimento de resistência contra as crenças e os mitos, contra a burocracia técnica do Estado. A profanação de Agamben se afigura como um momento de dialética, de crítica, contra o mito da justiça fabricada pelo Direito, visando à superação da crença no aspecto mítico do Direito. Segundo Agamben: Um dia a humanidade brincará com o direito, como as crianças brincam com os objetos fora de uso, não para devolvê-los a seu uso canônico e, sim, para libertá-los definitivamente dele. O que se encontra depois do direito não é um valor de uso mais próprio e original e que precederia o direito, mas um novo uso, que só nasce depois dele. Também o uso, que se contaminou com o direito, deve ser libertado de seu próprio valor. Essa libertação é a tarefa do estudo, ou do jogo. E esse jogo estudioso é a passagem que permite ter acesso àquela justiça que um fragmento póstumo de Benjamin define como um estado do mundo em que este aparece como um bem absolutamente não passível de ser apropriado ou submetido à ordem jurídica (AGAMBEN, 2004, p. 98).

Eu aceito com entusiasmo o lema que afirma: “O melhor governo é aquele que menos governa”; e gostaria de vê-lo posto em prática de forma sistemática. Uma vez posto em prática, ele acabaria resultando em algo que também acredito: ‘O melhor governo é aquele que não governa’; e quando os homens estiverem preparados, será exatamente este o tipo de governo que irão ter (THOREAU, 1991, p. 5).

Entendemos pela possibilidade de articular o pensamento do autor da célebre obra Desobediência civil, quando se refere a homens preparados, com o que Adorno se referia à emancipação. A justiça não é o Direito; sequer pode ser produzida por ele. O Direito está para a justiça assim como o corpo está para a vida. Por mais perfeito que qualquer uma das duas es-

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E exatamente pelo fato de que nem o mundo nem a justiça são passíveis de sumbmissão ao Direito, ou à ordem jurídica, que a responsabilidade é de cada indivíduo em realizar a crítica. Quanto mais emancipados, valendo-se de expressão de Adorno, forem os indivíduos, menos Estado, menos Direito e menos violência, serão necessários; pensamento ilustrado pelo pensamento de Henry Thoreau:

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truturas seja, sem a outra, não tem sentido. Assim, nem mesmo a mais perfeita racionalização do primeiro produzirá o segundo. São substâncias diferentes que, conquanto só tenham sentido reunidos, não são intercambiáveis. Com tudo isso, defendemos três argumentos: (a) que a justiça pode apenas ser construída na imediata emergência do instante presente, na singularidade da relação não antecipada pelo preconceito da razão instrumental ou pelas fórmulas e regras burocráticas; (b) que nenhum procedimento racional pode (re)construir a justiça ausente na relação; e (c) que, além disso, a burocracia processual, na pretensa tentativa de (re)construir justiça, acaba por promover mais violência, além daquela que culminou com a instauração do processo.

REFERÊNCIAS ADORNO, Theodor W. Dialética Negativa. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2009. ADORNO, Theodor – HORKHEIMER, Max.. Dialética do Esclarecimento. Rio de Janeiro: J. Zahar, 1985. AGAMBEN, Giorgio. Estado de Exceção. Tradução de Iraci D. Poleti, São Paulo, Boitempo, 2004. ______. Profanações. São Paulo: Boitempo Editorial, 2007 ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco. 2.ed., Brasília: Editora Universidade de Brasília. 1985. BAUMAN, Zygmunt. Modernidade e Holocausto. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1998. DERRIDA, Jacques. Força da Lei. São Paulo: Martins Fontes, 2007.

WEBER, Max. Ciência como vocação. Disponível em: <http://www.lusosofia.net/textos/ weber_a_ciencia_como_vocacao.pdf> Acesso em: 10 março 2015. _______. Parlamentarismo e governo na Alemanha reordenada. Petrópolis: Vozes, 1993.

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THOREAU, Henry David. Desobediência Civil. São Paulo. Ediouro: 1991.

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THE (IN)JUSTICE OF BUREAUCRATIZED LAW

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ABSTRACT: This article aims to make a philosophical reflection on law, bureaucracy, process and on the links between these rational constructions and the question of justice. It is a reflection on the violence of procedural bureaucracy and the suffocation of the present moment, thought of as only possible moment to the construction of justice materially thought. Keywords: Justice. Law. Bureaucracy and violence.

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Recebido em 28 abr. 2015 Aceito em 30 abl. 2015

A POLÍTICA DE COTAS NAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS BRASILEIRAS Marcyo Keveny de Lima Freitas*

Muitos se revoltam e se assustam ao ouvirem a ideia de cotas para negros e índios em universidades públicas brasileiras. Os discursos contrários à política de cotas se pautam basicamente em dois elementos que não se sustentam. O primeiro seria que, ao invés do ingresso em universidades públicas de negros e índios através de cotas, o fundamental seria a melhoria do ensino fundamental e médio no Brasil que garantiria uma equiparação de saberes para os alunos que pretendem ingressar em uma universidade através do vestibular. O segundo, como um desdobramento do primeiro, estaria relacionado a temática que, no Brasil a diferenciação entre os ingressantes em uma universidade e aqueles que não conseguem sucesso no vestibular estaria pautada na diferença econômica, ou seja, o ingresso em uma universidade pública dependeria exclusivamente do poder aquisitivo do aluno e a economia (dispêndio econômico) em sua formação escolar. Todavia, estes dois argumentos fazem parte de um discurso comum e falacioso, daqueles que se pronunciam contrários ao sistema de cotas e não possuem muita coisa a acrescentar. O primeiro argumento de que é necessário uma melhoria do ensino do Brasil é um discurso de décadas, logo, aguarda-se uma melhoria a décadas, ao passo em que a exclusão permanece. Os que defendem tal argumento apresentam quais propostas efetivas para mudar essa situação? Desconhecemos medidas concretas nesse sentido. Historicamente, o modelo de cotas raciais faz parte de um modelo de ação afirmativa instituído na década de 1960, nos Estados Unidos, que objetivava, primordialmente, amenizar o

* Bacharel em Direito pelo Centro Universitário do Rio Grande do Norte – UNI-RN. Especialista em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN. Especialista em Direito Previdenciário pela Faculdade de Direito Professor Damásio de Jesus. Advogado. E-mail: marcyolima@hotmail.com ** Bacharel em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba (1997). Tecnóloga em Processamento de Dados pela Universidade Federal da Paraíba (1989); Mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (2008). Mestre pelo Programa Interdisciplinar em Ciências da Sociedade, na área de Políticas Sociais, Conflito e Regulação Social, pela Universidade Estadual da Paraíba (2002). Doutora em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande (2010). É Advogada e Professora da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. E-mail: patriciaborb@gmail.com

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Patrícia Borba Vilar Guimarães**

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impacto da desigualdade social e econômica entre negros e brancos. Na atualidade, as políticas de cotas raciais são instituídas e caracterizadas como ações afirmativas que visam à redução das desigualdades, sejam elas sociais, econômicas e educacionais, já que corrige injustiças históricas provocadas pela escravidão na sociedade brasileira, tendo em vista que negros e índios sempre tiveram menos oportunidades de acesso à educação superior e, consequentemente, ao mercado de trabalho. Indiscutivelmente, não peçam aos movimentos de inserção de negros e índios que abandonem suas políticas efetivas em troca de espera. Não esperem a acomodação na esperança de equiparação da formação escolar dos alunos oriundos de escolas públicas em relação aos oriundos de escolas privadas. A exclusão de negros e índios nas universidades públicas é latente. A comunidade indígena e negra no Brasil necessita de aplicação de medidas imediatas, independente se for para reparação do mal que se faz até hoje a esta comunidade ou se para realmente começamos a dar um fim a exclusão dos mesmos no ensino superior brasileiro. O segundo argumento que trata acerca da desigualdade social evidencia que o pobre não consegue ingressar em uma universidade pública, entretanto, mesmo entre os pobres, o número de negros e índios pobres está em 47% acima dos brancos, segundo dados do IBGE, ou seja, existem mais pessoas miseráveis negras do que brancas, e entre estas, os negros são os que percebem menor salário e possuem menor poder aquisitivo. A remuneração é diferente entre negros e brancos. A maioria (na realidade minoritária) dos alunos oriundos de escolas públicas que conseguem ingresso em uma universidade pública no Brasil são brancos, o que mostra que mesmo aqueles que conseguem vencer a diferença, ainda assim, os negros são minoria. Nesse sentido, não se sustenta o falacioso discurso dos opositores de tal medida de que, alguns candidatos optam pelo sistema de cotas não para contornar a segregação racial, mas apenas para buscar um acesso mais fácil ao ensino superior, na medida em seria transferido para o ensino superior um problema de competência escolar que o governo deveria resolver na educação básica e profissionalizante, em escolas públicas. Vocês que estão aí sentados e que estudam em uma universidade pública ou privada, repare a sua volta e vejam a gritante diferença entre o número de negros, índios e brancos. Desigualdade social? Também, mas, sobretudo, muita desigualdade racial presente. Em um Estado Democrático de Direito, as cotas raciais são tidas como uma reparação contra a condição histórica inferior do negro e do índio, não nos parecendo razoável nem mesmo proporcional, a ideia de que biologicamente somos todos iguais e por isso não se poderia estabelecer as cotas, pois tanto o negro, quanto o índio, para ingressar em uma universidade pública só precisariam de um pouco mais de esforço e dedicação. Assim, tal argumento soa ao absurdo, na medida em que dada essa injustiça histórica, nada mais justo do que haver uma reparação de tal situação, pois existe uma dívida com o índio e o negro e uma necessidade urgente de que ela seja reparada. É notório que somos muito parecidos geneticamente falando, entretanto, ao contrário da “democracia biológica”, o preconceito e o racismo no Brasil estão pautados pela cor que o

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índio e o negro traz em sua pele e não no sangue que corre em suas veias. Assim, o sistema de cotas raciais foi estruturado como uma forma de combater a herança escravagista do século XIX no país. O direito fundamental à educação, consubstanciado no princípio da dignidade humana, foi inserido na Constituição como um dos direitos sociais a serem assegurados pelo Poder Público de forma ampla e igualitária, tendo em vista o dever de garantia do mínimo existencial. Inegavelmente, para fazer valer prerrogativas constitucionais e para que o Estado atenda aos anseios sociais em uma época de conflito de ideologias e representatividade, a sua atuação deve estar fundamentada na Constituição e nos princípios constitucionais que ajudam na sua interpretação e aplicação. Dessa maneira, há a preocupação na criação e aplicação de normas materialmente justas e moralmente éticas. Não basta, pois, a criação da norma, esta deve estar vinculada a proteção da dignidade da pessoa humana. Ademais, o princípio da isonomia deve ser aplicado e interpretado não sob a vertente da igualdade formal (todos são iguais perante a lei), mas sobretudo, sob o prisma da igualdade real, material e/ou efetiva, tratando os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual na medida da sua desigualdade. Realmente, devemos caminhar para a construção de um ensino de base (ensino fundamental e médio) de qualidade. Todavia, não podemos esquecer da condição histórica inferior do negro e do índio em nossa sociedade, ao passo que estes, mesmo após a escravatura, ainda continuaram marginalizados, sendo negados acessos aos melhores postos de trabalho, sendo vítimas do preconceito velado da sociedade, possuindo, até hoje, indicadores sociais inferiores aos brancos. Sem sombra de dúvidas, acreditamos plenamente que o ensino no Brasil deva ser repensado e reformulado com um todo, com o planejamento e execução de políticas públicas sociais e econômicas voltadas para a concretização dos direitos fundamentais dos indivíduos, como a formulação e implementação de ações afirmativas no âmbito da educação voltadas aos negros, índios e grupos discriminados e menos favorecidos economicamente e culturalmente, garantindo, assim, uma melhoria na qualidade do ensino aplicado a comunidade menos favorecida economicamente, que é maioria neste país. Portanto, mudar essa triste realidade do ensino educacional público no Brasil é um objetivo ou meta permanente. O Estado brasileiro tem a obrigação constitucional de implementar políticas públicas voltadas à classes discriminadas e menos favorecidas economicamente, promovendo a concretude dos direitos fundamentais, a dignidade da pessoa humana e a isonomia material (igualdade real). Dessa forma, é essencial que o Estado se volte para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I, CF), erradicando a pobreza e a marginalização e reduzindo as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, CF), promovendo o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º,

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IV, CF). Assim, a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (art. 205, CF). Na verdade, o que não podemos aceitar é que a espera da realização disto sufoque a questão da segregação racial nas universidades públicas brasileiras. Assim como os negros, os índios e minorias também discriminadas devem lutar pela concretização de seus direitos, reivindicando-os e fazendo valer suas vozes, sobretudo no que tange a concretização do direito fundamental e social à educação. Aqueles que insistem em perguntar, para seus padrões de cores, somos classificados como brancos e não estamos legislando em causa própria, mas, sobretudo, em função daquilo que consideramos justo.

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Recebido em 04 maio 2015 Aceito em 04 maio 2015

A PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS NO CONTINENTE EUROPEU: BREVES APONTAMENTOS Anna Paula Grossi* Luciano Meneguetti Pereira**

RESUMO: O presente texto busca analisar os contornos gerais da proteção dos direitos humanos no Sistema Europeu de Direitos Humanos, buscando enfatizar os órgãos componentes desse sistema, bem como o procedimento empregado nos casos de violação dos direitos humanos. Inicialmente é feita uma análise do surgimento e organização do sistema. Em seguida são analisados os principais aspectos da Convenção Europeia de Direitos Humanos e, por fim, analisa-se a atuação da Corte Europeia de Direitos Humanos e o processamento dos casos que a ela são submetidos, especificamente no tocante à eficácia de suas decisões. Palavras-chave: Sistema europeu de direitos humanos. Corte europeia de direitos humanos. Convenção europeia de direitos humanos.

Uma análise produtiva da temática que se pretende tratar no presente texto requer, de início, que sejam verificados, ainda que de modo sucinto, o contexto histórico, a criação e o desenvolvimento do sistema europeu de proteção aos direitos humanos, implementado logo após o final da 2ª Grande Guerra, uma vez que restou cabalmente evidenciada a necessidade de mecanismos eficazes de garantia da vida e da dignidade da pessoa humana. Isto porque após o

* Graduada em Direito pelo Centro Universitário Toledo (UNITOLEDO). Advogada. ** Mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Toledo de Ensino (ITE) – Bauru/SP; Especialista em Direito Público com ênfase em Direito Constitucional pela Universidade Potiguar (UNP) – Natal/RN; Graduado em Direito pelo Centro Universitário Toledo (UNITOLEDO) – Araçatuba/SP; Professor Universitário em Cursos de Pós-Graduação e Graduação; Professor de Direito Constitucional, Internacional e Direitos Humanos; Advogado.

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1 INTRODUÇÃO

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1  A Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) é um documento marco na história dos direitos humanos. Elaborada por representantes de diferentes origens jurídicas e culturais de todas as regiões do mundo, a Declaração foi proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas em Paris, em 10 de Dezembro de 1948, através da Resolução 217 A (III) da Assembleia Geral como uma norma comum a ser alcançada por todos os povos e nações. Ela estabelece, pela primeira vez, a proteção universal dos direitos humanos. Desde sua adoção, em 1948, a DUDH foi traduzida em mais de 360 idiomas – o documento mais traduzido do mundo – e inspirou as constituições de muitos Estados e democracias recentes. A DUDH, em conjunto com o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e seus dois Protocolos Opcionais (sobre procedimento de queixa e sobre pena de morte) e com o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e seu Protocolo Opcional, formam a chamada Carta Internacional dos Direitos Humanos. Disponível em: <http://www.dudh.org.br/declaracao/>. Acesso em 30 abr. 2015.

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final deste triste episódio da história mundial, constatou-se, obviamente, que o genocídio e a exterminação maciça de povos e minorias deveriam ser amplamente combatidos, principalmente em relação ao continente europeu, palco dessa sangrenta passagem. A compreensão do sistema europeu exige que se enfatize o contexto dentro do qual ele emerge, isto é, um contexto de ruptura e de reconstrução dos direitos humanos, marcado notadamente pela busca de integração e cooperação dos países europeus, bem como de consolidação, fortalecimento e expansão de seus valores, dentre eles a proteção dos direitos humanos. Antes do aparecimento do sistema regional de proteção dos direitos humanos, a preocupação sistemática com a proteção desses direitos dá ensejo ao sistema global de proteção, que foi arquitetado e vem sendo desenvolvido e implementado pela Organização das Nações Unidas (ONU) desde o final da 2ª Guerra Mundial até os dias atuais. O documento que lhe deu origem foi a Carta da ONU, de 1945, sendo desenvolvido posteriormente com a proclamação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, no ano de 1948.1 Referida Declaração foi complementada ulteriormente, material e processualmente, por dois Pactos internacionais que foram concluídos em Nova Iorque, no ano de 1966, que foi o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Esse conjunto de textos internacionais tem sido referido como Carta Internacional dos Direitos Humanos, compondo o denominado sistema global de proteção de tais direitos. O sistema regional de proteção dos direitos humanos, por sua vez, surgido logo após a instituição do sistema global, como o próprio nome sugere, está afeto a distintas regiões do globo, sendo que a sua estruturação fica a cargo de organizações continentais específicas. Atualmente, o Conselho da Europa (CE) estrutura o Sistema Europeu de Proteção dos Direitos Humanos; a Organização dos Estados Americanos (OEA), o Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos; e a União Africana (UA) cuida do Sistema Africano de Proteção dos Direitos Humanos, sendo três, portanto, os sistemas regionais de proteção existentes, que buscam internacionalizar a tutela dos direitos humanos no plano regional. (MENEGUETTI, 2013 p. 92) Verifica-se então que na atualidade coexistem, numa relação de complementariedade, os sistemas globais e regionais de proteção dos direitos humanos. Nesse contexto, são pertinentes as considerações feitas por Flávia Piovesan, uma vez que a autora, embora afirme que um sistema regionalizado de proteção aos direitos humanos deva estar integrado com o sistema universal de proteção desses direitos (que é o sistema instituído no âmbito das Nações Unidas, abrangendo um grande número de países-membros), divi-

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sões regionalizadas com a finalidade de especificar a atuação protetiva são, consideravelmente, um meio muito mais eficaz a ser perseguido na busca de sua efetivação. (2014, p. 95-106). Nesse sentido, Rhona K. M. Smith, ao apontar as vantagens dos sistemas regionais de proteção dos direitos humanos, quando comparados ao sistema global, destaca que na medida em que um número menor de Estados está envolvido, o consenso político se toma mais facilitado, seja com relação aos textos convencionais, seja quanto aos mecanismos de monitoramento. Muitas regiões são ainda relativamente homogêneas, com respeito à cultura, à língua e às tradições, o que oferece vantagens. (2013, p. 84)

Vale frisar então que os sistemas regionalizados de proteção dos direitos humanos são organizados paralelamente ao sistema de proteção global da Organização das Nações Unidas, sendo que a finalidade do sistema geral é atuar de forma ampla em todos os Estados soberanos, tendo os sistemas regionais uma atuação complementar àquele, buscando-se aperfeiçoar e fortalecer as determinações dos moldes gerais, bem como tratar das especificidades em cada âmbito regional. Portanto, o presente texto busca focar, em linhas gerais, o estudo do Sistema Europeu de Direitos Humanos, analisando sua criação, evolução e aperfeiçoamento ao longo do tempo, bem como o funcionamento de seu principal órgão, a Corte Europeia de Direitos Humanos.3

2  Acerca das ainda incipientes iniciativas de criação de sistemas árabe e asiático de proteção dos direitos humanos, vide comentários de Flávia Piovesan in: PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e Justiça Internacional. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2014, pp. 55 e ss. 3  Para um estudo aprofundado sobre o Sistema Europeu de Proteção dos Direitos Humanos, onde são abordados de maneira ampla tanto a Convenção Europeia como a Corte Europeia de Direitos Humanos vide: FØLLESDAL, Andreas; PETERS, Birgit; ULFSTEIN, Geir. Constituting Europe: The European Court of Human Rights in a National, European and Global Context. Cambridge: Cambridge University Press, 2013.

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O que se verifica é que os sistemas regionais de proteção, quando comparados ao sistema global, apresentam significativas vantagens no sentido de facilitarem o consenso dos países no momento da criação e estruturação do próprio sistema, o mesmo ocorrendo no instante da elaboração de tratados de direitos humanos de âmbito regional; também no sentido de refletirem com maior autenticidade as inúmeras peculiaridades, bem como os valores culturais históricos de povos de determinadas regiões do globo, o que consequentemente redunda em uma maior aceitação do sistema e do conjunto de normas que o consubstancia. Assim, diante do lamentável acontecimento histórico anteriormente mencionado, que foi capaz de dizimar a vida de milhões de pessoas, em total menoscabo da vida e dignidade humana, notoriamente fixou-se a ideia da necessidade de se implementar um sistema de proteção dos direitos humanos, não apenas de âmbito universal, mas também de âmbito regional, isto é, sistemas afetos a regiões distintas do globo, que fossem capazes de se adaptarem às necessidades específicas de cada região, facilitando a atuação dos órgãos componentes de cada sistema e propiciando uma melhor tutela dos direitos protegidos. Foi o que aconteceu, primeiramente no continente europeu, e, posteriormente, nos continentes americano e africano, sendo o primeiro o objeto de análise do presente estudo.2

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Com todo o horror propiciado pela 2ª Grande Guerra e com a ruína do continente Europeu, buscou-se um modelo de proteção aos direitos dos povos, que foi entendido como uma esperança de união dos países em busca da reconstrução da Europa. Assim, em 05 maio do ano de 1949, alguns países se reuniram na cidade de Londres para fundar o Conselho da Europa, uma organização europeia criada para promover e desenvolver a cooperação intergovernamental e interparlamentar no continente europeu. Na ocasião estavam presentes os representantes da Bélgica, Dinamarca, França, Holanda, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido e Suécia. Foi escolhida como sede do Conselho a cidade francesa de Estrasburgo. Dessa reunião nasceu o referido Conselho, bem como o seu estatuto que, contudo, não disciplinava como seria a atuação específica dos países na proteção à vida e à dignidade da pessoa humana, nem dispunha sobre os direitos e as garantias fundamentais a serem propiciados. Desse modo, sobreveio a ideia necessária de se criar uma convenção regional europeia, com o intuito de especificar detalhadamente os mecanismos de atuação na proteção dos direitos humanos, exercido por cada ente soberano no continente europeu. Foi criada, portanto, a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais4, instituída na cidade de Roma, no dia 04 de novembro de 1950, que foi tida como o tratado internacional regente do Sistema Europeu de Direitos Humanos e como “documento constitucional da ordem pública europeia”. (SHAW, 2010, p. 266) Esse importante instrumento protetivo dos direitos humanos entrou em vigor no plano internacional em 3 de setembro de 1953, quando atingiu o número de dez Estados europeus que a ratificaram, uma exigência que foi prevista em seu art. 59, § 2º. Sua principal finalidade é disciplinar as diretrizes mínimas referentes à proteção dos direitos da pessoa humana, garantindo os instrumentos para sua aplicação. A Convenção também institucionaliza um compromisso dos Estados europeus em cumprirem efetivamente as normas protetivas da pessoa humana, não adotando quaisquer concepções contrárias em seus respectivos ordenamentos jurídicos internos. Também determina a submissão dos países europeus à Corte Europeia de Direitos Humanos, órgão criado para atuar caso haja o desrespeito às normas impostas pela Convenção. O espírito que norteia a Convenção parece ter sido bem captado por Clare Ovey e Robin White (2002, p. 114) ao afirmarem que: a tônica geral da Convenção é inspirada nos princípios da solidariedade e da subsidiariedade. Solidariedade refere-se ao compromisso dos Estados-partes de assegurar os direitos enunciados na Convenção em suas ordens jurídicas internas. Já a subsidiariedade refere-se à atuação da Corte Europeia no sentido de situar-se

4  Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais. Disponível em: <http://www.echr.coe.int/ Documents/Convention_POR.pdf>. Acesso em 30 abr. 2015.

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2 A CONVENÇÃO EUROPEIA PARA A PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS E LIBERDADES FUNDAMENTAIS

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como subsidiária das instituições do sistema nacional de proteção ao apreciar casos de violação a direitos humanos”. (livre tradução)

Não há dúvidas, portanto, de que a Convenção constitui o documento mais importante no tocante ao estabelecimento e salvaguarda dos direitos humanos no continente europeu, o que exige, para o atendimento dos propósitos do presente texto, sejam estabelecidas algumas importantes considerações no tocante à sua estrutura, principais órgãos e funcionamento.

O Convenção Europeia de Direitos Humanos é estruturada basicamente em três partes. A primeira (constante do Título I, arts. 2º a 18) regulamenta os direitos e as liberdades fundamentais de natureza civil e política, que se baseiam no direito à vida, à proibição da tortura, na proibição da escravidão e do trabalho forçado, na garantia da liberdade, da segurança, da vida privada e familiar, do processo judicial equitativo e nas liberdades de expressão, pensamento, consciência e religião, na liberdade de reunião e de associação, na proibição da discriminação, dentre outros. A segunda parte do texto (constante do Título II, arts. 19 a 51) diz respeito à estrutura interna e funcionamento da Corte Europeia de Direitos Humanos, que é o órgão responsável por julgar os casos de violação de direitos humanos consagrados e positivados pela Convenção. Por fim, a terceira parte (contida no Título III, arts. 52 a 59) regulamenta as disposições gerais acerca das competências dos órgãos componentes da Convenção e da Corte. O texto da Convenção foi modificado algumas vezes desde a sua edição original em 1950, sendo incluídas, por meio de Protocolos adicionais à Convenção, novas concepções e novos direitos a serem protegidos, v.g., o direito de propriedade, o direito de instrução e de sufrágio, a proibição da prisão civil por dívidas, a liberdade de circulação, a proibição da expulsão de nacionais e da expulsão coletiva de estrangeiros, a abolição da pena de morte em tempo de paz, a garantia do duplo grau de jurisdição em matéria penal, o direito à indenização em caso de erro do judiciário, o princípio do “ne bis in idem” e o direito à não discriminação. (MAZZUOLI, 2010, p. 35-36) Importante salientar que estas garantidas foram incluídas em respeito à Declaração Universal dos Direitos Humanos e ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, importantes documentos criados no âmbito da ONU para a proteção dos direitos humanos no plano global, conforme já se enunciou. De início, com a finalidade de monitorar os direitos previstos na Convenção e desenvolver métodos eficazes na produção de resultados protetivos dos direitos consagrados, a Convenção instituiu três órgãos distintos, cada um com competências específicas previamente instituídas: a Comissão Europeia de Direitos Humanos, a Corte Europeia de Direitos Humanos e o Comitê de Ministros (do Conselho da Europa). Portanto, um dos órgãos da Convenção, criados inicialmente, foi a Comissão Europeia

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2.1 A estrutura da convenção

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5  Da forma como restou estruturada em razão dos Protocolos adicionais à Convenção, que alteraram a redação de diversos dispositivos originários, conforme comentado mais adiante no texto. 6  De acordo com o art. 22 da Convenção “os juízes são eleitos pela Assembleia Parlamentar relativamente a cada Alta Parte Contratante, por maioria dos votos expressos, recaindo numa lista de três candidatos apresentados pela Alta Parte Contratante”.

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de Direitos Humanos, que tinha uma competência semijudicial. A sua função era analisar as queixas ou comunicações apresentadas pelos Estados-membros do sistema europeu e também pelos indivíduos (ONGs ou grupos de indivíduos), acerca de uma violação da Convenção, buscando resolver o problema de uma maneira mais informal e conciliatória, privilegiando-se a busca pela solução rápida. A Comissão realizava uma espécie de juízo de admissibilidade das petições protocoladas, atuando como instrumento de filtragem para decidir quais petições seriam consideradas admissíveis. Também atuava propondo aos litigantes soluções pacíficas dos conflitos e também aplicando medidas protetivas de caráter preliminar. Caso restassem infrutíferas as tentativas de conciliação e solução dos litígios, à Comissão cabia submeter o caso à Corte Europeia, outro órgão da Convenção. Um dos órgãos mais importantes criados no bojo da Convenção foi a Corte Europeia de Direitos Humanos, instituída em 20 de abril de 1959, cuja função é jurisdicional (ou judicial), tendo como tarefa precípua, a aplicação das disposições da Convenção (julgando os casos lesivos à vida e à dignidade da pessoa humana que importem em violações de direitos humanos) e a cominação de eventuais sanções aos países violadores dos direitos humanos protegidos, realizando assim o juízo de mérito no tocante às violações de direitos humanos no âmbito do sistema europeu. Contudo, conforme exposto adiante no tópico relativo ao aperfeiçoamento do sistema regional de proteção ora estudado, em razão do Protocolo n. 11, adicional à Convenção Europeia, profundas alterações foram realizadas no âmbito do Sistema Europeu de Proteção de Direitos Humanos, dentre eles a extinção da Comissão e da Corte inicialmente criados (que atuavam em tempo parcial) e o surgimento de uma nova Corte Permanente e agora única (art. 19 da Convenção, emendado pelo Protocolo n. 11), com competência obrigatória (art. 32) para a realização dos juízos de admissibilidade e de mérito dos casos que lhe são submetidos. Atualmente essa nova Corte5, instituída a partir de 01 de novembro de 1998, é composta por juízes6, cujo número é equiparado aos Estados partícipes da Convenção (art. 20). O tempo de mandato de cada juiz corresponde a 9 (nove) anos, não sendo reelegíveis (art. 23, 1 – com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo n. 14). Os juízes deverão gozar da mais alta reputação moral, bem como reunir as condições requeridas para o exercício das importantes funções judiciais a serem desempenhadas, devendo ser tidos como jurisconsultos de reconhecida competência (art. 21, 1). Vale destacar ainda que os juízes exercem suas funções a título individual (art. 21, 2) e, durante o respectivo mandato, não poderão exercer qualquer atividade incompatível com as exigências de independência, imparcialidade ou disponibilidade, exigidas por uma atividade exercida em tempo integral (art. 21, 3). Embora a Convenção não tenha estabelecido nenhuma regra no tocante à idade mínima para a ocupação do cargo, dispôs que o mandato dos

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2.2 O aperfeiçoamento do sistema europeu de direitos humanos

7  Nos termos do art. 23, 4 da Convenção, “nenhum juiz poderá ser afastado das suas funções, salvo se os restantes juízes decidirem, por maioria de dois terços, que o juiz em causa deixou de corresponder aos requisitos exigidos”.

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juízes cessará logo que estes atinjam a idade de 70 anos.7 Os juízes permanecerão em funções até serem substituídos, sendo que depois da sua substituição, continuarão a ocupar-se dos assuntos que já lhes tinham sido cometidos (art. 23, 3). A estrutura da Corte, envolvendo seus órgãos internos, bem como as respectivas atribuições e competências de cada um está estabelecida pelos arts. 24 e ss. da Convenção, podendo-se destacar a existência de uma Secretaria (art. 24), de uma Assembleia Plenária (art. 25), de Tribunais Singulares, Comitês, Seções e de um Tribunal Pleno (art. 26). Conforme explica Malcolm N. Shaw, “para examinar os casos a ele propostos, o Tribunal pode reunir-se em comitês de três juízes, em seções de sete juízes ou num tribunal pleno de dezessete juízes”. (SHAW, 2010, p. 267) A Corte Europeia possui duas competências distintas. A primeira delas é de caráter consultivo (art. 47 e 48) e consiste na emissão de pareceres sobre questões jurídicas relativas à interpretação da Convenção e dos seus protocolos, sempre que assim for solicitado pelo Comitê de Ministros. A segunda função, de caráter contencioso (art. 32), diz respeito ao processamento dos casos que são submetidos à Corte para julgamento, tendo como ato final sentenças proferidas nos casos específicos, que terão caráter vinculante e natureza declaratória. Isto porque a Corte declara se o Estado feriu ou não os princípios da Convenção Europeia, devendo, dependendo do caso, serem aplicadas as sanções cabíveis. Vale ainda ressaltar que, nos termos do art. 32 da Convenção, a competência do Tribunal abrange todas as questões relativas à interpretação e à aplicação da Convenção e dos respectivos protocolos que lhe sejam submetidas nas condições previstas pelos seus arts. 33, 34, 46 e 47, aduzindo-se que o Tribunal decide sobre quaisquer contestações à sua competência. Em relação ao terceiro órgão, o Comitê de Ministros (do Conselho da Europa), trata-se de um órgão diplomático, nascido antes mesmo da Convenção Europeia e que foi por ela tido como um órgão de supervisão (art. 46). Nesse sentido, o Comitê exerce uma função de supervisão das decisões da Corte, já que o entendimento que se tem no âmbito do Sistema Europeu é de que a supervisão das sentenças da Corte deve estar afeta a um órgão com composição política capaz de convencer os Estados a dar melhor cumprimento a tais decisões. (TRINDADE, 2003, p. 124-125) Essa função fica evidenciada quando a própria Convenção dispõe que as resoluções amigáveis de questões que lhe são submetidas, deverão ser encaminhadas pelo Tribunal ao Comitê de Ministros, que “velará pela execução dos termos da resolução amigável tais como constam da decisão” da Corte (art. 39, 4), o mesmo ocorrendo em relação às decisões definitivas, que deverão ser transmitidas pela Corte ao Comitê, que velará pela sua execução (art. 46, 2).

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Desde a sua criação, o Sistema Europeu de Proteção dos Direitos Humanos vem evoluindo no intuito de oferecer cada vez mais, uma melhor proteção à pessoa humana e à sua dignidade no tocante aos casos de violações de direitos humanos perpetradas pelos Estados-parte da Convenção Europeia. Portanto, a partir desse ponto, cuida-se de analisar em linhas gerais a evolução e o aperfeiçoamento do sistema ora em estudo, demonstrando-se, inclusive, o aprimoramento ocorrido na esfera processual (Protocolos n. 8, 9 e 11), pertinente à restruturação dos órgãos da Convenção, bem como à resolução dos conflitos no âmbito da Convenção e da Corte Europeia, sempre com vistas a tornar mais eficazes os seus instrumentos e mecanismos de proteção. Para atingir tal finalidade, importantes documentos foram editados desde a criação do sistema europeu, recebendo o nome de Protocolos, e que constituem instrumentos adicionais à Convenção. Acerca deles, é feliz a síntese de Mazzuoli (2011, p. 53-55), que em poucas linhas demonstra a evolução do Sistema por meio desses instrumentos, tecendo os seguintes comentários:

Em razão de sua importância, cabe destacar aqui os Protocolos n. 8, 9 e 11 à Convenção, maiores responsáveis pelo aperfeiçoamento e criação de mecanismos de celeridade na processualística do Sistema Europeu de Direitos Humanos. Em linhas genéricas, o Protocolo de n. 8, em vigor desde 1º de janeiro de 1990, teve como finalidade precípua tornar mais ágil o procedimento perante as instâncias componentes do Sistema Europeu, tendo alterado os arts. 20, 21, 23, 28, 29, 30, 31, 34, 40, 41 e 43 da Convenção Europeia. Sobre tais alterações não se faz necessário tecer maiores considerações, uma vez que restaram elas prejudicadas posteriormente, em razão da superveniência do Protocolo n. 11, comentado mais adiante. Em 01 de outubro de 1994 entrou em vigor o Protocolo n. 9 que, segundo Cançado

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(...) a fim de alargar o seu rol normativo originário foram concluídos no sistema regional europeu (...) vários protocolos à Convenção Europeia que preveem direitos substantivos, a saber: direito de propriedade, à instrução e de sufrágio (Protocolo 1); proibição da prisão civil por dívidas, liberdade de circulação, proibição da expulsão de nacionais e proibição da expulsão coletiva de estrangeiros (Protocolo 4); abolição da pena de morte em tempo de paz (Protocolo 6); adoção de garantias processuais na expulsão de estrangeiros, garantia ao duplo grau de jurisdição em matéria criminal, direito à indenização em caso de erro judiciário, o princípio do non bis in idem e o princípio da igualdade conjugal (Protocolo 7); direito à não discriminação (Protocolo 12), e; abolição completa da pena de morte, mesmo em situações de exceção (Protocolo 13). Tais protocolos cumprem o papel de ampliar o corpo normativo da Convenção, a fim de deixá-la sempre viva e atualizada com a evolução dos tempos (...) Por sua vez, o Protocolo 2, dispôs sobre a função consultiva da Corte Europeia de Direitos Humanos (...) os demais protocolos (de números 3, 5, 8, 9, 10 e, especialmente, o de n. 11) vieram introduzir modificações de ordem processual e orgânica nos mecanismos de proteção da Convenção, a fim de fortalecê-los e torná-los mais operativos.

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8  Conforme explica Malcolm N. Shaw, “originalmente, o direito de petição individual só era admitido se o Estado requerido houvesse declarado, em obediência ao antigo artigo 25, que reconhecia a competência da Comissão para receber tais petições. Depois da entrada em vigor do Protocolo XI, esse direito é automático”. (2010, p. 270) O autor também ressalta que “o sistema da Convenção não contempla uma actio popularis ou ação popular. Os indivíduos não têm o direito de suscitar questões abstratas; devem alegar ter sido vítimas da violação de um ou mais direitos previstos na Convenção”. (2010, p. 271) 9 

Para um estudo pormenorizado acerca das mudanças e inovações trazidas pelo Protocolo n. 14, v.g., a questão da filtragem dos casos,

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Trindade (2003, p. 131), consagrou “o direito de acesso direto dos indivíduos à Corte Europeia para a esta submeter determinados casos, já considerados pela Comissão”, ou seja, já filtrados por ela e que tenham sido objeto de relatório dela, o que sem dúvida foi “um passo significativo para o fortalecimento da posição do indivíduo no contencioso internacional dos direitos humanos, mediante a asserção do seu locus standi no procedimento perante a Corte Europeia”. Apesar de o Protocolo n. 9 possibilitar ao indivíduo o peticionamento perante a Corte, o Sistema Europeu ainda carecia de aprimoramentos, o que ocorreu com a entrada em vigor do Protocolo n. 11, um marco para a evolução da Corte Europeia de Direitos Humanos. São duas as principais modificações produzidas pelo referido Protocolo na estrutura do Sistema Europeu: a) conforme já mencionado anteriormente, houve a substituição, tanto da Comissão como da Corte Europeia (órgãos originários criados pela Convenção), por uma nova Corte, de caráter permanente, com competência para realizar os juízos de admissibilidade e de mérito dos casos de violações de direitos humanos previstos na Convenção que lhe forem submetidos (art. 19 da Convenção, emendado pelo Protocolo n. 11); b) e a autorização automática8 para que indivíduos, grupos de indivíduos e organizações não governamentais tenham acesso direto à Corte, sem a necessidade de um órgão intermediário para a análise da admissibilidade da petição – papel que era desempenhado pela Comissão (art. 34 da Convenção, emendado pelo Protocolo n. 11). Nesse sentido, Cançado Trindade (2003, p. 139) afirma que com as referidas mudanças, “buscou-se fortalecer os elementos judiciais do sistema europeu de proteção e agilizar o procedimento (evitando os atrasos e duplicações que se mostraram inerentes ao regime jurídico anterior)”, alimentando-se a “esperança no sentido de que o novo mecanismo do Protocolo 11, tendo a Corte como órgão jurisdicional único, fomentaria o desenvolvimento de uma jurisprudência protetora homogênea e claramente consistente”. Assim, atualmente a Convenção Europeia admite petições interestatais e individuais, uma vez que, pelo seu art. 33, qualquer Estado-membro pode ajuizar ação contra outro Estado-membro. Ainda sobre os mecanismos de aperfeiçoamento do Sistema Europeu, importante ressaltar o Protocolo n. 14, que entrou em vigor em 1º de junho de 2010, concebido com a finalidade de desafogar a sobrecarga de processos e trabalhos da Corte, bem como do Comitê de Ministros, visando-se uma melhor efetivação dos serviços prestados. Reforçando a capacidade de filtragem da Corte, o Protocolo permite que um juiz singular decida sobre a inadmissibilidade das petições e sobre seu arquivamento, decisão esta que passa a ser definitiva, nos termos do art. 27 da Convenção, com a redação que lhe foi dada pelo art. 7º do Protocolo.9

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3 A PROCESSUALÍSTICA DAS PETIÇÕES PERANTE A CORTE EUROPEIA O procedimento perante a Corte Europeia de Direitos Humanos tem início com uma petição estatual ou individual que lhe é apresentada. Denomina-se queixa estadual a comunicação de um Estado perante a Corte, sobre violações de direitos humanos praticadas por outro Estado (art. 33). Por outro lado, é chamada de queixa individual a comunicação promovida por um particular-vítima, grupo de particulares ou uma organização não governamental, a respeito da violação das normas da Convenção por parte de um Estado soberano (art. 34). Para promover a queixa, o legitimado pode dirigir-se diretamente ao Tribunal sediado na cidade de Estrasburgo. O processo é público (art. 40, 1), devendo ser garantido o contraditório e a ampla defesa (art. 38), salvo nos casos em que o Tribunal Pleno determinar, de maneira diferenciada, em virtude de conjuntura excepcional (art. 40, 1). Pelo fato de os processos serem públicos, é garantido a qualquer pessoa ou entidade o acesso aos documentos e petições (art. 40, 2). É possível que a vítima, pessoa física, apresente sua própria queixa sem advogado, o que não é, no entanto, recomendado, em face das complexidades que determinados casos podem apresentar. Ademais, a representação por advogado será obrigatória para as audiências e para o momento posterior, depois de a queixa ser declarada admissível. Importante frisar que os queixosos hipossuficientes podem utilizar-se da assistência judiciária, criada pelo Conselho da Europa. Este mecanismo tem a finalidade de proporcionar o devido acesso à justiça no âmbito do Tribunal, àqueles que não possuem condições de fazê-lo sem prejuízo de seu sustento ou de sua família. Assim, se o queixoso “considera que os seus di-

As condições de admissibilidade de um caso perante a Corte Europeia estão previstas no art. 35 da Convenção e, em síntese, são as seguintes: a) esgotamento de todas as vias de recurso internas12 (no âmbito da jurisdição do Estado-parte), em conformidade com os princípios de Direito Internacional geralmente reconhecidos; b) respeito ao prazo de 6 meses, contados da as novas Câmaras, o novo “terreno” da admissibilidade, as mudanças peculiares relativas aos casos repetitivos etc., vide: FØLLESDAL; PETERS; ULFSTEIN, 2013, p. 33-42. 10  A assistência judiciária é um direito fundamental reconhecido pelo Conselho da Europa. Disponível em: <http://ec.europa.eu/civiljustice/legal_aid/legal_aid_int_pt.htm>. Acesso em 30 abr. 2015. 11  Direitos Humanos. Conselho da Europa, Tribunal Europeu dos Direitos do Homem: História, Organização, e Processo. Disponível em: <http://www.gddc.pt/direitos-humanos/sist-europeu-dh/cons-europa-tedh.html>. Acesso em 30 abr. 2015. 12  A questão do esgotamento das vias recursais internas foi bem ventilada pela Corte no caso Akdivar e outros vs. Turquia.

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reitos em matéria de assistência judiciária foram violados, tem assim a possibilidade, sob certas condições, de submeter a questão ao Tribunal Europeu dos Direitos do Homem”.10 Ainda sobre a assistência judiciária, cumpre salientar que somente a Alemanha não é signatária do acordo europeu que proporciona este direito. As línguas oficiais empregadas na sistemática dos trabalhos da Corte são o francês e o inglês, mas as queixas podem, perfeitamente, serem ofertadas nas línguas oficiais dos Estados-membros. Admitida a petição da queixa, o processamento se dará perante o francês/inglês, salvo se o Presidente do Tribunal Pleno permitir a língua pátria do Estado.11

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13  O art. 37 da Convenção trata do arquivamento de uma petição dispondo que “1. O Tribunal pode decidir, em qualquer momento do processo, arquivar uma petição se as circunstâncias permitirem concluir que: a) O requerente não pretende mais manter tal petição; b) O litígio foi resolvido; c) Por qualquer outro motivo constatado pelo Tribunal, não se justifica prosseguir a apreciação da petição. Contudo, o Tribunal dará seguimento à apreciação da petição se o respeito pelos direitos do homem garantidos na Convenção assim o exigir. 2. O Tribunal poderá decidir – se pelo desarquivamento de uma petição se considerar que as circunstâncias assim o justificam”.

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data da decisão interna (do Estado-parte) definitiva; c) não ser anônima a petição; d) não ser a petição idêntica a outra anteriormente analisada pela Corte ou já submetida a outra instância internacional de inquérito ou de decisão e não contiver fatos novos capazes de ensejar uma nova apreciação (requisito da inexistência de litispendência internacional); e) não ser a petição incompatível com o disposto na Convenção ou em seus Protocolos (inexistência de incompatibilidade ratione temporis, personae e materiae); e f) não ser manifestamente infundada ou de caráter abusivo. (SHAW, 2010, p. 271-272; PIOVESAN, 2014, p. 122-123) A petição inicial dirigida à Corte deverá constar no polo passivo o Estado-parte a quem se imputa a violação de algum dos dispositivos da Convenção ou de seus respectivos Protocolos. Se declarada inadmissível uma petição, contra essa decisão não caberá qualquer recurso, conforme se verá a seguir. No tocante ao juízo de admissibilidade realizado por Juízes Singulares, a queixa poderá ser recusada (declaração de inadmissibilidade ou determinação de arquivamento13) por decisão de um juiz singular, sempre que essa decisão puder ser adotada sem a necessidade de um exame complementar (art. 27, 1), caso em que será definitiva (art. 27, 2). Sendo admitida a queixa, ela será encaminhada a um dos Comitês ou Seções para apreciação do caso (art. 27, 3). Em relação ao juízo realizado pelos Comitês, ao receber uma petição individual, determinado Comitê pode declará-la inadmissível ou arquivá-la, sempre que esta decisão puder ser adotada sem a necessidade de um exame complementar (art. 28, 1, “a”). Em havendo jurisprudência pacificada pela Corte ou se for um caso de simples solução, é possível a prolação de sentença de plano (art. 28, 1, “b”). O Comitê poderá ainda declarar a admissibilidade da petição e proferir uma sentença quanto ao fundo da questão que lhe foi submetida (decisão de mérito), sempre que a questão subjacente ao assunto e relativa à interpretação ou à aplicação da Convenção ou dos respectivos Protocolos for já objeto de jurisprudência bem firmada do Tribunal (art. 28, 1, “b”). Em todos esses casos a decisão do Comitê será definitiva (art. 28, 2). Em não havendo uma decisão de fundo pelo Comitê, na forma e nos casos descritos no parágrafo anterior, e em havendo a admissibilidade da petição, importa ressaltar que a Convenção estabelece que a Corte (Seção ou Tribunal Pleno) deverá proceder a uma apreciação contraditória do assunto que lhe foi submetido, em conjunto com os representantes das Partes e, se for caso disso, realizar um inquérito para cuja eficaz condução os Estados interessados fornecerão todas as facilidades necessárias (art. 38). As Partes poderão, em qualquer assunto sub judice, apresentar as provas que entenderem pertinentes e participar da audiência que será pública (art. 36, 1). É admitida a intervenção de terceiros (art. 36, 2), sendo facultado ao presidente da Corte, no interesse da boa administração da justiça, convidar qualquer Estado-parte da Convenção ou pessoa interessada, desde que não sejam partes no processo.

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4 AS DECISÕES DA CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS: EFICÁCIA, CARACTERÍSTICAS E CASUÍSTICA Em relação à questão de fundo, se a Corte entender que houve a violação de direitos humanos previstos na Convenção ou em algum de seus Protocolos, proferirá então uma decisão de mérito, de natureza declaratória. (PIOVESAN, 2014, p. 122) As Seções decidem por maioria e qualquer juiz que tenha participado do exame do caso poderá juntar ao acórdão uma opinião em apartado – seja ela concordante ou dissidente – ou uma simples declaração de desacordo (arts. 42 e 45, 2). As decisões das Seções tornam-se

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Não havendo decisão anterior sobre a admissibilidade (nos termos dos arts. 27 e 28) e nenhuma sentença tiver sido proferida nos termos do art. 28, uma Seção poderá decidir quanto à admissibilidade e à questão de fundo (mérito) das petições individuais (formulada nos termos do art. 34) ou estaduais (formulada nos termos do art. 33), podendo separar a questão de fundo da questão de admissibilidade (art. 29, 1). A Seção poderá ainda encaminhar a questão meritória à Grande Câmara (Tribunal Pleno), quando se tratar de caso que importe em interpretação da Convenção e seus Protocolos ou se a solução de um litígio puder conduzir a uma contradição com uma sentença já proferida pelo Tribunal (art. 30). Este é o órgão responsável por garantir a uniformização das decisões do Tribunal, servindo como um guardião da Convenção, sendo equiparado, v.g., às Supremas Cortes dos países. Nesse sentido Flávia Piovesan (2014, p. 120) esclarece que a “Corte simboliza hoje a Corte Constitucional da Europa, exercendo profunda autoridade jurídica e moral no que tange aos regimes democráticos do continente”. O Tribunal Pleno, por sua vez, deverá se pronunciar sobre as petições formuladas nos termos dos arts. 33 ou 34, sempre que a Seção tiver cessado de conhecer de um assunto nos termos do art. 30 da Convenção ou se o assunto lhe tiver sido cometido nos termos do artigo 43 (art. 31, “a”). Também deverá se pronunciar sobre as questões submetidas ao Tribunal pelo Comitê de Ministros, nos termos do artigo 46, 4 (art. 31, “b”), devendo ainda apreciar os pedidos de parecer formulados nos termos do art. 47 (art. 31, “c”). Importa destacar que em qualquer momento do processo, a Corte poderá colocar-se à disposição dos interessados com a finalidade de se alcançar uma resolução amigável da questão que lhe foi submetida, inspirada no respeito aos direitos humanos, como tais reconhecidos pela Convenção e por seus Protocolos (art. 39, 1). Em sendo alcançada uma resolução amigável, em um procedimento que será confidencial (art. Art. 39, 2), a Corte arquivará o assunto, proferindo, para o efeito, uma decisão que conterá uma breve exposição dos fatos e da solução adotada (art. 39, 3). O cumprimento do acordo alcançado será supervisionado pelo Comitê de Ministros (art. 39, 4). Obviamente, não se chegando à uma resolução amigável da questão, a Corte deverá, observado o princípio do devido processo legal e demais princípios de Direito Internacional, proferir uma decisão de fundo, resolvendo o mérito da questão que lhe foi submetida.

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14  Esse coletivo de cinco juízes do Tribunal Pleno é composto pelo presidente do Tribunal, pelos presidentes de Câmara, com exceção do presidente da Câmara à qual pertence a Seção que proferiu o acórdão, e por um outro juiz, escolhido, através de um sistema de rotação, entre os juízes que não participaram nas deliberações da Seção que proferiu o acórdão.

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definitivas a) se as partes declararem que não solicitarão a devolução do assunto ao Tribunal Pleno; b) três meses após a data da decisão, se a devolução do assunto ao Tribunal Pleno não for solicitada; e c) se o coletivo do Tribunal Pleno rejeitar a petição de devolução formulada nos termos do art. 43 da Convenção (art. 44, 2). Conforme se vê, dentro do prazo de três meses a contar da data da decisão proferida por uma Seção, qualquer das partes poderá, em casos excepcionais, solicitar a devolução do assunto ao Tribunal Pleno. Nesse caso, um coletivo composto por cinco juízes do Tribunal Pleno14 aceitará a petição, se o assunto levantar uma questão grave quanto à interpretação ou à aplicação da Convenção ou dos seus Protocolos ou ainda se levantar uma questão grave de repercussão geral. Se o coletivo de juízes aceitar a petição, o Pleno deverá se pronunciar sobre o assunto, sendo que a decisão ocorrerá também por maioria e será definitiva (art. 43). As decisões do Tribunal (Seção ou Tribunal Pleno) são definitivas (art. 44, 1) e juridicamente vinculantes e obrigatórias para os Estados requeridos (art. 46, 1), que deverão dar seguimento e cumprimento, no âmbito de seu direito interno, ao conteúdo da decisão prolatada, uma vez presente a coisa julgada. A decisões definitivas serão publicadas (art. 44, 3) e deverão ser fundamentadas (art. 45, 1). No tocante às espécies de provimentos jurisdicionais emanados da Corte, um vasto rol de medidas gerais ou específicas podem ser determinadas, tanto de cunho pecuniário como de natureza extrapecuniária. Se a Corte declarar que houve a violação da Convenção ou de seus Protocolos e se o direito interno do Estado requerido não permitir senão parcialmente remediar as consequências da violação ocorrida, a Corte atribuirá à parte lesada uma justa reparação, se assim entender necessário (art. 41). Portanto, embora a natureza da decisão seja declaratória – no sentido de afirmar se a Convenção e seus Protocolos foram violados ou não (DUPUY, 2004, p. 244), nos termos do referido dispositivo convencional, a Corte poderá proferir uma decisão determinando o pagamento de uma indenização pecuniária, que terá como finalidade compensar um dano material ou moral sofrido pela vítima, bem como ressarci-la pelos gastos que teve com o procedimento judicial interno (ocorrido no âmbito do direito doméstico de seu país) e com aquele ocorrido no âmbito do sistema da Convenção. No tocante aos comandos extrapecuniários contidos na decisão da Corte, o conteúdo das obrigações de fazer ou não fazer que podem constar da decisão é bastante abrangente e diversificado, v.g., a Corte poderá impor ao Estado a obrigação de promover adequações legislativas (criação, extinção ou modificação de leis internas) ou mesmo reformas administrativas no âmbito de seu direito interno; determinar alterações nas práticas dos órgãos jurisdicionais internos do país; impor ao Estado a obrigação de investigar fatos, julgar e, se o caso, punir os responsáveis por violações de direitos humanos no âmbito interno dos Estados; determinar a

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realização de ato público de reconhecimento da responsabilidade estatal, com a presença de altas autoridades do país e das vítimas; determinar que o Estado promova programas de capacitação de pessoal voltados ao aperfeiçoamento da tutela de direitos protegidos pela Convenção etc. Nesse sentido, Flávia Piovesan (2014, p. 125) elenca algumas medidas que têm sido determinadas pela Corte, tais como: a alteração da law on contempt of court no Reino Unido – Sunday Times vs. United Kingdom; mudanças afetas às regras de correspondências de presos – Silver e outros vs. United Kingdom; alteração em procedimentos criminais – Assenov e outros vs. Bulgária; abolição de punição corporal na Isle of Man — Tyrer vs. United Kingdom; abolição de punição corporal em escolas – Campbell e Cosans vs. United Kingdom; discriminalização da prática consensual homossexual na Irlanda do Norte – Dudgeon vs. United Kingdom; alteração de regras imigratórias discriminatórias – caso Abdulaziz, Cabales e Balkandali vs. United Kingdom.

Conforme se verifica, no âmbito daquilo que tem sido denominado pela doutrina como medidas de satisfação e garantias de não-repetição, reside a possibilidade de determinação de um vasto rol de medidas gerais ou específicas, consistentes em obrigações de fazer ou não fazer, visando a cessação da violação de direitos humanos, bem como a sua não-repetição e a satisfação dos direitos das vítimas lesadas. Vale ressaltar que no entendimento da Corte, os Estados-partes são, em princípio, livres no tocante à escolha dos meios pelos quais deverão cumprir a decisão da Corte que entender no sentido de que houve violação a direito enunciado na Convenção. Esta discricionariedade, no que tange à forma de executar a decisão, reflete a liberdade de escolha concernente à primeira obrigação consagrada pela Convenção aos Estados-partes, que é a obrigação de assegurar os direitos e liberdades nela garantidos (art. 1º). Nesse sentido, acerca da obrigação prevista no art. 1º da Convenção Flávia Piovesan (2014, p. 112) destaca que

Conforme já mencionado anteriormente, as decisões da Corte deverão ser transmitidas ao Comitê de Ministros do Conselho da Europa, a quem caberá o desafio de supervisionar o seu cumprimento (art. 46). Eis aqui um perfil do modelo europeu de monitoramento do cumprimento das decisões da Corte Europeia, pois o Comitê “poderá considerar comunicação da vítima a respeito do pagamento de justa indenização ou de medidas adotadas em seu caso específico”. (PIOVESAN, 2014, p. 129) No exercício de suas funções, sempre que o Comitê de Ministros considerar que a supervisão da execução de uma decisão definitiva está sofrendo um entrave por uma dificuldade

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essa cláusula obriga os Estados a adotar todas as medidas necessárias no âmbito doméstico visando à implementação da Convenção, tendo em vista a necessidade de compatibilizar o direito interno com os parâmetros convencionais, o que pode envolver a adoção de medidas legislativas internas ou mesmo a revogação de normas incompatíveis com a Convenção.

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de interpretação dessa decisão, poderá dar conhecimento à Corte, a fim que ela se pronuncie sobre essa questão de interpretação, sendo que a decisão de submeter a questão à apreciação do Tribunal será tomada por maioria de dois terços dos seus membros titulares (art. 46, 3). Por outro lado, sempre que o Comitê considerar que um dos Estados-membros se recusa a respeitar uma sentença definitiva num litígio em que esta seja parte, poderá, após notificação desse Estado e por decisão tomada por maioria de dois terços dos seus membros titulares, submeter à apreciação do Tribunal a questão sobre o cumprimento, por esse Estado, da sua obrigação, em conformidade com a responsabilidade que foi assumida ao ratificar a Convenção (art. 46, 4). O art. 54 da Convenção estabelece que “nenhuma das disposições da presente Convenção afeta os poderes conferidos ao Comitê de Ministros pelo Estatuto do Conselho da Europa”. A importância e autoridade dada ao Comitê tanto pelo Estatuto do Conselho da Europa como pela Convenção, enquanto órgão político e diplomático, tem ensejado uma atuação muito satisfatória no papel que lhe foi designado (PIOVESAN, 2014, p. 130), já que a pressão exercida sobre os Estados-membros da Convenção no tocante ao cumprimento das decisões emanadas da Corte tem produzido resultados. Nesse sentido, Flávia Piovesan (2014, p. 131) esclarece que: o sistema europeu tem revelado alto grau de cumprimento das decisões da Corte, seja por envolver países que tradicionalmente acolhem o princípio do Estado de Direito, seja por expressar a identidade de valores democráticos e de direitos humanos compartilhados por aqueles Estados na busca da integração política, seja ainda pela credibilidade alcançada pela Corte, por atuar com justiça, equilíbrio e rigor intelectual.

Por fim, conforme explica a autora, “em caso de não cumprimento da decisão da Corte, a sanção última a ser aplicada ao Estado violador é a ameaça de expulsão do Conselho da Europa, com fundamento nos artigos 3º e 8º do Estatuto do Conselho”. (PIOVESAN, 2014, p. 130)

Uma vez analisada a eficácia e as principais características pertinentes às decisões da Corte Europeia de Direitos Humanos, vale o estabelecimento de alguns comentários, ainda que sucintos, no tocante a alguns princípios jurídicos adotados pela Corte no bojo de seu procedimento decisório, bem como alguns comentários acerca de alguns casos por ela decididos, a fim de que se possa aferir as principais características da sua atuação prática na proteção e salvaguarda de importantes direitos consagrados na Convenção. No tocante à principiologia adotada pela Corte Europeia na hermenêutica dos direitos previstos na Convenção, Flávia Piovesan (2014, p. 114-118) destaca quatro princípios merecedores de destaque, em razão de sua relevância. O primeiro princípio a ser destacado é o da interpretação teleológica da Convenção, que traduz a busca de realização de seus objetivos e propósitos. (OVEY; WHITE, 2002, p. 27)

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4.1 A principiologia e a casuística na corte europeia de direitos humanos

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15  Para uma visão aprofundada acerca da Convenção como um organismo vivo, seu significado e legitimidade vide: FØLLESDAL; PETERS; ULFSTEIN, 2013, p. 106-141.

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Nesse sentido, a Corte tem entendido que determinados artigos da Convenção devem funcionar como verdadeiros guias norteadores de sua interpretação, v.g., os arts. 31 a 33, que estabelecem as atribuições e a competência da Corte para análise de qualquer caso relativo à violação de todo e qualquer direito previsto na Convenção. No entendimento da Corte, torna-se necessária a obtenção da interpretação mais apropriada com vistas à implementação dos objetivos e alcance dos propósitos da Convenção, o que implica no afastamento de leituras interpretativas que restrinjam o alcance das obrigações assumidas pelos Estados-partes. (OVEY; WHITE, 2002, p. 35) A própria Corte Europeia também já asseverou que a “Convenção deve ainda ser interpretada, tanto quanto possível, em harmonia com os outros princípios de direito internacional”. (SHAW, 2010, p. 266) Um segundo princípio que merece destaque e assume importância na desempenho das tarefas da Corte é o princípio da interpretação efetiva, segundo o qual o Tribunal, no exercício de suas funções, deverá conferir aos dispositivos elencados na Convenção, a maior efetividade possível em cada caso concreto, buscando sempre assegurar à vítima de uma violação dos direitos previstos na Convenção, o pleno acesso a soluções e remédios práticos e efetivos e não apenas a soluções teóricas ou ilusórias, esvaziadas de conteúdo concreto. Conforme destacam Andreas Føllesdal, Birgit Peters e Geir Ulfstein (2013, p. 10, 18), várias disposições da Convenção preveem a necessidade de uma implementação efetiva dos direitos nela previstos, inclusive o seu próprio preâmbulo clama pelo reconhecimento e pela observância efetiva desses direitos, que serão melhor preservados por uma “democracia política efetiva”. O terceiro princípio que merece destaque em razão de sua relevância é o princípio da interpretação dinâmica e evolutiva da Convenção Europeia. Por ele, a Corte Europeia deverá sempre considerar as mudanças sociais e políticas ocorridas no âmbito do continente europeu, a fim de realizar uma adequada interpretação de todos os direitos e garantias previstos na Convenção. Nesse contexto, Andreas Føllesdal, Birgit Peters e Geir Ulfstein (2013, p. 21) explicam que a Convenção é considerada pela Corte um “instrumento vivo”, razão pela qual em suas atividades, ela busca desenvolver as normas da Convenção, v.g., por meio da análise comparativa da lei e da prática dos Estados-membros, respeitando os limites de proteção dos direitos humanos protegidos, bem como os interesses dos Estados. A concepção que se tem é de que o real alcance e o significado dos direitos consagrados não podem restar confinados e estagnados às concepções relativas ao momento histórico em que a Convenção foi concebida. Nesse sentido afere-se que uma das principais tarefas da Corte consiste no desenvolvimento do próprio alcance e o sentido dos direitos humanos, à luz do contexto e dos valores contemporâneos. Malcolm N. Shaw também destaca que a própria Corte sublinhou que a Convenção “é um instrumento vivo, a ser interpretado à luz das condições do presente”15, aduzindo

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16 

Por exemplo, o caso Al-Adsani vs. Reino Unido – 35763/97 [2001] ECHR 761 (21 November 2001).

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o autor que “essa abordagem se aplica não somente aos direitos substantivos protegidos pela Convenção, mas também às disposições que regem o funcionamento dos mecanismos de garantia desses direitos”. (SHAW, 2010, p. 266) Por fim, merece destaque o princípio da proporcionalidade, um quarto princípio de uso recorrente pela Corte Europeia no desenvolvimento de suas atividades. (FØLLESDAL; PETERS; ULFSTEIN, 2013, p. 10-11) Cabe aqui destacar-se que se trata de um princípio de aplicação comum tanto no âmbito do direito interno dos Estados como no plano internacional. Genericamente, o princípio da proporcionalidade pressupõe existir uma razoável relação de proporcionalidade entre os meios empregados e o fim a ser alcançado, devendo-se sempre proibido os excessos. No contexto da Convenção, o que se busca por meio da aplicação desse princípio aos casos decididos pela Corte é o “justo equilíbrio entre as demandas do interesse geral da comunidade e as demandas de proteção de direitos fundamentais individuais”. (PIOVESAN, 2014, p. 116) Conforme explicam Andreas Føllesdal, Birgit Peters e Geir Ulfstein (2013, p. 19), a proporcionalidade mede a intensidade das limitações aos direitos humanos individuais e avaliam o equilíbrio entre os interesses de um determinado Estado-parte da Convenção e os interesses do indivíduo, no bojo de um caso concreto. Obviamente o papel desse princípio será de maior relevância em áreas nas quais a Convenção expressamente permite restrições de direitos, pois nos casos em que a própria Convenção permitir a restrição de direitos, essa “restrição deverá ser efetuada pelo Estado em prol de uma finalidade legítima, ser adequada em seus propósitos e estritamente necessária”. (PIOVESAN, 2014, p. 117) A atividade desenvolvida pela Corte Europeia de Direitos Humanos tem sido muito intensa nos últimos anos, principalmente após as reformas e modificações produzidas pelos Protocolos anteriormente comentados, que tiveram o condão de aperfeiçoar o sistema, facilitando o acesso à Corte, que por sua vez tem decidido sobre uma ampla diversidade de assuntos envolvendo dos direitos protegidos pela Convenção Europeia. Não caberia aos propósitos do presente texto proceder à uma análise exaustiva da imensa gama de casos que têm sido decididos pela Corte. Contudo, alguns sucintos comentários acerca da casuística que envolve a atividade do Tribunal na proteção dos direitos humanos no continente europeu são pertinentes. No exercício de suas atividades, a Corte já foi chamada a lidar com diversos casos difíceis, envolventes de assuntos críticos. Um dos pilares de atuação da Corte tem sido no tocante à proibição da tortura e de penas e tratamentos desumanos e degradantes (art. 3º da Convenção), fator responsável pela condenação de diversos países do continente europeu16, já que a norma prevista no referido dispositivo convencional (“ninguém pode ser submetido a torturas, nem a penas ou tratamentos desumanos ou degradantes”) é entendida e caracterizada no plano do Direito Internacional

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17  A norma de jus cogens está prevista no art. 53 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (CVDT): “Art. 53. Tratado em Conflito com uma Norma Imperativa de Direito Internacional Geral (jus cogens). É nulo um tratado que, no momento de sua conclusão, conflite com uma norma imperativa de Direito Internacional geral. Para os fins da presente Convenção, uma norma imperativa de Direito Internacional geral é uma norma aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados como um todo, como norma da qual nenhuma derrogação é permitida e que só pode ser modificada por norma ulterior de Direito Internacional geral da mesma natureza”. André de Carvalho Ramos (2011, p. 445-446) conceitua como norma imperativa de Direito Internacional (também denominada norma cogente ou norma de jus cogens) como “aquela que contém valores considerados essenciais para a comunidade internacional como um todo, o que lhe acarreta superioridade normativa no choque com outras normas de Direito Internacional”. Esclarece ainda o autor que “pertencer ao jus cogens não significa ser considerada tal norma como obrigatória, pois todas as normas internacionais o são: significa que, além de obrigatória, a norma cogente não pode ser modificada ou eliminada, a não ser que a tal modificação ou eliminação sejam oriundas de norma imperativa posterior”. Para uma melhor compreensão do tema, vide também: RODAS, João Grandino. Jus Cogens em Direito Internacional. Disponível em: <http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/viewFile/66736/69346>. Acesso em 30 abr. 2015; TOMUSCHAT, Christian; THOUVENIN, Jean-Marc. The Fundamental Rules of the International Legal Order: Jus Cogens and Obligations Erga Omnes. Martinus Nijhoff Publishers, 2006; BAPTISTA, Eduardo Correia. Ius Cogens em Direito Internacional. Lisboa: Lex, 1997. Vide também decisão proferida no caso n. IT-95-17/I-T, (1999), in International Legal Materials, julgado em 10 de Dezembro de 1998. 18  Reino Unido é condenado na Corte Europeia de Direitos Humanos por rigor em prisão perpétua. Disponível em <http://operamundi. uol.com.br/conteudo/noticias/29902/reino+unido+e+condenado+na+corte+ europeia+de+direitos+humanos+por+rigor+em+prisao+perpetua.shtml>. Acesso em 30 abr. 2015. 19 

Documento número 14038/88, julgado 07 de Julho de 1989.

20  Documento número 5856/72, julgado no dia 25 de Abril de 1978.

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como uma norma de jus cogens, ou seja, uma norma imperativa de direito internacional geral.17 Em um caso entre Irlanda vs. Reino Unido, v.g., a Corte entendeu e julgou no sentido de que as técnicas de interrogatório (cinco técnicas) usadas pelas forças britânicas na Irlanda do Norte representavam um tratamento desumano e degradante, implicando em uma violação do art. 3º da Convenção. Em um caso julgado em julho de 2013, entre Douglas Vinterm, Jeremy Barber e Peter Moore vs. Reino Unido, a Corte condenou o país em decorrência do rigor de sua legislação sobre a prisão perpétua. Decidiu-se que os três detentos submetidos a esta sanção padeciam de tratamento considerado desumano e degradante, tendo em vista a irreversibilidade da prisão.18 No julgamento, os juízes consideraram que todos os condenados têm de ter uma possibilidade clara de, algum dia, ter a sua punição revista. Ainda sobre os tratamentos desumanos e degradantes, inclui-se a questão da pena de morte. O caso mais famoso, emblemático e controverso apreciado pela Corte foi Söring vs. Reino Unido19, que não apreciou a questão da pena de morte em si, mas in casu, entendeu-se que não haveria possibilidade de extradição de Söring para os Estados Unidos, levando em consideração as consequências que iria suportar se retornasse à América (v.g., o método de execução, as circunstâncias pessoais do detido, a desproporcionalidade da sentença para a gravidade do crime e as condições de detenção). A Corte decidiu que nesse caso a pena de morte seria um tratamento cruel. Mais tarde, Söring foi extraditado, entretanto, os Estados Unidos se comprometeram a garantir-lhe uma vasta gama de direitos, a fim de que ele não fosse submetido à pena de morte. Na mesma linha a Corte decidiu, no caso Jabari vs. Turquia, que a deportação para o Irã de uma mulher que correria o risco de ser apedrejada seria violação do art. 3º da Convenção. O Tribunal Europeu de Direitos Humanos também já apreciou a questão das penas de caráter corporal. O caso Tyrer vs. Reino Unido20 foi emblemático. O menino cometeu um crime aos 15 (quinze) anos de idade e foi condenado a uma pena corporal correspondente a 3 (três) chicotadas, que foram efetuadas em uma Delegacia de Polícia. A Corte decidiu, por 6 (seis)

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Documento número 13134/87, julgado no dia 25 de Março de 1993.

22  Novoselov v. Rússia - 66460/01 [2005] ECHR 360 (2 June 2005). 23  Nesse caso específico, a Corte entendeu que “a legislação da Irlanda do Norte acerca da proibição de condutas homossexuais entre adultos (maiores de 21 anos) era uma interferência indevida no direito ao respeito à vida privada, injustificada e desnecessária em uma sociedade democrática”. (PIOVESAN, 2014, p. 125)

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votos a 1 (um), pela ilegalidade da pena, que foi entendida como degradante. Por outro lado, na análise do caso Costello-Roberts vs. Reino Unido21, a Corte entendeu que a punição não feria, propriamente, o art. 3º da Convenção. No caso, a mãe denunciou o Reino Unido, tendo em vista que sua filha, de 7 (sete) anos, se sujeitou a uma pena corporal em uma escola privada, de acordo com as regras de disciplinas existentes. A Corte também já apreciou diversos casos envolvendo a questão das condições dos presídios europeus. No caso Aleksandr Novoselov vs. Rússia22, a Corte entendeu, pela primeira vez, que a conjuntura apresentada pelo sistema prisional na cidade de Novorossiysk, onde o indivíduo cumpria pena, era considerado um tratamento degradante. Na decisão desse caso, a Corte também citou precedentes do Comitê Europeu para a Prevenção da Tortura acerca da superpopulação carcerária. Em McCann vs. Reino Unido, a Corte, por apertada maioria, decidiu que a matança de três membros de uma unidade do Irish Republican Army (IRA) ou Exército Republicano Irlandês, pelas forças de segurança britânicas, por suspeita de estarem envolvidos na instalação de uma bomba em Gibraltar, constituía uma violação do direito à vida previsto no artigo 2º da Convenção. Em outro caso, o Tribunal julgou que o direito à vida, garantido pelo referido art. 2º, acarreta para os Estados a obrigação de tomar medidas adequadas para a proteção da vida dentro de sua jurisdição, conforme se vê no caso LCB vs. Reino Unido. No caso Brogan e outros vs. Reino Unido, a Corte concluiu que o período de detenção de pelo menos quatro dias, sem oportunizar ao detento o direito de ter contato com um juiz ou outro órgão jurisdicional, determinado pela legislação antiterrorista britânica, constituía violação da Convenção. Cuidando de questões envolvendo a discriminação, no caso Marckx vs. Bélgica, a Corte ressaltou que a legislação belga que discriminava os filhos ilegítimos violava os arts. 8º (direito ao respeito à vida privada) e 14 (proibição de discriminação) da Convenção. No tocante à discriminação quanto à orientação sexual, no emblemático caso Dudgeon vs. Reino Unido, a Corte considerou que a legislação aprovada no século XIX, para criminalizar atos homossexuais masculinos na Inglaterra, País de Gales e na Irlanda, também violava os referidos arts. 8º e 14 da Convenção.23 Como consequência dessa decisão, a prática consensual homossexual masculina foi descriminalizada na Irlanda do Norte, em outubro de 1982. Vale ressaltar que o comportamento homossexual feminino nunca foi considerado criminoso em qualquer lugar no Reino Unido. Em igual direção, no caso Perkins e R. vs. Reino Unido e no caso Beck, Copp e Bazeley vs. Reino Unido, a Corte decidiu no sentido de que a política de banir a presença de homos-

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24  Vallianatos and Others v. Greece (Applications nos. 29381/09 and 32684/09). 25  Court agrees Grand Chamber hearing for Swiss ‘right to die’ complaint. Disponível em: <http://www.humanrightseurope.org/2013/10/ court-agrees-grand-chamber-hearing-for-swiss-right-to-die-complaint/>. Acesso em 30 abr. 2015.

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sexuais nas Forças Armadas, mediante investigação de sua vida privada e sexualidade, também constituía uma violação aos referidos arts. 8º e 14 da Convenção. No caso Young, James e Webster vs. Reino Unido, a Corte julgou que a dispensa de ferroviários de seus trabalhos, em razão da recusa de filiação a um sindicato no Reino Unido, constituía fato passível de gerar indenização, outorgando esse direito aos trabalhadores demitidos. A Corte também já decidiu que, em determinadas circunstâncias, um Estado teria a obrigação positiva de conduzir um inquérito ou investigação oficial eficaz em casos de morte de um indivíduo em decorrência do uso da força por parte de agentes do Estado, como se pode verificar no caso McCann vs. Reino Unido. Em julgamento ocorrido em novembro de 2013, no caso Vallianatos e outros vs. Grécia, Corte Europeia apreciou um dos principais casos relativos ao direito dos homossexuais, concernente na possibilidade de pessoas do mesmo sexo constituírem união estável, sem que o Estado venha a interferir negativamente nesse sentido. Analisando a questão, entendeu a Corte que o direito de constituir família é universal e deve ser zelado pelo Estado em relação a todos os seus cidadãos, independente de condição sexual. A Corte asseverou ainda que o Estado deve aceitar e reconhecer esta maneira de formação familiar (família homoafetiva), de modo que, só pode, por lei, restringir direitos, caso constate-se argumentos razoáveis. Se não for o caso, estar-se-ia diante de um tratamento discriminatório. Importante acrescentar que a Corte fundamentou em parte o seu entendimento, justamente em decorrência de posições distintas adotadas por países como a Grécia e a Lituânia, que restringem os direitos aos casais heterossexuais.24 Também no ano de 2013 a Corte foi chamada a se manifestar sobre a polêmica questão que envolve o suicídio assistido, no caso Gross vs. Suíça. Apreciando o caso de uma idosa de 82 anos, que pleiteava o direito de internar-se em uma clínica para sofrer a eutanásia, sob a alegação de que, embora não estivesse doente, sua idade avançada era um percalço para suas atividades rotineiras e contribuía para as diversas limitações físicas que estava a experimentar, impedindo-a de gozar a sua vida com dignidade, a Corte entendeu que o direito de morrer deveria ser concedido a toda pessoa capaz de discernimento e consciente de sua conduta, restando o Estado a impossibilidade de intervir nesses casos, sob pena de violação do art. 8º da Convenção. A questão ainda deve ser julgada pelo Tribunal Pleno.25 Em 2014, a Corte foi chamada a decidir um importante caso envolvendo questões relativas à ofensas morais e o direito de reparação em razão dessas ofensas, veiculadas em sítios da internet que possibilitem comentários pelos usuários da rede mundial de computadores. No caso Delfi As vs. Estônia, o entendimento foi no sentido de que os portais eletrônicos da internet são responsáveis pela veiculação de conteúdo ofensivo à honra e à imagem do indivíduo, que partem de comentários de leitores do sítio. Diferentemente da concepção anterior, em que entendia que os sítios eram apenas responsáveis por comentários anônimos ou quando eram no-

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS O presente estudo buscou apresentar, ainda que sucintamente, um panorama da proteção dos direitos humanos no continente europeu. Para tanto, restou demonstrado que os horrores da 2º Guerra Mundial, com violações maciças de direitos inerentes aos seres humanos,

26  Corte Europeia julga se preso pode usar Internet. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2013-jan-06/curte-europeia-julga-preso-direito-acesso-internet>. Acesso em 30 abr. 2015. 27  Nesse sentido, vide interessante e elucidativo texto: ISSAEVA, Maria; SERGEEVA, Irina; SUCHKOVA, Maria. Execução das decisões da Corte Europeia de Direitos Humanos na Rússia: Avanços recentes e desafios atuais. In: Sur – Revista Internacional de Direitos Humanos. Edição v. 8, n. 15, Jan/2011. Disponível em: <http://www.conectas.org/pt/acoes/sur/edicao/15/1000166-execucao-das-decisoes-da-corte-europeia-de-direitos-humanos-na-russia-avancos-recentes-e-desafios-atuais>. Acesso em 30 abr. 2015

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tificados para retirar tais comentários e quedavam-se inerte, a Corte decidiu no sentido de que o portal deve sempre manter um filtro para os comentários feitos pelos usuários, com a finalidade de impedir certas manifestações que possam denegrir a imagem e a honra de alguém. A era digital certamente ainda vai proporcionar à Corte o julgamento de questões bastante complexas, tais como o desafio de decidir se o impedimento dos presos ao uso da internet viola o direito de acesso amplo e irrestrito à informação e se a prisão justifica a limitação na liberdade de expressão, conforme previsto no art. 10 da Convenção. Nesse sentido, aguarda julgamento o caso Henrikas Jankovskis vs. Lituânia.26 Por fim, ainda quanto ao tema relativo às decisões emanadas da Corte Europeia de Direitos Humanos, importante acrescentar a situação peculiar ocorrente na Rússia, país esse que tem grande dificuldade em adequar seu ordenamento jurídico aos entendimentos exarados pelo Tribunal Europeu. Dentre os países submetidos à jurisdição da Corte, a Federação Russa é um dos que mais encontra complicações na efetivação das decisões, uma vez que possui regramento jurídico interno que muitas vezes entra em choque com os direitos humanos previstos na Convenção.27 No caso Kostantin Markin vs. Rússia, apreciado pela Corte em 2010, foi decidido que a lei russa que impede a licença paternidade aos pais militares é discriminatória, uma vez que a mesma regra permite a concessão da benesse às militares do sexo feminino, infringindo, assim, o artigo 14 da Convenção. Outro julgado digno de nota e que foi decidido pela Corte é o caso Shtukaturov vs. Rússia, apreciado em 2008. A decisão abordou a questão acerca da interdição de uma pessoa e sua submissão a um hospital de custódia, tendo a Corte decidido no sentido de que as diretrizes utilizadas pela Federação Russa no tocante a tais casos não eram compatíveis com os padrões europeus. Evidente, portanto, a divergência de posicionamentos entre a Corte Europeia de Direitos Humanos e a Federação Russa, no que diz respeito às situações que envolvem a concepção da dignidade da pessoa humana, uma vez que, enquanto existe a atitude de se preservar cada vez mais sua essência, percebe-se que ainda há países que possuem sistemas arcaicos que empregam conjunturas medievais.

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constituiu a mola propulsora para o nascimento e o desenvolvimento de sistemas protetivos de direitos humanos fundamentais, tanto no plano global como em âmbito regional. Assim, ao lado do sistema universal de proteção dos direitos humanos, arquitetado no âmbito das Nações Unidas, surgiram os sistemas regionais de proteção, sendo que o sistema regional europeu foi o primeiro a ser instituído, em 1950. Em sendo o objeto de estudo do presente texto, o Sistema Europeu de Proteção dos Direitos Humanos foi analisado, levando-se em consideração seus principais aspectos, sem obviamente pretender-se realizar um estudo exaustivo da temática proposta, o que não caberia dentro dos limites que se impõem à espécie de texto ora produzido. Como tratado regente desse sistema, foi analisada a Convenção Europeia de Direitos Humanos, documento mais importante e a base de todo o sistema regional de proteção aos direitos humanos do velho continente, onde se pôde verificar a sua estrutura, os direitos que consagra, bem como os órgãos que a compõem, com destaque para a Corte Europeia de Direitos Humanos. Também foram tecidas várias considerações pertinentes, relativas aos importantes documentos internacionais, denominados Protocolos, que tiveram a importante função de aperfeiçoar o sistema europeu de proteção dos direitos humanos. Em relação ao principal órgão da Convenção, restou analisada a estrutura da Corte Europeia de Direitos Humanos, onde foi possível se verificar os órgãos que a compõem, sua competência e aspectos relativos à processualística estabelecida pela Convenção para o trâmite dos casos que lhe são submetidos. Também foram analisados os princípios mais importantes utilizados pela Corte na interpretação da Convenção e dos direitos nela consagrados. Por fim, por meio da análise ainda que perfunctória de alguns casos que têm sido decididos pela Corte, verificou-se a importância do Sistema Europeu de Proteção aos Direitos Humanos na atualidade. O que foi possível perceber por meio dos diversos julgados analisados é que o valor supremo do ser humano enquanto tal, bem como a sua dignidade, têm sido cada vez mais buscados em sua essência, ainda quando se trate de indivíduos que tenham sido condenados criminalmente em seu país de origem ou em outros países. Desta forma, verifica-se que a interpretação teleológica, efetiva, evolutiva e dinâmica da Convenção, que tem sido levada à efeito pela Corte, tem proporcionado uma grande abertura em sua natureza protetiva, ampliando-se a eficácia dos direitos protegidos, justamente com a finalidade de conter arbitrariedades estatais e, com a observância do princípio da proporcionalidade, proporcionar a devida reparação nos casos de violações dos direitos consagrados pela Convenção. Embora tenha sido o palco dos embates mais sangrentos da história da humanidade e das piores violações do direito à vida e à dignidade humana, parece que o continente europeu tem experimentado enfim, graças ao sistema regional de proteção de direitos que conseguiu instituir, um novo tempo! Um tempo onde as barbáries são coibidas, os abusos são reprimidos, a discriminação é amordaçada e a desigualdade é atenuada. Um tempo onde violações de direitos importam em justa reparação, ainda que não seja mais possível se alcançar o status quo. O

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importante mesmo é continuar progredindo!

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s/2011_hr_report_pt.pdf>. Acesso em 30 abr. 2015.

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PROTECTING HUMAN RIGHTS IN THE EUROPEAN CONTINENT: BRIEF NOTES ABSTRACT: This paper seeks to analyze the general contours of the

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human rights protection in the European Human Rights System, seeking to emphasize the components of this system organs, and the procedure used in cases of violation of human rights. We begin with an analysis of the creation and system organization. Then the main aspects of the European Convention on Human Rights are analyzed and, finally, analyzes the role of the European Court of Human Rights and the processing of cases that are submitted to it, specifically as regards the effectiveness of their decisions. Keywords: European system of human rights. European court of human rights. European convention on human rights.

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Recebido em 15 abr. 2015 Aceito em 4 maio 2015

CRIMINALIDADE ORGANIZADA E JUSTIÇA PENAL NEGOCIADA: DELAÇÃO PREMIADA Luiz Flávio Gomes* Marcelo Rodrigues da Silva**

Até 1990, a Justiça criminal brasileira seguia (ferreamente) o modelo conflitivo (clássico), que pressupõe investigação, denúncia, processo, ampla defesa, contraditório, produção de provas, sentença, duplo grau de jurisdição, etc. Praticamente, estava vedado qualquer tipo de negociação entre a acusação e a defesa. Não que um corréu não pudesse delatar seu comparsa; isso sempre foi possível; mas não se falava em novo paradigma de Justiça (mudanças pontuais não alteram o paradigma). Em 1990, com a lei dos crimes hediondos, foram ampliadas as possibilidades de delação premiada (mas ainda não se falava em novo paradigma). Mudança relevante no cenário aconteceu, verdadeiramente, com o advento da Lei dos Juizados Criminais (Lei 9.099/95), que rompeu o velho paradigma conflitivo nas infrações de menor potencial ofensivo (infrações com pena não superior a dois anos). Desde 1995, os dois subsistemas convivem, cada qual tendo validade num determinado âmbito da criminalidade. O importante é que o sistema de Justiça negociada nunca foi declarado inconstitucional pelo STF. O oposto da Justiça conflitiva é a Justiça consensuada (que prega a resolução alternativa do conflito penal). Dentro do guarda-chuva “Justiça consensuada” é necessário distinguir quatro subespécies: (a) Justiça reparatória (que se faz por meio da conciliação e da reparação dos danos – juizados criminais; crimes ambientais-TAC); (b) Justiça restaurativa (que exige um mediador, distinto do juiz; visa a solução do conflito, que é distinta de uma mera decisão); (c) Justiça negociada (onde se encaixa a plea bargaining, tal como nos EUA – 97% dos casos

* LUIZ FLÁVIO GOMES, jurista e diretor-presidente do Instituto Avante Brasil (membro do MCCE). ** MARCELO RODRIGUES DA SILVA, advogado, especialista em Direito Público pela Escola Paulista da Magistratura e especialista em Direito Contratual pela PUC-SP.

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1 MUDANÇA DE PARADIGMA (DA JUSTIÇA CONFLITIVA À JUSTIÇA CONSENSUADA)

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são resolvidos pela negociação, de acordo com o juiz federal norte-americano Jeremy D. Fogel, em entrevista para o Conjur) e (d) Justiça colaborativa (que é subespécie de Justiça negociada, caracterizando-se por premiar o criminoso quando colabora consensualmente com a Justiça criminal).

A Justiça consensuada (1) veio para ficar (nisso consiste o processo de norteamericanização da Justiça criminal), ou seja, pelo que é possível perceber vai se firmando a cada dia como novo paradigma da Justiça criminal; (2) implica necessariamente na existência de uma pluralidade de ordenamentos jurídicos (onde se permite a Justiça negociada há uma proliferação de microssistemas jurídicos); (3) destaque merece, no sistema norte-americano, o instituto da plea bargaining, que exige a declaração de culpabilidade do agente - guilty plea; (4) a plea bargaining é diferente da plea of nolo contendere, que vale no Brasil para os juizados criminais: neste sistema o réu não admite sua culpabilidade, mas, ao mesmo tempo, não quer contender, não quer litigar, por isso aceita a transação; a plea bargaining tem como subespécie o approvement, que consiste na impunidade de um agente pelo testemunho dado, ou seja, pela colaboração dada; neste caso o sujeito não é sequer processado, tal como se permite agora na Lei 12.850, art. 4º, § 4º; (5) não se pode confundir a Justiça negociada (consensuada) com a mera confissão do crime (que no sistema nacional é circunstância atenuante, nos termos do art. 65, III, “d”, do CP); (6) a plea bargaining norte-americana se divide em charge bargaining (negociação sobre a imputação; troca-se uma acusação maior por uma menor, por exemplo), sentence bargaining (negociação sobre a pena e demais consequências do delito) e negociação mista (as duas coisas ao mesmo tempo); (7) a plea bargaining existe no sistema norte-americano desde o final do século XIX; (8) incontáveis razões levaram à sua adoção, destacando-se: o excesso de processos, amplo poder discricionário ao MP, complexidade do tribunal do júri, satisfação dos interesses dos atores processuais (excesso de trabalho com escassez de meios, pessoas e recursos, racionalização do trabalho; ganho de honorários mais rápido; evitar penas mais severas; excesso de trabalho dos defensores públicos, previsibilidade do resultado do processo, “crime wave” dos anos 60 nos EUA, reconhecimento da plea bargaining nos anos 70 pela Suprema Corte etc.); (9) dentre as razões da Justiça negociada nos EUA cabe destacar a ampla discricionariedade do MP (princípio da oportunidade extremada); (10) assim como a ampla disponibilidade do objeto do processo pelas partes. São incontáveis (11) as críticas ao sistema de Justiça negociada nos EUA. Dentre os abusos praticados pelo MP destacam-se a overcharging (o MP se vale da sua posição privilegiada para imputar mais crimes do que as provas permitem), a overrecomendation (o MP ameaça com pena maior que a recomendada pelos critérios de justiça) e a bluffing (o MP afirma mentirosamente ter mais provas do que realmente possui). Para suavizar ou eliminar as vantagens do órgão acusatório, luta-se pelo respeito à (12) discovery (que consiste no recíproco conhecimento

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2 SISTEMA NORTE-AMERICANO

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das provas, incluindo as das investigações paralelas, permitidas no sistema norte-americano); (13) à plea bargaining se aplica a teoria dos jogos, ou seja, se um delata, a posição mais favorável é a de todos delatarem; (14) a Justiça negociada dos EUA prevê uma série de garantias: documentação das negociações (em audiência aberta- in open court), presença de advogado, supervisão de um juiz (neste ponto nosso sistema é distinto); (15) quanto aos requisitos de validade da negociação cabe elencar os seguintes: capacidade do acusado, declaração informada, declaração voluntária (nenhum tipo de coação ou ameaça), existência de base fática (que possa derrubar a presunção de inocência); (16) exige-se a homologação do juiz; (17) cabe revogação da negociação por vício da vontade (ameaça, constrangimento, violência) e impugnação por vícios precedentes (provas ilícitas, por exemplo); (18) outras críticas ao instituto da negociação criminal são as seguintes: desjudicialização do conflito (o acordo se faz entre a acusação e a defesa, cabendo ao juiz a homologação), erosão do princípio acusatório (ou seja, do velho processo conflitivo), erosão das garantias da defesa, aplicação desigual da lei penal, desconformidade com os fins da pena; (19) em virtude de todas as críticas, fala-se sempre em abolição do sistema ou regulação mais detalhada ou ainda em reforma (que significaria mais informação ao réu sobre as provas em poder do MP, novo papel para a vítima, mais participação do juiz, evitar o máximo possível o acordo com réu em prisão preventiva, abolir qualquer tipo de coação, alteração do quadro punitivo em geral); (20) a plea barganining triunfou nos EUA, mas continua sendo muito complicado dizer que também triunfaram a Verdade, a Igualdade e a Justiça1.

A colaboração premiada não é instituto exclusivo da Lei 12.850/2013. Este mesmo instituto é também tratado em outros diplomas sob a denominação “delação premiada”, tais como: a) Artigo 8º, parágrafo único da Lei 8.072/1990; b) Artigo 159, § 4º do CP (extorsão mediante sequestro); c) Artigo 25, § 2º da Lei 7492/1986 (crimes contra o sistema financeiro nacional); d) Artigo 16, parágrafo único da Lei 8.137/1990 (crimes contra a ordem econômica e financeira); e) Artigo 1º, § 5º da Lei 9.613/1998 (com redação dada pela lei 12.693/2012); f) Artigos 13 e 14 da Lei 9.807/1999;

1  Ver sobre o tema ALBERGARIA, Pedro Soares de. Plea bargaining: aproximação à justiça negociada nos E.U.A. Coimbra: Almedina, 2007; BITTAR, Walter Barbosa; PEREIRA, Alexandre Hagiwara (colaborador). Delação premiada: direito estrangeiro, doutrina e jurisprudência. 2. ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011; GARCÍA ESPAÑA, Elisa. El premio a la colaboración con la justicia: especial consideración a la corrupción administrativa. Granada: Comares, 2006; GOMES, Luiz Flávio. “Delação é coisa de canalha?” Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal, ano IX, n. 53, Porto Alegre: Magister, abr./maio 2013, p. 62-64; MAYNARD, Douglas W. Inside plea bargaining: the language of negotiation. New York: Plenum Press, 1984; PINTO, Ronaldo Batista. A colaboração premiada da Lei n. 12.850/2013. Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal, ano X, n. 56, Porto Alegre: Magister, out./nov. 2013, p. 24-29; QUEZADO, Paulo; VIRGINIO, Jamile. Delação premiada. Fortaleza: Gráfica Editora Fortaleza, 2009; RIQUERT, Marcelo Alfredo. La delación premiada en el Derecho Penal: el “arrepentido”: una “técnica especial de investigación” en expansión. Buenos Aires: Hammurabi, 2011; RODRÍGUEZ GARCÍA, Nicolás. La justicia penal negociada: experiencias de derecho comparado. Salamanca: Universidad Salamanca, 1997.

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3 SISTEMA BRASILEIRO

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g) delação via acordo de leniência prevista nos artigos 86 e 87 da Lei 12.529/2011; h) Artigo 41 da Lei 11.343/2006 (tráfico de entorpecentes).

EMENTA PENAL. HABEAS CORPUS. ROUBO CIRCUNSTANCIADO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA IMPETRAR HABEAS CORPUS. DELAÇÃO PREMIADA. EFETIVA COLABORAÇÃO DO CORRÉU NA APURAÇÃO DA VERDADE REAL. APLICAÇÃO DA MINORANTE NO PATAMAR MÍNIMO. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. CONSTRANGIMENTO ILEGAL CONFIGURADO. ORDEM CONCEDIDA. [...] 2. O sistema geral de delação premiada está previsto na Lei 9.807/99. Apesar da previsão em outras leis, os requisitos gerais estabelecidos na Lei de Proteção a Testemunha devem ser preenchidos para a concessão do benefício. 3. A delação premiada, a depender das condicionantes estabelecidas na norma, assume a natureza jurídica de perdão judicial, implicando a extinção da punibilidade, ou de causa de diminuição de pena. 4. A aplicação da delação premiada, muito controversa na doutrina e na jurisprudência, deve ser cuidadosa, tanto pelo perigo da denúncia irresponsável quanto pelas consequências dela advinda para o delator e sua família, no que concerne, especialmente, à segurança. 5. Competindo ao Órgão ministerial formar o convencimento do juiz acerca da materialidade e autoria delitiva aptas a condenação, ficou consagrado o princípio do nemo tenetur se detegere. Apesar da ausência de previsão expressa do princípio da não autoacusação na Declaração Universal dos Direitos do Homem, em 1948, ficou assegurada a presunção de inocência e o direito absoluto de não ser torturado. 6. O Pacto de São José da Costa Rica consagrou o princípio da não autoacusação como direito fundamental no art. 8º, § 2º, g, dispondo que ninguém é obrigado a depor contra si mesmo nem a se declarar culpado. 7. A delação premiada, por implicar traição do corréu ao comparsa do crime, não pode servir de instrumento a favor do Estado, que tem o dever de produzir provas suficientes para o decreto condenatório. 8. Ao delator deve ser assegurada a incidência do benefício quando

2 

STJ. HC 97.509-MG. 4ª Turma. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima. j. 15.06.2010.

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Antes do advento da Lei 12.850/2013, entendia-se que o instituto era previsto com contornos de norma geral na Lei de proteção a vítimas e a testemunhas ameaçadas – 9.807/1999 (arts. 13 e 14)-, pois os requisitos gerais estavam previstos nesta lei, sendo que a temática especial era tratada na Lei 9.034/1995, art. 6º (combate ao crime organizado); Lei 9.613/1998, art. 1º, § 5º (com a redação conferida pela Lei 12.683/2012) (lavagem de dinheiro); Lei 8.072/1990, art. 8º, parágrafo único (crimes hediondos); Lei 8.137/1990, art. 16, parágrafo único (crimes contra a ordem tributária); Lei 7.492/1986, art. 25, § 2º (crimes contra o sistema financeiro nacional); Código Penal, art. 159, § 4º (extorsão mediante sequestro); e Lei 11.343/2006, art. 41 (tráfico de drogas). Esta posição de que a Lei 9.807/1999 tratava-se de norma geral de regulação da delação premiada era inclusive a posição sufragada pela 4ª Turma do STJ2. Veja-se:

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da sua efetiva colaboração resulta a apuração da verdade real. 9. Ofende o princípio da motivação, consagrado no art. 93, IX, da CF, a fixação da minorante da delação premiada em patamar mínimo sem a devida fundamentação, ainda que reconhecida pelo juízo monocrático a relevante colaboração do paciente na instrução probatória e na determinação dos autores do fato delituoso. 10. Ordem concedida para aplicar a minorante da delação premiada em seu grau máximo; a informação disponível não será considerada para fins de contagem de prazos recursais.

A delação premiada da Lei 9.807/1999 pode ser aplicável a quaisquer crimes, inclusive culposos, observados os requisitos legais, e ressalvada a legislação específica sobre delação/ colaboração. A Lei 12.850/2013 é muito mais detalhista quanto ao procedimento da colaboração premiada quando comparada à Lei 9.807/1999. A Lei 12.850/2013 disciplinou vários aspectos procedimentais, tais como: a impossibilidade de participação do juiz nas negociações realizadas entre as partes, a forma de homologação do acordo de colaboração pelo juiz, a possibilidade de retratação da proposta e suas consequências jurídicas, etc. Assim, surge o seguinte questionamento: A Lei 9.807/1999 deixou de ser norma geral, abrindo-se espaço para a Lei 12.850/2013 ser o novo paradigma procedimental para a realização de delações premiadas? Muito embora a lei 12.850/2013 não tenha revogado as demais leis 3, ela pode servir como norma geral de regulamentação do instituto no que diz respeito aos seus aspectos procedimentais. Neste mesmo sentido leciona Eduardo Luiz Santos Cabette e Marcius Tadeu Maciel Nahur (2014, p. 182):

4 DIÁLOGO DAS FONTES Há vários microssistemas de colaboração premiada (ou delação premiada) espraiados em nosso ordenamento jurídico (como listado anteriormente), sendo pertinente a aplicação (também no âmbito do direito interno) da Teoria pós-moderna do Diálogo das Fontes (idealizada pelo alemão Erik Jayme, e difundida no Brasil pelos professores Cláudia Lima Marques e Valério Mazzuoli) à multiplicidade de fontes legislativas que versam sobre delação premiada. Tal 3 

Neste sentido: BALTAZAR JUNIOR, José Paulo. Op. cit., p. 1289.

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“Entende-se que o advento da normatização da lei 12.850/13, além de não revogar os dispositivos anteriores, pode servi-los de complemento em suas respectivas áreas de aplicação, uma vez que o atual diploma legal normatiza de forma bem mais detalhada os procedimentos para a colaboração. Isso, aliás, era uma lacuna por demais prejudicial à devida aplicação do instituto por meio dos diplomas legais que antecederam à atual Lei do Crime Organizado”.

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4  Neste mesmo sentido EUGÊNIO PACELLI DE OLIVEIRA (2014, p. 857): “Até por ausência de especificação das demais leis acerca da matéria, o procedimento de formação da homologação do acordo de colaboração previsto na lei 12.850/13 poderá ser aplicado àquelas hipóteses, desde que compatíveis com as regras de proteção à testemunha previstas na lei n. 9.807/99”.

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“Diálogo” surge com o objetivo de fornecer ao intérprete uma nova ferramenta hermenêutica hábil a solucionar o conflito entre as leis de um mesmo ordenamento, ultrapassando os critérios tradicionais de solução de antinomias, sendo plenamente passível de utilização no âmbito penal (muito embora no Brasil só se tenha notícias de sua utilização no âmbito do direito privado). O diálogo das fontes ampara o entendimento no sentido que quando duas regras de diferentes ramos no direito regem o mesmo fato, haverá possibilidades de o juiz, por meio de seu papel consolidador do sistema, escolher por aquela que mais ampara os direitos fundamentais, ainda que configure norma de natureza geral diante de norma de natureza especial. Assim sendo, as normas de delação premiada devem complementar-se umas às outras, no que lhes forem compatíveis, mantendo-se um diálogo sistemático de coerência, ou seja, é necessário que essa complementação se dê de forma coerente com o sistema em que cada uma se encontra inserida. Destarte, plenamente possível que, por exemplo, se aplique o procedimento de formalização do acordo da colaboração premiada da Lei 12.850/2013 (que deve ser escrito e obedecer aos requisitos do artigo 6º desta lei) às outras normas que não disciplinaram tal procedimento4 (tais como as Leis 8.072/1990, 7.492/1996, 9.807/1999, 9.613/1998, 11.343/06, 8.137/1990, 12.529/2011 e artigo 159, § 4º do Código Penal), pois além do fato de trazer segurança ao réu colaborador/delator, respeita-se a garantia constitucional do devido processo legal. De outro lado, como já afirmado, por certo que deve tal diálogo das fontes manter um sistema de coerência (diálogo sistemático de coerência). Destarte, se uma organização criminosa pratica o crime de lavagem de capitais, não haveria que se falar em necessidade de obtenção de algum dos resultados previstos no artigo 4º e incisos da Lei 12.850/13 para se falar em concessão do prêmio previsto no artigo 1º, § 5º da Lei 9.613/98 com relação a este crime, pois a Lei de 9.613/98 exige como requisito do recebimento do prêmio que o delator leve ao resultado da identificação dos autores, coautores ou partícipes “ou” (conjunção alternativa) que leve à localização dos bens, direitos ou valores objetos do crime, ao passo que a Lei 12.850/13 (artigo 4º, inciso I) exige a soma desses dois resultados para a obtenção do prêmio (identificação dos demais coautores e partícipes da organização criminosa “e” das infrações penais por eles praticadas). Entende-se também que as outras legislações de delação premiada podem complementar a Lei 12.850/2013. Veja-se que o artigo 4º da Lei de Organizações Criminosas (LOC) reza que o juiz poderá, em razão do acordo de colaboração (alcançado um dos resultados elencados), reduzir a pena em até 2/3, não fixando, portanto, um patamar mínimo de redução da pena (o que poderia levar ao absurdo de o juiz poder reduzir a pena em apenas 1 dia, por exemplo). Salienta-se que todas as outras leis que tratam do instituto da delação premiada trazem um patamar mínimo de redução da pena (qual seja: 1/3). Desta forma, para se manter a coerên-

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cia do sistema, é necessário que haja complementação da Lei 12.850/2013 pelas demais normas especiais sobre o instituto, devendo o quantum mínimo de redução da pena ser também de 1/3 na LOC (lei de organizações criminosas). Há controvérsia doutrinária neste ponto, que será abordada quando tratarmos dos prêmios relativos à colaboração premiada. Alguns institutos preveem que a delação deve ser espontânea (ex vi, Lei 7.492/86, 9.613/1998 e 8.137/1990) e outros preveem que a delação deve ser voluntária (ex vi, Lei 12.850/2013, 8.072/1990, 9.807 etc.). A diferença é que o ato espontâneo é aquele em que a intenção de praticá-lo nasce exclusivamente da vontade do colaborador, sem interferência externa. Já o ato voluntário permite que o agente colabore por interferência alheia. Neste ponto, também entendemos que deve haver uma uniformização dos institutos pelo intérprete, pois se até com relação à organização criminosa (socialmente mais grave) permite-se que a colaboração premiada seja voluntária, não há motivos para se exigir que as delações premiadas dos outros diplomas normativos sejam espontâneas. Ademais, os direitos do colaborador previstos no artigo 5º da Lei 12.850/2013 devem ser aplicados a todos os outros diplomas normativos que cuidam de delação premiada. O Diálogo das Fontes insere-se dentro do contexto de constitucionalização do direito penal (direito penal constitucional), pois possibilita que as leis penais respeitem a carta de direitos fundamentais.

A doutrina é dividida no que tange à admissibilidade ou não da colaboração premiada no ordenamento jurídico brasileiro. Em sentido crítico encontram-se Alberto Silva Franco (2007, p.343) , Eugenio Raúl Zaffaroni (1996, p. 45), Juarez Cirino dos Santos (1994, p. 214224), Silva Barona Vilar (1996, p. 85-106), Luiz Racovski (2011, p. 36), Gustavo H. R. I. Badaró e Magalhães Gomes Filho (2013, p. 36 citado por CUNHA; PINTO, 2013, p. 36) e Rômulo de Andrade Moreira (2014, p. 46). Favoravelmente opinam Carlos Fernando dos Santos (citado por FERRO, 2014, p. 93), José Paulo Baltazar Júnior (2014, p. 1290-1291), Renato Brasileiro de Lima (2014, 515-516), Roberto Delmanto et alii (DELMANTO; DELMANTO JÚNIOR; DELMANTO, 2014, p. 1031), Rogério Sanches Cunha e Ronaldo Batista Pinto (2013, p. 36-39) e Guilherme de Souza Nucci (2012, p. 602-603). Com a Lei 12.850/13 o instituto da colaboração premiada (da qual a delação é uma modalidade) recebeu tratamento jurídico meticuloso, sempre procurando preservar a autonomia da vontade, o que significa que ela necessariamente deve vir ancorada na liberdade de negociar ou não negociar, na presença de advogado. A ausência de liberdade para negociar constitui um dos motivos para se declarar a nulidade do ato colaborativo. De forma alguma se justifica qualquer tipo de coação ou extorsão para se obtê-la (sob pena de nulidade do ato). Muito menos se justifica o uso da prisão ou de qualquer outro tipo de ameaça para essa

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5 ASPECTOS CRÍTICOS

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finalidade5. Quando isso ficar comprovado é claro que a colaboração premiada não terá nenhum valor jurídico (gerando a nulidade de todos os atos fundados nela ou decorrentes diretamente dela). Pode-se extrair do bom humor de André Karam Trindade e Lênio Streck que o passarinho para cantar não precisa estar preso. A prisão não pode ser instrumento para o acusado “abrir o bico” 6. Nada impede a decretação de prisão cautelar ou de medidas cautelares diversas da prisão se presentes os requisitos legais. A possibilidade de manter o colaborador na prisão está estampada no artigo 15 da Lei 9807/1999, que deve dialogar com a Lei 12.850/2013, pois esta última elenca em seu artigo 5º, inciso I como seu direito: “usufruir das medidas de proteção previstas na legislação específica;”. A legislação específica que alude o dispositivo é o artigo 15 da Lei 9807/1999, que estabelece o seguinte: “Serão aplicadas em benefício do colaborador, na prisão ou fora dela, medidas especiais de segurança e proteção a sua integridade física, considerando ameaça ou coação eventual ou efetiva”. O juiz deve funcionar como o semáforo do sistema: se der luz verde para arbitrariedades ou se ele mesmo é o responsável por elas, violado resulta o Estado de Direito; se usar a luz vermelha para as arbitrariedades estará convalidando o instituto da colaboração dentro dos contornos do Estado democrático de Direito (restando, nesse caso, apenas a discussão sobre a eticidade do instituto). Verifica-se na prática que a colaboração premiada é utilizada como principal carta de um baralho, incrementando ainda mais a ideia de que processo penal seja um jogo, como prega Gregorio Robles (2014, p. 15), em que a sorte e a performance dos jogadores em face do Estado Juiz podem ser determinantes no resultado final do processo penal. Neste jogo processual, como bem leciona Alexandre de Morais da Rosa (2014, p. 33):

5  Vale lembrar triste episódio em que o Procurador da República MANOEL PASTANA afirmou servir a prisão preventiva de estímulo ao encarcerado para realizar o acordo de colaboração premiada, que será citado ipisis literis: Manoel Pastana (Procurador da República): “além de se prestar a preservar as provas, o elemento autorizativo da prisão preventiva, consistente na conveniência da instrução criminal, diante da série de atentados contra o país, tem importante função de convencer os infratores a colaborar com o desvendamento dos ilícitos penais, o que poderá acontecer neste caso, a exemplo de outros tantos”. Segundo declarou Manoel Pastana, em entrevista exclusiva ao sítio Consultor Jurídico, o direito precisa evoluir. “A figura da delação premiada é recente no direito penal brasileiro. Por isso, diante de uma regra que fala da conveniência da instrução de forma abstrata como causa para a prisão preventiva, é possível se interpretar que uma dessas conveniências seja forçar o réu a colaborar”, enfatizou. O procurador disse que seus pareceres corresponderam ao que chamou de “entendimento avançado” do artigo 312 do Código de Processo Penal e se baseou no item que autoriza a prisão preventiva para conveniência da instrução criminal. Mas assegurou que não distorceu os fatos quando defendeu tal entendimento. Segundo o procurador Pastana, as prisões devem ser mantidas diante da “conveniência da instrução processual”. Diz ele: “A conveniência da instrução criminal mostra-se presente não só na cautela de impedir que investigados destruam provas, o que é bastante provável no caso do paciente, mas também na possibilidade de a segregação influenciá-lo na vontade de colaborar na apuração de responsabilidade, o que tem se mostrado bastante fértil nos últimos tempos”. Pastana também discute a possibilidade de a prisão preventiva ser transformada em alguma das medidas cautelares previstas no artigo 319 do Código de Processo Penal. Mas ele acredita que, “por razões óbvias, as medidas cautelares alternativas à prisão são inadequadas e impróprias”. (PASTANA, Manoel. Parecer da Procuradoria da República da 4ª Região no Habeas Corpus 502905046.2014.404.0000 – Caso “Lava-jato”). 6  STRECK, Lênio; TRINDADE, André Karam. O passarinho para cantar precisa estar preso. Viva a inquisição! Disponível em: <http:// www.conjur.com.br/2014-nov-29/diario-classe-passarinho-pra-cantar-estar-preso-viva-inquisicao>, 29 nov. 2014. Acesso em: 02 mar. 2015.

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“de regra, o julgador e os jogadores tomam decisões maximizadoras de seus interesses a partir da análise de custos e benefícios individuais (payoffs) e não levam em consideração as consequências das consequências, a saber, as externalidades e prejuízos individuais (dos demais jogadores) e à coletividade”.

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Nossas instituições (a exemplo da Polícia, Ministério Público e Judiciário) estão dando um tratamento matemático às investigações, adotando a Teoria dos Jogos (de John von Neumann e Oskar Morgenstern)7, o que torna sua atividade mais científica e menos intuitiva8. Ao oferecer a todos os investigados a possibilidade de redução de pena por colaboração premiada, as autoridades recorrem à teoria dos jogos, mais especificamente a algo parecido com a problemática do “Dilema do prisioneiro” (originalmente formulado por Merrill Flood e Melvin Dresher)9. O dilema do prisioneiro dito clássico funciona da seguinte forma: “Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, o que confessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se ambos ficarem em silêncio, a polícia só pode condená-los a 6 meses de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do outro. A questão que o dilema propõe é: o que vai acontecer? Como o prisioneiro vai reagir?”

7  A formalização da Teoria dos Jogos ocorreu com a publicação da obra “Theory of Games and Economic Behavior” (Teoria dos Jogos e Comportamento Econômico), elaborada por John Von Neumann e Oskar Morgenstern, que alvitraram a existência de situações de conflito, tomada de decisões e desenvolvimento de estratégias. Neste sentido, os teóricos de jogos analisam o comportamento de determinados indivíduos e organizações, partindo do pressuposto de que as estratégias escolhidas por estes serão as mais racionais, e, por conseguinte, melhores. 8 

SCHWARTSMAN, Hélio. O dilema dos prisioneiros. Folha de São Paulo, 18 nov. 2014.

9 

Idem.

10  O equilíbrio de Nash representa uma situação em que, em um jogo envolvendo dois ou mais jogadores, nenhum jogador tem a ganhar mudando sua estratégia unilateralmente. Para melhor compreender esta definição, suponha que há um jogo com “x” participantes. No decorrer deste jogo, cada um dos “x” participantes seleciona sua melhor estratégia, ou seja, aquela que lhe traz o maior benefício. Então, se cada jogador chegar à conclusão que ele não tem como melhorar sua estratégia dadas as estratégias escolhidas pelos seus “x” adversários (estratégias dos adversários não podem ser alteradas), então as estratégias escolhidas pelos participantes deste jogo definem um “equilíbrio de Nash”. 11  SCHWARTSMAN, Hélio. O dilema dos prisioneiros. Folha de São Paulo, 18 nov. 2014.

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A posição mais vantajosa para cada acusado, considerando as escolhas dos outros envolvidos (equilíbrio de Nash10), passa a ser falar tudo o que sabe. Isso permite não só avançar mais nas investigações como também instruir melhor o processo. Sem a colaboração premiada, a posição de equilíbrio era ficar calado e contar com a incapacidade da polícia de coletar provas suficientes para a condenação 11. Muitos dos acusados na Operação Lava Jato (escândalo da Petrobras) continuam apegados a esta última perspectiva (até o momento deste artigo). Mas outros já delataram (como foi o caso de Paulo Roberto Costa, Youssef, ex-diretores da Camargo Corrêa etc.). O que se depreende da teoria dos jogos é o seguinte: se um dos implicados colaborarem/ delatarem, o melhor resultado para todos é fazer a mesma coisa. Quem colabora/delata recebe prêmios; quem não colabora nem delata recebe o peso da lei sem diminuições de penas. Não havendo nenhuma colaboração premiada, melhor é manter os acordos de silêncio (a omertà). Porque eles dificultam a descoberta de provas (gerando, em regra, a impunidade de todos). É a melhor estratégia para todos os investigados. Quando um dos participantes da

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a. não existem fenômenos morais, mas uma interpretação moral dos fenômenos (Nietzsche) e, pois, múltiplas formas de expressão da moral (12); b. o direito é, no fundo, uma dimensão do poder, razão pela qual pode ser eventualmente imoral inclusive, relativamente a uma determinada perspectiva ou sistema moral, tal como ocorre com o instituto da colaboração premiada e a

12  A propósito, Kelsen (2003, p. 71) escreveu: “se pressupusermos somente valores morais relativos, então a exigência de que o direito deve ser moral, isto é justo, apenas pode significar que o direito positivo deve corresponder a um determinado sistema de moral entre os vários sistemas morais possíveis”

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organização criminosa delata, em busca de benefícios jurídicos (de prêmios), o jogo se inverte: é melhor também fazer acordo com a Justiça (porque nesse caso o silêncio será bastante prejudicial). Na fase judicial (já iniciada) saberemos se as delações são ou não verdadeiras, se haverá mesmo recuperação ou não de dinheiro. Uma coisa é certa: se isso prosperar, haverá um “efeito dominó”, gerando colaborações premiadas sequenciais, pois todos os investigados vão querer delatar para também colher benefícios penais. Haverá um nítido efeito viral, apesar de todas as críticas (sobretudo contra os abusos nas prisões preventivas). A Justiça criminal brasileira mudará de paradigma (sai do modelo conflitivo para entrar de vez no modelo consensual, em todos os crimes, o que é juridicamente possível combinando-se a Lei 12.850/2013, da organização criminosa, com a Lei 9.807/1999, de proteção às vítimas e testemunhas), surgindo um processo penal colaborativo movido pelos interesses das partes, de forma a se chegar o mais próximo possível da verdade (sabendo-se que a verdade real é uma utopia). A busca incessante da verdade (um dos postulados do garantismo) não resta prejudicada com a colaboração premiada, pois o artigo 4º, § 16 da Lei 12.850/2013 traz que “nenhuma sentença condenatória será proferida com fundamento apenas nas declarações de agente colaborador”. O fato de haver colaboração premiada não dispensará jamais uma atividade cognitiva exauriente que demonstre que a tese acusatória é infinitamente mais plausível que a tese defensiva, pois do contrário deverá haver absolvição. Não será imputado ao delatado qualquer ônus sem que se tenha apurado minimante a pertinência do fato jurígeno ensejador daquele ônus. É fundamental, portanto, que a colaboração prestada em sede de inquérito seja confirmada em juízo, porque do contrário haverá meros indícios que, por si só, não arrimam uma condenação, exceto se a colaboração permitiu carrear provas cautelares, antecipadas ou irrepetíveis (periciais), a fundamentar a condenação. Neste mesmo diapasão, a máxima efetividade, contraditório e ampla defesa exauriente restam preservados. O fato de existir um acordo de colaboração premiada não afastará a dialeticidade do processo, de modo que a sentença seja síntese do contraditório e da ampla defesa. Por fim, a colaboração premiada pode ser amoral. Não é necessário que exista concordância absoluta entre preceitos morais e jurídicos – nem jurídicos-penais. Paulo Queiroz (2014, p. 62-63), brilhantemente, traz os seguintes argumentos para confirmar este raciocínio:

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figura do agente infiltrado; c. a moral pressupõe, em princípio, espontaneidade, diversamente do direito, que não pode existir senão por meio da violência, isto é, por meio da possibilidade de recurso à força (coercibilidade). E mais: em razão de seu caráter subsidiário, a intervenção do direito penal só se justifica quando fracassam outras formas de prevenção e controle social, aí incluída a intervenção moral; d. se a moral persegue o aperfeiçoamento ético do homem, o direito, como instrumento de controle social formal, objetiva tornar possível a convivência social, independentemente da adesão moral de seus destinatários.

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Recebido em 04 mar. 2015 Aceito em 05 mar. 2015

ECONOMIA CRIATIVA: CONCEITO E RELAÇÃO COM O DIREITO Victor M. Barros de Carvalho* Anderson S. S. Lanzillo** Patrícia Borba Vilar Guimarães***

* Victor Miguel Barros de Carvalho. Graduando em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Bolsista do Programa de Recursos Humanos ANP / PRH nº 36. vicmig@hotmail.com. Caixa Postal, 1685. UFRN Campus. CEP 59.078-970. Natal-RN. ** Anderson Souza da Silva Lanzillo. Professor Assistente do Departamento de Direito Privado da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. adv.andersonss@gmail.com. Caixa Postal, 1685. UFRN Campus. CEP 59.078-970. Natal-RN. *** Patrícia Borba Vilar Guimarães. Professora Adjunta do Departamento de Direito Público da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. patriciaborba@ufrnet.br. Caixa Postal, 1685. UFRN Campus. CEP 59.078-970. Natal-RN.

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RESUMO: A Economia Criativa é conceito que abrange tanto um modo de pensar a economia como também novas práticas econômicas - práticas essas que vêm se expandindo rapidamente, amparadas pela evolução das novas mídias e tecnologias, que disseminam com maior fluidez a produção intelectual e cultural. Ela apresenta novos processos, novas maneiras de tocar a economia, bem como novas formas de encarar velhos paradigmas. Tais inovações repercutem na sociedade, e o Direito não pode ficar a isto indiferente – é preciso que acompanhe tais mudanças, ficando atento ao seu papel legiferante e regulatório. Este trabalho, assim, almejou investigar esta ampla temática, pesquisando conceitos de Economia e Economia Criativa, comparando o modelo tradicional com este mais recente e fazendo uma breve relação com os Direitos de Autor, na experiência brasileira, como exemplo de regulação dentro da Economia Criativa. Palavras-chave: Economia Criativa. Direito. Economia. Direitos de autor. Regulação.

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1 INTRODUÇÃO No atual momento histórico existe uma tendência cada vez maior de crescimento da chamada Economia Criativa (HOWKINS, 2007; FLORIDA, 2007). No Brasil, atividades econômicas que se encaixam neste conceito têm dado grande impulso ao crescimento da economia. São atividades que exploram os ramos da cultura, da inovação, dos produtos intelectuais (HOWKINS, 2013), que se baseiam no compartilhamento, na velocidade de transformação, na dinamicidade de seus processos (REIS, 2008). Entretanto, tais atividades, imbuídas da marca da novidade, desenvolvem-se sem possuir leis ou marco jurídico específico que as regulem. Assim, por muitas vezes acabam inobservando certos preceitos como o dos direitos autorais. É nítida a necessidade de revisão e recriação de tais marcos regulatórios (ORTELLADO, 2012). Este trabalho pretende, então, de forma breve, tratar do conceito de economia criativa e sua relação com o direito. Ressalta-se a relação entre economia e direito para a realização da pesquisa do tema em foco. Ambos os temas (economia e direito) vivem em uma intrincada dinâmica de reciprocidade, e devem ser tidos como um todo, enxergados com um olhar mais amplo – olhar esse que não os afastem, mas os separem e definam apenas para melhor compreendê-los (NUSDEO, 2001). Assim, tentamos tratar destes assuntos tão criteriosamente for possível dentro da brevidade que nos propomos. Iniciamos com a conceituação da Economia em sua concepção tradicional e também naquilo que se convencionou chamar de Economia Criativa, fazendo, logo após, um esboço comparativo entre esses dois modelos, explicitando os pontos considerados mais relevantes. Tratamos, posteriormente, com mais atenção a situação da Economia Criativa, procurando expor a sua abrangência e suscitando a questão de esta ser uma extensão do modelo tradicional ou se a mesma configura, de fato, uma economia nova. No capítulo seguinte, discorremos introdutoriamente sobre os Direitos de Autor e como este é um exemplo de regulação exercido pelo Direito dentro da Economia Criativa. Por fim, concluímos com as ideais auferidas ao longo do estudo.

2.1 Conceito clássico de economia Na lição de Fábio Nusdeo (2001), pode-se compreender o conceito de Economia através do entendimento de duas ideias principais: a de necessidade humana e a de escassez. As necessidades humanas são incontáveis e infindáveis, tendo uma tendência cada vez mais veloz de multiplicação e desdobramento. A escassez revela-se no âmbito dos recursos para satisfazer as necessidades; estas são muitas e sem fim, sempre se renovando, ao passo que os recursos para sua realização são, em sua grande maioria, escassos e não renováveis. A atividade econô-

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2 ECONOMIA CRIATIVA E MODELO TRADICIONAL

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mica seria, então, aquela aplicada na escolha de recursos para o atendimento das necessidades humanas. Seria mesmo a administração da escassez (ibid.). Assim, a economia existe porque os recursos são sempre escassos frente à grande variedade de necessidades humanas. As relações em sociedade então, no âmbito da economia, se criam, desenvolvem-se e se multiplicam em face destes dois pressupostos. No mesmo sentido escreve Howkins (2013), afirmando que a economia é ainda um sistema para a produção, troca e consumo de bens e serviços. Outro conceito importante delineado por Nusdeo é o de bem econômico, que é todo aquele dotado de utilidade e cujo suprimento seja escasso. Em poucas palavras, todo bem útil e escasso é considerado um bem econômico. É preciso, ainda, explicitar o conceito de valor na economia, que difere daqueles considerados como ético-filosóficos. Valor, tema fulcral da economia, relaciona-se à consciência de falta, de escassez. Os bens têm valor na medida em que cumprem um papel no mundo (ibid., 2001). O valor econômico condiciona-se, também, ao tratamento a ele dado pelas instituições vigentes em cada país e em cada época – leia-se, pelo tratamento dado a eles pelo Direito. 2.2 A economia criativa

Economia Criativa) seria o que ele chama de produto criativo – um bem ou serviço resultante da criatividade e que possui valor econômico (ibid.). Assim, para este autor, “a Economia Criativa consiste nas transações contidas nesses produtos criativos”. Outros autores, ainda, apontam a Economia Criativa como sendo algo mais amplo e abrangente que o modelo tradicional; uma vertente que se encontra entre os setores da economia da cultura e indústrias criativas. Uma economia baseada em recursos intangíveis, que, além de cultura, conhecimento e criatividade, engloba os ativos intangíveis, a experiência e a diversidade cultural (DEHEINZELIN, 2012). Economia Criativa parece rimar ainda com ideias como as de conectividade, interação, compartilhamento, inovação; relaciona-se às novas mídias, novas tecnologias, ao empreende-

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Como prévia e brevemente denotado, a Economia Criativa é um conceito relativamente novo, que tem, entre as suas características, a valorização dos produtos culturais e intelectuais, a dinamicidade de seus processos, a tendência em compartilhar, dentre outras que serão adiante melhor abordadas. Richard Florida, um dos precursores do tema, apesar de abordar a Economia Criativa especificamente em termos de classe criativa e profissões criativas, a delineia como atividade que requer conhecimento, informação (utilizadas como ferramentas para a criatividade) e inovação, que se dá não apenas através de novos aparatos tecnológicos, mas também pelo surgimento de novos modelos de negócio (2011). Ela traz em seu bojo a junção de inovação tecnológica e trabalho de conteúdo criativo como força motriz para o desenvolvimento econômico (ibid.). John Howkins, outro eminente teórico da Economia Criativa, explica que a criatividade, por si só, não é necessariamente uma atividade econômica, mas poderia se tornar caso produza ideias ou produtos com implicações econômicas (2013); o resultado desta atividade (da

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dorismo e a mudança de padrões. Ela difere dos modelos tradicionais, no sentido de romper com velhas formas e fórmulas, dando um gás novo às dinâmicas. Como defende Florida (2011), a ascensão da Economia Criativa “alterou as regras do jogo do desenvolvimento econômico”. Aparenta ser um marco, um ponto de mudanças, pois tem a chance de romper com a mentalidade mercadológica em vigência, tentando combinar as mais avançadas capacidades tecnológicas e de gestão com habilidades artísticas (ANNUNZIATA, 2012). É um momento singular da economia, no qual processos se dinamizam, se tornam mais céleres e eficientes; contam mais com a criatividade e inovação do que com fórmulas pré-definidas e processos engessados. Florida (2011, p. 56) é taxativo: “Nós estamos embarcando numa era em que a criatividade permeia e domina todos os setores da economia e da sociedade. Estamos em meio a uma verdadeira transformação com o nascimento da economia criativa”.

A Economia Criativa parece transpor barreiras de ordem técnica e burocrática, surgindo mais dinâmica e fluida em seu desenvolver. Esta fluidez parece colidir com o modelo tradicional de controle e planejamento econômico. A Economia Criativa se apresenta como um momento de mudança de paradigmas; mudança no modo como os atores econômicos passam a se comportar (HOWKINS, 2013), como as trocas são feitas e os demais processos se desenrolam. Desta maneira, acreditamos ser a Economia Criativa um conceito oriundo da seara econômica, cuja natureza faz com que ela abranja atividades ligadas à valorização e comercialização de produtos intelectuais, tecnológicos e culturais; atividades estas dinâmicas, fluidas, relacionadas à inovação, ao empreendedorismo, ao compartilhamento; atividades que criam novos processos e bens, que inovam, buscam soluções, que evitam os padrões tradicionais de tocar a economia; atividades em consonância com o desenvolvimento tecnológico, comunicacional e relacional que vive o mundo hodierno.

Parece ser necessário, antes de começar a tecer um quadro comparativo, atentar para os institutos nos quais se apoiam e as bases de sustentação de cada modelo de economia. O modelo tradicional, como já se viu, é baseado em princípios bem demarcados, de necessidades humanas, escassez e utilidade que, combinados, produzem o que se denominou de valor. Outros princípios, tidos por vezes como leis econômicas (NUSDEO, 2001), como da oferta e procura, têm ainda profunda influência no modelo econômico tradicional, bem como o instituto da propriedade privada, que denota traços de regulação e de exclusividade em suas dinâmicas. Na Economia Criativa, estes pilares tradicionais parecem não dar a sustentação necessária frente às novas situações surgidas. Impulsionada pelas novas tecnologias, novas mídias e novas formas de relação interpessoal (HOWKINS, 2013), a Economia Criativa preza por princí-

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2.3 A economia tradicional x criativa: elementos comparativos para construção de um novo paradigma

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pios como o do compartilhamento, da abundância, do livre acesso, da participação e interação (STANGL, 2012). As organizações presentes no modelo tradicional foram desenhadas para obstruir, direcionar, aprisionar e disciplinar a interação, não para deixá-la fluir – característica que surge essencial para a Economia Criativa. Esta tece redes e altera o padrão engessado de organização no sentido de mais distribuição, mas não de adotar um novo tipo de organização ou uma nova ferramenta (FRANCO, 2012). Um padrão de organização mais distribuído do que centralizado configura um ambiente mais favorável à interação. Um ambiente mais interativo aumenta as chances de inovação – e esse deveria ser o objetivo dos que querem estimular a criatividade e fomentar a Economia Criativa (ibid., 2012). Assim, é perceptível uma nítida contraposição entre o modelo econômico tradicional e o que se chama de Economia Criativa. A propriedade privada e suas consequências econômicas e jurídicas vão de encontro à tendência de compartilhar, de cocriação e inovação; a regulação, a promoção do acesso exclusivo, choca-se com um espírito de liberdade frente às normas, de promoção ao livre acesso; a vontade de manter determinado bem ou produto em estado de escassez, incutindo-o valor, contrasta com a abundância e a capacidade de renovação de recursos na Economia Criativa – recursos estes, em sua maioria, culturais e intelectuais. Howkins (2013) exemplifica: enquanto que os institutos de propriedade intelectual fornecem um conjunto de critérios excludentes e protetores, o mercado, as atividades criativas na prática, apresentam outros diferentes. Parece mesmo haver uma mudança de paradigmas em curso. Onde antes Economia e Política se organizaram em torno dos recursos materiais, finitos e escassos, como terra, ouro ou petróleo, se organizam agora em torno dos recursos intangíveis, como cultura, conhecimento e experiência, que são infinitos, renováveis e podem representar uma economia de abundância, baseada em modelos de colaboração (DEHEINZELIN, 2012). Citando Rifkin, Dowbor (2008) afirma que a Economia Criativa, a economia do conhecimento, vem para mudar a nossa relação com o processo econômico em geral. Estaríamos passando de uma era em que havia produtores e compradores, para uma era em que há fornecedores e usuários. Existe maior descentralização, maior compartilhamento e participação – uma mudança profunda no perfil dos atores econômicos. O modelo econômico tradicional, modelo de finitude, cria uma economia da escassez, baseada na competição. A Economia Criativa, como se viu, vai a sentido oposto: os recursos são intangíveis, imateriais, e podem se multiplicar e distribuir mais livremente – justamente por isso, a natureza de sua economia é diferente (HOWKINS, 2013). Logicamente, a concepção de valor que se tinha no modelo tradicional fica deslocada dentro do âmbito da Economia Criativa – o valor agora se baseia em outros princípios. Quando, no século passado, as batalhas se davam em torno da propriedade dos bens de produção, se deslocam agora para a área da economia da criatividade (DOWBOR, 2008).

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2.4 Abrangência da economia criativa Um modelo pode ser encarado como uma simplificação radical da realidade, amparado por certos aspectos e variáveis com a finalidade de explicar um determinado fenômeno (NUSDEO, 2001). Então, em que modelo se encaixa a Economia Criativa? Ou cria ela um novo? Seria a Economia Criativa um “braço”, uma vertente do modelo econômico tradicional ou seria mesmo um novo campo, uma nova forma de Economia, um novo conjunto de indústrias? Esta é uma questão que merece um maior estudo para ser respondida. Há, na literatura, opiniões nos dois sentidos. Os posicionamentos estudados, entretanto, parecem sugerir que a Economia Criativa está lançando os alicerces de um novo modelo econômico. Existem autores que dizem ser a Economia Criativa um conjunto formado pelas indústrias criativas (FONSECA, 2012), que possuem grande capacidade de dinamizar setores tradicionais e têm impacto direto na competitividade da economia como um todo. Indústrias criativas seriam aquelas que produzem riqueza, geram emprego e valor através da exploração da criatividade e da produção intelectual. A Economia Criativa é definida ainda como uma forma de dar atenção ao processo de diferenciação e valorização da matéria para a informação, para o produto cultural (STANGL, 2012), como um processo de transição de modelos. Indo na contramão da tendência da Economia Criativa, os representantes do modelo tradicional ainda tentam manter sua importância, através do controle do acesso à informação e cercando seus processos criativos sob a máscara da exclusividade (STANGL, 2012). A Economia Criativa está associada ainda a um segmento altamente educado da força

3 REGULAÇÃO JURÍDICA NA ECONOMIA CRIATIVA: O CASO DOS DIREITOS AUTORAIS É importante discutir o tema da Economia Criativa e suas implicações no mundo jurídico, uma vez que esta vem se mostrando cada vez mais presente e de grande importância para a economia brasileira – em 2010, os setores criativos correspondiam a 2,84% (R$ 104,37 bilhões) do PIB nacional (BRASIL, 2012). É preciso também apontar o fato de não haver legislação nem marco regulatório que reconheça e trate da Economia Criativa (WACHOWICZ, 2012). Há sim,

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de trabalho (FLORIDA, 2011). Profissionais como artistas visuais, arquitetos, músicos e jornalistas, mas também áreas ligadas às novas tecnologias, tais como a programação web e o design de interfaces (ANNUNZIATA, 2012). Apesar disto, ela não exclui profissões essenciais aos negócios nascentes, como a Administração, o Marketing e a gestão de capital. Assim, poderia se dizer que a Economia Criativa seria um novo modelo de se fazer a economia, baseada em princípios diferentes daqueles do tradicional, sustentada por novas mídias, meios de comunicação e novas tecnologias; uma economia que valoriza o capital cultural e intelectual que se produz e reproduz de maneira fluida, dinâmica e abrangente.

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um conjunto de normas de várias naturezas, tutelando bens jurídicos diversos, que precisa ser adaptado para o reconhecimento de situações e urgências que esse tema vem a requerer (ORTELLADO, 2012). A Lei brasileira de Direitos Autorais, a Lei Federal nº 9.610/98, nesse aspecto, encontra-se desatualizada e não oferece subsídios jurídicos suficientes às atividades da Economia Criativa – antes sendo um empecilho do que um fator de desenvolvimento desta. O Direito, portanto, não tem acompanhado as mudanças trazidas pela Economia Criativa e suas diversas implicações. Exemplo disto é o caso dos direitos de propriedade intelectual, regulados igualmente pela Lei Federal nº 9.610/98, que não contempla, por exemplo, o compartilhamento on-line de obras científicas, artigos e livros, prática esta promovida e valorizada no contexto atual. Howkins endossa: “muitos governos que foram rápidos na promoção da internet são lentos em ajustar suas leis de direitos autorais para tratar da cópia digital” (2013). Segundo Dowbor (2008), a premissa básica quanto aos bens intelectuais é a de que se tratam de bens de domínio público, que devem circular para o enriquecimento da sociedade. Para este autor, a figura da apropriação privada, através de copyrights ou patentes, asseguraria apenas direito temporário, pois isso estimularia as pessoas a produzir inovações e enriquecer ainda mais a sociedade em termos culturais e científicos. Howkins (2013) explica que o uso de patentes demonstra a “predileção dos governos e indústrias pela privatização dos produtos criativos” – a vontade de estender os direitos de propriedade privada sobre os produtos criativos. Para Dowbor (2008) todo o conceito de propriedade intelectual deveria repousar, portanto, não no conceito de propriedade em si, mas na utilidade deste controle em termos de gerar mais riqueza cultural para todos. Tendo em mente aquilo que já foi dito (que existe um momento de transição), podemos entender o conflito que existe neste âmbito da economia – conflito que merece atenção e estudo aprofundado. O modelo tradicional, burocrático, busca travar a fluidez dos bens intelectuais, tecnológicos e culturais. Impedir a livre circulação de ideias e de criação artística tornou-se um fator, por parte das corporações, de pedidos de maior intervenção do Estado (DOWBOR, 2008). Por exemplo, a patente, uma vez concedida, não obriga o seu detentor a fazer nada em especial, mas impede que qualquer outro o faça – impede que se trabalhe em cima daquele ideia, que se inove (HOWKINS, 2013). Assim, o Estado passa a intervir, seja através de leis ou regulamentos, para atender à vontade do poder econômico. Os mesmos interesses que levaram a corporação a globalizar o território para facilitar a circulação de bens, levam-na a fragmentar e a dificultar a circulação do conhecimento (DOWBOR, 2008), de forma que o controle sobre estas atividades seja maior, e, consequentemente, o lucro conseguido. A evolução tecnológica, com suas novas mídias e novas formas de comunicação instantâneas, torna os bens culturais cada vez mais acessíveis, rompendo barreiras de ordem espacial e burocrática; as leis, por pressão organizada dos intermediários, daqueles interessados em

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manter o controle sobre a produção intelectual, evoluem no sentido oposto, para cada vez mais dificultar o acesso aos bens intelectuais e culturais (ibid., 2008). Em vez de se adaptar às novas tecnologias e buscar outra forma de agregar valor, estes setores tradicionais buscam travar o seu acesso e formas de criminalizar o seu uso (ibid., 2008). A capacidade de garantir a recompensa financeira por uma ideia é fundamental; o problema é que a atual legislação de direitos de propriedade intelectual é profundamente criticável quanto ao balanço entre empresas e consumidores; entre países desenvolvidos e em desenvolvimento; e inadequada a muitos dos negócios criados pelas tecnologias digitais (FONSECA, 2012). A realidade é que ao aplicar à Economia Criativa leis derivadas do modelo econômico tradicional, que valoriza a propriedade privada e sua proteção exarcebada, desequilibra-se radicalmente o processo de criação. Este conflito de ordem jurídica prejudica ambos os lados – tanto os ditos inovadores, quanto os detentores dos direitos autorais. É preciso enfrentar este hiato crescente entre o que as tecnologias permitem e o que a lei proíbe (DOWBOR, 2008). Como exemplo disto, podemos esboçar a situação na qual determinado sujeito, precisando adquirir um exemplar de livro já esgotado, deve, para conseguir a reimpressão ou reedição, a autorização expressa do autor ou detentor dos direitos sobre o referido livro. Não obtendo sucesso pela via legal, suponhamos que o sujeito então fotocopia o livro – prática essa considerada ilícita, como determina o inciso VII do artigo 5º da Lei Federal nº 9.610/98: configura a “contrafação – reprodução não autorizada”. O que se vê na prática (e isto é notório) é a contrafação se dando não somente através da fotocópia, mas também por meio digital, através de compartilhamento pela internet e outros meios. Tal fato expressa a incapacidade da legislação autoral existente em atender as necessidades surgidas com a Economia Criativa. Muitos produtos criativos, embora não todos, qualificam-se como propriedade intelectual; ela, como a propriedade material, pertence a alguém, diferenciando-se desta última por ser intangível (HOWKINS, 2013). E um exemplo que demonstra claramente a Economia Criativa em curso, atendendo as demandas existentes e inobservando preceitos da propriedade intelectual de bens intangíveis é o caso das lojas de camisetas personalizadas online. Basta acessar a página na web de três lojas razoavelmente populares no Brasil (http://www.camiseteria.com/, http://www.redbug.com.br/home e http://chicorei.com/) e observar a comercialização de camisetas contendo personagens, marcas e figuras advindas dos mais variados segmentos: cinema, séries de televisão, videogames, desenhos animados, bandas e conjuntos musicais, atores e músicos famosos, etc.. Nenhuma das três lojas apresenta sua política de direitos autorais, e dificilmente estão pagando alguma coisa para os detentores de copyright e direitos autorais das figuras que aparecem em suas estampas. Isto é, de todo, ruim? As lojas estão, certamente, criando empregos, gerando renda e movimentando a economia do lugar onde tem sede física. Em duas delas (redbug e camiseteria), quem decide o produto a ser confeccionado é o próprio consumidor, ao votar em modelos “x”

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ou “y”; isto gera economia de recursos e certeza de vendas para a empresa e garantia de satisfação por quem compra o produto. Uma delas (camiseteria) trabalha com uma política de envio e recompensa: um artista/designer/consumidor envia seu trabalho/desenho para o site e recebe, em troca, dinheiro e produtos da própria loja. O fato é que existe uma demanda por produtos intelectuais e culturais e esta está sendo suprida, mesmo sem a devida regulação jurídica. Isto revela o problema de uma legislação pensada em um tempo que não abarcava a gama de possibilidades de acesso hoje existentes, tempo no qual o acesso a bens intangíveis era limitado e passível de maior controle. Assim, percebe-se o conflito existente entre as leis existentes no âmbito do Direito Autoral e a dinâmica proporcionada pela Economia Criativa. O que se tem pela frente são menos apelos dramáticos à lei e à ética, e mais bom senso na redefinição das regras do jogo (DOWBOR, 2008). Faz-se necessária uma análise mais detalhada e, porque não dizer, justa, dos processos regulatórios sobre a propriedade intelectual. É necessário buscar um equilíbrio entre o que a lei diz e o que a Economia Criativa proporciona. Faz necessário a ponderação sobre a proteção do autor de inovações, os diversos intermediários e, sobretudo, o interesse final de toda criação, que é o enriquecimento cultural e científico de toda a população. O fato de bens culturais e educacionais tornarem-se quase gratuitos e muito mais acessíveis graças às novas tecnologias não deve constituir um drama e sim uma imensa oportunidade. O acesso a trabalhos científicos, a artigos, a vídeos, a músicas e a recursos em multimídia dos mais diversos tipos deveria ser enxergado não com os olhos de uma ditadura, que suprime o acesso, mas sim de forma ponderada, de maneira a facilitar seu acesso. Parece ser esse o desafio maior a ser enfrentado: a gestão da informação e do conhecimento, e a distribuição equilibrada dos direitos (DOWBOR, 2008).

Esse trabalho buscou trazer uma visão primeira sobre a relação Direito versus Economia Criativa, expondo a questão dos Direitos de Autor como um caso prático da regulação jurídica neste setor da economia. Ficou claro em nosso entendimento, após a breve análise de conceitos sobre Economia em sua concepção tradicional e a que se chama de Criativa, que se vive um momento de mudanças de paradigmas. Um momento no qual as velhas soluções não atendem aos novos problemas e conflitos. A Economia Criativa traz consigo uma nova forma de encarar os processos econômicos e de atribuição de valor; novos atores econômicos e novos produtos. Faz-se lógica a necessidade de encontrar soluções apropriadas em face das questões daí advindas. Pareceu-nos, também, que a Economia Criativa, seja ela um braço do modelo tradicional ou uma nova economia, “veio para ficar”. Sendo um segmento que traz novas dinâmicas e, com elas, um potencial imensurável de novas possibilidades, influirá também no Direito. Este,

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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por sua vez, deve buscar adaptar-se às novas realidades advindas a Economia Criativa. Adaptar-se às novas tecnologias, aos fluxos e processos cada vez mais instantâneos e fluídos; talvez através da criação de leis e regulamentos que compreendam as novas tecnologias, as novas dinâmicas – novos paradigmas. O Direito, assim, tem a difícil tarefa de buscar o equilíbrio entre lei e desenvolvimento dentro da Economia Criativa: é preciso atentar para a preservação do direito cabível a seus respectivos, sem, no entanto, segurar ou retesar o movimento fortuito promovido pela economia da criatividade. Deve atentar para a hipossuficiência do cidadão comum, do consumidor de propriedade intelectual, do indivíduo que busca o acesso à cultura, frente aos interesses dos setores tradicionais e grandes corporações, que buscam manter sua hegemonia e controle sobre tais produtos; assimilar o nascimento de novos atores econômicos e suas novas relações. Talvez, para este impasse, a saída do direito seja “sair”. Deve, certamente, evitar o vácuo legislativo; mas não pode, para tanto, por a cabrestos a Economia Criativa e seus participantes, sob pena de aleijar o desenvolvimento econômico por ela proporcionado.

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NOTAS ACERCA DO CRIME DE FURTO DE COISA COMUM Christiano Fragoso*

O art. 156 CP estabelece uma forma privilegiada de furto, quando a coisa subtraída é um bem comum ao agente e à vítima. Tal disposição, como admite Hungria (1958, p. 49), é “uma reprodução do art. 627 do Código Penal italiano” de 1930. Em nosso direito anterior, não havia tal privilégio; ao contrário, o art. 334 do CP de 1890 estabelecia que havia furto simples, mesmo que “a coisa pertença a herança ou comunhão em estado de indivisão”. Um fragmento de Paulo (“rei hereditariae furtum non fit”, no Digesto 47, 19, 6) indica que, no antigo direito romano, o coerdeiro que subtraía bens da herança indivisa não cometia crime de furto; mas aos prejudicados cabia a actio expilatae hereditatis, para a reparação do dano. Essa modalidade de privilégio é desconhecida de diversas legislações. Embora alguns autores, como Fiandaca e Musco (1996, p. 94), discutam a legitimidade do privilégio (entendendo que não haveria menor periculosidade social nem menor intensidade de dolo em quem furta coisa comum), é inegável a menor gravidade intrínseca à conduta de subtrair coisa de que se é, em parte, dono.1 Por isso, penso que, embora na operatividade prática do sistema penal as criminalizações secundárias por este tipo penal sejam pouco frequentes (o que parece denotar que, em regra, eventuais conflitos a ele possivelmente subsumíveis estejam sendo dirimidos por vias extrapenais), é salutar e justo que se mantenha um tratamento jurídico menos gravoso do que o do furto comum. Por sua proximidade com alguns crimes contra o patrimônio, esse tipo penal, ademais, permite, como se verá, importantes discussões dogmáticas e político-criminais.

* Professor Adjunto de Direito Penal da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Advogado. 1  No mesmo sentido do texto: “é manifesta a menor gravidade da subtração de coisa de que o agente é comunheiro” (HUNGRIA, 1958, p. 48); (FRAGOSO, 1995, p. 203).

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1 NOTAS INTRODUTÓRIAS

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2 OBJETIVIDADE JURÍDICA Os bens jurídicos que podem ser violados, com a prática da conduta típica, são a copropriedade, a posse legítima e a detenção legítima. Alguns autores (MIRABETE, 2003, p. 235; BITENCOURT, 2008, p. 61) falam apenas em propriedade e posse legítima, enquanto outros (GRECO, 2012, p. 50; PRADO, 2000, p. 384.), mantendo a propriedade e a posse, não mencionam o requisito de legitimidade desta última; e, por fim, há quem só se refira, genericamente, a patrimônio (JESUS, 1997, p. 331). Na medida em que o sujeito é, por igual, proprietário da coisa, não se poderia dizer que a conduta típica viola, pura e simplesmente, a propriedade; viola-se, mais precisamente, a copropriedade. O advérbio “legitimamente” impõe que se reconheça que a tipicidade da conduta exige que se trate de posse legítima: isto repercute, portanto, para delimitar o bem jurídico que pode ser violado. De outro lado, também há tipicidade se se trata de mera detenção legítima (eis que a lei usa o verbo “detém”, e não “possui”); assim, se alguém, por permissividade ou tolerância do proprietário ou do possuidor, detém legitimamente uma coisa (e, portanto, não tem a posse, CF. art. 1.208, Código Civil), essa relação fático-jurídica que se estabelece entre o detentor e a coisa também pode ser violada pela prática da conduta típica.

3 SUJEITOS ATIVO E PASSIVO Tem-se, aqui, um crime próprio, eis que o tipo exige, do sujeito ativo, qualidades especiais. Somente o condômino, o sócio ou o coerdeiro pode ser sujeito ativo deste crime. Essa condição é elementar e indeclinável, transmitindo-se, todavia, ao partícipe que não a detenha (art. 30, CP). Correlatamente, o sujeito passivo será o condômino, sócio ou coerdeiro. O terceiro que legitimamente tenha a posse ou a detenção da coisa, mesmo que não detenha uma dessas qualidades (condômino, sócio ou coerdeiro), também pode ser sujeito passivo.

A conduta típica consiste em subtrair coisa comum, a quem legitimamente a detém. Subtrair, aqui, tem significado idêntico ao do crime de furto; portanto, tirar a coisa do poder de fato de alguém e submetê-la ao próprio poder de disposição. Como bem diz Heleno Fragoso, “é irrepreensível a lição de Mezger, que define a subtração como o rompimento do poder de fato alheio sobre a coisa e o estabelecimento de um novo. Constitui pressuposto do fato, evidentemente, que o agente não tenha a posse ou a livre disposição da coisa, isto é, a disponibilidade não sujeita à vigilância do titular de direito patrimonial em relação à mesma” (FRAGOSO, 1995, p. 191). Subtrair exige conduta ativa; assim, o crime é comissivo, só se comete por ação. Diversos autores (GRECO, 2012, p. 51) admitem que o crime seja praticado por omissão, “desde que

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4 TIPO OBJETIVO

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tado que árvores extraídas do solo ou frutos de árvores podem ser objeto de furto (RT 581/441, RTJ 86/791). A planta (ainda que de grande proporção), cultivada em vaso, não é bem imóvel. Bens móveis, por sua vez, são “os bens suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força alheia, sem alteração da substância ou da destinação econômica” (art. 82, Código Civil). Em matéria penal, não valem as ficções jurídico-civis que transformam bens que, por natureza, são móveis, em bens imóveis: p. ex., “as edificações que, separadas do solo, mas conservando a sua unidade, forem removidas para outro local”, ou “os materiais provisoriamente separados de um prédio, para nele se reempregarem” (CF. art. 81, I e II, CC) são, por ficção, para fins jurídico-civis, bens imóveis, mas continuam a constituir, para fins jurídico-penais, bens móveis. Assim, para o direito penal, é simplesmente “tudo o que possa ser transportado de um lugar para o outro” (FRAGOSO, 1995, p. 317), descartadas as ficções legais. A lei civil ainda trata dos chamados bens móveis por determinação legal (PEREIRA, 2013, p. 355): para “efeitos legais”, seriam bens móveis, “as energias que tenham valor econômico” (art. 83, I, CC), “os direitos reais sobre objetos móveis e as ações correspondentes” (art. 83, II, CC) e “os direitos pessoais de caráter patrimonial e respectivas ações” (art. 83, III, CC). Os direitos autorais (art. 3.°, L. 9.610/1998 e os direitos decorrentes da direitos decorrentes de propriedade industrial (art. 5.°, Lei 9.279/1996) também são, por ficção, considerados bens móveis. Para fins jurídico-penais, essas ficções não prevalecem3 (PRADO, 2000, p. 202-203); para o Direito Penal, é indispensável que o objeto da conduta seja um bem corpóreo ou que, ao menos, seja e esteja fisicamente apreensível. Bens incorpóreos ou que não sejam e estejam passíveis de apreensão física não podem ser objeto de crime de furto. Gases são bens incorpóreos, 2  A retirada de árvores, todavia, pode constituir, como se sabe, crime ambiental (cf. art. 39, L. 9.605/98, se for “floresta de preservação permanente”). 3  No mesmo sentido, referindo-se ao art. 83, II, CC.

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o agente goze do status de garantidor”, muito embora ninguém forneça exemplos ou discuta casos concretos (que, aliás, a jurisprudência também não contempla); não há, a meu ver, subtração por omissão: o que pode ocorrer, conforme o caso, é a configuração de outro delito patrimonial (p.ex., estelionato [art. 171 e seus parágrafos, CP]). O objeto material deve ser uma coisa, ou seja, um bem. Uma pessoa viva não é uma coisa; portanto, a subtração de uma pessoa (ou de partes dela) não pode, jamais, constituir crime de furto. É, todavia, crime de subtração de incapazes o ato de “subtrair menor de dezoito anos ou interdito ao poder de quem o tem sob sua guarda em virtude de lei ou de ordem judicial” (art. 249, CP). Embora o tipo não mencione expressamente, a coisa comum, como é da própria natureza do furto, deve ser móvel. Coisa móvel é aquela coisa que pode ser movida de um local para outro, desprezadas as ficções da lei civil. Bens imóveis não podem ser objeto de crime de furto. São imóveis “o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente” (art. 79, Código Civil); portanto, a árvore, o arbusto, a planta rasteira, ainda quando resultantes do trabalho do homem, são imóveis por natureza (PEREIRA, 2013, p. 349).2 Os Tribunais têm, todavia, acei-

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mas, se estiverem confinados a recipientes que possam ser apreendidos e deslocados, podem ser objeto de crime de furto de coisa comum. A coisa deve ser comum, “isto é, deve pertencer a mais de uma pessoa, que pode sobre ela exercer direito limitado pela propriedade dos demais” (FRAGOSO, 1995, p. 204). Se a coisa for alheia, o crime é, por evidente, o de furto simples — art. 155 CP (e não o de furto de coisa comum), desde que conjugado ao dolo próprio daquele crime. Se a coisa for própria, não há crime algum, salvo a possibilidade de configuração do crime do art. 346 CP. Como leciona Caio Mário da Silva Pereira, “dá-se condomínio, quando a mesma coisa pertence a mais de uma pessoa, cabendo a cada uma delas igual direito, idealmente, sobre o todo e cada uma das partes” (PEREIRA, 2013, p. 1510). Herança é o patrimônio de um falecido que se transmite aos seus herdeiros. Com a morte de alguém, estabelece-se, entre os seus herdeiros, um estado provisório de comunhão, que só finda com a partilha, que conferirá, a cada herdeiro, sua cota individual e concreta (NORONHA, 1963, p. 305). Coerdeiro é aquele que tem direito a uma parte ideal de uma herança. Sócio é uma pessoa física ou jurídica que detém cotas do capital social de uma pessoa jurídica; para fins de furto de coisa comum, interessa apenas a pessoa física. Esse é o conceito de sócio de direito. O dispositivo também abarca a sociedade de fato; assim, se duas pessoas são sócias, de fato, nos direitos de propriedade de algum bem móvel, também se aplica o presente artigo. Discute-se, na doutrina italiana (cujo art. 627 tem redação idêntica), se é imprescindível, para a configuração deste delito, que a comunhão da coisa decorra especificamente da condição de “co-proprietário, sócio ou coerdeiro”, ou se tal comunhão poderia decorrer de outra relação jurídica (p.ex., co-legatário). Pagliaro, embora diga que incluir o “co-legatário” violaria o princípio da legalidade, opina, atento à equidade, no sentido de que, no direito penal, devem prevalecer, sobre a linguagem técnica, os significados que a linguagem comum atribui às expressões linguísticas; por tal motivo, considerando que “un ‘collegatario’ non è, nel linguaggio comune, figura diversa dal ‘coeredere’”, admite caracterizar-se o furto de coisa comum, e não o furto simples (PAGLIARO, 1997, p. 515). Não me parece haver violação ao princípio da legalidade; a hipótese simplesmente não foi prevista, o que configura lacuna, que pode ser integrada por analogia in bonam partem; admitir a prevalência da linguagem comum não parece ser a melhor técnica. Se os bens pertencem a uma sociedade que não detenha personalidade jurídica, os autores, em geral, se pronunciam pela configuração do delito de furto de coisa comum. Candente controvérsia se estabelece se o furto é praticado por cotista de uma sociedade legalmente constituída, contra o patrimônio da própria sociedade: discute-se se há furto de coisa comum (art. 156 CP) ou furto simples (art. 155 CP). A questão assume grande importância, eis que, na hipótese de prevalecer a interpretação de trata-se de furto simples, podem ser aplicadas as respectivas qualificadoras e majorante. Nelson Hungria (1958, p. 438-449), um dos autores do Código Penal, defendia que se

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No mesmo sentido: (JESUS, 1997, p. 332); e (GRECO, 2012, p. 53).

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configura furto de coisa comum, assim se manifestando: “o direito penal, essencialmente realístico, é infenso às ficções ou abstrações do direito civil ou comercial. Na realidade prática, não obstante o princípio de que societas distat a singulis, o patrimônio que serve ao fim comum é condomínio ou propriedade comum dos sócios. E isto mesmo reconhece o nosso próprio Cód. Civil (artigo 1.373). O artigo 156 (reprodução do art. 627 do Cod. Penal italiano) não distingue entre sócio e sócio. É inquestionável que, se quisesse fazer distinção, teria acrescentado à palavra sócio a cláusula ‘salvo em se tratando de sociedade com personalidade jurídica’. Não fez, nem podia fazer tal distinção, pois, de outro modo, estaria infringindo o ‘ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio’.”4 Rogério Greco defende que essa interpretação se impõe porque “o sócio se sente dono do patrimônio de sua empresa, que inclusive foi idealizada por ele” (2012, p. 53). Embora com importantes restrições adiante esclarecidas, a razão está com a corrente dominante, inaugurada no Brasil por Magalhães Noronha, e que defende que a hipótese é de furto simples (art. 155 CP). Ainda que seja verdade que a lei se refere, sem distinguir, a sócio, também é verdade que a lei exige que se trate de coisa comum. Não há dúvida alguma de que, para fins extrapenais (civis, tributários, etc.), os bens formalmente incorporados ao patrimônio de uma sociedade legalmente constituída são bens próprios da sociedade; os sócios da sociedade são meros proprietários de cotas ou de ações da sociedade (conforme a forma societária), não sendo proprietários (nem coproprietários) dos próprios bens. Esses bens são da sociedade, e são assim considerados pelos demais ramos do direito. Essas considerações, por implicarem que as coisas de uma sociedade são alheias em relação ao sócio, levam à conclusão de que o sócio que furta coisa da sociedade pratica crime de furto simples; nesse sentido se orienta a maioria da doutrina (NORONHA, 1963, p. 306; FRAGOSO, 1995, p. 204; MIRABETE, 2003, p. 235; BITENCOURT, 2008, p. 62; DUTRA, 1955, p. 149; PRADO, 2000, p. 384), e da jurisprudência (TJSP, 2.ª C. Crim., Ap. 16.087, des. Bernardes Junior, j. 24.04.47, RT 168/492). Não me parece que essa solução necessariamente viole, como diz Hungria, a regra lógica da ‘ubi eadem ratio, ibi eadem dispositio’: a sociedade formalmente constituída, a cujo patrimônio tenham sido formalmente incorporados bens, não está na mesma posição que a sociedade que não detém personalidade jurídica. De lege lata, é possível adotar duas importantes restrições a essa interpretação: primeira, caso a coisa não tenha sido formal e expressamente — i.e., por um ato jurídico solene — incorporada ao patrimônio da pessoa jurídica, não se configura o crime de furto simples, mas o furto de coisa comum (a circunstância da transferência propriedade de bens móveis se dar pela mera tradição, não exigindo ato solene, não ilide o fato de que a incorporação de um bem móvel ao patrimônio de uma sociedade exige ato solene); e segunda, no caso de empresa individual de responsabilidade limitada (introduzida pela lei 12.441, de 2011, cf. art. 980-A e segs., Código Civil), não há crime contra o patrimônio, eis que o único sócio é dono da totalidade das cotas sociais. De lege ferenda, seria desejável que a redação do art. 156 CP fosse alterada para incluir

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5  Quanto a sociedades anônimas (que, dos seis tipos de sociedades, está, junto com a sociedade simples e a sociedade de responsabilidade limitada, entre os tipos mais frequentes), não é razoável, mesmo de lege ferenda, que o mero fato de alguém ser acionista dessa pessoa jurídica, que apresenta peculiaridades importantes (tendo, p.ex., que publicar balanços e, se tiver capital aberto, tendo ações em Bolsa), possa fundamentar enquadramento do tipo penal autônomo menos grave. 6 

No mesmo sentido: (NORONHA, 1963 p. 308); (JESUS, 1967 p. 332).

7  Weber Martins Batista entende que “o fato caracterizará o crime de apropriação indébita, previsto no art. 168 do Código Penal, pois não existe a figura da apropriação indébita de coisa comum”, embora diga que “no máximo, e se for o caso, poderá beneficiar-se o agente da regra do art. 170, que estende àqueles crimes o disposto no art. 155, § 2°, ou seja, que consagra a apropriação indébita privilegiada” (1995, p. 191-192). 8  WEBER M. BATISTA, justificando a solução, diz que “o bem é alheio, ainda que apenas em parte e, por outro lado, o Código não

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a subtração praticada por sócio contra o patrimônio de sociedade simples ou de responsabilidade limitada de que faça parte.5 Na medida em que o tipo exige a legitimidade de quem detém, não há o crime de furto de coisa comum, se a posse ou detenção é ilegítima.6 Assim, se um condômino, coerdeiro ou sócio subtrair a coisa comum a quem não a detém legitimamente, não pratica este crime. Se o próprio agente tiver a posse da coisa comum, não há o crime de furto de coisa comum. Na lição comum dos autores (FRAGOSO, 1995, p. 203-204; ESTEFAM, 2010 p. 381; GRECO, 2012, p. 54; MIRABETE, 2003, p. 235; BITENCOURT, 2008, p. 61; JESUS, 1997 p. 322; HUNGRIA, 1958 p. 49; DUTRA, 1955 p. 147) e para alguns julgados (TJRS, 1.ª Câmara Criminal, Ap. n.° 17.147, des. Oldemar Toledo, j. 10.06.59, RF 192/409), configurar-se-ia, nessa hipótese, o delito de apropriação indébita (art. 168 CP). Não se pode concordar com essa lição: primeiramente, porque o art. 168 CP exige expressamente que se trate de coisa alheia, e coisa comum não é coisa alheia (a literalidade da lei é o limite máximo de expansão interpretativa criminalizante); e, em segundo lugar, a hipótese se aproxima, muito mais, dos casos dos incisos I e II do art. 169 CP, eis que, nesses, trata-se de apropriação de uma coisa que cabe, em parte, ao agente (no caso de tesouro achado em prédio alheio, deve haver, por lei, divisão paritária entre o proprietário do prédio e quem o achou, cf. art. 1.264, Código Civil) ou cujo achado cria direito a recompensa de 5% do valor e indenização de despesas (no caso de achado de coisa perdida, quem restitui tem esses direitos, cf. art. 1.234, Código Civil). Isso mostra que a lei trata, com menor severidade, apropriações de coisas comuns, não se justificando uma equiparação de uma apropriação de coisa comum, aliás violadora do princípio da legalidade, ao art. 168 CP (por violar a vedação de analogia e por violar a literalidade da lei). A hipótese de apropriação de coisa comum é de atipicidade penal, por não haver criminalização específica, resolvendo-se a questão na esfera cível7; equiparar a um dos incisos do art. 169 CP ainda seria, por igual, analogia vedada, mas, certamente, menos pior do que — como a maioria dos autores — enquadrar a hipótese no art. 168 CP. No caso em que o agente emprega violência ou grave ameaça para obter a posse da coisa comum, dizem os autores que a hipótese seria de roubo (art. 157 CP). Heleno Fragoso (1995, p. 204) chega a dizer que “essa solução é inteiramente pacífica”; e Bitencourt (2008, p. 61) defende essa posição, “independentemente da natureza comum do objeto material da subtração”.8 Não se pode concordar com essa solução. Coisa comum não é, repita-se, coisa alheia,

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que o art. 157 CP também exige. Coisa alheia é a coisa que, nem mesmo em parte, é própria. O CP argentino, reconhecendo o problema, estabelece que há roubo quando a coisa é “total o parcialmente ajena” (art. 164), expressão que nossa lei não adota. A violência ou grave ameaça não ficará, por evidente, impune, mas não se pode sacrificar o princípio da legalidade; a meu ver, a hipótese é de concurso formal de crimes, entre o furto de coisa comum e o crime relativo à violência ou à grave ameaça (ameaça, lesão corporal etc.). A majorante (§ 1.°), a minorante (§ 2.°) e as qualificadoras (§§ 4.° e 5.°) do furto simples (art. 155 CP) não se aplicam ao furto de coisa comum, pelo simples fato de que sua posição topográfica indica se referem tão somente àquele delito.9 O parágrafo § 3.°, do art. 155, CP, que equipara “à coisa móvel a energia elétrica ou qualquer outra que tenha valor econômico” não se aplica, pelos mesmos motivos topográficos, ao art. 156 CP; isto pode levar, sem dúvida, uma situação iníqua, que, todavia, não pode ser suprida pelo intérprete sem ferir o princípio da legalidade.

A tipicidade do delito de furto de coisa comum só se configura a título de dolo. Não há modalidade culposa. É indispensável que a consciência e a vontade de furtar do agente abranjam diversos aspectos: (i) o fato de se tratar de coisa comum; (ii) a legitimidade da detenção da coisa comum (seja por parte do condômino, coerdeiro ou sócio, seja do mero possuidor); e (iii) a circunstância de fazê-lo “para si ou para outrem”. Assim, se o agente, ao subtrair uma coisa comum, imagina estar a subtrair coisa própria (e não comum), não há tipicidade subjetiva. Se o agente, ao subtrair coisa comum, imagina tratar-se de coisa alheia (e não comum), o crime, ainda assim, é o do art. 156 CP, eis que o dolo de furtar coisa alheia é um plus em relação ao dolo de furtar coisa comum. (BITENCOURT, 2008, p. 63; FRAGOSO, 2995, p. 204; GRECO, 2012, p. 51) Se, ao contrário, o agente, ao subtrair coisa alheia, imagina estar a subtrair coisa comum, há, também, o crime do art. 156 CP. Se o agente crê seriamente, ainda que por erro, que é ilegítimo o título da detenção da coisa comum, não se configura o crime de furto de coisa comum, eis que o dolo do agente deve abranger a legitimidade da detenção. Se o agente crê, seriamente (ainda que por erro), que sua pretensão é legítima, não há que se falar em furto de coisa comum, mas, eventualmente, de crime de exercício arbitrário das próprias razões (art. 345, CP); nesse sentido: TJRS, 1.ª C. Crim., des. Oldemar Toledo, Ap. 17.147, j. 10.06.59. O agente deve subtrair a coisa comum, para si ou para outrem. Assim, se se prova que o agente furtou a coisa para uso momentâneo e pretendia imediata devolução, a hipótese é de furto de uso de coisa comum (que não constitui crime). Não se devendo aplicar, aqui, os rigores contempla, como tipo especial, menos grave, a figura do roubo de coisa comum” (1995, p. 192). 9  Assim, no mesmo sentido, mas referindo-se expressamente apenas às qualificadoras. (BITENCOURT, 2008, p. 63); (DUTRA, 1955, p. 151); (HUNGRIA, 1958, p. 49).

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5 TIPO SUBJETIVO

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da configuração do furto de uso para as hipóteses em que se trata de coisa alheia: é que o mero uso é, certamente, um dos poderes que o coproprietário inequivocamente tem.

O critério, aqui, tem de ser o mesmo do furto simples (JESUS, 1997, p. 332). A consumação do crime ocorre, a meu ver, quando o agente adquire, ainda que momentaneamente, a posse mansa e pacífica da coisa comum. Considerar consumado o delito pela mera retirada da possibilidade de disposição do bem por parte da vítima constitui tornar o furto de coisa comum um crime de perigo. A questão do momento consumativo do furto ensejou, historicamente, diversas teorias, designadas por expressões latinas: a teoria da contrectatio, a teoria da amotio, a teoria da ablatio, etc., que muitas vezes são mencionadas sem que se tenha a noção de que se referem a outros ordenamentos jurídicos, nos quais o furto era conceituado diferentemente. O furto, a meu ver, se consuma apenas com a posse mansa e pacífica da coisa. Essa era a orientação predominante da doutrina e de nossos tribunais, até fins da década de 1980. Primeiramente quanto ao roubo10 e só muitos anos depois quanto ao furto11, os tribunais, todavia, têm considerado que a consumação da subtração ocorreria no momento em que a vítima perde o poder de disponibilidade sobre a coisa ou de disposição da coisa. Essa nova orientação — claramente centrada na vítima — é altamente criticável, pois antecipa o momento consumativo (tornando, p.ex., consumado o caso em que há perseguição e recuperação da coisa) e transforma, como bem dizia Nelson Hungria, o crime de furto em um direito penal de perigo, endurecendo o sistema. Influenciados pelos tribunais, diversos autores passaram a endossar a nova orientação pretoriana. Na prática da maioria dos casos, isto representa, p.ex., reputar consumado o delito de furto, mesmo quando o furtador não saiu das vistas da vítima e está sendo perseguido. A corroborar a tese de que o crime de furto só se consuma com a posse mansa e pacífica da coisa, podem ser trazidos, ainda, três argumentos: (i) primeiramente, uma das características da posse é a aparência de propriedade (que dificilmente pode-se dizer existente, se ao agente está sendo perseguido); (ii) se a consumação ocorre quando a vítima perde o poder de disponibilidade sobre a coisa, um terceiro que só adere à empreitada criminosa durante a perseguição não seria punido por furto, mas apenas por receptação, ou favorecimento real ou pessoal, conforme o caso (é que não há concurso de agentes se um dos agentes adere ao crime após a consumação); e (iii) se o furto se consuma com a perda, pela vítima, do poder de disponibilidade sobre o bem, a agressão cessa nesse momento, dificultando inclusive a justificação, pela legítima defesa, de eventual conduta da vítima para recuperar o bem. Ademais, especificamente quanto ao crime de furto de coisa comum, antecipar o mo10  Leading case, no âmbito do STF: Pleno, RE 102.490/SP, min. MOREIRA ALVES, j. 17.09.87. 11  São diversos os acórdãos, tanto no STF quanto no STJ; ad exemplum: STF, HC 89.958, 1.ª T., rel. Pertence, j. 03.04.07; STJ, HC 152.051/ MG, rel. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, 5.ª T., j. 07.12.10.

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6 CONSUMAÇÃO E TENTATIVA

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mento consumativo para o momento em que o outro condômino, sócio ou coerdeiro, que legitimamente detenha a coisa, não tivesse a possibilidade de disposição do bem representaria odiosa antecipação da consumação, levando à criminalização de hipótese em que não haveria ilícito algum. Lembre-se de que o coproprietário tem direito de uso da coisa. Se o agente só tirar a coisa comum, sem deter a posse mansa e pacífica, haverá crime 12 tentado. A tentativa se inicia, a meu ver, no momento em que o agente inicia o rompimento do poder de disposição da vítima sobre a coisa. Na medida em que o coproprietário tem direito ao uso da coisa, as hipóteses de início da execução devem, por igual, ser avaliadas com cuidado.

O art. 156, § 2.°, estabelece que “não é punível a subtração de coisa comum fungível, cujo valor não excede a quota a que tem direito o agente”. Bens fungíveis são “os móveis que podem substituir-se por outros da mesma espécie, qualidade e quantidade” (art. 85, Código Civil). Se a coisa comum é fungível e seu valor não excede a quota legítima do agente, diz a lei que a subtração “não é punível”. A matéria é mantida na esfera exclusivamente cível; tem-se, aqui, claramente, uma manifestação dos princípios da subsidiariedade e da intervenção mínima. Há discrepância (embora não haja verdadeira discussão) acerca da natureza jurídica da hipótese instituída nesse dispositivo legal. A definição não é irrelevante, eis que pode ter importância para casos de concurso de agentes e de erro. Hungria dizia que “o fato deixa de ser punível (§ 2.° do art. 156), embora persista como objetivamente antijurídico, tanto assim que não desaparece como ilícito civil” (HUNGRIA, 1958, p. 49). Magalhães Noronha fala em isenção de pena (1963, p. 308). Heleno Fragoso e Julio Mirabete só afirmam que, nessa hipótese, “o fato será impunível”, sem esclarecer-lhe a natureza jurídica (FRAGOSO, 1995, p. 204; MIRABETE, 2003, p. 236). Damásio de Jesus assevera que “não se trata de causa de isenção de pena, como pretendem alguns autores. Na verdade, a norma penal permissiva diz que ‘não é punível a subtração’. Fato impunível em matéria penal é fato lícito. Note-se que o legislador não diz que não é punível o agente, mas sim que não é punível a subtração. Trata-se, em face disso, de subtração lícita. Temos, então, causa de exclusão da antijuridicidade e não de isenção de pena” (1997, p. 332-333). Cezar R. Bitencourt, sem tecer maiores considerações, a considera uma “espécie de ‘excludente de antijuridicidade especial’” (2008, p. 62); e Nucci uma “causa específica de exclusão da ilicitude” (2008, p. 693). Não se pode concordar com a tese de que tratar-se-ia de causa de exclusão da ilicitude. Se assim fosse, não haveria, por igual, ilicitude para os demais ramos do direito (como bem diz Hungria), salvo se se admitisse haver uma ilicitude exclusivamente penal. A ilicitude, a meu ver, é una. Por outro lado, também não se pode considerar que seja uma mera causa de isenção

12  No mesmo sentido, PRADO, 2000, p. 385.

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7 CAUSA DE ATIPICIDADE PENAL MATERIAL

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13  Antes da obra pioneira de ERNST BELING, os autores falam em ação antijurídica, culpável e ameaçada com pena, que englobava a previsão de pena e a possibilidade jurídica de imposição de pena. 14  Apenas a antijuridicidade havia se materializado, a partir de 1905, na obra de FRANZ V. LISZT, que distinguia entre antijuridicidade formal e antijuridicidade material, ressaltando que aquele era o limite infranqueável desta. A perversão dessa relação pelos juristas nazistas levaria à compreensão do perigo de admitir-se a categoria da antijuridicidade material, levando a que houvesse uma materialização da tipicidade, que, como se sabe, é conceito umbilicalmente ligado ao princípio da legalidade, sendo, portanto, algo mais difícil — embora não impossível — sua perversão.

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de pena ou uma escusa absolutória, pelo fato de que, subjacentes à abdicação de punição penal, não se encontram motivos de impossibilidade ou de exigibilidade de comportar-se de acordo com o direito, nem de mera inconveniência de impor-se pena, mas sim razões que indicam falta de conflitividade e de lesividade. Ademais, considerar a hipótese uma mera causa de isenção de pena ou escusa absolutória poderia representar, com clara iniquidade, isenção apenas para o agente que tivesse direito à quota, mas não a um co-autor ou a um partícipe que o auxiliasse, além de dificultar sobremaneira o reconhecimento de hipóteses de erro. As referências à fungibilidade da coisa e ao fato de o valor não exceder a quota legítima do agente indicam que a lei reconhece a ausência de conflitividade e de lesividade contidas na conduta formalmente típica, não, podendo, portanto, ser elevada à condição de uma conduta típica. A hipótese aqui, a meu ver, é de ausência de tipicidade material ou, na dicção de Zaffaroni, Batista, Alagía e Slokar, de ausência de tipicidade conglobante (2010, p. 212) Heleno Fragoso, em lição que favorece essa solução, diz que, na hipótese do art. 156, § 2.°, CP, “o dano é desprezível, relacionando-se apenas com o interesse do condomínio ou da sociedade” (FRAGOSO, 1995, p. 204). Magalhães Noronha, citando Manzini, fala aqui em “mancanza di danno penalmente valutabile” (1963, p. 309). O próprio Hungria admite que não ocorreria, na hipótese, “dano relevante” ou não estaria presente “a gravidade que informa o ilícito penal patrimonial” (1958, P. 50). Só não há injusto penal por ausência de tipicidade, mas a ilicitude não está excluída, permitindo consequências em outros ramos do direito. Essa solução favorece, ainda, a extensão do dispositivo ao co-autor e ao partícipe que não detenha a condição pessoal exigida pelo tipo, e permite tratamento mais equânime à hipótese de erro. A circunstância de a lei penal usar o termo “punível” não deve impressionar, por dois motivos. Primeiro, porque a tipicidade, no sentido que hoje a conhecemos, nasceu, no começo do século XX, de uma costela da categoria da punibilidade13 (“ameaçada com pena”), e tal conceito ainda não havia sido albergado pela maioria da doutrina italiana no momento da edição do Codice Penale de 1930 (que foi o modelo de nosso art. 156, e também se referia a non punibile); e, segundo, porque, à época da edição do Código Penal, a tipicidade ainda era um conceito formal, neutro e avalorado (i.e., ainda não havia se materializado14). Se a coisa for fungível (mas seu valor exceder a quota-parte a que o agente teria direito) ou se for infungível (ainda que tal coisa não exceda tal quota-parte), não se aplica a excludente de tipicidade material. A fungibilidade não fica condicionada à vontade do agente, mas pode ocorrer fungibilidade em função de acordo de vontades. A doutrina tem considerado que, mesmo em se tratando de bem fungível, se o agente escolhe a melhor parte, há crime (JESUS, 1997,

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p. 333). Tem, a meu ver, razão Heleno Fragoso, ao afirmar que: “A controvérsia sobre a cota de cada sócio, condômino ou herdeiro, se não for de difícil solução poderá ser resolvida pelo juiz criminal, consoante a regra do art. 93 CPP. A dúvida sobre a condição de sócios, herdeiro ou condômino, porém, constitui questão prejudicial, que somente no juízo cível poderá ser resolvida, suspendendo o juiz criminal o curso do processo (art. 92 CPP). Se a ação for praticada em qualquer das circunstâncias que qualificam o furto, não haverá qualquer alteração na configuração jurídica do crime, devendo reconhecer-se, em qualquer caso, a infração do art. 156 CP”.15

8 PENA E AÇÃO PENAL Comina-se pena sensivelmente inferior à do furto simples. Aqui, são cominadas, alternativamente, pena privativa de liberdade (de detenção), de 6 meses a 2 anos, ou pena de multa. A ação penal é pública, dependendo, todavia, de representação da parte ofendida. Como bem lembra Magalhães Noronha, andou bem o legislador, eis que “no delito em espécie, a ação penal pode ser mais nociva ao lesado do que o próprio crime. A publicidade do processo pode abalar o crédito da sociedade, ou os interesses do condomínio, ou o nome dos coerdeiros” (1963, p. 308).

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15  FRAGOSO, 1995, p. 204. Em idêntico sentido, HUNGRIA, 1958, p. 50-51.

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Recebido em 07 abr. 2015 Aceito em 29 abr. 2015

O DISCURSO ENTRE O CÁRCERE E A SUA SUPOSTA GRANDEZA SISTÊMICA Fábio Wellington Ataíde Alves*

RESUMO: O presente ensaio reflete sobre a aparência dos discursos articulados dos agentes do sistema punitivo. Investiga indicadores que demonstrem que o aparente discurso de direitos humanos nada mais é do que um disfarce, que esconde a deslegitimação do cárcere e suas cifras de injustiça, como também demarca a seletividade penal e a precarização de garantias. Tudo isso será mais do que suficiente para aprofundar o desespero em torno das diferenças e radicalização dos discursos entre as diversas agências do sistema penal. Palavras-chave: Prisão. Homens em situação de privação de liberdade. Sistema carcerário. Discursos. Direitos humanos.

O poder surge como uma grande agência administradora dos medos naturais do ser humano, que acabam assim por justificar o curso dos discursos criminológicos (ZAFFARONI, 2005, p. 4). Se fôssemos buscar o tronco-mãe de todas as agências penais modernas chegaríamos até a inquisição, não apenas marcando o exercício do poder sobre um tipo de mulher perigosa, mas preparando terreno para domínio dos homens (ZAFFARONI, 2005, p. 18). Como primeira agência de controle, a inquisição instaura um discurso criminológico que cai sobre a mulher ainda de forma concentrada e não fragmentada. A inquisição opera uma grande agência punitiva, que somente posteriormente vem a se fragmentar, dando cria a uma ninhada de agências que lutarão por desenvolver seus próprios espaços para crescimento. É dizer, os inquisidores ainda reúnem as funções das agências médicas,

* Juiz de Direito e Professor de Criminologia e Teoria da Pena/UFRN.

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1 A DIMENSÃO SISTÊMICA DAS AGÊNCIAS PENAIS

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investigativas, instrutoras, policiais, julgadoras, legisladoras e acadêmicas. A partir da fragmentação desse poder muitos novos órgãos menores com especialização e discursos próprios surgirão e assim conheceremos os órgãos acusadores, investigadores, julgadores, defensores e assim por diante, cada qual desenvolvendo seu próprio discurso. Segundo Zaffaroni (2005, p. 9), que apresenta esse curso da evolução do poder punitivo, as agências não se orientam em torno de um discurso comum, mas se colocam em um palco de disputa, em que vencerá essa competição aquela agência mais funcional ao poder. Quanto mais funcional o discurso, mais poder adquire a agência, mas nenhuma construção teórica desaparece na criminologia; continuam todas aí, mais ou menos praticadas, com maior ou menor audiência. Mesmo assim, o criminólogo argentino antecipa que o poder punitivo nem sempre existiu como nós o conhecemos. Ao longo da história, ele apareceu e desapareceu como ferramenta de solução de conflitos, tendo firmação definitiva apenas após o séc. XII, a partir do que chamou de confisco da vítima, ou seja, quando a vítima começa a desparecer como principal gestor do conflito para dar lugar a magistrados. No lugar da vítima, o poder político (Estado) passa a agir por si próprio, fazendo assim que o político também seja poder punitivo, dando o aspecto político ao que antes era apenas força (ZAFFARONI, 2005, p. 11). Uma vez estabelecido o controle sobre as mulheres, o poder punitivo se assenta na missão principal de controlar os homens jovens e adultos, restando o controle de mulheres, crianças e idosos à contenção o poder patriarcal. Ainda que as relações de poder tenham se tornado infinitamente complexas na sociedade moderna, essa articulação principal se mantém com maior ou menor ênfase (ZAFFARONI, 2005, p. 17), tanto que a prisão ainda continua sendo um espaço onde encontramos basicamente homens jovens e adultos.

A partir dessa reflexão sistêmica, em que as agências são desenhadas em um processo de disputa de poder, proponho nesse ensaio uma breve abertura para pensar a expansão da prisão a partir do momento de sua crise real, que assinala simbolicamente a ilegitimidade do discurso das agências penais por “mais prisões”, como também torna manifesta a ausência de uma política de segurança dos direitos (Baratta) que reverta a funcionalidade excludente do cárcere. Desde essa perspectiva e já fazendo um contraponto, cumpre entender a ideia gerenciamento apresentado por Anthony Bottoms (citado por ROSAL BLASCO, 2009, p. 49), para quem o sistema penal contemporâneo se caracterizaria por três dimensões. A primeira é a sistêmica, que compreende o sistema penal em sua totalidade e capacidade de cooperação das agências. A segunda é a consumidorista, segundo a qual a sua funcionalidade subordina-se aos índices de satisfação da sociedade como destinatária do serviço, estando consequentemente os presos excluídos dessa condição de “destinatários”. Finalmente, a terceira é a atuarial, pela qual a punição resulta de aplicação de cálculos projetados para os riscos futuros de novos delitos.

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2 A SIMBOLOGIA DA CRISE DO CÁRCERE

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Sabendo que essas dimensões se imbricam, pretendemos de início seguir o raciocínio investigando apenas a primeira dessas dimensões, numa perspectiva estritamente marginal, ou seja, entendendo o curso do poder punitivo e a sua incapacidade de articular um discurso único. A par disto, devemos entender que a convergência para o discurso repressor decorre mesmo de uma imbricação em que uns discursos prevalecem sobre os outros, decorrente de uma funcionalidade ao poder. Assim, podemos afirmar que a grandeza sistêmica do cárcere em países como o Brasil congregam muitas agências sob um discurso destacadamente repressor, as quais não estariam exatamente articuladas para uma finalidade humanitária. Parece ser preferível tratar de “desarticulação sistêmica”, por meio de que se faz notável um propósito implícito. Nessa forma articulação invertida está a chave para entender a disfuncionalidade das agências para cumprir a realização dos direitos humanos e, ao mesmo tempo, a funcionalidade para efetivamente entender a predominância dos discursos repressores.

Nesse processo, aflui que o Estado levanta prisões como quem levanta sepulturas. Na América Latina, dentre as inúmeras causas por trás da administrativização do Direito Penal e expansão prisional, está um discurso autoritário de negação da autonomia dos presos em favor de explicar o problema da prisão sem o ser humano dentro dela, isto é, compelindo a gestão da matéria a partir da dimensão meramente consumidorista. Essa política de imposição de silêncio aos presos costuma aparecer limpidamente em momentos de críticos, como motins e rebeliões. Uma rebelião pode ser uma ocasião ímpar para compreender as representações do sistema penitenciário em meio às dimensões sistêmicas, consumidoristas e atuariais. Nesses momentos de revolta em que autoridades e presos tomam o palco da disputa por poder, erguem-se os discursos que negam as negociações verdadeiras como também surgem as falsas promessas de novos investimentos na humanização da prisão, como se isso fosse possível. No transcurso da onda de violência que transborda no sistema penitenciário durante o ápice das rebeliões, é preciso chamar a atenção para o despreparo com que os assuntos são levados sem nenhuma reflexão criminologicamente fundamentada. No estudo da gestão das rebeliões, a despeito da natural (des)articulação das agências punitivas, os discursos que são levados a cabo ajustam-se perfeitamente à única finalidade de controlar a crise, como se tudo aquilo fosse passageiro e existisse saída digna para o Estado que nunca deu ouvidos a quem historicamente negou direitos. Antes de qualquer motim, a normalidade da prisão pode ser apenas uma aparência. Isso implica dizer que a crise no cárcere não tem transitoriedade. Os discursos consumidoristas que surgem em momentos de grande crise apenas ocultam a etiologia da violência estrutural na prisão. Não é necessário fazer distinção entre aspas da falsidade das ações dissimuladoras que ocorrem em momentos de rebelião, que fingem a articulação do sistema penal em torno de um

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3 A REBELIÃO NO CÁRCERE: AS MÁSCARAS CAEM

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único discurso. Chegam helicópteros; forças policiais externas são convocadas; comitês de gestão de crise fazem reuniões; secretários dão entrevistas; diretores de unidades prisionais entregam seus cargos, tudo para dar sinais aos consumidores que as agências estão meticulosamente unidas para conter a eventualidade de um combate disfuncional meramente momentâneo.

4 INDICADORES PARA DETERMINAR A ARTICULAÇÃO Diante da ilusão do controle da rebelião, poderíamos investigar o grau de aperfeiçoamento das agências penais para entender como elas não se apercebem da própria desarticulação, ainda que isso esteja tão nu. É de admirar como a desarticulação sistêmica pode ser conhecida objetivamente, a partir de um conjunto de indicadores capazes de revelar a falsidade dos discursos humanitários saído da boca de muitas autoridades. Esses indicadores poderão auxiliar a descoberta da maneira como as agências estão sem prumo em países marginais e como isso acaba se transformando em uma espécie de articulação (invertida) que neutraliza a humanização do cárcere, o que de fato abre espaço para uma desregulação da máquina para funcionar meramente reduzida ao modo de repressão como único expediente. Para saber se efetivamente existe articulação sistêmica, poderíamos dessa forma encontrar indicadores da relação entre (a) o cárcere e suas alternativas; (b) a execução penal e os órgãos externos indispensáveis; (c) os órgãos diretamente relacionados com a execução e (d) a execução penal e órgãos externos periféricos. Para fazer um esboço desses indicadores, elaborei um conjunto não exaustivo das seguintes questões: 1) O Estado possui alternativas concretas ao cárcere? 2) As alternativas que possui estão estruturadas para atender seus objetivos? 3) O Estado participa do Sistema Nacional de Acompanhamento de Penas (Lei 12.714/2012) e possui Sistema de Controle do Cumprimento das Medidas e Penas Alternativas? 4) O Estado participa ativamente, juntamente com o Poder Judiciário, da fiscalização das penas e medidas alternativas à prisão?

6) Existem varas específicas para a execução penal, sem acumulação de competência? 7) Essas Varas de execuções são bem estruturas por pessoal multidisciplinar? 8) O Conselho Penitenciário e o Conselho da Comunidade cumprem adequadamente suas funções, inclusive sendo acomodados em instalações minimamente adequadas para a complexidade de suas tarefas? 9) Existe ouvidoria no sistema penitenciário e as reclamações existentes implicam pro-

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5) Existe atuação permanente e eficaz da Defensoria Pública?

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cessos reais para a resolução da questão? 10) O monitoramento eletrônico está funcionando adequadamente? 11) Os presos são conduzidos com regularidade para as audiências? 12) Existem sistemas de vídeo-conferência para agilizar audiências e diminuir custos em casos legalmente previstos? 13) Os relatórios dos órgãos judiciais de fiscalização e monitoramento estão implicando a produção de ações concretas para reverter as deficiências constatadas? 14) Os mutirões carcerários são realizados frequentemente? 15) Com que frequência ocorrem fugas de presos e rebeliões? 16) As rebeliões terminam satisfatoriamente, resolvendo as propostas acordadas? 17) A educação na prisão é efetivamente promovida? 18) As Metas do Conselho Nacional de Justiça estão sendo cumpridas pelos órgãos judiciais? 19) O Estado assegura condições para que Universidades Públicas participem a realizar ações de extensão na prisão?

Evidentemente não temos espaço para discutir todas essas perguntas, mas neste instante precisamos saber apenas que as eventuais respostas serão suficientes para demonstrar não apenas a desarticulação das agências penais, mas sobretudo como inexiste um sistema penal verdadeiro pautado por valores humanos e protetivos dos direitos fundamentais. De fato, a única articulação que existe passa pelos conceitos de segurança e ordem. Em momentos de rebelião ou atos de incentivo ao motim, quando as dimensões sistêmicas e consumidoristas acham-se sobrelevadas, todas as questões estruturais que envolvem a prisão são substituídas por um discurso agregador e funcional, quase que exclusivamente focado na retomada do controle e, em casos mais graves, sem qualquer chance para uma verdadeira negociação com os rebelados. Nesses momentos únicos, conhecemos a política criminal sem máscaras, quando então as agências aparecem legitimadas apenas pela preleção de ordem e segurança, quase sem espaço para discutir direitos. Em momentos de crise, o Direito que está ao lado do Estado brota pela força quase bruta, passando uma linha demarcatória entre a ordem e a negociação sincera que reconheça os rebelados como titulares de direitos. Nessa política de imposição do silêncio, negar a “nego-

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20) O Estado participa do Sistema Nacional de Pessoas Desaparecidas e há articulação desse sistema com as autoridades que investigam homicídios?

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ciação” significa entregar-se à violência acreditando que o agressor não tem nada importante para dizer simplesmente por ser agressor. A chave para conhecer a negação de direitos está na maneira como a negociação desenvolve em uma ótica da ordem pela ordem, baseada no temor e ameaça de punições disciplinares e consequências após o término do motim. Não quero dizer que rebelados devam ser isentos de responsabilidades ou que os danos e consequências de seus atos não devam ser apurados. A responsabilidade faz parte de um processo de conscientização coletiva, tanto para membros das agências, como para rebelados. De nossa parte, digo que em momentos de tensão, todo controle em excesso gera reação inversa, e quanto mais controlamos, mais criamos tuneis invisíveis para a incerteza e danos. Certamente será útil que o negociador perceba que todo sistema de controle é uma perda de tempo ou de dinheiro quando ignora a realidade de que a prisão nunca esteve sob controle do Estado. Inexiste outra coisa a ser dita a não ser que de nada adianta encontrar culpados ou fazer bodes expiatórios para retomar a ordem pela instalação do terror.

Independentemente de ser uma questão inerente à expansão punitiva, o problema da prisão encontra-se, acima de tudo, com o déficit de justiça do sistema prisional. Sem qualquer ilusão, o discurso “mais prisão” exigida pela dimensão consumidorista, sob o qual paira a suposta certeza de “mais segurança”, está deslegitimado em sua fonte. Em última análise, o Estado desconhece o déficit de justiça da prisão, em função de que a dimensão atuarial simplesmente não contabiliza quantos estão ocupando a vaga injustamente e aqui não me restrinjo apenas aos casos de prisões ilegais, mas, sobretudo, aos de prisão ilegítima, entendida como aquelas que são resultado de processos penais seletivos com precarização de garantias. Ferrajoli (2002, p. 168) explica que as cifras negras que entremeiam o sistema de justiça penal abrangem as (a) cifras de ineficácia, demarcada pelo o universo de pessoas culpadas que ficam de fora do sistema, como também as (b) cifras de injustiça, das quais participam os inocentes indevidamente considerados culpados. A importância de delimitar esta distinção reside na capacidade que as cifras de injustiça possuem para aprofundar a deslegitimação do direito penal a um ponto de não ser aceitável falar em expansão da prisão. E somente por meio das garantias penais seria possível contornar os números da cifra de injustiça. O direito penal é o lugar dramático em que Estado e indivíduos pelejam em um palco onde se encontra uma frágil linha que separa o poder punitivo da força. As cifras de injustiça resultante da inexistência de garantias não apenas confundem culpados e inocentes, mas deslegitimam todo o direito, como muito bem esclarece Ferrajoli (2002, p. 168): Refletindo sobre o peso destes custos, compreende-se a centralidade que o direito penal ocupa na caracterização de um ordenamento jurídico e do sistema político que através deste se expressa. No tratamento penal manifesta-se - em estado puro e na maneira mais direta e conflitual - a relação entre Estado e cidadão, entre poder

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5 O DÉFICIT DE JUSTIÇA DO SISTEMA PRISIONAL

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Para começar a pesquisar essa cifra de injustiça ou esse déficit de justiça, será útil investigar não apenas as garantias penais e processuais asseguradas na lei, mas como o Estado monitora o sistema de execução penal para adequar o seu funcionalmente às garantias. Chamo atenção para a importância, v. g., do sistema de controle de penas, das correições, dos mutirões e inclusive do acesso às revisões criminais ou interposições de habeas corpus. Independentemente das garantias, são indicadores da existência de controles das cifras de injustiça no cárcere, por exemplo, o Sistema Nacional de Acompanhamento de Penas instituído pela Lei 12.714/2012 e a realização de frequentes mutirões carcerários, além dos diversos programas do Governo Federal e do Conselho Nacional de Justiça para área carcerária. Para esse efeito, no âmbito das alternativas à prisão, é importante saber se existe em funcionamento um Sistema de Controle do Cumprimento das Medidas e Penas Alternativas, que permita o acompanhamento dessas sanções, corrigindo o déficit de injustiça, na medida em que faça acompanhamento e a fiscalização das garantias durante o cumprimento das medidas e penas alternativas. Também cabe dimensionar como acontece o controle das penas alternativas no âmbito das diversas Comarcas do Estado, na tentativa de investigar se há concretamente uma política para uniformizar procedimentos e qual o grau de participação do Estado nesse controle. O funcionamento dos Conselhos da Comunidade e a existência de Comissões de Acompanhamento de Penas Alternativas também não exigências mínimas que não podem ser esquecidas como garantias da Execução Penal.

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público e liberdade privada, entre defesa social e direitos individuais. O problema da legitimação ou justificação do direito penal, conseqüentemente, ataca, na raiz, a própria questão da legitimidade do Estado, cuja soberania, o poder de punir, que pode chegar até ao ius vitae ac necis, é, sem sombra de dúvida, a manifestação mais violenta, mais duramente lesiva aos interesses fundamentais do cidadão e, em maior escala, suscetível de degenerar-se em arbítrio. A falta de correspondência entre culpados, processados e condenados, e, em particular, a “cifra da injustiça”, formada pelas, ainda que involuntárias, punições de inocentes, cria, de outra parte, complicações gravíssimas e normalmente ignoradas ao problema da justificação da pena e do direito penal. Se, com efeito, os custos da justiça e aqueles opostos da ineficiência podem ser, respectivamente, justificados em modo positivo, ou tolerados com base em doutrinas e ideologias de justiça, os custos da injustiça, por seu turno, são, neste diapasão, injustificáveis, consentindo ao direito penal que os produz apenas uma justificativa eventual e negativa, ancorada nos custos maiores que, hipoteticamente, a falta de um direito penal e das suas garantias acarretaria. Porém, a cifra da injustiça, como facilmente perceptível na análise até o momento realizada é principalmente, o produto da carência normativa ou da não efetividade prática das garantias penais e processuais, que acabam por prestar-se ao arbítrio e ao erro (grifamos).

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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS Para resumir a problemática exposta até aqui, é preciso entender que o sistema penal germina na Inquisição, a partir de quando opera uma fragmentação contínua dos discursos criminológicos em torno das agências médicas, investigativas, instrutoras, policiais, julgadoras, legisladoras e acadêmicas, ou seja, o curso da evolução do poder punitivo não se dá sob a orientação de um discurso único. O aparente discurso prevalente nada mais é do que um disfarce, circunstancial na verdade, porque de fato nenhuma construção teórica desaparece no curso da criminologia. A partir do confisco da vítima, o principal gestor do conflito passa a ser o Estado, cujas agências conferem aspecto político ao que antes era apenas força e é assim que o poder punitivo acaba por se estabelecer para controlar homens, fazendo isso por meio de inúmeros discursos, em que uns prevalecem sobre outros, conforme a funcionalidade de cada momento. Em qualquer ângulo de vista sobre o assunto, a uma conclusão chegaremos: momentos de crise, especialmente as rebeliões carcerárias, são fundamentais para a disputa de poder das agências e a funcionalidade circunstancial dos discursos, tudo isso para fazer crer que elas estão unidas em torno de um saber cientificamente preparado. Isso cai por terra a partir de um conjunto de indicadores capazes de revelar a falsidade dos discursos humanitários, triturados em uma máquina cujo funcionamento opera quase exclusivamente para transformar o homem em suco. A deslegitimação do cárcere vem à luz com a cifra de injustiça do sistema, essencialmente seletivo e precarizado em garantias, não somente confundindo ou transformando culpados com inocentes, mas aprofundando o desespero em torno das diferenças e radicalização dos discursos.

REFERÊNCIAS

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FERRAJOLI, Luigi. Direito e razão: teoria do garantismo penal. Trad. Ana Paulo Zomer e outros. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

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THE THEORY OF PRISON AND YOUR SUPPOSED SYSTEMIC GREATNESS

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ABSTRACT: This essay reflects on the appearance of articulate speeches of the punitive system agents; investigates indicators showing that the apparent human rights discourse is nothing more than a disguise , hiding the delegitimization of the prison and its figures of injustice , but also marks the criminal selectivity and the precariousness of guarantees. All this will be more than enough to deepen the despair around the differences and radicalization of discourse between the various agencies of the criminal justice system. Keywords: Prison. Men in privation situation. Human Rights. Penitentiary system.

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Recebido em 15 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

A IMPORTÂNCIA DA BOA-FÉ NAS RELAÇÕES DE CONSUMO Leonardo Albuquerque Melo*

RESUMO: Apresenta considerações sobre a boa-fé e sua importância, sobretudo, nas relações jurídicas de consumo. Desde o aspecto histórico até a análise de normas presentes no Código de Defesa do Consumidor, reiterando os ideais de honestidade e lealdade entre as partes e reafirmando a importância da boa-fé nas relações de consumo. Trata da diferença entre a boa-fé subjetiva e objetiva, indicando qual é a aplicada nas relações de consumo. Utilizou-se como procedimento metodológico a pesquisa em meios físicos e eletrônicos, valendo-se majoritariamente da doutrina consumerista, embasando, pois, o artigo como um todo. Palavras-chave: Boa-fé. Código de defesa do consumidor. Relação de consumo.

A perspectiva para a solução de problemas e de simples inconvenientes que a vida nos apresenta varia de geração para geração. Novas ideias, meios e instrumentos vão surgindo e criando novas situações, que, por muitas vezes, o direito positivo não tem uma resposta precisa de pronto. Por isso, verifica-se a constante necessidade de o direito moldar-se às necessidades sociais, através de um mesmo dispositivo legal. Nesse sentido, formulou-se um grande número de princípios gerais a fim de influenciar a formação moral do homem, orientando-lhe às criações jurídicas para que atendessem àquilo que era demandado. Dentre os vários que surgiram, um dos princípios de maior relevância até hoje elabora-

* Bacharel em direito, graduado pela UFRN, e pós graduando em Gestão Empresarial pela FGV.

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1 INTRODUÇÃO

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do pelo Direito Romano é o da equidade, que consiste no tratamento justo mesmo em situações de ausência normativa. Com base nesse, o princípio da boa-fé se desenvolveu e hoje se mostra como um norte de suma importância para diversas espécies de relações jurídicas, como a relação de consumo – objeto de estudo deste trabalho acadêmico.

Destarte, para uma breve perspectiva histórica, pode-se inferir que a boa-fé tem influência e origem na Fides do Direito Romano. Essa era uma qualidade imprescindível do bom romano e tem como base o cumprimento de um juramento ou um pacto (CASTRO, 2010). Com o passar do tempo, a fides evoluiu em conformidade com a modificação dos instrumentos jurídicos e a evolução do pensamento por influências filosóficas que, por muitas oportunidades, veio a suprimir a lacuna entre o direito e os institutos normativos positivados. Assim surgiu a bona fides, princípio geral que norteia as relações interpessoais, cuja base etimológica remonta a lealdade e confiança. Seguindo uma linha cronológica, mais precisamente na França do pós Revolução Francesa, a boa-fé fora bastante desenvolvida, tendo como marco principal o Código Napoleônico de 1804, obra que o próprio Napoleão considerou como a mais importante de sua carreira como estadista (CASTRO, 2010). Esse código teve forte inspiração no Direito Romano e sua importância pode ser verificada a partir dos vários códigos civis que o tiveram como modelo. A título de exemplo, a boa-fé pode ser verificada no Código Civil francês de 1804 em seu artigo 550, que aduz: “o possuidor está de boa-fé quando possui como proprietário, em virtude de título translativo de propriedade cujos vícios ignore”. Em seguida, temos o Direito Alemão como um grande contribuinte no desenvolvimento da boa-fé, cuja ideia fora formulada em treue und glauben (lealdade e confiança). Ainda, ressalta-se que o seu caráter objetivo que foi desenvolvido tem reflexos na Escola da Exegese do Direito Germânico (GOMIDE, 2009). Nesse sentido, tem-se o parágrafo 242 do Código Civil Alemão (BGB - Bürgerliches Gesetzbuch) que traz: “o devedor está adstrito a realizar a prestação tal como exija a boa-fé, com consideração pelos costumes do tráfego”. Na Common Law, estrutura de ordenamento cuja fonte primária do direito é a jurisprudência, a presença da boa-fé difere dos demais sistemas de Civil Law, cuja principal fonte do direito é o texto normativo. Isso se percebe quando, na fase pré-contratual, não há o dever geral de as partes negociarem com boa-fé (a desnecessidade de uma parte expor às outras questões importantes) tendo como justificativa a autonomia privada caracterizada na liberdade de contratar. No Brasil, o primeiro texto a trazer o princípio da boa-fé foi o Código Comercial de 1850. Naquele dispositivo era possível identificar um caráter interpretativo e integrador da boa-fé nas cláusulas contratuais, verificado, por exemplo, no artigo 131 que traz:

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2 BREVE HISTÓRICO

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Infelizmente tal regra caiu em esquecimento por falta de inspiração da doutrina e de seu desuso nos tribunais. Contudo, a boa-fé se consagrou em seu caráter objetivo com o Código de Defesa do Consumidor de 1990, consistindo num “dever genérico de lealdade e transparência nas relações de consumo, devendo ser observada não apenas pelos fornecedores, como também pelos consumidores” (NUNES JÚNIOR, 2009, p. 39). Ademais, reforçando a ideia de consagração da boa-fé, é possível verificá-la no corpo do Código Civil de 2002, cujo teor está pautado nos princípios da socialidade, operabilidade e eticidade. Nele, há a prevalência dos valores coletivos sobre os individuais, valoriza-se a pessoa humana como fonte de valores e o direito é posto para ser efetivado, executado. Evidencia-se, pois, o contraste entre o Novo Código Civil e o Código de Beviláqua, pelo fato de este ser pautado no individualismo e desprovido de boa-fé (GONÇALVES, 2011). Assim, verifica-se a existência de quatro etapas na recepção da cláusula geral da boa-fé. A primeira ocorreu com a acolhida do Direito Romano, por meio das Ordenações; a segunda se deu por influência do Direito Francês, com o Código de Napoleão; a terceira, à aceitação do prestígio do Direito Alemão; e a quarta, com a incorporação do método e raciocínio da Common Law, bem como o seu acolhimento no Direito Brasileiro (AGUIAR JÚNIOR, 2011). Quanto à quarta recepção, que muito nos influencia por tratar mais especificamente do Ordenamento Pátrio, tem-se uma transposição de uma técnica operativa judicial de um sistema jurídico aberto para um fechado, produzindo uma modificação da aplicação do Direito, porquanto “o uso da cláusula geral foge do parâmetro das normas tipificadoras de condutas e exige do juiz a prévia fixação da norma de comportamento adequada para o caso” (AGUIAR JÚNIOR, 2011, p. 377). Além disso, no Brasil há uma compatibilização entre os princípios da boa-fé e da autonomia privada, traduzida, por exemplo, na relatividade contratual do pacta sunt servanda (que se traduzido brevemente, significa “os pactos devem ser respeitados”). Assim, a boa-fé acaba por relativizar a autonomia das partes, considerando a existência de efeitos para além do vínculo contratual formal, que devem ser destacados e protegidos. Ainda, na cláusula geral há uma delegação, atribuindo ao juiz a tarefa de elaborar o juízo de valor dos interesses em jogo, firmando-se como uma realidade jurídica diversa dos princípios e regras, e ficando o seu conteúdo aplicável e determinável com base no caso concreto (AGUIAR JÚNIOR, 2011).

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Sendo necessário interpretar as cláusulas do contrato, a interpretação, além das regras sobreditas, será regulada sobre as seguintes bases: [...] 1.4 – a inteligência simples e adequada, que for mais conforme à boa-fé e ao verdadeiro espírito e natureza do contrato deverá sempre prevalecer à rigorosa e restrita significação das palavras.

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3 BOA-FÉ SUBJETIVA E BOA-FÉ OBJETIVA

contraente, sobretudo no sentido de não deixar de fornecer informações relevantes a respeito do objeto e conteúdo do negócio (GONÇALVES, 2011), a fim de se equilibrar as relações de consumo, por exemplo. Nesse mesmo sentido, Braga Netto (2012, p. 63) entende como sendo “o dever imposto a quem quer que tome parte em relação negocial, de agir com lealdade e cooperação, abstendo-se de condutas que possam esvaziar as legítimas expectativas da outra parte”. Desse modo, a boa-fé objetiva funciona como um standard, um modelo jurídico que se reveste de várias formas para uma atuação refletida, na qual um age pensando no seu parceiro contratual e respeitando os seus interesses, expectativas e direitos, pautada na honestidade e lealdade, cooperando para o cumprimento do contrato e a realização do interesse de ambos (MARQUES, 2006). Assim, quando se fala em boa-fé objetiva, pensa-se em comportamento fiel e leal e em respeito mútuo entre as partes contratantes. É um princípio que visa garantir a ação sem abuso, sem lesionar ninguém, cooperando sempre para atingir o fim pretendido do contrato, realizando os interesses das partes.

4 AS FUNÇÕES DA BOA-FÉ OBJETIVA

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De início, é válido dizer que a boa-fé é um dos princípios contratuais de maior destaque no cenário atual. Por isso, é importante frisar que existem duas formas em que a boa-fé se expressa e que em nada se confundem; são elas a boa-fé objetiva e a subjetiva. A boa-fé trazida pelo Código de Defesa do Consumidor é a objetiva, diversa da subjetiva. A boa-fé subjetiva trata da consciência ou não de um fato pela pessoa, sendo levada em consideração pelo direito para os fins específicos da situação regulada. É o que se tem, por exemplo, no artigo 1201 do Código Civil, que traz em seu caput: “é de boa-fé a posse, se o possuidor ignore o vício, ou obstáculo que impede a aquisição da coisa”. Outrossim, diz-se que a boa-fé subjetiva diz respeito à ignorância de uma pessoa sobre um fato modificador, impeditivo ou violador de direito. É o que se tem no artigo 1561 do Código Civil, quando trata dos efeitos do casamento putativo. Desse modo, segundo Nunes (2011, p. 658), “é, pois, a falsa crença de uma situação pela qual o detentor do direito acredita na sua legitimidade porque desconhece a verdadeira situação”. Assim, a boa-fé subjetiva remete a estado de consciência ou a convencimento individual da parte ao agir em conformidade ao direito. Diz-se subjetiva, pois, na aplicação da norma, o intérprete deve considerar a intenção do sujeito da relação jurídica, o seu estado psicológico ou de íntima convicção (GONÇALVES, 2011). Por sua vez, a boa-fé objetiva é uma regra de conduta que, consiste no dever das partes agir com honestidade, lealdade, retidão e em consideração para com os interesses do outro

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5 A BOA-FÉ NO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR O Código de Defesa do Consumidor inovou ao trazer em seu escopo o princípio da boa-fé, expressamente nos artigos 4º, III, e 51, IV, que trouxeram importantes modificações nas relações de consumo, mais precisamente no que trata da harmonização dos interesses econômicos e da proteção contratual.

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A doutrina não é unânime em apontar as funções da boa-fé. Mas, em linhas gerais, identificam-se três: diretriz hermenêutica; criação de deveres jurídicos anexos; e limitação dos direitos subjetivos. Tais funções interligam-se e servem para melhor delimitar a aplicação do princípio. Como diretriz hermenêutica, a boa-fé objetiva estabelece que se deva interpretar os contratos em consonância com uma esperada lealdade e honestidade das partes. Nesse ponto, verifica-se a influência direta da eticidade que se espera dos participantes da relação. Quanto a isso, merece destaque o artigo 113 do Código Civil, cujo teor põe que os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar da celebração, e o artigo 47 do Código de Defesa do Consumidor, que trata da interpretação mais favorável ao consumidor das cláusulas contratuais. Em relação à criação de deveres anexos, a boa-fé se constitui numa fonte autônoma, isto é: os deveres não decorrem exclusivamente da relação obrigacional, independem da manifestação de vontade dos contratantes, levando-se em consideração também as circunstâncias e/ ou fatos referentes ao contrato (AGUIAR JÚNIOR, 2011). Tais deveres estão relacionados com informação, cuidado, segurança e cooperação. A título de exemplo, são deveres anexos das partes: indicar alteração de endereço, telefone e outros meios de contato, principalmente nos vínculos contratuais, de modo a evitar dificuldades de cumprimento das obrigações; evitar danos à integridade moral e física do consumidor; informar que haverá uma mudança substancial num modelo de carro, com potencial desvalorização do modelo antigo (BENJAMIN, 2012). Quanto à terceira função, a boa-fé serve como limite para o exercício de direitos subjetivos. Tal função tem por escopo limitar o exercício do direito das partes para que estas não incorram em práticas abusivas. Esta função é disposta no artigo 187 do Código Civil, que aduz: “também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes”. Dessa forma, funciona como parâmetro para verificar a conduta das partes de modo a concluir pela arbitrariedade e do abuso de direito (BENJAMIN, 2012), não podendo o consumidor valer-se das regras do Código de forma dissoluta, com intuito de locupletamento, por exemplo (NUNES JÚNIOR, 2009).

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5.1 A norma do Artigo 4º do Código de Defesa do Consumidor O princípio da boa-fé constante no artigo 4º da Lei nº 8.078/90 tem como função viabilizar os dispositivos constitucionais que versem sobre a ordem econômica, compatibilizando interesses aparentemente antagônicos, como a proteção do consumidor e desenvolvimento econômico e tecnológico. A primeira consideração a ser feita está pautada no fato de a boa-fé aparecer como princípio orientador da interpretação, e não como cláusula geral para a definição das regras de conduta. É uma referência para a interpretação e aplicação do Código, o que, segundo Aguiar Júnior (2011), seria até de certo modo dispensável, pois não se concebe sociedade organizada com base na má-fé, não fosse a constante conveniência de acentuar a sua importância. Em seguida, o princípio da boa-fé destacado no inciso III é tido como um critério auxiliar para a viabilização dos ditames constitucionais sobre a ordem econômica. Com isso, promove a harmonização entre consumidores e fornecedores, entre prestação e contraprestação. Busca-se uma relação contratual justa e, segundo Nunes (2011, p. 660), isso quer dizer que “a boa-fé não serve tão somente para a defesa do débil, mas sim como fundamento para orientar a interpretação garantidora da ordem econômica, que, como vimos, tem na harmonia dos princípios constitucionais do art. 170 sua razão de ser”. Desse modo, a aproximação da ordem econômica e da boa-fé serve para realçar que esta não é apenas um conceito ético, mas também econômico, relacionado com a funcionalidade do contrato e sua finalidade socioeconômica. 5.2 A Norma do Artigo 51 do Código de Defesa do Consumidor

jurídico em que está inserida, que restringe direitos ou obrigações fundamentais inerentes à natureza do contrato de modo a distorcer o equilíbrio contratual ou ameaçar o objeto do caso, e que onera em demasia o consumidor, levando em consideração a natureza e conteúdo contrato, bem como o interesse das partes e outras circunstâncias peculiares ao caso. Logo, é possível verificar que é um dispositivo muito importante relativo às nulidades de cláusulas contratuais nas relações de consumo. Nele, permite-se uma análise do contrato no caso concreto, da lealdade e transparência, das legítimas expectativas do consumidor, do equilíbrio econômico, da configuração da lesão, dentre outros. Trata-se, pois, “da cláusula de abertura do sistema de reconhecimento das cláusulas abusivas no CDC, a partir da qual se dá o desenvolvimento jurisprudencial em relação à viola-

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Constata-se de pronto que a Lei nº 8.078 trouxe no rol exemplificativo das nulidades do artigo 51 a cláusula incompatível com a boa-fé no inciso IV, sendo nula de pleno direito a que estabeleça obrigações consideradas iníquas, abusivas que coloque o consumidor em desvantagem exagerada. O entendimento do inciso completa-se com o disposto no §1º do referido artigo, porquanto se presume exagerada a vantagem que ofende os princípios fundamentais do sistema

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ção dos deveres decorrentes dos princípios da boa-fé, do equilíbrio ou da equidade”, segundo Miragem (2008, p. 224-225). Nesse ponto, as funções da boa-fé objetiva (critério hermenêutico, criação de deveres anexos e limitação do exercício de direitos) têm enorme importância e devem ser trazidas a exame para verificar a nulidade, ou não, de cláusulas contratuais (BENJAMIN, 2011). Ademais, em decorrência do princípio do equilíbrio econômico do contrato, veda-se cláusula que imponha desvantagem exagerada ao consumidor, buscando a justiça contratual e vedando abuso na fixação das obrigações do contratante. Desse modo, observa-se que tal dispositivo depende de esforço hermenêutico para um devido cumprimento no caso concreto, cabendo ao magistrado a análise de eventual nulidade de cláusula contratual fundada no artigo 51, IV. A responsabilidade do Judiciário é, portanto, mais intensa, de modo a afastar as críticas de subjetivismo e arbitrariedade na análise de abusividade das cláusulas contratuais (BENJAMIN, 2011).

A resolução de problemas da vida cotidiana influenciou diretamente o direito no sentido de fornecer o embasamento necessário para que este dê uma resposta positiva para a tal demanda. Nesse sentido, é possível identificar uma série de princípios gerais que hoje nos dão fundamentos e nos conduzem nas mais diversas demandas do homem, desde sua formação moral até mesmo a produção de orientações jurídicas, como é o caso da boa-fé que influencia hodiernamente uma série de relações no campo jurídico. No curso do presente trabalho, focou-se na relação de consumo e na importância da boa-fé. Percebeu-se que a boa-fé concebe os ideais de lealdade e cooperação entre as partes, e que esta se divide em subjetiva e objetiva. A boa-fé subjetiva trata da consciência, ou não, de um fato pela pessoa ao agir em conformidade com o direito, enquanto que a boa-fé objetiva funciona como um standard, um dever de ambas as partes agirem com lealdade, honestidade, cooperando entre si para que a obrigação contratada seja cumprida da melhor maneira possível. Esta é a que influencia diretamente as relações de consumo, de modo a equilibrar a própria relação. Nesse sentido, pode-se identificar que a boa-fé objetiva apresenta algumas funções; são elas: a diretriz hermenêutica, a criação de deveres anexos e a limitação de direitos subjetivos – todas para proporcionar um equilíbrio nas relações de consumo sempre pautado na honestidade e lealdade entre as partes. Embora o Código de Defesa do Consumidor traga explicitamente a boa-fé nos artigos 4º, inciso III, e 51, inciso IV, que modificaram as relações de consumo mais precisamente no que tange à harmonização dos interesses econômicos e à proteção contratual, diz-se que esta está presente em todo o Código, uma vez que os consumidores não podem se valer das regras do Código de maneira dissoluta.

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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Assim sendo, não restam dúvidas acerca da dimensão que alcança o aspecto da boa-fé, nomeadamente nas relações de consumo.

REFERÊNCIAS AGUIAR JÚNIOR, Ruy Rosado de. A boa-fé na relação de consumo. In: Doutrinas Essenciais: direito do consumidor. v. 1. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. BENJAMIN, Antônio Hermann de Vasconcelos. MARQUES, Claudia Lima. BESSA. Leonardo Roscoe. Manual de direito do consumidor. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012. BRAGA NETTO, Felipe Peixoto. Manual de direito do consumidor: à luz da jurisprudência do STJ. 7. ed. Salvador: Juspodivm, 2012. CASTRO, Flávia Lages de. História do direito geral e do Brasil. 8. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. GOMIDE, Alexandre Junqueira. Direito de arrependimento nos contratos. 2009. Disponível em: <http://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/3563/1/ulfd112529_tese.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2014. GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro: parte geral. v.1. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro: contratos e atos unilaterais. v.3. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

MARQUES, Claudia Lima; BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcelos; MIRAGEM, Bruno. Contratos no código de defesa do consumidor. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. MIRAGEM, Bruno. Direito do consumidor. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de direito do consumidor. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano; MATOS, Yolanda Alves Pinto Serrano de. Código de defesa do consumidor interpretado: doutrina e jurisprudência. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

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MARQUES, Claudia Lima; BENJAMIN, Antônio Herman de Vasconcelos; MIRAGEM, Bruno. Comentários ao código de defesa do consumidor. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

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THE IMPORTANCE OF THE GOOD FAITH IN THE RELATIONS OF CONSUMPTION

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ABSTRACT: This paper presents considerations about the good faith and its importance in the relations of consumption. Since the historical aspects to the analyses of Brazilian’s law in the Consumers’ Bill of Rights, reiterating the ideals of honesty and loyalty between the parts and reaffirming the importance of the good faith in the relations of consumption. Also, it treats about the difference between the subjective good faith and the objective good faith, showing which one of them is used in the relations of consumption. The methodological procedure used was the bibliographic research in printed and electronic media, specially the consumers’ law literature, giving base to this entire paper. Keywords: Good faith. Brazilian consumers’ bill of rights. Relation of consumption.

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Enviado em 15 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

A RELATIVIZAÇÃO DA IMPENHORABILIDADE NOS PROCESSOS DE EXECUÇÃO: A IMPRESCINDIBILIDADE DA HERMENÊUTICA CONSTITUCIONAL NA ANÁLISE DO CASO CONCRETO Lucely Ginani Bordon* Rafael Bruno do Carmo Dias**

RESUMO: Este artigo tem como escopo elucidar a problemática acerca

do instituto da impenhorabilidade no que tange sua aplicação nos casos concretos e a necessidade de aplicá-la aos moldes da estrutura normativa Constitucional, tendo como parâmetro a inafastável necessidade de ver tal situação na forma de uma contraposição de direitos fundamentais de ambas as partes no processo de execução; sendo estes a proteção da dignidade do executado e a tutela jurisdicional executiva do credor. Utiliza-se, para tanto, de conceitos encontrados na doutrina brasileira, além da clássica alemã, como identificadores da forma de vetor dos direitos fundamentais no instituto da impenhorabilidade.

1 INTRODUÇÃO O Estado Constitucional de Direito que vigora na atualidade foi consequência, dentre outras causas, do pós-positivismo e caracteriza-se, primordialmente, pela força normativa dada a Constituição. Nesse contexto, a Constituição tornou-se fonte nuclear do ordenamento jurídico, sendo dotada de eficácia imediata, de tal forma a exigir do juiz uma posição mais ativa, garan* Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Estagiária no Ministério Público do Trabalho. ** Graduando em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Estagiário no Ministérios Público Estadual.

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Palavras-chave: Impenhorabilidade. Tutela jurisdicional executiva. Colisão de princípios de Direito Fundamental. Mínimo existencial. Isonomia.

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2 RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL: OS LIMITES DA EXECUÇÃO O processo de execução é meio de concretização do direito a uma prestação. O devedor pode cumprir voluntariamente a prestação – execução espontânea – ou o cumprimento pode se dar através de atos executivos estatais – execução forçada. Nesse sentido, no caso de inadimplemento da obrigação, o Estado sub-roga-se nos direitos do credor para satisfazer o seu crédito por meios legais.

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tindo-lhe certa discricionariedade na interpretação e aplicação das normas. A hermenêutica constitucional é, portanto, técnica indispensável para que o juiz compreenda as particularidades do caso concreto de modo que a interpretação e aplicação das normas se coadunem com a Constituição e deem maior efetividade aos direitos fundamentais. Nesse contexto neoconstitucional que dotou de força normativa a Constituição, os princípios nela estabelecidos consagraram-se como normas jurídicas. Em decorrência disso, surge o neoprocessualismo, corrente na qual o juiz passa a aplicar os princípios norteadores da Constituição ao processo de forma imediata. Sendo assim, é preponderante o papel do magistrado na reconstrução do processo civil à luz da Constituição. Sua função é zelar pela efetividade da tutela do direito material de acordo com as normas constitucionais e pela proteção dos direitos fundamentais, garantindo, inclusive, um ideal sopesamento desses direitos no caso de conflito entre eles. Dito isto, o direito a uma tutela jurisdicional não está relacionado, exclusivamente, ao direito de ter sua petição lida e apreciada pelo Poder Judiciário. O artigo 5º, inciso XXXV da Constituição: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, deve ser entendido de forma ampla, como um direito, a todos conferido, de não somente ter acesso à justiça, mas da garantia de uma tutela adequada, efetiva e tempestiva, pautada no direito ao devido processo legal e, como dito supra, nos ditames constitucionais pertinentes. É por esta razão que a tutela do direito não deve se restringir ao seu aspecto formal, mas à sua realização material quando necessária. Destarte, o direito à execução é corolário ao direito de acesso à justiça, estando umbilicalmente interligados. Nesse sentido, vislumbra-se a necessidade de relativização da impenhorabilidade, de modo a garantir a efetividade do processo executivo e consequentemente do direito de acesso à justiça do credor, embora se busque não interferir no mínimo existencial protegido pelas regras do instituto da impenhorabilidade. Trata-se de uma ponderação dos interesses em análise, não menosprezando a proteção à dignidade da pessoa humana tutelada pelas regras de impenhorabilidade, mas garantindo o direito do credor no processo executivo de ver seus direitos de propriedade, de crédito e de acesso à justiça atendidos quando inescrupulosamente o devedor se utiliza da má interpretação normativa para não cumprir com suas obrigações. As circunstâncias do caso concreto, para tanto, são imprescindíveis para aferir a necessidade de relativização da garantia da impenhorabilidade.

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1 

Art. 790. São sujeitos à execução os bens: III - do devedor, ainda que em poder de terceiros.

2  À luz do disposto no art. 791, III, do antigo CPC/73, agora na redação ampliativa do artigo 921, inciso III do CPC/15 e art. 40 da Lei 6.830/80 (Lei de Execução Fiscal).

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A obrigação, quando não adimplida, gera a responsabilidade do devedor. Sendo assim, a responsabilidade só surge diante do não cumprimento voluntário da obrigação, sujeitando o patrimônio do devedor/terceiro, ou, em casos excepcionais, sua vontade/liberdade, ao cumprimento da prestação em legítima execução forçada (DIDIER JÚNIOR e outros, 2013). O artigo 591 do CPC/73, agora na novel forma do artigo 789, do CPC/15 (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), contempla norma básica da responsabilidade executiva preceituando que “o devedor responde com todos os seus bens presentes e futuros para o cumprimento de suas obrigações, salvo as restrições estabelecidas em lei”. Destarte, o patrimônio do devedor é a garantia comum de seus credores. Para complementar essa regra fundamental, é necessária uma interpretação em conjunto com o artigo 790, inciso III do CPC/151 para se entender que os bens do devedor, ainda que estejam em poder de terceiros, respondem à execução. Quanto à alteração textual e material contido no CPC/15 em face do CPC/73, no que tange a penetração no patrimônio atingido pela responsabilidade do devedor, observa-se que o legislador ampliou a proteção ao direito do credor, trazendo à baila mais coberturas legais contra tipos comuns de fraudes através de cláusulas de inalienabilidade, aquelas dispostas no artigo 790, inciso VI, e de responsabilidade da pessoa jurídica, inciso VII do mais atual CPC. A responsabilidade do devedor é primária, posto que, como obrigado e responsável, o seu patrimônio é o primeiro a ser executado. Há situações, entretanto, que a responsabilidade da obrigação pode recair sobre bens de terceiro (responsabilidade secundária). Nesses casos o terceiro responde pela dívida, apesar de não a dever. Chama-se atenção também ao fato dos bens do devedor tanto presentes como futuros responderem pela execução. Dessa forma, os bens integrantes do patrimônio do executado respondem pela execução ainda que eles não existam no momento da constituição da obrigação, sendo incorporados posteriormente. Mesmo que não haja na esfera patrimonial disponível do devedor nenhum bem que possa ser executado na fase de execução, o processo será suspenso2 e retomado se, dentro do prazo prescricional, surgir bens disponíveis à satisfação do crédito. Assim, a execução é, em regra, real, pois recai sobre o patrimônio do devedor. A exceção a esse princípio é a prisão civil como coerção pessoal para a execução da prestação pecuniária de alimentos. A penhora é o ato pelo qual se dá a satisfação direta ou indireta da pretensão do exequente. O crédito executado é satisfeito diretamente através da adjudicação de um bem como pagamento de dívida, ou indiretamente quando a satisfação se dá através da alienação do bem penhorado, convertido em dinheiro, e entregue ao exequente. A penhora é, portanto, a designação de bens do patrimônio do devedor para garantir a satisfação do credor. A responsabilidade patrimonial que recai sobre esses bens irá afetar os atos de disposição do proprietário sobre eles, que se tornarão ineficazes para o processo executivo.

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Entretanto, a submissão do patrimônio do devedor não é absoluta, uma vez que há os casos de impenhorabilidade definidos por expressa determinação legal que excluem certos bens da responsabilidade patrimonial. A impenhorabilidade de certos bens é uma restrição à tutela executiva, justificada pela proteção que se deve ter com alguns bens jurídicos relevantes, como a dignidade do executado e o direito ao patrimônio mínimo. Tal instituto protetivo contido no artigo 649 do CPC/73 contempla, de acordo com Araken de Assis (2010), o benefício de competência, decorrente da proteção à dignidade da pessoa humana. Este entendimento merece respaldo na atualização feita na forma do artigo 833 do CPC/15, que obedece aos mesmos ditames constitucionais, mesmo com a ampliação do rol, redução dos valores impenhoráveis em poupança e expansão da penhorabilidade de vencimentos e congêneres que ultrapassem a soma de cinquenta salários mínimos. A impenhorabilidade só poderá existir através das “restrições estabelecidas em lei”, conforme a parte final do artigo 591 do CPC/73, sendo este o princípio da tipicidade da impenhorabilidade (ASSIS, 2010). Tal dispositivo, com nova redação no art. 789 do CPC/15, manteve-se materialmente igual. Desta forma, o CPC/15 e a Lei 8.009/90, por exemplo, prescrevem um rol de bens que são considerados absoluta ou relativamente impenhoráveis, coadunando com a tipicidade apontada pelo ilustre doutrinador mencionado. Apesar de formal e materialmente possível, não se mostra viável a ampliação das regras de impenhorabilidade, de forma a tornar o que seria exceção em regra. Porquanto, a regra é a penhorabilidade de todos os bens do devedor, sem que haja discriminação entre eles, desde que haja valor econômico. Neste ínterim, a proteção ao devedor conferida pelas regras de impenhorabilidade é, contudo, limitativa da satisfação do crédito pelo credor, que se vê cada vez mais em dificuldade para conseguir executar o devedor. Em decorrência disso, uma liberalização exagerada mitigaria o direito à tutela jurisdicional do credor que busca a satisfação do seu crédito e só pode contar com o patrimônio daquele que lhe deve (DINAMARCO, 2009). A impenhorabilidade é um direito subjetivo do executado que pode ser renunciada se o bem impenhorável for disponível. Afinal, sendo o bem alienável extrajudicialmente, não haveria por que não sê-lo judicialmente, mesmo nos casos de benefício de competência (DIDIER JÚNIOR e outros, 2013). Nesse caso, o executado poderá abdicar do privilégio e nomear tais bens à penhora ou deixar de alegar a impenhorabilidade na primeira oportunidade que lhe couber falar nos autos ou nos embargos à execução (ASSIS, 2010). Não obstante a redação do caput do artigo 833 do CPC/15 acerca da impenhorabilidade dos bens arrolados, o próprio §1º admite a penhora de bens na execução de crédito concedido para sua aquisição, pois não poderia o devedor adquirir um bem com crédito concedido pelo credor e não ter como haver o preço do mesmo. Convém apontar que no CPC/73 o artigo 649 utilizava a terminologia “absolutamente impenhoráveis” no seu caput, apesar de seus parágrafos já tratarem de exceções a esse caráter absoluto. Aliás, as regras de impenhorabilidade acabam por abrir espaço para fraudes, onde os devedores utilizam o benefício da impenhorabilidade como instrumento para frustrar a execu-

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ção, conforme será mais bem ilustrado adiante.

No contexto de predominância da normativa constitucional, com fins de aprimoramento de sua força vinculante, há der ser esclarecido como esta normatividade se irradia nos demais frontes do corrente ordenamento, quais seus vetores de propagação e como estas forças indutivas interagem entre si diante da problemática ora analisada. Para tal, é fundamental elucidar de que forma a norma constitucional se expressa, no caso, na relação de intersubjetividade de direitos, isto é, como a norma constitucional se insere no conflito indivíduo vs. indivíduo, cercando o debate à esfera do processo de execução. Dessa forma, torna-se plausível incitar o questionamento se, realmente, em um Estado Democrático de Direito, existe resolução do conflito sem ser exigido do Poder Estatal prestação na dimensão positiva, na sua função de garantidor de direitos. Faz-se indispensável compreender, como primeiro passo, que o estado constitucionalizado possui em sua Constituição a materialização de seu posicionamento político-ideológico, usando-se desta positivação para tutelar aquilo que considera imprescindível a sua própria existência, não sendo logicamente admissível seu descumprimento, sob pena de instabilidade dos mais centrais pilares de sua construção. A essa proteção é denominado o termo de Direitos Fundamentais (MARTINS; DIMOULIS, 2012). Peculiarmente, na contramão da história constitucional, nossa Constituição padece demasiadamente de densidade normativa quanto a este ponto, nos levando às benesses e malefícios da abstração e generalidade na definição do que compreender-se-ia como Direitos Fundamentais. Assim, a “vontade” Constitucional se expressa por todo o ordenamento jurídico pela ação das normas de Direito Fundamental (teoria normativo-material), sejam em sua natureza de regra ou princípio, devendo ser resguardadas em todos os âmbitos jurídicos, e a todo custo, tendo por penalidade a perda de validade de todo e qualquer procedimento. Não obstante à unidade da normativa constitucional, percebe-se nas normas de Direito Fundamental a possibilidade de estarem, no caso concreto, em conflito ou colisão, sendo disponibilizadas ao intérprete ferramentas para a solução do aparente embate. Tal necessidade surge na satisfação de diversos princípios intrínsecos à Constituição, ligados à não contradição e aos princípios da unidade e da máxima efetividade das normas Constitucionais, não devendo restar silente a jurisdição à luz da Constituição (DWORKIN, 2005). Portanto, admitindo-se que a solução de conflito de regras se dá, primordialmente, pela preponderância de uma regra em detrimento da outra, em qualquer nível de controle de constitucionalidade, resta elucidar como se dá a colisão de princípios de direito fundamental. Os princípios de Direito Fundamental nos remetem, de acordo com o gênero “princí-

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3 DIREITOS FUNDAMENTAIS: A IRRADIAÇÃO DE SEUS EFEITOS NO ORDENAMENTO JURÍDICO E A POSSIBILIDADE DE COLISÃO DE NORMAS DE DIREITOS FUNDAMENTAIS

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pio”, à máxima efetivação de todo o bloco de direitos fundamentais em colisão, sendo necessária uma análise de todo conjunto de princípios relevantes para a interpretação e manifestação do resultado que propiciar a melhor solução. De tal forma, na colisão entre o princípio A e B, caso entenda-se a preponderância de A sobre B, este último não é inválido, apenas cede diante da precedência de A na condição de fundo, isto é, o peso do princípio determina-se diante do caso concreto. Imprescindível sedimentar que estabelecer a razão da norma a ser considerada no caso concreto é resultado de uma ponderação que tem como córtex a razoabilidade e a proporcionalidade dos direitos em jogo. Imerge-se, desta forma, na teoria dos princípios e na máxima da proporcionalidade que, reciprocamente, tornam-se condições existenciais uma da outra (ALEXY, 2011). Convém destacar que a distinção nos institutos da razoabilidade e da proporcionalidade é tema que admite controvérsia, tendo na escola alemã e americana diversos contrapontos na definição e aprofundamento do assunto, principalmente no que se refere à proporcionalidade em sentido estrito e amplo. Trata-se de celeuma terminológica que não afeta diretamente a ponderação em si, apesar de dever ser encarada cientificamente com escopo de esclarecer suas singularidades no sistema hermenêutico, segundo Sarlet (2012). Como conclusão, no caso concreto de colisão de princípios de Direito Fundamental, a princípio, será determinada a razão da norma através da ponderação dos princípios envolvidos, conformando-se a proporcionalidade nas suas vertentes de adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Contudo, ressalva-se o apontado por Bonavides (2011) quanto à prejudicialidade que os excessos dessa interpretação constitucional conferem à hermenêutica do juiz, tendo como consequência de um desprendimento da razoabilidade ou exagero político o enfraquecimento ou até mesmo a desintegração da Constituição.

As relações intersubjetivas dentro do Estado democrático de Direito, geram, ainda, por influência principal e manifesta do conceito de pacta sunt servanda, obrigações entre os indivíduos das mais diversas naturezas, amparadas e reguladas na esfera cível do nosso ordenamento. Ocorre que, na realidade concreta, tais obrigações, incontáveis vezes, não são devidamente cumpridas – abstém-se aqui da discussão dos motivos do devedor –, ficando o credor sem a sua justa prestação em face da negativa de cumprimento por parte do devedor. Cabe, assim, ao detentor deste direito de receber, recorrer ao sistema judiciário, para que, restando comprovado seu crédito e a não quitação, possa existir a incidência do braço forte do Estado sobre o indivíduo na forma do processo de execução. Temos assim o contexto ao qual está intimamente ligado o instituto aqui em tela, qual seja, a impenhorabilidade. Tal instituto pode ser entendido como a previsão correta do legislador de determinar no código de processo civil situações onde o braço do Estado, movido pela

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4 O INSTITUTO DA IMPENHORABILIDADE: UMA GARANTIA FUNDAMENTAL DO DEVEDOR

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jurisdição provocada pelo credor, esbarrará em limitação posta por si mesmo. Isto é, o próprio ordenamento determina uma espécie de reserva a suas próprias ações, resguardando o mínimo de um rol de direitos amparados na Constituição. Assim, expressam-se não só a proteção ao corolário máximo de nossa Constituição, qual seja, a dignidade da pessoa humana, como também diversos outros direitos fundamentais à liberdade dos indivíduos e a não intervenção do Estado, que garantem a manutenção do princípio da igualdade. Não suficiente, contribui na tutela de outros direitos fundamentais sociais, estando todo este bloco protegido em função de se preservar o mínimo existencial para uma vida digna, reflexo de um Estado igualitário. Em suma, o mínimo existencial se constitui como a presença sem a qual, à luz dos direitos fundamentais, a dignidade da pessoa humana está comprometida de tal forma que não se pode considerar as condições de vida do indivíduo como dignas, restando como afronta aos objetivos da Constituição e, consequentemente, do Estado Democrático de Direito. Percebe-se então que o mínimo existencial decorrente da impenhorabilidade, na vertente que convir ao caso concreto, reflete a tutela de um bloco de direitos fundamentais que, em nosso ordenamento, restam imprescindíveis. Em hipótese, caso reste frustrada a execução de um determinado bem, por razão de ser considerado, à luz do código já supracitado, impenhorável, teríamos de fato a proteção do direito fundamental ao qual o referido bem está condicionado, de tal forma, o que resta protegido é a finalidade do bem em função da garantia mínima da norma de direito fundamental. Destarte, a não ação do poder Estatal reforça e resguarda, como estado de liberdade, outra vertente das normas fundamentais, as de status positivo. Assim, resguardar o mínimo existencial é medida que promove maior efetividade a toda normatividade de direitos fundamentais, dos mais diversos gêneros. De tal modo, resta a impenhorabilidade como tutela de direitos fundamentais, seja na garantia mínima de manifestação da vontade das partes (artigo 833, inciso I do CPC/15), ou no resguardo de bens que estão vinculados a direitos fundamentais de outros sujeitos da esfera familiar do proprietário (artigo 1º da Lei nº 8.009/90), ou mesmo na proteção dos meios de desenvolvimento social, intelectual ou profissional do que está sofrendo os efeitos da execução (artigo 833, inciso V do CPC/15). Deve-se pontuar, entretanto, uma distinção entre o mínimo existencial e o mínimo vital, uma vez que este é a composição de direitos mínimos que garantem tão somente a sustentação do ser como unidade biológica de vida, sendo parte imprescindível na concessão de um mínimo existencial. Este último teria a concepção do indivíduo como ser social, que não pode ter uma vida digna somente com acesso àquilo que se mostra biologicamente indispensável, sendo necessários outros direitos, tais como educação, desenvolvimento cultural e social, direito à jurisdição, direito ao trabalho, dentre outros direitos que podem ser compreendidos neste rol de mínimas condições para o indivíduo existir e coexistir com dignidade. Sedimenta-se assim, que o bem a ser protegido pela impenhorabilidade não representa em si só o objetivo deste instituto. Todavia, o que parece mais lógico e sensato é analisar-se a finalidade do bem como materialização de um direito fundamental, e este sim seria o objeto de

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proteção pelo instituto da impenhorabilidade.

O direito fundamental à tutela executiva é garantido na execução por meio do princípio da efetividade inerente a este procedimento, no qual os direitos além de reconhecidos devem ser efetivados (DIDIER JÚNIOR e outros, 2013). Sendo assim, é necessário que existam meios executivos capazes de satisfazer o direito material do credor, proporcionando ampla e integralmente a tutela executiva. No entanto, é preciso ressalvar que a efetividade da execução não significa a satisfação do credor, mas presume-se para efeito desta análise a regularidade formal e material dos títulos executivos já admitidos na fase de conhecimento do processo. A tutela jurisdicional executiva decorre do princípio da inafastabilidade, lastreada no já referido artigo 5º, inciso XXXV da Constituição, e trata-se de uma garantia material, não se subsumindo tão somente ao ajuizamento de um processo perante o Judiciário, mas da obtenção de uma prestação jurisdicional célere, adequada e eficaz. Nesse diapasão, o artigo 797 do CPC/153 garante o princípio do melhor interesse do credor, consubstanciado na ideia de que o credor espera ter sua pretensão atendida, já que a finalidade do processo de execução é exatamente concretizar as expectativas do credor de ter a tutela material do seu direito. Sendo assim, o processo deverá culminar na concretização da norma jurídica, resultando no pleno gozo do direito a que faz jus o credor. Seguindo esse pensamento, a execução também deve ser específica, na medida em que irá propiciar ao credor a satisfação da obrigação da maneira mais próxima ao cumprimento espontâneo pelo devedor (DIDIER JÚNIOR e outros, 2013). Desta forma, o direito fundamental à tutela executiva deve basear-se no postulado da máxima coincidência possível, que consiste na maior proteção ao direito subjetivo tutelado, ou seja, a busca de um resultado concreto o mais coincidente possível com o cumprimento espontâneo das normas de direito material. Nesse contexto, vale salientar que a reforma do processo de execução em 2006, buscou garantir o direito fundamental de ação, e por consequência, o direito fundamental à tutela executiva a partir de alterações que buscaram materializar a celeridade processual prevista na Constituição, artigo 5º, inciso LXXVIII4. Para tanto, o processo tornou-se único, sincrético, cabendo apenas falar em fases de conhecimento e fase de execução, de forma que a tutela jurisdicional seja obtida no bojo de um único processo. Assim, o processo de execução contempla o direito de ação que deve não só declarar o direito, como selecionar meios para que este seja

3  Art. 797. Ressalvado o caso de insolvência do devedor, em que tem lugar o concurso universal, realiza-se a execução no interesse do exequente que adquire, pela penhora, o direito de preferência sobre os bens penhorados. 4  Artigo 5º, inciso LXXVIII - A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

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5 A TUTELA JURISDICIONAL EXECUTIVA COMO DIREITO FUNDAMENTAL DO CREDOR

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efetivamente satisfeito. Portanto, o direito fundamental à tutela executiva decorre da garantia do devido processo legal e dos princípios constitucionais da inafastabilidade da jurisdição e da razoável duração do processo, com o fim último de conceder efetividade à execução civil e consagrar o direito de ação a partir da garantia do procedimento, da espécie de cognição, da natureza do provimento e dos meios executórios adequados.

Diante do tema ora estudado, é nítida a caracterização da impenhorabilidade como uma exceção que, ao garantir o direito fundamental ao mínimo existencial para o devedor, atinge o direito fundamental do credor à tutela executiva. Surge assim a necessidade de serem determinados critérios para a solução dessa colisão de direitos, onde há irrefutável interesse do Estado em garantir a maior efetividade das normas constitucionais, tanto para o devedor quanto para o credor. À primeira vista pode-se parecer que a dignidade da pessoa humana, manifestada pelo princípio do mínimo existencial, prevalece sobre todos os demais princípios constitucionais por ser ela fundamento do Estado Democrático de Direito (artigo 1º, inciso III, da Constituição5). Contudo, permite-se que na colisão desses direitos fundamentais seja analisado o caso concreto para que não haja um excesso de proteção no direito do executado, prejudicando desnecessariamente o direito do exequente (MAIDAME, 2007). Outrossim, há que se fundamentar essa questão também no princípio da igualdade substancial garantido pela Constituição através de sua interpretação teleológica (MAIDAME, 2007). Isso porque o ordenamento jurídico deve estar voltado para tratar diferentemente os desiguais na medida de suas desigualdades, ou seja, a igualdade deve se dar perante os bens da vida e não somente dos direitos e deveres, isto é, prevalecer a igualdade material em detrimento da formal nos casos que couber. Por isso, as regras de impenhorabilidade demandam uma análise mais aprofundada do caso concreto e de uma posição ativa do aplicador do Direito, na medida em que tais regras não podem ofender o direito de igualdade, beneficiando uma das partes de forma excessiva. Nessa colisão de direitos fundamentais, resultante da aplicação das normas de impenhorabilidade, caberá o controle de constitucionalidade em concreto pelo juiz a fim de afastar a incidência dessas normas quando elas se mostrarem desarrazoadas e/ou desproporcionais na situação em análise. Nesses casos, a norma torna-se materialmente inconstitucional, apesar da sua consti-

5  Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: [...] III - a dignidade da pessoa humana.

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6 O CONFLITO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS NA TUTELA DE BENS IMPENHORÁVEIS

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tucionalidade em tese. É esse o entendimento esposado por Didier Júnior (2013) que acrescenta ainda a dimensão objetiva dos direitos fundamentais como justificadora da necessidade pelo magistrado do controle de constitucionalidade em concreto. Destarte, manifesta-se a dimensão objetiva dos direitos fundamentais na sua segunda vertente que é a necessidade de irradiação de seus efeitos por todo o ordenamento (DIMOULIS; MARTINS, 2012). Vincula-se, dessa forma, a decisão do juízo a uma análise constitucional do caso concreto, não sendo coerente, à luz da própria constituição, afastar da resolução da lide todo o bloco de constitucionalidade que ampare os direitos fundamentais em tela. Nesse mesmo sentido, Marcelo Lima Guerra afirma: O primeiro dado que se impõe ao intérprete é que a impenhorabilidade de bens do devedor imposta pela lei consiste em uma restrição ao direito fundamental do credor aos meios executivos. (...) as restrições aos direitos fundamentais não são, em princípio, ilegítimas. Devem, no entanto, estar voltadas à realização de outros direitos fundamentais e podem, por isso mesmo, estar sujeitas a uma revisão judicial que verifique, no caso concreto, se a limitação, ainda que inspirada em outro direito fundamental, traz uma excessiva compreensão ao direito fundamental restringido. (citado por DIDIER JÚNIOR e outros, 2013, p. 562).

O imóvel residencial próprio do casal, ou da entidade familiar, é impenhorável e não responderá por qualquer tipo de dívida civil, comercial, fiscal, previdenciária ou de outra natureza, contraída pelos cônjuges ou pelos pais ou filhos que sejam seus proprietários e nele residam, salvo nas hipóteses previstas nesta lei.

Dessa maneira, verifica-se que não há no dispositivo, nem ao menos na Lei, nenhuma restrição quanto aos imóveis de elevado valor, porém não seria concebível que o acesso à Justiça fosse obstado por um devedor que viva em uma mansão luxuosa e se esconde por trás de uma proteção ao bem imóvel de família. Nesse caso, o devedor estaria muito além do que se justificaria proteger, resultando em um privilégio inconstitucional para ele. Da mesma forma, em outro exemplo está também a situação da impenhorabilidade dos

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Deste modo, entende-se que o problema não está na restrição legal do direito do credor, mas sim na utilização de uma regra abstrata e absoluta em um inquestionável conflito de direitos fundamentais. Isso porque haveria uma clara afronta aos preceitos constitucionais, negando-se a supremacia da Constituição e sua força normativa, ao solucionar um conflito de direitos fundamentais sem extrair de algum deles certo grau de efetividade, anulando-o por completo em decorrência do outro. Conforme já exposto, os princípios são mandamentos de otimização e devem ser cumpridos na maior medida possível de acordo com as condições do caso concreto, permitindo-se, assim, seu cumprimento em diferentes graus. Nesse sentido, não se faz razoável a aplicação de forma absoluta das regras de impenhorabilidade contidas na Lei nº 8.009/90 que em seu artigo 1º giza que:

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6  Art. 833. São impenhoráveis: II - os móveis, os pertences e as utilidades domésticas que guarnecem a residência do executado, salvo os de elevado valor ou os que ultrapassem as necessidades comuns correspondentes a um médio padrão de vida.

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salários disposta no CPC/15 em seu artigo 833, inciso IV que apregoa a impenhorabilidade dos vencimentos, subsídios, salários, remunerações, soldos, proventos de aposentadoria, pensões, pecúlios e montepios assim como quantias recebidas por liberalidade de terceiro e destinadas a prover o devedor e sua família, os ganhos de trabalhador autônomo e os honorários de profissional liberal. Não se podia aceitar tamanho absurdo de se reconhecer a impenhorabilidade de salários de valores elevados em detrimento do direito do credor de receber o que lhe é devido. Dessa forma, estaria se permitindo o enriquecimento ilícito do devedor, o que foi combatido com considerável precisão por parte do legislador do CPC/15, na ampliação das exceções a essa modalidade de impenhorabilidade, prevendo a disponibilidade desses valores quando ultrapassem a quantia de cinquenta salários mínimos. Tal medida ajuda a promoção do direito do credor, mas não soluciona toda a problemática acerca deste tema. Por outro lado, como destaca Didier Júnior (2013), as regras de impenhorabilidade contidas no CPC/73 estão repletas de conceitos jurídicos em branco como “médio padrão de vida” e “elevado valor”, que na confecção do CPC/15 foram mantidas praticamente na íntegra com a redação do art. 833, inciso II6. Correta a posição do legislador em manter a restrição dessas regras sem precisar valores, cabendo ao magistrado, no caso em concreto, aferir quanto aos princípios em conflito qual se sobreporá. O que se defende é o uso da técnica da ponderação na aplicação da regra da não execução do bem em tese impenhorável (como por exemplo, o bem imóvel de família), quando este possuir um valor econômico que extrapole o limite do razoável, a fim de não se constituir um privilégio do devedor em detrimento do direito do credor. Isso porque afetaria sobremaneira os princípios éticos, morais e jurídicos a não efetivação do processo de execução quando se sabe que o credor tem reservas financeiras, mas não paga o credor por estar acobertado pelas regras de impenhorabilidade absoluta. Nesses casos, entende-se que não estaria havendo a aplicação correta do princípio do mínimo existencial, na medida em que não existe, em concreto, razão ensejadora para utilização em absoluto da proteção abarcada pelas regras de impenhorabilidade. Deve haver nessa situação a aplicação do princípio da adequação, em que os direitos fundamentais para serem protegidos devem ser alcançados por meios aptos e necessários. O valor do bem pode, no caso concreto, estar deveras desvencilhado de seu cunho finalístico, conferindo ao instituto da impenhorabilidade aspecto inconstitucional, por ferir de morte o princípio da igualdade, concedendo uma vantagem desmerecida a uma das partes. Esclarece-se através do seguinte exemplo: O executado “B” possui casa de luxo em valor exacerbado, que supre demasiadamente o seu direito e de seus familiares à moradia e à vida digna. Não seria uma casa com valor reduzido, obedecida as proporcionalidades e o juízo razoável, suficiente para a mesma finalidade? De forma tal a promover, pela diferença patrimonial dos

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bens, a justa execução pretendida pelo exequente “A”? Não é despiciendo destacar que a dignidade da pessoa humana deve ser vista no caso concreto de forma dúplice, ou seja, tanto para o devedor como também para o credor. A partir desse pressuposto, pode-se entender o direito a uma tutela jurisdicional efetiva como decorrente da dignidade da pessoa humana. Diante disso, o artigo 805 do CPC/15 ao garantir que “Quando por vários meios o exequente puder promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso para o executado”, não se está obrigando que a penhora seja feita ao bem de valor menor para garantir a dignidade do devedor, mas sim que seja realizada, dentre todos os meios efetivos à satisfação integral do direito do credor, a que melhor proteja o direito do devedor ao mínimo existencial. Sendo assim, primeiramente busca-se a penhora do bem que satisfaça à tutela executiva e depois se escolhe, dentre estes, o de menor onerosidade à dignidade do executado, garantindo-se, portanto, a proteção da dignidade do executado, e não do seu patrimônio. Ademais, a dignidade da pessoa humana do credor, assim como seu direito ao mínimo existencial, também serão atingidos quando se observar no caso concreto um prejuízo significativo, material e/ou moral, causado pelo inadimplemento do devedor. Desse modo, haverá que se discutir o direito da dignidade da pessoa do credor, não podendo o mínimo existencial ser visto apenas pelo lado da parte devedora. Portanto, o credor que não recebe o valor do seu título executivo e que ora pleiteia judicialmente o seu restabelecimento pela tutela executiva, também pode estar em situação que precise ter seu mínimo existencial garantido, devendo lhe ser assegurado a garantia de receber o que lhe é devido para, consequentemente, garantir a dignidade da sua pessoa humana.

Com a fundamentação supra, resta sedimentar que toda discussão de aplicação do instituto da impenhorabilidade remete, inexoravelmente, à discussão como um caso de colisão de normas de direitos fundamentais, tendo como centro a preservação da dignidade da pessoa humana e a maior efetividade possível de todo o bloco constitucional, tanto para resguardo do devedor, como também para a defesa do credor. Destarte, desarrazoado estabelecer qualquer juízo absoluto sobre qual bem está totalmente protegido dos efeitos da execução, uma vez que a finalidade a qual este se vincula é o que nos remete ao direito fundamental arguido na colisão, isto é, não há de se conceber bem absolutamente não penhorável sem estabelecermos o seu valor diante de sua finalidade. Portanto, tal temática extrapola o universo teórico, fincando-se no campo dos casos concretos, visto que a finalidade do bem em análise está, obrigatoriamente, atrelada à realidade da vida do executado, de como suas garantias fundamentais estão relacionadas aos fins do bem em tela, suas influências, e em suma, sobre o quão imprescindível é tal item na manutenção de sua vida digna.

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7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Ademais, prevê-se que a discricionariedade concedida ao julgador no comando legal já mencionado é, na sua real face, reforço da obrigação de aplicar-se a normatividade constitucional, sendo assim o magistrado age como vetor para se aferir a relação “valor do bem x finalidade de direito fundamental”, munido de sua subjetividade, mas guiado pelos preceitos constitucionais de razoabilidade e proporcionalidade. De tal forma, finda-se a presente abordagem reiterando a relatividade necessária na análise do instituto da impenhorabilidade, afastando toda e qualquer proteção desnecessária – aos critérios já mencionados – que, no que tange a relação processual e a relação extrajudicial, refletiria grave violação ao princípio da isonomia. Apontando-se que não foram suficientes os passos em direção ao maior equilíbrio dos direitos aqui em questão com a nova redação do CPC/15 quanto a esta temática, mas que muito do que se podia criticar no antigo código foi alterado. Portanto, entender a impenhorabilidade como um instituto que protege toda a estrutura das relações dos indivíduos e, também, mecanismo de manutenção das obrigações estatais na concessão de direitos de status positivo e negativo é medida de maior equidade, sendo manifestação rica de princípios constitucionais, que permite o ordenamento incidir sobre os indivíduos, promovendo o que lhe é de mais fundamental e esperado: Justiça.

REFERÊNCIAS ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. ASSIS, Araken de. Manual da execução. 13. ed. São Paulo: Revista Dos Tribunais, 2010. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

DIMOULIS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012. DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de direito processual civil. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. DWORKIN, Ronald. Uma questão de princípio. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005. MAIDAME, Márcio Manoel. Impenhorabilidade e direitos do credor. Dissertação (Mestrado) - Fadisp, São Paulo, 2007. Disponível em: <http://www.fadisp.edu.br/download/ Marcio_Manoel_Maidame.pdf>. Acesso em: 10 set. 2013.

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DIDIER JÚNIOR, Fredie e outros. Curso de direito processual civil. 5. ed. Salvador: Juspodivm, 2013. 5 v.

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SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais numa perspectiva constitucional. 11. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. THE RELATIVIZATION OF UNSEIZABILITY ON THE PROCESSES OF EXECUTION: THE CONSTITUTIONAL HERMENEUTICS INDISPENSABILITY IN THEANALYSIS OFTHE CONCRETE CASE

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ABSTRACT: This article is scoped to elucidate the problem about the institute of unseizability regarding its application in concrete cases and the need to have it as a reflection of the entire constitutional rules,taking as a parameter an unavoidable need to counteract the fundamental rights of both sidein the execution process: the protection of debtor’s dignity and the executive juridical protection of the creditor.The article also uses concepts found in the brazilian doctrine and in the classic German doctrine, as identifiers of the form of fundamental rights in vector of unseizability Institute. Keywords: Unseizability. Judicial executive. Collision of Fundamental Right Principles. Existential minimum. Equality.

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Recebido em 13 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

A RELEVÂNCIA DO PRÉVIO ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS DESPORTIVAS E AS SANÇÕES AO SEU DESCUMPRIMENTO Nicholas Café de Melo Morais de Mendonça*

RESUMO: A Justiça Desportiva foi criada de forma apartada do Judici-

ário para apreciar matérias jus-desportivas autonomamente. Nesse desiderato, o constituinte assegurou a necessidade do prévio esgotamento das suas instâncias como condição imprescindível para a dedução em juízo comum de feitos atinentes à disciplina e à competição desportivas, mitigando até mesmo o princípio constitucional da inafastabilidade jurisdicional. Destarte, o presente trabalho objetiva analisar a relevância dessa previsão constitucional, abordando os motivos que a ensejaram, bem como as sanções cominadas ao seu descumprimento. Por derradeiro, ainda há a apresentação do debate sobre qual seria a última instância desportiva para o Direito pátrio. Palavras-chave: Justiça desportiva. Prévio esgotamento. Instâncias. Consti-

1 INTRODUÇÃO O princípio da inafastabilidade da jurisdição, insculpido no art. 5º, XXXV da Constituição Federal de 1988 é um dos direitos fundamentais mais valiosos aos seus titulares, visto que lhes assegura o tão proclamado acesso à Justiça. Em outras palavras, é mediante o seu exercício que o indivíduo pode instar o poder jurisdicional a tutelar direitos de caráter material que, porventura, tenham sido lesados ou estejam ameaçados.

* Graduando do curso de Direito, cursando o 5º período.

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tuinte. Motivos.

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Em regra, essa norma não comporta exceções - não se olvide como uma delas o modelo alternativo de resolução de controvérsias relativas a direitos patrimoniais disponíveis, introduzido no ordenamento brasileiro pela Lei nº 9.307/96, conhecida como Lei da Arbitragem-, e tem como destinatário não somente o legislador, mas todos, de modo geral, que não podem impedir ou dificultar sobremaneira o acesso ao Judiciário. Assim sendo, dessume-se desse princípio que o sistema constitucional brasileiro extirpou, por exemplo, a figura da jurisdição condicionada ou instância administrativa de curso forçado, consagrada na EC nº 1/69 (art. 153, § 4º) que restringia o amplo acesso ao Poder Judiciário. Com o advento da “cláusula de acesso à justiça”, não mais é possível se invocar a necessidade de prévio esgotamento das vias administrativas como obstáculo à provocação do Judiciário, conforme assentado pacificamente pela jurisprudência pátria. Em resumo, levar uma demanda à apreciação desse Poder para a obtenção de uma tutela preventiva ou repressiva se tornou tarefa menos complexa e burocrática na nova ordem constitucional vigente. Entretanto, como típico no universo jurídico como um todo, esse direito individual de matiz constitucional, que inclusive ostenta a qualidade de cláusula pétrea, é mitigado por uma previsão também advinda do constituinte originário (não havendo, portanto, que se falar em inconstitucionalidade) constante do art. 217, §§ 1º e 2º, a qual se refere ao caso específico da Justiça Desportiva. Vislumbra-se, assim, que o constituinte entendeu por bem resguardar a totalidade da atuação da Justiça Desportiva em detrimento do direito à provocação do Judiciário, o que pode ser justificado por uma série de motivos, os quais reivindicam uma análise mais pormenorizada das idiossincrasias dessa Justiça independente que rege as relações jurídicas existentes nas atividades do desporto.

2 O ESPECIAL CASO DA JUSTIÇA DESPORTIVA: PANORAMA HISTÓRICO

Não é tarefa fácil conceituar a Justiça Desportiva, principalmente por mesclar sua natureza e interesses públicos e privados e seu ônus notoriamente público. Mas, pode-se afirmar que a Justiça Desportiva é parte integrante da Justiça brasileira, constitucionalizada e insculpida com caráter administrativo, despida de personalidade jurídica, autônoma e independente das entidades de administração desportiva, competente para atuação anterior a eventual acesso ao Poder Judiciário, responsável por processar e julgar especificamente as questões de descumprimento de normas relativas à disciplina e às competições desportivas, cuja organização, funcionamento e atribuições estão definidos em códigos desportivos.

Trata-se, como se percebe, de uma definição extremamente densa e abrangente da

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A temática da Justiça Desportiva é complexa e já desperta dificuldades aos seus estudiosos, à primeira vista, no que se refere à sua própria conceituação. Nessa linha de intelecção, Pugliese e Gomes (2005, p.1) se esforçam em defini-la:

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Justiça Desportiva, com enfoque nas suas mais decantadas funções institucionais. Estas estão essencialmente conectadas ao interesse público ínsito ao desporto, enquanto direito constitucional de cada indivíduo, muito embora seja ela absolutamente desvinculada do Estado. A Justiça Desportiva foi criada, como já ressaltado, pela Constituição Federal de 1988, precisamente no art. 217, que reservou a sua disciplina orgânica e institucional à legislação ordinária. Nesse sentido, observe-se sua redação:

Desta feita, coube à Lei Federal nº 9.615/98- Lei Geral sobre Desportos (a famosa Lei Pelé) o estabelecimento de disposições sobre o funcionamento e a competência do “Poder Judiciário Desportivo”, o que foi realizado no capítulo VII do indigitado diploma. A Lei Pelé reforçou a sua competência já atribuída pelo texto constitucional de apenas processar e julgar infrações disciplinares e às competições desportivas. Outrossim, descreveu as espécies de penas que podem ser aplicadas pelos órgãos componentes da Justiça Desportiva, enunciou vedações como a proibição de aplicação de penas aos menores de 14 anos, de que atletas não profissionais sejam condenados ao pagamento de penas pecuniárias, bem como definiu quais os órgãos judicantes desportivos e as respectivas formas de indicação e nomeação de seus membros, prazo máximo de seus mandatos e efeitos dos recursos, por exemplo. De forma abreviada, a Justiça Desportiva pátria é composta por três órgãos, quais sejam: o Superior Tribunal de Justiça Desportiva (STJD- 3ª instância) que atua na jurisdição desportiva1 das entidades nacionais de cada desporto (a exemplo da Confederação Brasileira de Futebol) e detém competência recursal para os processos desportivos julgados pelos tribunais regionais ou estaduais; o Tribunal de Justiça Desportiva (TJD- 2ª instância), o qual funciona junto às entidades regionais ou estaduais; e as Comissões Disciplinares (1ª instância) que exercem seus desígnios na jurisdição desportiva de entidades municipais e possuem a competência de julgar as questões previstas nos Códigos de Justiça Desportiva.2 Findas as considerações básicas sobre a organização e a função da Justiça Desportiva brasileira, percebe-se que o constituinte foi muito sagaz e arguto ao criar uma justiça absolutamente especializada, autônoma e independente, com competência exclusiva para conhecer das matérias afeitas à legislação esportiva.

1 

Termo empregado para distinção em relação à jurisdição estatal comum exercida pelo Poder Judiciário

2  O Código Brasileiro de Justiça Desportiva - CBJD, criado em 2003, é o diploma que define os processos desportivos (disciplinar ou especial), prazos, nulidades, provas, sessão de instrução e julgamento, recursos, medidas disciplinares, enfim, todo o procedimento a ser adotado por órgãos e membros da Justiça Desportiva.

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Art. 217 É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada um, observados: (...) § 1º - O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei. § 2º - A justiça desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração do processo, para proferir decisão final

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Mas, como se não bastasse isso, o constituinte foi além e dotou essa justiça privada (de feição administrativa, ressalte-se) de uma garantia essencial que em muito facilitou sua atuação nas causas desportivas disciplinares e de competição: a necessidade do prévio esgotamento das instâncias como condição sine qua non para provocação da Justiça Comum. Conforme já abordado, essa prescrição constitucional entra aparentemente em descompasso com a garantia fundamental da inafastabilidade da jurisdição (art. 5, XXXV da CF), a qual tem como um de seus corolários lógicos a desnecessidade do exaurimento das vias administrativas, fenômeno, em regra, tido pacificamente como inútil pelos tribunais brasileiros.3 Todavia, a Justiça Desportiva não pode ser equiparada às vias administrativas ordinárias, porquanto sua especialização e exclusividade reivindicam um tratamento diferenciado. É dizer: a Justiça Desportiva goza da garantia do prévio exaurimento das suas instâncias por motivos próprios, inerentes à sua criação e funcionamento, os quais serão explicados individualmente nas epígrafes que seguem.

3 A INFLUÊNCIA DO PRINCÍPIO DA CELERIDADE PROCESSUAL Um dos princípios norteadores da Justiça Desportiva é a celeridade dos julgamentos, visto que as causas relativas à disciplina e às competições esportivas devem ser julgadas antes do encerramento destas. Sobre o assunto, bem pontua Schmitt (2004, p. 20):

Imagine-se o hipotético caso de um atleta que fosse denunciado por ofender o árbitro e os familiares deste em uma partida válida por campeonato nacional. Se o processo fosse distribuído para a Justiça Comum a qualquer momento, isto é, independente do exaurimento das instâncias desportivas, e, dessa forma, fosse seguido todo um procedimento ordinário com prazo para contestação, produção de provas, audiência, fase de sentença e etapa recursal, ter-se-ia uma situação insustentável. Provavelmente a decisão judicial definitiva só seria proferida, para subsequente cumprimento, muito tempo após o término da competição, o que afastaria drasticamente a efetividade da sanção aplicada ao atleta. 3  SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 839322/ MA. Primeira turma. Rel. Min. Marco Aurélio. Data do julgamento: 07/10/2014. DJ 14/10/2014 ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO. EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. PRESSUPOSTO INDISPENSÁVEL À AFERIÇÃO DO INTERESSE DE AGIR DO BENEFICIÁRIO – IMPROCEDÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONHECIMENTO E PROVIMENTO. 1. Não há previsão, na Lei Fundamental, de esgotamento da fase administrativa como condição para aquele que pleiteia o reconhecimento de direito ter acesso ao Poder Judiciário. Ao contrário da Carta pretérita, a atual não agasalha cláusula em branco, a viabilizar a edição de norma ordinária com disposição em tal sentido.

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[...] a celeridade se deve às peculiaridades e dinamismo do desporto, à medida que decisões tardias ou infrações não apreciadas em tempo acarretam prejuízos irreparáveis ao sistema desportivo e, particularmente, às competições em frontal desobediência ao ordenamento jurídico. Além disso, é preciso lembrar que o constituinte elegeu o prazo de sessenta dias para a solução definitiva do litígio desportivo.

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Ainda como reforço ao princípio da celeridade, o constituinte se preocupou, como colocado pelo doutrinador e procurador do STJD do futebol e do voleibol Paulo Schmitt (p. 20, 2004), em delimitar o prazo de 60 (sessenta) dias para o deslinde da causa desportiva. Trata-se essa delimitação temporal de medida de extremo valor, porque em não sendo observada, o constituinte entende que ocorre violação do princípio da prestação jurisdicional desportiva célere. Nesse caso, é perfeitamente cabível o ingresso de ação junto ao Poder Judiciário, não havendo que se falar em desrespeito ao art. 217 §1º da Constituição Federal de 1988. Percebe-se, destarte, que a celeridade reivindicada para a resolução dos litígios desportivos é uma das principais razões pelas quais se faz necessário o esgotamento de toda a Justiça Desportiva antes de eventual acionamento judicial.4

4 COMPETÊNCIA JUDICIÁRIO

MATERIAL

DESPORTIVA

E

DESAFOGAMENTO

DO

Na realidade, a Justiça Desportiva revela-se como meio ideal para solução de conflitos estabelecidos no âmbito desportivo, pois permite a solução rápida e devidamente fundamentada, a custos mínimos e de maneira eficiente, respeitados os princípios inerentes ao devido processo legal.

É no mínimo questionável que, a título exemplificativo, um magistrado togado, assoberbado de causas da mais alta complexidade, que requerem um vasto conhecimento do Direito e detêm implicações bem mais graves nas vidas dos indivíduos, tenha que gastar seu já limitado

4  Relevante não olvidar que o recurso ao Poder Judiciário não prejudica os efeitos desportivos das decisões proferidas pelos Tribunais de Justiça Desportiva, conforme dicção do art. 52 § 2º da Lei Pelé.

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O constituinte, como é cediço, optou por estabelecer uma Justiça especializada na apreciação da matéria desportiva relativa à disciplina e à competição. Isto posto, seria paradoxal que ele coadunasse com a possibilidade de “fuga” dos órgãos competentes para se levar uma demanda dessa natureza diretamente à Justiça Comum. Caso tamanho impropério jurídico pudesse ser realizado ao livre talante dos sujeitos processuais, estaria em xeque um dos pressupostos processais mais elementares do direito pátrio: a competência de ordem material. Em arremate, a Justiça Comum não pode simplesmente adentrar no conhecimento de matérias reservadas à Justiça Desportiva sem haver esgotamento dos órgãos desportivos, pois a competência desta é mais específica do que a daquela e naturalmente tem prevalência. A criação de uma Justiça Desportiva apartada e especializada pela Constituição Federal de 1988 explicita um escopo muito salutar do constituinte originário: desafogar o Poder Judiciário. Afinal de contas, ela consubstancia um autêntico marco do movimento de solução alternativa de controvérsias, livre dos custos judiciais exorbitantes e da morosidade característica da Justiça Comum brasileira. Amiúde, nas palavras do exímio Paulo Schmitt (2004, p. 11):

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tempo julgando casos de cartão vermelho de jogador, quando é cediça a existência de todo um aparato especializado, voltado para o desempenho de funções dessa natureza. Uma das grandes mazelas do Direito brasileiro é exatamente a sobrecarga do Judiciário, de modo que deduzir em juízo comum causas desportivas sem ao menos exaurir os órgãos criados unicamente com o intuito de apreciá-las só contribui para o agravamento dessa situação. É “nadar contra a maré” de desafogamento do Judiciário brasileiro, que tem recorrido a diversos meios recentemente, tanto legais quanto jurisprudenciais, como a conciliação, a mediação e as súmulas vinculantes para atenuar o excesso de processos sob apreciação judicial.

5 DEDICAÇÃO EXCLUSIVA AO TEMA PELOS JULGADORES DE PROCESSOS DESPORTIVOS

-Magistrado, em Rondônia, concedeu habeas corpus para que um jogador, suspenso por cinco partidas, pudesse atuar em jogo decisivo, alegando que se tratava da ‘liberdade de ir e vir dentro de campo’; -Um magistrado em Maceió, em processo cautelar, concedeu liminar impedindo que a Federação local escalasse árbitro ‘X’ para apitar jogo decisivo do campeonato alagoano de futebol, fundamentando seu despacho na ‘duvidosa e temerária’

5  Expulsões de atletas, condutas imorais durante ou logo após as partidas em relação ao adversário, os árbitros ou os torcedores, jogadas violentas etc. 6 

A existência de um regime jurídico desportivo independente é defendida por Paulo Schmitt (p. 2, 2004)

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Assegurar o prévio esgotamento das vias desportivas de julgamento permite uma maior tecnicidade nas decisões referentes à disciplina e à competição desportivas, já que os auditores das Comissões Disciplinares, dos TJDs e dos STJDs lidam apenas com litígios de ordem esportiva, fato que naturalmente lhes possibilita maior embasamento teórico e prático para a apreciação das demandas dessa espécie. Outrossim, o direito material aplicável aos casos (muito repetitivos, diga-se de passa5 gem) de sua competência está, de modo geral, todo contido na legislação desportiva. Assim, torna-se bem mais simples aos seus julgadores (auditores, predominantemente) a sistematização dos seus julgamentos, favorecendo uma produção mais efetiva e célere de decisões. Em contrapartida, os juízes comuns geralmente não detêm um conhecimento satisfatório para enfrentar questões estritamente referentes à temática desportiva, muito em função da ausência do Direito Desportivo nas grades curriculares das graduações e pós-graduações e nos programas das disciplinas para concursos da magistratura. Trata-se de uma questão lógica: se o juiz não é bem preparado para julgar determinada matéria, tende a proferir decisões mais propensas a anomalias e equívocos. Ilustrando a problemática, o professor Álvaro Melo Filho (2003, p. 9-10) apresenta exemplos de tutelas jurisdicionais que consubstanciam verdadeiras aberrações jurídicas em face do Direito Desportivo, enquanto ramo autônomo detentor de um regime jurídico próprio:6

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imparcialidade do árbitro.

Percebe-se, a partir dos exemplos supramencionados, as graves consequências que o desconhecimento da legislação desportiva (bem como do regime jurídico desportivo como um todo), por parte de um julgador da Justiça Comum, podem causar. A aplicação de um raciocínio jurídico próprio de outras áreas, como o Direito Civil e o Processo Civil, em litígios concernentes a competições desportivas, os quais reivindicam uma lógica jurídica diferenciada daquele que os conhece e os analisa, tende a causar resultados desastrosos. Não obstante a boa vontade do magistrado no ato de julgar e seu desejo de fazer justiça, a desconsideração das peculiaridades do Direito Desportivo, sobretudo de seus aspectos teleológicos, dificulta sobremaneira uma prestação jurisdicional satisfatória. Dessa forma, extrai-se mais um motivo pelo qual o constituinte resolveu limitar, muito apropriadamente, o acesso ao Judiciário em benefício da criação do pressuposto processual obrigatório do exaurimento das instâncias desportivas. Entretanto, há que se lembrar que, uma vez tendo sido levada regularmente ao conhecimento desse Poder uma demanda desportiva, seja após o esgotamento dos órgãos desportivos ou com o término do prazo para a decisão final da Justiça Desportiva (60 dias), não cabe ao juiz togado adentrar no mérito da decisão emanada por tal justiça especializada. É o que se infere do art. 52, §2º da Lei 9.615/98 (A Lei Pelé), nestes termos: Art. 52 (...) § 2º O recurso ao Poder Judiciário não prejudicará os efeitos desportivos validamente produzidos em consequência da decisão proferida pelos Tribunais de Justiça Desportiva.

O indigitado Paulo Schmitt (2007, p. 46) endossa essa tese ao pontificar precisamente

(...) o controle jurisdicional em matéria de competições e disciplina, em regra, deve restringir-se à análise da observância dos princípios que orientam a Justiça Desportiva e do devido processo legal, e não quanto ao mérito das demandas julgadas pelas instâncias desportivas. Comprometeria sobremaneira a autonomia e independência decisórias dos órgãos de Justiça Desportiva submeter ao crivo do Poder Judiciário a aplicação de determinada penalidade pela prática de infração disciplinar definida em Códigos visando, por exemplo, a minoração da pena.

Assim sendo, é forçoso destacar, em sintonia com o pensamento de Sérgio Santos Rodrigues (2008, p. 1), que, findas todas as instâncias desportivas, não é recomendado que o Judiciário proceda a toda uma reanálise dos autos, visto que isso iria de encontro com a espe-

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que:

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cialização e celeridade exigidas pelo processo jus-desportivo.

6 AS SANÇÕES AO ACIONAMENTO IRREGULAR DA JUSTIÇA COMUM Sem embargo o texto constitucional já tenha sido enfático ao vedar a frustração do exaurimento das instâncias da Justiça Desportiva, o Código Brasileiro de Justiça Desportiva, criado a partir da Resolução nº 1 do Conselho Nacional de Esporte no ano de 2003 (e reformado em 2009 pela Resolução nº 29 do CNE), introduziu sanções específicas para as pessoas-físicas ou jurídicas que levam causas referentes à disciplina e competição ao Judiciário sem o prévio esgotamento necessário. Tal prescrição se encontra precisamente no art. 231 da supracitada codificação, nestes termos:

Infere-se da presente disposição um salutar intento dos CBJD em conferir maior efetividade ao comando constitucional do art. 217 § 1º, mediante sua conversão em modalidade de infração referente à Justiça Desportiva7. A cominação de uma pena estritamente desportiva (a exclusão do campeonato ou torneio) cumulada com uma pena pecuniária às associações desportivas infratoras foi medida acertada, porquanto oferece meios perfeitamente compatíveis com os desideratos concomitantes de prevenção e reparação pugnados pela norma. No entanto, muito embora seja extremamente elogiável a previsão do art. 231 do CBJD, como toda norma, ela está sujeita a descumprimentos. E, no seu caso em particular, eles têm sido frequentes. A título de exemplo, só no mês de agosto de 2014, cinco clubes de futebol foram a julgamento na primeira instância do STJD por irem à Justiça Comum na tentativa de reformar o resultado de decisões tomadas pela Justiça Desportiva: Icasa-CE, Tiradentes-CE, Botafogo-PB, CSP-PB e Cianorte-PR8. Destes, só o último foi absolvido, pois o Tribunal entendeu que o clube esgotou as instâncias desportivas. Os outros foram sumariamente punidos com a exclusão dos campeonatos que disputavam ao tempo do julgamento, cumulada com a aplicação de multas que variaram entre R$ 10.000,00 (dez mil reais) e R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) - Tiradentes e CSP não disputavam nenhum campeonato na época do julgamento e culminaram sendo punidos apenas pecuniariamente-. O caso do Botafogo paraibano, inclusive, é emblemático, porque o clube não ingressou com ação na Justiça Comum, mas se valeu de uma

7 

As infrações dessa natureza se encontram tipificadas no Capítulo III do CBJD.

8  MIRANDA, Sofia. Por acionar Justiça comum, Icasa é excluído da Série B pelo STJD, 29 ago. 2014 Disponível em: <http://globoesporte.globo.com/futebol/times/icasa/noticia/2014/08/por-acionar-justica-comum-icasa-e-excluido-da-serie-b-pelo-stjd.html>. Acesso em: 17 dez. 2014.

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Art 231 Pleitear, antes de esgotadas todas as instâncias da Justiça Desportiva, matéria referente à disciplina e competições perante o Poder Judiciário, ou beneficiar-se de medidas obtidas pelos mesmos meios por terceiro. Pena: exclusão do campeonato ou torneio que estiver disputando e multa e multa de R$ 100,00 (cem reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais).

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ação protocolada por um vereador torcedor do clube.9 Tais exemplos não tiveram tanto destaque na imprensa, muito em função do fato de não terem sido protagonizados por clubes de maior expressão no cenário nacional, como Flamengo e Fluminense, os quais igualmente contaram com ações de torcedores que acionaram a Justiça Comum para a obtenção de liminares em benefício dessas associações, porém, sem maiores explicações, não foram processados nem levados a julgamento, segundo matéria eletrônica publicada na ESPN.10 Essa é uma questão bem polêmica e que suscita as mais diversas teorias em torno de seu debate. Entretanto, não é este o espaço mais adequado para as complexas reflexões que tal assunto demanda. O certo é que a Justiça Desportiva brasileira não está sendo coerente na aplicação do art. 231 do CBJD, na medida em que não o tem aplicado de forma uniforme e isonômica a todas as associações desportivas. Se assim o fizesse, com o rigor que demonstrou em episódios esporádicos como tal os supramencionados, times de grande apelo popular, midiático e financeiro, como os cariocas destacados, poderiam sofrer consequências drásticas e as discussões sobre a necessidade de exaurimento da Justiça Desportiva seriam ainda mais potencializadas.

Enalteceu-se no presente artigo a relevância da necessidade de prévio esgotamento das instâncias desportivas para que a Justiça Comum possa conhecer de feitos da competência da Justiça Desportiva. Mas quando se exaurem tais instâncias desportivas? Trocando em miúdos: qual é a última instância da Justiça Desportiva? Torna-se de fundamental importância responder tais questionamentos. Afinal, acionar o Judiciário sem tal efetivo exaurimento das vias desportivas implica em sanções extremamente gravosas às associações postulantes ou beneficiadas, como é o caso das previstas no já comentado art. 231 do CBJD. Entretanto, não há consenso em torno da resposta correta a essas indagações. Isso porque há duas correntes que tentam definir qual seja a instância desportiva derradeira. A primeira entende que seria o Tribunal Arbitral do Esporte (TAS), também conhecido como Court of Arbitration for Sport (CAS)11 e tem supedâneo essencialmente no art. 67 do Estatuto da FIFA (Federação Internacional de Futebol e Associados), o qual estabelece que todo recurso contra decisões finais proferidas por órgãos jurídicos da FIFA e por Confederações, Membros ou Li9  TORRE, Pedro Henrique. Por acionar Justiça Comum, Icasa e Botafogo-PB são excluídos das Séries B e C. ESPN, 29 ago. 2014 Disponível em: <http://espn.uol.com.br/noticia/436177_por-acionar-justica-comum-icasa-e-excluido-da-serie-b-pelo-stjd>. Acesso em: 23 dez. 2014. 10  TORRE, Pedro Henrique. Por acionar Justiça Comum, Icasa e Botafogo-PB são excluídos das Séries B e C. ESPN, 29 ago. 2014. Disponível em: <http://espn.uol.com.br/noticia/436177_por-acionar-justica-comum-icasa-e-excluido-da-serie-b-pelo-stjd>. Acesso em: 23 dez. 2014. 11  O TAS/CAS é um tribunal independente de qualquer organização desportiva, com sede em Lausanne (Suíça). Contando atualmente com 300 árbitros de 87 países, escolhidos por sua especialização em arbitragem e direito desportivo, ele tem como função facilitar a resolução de disputas jus-desportivas mediante a arbitragem ou a mediação, por meio de normas processuais adaptadas às necessidades específicas do mundo do esporte.

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7 A PROBLEMÁTICA DA ÚLTIMA INSTÂNCIA DESPORTIVA

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gas, deverá ser remetido ao TAS/CAS, nestes termos:

Com arrimo nesse dispositivo, a Procuradoria do STJD13 tem denunciado entidades de prática desportiva e Federações filiadas à Confederação Brasileira de Futebol (CBF) como incursos na infração tipificada no indigitado art. 231 do CBJD, mesmo em casos em que o pleno do STJD já proferiu decisão final. Os defensores dessa corrente (cite-se como raro exemplo Paulo Schmitt), também se fundamentam no art. 1º da Lei Pelé, que giza, nestes termos: “A prática desportiva formal é regulada por normas nacionais e internacionais (...) aceitas pelas respectivas entidades nacionais de administração do desporto”. Assim sendo, em função da previsão da Lei Pelé, a CBF, por exemplo, no caso do futebol, poderia adotar normas emanadas da FIFA como a que atribui, em última instância, a competência recursal de causas desportivas para o TAS/CAS. É mister observar também, conforme oportuno apontamento de Tisi Ribeiro e Duc (2014), o prazo previsto no art. 67 do Estatuto da FIFA. Segundo esse dispositivo, o recurso para os TAS/CAS precisa ser interposto em 21 (vinte e um) dias a contar da notificação da decisão a ser impugnada, sob pena de não recebimento da peça recursal e do esgotamento das instâncias desportivas. A outra teoria propugna ser o STJD (na sua composição plena) a última instância desportiva. Frise-se desde já que esse entendimento foi acertadamente abraçado pelo órgão máximo da Justiça Desportiva brasileira de modo pacífico em recente julgamento, datado de 13/11/2014, nos autos do Recurso Voluntário nº 216/2014, movido pela Procuradoria da Quarta Comissão Disciplinar do STJD contra o Cianorte Futebol Clube. Na ocasião, o STJD entendeu que o Cianorte não violou o art. 231 do CBJD ao não ter recorrido ao TAS/CAS da decisão final da Justiça Desportiva brasileira, pleiteando já perante a Justiça Comum matéria desportiva14. Tal conclusão foi obtida a partir do art. 217, § 1º da Constituição Federal de 1988, já colacionado supra, cuja redação é enfática em atribuir à lei a regulamentação da Justiça Desportiva. A lei em questão a que coube essa incumbência é a Lei nº

12  Artigo 67- Jurisdição do TAS 1. Os recursos contra as decisões finais emanadas pelos órgãos jurídicos da FIFA e contra as decisões proferidas pelas Confederações, Ligas ou Membros devem ser apresentadas ao TAS no prazo de 21 dias a contar da notificação da decisão em questão. 2. O recurso só pode ser interposto ao TAS após todas as outras vias internas serem esgotadas. 13 

Representada por Paulo Schmitt, um dos arautos dessa tese.

14  TORRE, Pedro Henrique. Por acionar Justiça Comum, Icasa e Botafogo-PB são excluídos das Séries B e C. ESPN, 29 ago. 2014 Disponível em: <http://espn.uol.com.br/noticia/436177_por-acionar-justica-comum-icasa-e-excluido-da-serie-b-pelo-stjd>. Acesso em: 23 dez. 2014.

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Article 67 – Jurisdiction of CAS 1. Appeals against final decisions passed by FIFA’s legal bodies and against decisions passed by Confederations, Members or Leagues shall be lodged with CAS within 21 days of notification of the decision in question. 2. Recourse may only be made to CAS after all other internal channels have been exhausted. […]12

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9.615/98 (Lei Pelé) que, ao instituir normas gerais sobre o desporto, dispôs em seu art. 52 que a Justiça Desportiva é composta apenas pelo Superior Tribunal de Justiça Desportiva (STJD), Tribunais de Justiça Desportiva (TJDs) e pelas Comissões Disciplinares. A esse respeito, veja-se: Art. 52. Os órgãos integrantes da Justiça Desportiva são autônomos e independentes das entidades de administração do desporto de cada sistema, compondo-se do Superior Tribunal de Justiça Desportiva, funcionando junto às entidades nacionais de administração do desporto; dos Tribunais de Justiça Desportiva, funcionando junto às entidades regionais da administração do desporto, e das Comissões Disciplinares, com competência para processar e julgar as questões previstas nos Códigos de Justiça Desportiva, sempre assegurados a ampla defesa e o contraditório.

Nesse mesmo sentido, o Código Brasileiro de Justiça Desportiva (CBJD) assim dispõe: Art. 3º São órgãos da Justiça Desportiva, autônomos e independentes das entidades de administração do desporto, com custeio de seu funcionamento promovido na forma da lei: I – O Superior Tribunal de Justiça Desportiva (STJD), com jurisdição desportiva correspondente à abrangência territorial da entidade nacional de administração do desporto; II – os Tribunais de Justiça Desportiva (TJD), com jurisdição desportiva correspondente à abrangência territorial da entidade regional de administração do desporto; III – as Comissões Disciplinares constituídas perante os órgãos judicantes mencionados nos incisos I e II deste artigo.

8 CONSIDERÇÕES FINAIS O constituinte originário teve uma boa razão para mitigar o famigerado e aclamado princípio da inafastabilidade da jurisdição ou do direito de ação, insculpido por ele próprio no rol dos direitos fundamentais do art. 5º da Constituição Federal de 1988. Sim, ele, ao vislumbrar a necessidade e importância de criar uma Justiça especializada na apreciação das matérias con-

15  Decisão esta que precisa ser dada no prazo máximo de 60 (sessenta) dias contados da instauração do processo, conforme o já abordado art. 217 §2º da CF.

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Percebe-se que não há nenhuma menção no ordenamento jurídico pátrio ao TAS/CAS como órgão componente da Justiça Desportiva, o que faz do STJD inegavelmente a última instância desportiva existente. Destarte, uma vez proferida decisão final pelo órgão máximo da Justiça Desportiva brasileira15, a causa poderá ser levada à apreciação do Judiciário em caso de irresignação da parte sucumbente. A este, no entanto, é importante ressaltar, não cabe uma atuação ilimitada, porquanto sua análise deve apenas se ater aos aspectos formais da decisão do STJD, conforme neste artigo já defendido.

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REFERÊNCIAS MIRANDA, Sofia. Por acionar Justiça comum, Icasa é excluído da Série B pelo STJD. Disponível em: <http://globoesporte.globo.com/futebol/times/icasa/noticia/2014/08/poracionar-justica-comum-icasa-e-excluido-da-serie-b-pelo-stjd.html>. Acesso em 17 dez. 2014. MELO FILHO, Álvaro. Nova lei Pelé Avanços e Impactos. Rio de Janeiro: Maquinária, 2011. MELO FILHO, Álvaro. Práticas desportivas em face do (novo) Código Brasileiro de Justiça Desportiva: Retrospecto e Revolução. 2003. Disponível em: <http://jurisports.ibsweb.

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cernentes à disciplina e à competição desportivas, entendeu que para que ela pudesse exercer seus desideratos a contento, deveria contar com a garantia de seu prévio esgotamento, o que inevitavelmente, à primeira vista, confronta com o amplo direito de pleitear perante o Judiciário. Entretanto, foi uma escolha sapiente do constituinte. Afinal, as peculiaridades da Justiça Desportiva a diferenciam de todas outras vias administrativas comuns. A necessidade de celeridade nos julgamentos, o direito material aplicável bem específico que reivindica conhecimento vasto e aprofundado de seus aplicadores e o concomitante escopo de desafogar o Judiciário das altas cargas de processo fazem do direito desportivo um ramo do Direito especial, com um regime jurídico próprio e independente e que, assim sendo, requer uma Justiça Desportiva ampla e autônoma para a sua devida tutela. Não obstante, a Justiça Desportiva não pode ser morosa, inerte ou relapsa. Suas decisões definitivas para os casos postos a sua apreciação precisam ser dadas em até 60 (sessenta) dias, em respeito ao comando constitucional- sob pena do feito poder ser levado à Justiça Comum- e em obediência ao dinamismo imanente às práticas e competições desportivas. O prévio exaurimento das instâncias desportivas ganhou tanta notoriedade que seu descumprimento foi convertido em infração pelo Código Brasileiro de Justiça Desportiva, precisamente no seu art. 231. A violação desse mandamento originalmente constitucional (art. 217 §1º) implica em sanções de grande impacto às entidades do desporto violadoras: a exclusão de competições e a aplicação de vultosas multas. E, mesmo assim, têm sido reiterados os casos de transgressões, os quais nem sempre têm recebido o mesmo tratamento por parte dos órgãos desportivos competentes, sobretudo do STJD o que, de certo modo, tem provocado certas discórdias e questionamentos. Certo mesmo é que a Justiça Desportiva precisa fazer jus à enorme confiança que lhe foi depositada pelo constituinte originário, a ponto de lhe assegurar o exaurimento de todas as suas instâncias (o qual se dá após julgamento pelo pleno do STJD e não pelo TAS/CAS, como defendem alguns doutrinadores), e, por meio dos seus órgãos, julgar sempre as causas referentes à disciplina e à competição desportivas de forma coerente, uniforme e, acima de tudo, justa, como almejado pela Constituição Federal de 1988.

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webfactional.com/file/As-praticas-desportivas-e-o-CBJD-Alvaro-Melo-Filho.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2014 PUGLIESE JR., Roberto; GOMES, Emerson. Justiça Desportiva. Disponível em: <http:// www.pugliesegomes.com.br/?p=article&id=191>. Acesso em: 18 dez. 2014. RIBEIRO, André Luís Tisi; DUC, Michael Christian. O TAS/CAS como última Instância da Justiça Desportiva. 2014. Disponível em: <http://tetto.adv.br/noticias/o-tascas-como-ultimainstancia-da-justica-desportiva/>. Acesso em: 23 dez. 2014. RODRIGUES, Sérgio Santos. Advogado também é indispensável no processo desportivo. 2008. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2008-abr-16/advogado_tambem_ indispensavel_processo_desportivo>. Acesso em 17 dez. 2014. SCHMITT, Paulo Marcos. Curso de Justiça Desportiva. São Paulo: Quartier Latin, 2007. SCHMITT, Paulo Marcos. Regime jurídico e princípios do direito desportivo. Disponível em: <http://www.esporte.pr.gov.br/arquivos/File/regime_ juridico.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2014. TORRE, Pedro Henrique. Por acionar Justiça Comum, Icasa e Botafogo-PB são excluídos das Séries B e C. ESPN, 29 ago. 2014. Disponível em: <http://espn.uol.com.br/noticia/436177_poracionar-justica-comum-icasa-e-excluido-da-serie-b-pelo-stjd>. Acesso em: 23 dez. 2014.

ABSTRACT: The Sports Justice was created from apart the Judiciary to analyze jus-sporting matters autonomously. In this goal, the constituent assured the need of prior exhaustion of sports resources as an indispensable condition for the deduction in common courts of cases related to discipline and sporting competition, even mitigating the constitutional principle of non-keeping away jurisdiction. Therefore, the present study aims to analyze the relevance of this constituent’s choice, explaining its reasons, as well as the penalties to non-compliance. For last, there is the presentation of the debate around what would be the last jus-sporting court for Brazilian Law. Keywords: Sports Justice. Prior exhaustion. Instances. Constituent. Reasons.

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THE RELEVANCE OF SPORTS JUSTICE RESOURCES’ PRIOR EXHAUSTION AND THE PENALTIES TO ITS NON-COMPLIANCE

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Recebido em 12 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NA TERCEIRIZAÇÃO: UM PARALELO ENTRE O DIREITO À VERBA ALIMENTAR DO TRABALHADOR E A PROMOÇÃO DO ESTADO SEGURADOR DO SEGMENTO PRIVADO

Paulo Vitor Avelino Silva Barros*

RESUMO: A responsabilidade civil do Estado pelo inadimplemento trabalhista das prestadoras de serviços públicos suscita acirrados debates. Em regra, a negligência da empresa indica, subsidiariamente, a responsabilidade estatal para a quitação dos débitos, protegendo-se o trabalhador, cujas verbas alimentares não podem ser olvidadas. Contudo, abarrotam-se indevidamente os cofres públicos, que funcionam como verdadeiro segurador do segmento privado. O presente trabalho, esmiuçando esse insubsistente quadro, estuda o instituto da responsabilidade civil do Estado na terceirização, com fulcro especial na Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho, expondo, finalmente, alternativas para as mazelas hodiernas desse instituto. Palavras- chaves: Responsabilidade civil. Estado. Terceirização. Dívidas trabalhistas. Medidas alternativas.

Se na Idade Moderna vigia a máxima de que “The king can do no wrong” em um período em que o Estado não se responsabilizava por qualquer ato ilícito ou ingerência indevida da Administração Pública, hodiernamente, as condutas praticadas por agentes públicos no exercício de suas atribuições devem, certamente, ser imputadas ao Estado. Isto é, o Poder Público tornou-se, em regra, objetivamente responsável – leia-se, sem a necessidade de comprovação de dolo ou culpa – por qualquer dano advindo direta ou indiretamente da Administração, com * Graduando em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Estagiário da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Norte (DPE/RN).

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1 INTRODUÇÃO

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2 NOÇÕES SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

1  O vocábulo “in vigilando” tornou-se expressão frequente na prática forense, motivo pelo qual é mister fazer menção a sua nomenclatura latina originária. Neste caso, trata-se da responsabilidade de “vigia” do Estado em fiscalizar as atividades das prestadoras de serviços públicos, em especial no tocante as relações trabalhistas envolvidas.

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fulcro na teoria do risco administrativo. Sem embargos, certas situações tomaram contornos distintos da regra geral. Há casos em que, para responsabilizar a Administração, é necessária a comprovação da conduta culposa do órgão publico. Há também singularidades que ensejam a invocação do instituto da responsabilidade subsidiária: o Estado apenas responde pelo inadimplemento após a tentativa frustrada do cumprimento junto ao devedor principal. Sob esse paradigma se arquiteta a responsabilidade civil do Estado por dívida trabalhista contraída por empresa terceirizada pela Administração. Essa, antes objetiva, com fulcro no artigo 37, III, § 6 da Constituição Federal de 1988, transformou-se a partir do entendimento sedimentado com o atual teor da Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho, passando o Estado a figurar como responsável subsidiário pelos encargos laborais, desde que constatada sua negligência na fiscalização dos pagamentos do prestador de serviços. Nesse cenário - a despeito das vozes que criticam a opção pela responsabilidade subsidiária, afirmando que esta se afina aos ideais da teoria da irresponsabilidade – não houve severas mudanças quanto à segurança e efetividade gozadas pelo trabalhador em relação ao cumprimento das obrigações empregatícias, seja através da classe patronal ou da pessoa jurídica de direito público. Houve, na verdade, a tentativa de desonerar o Estado que, muitas vezes, sem qualquer justificativa plausível, figurava na lide pelo abuso da empresa contratada. Nada obstante, a prática forense tem demonstrado que esse fim colimado pelo Poder Público - o erário - destoa dos resultados práticos obtidos. O Estado continua a ser grande responsável pelo inadimplemento, haja vista o conceito amplo da culpa in vigilando1 da administração, e as empresas continuam se valendo dessa prerrogativa para evitar o pagamento e, assim, esquivar-se de suas obrigações empregatícias. Em síntese, objetivando um louvável fim, qual seja o adimplemento trabalhista, a jurisprudência elegeu meios inidôneos que, concomitantemente, garantem abrigo à má-fé de empresas e dão eco a um Estado ‘’segurador’’ do segmento privado. O presente trabalho, partindo da premissa do valor substancial do crédito trabalhista, pretende debater sobre alternativas à problemática em questão, que permitam o pagamento dos trabalhadores sem a necessária intervenção estatal. Nessa esteira, será resgatado o conceito de responsabilidade civil, bem como suas ligações com o fenômeno da terceirização. Após tal exame, com fulcro no entendimento sumulado pelo Tribunal Superior do Trabalho, serão discutidos os motivos pelos quais as empresas continuam a negligenciar seus pagamentos. Mais que isso, serão ventiladas propostas de mudança que possam, efetivamente, amenizar a sobrecarga indevida imputada ao Poder Público face ao notório abuso das empresas prestadoras de serviços.

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Seja porque os deveres públicos do Estado o colocam permanentemente na posição de obrigado a prestações multifárias das quais não se pode furtar, pena de ofender o Direito ou omitir-se em sua missão própria, seja porque dispõe do uso normal de força, seja porque seu contato onímodo e constante com os administrados lhe propicia acarretar prejuízos em escala macroscópica, o certo é que a responsabilidade estatal por danos há de possuir fisionomia própria, que reflita a singularidade de sua posição jurídica. Sem isto, o acobertamento dos particulares contra os riscos da ação pública seria irrisório e por inteiro insuficiente para resguardo de seus interesses e bens jurídicos.

Nesse contexto, insta consignar que o instituto da responsabilidade estatal, nos moldes supramencionados, perfez longa caminhada histórica até alcançar tal padrão. Sobre o tema, José Afonso da Silva (2005, p.349) remonta as origens do instituto: “O dever de indenizar prejuízos causados a terceiros por agentes públicos foi por longo tempo recusado à administração pública. Predominava, então, a doutrina da irresponsabilidade da Administração, sendo que os particulares deveriam suportar os prejuízos.” É esse o cerne da teoria da irresponsabilidade do

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Não restam dúvidas que certas condutas de agentes públicos no exercício de suas funções desembocam em danos, de natureza patrimonial, aos administrados. Trata-se de situações lesivas que merecem o devido reparo pelas vias jurisdicionais ou mesmo por meios administrativos. É sobre esse panorama que se desenvolve o tema da responsabilidade civil do Estado, estudado a seguir. A compreensão do vocábulo responsabilidade, como explica Carvalho Filho (2014, p.551), indica a ideia de resposta. No âmbito da responsabilidade civil, essa resposta está inserida nas relações de direito privado, tendo como pressuposto um dano indenizável. Isto é, surge, a par de atitudes lesivas, a necessidade de contraprestações econômicas com o escopo de garantir o ressarcimento. Nesse pórtico, desde já se faz também necessário tecer a diferença entre obrigação e responsabilidade. Nas lições de Sérgio Cavalieri Filho (2012, p.3), obrigação é sempre um dever jurídico originário; responsabilidade é um dever jurídico sucessivo consequente à violação do primeiro. De toda sorte, ambos se relacionam intimamente, haja vista a responsabilidade surgir essencialmente da obrigação frustrada. Com efeito, o descumprimento de uma obrigação, por um indivíduo, garante o lastro jurídico necessário e suficiente para que o lesado ingresse com uma ação indenizatória judicial. É o que prescrevem os artigos 186 e 927 do Código Civil de 2002, os quais contemplam o instituto da responsabilidade entre os particulares. Porém, em se tratando de uma relação entre Estado e indivíduo, o dano cometido pela Administração ensejaria a mesma resposta que o prejuízo oriundo de um particular? De antemão, é imprescindível esclarecer que a responsabilidade estatal possui fundamentos próprios, que a singulariza em relação à responsabilidade de particulares. Haurindo a temática, explica Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p.987):

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2  Nesse contexto, o Código Civil de 1916 (Bevilácqua), em seu art. 15, aduzia: As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano. 3  É fundamental percebermos que a teoria do risco administrativo não se confunde com a teoria do risco integral. Essa, independentemente da participação do lesado no dano, coloca o Estado como verdadeiro indenizador universal. Segundo os adeptos dessa teoria, em elucidativo exemplo dado por Carvalho Filho (2014, p.557) o Estado deveria indenizar até mesmo quando um indivíduo se atirasse deliberadamente em uma viatura pública. As gritantes injustiças dessa teoria, contudo, não conseguiram abrigo no ordenamento brasileiro, que comporta uma série de exceções, a exemplo do caso fortuito, de força maior ou culpa exclusiva da vítima. Complementando, Yussef Cahali (1995, p.40) afirma que “o risco administrativo é qualificado pelo seu efeito de permitir a contraprova de excludente de responsabilidade, efeito que se pretende seria inadmissível se qualificado como risco integral, sem que nada seja enunciado quanto à base ou natureza da distinção.”

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Estado, em que, conforme mencionado, os reis não cometeriam erros. O Estado não seria responsabilizado por qualquer conduta, por mais que essa se mostrasse manifestadamente ilegal. Gradativamente, a teoria da irresponsabilidade foi sendo substituída, e, ao Estado, foi imputado o dever de indenizar. Passou a vigorar a teoria da responsabilidade subjetiva, também denominada de teoria da responsabilidade com culpa ou teoria civilista.2 A despeito de algumas condutas ainda tidas por absolutamente intocáveis – como os atos de império – surgiu a figura do ato de gestão, cujos danos decorrentes deveriam ser arcados pelo Poder Público. (CARVALHO FILHO, 2014) No entanto, ainda mostrava-se árdua a distinção de ato de império e ato de gestão, o que, constantemente, gerava indignação dos particulares, movidos pela ânsia de verem seus direitos contemplados. Nessa linha histórica, a partir de meados do Século XX, passou a prevalecer a teoria da responsabilidade objetiva, ou teoria da responsabilidade sem culpa. Essa, nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 441), significa que, para pleitear eventual indenização pelo Estado, não há obrigatoriedade na verificação da culpa ou dolo, tampouco da licitude ou ilicitude da conduta. Basta a comprovação da relação causal entre o fato e o dano. Não é demais ressaltar que essa teoria representa, até hoje, alicerce fundamental do Estado Democrático de Direito. Maximiza a proteção conferida aos particulares, ampliando substancialmente as prerrogativas do administrado, hipossuficiente na relação com o ente estatal. Outrossim, a responsabilidade objetiva do Estado ampara-se na teoria do risco administrativo.3 Leia-se: porquanto as atividades normais da Administração gerem riscos de dano à comunidade, visto que as atividades são exercidas em favor de todos, não haveria condão em imputar a apenas alguns os ônus gerados, razão pela qual o Estado deveria suportá-los, a despeito de culpa. (CAVALIERI FILHO, 2012) A culpa é crucial, apenas, para eventual ação de regresso contra o agente responsável. Em suma síntese, a Constituição Federal de 1988 dá vazão atualmente à teoria da responsabilidade objetiva, com pontuais temperamentos. Fundamenta-se, em resumo, na posição hierárquica do administrado, inferior frente ao Estado, com fulcro na tese de que os órgãos públicos têm personalidade jurídica, sendo assim, responsáveis civilmente. Ademais, inexiste necessidade de comprovação de dolo ou culpa do agente, devendo ser constatadas apenas a conduta, o dano e o nexo causal, ressalvado o direito de regresso contra o agente. Por fim, as condutas podem ser comissivas ou omissivas que, a despeito de entendimentos em contrário do

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Superior Tribunal de Justiça, parecem caminhar uníssonas pelos trilhos da responsabilidade objetiva haja vista os recentes precedentes do Supremo Tribunal Federal.

3 A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NA TERCEIRIZAÇÃO: PECULIARIDADES DO INSTITUTO Notadamente, a regra geral no ordenamento jurídico brasileiro é a responsabilidade objetiva do Estado. Todavia, surgem excepcionalidades em que a responsabilização da pessoa jurídica de direito público é invocada apenas subsidiariamente ao inadimplemento de um devedor principal. Em outros casos, é imprescindível que haja a conduta culposa do agente público responsável. Nessa perspectiva, exemplo claro desse panorama – e objeto de nossos estudos - é a responsabilidade do Estado no inadimplemento trabalhista por empresa terceirizada pela administração pública. De antemão, faz-se mister esclarecer o que é o fenômeno da terceirização. No escólio de Alice Monteiro de Barros, terceirização é um fenômeno “que consiste em transferir para outrem atividades consideradas secundárias, ou de suporte, mais propriamente denominadas de atividades-meio, dedicando-se a empresa à sua atividade principal, isto é, à sua atividade-fim.” (citado por MORAES, 2003, p. 67). Esse instituto, embora não estivesse expressamente consolidado com essa nomenclatura, já encontrava suas primeiras linhas junto ao Decreto-Lei 200/1967, tendo sido resguardado por uma série de leis esparsas nas décadas posteriores. Sua maior finalidade seria, nesse sentido, a de garantir maior eficiência e celeridade aos serviços prestados pela administração. Assim, o dogma da contratação direta foi quebrado e o Estado passou a modificar suas concepções afetas Nessa linha de intelecção, a contratação indireta - conquanto sejam inúmeras as críticas a seu respeito, no sentido de que solapam constantemente uma gama de direitos do empregado – se fez realidade inegável no sistema jurídico brasileiro. E, dessa relação, o Estado certamente faz parte. Assim, seria inadmissível que os entes federados responsáveis – União, Estados ou Municípios – permanecessem completamente alheios ao contrato de trabalho firmado entre a empresa prestadora de serviços e o trabalhador. Afinal, o Estado é o beneficiário direto dos serviços laborais prestados. Nessas sendas, Maurício Godinho Delgado (2012, p. 435) doutrina sobre esse fenômeno: “O modelo trilateral de relação socioeconômica e jurídica que surge com o processo terceirizante é francamente distinto do clássico modelo empregatício, que se funda em relação de caráter essencialmente bilateral.” Destarte, há um liame que vincula as três partes dessa relação: o Estado, tomador de

4  Pincelando rapidamente o instituto, é útil recordar que a terceirização tem como marco um processo de descentralização das atividades da Administração Pública, nitidamente presente a partir da década de 1980, no Brasil. Isso porque esse modo de contratação, sob o prisma do ente público, torna o aparato público, além de mais eficiente, menos custoso. É, segundo Di Pietro (2008), uma tendência à privatização, com a quebra dos monopólios estatais e delegação de serviços a particulares.

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à prestação de serviços públicos.4

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serviços; a empresa privada contratada, prestadora de serviços, e o operário, objeto de todo esse complexo jurídico. Constatada tal relação, portanto, torna-se pujante a necessidade de estabelecer precisamente até que ponto será possível responsabilizar o Estado por eventuais danos acometidos pela empresa prestadora de serviços, no fito de que o empregado não permanece à míngua de seus proventos, de cunho eminentemente alimentar. 3.1 Análise da Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho A relação entre a responsabilidade do Estado e o da terceirização por muito tempo não esteve consolidada em âmbito jurisprudencial. Tinha-se uma vasta tessitura normativa afeta ao tema e diversas interpretações jurisdicionais colidentes, que impediam uma uniformização decisória sobre a matéria. Para solucionar essa celeuma, o Tribunal Superior do Trabalho fixou a Súmula de número 256, no fito de direcionar o posicionamento dos Tribunais trabalhistas brasileiros.5 De toda sorte, o pensamento sumulado não se mostrava claro quanto aos termos da responsabilidade estatal. Não delineava, sem obscuridades, em que casos e de que forma essa deveria ser compreendida. A fim de sanar tal problemática, o Tribunal Superior do Trabalho proclamou, em 1994, de melhor modo, a Súmula nº 331, cuja dicção normativa, originariamente, informava a opção jurisprudencial pela responsabilização objetiva e subsidiária do tomador de serviços. O espírito por trás dessa modalidade de responsabilização seria o de garantir os proventos do trabalhador a despeito de qualquer circunstância particular do litígio. Não havia qualquer relevância na existência de dolo ou culpa da prestadora, pois o mero inadimplemento, por si só, já ensejava a responsabilização subsidiária. Reforçavam-se os ideais de Caio Mário (2012, p.9) que asseverava:

O tema, contudo, foi palco de incisivas críticas. A doutrina afirmava, com razão, que esse modelo gerava situações absurdas, em que o Estado arcaria com a desídia da iniciativa privada, assumindo a responsabilidade da má-fé, negligência e dos danos oriundos da empresa terceirizada. Dessa maneira, a matéria voltou a ser analisada, com a Ação Declaratória de Constitucionalidade 16/2010, de modo que a referida responsabilidade singrou do mero dano para a necessária constatação de culpa do órgão público. Assim, conforme ensina Delgado (2012,

5 

Súmula nº 256

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Em verdade, a culpa, como fundamento da responsabilidade civil, é insuficiente, pois deixa sem reparação danos sofridos por pessoas que não conseguem provar a falta do agente. O que importa é a causalidade entre o mal sofrido e o fato causador, por influxo do princípio segundo o qual toda pessoa que cause a outra um dano está sujeita à sua reparação, sem necessidade de se cogitar do problema da imputabilidade do evento à culpa do agente.

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p. 447): “Com a decisão do STF, afastando a responsabilidade objetiva do Estado em casos de terceirização, o Tribunal Superior do Trabalho promoveu ajustes na Súmula 331.[...] que deu resposta a alguma das críticas que se faziam ao texto da Súmula 256.” Com maior ênfase, o Min. Relator César Peluzo6 decidiu ainda esclarecer: Quanto ao mérito, entendeu-se que a mera inadimplência do contratado não poderia transferir à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos, mas reconheceu-se que isso não significaria que eventual omissão da Administração Pública, na obrigação de fiscalizar as obrigações do contratado, não viesse a gerar essa responsabilidade.

Isto é, a Ação Declaratória de Constitucionalidade não desonerou por completo o Estado na contratação indireta. Nada obstante ter sido convalidado o artigo 71, § 1º da lei de licitações (8.666/93), que retirava da seara pública o dever de adimplemento principal, foi estabelecido que, quando o Estado fosse ausente na fiscalização, seria responsável pelos encargos trabalhistas devidos. Trata-se da reverberada responsabilidade in vigilando, a qual obriga o Estado a permanecer mais próximo ainda da prestação dos serviços e dos devidos pagamentos, fiscalizando a execução do contrato de trabalho7. Em síntese, decidiu-se pela responsabilidade subsidiária condicionada à culpa do Estado. Porém, como mensurar essa culpa de fiscalização? Como proceder em relação ao Estado “vigia”? Não merece qualquer confiabilidade nos pagamentos da vencedora do processo licitatório? Não há medidas alternativas mais justas e coerentes? Para melhor compreensão desses questionamentos, é necessário estabelecer, doravante, certas considerações acerca do direito ao crédito do trabalhador e sobre a promoção de um Estado segurador do segmento privado, a fim de melhor desenvolver as conclusões alcançadas.

O objeto de toda a controvérsia que orbita esse estudo é a prestação de um serviço fornecido por um trabalhador. Por óbvio, malgrado seja imprescindível observar o tema pela ótica do Estado, é ainda mais relevante proteger o operariado, que é, naturalmente, a parte menos favorecida na tríade estabelecida. Afinal, conforme é cediço na doutrina laboral, a Justiça do Trabalho deve verificar, no plano jurídico, o desequilíbrio inerente ao plano fático do contrato de trabalho. (DELGADO, 2012, p. 193) Ora, se o trabalhador, usualmente, é vítima do poder imperial ainda arraigado na classe patronal, o solapamento de seus direitos e garantias é ampliado no processo de terceirização. O empregado é visto como uma ferramenta descartável e em abundância, cuja utilização é fruto

6 

Supremo Tribunal Federal. ADC 16/DF. Pleno. rel. Min. Cezar Peluso, Julgado em 24.11.2010. Publicado no DJe em 09.09.2011

7 

Súmula nº 331

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3.2 Confrontes hermenêuticos entre os direitos do trabalhador e a polêmica responsabilidade subsidiária do Estado.

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8  BARBOSA, Rogério. Terceirizado deve ter os mesmos direitos do terceirizado. Conjur, São Paulo, 4 out. 2011. Disponível em http:// www.conjur.com.br/2011-out-04/terceirizado-mesmos-direitos-trabalhador-contratado, Acesso em 30 nov. 2014 9 

O termo salário será utilizado de modo amplo, abrangendo todo o crédito trabalhista.

TST - RECURSO DE REVISTA RR 1269002220095120012 126900-22.2009.5.12.0012 Data de publicação: 01/07/2013

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Ementa: RECURSO DE REVISTA. PRESCRIÇÃO - DECLARAÇÃO DE OFÍCIO - ARTIGO 219 , § 5º , DO CPC - INAPLICABILIDADE NO PROCESSO DO TRABALHO. A aplicação do artigo 219 , § 5º , do Código de Processo Civil não é compatível com o direito processual do trabalho, em face da natureza alimentar dos créditos trabalhistas, bem como da observância do princípio da proteção ao hipossuficiente. Precedentes da SBDI-1. Recurso de revista conhecido e provido

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único do fim lucrativo da atividade empresária. Não à toa o presidente da ANAMATRA, Renato Henry Sant’Anna, considera que a Constituição Federal de 1988, porquanto institui preceitos como a dignidade da pessoa humana e a valorização do emprego, deveria impedir o processo de terceirização. O magistrado afirma ainda que, em audiências, é usual que o prestador de serviços não mencione sequer o nome do trabalhador, limitando-se ao termo ‘’terceirizado’’, o que torna clara a relação unicamente mercantil então estabelecida.8 Diante disso, é necessário proteger sobejamente o trabalhador. Melhor: é primordial compreender o direito fundamental ao salário do empregado. Afinal, trata-se de um mínimo substancial a uma vida honrosa e decente para o trabalhador. Desta feita, não estão os dizeres de Maranhão (1978, p.182), nesses termos: ’’o salário é a contraprestação devida pelo empregador correspondente à prestação de serviço pelo empregado. Mas, sendo meio de subsistência de um ser humano e, dada, por isso, a concepção social do salário’’.9 Reside nesse caráter alimentar do crédito trabalhista a necessidade de ser considerado, inclusive, um crédito preferencial. Possui prioridade em caso de falências, bem como podem ensejar a quebra dos dogmas da impenhorabilidade. Isto é, tem forca para ir além dos obstáculos jurídicos que possam surgir. É um bem que deve ser priorizado, sem desprezar as demais modalidades de crédito existentes. Em razão disso, é certo que a verba alimentar deve prevalecer em detrimento da negligência do prestador de serviços. É um direito fundamental que deve, a todo custo, ser resguardado. Trata-se de uma garantia de sotaque social, cuja ausência pode destruir vidas e famílias. A título de exemplificação, a relevância do crédito trabalhista é tamanha que, conforme se depreende de aresto do Tribunal Superior do Trabalho10, a declaração da prescrição do crédito não pode ser feita de ofício pelo juiz, cabendo tal ônus a parte, como corolário da proteção à hipossuficiência do trabalhador. Desse modo, é assaz compreensível a preocupação do Poder Publico, na esfera legislativa e judiciária, de intensificar a sua proteção, levando a efeito a responsabilização subsidiária do Estado por eventual inadimplemento. Logo, por mais que o Estado venha a segurar os prejuízos da contratada, é ainda mais relevante - no balizamento dos direitos - primar pela verba alimentar do trabalhador, cujos serviços foram fielmente prestados. Não se nega, então, que o fim almejado é brilhante. Garantir ao operariado seus proventos é um avanço na concepção de uma Justiça laboral com força social, que possa contemplar tais direitos. Contudo, apesar de a responsabilidade subsidiária operar no desiderato de

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promover maior equilíbrio na relação laboral, essa merece sérios temperamentos. Isso porque o conceito de culpa in vigilando é extenso e, por consequência, desemboca quase sempre na responsabilização estatal. Em grande parte dos casos, sendo constatado o inadimplemento, de prontidão o Juízo já considera a culpa do órgão fiscalizador.11 Afinal, parte-se da premissa de que se inexiste pagamento, inexiste também o zeloso acompanhamento da execução do contrato, conforme preleciona a Lei de licitações (8.666/93). Em termos pragmáticos, essa fiscalização, na verdade, reside apenas no mundo deontológico – “dever ser” – não sendo posta comumente em prática. Entretanto, deixam de observar os juízes que há meios diversos que culminam no mesmo resultado. Há alternativas que garantem o salário do contratado e, simultaneamente, deixam de “punir” o Estado pela má prestação do serviço e por sua falta de fiscalização. Quer dizer: não se trata de uma relação bilateral de exclusividade. É possível, em termos hermenêuticos, manter ambos os interesses vivos, de modo menos oneroso ao Poder Público, que seria indicado apenas em último caso. Por fim, é crucial reiterar: não se pretende negar, com essa exposição, a necessidade de um Estado ativo na efetivação de direitos, tampouco negar a sua responsabilização em vias jurisdicionais. O que se pretende, por ora, é demonstrar que há soluções menos onerosas aos cofres públicos, que podem evitar o abuso das prestadoras de serviços. Essas, mais do que ninguém, são responsáveis pelo inadimplemento. Sendo assim, o deslinde dessa controvérsia deve exaurir mais possibilidades para que, só então, seja possível atingir a enseada pública. Sob essa conjuntura, surge a necessidade de esgueirar-se em um estudo mais profundo sobre as medidas alternativas à responsabilidade subsidiária do Estado.

4 MEDIDAS ALTERNATIVAS À RESPONSABILIDADE ESTATAL mento do trabalhador. Porém, antes de se chegar a tal ponto, é necessário extrair da prestadora de serviços o máximo possível para a quitação do débito, haja vista a sua posição de devedor principal no plano jurídico da terceirização. Para tanto, é necessário ir além de certos obstáculos jurídicos impostos à execução dos créditos. Não deve o julgador, na análise do caso concreto, se limitar à figura da empresa prestadora de serviços cujas condutas, em muitos casos, estão eivadas de completa má-fé. Desse modo, entre as medidas alternativas mais arrazoadas, certamente, está a desconsideração da personalidade jurídica (disregard doctrine) da empresa prestadora de serviços.

11  A gestão de contratos é um serviço geral de administração dos instrumentos contratuais, a fiscalização remete-se à atividade mais pontual e especializada, para cujo desempenho é indispensável que a Administração Pública designe formalmente um agente, com conhecimento técnico suficiente. Tal agente - fiscal - com o auxílio das normas pertinentes à contratação, deverá desempenhar minuciosa conferência qualitativa e quantitativa dos serviços contratos objeto do contrato, bem como fiscalizar o pagamento dos encargos trabalhistas e seus consectários, em relação aos funcionários da contratada, evitando futuras condenações da Administração pública com base na responsabilidade solidária/subsidiária. (CUNHA, 2011, p. 137).

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É pragmática a decisão que chama o Estado para a lide no fito de garantir o adimple-

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Grosso modo, a desconsideração da personalidade jurídica é a desconstrução de uma ficção jurídica – no caso, da atividade empresária – para que, com o objetivo de adimplir com certas dívidas, a execução de um crédito possa transpassar barreiras formais entre a pessoa física do administrador e a pessoa jurídica dirigida. Assim, conforme elucida Cavalcante Koury (2003, p.86): A Disregard Doctrine consiste em subestimar os efeitos da personificação jurídica, em casos concretos, mas, ao mesmo tempo, penetrar na sua estrutura formal, verificando-lhe o substrato, a fim de impedir que, delas de utilizando, simulações e fraudes alcancem suas finalidades, como também para solucionar todos os outros casos em que o respeito à forma societária levaria a soluções contrárias à sua função e aos princípios consagrados pelo ordenamento jurídico.

No caso, a possibilidade de desconsideração encontraria arrimo no artigo 28 do Código de Defesa do Consumidor, que defende a Teoria Menor da disregard doctrine, sem a necessidade de comprovação de má-fé ou de abuso da pessoa jurídica por parte do devedor. O eixo fundante da teoria na esfera consumerista é o abuso ilegal e presumido do fornecedor face à vulnerabilidade do consumidor. Nas linhas precisas do Min. Luis Felipe Salomão, em precedente do Superior Tribunal de Justiça12:

Nessa perspectiva, em sendo o elemento central da desconsideração no âmbito do Código de Defesa do Consumidor a vulnerabilidade do consumidor, reporta-se raciocínio símile à posição do trabalhador na esfera laboral. Ora, se o operário, mais do que o consumidor, sofre com a subordinação, a hipossuficiência e a vulnerabilidade, qual o motivo para que não fosse viável a desconsideração da personalidade da prestadora de serviços? Trata-se de uma medida inovadora, brusca e, certamente, eficaz no combate à má-fé da empregada. É deveras provável que, ao sentir o ônus do inadimplemento em seu próprio bolso, o prestador de serviços, pessoalmente, tenha maior cautela para, em tempo certo, proceder ao pagamento de seus funcionários. Com essa tese, repise-se, nada obstaria que – desde que não fosse suficiente o patrimônio pessoal do empregador – o Estado surgisse subsidiariamente para o adimplemento. Porém, a ordem preferencial seria primeiramente, com razão, o patrimônio da pessoa física do

12  Superior Tribunal de Justiça – Quarta Turma/ REsp 1.111.153/RJ/ Relator: Ministro Luis Felipe Salomão/ Julgado em 06.12.2012/ Publicado no DJe em 04.02.2013

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É possível, em linha de princípio, em se tratando de vínculo de índole consumerista, a utilização da chamada Teoria Menor da desconsideração da personalidade jurídica, a qual se contenta com o estado de insolvência do fornecedor, somado à má administração da empresa, ou, ainda, com o fato de a personalidade jurídica representar um “obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados aos consumidores” (art. 28 e seu § 5º, do Código de Defesa do Consumidor).

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empregador. Dessa forma, a responsabilidade estatal avançaria a passos largos para, de fato, uma posição subsidiária na lide, clamando-se, previamente, que o responsável direto pelo inadimplemento fosse desprotegido do falso véu da personalidade jurídica. A outro giro, surge outra possibilidade, menos incisiva, mas que poderia, desde que bem modelada, ensejar grandes mudanças. Atualmente, a ação regressiva é o meio cabível para que o Estado cobre do agente público culpado o dano causado. No entanto, essa ação de regresso é, de fato, suficiente? A responsabilização pessoal do agente público, à primeira vista, poderia cultivar também benefícios. Diante dessa sanção, a atuação do funcionário estaria menos passível de conluios com o prestador de serviços. Outrossim, caso a sistemática propusesse uma maior participação do agente público responsável, esse certamente prestaria seu serviço com mais zelo e atenção, porquanto figurar na lide fosse custoso e degradante para esse servidor. Ademais, é necessário levar mais a fundo as sindicâncias contra os culpados pela ausência de vigilância. É imprescindível que o agente público esteja ciente da sua função, sendo eficiente, efetivo, sem, literalmente, se escorar no Estado face de eventuais prejuízos. Derradeiramente, eleve-se mais uma vez o valor substancial do crédito trabalhista. Saliente-se a necessidade de políticas mais enérgicas na tutela dos direitos sociais. Porém, nada disso impede as mudanças no instituto da responsabilidade do Estado. É crucial que o magistrado perceba as minúcias do caso concreto e, protegendo o cofre da sociedade, evite que o Estado funcione como segurador do segmento privado ou de seus próprios funcionários.

Uma análise da responsabilidade civil do Estado em caso de inadimplemento trabalhista de prestador de serviços públicos demonstra que, a despeito da exigência da culpa do órgão público responsável, constantemente o Judiciário recorre aos cofres públicos para a quitação do débito. Esse quadro, na verdade, decorre bastante da negligência da prestadora de serviços em relação ao pagamento de seus funcionários. Ora, cientes de que o Estado, de todo modo, arcará com os prejuízos, não há motivos para que o prestador sinta-se compelido a adimplir. Destarte, tais condutas privam, primeiramente, os trabalhadores de verbas de cunho alimentar e, posteriormente, oneram o Poder Público de modo indiscriminado. Dessa maneira, é necessário levar a efeito discussões mais enérgicas sobre esse quadro e, simultaneamente, propor mudanças que possam, de fato, promover alterações na condição de segurador do Estado. Dentre essas medidas, conforme exposto, a adoção da teoria menor da desconsideração da personalidade jurídica seria fundamental para que o prestador de serviço fosse mais cauteloso com seus pagamentos, sem imputá-los ao Estado. De igual modo, a responsabilização originária do agente fiscalizador também poderia ensejar modificações nesse quadro que é, certamente, insubsistente.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Assim, a par de incisivas mudanças, o Judiciário poderia contemplar as verbas trabalhistas do operário e, ao mesmo tempo, sancionar o maior responsável pelo inadimplemento. De todo modo, em última instância, o Poder Público continuaria figurando essa relação, de modo a não privar, em nenhuma circunstância, o devido pagamento do mínimo substancial ao trabalhador.

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MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

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Malheiros, 2006. THE STATE RESPONSIBILITY IN OUTSOURCING: A STUDY BETWEEN THE EMPLOYEE’S WAGES AND THE PUBLIC ROLE WITH THE PRIVATE SECTOR

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ABSTRACT: The civil responsibility of the State by the wages of the employees from providers of public services raises heated debates. As a rule, the company’s negligence indicates, alternatively, the state responsibility for the discharge of debts, protecting the worker, whose salary cannot be forgotten. On other side, the public coffers contracts a lot of debts, which should belong to the private sector. This paper, analyzing this situation, studies the institute of the responsibility of the State in outsourcing, with special fulcrum in Precedent 331 of the TST, exposing finally alternatives for today’s ills of the state responsibility. Keywords: Civil responsibility. State. Outsourcing. Labor debts. Legal alternatives.

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Recebido em 17 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

DELIMITAÇÕES DO INTERESSE PÚBLICO NAS ATIVIDADES DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E A IMPORTÂNCIA DE UMA EMPRESA ESTATAL NO SETOR Sânzia Mirelly da Costa Guedes*

RESUMO: Visa, o presente trabalho, abalizar o conceito de interesse público, utilizando-se da análise de compreensões doutrinárias. Trata, ainda, da empresa estatal mais atuante nas atividades de exploração e produção da indústria de petróleo no Brasil, a Petrobras, para ressaltar sua importância histórica para o desenvolvimento do supracitado setor. Examina, então, se realmente há interesse público no mencionado setor, o qual sofre recorrentes intervenções do poder estatal, de modo a destacar, ao final, como se identifica o interesse público nas atividades de exploração e produção de petróleo nacionais. Palavras-chave: Indústria de petróleo. Interesse público. Petrobras. Pré-sal.

A indústria de petróleo possui algumas peculiaridades e, entre elas, é possível destacar que, nas atividades de exploração e produção de petróleo, ao longo da sua história, a intervenção estatal foi recorrente, em grande parte, através da Petrobras, empresa estatal que exerce o monopólio da União dessas atividades e, atualmente, ainda é a empresa mais atuante no setor. Para fins de delimitação do presente estudo, importante destacar as atividades que formam o setor supramencionado. A Lei nº 9.479/97, em seu art. 6º, XV, delimita que a pesquisa ou exploração de petróleo formam o “conjunto de operações ou atividades destinadas a avaliar áreas, objetivando a descoberta e a identificação de jazidas de petróleo ou gás natural”. * Advogada. Graduada em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). Pesquisadora-bolsista pelo Programa de Recursos Humanos em Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (PRH-36) ANP no biênio 2012-2013.

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1 INTRODUÇÃO

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Já o inciso XVI do mesmo artigo aduz que lavra ou produção correspondem ao “conjunto de operações coordenadas de extração de petróleo ou gás natural de uma jazida e de preparo para sua movimentação”. As atividades então citadas compõem um setor específico da indústria de petróleo cuja dinâmica, quanto ao interesse público, aqui será analisada. O presente artigo propõe-se, portanto, a analisar a presença do interesse público nesse setor, de forma a destacar se a intervenção estatal nele e a diferenciação do tratamento normativo dado à Petrobras, em especial com a descoberta dos campos de Pré-sal, correspondem aos preceitos constitucionais. Diante disso, inicialmente, cabe aqui analisar sucintamente o conceito de “interesse público”, de modo a esclarecer o que esse conceito representa na indústria do petróleo, destacando, ainda, quais ou qual interesse público procura-se defender nessa indústria. Desde logo, enfatiza-se a dificuldade de conceituar o “interesse público” e que, aqui, não se pretende exaurir o conteúdo do referido conceito, mas, a presente pesquisa destina-se a, tão somente, delimitá-lo de forma a construir a ideia do que se pode entender por interesse público nas atividades de exploração e produção da indústria do petróleo nacional, de modo a identificar tais interesses nesse setor.

Apesar de não ser o mercado mais importante da época, a Constituição de 19341, ao separar a propriedade do subsolo do solo, reservou ao Estado os direitos sobre os recursos minerais do subsolo, sendo possível haver concessão da exploração dessas riquezas aos particulares. Somente com após a Revolução de 1930 e com a busca pela independência econômica, o petróleo passou a ser preocupação nacional (BERCOVICI, 2011, p. 91), passando o Estado a buscar a real efetivação do controle sobre seus recursos naturais e visando o desenvolvimento baseado no aproveitamento das riquezas do subsolo (MOURA, CARNEIRO, 1976, p. 169-172). Cabe destacar que, até então, o combustível comercializado no Brasil era importado de refinarias norte-americanas e inglesas, de modo que o valor da gasolina oscilava de acordo com os interesses de cinco grandes empresas dessas nações. Para Bercovici (2011, p. 103), foram justamente as altas no preço da gasolina o fator essencial para que o abastecimento nacional de combustíveis fosse visualizado como um relevante problema nacional. Assim, a distinção entre a propriedade do solo e do subsolo foi mantida na Constituição de 1937, sendo na vigência dessa que surgiu a primeira norma que tratava exclusivamente sobre a indústria do petróleo: o Decreto-lei nº 395 de 29 de abril de 1938 declarava ser utilidade pública o abastecimento nacional de petróleo2. 1 

BRASIL. Constituição (1934) Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1934.

2  BRASIL. Decreto-Lei nº 395, de 29 de abril de 1938. Declara de utilidade pública e regula a importação, exportação, transporte, distribuição e comércio de petróleo bruto e seus derivados, no território nacional, e bem assim a indústria da refinação de petróleo importado em

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2 A INDÚSTRIA DE PETRÓLEO BRASILIERA E A INTERVENSÃO ESTATAL: A IMPORTÂNCIA DE UMA EMPRESA ESTATAL

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produzido no país, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 30 abr. 1938. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1937-1946/Del0395.htm#art4>. Acesso em: 09 abr.2014. 3 

BRASIL. Constituição (1946). Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1946.

4  4BRASIL. Projeto de Lei nº 1.516 de 1951. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 12 dez. 1951. Disponível em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD12DEZ1951.pdf#page=58>. Acesso em 01 fev. 2014. 5  “A racionalidade da nacionalização parece muito mais justificada pelo princípio da indústria nascente (construção da grande empresa nacional do petróleo para enfrentar os desafios necessários e fazer frente à ameaça potencial do capital estrangeiro) e pela percepção do caráter estratégico para a industrialização do país (a grande aspiração sociopolítica nacional) do que por motivação anti-imperialista” (TOLMASQUIM, PINTO JUNIOR, 2011, p. 248). 6  BRASIL. Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953. Dispõe sôbre a Política Nacional do Petróleo e define as atribuições do Conselho Nacional do Petróleo, institui a Sociedade Anônima, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 04 out.1953. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L2004.htm>. Acesso em: 20 abr. 2015.

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Na mesma oportunidade, foi criado o Conselho Nacional do Petróleo (CNP), que deveria assumir tripla função de (i) regular o setor de petróleo, (ii) formular a política nacional desse setor e (iii) executar diretamente a pesquisa no território nacional. A primeira descoberta comercial de petróleo no país, em 21 de janeiro de 1939 em Lobato, Bahia, teve interferência direta do Governo Federal, com o auxílio do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). A ideia de monopólio nacional somente ganhou força durante a vigência da Constituição de 19463, com o General Horta Barbosa em conjunto com o Centro de Estudo e Defesa do Petróleo, os quais desenvolveram a ideia da campanha “O Petróleo É Nosso”. Mais tarde, o presidente Vargas, ao voltar para a Presidência, continuou com a campanha e com a ideia de ampliar a intervenção estatal no setor. Assim, Getúlio Vargas, em dezembro de 1951, enviou ao Congresso o Projeto de Lei nº 1.5164, recomendando a criação de uma sociedade por ações chamada “Petróleo Brasileiro S.A.”, a Petrobras. Com base no princípio da indústria nascente5, a Lei nº 2004/1953 foi sancionada, criando a Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras, bem como instituindo o monopólio da União nas atividades de exploração, produção, refino e transporte do setor de petróleo. A Petrobras nasceu como uma sociedade de economia mista, a qual cabia o exercício exclusivo do supracitado monopólio da União6 Como afirma Celso Antônio Bandeira de Mello (2012, p. 190-194), a sociedade de economia mista federal é uma pessoa jurídica dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, composta de recursos particulares e advindos de pessoas jurídicas de Direito Público ou de entidades da Administração indireta, devendo haver prevalência acionária com participação nos votos da esfera pública. Sua atuação está relacionada com ações e interesses estatais e é necessária lei para autorizar sua criação. A intervenção estatal dava-se, então, fortemente através da Petrobras. André Ramos Tavares (2011, p. 242) afirma que a criação de um monopólio estatal deve ser baseada na preservação ou na implementação do interesse público, e não objetivar meramente o lucro. Desse modo, afirma-se que a Petrobras, ao ser criada para exercer uma atividade monopolizada pela União, deve ter sua atuação voltada para satisfazer um ideal de

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7  BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988. 8  Adriana Campos (2007, p. 197) diz, ainda, que como consequência da atuação da Petrobras em regime de concorrência com outras empresas de petróleo, a estatal brasileira “não teria mais a responsabilidade de prover o abastecimento do mercado interno”.

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interesse público. Ao ser criada, a Petrobras recebeu um patrimônio do CNP equivalente a US$ 165 milhões (cento e sessenta e cinco milhões de dólares), (SERPLAN/PETROBRAS, 1993, p. 3). O cenário do início de suas operações era caracterizado por ser restrito ao Recôncavo Baiano e corresponder a, tão somente, 2% (dois por cento) do petróleo processado no país, o que significava apenas 5% (cinco por cento) da demanda nacional (TOLMASQUIM, PINTO JÚNIOR, 2011, p. 246). Portanto, a Petrobras foi criada sendo incumbida de desenvolver o setor petrolífero brasileiro (GUEDES, 2014). O foco das atividades da Petrobras, em sua primeira década de existência, foi o de implantar o parque de refino no país (DIAS, QUAGLINO, 1993, p. 115-118). Com o passar dos anos e o desenvolvimento de suas atividades, a Petrobras pode, inclusive, galgar passos no mercado internacional de petróleo, competindo com diversas outras empresas. Diante dessa realidade, não havia mais que se falar em “indústria nascente”, posto a força empresarial desenvolvida pela Petrobras. Junto a isso, com a crise financeira brasileira em meados de 1980 e 1990, a manutenção do monopólio no setor foi perdendo sua justificativa econômica (FONTES, FONTES, 2013, p. 77). Assim, em 1988, a nova Constituição Federal7 prevê que é papel primordial do Estado atuar como agente normativo e regulador da atividade econômica, isto é, deve o Estado intervir na economia, mas não diretamente. Pela redação da Constituição Federal, o Estado somente poderia explorar diretamente uma atividade econômica se previsto em texto constitucional ou definido por lei, desde que tal intervenção seja necessária aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. O texto original dessa Constituição Federal previa o monopólio das atividades de exploração e produção de petróleo no país, o qual deveria ser exercido por uma empresa estatal, vendo, inclusive, “ceder ou conceder qualquer tipo de participação, em espécie ou em valor, na exploração de jazidas de petróleo ou gás natural”. Contudo, havia forte debate sobre o fim do monopólio exercido pela Petrobras, o que formou a apresentação, no governo de Fernando Henrique Cardoso, da proposta de flexibilização do monopólio da União sobre o petróleo, com base no argumento de insuficiência de recursos financeiros para se investir nas atividades de exploração e produção de petróleo e que fosse benéfico para Petrobras atuar em regime de concorrência com outras empresas8. Mesmo após a Emenda Constitucional nº 09, de 09 de novembro e 1995, a qual alterou a redação do §1º do art. 177 da Constituição Federal, permitindo a contratação pela União de empresas estatais ou privadas para a realização das atividades de exploração e pesquisa de petróleo, a Petrobras continuou tendo a maior participação no setor e passou a ter significativa

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participação nos Leilões da ANP para concessão de blocos petrolíferos no país. A Lei nº 9.478/97 passou, então, a regulamentar a Emenda Constitucional nº 09/95, permitindo, através da concessão, precedidas de licitação, as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural9. As mais recentes alterações no marco regulatório da indústria do petróleo nacional ocorreram após o descobrimento e viabilidade de exploração das então chamadas de “camadas do Pré-sal”. Tais alterações ocorreram no sentido de ampliar a intervenção estatal nas atividades de exploração e produção dessa indústria, inclusive, com a criação de nova empresa estatal, a Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA) pela Lei nº 12.304 de agosto de 2010. Ademais, a Lei nº 12.351, de dezembro de 2010, instituiu o regime de partilha da produção para os contratos de exploração e produção de petróleo em campos do Pré-sal e em áreas consideradas estratégicas pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE10. As novas leis destinadas à regular as atividades de exploração e produção de petróleo após a descoberta do Pré-sal garantem, assim, maior possibilidade de intervenção estatal no setor, bem como dão maior relevância a empresa estatal, Petrobras, já essencial para o desenvolvimento do setor desde a sua criação.

3 O CONCEITO DE INTERESSE PÚBLICO NA DOUTRINA: BREVE ANÁLISE

9  “Art. 23 As atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e de gás natural serão exercidas mediante contratos de concessão, precedidos de licitação, na forma estabelecida nesta Lei, ou sob o regime de partilha de produção nas áreas do pré-sal e nas áreas estratégicas, conforme legislação específica”. Brasil. Lei 9.478/97. Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 6 ago. 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ l9478.htm>. Acesso em: 09 maio 2013. 10  BRASIL. Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010. Dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas; cria o Fundo Social - FS e dispõe sobre sua estrutura e fontes de recursos; altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997; e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 23 dez. 2010. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/ Lei/L12351.htm>. Acesso em: 14 abr. 2014. 11  Cabe destacar que parte da doutrina recente afirma que o princípio da supremacia do interesse público vem sendo repensado ou, até mesmo extinto. Neste trabalho, concorda-se com a professora Marina de Siqueira (2012, p. 16), no entendimento que a extinção do referido princípio parece incompatível com lógica de existência do Direito Administrativo, mas que repensar seu conceito parece ser razoável e coerente com as atuais diretrizes neoconstitucionalistas.

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Deve-se ter em mente que o conceito de interesse público11 pode admitir diferentes entendimentos em função do “módulo constitucional” em que é encontrado (RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, 2006, p. 13-14). Desse modo, atualmente, os parâmetros de aferição do que é interesse público devem ter por base os princípios informadores do Estado Democrático de Direito (RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, 2010 citado por CRISTÓVAM, 2013, p. 10), o que induz a assertiva que o interesse público, na realidade constitucional brasileira, deve ter como pilar os fundamentos

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12  Lembra-se que o Estado Democrático de Direito brasileiro tem como fundamento: “I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político”. 13  Entendendo “princípios informadores” como aqueles que constituem o alicerce de um instituto ou ramo do direito, depreende-se que os princípios informadores do Estado Democrático de Direito brasileiro, com base no próprio texto constitucional vigente, seriam aqueles considerados como fundamentos para a existência de tal Estado, segundo o art. 1º da CF/88. 14  Da mesma forma afirma Gustavo Binembojm (2998, p. 49): “representando a expressão jurídico-política de valores basilares da civilização ocidental, como liberdade, igualdade e segurança, direitos fundamentais e democracia apresentam-se, simultaneamente, como fundamentos de legitimidade e elementos estruturantes do Estado democrático de direito” (grifos nossos).

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previstos no art. 1º da CF/8812-13, bem como nos direitos e garantias fundamentais (art. 5º da CF/88), diante de sua importância para concretização do Estado Democrático de Direito14. O interesse público, de forma ampla, pode ser visto, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello (2012, p. 60,) como “a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da Sociedade (entificada juridicamente no Estado)”. Para o referido autor (2012, p. 59-62), não é verídico o antagonismo entre os interesses das partes e do todo, de modo que o interesse do todo não pode estar desvinculado dos interesses das partes que o compõe, sob pena de se concluir que o “bom para todos fosse o mal para cada um” (MELLO, 2012, p. 60). Nessa perspectiva, deve-se inferir: mesmo que um interesse público seja contraposto a um interesse particular de um dado indivíduo, enquanto membro do corpo social, este mesmo indivíduo, visto como componente de uma coletividade, pode estar de acordo com aquele interesse público. Utilizando-se o exemplo de Celso Antônio (2012, p. 61), explica-se: ainda que nenhum indivíduo tenha interesse em ser desapropriado, todos os indivíduos são favoráveis à existência do instituto da desapropriação, o qual pode ser utilizado em prol da sociedade na construção de ruas, estradas, etc. Assim, depreende-se a noção de que o interesse público é composto por interesses pessoais em comum de indivíduos enquanto considerados parte de uma coletividade, membros de uma sociedade. Diante da referida compreensão sobre o conceito de interesse público, Marçal Justen Filho (2009, p. 62) alerta que não se deve conceber interesse público como o interesse da sociedade, esta entendida como “mero somatório dos indivíduos”, tendo em vista a natureza antidemocrática desta compreensão. De igual modo, defende este autor (2009, p. 64) que não se deve, contudo, simplificar o entendimento do referido conceito a ideia de que o interesse público seria o interesse comum e homogêneo da maior parte da população, sob pena de se justificar a opressão e desqualificar interesses titularizados por minorias (OLIVEIRA, 2006, p. 237). É preciso, portanto, que o conceito de interesse público seja, como proposto inicialmente, em conformidade ao entendimento de Rodríguez-Arana Muñoz, alicerçado nos fundamentos do Estado Democrático de Direito, estando, dessa forma, em consonância aos valores constitucionalmente defendidos. Dessa forma, defende-se o conceito proposto por Celso Antônio, de que o interesse público é a dimensão pública dos interesses pessoais dos indivíduos enquanto partícipes da

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15  Assim também entende Rosseau (1973 citado por BORGES, 2007, p. 08) que entende interesse público como “vontade geral” e defende que “só a vontade geral pode dirigir as força do Estado de acordo com a finalidade de sua instituição que é o bem comum. [...] O que existe de comum nesses vários interesses [públicos e privados] forma o liame social e, se não houvesse um ponto em que todos os interesses concordassem, nenhuma sociedade poderia existir”. Com isso, infere-se que a vontade corresponde às vontades individuais dos que formam uma sociedade. 16  No mesmo sentido defende Marçal Justen Filho (2009, p. 60), o qual ainda aduz que “o interesse público não pode ser de titularidade do Estado, mas é atribuído ao Estado por ser público”. De igual modo, José Roberto Pimenta Oliveira (2006, p. 237) sustenta que “nem todo interesse do Estado tem, pois, o condão de revelar m interesse público”. 17  O referido autor alude ainda que “em ampla medida, [o interesse público secundário] pode ser identificado como o interesse do erário, que é o de maximizar a arrecadação e minimizar as despesas”.

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Sociedade15, mas, enfatiza-se que tais interesses tem como base os fundamentos do Estado Democrático de Direito e nos direitos fundamentais. Em relação à intervenção do Estado na economia, merece atenção o que afirma Calixto Salomão (2008, p. 23), ao entender que “a definição de interesse público é multifacetada – ora política, ora econômica”, de forma que não se pode tê-la de maneira precisa, sendo devido a tal dificuldade a sua importância através do desenvolvimento jurídico. Ainda assim, o autor (2008, p. 194) aduz que a noção de interesse público deve ter relação com a ideia de povo, sendo, portanto, o interesse da coletividade, estando, por isso, em conformidade com a ideia proposta por Celso Antônio. Diante disso, não se procura aqui um conceito cristalizado, mas uma noção do que é o interesse público, de forma a delimitá-lo e verificar sua existência no caso concreto. Necessário destacar, ainda, que apesar de o Estado ser legitimado para a realização dos interesses públicos (MELLO, 2012, p. 66-67), nem todo interesse estatal corresponde a um interesse público, uma vez que, sendo pessoa jurídica, o Estado pode ter interesses que lhe são particulares, assim como as demais pessoas jurídicas16. Deve-se ter em mente que, apesar disso, o Estado somente poderá defender seus interesses privados quando a realização destes não for contrária aos interesses públicos “propriamente ditos” (MELLO, 2012, p. 67). Nesse ponto, é possível diferenciar o interesse público primário do secundário. Segundo Luís Roberto Barroso (2009, p. 581-590), enquanto o interesse público primário tem referência nos anseios sociais, de forma a ser reconhecido como “a razão de ser do Estado”, sintetizando os fins que a ele cabem promover; o interesse público secundário é aquele próprio da pessoa jurídica de direito público, é, pois, o interesse privado do Estado17. Neste trabalho, trata-se com maior frequência do interesse público primário, havendo explicações caso seja abordado sobre o interesse público secundário. Importante, ressaltar, assim, que o interesse público pode ser compreendido, sucintamente, como o ponto em comum entre os vários interesses públicos e privados, que convergem e se tornam a perspectiva pública das vontades privadas dos indivíduos que compõem uma sociedade. Ou seja, pode ser entendido como o ponto de afluência entre os direitos privados de membros de uma sociedade, ganhando caráter público e, devendo ser, por isso, providos pelo Estado.

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4 INTERESSE PÚBLICO E A INTERVENÇÃO ESTATAL NAS ATIVIDADES DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO Deve-se perceber, diante do então exposto, que há interesses públicos diversos a serem defendidos pela atuação Estatal. Cabe aqui destacar qual interesse é defendido com o aumento da intervenção estatal nas atividades de exploração e produção da indústria do petróleo, especialmente, com as Leis nºs 12.351/2010 e 12.304/201018. Relembra-se, por oportuno, que desde a sua origem, a Petrobras é uma empresa de sociedade de economia mista, tendo, portanto, o Estado como seu acionário principal. O art. 173 da Constituição Federal aduz que o Estado somente poderá exercer diretamente atividade econômica, como a exploração e produção de petróleo, em duas hipóteses: uma seria o caso de necessidade conforme imperativos de segurança nacional, a segunda tem como base o relevante interesse coletivo, o qual pode se equiparar ao interesse público (BONFIM, 2011, p. 66)19. Diante disso, é possível compreender que a justificativa da criação da Petrobras se deu com base no interesse público. Por consequência, como sociedade de economia mista, representando a intervenção direta do Estado nas atividades econômicas de exploração e produção de petróleo, a Petrobras deve atuar, também, com foco no interesse público, não levando em conta, somente, seus interesses particulares – o que ocorre com maior parte das outras empresas que atuam nas atividades em questão. Mas, afinal, qual seria o interesse público que justifica a intervenção estatal sobre e 20 nas atividades de exploração e produção de petróleo?

18  BRASIL. Lei nº 12.304, de 24 de agosto de 2010. Autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pública denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA) e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 25 ago. 2010. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12304. htm>. Acesso em: 15 maio 2014. 19  No mesmo sentido Emerson Gabardo em “Interesse público e subsidiariedade” (2009, p.227). 20  Destaca-se que o Estado tanto regula as atividades do upstream da indústria do petróleo, quanto atua diretamente, através da Petrobras. 21  Para mais informações sobre a relevância do petróleo na sociedade atual, acessar o documentário: PETRÓLEO, combustível da vida moderna. Direção de Marcelo Bauer. [S.I.]: Cross Content, 2011. Disponível em: <http://www.webdocumentario.com.br/petroleo/>. Acesso em: 30 mar. 2014. 22  Nesse sentido o autor (ROOS, 2013, p. 16) é claro ao afirmar que “a indústria do petróleo produz insumo básicos e de grande importância na estrutura produtiva de economias capitalistas. Desse modo, possui grande peso na matriz insumo-produto [...]. O petróleo é utilizado economicamente como insumo energético, através de seus combustíveis derivados, e também como um intermediário amplamente difundido na indústria química”.

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Necessário recordar que a intervenção estatal na indústria petrolífera começou a ser intensificada por volta de 1934, com o governo Vargas, tendo como objetivo primordial garantir o abastecimento nacional de combustível, o que possibilitaria o maior desenvolvimento econômico nacional, tendo em vista que com tal garantia interferiria diretamente em vários setores da economia brasileira, desde a cadeia produtiva industrial, passando por toda a rede de transporte, bem como pela utilização doméstica21, que se aprimorava na época. A questão do abastecimento interno de petróleo é importante para um Estado, especialmente, pelo fato de ele ser o principal insumo que move a produção industrial, como também por ser, internacionalmente, reconhecido como principal fonte de energia22 (ROOS, 2013,

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23  John V. Mitchell (1997 citado por RODRIGUES DA SILVA, 1998, p. 06) enfatizou que uma das mais fundamentais liberdades de um Estado é ter a soberania de tolher restrições estrangeiras, sendo essa liberdade que o embargo árabe de 1973 tentou ameaçar. 24  Segundo Roos (2013, p. 27) o preço do barril de petróleo passou de US$ 3 para US$ 12 em três meses. 25  Estudos informam “que mais de 80% dos reservatórios de petróleo do mundo estão sobre o controle direto dos governos e de suas empresas nacionais de petróleo” (YERGIN, 2010 apud ROOS, 2013, P. 39). 26  Entende Bercovici (2005, p. 45) que o desenvolvimento econômico nacional deve ser visto como “um processo de mudanças endógenas da vida econômica, que alteram o estado de equilíbrio previamente existente”. Isto é, não é mero crescimento quantitativo, mas deve haver alteração iniciada internamente numa sociedade e capaz de repercutir em diversos campos.

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p. 16). Conforme documento produzido pela Agência Internacional de Energia (AIE, 2012, p. 08), o acesso à energia continua sendo uma questão fundamental para os Estado e, apesar das novas políticas e do desenvolvimento mundial, o petróleo continua sendo a fonte mais utilizada. Desse modo, o acesso às fontes de petróleo deve ser reconhecido como uma importante variante na determinação do nível de crescimento e desenvolvimento de uma economia, notadamente por energia e transporte serem insumos essenciais à produção (ROOS, 2013, p. 16). Os maiores exemplos da importância das fontes de petróleo para um Estado são vistos em marcos históricos da sociedade recente, como a Crise do Petróleo em 197323, e o caos instaurado devido à exorbitante elevação no preço do barril de petróleo24, principalmente, nos países cuja indústria já era desenvolvida. Outro exemplo histórico foi o ataque norte-americano ao Iraque em 2003, que, mesmo tendo sido apresentada outra justificativa para o referido ataque, tal atitude colocou o petróleo em pauta como uma preciosa fonte de interesse do governo norte-americano (ROOS, 2013, p. 39). O acesso às fontes de petróleo, portanto, constitui uma questão da geopolítica internacional recorrente. O mercado do petróleo sofre interferências constantes e diretas das relações internacionais, a própria AIE (2012, p. 02) é clara ao afirmar que “nenhum país é um ‘ilha’ em matéria de energia”. Inclusive, importante esclarecer que geopolítica “refere-se à combinação de fatores geográficos e políticos que determinam a condição de um Estado ou região, enfatizando o impacto da geografia sobre a política” (BRZEZINSKI, 1986 citado por EBRAICO, 2006, p. 35). Aqui, o fator geográfico em questão é a jazida de petróleo, cuja a existência num dado Estado interfere diretamente em suas relações econômicas internacionais. Assim, diante da essencialidade desse bem para o desenvolvimento de uma nação, os Estados tendem a tentar diminuir a dependência externa do petróleo, sendo uma das soluções encontradas a dominação estatal dos reservatórios de petróleo através de empresas nacionais25, como a Petrobras. Então, reduzir a dependência externa no mercado mundial de petróleo significa garantir à nação o suprimento de energia e combustível (principalmente) suficiente, contínuo e que cujo valor seja razoável (EBRAICO, 2006, p. 39). A necessidade do suprimento suficiente e contínuo decorre da essencialidade do petróleo para desenvolvimento econômico26 e social de uma nação, já que este bem constitui, como já explanado, insumo imprescindível a cadeia produtiva e ao uso doméstico (tanto nos objetos pessoais que o petróleo faz parte da composição quanto

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27  Conforme dados da ANP (2013, p. 32) o consumo mundial de petróleo chegou a quase 90 (noventa) milhões de barris por dia.

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como fonte de combustível de transportes de uso diário). A necessidade do seu valor ser razoável advém da grande quantidade de petróleo utilizada diariamente por uma Estado27, fazendo com que a receita deste bem seja expressiva na economia nacional, de modo que um aumento exacerbado em seu valor pode gerar uma crise econômica num determinado país. No Brasil, por exemplo, segundo a ANP (2012, p. 03), houve expressivo aumento do consumo de derivados de petróleo no período de 2000 a 2011, chegando, em 2012, a consumir cerca de 64 mil barris de petróleo por dia (ANP, 2013, p. 32), de modo que qualquer alteração expressiva no preço do barril iria repercutir na balança comercial do país. Diante do apresentado, o interesse público defendido na indústria do petróleo é o desenvolvimento econômico nacional, que deve ser diferenciado do crescimento, uma vez que este constitui mero aumento quantitativo, enquanto desenvolvimento “pressupõe sempre a ocorrência de mudanças que surjam de dentro para fora do sistema” (RISTER, 2007, p. 18). Ainda, é preciso ter em mente que a concepção de desenvolvimento pode ser caracterizada por três dimensões, com base nos ensinamentos de Celso Furtado (2000, citado por RISTER, 2007), fazendo referência ao aumento da eficácia do sistema de produção, à satisfação das necessidades básicas da população, e a realização de aspirações de grupos sociais. Ante a apresentação de tais dimensões, é possível inferir a necessidade do petróleo, como principal fonte de energia da sociedade atual, para que seja impulsionado o desenvolvimento de uma nação, tendo em vista que ele, ao mover indústrias, transportes e, até mesmo, a vida cotidiana dos indivíduos, está diretamente ligado à eficácia do sistema de produção e às necessidades básicas da sociedade. Cabe destacar, ainda, que o desenvolvimento pode ser entendido como “um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam” (SEM, 2000, p. 17), sendo as liberdades humanas o fim primordial e o meio principal do desenvolvimento (SEM, 2000, p. 52), daí a importância de preservar e perseguir formas de garantir tal desenvolvimento. A garantia do desenvolvimento nacional aqui vista como o interesse público defendido nas atividades de exploração e produção de petróleo pode ser relacionado, especialmente, com a soberania nacional, a dignidade da pessoa humana e os valores do trabalho e da livre iniciativa, reconhecidos como fundamentos do Estado Democrático de Direito brasileiro, como já afirmado. Explica-se. A soberania nacional, vista sob seu viés econômico (enfatizado no art. 171, I, da Constituição Federal), pode ser compreendida, em apertada síntese, como a “preferência por um desenvolvimento nacional” (TAVARES, 2011, p. 140), não sendo absoluta, mas como uma forma de preservar a autodeterminação do Estado no campo econômico, de forma que este possa se relacionar com outros Estados e empresas sem a intromissão de entidades financeiras internacionais. Nesse passo, o mercado internacional de petróleo pode gerar forte dependência esta-

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28  Nas palavras de Nelson Rosenvald e Cristiano Chaves (2010, p. 125) “serve como mola de propulsão da intangibilidade da vida humana, dela defluindo como consectários naturais: i) o respeito à integridade física e psíquica das pessoas; ii) a admissão da existência de pressupostos materiais (patrimoniais, inclusive) mínimos para que possa viver; e iii) o respeito pelas condições fundamentais de liberdade e igualdade. Ou, ainda nas palavras dos autores (2010, p 127), a dignidade da pessoa humana “expressa uma gama de valores humanizadores e civilizatórios incorporados ao sistema jurídico brasileiro”. 29  Segundo José Afonso da Silva (2009, p. 764), “embora capitalista, a ordem econômica dá prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores da economia de mercado”, ou seja, como forma de preservar a dignidade da pessoa humana na relações de trabalho, a constituição, mesmo preservando a economia de mercado, cuida em proteger o trabalhador, destacando seu valor social. 30  Para André Ramos Tavares (2011, p. 234), a livre iniciativa representa a consagração constitucional da economia de mercado, revelando “a adoção política da forma de produção capitalista”. Complementa, afirmando (2011, p. 235) que a liberdade de iniciativa não deve ser entendida somente como liberdade econômica, mas também, como liberdade de desenvolvimento de empresa, “assumindo todas as demais formas de organização econômicas”. Ainda, tal princípio impõe a não intervenção estatal, “que só pode se configurar mediante atividade legislativa que, acrescenta-se, há de respeitar os demais postulados constitucionais e não poderá anular ou inutilizar o conteúdo mínimo da livre-iniciativa”.

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tal em relação às multinacionais produtoras – que controlam o preço do barril do produto-, de forma que a amenização da dependência do preço internacional do petróleo, através das ações estatais, constitui forma de preservar a soberania econômica de um país. A dignidade da pessoa humana28, os valores sociais do trabalho29 e da livre iniciativa30 possuem íntima relação na abordagem apresentada, uma vez que, sendo o petróleo insumo importante, como já ressaltado, para a cadeia produtiva e para a vida cotidiana dos indivíduos, a garantia mínima de sua produção possibilita e fortalece a produção industrial num país, dando margem, assim, para que os referidos princípios e postulados sejam efetivados. Ora, partindo de um raciocínio lógico, percebe-se que sem a possibilidade de desenvolvimento de qualquer atividade empresarial num Estado, há pouco espaço para o progresso da livre iniciativa. Sendo rudimentar o mercado desse Estado, com poucas possibilidades de geração de relações de trabalho, a exploração do trabalhador pode ocorrer com maior frequência, sendo o valor social do trabalho avariado. Com isso, a dignidade da pessoa humana será dificilmente resguardada. Dessa maneira, a intervenção estatal nas atividades de exploração e produção de petróleo sempre esteve ligada à garantia do abastecimento interno de petróleo, a qual, por sua vez, relaciona-se com o desenvolvimento econômico nacional, reconhecido, aqui, como interesse público, comum a todos os indivíduos que compõe a sociedade brasileira. Não é que a existência de fontes de petróleo em uma nação e a apreensão destas pelo Estado irá garantir o pleno desenvolvimento econômico de uma nação, mas o eficaz aproveitamento destas fontes pode assegurar ao Estado poder de barganha no mercado internacional, de modo a proporcioná-lo a possibilidade de efetivar e intensificar sua autodeterminação e sua soberania interna. Havendo, pois, essa vantagem geográfica numa nação, mais importante do que o seu simples apoderamento é seu eficiente aproveitamento. A intervenção estatal faz-se importante nesse setor diante do baixo grau de confiabilidade na iniciativa privada de que o desenvolvimento nacional será o interesse primordial dessa atividade até mesmo em prejuízo à obtenção desenfreada de lucros que corroboram, somente, com o crescimento econômico. Segundo Aguilar (2009, p. 255), o grau de concentração regulatório dá-se, justamente, diante de maior ou menor confiança do Estado “em que os interesses públicos serão alcançados mediante outorga de liberdade à iniciativa privada”.

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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS As atividades de exploração e produção da indústria de petróleo, especialmente, a partir de 1934, podem ser caracterizadas como uma aérea de forte intervenção estatal, seja através do completo exercício do monopólio das atividades desse setor pela União, seja através da regulação e da forte atuação da empresa estatal, a Petrobras. Inclusive, a importância dessa empresa estatal no setor é tamanha que a sua história está entrelaçada e se confunde com o desenvolvimento do setor. Destaca-se que a atuação da empresa estatal é fundamental para que os ganhos advindos nas atividades de exploração e produção da indústria de petróleo sejam repassados a toda a sociedade.

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O papel da Petrobras, nesse cenário, incialmente, foi o de atestar ao Estado a propriedade das jazidas de petróleo e gás natural, tendo, assim, a atribuição de ampliar e aperfeiçoar a indústria petrolífera no país, visando, também, a redução da dependência externa do produto (relembra-se que o mercado de combustíveis nacional, por volta de 1930, era dominado e guiado por interesses de multinacionais). Como visto, a estatal brasileira cumpriu sua função e a indústria brasileira evoluiu. Ocorreu que, ainda assim, o completo monopólio nas atividades de exploração e produção de petróleo mostrou-se não acompanhar a expansão do consumo nacional, dessa forma, ainda sem consolidado aparato normativo foram possibilitados os contratos de risco. Posteriormente, o monopólio foi mitigado constitucionalmente, e empresas internacionais puderam concorrer e participar dessas atividades. As atividades de exploração e produção continuaram em expansão, bem como a Petrobras, que passou a atuar internacionalmente, sendo uma empresa reconhecida não apenas no Brasil. Com a descoberta do Pré-sal e a possibilidade tecnológica de explorá-lo, o Brasil passou a ter maior relevância na geopolítica do petróleo (REIS, 2013, p. 03), não garantindo a complementa autossuficiência, mas adquirindo a possibilidade de melhor comercializar no mercado internacional. Em decorrência disso, depreende-se que há proteção do interesse público aqui em destaque. Contudo, ressalta-se, por fim, que a intervenção estatal na defesa desse interesse público não pode ir plenamente contra os demais preceitos constitucionais (como o da livre concorrência e o da isonomia, por exemplo), esvaziando-os. Por isso, a importância da ponderação: se o legislador optou por mitigar o monopólio das atividades de exploração e produção de petróleo, deve, pois, respeitar o ordenamento pátrio referente às atividades econômicas, não desrespeitando por completo outros princípios constitucionais em prol do interesse público que cerca o setor em comento. Entende-se, pois, que não há esse completo desrespeito, havendo a mitigação de princípios como o da livre concorrência em detrimento da preservação do interesse público de desenvolvimento econômico através da garantia de abastecimento interno de petróleo.

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Do estudo apresentado, infere-se que, de forma simples, é possível entender interesse público como a convergência entres os direitos privados comuns aos indivíduos enquanto membros de uma sociedade e que tais interesses devem ser não somente resguardados, mas, também, promovidos pelo Estado. Por oportuno, destaca-se que a presente pesquisa destinou-se a destacar qual seria o interesse público alegado pelo Estado que o faz, desde 1934, apresentar justificativas para intervir numa atividade econômica, a exploração e produção de petróleo em território nacional. Aplicando, nas atividades de exploração e produção da indústria de petróleo, os conceitos doutrinários então analisados sobre o que seria “interesse público”, compreende-se que o Estado, ao intervir nesse setor, objetiva resguardar o desenvolvimento econômico nacional que está diretamente relacionado à garantia do abastecimento interno de petróleo. Tal desenvolvimento econômico pode ser visto como o desenvolvimento de atividades empresariais, de gerações de trabalhos e afins, o que pode ser facilmente entendido como interesse dos indivíduos que compõem a sociedade brasileira. Assim, o eficaz aproveitamento das fontes de petróleo nacionais pode, como explicado, favorecer o poder de barganha do Estado no mercado internacional, corroborando para o abastecimento interno de petróleo. Ademais, foi esclarecido que a intervenção estatal no setor é importante devido ao baixo grau de confiabilidade de que iniciativa privada por si só irá preservar o abastecimento interno em detrimento da obtenção desenfreada de lucros. Desse modo, enfatiza-se que as atividades de exploração e produção de petróleo, as quais podem ensejar no eficaz aproveitamento das fontes de petróleo nacional, contribuindo para garantir o abastecimento interno, merecem a atenção do Estado, por estarem ligadas ao desenvolvimento econômico nacional, o qual é caracterizado como interesse público, por ser algo valioso aos indivíduos enquanto membros da sociedade brasileira.

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PUBLIC INTEREST LIMITS IN UPSTREAM OF OIL INDUSTRY AND THE IMPORTANCE OF A STATE-OWNED COMPANY

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ABSTRACT: This research analyzes the concept of public interest. Also this article deals with the history of the most important state-owned company in the upstream oil industry and emphasizes the importance of this state-owned, Petrobras. Examines the state intervention in this sector and what is meant by public interest. The article concludes which public interest is present in the upstream oil industry. Keywords: Brazilian oil industry. Public Interest. Upstream.

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Recebido em 08 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

JUIZ, FORMA E SUBJETIVIDADE: A IDEOLOGIA COMO IMPOSIÇÃO NA APLICAÇÃO DA PENA BASE Indalécio Robson Paulo Pereira Alves da Rocha*

RESUMO: O presente texto tem por objeto a essência do art. 59 do Código Penal Brasileiro, relacionando a aplicação da pena base com uma problemática de ordem subjetivista judicial. O tema adquire maior conotação ao passo que se relaciona com questões de interferências midiáticas, condições sociais modernas líquidas ou hipermodernas; com o mal estar e o medo social. A pesquisa teve cunho qualitativo, com abordagem dada igualmente, respaldado pelo método dedutivo. Percebem-se influências ideológicas em aspectos de subjetividade judicial, sendo que os que figuram nesta função deveriam apresentar postura com maior contundência perante imposições dessa ordem. Palavras-chave: Subjetividade. Aplicação. Influências Ideológicas. Contundência.

O presente artigo tem por objeto de estudo a aplicação da pena base em vista do art. 59 do Código Penal brasileiro, correlacionada com a temática da subjetividade e motivação judicial. Ainda, leva-se em consideração, neste sentido, o questionamento sobre a credibilidade da investidura na função judicial realizada por meio de concursos públicos que não cobram os subsídios propedêuticos necessários para consolidada postura jurisdicional. Baseiam-se essas temáticas num contexto de problemática institucional e epistemológica. Primeiramente, cabe conceituar e dar corpo textual, brevemente, ao art. 59 do Código Penal brasileiro. Traçar objetivamente sua contextualização histórica, bem como, explanar a de* Acadêmico da 5ª fase de Direito do Centro Universitário Católica de Santa Catarina em Joinville. E-mail: indalecio.rocha@catolicasc. org.br

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1 INTRODUÇÃO

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2 PENA BASE – ART. 59 E OS CRITÉRIOS DE DELIMITAÇÃO OBJETIVA DA PENA Se no período medieval as penas eram arbitrárias e caracterizavam o Direito Penal como um instrumento de aplicação de penas sem limites, é no período moderno, principalmente

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finição de circunstâncias judiciais, fazem-se necessários para melhor entendimento do trabalho. Nesse sentido, dá-se percepção à possibilidade de exercício da subjetividade judicial. Num segundo momento, trata-se de elencar a problemática da aplicação da pena. Se o art. 59 promove maior objetividade e delimita a condenação, a qual já ganhou grandes contornos no enquadramento do modelo tipificado, a subjetividade judicial deverá individualizá-la ao caso concreto. Consequentemente, se espera que o juiz promova a adequação necessária para punir de forma justa o agente delituoso em sua especificidade. Isso em virtude da individualização da aplicação da pena, instituto fundado por necessidades históricas, observando princípio que recebe mesmo nome. Contudo, ao tratar-se de subjetividade, se discorre acerca de uma questão epistemológica antiga, a qual remonta à problemática do sujeito-objeto. Nesse diapasão, tecem-se reflexões à aplicação da pena em virtude de uma subjetividade judicial pouco consolidada. Atenta-se que não se discute a legitimidade da possibilidade discricionária judicial, qual não é objeto do presente texto. O que se pretende, é sim, refletir sobre como pode ser dada a aplicação da pena e que incidências podem ocorrer em virtude da função jurisdicional e sua subjetividade. Vê-se que, ao falar sobre consolidação subjetiva, pode-se incorrer em dúvidas. O que se quer referir é uma contundente, solidificada e prostrada subjetividade no sentindo de capacidade de reflexão do juiz na função jurisdicional. Tem-se que a reflexão poderia acrescentar numa posição mais solidificada do juiz. Sem querer cair em paradoxos, foge-se da questão de representatividade da soberania popular em virtude da aplicação estritamente legal feita pelo juiz. Esta, condizente com a vertente formalista do Direito Penal, fruto do processo legislativo executado por representantes do povo, não é objeto do presente texto. Não se discute também a legitimidade da soberania popular e a sua existência, mas sim, influências que um populismo jurídico pode ter na aplicação da pena. Nessa seara, cabe advertir que ao populismo jurídico acrescenta-se a ideia do senso comum jurídico, partilhado pela coletividade forense de uma possível classe média intelectual do Direito. Ao presente trabalho, equiparam-se senso comum e populismo jurídico. Talvez, ambas as condições de pensamento compartilhem de um mesmo medo, qual se apresenta como um tipo de caracterização da modernidade líquida ou, como consideram alguns, da Idade Hipermoderna. Cotejando-se a relação entre o dispositivo penal do art. 59 e as circunstâncias judiciais por ele apresentadas, bem como a subjetividade jurisdicional dada em caráter de aplicação da pena, objetivou-se a reflexão antes de tudo.

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no pós-iluminismo, que se consubstanciou a ideia da pena fixa. Nesse viés, o arbítrio judicial que era predominante na Idade Média caiu e começou-se a estabelecer limites para as sanções, reservando-se nas penas em estrita legalidade. Foi contra esse arbítrio judicial da aplicação da pena que se ergueu o princípio fundamental da legalidade, pois os juízes medievais representavam um dos maiores males do Direito Penal. Foi nessa perspectiva de limitação da pena, que se iniciou o movimento liderado por Beccaria (2012, p. 30), que buscava na extrema legalidade a fundamentação do Direito Penal, cabendo ao juiz, a simples aplicação da norma penal sancionadora, deixando-se de lado até mesmo sua interpretação (ou, ao menos se tentava). Dialeticamente falando, o movimento da história geralmente apresenta-se em uma tensão de dois polos (tese e antítese) até que se chegue num meio termo (síntese). De tal forma se sucedeu com relação à aplicação das penas. Se na Idade Média a pena era aplicada arbitrariamente, na Idade Moderna a rigidez do princípio da legalidade atrelada àquele instituto desvela a precariedade de um sistema positivista rígido. Não se sustentou então a extrema positividade da inserção da sanção, a qual ganha exemplificação no Código Penal Francês de 1791, que previa a mera aplicação mecânica do texto legal, mas que em momento não muito distante do século XVIII, flexibilizaria tal posição. Nesse sentido se apresentou a fragilidade da inflexibilidade da aplicação penal. Deu-se conta cedo que “se a indeterminação absoluta não era conveniente, também a absoluta determinação não era menos inconveniente” (BITENCOURT, p. 766, 2013). Em ambos os momentos perdeu-se em quesitos de Direitos Fundamentais. No primeiro, o arbítrio judicial incidia diretamente contra a dignidade humana ao passo que no segundo, a impossibilidade de ajustamento ou adequação da pena revelava o prejuízo da rigidez mecânica da aplicação normativa, consubstanciando ao sentenciado uma pena injusta. Como já exposto, a dialética que é própria da história se apresenta inicialmente sobre uma tensão. Nesse caso ocorreu igualmente, pois se constatou a necessidade de relativa adaptação da aplicação da pena. Não se atendo somente ao arbítrio do juiz, bem como não sendo determinada absolutamente pela simples aplicação mecânica de ordenamento jurídico positivo, desvelou-se a possibilidade de uma dosagem da pena. Dessa forma, deu-se grande crédito ao livre sopesamento judicial, qual foi previsto no Código Penal Francês de 1810. Nesse diploma, existiam limites mínimos e máximos que possibilitavam a dosagem da pena, abrindo-se a adaptação entre a arbitrariedade e a estrita determinação positiva. A esse surgimento histórico, instituto do Direito Penal, chamou-se de individualização da pena, o qual revela estreita relação com o principio fundamental que recebe mesmo nome. Essa diretriz ocorre em três momentos distintos, os quais são chamados de processo de individualização legislativa da pena, individualização judicial da pena e individualização executória da pena. A primeira está relacionada com a tipificação legislativa de fatos e condutas. A segunda, por sua vez, é pertinente a elaboração da sentença feita pelo juiz qual, através de critérios, apresenta a dosimetria da pena, sendo sua a aplicação concreta a culminante do processo

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de individualização legislativa A terceira está relacionada com a execução da pena já formulada, ou seja, seu cumprimento. (BITTENCOURT, 2013, p. 599). Inicialmente, é importante diferenciar elementares do crime de circunstâncias do crime, pois estas serão cruciais para a individualização judicial da pena. O Direito Penal, em função do princípio da legalidade, pode punir somente condutas ou fatos tipificados em lei. Isso se resume em dizer que deve existir um tipo penal específico para cada conduta ou fato ilícito. Os fatores que integram o tipo penal são chamados de elementos essenciais do tipo penal, ou “elementos essenciais constitutivos do delito” (BITTENCOURT, p. 767, 2013). Os elementos (ou elementares) do crime por sua vez, são os “dados, fatos, elementos e condições que integram determinadas figuras típicas”. (BITTENCOURT, p. 767, 2013). Elementos essenciais do tipo é uma parte que configura o tipo penal. Como a própria denominação esboça, trata-se da parte essencial ou substancial do tipo penal. Entretanto, a figura típica pode receber colaboração de outros itens que não previstos expressamente em lei, os quais não alteram a substancia ou a essência do tipo penal, mas, que incidem na dosagem da pena. A essa possibilidade de levar em consideração itens que circundam os tipos penais, deu-se o nome de circunstâncias do crime. Por não serem circunstanciais que alteram substancialmente a estrutura do tipo penal, recebem a característica de acidental, pois não alteram a existência do tipo, influindo tão somente na medida final (dosagem) da pena (BITTENCOURT, 2013, p. 598). As circunstancias do crime, segundo Aníbal Bruno (citado por BITTENCOURT, 2013, p. 588), são itens, fatos ou condições assessórias do tipo penal, que o acompanham, mas não penetram em sua estrutura conceitual, sendo assim diferenciados dos elementos essenciais constitutivos do crime. As circunstâncias são algo exterior à figura típica, que redundará e se acrescentará ao crime já configurado, o qual representará condições de possibilidade de valoração com maior ou menor grau de reprovabilidade de conduta ou do fato ilícito, culposo e típico. Importante salientar que somente os tipos básicos contêm elementares do crime, já os tipos derivados contém circunstâncias especiais que, apesar de estarem geralmente expressos especificamente na lei, não fazem parte essencial, substancial ou constitutivo do tipo penal ou do crime básico. Isso porque o crime básico é mais genérico e abstrato do que o tipo derivado e, nesse sentido, este precisa de circunstâncias mais especiais no que diz respeito ao seu conteúdo, que por vez, é mais especifico do que o tipo básico. Dessa forma, as circunstâncias especiais do tipo derivado não descaracterizam o tipo básico, sendo ao contrário, pois o especifica. Nos dizeres de Bittencourt (2013, p. 772), “as elementares são componentes do tipo penal, enquanto as circunstancias são moduladoras da aplicação da pena, e são acidentais, isto é, podem ou não existir na configuração da conduta típica”. Por sua vez, Capez, (2011, p. 475) escreve circunstâncias como sendo “todo dado secundário e eventual agregado à figura típica, cuja ausência não influi de forma alguma sobre a sua existência”. Circunstâncias que não constituem nem qualificam o crime, são conhecidas na doutrina como circunstâncias judiciais, circunstâncias legais e causas de aumento e de diminuição da pena. As circunstâncias judiciais são orientações estabelecidas pelo art. 59, as quais dão

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diretrizes ao juiz para adequação da pena ao delinquente. Nessa fase é que se inicia o processo de individualização judicial da pena. Trata-se de circunstâncias judiciais e não circunstâncias legais pela razão de não estarem previstos critérios taxativos e restritivos legalmente expostos no texto positivo que estipulem a dosagem da pena especificamente. Assim, com base nas diretrizes do art. 59 do Código Penal brasileiro, o juiz estabelecerá a dosagem dentro dos limites da pena, dando o caráter objetivista da aplicação (GRECO, 2011, p. 153). Esses critérios ou elementos que estão previstos no artigo supracitado, são, como apresentado, chamados de circunstâncias judiciais e estão positivados no Código Penal Brasileiro da seguinte forma: Art. 59 - O juiz, atendendo à culpabilidade, aos antecedentes, à conduta social, à personalidade do agente, aos motivos, às circunstâncias e consequências do crime, bem como ao comportamento da vítima, estabelecerá, conforme seja necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime, bem como ao comportamento da vítima, estabelecerá, conforme seja necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime: I – as penas aplicáveis dentre as cominadas; II – a quantidade de pena aplicável, dentro dos limites previstos; III – o regime inicial de cumprimento da pena privativa de liberdade; IV – a substituição da pena privativa da liberdade aplicada, por outra espécie de pena, se cabível.

Importante lembrar que não se trata de circunstâncias do crime, apresentado anteriormente. Aqui, a ideia de circunstâncias está muito mais para critérios limitadores da discricionariedade ou criatividade do juiz. Não deixam de redundar o tipo penal e servem como formas procedimentais adotadas como instrumento da tarefa de individualizar a pena-base.

A pena que é fixada no art. 59 se atém na discricionariedade do juiz, permitindo que seja moldada e individualizada conforme os juízos proferidos pelo juiz. Por um lado, conforme a Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, ao juiz cabe à aplicação da lei atendendo aos fins sociais a que ela se dirige, bem como contemplando as exigências do “bem comum”. Por outro, no Direito latino-americano, em função de sua formação história, há predominância do sistema Civil Law, o qual atribui ao jurisdicionado somente a aplicação da lei. Nesse aspecto, dá-se a lei grande importância, consubstanciando assim a justiça na legalidade, considerando-se com maior relevância o aspecto normativo do Direito. Da abstração e generalidade normativa, ao Juiz cabe à aplicação legal aos casos concretos, pautando-se nos pressupostos da imparcialidade e neutralidade. Entende-se nesse diapasão, que a sentença é uma emissão de juízo positivo, qual o juiz deve-se ater a lei para não correr em arbitrariedade. Ou seja, a função de juiz não tem a mesma

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3 FIXAÇÃO DA PENA BASE PELA DISCRICIONARIEDADE DO JUIZ E IMPLICAÇÕES IDEOLÓGICAS

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1  Em Direito Penal essas duas vertentes denominam-se formalismo e realismo: “Apesar de inúmeras definições de direito que são concebidas na atualidade, existe a possibilidade de separá-las de acordo com duas grandes vertentes: a formalista e a realista. Aquelas posturas que recriam ou conservam os modelos jurídicos presentes em textos legais são vistas como formalistas, enquanto que as realistas distanciam-se das propostas legislativas, concentrando a busca de fortalecimento do poder judiciário. Os formalistas, portanto, relevam a segurança jurídica, enquanto que, para os realistas, a tônica se insere na equidade” (BIANCHINI, p. 23, 2013).

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conotação do que no Realismo Jurídico Norte-Americano, sistema que considera o judiciário como principal fonte criadora do Direito, enfatizando no sistema do Civil Law a predominação da lei. Esse aspecto originado de raízes romano-germânicas, o qual atualmente pode ser interpretado sob uma ótica um tanto quanto rudimentar, apresenta um problema da mecanização legal1. A própria história demonstra que a mecanização da aplicação da lei não é possível, pois o Direito enquanto conhecimento cultural é produzido a partir do homem e para o homem, sendo a lei impossível de prever ou determinar a plenitude de atos, condutas e fatos humanos. A insuficiência legal é marca para a flexibilização da discricionariedade judicial e é nesse contexto que se apresenta o art. 59 do Código Penal. A aplicação mecanizada não condiz com a realidade da vida do Direito. Essa insuficiência possibilitou ao judiciário, por uma atribuição do legislador, estabelecer juízos de valores que constituirão singularmente a pena-base. Além de o próprio tipo penal especificar e delimitar a sanção, o art. 59 vem a atender ao princípio da individualização da pena, visando melhor e mais eficaz atendimento tanto ao agente delituoso quanto à sociedade. Apesar de se basear no princípio supracitado, convém lembrar que os critérios estabelecidos pelo legislador no art. 59 proporcionam maior potencialidade de justiça na aplicação da sentença, se aproximando do princípio da proporcionalidade. A individualização da pena passa por um processo de proporcionalização da fixação da pena, visto que dentro do campo de objetividade traçado pelo tipo penal, há ainda a possibilidade de manutenção ao caso concreto, feito por um juízo de valor do juiz. Acreditar que existe juiz despido de ideologias, sendo ele um ser humano divinamente aquém de pensamentos e opiniões é um erro. Ao se inclinar sobre o Código Penal e aplicar a fixação da lei “objetivamente”, por força da natureza humana o magistrado não estará despido de pensamentos, ideias ou opiniões. O jurisdicionado é um ser humano e ao passo que participa dessa condição de existência, naturalmente pressupõe subjetividade. O debate entre objeto e sujeito, objetividade e subjetividade é antigo dentro do campo da epistemologia ou teoria do conhecimento, apresentando acentuadas posições diversas durante a história. Convém ressaltar que o problema é tão atual quanto já fora problematizado. Se considerar a aplicação da lei formulada por um juiz despido de ideologias, se cairá em enganos. O jurisdicionado sendo alguém que mantêm relações em sociedade, com pessoas inseridas neste contexto, participará também de ideais coletivos e, assim sendo, dificilmente conseguirá exprimir algum tipo de signo qual não esteja interligado com alguma fundamentação ideológica. Mesmo porque não há imparcialidade social, não existe pessoa aquém de opi-

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niões (salvo exceções), pois caso o sejam, ou serão “portas”, ou serão dominadas por uns ou por outros. Conhecimento é pressuposto de contundência, evidentemente. Parece que, ao atribuir-se toda a divindade ao magistrado, acredita-se que esse não entra nesse viés social. A formação jurídica, principalmente a necessária para poder ser investido na atividade jurisdicional é muito sólida e completa. A investidura do cargo de magistrado pressupõe estudo. Dessa forma, isto é um critério delimitador para competência na atividade jurisdicional. Entretanto, a pergunta se formula de tal forma: qual o este critério delimitador para o início do exercício da atividade jurisdicional? Não se trata de questões processuais de competência. O debate vai além de questões meramente procedimentais. Com objetividade: a cobrança (critérios delimitadores) para se iniciar na magistratura fornece subsídios para a atividade jurisdicional? A prestação jurisdicional está intimamente ligada com o acesso à justiça. Deve seguir princípios de Direito e promover o bem comum, como também, se atentar aos valores humanos e tentar alcançar a equidade. Entretanto, parece que os critérios, os requisitos “concurseiros” para que seja possível o ingresso à magistratura eleva somente uma dimensão do Direito: a normativa. Posição esta um tanto quanto leiga. Infelizmente, essa realidade não é específica da magistratura e de seus concursos. Posto isto, está impregnado quase que numa crise epistemológica contínua demonstrando-se nas academias, instituições de Direito e no pensamento coletivo jurídico. Os tribunais apenas adentram numa onda ontológica e deontologicamente inexperiente. Ao passo que a magistratura deve ser preenchida por pessoas tão somente com domínio da legislação, há uma debilidade propedêutica a essa função, a qual se atribui a uma fragilidade do pensamento coletivo. Desse modo, as ressonâncias que essa postura proporciona a fixação da pena base só poderiam ser negativas. Partindo-se da ideia que a aplicação do art. 59 do Código Penal depende de uma análise essencialmente subjetiva fica ainda mais comprometido uma sentença justa. Como já exposto no texto, o pensamento histórico se refaz numa contínua dialética e, nesse contexto, a aplicação da pena também se insere. O bom emprego do art. 59 não se adequa a dois pensamentos penalistas de extremidades: o abolicionismo penal e o movimento lei e ordem. O primeiro vislumbra a abolição do Direito Penal, não vendo nessa vertente jurídica a necessidade para regulação social. O segundo aborda a necessidade de uma legalidade jurídico-penal mais intensa e rígida, dando entonação à severidade das penas para delituosos. Percebe-se que o domínio do conteúdo propedêutico comporta ao aplicador melhor desempenho, alcançando dessa forma uma concepção equilibrada do Direito Penal, aproximando-se de uma pena mais justa (GRECO, 2009, p. 24). Não se trata de querer expor argumentos a favor de delituosos, ou querer contrapor expressões de cunho popular como: “adota e leva para casa!”; “bandido bom é bandido morto”; “lei de talião para bandido”; “tortura contra bandido”; “não tem que prender; tem que mandar matar”, “direitos humanos para humanos direitos”. Essas expressões só diagnosticam a insegu-

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rança social que propõe um radicalismo penal baseado num populismo jurídico-penal líquido, derivado de influências midiáticas sensacionalistas. São expressões do populismo jurídico e não revelam sentido para o presente trabalho, a não ser pelo seu diagnóstico. Tratar o Direito apenas sob o aspecto da normatividade é reduzir a existência da vida do Direito. Isso acarreta em negar fatos e valores que são próprios dos debates jurídicos em prol de alguma cientificidade ou pureza metodológica pouco consolidada. Importa nesse viés, lembrar que a norma em si, é um instrumento vazio. Há uma reflexão bem relevante nesse sentido, qual remete à obra Filosofia do Direito, de Reale (1999, p. 475). Ao se pensar numa estrutura normativa dotada dos mais requintados e sistêmicos meios processuais e legislativos possíveis, se pensa numa estrutura super desenvolvida. Não é por menor pensar que um sistema normativo que apresente uma estrutura magnífica, será totalmente eficiente, pois não há motivos para que não seja. A norma está sistematizada em prol de todos e para todos e essa estrutura é a mais técnico-científica e mais bem desenvolvida há tempos e supera estruturas normativas de vários países. Isso seria o ideal. Interessante notar que o Brasil, não raras vezes, é descrito pelos literatos do Direito como sendo uma nação que possui as técnicas e meios formais mais desenvolvidos e em prol dos Direitos Fundamentais. Entretanto, a efetividade da norma vigente não ocorre. Num plano técnico, alega-se falta infraestrutural estatal, falta de recursos, meios, burocracia e afins. O que não falta são justificativas. Entretanto, se propõe um pensamento um tanto diferente: será que a normatividade exposta, que está em busca de valores, de justiça, não os tem verdadeiramente porque os promulgadores de justiça não os têm também? Nesse contexto, volta-se à estrutura normativa perfeita. De que adianta o melhor aparato técnico se os valores não conseguirem permear esses meios? Ao passo que o pensamento coletivo jurídico isola a norma jurídica, perdem-se em dimensões valorativas e de fato. Assim sendo, não havendo real importância dos valores, essa estrutura fica a exposição. Abertura esta que será vazia, pois tal extremismo revela uma insuficiência valorativa, a qual, em algum momento, será preenchida por alguma ideologia. Lembra-se aqui dos regimes totalitários e a exemplo, o nazismo. Kelsen fora acusado de trabalhar indiretamente para o Partido Nazista, atuando para que os interesses destes se fundassem numa teoria que conseguisse expor suas ideologias irrefutavelmente (COELHO, 2001, p. 17). Apesar de o jurista normativista não atuar com esse intuito, sua doutrina fora utilizada deturpadamente. Acontece que a Ciência do Direito, repudiando o sincretismo metodológico em busca de uma pureza e segurança jurídica fica propensa a conteúdos diversos. O próprio postulado geral da Teoria Pura do Direito, qual propõe a objetividade das ciências naturais, é um juízo de valor, pois estamos a falar de humanos, de cultura. Não há como conceber o objeto do Direito como sendo uma pedra ou uma planta. O próprio objeto do Direito estabelece parâmetro para ser reconhecido, seja num ato jurídico, numa conduta jurídica ou num fato jurídico, conforme expõe o próprio Kelsen (1999, p. 13). O objeto do Direito é permeado por atos, condutas e fatos humanos que, impreterivelmente são revestidos de valores.

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Reconheço a complexidade que envolve o direito em face do necessário diálogo com

2  STRECK, Lênio Luiz. Concursos públicos: é só não fazer perguntas imbecis! ConJur – Consultor Jurídico: 2013. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2013-fev-28/senso-incomum-concursos-publicos-nao-oerguntas-imbecis. Acesso em 20 set. 2014. 3  A pesquisa pode ser acessada no seguinte domínio: http://portal.fgv.br/sites/default/files/fgv_lanca_estudo_inedito_sobre_concursos_e_propoe_marco_legislativo_para_selecao_do_funcionalismo_publico.pdf. O estudo em pauta foi objeto de debate no evento “Brasil, o país dos concursos? Diagnósticos, perspectivas e propostas para o recrutamento no serviço público federal” promovido pelo Centro de Justiça e Sociedade (CJUS) da FGV DIREITO RIO e a Universidade Federal Fluminense, que ocorreu no dia 22/02/2013. 4  TOKARNIA, Mariana. Estudo aponta falhas e propõe mudanças nos concursos públicos. Agência Brasil, Brasília, 23 fev. 2013. Disponível em: <http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-02-23/estudo-aponta-falhas-e-propoe-mudancas-nos-concursos-publicos>. Acesso em: 20 set. 2014.

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Sabe-se que o intuito dessa questão é promover a segurança jurídica. Entretanto, percebe-se que, enaltecer a objetividade normativa não é suficiente. A coletividade mental (aqui, engloba-se o magistrado) não adere à realidade do Direito, mas sim, à parcialidade do Direito. Não se propõe a crítica de forma imatura. Não se trata de um problema de ordem técnico, ou uma acusação aos juízes, magistrados. Trata-se de uma verificação problemática epistemológica. Isso se constata, por exemplo, na forma como é cobrado no concurso público da magistratura (ou concursos, em geral), sendo um empecilho que injeta essa necessidade de sanar o intelecto formalmente (legalmente). Entretanto, suprir formalmente revela uma debilidade, qual seja material. Nesse contexto, obviamente quem se presta ao aprendizado conforme dita os concursos, acaba se obrigando a formar uma linha de estudos na dimensão normativa. Dessa maneira, relega em segundo campo a importância das propedêuticas jurídicas. Não que os concursos sejam condição para isso, mesmo por que existe uma minoria que vai além. Há quem desconstrói e ultrapassa a ideia do plano cartesiano, promovendo a atividade criadora Entretanto, um radicalismo nesse sentido promove a rigidez da capacidade de reflexão. Streck (2013, p. de internet)2 já denunciava há anos a problemática dos concursos públicos. Pesquisas da Faculdade Getulio Vargas (FGV) e da Universidade Federal Fluminense (UFF)3 demonstraram com estudos empíricos a problemática dos concursos públicos serem um fim em si mesmo, apresentando “ineficiência de fiscalização de competências reais” (TORKANIA, 2013, p. de internet)4. Os estudos para concursos formam profissionais “concurseiros” que, ao atuar na atividade pela qual prestou o concurso, atuará perante a formação que teve. A lógica se aplica a diversos outros tipos de exames, mas, não se faz necessário entrar no mérito destes, ao menos não aqui. Seguindo o mesmo raciocínio, a má formação que os magistrados adquirem em função da necessidade dos concursos, projeta na atividade jurisdicional uma sequela. Percebe-se que o art. 59 e seus critérios estabelecem campos de subjetividade em quesitos antropológicos, psicológicos, filosóficos, históricos, sociológicos e que podem até mesmo ter ressonâncias religiosas. Essas disciplinas raramente são levadas a sério pelos acadêmicos de Direito (também por diversos professores) e esse pensamento coletivo atinge as Instituições jurídicas (tribunais, ministérios públicos, além da própria academia). Interessante transcrever um excerto da Teoria dos Jogos, de Morais da Rosa (2014, p. 10):

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outras áreas e, também, que boa parte dos juristas de ofício são e serão incapazes de compreender a dimensão filosófica, linguística, sociológica, etc., do que fazem. Aí o sujeito encontra o paradoxo: se fala com base nos fundamentos da teoria que sustenta não será entendido, enquanto se facilita os fundamentos, muitas vezes, ganha o epíteto de impostor. O problema é que o discurso teórico sério não consegue entrar de maneira justa no círculo hermenêutico (simplificando, pelos ouvidos) da imensa maioria dos juristas. E essa forma de pensar causa muitas vítimas no processo penal.

Essa defasagem epistemológica prolifera-se através das instituições, demonstrando conforme já exposto, uma insuficiência para tratar de temas respectivos. Especificando-se e atendo-se à magistratura, a sequela do pensamento coletivo, associada com os critérios concurseiros para o ingresso da magistratura, importa numa problemática que recai no Direito Penal brasileiro quanto à pena: inconsistência. A fixação da pena base, qual está restrita aos limites do tipo penal, está dentro de um campo de objetividade. Esse campo de objetividade é atenuado ao passo que há consideração dos critérios elencados no art. 59. Não se defende aqui que esses critérios sejam inconsistentes ou que não deveriam o ser, dando arbitrariedade ao juiz, mas sim que, instala-se nesse sentido uma apreciação um tanto quanto vazia de quem está na função. Interessante notar a citação extraída da apresentação da 5ª edição do Manual de Direito Penal de Nucci (2011, p. 14).

Questiona-se se realmente a problemática se dá numa ordem normativa-legal. Que há uma problemática ficou evidente na exposição do autor, tanto é que na apresentação de tal trabalho, se preocupou o autor em questioná-la logo na apresentação. Entretanto, incita-se à reflexão se o problema não seja, talvez, dado numa ordem material, ou epistemológico-institucional. A pena base geralmente não é analisada de maneira ideal, pois não há subsídios suficientes por parte do magistrado para tal. Isso é muito importante, pois voltamos ao tema da normatividade estrutural e sistêmica e a possibilidade da instalação de diversos conteúdos nela. Como se fosse uma estrutura de canos, qualquer tipo de líquido que adentrasse no encanamento, tomaria a forma dele, mas seria em essência, a mesma substancia qual adentrou na estrutura. Vê-se que a forma independentemente de qual, servirá apenas como uma máscara para a substância ideológica. A analogia é relevante, pois ao tratar da formatação que a liquidez permite ter, lembra-se remotamente de um “medo líquido”, expressão que dá nome a uma das

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Cuida-se [na 5ª edição], em particular, do primeiro momento, talvez o mais relevante, de dedicação do magistrado para o estabelecimento da pena-base, fundado nos vários elementos indicados pelo art. 59 do Código Penal. (grifo nosso). Ao longo de vários anos, participando de congressos, encontros, simpósios e seminários de Direito Penal, ouvimos dos operadores do Direito a existência de lacuna dificultosa no contexto da aplicação da pena, em seu estágio inicial. Como se distanciar da política da pena mínima, em busca da pena justa, se não há critérios para a utilização dos fatores legais existentes? Os critérios ou instrumentos não foram, de fato, fornecidos pelo legislador, mas a lei está em vigor e precisa ser aplicada devidamente.

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obras do sociólogo polonês Bauman5. O juiz, ao projetar suas especulações aos critérios de discricionariedade do art. 59, se propõe numa verificação propedêutica e dessa maneira fixará a pena base, dando início ao campo delimitador da pena final. A apreciação sistêmica permite ao magistrado uma valoração dos critérios do artigo em totalidade, porém, qual subsídio possui para poder emitir tal juízo, visto que seus estudos foram dados numa ordem de decoro legal? Percebe-se, numa primeira vista, uma debilidade que não se restringe a um simples problema analítico-propedêutico, sendo pouco palpável crer que essa apreciação não contém uma índole ideológica. Vale expor o seguinte trecho: O juiz, como cientista, quer queira quer não, tem um engajamento pessoal com algum tipo de valoração [...]. É por isso que não há falar em neutralidade judicial. O juiz que escreveu um artigo de doutrina sobre determinado tema jurídico, não está impedido de atuar num feito em que o mesmo tema esteja em questão. Assim também um juiz negro pode julgar um caso de racismo, uma juíza pode julgar um machista. Por igual, um juiz homossexual não é suspeito em processo que envolva direitos e obrigações oriundas de uniões afetivas entre pessoas do mesmo sexo (PORTANOVA, 2003, p. 143).

5  Para o autor, “o medo é mais assustador quando difuso, disperso, indistinto, desvinculado, desancorado, flutuante, sem endereço nem motivos claros; quando nos assombra sem que haja uma explicação visível, quando a ameaça que devemos temer pode ser vislumbrada em toda parte, mas em lugar algum se pode vê-la. ‘Medo’ é o que deve ser feito – do que pode e do que não pode – para fazê-la parar ou enfrenta-la, se cessá-la estiver além do nosso alcance” (BAUMAN, 2008, p.8). A esse conceito de medo, liga-se a ideia de liquidez moderna, na qual a “vida líquida flui ou se arrasta de um desafio para outro de um episódio para outro, e o hábito comum dos desafios e episódios é sua tendência a terem vida curta. Pode-se presumir o mesmo em relação à expectativa de vida dos medos que atualmente afligem as nossas esperanças. Além disso, muitos medos entram em nossa vida juntamente com os remédios sobre os quais muitas vezes você ouviu falar antes de ser atemorizado pelos males que esses prometem remediar.” (BAUMAN, 2008, p. 15). Fechando o raciocínio, interessante a próxima citação: “O medo é seguramente o mais sinistro dos muitos demônios que se aninham nas sociedades abertas de nossa época. Mas é a insegurança do presente e a incerteza do futuro que criam e alimentam o mais aterrador e menos suportável de nossos medos. A insegurança e a incerteza, por sua vez, nascem de um sentimento de impotência: não parecemos mais estar no controle seja sozinhos, em grupo ou coletivamente, dos assuntos de nossas comunidades, da mesma forma que não estamos no controle dos assuntos do planeta – e nos tornamos cada vez mais conscientes do que não é provável que nos livremos da primeira desvantagem enquanto permitirmos que a segunda persista. Para piorar ainda mais nossa situação, carecemos das ferramentas que poderiam permitir que nossa política se elevasse ao nível em que o poder já se estabeleceu, possibilitando-nos, assim, recapturar e recuperar o controle sobre as forças que moldam nossa condição compartilhada, e portanto, redefinir o espectro de nossas opções assim como traçar os limites de nossa liberdade de escolha: o tipo de controle que atualmente escapou ou foi tirado – de nossas mãos. O demônio do medo não será exorcizado até encontrarmos (ou, mais precisamente, construirmos) tais ferramentas” (BAUMAN, 2008, p. 167). O sociólogo polonês consegue dar a verdadeira entonação ao que se passa na atual sociedade. Apesar de muitas pessoas enxergarem no Direito Penal uma dessas ferramentas, ou mesmo um remédio para um tipo de medo, importante frisar que se entende aqui que não o é. Não é com legislações penais ou com políticas criminais mais rígidas que se terá o controle da situação, pois o problema escapa a eficácia do Direito Penal, tornando-o sem credibilidade se aplicado dessa forma. Há um ditado qual diz que a cada escola aberta, fecha-se uma prisão. Aqui se estabelece o mesmo raciocínio: a melhor ferramenta é a educação, em todos seus aspectos, dando ouvidos sempre a reflexão crítica.

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Trata-se de uma questão simplesmente humana. Todo ser humano ou racional emite juízos de valor. Entretanto, esses juízos são mais sólidos ao passo que se pressupõe uma formação consolidada. Nesse aspecto, chega-se ao ponto do presente trabalho, o qual demonstra que o magistrado, em função de uma má formação, da exaltada normatividade curricular e pouca atenção dispensada às dimensões valorativa e fática, nos aspectos propostos no art. 59, não tem capacitação para emitir esses juízos. Esse fato é perigoso. Como já exposto, juízes são pessoas, humanas e físicas por óbvio. Pessoas vivem em sociedade e são, em certa medida, seres sociais. O magistrado por sua vez,

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estará inserido numa classe social e, não raras vezes, em função da investidura, insere-se à elite social, partilhando da ideologia dessas. Nesse ponto que importa então pensar e refletir, pois ao juiz que está inserido em determinada classe e partilha do pensamento coletivo dessa classe, certamente apresentará sua posição nas análises que o art. 59 permite fazer, por mais que se pense numa ordem formalista do Direito. Não se trata de críticas vagas de que à magistratura não se tem forte formação, mas sim que, ao passo que essas análises se dão num viés de pensamento de uma classe, abra-se caminho para uma imposição. Talvez, a consolidada formação daria subsídios para que fosse possível uma análise racional por parte do estado - magistratura, Ministério Público, etc. Um dos mais recorrentes argumentos contra quem defende o garantismo penal é: “e se sua filha fosse “estrupada”? Você não iria querer vingança”? Essa situação fora levantada por Aury Lopes Junior, no XIII Congresso Brasileiro de Direito Penal & Psicologia Criminal – Grandes crimes, grandes mentes criminosas, o qual apresentou a seguinte resposta: “claro que eu iria querer vingança. Naquela situação, eu poderia ser irracional, mas o Estado não”. Entretanto, parece que a função jurisdicional quer promover um falso tipo de justiça. Gomes (2013, p. 393), ao tecer algum tipo de aproximação com o populismo penal, acaba por considerar um tipo de “método (ou discurso ou técnica ou prática) hiperpunitivista que se vale (ou que explora) o senso comum, o saber popular, as emoções e as demandas geradas pelo delito e pelo medo do delito [...]”. Parece que o autor utilizou bem o termo “hiperpunitivista” quando comparado com a ideia de sociedade hipermoderna de Lipovetsky (2004, p. 53), autor este que diagnostica a existência de modelos cotidianos hiperintensificados:

Nessa esteira, em virtude de uma má formação humanística, a falta de propedêutica à formação legal propícia ao investido da magistratura a inserção do populismo penal às decisões. O juiz, que era para apresentar solidificada postura perante as pressões de um populismo jurídico influenciado pela mídia, se enverga tendenciosamente, de maneira “líquida”. A esta afirmação, é importante lembrar que, “quanto maior o medo da sociedade, maior a legitimidade do Estado para agir e punir. Além de passar falsa percepção e aumentar a sensação de medo, dispersa na sociedade uma ideia de que ‘algo deve ser feito’, influenciando ainda mais a justiça Penal” (BAYER, 153, p. 153). Sob esse prisma, por exemplo, que se vê um discurso do ódio indireto pela seletividade

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O pós de pós-moderno ainda dirigia o olhar para um passado que se decretara morto; fazia pensar numa extinção sem determinar o que nos tornávamos, como se se tratasse de preservar uma liberdade nova, conquistada no rastro da dissolução dos enquadramentos sociais, políticas e ideológicos. Donde seu sucesso. Essa época terminou. Hipercapitalismo, hiperclasse, hiperpotência hiperterrorismo, hiperindividualismo, hipermercado, hipertexto - o que não é mais hiper? O que mais não expõe uma modernidade elevada à potência superlativa?

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do Direito Penal e toda sua maximização6. O juiz, ao refletir sem os devidos subsídios, julga conforme o populismo jurídico que também faz parte de sua classe. A esse fato se soma a questão do medo, pois ao se tratar dessa forma, o próprio juiz incorpora as ideias de sua classe nos juízos valorativos judiciais e isso se dá numa adequação ao pensamento coletivo de sua classe. Trata-se de uma “substância” ideológica que se insere na normatividade da magistratura e que, apesar de ganhar essa forma da normativa, expressa o ideal da classe em que o magistrado se encontra. Não raras vezes, juízes fazem parte de uma classe elitista, dominante na sociedade. Interessante apresentar o seguinte pensamento de Cirino dos Santos (2013, p. 379):

Verifica-se então a existência estreita entre o discurso da tolerância zero com a capacidade de tratar o delituoso como um inimigo do Estado, pois ao dar essa perspectiva à pessoa delinquente, os Direitos Fundamentais não são importantes. O Direito Penal do inimigo desvela um verdadeiro raciocínio de estado de guerra (GRECO, 2009, p. 18), que pode ser aplicado aos delituosos numa tentativa legitimadora de ideologia. Por isso a necessidade de reflexão e estudos reiterados, contínuos, tentando superar o senso comum penal, identificado por Wacquant (1999, p. 11) 7, ou mesmo ultrapassar a classe média intelectual, identificada por Streck (2014, p. de internet) 8. Em tese, talvez o que se deva pensar é numa mudança de encarar o mundo do Direito. Dessa forma, nota-se uma problemática também advinda das Instituições de Direito e ressalta-se aqui a academia com uma responsabilidade maior. Sendo uma agência de reprodução ideológica - o termo não é utilizado necessariamente com sentido pejorativo - conforme aponta Zaffaroni (2014, p. 33), a academia é o cerne desses debates e é nela que se deve iniciar a mudança. Em geral, além de uma crise institucional, percebe-se uma crise epistemológica (NETO, MATTOS, 2007, p. 18) no campo do Direito. Para esse veneno, a academia é o melhor 6  A seletividade é um fato: “Como se sabe, o Direito penal é seletivo, e tem o seu público alvo, ou seja, a parcela miserável da população. Essa afirmação é muito fácil de ser comprovada. É só visitar o sistema prisional a fim de saber o percentual de presos que pertencem às classes média ou alta. O número será ridículo. No entanto, pergunta-se: Será que no Brasil ocorre, com frequência, o crime de corrupção? Será que existem sonegadores? As perguntas poderiam continuar até que abrangêssemos todas as camadas sociais. Contudo, só o pobre, só o miserável é processado e preso.” in: GRECO, Rogério. A quem interessa uma justiça penal sobrecarregada? 2010. Disponível em: < http://www.rogeriogreco.com.br/?p=104>. Acesso em 20. set. 2014. 7  WACQUANT, Loïc. As prisões da miséria. Trad. de André Telles. Editora: Sabotagem, 1999. Disponível em:<https://www.google. com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=0CCMQFjAB&url=http%3A%2F%2Ffiles.femadireito102.webnode.com.br%2F200000039-62f056357d%2FAs%2520Prisoes_da_Miseria%2520Loic_Wacquant.pdf&ei=B7A1VYrMD_O_ sQTH7IHgAQ&usg=AFQjCNG95XoAZA6cuIo0RNoOxelZ90cA2w>. Acesso em: 2. out. 2014. 8  STRECK, Lênio Luiz. Abandonar as próprias vontades para julgar é o custo da democracia. ConJur – Consultor Jurídico: 2014 Disponível em: http://www.conjur.com.br/2014-ago-10/entrevista-lenio-streck-jurista-advogado-procurador-aposentado. Acesso em: 23. set. de 2014.

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Em teoria do controle social, propostas científicas ingênuas produzem efeitos políticos perversos: a violência autoritária das elites de poder econômico e político das sociedades contemporâneas costumam existir sob a forma de primários programas repressivos de controle da criminalidade. Na atualidade, essa ingênua ciência do controle social oscila entre o discurso da tolerância zero, que significa intolerância absoluta, e o discurso do direito penal do inimigo, que significa extermínio de seres humanos [...].

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antídoto e a isso só o debate e a reflexão se apresentam como instrumentos. A liberdade de expressão á um direito fundamental conquistado ao longo da história, com banho de sangue. Não há motivos para não aproveitá-lo.

O instituto da pena sofreu diversas alterações durante a história. A necessidade de humanização das sanções permitiu que os literatos do Direito vislumbrassem a importância da justeza das penas. Estas, por sua vez, chegaram à Idade Hipomoderna com o ideal fortalecido: o da equidade e proporção. Por mais que os textos constitucionais tenham previamente em seu espírito a justiça, a prática forense não demonstra a preocupação que os atuais diplomas trazem em seu bojo. Por diversas vezes, a função jurisdicional promove um justiçamento ideológico. A premissa da imparcialidade e neutralidade jurisdicional não se sustenta. O juiz é um ser humano que participa de condições iguais aos demais e compartilha de pensamentos do seu respectivo grupo. Logo, está propenso ao mesmo modelo de existência. Ao passo que sua condição permite ser social, a pessoa que está na função jurisdicional participa de um grupo social e jurídico. Social, pelo motivo de estar em sociedade e se relacionar com pessoas. Jurídico, pela razão de estar englobado na coletividade jurídica, partilhando do pensamento coletivo deste. Neste sentido, o juiz participa de um específico grupo social: o jurídico. Num primeiro momento, parece haver alguma diferença muito clara entre esse grupo social e os demais. Entretanto, ao passo que se pauta a perspectiva numa análise em um momento hipermoderno, num contexto popular penal e sobre a condição do medo penal-social, aquele que seria o emancipado está submerso nesse aspecto tanto quanto outros grupos sociais. Percebe-se que sociedade num todo sofre com o mesmo mal, inserindo-se nesse contexto a própria magistratura. A função jurisdicional não pode se prostrar com pouca contundência perante aspectos ideológicos que afligem a população. Entretanto, essa posição mais consolidada é comprometida com a visão exacerbada unidimensional-normativa do Direito, pois atrofia a capacidade do pensar criticamente, seja num aspecto institucional, seja epistemológico. Dessa forma, considera-se a reflexão como a única forma de escape. Percebe-se que a própria coletividade jurídica, na qual o jurisdicionado faz parte, está inserida no contexto acima mencionado. Dar-se conta dessa situação é a primeira atitude de mudança. Até que não se perceba a situação, o instituto qual trata o art. 59 servirá de instrumento técnico-formal para legitimação de ideologias, atuando de forma a emitir sanções pouco justas, fazendo a manutenção do ideal da seletividade penal e da guerra contra os inimigos do Estado. Clamar por mais reflexão além de ser uma busca por humanização, também procura a melhora da capacidade jurídica de auto-desenvolvimento.

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4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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ABSTRACT: This paper’s purpose is the essence of art. 59 of the Brazilian Penal Code, relating to the application of the base penalty with a problem of judicial subjectivist order. The issue becomes more connotation while relates to issues of media interference, net modern social conditions or hypermodern; with malaise and social fear. The research was qualitative nature, with approach given also supported by the deductive method. Are perceived ideological influences on aspects of judicial subjectivity, and those listed in this function should present posture with greater forcefulness before taxes of this order. Keywords: Subjectivity. Application. Ideological influences. Forcefulness.

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APPLICATION BASE PENA

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Recebido em 11 fev. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

MULTIPARENTALIDADE NOS CASOS DE RECONHECIMENTO DE FILHO JÁ REGISTRADO: UMA SOLUÇÃO À LUZ DACONSTITUCIONALIZAÇÃODO DIREITO CIVIL Rhafaela Cordeiro Diogo*

RESUMO: Trata da constitucionalização do direito civil que proporcionou uma mudança de paradigma do conceito de família, em prol dos princípios da afetividade e da igualdade. Procura demonstrar que o caráter instrumental das entidades familiares corrobora com a convivência harmônica e simultânea dos três critérios determinantes para a paternidade, a saber: biológico, socioafetivo e presuntivo, restando a multiparentalidade como solução mais justa para os casos de reconhecimento de filho já registrado. Palavras-chave: Multiparentalidade. Filiação. Presunção de paternidade. Reconhecimento de filho. Teoria tridimensional do direito de família.

A família pertence à sociedade e o Estado regula essa última. Com isso, o conceito de família está acompanhado do conceito patrimonial que, ainda hoje, mesmo depois do Estado social estabelecido com a Constituição Federal de 1988 - a qual preleciona que todos são iguais, tendo em vista uma ordem que visa à liberdade equilibrada -, contém resquícios do liberalismo. Metade do Código Civil que versa sobre direito de família apresenta texto normativo relativo ao patrimônio. No Estado liberal, a família possuía um viés econômico, considerando os direitos sucessórios do patrimônio. Observa-se a influência desse período nos deveres

* Graduanda em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 7º período. Estagiária da Advocacia Geral da União (PU/RN). Editora-geral da Revista Pesquisas Jurídicas. Integrante da Base de Pesquisa Direito, Estado e Sociedade. Bolsista do Projeto de Pesquisa Sistemas Alternativos de Resolução de Conflitos. Integrante do Projeto de Pesquisa Práticas Abusivas e Defesa do Consumidor. Membro da Simulação de Organizações Internacionais (SOI).

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1 INTRODUÇÃO

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2 RECONHECIMENTO DE FILHO JÁ REGISTRADO No direito brasileiro, a prova da maternidade vem da expressão latina mater is semper certus (a mãe é sempre certa). Desse modo, a maternidade é presumida pela gestação1. É valido salientar, no entanto, que tal presunção é relativa, tendo em vista os casos de “barrigas de alu-

1  Enunciado 129 – I jornada de Direito Civil. Disponível em: <http://daleth.cjf.jus.br/revista/enunciados/IJornada.pdf>. Acesso em: 30 out. 2014. p. 21.

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impostos pelo Estado quando do matrimônio, determinando exatamente como a pessoa deve agir na família e como sair dela. Por outro lado, o Estado social trouxe a proteção estatal para o âmbito familiar, principalmente dos hipossuficientes na família, haja vista o art. 226 da Constituição Federal de 1988 determinar que “a família terá a proteção do Estado”. Além disso, tal dispositivo traz a concepção de família plural que é uma cláusula aberta, de inclusão. Tendo em vista a instrumentalização da família, que outrora fora instituição, para fins de proteção, o Estado trouxe a sua repersonalização. Nesse sentido, a afetividade apresenta-se como valor jurídico, visto que, hoje, a família não visa a patrimonialidade, mas, sim, a felicidade e a solidariedade. Daí decorre a ampliação do conceito de família, que resulta nas famílias plurais. Desse modo, há diversas formas de constituição da ligação de um ser humano a outro a partir do reconhecimento da paternidade ou da sua maternidade. Em face disso, este estudo inicia-se abordando os três critérios harmônicos, porém, não cumulativos, adotados pelo Código Civil de 2002 para o reconhecimento da paternidade. Em seguida, busca-se apresentar a influência da Lei Maior na interpretação sistemática do Código Civil, destacando os entendimentos doutrinários acerca do novo conceito de família e dos princípios que corroboram com a implantação da multiparentalidade no ordenamento jurídico brasileiro. Fixadas as bases sobre as quais estará fundado o estudo, este artigo se encaminhará para o cerne da discussão à qual se propõe, qual seja: o ser humano constitui-se dos seus laços afetivos, genéticos e biológicos, não fazendo jus à noção de justiça um destes critérios sobrepujar-se ao outro em se tratando das relações de filiação. Por fim, realizar-se-á uma breve análise da decisão proferida na Apelação Cível nº 0006422-26.2011.8.26.0286-SP, à luz da teoria tridimensional do direito de família. Diante disso, o presente trabalho visa demonstrar, por meio de colações doutrinárias e jurisprudenciais, que o ordenamento jurídico fornece todos os requisitos para a adoção da multiparentalidade, desde a mudança de paradigma quanto à concepção de família ao tratamento prioritário no Estado Social e Democrático de Direito destinado às crianças e adolescentes, limitando-se, no entanto, aos efeitos jurídicos (e patrimoniais) decorrentes de tal medida.

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guéis” e a troca de bebês na maternidade por engano do hospital, os quais permitem a proposição de ação negatória de maternidade quando provado “a falsidade do termo (do nascimento do filho), ou das declarações nele contidas” (art. 1608, Código Civil). Por outro lado, no que tange o reconhecimento da paternidade, o Código Civil de 2002 adotou um tríplice critério determinante para a filiação: presunção legal (art. 1.595), biológica e socioafetiva (art. 1.593). Os três critérios são harmônicos e independentes, restando a cargo do juiz fixar no caso concreto a paternidade de acordo com o critério que se sobrepujar. Uma coisa, portanto, é certa: um critério exclui o outro. Dessa forma, é eminente no ordenamento jurídico brasileiro os litígios nos casos de reconhecimento de paternidade de filho já registrado em nome de outrem, uma vez que tornou-se comum nas famílias plurais hodiernas o reconhecimento voluntário de filhos pelo caráter socioafetivo, seja nos casos de adoção à brasileira2 (conduta ilegal), seja nas situações em que o padrasto almeja reconhecer o filho da sua esposa já registrado no nome do pai biológico (conduta atípica). Nesse ínterim, há uma tese mais recente que traz a pluripaternidade ou multipaternidade, também chamada de teoria tridimensional do Direito de Família – assunto que será detalhadamente abordado mais adiante no trabalho –, que trata da possibilidade de fixação da paternidade ou maternidade utilizando mais de um critério, simultaneamente. Assim, uma pessoa pode ter até três pais: um biológico, um socioafetivo e um pai ontológico; tal como ocorre na vida real.

O critério presuntivo, elucidado no art. 1.597, do Código Civil, está amparado na velha máxima latina mater semper certa est et pater is est quem nuptiae demonstrant (a maternidade é sempre certa, a paternidade é presunção que decorre da situação de casados). Na letra fria do artigo supra, este critério é exclusivo do casamento, sendo, inclusive, inaplicável à união estável. Todavia, é razoável sustentar a presunção de paternidade na união estável devido ao seu caráter constitucional de entidade familiar3. Dessarte, o Código Civil não apenas prestigiou a presunção de paternidade pelo casamento, mas a ampliou: ela incide tanto na concepção biológica (sexual) como na artificial (fertilização medicamente assistida4); isso em meio à possibilidade de prova em contrário – vide o exame de DNA que traz certeza absoluta quanto à paternidade –, que incentivou a perda da força da presunção pater is est (de paternidade dos filhos concebidos na constância do casamen2  “Reconhecimento voluntário da maternidade/paternidade, na qual, fugindo das exigências legais pertinentes ao procedimento de adoção, o casal (ou apenas um dos cônjuges/companheiros) simplesmente registra o menor como seu filho, sem as cautelas judiciais impostas pelo estado, necessárias à proteção especial que deve recair sobre os interesses da criança”. STJ. REsp. 833.712-RS. Terceira Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi. j. 16.05.2007. DJU 04.06.2007. 3 

STJ. REsp 1.194.059/SP. Terceira Turma. Rel. Min. Massami Uyeda. j. 06.11.2012. DJE 14.11.2012.

4  Se subdivide em fertilização in vitro e inseminação artificial. Na primeira o embrião é concebido no laboratório e, na segunda, o médico trabalha apenas com o sêmen. Ambas podem ser, porém, homólogas (material genético do casal) ou heterólogas (material genético de terceiro).

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2.1 Critério presuntivo

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to) de outrora (TARTUCE, 2014). Entretanto, o estado de certeza decorrente de mera presunção da paternidade leva ao estabelecimento de prazos para aquém e para além da constância do casamento. A presunção (sempre relativa) na fertilização sexual tem início 180 dias após o matrimônio e término 300 dias depois da sua dissolução (DIAS, 2013). Também os filhos frutos de fertilização homóloga, mesmo que falecido o marido, ou mesmo que se trate de embrião excedentário, ou seja, os remanescentes que ficam guardados pelo prazo de 03 anos, conforme estabelece o art. 5º, da Lei nº 11.105/05; e de fertilização heteróloga, com prévia autorização do marido (funciona como reconhecimento prévio de filho e de forma absoluta5), gozam da condição de filho por ficção legal. Merece destaque a hipótese que versa sobre fertilização de marido falecido. A grande discussão gira em torno do direito hereditário dos filhos nascidos nessas circunstâncias, pois o art. 1.798, do Código Civil, possui uma redação genérica ao afirmar que terão legitimidade sucessória as pessoas nascidas e concebidas. Segundo Flávio Tartuce (2014), o referido artigo diz respeito apenas à concepção uterina, de modo que o embrião de laboratório seria filho, mas não seria herdeiro. Obviamente, tal posição não poderia prosperar, haja vista o princípio constitucional de igualdade entre os filhos, disposto no art. 226, § 6º, da Lei Maior, sendo majoritariamente reconhecido que o embrião laboratorial (resultado da fertilização in vitro) será herdeiro.

Se a paternidade não for definida pelo critério presuntivo (os pais não forem casados, por exemplo), o juiz utilizará o critério biológico, ou o socioafetivo. O critério biológico é a determinação da filiação a partir do exame de DNA. Distingue-se, assim, do parentesco “civil”, em que não se verifica tal transmissão. O filho biológico tem com o pai um vínculo de parentesco natural, ao passo que o adotivo e o gerado por fecundação assistida heteróloga (feita com espermatozoide fornecido por outro homem) vincula-se ao pai por parentesco civil, no entanto, na prática não há distinção alguma, uma vez que a Constituição Federal de 1988 preleciona a igualdade entre os filhos (COELHO, 2012, p. 26). Em razão dos arts. 231 e 232, do Código Civil, o exame de DNA não é obrigatório, contudo, nos termos do art. 2º-A, da Lei nº 8.560/92 que consubstanciou a súmula 301 do STJ6, a sua recusa faz presumir relativamente a paternidade. Salienta-se que a recusa e a consequente presunção de paternidade não serão sanadas pelo arrependimento posterior, já que constituiria

5  Trata-se do único caso de presunção absoluta de paternidade. O enunciado 111 da I Jornada de Direito Civil consagra que o filho nascido por força de fertilização heteróloga não pode ajuizar ação de investigação de origem genética. Por fim, a doutrina vem admitindo a possibilidade de fertilização heteróloga para casais homoafetivos. Disponível em: <http://daleth.cjf.jus.br/revista/enunciados/IJornada. pdf>. Acesso em: 30 out. 2014. p. 16. 6  BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 301. Em ação investigatória, a recusa do suposto pai a submeter-se ao exame de DNA induz presunção juris tantum de paternidade.

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2.2 Critério biológico

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uma venire contra factum proprium (vedação do comportamento contraditório). Essa presunção, porém, não pode ser aplicada em outras ações que não seja a ação investigatória de paternidade. No Brasil, segundo previsão legal do art. 3º, da Lei nº 1.060/50, o exame de DNA é gratuito para as pessoas beneficiárias da gratuidade judiciária. Todavia, em alguns estados da federação há uma obstacularização quanto à ausência do pagamento, muito embora esta obrigação esteja compelida por lei. Nesses casos, o STJ entende que o juiz decidirá através de prova testemunhal, já que não houve recusa por parte do réu e não houve a realização do exame: Verificada a recusa, o reconhecimento da paternidade decorrerá de outras provas, estas suficientes a demonstrar ou a existência de relacionamento amoroso à época da concepção ou, ao menos, a existência de relacionamento casual, hábito hodierno que parte do simples ‘ficar’, relação fugaz, de apenas um encontro, mas que pode garantir a concepção, dada a forte dissolução que opera entre o envolvimento amoroso e o contato sexual7.

A determinação da realização do exame de DNA e a conversão do julgamento em diligência, quando não foi realizado anteriormente, devem ser ex officio. 2.3 Critério socioafetivo A posse do estado de filho, representada nas situações de adoção à brasileira, filho de criação, registro por erro, vem expressa no art. 1.593, do Código Civil, e se refere à filiação estabelecida pela convivência, ocorrendo quando as partes assumem, na prática, o papel de pai e filho. O STJ admite a posse do estado de filho como concretização da filiação socioafetiva:

Com esse fato, houve um desatrelamento entre os conceitos de pai e genitor, de modo que podem ser pessoas distintas. Nesse sentido, é possível prospectar uma ação de investigação de paternidade socioafetiva em que não é preciso sequer que o afeto esteja presente no momento da ação, bastando que ele tenha sido a causa determinante da relação, como no caso de adoção à brasileira, na qual, no momento do divórcio, o pai negue a paternidade do filho. Os efeitos jurídicos familiares e sucessórios (patrimoniais e pessoais) são fixados, automaticamente, quando caracterizada a filiação socioafetiva. Se houve paternidade socioafetiva, o pai deve pagar alimentos, conforme determina o Enunciado 341 da IV Jornada de Direito Civil: “Para os fins do art. 1.696, a relação socioafetiva pode ser elemento gerador de obrigação 7  STJ . REsp 557.365-RO. Terceira Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi. j. 07.04.2005. DJU 03.10.2005. 8  STJ. REsp. 878.941-DF. Terceira Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi.. j. 21.08.2007. DJU 17.9.2007.

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O reconhecimento de paternidade é válido se reflete a existência duradoura do vínculo socioafetivo entre pais e filhos. A ausência de vínculo biológico é fato que por si só não revela a falsidade da declaração de vontade consubstanciada no ato do reconhecimento. A relação socioafetiva é fato que não pode ser, e não é, desconhecido pelo Direito. Inexistência de nulidade do assento lançado em registro civil 8.

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alimentar” 9. Ademais, quando estabelecida filiação pelo critério socioafetivo, o filho tem direito de saber a sua origem biológica. A jurisprudência10 já vinha admitindo essa possibilidade e o art. 48, do ECA, sacramentou. Ela se dá por meio da ação de investigação de origem genética/ ancestralidade que está fundada na personalidade e não na relação de família, sendo, portanto, personalíssima, e só podendo ser proposta pelo filho quando este estiver em plena capacidade. Em suma, a ação investigatória de ascendência genética é a pretensão de obter a afirmação da origem genética, sem qualquer efeito sucessório ou familiar (sempre estará fundada no elo biológico). Inclusive, se o réu se recusar ao exame de DNA, a consequência será a extinção do processo sem resolução de mérito por perda superveniente do interesse de agir. Se ele realizar o exame e der positivo, será decretada a procedência do pedido para declarar que ele é genitor, e não pai.

Historicamente, o reconhecimento dos filhos, assunto disposto nos arts. 1.607 a 1.617, do Código Civil é visto sob a máxima de que os filhos havidos fora do seio familiar tradicional, isto é, do casamento, não têm os mesmos direitos dos legítimos. Isto se deve ao fato das legislações civis brasileiras terem sido influenciadas pelo direito da França. A partir do primeiro Código Civil francês, a dimensão do chefe de família se expandiu em detrimento dos direitos inerentes a pessoa do filho, uma vez que a investigação de paternidade era proibida, tanto que o seu precursor, Napoleão Bonaparte, proferiu a frase célebre: “a sociedade não tem interesse em que os bastardos sejam reconhecidos”11. Com essa frase é possível detectar um histórico de discriminação e certa relação entre filiação e casamento, de modo que a família constituída pelo casamento era a única a merecer reconhecimento e proteção estatal, denominada de família legítima por um longo período, trazendo para o conceito de filiação uma concepção à luz do casamento (DIAS, 2013). Depois disso, passou-se a ter uma visão biológica da filiação: constituía-se o vínculo entre uma pessoa e aquelas que lhe deram origem. Todavia, esta visão não pôde se manter por muito tempo, visto que ela passou a sofrer influências da Constituição Federal de 1988, a qual reconheceu a igualdade entre os filhos, da biotecnologia e das novas formas de arranjos familiares. Nesse sentido, hodiernamente, o conceito de parentesco e de filiação está situado muito mais no campo da cultura do que na biologia (LÉVI-STRAUSS, 1982), o que possibilitou, inclusive, a adoção homoafetiva sob o argumento de que:

9  IV Jornada de Direito Civil. Disponível em: < http://daleth.cjf.jus.br/revista/enunciados/IVJornada.pdf>. Acesso em: 30 out. 2014, p. 12. 10  STJ. REsp 833.712-RS. Terceira Turma. Rel. Min. Nancy Andrighi. j. 17.05.2007. DJU 04.06.2007. 11  SILVA, André Ribeiro Molhano; et al. Evolução histórica da paternidade no mundo. Disponível em: < http://www.domtotal.com/ direito/pagina/detalhe/29385/evolucao-historica-da-paternidade-no-mundo>. Acesso em: 30 out. 2014.

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3 A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO CIVIL E A MULTIPARENTALIDADE

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Em um mundo pós-moderno de velocidade instantânea da informação, sem fronteiras ou barreiras, sobretudo as culturais e as relativas aos costumes, onde a sociedade transforma-se velozmente, a interpretação da lei deve levar em conta, sempre que possível, os postulados maiores do direito universal12

A origem da filiação pode ser, portanto, socioafetiva, caracterizando-se no vínculo de parentesco no primeiro grau, na linha reta, determinado pela paternidade e/ou maternidade, ou seja, no vínculo entre uma pessoa e aqueles que o geraram ou que o acolheram, com base no afeto e na solidariedade. Desta feita, o Código Civil de 2002, surgido após a Constituição Federal de 1988, trouxe consigo:

Com efeito, o conceito de família vem sofrendo mutações na medida em que este instituto vai se modelando a partir das diferentes necessidades sociais. Tais mudanças fizeram com que o seu conceito fosse visto mais como um fenômeno cultural e não biológico (LÉVI-STRAUSS, 1986). Em se tratando dos tempos atuais, “a mais significativa mudança por que passou a família neste século foi a valorização do elemento afetivo nas relações familiares” (CANOTILHO, 2013, p. 12.199). Dessa maneira, ocorreu uma mudança de paradigma em que a família passou a ter uma visão instrumental, visando a proteção das pessoas e não o seu núcleo, valorizando, pois, a vontade do ser humano (ampliação da importância da autonomia privada) em prol da mitigação da intervenção estatal na família. Em outras palavras, a família agora é instrumental, porque ela não almeja um fim em si mesma, ou seja, ela existe para proteger as pessoas que a compõem, fugindo da concepção tradicional cujo fim remetia ao casamento, sexo e patrimônio. Daí os dizeres de Paulo Lôbo (2011, p. 37): A família é sempre socioafetiva, em razão de ser um grupo social considerado base da sociedade e unida na convivência afetiva. A afetividade, como categoria jurídica, resulta da transferência de parte dos fatos psicossociais que a converte em fato jurídico, gerador de efeitos jurídicos.

12  STJ, REsp 889.852-RS. Quarta Turma. Rel. Min. Luis Felipe Salomão. j. 27.04.2010. DJE 10.08.2010.

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A convocação dos pais a uma “paternidade responsável” e a assunção de uma realidade familiar concreta, onde os vínculos de afeto se sobrepõem à verdade biológica, após as conquistas genéticas vinculadas aos estudos do DNA. Uma vez declarada a convivência familiar e comunitária como direito fundamental, priorizase a família socioafetiva, a não discriminação de filhos, a cor-responsabilidade dos pais quanto ao exercício do poder familiar, e se reconhece o núcleo monoparental como entidade família. (MÁRIO, citado por GONÇALVES, 2012, p. 30).

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Busca-se, então, a felicidade e a realização pessoal de cada um dos componentes familiares que estão ligados por vínculos afetivos e por sua própria manifestação de vontade, impulsionando uma verdadeira (re)personalização do direito de família, isto é, a volta da proteção da pessoa, de modo que os princípios gerais do Código Civil de 2002 colaboram com essa proteção. Assim sendo, a família, hoje, enquanto base de uma sociedade que se propõe a constituir um Estado Democrático de Direito calcado no princípio da dignidade da pessoa humana, tem a função de permitir, em uma visão filosófica-eudemonista, a cada um dos seus membros, a realização dos seus projetos pessoais de vida (GACLIANO; PAMPLONA FILHO, 2012, p.57). É no momento em que se reconhece a família em nível constitucional que a sua função social remonta-se à realização existencial do indivíduo (GACLIANO; PAMPLONA FILHO, 2012, p.57-58). Nesse contexto, surge o direito de família mínimo que nada mais é a intervenção mínima do Estado na família. Dessa forma, o Estado só intervém na relação familiar para garantir direitos fundamentais, tais quais: dignidade da pessoa humana, afetividade e solidariedade. É o que dispõe Canotilho (2013, p. 12.199): Assim, se a família, através da adequada interpretação dos dispositivos constitucionais, passa a ser entendida como instrumental, não há como se recusar a tutela a tantas outras formas de vínculos afetivos que, embora não previstas expressamente pelo legislador constituinte, se encontram identificadas com a mesma ratio, com os mesmos fundamentos e com a mesma função.

A teoria tridimensional do direito de família se utiliza dos princípios constitucionais, sobretudo da dignidade da pessoa humana, igualdade jurídica de todos os filhos, afetividade, solidariedade, pluralismo das entidades familiares e da convivência familiar, para embasar a impossibilidade de um vínculo afetivo, sociológico ou biológico excluir o outro, encabeçando a ideia de que juntos operem efeitos. Todos esses princípios se revelam na tridimensionalidade dos laços genéticos, afetivos e ontológico relatados por Welter (2009, p. 47), o qual destaca que, apesar do ser humano estar unido por eles, constituindo seu único mundo, a família, base da sociedade, sempre foi “(des) cuidada” tão somente pelo prisma da normatização do mundo biológico. Deveras, a normatização do direito de família recolhe apenas uma amostra do conceito de família, qual seja, o biológico, visto que decorre desse preceito a fixação do parentesco, do direito de herança, da filiação, o poder de família, da guarda, das visitas, enfim, de todos os direitos do ser humano, e não somente os de família (JULIANI, 2013, p. 30). No que tange à afetividade, Welter (2012, p. 130) ressalta que:

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3.1 A teoria tridimensional do direito de família na filiação

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O ser humano deve derrubar esse teto preconceituoso que o encobre (de que na família há apenas afeto), para que possa obter uma paisagem e uma passagem à compreensão do ser humano como humano, que, às vezes, está afetivo, mas, outras vezes, desafetivo.

Isso resulta na importância da análise da tutela efetiva que se busca no ordenamento jurídico hodierno, isto é, uma tutela adequada, tempestiva e eficaz, tendo em vista que é o direito que deve se adequar à realidade, e não o contrário, como ocorria no Estado Liberal. Com isso, há necessidade da produção do direito voltada à realidade da vida, buscando o sentido do texto do direito de família no exame das circunstâncias concretas da questão jurídica (WELTER, 2012, p. 131). Considerando a instrumentalização do conceito de família e a sua função social voltada à possibilidade de desenvolvimento da personalidade do indivíduo neste ceio, de modo que cada membro familiar desempenha sua função – como explicitado no tópico anterior –, resta nítido que considerar apenas o pai consanguíneo como o único pai de uma criança, quando há outro socioafetivo, que na prática já exerce esta função, é ir de encontro ao princípio do pluralismo das entidades familiares (JULIANI, 2013). Mais que isso, “é furtar o direito de vivenciar a relação afetiva e duradoura exercida pelas pessoas que compõem o grupo familiar, ou seja, é violar o princípio da convivência familiar, também consagrado pela Carta Magna” (JULIANI, 2013, p. 43). Diante disso, reconhecer a multiparentalidade é retificar os preceitos constitucionais, bem como conferir a tutela jurídica para um fenômeno já existente em nossa sociedade, que é fruto, precipuamente, da liberdade de (des)constituição familiar e da consequente formação de famílias reconstituídas13.

A teoria tridimensional do direito de família acaba por sugerir não apenas a pluripaternidade, mas também a plurihereditariedade, vislumbrando-se a patrimonialização da relação filiatória. “É que os Tribunais pátrios ainda veem com certa estranheza a possibilidade de um indivíduo ter mais de um pai/mãe, sobretudo a de manifestação de todos os efeitos dessas parentalidades” (JULIANI, 2013, p. 51) Daí os resquícios da visão patrimonialista presentes no Código Civil atual ser um óbice a este entendimento e talvez o principal motivo para a jurisprudência relutar em adotar tal medida. Todavia, pequenos passos já foram dados, a começar pelo precedente do TJ/SP que 13  RODRIGUES, Renata de Lima. Multiparentalidade e a nova decisão do STF sobre a prevalência da verdade socioafetiva sobre a verdade biológica na filiação. Disponível em: <http://www.ibijus.com/blog/12-multiparentalidade-e-a-nova-decisao-do-stf-sobre-a-prevalencia-da-verdade-socioafetiva-sobre-a-verdade-biologica-na-filiacao> . Acesso em: 30 out. 2014.

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4 ANÁLISE DA DECISÃO PROFERIDA NA APL Nº 0006422-26.2011.8.26.0286-SP À LUZ DA TEORIA TRIDIMENSIONAL DO DIREITO DE FAMÍLIA

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permitiu que a filha tivesse o nome da mãe que morreu no parto e o da sua madrasta, possuindo, portanto, duas mães, conforme decisão proferida na Apelação Cível nº 64222620118260286-SP, ementada da seguinte forma: MATERNIDADE SOCIOAFETIVA Preservação da Maternidade Biológica Respeito à memória da mãe biológica, falecida em decorrência do parto, e de sua família - Enteado criado como filho desde dois anos de idade Filiação socioafetiva que tem amparo no art. 1.593 do Código Civil e decorre da posse do estado de filho, fruto de longa e estável convivência, aliado ao afeto e considerações mútuos, e sua manifestação pública, de forma a não deixar dúvida, a quem não conhece, de que se trata de parentes - A formação da família moderna não-consanguínea tem sua base na afetividade e nos princípios da dignidade da pessoa humana e da solidariedade Recurso provido.14

No caso em apreço, a mãe biológica foi vítima de um acidente vascular cerebral, vindo a falecer três dias após o parto. Posteriormente, o pai biológico conheceu a autora desta ação declaratória de maternidade socioafetiva, que passou a cuidar da criança como se filho dela fosse. Em meio às circunstâncias, o Relator Des. Alcides Leopoldo e Silva Junior, suscitou que não haveria qualquer tipo de reprovação social em se declarar legalmente a maternidade socioafetiva concomitantemente com a biológica15.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

14  TJ-SP. APL: 64222620118260286 SP 0006422-26.2011.8.26.0286. Primeira Câmara de Direito Privado. Rel. Alcides Leopoldo e Silva Júnior. j. 14.08.2012. DO. 14.08.2012. 15  PIOLI, Roberta Raphaelli. Multiparentalidade: é possível ter dois pais ou duas mães no registro civil. Disponível em: < http://dp-am. jusbrasil.com.br/noticias/100300099/multiparentalidade>. Acesso em: 10 nov. 2014. 16  Atualidades do direito. TJSP reconhece dupla maternidade. Disponível em: < http://atualidadesdodireito.com.br/blog/2012/08/17/ tjsp-reconhece-dupla-maternidade/>. Acesso em: 10 nov. 2014. 17  ZAMATARO, Yves. O reconhecimento da multiparentalidade no direito brasileiro. Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/ dePeso/16,MI185307,21048O+reconhecimento+da+multiparentalidade+no+Direito+brasileiro>. Acesso em: 12 nov. 2014.

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Ademais, por entender que o artigo 1593 do Código Civil estipula que a filiação não decorre unicamente do parentesco consanguíneo, que “a formação da família moderna não-consanguínea tem sua base na afetividade, haja vista o reconhecimento da união estável como entidade familiar (art. 226, § 3º, CF), e a proibição de designações discriminatórias relativas à filiação (art. 227, § 6º, CF).”; além de considerar a equiparação da multiparentalidade à dupla adoção, tendo em vista a decisão em que o próprio STJ reconheceu a adoção por duas mulheres, diante da existência de “fortes vínculos afetivos”, o relator da Apelação deu provimento ao recurso e declarou reconhecida a maternidade socioafetiva da recorrente16. A partir do caso em comento, vislumbra-se a consagração dos princípios da dignidade humana e da afetividade, afastando-se a preocupação inicial com a proteção ao patrimônio, voltando-se à proteção das pessoas e, por consequência, passando a prevalecer, no âmbito jurídico, o trinômio amor, afeto e atenção17.

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Distante de esgotar a questão, este trabalho buscou analisar a possibilidade de reconhecimento de mais de um pai ou mãe no registro civil, com a produção de todos os seus efeitos jurídicos, à luz da recente constitucionalização do direito civil, por meio do fenômeno denominado de instrumentalização da família, no qual importa cada membro cumprir o seu papel no âmbito familiar. Por essa ótica, chega-se à conclusão de que a multiparentalidade configura-se como um instrumento encontrado pelo Estado-Juiz capaz de tutelar todos os laços inerentes ao mundo do ser humano, a saber: socioafetivo, biológico e ontológico. Apresentando-se, pois, a teoria da tridimensionalidade do direito de família como uma solução justa sob a égide dos preceitos constitucionais. Tanto é assim que as decisões dos tribunais, aos poucos, vêm se posicionando no sentido de reconhecer a multiparentalidade. Ser contrário a isto seria admitir que os efeitos jurídicos e patrimoniais de tal medida prevalecem sob a proteção do interesse do menor. E pior, seria menosprezar as situações corriqueiras, deixando-as desamparadas da tutela jurídica. Desta feita, resta clarividente que a aplicação da teoria da tridimensionalidade do direito de família no âmbito da filiação, por meio do reconhecimento da multiparentalidade e da coexistência da paternidade socioafetiva com a paternidade biológica representa um avanço significativo no Direito de Família e alcança o senso de justiça almejado pelo Estado Social e Democrático de Direito.

REFERÊNCIAS CANOTILHO, J. J. Gomes; et al. Comentários à constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/ Almedina, 2013. COELHO, Fábio Ulhôa. Curso de direito civil: família e sucessões. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. vol. 6.

GACLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo curso de direito civil: direito de família – as famílias em perspectiva constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. vol. 6. GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro: direito de família. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. vol. 6. JULIANI, Maihara Gimena. A teoria tridimensional da paternidade aplicada ao reconhecimento de filho: uma leitura a partir dos princípios constitucionais da igualdade

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DIAS, Maria Berenice. Manual de direito das famílias. 9. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.

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e da afetividade. Trabalho de conclusão apresentado ao Curso de Graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, fev., 2013. Disponível em: < https:// repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/104296/TCC_Maihara_Gimena_Juliani. pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Acesso em: 30 out. 2014. LÉVI-STRAUSS, Claude. As estruturas elementares do parentesco. Trad. de Mariano Ferreiro. Petrópolis: Vozes, 1982. Disponível em: < http://classicos12011.files.wordpress. com/2011/03/lc3a9vi-strauss-claude-as-estruturas-elementares-do-parentesco.pdf>. Acesso em: 29 out. 2014. LÉVI-STRAUSS, Claude. O olhar distanciado. Trad. de Carmen de Carvalho. Lisboa: Edições 70, 1986. Disponível em: < https://classicos12011.files.wordpress.com/2011/03/afamilia.pdf>. Acesso em: 29 out. 2014. LÔBO, Paulo. Despatrimonialização do direito de família. Revista do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, São Luiz, v. 5, n. 2, p. 29-40, jul.-dez., 2011. TARTUCE, Flávio. Direito civil: direito de família. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2014. vol. 5. WELTER, Belmiro Pedro. Teoria tridimensional do direito de família. Porto Alegre: Editora e Livraria do Advogado, 2009. WELTER, Belmiro Pedro Marx. Teoria tridimensional do direito de família. Revista do Ministério Público do RS, Porto Alegre, n. 71, p. 127-148, jan.-abr., 2012. Disponível em: < http://www.amprs.org.br/arquivos/revista_artigo/arquivo_1342124687.pdf>. Acesso em: 30 out. 2014.

ABSTRACT: It analyses the constitutionalization of civil law that provided a change of family concept of the paradigm, to the principles of affection and equality. Seeks to show that the instrumental character of family entities corroborates the harmonic and simultaneous coexistence of the three decisive criteria for parenthood, namely, biological, socio-emotional and presumptive, leaving the multiparentalidade as fairest solution for cases of child recognition already registered. Keywords: Multiparentalidade. Affiliation. Presumption of paternity. Son of recognition. Three-dimensional theory of family law.

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MULTIPARENTALIDADE IN ALREADY REGISTERED SON OF RECOGNITION OF CASES: A SOLUTION IN THE LIGHT OF CIVIL RIGHTS CONSTITUTIONALISATION

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Recebido em 5 mar. 2015 Aceito em 30 abr. 2015

O ESTADO DE DIREITO, A QUEBRA DO PARADIGMA POSITIVISTA E O SURGIMENTO DO ATIVISMO JUDICIAL Fábio Antônio Correia Filgueira Filho* Gabriel Lucas Moura de Souza**

RESUMO: O presente artigo objetiva fazer uma análise do surgimento, da evolução histórica, dos motivos e dos efeitos do fenômeno, comum não só no Brasil como também no exterior, do ativismo judicial. Para tanto, estuda-se o nascimento e transformação do Estado Democrático de Direito, a influência do Positivismo e a tripartição dos Poderes, com base nos ensinamentos de doutrinadores modernos e contemporâneos. Percebe-se que, atualmente, o referido fenômeno é fruto de demandas sociais não atendidas pelo Estado que acabam sendo pleiteadas ao Poder Judiciário, o qual, a princípio, não deveria intervir nas ações ou omissões do Legislativo e Executivo. Palavras-chave: Ativismo judicial. Estado de direito. Tripartição dos poderes. Demanda social não atendida. Judiciário.

O estudo do Poder Judiciário encontra lugar de destaque no atual contexto democrático. Tal afirmação é atestada pela simples observação da conjuntura político-social que nos cerca, na qual – visivelmente – o papel da Justiça é tema central, preenchendo cotidianamente os debates dentro e fora das academias. Nessa conjuntura, deposita-se, nas chamadas “democracias modernas”, grande esperança, respeito e confiança no papel do magistrado como representante fidedigno do Poder

* Graduando pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 7º período. ** Graduando pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, cursando o 7º período.

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1 INTRODUÇÃO

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Judiciário, fato que culmina em verdadeiro crescimento do seu papel político-social. Ademais, atribui-se ao Poder Judiciário um estigma heroico, do qual duas básicas problemáticas são extraídas: i) seus limites ii) sua legitimação. No presente escrito pretende-se perquirir algumas das nuances que versam sobre os limites de atuação do Poder Judiciário em confronto com o seu papel de destaque na construção, concretização e efetivação do Estado Democrático de Direito. Além disso, cumpre destacar alguns argumentos da (in)existência de legitimidade democrática quando da prática daquilo que se alcunhou de “ativismo judicial”. Inicialmente, far-se-á uma análise genérica acerca do surgimento do Estado de Direito, afinal, como será demostrado, é a partir dessa construção política que o papel do Judiciário passa a merecer acuidade na análise. Posteriormente, baseando-se na construção teórica de Locke e Montesquieu, situar-se-á o Poder Judiciário quando do início do Estado de Direito. Dessa forma, tal divagação histórica culmina na análise atual do Judiciário sob a ótica do Estado Constitucional e o consequente enfrentamento das problemáticas acerca da legitimação e limites do “ativismo judicial”.

Desde que organizada socialmente, sempre consistiu uma inquietude humana a indagação: “é melhor o governo das leis ou o governo dos homens?” (BOBBIO, 2007, p. 95-96). Nessa perspectiva, máximas como the king can do no wrong (o rei não pode errar), quod principi placuit leges habet vigorem (o que agrada ao príncipe tem vigor de lei), princeps a legibus solutus (o príncipe está livre da lei) demonstram que a resposta da questão que inaugura o presente tópico, historicamente, consistiu na primazia do “governo dos homens”, em quase absoluto desrespeito às leis. O monarca encarnava a soberania, não lhe sendo ninguém superior, “seja por sua alegada origem divina, seja por sua qualidade régia e soberana” (FERNANDES, 2010, p. 233-252). É nesse contexto de demasiada opressão política – no qual a segurança jurídica inexistia, como consequência da concentração de todo poder pelo Estado – que os pensadores da modernidade estavam inseridos, fato que desembocou numa produção teórica cuja diretriz mostrava-se voltada à formulação e defesa de formas de governo que impedissem o despotismo. Nesse sentido, a insegurança promovida por esse tipo de governo arbitrário fez com que os pensadores da época reformulassem a resposta para a pergunta retromencionada. É a partir de então que a opção do governo das leis materializou-se, fundamentada nos escritos, dentre outros, de Locke e Montesquieu. Assim, com a ascensão das correntes filosóficas que inaugurariam o iluminismo, começa-se a notar a busca racional pela legitimação e pelo exercício do poder. Notadamente, a partir do século XVIII, as consequências desse racionalismo político já se erigem, inclusive, no plano jurídico, com a formação das primeiras Constituições escritas no sentido moderno do ter-

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2 A INFLUÊNCIA DO ESTADO DE DIREITO NO JUDICIÁRIO

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mo, especialmente nas colônias inglesas na América (SARLET, MARINONI e MITIDIERO, 2012, p. 39). E, com o surgimento dos Estados Modernos, a figura do monarca todo poderoso deixou de existir, uma vez que essa forma de governo já não mais agradava à burguesia liberal, a qual impulsionou a criação do modelo institucional com os poderes tripartidos e regidos pelas normas constitucionais (SARLET, MARINONI e MITIDIERO, 2012, p.47). Em que pese desde Platão e Aristóteles ser possível encontrar claras manifestações de adesão ao império legal, é na tradição jurídica inglesa de subordinação à lei que se encontra a materialização da gênese do Estado de Direito, tal concepção conduz à doutrina do “rule of Law”, ou governos das leis, consistente na mais pura representação em sentido estrito do Estado de Direito, isto é, o “Estado cujos poderes são exercidos no âmbito de leis preestabelecidas” (BOBBIO, 2007, p. 96). Acerca desse fenômeno, com primazia atentam Sarlet, Marinoni e Mitidiero (2012, p. 39):

Com efeito, o nascimento do Estado de Direito está simbioticamente atrelado à ideia de constitucionalismo moderno, afinal, esse Estado é subordinado ao império da lei, que – por sua vez – encontra representação máxima no documento constitucional. A Lei Magna referida consiste na concepção ocidental de Constituição, cuja origem remete à Revolução Inglesa, evento histórico marcante na formação do Estado de Direito. Sobre o tema, Manuel Gonçalves Ferreira Filho (2012, p. 653): “de fato, a ‘gloriosa revolução’ pôs no mesmo pé a autoridade real e a autoridade do parlamento, forçando um compromisso que foi a divisão do poder, reservando-se ao monarca certas funções, ao parlamento outras e reconhecendo-se a independência dos juízes”. Nasce, assim, um novo paradigma de organização do poder. O Estado de Direito, portanto, inaugura – basicamente – três elementos que lhe conferem originalidade, conforme leciona José Afonso da Silva (2012, p. 112-113): i) a submissão ao império da lei, consistente em sua mais elementar característica; ii) a divisão dos poderes, técnica voltada, precipuamente, a extirpar chances de concentração demasiada de poder; e iii) o enunciado e garantia dos direitos individuais, cujo exemplo latente é o Habeas Corpus Act de 1679. Como consequência dessa primazia legal, além da garantia daquilo que a lei entoava enquanto veículo de imperatividade da vontade social, mister seria a institucionalização da estrutura que assegura tais premissas. Nesse diapasão, o Judiciário sobressai como Poder a ser analisado para – assim – entender-se o fenômeno jurídico.

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Dentre tantos outros aspectos dignos de nota, enfatiza-se aqui a afirmação do primado da lei em detrimento do costume como fonte do direito (movimento de codificação), além da alteração da concepção até então vigente de soberania, como centrada na figura do príncipe, para um conceito de soberania nacional, onde a lei era concebida como a expressão máxima da vontade geral.

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O perfil do Judiciário na modernidade deve ser entendido de forma reflexa. Isso significa que, para se compreender a forma em que o Poder Judiciário se apresenta no referido contexto histórico, faz-se necessário entender o Poder Legislativo, a dimensão e importância conferidas à função legiferante. A princípio, após a queda do sistema monarquista e consolidação do pensamento republicano dos iluministas, sobre a atuação do Poder Judiciário, defendia-se que a possível discricionariedade do magistrado era sinônimo de tirania, estabelecendo-se, portanto, uma relação entre liberdade frente à lei como causa e consequência do rejeitado despotismo. Nota-se tal entendimento na passagem de Montesquieu (2000, p. 38) ao afirmar que: “nos Estados despóticos, não há lei: o juiz é ele mesmo sua própria regra”. Com esse viés interpretativo dos Poderes, inaugura-se a ideia de um Poder Judiciário, que – frente ao caráter absoluto que a lei assume – passa a adotar a garantia de imparcialidade e a extirpação da discricionariedade. Para um aprofundamento de tais aspectos, pontuar-se-ão, doravante, as principais concepções de John Locke e Montesquieu com o escopo de expor a construção teórica que em muito influenciou a criação de um dogma sobre a imparcialidade do juiz. Nesse cenário, John Locke é considerado por escritores proeminentes da literatura especializada1 como o primeiro autor moderno que se debruçou no “desenho institucional do Estado”. Para o pensador inglês (LOCKE, 2001, p. 37), deveria haver: um Poder Supremo, que é o Legislativo, cuja função é a de constituir leis; o Poder Executivo, destinado a executar aquilo pensado pelo Legislativo e formalizado em leis; e o Poder Federativo, cuja função voltava-se para as relações internacionais (guerra e paz, alianças, tratados). Nota-se que, pela teoria lockeana, o Legislativo é o poder responsável por assegurar aos homens o desfrute de sua liberdade (vista como usufruto da propriedade e de sua vida), objetivo este que os leva a abandonar o Estado de natureza. Apesar de, na leitura de seus escritos não se encontrar referência direta ao Poder Judiciário, Locke (2001, p. 69) fornece-nos algumas ideias no que tange a sua concepção do sistema judicial. Primeiramente, o mencionado pensador atribui à “inexistência de um árbitro imparcial” como uma das causas de insegurança e violência no estado pré-político (Estado de natureza). Essa assertiva deixa claro que – na concepção lockeana – a resolução dos conflitos insurgidos na sociedade civil deve se dar mediante a atuação de um árbitro imparcial, sob pena de cometer-se o erro do Estado de natureza, qual seja, a existência de parcialidade quando dos julgamentos. Extrai-se daí a busca pelo magistrado politicamente inerte e tolhido de discricionariedade. Nesse sentido, elucidativa e incontroversa é a passagem da obra de John Locke ao

1  Norberto Bobbio (2007) considera a teoria política lockeana desenvolvida no segundo tratado a primeira e a mais completa formulação do estado liberal.

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3 O JUDICIÁRIO NA MODERNIDADE

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afirmar que a igualdade só é alcançada “por juízes imparciais e íntegros, que irão decidir as controvérsias conforme estas leis” (LOCKE, 2001, p.70). Nessa visão clássica, o Judiciário contrapõe-se ao Poder Legislativo. Enquanto este é criativo e proativo, aquele é passivo e inerte. Resta ao juiz, em resumo, dizer o direito existente com vistas à solução do caso concreto. O temor de Locke é evidente: a lei é a medida que divide a legítima atuação da autoridade e o tão temido despotismo. O outro pensador que deve ser lembrado é Charles-Louis de Secondat, ou – como de conhecimento geral – Barão de Montesquieu. A doutrina de Montesquieu parte da premissa de que o homem tem natural propensão para abusar do poder quando nele se encontra investido. Sua concepção afirma ser a concentração do poder um fator determinante para a instalação do governo despótico, ao passo que sua fragmentariedade, exercido por diversos atores, torna improvável a tirania, equilibrando a sociedade e tornando-a livre. “Tudo estaria perdido”, afirma o pensador referindo-se ao despotismo, “se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os três poderes” (2000, p. 75). Essa concepção que o pensador francês ora em tela detinha do Legislativo sofreu maciça influência de John Locke. Montesquieu (2000) na sua obra, “O espírito das Leis”, ainda que considere o Legislativo a expressão da vontade popular, reconhece, que assim como os outros Poderes, deve ser controlado. Sobre o Judiciário, Montesquieu (2000, p. 78) foi direto: “os juízes da nação são apenas a boca que pronuncia as palavras da lei; são seres inanimados (...)”. Nota-se, novamente, o repúdio à atividade criativa do magistrado que é mero componente de um Poder “politicamente nulo”. À guisa de ilustração, vale a menção à obra de Cesare Beccaria (2011, p. 29-30), que – contemporâneo de Montesquieu, compartilhava dessa desconfiança dos juízes:

Além disso, da famosa ideia de equipotência ou equivalência dos Poderes formulada por Montesquieu não se erige uma igualdade ou paridade entre eles. Há, tão somente, uma organização de funções. Embora esse entendimento seja contestado por parcela dos estudiosos, parece claro, ao afirmar que a expressão política do Judiciário é nula e a ele cumpre apenas aplicação estéril da lei, a intenção de Montesquieu em retirar os juízes do panorama político, como bem sintetiza Ferraz Júnior (2007, p. 15): “ao sublinhar a subsunção como método de aplicação do direito, neutraliza-se para o juiz o jogo de interesses concretos na formação do direito (se esses interesses serão atendidos ou decepcionados não é problema do juiz, que apenas aplica a lei)”.

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O juiz deve fazer um silogismo perfeito. A premissa maior deve ser a lei geral; a menor, a ação conforme ou não a lei; a consequência, a liberdade ou a pena. Se o juiz for constrangido a fazer um raciocínio a mais, ou se o fizer por conta própria, tudo se torna incerto e obscuro. (...) Nada mais perigoso que o axioma comum, de que é preciso consultar o espírito da lei. Adotar tal máxima é romper todos os diques e abandonar as leis à torrente das opiniões.

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Em síntese, enquanto Locke defende de forma suprema o Legislativo, Montesquieu, temendo que esse Poder possa se sobrepor ao Executivo (e tão somente ao Executivo, pois, ao afirmar ser nulo o Judiciário – reitere-se – o pensador desconsidera seu papel político) defende que este último tenha poder de veto sobre a legislatura, sempre que isso for necessário, o que permite uma negociação constante entre os dois Poderes. Nota-se, portanto, que o Poder Judiciário na Modernidade (SOUSA, 1995, p. 9-10) tem caráter reativo (devendo, sempre, agir somente quando provocado); caráter casuístico (atuando no plano concreto, específico e individualista); presta veneração absoluta à segurança jurídica (com extrema observância aos formalismos processuais e total sujeição à coisa julgada). Essas características, não poderia ser diferente, tornaram politicamente estéreis os tribunais, reduzindo (ou mesmo anulando) o peso político do Judiciário frente aos demais Poderes.

4 A NOVA VISÃO SOBRE A FUNÇÃO DO JUDICIÁRIO

A harmonia entre os poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados.

Ademais, o início da mutação nos ensinamentos dos estudiosos franceses quanto à organização dos Poderes do Estado se deu a partir das críticas dos pensadores norte-americanos federalistas. Segundo Limonge, analisando os textos dos artigos de “O federalista” (LIMON-

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O constitucionalismo positivista pós-revolução francesa, cujas premissas alcançaram até a metade do século XX, não permitia aos juízes nada além de reafirmar o que dizia a lei (criada exclusivamente pelo Legislativo), pois só assim seria afastada a insegurança jurídica e a parcialidade características do sistema monárquico. De acordo com essa linha de pensadores, a tripartição deveria configurar-se estática, uma vez que, segundo o Barão francês (MONSTESQUIEU, 2000), em “O espírito das leis”, com uma delimitação recíproca e precisa dos Poderes, tornando-os, ao mesmo tempo, harmônicos e independentes, garantir-se-ia a desejada impossibilidade de retorno à concentração de poder, contrária ao pensamento então em voga. Essa é a essência do que cunhou-se de cheks and balances (freios e contrapesos). Contudo, hodiernamente, a herança de Montesquieu não se mantém inalterada. É o que se extrai do pensamento do constitucionalista José Afonso da Silva (2012, p. 109-110) o qual adota viés diferente da doutrina da época das luzes, uma vez que não considera a divisão completamente estática:

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4.1 Da segunda guerra É praticamente consenso na doutrina especializada (BARROSO, 2012, p. 120; GUERRA FILHO, 2007, p. 143; PÉRES LUÑO, 1999, p. 122) que o pós-guerra foi o período que marcou o início das críticas à teoria positivista, predominante na Europa. Até então, o juiz ainda era limitado a ser “a boca da lei”; o Legislativo continuava fonte quase exclusiva do direito e as constituições eram tratadas como planos políticos que deveriam influenciar o sistema legislativo, mas não podiam ser invocadas em juízo. Essa divisão estática terminou possibilitando o desequilíbrio entre os Poderes quando líderes do Executivo, muito influentes, aproveitaram-se do formalismo liberal positivista para

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GE, 2000, p. 243-286), para James Madison e Alexander Hamilton, era inegável que o Poder Legislativo possuía uma preponderância nessa forma de divisão e, mais clara ainda, era a posição inferior do Judiciário que não detinha instrumentos para, de fato, controlar eventuais abusos dos Legislativo e Executivo. Sendo assim, destaca o supracitado autor (2000, p. 249-250), parafraseando Madison em “Federalista nº.48”, “não se nega que o poder é, por natureza, usurpador, e que precisa ser eficazmente contido, a fim de que não ultrapasse os limites que lhe foram fixados”. A limitação do Poder na forma desejada só pode ser obtida pela contraposição equânime de um pelo outro, no qual um apresenta reais capacidades de frear os demais. Para tanto, a concretização dessa reformulação deveria ser inserida à Constituição de forma que, paritariamente, fossem distribuídas atribuições aos Poderes, conferindo-lhes instrumentos e prerrogativas capazes de impedir possíveis excessos alheios. E uma das inovações propostas concederia ao antes atrofiado Judiciário foi a capacidade de, proativamente, limitar o exercício dos outros Poderes com base no texto constitucional. A partir desse pensamento dos federalistas, o Judiciário recebeu, tendo em vista a sua ausência de poder de iniciativa (presente nos demais), cuidados especiais para que sua participação no sistema de freios e contrapesos fosse garantida. É a conclusão que se chega da leitura do “Federalista nº 78”, no qual, com ênfase, Hamilton atribui à Corte Suprema o poder de interpretação final do texto constitucional (2000, p. 252). Nesse mesmo diapasão, o mencionado vanguardista também inovou ao defender a inamovibilidade dos juízes, bem como a já mencionada prerrogativa de controle de constitucionalidade. Assim, a institucionalização do controle de constitucionalidade contribuiu decisivamente para a politização do direito, ampliando a atuação do Judiciário que deixou de ser um poder nulo e limitado à aplicação silogística da lei. A partir daí (HAMILTON; MADISON; JAY, 1979, p. 164): “(...)os tribunais de justiça devem ser considerados como baluartes de uma Constituição limitada contra as usurpações do poder do corpo legislativo” Outros dois momentos merecem destaque para demonstrar como o Poder Judiciário rompeu os dogmas positivistas e traçou sua caminhada para a situação atual. São, pois, os eventos históricos da Segunda Guerra Mundial e do Estado de bem estar social.

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legitimar seus regimes totalitários. Observando tal fenômeno, o constitucionalista Rodrigo Padilha em seu “Curso de Direito Constitucional” (2014, p. 40) muito bem demonstra, o quanto Hitler agiu legalmente na execução de suas atrocidades: Através de Decreto expedido em 7/4/1933 os Judeus foram afastados do funcionalismo público, do exército e das universidades; através de Lei publicada em 14/7/1933 foram retirados os direito de cidadão dos Judeus imigrantes no Leste Europeu; a chamada “Lei da Cidadania” tirou aos judeus alemães a cidadania alemã; a “Lei da Proteção da Honra e Sangue Alemão” proibia os casamentos dos Judeus com não Judeus, proibia o emprego de Judeus na Alemanha e proibia os Judeus de exibirem a bandeira Alemã entre outras medidas. Por fim através de Decreto assinado pelo então presidente Paul Von Hindenburg foram suspensos sete seções da Constituiçãode 1919 da República de Weimar que garantiam liberdades individuais e civis ao povo.

Portanto, a aplicação das regras sem uma interpretação crítica, parcial, moral e humanista da situação fática foi instrumento responsável pela legitimação de diversas barbáries como o extermínio das minorias pelos nazistas. A partir desse momento, ressurge a preocupação de se evitar a repetição de atrocidades patrocinadas pelos próprios Estados. Novamente, é enaltecido o papel da Constituição, entretanto, dessa vez é defendida sua aplicação mais concreta tornando os direitos fundamentais nelas elencados balizadores da atividade estatal.

O Estado de bem-estar social é uma forma de organização político-econômica que impõe ao Estado o papel de agente responsável pelos avanços e melhorias públicos. Essa política social, conforme acentua Aquino (2010, p. 462) foi bem acolhida por grande parte da Europa no período pós Segunda Guerra, tendo em vista a situação de grande pobreza e desigualdade que o conflito acarretou. Sobre essa nova roupagem estatal, bem discute o civilista Nelson Rosenvald (2012, p. 34) que, se no Estado liberal o bem estar da população só dependia da caridade dos particulares, no Estado social a caridade virou um dever estatal que buscava garantir a igualdade material e o acesso ao mínimo existencial para todos. Nesse sentido, a nova posição de ator do Estado na busca do respeito à dignidade humana, introduzida pela institucionalização do Estado de bem estar social foi uma inovação legislativa, que a princípio tratou sobre o direito do trabalho, saúde e segurança social. Com o passar do tempo, o intervencionismo cresceu na esfera econômica, com o objetivo de eliminar monopólios, “garantir” a livre concorrência, incentivar a agricultura e melhorar a infraestrutura dos transportes. As medidas estatais chegaram, então, ao nível de assumirem responsabilidades na criação de empregos, elaboração de planos de assistência social e financiamento de eventos artísticos, obras públicas, etc. Por outro lado, mesmo com a adoção do Estado de bem estar social em muitos países, a concretização de todas as suas promessas, que foram constitucionalizadas (como aconteceu

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4.2 Do Estado de bem estar social

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no Brasil em 1988), não foi tão ampla. Esse é, na verdade, um fenômeno que está bem longe de ser resolvido e, como grande parte desses direitos estão previstos nas Constituições, o Judiciário passou a ser buscado pelos cidadãos como meio de exigir do governo o que a constituição consagrou mas os demais Poderes não regulamentaram ou implementaram. Assim, o pensamento anterior se coaduna com as conclusões dos estudos do sociólogo português Boaventura de Sousa Santos (2007, p.17). O Judiciário passou a assumir funções relativas à prestação social que deveriam ter sido espontaneamente executadas pela administração pública, tanto é que, em países onde a questão social era efetivada, não aconteceram aumentos das demandas no Judiciário. Por esse motivo, a discussão que surge com esse novo papel da Justiça, acarretado pelo Estado-providência, é até que ponto os juízes podem ser inovadores na interpretação das leis de cunho garantista, uma vez que, em sua maioria, elas são “programáticas” (no sentido de que determinam um fim mas não o meio, não no sentido de que elas são apenas planos políticos ideais), com conceitos vagos e indeterminados, o que exige dos magistrado uma “interpretação criativa”, nos termos do italiano Mauro Cappelletti (1993, p. 20-21), que, dependendo da sua intensidade, pode ser equivalente a criação de uma lei.

É nesse contexto de um exercício funcional do Judiciário mais politizado enquanto Poder que – paritariamente aos demais – é imbuído de deveres e obrigações no que tange à concretização e à garantia do Estado (Constitucional) de Direito, em que se erigem as vicissitudes do ativismo judicial. Desse modo, pode-se caracterizar o ativismo judicial como o fenômeno da invasão (para alguns, indevida) do Judiciário no âmbito dos demais Poderes, em especial no tocante à criação normativa (incumbência específica e típica do Legislativo) e à designação orçamentária referente à imposição de condutas ou abstenções ao Poder Público (atribuição não só do Legislativo, como – principalmente – do Executivo) (APPIO, 2006, p. 150-152). Nesse sentido, o professor Barroso preleciona (2008, p. 6): “A ideia de ativismo judicial está associada a uma participação mais ampla e intensa do Judiciário na concretização dos valores e fins constitucionais, com maior interferência no espaço de atuação dos outros dois poderes.”. Por isso, é importante ressaltar que a origem desse “fenômeno jurídico-político” intitulado de ativismo judicial remonta à já analisada quebra do paradigma positivista e concomitante intervenção estatal em prol do cidadão (Estado de bem estar social). Contudo, ao contrário do que se extrai de uma visão imediatista do tema, a gênese do ativismo não está atrelada à concretização, fundamentação e garantia de direitos fundamentais. A proatividade do Judiciário ora em análise lançou suas bases iniciais no território

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5 ATIVISMO JUDICIAL

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norte-americano. Nesse primeiro momento, o ativismo mostrou-se conservador, respaldando os desejos das camadas reacionárias a partir da legitimação da segregação social e da invalidação de medidas sociais (BARROSO, 2008, p. 7). O ativismo judicial, destarte, consiste numa forma atuante de interpretar o texto constitucional. É esse o entendimento de Ronald Doworkin (1999, p. 451-453), para quem o ativismo tem umbilical relação com a concretização dos valores constitucionais. O referido jurista norte-americano pontua que a aplicação direta da constituição independentemente da manifestação do legislador ordinário; a declaração de inconstitucionalidade com base em critérios menos rígidos; e a imposição de condutas ao Poder Público são claros exemplos do ativismo. Assim, essa forma ativa do Judiciário interpretar a Constituição, estabelecendo políticas públicas e garantindo a preponderância constitucional frente às ações (e principalmente inações) dos outros Poderes, seria irrestritamente benéfica, não fosse o risco que o mau uso dela representa ao Estado de Direito. Por outro viés, o próprio Estado de Direito poderia ser afetado caso, mediante a auto-contenção judicial, diretrizes e garantias constitucionais restassem ignoradas e transgredidas por ações ou abstenções dos outros Poderes, sendo sobre essas inquietudes acerca da legitimidade e dos benefícios/malefícios do ativismo que o presente escrito debruçar-se-á doravante.

O ativismo judicial não pode ser considerado lugar comum no contexto de uma democracia representativa que funcione de forma eficaz. Assim, é sempre elencada a preocupação de que ocorra uma potencializada “queda de braço” entre os Poderes, fato que – malgrado seja constatado no contexto político atual – pode criar danos ao Estado Constitucional de Direito e à sociedade. De plano, a crítica se apresenta frente à “ultratividade” judiciária que gravita entorno da tripartição do poder, alegando-se que o Judiciário ativista transpassa a sua esfera de atuação, interferindo – ilegitimamente – nas atribuições, inclusive constitucionais, dos demais Poderes. Para os adeptos dessa crítica – portanto – é extremamente perigoso permitir a intervenção judiciária (ativismo judicial) na competência de outros poderes, havendo – hodiernamente – verdadeira mácula ao Estado Constitucional de Direito disfarçada pelo discurso da “efetivação dos direitos”. Para tal concepção crítica (a conhecida doutrina da “questão política”), conforme atenta Costa (2010, p. 59), os juízes, sob o esteio de aplicar a Constituição, negam a ela própria. Outro argumento contrário à atividade criativa dos juízes, em demasia, permeia o ponto da legitimidade democrática para a tomada de decisões de políticas públicas. Essa concepção considera que o fato de os magistrados não serem agentes públicos eleitos, não terem sido – portanto – “batizados pelo voto popular” (BARROSO, 2008, p.18), deslegitimá-los-ia de tomar decisões negando medidas políticas dos representantes escolhidos democraticamente, ou impondo deveres a esses.

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6 OBJEÇÕES AO ATIVISMO JUDICIAL

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Tal tese se justificaria, pois, quando do proferimento de uma sentença de viés ativista, restaria suprimida a vontade popular que é representada pelas decisões dos outros dois Poderes, seja na atividade legislativa, seja na coordenação de políticas públicas. A essa falta de legitimidade democrática para tais ações do Judiciário cunhou-se o termo “dificuldade contramajoritária” (BARROSO, 2012, p. 38). Baseada na mesma ideia, surge outra condenação ao ativismo a qual alega que, com sua ocorrência, o direito torna-se política. A vontade popular (representada pelos poderes eleitos) fica subjugada à ideologia respaldada pelo subjetivismo típico do ativismo judicial. Nesse sentido, é precisa a crítica do professor Lenio Streck (2009)2: Os juízes (e a doutrina também é culpada), que agora deveriam aplicar a Constituição e fazer filtragem das leis ruins, quer dizer, aquelas inconstitucionais, passaram a achar que sabiam mais do que o constituinte. Saímos, assim, de uma estagnação para um ativismo, entendido como a substituição do Direito por juízos subjetivos do julgador.(...) Por isso é que cresce a necessidade de se controlar a decisão dos juízes e tribunais, para evitar que estes substituam o legislador. E nisso se inclui o STF, que não é — e não deve ser — um super poder.

Observa-se que o pensamento dos que criticam a atual situação ativista do Judiciário ou é lastreado numa ideia antiga, menos fluida, que supervaloriza a tripartição dos Poderes, semelhante ao defendido pelos iluministas. Ou é demasiadamente positivista e esquece que qualquer interpretação, inevitavelmente, exige uma criação dos juízes.

Num posicionamento contrário aos elencados anteriormente, poder-se-ia considerar a jurisdição intervencionista lastreada nos preceitos fundamentais mais uma garantia à democracia do que um risco. Certamente, um ponto positivo do ativismo é que ele é mais uma forma de serem concretizadas as demandas sociais, como foi atestado no julgamento da ADPF número 453. Na referida arguição, o Ministro Celso de Mello, em seu voto, advogou que a intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas não pode ser por completo arbitrária e desmedida. Segundo o arresto, existem três situações em que caberia a intervenção: a) quando a omissão ou a política já implementada não oferecer condições mínimas de existência humana; b) se o pedido de intervenção for razoável, e; c) do ponto de vista administrativo, a omissão ou a política seja desarrazoada. Concluiu o Ministro em seu voto que:

2  STRECK, Lenio Luiz. Ativismo judicial não é bom para a democracia. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2009-mar-15/entrevista-lenio-streck-procurador-justica-rio-grande-sul>. Acesso em: 04 abril 2015. 3 

STF. ADPF Nº45/DF. Rel. Min. Celso de Mello. j. 29.04.2004. DJU 04.05.2004. Notícia veiculada pelo Informativo/ STF nº 345/2004.

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7 NECESSIDADE DO ATIVISMO JUDICIAL

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Por outro lado, um aspecto negativo do ativismo seria o fato de sua existência atestar uma clara necessidade de uma reforma política com o objetivo de que os outros Poderes efetivamente reaproximem-se da sociedade. Além disso, poderia erigir um pensamento crítico ao ativismo afirmando que ele seria contra a democracia, pelo fato de um Poder não político e sem representantes eleitos pelo povo estar tomando decisões, regulando as escolhas dos próprios representantes dos cidadãos. Ocorre que, no exercício do ativismo, há sim um controle social, pois a Justiça é regida pelos princípios da publicidade e necessidade de fundamentação, ou seja, as sentenças de cunho ativista passam por instrumentos de controle constitucionalmente definidos. É por isso que a literatura processualista especializada (DIDIER, 2013, p. 321-322; MARINONI; ARENHART, 2013, p. 407) afirma ser a motivação um dos requisitos essenciais da sentença com função extraprocessual, uma vez que essa viabiliza o controle das decisões do magistrado pela via difusa da democracia participativa, exercida pelo povo, afinal, é em nome deste que a sentença é pronunciada. Ainda, ao lado da motivação das decisões, a publicidade das mesmas figura como outra fonte de legitimidade que proporciona o controle pelas partes e pela sociedade dos pronunciamentos judiciais. Fenômeno esse intitulado por Ferrajoli (2002, p. 492) de garantia de segundo grau ou garantia de garantia, isto é, a participação popular atua como mecanismo de controle, cobrando a manutenção dos institutos jurídicos garantidores do Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, a importância de tais requisitos do pronunciamento judicial é tamanha que, como foi dito, o legislador constituinte sedimentou-os como direitos fundamentais os quais devem ser respeitados sob pena de nulidade, o que se observa na intelecção do artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal de 1988. Todavia, ao negarmos o atentado à democracia com base na publicidade e na necessária fundamentação das sentenças dos magistrados, já esperamos o inevitável contra argumento que defende ser o problema do ativismo, ainda, o subjetivismo presente na fundamentação dos juízes (STRECK, 2013. p. 62). Sendo assim, para responder a esse questionamento, é necessário adentrar na etimologia de uma das condutas principais do juiz, a interpretação, e entender que tal ato é indissociável de uma influencia subjetiva de quem a executa. Segundo Cappelletti (1993, p. 22), por exemplo, interpretação “significa penetrar os pensamentos, inspirações e linguagem de outras pessoas com vistas a compreendê-los e - no caso do juiz, não menos que no do musicista, por exemplo - reproduzi-los, “aplicá-los” e “realizá-los” em novo e diverso contexto, de tempo e lugar”.

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[...] implementar políticas públicas não está entre as atribuições do Supremo nem do Poder Judiciário como um todo. Mas é possível atribuir essa incumbência aos ministros, desembargadores e juízes quando o legislativo e o executivo deixam de cumprir seus papeis, colocando em risco os direitos individuais e coletivos previstos na constituição.

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A interpretação do juiz, entretanto, deve observar sempre as normas constitucionais, considerando que o Direito posto é formado por um sistema no qual a Constituição Federal de 1988 encontra-se no topo da hierarquia de importância, não só com relação às suas regras como também aos seus princípios. Por estar nessa posição proeminente, a Constituição Federal de 1988, além de servir como norma diretamente aplicável aos casos concretos, representa um conjunto de valores eleitos como fundamentais para a coesão social. Assim, pode-se dizer que a Constituição Federal de 1988 exprime uma ética no sentido de agrupamento de valores voltados para o melhor relacionamento em sociedade. Por isso, é possível dizer que o juiz está fadado a mostrar seu subjetivismo em suas decisões, mas, quando se utiliza de elementos abstratos na sua fundamentação, ele está vinculado a uma ética/moral, todavia, não a uma ética/moral subjetiva, criada a partir de sua própria interpretação do que seria moralmente aceito e melhor para a sociedade, mas à ética/moral extraída da interpretação axiológica e sistemática da Constituição Federal de 1988. Portanto, se existirem normas jurídicas em desconformidade com a moral, o parâmetro para aferir tal desconformidade deve ser os valores constitucionais, valores esses que também devem ser aplicados para sanar tal desacordo. Mostra-se, assim, inevitável e até positivo o subjetivismo limitado pela Constituição Federal de 1988 quando esse é utilizado para afastar a frieza da regra e aplica a nova norma formulada com base na interpretação constitucional do caso concreto.

Apesar dessas posições antagônicas, capazes de gerar acalorados debates com convincentes argumentos para ambos os lados, a experiência demonstra que, sempre que houver dois radicalismos, é preciso construir um ponto de equilíbrio. Assim sendo, o “meio termo” deve ser a permissão da atuação “ativista” do Judiciário visando sanar uma política já implementada que não se mostrou suficiente na concretização de direitos fundamentais ou uma omissão dos outros dois Poderes que esteja desrespeitando diretamente garantias constitucionais. Então, inserido no presente contexto jurídico neoconstitucional, o qual enaltece a aplicação direta da Constituição e a irradiação dos seus princípios na interpretação das normas de todo ordenamento, pode-se afirmar que é mais do que necessária a atuação da Justiça constitucional interventora nas situações onde se identificam opções políticas omissivas ou insuficientes para a proteção dos direitos dos cidadãos. Todavia, isso não deve servir como justificativa para que toda escolha política tenha que passar por um filtro de aprovação do Judiciário. Reafirma-se: devem os juízes agir estritamente quando direitos constitucionais estiverem sendo ofendidos por políticas desarrazoadas ou omissivas.

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8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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Nessa esteira teórica, não há como olvidar-se dos avanços trazidos pelo fenômeno do ativismo judicial. A consciência de um Estado de Direito que consagra e efetiva a nova concepção constitucionalista (e a consequente ampliação das conquistas sociais) é suficiente para justificar a postura atual do Judiciário, que, por sua vez, não pode nem deve restar absolutamente limitado por concepções vetustas da separação de Poderes, dentre outras críticas puramente teóricas que desconsideram a realidade prática que preserva e oportuniza o exercício de direitos e garantias fundamentais.

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ABSTRACT: This article aims to analyze the emergence, the historical evolution, the reasons and the effects of the phenomenon, common not only in Brazil but also abroad, called judicial activism. Therefore, studying the origins and the transformation of the State of Law, the influence of positivism and the State’s tripartition, based on the teachings of Modern and contemporary scholars. It is noticed that, currently, that phenomenon is the result of social demands unmet by the State to end up being pled to the Judiciary which, in principle, should not intervene in the actions or omissions of the Legislative and Executive. Keywords: Judicial activism. State of law. Tripartition of powers. Social unmet demand. Judiciary.

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Recebido em 09 set 2014. Aceito em 30 abr. 2015.

O HUMANISMO NA HERMENÊUTICA FILOSÓFICA: PARA ALÉM DO SÓCIO-POLÍTICO-ECONÔMICO Sheyla Yvette Cavalcanti Ribeiro Coutinho*

RESUMO: A Ilustração está em crise. A confiabilidade no método científico “coisificou” as relações inter-humanas. O homem, afastado de si, objetifica-se. A racionalidade científica instrumental exigiu que se olvidasse das dimensões subjetivas e normativas. Impõe-se o homem contra o Outro, a despeito dos valores fundamentais, isolando-se no “Eu” individual. Neste trabalho, ultrapassar-se-á a contextualização da guinada paradigmática “de oposição”, através de um produtivo diálogo entre o Materialismo Dialético e as Filosofias de Martin Heidegger e Hans Georg Gadamer. Palavras-chave: Materialismo dialético. Martin Heidegger. Hermenêutica filosófica. Hans Georg Gadamer.

O homem medieval submisso à natureza, ao mítico, ao despotismo dos Reis e dos Deuses, agora, soergue-se, através da racionalidade, da escravidão de seu habitat. Dominar o mundo, subvertendo-o ao seu controle, por ocasião da ação racional-instrumental, representou o sinônimo de Progresso e Liberdade. A Ilustração trouxe consigo o jargão da modernidade Razão = Igualdade = Liberdade = Paz. Beneficiando-se da incessante aquisição do domínio especializado e da maximização dos processos de intervenção, o homem julga-se no caminho

* Mestre em Filosofia da Educação pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE): Hermenêutica Filosófica. Especialista em Metodologia do Ensino Superior pela Universidade Católica de Pernambuco (UNICAP) e em Penal e Processo Penal pela Faculdade Damásio de Jesus. Professora de Hermenêutica Jurídica na UNIRB/CESAMA (Faculdade Regional da Bahia RB - Campus de Arapiraca). Analista Judiciária na Justiça Federal de Sergipe.

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1 INTRODUÇÃO

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1  Usa-se a indicação “direitos humanos” em minúsculo para expressar o conceito “desvirtuado”, da compreensão de humanidade que desenvolvemos ao longo do texto.

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da mais verdadeira liberdade. De posse de uma razão instrumental, o homem, em detrimento da inicial proposta contida na supracitada equação iluminista, produziu, através dos tempos, uma crescente perda de liberdade. Talvez tenha sido essa a mais emblemática das crenças do Aufklãrung (Iluminismo/ Ilustração): aquela segundo a qual, pela aplicação crescentemente especializada da ciência, da técnica e da razão, o homem tornar-se-ia cada vez mais autônomo e feliz. À Luz do pós-estruturalismo e do pós-modernismo, teria sido Kant quem propriamente inaugurou a modernidade quando, em 1784, no seu “Que é esclarecimento?” iniciou um discurso da filosofia como um discurso da Modernidade. Kant entregava ao homem a responsabilidade de alcançar a sua liberdade através da própria razão. A maioridade somente era atingida pelo homem através da ação da faculdade da razão. Porém, o “esclarecimento” levou, contrariamente às promessas de uma humanidade envolta pela “paz perpétua” eloquentemente formulada por Kant, à escravização do homem ─ déspota de seus semelhantes e cativo de si mesmo. Tal situação expressa o que Weber chamaria de Sinnverlust ou perda de sentido. A proposta de uma unidade ética, o estabelecimento de uma sociedade equitativa a partir do jargão kantiano — “Sapere aude!” — terminou por se encaminhar à atomização do homem, separado dos outros homens e desmembrado, ele próprio, de si. Nessas palavras iniciais, fica-se inquieto, a partir daquilo que está apresentado no estado de coisas das atuais sociedades, diante de questionamentos como estes: até que ponto as promessas da modernidade podem ou não ser cumpridas? Que compreensão de ethos pode ser “recuperada” diante de todo este pathos social? Qual o futuro da humanidade diante de tudo isso? Como entender, quiçá explicar, que uma única pessoa, das mais ricas do mundo, dentre as divulgadas pela revista Forbes, em 2009, como Bill Gates, com um patrimônio somado em 40 bilhões de dólares, tenha uma fortuna pessoal próxima ao PIB da grande maioria dos países latinos, asiáticos e africanos? Ou, considerar que apenas 44 países dos 192 reconhecidos pela ONU possuam um PIB superior a 50 milhões de dólares, enquanto todo “o resto” está fadado a viver com uma soma de riquezas inferior aquelas grandes fortunas particulares? Desemprego, miséria, inexistência de Sistemas de saúde e de previdência são apenas alguns dos problemas que os afligem. Se, no âmbito político das nações desenvolvidas, aumentou o número de bens, valores e tutelas individuais sob a égide dos “direitos humanos1”, nos países latino-americanos o que vemos é um enfraquecimento crescente das liberdades individuais, dos Estados Nacionais, bem como, do reconhecimento dos direitos mínimos necessários às populações integrantes. Nessa inquietude inicial, questiona-se quais são os descortinares históricos na consubstancialização de um paradigma pós-moderno, que supere as antigas certezas modernas,

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as quais não mais acompanham o ritmo das atuais sociedades, angularizadas pelo consumo desenfreado de bens voláteis e por realidades tão antagônicas.

A Ilustração está em crise: os sonhos modernos de que, através da Razão, da Ciência ou da Tecnologia poder-se-ia encaminhar o homem à Felicidade, ao Progresso, à Liberdade e à Paz parecem ter encontrado grandes barreiras na “realidade”. A confiabilidade do método científico “coisificou” as relações inter-humanas. O homem cada vez mais afastado de sua condição humana (demasiadamente), objetifica-se. A Ilustração e a desmistificação do mundo exigiram, por consequência da racionalidade científico instrumental, que o homem destituísse as dimensões subjetivas e normativas que o atravessavam. Voltando-se, cada vez mais, para si mesmo, impõe-se, o homem, contra seu semelhante e, a despeito de todo arcabouço de valor, isola-se no “seu mundo” individual, privado de sentido. A equação Iluminista Razão = Igualdade = Liberdade = Paz, acenada no seio da modernidade, aponta para uma guinada paradigmática. Essa transição de paradigma, SANTOS (1995, p.34) esclarece, aparece mais “evidente no domínio epistemológico: por baixo de um brilho aparente, a ciência moderna, que o projeto da modernidade considerou ser a solução privilegiada para a progressiva e global racionalização da vida social e individual, tem-se vindo a converter, ela própria, num problema sem solução, gerador de recorrentes irracionalidades”. Influindo sobre as mentes de forma efetiva, instituindo os conceitos soberanos e as relações lógicas, os paradigmas governam, implicitamente, as teorias científicas. Por isso, em contrapartida, há uma fileira científica, que expõe a premência da emergência de um novo paradigma cognitivo, que possibilitará as interconexões, ora imprescindíveis, entre as ciências e as demais disciplinas “complementares”, inicialmente apartadas pela Modernidade, que dissociou a relação sujeito-objeto. O antigo paradigma determinista mecanicista do Universo, ao longo do tempo, sofreu profundas fissuras nas suas pilastras de sustentação. As noções de ordem e de desordem e suas intrínsecas dificuldades de concatenações lógicas são, cada vez mais, concebidas sob a égide da complementaridade e não do antagonismo. Tal fato deu-se, desde a teoria dos átomos reprodutores de Neumann e von Foerster (Ordem e caos), perpassando pela termodinâmica de Prigogine, chegando até a teoria do caos organizador, a partir dos trabalhos de David Ruelle. Dessa forma, a tarefa científica não deve ser a de afastar a desordem de suas teorias, mas sim, estudá-la. Para além, a concepção de organização não deve ser excluída, entretanto, deve-se concebê-la e introduzi-la no conteúdo das demais disciplinas. Uma nova consciência é fatalmente necessária, aquela chamada por Piaget de “o círculo das ciências”, que estabelece de fato a interdependência das diferentes ramificações científicas. A via de articulação entre as ciências físicas, biológicas e humanas é um caminho sinuoso, dado que, cada uma delas

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2 A OBSCURIDADE SOBRE A ILUSTRAÇÃO: A CRISE DA RAZÃO LIBERTÁRIA E A EMEGÊNCIA DE UM “NOVO ILUMINISMO”

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Pelo fato de Marx, enquanto experimenta a alienação, atingir uma dimensão essencial da história, a visão marxista da História é superior a qualquer outro tipo de historiografia. Mas porque nem Husserl, nem Sartre, nem quanto eu sabia até agora, reconhecem que a dimensão essencial do elemento da história reside no ser, por isso, nem a Fenomenologia, nem o Existencialismo, atingem aquela dimensão, no seio da qual é, em primeiro lugar, possível um diálogo produtivo com o marxismo. Mas, para isto, é naturalmente necessário que a gente se liberte das representações ingênuas sobre o materialismo e das refutações mesquinhas que pretendem atingi-lo. A essência do materialismo não consiste na afirmação de que tudo apenas é matéria; ela consiste, ao contrário, numa determinação metafísica, segundo a qual todo ente aparece como material para o trabalho. (HEIDEGGER, 1979, p.162)

No caminho hermenêutico-filosófico, partir-se-á de Marx dirigindo-se, de certa forma, para além dele. Diz-se isso, pois que não se tratará do materialismo histórico-dialético na sua versão “mais fraca”, determinismo /reducionismo econômico (SANTOS, 1995, p. 36-38). A

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empreende não apenas uma linguagem própria, mas também, conceitos fundamentais que não devem ser transferidos de uma linguagem a outra. É, por conseguinte, necessário conservar as noções chaves que implicariam a interarticulação, através do estabelecimento de um sistema de cooperação, para mais, de um projeto comum. Aproximando-se mais do plano sociopolítico que da crítica epistemológica da ciência moderna, SANTOS (1995, p. 35) afirma que “a transição paradigmática tem vindo a ser entendida de dois modos antagônicos”. O primeiro modo, designado por ele de “pós-modernismo inquietante ou de oposição” reside numa dupla verificação: a primeira diz que no momento em que a proposta moderna deixou-se reduzir pelas exigências do capitalismo, sua tarefa (não cumprida) não alcançará via de realização concreta (SANTOS, 1995, p. 35); a segunda verificação versa sobre a impossibilidade de se alcançar o cumprimento das promessas modernas em termos modernos ou segundo os mecanismos desenhados pela modernidade após dois séculos de relações, promíscuas, entre modernidade e capitalismo (SANTOS, 1995, p. 35). O segundo modo de tratamento da transição paradigmática, “pós-modernismo reconfortante ou de celebração”, aceita que: o que efetivamente está em crise é a “ideia moderna de que há promessas trans-históricas a cumprir e, ainda mais, a ideia de que o capitalismo pode ser obstáculo à realização de algo que o transcende” (SANTOS, 1995, p. 35). Essa segunda versão da transição paradigmática, na opinião de SANTOS, não tem nenhuma contribuição a receber do Marxismo. Na feitura deste trabalho, estar-se-á “ultrapassando” a contextualização sociológica da guinada paradigmática “inquietante ou de oposição” apresentada por SANTOS, consubstancializando-se um produtivo diálogo com o materialismo dialético de Marx e sua compreensão da humanitas. A “guinada” aqui apresentada dá-se no caminho Ético-Ontológico, na escuta da colocação heideggeriana [utiliza-se a expressão “Ético-Ontológico”, em letras maiúsculas, por, como será visto, tratar-se de uma Ética e Ontologia originais]:

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conversação com o marxismo, estabelecer-se-á em um sentido especial2 , encaminhar-se-á na direção da “afirmação-condicionada” de SANTOS (1995, p. 39): “se é verdade que o marxismo procura um equilíbrio estável entre estrutura e ação, penso que hoje, sendo incorreto abandonar de todo a ideia de estrutura, é necessário abertura dos horizontes de possibilidades e a criatividade da ação”. Visto que, é na natureza do que GADAMER chamava de tensão ─ a polaridade entre a familiaridade, que a tradição ocupa junto a nós, e a estranheza do novo que se baseia a tarefa hermenêutica. Constituindo o entremeio dos dois polos, supostamente antagônicos, o verdadeiro locus da hermenêutica. (GADAMER, 1999, p. 442).

3 A TAREFA HERMENÊUTICA: RESIGNIFICANDO A HUMANITAS DO HOMO HUMANOS Marx, na 6ª tese sobre Feuerbach, adverte que a essência humana é o conjunto das relações sociais e não uma abstração inerente ao individuo singular, dessa maneira, a essência humana somente pode ser apreendida como “gênero” (MARX,1991, p. 13). O curso histórico não se entende como algo fixo, inexorável, mas algo que está em constante vir-a-ser na curva do tempo. Dessa maneira, Marx “supera” as considerações metafísicas da História, vinculando o “SER DA HISTÓRIA” à própria ação humana. A história não é uma abstração “oca”, “rarefeita”, mas a legítima atividade de um sujeito, de um sujeito especial - o homem:

Nessa perspectiva de Marx, o homem “socializado” é o homem “natural”. Na sociedade o homem encontra a sua essência, assim a humanitas do homo humanus é a sociedade humana ou humanidade social, conforme diz na 10ª tese sobre Feuerbach (MARX, 1991, p.14). O esforço hermenêutico vai “alguns passos para além” de Marx, porque “reconhece” a humanidade do homem em uma dimensão “mais suprema” que a social (embora não a exclua), a dimensão do Ser3. Como propriamente alude GADAMER (2002, p. 18), o caminho de sua Filosofia Hermenêutica procura manter-se no caminho do Heidegger “tardio”. Assim, precisa-se esclarecer que compreensão do humano em Heidegger apresenta nessa “viravolta” de sua filosofia. Nesse

2  O que trataremos, através da Filosofia Hermenêutica, como estrutura, não se detém apenas ao âmbito empírico das “determinações” (ordens) sócio-político-econômicas, mas alcança “dimensões mais supremas” de realidade que ainda não se converteram ao âmbito das relações/ experimentações históricas, como veremos no decorrer deste trabalho. 3  Apesar dessa dimensão do Ser jamais poder ser clarificada como um todo: “O ser enquanto ser que destina verdade permanece oculto” (HEIDEGGER, 1979, p. 162).

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Totalmente ao contrário do que ocorre na filosofia alemã, que desce do céu à terra, aqui se ascende da terra ao céu. (...) a moral a religião, a metafísica e qualquer outra ideologia, assim como as formas de consciência que a ela correspondem, perdem toda a aparência de autonomia. Não tem história, nem desenvolvimento, mas os homens ao desenvolverem sua produção material e seu intercâmbio material, transformam também seu pensar e os produtos de seu pensar. Não é a consciência que determina a vida, mas a vida que determina a consciência. (MARX, 1991, p. 37)

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momento, para HEIDEGGER (1979, p. 157) o “homem é enquanto ec-siste. A substância do homem é a ec-sistência, ou seja, a essência do homem é a sua constante abertura ao Ser: “a ec-stática in-sistência na verdade do Ser”. O que nos faz seres humanos é notadamente essa condição ec-sistencial, ou seja, este estar postado na clareira do ser: “O homem é o pastor do ser. (...) O homem é homem enquanto é o ec-sistente. Ele está postado, num processo de ultrapassagem, na abertura do ser, que é o modo como o próprio ser é” (HEIDEGGER, 1979, p.163 -168). Por essa ocasião, no caminho dessa essência humana, a condição de estar postado na clareira do ser (HEIDEGGER, 1979, p. 168), descortina a andança que é ético-ontológica: “Se, (...) de acordo com a significação fundamental da palavra ethos, o nome Ética diz que medita a habitação do homem, então aquele pensar que pensa a verdade do ser como elemento primordial do homem enquanto alguém que ec-siste já é em si a Ética originária” (Ibid., p. 170). Nesse momento, cabe-nos uma reflexão fundamental: O projeto do humanus supõe o acordo previsto (correspondência) do Dasein4 com o ser, isto é, pressupõe a fidelidade do homem com relação ao ser no pensamento essencial, ec-sistencial, resultando na “possibilidade de devolver à palavra humanismo um sentido historial que é mais antigo que seu mais antigo sentido, sob o ponto de vista historiográfico” (HEIDEGGER, 1979, p.165). Para HEIDEGGER (1979, p. 162) o marxismo, a partir de Hegel, deu um passo importante ao reconhecer a apatridade como destino do homem. A historiografia marxista, enquanto percebe a alienação, atinge uma dimensão essencial da História, torna-se uma historiografia superior a qualquer outra:

Cabe, agora, uma interessante reflexão: Quando o homem da racionalidade iluminista (culminando no método cartesiano-instrumental, até hoje preponderante no círculo científico) diz “eu faço isso” ou “eu não faço isso” ― o que ele entende por essa palavrinha “eu”? A imensa maioria dos homens entende esse “eu” como sua personalidade física, material. Analisando a “realidade”, segundo os caracteres efêmeros da corporeidade, frequentemente, o homem atenta contra sua própria condição de dasein, ou aquele que está na clareira do ser. Esse critério de avaliação não funciona como fonte “suficiente” de valoração para as ações humanas, “autênticas”.

4  Dasein (Ser-no-mundo, eis-aí-Ser, Ser-aí, representam traduções equivalentes) é, em Heidegger, uma entrada, toda inspirada de cuidado e de sacrifício na felicidade e na alegria da unidade. Para que um ente possa estar presente e mesmo para que possa haver um ser, a condição de abertura do ser, é necessário o estar do homem já no aí, na clareira, na claridade do ser, modo este como o homem existe, ec-siste. Não pode haver ser do ente, sem o homem.

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A apatridade torna-se um destino do mundo. É por isso que se torna necessário pensar este destino sob o ponto de vista ontológico-historial. O que Marx a partir de Hegel reconheceu, num sentido essencial e significativo, como alienação do homem, alcança, com suas raízes, até a apatridade do homem moderno (...) Em face da essencial apatridade do homem, mostra-se ao pensamento, fiel à dimensão ontológico-historial, o destino futuro do homem, no fato de ele achar o caminho para a verdade do ser, pondo-se a caminho para este encontrar. (HEIDEGGER, 1979, p.162 -163)

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Por muito que acentuassem [alguns pensadores da corrente empirista] a individualidade, a barreira da estranheza que a nossa compreensão tem que superar, a compreensão só alcança, em definitivo, sua perfeição, e a idéia da individualidade só encontra sua fundamentação, numa consciência infinita. É a inclusão panteísta de toda individualidade no absoluto o que torna possível o milagre da compreensão. Assim, também aqui o Ser o saber se interpretam mutuamente no absoluto.

Seres-na-relação (com o ser), ontologia fundamental, “irmãos em Deus”, nós estamos convivendo no fluxo vital do pensamento essencial, instaurando novas formas de pensar nós mesmos e o ser. As regras do método hermenêutico são, por essa ocasião, simultaneamente, estéticas (permitem o surgimento do novo, a criação) e éticas (são atravessados por um sentido

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Esse “homem” é joguete dos caprichos e sensualidades do ambiente físico. Ele não governa sua alma, mostrando-se inteiramente a mercê dos ventos e das correntezas alheias (exteriores a si mesmo). Pergunta-se, então: Como poderia ser solidamente “formado” o homem que faz depender a sua formação de algo que não depende (autenticamente) dele? Há também os que identificam o seu “eu” com a parte psíquica ou mental de sua natureza humana, confundindo o seu verdadeiro “eu” com a zona psíquica, intelectual e mental do seu ser. Assim, se a sua tela mental estiver sendo influenciada pelos ditames de uma sociedade que segue determinados tipos de valores, a sua coerência formativa estaria baseada neste alicerce do ambiente social e da própria opinião pública. De forma resumida, tanto os homens que compreendem o seu “eu” sob o primeiro esquema ― da condicionalidade do habitat físico ― tanto aqueles apresentados no segundo momento — que compreendem seu “eu” em dependência de suas capacidades psico- intelectuais, incessantemente, aturdidas pelas influências sociais — fazem depender sua “formação” de uma instância exterior e afastada deles mesmos, dos “seus interesses e perguntas condutoras” (GADAMER,1983, p. 75). A verdadeira formação não é alguma quantidade externa, algum objeto que o homem aprende externamente; a formação aqui é pensada, através do método hermenêutico, enquanto uma qualidade interna, um sentido que o homem cria dentro de si: “Só teremos alguma probabilidade de compreender os enunciados que nos preocupam se reconhecermos neles nossas próprias perguntas. (...) quando alcançada, a compreensão significa uma interiorização que penetra como um novo experimento no todo de nossa própria experiência espiritual” (GADAMER, 1983, p. 73, 75). Se a experiência ou o método hermenêutico é o que nos constitui como pessoas, estabelecendo um certo tipo de relação cognoscitiva e moral com o nosso “eu espiritual” ela é, também, por outro lado, aquilo que, autenticamente, permite desatravancarmo-nos desse “eu” ou desse ser “Eu”. Esse método torna-nos o que somos ao reconhecer a simultaneidade entre os nossos sentidos e valores pessoais e o sentido e valores universais e, reconhecendo nossa incompletude, seres-no-mundo (dasein), em plena jornada evolutiva. Sobre isso, Gadamer (1999, p. 506) vai dizer que:

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de direcionamento, por uma tarefa reguladora que orienta o bem agir comum). Não se trata de determinar jeitos, formas, meios de ação, ou regras coercitivas e dominadoras, paralisando-se em modelos de ação que devem ser seguidos e copiados, a fim de garantir o sucesso na atividade envergada. Mas, implica na criação de novos e diferentes modos de ação e possibilidades diante das situações existenciais, imersas em um espaço-tempo determinado e que suscitam diferentes gerenciamentos e estratégias. A dimensão ética do método diferencia-se da moral, enquanto conjunto de regras que coagem a ação, julgando-a segundo valores / imperativos transcendentes fixos: O certo, o errado. A ética, aqui, diz respeito a nossa relação com o ser, pode-se utilizar, inclusive, a igualdade Ética originária = Ontologia Fundamental (HEIDEGGER, 1979a, p. 171). O mundo da técnica usurpou do humano essa abertura à característica ontológica fundamental, que nos une a um todo indissociável. Entregou-se a saberes parciais e às especializações vinculando o poder-fazer humano ao corpo sociopolítico-econômico e suas deliberações. O conceito de formação e método, nesse escopo, vai além das configurações cognitivo culturais domésticas. Representa uma ontologia essencial, que não se expropria da condição de lei, regulando o agir ético da humanidade, sem o qual estaríamos fadados à completa anarquia e ao niilismo. Somente dentro de uma conjuntura ética universal (ontológica) poder-se-á falar de uma necessidade fundamental ao humano, de grande representatividade às questões (atuais e de sempre) da fome, do desemprego, da miséria, da dominação, exclusão, discriminação etc: o saber ouvir. GADAMER tenta explicar o que significa, no âmbito da sua filosofia essa acurada “capacidade auditiva” (2002, p. 240-241): Independentemente de todas as distinções da escrita, diria que, para se compreendido, cada escrito exige uma espécie de ouvido interior. Onde se trata de poesia e de matérias similares, isso é evidente. Também na filosofia costumo dizer aos meus estudantes: Vocês devem afinar o ouvido, devem saber que, quando pronunciam uma palavra, não empregam uma ferramenta qualquer, que se pode colocar de lado se não servir a vocês. Vocês, na verdade, tomaram uma direção de pensamento que vem de

O homem, imbuído do método hermenêutico, percebe que deve tentar resistir à tentação de substituir essa “postura universal por uma conduta relativa marcada pelas convenções aturdidas da conveniência social, fechando a porta para aquela serenidade d’alma. Sobre isso GADAMER (2002, p. 154) vai falar da relação entre fé (certeza firme e inabalável) e a compreensão (autêntica, hermenêutica), na qual “pode-se dizer que o si-mesmo dos indivíduos, seu comportamento e sua autocompreensão mergulham numa relação superior que é o verdadeiro fator dominante”. Contudo, tão bem sabe ele que “é difícil, (...), manter essa visão teológica e essa experiência religiosa na autocompreensão interna do homem, enquanto essa estiver sob o domínio da ciência moderna e de sua metodologia” (GADAMER, 2002, p. 155). A Ilustração trouxe consigo o jargão da modernidade Razão = Igualdade = Liberdade = Paz. O homem medieval submisso à natureza, ao mítico, ao despotismo dos Reis e dos

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muito longe e os leva para muito além de vocês mesmos.

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Nem as extensões do apriorismo kantiano para lá dos limites da “ciência natural pura” por obra dos neokantianos, nem a nova interpretação das ciências experimentais modernas podem anular a concepção fundamental de Kant: somos cidadãos de dois mundos. Estamos, não só do ponto de vista sensível, mas também “supra-sensível”, destinados a liberdade — embora estes conceitos da tradição platônica só designem a posição dos problemas e não possam fornecer a solução da tarefa proposta com o primado da razão prática. Enquanto o facto da liberdade se deve pensar, com Kant, como um fato da razão, a teoria da evolução inscreve-se no âmbito da razão “teórica”. A liberdade, pelo contrário, não é objeto da experiência, mas antes pressuposto da razão prática. (1998, p. 90)

O existir do homem, no bojo das relações concretas, é remontado pela correspondência com uma instância que o ultrapassa e que o “impede” (de forma essencial) de pensar a questão

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Deuses, agora, soergue-se, através do seu exercício racional, da escravidão do habitat natural. Dominar o mundo, subvertendo-o ao seu controle, por ocasião da ação racional instrumental (subjetivista - intencional), representou o sinônimo de Progresso e Liberdade. Beneficiando-se da incessante aquisição do domínio especializado e da maximização dos processos de intervenção, o homem julgava-se no caminho da mais verdadeira liberdade. A modernidade, de uma forma geral, constituiu-se na mais alta crença humana no seu poder “livre” (autônomo) e intencional de intervenção no mundo. De outro lado, no “método hermenêutico”, a liberdade não se apresenta nos ditames de um arcabouço subjetivista intencional da racionalidade moderna (Ilustração). Remete a um sentido “pós-moderno” de direcionamento, que prevê “profundas” consequências éticas. A verdadeira relação humana está viva na entretecida vivência ente-ser. A grande empreitada de nossa condição humana é reconduzir o olhar do ente para o ser, reconstituindo a “união” dilacerada pela falta de atenção para com as coisas mais importantes. Vive-se, pela nossa condição mesma de seres humanos, na relação de proximidade com o ser. Mas, o dilaceramento da relação causa-efeito distancia a proximidade ontológica. Diminuir a distância entre homem e ser remete ao método traçado pela filosofia de Hans-Georg Gadamer. Esse o sentido de pós –moderno expresso nas linhas, que perfazem este texto. Esse “pós” de pós – moderno remete aquilo que VATTIMO (2002), na introdução (p. VIII) de sua obra “O fim da modernidade”, entende como uma despedida da modernidade, que volta a tratar a questão do Ser “como evento, sendo portanto decisivo (...) compreender ‘em que ponto’ nós e ele próprio estamos. A ontologia nada mais é que interpretação da nossa condição ou situação, já que o ser não é nada fora do seu ‘evento’, que acontece no seu e no nosso historicizar-se”. Dessa sorte, no contexto do método gadameriano, não é o sujeito que decide autonomamente sobre o seu destino, mas a grande responsabilidade do sujeito humano, enquanto “ente dos entes”, reside em se ver na relação de correspondência com o ser. Essa correspondência ontológica foi “usurpada” do humano pelo mundo das relações mais imediatas. Considerando o divino como a morada do homem, caracteriza-se uma ligação com algo fora dele, mas destinado a ele (Röhr, 2001, p. 08). Sobre isso, escreve Gadamer, em nosso auxílio:

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da liberdade com o “L” maiúsculo das metanarrativas iluministas. Para experimentar-se a liberdade, necessita-se de uma experiência plena e significativa (no sentido de desvelamento do ser), partindo-se (estando) nas contingências de mundo. Há no interior do homem ― ser-no-mundo ― uma força natural no sentido de pertencer, de ser próprio a alguma coisa, impulsionando-o a agregar-se a ela: destino significa “atingir e reunir, através do pensar, o que agora é do ser, num sentido pleno” (HEIDEGGER, 1979, p. 163). Sobre isso, escreve Hans-Georg Gadamer: Aqui reside, ao fim e ao cabo, a última raiz da liberdade que faz do homem um homem: a escolha Ele tem de escolher e sabe (...) o que assim pretende fazer: escolher o melhor e, como tal, o bem, a razão e a justiça. Uma reivindicação desmedida – e, no fim de contas, sobre humana. O homem, no entanto, deve aceitá-la,porque tem de escolher. Tal é o abismo da liberdade. O ser humano pode perder o melhor – e mais ainda: pode fazer o mal em vez do bem, pode confundir o mal com o bem, o injusto com o justo, o crime com uma boa ação. Eis o que há de verdadeiro na frase de Sócrates ninguém pratica o mal voluntariamente. (GADAMER, 1998, p. 102)

Gostaria, por isso, de encontrar a solidariedade que vincula ambos os grupos científicos [“ciências naturais” e “ciências do espírito”] não só na sua metodologia, mas, sobretudo em algo que, mas do que qualquer método susceptível de se aprender e transmitir, se me impõe, pois é o seu pressuposto moral. Gostaria de chamar-lhe “disciplina”. É disciplina o que devemos exercer, hora após hora, no esforço cheio de desenganos da investigação, tanto no laboratório como à mesa de trabalho; é a disciplina que a nós, investigadores, nos força à suspeita contra nós mesmos e contra as opiniões que em nós se formam, a resistir à tentação da “publicity”, a qual gostaria de divulgar os nossos conhecimentos como o último resultado da sabedoria; é a disciplina que a nós, investigadores, nos impele a nunca perder de vista as fronteiras do que sabemos e que, no fim de contas, nos obriga a permanecer fiéis à própria história do Ocidente, o qual, com a infinda sede de querer-saber, já presente no seu começo, assumiu ao mesmo tempo a responsabilidade de defender a natureza humana, mediante o poder sempre cada vez mais fortalecido dos homens.

A liberdade é a interrelação dasein – Ser, ou seja, é o pertencimento original na verdade do ser. O destino representa o traçado de um caminho que se vê nessa cooriginalidade e apatridade fundamentais, “disciplinando” (regulando, ordenando) a ação enquanto seres-no-mundo. Volta-se os ouvidos, com atenção, para um daqueles soube perceber a união original. Faculdade de percepção muito peculiar à “classe dos poetas”. Lembra-se com ele que “amar se

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Pensar essa forma própria do ser-no-mundo implica trazer a questão da liberdade e do destino a uma lógica interna do homem que reconduz o olhar humanus para a autêntica essencialidade do enigma de nossa existência: o de estar posicionado em ação (concreta) no interior do ser, participando de forma inexorável do seu destinar-se. Nesse momento, ilustra GADAMER (1998, p. 80), em exaustiva, porém, elucidativa citação; escrevendo sobre um desejo “profundo”:

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aprende amando” e “Ama-se” amando o mundo; seguindo o “destino” (que é essencialmente Amor5); “livres”, para segundo a inteireza do verbo “intransitivo” AMAR, caminhar amando: “O amor que move o sol, como as estrelas” O verso de Dante É uma verdade resplandecente, e curvo-me ante a sua magnitude.

Ouso insinuar, sem pretensão a contribuir para que se desvende o mistério amoroso:

Amar se aprende amando. Sem omitir o real cotidiano, Também matéria de poesia.

O método hermenêutico, dessa maneira, implica uma “formação”, que é ontologicamente amalgamada à ética, revelando uma verdadeira consciência da condição humana (hermenêutica), contribuindo para uma vida cada vez mais “humana, ec-sistencial, demasiadamente”. Pensar a ética, como condição ontológica da existência, ou como forma mesma do homem ser, é trazê-la de volta ao tópos perdido pelo pensamento maquinizante e ideológico de uma razão desumanizadora. A superação da objetificação do conhecimento e de sua fria mensurabilidade das potencialidades humanas, resgatando-se uma lógica da vida capaz de reconduzir o olhar do homem para o grande enigma da compreensão, ser partejante da ontologia fundamental, na qual todos nós falamos a mesma língua: a linguisticidade do ser. Na “morada” do ser, no mundo, o homem tem, ao longo do seu caminho, um “fio condutor”, que lhe permite posicionar-se, diante das diversas flutuações da mundaneidade histórica, jogando com a estranheza e questionando antigas certezas e verdades. Gadamer (2002, p. 241) vem dizer que: “Realizamos sempre uma espécie de reciclagem. Num sentido bem amplo, gostaria de chamar a isso “tradução”. Ler já é traduzir e traduzir é traduzir mais uma vez. Pensa-se um instante sobre o que significa traduzir, isto é, trazer algo morto para uma nova realidade pela leitura compreensiva ou quiçá trazer algo que fora expresso numa língua estranha”. Esse sentido de “tradução” é

5  Amor aqui não se refere ao amor romântico, ou qualquer parcialidade do Ser. Amor aqui significa a síntese original na dialética do Ser. Remete aquela dimensão ontológica que é fonte de todas as formas de entificação ou presentificação no mundo; entende-se como a totalidade. Dele, diz-nos BUBER (1977, p. 22-23): “Os sentimentos acompanham o fato metafísico e metapsíquico do amor, mas não o constituem: aliás estes sentimentos que o acompanham podem ser de várias qualidades. (...); mas o amor é um. Os sentimentos, nós os possuímos, o amor acontece. Os sentimentos residem no homem, mas o homem habita em seu amor”. Nele, no AMOR “se encontra o berço da verdadeira vida” (BUBER, 1977, p. 16).

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Carlos Drummond de Andrade, 1987.

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a base do método hermenêutico ancorado na Filosofia de Hans-Georg Gadamer.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Inserida na discussão de Hans- Georg Gadamer, a categoria participação vivifica a questão da unificação, da universalidade do ser-no-mundo (dasein). O homem é ontologicamente “ser com”, cuja identidade está no “além de si mesmo”, em unidade com o Todo. A existência, ec-sistência — no conceito de ser-no-mundo, admite a liberdade6; logo é uma “inconstância na constância” perfazendo o ato da criação. Poderíamos arriscar a dizer que todo criar é um recriar, não em um mero conceito de reprodução, mas uma ação ampliada pelo ser-mais. Dessa forma, não se orienta na perspectiva do “eterno retorno do mesmo” (NIETZSCHE, 1996, p. 442), como também, não implica reconhecimento de um Todo previamente dado (HEG