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Bogotá D.C COLOMBIA - EDICIÓN 223 - AÑO 2019 Registro de marca resolución 32114 superintendencia de industria y comercio Reconocida por el Congreso de la República mediante resolución 032/03 Derecho de autor resolución 1058 Mingobierno 1993

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POR UNA JUSTICIA TRANSPARENTE, OPORTUNA Y EFICAZ

Eduardo Enríquez Maya

PRESIDENTE COMISIÓN PRIMERA SENADO DE LA REPÚBLICA


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Registro de marca resolución 32114 Superintendencia de Industria y Comercio. Reconocida por el Congreso de la República mediante resolución 032/03 y condecorada con la Orden de la Democracia Simón Bolívar en el grado Cruz Comendador el 13/06/02

Director Álvaro Erazo Paz direccion@revistaelcongreso.com

Derechos de autor resolución 1058 Mingobierno 1993

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Destacados

Opinión

PACTO POR LA LEGALIDAD Nuestro Plan Nacional de Desarrollo -“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” -ha sido construido sobre las bases de pactos estructurales en los que hemos plasmado nuestras ideas para el ejercicio de nuestro gobierno en los próximos años. En este plan la legalidad se construye a partir de un matrimonio feliz e indisoluble de seguridad y Justicia. Porque la seguridad garantiza o debe garantizar esa ausencia de violencia, pero la Justicia también debe encarnar esa aplicación objetiva, de que cualquier persona que trasgreda la ley tiene que responder por ella.

Pág. 10 RELACIÓN DE LA JUSTICIA CON LA SOCIEDAD Y PAPEL PREPONDERANTE DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN

En estas cortas notas resalto aspectos comunes y diferenciadores del papel de la administración de justicia y los jueces que la conforman, de un lado, y los medios de comunicación y los comunicadores del otro, en la construcción de una sociedad justa y pacífica, logros que creemos les son comunes.

Pág. 14 LA CRISIS DE LA JUSTICIA Hace 28 años, el 4 de julio de 1991, la Asamblea Nacional Constituyente promulgaba una nueva Constitución. Con esta carta de navegación, como algunos la denominaron, se pensaba en grandes propósitos: paz, justicia, política, economía, descentralización. En relación con la justicia se crearon la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensoría del Pueblo y los jueces de paz. Con el paso de los años, conviene preguntar, ¿cuál ha sido su resultado, cómo vamos?

Pág. 24 POR UNA CONSTITUCIÓN VERDADERA Rememorar la historia de este país desde 1991 puede conducir a la nostalgia. Sin embargo, en ocasiones, puede originar sonrisas benevolentes. Mucho ha cambiado Colombia, ciertamente, en 28 años de vigencia de la Constitución de 1991. Pero en algo estamos de acuerdo: en que la Carta Polìtica cumple años, es justa y tiene vocación de permanencia para transformar la sociedad.

Pág. 42

Reformar la justicia

Paloma Valencia

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Reforma a la Constitución Política en materia de administración de justicia Germán Varón Cotrino

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Justicia sin forma y sin reforma Santiago Valencia

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Retos de la reforma a la justicia Carlos Eduardo Guevara

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Por un sueño de justicia… Esperanza Andrade Serrano

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¿Cuál es la reforma a la justicia que necesitamos? Germán Navas Talero

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Sobre la reforma a la justicia en Colombia Luis Fernando Velasco

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Objeciones presidenciales a la ley estatutaria de la JEP: la discusión inconclusa Roosvelt Rodríguez

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Además Reforma a la justicia: una necesidad inminente

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Constitucionalización de la justicia

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La Constitución del 91 y las demandas contra el Estado

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Con legalidad construimos país: SIC

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Un Concejo comprometido con la legalidad

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Proyectos de Acto Legislativo sobre Reforma a la Justicia tramitados en la Comisión Primera del Senado

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El fortalecimiento de la justicia territorial

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Aproximación a una Reforma Judicial

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¿Es necesario reformar la Constitución Política para reformar la justicia?

50

De la administración de la Rama Judicial y la Jurisdicción Disciplinaria

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Disrupción, prevención y judicialización: estrategias complementarias en la lucha contra la criminalidad

58

Derecho a impugnar la sentencia condenatoria

62

Pronunciamientos en relación con la justicia en la Constitución de 1991

68

Un perfil del modelo de control fiscal que necesita el país

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La verdadera autonomía del Consejo Nacional Electoral

76

Estrategias de la Registraduría Nacional para blindar elecciones de octubre

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El notariado dentro de la administración de la justicia

86

Las víctimas y la justicia transicional: una reflexión victomológica a propósito del Proceso de Paz en Colombia

90

Montesquieu y la Constitución de 1991

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Por la transformación de la justicia en Colombia

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La acción de inconstitucionalidad: ¿un derecho obstruido?

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Reflexiones preliminares esenciales en cualquier proceso de reforma a la justicia colombiana

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Consideraciones sobre una propuesta reforma a la justicia

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Reflexiones sobre la reforma necesaria a la justicia en el Bicentenario de vida republicana

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La justicia constitucional en la protección de los recursos naturales

118

El Código General Disciplinario

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“La justicia demanda una reforma desde abajo”

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Un mártir de la justicia

Alfonso Reyes Echandía Presidente de la Corte Suprema, inmolado en la toma del Palacio de Justicia. 6 de noviembre de 1985


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El Banco de Occidente tiene como misión ser el líder en la prestación de servicios financieros, siempre buscando responder con satisfacción a las necesidades de sus clientes. Estamos presentes a través de oficinas y corresponsales bancarios y recibimos pagos de impuestos territoriales y nacionales de una manera ágil, segura y confiable; así mismo, disponemos de canales electrónicos como cajeros, internet y APP.

¿Qué nos hace diferentes? El contar con una propuesta de valor diseñada para atender a clientes de las entidades estatales sobre pilares como la capacitación en normas que les ayuden a mejorar sus ingresos; servicios de pagos y recaudos que garanticen la transparencia, eficiencia e innovación tecnológica; apoyo para estructurar la financiación de sus proyectos y un equipo humano para darles atención personalizada y diferencial. Tenemos un propósito claro que es ayudar a mejorar la calidad de vida de los colombianos, haciendo más fácil la relación y el pago de sus obligaciones con el Estado, porque creemos en principios y valores que van encaminados al desarrollo y a la construcción de un mejor país.

Somos reconocidos como una institución financiera líder en el desarrollo de servicios tecnológicos que se ajustan a las necesidades del usuario. Además, contamos con una Vicepresidencia única para atender al Segmento de Gobierno, así como con un equipo humano altamente calificado y especializado en el sector público a nivel nacional.


ESTAMOS DENTRO DE LA LEGALIDAD Álvaro Erazo Paz Director

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n hora buena, el Gobierno del Presidente Iván Duque Márquez decidió incluir en el Plan Nacional de Desarrollo un “Pacto por la Legalidad” para implementar políticas encaminadas a garantizar la eficiencia y la transparencia en la justicia y a combatir la informalidad en todas sus expresiones. Y como lo dijo en su momento, la pauta que marcará su administración será la de ir construyendo seguridad con legalidad para que impere la ley, estrategia en la que el ciudadano será pieza fundamental, porque “sin justicia social no hay paz, y sin paz no hay justicia”. Es así como en el plan de choque “El que la hace la paga”, definió tres grandes ejes: concretar grandes operaciones para la reducción del delito; emprender acciones de control y tal vez, el que considero debe ser el más importante, la activa participación de la ciudadanía denunciando todas aquellas actividades que se realicen por fuera de la ley. Es en este último punto en el cual quiero hacer énfasis, porque precisamente esta publicación, que tiene más de 25 años de existencia, ha sido víctima de una actua-

ción ilegal, que raya con lo penal, por parte de una empresa que ha plagiado nuestra marca por varios años y ha atentado contra nuestro buen nombre y prestigio. Y es que, como medio informativo, la Revista El CONGRESO SIGLO XXI, siempre ha funcionado dentro de los marcos legales, con el registro de marca 32114 de la Superintendencia de Industria y Comercio y Derechos de Autor, reconocidos mediante resolución 1058 de 1993 del Ministerio de Gobierno. Además de actuar dentro de la legalidad como empresa privada, el profesionalismo con el que desarrolla su trabajo, su visión pluralista y defensa permanente de la institucionalidad, le han merecido varios reconocimientos en el país, entre ellos la Orden de la Democracia Simón Bolívar en el Grado de Cruz Comendador del Congreso de la República. Son más de dos décadas en las que nuestra publicación se ha ido afianzando en su función de punto de encuentro entre el Poder Legislativo y las regiones, y en las que sus páginas han albergado como columnistas habituales a los

senadores y representantes a la Cámara, sin que exista ningún sesgo político. Como medio especializado, hemos asumido un papel preponderante e imparcial, de informadores del acontecer de la política colombiana con la ética y la altura profesional que nos han exigido las circunstancias y el ámbito en el que actuamos. Por eso y por muchas más razones, salimos en defensa de lo que hemos construido como empresa. Los recientes acontecimientos, en los que se nos quiso relacionar accidentalmente con una marca similar y a los cuales somos totalmente ajenos, no pueden poner en tela de juicio la labor que, de manera objetiva y transparente, ha desarrollado la Revista EL CONGRESO SIGLO XXI, contribuyendo al fortalecimiento de la democracia y a la generación de empleo en el país. Estamos con el “Pacto por la Legalidad” que promueve el Presidente Duque en su carta de navegación para estos cuatro años, convencidos de que la transparencia debe llevar a que los actos que desarrollemos, como sociedad, no afecten los derechos ajenos.

Editorial

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EN MEMORIA DE LOS

Alfonso Patiño Roselli

Alfonso Reyes Echandía

José Eduardo Genecco

Manuel Gaona Cruz

Carlos Medellín

Fabio Calderón Botero


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MÁRTIRES DE LA JUSTICIA

Horacio Montoya Gil

Darío Velásquez Gaviria

Pedro Elías Serrano

Ricardo Medina Moyano

Fanny González


Actualidad

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PACTO

POR LA LEGALIDAD Iván Duque Márquez Presidente de la República

El Plan Nacional de Desarrollo -“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” -ha sido construido sobre bases de pactos estructurales en los que hemos plasmado nuestras ideas para el ejercicio del Gobierno en los próximos años. En este plan, la legalidad se construye a partir de un matrimonio feliz e indisoluble entre la seguridad y la justicia; porque la seguridad garantiza o debe garantizar ausencia de violencia y la justicia debe encarnar la aplicación objetiva a cualquier persona que trasgreda la ley, quien debe responder por ello.

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a justicia es uno de los más importantes objetivos del Estado, porque sin ella no podremos materializar las palabras Libertad y Orden, contenidas en nuestro escudo. En la Casa de Nariño me acompaña la figura siempre ferviente y gloriosa de José Ignacio de Márquez; un gran jurista que acompañó al Libertador y que sobre sus hombros están los primeros visos de la institucionalidad jurídica de la Patria.

De Márquez es un Presidente, que quizás no ha sido lo suficientemente estudiado por los historiadores, pero a quien siempre recuerdo cuando decía que “la Justicia es Justicia cuando realmente logra que la sociedad la cumpla y la aplique por el imperativo moral de hacer de ella un contrato social”. Por este motivo, tenemos que entender que la justicia no puede seguir siendo la cenicienta de las políticas públicas, por lo que

hoy Colombia requiere un debate serio en materia de legalidad. La legalidad de nuestro país tiene que ser una conquista permanente en todo el territorio y mucho más cuando se ha olvidado por parte de algunos que han pretendido desde la criminalidad amenazar la institucionalidad. Debemos ratificar a diario que la legalidad no está sujeta a negociación y que es la propia Constitución la que nos exige hacerla


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Con el Pacto por la Legalidad, se busca recuperar la seguridad con autoridad y orden.

cumplir en todo el territorio con el precepto de proteger la vida, honra, bienes y libertades de todos los colombianos. Por eso lo que tenemos que buscar todos unidos es que la legalidad triunfe. Y esto implica que entendamos que la discusión no es solamente sobre los derechos, sino también sobre los deberes.

Imperio de la Ley Bajo la premisa de los derechos y los deberes, construimos el Pacto por la Legalidad, que busca la seguridad efectiva y la justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia, así como la consolidación del Estado Social de Derecho para garantizar la vida, honra y bienes de todos los colombianos. En este Pacto, manifestamos nuestras acciones decididas para recuperar la seguridad, con autoridad y orden, nuestra alianza contra la corrupción y la línea de acción sobre el imperio de la ley y la convivencia. Hemos destinado un presupuesto de 132,7 billones de pesos para esta línea, uno de los más altos entre los distintos sectores. Con estas acciones, buscamos que la dignidad humana y las libertades individuales y colectivas se garanticen de conformidad con la ley y una justicia cercana a la gente, moderna, efectiva y oportuna. Por ello, nuestros objetivos están enfocados en el fortalecimiento de la cultura de la legalidad para que los ciudadanos ejerzan sus derechos con apego a la ley, el mejoramiento de la gestión del Sistema de Justicia, el fortalecimiento de los mecanismos de defensa jurídica del Estado y la implementación de una política criminal integral coherente con la realidad nacional. Operativo de la Policía Nacional contra el microtráfico de drogas.

En procura de lograr estos objetivos, implementaremos la Estrategia Nacional para la Garantía de los Derechos Humanos; avanzaremos en la construcción de modelos de justicia local y rural para lograr rutas de acceso; consolidaremos el Sistema de Defensa Jurídica del Estado; impulsaremos reformas para endurecer las penas contra los corruptos y disminuir la reincidencia en delitos y promover la resocialización de sus autores. Asimismo, fortaleceremos el Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, en vía de prevenir el delito en nuestros jóvenes, especialmente en los más vulnerables.

Nuestros avances El camino para el cumplimiento de estas metas ya se inició. Durante estos meses de Gobierno, por medio de la política ‘Ruta Futuro’, nos hemos ocupado de los problemas de consumo, lavado de activos, oferta de drogas, cultivos ilícitos, crimen organizado y transformación del territorio.

Hemos alcanzado importantes logros en esta lucha contra el narcotráf ico, como la erradicación de alrededor de 60.000 hectáreas de cultivos ilícitos y el decomiso de más de 3 millones de galones de insumos líquidos, el equivalente a casi cinco piscinas olímpicas. Más de 4.500 laboratorios y otras infraestructuras para el procesamiento de drogas ilícitas han sido destruidos así como unas 414 toneladas de clorhidrato de cocaína han sido incautadas por las autoridades. Con el Plan Cárceles hemos avanzado en el cumplimiento del Plan de Transformación y Humanización del Sistema Penitenciario y Carcelario. Hemos entregado más de 300 obras de mejoras en las cárceles. Además, el Ministerio de Justicia ha potenciado en este tiempo los métodos alternativos de resolución de conflictos: más de 120 mil casos para conciliaciones han sido registrados. El Ministerio de Justicia y del Derecho ha estrenado ministra: la doctora Margarita Cabello Blanco, quien tiene la responsabilidad de avanzar en todas las reformas necesarias para alcanzar una visión moderna del aparato judicial. También le hemos encomendado la tarea de continuar la implementación de la política ‘Ruta Futuro’ y de liderar todos los esfuerzos para combatir con efectividad el narcotráfico desde el punto de vista normativo. La justicia, como pilar de la legalidad, cuenta con nuestro firme compromiso que se materializa en el Plan de Desarrollo, en sus iniciativas y políticas y en su efectivo liderazgo sectorial.


Personaje

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REFORMA A LA JUSTICIA:

UNA NECESIDAD INMINENTE Nancy Patricia Gutiérrez Ministra del Interior

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l Estado, al actuar como un solo cuerpo, debe centrar sus esfuerzos en puntos esenciales que le permitan eliminar las trabas institucionales y, de esta forma, lograr consensos alrededor de una justicia accesible, oportuna y eficaz para todos los colombianos. En ese orden de ideas, un punto fundamental, para generar verdaderos cambios, es eliminar las facultades electivas y nominadoras de las altas cortes, que politizan y alteran su función esencial, es decir la de administrar justicia. Además de esto, los aspirantes a determinada elección, se ven en la necesidad de realizar verdaderas campañas políticas al interior de las altas cortes, lo que redunda en una alteración de la independencia y autonomía de las mismas, deslegitima sustancialmente el proceso de selección y desnaturalizan su función esencial. En esta misma línea, el Consejo Superior de la Judicatura tiene actualmente una estructura de alta corte, motivo por el cual se dificulta el ejercicio efectivo de sus funciones y competencias. Esto podría subsanarse implementando un modelo más ejecutivo, en el que se suprima el Consejo Superior de la Judicatura, para dar paso a la creación de una Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, compuesta por una Junta Directiva, que asumiría el papel de máximo órgano de administración de la rama judicial y un Gerente –no abogado- encargado de materializar las decisiones asumidas por dicha Junta.

Mayor independencia Asimismo, debería considerarse la eliminación del sistema de semicooptación entre las altas cortes, que también redunda en la politización de la justicia, pues concentra de forma mayoritaria grupos de interés y políticos que cooptan los

La reforma a la justicia es tan urgente como la batalla contra la corrupción. El país está atravesando una coyuntura compleja, que se agudiza con los serios vacíos de la justicia transicional. Para avanzar en la solución de la problemática que enfrenta el sector justicia y hacer los ajustes necesarios, es fundamental el apoyo y liderazgo de los partidos políticos en el Congreso.


13 mecanismos de elección, favoreciendo a personas de su mismo círculo y alterando así la autonomía de las altas cortes. Es por ello que pensar en un origen diverso de los candidatos a magistrados, podría garantizar independencia y objetividad de los mismos; una posibilidad es que las ternas fueran remitidas por la academia, el sistema de carrera judicial y el concurso de méritos equitativamente. La reforma a la justicia debe establecer un único y máximo tribunal que concentre las jurisdicciones administrativa, ordinaria y constitucional, tal y como existe en los Estados Unidos; es decir una verdadera Corte Suprema. Colombia requiere un órgano judicial idóneo, eficiente, oportuno y de cierre; integrado por salas especializadas correspondientes a las competencias constitucionales de las actuales altas cortes, esto encaminado a generar un verdadero precedente jurisprudencial, con el ánimo de mitigar la inseguridad jurídica derivada de las distintas decisiones judiciales de las altas cortes.

Seguridad jurídica Como factor determinante de la seguridad jurídica, también se requiere garantizar que los comunicados sobre las providencias de las altas cortes, únicamente puedan ser divulgados cuando el fallo haya sido suscrito por el funcionario competente y debidamente notificado o comunicado a los interesados. Se requiere reevaluar y regular el procedimiento para la investigación y juzgamiento de aforados, así como crear una instancia independiente que forme parte de la estructura de la Rama Judicial para adelantar los procesos que correspondan, conservando el antejuicio político como garantía institucional. Una reforma de este alcance, requiere de una reingeniería constitucional profunda que contemple el levantamiento político del fuero de los congresistas, los magistrados, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación y los demás aforados. Decisión que estará a cargo de la Cámara y el Senado, guardando siempre el fuero constitucional del Presidente de la República.

La reforma a la justicia debe establecer un único y máximo tribunal que concentre las jurisdicciones administrativa, ordinaria y constitucional, según la ministra.

La ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, junto a los congresistas Eduardo Enríquez Maya, Luis Fernando Velasco, Rodrigo Lara Restrepo y el secretario general de la Comisión I, Guillermo León Giraldo Gil.


Gestión

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RELACIÓN DE LA JUSTICIA CON LA SOCIEDAD Y PAPEL PREPONDERANTE DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN Margarita Cabello Blanco Ministra de Justicia y del Derecho

En estas cortas notas resalto aspectos comunes y diferenciadores del papel de la administración de justicia y los jueces que la imparten, de un lado, y los medios de comunicación y los comunicadores del otro, en la construcción de una sociedad justa y pacífica, logros que creemos les son comunes.

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n efecto, a ambos los motiva la búsqueda de la verdad objetiva: los primeros, para aplicar e interpretar el derecho al caso concreto de modo que se obtenga la mejor justicia posible. Y los segundos, para atender a ese derecho de la sociedad a estar adecuadamente informada, lo que supone imparcialidad, investigación exhaustiva, indagar y escuchar la otra posición, aspectos que, entre muchos otros, también son de inusitada importancia en la labor del juez. Ambos deben conocer la sociedad en la que interactúan. Deben estar conscientes de las debilidades y retos de aquella (desigualdad, exclusiones, violencia, necesidades básicas insatisfechas, heterogeneidad social, diversidad cultural); de su

evolución (crecimiento de la clase media, urbanización acelerada, globalización, mayor y mejor acceso a la información, etc.); y de los fenómenos que en el ámbito colombiano la han redefinido, a partir de grandes cambios institucionales, registrados desde la Constitución de 1991, que influyeron, entre muchas otras facetas, en la manera como el juez debe dispensar justicia: no solo debe partir del conocimiento de la verdad objetiva, sino de que ha de abordar la interpretación de la ley de la mano de principios y valores constitucionales que congregan a los colombianos: la solidaridad, la búsqueda incesante de la paz, la justicia, la protección al débil; en suma, la protección de los derechos fundamentales.

El comunicador debe ser guiado Estoy convencida de que también el comunicador debe ser guiado, en su labor de informar, por esos valores aglutinantes de los colombianos. Es que en la misma sociedad ambos hacen su loable tarea, con muchos puntos en común entre ellos, como lo hemos resaltado. Si ello es así, creo que también los periodistas y medios deben procurar entenderla cabalmente. En esa medida, si estos profesionales informan sobre asuntos de justicia, han de tener en cuenta aspectos cardinales de ese sistema: axiológicos, que propenden porque se imparta una mejor justicia, como la independencia y autonomía del funcionario y de la rama judicial de modo que


15 en el caso concreto o en la administración del sistema, hallen sus servidores libertad y ejecución sin apremios o presiones distintas del continuo y célere cumplimiento de la ley; estructurales como la congestión y la mora judicial; coyunturales como la investigación y eventual sanción de algunos de sus funcionarios. En resumen, creemos que al lado del deber y el derecho de informar en forma veraz y objetiva, el comunicador social ha de actuar con conocimiento de causa, conociendo en detalle el entorno en el que la noticia judicial se produce, pero también permitiendo que el juez haga su tarea sin coacciones, en la mejor forma posible, para bien de la sociedad. En nada avanzamos si la justicia se imparte en los medios informativos, o que los jueces estén asediados por estos mediante el seguimiento, a la manera de una telenovela, de causas judiciales que, al fin de cuentas, son dramas padecidos por personas de nuestra sociedad. El medio por el cual el juez cumple su tarea es la sentencia: adecuadamente fundamentada, que da cuenta, no sólo del conocimiento de los hechos que investigó, sino de la forma como interpretó la ley; todo, con miras a ofrecer a los sujetos procesales y a la comunidad argumentos convincentes, persuasivos, porque, apoyado en la verdad objetiva, aplica el derecho al caso particular con la mejor justicia posible. Pero, teniendo en cuenta todas estas aristas, dichas de modo desordenado, hay que concluir que no es suficiente lo que los jueces y medios comunican sobre asuntos de justicia, sino que se diseñen vasos comunicantes transparentes, claros y eficaces entre los medios de comunicación y la administración judicial para que cada uno desde sus diversas ópticas y en cumplimiento de sus particulares tareas, al final del día, aporten a una mejor sociedad.

Una comunicación efectiva También debe hacerse algo más. En lo que hace al sistema judicial, debe reconocerse que ha sido incapaz de comunicarse efectivamente. No basta producir sentencias enjundiosas, ni basta el compromiso, desconocido y enaltecedor, de la inmensa mayoría de sus componentes, si la sociedad a la que se debe no conoce de esa titánica tarea, si los medios tan solo dan cuenta de

La sociedad tiene derecho a estar adecuadamente informada, lo que supone investigación exhaustiva y objetividad.

La ministra está convencida de que también el comunicador debe ser guiado en su labor de informar.

El periodista debe conocer en detalle el entorno en el que la noticia judicial se produce.


16 hechos, objetivamente noticiosos, pero lastimosamente escogidos en tanto su capacidad mediática sirva a propósitos válidos, como los económicos, pero insuficientes frente a la responsabilidad social que el medio tiene. Se echan al olvido otros hechos, esenciales, a mi modo de ver: lo que se hace bien y con esfuerzo. Eso también debe ser noticia. Por ello, creo que debemos construir un derecho de acceso a los medios de comunicación de cara a la justicia que apunte no sólo a informar con veracidad sino a reconstruir la imagen y confianza que los asociados debemos tener, todos, en el sistema judicial. Estimo que los medios y las formas de comunicación tradicionales sirven para verificar y reproducir las fuentes originales, las buenas sentencias y no solo las dudosas y reprochables conductas. Si los medios hacen la tarea de comunicar lo que sus servidores hacen, bien y mal, podrán tener los asociados más y mejores elementos de juicio para opinar con fundamento.

El sistema debe ser dotado de recursos A más de lo anterior, considero que el sistema debe ser dotado de recursos para poder comunicarse efectivamente con la sociedad. Hay que explorar posibilidades como el acceso a medios masivos. Argentina, Perú, México, Chile, entre otros países de América, cuentan con canal de televisión para comunicar al ciudadano las decisiones de los jueces, contribuir al acceso a la información sobre la gestión jurisdiccional, promover el acceso al servicio y rendir cuentas sobre sus actuaciones. Otras maneras, masivas y efectivas, que deben considerarse están asociadas al uso de redes sociales, a la consulta y comunicación de audios y videos por internet, revistas especializadas, foros y centros de estudio, que permiten acercar, de manera directa, la voz de la administración de justicia para que sea escuchada por los ciudadanos. Una de esas gratas experiencias que la Sala de Casación Civil comenzó a explotar es la de la difusión, debate y explicación de fallos de su cosecha, de interés académico a través del portal de la Rama. La meta que fluye de todo esto es crear una opinión pública que cuente con razones objetivas para confiar o desconfiar de su justicia, y no solo con episodios coyun-

turales, mediáticos, quizás espectáculos que de alguna forma desnaturalizan la función y no enaltecen la labor denodada de los servidores. De ahí que la sociedad, para poder opinar sobre sus funcionarios judiciales y su sistema judicial, debe contar con los jueces y los medios de comunicación, de modo que aliados pero independientes, ofrezca cada uno en lo suyo, un conocimiento comprensivo del quehacer de la justicia, que reemplace o siquiera complemente el espectáculo, el inmediatismo, que si bien interesante, está fundamentalmente animado por otros móviles y no por uno de mayor calado: el de la reconstrucción efectiva de instituciones que como el sistema judicial, son esenciales en la convivencia ciudadana. Y eso es labor de todos.

Los medios y las formas de comunicación tradicionales sirven para verificar y reproducir las fuentes originales, las buenas sentencias, y no solo las dudosas y reprochables conductas.

La ministra cree que se debe construir un derecho de acceso a los medios de comunicación de cara a la justicia que apunte a informar con veracidad .


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Creemos que resulta de importancia hacer énfasis en lo que debe ser el respeto por las autoridades y el orden. Tenemos la certeza de que es una condición esencial en la buena marcha de los pueblos.

Si respetamos seremos respetados. PATRICIO POR LA EQUIDAD es una publicación que fortalecerá la democracia colombiana.


Gestión

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LA CONSTITUCIÓN DEL 91 Y LAS DEMANDAS

CONTRA EL ESTADO Camilo Alberto Gómez Alzate Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

La Constitución de 1991 no solo renovó de manera integral el contrato social colombiano, sino que modificó de forma sensible las relaciones de poder que operan en la sociedad colombiana. Los derechos adquirieron una nueva dimensión. La adopción de la acción de tutela, el reconocimiento a nivel constitucional de otras acciones judiciales como la acción de cumplimiento y las acciones populares y de grupo, y la consagración de un amplio catálogo de derechos (fundamentales, económicos, sociales, culturales, colectivos y del ambiente) son resultado de este cambio.

L

a nueva Carta Política introdujo también en su artículo 90 un extenso régimen de responsabilidad a cargo del estado al establecer que este responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que pueda causar. La constituyente del 91 le dio así a la responsabilidad estatal el rango de garantía constitucional, cuando en otras latitudes ella opera solo de forma limitada e incluso a manera de potestad del Estado. Se trata, por lo tanto, de una especial prerrogativa de la cual disfrutamos los colombianos y de la que no suelen gozar –al menos no con tal alcance- los ciudadanos de otras naciones.

La litigiosidad interna No obstante, como sucede con todos los derechos, su reconocimiento implica deberes. El derecho que tenemos los colombianos de solicitar al Estado que nos repare por los daños que nos ocasiona debe implicar un ejercicio equitativo y razonable de tal facultad. Sin embargo, esa no ha sido la realidad. La nación enfrenta hoy 410 mil demandas en su contra, cuyas pretensiones ascienden a cerca de $400 billones. Cerca del 40% del PIB y una y media veces el presupuesto nacional. De estas 410 mil demandas, 298.964 están relacionadas con cuestiones laborales lo que equivale a un 74% del total de procesos. De estos, los temas pensionales suman el 62% de los procesos. No obstante, los relacionados con aspectos laborales no corresponden a las mayores pretensiones. En total, suman $33 billones, 9% de las pretensiones totales en demandas contra el Estado. Lo anterior implica que el 26% de los procesos restantes acumulan el 91% de las pretensiones por un valor de $353 billones.


19 El análisis detallado del universo de demandas no laborales nos arroja nuevamente un escenario donde hay una alta concentración del valor de las pretensiones según el tipo de acción. Así, las demandas por nulidad y restablecimiento del derecho son el 41% de los procesos de la jurisdicción administrativa pero solo dan cuenta del 15% de las pretensiones, por un valor de $58 billones. Caso contrario sucede con las demandas de reparación directa, en donde solo el 15% de los procesos, suman pretensiones por $128 billones o el 33% del total. También llama especialmente la atención las acciones de grupo por medio de las cuales se reclama al Estado cerca de $156 billones de pesos, el 40% del total, a través de 655 procesos, el 0,16% de todas las demandas contra el Estado. Muchas de esas demandas son legítimas y se originan en errores u omisiones que cometen las entidades públicas. Tenemos que realizar un trabajo arduo y constante en la implementación y seguimiento de políticas de prevención que corrijan las fallas en las que incurren las entidades y que mitiguen los riesgos asociados a las actividades que

ellas acometen. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Andje) viene apoyando permanentemente desde su creación estos esfuerzos. Consecuencia de ello, más de 150 entidades públicas del orden nacional han logrado formular políticas de prevención del daño antijurídico. Sin embargo, es necesario insistir en que el éxito de estas acciones depende de que la prevención sea un objetivo común liderado por cada entidad. Más que ganar demandas se trata de evitar los hechos que las originan. Hay otras demandas –desafortunadamente no pocas- que no buscan el resarcimiento legítimo de un daño, sino que procuran sacar el máximo provecho de los vacíos normativos o de los errores de forma en los que pueda haber incurrido la administración. También es necesario mencionar que se producen condenas elevadísimas que no siempre obedecen a un análisis probatorio riguroso por parte de los jueces. Pero sí vamos a analizar qué sectores son los más demandados, la Rama Judicial es uno con más casos en su contra, tanto en número de procesos como en valor de las pretensiones. En el primer caso, ocupa el

Las más demandadas por valor de las pretenciones

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Las cinco entidades que encabezan la lista son:

Demandas Estado (Cifras en billones de pesos)

27%

23% 18% 16%

16%

Policía Nacional Minhacienda $68,8 $41,4

Fiscalía General $47,1

Minminas $58,7

Mintransporte $40,8

quinto lugar con un total de 32.579 demandas en su contra, antecedido solamente por los sectores de Trabajo, Educación, Defensa y Hacienda. Y en cuanto a las pretensiones, las demandas suman $63,9 billones, posicionándolo en el cuarto lugar después de Defensa, Hacienda y Minas. A nivel de entidades, la situación es muy similar toda vez que la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Nacional Ejecutiva de Administración Judicial están dentro de las 10 más demandadas, ocupan el cuarto (24.436 procesos por $58,9 billones) y el sexto lugar (21.658 procesos por $30,7 billones), respectivamente. Resulta necesario señalar que la principal causa de demanda contra la Fiscalía es la privación injusta de la libertad, situación que se dio por la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva. En este tema, la Agencia conjuntamente con la Fiscalía, adelantó un análisis riguroso con el objetivo de buscar e implementar soluciones de carácter preventivo que permitan reducir el número de nuevas demandas por esta causa. Se logró una unificación de criterios a través de la Sentencia 072 de 2018 en la que se señala que, independientemente del régimen de responsabilidad que se aplique, la conducta de la víctima es un aspecto que debe valorarse. Se espera, por lo tanto, que las condenas en contra del Estado por esta causa disminuyan y así mismo el número de nuevas demandas. No fue necesaria una reforma legal ni constitucional y confiamos en que la nueva línea jurisprudencial tenga como efecto la disminución en el número de casos. Frente a este panorama se ha abierto una interesante discusión sobre la necesidad de modificar el artículo 90 de la Constitución para limitar la responsabilidad del Estado consagrada en esa norma. Esta es una discusión válida, pero antes de modificar la Constitución, es necesario realizar todos los esfuerzos posibles para que la prevención del daño antijurídico opere realmente y el Estado fortalezca su ecosistema de acción legal. Desde luego, la Rama Judicial tiene una enorme responsabilidad en esta tarea: es fundamental una valoración más rigurosa de las pruebas contra el Estado sin que se dé una especie de presunción de culpa estatal.


20 Así mismo, la justicia deberá ser más minuciosa al examinar las demandas temerarias contra el Estado y ojalá se produjeran precedentes notorios en esta materia. El abuso de los derechos debe ser combatido, pues deslegitima la Rama Judicial y perjudica a quienes legítimamente intentan ejercer los propios de manera justa.

Transparencia y lucha contra la corrupción En esta misma vía, otro de los grandes retos de la Rama Judicial frente a la Constitución del 91 es el fortalecimiento de la transparencia y lucha contra la corrupción. La credibilidad y la legitimidad de la justicia están basadas en estos dos pilares. En cuanto a la transparencia, es fundamental avanzar en la implementación de mejores sistemas informáticos y en la puesta en marcha del expediente electrónico, en el cual el actual Gobierno está empeñado. En materia de información al público, no se puede desconocer que se han dado avances importantes en los sistemas de la Rama Judicial, pero con los avances de la tecnología es necesario un esfuerzo permanente de actualización y modernización. La lucha contra la corrupción en todas las ramas del poder público es fundamental, pero en lo judicial, es el corazón de la credibilidad de la justicia. Soy un convencido y así lo he vivido en la práctica, que la mayoría de jueces, fiscales y magistrados son honestos, trabajadores y serios en sus decisiones a pesar de las enormes dificultades de infraestructura con las que deben trabajar. Muchos de los funcionarios de la Rama Judicial son dedicados y hacen su trabajo, a veces con las uñas.

Pero los recientes casos del fiscal Anticorrupción, del Cartel de la Toga, y el del empresario que soborna jueces, son solo algunos ejemplos de la gravedad y los niveles a los que la corrupción ha escalado. Más que reformas legales para luchar contra este flagelo se requiere formación, valores y conciencia en los hombres y mujeres de la Rama Judicial. Se necesita un esfuerzo desde el interior de la misma rama para descubrir y sancionar a los jueces y a los abogados que resulten implicados en casos de corrupción, de manera ejemplarizante. Otro aspecto complementario y no menos importante en este campo, es el de lograr mucha más efectividad en los procesos disciplinarios contra los abogados que violan las normas de la profesión. Son urgentes las medidas ejemplarizantes en esta materia.

La rama y el entorno internacional Desde otro punto de vista, la Rama Judicial de hoy debe tener en cuenta algunos aspectos internacionales que también se relacionan con sus decisiones: las convenciones de protección de inversiones y los tratados de libre comercio. Estos contienen obligaciones que le imponen a Colombia estándares de trato justo y equitativo, protección y seguridad plena, no expropiación sin compensación y expectativas legítimas. Todos estos acuerdos, enmarcados dentro de los parámetros de la Constitución del 91, deben ser tenidos en cuenta por los jueces y magistrados para evitar así los arbitrajes de inversión. Hasta hace unos pocos años, no había un número importante de controversias de este tipo en su fase arbitral pero, solo

entre 2016 y 2019, estos procesos pasaron de 0 a 11, cuyas pretensiones suman $17 billones de pesos. Una efectiva prevención y consecuente defensa jurídica, parte de conocer los tratados y acuerdos internacionales que ha firmado Colombia que regulan temas de inversión, de cara a no incurrir en conductas o decisiones que puedan disparar este tipo de controversias o debilitar una eventual defensa jurídica del Estado. Existen ya antecedentes donde decisiones judiciales han influido en este tipo de litigiosidad, lo que obliga a la Rama Judicial a tener en cuenta este aspecto.

El reto En este escenario, la Andje reitera su compromiso en lograr la disminución de las demandas que se presentan cada año y a la vez en generar mayor efectividad en la prevención del daño antijurídico, pues evitar el hecho que pueda generar el daño nos dará mayor economía y mejores estándares de cumplimiento y respeto por los derechos ajenos. Con menos demandas que tramitar los jueces podrán profundizar y mejorar sus sentencias, generando como efecto benéfico mayor seguridad jurídica. Para nosotros, en la Agencia, es un contexto complejo, retador, pero no imposible de remediar. Trabajamos en los mecanismos necesarios que permitan disminuir el número de demandas contra el Estado, estamos fortaleciendo el sistema de defensa en conjunto con las entidades y venimos consolidando las estrategias de prevención del daño antijurídico. El Estado debe mejorar la calidad jurídica de sus decisiones para evitar demandas. Los abogados que defienden al Estado se tienen que especializar en eso y estamos trabajando incluso en un proyecto para elevar el nivel de la defensa del Estado colombiano. La Agencia reitera que su tarea no es solo ganar más demandas sino prevenirlas. Es importante reconocer los errores que comente el Estado; hacer bien las cosas significa tener mejor conocimiento jurídico, mayor acercamiento a la jurisprudencia y mucha más coordinación institucional entre todas las oficinas jurídicas de las entidades. Defender al Estado es un asunto y una obligación de la Andje. También, lo que está en juego, con las deudas billonarias de la nación, es el dinero de los colombianos que debemos proteger. eKOGUI, la herramienta creada para la gestión de los procesos judiciales, procesos arbitrales y conciliaciones extrajudiciales, se ha ido modernizando para mejorar el trabajo de los abogados.


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CON LEGALIDAD

CONSTRUIMOS PAÍS: SIC Como cabeza principal de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), considerada una de las entidades más efectivas del Estado en su labor de proteger la propiedad industrial, la libre competencia y los derechos del consumidor colombiano, Andrés Barreto, ha buscado garantizar la legalidad y la transparencia, dos pilares fundamentales a la hora de administrar justicia. Pero tal vez uno de sus mayores desafíos, es darle seguridad al mecanismo de delación y estrechar la cooperación internacional para robustecer la capacidad de investigación de la entidad.

El superintendente de Industria y Comercio, Andrés Barreto, durante la instalación de la Conferencia Anual de la Red Internacional de Competencia, celebrada en mayo pasado en Cartagena. Al evento, que contó con la presencia del Presidente Iván Duque, asistieron 136 países.

Y

es que desde que asumió el cargo de superintendente de Industria y Comercio, Barreto envió un mensaje claro al país sobre el trabajo que realizaría desde la institución para poner freno a la corrupción y la cartelización, prácticas que atentan contra la libertad de empresa y la competencia en Colombia. Para ello, se cuenta con herramientas que promueven la delación y permiten que sus actores confiesen su conducta. Pero ese no es el único eje sobre el cual la entidad ha enfocado su labor en estos últimos meses. También lo son la legalidad, que se impulsa desde el registro mercantil, y la equidad, para que a través de las buenas prácticas comerciales se logre recaudo tributario, formalización y emprendimiento. Barreto se aparta de quienes consideran que las medidas para evitar que se vulneren los derechos adquiridos por personas jurídicas o naturales, han sido débiles. “El registro marcario es muy reglado. Tenemos una altísima tasa de efectividad en reconfirmaciones del Consejo de Estado, que es quien las verifica judicialmente. En ese sentido el otorgamiento de marcas es elevado (al año se registran alrededor de 22.000), entonces es un trámite que tiene que funcionar porque tiene aparejado un costo, un procedimiento administrativo, y además de eso cualquier decisión es recurrible ante el Consejo de Estado”, explica. A ello se suma otra instancia, que es “la posibilidad de que se pueda hacer una oponibilidad ante el tribunal supranacional, que es el Tribunal Andino de Justicia”, agrega el funcionario, quien destaca los altísimos desarrollos jurisprudenciales que se han obtenido con gran éxito hasta el momento. Por eso no duda en afirmar que se “goza de buena salud en materia de protección de derechos de la propiedad industrial, que es de lo que se ocupa la Superintendencia”, bajo su cargo.


23 Fortalecimiento del ámbito internacional Ese es tal vez uno de los frentes en los que más ha trabajado el superintendente de Industria y Comercio. Es así como la ciudad de Cartagena albergó en mayo pasado el evento más grande de autoridades de competencia del mundo, el cual contó con la presencia del Presidente Iván Duque Márquez. Más de 130 países se reunieron para discutir entre otros temas, la aplicación de la ley en casos de cartelización, los procesos de revisión de concentraciones empresariales y las conductas unilaterales anticompetitivas. Según Barreto,

durante la conferencia la SIC compartió los avances que ha alcanzado en materia de vigilancia y control de la libre competencia en Colombia. Ad portas del ingreso del país como miembro de pleno derecho a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la entidad también participa en dos comités (competencia y consumidor), lo que el superintendente califica como un acto relevante. Pero, además, Colombia lidera junto con los socios de la CAN (Perú, Ecuador y Bolivia) la renegociación de la decisión 608 relacionada con las normas

Superintendente de Industria y Comercio, Andrés Barreto.

para la protección y promoción de la libre competencia en la subregión. “Hemos detectado en el derecho comunitario andino algunas debilidades y por eso buscamos su renegociación”, asegura. Colombia, a través de la SIC, cuenta con convenios de cooperación que han sido efectivos en temas como intercambio de información, notificaciones, práctica y traslado de pruebas, así como mejora de técnicas de investigación y detección de conductas anticompetitivas.

Otros avances de la SIC Adicional al trabajo que se realiza a nivel internacional, la SIC logró avances significativos en materia de investigación y sanción, y se enfoca fuertemente en el tema de prevención. “En ese sentido seguimos trabajando con el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC), la academia, los abogados y las empresas en la construcción de una norma de libre competencia que les dé una herramienta adicional, además de la ley, para entender como deben cumplir con altos estándares a fin de no ser objeto de sanción de esta entidad”. La Superintendencia también ha obtenido importantes herramientas como la implementación de la abogacía de la competencia, un requisito cuasi obligatorio para expedir cualquier regulación. “Creemos que hay que seguir trabajando en el tema sancionatorio, pero no solamente incrementando el nivel de multas, y que estas sean meramente economicas, sino que se nos permita imponer otro tipo de sanciones como por ejemplo, auditorías, programas de cumplimiento y seguimientos”, señala Barreto. Y es que la SIC es una entidad que funciona muy bien y que ha tenido un desarrollo importante en términos de estructura orgánica y capacidad institucional. Reforma a la Ley 1340 En el tema de sanciones, se está revisando la transformación de la Ley 1340, que ya cumple 20 años. “Quisieramos mirar si en el segundo semestre con el inicio de la nueva legislatura valdría la pena poder presentar algún tipo de reforma que nos permita crear otra delegatura u otra oficina que se encargue del tema de cumplimiento y de la manera de imponer las sanciones. Eso es un análisis que tenemos que hacer para ver si vale la pena”.


Personaje

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LA CRISIS DE LA JUSTICIA Senador Eduardo Enríquez Maya

Presidente Comisión Primera Constitucional del Senado

Hace 28 años, el 4 de julio de 1991, la Asamblea Nacional Constituyente promulgaba una nueva Constitución. Con esta carta de navegación, como algunos la denominaron, se pensaba en grandes propósitos: paz, justicia, política, economía, descentralización. En relación con la justicia se crearon la Corte Constitucional, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Defensoría del Pueblo y los jueces de paz. Con el paso de los años, conviene preguntar, ¿cuál ha sido su resultado, cómo vamos?

E

nseguida, planteo algunas respuestas: la Corte Constitucional fue creada para guardar la supremacía y la integridad de la Constitución, dentro de los límites previstos en el artículo 241, pero ha avanzado, de intérprete auténtico de la carta y de legislador negativo en términos kelsenianos, y se ha convertido en constituyente, fuente del derecho y autoridad administrativa. Por supuesto, prevalecen el reconocimiento de los derechos fundamentales y la acción de tutela para defenderlos. A propósito, el

El 4 de julio de 1991, se promulgó la actual Constitución en la cual se sentaron las bases de un nuevo acuerdo político y social en el país. En la foto: Presidente de la República 1990-1994, César Gaviria Trujillo y su esposa Ana Milena Muñoz; presidentes de la Asamblea Nacional Constituyente, Antonio Navarro Wolff, Horacio Serpa y Álvaro Gómez Hurtado.


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Corte Constitucional en audiencia pública.

ex magistrado de la Corte Constitucional Manuel José Cepeda Espinosa, dijo en una entrevista: “la tutela es un puente entre la realidad y la Constitución que va más allá de un mecanismo jurídico, para convertirse en una fuente material de goce efectivo de derechos. Bajo estas premisas, la tutela, de la mano de la Corte Constitucional, se ha consolidado durante todos estos años como una herramienta ciudadana de transformación pacífica de la sociedad.” (Revista Semana del 6 de septiembre de 2011). La Fiscalía General de la Nación, establecida por la Asamblea Nacional Constituyente a iniciativa del ideólogo conservador Álvaro Gómez Hurtado, es un actor protagónico en la vida pública y, aunque ha logrado resultados en algunos casos puntuales, no sale bien librada. Al carácter polémico de algunos fiscales generales, se suman los cuestionamientos por la persistencia de altos índices de impunidad, congestión y corrupción. El sistema penal acusatorio copiado de otras latitudes, ha sido bautizado de sistema penal aplazatorio, con sinnúmero de audiencias hasta para la lectura de providencias que podrían enviarse por correo electrónico a los sujetos procesales y desperdicio de instrumentos muy útiles, como las medidas de aseguramiento no privativas de la libertad y el principio de oportunidad, partes funcionales de la justicia premial.

Pero no todo es negativo Dos hechos conocidos últimamente permiten reconocer el trabajo de la Fiscalía General de la Nación: la captura de Popeye por el asesinato de don Guillermo Cano y la reconstrucción del asesinato de Álvaro Gómez Hurtado, ocurridos en los años 1986 y 1995, respectivamente. Vale la pena recordar que esta entidad tiene más de 25.000 funcionarios, cerca de cuatro billones de presupuesto y una universidad cerrada, lo cual impone una reforma urgente y a fondo. El Consejo Superior de la Judicatura fue creado en 1991 con dos salas: administrativa y jurisdiccional disciplinaria, sin ninguna relación funcional. La administrativa, cuyos magistrados lucen la toga para ordenar la compra de alimentos, útiles de oficina, vehículos y materiales de construcción, inclusive algunos salvan el voto, ahora por sentencia C-285 de 2016 de la Corte Constitucional, convertida en una corporación poderosa, omnímoda y cláusula pétrea. La Defensoría del Pueblo con el propósito de velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, dentro del Estado social de derecho, así como la divulgación y promoción del Derecho Internacional Humanitario. Para cumplir su función cuenta con 4.000 defensores públicos vinculados a través de un complejo sistema de contratación. Ellos tienen a su cargo entre 400 y 500 procesos cada uno, lo cual hace difícil

plantear una defensa técnica adecuada y cada vez que se vence el término de los contratos, los asuntos quedan sin defensor. Este es otro de los factores que coadyuva a la congestión de la administración de justicia. Los jueces de paz son un mecanismo democrático y alternativo de solución de conflictos. La ley 497 de 1999 reglamenta los alcances de esta jurisdicción. A pesar de ser uno de los mecanismos que más han ayudado en otros países y comunidades con la finalidad de obtener justicia, no funcionó sino en algunas ciudades.

Fuentes de la crisis La justicia colombiana afronta problemas que han generado crisis y restado legitimidad, los cuales demandan un tratamiento detenido, profundo y urgente. Pienso que, entre otros, se plantean los siguientes: Intervención de los medios de información y redes sociales en la administración de justicia, hasta el extremo de anunciar sentencias, condenatorias o absolutorias, anticipadas a la actuación judicial con menoscabo de la imparcialidad de los jueces y de una recta impartición de justicia. Incumplimiento de términos procesales A pesar de la legislación del 2012, por ejemplo, el Código General del Proceso contiene normas que imponen el cumpli-


26 y la orden de archivo: al no determinarse el tiempo, se entiende que permanecen hasta la prescripción de la acción penal del delito correspondiente. Técnica de casación. Este recurso es prácticamente inocuo por la exigencia de tecnicismo desde la admisión de la demanda. Pérdida de confianza. Las situaciones descritas ponen en peligro una de las más importantes funciones del Estado: la impartición de una justicia equitativa y eficaz. Sin duda alguna, atravesamos una profunda crisis cuya consecuencia es que los ciudadanos temen acercarse a los organismos que administran justicia y prefieren arreglar sus diferencias directamente.

Colombia presenta problemáticas sensibles en todos los frentes judiciales, una de ellas es el hacinamiento carcelario.

miento de los términos procesales y agilizan el curso de los procesos, la congestión en los despachos continúa. Según indicadores internacionales, el tiempo de resolución de una disputa contractual en Colombia es de 1.288 días corrientes, mientras que en América Latina el tiempo promedio es de 768 y en los países de la OCDE de 582 días (Ámbito Jurídico No. 506, pág. 10). Casos de disfuncionalidad judicial. En el llamado cartel de la toga presentado en la Corte Suprema de Justicia y en la Fiscalía General de la Nación que reveló la exigencia de dinero, por parte de algunos magistrados y fiscales, a cambio de demorar o desviar procesos en contra de las víctimas de sus delitos. El juez jamás debe olvidar la sabia enseñanza de Sócrates: “Escuchar cortésmente, responder sabiamente, ponderar prudentemente y decidir imparcialmente”. Estado de cosas inconstitucional. En las cárceles, porque los reclusos permanecen en condiciones infrahumanas, debido en parte a que los jueces por regla general imponen medidas de aseguramiento con detención preventiva y no aplican las nueve medidas no privativas de la libertad descritas en el artículo 307 del código de procedimiento penal. La privación de la libertad es la principal causa de las demandas contra la Fiscalía General de la Nación ocupando La reforma judicial es crucial para el fortalecimiento del Estado.

el cuarto lugar, entre las entidades demandadas, con 24.436 procesos por valor de $ 58.9 billones de pesos. Ausencia de una política criminal explícita. Esta permitiría aplicar el derecho penal mínimo y eliminar la tendencia generalizada a reformar los códigos, penal y de procedimiento penal, estableciendo o suprimiendo delitos, agravando las penas y complicando los procedimientos. Desgaste innecesario de la justicia. Hay figuras que han hecho carrera en la práctica judicial: el anónimo se ha convertido en la regla general e instrumento de venganza y la denuncia en la excepción; el auto inhibitorio

Propuestas Para la reforma a la administración de justicia, algunos proponen un camino imposible, un fantasma que no aparecerá en esta vida, o, tal vez, en la otra: convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. La Constitución reguló un trámite complejo que duraría por lo menos dos años. (Art. 374 y s.s.) En cambio, someto respetuosamente al juicio de la opinión pública y de los expertos, la creación de una Comisión del Derecho y la Justicia con dos misiones esenciales: Formular iniciativas dirigidas al Gobierno y al Congreso para que éste, dentro del poder de configuración legislativa, las adopte si lo estima conveniente. Participar en la aplicación del sistema de depuración normativa de acuerdo con la ley para garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica. (Cursa en el Congreso un proyecto de ley para retirar del ordenamiento


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LA COMISIÓN DEL DERECHO Y LA JUSTICIA

La Comisión del Derecho y la Justicia estaría integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho; el Fiscal General de la Nación; el Procurador General de la Nación; los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura; el Defensor del Pueblo, dos senadores y dos representantes a la Cámara; el director de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP); tres profesores y dos decanos de facultades de Derecho; un representante de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, un representante de los Tribunales Contencioso Administrativos y un juez, dos abogados litigantes y tres exmagistrados de Altas Cortes.

jurídico cerca de 11 mil leyes que aún están vigentes desde 1864 hasta 2014. Sin embargo, queda mucho por hacer). La Comisión del Derecho y la Justicia estaría integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, el Procurador General de la Nación, el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Presidente del Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, dos senadores y dos representantes a la Cámara; el Director de la Escuela Superior de Administración Pública (Esap); tres profesores de facultades de derecho, dos decanos de facultades de derecho, un representante de los tribunales superiores de distrito judicial, un representante de los tribunales contencioso administrativos y un juez, dos abogados litigantes y tres exmagistrados de altas cortes. Un cambio sustancial será posible si caminamos hacia la modernidad que significa el ascenso a la racionalidad de los comportamientos y el respeto de los principios. Solamente con reformas normativas corremos el riesgo de repetir el fracaso, y de aumentar la desconfianza y el temor a la justicia. Magistrados y jueces están llamados a impartir justicia apliEl caso Santrich dividió a la JEP y al Congreso de la República.

cando el sistema jurídico vigente, en el marco de la ética y la moral. Cuando trataba de terminar este ensayo, me sorprendió la visita de un distinguido discípulo, Ismael Botina, quien me preguntó: ¿Qué opina del caso Santrich? Ismael, le contesté: preferiría no opinar. Pero hice un esfuerzo para tratar de convencerlo, y le dije: el caso Santrich es inaudito. Veamos: aparte de dividir a la JEP y al Congreso, logró algo nunca visto: unificar la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

En sala plenísima lo declararon congresista y libre de toda culpa, y aplicaron las matemáticas para fallar de fondo sobre las objeciones presidenciales. Por fin hay jurisprudencia unánime e imperativa. Es un gran aporte a la reforma de la justicia. Mi discípulo movió la cabeza y exclamó: esto jamás lo había escuchado. Estamos inaugurando un nuevo derecho. Se fue, creo un poco desconcertado. Abrigo la esperanza de que Ismael Botina se olvide de mi última lección y guarde a perpetuidad el secreto para que no se entere ni uno más de mis discípulos.


Gestión

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PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO

TRAMITADOS EN LA COMISIÓN El cuadro que presentamos a continuación, refleja el propósito recurrente del Congreso de la República por introducir reformas a la Administración de Justicia, buscando que magistrados y jueces tengan instrumentos normativos adecuados y suficientes para cumplir su altísima misión. Desde que empezó a regir la Constitución de 1991 se han tramitado en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado 559 proyectos de acto legislativo, de los cuales unos fueron retirados, varios archivados (uno de ellos por objeciones presidenciales), otros declarados inexequibles y los demás no lograron culminar oportunamente el procedimiento previsto en el artículo 375 de la Constitución Política. Actualmente, tal como se indica al final de este informe, ocho (8) actos legislativos de reforma a la justicia están vigentes y se refieren a los delitos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública, Fiscalía General de la Nación, equilibrio de poderes, Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), Corte Suprema de Justicia, doble instancia y derecho de impugnación.


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SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA

PRIMERA DEL SENADO

H.S. Julián Gallo Cubillos; H.S. Gustavo Petro Urrego; H.S. Temístocles Ortega Narváez; H.S. Rodrigo Lara Restrepo; H.S. Fabio Amín Saleme; H.S. Luis Fernando Velasco; H.S. Germán Varón Cotrino; H.S. Roosvelt Rodríguez Rengifo; H.S. Roy Barreras Montealegre; ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez; H.S. Eduardo Enríquez Maya; secretario de la Comisión Primera del Senado, Guillermo León Giraldo Gil; H.S. Esperanza Andrade; H.S. Carlos Eduardo Guevara; H.S. Paloma Valencia Laserna; H.S. Santiago Valencia González; H.S. Iván Leónidas Name; H.S. Angélica Lozano Correa.


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PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO

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ACTOS LEGISLATIVOS VIGENTES DE REFORMA A LA JUSTICIA (1991 – 2019) QUE REFORMAN LA JUSTICIA: 1. Acto Legislativo No. 02 de 1995. Diario • Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 09 Acumulados 02 Oficial No. 42.159, del 21 de diciembre de • Proyectos que fueron archivados 56 1995. “Por medio del cual se adiciona el • Proyectos que fueron retirados 05 artículo 221 de la Constitución Política.” (Justicia Penal Militar). a. Proyectos de Acto Legislativo 1991 – 1994 2. Acto Legislativo No. 03 de 2002. Diario · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 0 Oficial No. 45.040, del 20 de diciembre de · Proyectos que fueron archivados 2002. “Por el cual se reforma la Constitu9 ción Nacional.” (Sistema Penal Acusatorio). b. Proyectos de Acto Legislativo 1994 – 1998 3. Acto Legislativo No. 06 de 2011. Diario · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 1 Oficial No. 48.263, del 24 de noviembre · Proyectos que fueron archivados 10 de 2011. “Por el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235, el artículo 250 y el nuc. Proyectos de Acto Legislativo 1998 – 2002 meral 1 del artículo 251 de la Constitución · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 1 Política”. (Atribuciones de la Corte Su· Proyectos que fueron archivados 6 prema de Justicia). 4. Acto Legislativo No. 01 de 2012. Diario d. Proyectos de Acto Legislativo 2002 – 2006 Oficial No. 48.508, del 31 de julio de 2012. · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 0 “Por medio del cual se establecen instru· Proyectos que fueron archivados 2 mentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 220 de la Constitución Política y se dictan otras disposicioe. Proyectos de Acto Legislativo 2006 – 2010 nes.” (Justicia Transicional). · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 0 12 5. Acto Legislativo No. 01 de 2015. Dia· Proyectos que fueron archivados rio Oficial No. 49.554, del 25 de junio de · Proyectos que fueron retirados 2 2015. “Por el cual se reforma el artículo 221 de la Constitución Política de Colomf. Proyectos de Acto Legislativo 2010 – 2014 bia.” (Fuero Penal Militar). · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 3 6. Acto Legislativo 02 de 2015. Diario · Proyectos que fueron archivados 5 Oficial No. 49.560, del 1 de julio de 2015. · Proyectos que fueron retirados 1 “Por medio del cual se adopta una refor ma de equilibrio de poderes y reajuste insg. Proyectos de Acto Legislativo 2014 – 2018 titucional y se dictan otras disposiciones.” · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 4 Acumulados 02 (Equilibrio de Poderes). · Proyectos que fueron archivados 7 7. Acto Legislativo 01 de 2017. Diario Ofi· Proyectos que fueron retirados 2 cial No. 50.196, del 4 de abril de 2017. “Por medio del cual se crea un título de disposih. Proyectos de Acto Legislativo 2018 – 2022 ciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto armado y la · Proyectos que se convirtieron en Actos Legislativos 0 construcción de una paz estable y durade· Proyectos que fueron archivados 5 ra y se dictan otras disposiciones.” (Jurisdicción Especial para la Paz) 8. Acto Legislativo 01 de 2018. Diario Oficial No. 50.480, del 18 de enero de 2018. “Por medio del cual se modifican los artículos 186, 234 y 235 de la Constitución Política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera sentencia condenatoria.” (Doble instancia y derecho de impugnación) ACTO LEGISLATIVO DECLARADO INEXEQUIBLE QUE REFORMABA LA JUSTICIA: 1. Acto Legislativo No. 02 de 2012. Diario Oficial No. 48.657, de 28 de diciembre de 2012. “Por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia”. (Tribunal de Garantías Penales).

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Interaseo

implementa tecnología de punta en la ciudad del Buen Vivir.

Interaseo S.A.S. E.S.P. empresa prestadora del servicio público de aseo de Santa Marta, en común acuerdo con el Distrito, se encuentra trabajando en el proyecto de contenerización de carga lateral incluido en el plan de mejoramiento 2017, que busca implementar nuevas tecnologías para el manejo adecuado de los residuos sólidos domiciliarios.

El proyecto iniciará con dos carros compactadores de carga lateral, que funcionan de manera automatizada para la recolección de los contenedores y contará con un vehículo especializado para hacer el lavado periódico de los recipientes. Se espera culminar la implementación del proyecto en el año 2019.

El proyecto de contenerización de carga lateral que se estará ejecutando desde el mes de agosto se encuentra en su etapa de adquisición de los equipos, los cuales llegarán a Santa Marta importados desde Ecuador, España, Italia y Argentina, países que han aplicado este proyecto de manera exitosa y en nuestro país, Santa Marta será pionera en la implementación de esta tecnología de punta.

La recolección contenerizada dignifica y profesionaliza la labor del operario, minimizando el contacto directo con los residuos sólidos, ya que ofrecen una forma higiénica de manipulación para el usuario y el operador. Con esta tecnología se le dará un giro a la recolección de los residuos domiciliarios convirtiendo cada vez más a Santa Marta en la ciudad del Buen Vivir.


Opinión

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REFORMAR LA JUSTICIA Paloma Susana Valencia Laserna Senadora de la República Centro Democrático tuvo éxito, requiere insistencia, que dare-

mos en el siguiente periodo. Una justicia parecida a la tutela, ha sido mi consigna para pensar este asunto. Necesitamos simplificarla. Fortalecer la primera instancia, de manera que todos los casos tengan una sola puerta de acceso, y los jueces puedan avanzar en una carrera con ascensos y mantenerse como jueces. Así vamos consolidando la carrera judicial y capitalizando la formación y el conocimiento que los jueces adquieren. Una buena primera instancia cambiará el destino de la justicia y por eso también hemos propuesto que en el gasto de la rama el buen funcionamiento de aquella sea la prioridad. Una segunda instancia que resuelva las apelaciones, y ojalá una sola alta corte, de cierre, dedicada a unificar la jurisprudencia, con un recurso de amparo constitucional. Así le daremos prelación al derecho sustantivo y unicidad y coherencia a la jurisprudencia.

Una justicia donde cada juez falla como le parece, y un resultado es tan factible como el otro, genera desconfianza y espacio para la corrupción.

U

na necesidad, un imperativo, una obligación. La justicia es un pilar del Estado de Derecho, tal vez, el más significativo. Resolver los problemas de los ciudadanos por un tercero imparcial es la manera mas efectiva de acabar con la justicia por la propia mano, que para tristeza de nuestro país tiende a aumentar. Sin embargo, nuestra justicia está desprestigiada por su ineficiencia, por su carencia de

seguridad jurídica y sobre todo por la corrupción, que como a toda nuestra sociedad, la ronda y la mancha. Analizados los asuntos que explican sus fallas encuentro cuatro grandes temas, el proyecto de reforma a la justica que reúne el del gobierno, el de Cambio Radical y el nuestro -mío y de algunos congresistas del Centro Democratico (CD)- que da respuesta a estas inquietudes. Ese proyecto que no

Esto es necesario para garantizar la seguridad jurídica, que es la capacidad de saber con certeza cómo o cuál va a ser la decisión de la jurisdicción necesitamos una jurisprudencia unívoca. Requerimos que por disposición de la ley, unifique las posiciones de la rama en una sola corte de cierre. Una justicia donde cada juez falla como le parece, y un resultado es tan factible como el otro, genera desconfianza y espacio para la corrupción. Debemos


33 tener sentencias que unifican las posiciones y son obligatorias, de manera que todos los casos iguales son fallados en el mismo sentido. Una sola corte solucionaría el asunto de manera definitiva, pero no he encontrado, aún, suficientes aliados para mi propuesta. Por eso al menos debemos buscar unificar la jurisprudencia incluso entre las altas cortes y sus salas. Solo así lograremos tener un cuerpo de decisiones claras y precisas que permitan que todos los casos iguales sean juzgados de idéntica manera. La rama se queja de que su sistema de administración, el Consejo Superior de la Judicatura y el gerente no son capaces de ejecutar adecuadamente los recursos que reciben. Por eso, se ha planteando una separación total del tema disciplinario, del tema de carrera judicial y de la administración. Todo ello coordinado por una comisión donde estén representados todas las instancias de la rama, jueces, tribunales, altas cortes, Fiscalía y empleados que dispongan la línea de acción. En lo administrativo, con gerente coordinado por una junta directiva. Este diseño permite organización y eficacia. Necesitamos poder juzgar a todos los llamados “aforados”. Hubiera preferido eliminar todos los fueros, y que no existan justicias especiales para los de cuello blanco, pero tampoco encontré aliados para ello, por ahora. Entonces buscaremos un tribunal independiente que los juzgue a todos en dos instancias y que pertenezca a la rama judicial. Además necesitamos magistrados que no utilicen las cortes para catapultar su carrera profesional, sino que la terminen ahí. Por eso exigiremos edad mínima de ingreso de 50 años, 25 años de experiencia profesional y periodos de 12 años buscando que salgan pensionados con inhabilidades de litigio en su jurisdicción vitalicias y limitaciones al acceso a la política por cuatro años. Ojalá podamos sacarla adelante en la próxima legislatura. Colombia como estado de derecho, hoy con todas las decisiones polémicas de las Cortes, requiere confianza en sus instituciones.


Personaje

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EL FORTALECIMIENTO DE LA JUSTICIA TERRITORIAL Jorge Eduardo Londoño Ulloa Senador de la República y exministro de Justicia Alianza Verde

Las necesidades de acceso a la justicia son distintas en las diferentes regiones del país y se manifiestan según los tipos de conflictos y de expectativas que predominan en ellas. Una respuesta centralista uniforme frente a necesidades diferentes puede dar lugar a que los medios institucionales de acceso a la justicia resulten ineficaces, ineficientes o simplemente inútiles al no lograr la apropiación social necesaria para conseguir la finalidad de garantizar la convivencia pacífica que subyace a los sistemas de justicia.

E

l fortalecimiento de los mecanismos de acceso a la justicia y a los medios de prevención y gestión de conflictos desde la realidad inmediata del municipio debe abrirse paso para reconocer que la justicia, como servicio público que es, debe prestarse en condiciones contextuales de eficiencia y eficacia para la concreción de los derechos humanos. La preocupación por las necesidades de acceso a la justicia no es exclusiva de la Nación, pues también tienen incumbencia las entidades territoriales, de manera que, correlativamente, los municipios y los departamentos cuenten con mecanismos que les permitan cumplir su parte.

Palabras claves Acceso a la justicia, descentralización, coordinación interinstitucional, fortalecimiento institucional. En el reciente informe del Grupo de Trabajo sobre Justicia “Justicia para Todos” (abril de 2019), se expone la difícil realidad

mundial en materia de acceso a la misma, calificando el ofrecimiento de justicia para todos como un gran fracaso ante la insatisfacción de las necesidades de justicia que sitúan a un escandaloso número de personas en condiciones de “injusticia extrema” -235 millones de personas en el mundo-, altos índices de inseguridad, victimización y revictimización, imposibilidad de resolver los problemas judiciales, delitos que ni siquiera se denuncian y que no se investigan, informalidad en las relaciones jurídicas que dificultan el reconocimiento de derechos, impiden el acceso a la propiedad y las tierras, vulnerabilidad frente a abusos, discriminación y la explotación, y, en general, una humillante situación de violación de derechos humanos sin respuesta estatal. Nuestro país no es ajeno a estas realidades, las cuales, como la mayoría de los grandes problemas, se acentúan en “la provincia”, en los municipios y zonas de difícil acceso y en la población rural y ru-

ral dispersa , evidenciándose una clara relación entre marginalidad y limitaciones de acceso a la justicia: “El acceso inequitativo a la justicia perpetúa desigualdades en otras dimensiones: La inhabilidad de acceder a los servicios de justicia puede ser tanto una causa como un resultado de la pobreza, la desventaja y la desigualdad” .

Centrarse en lo fundamental Las fallidas reformas a la justicia se han ocupado de las altas cortes, de los requisitos de sus magistrados, de las relaciones entre los órganos de justicia y las demás ramas y órganos del poder público, sobre si deberían o no ejercer funciones de elección, sobre el rol del Consejo Superior de la Judicatura, y, hoy en día, sobre si debería existir una sola alta corte de justicia. Estas importantes discusiones no han centrado su preocupación en lo fundamental: el servicio de justicia que debe prestarse a los ciudadanos y la eliminación de las barreras de acceso a la justicia.


35 Ciertamente, son muchos los diagnósticos sobre las dificultades de acceso a la justicia desde diferentes puntos de vista que se cruzan y acusan entre sí: No habrá garantía de independencia mientras la Rama Judicial no cuente con recursos suficientes garantizados constitucionalmente; los órganos de administración de la Rama Judicial son lentos y no están diseñados -ni en su composición ni en sus procedimientos- para tomar decisiones administrativas ágiles; no existe infraestructura física, tecnológica ni personal suficiente para asumir una desbordante y creciente demanda de justicia; los procedimientos son demorados y costosos; no existe conocimiento de la personas sobre sus derechos y las rutas de justicia; los operadores de

justicia no coordinan sus actuaciones entre sí; no hay diálogo entre los operadores de justicia y los decisores de políticas públicas; la formación de los abogados debe ser consecuente con las necesidades de justicia del país; falta de coordinación y reconocimiento pleno entre la justicia formal y las manifestaciones de justicia de grupos étnicos, etc. Todo ello ha quedado plasmado en múltiples ejercicios reflexivos sobre las reformas de la justicia: Misión Justicia, Plan Decenal de Justicia, Visión Colombia II Centenario. En nuestra experiencia al frente del Ministerio pudimos percibir de manera directa, en las múltiples reuniones con las comunidades para proponer mejores formas de articulación para el acceso a la justicia, que los

problemas de justicia no se encuentran aislados de las legítimas aspiraciones de acceso a otros derechos, de manera que, lo usual era que en una reunión para hablar de Casas de Justicia o Sistemas Locales de Justicia resultaban escuchándose aspectos relacionados con vías, educación, empleo, salud, seguridad, trabajo, etc.

Competencias a las entidades territoriales Así pues, si en materia de Justicia todo tiene que ver con todo, es necesario comprender que los problemas de acceso a la justicia no se pueden resolver involucrando solamente a autoridades centrales nacionales, ni solamente por expertos en temas justicia; pues se hace necesario un conocimiento empírico de problemas, causas y efectos para poder articular y coordinar las miradas y expectativas de los actores, las autoridades y los usuarios en el preciso contexto en que se dan esas necesidades de justicia. Y el escenario donde se manifiestan los conflictos y se concretan esas realidades, diversidades y expectativas es en el municipio, razón por la cual debe ser en el municipio desde donde se construyan las soluciones a las necesidades que allí y solo allí se dan como se dan. Esto implica entender que la gestión de la justicia también admite un examen desde el principio de autonomía territorial, del mismo modo que los conflictos tienen matices y condiciones particularizados, incluso acentuados o determinados, por lo local. Los servicios de justicia judicial claramente son nacionales y centralizados, de modo que aún en el lugar más lejano de Bogotá de nuestra geografía nacional se deben aplicar los acuerdos, guías, directrices, protocolos y órdenes dados desde la Capital del País. La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) no menciona ni una sola vez la palabra alcalde o gobernador, y la única mención que allí se hace de la palabra descentralización es en el artículo 22 para indicar que los juzgados pueden tener sede en diferentes sectores de ciudades y municipios donde así se justifique por las necesidades de justicia. ¡Vaya entendimiento de la descentralización! Es necesario atribuir competencias a las entidades territoriales para que puedan coordinar sus actuaciones con las de otras


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Complejo judicial Paloquemao en Bogotá.

autoridades para prevenir, gestionar y resolver conflictos superando las restricciones que implica el modelo centralista de administración judicial; y ello requiere inicialmente un soporte legal que permita vencer las resistencias históricas de que los asuntos de justicia son de incumbencia y responsabilidad nacional. Se propone, entonces, darle sustento normativo a iniciativas que refuercen las variables locales en materia de justicia como instancias de coordinación de políticas, estrategias, metodologías, técnicas y buenas prácticas orientadas a garantizar el acceso a la justicia en las entidades territoriales; y definir los mecanismos institucionales de articulación entre los ciudadanos, la comunidad y las instituciones públicas y privadas. Para tal efecto, las entidades territoriales entre sí podrían hacer uso de los esquemas asociativos previstos en la Ley 1454 de 2011 y celebrar convenios para desarrollar conjuntamente actividades de promoción de justicia y prestar servicios de justicia confiados a autoridades administrativas de manera eficiente, para poder superar situaciones como la rigidez del factor territorial de competencia que en ocasiones implica que los ciudadanos tengan que desplazarse hasta la lejana cabecera municipal para dirimir un conflicto en otro municipio con una cabecera más cercana. Debe abrirse la posibilidad para que el fácil Debe abrirse la posibilidad para el fácil acceso, la proximidad y la facilidad de comunicación con el ciudadano para dirimir sus conflictos.

acceso, la proximidad y la facilidad en la comunicación y la celeridad en la prestación del servicio resulten privilegiados a los límites territoriales de competencia de una inspección, una personería, o cualquier otro despacho donde le resulte más próximo al ciudadano dirimir sus conflictos.

Instancias de coordinación Como instancias de coordinación, es necesario que en cada municipio o distrito haya un Comité de Justicia que sirva de instancia de

articulación para la elaboración, ejecución y seguimiento de instrumentos de planeación como el Plan Estratégico de Justicia Territorial (PEJT), donde concurran el alcalde, el comandante de Policía; la Defensoría del Pueblo; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Inspector de Policía, Comisario de Familia, el Instituto Nacional de Medicina Legal en aquellos municipios donde hubiere presencia de dicho Instituto o en su defecto, el Director del Hospital; un Juez de la República, un representante de la Fiscalía General de la Nación; el coordinador de la casa de justicia o del centro de convivencia ciudadana, en los municipios donde exista; un representante de las asociaciones u organizaciones de usuarios campesinos; un representante de los consultorios jurídicos de las universidades con presencia en el Municipio o Distrito; un representante de los Centros de Conciliación y Arbitraje con presencia en el Municipio o Distrito ; un representante de los conciliadores en equidad habilitados en el respectivo municipio o Distrito; un representante de las organizaciones comunales; un representante de cada una de las autoridades que ejerzan jurisdicción especial indígena en la entidad territorial; un representante de cada uno de los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras del respectivo municipio; un representante del pueblo Rrom con presencia en el municipio o distrito; un representante del Instituto Nacional Penitenciario en aquellos municipios o distritos donde existan Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional.


37 Igualmente podrán constituirse Subco- justicia; Identificar las necesidades de jus- la participación efectiva de la comunidad en mités de Justicia en las comunas y corre- ticia en el respectivo municipio o distrito el diagnóstico y solución de los problemas gimientos en los que haya presencia de las atendiendo las particularidades de las po- en materia de administración de justicia y instituciones mencionadas anteriormente. blacionales vulnerables; gestionar la con- en el seguimiento de las acciones del Plan Los departamentos podrán constituir currencia y cooperación de otras entidades Estratégico de Justicia; establecer espacios de Comités departamentales de Justicia con el e instar la intervención de las autoridades participación y pedagogía ciudadana que confin de coordinar los Planes Estratégicos de responsables para la satisfacción de las ne- tribuyan a la construcción de una convivencia Justicia y definir acciones para concurrir y cesidades de justicia; articular las políticas pacífica y a la prevención de conflictos; procooperar con los municipios y distritos en de justicia del Estado con los programas mover la defensa de los derechos humanos de su elaboración, ejecución y seguimiento, de desarrollo comunitario; establecer las los miembros de la comunidad, los derechos de acuerdo con los componentes de Justi- actividades y servicios de justicia que se de- colectivos y del ambiente; asesorar y orientar cia del Plan departamental de Desarrollo. sarrollarán y prestarán de manera conjunta a la comunidad en el uso del servicio público A las sesiones del Comité podrán asistir con otras entidades territoriales. de la justicia; simplificar y depurar el ordenaen condición de invitados las autoridades e miento jurídico territorial con el fin de brininstituciones públicas y privadas que se con- Espacios de acción integral dar seguridad jurídica; orientar jurídicamente sideren necesarias en procura de la gestión y Igualmente, correspondería a los munici- a la comunidad en sus derechos, deberes y coordinación adecuada de las acciones pre- pios crear espacios de acción integral en obligaciones y en los procedimientos y rutas vistas en el Plan Estratégico de Justicia. materia de justicia comunitaria y justicia de justicia; desarrollar programas de prevenDebe dejarse en claro que la participación no formal; acercar la prestación de los ser- ción en violencia intrafamiliar y protección de de los funcionarios judiciales en las instan- vicios de justicia formal a la comunidad los derechos humanos. cias de coordinación no comprometerá en con el fin de facilitar su acceso; ampliar la Para el desarrollo de estas actividades y ningún caso la independencia y autonomía cobertura de la administración de justicia responsabilidades es necesario dar sustento en el ejercicio de su función constitucional y mejorar su infraestructura y dotación; legal a las posibilidades de financiamiento y legal de administrar justicia. involucrar a la comunidad en la resolución a partir de recursos propios de los municiUna instancia de esta naturaleza tendría formal y no formal de los conflictos y en las pios; recursos del orden departamental de por finalidad articular y coordinar progra- acciones de prevención del delito; propiciar acuerdo con el componente de justicia de los mas, proyectos y actividades para garantizar el acceso ciudadano a una justicia respetuosa del ciudadano, independiente, oportuna, efectiva y transparente, en condiciones de igualdad e imparcialidad; promover y difundir los mecanismos alternativos de solución de conflictos; fortalecer la presencia de la justicia en las zonas rurales y las zonas alejadas de las cabeceras municipales; establecer protocolos de coordinación entre las autoridades de la jurisdicción especial indígena, los Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, la justicia ordinaria y las autoridades administrativas que desempeñan Es necesario dar sustento legal a las posibilidades de financiamiento a partir de recursos propios de los municipios. funciones en materia de


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Se debe acercar la prestación de los servicios de justicia a la comunidad rural.

planes departamentales de desarrollo; recursos del Presupuesto General de la Nación; recursos del Sistema Nacional de Regalías de acuerdo con las reglamentaciones de la Comisión Rectora del Sistema Nacional de Regalías; recursos del Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia; recursos del Fondo de Seguridad y Convivencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016; recursos de los Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia de acuerdo con lo previsto en la Ley 418 de 1997; recursos del Fondo de Infraestructura Carcelaria; recursos del Fondo Colombia en Paz.

conflictos, como forma de replicar y enri- Competencias Múltiples atendiendo las quecer las experiencias exitosas al respecto, necesidades de acceso a la justicia, la porazón por la cual en desarrollo de lo previs- blación beneficiada y los indicadores de to por el artículo 34 de la Ley 1286 de 2009 conflictividad con la posibilidad de cumplir el Ministerio de Ciencia y Tecnología – hoy sus funciones en lugares diferentes de la Departamento Administrativo de Cien- cabecera municipal y con competencia en cia, Tecnología e Innovación, COLCIEN- asuntos civiles, comerciales, agrarios, penaCIAS- deberá llevar a cabo convocatorias les, laborales y de familia de acuerdo con con una periodicidad mínima anual con el las competencias establecidas en los respecfin de seleccionar y financiar proyectos de tivos Códigos y normas de Procedimiento. investigación científica, aplicación y transLa justicia en los municipios debe ser una ferencia de tecnologías e innovación social prioridad política auspiciada por la Nación, para facilitar el acceso a los servicios de jus- transfiriendo competencias y recursos a las ticia, la resolución pacífica y la prevención entidades territoriales, y, mucho más, cuande conflictos. do de la garantía y efectividad de los deComo medidas complementarias de ac- rechos depende no solo la legitimidad del Financiación del Plan Estratégico ceso a la justicia formal, se abriría la po- Estado, sino la justa aspiración de los ciude Justicia sibilidad de crear Juzgados Especiales de dadanos vivir en libertad e igualdad. Así mismo para la financiación del Plan Estratégico de Justicia las autoridades territoriales podrían gestionar de manera directa recursos de cooperación internacional y de organizaciones privadas nacionales e inter1En los propios términos del informe, “el Grupo de Trabajo sobre la Justicia es una iniciativa de Pioneros para Sociedades nacionales sin que ello afecte el ejercicio de Pacíficas, Justas e Inclusivas, una sociedad de múltiples participantes que congrega Estados miembros de las Naciones Unidas, orlas funciones públicas relativas a la admi- ganizaciones internacionales, sociedades civiles, y al sector privado a fin de brindar con mayor rapidez los Objetivos de Desarrollo nistración de justicia. Sostenible (ODS) para la paz, la justicia y la inclusión. P. 3, disponible en https://docs.wixstatic.com/ugd/6c192f_13a9603aCon cargo a estos recursos se podrían 56204790905377be01f5314e.pdf - junio de 2019. asumir estímulos para los conciliadores en equidad y los Jueces de Paz tendrán dere2 V. Informe sobre Índice de Acceso Efectivo a la Justicia, Departamento Nacional de Planeación, noviembre de 2017. cho a recibir las medidas de apoyo financie- Igualmente las Fichas de Caracterización Municipal y de Estudio de Conflictividad publicadas en el Sistema de Estadísticas ro, material y técnico para el desarrollo de en Justicia, Justicia Territorial, del Ministerio de Justicia permiten establecer un mayor número de necesidades insatisfechas de su actividad. justicia en los municipios diferentes de las capitales departamentales. No es ningún descubrimiento encontrar que los departamenEs importante desatacar la importancia tos con mayores necesidades de justicia coinciden con aquellos con mayores necesidades básicas insatisfechas: Chocó, Amazonas, de la gestión del conocimiento en materia Nariño, Putumayo, Cauca, La Guajira, Casanare, Sucre, Córdoba, Bolívar. de eliminación de barreras de acceso a la Ib. p. 58. justicia, prevención, gestión y solución de


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Queremos seguir siendo una industria aliada de las regiones y motor del desarrollo de Colombia.

Industria del

Petrรณleo y Gas


Opinión

40 REFORMA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Germán Varón Cotrino Senador de la República Cambio Radical

L

os aspectos que a continuación se exponen son de la mayor importancia para la justicia de Colombia, con el único objetivo de abordar temas de cara a la seguridad jurídica, como son la obligatoriedad del precedente judicial para garantizar una mayor estabilidad en la jurisprudencia de los órganos de cierre, la descongestión de la justicia otorgando precisas facultades jurisdiccionales a abogados, notarios, centros de arbitraje y centros de conciliación, establecer límites temporales a la detención preventiva y flexibilizar el tiempo para poner el capturado a disposición del juez.

“Se debe incorporar un marco fuerte de inhabilidades, eliminar los bloqueos institucionales a la hora de elegir magistrados, presidentes de las corporaciones o altos funcionarios y acabar las funciones de nominación” En este orden de ideas, también es necesario tratar temas relacionados con las altas Cortes, como generar mecanismos para su mayor permanencia al aumentar su período a 12 años y lograr así mayor estabilidad jurisprudencial, elevar los requisitos de edad y experiencia de 15 a 25 años y exigir que el candidato a magistrado tenga una edad de 50 o más años. De igual forma, se debe incorporar un marco fuerte de inhabilidades, eliminar los bloqueos institucionales a la hora de elegir magistrados, presidentes de las corporaciones o altos funcionarios y acabar las funciones de nominación porque distraen a los magistrados de su verdadera función de administrar justicia, manteniendo sólo la elección del Fiscal General de la Nación y del Registrador Nacional del Estado Civil.


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Justicia

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POR UNA CONSTITUCIÓN VERDADERA Rememorar la historia de este país desde 1991 puede conducir a la nostalgia. Sin embargo, en ocasiones, puede originar sonrisas benevolentes. Mucho ha cambiado Colombia, ciertamente, en 28 años de vigencia de la Constitución de 1991. Pero en algo estamos de acuerdo: en que la Carta Polìtica cumple años, es justa y tiene vocación de permanencia para transformar la sociedad.

L

a importancia de la justicia constitucional ha sido trascendental, tanto por su influencia determinante en el despliegue de la parte dogmática de la Constitución, en particular de los derechos fundamentales, como por su contribución a la configuración del Estado Social de Derecho. La justicia constitucional ha representado igualmente la principal y más eficaz respuesta del Estado a la exigencia de asegurar una tutela efectiva de los derechos fundamentales de las personas; es así como la jurisprudencia ha inclinado la balanza para proteger a los menos favorecidos, para avanzar en la vigencia plena de los derechos; ha garantizado una vida más amable a los ancianos, un mundo más justo para los niños, un ámbito más decente para los reclusos, un

Gloria Ortiz Delgado Presidenta de la Corte Constitucional


43 reconocimiento a los derechos de la mujer históricamente discriminada, un marco de integración y respeto para las comunidades indígenas y ha brindado una protección urgente para los inmigrantes. De particular relevancia también ha sido el avance en pro de la difusión, la generalización e implementación de los derechos fundamentales, con campañas de prensa desde la propia Corporación que ilustran, promueven y animan a la ciudadanía a conocer sus derechos y deberes y a comprender las vías judiciales para su correspondiente amparo.

La acción cívica y didáctica sobre esta materia, mediante foros y presencia in situ, en colegios, en zonas donde la violencia azota a las mujeres, en resguardos indígenas amenazados en sus derechos al agua y a la salud, en cárceles con problemas de hacinamiento, en espacios hídricos abandonados a su suerte, para citar algunos casos ejemplares, ha sido también tarea de los jueces constitucionales, con lo cual se pretende no solo la protección reclamada, sino el fomento de una cultura ciudadana en aras del respeto y promoción de los derechos fundamentales.

D E R E C H O S

M Á S

La jurisdicción constitucional ha contribuido de forma definitiva al reforzamiento de la conciencia social, en lo que respecta a la importancia de los derechos en un Estado Social de Derecho y ha caminado al compás de una Constitución que llenamos diariamente de contenido para asegurar la vigencia de los principios y valores del texto fundamental. Sea la ocasión para felicitarnos por esta Constitución que cumple un año más y que con el respaldo de todos los sectores del país mantendrá su integridad y supremacía.

D E M A N D A D O S

Además de su rol de guardiana de la Carta (art. 241) desde el cual ha depurado el ordenamiento y le ha cumplido al país en los últimos procesos en busca de la paz, datos revelan que la actividad más importante, en términos cuantitativos, de la Corte Constitucional en estos primeros 28 arios ha sido la acción de tutela. Hemos superado la tutela número 7.000.000 y las estadísticas realizadas por la Corporación, con corte a 30 de marzo del presente año, registran como derechos más vulnerados, los siguientes:

cantidad de reclamaciones

%

Petición

56.537

34%

Salud

50.094

30%

Debido Proceso

19.151

11%

Mínimo Vital

9.968

6%

Ayuda Humanitaria

6.099

4%

Seguridad Social

5.581

3%

Vida

4.246

3%

Estabilidad Laboral Reforzada

2.562

2%

Trabajo

2.105

1%

Reparación a Población Víctima de Desplazamiento Víctima de Desplazamiento

1.751

1%

Otros

9.909

6%

total

168.003

100%

derechos


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Los derechos fundamentales, en camino.

PROPORCIONES

EDAD

Los peticionarios han presentado las acciones de t utela en las siguientes proporciones: CONDICIÓN SOCIAL Desplazado Víctima de Violencia Enfermedad Grave Ayuda Humanitaria Recluso Registro Único de Víctimas Pobreza Extrema Violencia Sexual Desastre Natural Líder Amenazado

Adulto

23.569

57,7%

Adulto mayor

9.078

22,2%

Menor de edad

8.230

20,1%

Total

40.877

100%

10.602 7.897 5.464 4.159 3.589 836 150 116 21 14

ORIGEN Raizal

12

0,03%

Afro

58

0,14%

Indígena

200

0,49%

Extranjero

435

1,06%

Otro

40.172

98,28%

Total

40.877

100%

CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD Física

1.866

4,6%

Mental

855

2,1%

Sensorial

206

0,5%

Física y Mental

441

1,1%

Física y Sensorial

87

0,2%

Mental y Sensorial

37

0,1%

Física, Mental y Sensorial

122

0,3%

Ninguna

37.263

91,2%

Total

40.877

100%


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46 Justicia

APROXIMACIÓN A UNA REFORMA JUDICIAL Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Presidenta del Consejo de Estado

L

as intenciones modificatorias son, sin duda alguna, loables y han propendido, en la mayoría de los casos, por el robustecimiento del aparato jurisdiccional del Estado, lo que, sin embargo, no ha sido presupuesto para alcanzar su éxito, toda vez que la eficacia de las reformas se desvanece rápidamente en el océano de críticas venidas de todas partes, e incluso de censuras que han deslegitimado estos intentos.

Edificación de una reforma sobre lo construido La edificación de una reforma a la justicia pasa entonces por recorrer el camino ya andado, con el propósito de extractar unas bases sólidas sobre las cuales esta empresa pueda ver el día, e irradiar eficazmente el funcionamiento del servicio de administración de justicia, pilar fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho implantado por la Constitución Política de 1991. En otros términos, las falencias del pasado sirven así para proveer ciertos “insumos” a la carrera de reformación constitucional de la

En el devenir constitucional de nuestros días, la reforma a la justicia es uno de esos lugares comunes que acompaña los debates políticos, académicos y sociales. Algunos escándalos de corrupción que se han producido en su interior, la aguda problemática de la congestión en el tratamiento de los asuntos sometidos al conocimiento de los jueces, son solo algunas de las banderas ondeadas por quienes buscan los cambios normativos de esta rama del Poder Público. justicia en aras de evitarlas, pues está condenado a repetirlas quien no conoce la historia y sus designios. No obstante, la “materia prima” que se pretende resaltar en esta disertación no corresponde exclusivamente al análisis y examen de los yerros en que se ha incurrido en el tiempo pretérito, toda vez que responde, igualmente, a las propuestas que, desde la reflexión de la Altas Cortes, y en especial del Consejo de Estado, se han formulado, pues, contrario a la idea que se ha extendido en la sociedad, son estas las que reclaman con mayor ahínco ajustes constitucionales al servicio público de administración de justicia. Así lo demuestran los incansables esfuerzos realizados por el Consejo de Estado que, sin ahorrarse ocasiones, ha dedicado diversos foros al estudio de este asunto –v. gr. el encuentro de la Jurisdicción en 2015, efectuado en Paipa (Boyacá), bajo el lema “Por una Pronta y Cumplida Justicia Administrativa, Abierta al Mundo”; audiencias que han sido complementadas con la creación de una Comisión Normativa Permanente que, a la

hora actual, dispone de importantes trabajos en punto de las modificaciones que requiere la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, labores que ofrecen beneficios a la Justicia en Colombia, y que han agrupado al conjunto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde jueces y magistrados de tribunal hasta Consejeros de Estado.

Soluciones para perfeccionar el aparato jurisdiccional del Estado Las ref lexiones que se presentan a continuación conjugan el pasado y el futuro con el firme propósito de buscar las soluciones adecuadas para perfeccionar el aparato jurisdiccional del Estado. Se sabe que el debate parlamentario es la esencia de la producción normativa en cualquier sociedad que se pregone democrática, comoquiera que la multiplicidad de posiciones contribuye a enriquecer la formación y modelación de las figuras necesarias para el desarrollo efectivo del


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Lo que se busca es fortalecer la prestación del servicio de justicia y su robustecimiento a través de una mayor especialización en los magistrados que integran la institución

Estado, y en especial de la estructura judicial encargada de la resolución de los conflictos que ante ella se ventilan. Empero, el alcance de esta premisa fundamental requiere ser atenuado, por cuanto, habida cuenta de la tecnicidad de los temas que se someten a escrutinio parlamentario, las deliberaciones que allí se adelanten deberán estar precedidas, e incluso guiadas, por autoridades en la materia que permitan la clarificación de las líneas de discusión. Esta verdad, un tanto evidente, adquiere valía en punto de la reforma a la justicia, ya que, sin hesitación, algunos de los temas a tratar exigen la especialización de los conocimientos, como presupuesto, no solo de la consecución de las metas en el trámite parlamentario, sino a la vez de la eficacia material de las medidas. Es decir que, cualesquiera sean los puntos nodales de la reforma a la justicia que se pretenda establecer, esta requiere la conformación de “Misiones Justicia”, capaces de conjugar el dogma y la praxis, necesarios para alcanzar los fines que se persiguen, circunstancia que, salvo algunas excepciones, ha brillado por su ausencia en los procesos que preceden la elaboración de proyectos de actos legislativo o de ley en punto de la justicia. Pretendo ejemplificar mi posición, trayendo a colación la temática de la disciplina judicial de jueces y abogados, asunto que, en los diferentes encuentros de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ha sido identificado como susceptible de modificación, no solo desde el punto de vista orgánico –aupando el reemplazo de la Comisión de Disciplina Judicial por una autoridad perteneciente a la Rama, a la manera de un control interno, como sucede en las diferentes entidades del Poder Ejecutivo–, sino a la vez desde la perspectiva material, ya que se pondría Se propone la formulación de una política pública integral que reduzca la litigiosidad y los mecanismos que conduzcan a decisiones prontas que garantice el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas.

punto final a la función jurisdiccional que en ese sentido se ejerce en la actualidad por el establecimiento de funciones administrativas, cuyo producto sería pasible de control judicial. Pues bien, la fundición de este arquetipo reclama la participación de los funcionarios o ex funcionarios judiciales, así como de cuerpos provenientes de la academia, quienes, además de conocer los puntos álgidos en el control disciplinario que se efectúa en el Poder Judicial, disponen de los fundamentos teóricos para crear la ingeniería procedimental exigida para ello –recursos, instancias, etc.– No se trata de excluir al Congreso de esta labor; se trata más bien de dotarlo de las herramientas adecuadas para emprender este tipo de debates, que redundan en beneficios traducibles en mayor legitimidad para de la Rama Judicial.

Robustecimiento judicial Por otro lado, las modificaciones que se pretenden materializar deben fortalecer la prestación del servicio de administración de justicia, y no lo contrario. Se busca su robustecimiento, y de ninguna manera el debilitamiento de la Rama Judicial, lo que implica rechazar las propuestas que prohíjan la concepción de una “Corte Única” que reemplace a las actuales, bajo la justificación de eliminar el conocido “choque de trenes” –lo que podría solucionarse de formas mucho más simples –, toda vez

que esta transición conllevaría su revocatoria, lo que supone un grave riesgo para el Estado de Derecho colombiano, en el que la interinidad de los jueces debe ser siempre vista en desmedro de la protección del ordenamiento y las garantías fundamentales de los asociados, pues en muchas ocasiones se trata de medidas por medio de las cuales se intenta fortalecer otras ramas del poder. En esa misma cuerda argumentativa, parecen impertinentes las propuestas de creación de un tribunal de aforados para investigar y juzgar a los magistrados que conforman las altas cortes del país, comoquiera que este tipo de iniciativas desgastan la autonomía e independencia de la Rama, al estatuir órdenes superiores de los cuales penderían sus intereses. La oposición a este tipo de tribunales no se traduce en la impunidad de los actos de los magistrados que contraríen el ordenamiento; lo que sucede es que para un genuino apalancamiento del ejercicio del control basta mejorar los instrumentos actuales. Igualmente, se refutan las proposiciones que tienden a atribuir funciones contenciosas a los notarios, esto es, las que resuelven litigios sin acuerdos de base, ya que, la condición que habilita su competencia se encuentra establecida en la existencia de convergencias entre los extremos de las Litis. Lejos de construir sobre lo existente, los proyectos de reforma a la justicia tocan puntos recalcitrantes que no ofrecen auténticas ventajas para el desarrollo de la función jurisdiccional, más allá de extender la cuota de burocracia en la materia, dejando de lado temáticas fundamentales como la modificación de las actuales entidades encargadas del Gobierno y administración del Poder Judicial, en cuyas funciones se han confundido las actividades de gerencia y disciplina de ésta, lo que amerita algunas variaciones. La modificación del Consejo Superior de la Judicatura no solo es el producto de esta confusión, sino igualmente de las diferencias que resultan entre las labores que se desprenden


48 de la función gerencial y de gobierno, toda vez que si la primera se relaciona con lo meramente operacional –que no requiere de paso la conformación de una Sala Permanente, como sucede en la actualidad, y exige la prontitud para la satisfacción de las necesidades–; la segunda se refiere a la edificación de políticas públicas en la Rama. De esta manera, se contraponen el ejercicio dinámico del funcionamiento, a los trazados y planes que deberá seguir el Poder Judicial durante varios años, lo que exige un cambio rotundo en los perfiles y requisitos exigidos a aquellos que ejercen esta función que, dicho sea de paso, no corresponde a una función jurisdiccional, pues quienes conforman esa Corporación no disponen de la majestad de la ley para el proferimiento de sentencias que es, en definitiva, la labor principalísima de la Rama.

Congestión judicial En ese sentido, y volviendo sobre la idea de los puntos omitidos sistemáticamente dentro de los proyectos de reforma a la justicia, debe manifestarse que en todos se carece de una visión integral que permita hacer frente a las problemáticas que encara esta rama del Poder Público, como sucede con la congestión judicial. Y es que hasta ahora el tratamiento de este fenómeno ha sido fragmentario, pues no ha tocado verdaderas modificaciones de tipo jurisdiccional, que pueden ser compiladas en algunas categorías como son: la desjudicialización de litigios atribuidos en el pasado a la Rama; la implementación de preceptos normativos tendientes a agilizar los trámites judiciales; o medidas presupuestales, entre otras.

Se trata de mejoras puntuales al desarrollo de los procesos judiciales que no conllevan, evidentemente, un análisis global de la problemática de la congestión, motivo por el que no se constituyen en herramientas realmente útiles para superar el “atasco”. De allí que la concepción de una política integral resulte necesaria para combatir los efectos que esta situación causa, cuyas principales implicaciones repercuten en el derecho de acceso efectivo de la Administración de Justicia. En otros términos, la confección de medidas efectivas para la lucha contra la congestión judicial exige la formulación de una política pública integral que cobije instrumentos que reduzcan la litigiosidad que se produce en el actuar administrativo y mecanismos que conduzcan a decisiones prontas en materia judicial, con los cuales se garantice el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas. Sólo de esta forma podrá alcanzarse la descongestión de la Rama, si se entiende que tal “represamiento” es el resultado de un volumen de demandas que desborda su capacidad razonable de respuesta. Pero, más allá de lo anterior, sin desatender la importancia de los puntos antes referidos, se considera que una reforma a la justicia pasa por la concepción y puesta en marcha de instrumentos que conlleven una mejor y mayor justiciabilidad en beneficio de los asociados, los cuales, sin importar los diseños institucionales que puedan plantearse, desean el desarrollo de una justicia pronta y de calidad que

lleve a concretar los más valiosos apotegmas en esta ciencia, dentro de los cuales, puede identificarse aquel que recita “dar a cada cual lo que le corresponde” . Ello conlleva la adopción de las bases constitucionales para la cristalización de la eficacia en la prestación de este servicio público esencial, mediante la implementación, por ejemplo, de herramientas que permitan la adopción de decisiones céleres, especialmente en aquellos casos que ameriten sentencias “de reiteración”; o de figuras como la de la obligatoriedad de los términos procesales respecto de ciertos asuntos, tal y como sucede con otros medios de defensa judicial, a saber, la acción de tutela.

Financiamiento a la Rama Todo lo descrito, merece, sin embargo, un comentario final relativo a la financiación de la Rama, pues a nada conduciría la concepción de importantes instrumentos en pro de su robustecimiento operacional, sin el apoyo de un músculo financiero que lo sustente. Vista la importancia de las jurisdicciones en la estructura del Estado colombiano, como garantes del equilibrio jurídico y del recto funcionamiento de las demás autoridades, debe erigirse como mandato constitucional la atribución de una asignación mínima dentro del presupuesto, que garantice, de esta manera, su independencia y autonomía. Los recursos son la esencia de las reformas, de allí que la voluntad política de reformar la justicia deba igualmente estar acompañada por una voluntad económica.


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Justicia

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¿ES NECESARIO REFORMAR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA REFORMAR LA JUSTICIA? Diana Alexandra Remolina Botía Magistrada del Consejo Superior de la Judicatura

A

sí, con la nueva Constitución se creó una estructura acorde con los reclamos de descongestión, de mejora del acceso a la justicia y de eliminación de la impunidad, pero, sobre todo, aunque aún subsista la discusión sobre la necesidad de un mayor grado de autonomía presupuestal, se superó la marcada dependencia del poder judicial a la Rama Ejecutiva, la cual administraba los recursos de la justicia a través del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. Sin embargo, tras 28 años de creación de la nueva institucionalidad, del innegable fortalecimiento de la independencia y de los muchos avances de la Rama Judicial que pueden ponerse sobre la mesa, las discusiones sobre el papel y desempeño del Consejo Superior de la Judicatura han estado siempre a la orden del día.

Avances Como parte de los avances, se debe valorar positivamente que entre 1993 y 2018 cada juez haya aumentado su capacidad de solución de conflictos en un 188%; que la capacidad de solución de los casos haya aumentado en un 297%; que los jueces hayan protegido los derechos fundamentales a través del trámite de cerca de 10 millones de tutelas, que la carrera judicial haya incrementado su cobertura o que la infraestructura judicial haya mejorado significativamente. Intentos de eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y ajustes Con todo, desde la creación del Consejo Superior de la Judicatura se ha intentado su eliminación en multiplicidad de oportunidades a través de iniciativas de reforma que no han prosperado, salvo por la que se convirtió en Acto Legislativo 2 de 2015, pero que posteriormente, en este punto en concreto, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-285 de 2016 por considerar que el constituyente secundario “desbordó el poder de reforma constitucional con el que cuenta el Congreso, porque suprimió el principio de autogobierno judicial, como manifestación del principio de separación de poderes y del principio de independencia judicial”.

Con la promulgación de la Constitución Política de 1991 se introdujeron importantes cambios en la estructura del Estado colombiano y en materia de justicia, sin lugar a discusiones, se generó un punto de inflexión en la transformación de la Rama Judicial no solo por la creación de instituciones novedosas como la Fiscalía o la Corte Constitucional, sino por el establecimiento de un nuevo andamiaje para su gobierno, administración y ejecución de las políticas de justicia, a través de la creación del Consejo Superior de la Judicatura y de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con lo cual se fortaleció la independencia y autonomía judicial.


51 Esta situación, obliga a ref lexionar si una posible intervención a la justicia debería enfilarse, ya no hacia la eliminación de las instituciones concebidas por el Constituyente de 1991, que con menos de 30 años de vigencia aún están en proceso de asentamiento, sino hacia ajustes en el ámbito estatutario, que impacten positivamente en las reglas del servicio de justicia; que mejoren los esquemas de gobierno y administración de la Rama Judicial; que introduzcan reformas a las reglas de ingreso, calificación y retiro de la carrera judicial; que desarrollen los cambios introducidos por el Acto Legislativo 2 de 2015 en materia de convocatoria pública para la conformación de listas para la elección de magistrados de las altas cortes; o que implementen las reformas hechas a la jurisdicción disciplinaria. Y entre los anteriores, el debate central de una reforma a nivel estatutario debería enfocarse en la revisión y modificación de la asignación de funciones de gobierno y administración y en el ajuste de las tareas complementarias que cumplen el Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Para propiciar las condiciones ideales de administración resulta clave mantener el órgano de gobierno

Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, organismo judicial que se ha mantenido pese a los intentos de acabarla.

como garante de la independencia y autonomía judicial, pero superar que las decisiones colegiadas y dictadas en sala se reserven solo a los actos propiamente de Gobierno de la Rama y que en contraposición con lo anterior, las decisiones de administración o que buscan impulsar la implementación de las políticas de justicia adoptadas por la Sala se impulsen en forma más ágil por los magistrados individualmente para potenciar el

logro de objetivos clave, como por ejemplo, la incorporación del expediente digital en los procesos judiciales o la modernización de la infraestructura que se encuentra al servicio de la justicia. Una ref lexión en este sentido quizás conduzca de manera más clara hacia la concreción de las modificaciones y ajustes requeridos para la justicia del siglo XXI y que ya no dan más espera.

De izq. a der. el magistrado del Consejo de Estado, Roberto Augusto Serrato; la magistrada del Consejo Superior de la Judicatura, Diana Alexandra Remolina; el magistrado Corte Suprema de Justicia, Aroldo Wilson Quiroz; la magistrada Consejo Superior de la Judicatura, Gloria Stella López; la exministra de Justicia y del Derecho, Gloria María Borrero; el magistrado Consejo Superior de la Judicatura, Edgar Carlos Sanabria; el magistrado del Consejo de Estado, Germán Bula Escobar; el exmagistrado de la Corte Suprema de Justicia, José Luis Barceló; el magistrado de la Corte Constitucional, Alejandro Linares Cantillo; la ministra de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones, Sylvia Constaín; el director ejecutivo de Administración Judicial, José Mauricio Cuestas, y el alto consejero presidencial para la Innovación y Transformación Digital, Víctor Muñoz.


Opinión

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JUSTICIA SIN FORMA Y SIN REFORMA

Santiago Valencia Senador de la República Centro Demócratico

S

on muchas las cosas que nos han llevado a pensar que la justicia en nuestro país no tiene forma y ahora resulta, que no podemos hacerle una reforma. Constantemente se han presentado proyectos para modificarla y por una u otra razón se hunden en medio de debates que se tornan displicentes por parte de muchos que consideran que por venir del gobierno que no es de sus afectos, ni el país, ni su gente la merece. Esta justicia como la conocemos no aguanta más, es imperativo reformarla para que todos podamos creer y sentir que no estamos sumidos en la más profunda impunidad, que los grandes criminales de la historia no terminarán bailando sobre la sangre de sus víctimas mientras a ellos, los consume el dolor por solo tener la certeza de no haber encontrado nunca, verdad, justicia, reparación ni garantías de no repetición. Nuestra justicia necesita tener forma de justicia, y eso solo pasará cuando seamos capaces de entender que los crímenes


53 atroces nunca podrán ser conexos a los delitos políticos, cuando no se premie a los victimarios con curules y a las víctimas con la indiferencia, cuando las cortes no tengan enormes mantos de duda sobre ellas y cuando las penas impuestas a los criminales no sean tan simbólicas que parezcan casi invisibles y hasta ridículas. Los colombianos merecemos una reforma de fondo que nos garantice la correcta aplicación de penas y la no impunidad y es nuestro deber hacer que pase. ¿Será que la incapacidad institucional del Congreso para reformar la justicia y las obstinadas trabas para reformar la JEP en una justicia tradicional que nos represente a todos los colombianos, nos va a dejar la única opción de una Asamblea Nacional Constituyente?

Los colombianos merecemos una reforma de fondo que nos garantice la correcta aplicación de penas y la no impunidad y es nuestro deber hacer que pase. No podemos pretender curar con paños de agua tibia un cáncer, el 21 de mayo dimos un gran paso al aprobar en segundo debate en plenaria del Senado un proyecto de acto legislativo, para que quienes cometan delitos sexuales contra niños, niñas y adolescentes sean juzgados por la justicia penal ordinaria. Pero sobre todo, para que nunca más pueda entenderse que delitos tan abominables como éstos, tienen algo que ver con la rebelión y el conf licto armado y sean beneficiados con tratamientos penales diferenciados. La justicia es un pilar fundamental y un eje definitorio dentro de la concepción del estado social de derecho que tiene nuestro país, y como congresistas es nuestro deber generar las reformas legislativas necesarias para una recta e imparcial administración de justicia.


Justicia

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DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL Y LA JURISDICCIÓN DISCIPLINARIA Pedro Alonso Sanabria Buitrago Presidente Sala Jurisdiccional Disciplinaria Consejo Superior de la Judicatura

E

n relación con los Actos Legislativos introducidos a la Constitución desde 1992 a la fecha, debe destacarse la reforma de equilibrio de poderes, a través de la cual se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, estas dos últimas declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en sentencias 285 y 373 de 2016, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución.

En la Constitución Política se introdujo el modelo de Estado Social de Derecho, con nuevos órganos para dar cumplimiento a los fines esenciales: la Corte Constitucional, como guardiana de la superioridad normativa de la Carta Magna; la Fiscalía General de la Nación, como ente acusador en materia penal; la Defensoría del Pueblo, como institución encargada de promover, proteger y divulgar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario; y el Consejo Superior de la Judicatura, creado con la finalidad de administrar a la Rama Judicial, e investigar y sancionar disciplinariamente abogados, funcionarios judiciales, Fiscales, Magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales.

Comisión Nacional de Disciplina Judicial En virtud de las facultades otorgadas a la jurisdicción disciplinaria a través del acto legislativo No. 02 de 2015, que modificó igualmente la Constitución Nacional, en lo que respecta al conocimiento de las investigaciones contra empleados de la Rama Judicial, se hace necesario para efectos de garantizar los principios de eficiencia y eficacia de la administración de justicia, y evitar la congestión judicial; ante el alto número de empleados adscritos a la Rama Judicial – correspondiente a Altas Cortes, Tribunales, Consejos Seccionales, Comisión Seccional de Disciplina Judicial, Fiscalía General de la Nación y Juzgados -, lo cual impactará necesariamente en la resolución de los asuntos sometidos a la jurisdicción, y la adopción de medidas que garanticen la prestación del servicio jurisdiccional disciplinario, en forma pronta y cumplida, la creación de Jueces Disciplinarios del Circuito, que asumirían la primera instancia de todas las actuaciones tendientes a ejercer la potestad disciplinaria de dichos empleados judiciales, surtiéndose la segunda instancia ante las Comisiones Seccionales de Disciplina Ju-


55 dicial, conservando en las antes mencionadas el conocimiento de los procesos disciplinarios contra funcionarios en primera instancia y como superior funcional, esta Comisión que además continuará conociendo de las actuaciones en contra de los aforados. Lo anterior, como hemos venido indicando, a partir de las siguientes normas expedidas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, se ha asignado

competencia a la jurisdicción disciplinaria, para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra: 1. Funcionarios judiciales y empleados de la Rama Judicial; 2. Quienes ejerzan funciones jurisdiccionales de manera permanente, transitoria u ocasional; 3. Particulares y demás autoridades que administren justicia de manera permanente, transitoria u ocasional, y 4. Abogados por faltas cometidas en el ejercicio de la profesión.

Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria Consejo Superior de la Judicatura, de izq. a der. Alejandro Meza Cardales, Jualia Emma Garzón, Camilo Montoya Reyes, Presidente, Pedro Alonso Sanabria, Fidalgo Javier Estupiñán, Magda Victoria Acosta y Carlos Mario Cano.

La Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la encargada de presentar modificaciones a la Rama Judicial, entre estas la creación del Consejo Superior de la Judicatura.

Competencia de la jurisdicción disciplinaria De conformidad con lo anterior, la jurisdicción disciplinaria tiene competencia para investigar y sancionar a más de 330.000 juristas, que actualmente se encuentran inscritos en el Registro Nacional de Abogados, a los que debe sumarse quienes habiendo concluido la carrera de derecho tenga licencia temporal, pues ello los habilita provisionalmente para el ejercicio de la profesión. Es importante también señalar, que la jurisdicción disciplinaria, también tiene competencia para investigar a los funcionarios judiciales– aproximadamente 12.000 entre Magistrados, jueces y fiscales-, y empleados de la Rama Judicial – alrededor de 80.000 entre servidores de juzgados y corporaciones judiciales, administrativos, de la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Desde 1991, se han venido creando nuevas autoridades judiciales, tales como: Jueces administrativos, jueces de control de garantías, jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad, jueces penales de adolescentes, jueces civiles de ejecución, jueces de pequeñas causas y de competencia múltiple, y jueces de restitución de tierras, entre otros, sujetos destinatarios de la ley disciplinaria, a los que debe sumarse los árbitros, conciliadores, notarios, jueces de paz, auxiliares de la justicia, autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales, como defensores de familia, las superintendencias, y quienes atienden la jurisdicción coactiva. También se suman, los miembros de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, respecto de las atribuciones jurisdiccionales en materia de policía judicial. Ello explica con suficiencia, el grado ascendente de la carga laboral que afronta la jurisdicción disciplinaria, que según las estadísticas del Consejo Superior de la Judicatura, entre 1992 y febrero de 2019, ha recibido 139.730 procesos. Demanda creciente Pese al importante crecimiento del ámbito de competencia, la nómina de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias, no ha tenido cambio alguno, lo que evidencia el esfuerzo institucional que se hace para


56 atender la demanda creciente del servicio, lo que según las estadísticas oficiales refleja un índice de evacuación del 95%, con más de 20.000 abogados sancionados y más de 2.700 funcionarios judiciales. Así las cosas, son suficientes las razones para crear los Juzgados de Disciplina Judicial y lograr, una pronta, adecuada y proporcional distribución de la carga laboral y mejorar la cobertura de servicio en el ámbito territorial.

De la Acción de Tutela Es considerada el mecanismo principal para la defensa de los derechos fundamentales a partir de la Constitución de 1991, el cual puede ejercerse ante cualquier Juez de la República, siendo su esencia una herramienta ágil, expedita y eficaz, con la que cuentan los ciudadanos para verificar los derechos y garantías constitucionales que se presumen vulnerados. Las Comisiones Nacionales de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales, atendiendo la naturaleza y esencia de sus funciones de índole jurisdiccional, son importantes en aras de permitir el acceso expedito a la Administración de Justicia y la resolución de las acciones que se ventilan

ante la Rama Judicial; resulta necesario que como operadores de justicia, también sean Jueces Constitucionales, y por lo tanto, tengan conocimiento de la Acción Constitucional de Tutela en primera y segunda instancia.

Doble instancia El artículo 29 de la Constitución Política, exige que todo juzgamiento se lleve a cabo con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Entre estas, que son señaladas por la ley, la posibilidad de instaurar recursos contra las determinaciones que se van adoptando en el curso del trámite procesal o al finalizar el mismo; ahora bien, tal como se concibió en el Acto Legislativo 01 No. 2018, que permite la doble instancia en los procesos penales que se adelantan contra aforados, se hace necesario para que dentro del régimen disciplinario, surja una competencia delimitada y concreta para conocer de las faltas disciplinarias que se hayan cometido dentro del ejercicio del cargo y en relación o con ocasión de las funciones judiciales desempeñadas, y se dé la posibilidad de acudir a una segunda instancia, pues la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no tiene Tribunal que le sea superior.

De las faltas disciplinarias que cometan los aforados legales, conocerá, en Sala Especial de primera instancia en investigación y juzgamiento; contra las decisiones de fondo y sentencias que profiera dicha Sala corresponderá el conocimiento a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, procediendo el recurso de apelación.

Descongestión Judicial Es innegable el impacto de las nuevas realidades institucionales y funcionales que se han venido asignando a la jurisdicción disciplinaria, siendo insuficiente la planta de personal para la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, por lo que se requiere la adopción de medidas permanentes tendientes a satisfacer la demanda del servicio en toda la jurisdicción. Como lo es, la creación de cargos profesionales, técnicos y/o asistenciales en las Secretarías Judiciales y en los despachos de los Magistrados. En definitiva, los cambios que se proponen en el presente documento buscan afianzar la confianza en la administración de justicia, a cargo de la Jurisdicción Disciplinaria y de quienes la gobiernan.

PANORAMA DE LOS ABOGADOS QUE DESCONOCEN LOS DEBERES DE LA PROFESIÓN SANCIONES Y SUSPENSIONES DE LOS ABOGADOS 848

434

Exdusión

773

342

296

Suspensión

839

825 270

268

194

Censura

188

Amonestación 16 Multas

786

1 14 2013

39 1 2014

20

44 1 2015

565 abogados

Han sido excluidos desde que se instauró el régimen disciplinario.

11.551 abogados

Han sido suspendidos desde 1992.

839 abogados

Fueron suspendidos el año pasado.

20

48 0

18

44 0

2016

2017

M AY OR ES

Negar habeas corpus

35

41 0 2018

CAUSALES

Error en el trámite de tutelas

Colisión en proceso judicial

28


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58 Justicia

DISRUPCIÓN, PREVENCIÓN Y JUDICIALIZACIÓN:

ESTRATEGIAS COMPLEMENTARIAS

EN LA LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD Néstor Humberto Martínez Neira Exfiscal General de la Nación (2016-2019) Ministro de la Presidencia (2014-2015) Ministro del Interior (1998-2000) Ministro de Justicia (1994-1996)

Néstor Humberto Martínez Neira

La seguridad es una precondición para poder disponer de los derechos que el ordenamiento jurídico confiere a los ciudadanos. Tanto los derechos civiles y políticos, como los sociales y económicos, presuponen un contexto libre de intimidación y violencia para su goce efectivo. Es por esto que se trata de una garantía básica que opera transversalmente, tornándose en un elemento constitutivo del núcleo esencial de diversos derechos.

P

or ejemplo, un derecho político como el sufragio, se verá gravemente afectado en su ejercicio si no se garantizan condiciones adecuadas de seguridad para los votantes. Un derecho social, como el derecho de asociación, se vuelve inocuo cuando los participantes corren graves riesgos en contra de su integridad personal. En este sentido, los fines propios del Estado Social de Derecho sólo pueden realizarse bajo un trasfondo en el que impere la seguridad expresada a través de la política criminal del Estado. Este enfoque ha llevado al reconocimiento de una íntima correlación entre bienestar y seguridad, que ha tenido expresión a nivel internacional en los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas –ODS-, los cuales comprometen a los Estados a la consolidación de ciudades y asentamientos humanos seguros (ODS 11), la reducción y prevención de la violencia y la lucha contra la delincuencia y el terrorismo (ODS 16). Esta interdependencia entre seguridad, goce efectivo de derechos y desarrollo sostenible ha generado un enfoque de política criminal que tiene como metas la judicialización, la prevención y la disrupción del crimen, bajo el entendido de que el mantenimiento de un orden social justo y una convivencia pacífica requieren un aparato institucional capaz de garantizar la protección de los bienes jurídicos preponderantes de los ciudadanos. Estos enfoques, que son complementarios, han marcado unas líneas conceptuales a través de las cuales se ha desplegado estratégicamente la función de


59 la Fiscalía General de la Nación y demues- las conductas delictivas son, en ciertos Prevención tran coherencia, planificación y eficacia en el niveles, fungibles y su judicialización di- La prevención, como modelo de la política cumplimiento de sus deberes misionales. fícilmente trastoca la operatividad de la criminal, se orienta a la adopción de estrateempresa criminal en su totalidad. Las es- gias con el objeto de evitar la comisión futura Disrupción trategias disruptivas requieren innovación de hechos punibles. Bajo la visión de que la La disrupción consiste en una intervención y flexibilidad por la misma capacidad de criminalidad suele obedecer a patrones que sobre una red organizada con el objeto de resiliencia de las organizaciones crimina- permiten cierto grado de predictibilidad, esta inhibir o hacer ineficiente el flujo o difusión les y la posibilidad de que reconstruyan las perspectiva pretende ampliar la tutela de los de bienes, información y conocimiento, al- redes y flujos impactados. Por este motivo, bienes jurídicos prospectivamente, a través del terando los patrones y hábitos dentro de un es una tarea constante de las autoridades análisis de información pasada, para diseñar ciclo de criminalidad. Este modelo de po- públicas lograr adaptar la política criminal estrategias de acción que impidan la comisión lítica criminal orienta la acción del Estado, a las necesidades disruptivas que emerjan futura de delitos. Identificando los patrones no sólo al esclarecimiento y persecución cri- en cada contexto de forma oportuna. geográficos, temporales y de victimización minal de hechos punibles específicos, sino a la identificación de redes y cadenas de valor, dentro de una empresa criminal operante, para ubicar nodos vulnerables y actuar sobre ellos anulando o dificultando la continuidad del ciclo. Las estrategias disruptivas potencian el poder disuasivo de la política criminal y la administración de justicia, disminuyen el riesgo de lesiones a bienes jurídicos de amenazas reiteradas provenientes de la inercia de una actividad criminal organizada y crean desincentivos a la participación en su desarrollo por parte de potenciales criminales. Sin duda, los criterios de priorización y las directrices por parte de la Fiscalía General de la Nación para el ejercicio de la acción penal pueden formar parte de una estrategia disruptiva, ya que la investigación criminal es una de las formas de impactar ciertos nodos dentro de una cadena de criminalidad con miras lograr su desestabiliEs una tarea constante de las autoridades públicas lograr adaptar la política criminal a las necesidades disruptivas que zación. Así, por ejemplo, ha sido prioridad emerjan en cada contexto de forma oportuna. del ente acusador golpear las finanzas criminales como una estrategia transversal de disrupción, la cual ha dado como resultado un valor de más de $13 billones de pesos en activos afectados con medidas cautelares con fines de extinción de dominio, lo que ha golpeado importantes estructuras de crimen organizado como el Clan del Golfo y la Oficina de Envigado. Especial mención merece la implementación de estrategias disruptivas en materia de narcotráfico, delito de criminalidad organizada y trasnacional, que por su complejidad difícilmente puede ser combatido eficazmente a través de un enfoque de criminalización caso a caso, sin tocar profundamente las estructuras y cadenas de valor subyacentes que mantienen unos flujos en los que los autores materiales de Cuerpo Técnico de Investigación (CTI).


60 se pueden desplegar intervenciones estratégicas de prevención. Este modelo depende de forma significativa en la capacidad de las autoridades de recoger y analizar información relevante. La Fiscalía General de la Nación cuenta hoy en día con un avanzado modelo de estructura institucional en el que el expediente digital juega un papel primordial como instrumento de recolección de datos. A través de la implementación de medidas tecnológicas se ha logrado el diseño de mapas de georreferenciación (hotspot) para identificar patrones de criminalidad y se ha avanzado en la utilización de sistemas de inteligencia artificial para correlacionar datos (Fiscal Watson).

Judicialización Finalmente, el modelo de la judicialización es de una naturaleza reactiva y hace referencia a la respuesta punitiva del Estado ante la ocurrencia de hechos criminales. Se trata del enfoque tradicional del ejercicio de ius puniendi dentro de un sistema de administración de justicia para lograr las finalidades propias de la pena como la retribución, la prevención general, la disuasión y la resocialización. Esta perspectiva supone una coordinación entre la labor del ente acusador y la judicatura. La Fiscalía ha tenido como prioridad facilitar los canales de denuncia a través de la denuncia virtual y de las jornadas de Bolsillo de Cristal como una estrategia para facilitar el acceso ciudadano al sistema de justicia. No obstante, debe insistirse en la necesidad de suplir el déficit que existe en el número de jueces a lo largo del territorio Nacional, tanto en lo referente a Jueces de Control de Garantías como de Jueces de Conocimiento, situación que genera una inadecuada distribución de las cargas laborales e impacta de forma significativa la duración de los procesos. Como un dato preocupante se observa que entre la presentación del escrito de acusación y la lectura del fallo pueden transcurrir entre dos y cinco años, llevando no sólo a obstruir la pronta y eficaz administración de justicia, sino también en muchos casos al otorgamiento de libertades por vencimiento de términos. Resulta imprescindible robustecer la institucionalidad judicial para ser consecuentes con la creciente demanda

Incautación de sustancias psicoactivas.

Mecanismo ágil e interactivo ciudadano de denuncia, consulta de antecedentes y registro de documentos extraviados, proporcionado por la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación.

de justicia y racionalizar las cargas en los despachos judiciales lo que indefectiblemente llevará a una reducción en los tiempos procesales.

Conclusión La seguridad es una finalidad valiosa en sí misma, pero también es la precondición para el goce efectivo de todos los derechos de la ciudadanía. Por lo anterior, la política criminal juega un rol central dentro del Estado Social de Derecho y esto

exige que se adopten estrategias eficaces e innovativas que ref lejen una respuesta institucional idónea ante las amenazas serias a los bienes jurídicos preponderantes del ordenamiento jurídico a través de la disrupción, prevención y judicialización del crimen. Se ha mostrado en este escrito cómo la Fiscalía General de la Nación ha adoptado los paradigmas más actuales y significativos para ejercer sus funciones con los más altos estándares técnicos en materia de política criminal.


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Justicia

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DERECHO A IMPUGNAR LA SENTENCIA CONDENATORIA Luis Guillermo Guerrero Pérez Magistrado de la Corte Constitucional

Desde 1991 se incorporaron en la Constitución, en artículos distintos, por un lado, la institución de la doble instancia, en el artículo 31 y, por otro, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria en materia penal, en el artículo 29.


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Nueve Magistrados conforman la Corte Constitucional.

C

uriosamente, sin embargo, tanto la práctica jurídica, como la jurisprudencia en materia penal y constitucional, durante mucho tiempo, subsumieron en un solo instituto las dos figuras, de manera que el derecho de impugnación se entendió incorporado al principio de doble instancia, con la consecuencia de que se consideró que el mismo no operaba en todos los casos, puesto que la garantía de la doble instancia prevista en el artículo 31 admite excepciones, y de que, además el alcance protector del principio, se entendía agotado cuando quiera que la condena se produjese en segunda instancia, puesto que ya se habría hecho efectiva la garantía de la doble instancia.

Cuestionamientos Un primer cuestionamiento sobre esta problemática se produjo en sede constitucional cuando se planteó en una demanda de inconstitucionalidad que permitir la apelación de la sentencia absolutoria en materia penal implicaba, entre otros cuestionamientos, desconocer el principio de non bis in idem. La Corte, en la sentencia C-047 de 2006 resolvió que no se presentaba el problema invocado por el demandante, en la medida en que dicho principio solo opera cuando el juicio culmina con una sentencia que tiene carácter definitivo y se encuentra amparada por la cosa juzgada. Señaló la Corte que en la medida en que

dentro del diseño legislativo del juicio penal, los fallos absolutorios de primera instancia son susceptibles de control por una instancia superior, y sólo adquieren firmeza cuando se han agotado tales instancias, bien sea porque no se interpusieron los recursos de ley, o porque estos fueron resueltos, no cabe predicar una afectación del non bis idem en los eventos en los que, como consecuencia de la apelación de una sentencia absolutoria, el sindicado debe enfrentar una nueva instancia judicial en la que, eventualmente, puede salir condenado. Puntualizó la Corte que la segunda instancia no constituye un proceso autónomo en el que se repita integralmente el juicio surtido anteriormente, sino que sólo se revisa el fundamento de la providencia recurrida a la luz de los cuestionamientos del apelante, por lo cual, no podría afirmarse que una vez activada la apelación se da inicio a un nuevo proceso que versa sobre los mismos hechos, violatorio del principio del non bis in idem. Expresó, además, que el debido proceso se predica no solo del acusado en el proceso penal, sino de todos los sujetos que intervienen en el proceso penal, entre ellos, las víctimas y que estos sujetos también pueden exigir la garantía de la doble instancia, el derecho de acceso a la administración de justicia, y los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, todos los cuales hacen imperioso el reconocimiento de

la facultad de recurrir las sentencias absolutorias de primera instancia. Puso de presente la Corte, finalmente, que no existía una prohibición convencional de la cual fuese posible derivar la imposibilidad de apelar las sentencias absolutorias. De este modo, entonces, no obstante que, con fundamento, desde el punto de vista sustancial, principalmente, en el derecho de las víctimas, la Corte avaló la constitucionalidad de la posibilidad de impugnar la sentencia absolutoria en materia penal, quedó planteado ya un primer interrogante constitucional, puesto que es claro que quien resulte absuelto en primera instancia y sea luego condenado por primera vez en segunda instancia o, incluso, en casación, no habría tenido oportunidad de impugnar el fallo de condena. Este asunto no fue planteado expresamente entonces, y, por consiguiente, no fue abordado por la Corte. Sin embargo, ocho años más tarde una nueva demanda de inconstitucionalidad planteó a la Corte el interrogante que se deriva de la posibilidad de apelar la sentencia absolutoria de cara a la garantía del derecho a impugnar la sentencia condenatoria prevista en el artículo 29 de la Constitución. El problema se formuló a partir de la consideración conforme a la cual, en el modelo procesal colombiano, el juicio propiamente dicho, culmina en la segunda instancia, y, por consiguiente, salvo


64 los recursos extraordinarios, quien habiendo sido absuelto en primera instancia es luego condenado en segunda, no tendría la posibilidad de impugnar la sentencia de condena. En esa ocasión, en la Sentencia C-792 de 2014, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de distintos preceptos del Código de Procedimiento Penal que únicamente reconocían el derecho a impugnar las sentencias que imponen por primera una vez una sanción penal en el contexto de la primera instancia, pero no en fases procesales posteriores, como en la segunda instancia o en sede de casación.

Impugnar sentencias Frente a este cuestionamiento, la Corte abordó dos interrogantes: Primero, si efectivamente existe un derecho fundamental a impugnar las sentencias que, en el marco de un proceso penal, imponen por primera vez una condena en la segunda instancia; y, segundo, si este derecho podía ser satisfecho mediante el recurso extraordinario de casación previsto en la legislación colombiana. La respuesta a ambos interrogantes tuvo como base no solo los preceptos de la Constitución Política colombiana, sino, también, los instrumentos internacionales de derechos humanos. Con respecto a la pregunta por la existencia de un derecho a controvertir las sentencias que imponen por primera vez una condena en el contexto de la segunda instancia, se concluyó que aunque el texto constitucional solo contiene una previsión general sobre el derecho a la impugnación, sin referirse expresamente a la hipótesis fáctica puesta a consideración de la Corte, la referida prerrogativa se extiende a todo fallo judicial que impone por primera vez una condena en el marco de un proceso penal, independientemente de la fase procesal en que ésta se produzca: en única, en la primera o en la segunda instancia, o incluso en sede de casación. La defensa de esta tesis, que hasta ese momento no había sido expresamente acogida en la legislación colombiana, se configuró a partir de tres elementos: (i) la presunción de inocencia, (ii) el principio de la doble conformidad judicial y (iii) el derecho de defensa. En efecto, la presunción de inocencia reviste un blindaje especial cuando ha sido confirmada jurisdiccionalmente mediante un fallo absolutorio, de modo que cuando se revoca este fallo, que ratifica y corrobora, la inocencia del procesado, la decisión judicial condenatoria debe al menos ser confirmada

Impugnación en juicio oral.

por otro operador jurídico para poder derrotar la presunción de inocencia, que tiene en este contexto un carácter reforzado. Así, frente al enorme poder que tiene el Estado en su función de perseguir el delito, el ciudadano cuenta con el espacio irreductible de las garantías constitucionales. En segundo lugar, y a partir de la anterior consideración, se argumentó que del derecho a impugnar la sentencia condenatoria se deriva lo que se ha denominado el derecho a la doble conformidad judicial de la sentencia condenatoria en materia penal. Así, la prerrogativa constitucional atiende a la necesidad de asegurar una defensa especial y calificada frente a los actos que imponen una condena por primera vez en el marco de un juicio penal, así como a la de garantizar que el acto incriminatorio sea validado por dos operadores jurídicos; ambas finalidades se harían nugatorias de interpretarse que la impugnación solo puede ser ejercida cuando la condena se produce en la primera instancia.

Finalmente, se sostuvo que la definición de la controversia jurídica y la fijación del litigio solo se produce de manera definitiva, desde la perspectiva del sindicado, cuando se expide el fallo condenatorio, porque solo en este escenario se definen y se individualizan los elementos fácticos, probatorios y normativos con fundamento en los cuales se determina la responsabilidad penal; y en este contexto, en estricto sentido, no podría argumentarse que el condenado ejerció la defensa cuando se pronunció sobre el fallo absolutorio de primera instancia, de modo que para garantizar el derecho de defensa, se debe permitir controvertir el fallo condenatorio que se produce en instancias procesales posteriores.

Conclusiones de la Corte A partir de estas tres líneas argumentativas, la Corte concluyó que existe un derecho constitucional y convencional a impugnar los fallos que imponen por primera vez una condena en el marco de la segunda instancia de los procesos penales.


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Pese a que, señaló la Corte, este derecho se encuentra consagrado expresamente en la Constitución Política colombiana, en su artículo 29, la línea hermenéutica acogida en el fallo encuentra pleno respaldo en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Así, en primer lugar, la Corte colombiana apeló al sistema mundial, y en particular a la interpretación que del artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ha hecho el Comité de Derechos Humanos, tanto en la Observación General No. 32 de 2007, como en las comunicaciones a algunos países. Así mismo, la Corte acudió a lo previsto en el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos y a los desarrollos que sobre el particular ha hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos. No obstante, como quiera que la legislación colombiana permite controvertir los fallos condenatorios de segunda instancia mediante el recurso extraordinario de casación, la Corte abordó el segundo interrogante

sobre la aptitud de este dispositivo procesal para satisfacer los requerimientos del derecho a la impugnación. La Corte, con base en los estándares de los sistemas mundial y regional de derechos humanos, concluyó que el recuso de casación no cumple con las exigencias que se predican del derecho de impugnación de la primera sentencia condenatoria, en cuanto que éste, al menos, (i) debe dotar al juez de amplias facultades para efectuar una revisión completa, amplia y exhaustiva del fallo condenatorio, incluyendo todos los elementos fácticos, probatorios y normativos que tuvieron repercusión en la decisión judicial; (ii) el análisis debe recaer no solo sobre el fallo objeto de revisión, sino que también debe permitir una nueva aproximación a la controversia judicial; (iii) la revocatoria de la decisión condenatoria debe producirse no solo cuando se verifique el acaecimiento de una de las causales de procedencia establecidas taxativamente en el derecho positivo, sino en general cuando alguno de sus fundamentos pueda ser rebatido.

Así, la Corte, no obstante que obró en un contexto determinado por las particularidades del caso sometido a su consideración, desarrolló un principio general, conforme al cual toda persona tiene un derecho fundamental, derivado directamente de la Constitución y de disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, a impugnar el primer fallo de condena que se produzca en su contra. Con posterioridad, en la sentencia SU-215 de 2016, la Corte precisó los alcances de su jurisprudencia sobre esta materia, puntualizando que el derecho de impugnar la sentencia se aplica en todos los escenarios. Cabe destacar que en esa oportunidad la Corte no concedió el amparo, por cuanto el mismo se planteó en términos estrictamente procesales, para demandar el trámite de una instancia adicional en la Corte Suprema de Justicia, pero que dejó a salvo la posibilidad de que la controversia sustantiva sobre la ausencia de una oportunidad para impugnar la sentencia de condena, y sobre los fundamentos fácticos y jurídicos de una tal pretensión, se planteasen en otro escenario. Sobre este particular, en aclaración de voto a esa sentencia expresé que discrepaba del hecho de que en la misma se hubiese eliminado, por decisión mayoritaria, uno de los numerales contemplados en la parte resolutiva del proyecto que originalmente fue presentado a discusión por la Magistrada Ponente. En efecto, en el documento puesto a consideración de todos los magistrados, antes del debate en Sala Plena, se mencionaba una cuestión de relevancia constitucional, atinente a que en este caso sólo se discutía un defecto procedimental y no cualquier yerro sustancial que pudiese haberse cometido por la autoridad judicial demandada. Ante tal situación se planteaba que los demandantes podrían, en un futuro, instaurar una nueva acción de tutela para ventilar un defecto distinto y que fuera constitutivo de una trasgresión de los bienes constitucionales. Estimo que ese es el verdadero alcance de la Sentencia C-792 de 2014, que afirmó la existencia de un derecho constitucional a impugnar la sentencia en la que por primera vez se imponga una condena penal a una persona y que dispuso que el mismo es susceptible de exigirse directamente con base en la Constitución, aun cuando no se haya expedido la regulación procesal orientada a hacerlo operativo.


Opinión

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RETOS DE LA REFORMA A LA JUSTICIA Carlos Eduardo Guevara Villabón Senador de la República Partido Político MIR A

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l país necesita una respuesta contundente del Congreso de la República, que acabe con la congestión judicial y disminuya la impunidad. ¿Qué elementos debe tener una verdadera reforma a la justicia?, siempre se ha pensado en modificar el aparato judicial desde su cúspide, pero, el verdadero desafío político que tiene el Congreso de la República en este período es garantizar el acceso oportuno y eficiente a una justicia transparente e imparcial. La justicia es el elemento común y esencial de todas las democracias consolidadas en el mundo. Si hay algo importante para el funcionamiento de un Estado – y con mayor razón, de un Estado Social de Derecho – es consolidar un órgano judicial independiente, eficiente y equilibrado. Desde el comienzo de la legislatura en 2018 hasta la fecha, se han radicado cuatro Proyectos de Actos Legislativos para reformar la justicia. El común denominador de estos proyectos se resume en la creación del Tribunal de Aforados, la eliminación de las Contralorías, la modificación de la elección del procurador General de la Nación, del auditor General de la República y de los magistrados de las Altas Cortes; y por supuesto, no han faltado las iniciativas para restringir y limitar el uso de la acción de tutela, principal mecanismo judicial para la defensa de los derechos de primera generación. El Proyecto de Acto Legislativo No. 37 de 2019 Senado que actualmente se discute en la Comisión Primera de esta corporación, plantea modificaciones al habeas corpus para contrarrestar la congestión y limita el monto de las indemnizaciones e intereses en las condenas contra la Nación. Lo anterior, obedece al alto riesgo fiscal que enfrentamos por las más de 480 mil demandas que suman alrededor de $400 billones en sus pretensiones. La iniciativa adicionalmente atribuye funciones jurisdiccionales a particulares, endurece el régimen de inhabilidades y requisitos para los magistrados de las Altas Cortes con el fin de ponerle freno a la corrupción y cerrarle el paso de la puerta giratoria. Los proyectos de reforma constitucional constituyen valiosas oportunidades para plantear propuestas que favorezcan el acceso a este servicio público al ciudadano de a pie y fomenten la seguridad jurídica en


67 nuestro país, urge la reforma. Informes de la Contraloría General de la República señalan que al 2016 se encontraban 1.708.083 procesos pendientes de resolver al interior de los juzgados y tribunales, el índice de congestión de la rama en ese año llegó al 51%, frente al 35% registrado en 2016. En la Fiscalía General de la Nación los resultados tampoco son alentadores, en el delito de Violencia intrafamiliar por ejemplo la impunidad puede llegar al 96% de acuerdo al SPOA .

El país necesita una respuesta contundente del Congreso de la República que acabe con la congestión de procesos y disminuya la impunidad Ante dicho panorama y a la falta de recursos para la Rama Judicial, el Partido Político MIRA ha venido proponiendo dos medidas de descongestión en esta reforma, una de ellas la agrupación temática, donde todos los jueces de la República podrán realizar actuaciones, diligencias y tomar decisiones simultáneas en procesos o trámites similares; la actualización de la legislación en materia de mecanismos alternativos de solución de conflictos y arbitraje laboral, que impedirán el desgaste y recurrencia masiva al andamiaje de justicia. Estas medidas deben hacer parte de un plan de descongestión que se desarrolle en todas las jurisdicciones, donde prioritariamente se impulsen casos con identidad procesal y se resuelvan los procesos con identidad temática, ahorrando a los Jueces de la República la celebración de múltiples audiencias y haciendo eficaz la aplicación del precedente jurisprudencial. El Estado y los colombianos debemos apostarle a la resolución pacífica de conflictos, es la manera más expedita, sencilla, ágil, eficiente, y económica de garantizar justicia. La aprobación del acto legislativo de reforma a la justicia requiere consenso de los sectores políticos. El país necesita una respuesta contundente del Congreso de la República que acabe con la congestión de procesos y disminuya la impunidad.


Justicia

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PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON LA JUSTICIA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1991 Fernando Carrillo Flórez Procurador General de la Nación

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ajo esta comprensión, en armonía con las circunstancias y los retos inaplazables del país, el procurador General de la Nación defendió la aplicación de las garantías institucionales de los mencionados presupuestos para los órganos creados en el marco de la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera que, aunque no hacen parte de las ramas del poder público, son sujetos de estos principios, entendiendo la importancia de aquellas instancias de cara al logro del valor constitucional de la paz. Entendiendo el gran valor constitucional que generan los Acuerdo de Paz, el Procurador pone de manifiesto la importancia de garantizar los derechos ciudadanos en todos sus ámbitos.

Felipe Ariza PGN

Al abordar la noción de justicia y sus implicaciones en el marco de la Constitución Política de 1991, es pertinente considerar el contexto en el cual se trazaron sus líneas definitorias y que marcan su relevancia. En efecto, la realidad que afrontaba el país para el momento en que se convocó la Asamblea Nacional Constituyente estaba mediada por el recrudecimiento de la violencia y una seria crisis institucional. Por tanto, es entendible que el modelo de sociedad propuesto en la Constitución propugne, desde el Preámbulo y en el desarrollo de su contenido, por la justicia como eje y fin esencial del Estado, para contrarrestar las acciones que constriñen ilegítimamente la libertad y los derechos de los ciudadanos, y por su independencia e imparcialidad como valores superiores.


69 Así mismo, se respaldó la posibilidad de que estas instancias decretaran y practicaran pruebas, tal y como lo hacen todos los jueces de la República, con el propósito de cumplir a cabalidad con sus funciones y resolver de manera efectiva y adecuada los casos puestos en su conocimiento.

Armonizar la amplitud de los derechos Otro aspecto importante en esta materia, se refiere a la necesidad de armonizar la amplitud de los derechos reconocidos en la Constitución con la efectividad de los mismos, lo cual implica la adopción de mecanismos judiciales idóneos para la garantía de estos derechos. Es así como, en correspondencia con los postulados constitucionales, se debe garantizar la operatividad de los instrumentos que permitan el acceso de los ciudadanos a la justicia. En este marco institucional, se han custodiado las normas regulatorias del reparto de competencias en materia de control judicial de ciertos actos de carácter administrativo entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Se trata de la defensa de las competencias constitucionales de cada uno de estos órganos para efectos de lograr un cuidadoso equilibro en salvaguarda de la supremacía de la Constitución y la vigencia del principio de legalidad. Esto es crucial, puesto que la preservación de las competencias constitucionales de estos órganos evita “choques de trenes” y previene un desgaste institucional en la Rama Judicial. Acción de tutela En consonancia con lo expuesto, respaldó la acción de tutela como garantía para la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, en desarrollo del principio de efectividad de los mismos y de los fines del Estado, haciendo claridad sobre el hecho de que esta acción, no ha sido instituida para reemplazar los procesos ordinarios o especiales. Por las convicciones precedentes, se hizo notoria nuestra oposición a las propuestas de reforma que tendieran a disminuir el margen de la acción de tutela y que redundaran, en la desprotección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Protestas sociales en Jamundí, Valle del Cauca.

Fortalecimiento de las capacidades institucionales Ahora bien, la comprensión de la justicia en el marco constitucional comporta, además, el entendimiento sobre el necesario fortalecimiento de las capacidades institucionales, para garantizar no solo la existencia de ciertas instancias con determinadas funciones, sino el ejercicio de las mismas de manera autónoma e independiente de los poderes, en aras del necesario equilibrio estatal. Por consiguiente, desde esta Procuraduría Ciudadana se expusieron argumentos de fondo para garantizar el ejercicio de sus funciones, las cuales incluyen la vigilancia del cumplimiento del marco constitucional y legal, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

Con similar orientación se sostuvo que la terminación de la relación de un servidor público electo popularmente, como consecuencia de la aplicación de una sanción de destitución e inhabilidad general impuesta por la Procuraduría General de la Nación, no vulnera el bloque de constitucionalidad, en la medida en que desarrolla la distribución de competencias que tiene sustento constitucional. Igualmente, se sustentó la constitucionalidad de las competencias para suspender servidores públicos de elección popular y se elevaron ref lexiones de diverso orden, para explicar que la misma no está sujeta a condicionamientos respecto de los actos que se investiguen (como serían los actos de corrupción).

Se trata de la defensa de las competencias constitucionales de cada uno de los órganos para lograr un equilibro en salvaguarda de la supremacía de la Constitución y la vigencia del principio de legalidad.


70 Competencias en el Acuerdo de Paz En esta misma perspectiva, patrocinó la intervención plena de la Procuraduría General de la Nación en los procesos que se llevan ante las instancias creadas para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, con el fin de garantizar, como representante constitucional de la sociedad, los derechos de las víctimas, entre otros, para la terminación efectiva del conflicto armado. Muy importante en este campo resulta la defensa de la Sentencia de la Corte Constitucional que ejerció el control de constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria de la JEP, por cuenta de las objeciones formuladas por el Presidente de la República. El procurador General argumentó que el procedimiento legislativo para la implementación del Acuerdo Final (fast track) impide la formulación de objeciones presidenciales por su propia naturaleza, pues constituye un acto que va en contra de la progresividad en la implementación del acuerdo de paz y, sobre todo, que se enfrenta a un fallo de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. Normas procesales y medidas de aseguramiento La Carta Política conlleva, además, a exigir que las actuaciones procesales materialicen y atiendan los derechos sustanciales. Por esta razón, el procurador defendió las normas procesales que resultan más garantistas y que maximizan el acceso a la administración de justicia. Igualmente, se promovió la protección de cualquier escenario normativo que tuviera por propósito la libertad como presupuesto fundamental para la eficacia de los demás derechos y para vivir en sociedad, discutiendo las restricciones que no son consonantes con los presupuestos constitucionales. En consonancia, respaldó la garantía a la libertad de las personas, en el marco de la detención preventiva y sostuvo que el límite máximo de treinta y seis (36) horas para que todo capturado sea puesto a disposición de su juez natural aplica en cualquier hipótesis.

El Ministerio Público amparó la independencia de los médicos oficiales para efectos de rendir conceptos técnicos para sustituir la medida de aseguramiento en establecimiento carcelario por detención domiciliara, pues consideró que se trata de expertos técnicos con independencia funcional.

Protección de los derechos Resaltó, además, la trascendencia real de la defensa de los derechos, al plantear que las reglas dirigidas a la conservación de la convivencia, no pueden ser desproporcionadas ni afectar sensiblemente los derechos de quienes son sujetos de especial protección constitucional. Al tiempo, llamó la atención sobre la necesidad de adoptar medidas legales idóneas, que propendan por dicha protección y la importancia de la acción coordinada de las autoridades, encaminadas a lograr los fines superiores. Del mismo modo, señaló que aunque la interpretación de una expresión sea razonable desde el punto de vista de la hermenéutica legal, no puede desconocer el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, ya que no solo se debe garantizar

la posibilidad para que todas las personas acudan y ventilen sus controversias ante las autoridades judiciales, sino que además el asunto sea resuelto y que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico. En este panorama, es evidente el calado de la dimensión institucional de la justicia, y la garantía para que los jueces ejerzan de manera autónoma y razonable su función. Por tanto, el Procurador General de la Nación ha ponderado el rol definitivo y trascendente del juez en la sociedad, así como la importancia de adelantar con la mayor diligencia su actividad para determinar las circunstancias de cada caso, sin que sea posible que el legislador establezca reglas generales que prescindan del análisis de las particularidades de los mismos. Además de subrayar la idoneidad de la actividad judicial en el ámbito de los procesos ordinarios, para la protección de los derechos fundamentales, ha expresado la imperiosa obligación de guardar la confianza en la actividad judicial que se desarrolla con seriedad y dedicación, al considerar a los jueces como garantes de una justicia pronta y certera.

Fernando Carrillo, en el Foro “Los Derechos de las Víctimas en la Implementación de los Acuerdos de Paz”.


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Personaje

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UN PERFIL DEL MODELO DE CONTROL FISCAL QUE NECESITA EL PAÍS Carlos Felipe Córdoba Larrarte Contralor General de la República

El Proyecto de Acto Legislativo que está siendo fortalecido por el Congreso nos permitirá anticiparnos a los movimientos vertiginosos de los corruptos.

Desde el día en que el Congreso de la República me eligió para el cargo, he venido liderando un esfuerzo colectivo dirigido a cumplir la más importante de mis metas: dotar a la Contraloría General de la República de un nuevo modelo de control fiscal eficaz, con capacidad preventiva y concebido para una época en la que la corrupción retrasa, frena o desvirtúa perversamente las aspiraciones sociales de la gente.

H

ablo de “esfuerzo colectivo”. porque el Proyecto de Acto Legislativo que está sometido al estudio del Congreso y que ya fue aprobado en sus cuatro primeros debates por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, ha sido el producto de un ejercicio concertado con los servidores que constituyen las bases del control fiscal, representadas por los ocho sindicatos de nuestra entidad. Justo es reconocer que sus dirigentes y afiliados han venido haciendo, desde el primer día, aportes formidables a la construcción del modelo que refleja una legítima aspiración institucional. Ese proceso de construcción conjunta se ha ido prolongando y fortaleciendo en

el escenario legislativo. Las deliberaciones que condujeron a su aprobación han enriquecido su contenido y han permitido hasta ahora dejar en claro que no estamos buscando una reforma para acumular poder, sino para generar mayor eficiencia y mejores y más contundentes resultados. Ni la Contraloría ni sus servidores experimentamos orfandad de poder porque el poder, en su medida justa y necesaria, ya nos fue otorgado por la Constitución de 1991, junto con el mandato expreso e ineludible de trabajar por la preservación y protección de los recursos públicos. Lo que buscamos ahora es que ese poder esté acompañado por el ingrediente fundamental de la eficiencia. Para eso es

indispensable que dispongamos de un sistema de control fiscal, no previo, sino preventivo, concomitante y posterior. No de otra manera tendremos la capacidad necesaria para conseguir que los recursos de la salud pública, por ejemplo, se queden atrapados en las redes de contratistas o intermediarios inescrupulosos bajo la mirada omisiva, complaciente o cómplice de funcionarios que privilegian el lucro personal. Dolorosas experiencias recientes nos demuestran que, con el modelo actual, las contralorías –porque incluyo aquí a las territoriales- llegan cuando del festín de los corruptos solo quedan las sobras. En semanas pasadas, cuando el país se enteraba indignado de la manera como había crecido


73 el patrimonio familiar de un funcionario, se me vino a la mente una frase que resume la impotencia de la que debemos salir cuanto antes: mientras los corruptos van en Lamborghini, nosotros nos movemos en una bicicleta, a veces estática. Las circunstancias apremiantes nos indican que debemos ser capaces de anticiparnos a los movimientos de los corruptos y de frenar el ritmo vertiginoso de su avance rapaz e inclemente. Si no lo hacemos, entonces tendríamos que resignarnos a ir tras la pista incierta de los recursos perdidos, de los dineros embolatados. Conformarnos con que solo las grandes urbes, Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga, cuenten con hospitales con cuarto nivel. Aceptar, resignadamente, que la plata destinada a la inversión social no llegue a las regiones que tradicionalmente han sido denominadas con el mote odioso de “la periferia”.

Misión en tiempo real Entre nuestros más importantes aliados en la construcción del modelo que estamos proponiendo se encuentra el Auditor General de la República, Carlos Hernán Rodríguez Becerra. Con él compartimos la aspiración de dotar al control fiscal en Colombia de las herramientas para que su ejercicio se de en tiempo real y preventivo. El control concomitante y preventivo es clave porque hoy sólo es posible intervenir a la hora de actuar para fiscalizar la gestión de recursos públicos ya ejecutados.

Una de las prioridades de la Contraloría es fortalecer el control concomitante y preventivo en la fiscalización de los recursos públicos ya ejecutados.

Para decirlo en los términos coloquiales de nuestras abuelas, muchas a menudo comprobamos que después del ojo afuera, no hay Santa Lucía que valga. Si hubiéramos tenido en su momento esa capacidad preventiva, hoy no tendríamos que estar rasgándonos las vestiduras por la pérdida de casi $84.000 millones del Programa de Alimentación Escolar (PAE), un verdadero siniestro que equivalió a arrebatarles a nuestros niños en edad escolar 264.555 raciones de alimentos. En ese orden de ideas, necesitamos complementar el actual control posterior y selectivo para reducir sustancialmente el tiempo

El presupuesto para la alimentación escolar es uno de los focos clave del órgano de control fiscal.

que transcurre entre la gestión fiscal y el ejercicio de su vigilancia. No niego que extraño el control de advertencia, un instrumento que permitía a la Contraloría alertar oportunamente sobre riesgos o daños inminentes al patrimonio público. Pero concuerdo con sus críticos en que hay que regularlo.

Refuerzos fundamentales Mientras el Congreso de la República decide en su sabiduría los alcances de la reforma, mientras terminamos este proceso de construcción colectiva, la Contraloría General de la República se ha venido preparando


74 responsable y activamente para la llegada de una nueva era del control fiscal. El modelo en construcción será respaldado por tecnología de avanzada, con componentes de big data e inteligencia artificial. Estoy convencido de que es necesario generar una cultura institucional para lograr una capacidad predictiva frente a la corrupción. Ya disponemos del primer Observatorio del Gasto Público en Colombia y también de la primera Central de observación y seguimiento a la contratación pública. La hemos denominado “Océano”, por la profundidad de los datos que nos ha permitido encontrar. Con esas herramientas estaremos en capacidad de ejercer un control más eficiente sobre el recurso público que se derivará del Plan Nacional de Desarrollo, que contemplará un Plan Plurianual de Inversiones de $1.100 billones. Conoceremos, con la agilidad que corresponde, los movimientos del Presupuesto general de la Nación por $258,9 billones, que incluye partidas y asignaciones muy importantes económicamente y significativas socialmente como los $2,4 billones que están anunciados para los Planes Departamentales de Aguas. Como la central “Océano” nos ha permitido conocer cómo operan las mallas de contratistas en las que se concentra el grueso de los negocios públicos en el país, las centrales integradas de información nos permitirían conocer, por ejemplo, el perfil completo de los adjudicatarios de los proyectos que serán ejecutados con cargo al presupuesto bianual de regalías que es de $19 billones. Ese es un frente de control fiscal importante, especialmente si tenemos en cuenta que la gran bolsa de regalías es de $30 billones, sumados los recursos pendientes de ejecución en vigencias anteriores.

Las veedurías ciudadanas son el mecanismo democrático de representación que le permite a las personas y a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública.

Las veedurías ciudadanas Otro refuerzo fundamental es la gente. Como lo expliqué en otro apartado de este artículo, la ciudadanía ha atendido nuestro llamado a apropiarse de la vigilancia del patrimonio colectivo. Gracias a las veedurías ciudadanas debidamente organizadas, hemos podido llegar por la vía del control excepcional a casos de tanta connotación social como la crisis de Hidroituango. Como lo anuncié el día de mi posesión ante el Congreso de la República, no pensaba quedarme cómodamente sentado frente a un escritorio en Bogotá, sino que conocería de primera mano los problemas de las comunidades. Pues bien, en compañía de nuestros auditores hemos recorrido, palmo a palmo, la zona de influencia e impacto del proyecto. Hemos recibido el testimonio directo de los habitantes de las riberas del río Cauca y los confines de La Mojana. Gracias a ellos, la Contraloría pudo trasladar a las instancias competentes más de 300 situaciones irregulares. A propósito de la articulación de esfuerzos con todas las contralorías territoriales, estamos avanzando en el cumplimiento de

un Convenio de fortalecimiento del Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), que también tiene una amplia base de participación ciudadana. Creo que queda claro que para corregir las limitaciones que he venido señalando con conocimiento de causa, es necesario modificar el Artículo 267 de la Constitución Política. La ciudadanía legítimamente cada día más y mejores resultados. Tengan la certeza de que los hemos venido consiguiendo, aunque serán muy superiores cuando recuperemos la capacidad preventiva y cuando podamos acompañar, sin dilaciones, las actuaciones que son objeto del control fiscal. Mi madre decía sabiamente que quien no vive para servir no sirve para servir. Yo llegué a la Contraloría para servirle al país y estoy convencido de que mi mejor servicio será dejarle la estructura necesaria para proteger los recursos sagrados de la salud, la educación y para cerrar las brechas abiertas por la pobreza y la desigualdad. Los retos de la Agenda 2030 no deben ser, en el caso colombiano, compromisos escritos en la letra inerte de los pactos incumplidos.


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LA VERDADERA AUTONOMÍA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

El Consejo Nacional Electoral (CNE) ha hecho parte de la composición de la Organización Electoral desde el 16 de diciembre del año 1948, fecha en la cual nació a la vida pública con el objetivo de regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad política del país, además de brindarle a la sociedad colombiana la garantía de una votación transparente y totalmente representativa de la ciudadanía. Por aquel entonces, era llamada la Corte Electoral y, junto con la Registraduría Nacional del Estado Civil, conformaba la Organización Electoral.

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ue hasta la expedición de la Ley 96 en el año 1985 que entonces pasó a denominarse Consejo Nacional Electoral, como hoy se le conoce y se fijaron las condiciones para que, en uso de facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidiera una reglamentación para la actividad electoral, una hoja de ruta que le permitiera al país tener la garantía de que una institución independiente, transparente y capacitada, legitimara las decisiones democráticas que en las urnas tomaba la ciudadanía. Fue así que a través del Decreto 2241 del año 1986 se expidió el, hasta hoy vigente, Código Electoral. Aunado a lo anterior, la Constitución Política de 1.991 elevó a rango constitucional la existencia, composición y características de la Organización Electoral, determinando que el Consejo Nacional Electoral gozaría de autonomía presupuestal y administrativa, y le otorgó a éste una serie de atribuciones especiales con el objetivo particular de garantizar el cumplimiento de los principios y deberes que le corresponde a los partidos y movimientos


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El Consejo Nacional Electoral está compuesto por nueve miembros elegidos por el Congreso de la República, los cuales cumplen su designación como servidores públicos durante cuatro años, teniendo las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

políticos, a los grupos significativos de ciudadanos, a sus representantes legales, directivos, y candidatos, y en general a todos aquellos que se involucran o intervienen en los procesos electorales del país.

Composición Hoy en día, el Consejo Nacional Electoral está compuesto por nueve miembros elegidos por el Congreso de la República, los cuales cumplen su designación como servidores públicos durante cuatro años, teniendo las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Ellos son los que componen la corporación y fueron elegidos mediante un proceso democrático para el período 2018-2022. Tras la posesión frente al Presidente de la República, los Magistrados del Consejo Nacional Electoral asumieron sus

Magistrados del CNE con el Presidente de la República, Iván Duque Márquez.


78 responsabilidades y evaluaron las condiciones en las que se encontraba la corporación, encontrándose con varios obstáculos y dificultades por sortear para cumplir a cabalidad con la tarea titánica que les había impuesto la Constitución Política con la misión de alcanzar el anhelo democrático de una garantía real y efectiva de los procesos electorales. Una institución con procesos supremamente arcaicos y sin sistemas de gestión, con asuntos sin resolver de procesos electorales antiguos, con una estructura orgánica inestable y recursos físicos y humanos limitados tomó por sorpresa a estos nuevos magistrados; sumado a esto, el obstáculo para solventar los problemas eran aún mayor: el CNE se encontraba supeditado presupuestal, administrativa y financieramente a la Registraduría Nacional

del Estado Civil, y por lo tanto, la capacidad de decisión para enfrentar estas adversidades y superar la crisis en que se recibía la corporación era casi nula. Frente a éste panorama, la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral decidió designar como Presidente al Magistrado Heriberto Sanabria Astudillo, quien asumió el compromiso de liderar un proyecto encaminado a revertir la situación y cambiar la imagen de una institución desprestigiada frente a la sociedad. De igual forma, los magistrados conformaron equipos de trabajo que lideraran proyectos para solucionar uno a uno los problemas institucionales, y ante la carencia de recursos físicos, técnicos y humanos, la disposición de cada uno de los funcionarios de la corporación ha sido base fundamental de lo conseguido hasta el momento.

Alcance tecnológico Al día de hoy, a pesar de la limitación en los recursos de que dispone, el CNE ha implementado con éxito una herramienta tecnológica que le permite a los magistrados y a los funcionarios de cada despacho gestionar los asuntos que le son asignados para su conocimiento, mejorando la eficacia y eficiencia en los tiempos de respuesta, brindando a los ciudadanos una atención oportuna. Así mismo, ha venido depurando los asuntos que se hallaban pendientes de decisión con respecto a procesos electorales antiguos, particularmente los correspondientes a reposición de votos e informes de ingresos y gastos de las campañas electorales, con el objetivo de brindar mayores garantías en cuanto a la agilidad de estos mismos procesos de cara a las elecciones locales que se desarrollarán en el mes de octubre del presente año. Esto, sin embargo, es solo el desarrollo de la fase inicial de un proyecto pensado a gran escala dentro de los cuatro años en el que los magistrados que hoy componen la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral se han comprometido a cambiarle la cara a ésta corporación a partir de la visión que tienen de la misma como una institución que promueve la cultura democrática, fortaleciendo la participación política, la confianza ciudadana y el reconocimiento institucional, en el marco del sistema político y electoral colombiano. Esta visión se cumplirá en la medida en que Heriberto Sanabria Astudillo, Presidente Consejo Nacional Electoral (CNE).

se logren establecer procesos y procedimientos dirigidos a la razón de ser toda entidad pública: la atención eficaz, eficiente y oportuna a los ciudadanos.

Mejorar la percepción hacia las autoridades electorales La necesidad de mejorar la percepción que la sociedad tienen con respecto de las autoridades electorales se basa, entre otras cosas, en darle garantías a la misma con respecto al desarrollo de los procesos electorales, los cuales históricamente no han sido ajenos a la criminalidad e injerencia de distintos agentes que operan con el objetivo de poner en riesgo la transparencia de los mismos y, en consecuencia, se ha desarrollado una percepción negativa en los electores, respecto de los resultados que avalan a los ciudadanos declarados elegidos en los cargos o corporaciones de elección popular. Nuestro Estado Social de Derecho a través de las distintas ramas del poder público, con el propósito de erradicar prácticas que contrarían los mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía, ha adoptado estrategias y medidas de prevención y sanción frente a la existencia de responsabilidades penales, disciplinarias, fiscales y administrativas que surgen antes, durante y después de los procesos electorales. De tal modo, el CNE como máximo órgano que regula, inspecciona, vigila y controla toda la actividad electoral, una vez conoce las presuntas faltas cometidas en contra de los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios en materia electoral, inicia las actuaciones administrativas sancionatorias y así garantiza que los intervinientes en las contiendas electorales, participen en igualdad de condiciones en la divulgación de sus propuestas. Reglamentación electoral Con ocasión al proceso de elección de mandatarios locales fijado para el presente año, el Consejo Nacional Electoral ha expedido oportunamente la reglamentación en lo atinente a: i) límites de gastos de campañas a cargos uninominales y corporaciones públicas; ii) valor de las pólizas de seriedad que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos; iii) valor del


79 voto válido obtenido; iv) número máximo de cuñas en televisión, radio, de avisos en publicaciones y de vallas publicitarias. Como primicia, respecto del proceso electoral fijado para octubre de este año, el Presidente del CNE, liderando un equipo conformado por distintos servidores públicos de la Corporación, radicó y fue aprobado por la sala plena actos administrativos regulatorios de asuntos como: i) medidas para garantizar la transparencia de los escrutinios; ii) reglamentación d la actividad de los testigo electorales y auditores de sistemas; iii) creación y reglamentación de veedurías electorales ciudadanas; iv) regulación para propiciar el acceso a la información electoral en la población con discapacidad auditiva y; v) adopción de medidas operativas para la implementación de las listas de candidatos en coalición para corporaciones públicas; propuestas dirigidas para garantizar la transparencia del proceso electoral y que la contienda se rija bajo los principios de igualdad, imparcialidad y de pluralidad. De otro lado, en lo relacionado con los delitos contra mecanismos de participación democrática, contenidos en el Código Penal, recientemente modificados y agregados por la Ley 1864 de 2017, el Consejo Nacional Electoral y la Fiscalía General de la Nación suscribieron un acuerdo de cooperación con el objeto de desarrollar pedagogía, labores de prevención e intercambio de información para garantizar un proceso electoral transparente y legítimo; en efecto, se han habilitado para el servicio de la ciudadanía correos electrónicos para recibir denuncias sobre posibles irregularidades electorales y la FGN dispuso de un centro de contacto 24 horas de línea nacional y vía celular. A pesar de los esfuerzos expuestos para fortalecer la institucionalidad del CNE, éste seguía teniendo frente a sí el obstáculo de no disponer de autonomía para la toma de decisiones.

Funciones Como se mencionó, el Consejo Nacional Electoral constitucionalmente tiene la función suprema de “regular inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus

Sede del Consejo Nacional Electoral.

representantes legales, directivos y candidatos”. Con el objeto de solventar las necesidades ciudadanas que se causen en la realización de procesos electorales. De tal modo, la carta constitucional determinó que gozaría de autonomía presupuestal y administrativa. Sin embargo, su autonomía presupuestaria y administrativa, ha sido gestionada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por tal razón, como Presidente del CNE manifesté al alto Gobierno, al ministerio del Interior, al ministerio de Hacienda y al Congreso de la República, que con el objeto de cumplir las funciones constitucionales y legales depositadas en la corporación, se requiere con urgencia lograr la autonomía y obtener un fortalecimiento institucional conforme a las necesidades del servicio. Petición también soportada en el informe final de la “Misión de expertos electorales de la Unión Europea (MEE.UE) Elecciones Colombia 2018”, quienes señalaron dificultades para el cumplimiento de funciones del CNE por la carencia de estructura y de autonomía presupuestaria. En consecuencia, se logró incorporar y aprobar dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” un artículo que para efectos de la autonomía administrativa y presupuestal

de la Corporación, se revistiese al Presidente de la República, de facultades extraordinarias para que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la aprobación de la ley, adopte la estructura y organización del Consejo Nacional Electoral, teniendo en cuenta los estudios que ha adelantado esta institución con el Departamento Administrativo de la Función Pública. De igual modo, fue aprobada la futura asignación presupuestaria necesaria, dentro del Estatuto Orgánico del Presupuesto. De manera que, el nuevo CNE que se está construyendo y reinventando, ha dado un gran paso para estar a la altura de una autoridad electoral que cumple con sus funciones y garantice a la ciudadanía y al pueblo colombiano, que la toda la actividad electoral, se encuentra vigilada y controlada en términos de equidad, transparencia y pluralidad. Aun así, para los actuales magistrados del Consejo Nacional Electoral, es claro que resta superar obstáculos y metas con las cuales se pretende recuperar la confianza ciudadana. Finalmente es menester aclarar que, en Colombia, cualquiera que sea su autoridad electoral, debe poseer autonomía administrativa y presupuestal y no se puede judicializar la política ni politizar la justicia, especialmente la electoral.


Opinión

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POR UN SUEÑO DE JUSTICIA… Esperanza Andrade Serrano Senadora Partido Conservador

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eniendo en cuenta el momento coyuntural por el que está pasando el país, mediado por las recientes decisiones judiciales sobre el señor “Jesús Santrich” y por el escándalo del “Cartel de la Toga”, entre otros desafortunados sucesos; una profunda reforma a la justicia es un clamor ciudadano y una necesidad sentida de la nación, la cual debe incluir fórmulas que aporten mayor celeridad en aquellos casos que lesionan gravemente la confianza pública y la legitimidad de las instituciones, pero sobre todo que proporcionen un mensaje de claridad y seguridad jurídica a los de-

más actores del sistema, y en general a todos evitar bloqueos institucionales, aumentar los colombianos. Por ello, es imperativo que las medidas de protección de la confianza una reforma a la justicia incluya lo siguiente: pública en las altas cortes, e incrementar los requisitos de experiencia para el cargo Probidad, transparencia e integridad de magistrado. También toca establecer auen la administración de justicia, en el diencias de confirmación para la elección sentido de garantizar que los jueces, y en de magistrados y otros altos funcionarios, especial los magistrados de las altas cortes, y que los Comisionados de Disciplina Jusean el referente ético de nuestra sociedad. dicial sean elegidos por la Rama Judicial y En consecuencia, es pertinente y necesario no por el Congreso. Debe haber períodos eliminar las facultades electorales de las al- institucionales en los altos cargos del Estas cortes y fortalecer el marco de inhabili- tado y la agilización de los procedimientos dades para magistrados y altos dignatarios. contra funcionarios aforados ante la CámaAsí mismo, es necesario generar reglas para ra de Representantes. Por último, se debe


81 permitir la suspensión por parte de la Sala Plena de la misma Corporación, a aquellos magistrados que con sus actos de corrupción puedan minar la confianza en la administración de justicia. La eficiencia, eficacia y calidad de la administración de justicia, se concretaría con la sustitución del Consejo Superior de la Judicatura por una nueva institucionalidad, especializada y cualificada para las labores que exige la Rama Judicial, de la siguiente manera: Una Dirección General de la Rama Judicial, conformada por un Consejo Directivo y un Gerente, realizará las labores de gobierno y administración. Una Comisión de Carrera Judicial, conformada por comisionados con las más altas calidades jurídicas, y con requisitos de experiencia en cargos de la carrera judicial, encargada de elaborar las listas para candidatos a magistrado y administrar la carrera judicial. Todo esto, bajo la coordinación y articulación de una Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, que hoy existe por mandato legal. Por último, es necesario adoptar medidas de autonomía presupuestal para la Rama Judicial y ajustes específicos al sistema penal acusatorio para volverlo más eficiente. La Seguridad jurídica sería efectiva teniendo en cuenta las siguientes estrategias: establecer la función en las altas cortes de unificar la jurisprudencia y la facultad de seleccionar procesos para cumplir dicha función, con el propósito de evitar los llamados “choque de trenes”; regular la acción de tutela para que esta siga siendo un mecanismo inmediato de protección de los derechos fundamentales y no una tercera instancia de los litigios, ni una herramienta para el abuso del derecho. Definir la competencia y especialización de los jueces de tutela, y comunicar por las altas cortes sus sentencias cuando sean firmadas y no mediante comunicados de prensa. Después de 17 proyectos de reforma a la justicia fallidas y en medio de una evidente crisis de la justicia, consideramos de la mayor importancia apoyar un nuevo proyecto de ley que incluya todos estos temas tan transcendentales, estructurales y necesarios para efectivizar el propósito de avanzar en la consolidación de una justicia transparente, eficiente y de calidad… uno de los anhelos más sentidos de nuestro país.

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Entidad

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ESTRATEGIAS DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL PARA BLINDAR ELECCIONES DE OCTUBRE Juan Carlos Galindo Registrador Nacional

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n ese sentido, se han adelantado estrategias importantes para blindar los comicios de octubre donde -hasta el 31 de mayo pasado- han inscrito su cédula 788.215 ciudadanos. De esta cifra, 509.326 lo han hecho a través de las sedes de la Registraduría Nacional dispuestas en todo el territorio nacional y los restantes 278.889 en 81 quioscos o puntos disponibles en centros comerciales de las 24 principales ciudades del país. Así mismo y con el propósito de facilitar este proceso de inscripción, entre el 8 y el 14 de julio se adelantarán las inscripciones de cédulas en los diferentes puestos de votación del país. Bogotá, Antioquia, Atlántico y Valle del Cauca son los territorios que han tenido el mayor número de inscritos con 95 mil, 81 mil, 61 mil y 53 mil respectivamente. Desde el 27 de octubre de 2018 comenzó el proceso electoral, como lo señala el calendario con esta primera actividad de inscripción de cédulas de colombianos y de extranjeros residentes en Colombia. Este proceso se adelanta en línea a través de un sistema automatizado mediante dispositivos de autenticación biométrica integrados que operan con georreferenciación y cuenta, además, con la interoperabilidad entre la plataforma de inscripción y el Archivo Nacional de Identificación realizándose las validaciones de las huellas así cotejadas. En estas elecciones de gran complejidad, vale la pena destacar que tendremos 829 nuevos puestos de votación, que fueron creados con el propósito de garantizar el cubrimiento en zonas alejadas del país que no contaban con ellos y otros para descongestionar los puestos de votación de gran afluencia en aras de privilegiar el derecho al sufragio de los colombianos en condiciones de seguridad y tranquilidad. Con la inscripción de 788.215 cédulas y 829 puestos de votación adicionales, la Registraduría se prepara para garantizar que haya materiales suficientes en cada puesto.

La organización de un proceso electoral es, sin duda alguna, la operación logística más grande y representativa de la democracia en Colombia. La Registraduría Nacional del Estado Civil, a la luz de las disposiciones constitucionales y legales, es la institución encargada de dirigir y coordinar las elecciones, de manera que se adelanten en condiciones de plenas garantías para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto.


83 Transparencia La Registraduría Nacional del Estado Civil blindará las elecciones con diferentes estrategias para que el proceso se desarrolle con total transparencia. En ese orden de ideas, el 27 de octubre próximo tendremos un incremento considerable de estaciones de biometría para autenticación de los votantes, pasando de 8.404 que funcionaron en el 2015 a 14.500 terminales biométricas con el fin de evitar el fraude por suplantación de votantes y jurados. Estas terminales serán ubicadas en las zonas de mayor riesgo electoral teniendo en cuenta las recomendaciones de la Misión de Observación Electoral – MOE, la Procuraduría General de la Nación, las agrupaciones políticas y las situaciones planteadas desde las comisiones para la coordinación y seguimiento de los procesos electorales que se adelantan en las diferentes instancias.

Alrededor de 3.306 elecciones simultáneas se llevarán a cabo el próximo 27 de octubre en todo el territorio nacional. Se dispondrán 11.590 puestos de votación para elegir, entre aproximadamente 120 mil candidatos, 1.101 alcaldes, 1.102 concejos municipales, 32 gobernadores y asambleas departamentales además de 1.040 juntas administradoras locales.

Como novedad en este proceso electoral, la Registraduria Nacional del Estado Civil lidera la implementación del Sistema Integral de Capacitación Electoral (SICE) concebido como una herramienta para llegar con un mensaje unificado a la ciudadanía y a quienes intervienen en el proceso electoral, de manera que tengan claridad frente al rol que desempeña cada uno de los actores o entidades que participan en el mismo. El SICE cuenta con una plataforma donde se tiene disponible para su consulta el material pedagógico actualizado y un chat en línea en donde se atienden las inquietudes en materia electoral.

Atacando las fake news En tiempos modernos como el actual surgen riesgos que pueden afectar cualquier proceso electoral en cualquier parte del mundo. Sin ir más lejos, hemos visto cómo a través de las redes sociales se difunden noticias falsas (fake news) o tergiversadas, que tienen gran poder e influencia y con las que se manipula a la opinión pública. Para afrontar esta situación la Registraduría Nacional del Estado Civil, implementó la estrategia #VerdadElecciones2019 para hacer pedagogía electoral, monitorear y verificar la información alrededor de los comicios. Este modelo responde al aprendizaje que dejaron las elecciones de Congreso, fórmula presidencial y vicepresidencial de 2018 y al estudio de modelos usados a nivel internacional como el implementado por el Instituto Nacional Electoral de México (INE). #VerdadElecciones2019 comprende dos componentes: El primero hace referencia al proceso de monitoreo de información y conversaciones que circulan en redes, páginas web, entre otras. El segundo, hará parte de un proceso de análisis, verificación, producción y difusión de contenidos para aclarar o dar respuesta, con información certera, a lo que esté circulando en las redes sociales y en los medios digitales. Este proyecto de #VerdadElecciones2019 se desarrolla en el marco de la estrategia del Sistema Integrado de Capacitación Electoral – SICE con la articulación de los actores del proceso electoral a favor de un voto ciudadano libre e informado. Una estrategia de la registraduria para atacar las Fake News es la pedagoigia, por ello implementó el programa Verdad Electoral 2019.


84 Un proceso de la gente y para la gente A menos de cuatro meses de la realización de la jornada electoral se han registrado en Colombia 1.164 grupos significativos de ciudadanos para recolectar firmas de apoyo a las candidaturas de Autoridades Territoriales de 2019. De estos, 773 grupos se han registrado para inscribir candidaturas a las alcaldías; 68 para gobernaciones; 231 para concejos; 6 para asambleas y 86 para las Juntas Administradoras Locales. La fecha límite para que pudieran hacerlo era el 27 de junio. Este mismo día inició el período de inscripción de candidatos y listas, que se extenderá hasta el 27 de julio. Se dispone de un aplicativo web para que todos los partidos, movimientos, coaliciones, grupos significativos de ciudadanos y promotores del voto en blanco, realicen el proceso de inscripción, validación y aceptación de listas y candidatos. Este software constituye un soporte para la administración de la información relacionada con las inscripciones de aspirantes. Otro proceso innovador establecido por la Registraduría Nacional es el referente al diseño de una plataforma web para que las agrupaciones políticas postulen sus testigos electorales -de mesa o de comisiones escrutadoras-. Esta plataforma igualmente será utilizada por los funcionarios electorales para la acreditación de los testigos, verificación de la información y al final del proceso genera la resolución y las credenciales que los acreditan como testigos. A la par de esta herramienta se contará además con una APP para que los testigos electorales registren y reporten en tiempo real las situaciones que se presenten a lo largo de la jornada electoral. Jurados de votación En materia de jurados de votación, más de 714 mil colombianos serán seleccionados para cumplir con esta función el 27 de octubre, a través de una plataforma web fortalecida para este certamen electoral mediante la cual se realiza la conformación, depuración, sorteo, citación a la capacitación y registro de asistencia, con la posibilidad de que todos los ciudadanos le puedan hacer seguimiento al cargue de información de los jurados y se puedan en tiempo real presentar observaciones.

Aumentarán las estaciones de biometria, pasarán de 8.404 que funcionaron en 2015 a 14.500 para asegurar la transparencia del proceso

Más de 714 mil jurados serán seleccionados y capacitados para las elecciones del próximo 27 de octubre.

En lo referente a los procesos de preconteo y escrutinios se tiene previsto la digitalización y publicación en la página web de la entidad de las actas de escrutinio de los jurados de votación con destino a los delegados, y por primera vez, la digitalización y publicación de las actas de escrutinio de los jurados con destino a los claveros y se hará entrega de los archivos planos de los resultados del preconteo y

de los escrutinios a las agrupaciones políticas. Así mismo, se digitalizarán los registros generales de votantes. De esta forma, la Registraduría Nacional del Estado Civil se prepara con más de un año de antelación para garantizar que todos los colombianos puedan participar de manera transparente, informada, tranquila y segura en las próximas elecciones de Autoridades Territoriales.


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86 Entidad

EL NOTARIADO DENTRO

DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA Álvaro Rojas Charry

Presidente de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C.) Consejero General Permanente de la Unión Internacional del Notariado (U.I.N.L.) Notario Treinta y Siete del Círculo de Bogotá D.C.

La Unión Colegiada del Notariado Colombiano –U.C.N.C.- expresa de forma respetuosa su opinión sobre el Proyecto de Acto Legislativo que propone una reforma a la administración de justicia (acto legislativo 39 de 2019 Senado) y manifiesta que es indiscutible e imperiosa la necesidad y conveniencia de descongestionar los despachos judiciales, con el único fin de hacer pronta y eficaz la administración de justicia en nuestro país.

Presidente de la UCNC, Álvaro Rojas Charry.

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res temas del proyecto llaman nuestro interés: la desjudicialización, el conocimiento del asunto y la jurisdicción voluntaria.

Desjudicialización Tradicionalmente, en el derecho comparado y en Colombia, la jurisdicción se ha dividido en “contenciosa” y “voluntaria”, los cuales, en un proceso judicial, terminan con sentencia de mérito emitida por el juez. La primera tiene demandante pretensor y demandado opositor, es decir, versa sobre un conflicto de intereses. La segunda, solo tiene solicitante y carece de demandado, porque lo que aquel le pide al juez es el reconocimiento del ejercicio de un derecho, como sucede por ejemplo en las sucesiones por mutuo acuerdo, en las donaciones, en el divorcio, cesación de los efectos civiles del matrimonio católico, declaraciones de unión marital de hecho, cancelación de patrimonio no embargable, etc. En esta hay pleito, hay contención, en la segunda no lo hay. En la primera, el juez

El presidente de la UCNC cree que el sector puede asumir ciertos deberes en el aspecto civil que ahora están a cargo del sector judicial, con el fin de descongestionar la justicia colombiana.


87 Jurisdicción voluntaria Un tercer elemento se refiere a la persona que, sin ser juez, conoce del asunto no contencioso. Aquí el legislador, reitera la importancia de la función de los notarios o personas naturales, en la atención de asuntos de “jurisdicción voluntaria”, pues no tienen jurisdicción, ni dictan sentencia que decide conflicto alguno. Hay que decir que las demoras en la adopción de las decisiones judiciales, por la congestión de los despachos de la Rama, frente a la colaboración eficiente y ágil y probada de los despachos notariales hacen toda la diferencia en beneficio de la sociedad. Considera esta organización, de gran trascendencia el Art. 9 Transitorio, numerales 1 y 3, que transcribe en lo pertinente. “Artículo 9 Transitorio: El Gobierno Nacional, dentro del año siguiente a la expedición de este acto legislativo, presentará los proyectos de ley para: Desjudicializar algunos asuntos que serán conocidos por autoridades administrativas y particulares y actualizar la legislación en materia de mecanismos alternativos de Conocimiento del asunto solución de conflictos, incluyendo el arbitraje originado en la ley y el arbitraje laboral. Un segundo elemento que se encuentra en el La regla jurídica transcrita es el desarrollo fiel de lo previsto en el Art. 116 de la Consproyecto se refiere a la verificación de los do- titución Política, que en el inciso cuarto autoriza investir a los particulares de funciones cumentos que demuestran la existencia de una tales como las de actuar como conciliadores para pronunciarse en equidad o en derecho, situación o relación jurídica, que el peticio- funciones atribuidas al Notario (Ley 640 de 2001) quien la ha desempeñado con probinario plantea ante la autoridad competente dad y acierto. como el notario o autoridad administrativa. Las competencias especiales otorgadas a los notarios, mediante numerosas normas, como En este caso, la prueba no se controvier- el Art. 3 del Decreto Ley 960 de 1970, o el Decreto 902 de 1988, entre otros, que autorizan la te, solamente se entrega a la autoridad a liquidación de herencias y de sociedades conyugales, no litigiosas, el matrimonio civil y las quien la ley le ha dado competencia, para declaraciones con fines extraprocesales, entre otras, han demostrado sin invadir el contenido conocer del asunto, es decir, para tramitar- litigioso propio de la administración de la justicia, un excelente resultado, no solo en la deslo. Una vez recorrido el trámite procedi- congestión de los despachos judiciales sino en la agilidad y eficacia de los procesos, factores mental, se produce el efecto pretendido por decisivos en la protección y efectividad de los derechos fundamentales. el peticionario, como sucede con la aproSe advierte que, con el proyecto de acto legislativo enunciado, continúa la aspiración del bación de la partición en las sucesiones, la legislador de procurar una justicia más rápida y eficaz, con las medidas de descongestión donación voluntaria, el matrimonio civil, el que regulan en el señalado Art. 9 y a la vez optimizan el principio eficiente y garantista de divorcio, etc. acceso a la justicia (Art. 229 C.P.), sin reducir los fueros de la rama jurisdiccional, pues como la Corte Constitucional lo reconoce en distintas providencia (C-160 de 1999, C-893 de 2001), los artículos 116 y 229 de la Carta armonizan como mecanismos complementarios de al aparato judicial, sin rompimiento de la unidad de la jurisdicción, ni delegación de la función de administrar justicia, pues lo así planteado es una opción que se ofrece al propio Estado y a los integrantes de la comunidad para obtener solución pronta a los requerimientos de sus derechos. Es oportuno destacar que el notario está preparado para abordar el reto que le impondría la aplicación del nuevo ordenamiento, con la orientación que corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro y la necesaria colaboración institucional del Ministerio de Justicia y del Derecho, porque amén de la autonomía que se le reconoce en el ejercicio de su función, es responsable conforme a la ley (Art. 8 Dto. Ley 960 de 1970), no es solo un testigo de la actuación Las competencias especiales otorgadas a los notarios, como los matrimonios civiles o la liquidación que ante él se surte, sino que ejerce un control de herencias, han dado excelentes resultados, sin intervenir en las funciones propias de la adminisprevio de legalidad de los actos y es asesor de tración de la justicia. los comparecientes (Art., 7 y 17 ídem). dirime el conflicto y en la segunda, el juez (en sede de jurisdicción voluntaria) autoriza y convalida el ejercicio de un derecho preexistente, que el peticionario ha aprobado en el trámite procesal. No tiene pues sentido, mantener asuntos no litigiosos en desde de jurisdicción, para que el juez dicte una sentencia, que puede ser sustituida por un acto notarial, ágil, seguro y efectivo, previos los protocolos jurídicos necesarios, que demuestran la existencia del derecho que no está en litigio.


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En 2018, se llevó a cabo el VII Congreso del Notariado Colombiano: jornada de capacitación en Derecho Notarial y Registral donde se abordan temas de gran trascendencia para el país en relación a la función fedataria; la escritura pública electrónica; la biometría fija y móvil, la lucha contra el lavado de activos y blanqueo de capitales, entre otros.

Por otro lado, en la mayor parte de los municipios de Colombia hay un notario como presencia permanente del Estado, en relación armónica e incluyente, propiciada por la plataforma legal, establecida en el Art. 9 (núm. 1 y 3) del comentado proyecto de acto legislativo. Los fines propuestos por el legislador en aras de lograr metas efectivas de descongestión judicial, se advierten en la norma (Art. 9 transitorio). Ahora bien, la iniciativa propone que transitoriamente, los particulares pueden ser investidos de la función de administrar justicia, en la condición de jurados en las causa criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes, o por la ley, para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley. Sobre este tema, es conveniente revisar la estructura y marco constitucional, legal, político y filosófico de un Estado Social de Derecho como Colombia y explorar la legalidad y conveniencia de esta delegación, sin perder de vista que la administración de justicia es una función exclusiva y monopólica del Estado, para garantizar la convivencia de los colombianos. No podemos desestimar que los convocados en primer orden necesariamente son los jueces de la República a través de las dignidades de las Altas Cortes, pues al fin de cuentas la reforma propuesta tiene que ver justamente con la administración de justicia y son ellos quienes la aplican. Reforma a la administración de justicia

sin contar con los jueces no es garantía para el éxito de esta. El tema concreto a que hace referencia el proyecto y que nos compete, es el que se infiere para la modificación del Art. 116 de la Constitución Política que debería quedar así: “De manera excepcional, la ley podrá conferir funciones jurisdiccionales a notarios, centros de arbitraje y/o centros de conciliación”. La tendencia universal y acogida por la Unión Internacional del Notariado, organismo del cual es miembro fundador Colombia, promueve la resolución de conflictos a través de mecanismo no judiciales, es decir, a través de procedimientos o trámites alternos al judicial. En este sentido, debemos entender que el Notariado está en condiciones de autorizar el trámite de todos aquellos no contenciosos o litigiosos, declarativos y de aquellos que se conocen como de jurisdicción voluntaria, donde se obtiene un resultado rápido, económico y seguro, sin que medie decisión judicial. Se enmarcan dentro de este concepto, los trámites conciliatorios y de arbitraje, mecanismos reales y efectivos para la congestión de la justicia. El Notariado Colombiano, es hoy uno de los órganos fedatarios que más trámites no litigiosos autoriza a través de los notarios, merced a la confianza del Estado y particularmente del Congreso de la República que le ha asignado estas funciones con excelentes y positivos resultados. Hoy, los notarios autorizan por delegación de la ley, matrimonios, conciliaciones,

declaraciones extraproceso, liquidaciones, disolución de sociedades conyugales y maritales de hecho, cambios de nombre, constitución y cancelación de patrimonio inembargable de familia, declaración de insolvencia de personas naturales no comerciantes, registro del estado civil de las personas, entre otros. Sobre lo anterior, los notarios tienen una gran experiencia que el ciudadano ha valorado y que los jueces de la República han entendido como una contribución para la descongestión de sus despachos. Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica del notario, su experiencia y su función de conciliador, bien podría considerarse por parte del Legislativo, asignar al notario nuevas funciones como: la conciliación en asuntos administrativos, de familia, alimentos y régimen de visitas de menores, la competencia específica para convocar acuerdos de pago y conciliación de deudores morosos por asuntos fiscales, tributarios y de impuestos, que contribuyan aún más a la descongestión de la justicia, el registro o empadronamiento, la limitación al dominio y cancelación o traspaso de vehículos automotores, naves y aeronaves y las conciliaciones administrativas, el dar testimonio en actos de juegos, rifas y espectáculos en actos o hechos que perciba por sus sentidos, en la legalización, empadronamiento y traspaso de vehículos, entre otros. Todos estos actos pueden adelantarse mediante escritura pública o acta notarial, sin que esto afecte el Presupuesto de la Nación y, por el contrario, estos generen nuevos recursos al Estado. El Notariado Colombiano goza hoy de una gran credibilidad, respeto y afecto de los colombianos que lo reconocen y valoran, ubicándolo como una institución seria, con amplia experiencia en el ejercicio de la función fedataria. Por otro lado, el Notariado no ha sido ajeno a la evolución y aplicación de nuevas tecnologías en procura del mejoramiento de los servicios fedatarios, destinados a los nuevos ciudadanos digitales. Finalmente, agradezco la confianza que los autores del Proyecto de Acto Legislativo confieren al Notariado Colombiano y reiteramos nuestro propósito de apoyar como siempre dentro del marco de la Constitución y la Ley, todos los proyectos en beneficio del mejoramiento de nuestras instituciones.


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Justicia

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LAS VÍCTIMAS Y LA JUSTICIA TRANSICIONAL: UNA REFLEXIÓN VICTIMOLÓGICA A PROPOSITO DEL PROCESO DE PAZ EN COLOMBIA

Julio Andrés Sampedro Arrubla Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá D.C.

E

Escribe William Faulkner: “El campo de batalla no hace sino revelar al hombre su propia estupidez y desesperación y la victoria es una ilusión de filósofos locos”. Estas palabras del Premio Nobel de Literatura 1956 podrían, sin más, justificar una opción social por un trabajo intenso en la superación de los conflictos violentos a través del dialogo y adoptar una opción preferencial por la reconstrucción de tejido social en sociedades en crisis como la colombiana.

l establecimiento de diálogos entre el Estado Colombiano y el grupo ilegal armado de las FARC, ha constituido en la historia de Colombia un acontecimiento de ruptura que ha incidido directamente en el despertar de la conciencia del presente, actualizando un pasado agobiante que hace visibles y actuales los derechos pendientes de las víctimas de un conflicto que lleva más de medio siglo marcando con fuego la vida diaria de toda la sociedad. En la historia, como lo escribe R. Mate, hay hechos que en sí mismos comprometen toda una vida y vidas que comprometen toda una

época y épocas que comprometen toda la historia. El avance, las discusiones y los acuerdos parciales surgidos de los diálogos de paz entre el Estado y el grupo de las FARC son un hecho que ha despertado la conciencia del presente en Colombia trayendo un pasado cargado de presencialidad que llama la atención acerca de los derechos pendientes de miles de víctimas que hoy pasan factura. En este sentido, Colombia vive un acontecimiento de ruptura. Un acontecimiento con el que se ha tomado conciencia que el sufrimiento de las víctimas del conflicto y la violencia que ha traído consigo tantos sacrificios pasa-

dos y presentes, no pueden ser interpretados como el precio del futuro. Lo advierte P. Levi en su libro “Los hundidos y los Salvados (La Trilogía de Auschwitz)” el recuerdo tiene una carga subversiva. El pasado agobiante de macro-victimación es nuestra responsabilidad y es obligación de las nuevas generaciones hacer suya la causa de las víctimas, porque solo atendiendo a los derechos que han quedado pendientes se puede quebrar el pasado y esperar algo diferente de lo que ya tenemos. Como escribe G. Grass: “Mientras el hombre espere, volverá siempre a empezar a esperar el final lleno de esperanza”.


91 Visibilidad de las víctimas La visibilidad adquirida por las víctimas ha logrado que su sufrimiento deje de ser insignificante, es decir, que signifique injusticia. Se ha superado los tiempos en los cuales matar, secuestrar, extorsionar, etc., eran situaciones excepcionales que podían borrarse tan pronto como el ejecutor decidiera abandonar su ejecución. Ahora son injusticias cometidas contra inocentes que piden justicia. Esta nueva realidad se manifiesta en una cultura reconstructiva que da fundamento a un nuevo paradigma de justicia en el que el énfasis está, más que en el vínculo entre castigo y justicia, en justicia y reparación a las víctimas. Justicia transicional Los acuerdos de paz en Colombia han dado lugar a la necesidad de pensar en la construcción de un modelo de justicia transicional que permita enfrentar el final del conflicto armado con una base real de justicia que atienda a los derechos pendientes de las víctimas y posibilite la inserción de los grupos armados en la institucionalidad vigente. Este modelo, en nuestro concepto, debe alimentarse fundamentalmente de los conceptos y planteamientos del paradigma restaurativo de la justicia.

Esta cosmovisión surge en el ámbito de la victimología y la criminología y apunta a reconocer que la conducta punible causa daños concretos a las personas y las comunidades e insta a que la justicia repare efectivamente esos daños y a que tanto la comunidad como las partes en conflicto se les permita participar activamente en el proceso de su solución. Los programas de justicia restaurativa, por consiguiente, habilitan a las víctimas, al infractor y a los miembros afectados de la comunidad para que estén directamente involucrados en dar una respuesta al delito. Como escribe L. F. GRODILLO, se busca una nueva dimensión de política criminal donde la prioridad es la política social y la prevención, y la Administración de Justicia cobra un rol complementario siguiendo los principios de subsidiariedad, ultima ratio, cooperación y el restablecimiento de las relaciones humanas. El derecho penal asume una función pacificadora (Prevención Integradora en términos de Claus ROXIN) y no únicamente limitada a la incidencia de sus instrumentos específicos, las penas y las medidas de seguridad; la reparación del daño pasa a ser la idea central, a través de ella se persigue la pacificación social, en una nueva forma de enfrentar el delito, donde la represión y la retribución adoptan un papel secundario, subsidiario,

conforme al principio de ultima ratio o mínima intervención del derecho penal, permitiendo la aparición de instrumentos tales como la mediación.

Justicia restaurativa La justicia restaurativa constituye una visión alternativa del sistema penal que, sin menoscabar el derecho del Estado en la persecución del delito, busca, por una parte, comprender el acto criminal en forma más amplia y en lugar de defender el crimen como simple trasgresión de las leyes, reconoce que los infractores dañan a las víctimas, comunidades y aun a ellos mismos; y por la otra, involucrar más partes en repuesta al crimen, en vez de dar papeles clave solamente al estado y al infractor, incluye también víctimas y a la comunidad. En pocas palabras, la justicia restaurativa, valora en forma diferente el éxito frente al conflicto, en vez de medir cuánto castigo fue infringido, establece si los daños son reparados o prevenidos. Esta forma de pensar la justicia hace que el proceso, de ser un espacio irreal, deshumanizado y excesivamente dogmático, pase a ser un escenario para el encuentro víctima-victimario, un espacio para el testimonio que creativamente enlaza la experiencia pasada y la presente, y la proyecta a un futuro para que el pasado no quede en el olvido, y

Los diálogos de paz en La Habana, Cuba, establecieron que la justicia transicional debe garantizar una reparación efectiva de las víctimas.


92 para que aquel que recibe la experiencia pueda rehacerla y aprender de ella. Se trata de una justicia anamnética, que nos comunique una experiencia a través del encuentro que se hace posible en el proceso penal, una experiencia histórica del mal radical que lucha para evitar la repetición de este. Pensar la justicia en una dimensión restaurativa, significa reconocer a las víctimas como protagonistas del delito, el cual, sin dejar de considerarse como una conducta que pone en peligro o vulnera un bien tutelado por el Estado, se considera primordialmente como un conflicto humano que requiere ser superado, no mediante el castigo sino por la sanción constructiva, cono escribe A. BERISTAIN, no de la nada, sino desde la cosa dañada; desde y con las ruinas. Con una justicia de las víctimas, como lo es un modelo restaurativo, se trata de ver el mundo de manera invertida, con los ojos de las víctimas que desvelan el sufrimiento humano y nos advierten que allí hay derechos que el sistema penal ha dejado pendientes y mientras no se atiendan nada impide que la barbarie del delito se repita. Esta opción preferencial por las víctimas franquea todo el sistema de administración de justicia, incluso el modelo transicional, en busca de la construcción de un espacio para el encuentro víctima-victimario, no solo desde la diferencia, sino desde la deferencia; un encuentro creativo que se constituya como una oportunidad desde la que se pueda responder a las víctimas y por las víctimas, y que, mediante una estrategia basada en la verdad, la justicia y la reparación, apunte a la reconstrucción del tejido social roto por el delito.

Reconstrucción del tejido social, prioridad en el posconflicto.

Este enfoque filosófico-jurídico, de rango constitucional con el Acto Legislativo 03 de 2002, es la mejor alternativa para hacer frente a las complejidades y dificultades que plantea la llamada Justicia Transicional, pues aporta los elementos e instrumentos necesarios para superar la identificación de la sanción, no el castigo; para respetar integralmente la presunción de inocencia; el acceso de la justicia; colocar la protección y reparación a las víctimas como principios orientadores del sistema e implementar mecanismos para garantizar la no repetición de los hechos victimizantes.

los varios que pueden existir, propicio para el encuentro víctimas-victimarios en orden a alcanzar la reconciliación, la cual se presenta como una potencialidad que, como sostiene V. Fisas, se construye sobre mecanismos que comprometen a las partes de un conflicto, la una con la otra, como humanos que se relacionan y se reconocen y se aceptan. El proceso judicial trasciende el tiempo, sus actos se desarrollan en el presente, pero regresa al pasado, no para quedarse en él sino para reconocerlo y a partir de allí constituir el futuro. La intervención de la justicia supone una reconstrucción de hechos con un criterio Encuentro y reconciliación entre ético, calificarlos, de manera oficial y definivíctimas y victimarios tiva, para impedir que su maldad radical se Esta cosmovisión del proceso como el es- desvanezca en el tiempo. Por esto, sostiene cenario de encuentro interhumano, nos A. GARAPON, que la sentencia no reprolleva a considerarlo como un escenario, de duce los hechos pasados, sino que los fija en la conciencia colectiva al dar una versión oficial y definitiva de ellos. Pone fin al relato, detiene simbólicamente el curso del mal. El proceso penal, como escenario de encuentro, hace posible la reunión de las víctimas y de los victimarios, pero no puede forzar más que el encuentro físico en dirección a la reconciliación sin que pueda garantizarla. Con todo, la copresencia de todas las partes en un mismo lugar y en torno a una misma cuestión, advierte A. GARAPON, poniéndose de acuerdo respecto a valores comunes, constituye a la vez la condición, el medio y el fin de la justicia. En este sentido, el fallo judicial libera la memoria y es condición ineludible para el olvido. Es la memoria la que entrega a la institución ju-

A partir del perdón y la reconciliación se puede construir el camino hacia la paz en Colombia.


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La memoria histórica es el eje central de la reparación simbólica de todas las víctimas.

dicial los casos recuperados del pasado, se abra el expediente y se pueda exigir la acción de la justicia. Solo haciendo verdad sobre hechos de barbarie y sometiéndolos a la justicia es posible reconocerlos, de lo contrario se caería en la impunidad generando un sufrimiento adicional a las víctimas e impidiendo el proceso de interiorización del crimen en el victimario. Utilizar el escenario judicial como un instrumento para la superación de la barbarie implica trascender la visión tradicional de la justicia en el que el delito es visto más como una violación a la ley del Estado que como lo que es: un conflicto social y humano el cual es necesario reparar para reconstruir el tejido social. Se trata

de plantear una nueva dimensión de la justicia en la que en lugar de acudir al castigo, entendido únicamente como pena de prisión, se mire más a la sanción como construcción social y al delito como depositario de nuevas oportunidades para la convivencia pacífica. Así las cosas, la paz que supere la barbarie, que tienda a la reconciliación, no se logra con una amnistía total o con fórmulas totalizantes como la de perdón y olvido; es necesario repensar el espacio judicial como el escenario para la verdad y la justicia, como el lugar de encuentro entre víctimas y victimarios hacia la reconciliación. Se trata de construir nuevas relaciones entre las partes enfrentadas, de tal forma que si

La paz en Colombia es un reto que requiere esfuerzos de los gobernantes y de la ciudadanía.

las malas relaciones están en la base del conflicto, las nuevas estarán en la base de la solución. Se busca sanar las heridas y transformar las vivencias, especialmente el odio y el rencor, para superarlas mediante la verdad, la justicia y el perdón. Regresar al pasado para reconocerlo, no para quedar presos de él y desde allí construir el futuro. La reconciliación es potencialidad, como escribe V. FISAS, es un espacio social donde se encuentran la verdad (reconocimiento, honestidad, revelación, claridad), la misericordia (aceptación, gracia, apoyo, compasión, salud), la justicia (igualdad, relaciones justas, corrección, restitución) y la paz (armonía, unidad, bienestar, seguridad, respeto).


Justicia

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MONTESQUIEU Y LA CONSTITUCIÓN

DE 1991

Jesús Hernando Álvarez Mora

Abogado y especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Libre, doctor en Cuestiones Actuales del Derecho Español e Internacional de la Universidad Alfonso X El Sabio de España. Entre tlos cargos más significativos se destacan: Decano de la Facultad de Derecho y Rector de la sede principal de la Universidad Libre; Conjuez de la Corte Constitucional, del Consejo Nacional Electoral y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Jesús Hernando Álvarez Mora Rector Universidad Libre

El alcance de estas letras carece de análisis crítico sobre la eficacia, a partir de la Constitución Política de 1991 (CP), de la teoría de los pesos y contrapesos fundada en la tridivisión del poder cuya paternidad se le atribuye, con razón, y por su construcción lógica y formal, a Charles Louis de Secondat, señor de la Brède y barón de Montesquieu, más conocido como Montesquieu.

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sí las cosas, la pretensión es demostrar, tomando como ejemplo la celebración de tratados internacionales, cómo nuestros constituyentes implementaron dicha teoría. Desde luego que ello puede predicarse desde muchas otras variables.

El principio de la tridivisión del poder Lo primero que debemos decir, es que la tridivisión del poder es un principio axial para las democracias, pues su fin último es evitar los gobiernos despóticos, arbitrarios, totalitaristas, dictatoriales o autócratas, cualquiera sea la tendencia ideológica que reclamen para sí. Una de las profundas diferencias entre un gobierno despótico y uno democrático, es que este último debe actuar en la permanente búsqueda del bienestar general. Ya Aristóteles, en su inmortal obra La Política, nos llamó la atención respecto de las formas puras o justas de gobierno, que no son otras diferentes a aquellas que actúan en favor de interés general o, como diría Santo Tomás de Aquino, en búsqueda del bien común. En segundo lugar, que la tridivisión del poder no se debe entender de manera simple y literal, sino bajo la estructura de la teoría de los pesos y contrapesos, o frenos y contrafrenos. Ello implica, al menos, los siguientes elementos:


95 a) Que cada una de las ramas del poder público tengan, de manera rigurosa, funciones separadas. b) Que las ramas del poder público estén en un plano de equilibrio o de igualdad. c) Que actúen con independencia respecto a las otras. d) Que se controlen mutuamente. e) Que colaboren armónicamente para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, tal como está normado en nuestra CP, en el artículo 113, en concordancia con el artículo 2º. La Corte Constitucional, a propósito de la aludida teoría, ha señalado lo siguiente en la Sentencia C-141 de 2010: “En armonía con el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma política seleccionada por el Constituyente primario, la Constitución colombiana acoge la teoría de la separación de poderes, que se ha identificado como uno de los elementos fundantes de la Constitución Colombiana de 1991, cuya trasgresión ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios del texto constituciona1. La separación funcional del poder del Estado en distintas ramas y órganos guarda estrecha relación con el propósito de preservar la libertad de los asociados, bajo el entendido de que la concentración del poder implica la tiranía y la opresión, así como la división de funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el principio bajo estudio permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y, de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra, asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones”. En tercer lugar, que no debemos ahorrar esfuerzos, palabras, ni escenarios, para reiterar las bondades de la citada teoría. No obstante, que ha sido construida a través de los siglos, en particular en el siglo XVIII bajo la egida de Montesquieu, cada tanto se desafía en la praxis con nefastas consecuencias para las naciones que caen en desdén democrático. Por último, debemos resaltar que, para la debida praxis de la teoría de la tridivisión o separación de poderes, se debe cultivar la virtud como principio de la democracia, que, en palabras de Montesquieu en “Del Espíritu de las Leyes”, no es otra cosa que el amor a la patria.

En la Constitución de 1886, promulgada el 5 de agosto y sancionada por José María Campo, se estableció que los poderes públicos son limitados, y que cada uno de los mismos debe ejercer sus respectivas funciones de forma separada. (foto a la izquierda del presidente Campo y a la derecha el libro de la Constitución del 86).

En su libro, El espíritu de las leyes (1748), Charles de Montesquieu define el poder como función y como órgano. Allí, se describe una división de los poderes del Estado en el Ejecutivo, representado por el Gobierno, el Legislativo, personificado por el Congreso, y el Judicial, por los Tribunales de Justicia.


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Presidente de la República, Iván Duque Márquez.

Ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Holmes Trujillo.

De acuerdo con Jesús Hernando Álvarez Mora, en la celebración de los tratados internacionales en Colombia se puede ver una armonía entre los tres poderes públicos, comenzando por una negociación que le corresponde a la Rama Ejecutiva en cabeza del presidente y de su respectivo Ministro de Relaciones Exteriores.

El autor es explícito en cuanto a las consecuencias de la pérdida de la virtud: “Cuando la virtud deja de existir, la ambición entra en los corazones capaces de recibirla y la codicia se apodera de todos los demás. Los deseos cambian de objeto: lo que antes se amaba, ya no se ama; si era libre con las leyes, ahora se quiere ser libre contra ellas; cada ciudadano es como un esclavo escapado de la casa de su amo; se llama rigor a lo que era máxima; se llama estorbo a lo que era regla; se llama temor a lo que era atención; se llama avaricia a la frugalidad y no al deseo de poseer. Antes, los bienes de los particulares constituían el tesoro público, pero en cuanto la virtud se pierde, el tesoro público se convierte en patrimonio de los particulares. La República es un despojo y su fuerza ya no es más que el poder de algunos ciudadanos y la licencia de todos”.

Trámites y requisitos para la celebración en Colombia de tratados internacionales Más allá de las discusiones doctrinales relacionadas con la supremacía del derecho internacional sobre el derecho interno, o viceversa, lo importante es buscar canales o medios para una verdadera y eficaz armonía entre uno y otro, pues, en puridad, la pretensión ha de ser la misma, es decir, la búsqueda permanente del bienestar general. En nuestra opinión, ello fue lo

que quiso nuestro constituyente histórico respecto a la celebración de tratados internacionales. Veamos: a) La iniciativa, impulso, negociación y celebración, le corresponde a la Rama Ejecutiva del poder público, en cabeza del Presidente de la República como Jefe de Estado, conforme a lo dispuesto por el artículo 189, numeral 2º. de la CP. b) Una vez el Jefe de Estado llegue a un acuerdo con su homólogo o con el representante de la entidad supranacional, puede comprometerse de manera condicionada, pues debe acudir al Congreso de la República, vale decir, a la Rama Legislativa, con un proyecto de ley para que, en el sitial natural de la democracia, se debata sobre la conveniencia o no del tratado. c) De ser aprobado el tratado por medio de una ley, una vez sancionada, debe enviarse tanto el tratado como la ley, a la Corte Constitucional, o sea a la Rama Judicial, para que dicho órgano revise la constitucionalidad de los dos instrumentos, conforme al artículo 141, numeral 10º. de la CP. d) De ser declaro exequible, tanto el tratado como la ley, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas.

Características del control de constitucionalidad de los tratados internacionales y leyes aprobatorias La Corte Constitucional tiene definidas las características del control de constitucionalidad que ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes aprobatorias. Veamos: Según lo ha establecido reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el control que ejerce la Corte Constitucional sobre los tratados públicos y sus leyes aprobatorias, se caracteriza por ser: “(i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juz gada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano”. La revisión del aspecto formal del tratado internacional y de su ley aprobatoria se dirige a examinar dos aspectos: i) la validez de la


97 representación del Estado Colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo internacional; y ii) el cumplimiento de las reglas de trámite legislativo en la formación de la ley aprobatoria. Por su parte, en cuanto al examen de fondo, éste consiste en confrontar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y su ley aprobatoria, con la totalidad del texto constitucional, para de esta manera determinar si se ajustan o no al ordenamiento superior. La Corte Constitucional es clara en precisar las características del control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias. Sin embargo, lo más sustancial es resaltar que el control es integral, reitérese, tanto del tratado como de la ley, y la revisión es hecha con todo el texto de la CP. Por ello hace tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que deviene en seguridad jurídica y, de contera, en seriedad del Estado Colombiano con sus compromisos internacionales. En todo caso, también es oportuno advertir que, en el respectivo trámite de control de constitucionalidad, pueden intervenir, además de las instituciones interesadas, la Procuraduría General de la Nación y, lo más significativo, los ciudadanos.

Luego de que el Jefe de Estado llegue a un acuerdo internacional, este debe acudir al Congreso de la República para que, en el sitial natural de la democracia, se debata sobre la conveniencia o no del tratado. Dichos asuntos se discuten en la Comisión Segunda. En la foto los presidentes de la Comisión Segunda tanto de Senado como de Cámara de Representantes.

Conclusiones La pri mera conclusión es que es i mperat ivo, necesario y vál ido desplegar una acción comun icat iva, en todo escenario, sobre las bondades del principio de separación de poderes como acicate de la democracia y garant ía de los derechos humanos. En segundo lugar, que el Constituyente de 1991 no solo plasmó el citado principio, sino que le dio vida mediante otras disposiciones superiores. Dicho de otra manera, la separación de poderes no es

En el 2016 el entonces Presidente colombiano, Juan Manuel Santos, y su homólogo norteamericano, Barack Obama, celebró los 15 años de un importante tratado que entonces acordaron Andrés Pastrana y Bill Clinton: estamos hablando del sonado Plan Colombia.

una mera declaración o adorno de la Norma de Normas, sino que es una realidad. En tercer lugar, al ser creada la Corte Constitucional en la CP de 1991, como salvaguarda de su supremacía, con toda su evolución, reflejando el activismo judicial, es fácil evidenciar en la vida institucional del país la teoría de los pesos y contrapesos. Por último, las tres ramas del poder público, en materia de tratados internacionales, han trabajado y colaborado armónicamente para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.


Entidad

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POR LA TRANSFORMACIÓN

DE LA JUSTICIA EN COLOMBIA

La Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ) nació hace más de 20 años y es centro de pensamiento líder creado en Colombia para evaluar permanentemente la eficiencia y acceso de la justicia. El director Ejecutivo de la entidad, Hernando Herrera Mercado, asegura que el modelo de trabajo que han implementado ha sido replicado en todas las partes del mundo. La CEJ también promueve las buenas prácticas jurídicas y hace seguimiento a las políticas públicas del sector, fomentando el control ciudadano y la rendición de cuentas de esta rama del poder público. “Nuestra principal tarea es efectuar evaluaciones constantes y seguimiento al funcionamiento del sistema judicial, velar por la transparencia de los procesos de selección de los nuevos magistrados y denunciar la corrupción en este sector”. “La corporación es un ente que hace una revisoría fiscal a la buena gestión judicial para elogiarla cuando es acertada y para criticarla cuando actúa en contravía de los intereses generales”

Hernando Herrera, Director Ejecutivo de la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ).

D

esde la perspectiva de la Corporación Excelencia en la Justicia en cabeza de Hernando Herrera Mercado, el principal problema que aqueja a la rama judicial en Colombia es la congestión en los procesos que “han estado represados desde hace muchos años, sin que se les dé una pronta solución”. El reconocido abogado advierte que lo que más le interesa al ciudadano es que se resuelvan rápidamente sus discrepancias. Y es que pese a que han existido avances en relación al tema de liberar la carga de los jueces y de darle funciones jurisdiccionales a particulares como en el arbitraje, es tanta la conflictividad social, que aún la represión de casos en los despachos judiciales es persistente y elevada.

nal, sino en su contexto para hacer los procedimientos más flexibles y eliminar el gran número de recursos que existen y que alargan innecesariamente los trámites judiciales. “Nuestro sistema judicial privilegiaba lo escrito, lo cual hacia extenso el desarrollo de los procesos. Sólo hasta hace poco tiempo se implementó el desarrollo de sistemas orales que permiten, sin lugar a dudas, una mayor inmediatez del juez frente a la prueba, y agilizar los tiempos de resolución de conflictos”, agrega.

Los retos del sistema judicial en Colombia Uno de los retos que más destaca la CEJ tiene que ver con la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), que surgió de los acuerdos de paz firmados en 2016. Para Herrera, la justicia transicional debe tener como núcleo central a las víctimas, su reparación y la garantía de ¿Se requiere reformar no repetición. En este caso advierte que “el la justicia? De acuerdo con Herrera Mercado, es sistema debe favorecer a las víctimas, vernecesario reformar el sistema judicial dadera forma de superar las cicatrices del no en materia de estructura institucio- conflicto armado”.


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Personaje

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LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:

¿UN DERECHO OBSTRUIDO? José Gregorio Hernández Galindo Expresidente de la Corte Constitucional (1995-1996)

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a Carta de 1991, que creó la Corte Constitucional, le confió a esta “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” y dispuso que ella resolviera las demandas que presenten los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución –cualquiera que sea su origen-, las leyes y los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno. El Decreto 2067/91, que reguló el procedimiento aplicable, señaló los requisitos que debe reunir una demanda para que la Corte le dé trámite: el señalamiento de las normas acusadas, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial; el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite seguido en la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y la razón de competencia de la Corte. Son requisitos cuya formalidad es mínima, dada la esencia de la acción pública. Basta que la demanda los reúna para que deba ser admitida. Si no se tramita pese a estar cumplidos, se vulnera la Constitución al desconocer un derecho ciudadano. En tal caso –la indebida inadmisión– son quebrantados los derechos a ejercer acciones públicas (Art. 40-6, C.P.), a propiciar el control de constitucionalidad a cargo de la misma Corte (Arts. 241, 242 y 243 C.P.) y, claro, el derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.P.). Igualmente, se sacrifica el derecho sustancial (Art.

La acción pública de inconstitucionalidad, un derecho político reconocido por la Constitución a todo ciudadano, tiene antecedentes en la Constitución de Cundinamarca de 1812 y se concretó de manera definitiva en el Acto Legislativo 3 de 1910, que ordenó a la Corte Suprema de Justicia decidir definitivamente “sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales”. 228 C.P.), en aras de formalismos inventados, no señalados en las normas. Desde luego, las razones que llevan al ciudadano a formular la demanda deben ser expuestas de modo comprensible, de manera que la Corte sepa cuál es el posible motivo de inconstitucionalidad, pues, como dijo la Sentencia C-131/93, “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable”. Pero, esa necesaria motivación no se puede traducir en la arbitraria exigencia al ciudadano de todo un complejo técnico de requisitos que llevan a una inexplicable mayoría de autos inadmisorios y a muchos fallos inhibitorios. Exigencias artificiosas que una persona del común, no técnica ni experta, está lejos de poder cumplir.

Acción pública, derecho constitucional La acción pública no es una gracia, un favor, ni una concesión. Es un derecho constitucional del que no puede ser despojado el ciudadano. Si su argumento -expuesto sencillamente- convence o no, lo debe decidir la Sala Plena de la Corte Constitucional, no el sustanciador. La demanda –cumplidos los requisitos mínimos- debe llegar a ella, y lo ideal, en defensa de la Constitución, es que allí haya decisión de fondo. Los fallos inhibitorios, en que se decide no decidir, deben ser excepcionales, no hacen tránsito a cosa juzgada y, cuando se generalizan, llevan a la inseguridad jurídica y fomentan la inconstitucionalidad. Así que los criterios hoy en boga, tanto al decidir sobre admisión de las demandas

como al “fallar” la inhibición por “ineptitud sustancial”, no realizan el querer democrático del constituyente. La acción pública es ahora un remedo de casación a cuyo respecto reina la arbitrariedad judicial. Así que el ciudadano normal –el titular del derecho político– no tiene acceso a la justicia que debiera dispensar la Corte. Se olvida que no todos los ciudadanos son abogados, ni especialistas en adivinar el capricho del sustanciador, y que son ellos –no los tecnócratas – los titulares del derecho. La Corte no está para obstruir la acción pública sino para resguardar la Constitución. Ha de canalizar las demandas ciudadanas –cuyos términos son por naturaleza sencillos– para originar procesos que redunden en el real imperio de aquélla. Con la actual tendencia judicial se hace cada vez más frecuente que gobiernos y congresos violen la Carta Política sobre la base de un debilitado y complaciente control constitucional. Si se quiere acabar con la acción pública, no basta un auto. Se necesita una reforma constitucional, que, si se aprobara, sería un lamentable golpe a la participación del ciudadano en la defensa de la Constitución, a la que tiene derecho en términos democráticos.

Obstrucción al derecho ciudadano Desde hace algunos años, cada vez con mayor énfasis y de manera más extendida, sin sustento en la Constitución ni en las leyes, se ha venido aplicando en la Corte Constitucional una teoría orientada a desalentar al ciudadano


101 en cuanto al ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, garantía democrática de primer orden en nuestro Derecho Público, que cumplió cien años en 2010, pues fue introducida mediante Acto Legislativo 3 de 1910. Se trata de un inexplicable retroceso en el Derecho Constitucional colombiano, contrario al principio esencial de la democracia participativa contemplada en la Carta Política de 1991. Como decimos, los magistrados de la Corte Constitucional han venido agregando -en autos inadmisorios o de rechazo de Sala Unitaria y en sentencias inhibitorias de la Sala Plena- un cúmulo de requisitos que no contempla norma alguna, que han alejado por completo de sus estrados a todo ciudadano del común; se exigen requisitos –que no están definidos y que son interpretados de manera subjetiva por los magistrados- como claridad (lo que ellos entienden por claridad), certeza (lo que cada magistrado, de modo arbitrario, entiende por certeza), especificidad, pertinencia y suficiencia. Hasta ahora no se sabe qué otros puedan ser añadidos caprichosamente en el futuro para desconocer el derecho ciudadano a la acción pública de inconstitucionalidad. Se profieren autos de inadmisión y rechazo de demandas porque –lo define quien redacta la providencia, por regla general los auxiliares-, en sentir del respectivo despacho, aquellas “no cumplen” tales requisitos que denominan “técnicos”, y con los cuales, sin fundamento en disposiciones –porque no están previstos en la Constitución, ni en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991- y en contravía de un elemental principio de legalidad, se obstruye la acción pública. Se crea así una especie de barrera o talanquera para que los ciudadanos comunes y corrientes -que son los titulares de ese derecho político- accedan a la justicia constitucional, lo cual se refleja en la continuidad de vigencia de normas ostensiblemente inconstitucionales, de forma o de fondo, que hayan proferido la rama legislativa o, en su caso, el Presidente de la República. En realidad, una acción eminentemente popular, que corresponde a un derecho político del ciudadano, se ha convertido en un recurso extraordinario, exigente al máximo, cuando, por el contrario, si se atiende a los preceptos constitucionales que lo consagran, cuando hablamos de la acción pública de inconstitucionalidad, no estamos ante un recurso extraordinario contra sentencias, como lo son

el de casación o el de revisión -en la justicia ordinaria-. Tampoco se trata de defender o reivindicar intereses individuales, particulares y concretos del ciudadano demandante, sino de un derecho público esencial como es el derecho a la Constitución, a su imperio, a su carácter de “norma de normas” (principio de supremacía o supralegalidad de la Constitución). Y, por tanto, se trata del derecho inalienable del ciudadano a la efectiva vigencia de los valores, postulados, garantías y deberes que, con carácter general, estableció el Constituyente. No puede darse la real y cierta vigencia de la Constitución si se obstruyen las vías democráticas al control de constitucionalidad en cabeza de la Corte Constitucional. A la Constitución están sometidas todas las normas y decisiones que adopten las ramas y órganos constituidos del poder público. El control de constitucionalidad y la acción pública tienen por objeto asegurar que esa sujeción al orden superior tenga lugar.

Trámites Ahora bien, si los magistrados de la Corte, para liberarse de una enorme carga de trabajo, quieren evitar que los ciudadanos demanden ante ellos las normas cuyo conocimiento les asigna el artículo 241 de la Constitución, bien pueden presentar un proyecto de Acto Legislativo en tal sentido –que, como antes afirmo, sería un deplorable retroceso–, pero, mientras las disposiciones constitucionales vigentes no sean derogadas o reformadas, todo ciudadano tiene derecho a solicitar a la Corte Constitucional que -como un deber suyo, no como una concesión o favor al solicitante-

examine la posible contradicción entre una norma y la Carta Política, y declare con fuerza de cosa juzgada que, si esa contradicción existe, la disposición inconstitucional sea retirada del ordenamiento jurídico. En ello consiste la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, confiada como función a la Corte Constitucional, la que a su vez debe ejercer con arreglo a las normas constitucionales y legales pertinentes, y no según la arbitraria decisión de sus magistrados, o de los auxiliares de éstos. No cabe duda de que, si el ciudadano, al impugnar, en ejercicio de su derecho político, una norma de aquellas enunciadas en el artículo 241 de la Carta, no hay respecto a ella cosa juzgada material y la demanda cumple los requisitos mínimos -sencillos e informales- que consagra el Decreto 2067 de 1991, la Corte y sus magistrados no pueden agregar nuevos requisitos. Tiene el demandante un verdadero derecho de orden constitucional a la admisión y al trámite de la demanda para que la Sala Plena se pronuncie de fondo acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o preceptos acusados. Sea cualquiera el sentido del fallo, obliga a las autoridades y a todos los ciudadanos. Un gran poder y una gran responsabilidad en cabeza de los magistrados, a quienes el sistema democrático ha honrado con su designación, por lo cual su primera función consiste en la fidelidad a los principios y fundamentos de la Constitución Política de 1991. No es de recibo que sigan obstruyendo el derecho ciudadano a la acción pública de inconstitucionalidad.

“Si los magistrados de la Corte, para liberarse de una enorme carga de trabajo, quieren evitar que los ciudadanos demanden ante ellos las normas (...) bien pueden presentar un proyecto de Acto Legislativo en tal sentido –que, como antes afirmo, sería un deplorable retroceso–”.


Gestión

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REFLEXIONES PRELIMINARES ESENCIALES EN CUALQUIER

PROCESO DE REFORMA

A LA JUSTICIA COLOMBIANA

Humberto Sierra, exmagistrado de la Corte Constitucional y actual juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La elaboración de publicaciones como esta, en la que el Congreso de la Republica quiere recoger ideas y propuestas que sirvan como insumos a su trabajo de deliberación y decisión es esencial en cualquier sistema democrático y particularmente necesario en el colombiano. Un presupuesto básico de nuestro Estado democrático y participativo de derecho es el de acompañar, las iniciativas y reflexiones que se hagan en el legislativo por nuestros representantes, con propuestas, sugerencias, e incluso demandas de la academia y en general de la sociedad civil, del resto de ciudadanos. En este orden de ideas es honor y un deber participar con este documento que tiene como principal objetivo exponer y compartir, de manera muy sucinta, algunas ideas que, desde mi experiencia judicial y académica, considero necesarias para iniciar de manera lógica, ordenada el debate parlamentario sobre un tema esencial en nuestro estado de derecho, el de la reforma a la justicia.


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E

l presente documento tiene dos partes, una primera que se refiere a los presupuestos, a consideraciones necesarias para no perderse en la infinidad de detalles que son objeto de debate cuando se pretende revisar la administración de justicia del país. La segunda da cuenta de los temas que deben ser objeto de replanteamientos institucionales cuando se discute sobre reformas al sistema judicial colombiano. Dicho de otra mas sencilla, los grandes problemas de nuestra administración de justicia sobre los que se puede realizar reformas constitucionales o legales puntuales.

1. Dos presupuestos esenciales para hacer una reforma judicial en Colombia 1.1. Que se estén tramitando de manera permanente e indefinida reformas a la justicia, genera deslegitimación de la función judicial, afecta y distorsiona profundamente el buen funcionamiento de la justicia y la imagen que de esta tiene la sociedad. La presentación de proyectos de reforma al sistema judicial y la discusión en sede parlamentaria no debe hacerse de manera recurrente e indefinida. Los constantes y numerosos proyectos de reformas a la justicia colombiana son indicativos de varios problemas estructurales en el Estado colombiano: Los procesos de reforma a al sistema judicial generan en la opinión pública la impresión de que la justicia es el origen de los principales problemas de la sociedad colombiana. Que la actividad judicial esté permanentemente en el centro de la agenda estatal hace que cada vez que se inicia un proceso de reforma se genere la percepción que la justicia esta haciendo mal su trabajo y que buena parte de los problemas nacionales se encuentren en las disfunciones judiciales. El debate parlamentario es esencial para mejorar el funcionamiento del Estado, pero la publicidad que lo acompaña tiene efectos muy determinantes en la manera como la ciudadanía identifica el funcionamiento de sus instituciones. Es muy peligroso, y puede ser una tentación de algunos sectores de nuestra política, la de instrumentar el debate parlamentario para incidir en la administración de justicia.

Según el exmagistrado Sierra, para hacerle frente a los problemas de la administración de justicia en Colombia se deben realizar reformas constitucionales o legales.

Una de las alternativas que propone el extogado es la propuesta de hacer una corte única que sea el resultado de la fusión de la Corte Suprema, el Consejo de Estado y la Constitucional.


104 jurisprudencia de la corte, no se puede modificar y suprimir los aspectos básicos del modelo establecido en la Constituyente de 1991. Esto trae como consecuencia que para efectos prácticos, las reformas constitucionales sobre el tema justicia deben hacerse de manera puntual, para resolver aspectos concretos y no holísticos. La segunda alternativa, la de hacer reformas estructurales o integrales, como por ejemplo la propuesta de hacer una corte única que sea el resultado de la fusión de la Corte Suprema, el Consejo de Estado y la Constitucional, requeriría necesariamente de una asamblea constituyente.

El funcionamiento del sistema judicial muchas veces es cuestionado por sectores de oposición que se rehúsan a una eventual reforma, alegando restricciones innecesarias y la afectación de la autonomía de la rama.

Independientemente de que no exista una voluntad expresa de los congresistas en el sentido de hacer un cuestionamiento permanente, que mengue o atempere el ejercicio de la actividad judicial, la existencia misma de estos procesos constantes y frecuentes de reforma constitucional pueden generar, y en ocasiones lo hacen, una sensación catastrofista y muy distorsionada de la manera que cumple sus funciones los distintos órganos judiciales. Las experiencias que he tenido primero como magistrado de la Corte Constitucional y actualmente como Juez de la Corte interamericana me llevan a la convicción que la rama judicial colombiana es modélica en el contexto regional, y si bien esta siempre es susceptible de mejoras, estamos lejos del “abismo” o catastrofismo que parece derivarse de algunos debates políticos internos. El riesgo de establecer un proceso de reforma y debate parlamentario indefinido genera inestabilidad de los funcionarios que vean amenazados sus cargos y la parálisis de políticas a mediano o largo plazo, como ha ocurrido en el Consejo Superior de la Judicatura. En ocasiones la medicina puede agravar la enfermedad, y esto sucede en materia de reformas judiciales. Se requiere actuar con responsabilidad y con visión de los efectos adversos de una reforma a la justicia permanentes. Esta situación de incertidumbre y reforma parece que continuará, pues las estas van desde las estructurales de cada una de

las altas cortes, así como la supresión o adición de competencias, hasta las modificaciones en la administración y en el control de la rama judicial. Es decir la expresión “reforma a la justicia” o “reforma judicial”, tiene diferentes contenidos, alcances que cambian en cada legislatura según la visión de cada ministro de Justicia. Tal parece, que esta lógica de relacionamiento del Ejecutivo-Congreso con la rama judicial se va a reproducir respecto de la JEP, y muy probablemente el proceso de reforma de esta nueva institución compartirá protagonismo en la percepción de diseños problemáticos con la reforma a la justicia. 1.2. Los temas que puede tratar una reforma a la justicia a la rama judicial, no pueden ser de carácter integral. De acuerdo con la

Estas reflexiones son una simple introducción a las complejidades que se generaran en un proceso de reforma a la rama judicial Colombiana. La doctrina de la sustitución de la Constitución, tema sobre el que siempre he tenido reservas, también obliga a que los congresistas tengan presente que todo debate o decisión en sede de reforma constitucional, deberá necesariamente ser seguido de otra deliberación de conveniencia política por par parte de la Corte Constitucional. La sentencia sobre la última reforma constitucional sobre el Consejo Superior de la Judicatura lo puso de manifiesto. El proceso de decisión y de configuración definitiva es un proceso conjunto en el que la Corte dice la última palabra. Si con algún órgano debe existir dialogo y consenso previo es con el alto tribunal.


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Para Humberto Sierra, el autoempoderamiento de la administración de justicia está generando decisiones costosas, antitécnicas, así como una actitud pasiva de poderes público como La Corte Constitucional principalmente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema.

2.Los grandes problemas de diseño estatal relacionados con la Justicia 2.1. El progresivo autoempoderamiento de la administración de justicia en temas relacionados con el principio de legalidad, las políticas públicas, y con decisiones de recursos escasos. Este fenómeno esta generando en muchas ocasiones decisiones costosas, antitécnicas, así como una actitud pasiva y un retraimiento del impulso propio del resto de poderes público. La Corte Constitucional principalmente, el Consejo de Estado y la Corte suprema, están dentro de esta lógica de actuación. La tendencia al empoderamiento

funcional de la justicia se cataliza positivamente por el uso exacerbado del ius puniendi por la Procuraduría, la Contraloría y la Fiscalía. El temor a las sanciones esta generando una dinámica de funcionamiento estatal en la que los servidores de la administración publica, los encargados de tomar decisiones y ejecutar obras publicas propician la actuación judicial, principalmente a través de la tutela, para tener certeza de la legalidad de sus actuaciones, generando en muchas ocasiones una especie de administración conjunta en la que además de la administración pública, participan los órganos de control y la rama judicial.

2.2. La impunidad generalizada derivada, entre otros aspectos de las limitaciones en el apoyo institucional y financiero a los órganos y funcionarios encargados de la investigación penal. La proporción de detectives del CTI en relación con el número de asuntos a cargo de los fiscales es muy diciente de la dilación y falta de resultados en nuestra justicia penal. De nada vale establecer un reforzamiento de las penas, si no existe la capacidad de investigar y apoyar a los fiscales en su actividad. 2.3. Un tema que debe ser focalizado por el Congreso cuando estudie la necesidad de mejorar la justicia. La solución de problemas judiciales concretos por parte de nuestros jueces y magistrados se hace utilizando el derecho interno (Constitución, ley, actos administrativos, jurisprudencia y demás fuentes previstas en el articulo 230 CP), pero además, en virtud del concepto de bloque de constitucionalidad en las normas internacionales que hacen parte de éste concepto. El problema de fondo que debemos advertir, y procurar soluciones, es el de la inseguridad jurídica que se puede generar con ocasión de la aplicación del derecho internacional junto al derecho nacional. La figura del control de convencionalidad, pero también la aplicación de las El debate parlamentario es esencial para mejorar el funcionamiento del Estado, pero la publicidad que lo acompaña tiene efectos muy determinantes en la manera como la ciudadanía identifica el funcionamiento de sus instituciones.


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Una eventual reforma debe hacer ajustes en el equilibrio de poderes al interior de los órganos judiciales y el Congreso.

De acuerdo con el juez de la Corte Interamericana, el reto del Ministerio de Justicia, en cabeza de la exmagistrada Margarita Cabello, es fortalecer y ampliar las funciones de control a la rama judicial y a sus órganos de control.

demás fuentes del derecho internacional exige que se elaboren reglas constitucionales o legales que establezcan criterios de aplicación claros. 2.4. El cuarto gran problema, que quizá es de los más complejos de abordar por el Congreso, apunta a la necesidad de pensar y diseñar las funciones de control y sanción al interior de la administración judicial y en general de todos los abogados. Nuestro diseño constitucional permite y propicia que exista una gran cantidad de normas que fundamentan el control penal, disciplinario y fiscal del Congreso y a sus parlamentarios. Esta circunstancia determina que dentro de la lógica de relacionamiento de poderes públicos exista una tendencia-propósito por el Congreso de limitar la intensidad del control judicial sobre este. Esto se pretende realizar bien sea con la creación de instancias, recursos y en general mayor cantidad de garantías de debido proceso al interior de las cortes y de los órganos de control. Otra alternativa de reforma, que igualmente pretendería hacer ajustes en el equilibrio de poderes seria reformas al interior del mismo congreso para fortalecer y ampliar sus funciones de control a la rama judicial y a los órganos de control. Las dinámicas de actuación institucional derivadas de la tendencia institucional para lograr equilibrios en materia de controles recíprocos, genera importantes grados de desconfianza en la rama judicial. Los procesos de reforma se inician con propuestas gubernamentales o de iniciativa parlamentaria, pero una vez se inicia el proceso legislativo, no se sabe como van a terminar. La desconfianza derivada de la manera en que se esta haciendo control judicial sobre la actividad del Congreso (principalmente a través del control de constitucionalidad y legalidad a cargo de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado), y de los congresistas (principalmente por la acción de perdida de investidura y las acciones penales por la sala penal de la Corte Suprema), hace que sea muy difícil realizar acuerdos o consensos con las altas cortes. Como casi todos sus antecesores, el gobierno de Iván Duque también llegó con una reforma a la justicia debajo del brazo. Es por eso que, los retos son inminentes no solo para el Ejecutivo, sino para el legislativo.


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CONSIDERACIONES SOBRE UNA PROPUESTA DE REFORMA A LA JUSTICIA

Enrique Gil Botero Ministro de Justicia y del Derecho (2017-2018) Presidente del Consejo de Estado (2008-2009) Excomisionado de la CIDH (Comisión Interamericana de Derechos Humanos)

Es apremiante una reforma estructural a la justicia en Colombia. La implementación del modelo constitucional dispuesto en la Carta Política de 1991 ha evidenciado graves falencias y múltiples desajustes que a la larga han creado desconfianza en el aparato judicial y en las mismas decisiones jurisdiccionales, en no pocas oportunidades por escándalos mediáticos que han develado el verdadero funcionamiento del aparato judicial y los hechos negativos originados en la falta de juicio y en la superposición de intereses particulares del operador judicial al momento de tomar una decisión en el caso concreto.

U

na verdadera reforma a la justicia no puede limitarse a efectuar modificaciones o variaciones tibias en el funcionamiento y la operación de las altas cortes, así como revaluar la distribución de sus magistrados ni la estructura de sus despachos. Sin demeritar la importante función que cumplen los máximos tribunales en las distintas jurisdicciones, el nudo o la gran dificultad en la operatividad de la justicia se ubica en los despachos judiciales de categoría municipal, de circuito y tribunales, cuyos componentes técnicos y humanos se han quedado cortos en demasía frente a la avalancha diaria de procesos y tramites

urgentes, como las acciones de tutela que exigen una decisión pronta y debidamente fundamentada. De manera general, una reforma estructural e integral a la administración de justicia puede enmarcarse en tres ejes fundamentales que abarcan las problemáticas más significativas que se han evidenciado luego de la definición de un sistema por parte del Constituyente. Estos tres ejes son: I) El mejoramiento de la educación jurídica o de la enseñanza del derecho; II) La descongestión judicial y el fortalecimiento de la justicia en los despachos de menor rango; III) La evaluación y redistribución de los poderes electorales de los jueces.

El mejoramiento de la educación jurídica o de la enseñanza del derecho El primer eje o pilar de una necesaria reforma a la justicia gira en torno a la educación jurídica o a la formación del abogado en Colombia. Sin duda, el estudiante de derecho y el profesional en ciencias jurídicas desempeñan un rol definitivo de cara al correcto, oportuno y eficiente ejercicio de la función jurisdiccional. El capital humano tiene un alto porcentaje de participación e impacto en el funcionamiento del sistema judicial, de ahí el imperioso afán de mejorar la calidad de la educación jurídica.


109 Se hace necesario recuperar el prestigio de la profesión de abogado y darle un enfoque humanista y de servicio social. A la Rama Judicial no solo deben llegar los mejores juristas, sino los más virtuosos, con las más altas calidades éticas que sirvan de fortaleza frente a las inevitables propuestas oscuras e indecentes que siempre estarán latentes, sean de tipo económico o político, por parte de quienes tienen intereses en los casos sometidos al conocimiento de la jurisdicción. Se trata, entonces, de revaluar completamente el sistema educativo respecto de las ciencias humanas y sociales y, en particular, en lo referido a la formación jurídica, con el propósito de establecer unos mínimos de calidad que habrán de cumplirse en los programas de pregrado de derecho, aspecto que precisamente ha dado lugar a establecer el examen dispuesto por la Ley 1905 de 2018. Aquí se insiste vehementemente en la necesidad de ahondar en una formación jurídica con bases sólidas desde lo ético y lo humano. La correcta y efectiva enseñanza de la ética social es un compromiso fijado por el mismo Constituyente desde 1991 (art. 41), de manera que en las facultades de derecho deberá privilegiarse la construcción de un ciudadano íntegro y formado en ética y valores, condiciones que a la larga redundará en la titulación de profesionales capaces de asumir los retos propios del abogado, pero con sentido humanista y mejor preparado para desempeñar adecuadamente la función de administrar justicia.

En el país, argumenta Gil Botero, es necesario recuperar el prestigio de la profesión de abogado y darle un enfoque humanista y de servicio social.

Sin el ánimo de limitar o restringir indebidamente el principio de libertad de cátedra y demás garantías inherentes a la educación superior, hay lugar a proponer una reforma al sistema educativo para la formación de los abogados que no limiten sus conocimientos a circunstancias de técnica jurídica, sino que, además, se formen en habilidades humanas y en principios básicos del comportamiento que a la postre se reflejará en jueces probos y que ejerzan su cargo con dignidad y decoro, por convicción propia y en beneficio de la justicia. La filósofa española Adela Cortina, en su obra denominada: ¿para qué sirve realmente la ética?, nos enseña que esta trata o se refiere a “… la formación del carácter de las personas, de las instituciones y de los pueblos”.

De esta manera, la ética tiene sentido porque nos permite ser conscientes de que tanto las personas como las instituciones tenemos la capacidad de cambiar y dirigir el curso de nuestras acciones, de conformidad con las reglas de la moral y del derecho. Forjar un buen carácter es uno de los fines mismos de la vida, además de cultivar hábitos que sean positivos, a través de la educación, de una educación humana de calidad.

La descongestión judicial y el fortalecimiento de la justicia en los despachos de menor rango Ahora, el aspecto más sensible y de mayor relevancia operativa y funcional para el aparato judicial está condensado en el segundo pilar o eje propuesto para la reforma. Es urgente la adopción de medidas tendientes a descongestionar los despachos judiciales, a priorizar en recursos humanos y técnicos tendientes a depurar el número de procesos en trámite y a facilitar los medios necesarios para el correcto funcionamiento del sistema, haciendo énfasis en los juzgados municipales, promiscuos y de circuito que presentan altos niveles de congestión y preocupantes estadísticas de rendimiento. Las decisiones judiciales deben ser adoptadas con prontitud, pues una justicia tardía no es justicia. Los elevados índices de congestión de casi todos los despachos judiciales del país han derivado en la imposibilidad de acceder oportunamente a la administración de justicia, ya que la agilidad y celeridad en la expedición de los autos y sentencias en cada Según Gil Botero, para mejorar el sistema de justicia en el país, es necesario fortalecer la educación jurídica, descongestionar la rama judicial, y evaluar y redistribuir los poderes electorales de los jueces.


110 Uno de los efectos de la congestión judicial es el hacinamiento carcelario que supera el 150% de la capacidad del sistema

rama judicial, pero antes que eso, la definición de una política pública de gestión judicial bajo parámetros gerenciales propiamente dichos. Un aspecto importante tiene relación con la jurisdicción de lo contencioso administrativo, frente a la cual se ha evidenciado la necesidad imperiosa de escindir el conocimiento de las acciones ordinarias y las acciones o juicios de ejecución, siendo procedente y útil para el sistema la redistribución de competencias mediante la creación de despachos especializados en conocer y definir procesos ejecutivos. Son especiales las condiciones del juicio ejecutivo en materia administrativa, razón por la cual, la asignación de estas competencias a despachos especializados, impactará positivamente en los índices de congestión de esta jurisdicción. Y por último, definir de una vez por todas que las Cortes -Consejo de Estadono es un órgano de instancia o de rituación de procesos. proceso es una garantía constitucional e inherente al ser humano que confía sus intereses a la jurisdicción. La congestión repercute negativamente en la eficacia de los mecanismos dispuestos para la justicia formal, generando desconfianza en la función jurisdiccional, razón por la cual es necesario establecer instituciones y procedimientos de orden gerencial que revisen constantemente los índices de rendimiento y adopten al respecto medidas efectivas que solucionen las trabas y retrasos, según el caso. Se trata de establecer un verdadero sistema de gestión judicial, administrado bajo parámetros gerenciales con capacidad de distribuir eficientemente los recursos técnicos y humanos conforme a las necesidades advertidas y brindar soluciones administrativas, más no jurídicas, a las falencias operativas que presente el aparato judicial. Se debe proponer, entonces, un plan serio, riguroso y eficiente para afrontar los problemas de congestión de la justicia, una medida efectiva y con resultados prontos, aspecto que claramente exige la asignación de cuantiosos recursos a la

La evaluación y redistribución de los poderes electorales de los jueces En cuanto al tercer eje o pilar de la reforma hay que resaltar que, la función natural del juez no es otra que administrar justicia, por eso, es menester revisar las funciones o facultades electorales conferidas constitucionalmente a las autoridades judiciales y, en especial, a las altas cortes, toda vez que estas circunstancias secundarias o accidentales, que son del todo ajenas a la jurisdicción y que se han convertido en serios distractores que perjudican el óptimo desempeño de la función propia de jueces y magistrados. No se trata de un asunto novedoso, pues en ocasiones anteriores ya se ha puesto de presente la intención del Gobierno Nacional y del mismo Legislativo de abordar las competencias que en materia de elección fueron encomendadas a los funcionarios judiciales. Tan cierto es lo anterior, que para el caso de la elección del Contralor General de la República se propuso, tramitó y expidió la normatividad modificatoria del sistema de selección correspondiente (Acto Legislativo

02 de 2015), revaluando al respecto las competencias de las altas cortes para elaborar la terna respectiva y determinando en este sentido la necesidad de adelantar un procedimiento abierto sin la participación de autoridades jurisdiccionales. En la actualidad, la Constitución Colombiana tiene varias normas que disponen facultades electorales y nominadoras en cabeza de los miembros de la rama judicial, tanto para funcionarios del mismo cuerpo jurisdiccional, como para proponer o elegir el Fiscal General de la Nación, el Registrador General, el Auditor General y el Procurador. Esta asignación de competencias de orden electoral merece un riguroso debate tendiente a establecer si es o no necesario, pertinente y procedente que los funcionarios destinados al ejercicio jurisdiccional se ocupen de asuntos electorales y en no pocas veces “electoreros”, del todo ajenos a su esencia y naturaleza. Habrá que definirse en este sentido si hay lugar a sustraer estas facultades de elección a las altas cortes tratándose de los cargos ajenos a la rama judicial o si, también, habrá necesidad de revaluar el esquema de elección de los mismos magistrados y del Fiscal General de la Nación. Del todo sano resulta pensar en apartar a los jueces de estas dinámicas que afectan la imagen de la judicatura e inciden, negativamente, en la sagrada independencia de la magistratura y de la función jurisdiccional, pues pesa más el afán político y de protagonismo electoral que la sapiencia y el juicio en la adopción de decisiones de orden propiamente judicial a través de autos y sentencias. La experiencia nos ha demostrado que estas facultades distrajeron en asuntos políticos a muchos magistrados, aspecto que de alguna u otra forma se ha convertido en causa de la crisis actual. No es poco el tiempo que los jueces ocupan en la realización de elecciones, ello en desmedro de la descongestión judicial. Existe a este respecto una evidente equivalencia entre congestión y tiempo desgastado en la realización de debates electorales y definición de contiendas netamente políticas y ajenas a la jurisdicción.


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Opinión

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¿CUÁL ES LA REFORMA A LA JUSTICIA QUE NECESITAMOS? Carlos Germán Navas Talero Representante a la Cámara por Bogotá D.C. Polo Democrático Alternativo

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n Colombia se ha convertido en un lugar común señalar que la justicia se encuentra en crisis, tanto por las denuncias de corrupción que involucran a sus diferentes actores (magistrados, jueces, partes y apoderados), como por la congestión de los despachos judiciales y la demora en la decisión de los procesos. Todos esos factores inciden sobre la legitimidad del sistema de justicia, entendida como la percepción de sus usuarios y actores sobre su capacidad para resolver cumplida e imparcialmente las disputas sometidas a su conocimiento, la cual depende para alcanzarla del proceder correcto de los órganos que la conforman con respecto a todos los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico. En esa medida, la construcción de esa legitimidad implica no solo el reconocimiento sino la efectividad del derecho fundamental de las personas a la tutela judicial efectiva, que abarca la garantía de acceso a la jurisdicción, la razonable duración de los procesos y el cumplimiento efectivo de las sentencias, que no se pueden satisfacer sin la independencia efectiva del funcionamiento del poder judicial. De acuerdo con lo anterior, la ética y la eficiencia de los jueces y magistrados y los de su personal de apoyo son factores fundamentales para que la justicia alcance legitimidad y para lograrlos el diseño institucional influye, positiva y negativamente, para alcanzar ese cometido. Así, un sistema de justicia

tendrá legitimidad si sus usuarios y actores advierten que sus reglas de organización y funcionamiento atienden tanto al ejercicio independiente de la función como a la oportunidad y efectividad de sus pronunciamientos.

Se requiere por tanto de una decisión política del más alto nivel que limite la cantidad de programas de derecho y reduzca la oferta en función de las necesidades reales de la sociedad. Iniciativas fallidas Ahora bien, en los últimos años las iniciativas gubernamentales y congresionales, que han resultado fallidas en su trámite, y la única que ha sido aprobada tuvo un severo revés en la Corte Constitucional, han estado centradas en el diseño constitucional de la institucionalidad de la rama judicial, y si bien ello es muy importante para la garantía del principio de separación de poderes y por ende del equilibrio y el control del abuso en el ejercicio del poder público, son cuestiones ajenas a los problemas que aquejan al ciudadano del común. En esa medida, lo que se tendría que entrar a resolver son los asuntos que le dan contenido y aplicación a la tutela judicial efectiva. A pesar de que los problemas relativos a la congestión y a la mora judiciales no son novedosos y más bien han sido una constante, y en el pasado reciente trataron de ser resueltos con el cambio en el modelo de procesamiento mediante la adopción de un esquema mixto que incorpora la impulsión


113 del trámite por audiencias concentradas y el uso de la oralidad, parecería ser que, con el paso del tiempo, la congestión y las demoras han ido tendiendo a las mismas cifras que se tenían con el sistema procesal anterior, por lo cual habría que indagar si la respuesta a estos problemas está en el diseño institucional, que es lo que ha concitado la atención de las propuestas normativas para resolverlos, o si la solución hay que buscarla en otra parte.

Acceso a la administración de justicia En relación con el acceso a la administración de justicia se hace necesario incrementar el número de operadores del sistema de justicia, lo que incluye a jueces, comisarios y defensores de familia, fiscales, conciliadores, inspectores de policía etc., y distribuir esas plazas adecuadamente dentro del territorio nacional en función de la demanda efectiva y no satisfecha con el número actual. Ello significa que se tiene que hacer realidad la tantas veces postergada asignación presupuestal apropiada para la justicia, pero no enfocada únicamente desde la destinación específica para la rama judicial, sino desde el entendimiento sistémico de la problemática, que también incluye entidades y

servidores públicos situados en la rama ejecutiva, pero que hacen parte del sistema de justicia, como los defensores de familia o los inspectores de policía. De allí que sea necesario realizar un inventario de la demanda no satisfecha de justicia por falta o insuficiencia de operadores, estimar los costos directos e indirectos que requeriría su creación y puesta en marcha y asignar los recursos presupuestales requeridos para cubrir este faltante. De manera complementaria, la garantía de la razonable duración del proceso está íntimamente relacionada con la suficiencia del sistema para evacuar oportunamente las decisiones en función de la carga por despacho. Parte del desbordamiento en la capacidad de respuesta se resolvería con un mayor número de oficinas y operadores, pero también se podría contribuir a la disminución del número de asuntos que el sistema debe soportar con medidas como la desjudicialización de ciertos conflictos, la renuncia a la recurrencia al derecho penal como solución para la conflictividad social, la utilización eficiente de los recursos tecnológicos que podrán aplicarse con mayor intensidad en los trámites ante los operadores del sistema. Pero sin duda un elemento central lo constituye el replanteamiento de la formación de

los abogados y la evaluación del número de profesionales del derecho que la sociedad requiere. Así como Colombia es el segundo país con mayor nivel de desigualdad en el continente, solamente superado por Haití, situación que, sin duda, contribuye a la conflictividad que luego se judicializa, también es el segundo país del área con el mayor número de abogados por cada cien mil habitantes. Sin duda el exceso de profesionales en derecho termina presionando el aparato judicial por una elemental razón de subsistencia. A ello se añade la formación del abogado enfocada en el conflicto como eje de la solución a los problemas. Se requiere por tanto de una decisión política del más alto nivel que limite la cantidad de programas de derecho y reduzca la oferta en función de las necesidades reales de la sociedad; que los programas existentes sean materia de un riguroso análisis de calidad y que se cierren o intervengan aquellos que no cumplan con los estándares del sistema de educación superior; y que se modifiquen los planes de estudio y las prácticas pedagógicas para superar la lógica del ejercicio profesional fundamentada en encontrarle a cada solución un problema y no una solución a cada problema, que se resuelve planteando un nuevo conflicto.

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Personaje

114 Jaime Enrique Granados Peña Abogado

Es conocido que desde los albores del nacimiento de la República, el libertador Simón Bolívar, en uno de sus primeros esfuerzos por darle orden a la naciente institucionalidad, se preocupó por llevar a cabo la primera reforma a la justicia que daba cuenta de un régimen heredado propio de la monarquía española, que no podía ser reemplazado sin más consideración de un día para otro, por ello como sabemos muchos aspectos estuvieron rigiendo con posterioridad a la independencia por varias décadas.

REFLEXIONES SOBRE LA REFORMA NECESARIA A LA JUSTICIA EN EL BICENTENARIO DE VIDA REPUBLICANA

Y

a desde ese entonces se avizoraba un grave problema de congestión a la administración de justicia, desde la monarquía española prácticamente todos los esfuerzos de las constituciones que hemos tenido siempre han buscado mejorar este sistema. Nada más llamativo que lo que ocurrió en la segunda mitad del siglo pasado en lo que fue el proceso de la Constitución que hoy nos rige. Pero, si algo nos llama la atención del esfuerzo de los constituyentes de 1991, fue que se trató de una solución de compromisos, de reformas que quedaron a medias en el pasado. Tan es así, que en poco más de una década después de entrar en funcionamiento, exactamente en 2002, ya se estaban presentando profundas reformas a la justicia, especialmente penal, que culminaron con el acto legislativo 003 de 2002 que creó el sistema acusatorio en Colombia, que fue luego desarrollada en la Ley 906 de 2004.

Uno de los primeros temas que siempre se debe reformar es el funcionamiento de la justicia penal, pero, desde 1996, después de lo que sign if icó la crisis del llamado Proceso 8000, quedó claro que era necesar io también reformar el sistema de investigación y juzgamiento de los aforados constitucionales, aspecto que se agudizó después con la “parapolítica”. Estas iniciativas, como hemos visto hasta ahora, no se han podido realizar con éxito. De esta manera, conviene ref lexionar sobre qué aspectos y por qué razones es necesario adelantar ahora una reforma a la justicia, visualizar cuál podría ser el camino para lograr que se materialice de verdad y que pueda terminar siendo implementada exitosamente. Y, qué mejor ocasión que cuando conmemoramos nuestro segundo centenario de establecimiento como República para darnos esta oportunidad.

¿Por qué se requiere una reforma a la justicia hoy? Pues habría muchas razones dadas por las informaciones disponibles en las publicaciones académicas y periodísticas actuales que dan un diagnóstico que nosotros conocemos de sobra. Resulta indudable que el sistema judicial colombiano lastra la competitividad del país, y, ¿por qué lo lastra?, porque lo va frenando justamente por la inseguridad jurídica que generan las continuas variaciones de criterios, la falta de predictibilidad de los fallos y, sobre todo, los constantes cambios, incluso de carácter legislativo, que generan una permanente incertidumbre de cuál es el derecho aplicable. Pero, además, hay que decirlo: no se trata de un tema que solamente preocupa a unos empresarios o a unos actores económicos propios de una minoría, sino que en general constituye una realidad que todos los colombianos percibimos en nuestra convivencia diaria, que no


115 podemos ocultarla y no sólo afecta las transacciones económicas de los conglomerados, sino el ciudadano de a pie, común y corriente que tiene dificultades para lograr que se cumplan los contratos, o para lograr acceder a la administración de justicia y tener una respuesta cierta, pronta y cumplida.

Colombia, en posiciones por mejorar Uno de los más recientes informes sobre competitividad global, el “Global Competitiveness Report” del Foro Económico Mundial 20172018, ubica a Colombia en la posición 61 entre 137 países observados por su desempeño, es decir, que nos encontramos en un lugar medio, por no decir mediocre. Y sí, es cierto que hemos avanzado frente lo que había antes, pero podemos avanzar mucho más y por eso, resulta sin duda impostergable avocar las reformas que permitan que se logre una mejor competitividad, pues la administración de justicia es un factor que impulsa la competitividad, si no se constituye como un freno de la misma, que es lo que desafortunadamente viene ocurriendo con el caso colombiano. Un país en el que su sistema legal de resolución de disputas lo posiciona en el número 122 de 137 países observados, deja mucho que desear. En efecto, justamente una de las dificultades que ha tenido históricamente Colombia es que, al no tener un sistema judicial confiable para resolver las controversias, deviene en que se recurra a la justicia privada. Esto quiere decir que se acude a mecanismos alternativos en la resolución de conflictos: sistemas informales que generan, en el mejor escenario una solución, pero que en el peor y, desafortunada-

mente más frecuente, derivan en una conflictiva mayor, porque recurre a vías de hecho que desinstitucionalizan al sistema. Conforme al mismo estándar encontramos que ubica la independencia judicial del sistema colombiano en el lugar 111 de 137 naciones que componen dicho ranking, estamos ocupando los lugares traseros, los últimos puestos del mundo comparativamente hablando en un aspecto crucial como es la garantía de independencia judicial, sin la cual no puede haber administración de Justicia sino reglamentacioLa corrupción ha disminuido la credibilidad nes injustas, es decir, que hay falta de credibilide los ciudadanos en la justicia, así como en dad acerca de la capacidad que tiene el órgano otras instituciones del país. legislativo de reglamentar adecuadamente y el judicial de hacer cumplir los fallos y nos está colocando en ese ranking en la posición 105 a El sistema judicial tiene que convertirse en la nivel mundial. herramienta insustituble, por virtud, del combate contra la corrupción y la lucha por la obEl sistema judicial como herramien- tención de credibilidad hacia las instituciones; ta en contra de la corrupción y a fa- tiene que volverse la gran palanca sobre la cual vor de su credibilidad se construya o se reconfigura la confianza ciuLas instituciones no son objetos desechables, dadana en las instituciones públicas. Con ello sino que tienen que buscar al máximo subsis- quiero decir que no se trata simplemente que tir con todas las reformas y transformaciones adoptemos un modelo como el norteamericaque sean necesarias; llegó el momento de ha- no, el alemán, el francés, el español o el italiano cer cambios que ayuden a mejorar la competi- para hacer frente a la necesaria reforma la adtividad global y la capacidad de gestión de los ministración de justicia; se trata de encontrar conflictos. Ahora bien, no solamente desde el cuáles son las mejores prácticas, las mejores punto de vista cuantitativo y, de alguna manera, instituciones que permiten a los países ser más cualitativo, puede mencionarse las inquietudes vigorosos y más competitivos a nivel global; que generan y las necesidades de un cambio de ver cuáles de ellas son compatibles con nuessistema judicial. El fantasma de la corrupción tra naturaleza que, sin duda son la mayoría, y llegó, se afianzó y, de los demás factores, es el materializar esas instituciones en propuestas leque más conspira contra la credibilidad de la gislativas concretas. ¿Para qué?, para lograr un administración de la justicia, minando la con- sistema sencillo, eficiente, independiente y ágil fianza de los ciudadanos y sembrando dudas en que les ofrezca a todos los ciudadanos la justila transparencia de los órganos públicos. cia que merecen: imparcial y oportuna, una en la que todos creamos. De ahí que resulte inevitable que nos convenzamos que, si no es a través de una Asamblea Constituyente, no vamos a poder generar esa reingeniería de la justicia. Claro, hacerla crea también incertidumbres, pero, finalmente, si no confiamos en nuestro pueblo ni tampoco en el constituyente primario, ¿podemos realmente decir que somos una democracia? Desde ese punto de vista, en estas breves reflexiones, mi propuesta es que, a través de una constituyente restringida en los términos del artículo 376 de la Constitución y sobre la base de un temario concreto, se proceda a reconfigurar nuestro sistema de justicia para que pueda cumplir con los desafíos de nuestro tiempo. Desde los inicios de Colombia como República independiente, se han requerido constantes mejoras al sistema judicial.


Opinión

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SOBRE LA REFORMA A LA JUSTICIA EN COLOMBIA Luis Fernando Velasco Chaves Senador de la República Partido Liberal

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l 14 de Mayo del 2017 el periódico El Tiempo publicaba los principales resultados sobre la demanda de justicia de los ciudadanos en un muy interesante capítulo que incluyó Planeación Nacional en la Gran Encuesta Nacional de Calidad de Vida que esta entidad realiza cada año: “Uno de cada cuatro colombianos que en los últimos años tuvieron que acudir al sistema judicial o a otro mecanismo para reclamar por alguna afectación a sus derechos lo hizo por problemas con el sistema de salud.”

En los próximos días volveremos a debatir una reforma a la justicia. Cómo me gustaría que nuestros esfuerzos se concentren en resolver los principales y cotidianos problemas de los 45 millones de colombianos que pueblan todo el territorio. Respondieron 52.000 personas la encuesta, un universo bien interesante, en especial si tenemos en cuenta que la misma se desarrolló en todo el país. De los encuestados, el 10 % habían acudido al sistema, lo que estadísticamente se traduce en que en dos años, algo así como 3.4 millones de colombianos enfrentaron alguna necesidad en materia de justicia. A su vez, seis de cada diez personas encuestadas dijo que su problema no se resolvió, las más afectadas fueron las mujeres que de diez, sienten siete que no se les atendieron sus reclamos en demandas por problemas familiares, y si esa mujer es pobre, vive en la zona rural y hace parte de una comunidad étnica, la posibilidad de que logre una respuesta positiva a su reclamo puede ser cinco veces menor que el promedio nacional, resaltaba el informe periodístico. Al desagregar estas cifras, el informe concluye que la mala atención en


117 salud es la principal causa de los reclamos, les siguen los problemas familiares, en tercer lugar las denuncias por delitos como hurto, después están los problemas entre vecinos y finalmente, la deficiencia en los servicios públicos. Cuando el señor presidente de la Comisión Primera del Senado me pidió un artículo sobre la justicia, confieso que acudí a mis viejos textos para encontrar en lúcidos autores definiciones e interesantes tesis, pero en medio de esa búsqueda encontré el artículo de El Tiempo con el cual inicio este escrito y ello me sirvió para hacerme una pregunta muy clara: ¿Quienes tomamos decisiones legislativas, estamos conectados con lo que los ciudadanos esperan del servicio de Justicia por parte de su Estado?, la respuesta con mucho de autocrítica es no. En los últimos años nos hemos desgastado mucho tratando de mejorar el control que deben tener los altos magistrados de la rama (tema no menor), pero no hemos respondido con éxito a cómo resolver la demanda de un ciudadano que quiere ser atendido por el sistema de salud, y por ello dirigimos al ciudadano indefectiblemente ante un juez que ve cómo una deficiencia

CLÍNICA

administrativa se le convierte en un problema litigioso. Una de cada cuatro veces que un ciudadano se acerca a un juez, se acerca con una tutela en temas de salud. Si nosotros pensáramos en una salida como en su momento lo fue la Ley 1266 de 2008 (Habeas Data) para resolver pequeños conflictos en la sociedad, no solo estos se resolverían más eficientemente, sino que los jueces podrían dedicar más tiempo a temas más complejos que llegan a sus manos. Cuando a un ciudadano se le habla de impunidad seguramente pensará en temas relacionados con la gran corrupción, pero también y en mayor escala se acordará del amigo que fue atracado y no pasó nada o del robo del celular o bicicleta cerca de su propia casa sin que se haya capturado a los responsables. Una sociedad que todo lo que no puede resolver lo convierte en delito, es una sociedad que vivirá esclava del concepto de justicia como venganza, y es una sociedad proclive a llegar a la “justicia privada” que terminará ineludiblemente en violencia. Mecanismos alternativos para solucionar conflictos en materia civil y de convivencia, hacerle ajustes al Código Nacional de Policía, convertir mucho de lo

que hoy es delito en contravención con la posibilidad de sanciones restaurativas o servicios comunitarios, pensar en estos casos incluso en retirar de las calles al que rompe el orden social, debería ser estudiado en el marco de unas políticas de seguridad en donde los alcaldes cuenten con mayor protagonismo y se recuperen inspecciones de policía permanentes que actúen 24 horas y tomen decisiones en procesos administrativos, orales y abreviados, con controles excepcionales por parte de jueces. Todo esto podría hacer que el ciudadano sienta justicia en su entorno. En los próximos días volveremos a debatir una reforma a la justicia. Cómo me gustaría que nuestros esfuerzos se concentren en resolver los principales y cotidianos problemas de los 45 millones de colombianos que pueblan todo el territorio.

El Tiempo, (14 de mayo 2017) Seis de cada diez que acuden a la justicia se declaran insatisfechos., Recuperado de: https://www.eltiempo.com/justicia/ servicios/cifras-de-insatisfaccion-con-el-sistema-de-justicia-en-colombia-87806

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Personaje

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LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL Guillermo Francisco Reyes González

Nació en Barrancabermeja, el 26 de octubre de 1965. Es abogado, escritor y académico. Fue viceministro del Interior y de Justicia desde septiembre de 2006 hasta el 30 de julio de 2008. Actualmente es socio principal y fundador de la firma Reyes & González Abogados. Estudió en la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y obtuvo Doctorado en Filosofía del Derecho en la Universidad Complutense de Madrid con grado cum laude, hizo parte de la creación del movimiento Séptima Papeleta, que lo llevó a ser asesor en la Asamblea Constituyente de 1991. En agosto de 1992 fue nombrado magistrado auxiliar de la Corte Constitucional donde ejerció hasta febrero del año 2000 cuando renunció para asumir como rector de la Universidad Católica de Colombia, fue diplomático ante las Naciones Unidas, posteriormente magistrado y presidente del Consejo Nacional Electoral. Ejerció además como decano de la facultad de Derecho y ha publicado más de 12 obras jurídicas y cuenta con más de 30 años dentro de la docencia.

Guillermo Francisco Reyes González es un convencido de que la exploración y explotación minera y petrolera, hecha de una forma responsable, puede ser la salvación de muchos municipios con dificultades financieras, privilegiando la protección ambiental y la concertación entre todas las partes involucradas. En diálogo con la Revista El Congreso Siglo XXI, el reconocido jurista habló de los pormenores de los desafíos de la justicia frente a este tema.

¿

Cuáles han sido los retos de la justicia frente a la explotación de recursos naturales no renovables?

Desde 2014, se estrenó la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana en el que se involucra la sociedad en torno a la protección del medioambiente y los recursos naturales. Por ejemplo, en algunos municipios del país con vocación minera y de hidrocarburos, se efectuaron consultas populares que convocaron a la ciudadanía a decidir acerca de promover o no la extracción minera, teniendo en cuenta los efectos sobre la naturaleza, en especial el agua, y las costumbres de la población. En 2016, Brújula Minera realizó un sondeo nacional y llegó a la conclusión que dentro de las respuestas de la gente, ellos anteponen la protección del líquido vital que podría ser vulnerado por la actividad minera o petrolera. Entonces, cuando se promueven las consultas populares encaminadas a prohibir la minería, nos devolvemos al primero de los casos en Piedras (Tolima), en 2014. Allí, la gente votó a favor del medioambiente y el municipio establece una prohibición en la extracción minera y de hidrocarburos. Es así que otros entes territoriales comienzan a emular esa experiencia como Cajamarca (Tolima), el Eje Cafetero, Boyacá o el Meta.


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EN LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Como ministro consejero de la Embajada de Colombia ante las Naciones Unidas fungió como vicepresidente de la Comisión de Organizaciones No Gubernamentales del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), entre 2001 y 2002, y fue coordinador de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en Nueva York en 2002, vicepresidente de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional y vicepresidente de la Comisión de Privilegios e Inmunidades de los Agentes de los Estados. Desde septiembre de 2002 a septiembre de 2006 fue presidente y vicepresidente del Consejo Nacional Electoral, desde donde promovió la creación del Consejo Electoral de la Comunidad Andina de Naciones. El 1 de septiembre de 2006 se posicionó como viceministro de Justicia donde tramitó la Ley que reformó el arbitraje nacional e internacio-

¿Cómo es el trámite de ese tipo de consultas? Estas tienen una intervención muy interesante, porque participan los concejos municipales, que deben exponer un concepto político; los tribunales administrativos, que emiten un concepto de constitucionalidad frente a la pregunta formulada; y, desde luego, la ciudadanía, ejerciendo su derecho al voto. Cuando empezaron a prosperar ese tipo de consultas, se presentaron acciones de tutela por parte de las personas que se verían afectadas con las prohibiciones. Y es entonces que el Consejo de Estado se pronunció respecto al fallo de esos tribunales que avalaban las consultas y determinó que las preguntas eran inducidas, donde al ciudadano le decían “¿quiere prohibir porque eso le contamina?” y desde luego quién lo va a permitir.

nal, así como la Ley de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. Fue presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC; presidente del Consejo Directivo de la Superintendencia de Notariado; presidente del Consejo Directivo de la Dirección Nacional de Estupefacientes y presidente del Consejo Directivo de la Imprenta Nacional. Fue representante del Ministerio del Interior y de Justicia ante la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR y miembro del consejo directivo del Instituto Nacional de Medicina Legal. En 2010 obtuvo su diplomado en estudios avanzados (equivalente a magister en Colombia) en Filosofía del Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y recibió su título de doctorado en Filosofía del Derecho, Moral y Política con grado Sobresaliente Cum Laude de la misma universidad en 2015.

Basados en las diferentes respuestas de las entidades vinculadas al estudio de la tutela interpuesta, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-445 de 2016, cuyo ponente fue Luis Ernesto Vargas Silva, dispuso que el desarrollo de la política minera en Colombia requería de un conjunto de estudios técnicos, sociológicos y científicos que permitiera evaluar los impactos que genera dicha actividad sobre los territorios. Ante esto la Corte se refiere a que, cuando se involucra el subsuelo, es de propiedad del Estado, y cuando se involucra el suelo, es del municipio, lo cual ha suscitado otra polémica. Así que ya los territorios han buscado facilitar los trámites por medio de Acuerdos en los concejos municipales sin necesidad de consultas, para que, con ello, a finales de 2017 se diera una restricción financiera para su desarrollo, en el sentido de que no hay claridad de quién las financia: si el municipio o la nación.

En 2017 se presentó una situación especial en Cumaral (Meta), con una contundente defensa de la población a los recursos naturales del municipio, ¿qué pasó allá y cuáles fueron las consecuencias? Fue una situación muy relevante, porque la consulta inició su trámite normalmente en el Tribunal Administrativo, que avaló su convocatoria, pero al final se entuteló. Luego, el Consejo de Estado la suspende argumentando inconstitucionalidad en la pregunta formulada. Esa tutela llegó a la Corte Constitucional y el 11 de octubre de 2018 se produjo la Sentencia SU095 que constituye un precedente jurisprudencial, vinculante y obligatorio para que la exploración y explotación de recursos naturales no renovables del subsuelo sean adoptadas por autoridades nacionales en coordinación y concurrencia de las autoridades territoriales.


120 Con ello, los concejos y las asambleas departamentales están impedidos en prohibir y vetar proyectos mineros y de hidrocarburos, por dos razones: la primera, el art. 332 de la Constitución Política establece que el subsuelo es propiedad de la nación, y si bien el municipio puede regular los usos del suelo, no puede hacerlo con los del subsuelo, para ello hay autoridades nacionales como la Agencia Nacional de Minería (ANM), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), los ministerios de Ambiente y de Minas y Energía o la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Segundo, el art. 288 de la CP indica que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales; las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Es decir, que si una de las partes se va a ocupar de los temas mineros o petroleros debe concertar con la otra. Situación que no ocurría antes y partiendo de este ese hecho, lo que produce el subsuelo y la tierra le genera regalías al país.

Frente a este fallo, ¿cuál fue la posición de los municipios? Estos siguieron con la tesis de que la Sentencia SU095 solo se refería a las consultas, pero no tocaron los acuerdos municipales. Vemos el caso de Heliconia y Jericó, en Antioquia, Ortega (Tolima) y algunos territorios del Casanare, en donde se vetó la minería y la extracción petrolera. Esos acuerdos iban a control de constitucionalidad porque le formulaban objeciones a la gobernación y a los tribunales administrativos, que al día de hoy los han invalidado. Pero, en Jericó, su alcalde insiste en que hay una sentencia del Consejo de Estado por un acuerdo antiminero en Urrao que habilita que pueda haber acuerdos prohibiendo la minería imposibilitando el desarrollo de la región. ¿Cuál es su postura frente a eso? Claramente, nos debemos inclinar por el interés general, por preservar el medioambiente y los recursos naturales, pero no podemos ir en contravía de la Constitución o de la ley, ni mucho menos de los precedentes de las Altas Cortes. Queda muy claro que la Corte Constitucional no está de parte de las multinacionales

mineras sino que se rige a lo estipulado en la Carta Magna, puntualmente en el art. 228, bajo el principio de concertación. Y hoy se condena que los municipios impidan, a través de los acuerdos municipales, las actividades de exploración y extractivas. La Corte insta a los alcaldes y los agentes vinculados en el tema a promover espacios de participación.

¿Qué le recomendaría a los alcaldes de los municipios petroleros y mineros que pretenden prohibir dichas actividades en su territorio? En primer lugar, deben acatar los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, lo que les impide vetar las actividades mineras y petroleras en sus territorios. En mi concepto, deben promover un diálogo permanente entre todos los actores involucrados en estas actividades que permitan una concertación con las autoridades del orden nacional, generar acciones en defensa del medioambiente y los recursos naturales y permitir que se cumplan la finalidad de que las regalías provenientes sel subsuelo lleguen a todos, en especial a sus comunidades. Recomendaría a los alcaldes y sus concejos impulsar acuerdos encaminados a proteger y no a prohibir dichas actividades, de las cuales provienen el anhelado bienestar social. Por último, ¿considera que el sistema judicial debe reformarse? Sin duda. El país dejó perder una gran oportunidad en el primer gobierno del expresidente Juan Manuel Santos, cuando la reforma a la Justicia estuvo aprobada en octavo debate y se terminó hundiendo a raíz de un “mico” introducido en la conciliación. Esta reforma lideró uno brillante jurista, Juan Carlos Esguerra junto a Felipe Robledo, entonces ministro y viceministro de Justicia, en 2012 y recogía las necesidades de la administración de justicia, que buscaba ser pronta, efectiva y cumplida. A mí me da mucha tristeza, como abogado y docente, ver cómo los términos se incumplen, los procesos duran años y los ciudadanos pierden su confianza en la administración de justicia por dilación en los procesos, falta de transparencia e ineficacia, todo lo cual genera inseguridad jurídica, afectada por la congestión y los constantes choques de trenes.

Actividades extractivas mineras y petroleras.


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Justicia

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EL CÓDIGO GENERAL DISCIPLINARIO Juan Carlos Novoa Buendía Secretario Ejecutivo del Comité Redactor del Código General Disciplinario y exprocurador delegado para la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación.

Decía el filósofo bogotano, don Nicolás Gómez Dávila, que “la sociedad moderna se envilece tan aprisa que cada nueva mañana contemplamos con nostalgia al adversario de ayer”. El anterior escolio fue escrito el siglo pasado, pero resume con gran mordacidad la realidad de nuestro tiempo, en donde lamentablemente la corrupción de hoy nos hace añorar la corrupción de ayer.

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se desaliento de nuestra sociedad se ve reflejado en recientes estudios sobre transparencia en la gestión pública de nuestro país. Para Transparencia por Colombia, la percepción de corrupción en el sector público en Colombia está en aumento según el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) 2018 de Transparencia Internacional. En la más reciente edición de este índice el país cae de 37 a 36 puntos sobre 100 y desciende del puesto 96 al 99 entre 180 países cubiertos por la medición. Ese puesto 99 que compartimos con Tanzania y Filipinas, se ve reflejado en la dramática percepción que tenemos los colombianos sobre las instituciones públicas y sus servidores. En nuevas encuestas, se nos revela que el 71% de los colombianos cree que la corrupción está enquistada en el sector público, y especialmente en los órganos de control y de las Altas Cortes, en las que la alta imagen desfavorable siempre supera la baja imagen favorable. A lo anterior, subyace la pregunta de: ¿cómo luchar contra la corrupción en el servicio público? Al respecto, surgen múltiples respuestas, pero, a decir verdad, y sin la pretensión de abordar este álgido tema, creemos que existen dos posibles soluciones que no son incompatibles. Una es, por supuesto, la formación de normas que corrijan de manera eficiente y ejemplar los malos actos de los servidores públicos. Y la otra es la restauración moral de nuestra sociedad. El día que volvamos a comprender que el individuo no tiene libertad para todo, ese día la moralidad de nuestros funcionarios será la mejor norma que impida que sus conductas se desvíen del bien y caigan en la corrupción.


123 El 28 de enero de 2019, el Presidente de la República, Iván Duque, sancionó la Ley 1952 de 2019 bajo el nombre de Código General Disciplinario.

Uno y otro remedio son indispensables para contrarrestar el descreimiento de la sociedad en sus instituciones. La confianza que requiere el cuerpo social sobre sus servidores públicos sólo se alcanza si se recupera la ejemplaridad de la vida pública, porque en ella, el bien y el mal, las virtudes y los vicios se divisan en grandes caracteres y constituyen modelos para las multitudes. La sociedad de hoy está ayuna de grandes hombres, de grandes servidores públicos que sirvan de grandes letras, para que el pueblo que sufre de “miopía axiológica”, pueda leer con claridad el camino hacia el bien, la verdad y la justicia. Es por ello, que el libertador Simón Bolívar, consciente de la importancia de la eticidad de los funcionarios del Estado en el orden social y político de la República, pensó en el diseño de un órgano y de una clase de derecho que sirviera de catalizador moral y corrigiera el obrar de los servidores públicos. Este es el origen del Ministerio Público en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, así como del derecho disciplinario. Tal vez el libertador no dimensionó el poder disciplinario como lo conocemos hoy día, pero sí estamos seguro que vaticinó la necesidad de un derecho especial que debiera disciplinar a los servidores de la nación que se apartaran de la legalidad. La moral y la ley deben ir de la mano para conjurar el mal de la corrupción que acecha a nuestro país. Así pues, debemos entender la importancia y la trascendencia del derecho disciplinario en el ordenamiento jurídico colombiano, que como decíamos no es la

única solución a nuestro agudo problema de corrupción, pues se requiere de una política sería de restauración moral; sin embargo, sí estamos convencidos que mientras llega dicha restauración, las buenas leyes nos ayudarán enormemente a que la justicia vuelva a ocupar el lugar que le corresponde. En ese sentido, me propongo discurrir panorámicamente sobre los aspectos relevantes de la Ley 1952 de 2019, que en buena hora, el pasado 28 de enero, el señor Presidente de la República sancionó bajo el nombre de Código General Disciplinario (en adelante CGD), y será la nueva norma que regirá los principios y las reglas para enjuiciar la conducta de casi dos millones de servidores públicos, en aras de devolverle el tono moral al servicio público y la confianza a una sociedad agobiada por el envilecimiento de sus instituciones.

Del Poder Disciplinario Contra los Servidores Públicos Elegidos Popularmente Así pues, empecemos por decir que el CGD reafirma que el poder disciplinario sí tiene la competencia para recortar los derechos políticos de todos los servidores públicos, inclusive de los elegidos popularmente, cuando estos cometen faltas disciplinarias. Atrás ha quedado la cuestión de si el poder disciplinario por ser de corte administrativo es convencional o no. Claramente, la jurisprudencia colombiana, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el mismo Sistema Interamericano, son partidarias de que órganos administrativos, puedan con respeto al debido proceso, recortar los derechos políticos de los servidores públicos, incluso de los elegidos popularmente, cuando éstos se apartan de la legalidad. Al anterior argumento jurídico, añadimos que la sociedad colombiana no se puede dar el lujo de prescindir de un poder disciplinario que ha sido tan efectivo en la última década en la lucha contra la corrupción y que le ha permitido convertirse en uno de los principales referentes de justicia, incluso por encima de la penal. En definitiva, el poder disciplinario hace parte de las entrañas de la tradición jurídica del país que debe permanecer y, por tanto, debe protegerse de los intereses de algunos políticos de turno.

El Ministerio Público está a cargo de garantizar los derechos colectivos de la ciudadanía, actuando en representación de la sociedad civil.


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Habiendo una falta gravísima especial que tipifique la conducta, la autoridad acude a un tipo penal, se considera que ello podría generar una nulidad por indebida adecuación típica de la conducta.

De los Principios de Especialidad y Subsidiariedad Ha sido un reclamo frecuente de diversos sectores del derecho disciplinario, la falta de independencia y autonomía respecto del derecho penal, con el que si bien es cierto existen semejanzas nominales; también es verdad que existen claras diferencias conceptuales. En el CGD, el legislador consciente de algunas dificultades que se presentan en la labor de adecuación típica de las conductas disciplinables cuando se acude a los tipos penales, se estableció en la ley los principios de especialidad y subsidiariedad a los cuales deberán ceñirse las autoridades disciplinarias para tipificar los comportamientos investigados. En síntesis, los principios enseñan que la autoridad disciplinaria deberá acudir en primer lugar por especialidad al catálogo de faltas gravísimas previstas en el CGD; y si luego de revisadas las faltas gravísimas, no existe un tipo que cobije de manera correcta la conducta investigada, la autoridad disciplinaria deberá acudir en subsidiariedad al Código Penal para revisar si entre los tipos penales existe uno que arrope la conducta investigada. De manera que, si habiendo una falta gravísima especial que tipifique la conducta, la autoridad acude a un tipo penal, consideramos que ello podría generar una nulidad por indebida adecuación típica de la conducta. De la Ilicitud Sustancial y la Culpabilidad En la misma línea de autonomía, el CGD es cuidadoso en afilar las categorías de la ilicitud sustancial y la culpabilidad en la estructura de la falta disciplinaria. A decir verdad, en lo que respecta a la ilicitud sustancial la ley clarifica

la redacción del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, y lo llena de contenido conceptual para el correcto entendimiento de esta figura, determinando que “habrá afectación sustancial del deber funcional cuando se contraríen los principios de la función pública”, fijando de esta forma el telos de la ilicitud disciplinaria y alejándola de la antijuridicidad penal. En materia de culpabilidad, el CGD deja atrás los escrúpulos de conceptualización y hace un avance importante frente a las definiciones del dolo y la culpa. El legislador salda la deuda con el derecho disciplinario de definir el dolo, para evitar los reiterados deslizamientos de las autoridades disciplinarias, litigantes y académicos, al dolo penal, o al dolo administrativo, incluso al dolo civil. En buena hora, el legislador determinó que “la conducta es dolosa cuando el sujeto disciplinable conoce los hechos constitutivos de falta disciplinaria, su ilicitud y quiere su realización”. En cuanto a la culpa, si bien se mantienen las categorías de gravísima y grave, con sus respectivas clasificaciones, también hay avances conceptuales significativos sobre la representación de la conducta.

del fallo de única o primera instancia y expulsó la caducidad por ser una figura impropia en el derecho disciplinario. Lo anterior le da mayor claridad y certitud a los investigados, como garantía de justicia. Sobre las sanciones hubo cambios trascendentales. En especial, se redujo la sanción para las faltas gravísimas cometidas con culpa gravísima, las cuales hoy se sancionan de igual forma que las gravísimas cometidas con dolo. Evidentemente, al ser las faltas de naturaleza distinta, coherentemente ello debe reflejarse en su consecuencia. Esto sin duda, será una gran novedad pues, en virtud del principio de favorabilidad, muchos se verán beneficiados a la entrada en vigencia del Código y podrán quedar habilitados para ocupar cargos públicos y aspirar a las próximas contiendas electorales.

Del Procedimiento Oral y el Régimen Probatorio Finalmente, otros aspectos fructíferos de la ley se encuentran en el procedimiento y el régimen probatorio. En cuanto al primero, el CGD parte de la base de adoptar un único procedimiento, caracterizado por la oralidad, la inmediación y la publicidad de la actuación a partir de la formulación del pliego de cargos, cuestión que era el reclamo de muchos y que se soportaba en la necesidad de ajustar las normas a los estándares mínimos internacionales. Eso sí, manteniendo el sistema inquisitivo, por cuanto la adopción del acusatorio en lo penal ha dejado un muy mal sabor, marcado por la constante impunidad y los continuos atrasos en casos tan importantes como ocurre, por ejemplo, en los de corrupción. En cuanto al aspecto probatorio, la reforma acoge un sistema propio de pruebas e introduce normas mucho más claras en beneficios De la Prescripción y las Sanciones por confesión, algo que se reclamaba desde Respecto de la prescripción, el CGD la redujo hacía mucho tiempo y cuestión que tantos nuevamente a cinco (5) años y determinó con problemas generaban al momento de adelanclaridad su interrupción con la notificación tar las diferentes actuaciones.

Conclusión Pese a la apretada síntesis de las novedades del CGD, creemos que hemos lanzado debidamente el anzuelo para que nuestros lectores se interesen por profundizar en sus contenidos, que muy seguramente ayudarán en la lucha anticorrupción y a catalizar moralmente el servicio público como lo quería el libertador, muy a despecho de algunas voces insensatas que pretenden que la Ley 1952 no se ponga en vigencia.


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Respeto y diรกlogo...

Nuestro compromiso con las comunidades y los territorios


126 Gestión

“LA JUSTICIA DEMANDA UNA REFORMA DESDE ABAJO” Néstor Charrupi

Para Néstor Raúl Charrupi Hernández, jurista de la Universidad Externado de Colombia, es indiscutible que la administración de justicia en este país requiere de una reforma urgente, pero no a través de una Asamblea Nacional Constituyente, como se ha propuesto recientemente. Convencido que la congestión judicial es el real y verdadero problema que afronta la rama judicial, Charrupi Hernández propone, entre otras cosas, fortalecer los mecanismos alternativos de solución de controversias, y realizar un serio y eficaz diagnóstico y análisis del exceso de litigiosidad que se aprecia en la cultura patria, evitando así que toda controversia, desacuerdo y disputa, encuentre su solución sólo en un estrado judicial.

Y

es que, de acuerdo con Charrupi, una reforma a la justicia a través de una Asamblea Nacional Constituyente como la que se está proponiendo en estos momentos, apuntaría a modificar sólo el funcionamiento de las altas cortes del poder judicial, cuando el país lo que realmente necesita, es una justicia que beneficie directamente al ciudadano, al hombre o a la mujer de a pie que tiene un problema con un vecino y necesita una solución pronta y efectiva del mismo. “Las últimas reformas a la justicia terminan en conocimiento de la Corte Constitucional, órgano que por obvias razones, no se va a dejar reformar ni va a dejar que le quiten poder. Los problemas de la justicia no se solucionan haciendo modificaciones en la cúpula, en las altas cortes, o definiendo si los magistrados de la corte pueden o no tener funciones electorales, o si deben ocupar sus cargos por corto o largo tiempo, o si debe o no subsistir el Consejo Superior de la Judicatura, o deben o no intervenir en la escogencia del registrador nacional, no, la solución a los males judiciales está en garantizar una pronta, efectiva e impoluta justicia que permita el rápido y eficiente acceso por parte de la ciudadanía”, señala.

De acuerdo con el jurista, la congestión judicial es uno de los problemas más apremiantes que enfrenta el sistema de justicia colombiano, y por eso una de las soluciones que plantea para resolver este problema, es promover la conciliación.


127 Un problema de idiosincrasia La terrible congestión a la que se ha visto abocado el sistema judicial en el país tiene según Charrupi, dos orígenes. Por una parte, la propensión a llevar toda controversia al escenario judicial, problema histórico, atávico y cultural, heredado de los españoles, y de ahí que nuestro sistema judicial tenga exceso de demandas y denuncias. “En ese sentido, por ejemplo, en Bogotá los Juzgados Civiles del Circuito de Ejecución de Sentencias Judiciales, tienen en su conocimiento alrededor de 60.000 expedientes, circunstancia que hace inviable cualquier ejercicio de oportuna justicia. Con ejemplos como éste, podríamos tener a las personas más competentes e intachables del país, y en todo caso, no habría manera o forma de atender y despachar esta ingente cantidad de casos. Por eso toca evitar que llegue tanto conflicto y litigio a la administración de justicia”. Malas herencias de la constituyente del 91 Y la otra causa por la cual el sistema de justicia se ha ensombrecido en medio de la congestión judicial, paradójicamente, tiene su origen en la propia Constitución de 1991, Carta Política que, aunque ha tenido muchos aciertos, particularmente en la rama judicial tuvo desaciertos. Por ejemplo, el

Consejo Superior de la Judicatura, que nació allí, es un organismo que está politizado, y que no tiene estándares de eficiencia y calidad, por otro lado, la acción de tutela, que surgió como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales del ciudadano, desembocó, lastimosamente, en una herramienta para desconocer providencias judiciales adoptadas en el seno de las distintas competencias de la justicia ordinaria, distorsionando su verdadero propósito, al permitir reabrir casos que han sido objeto décadas de estudio, análisis, práctica de pruebas y decisiones de jueces especializados en la materia. Adicionalmente, la centralización del sistema político y judicial, así como la urgente necesidad de tener una colegiatura de abogados, son otros de los problemas más apremiantes que Néstor Charrupi cree que tiene la justicia colombiana. “Hay que fortalecer los diferentes circuitos judiciales, darles mayor peso y autonomía, y dejar a la Corte Suprema sólo como órgano de cierre, que proceda a unificar, decantar y depurar la jurisprudencia en casos excepcionales que enmarquen debates de interés jurídico nacional. Las demás decisiones se le deben dejar plena y autónomamente a los Tribunales de Distrito Regional y a los Jueces de cada provincia que conocen de primera mano los problemas locales”, asegura el abogado.

Una reforma ideal Por último, Charrupi considera que Colombia debe explorar mecanismos alternativos de solución de conflictos, fortalecer la mediación, la amigable composición, las casas de justicia, la conciliación y la administración de justicia en cabeza de particulares, como mecanismos idóneos para evitar que toda disputa llegue a la administración pública de justicia, y otorgarle dientes a esos mecanismos para que no todo llegue a conocimiento de los jueces, excepto aquellos que si requieren de una decisión de un juez de la república. Para el connotado jurista, la mala y politizada escogencia de los administradores de justicia ha hecho que la ciudadanía no tenga confianza en sus jueces, “y no hay nada peor para una democracia, que una sensación de injusticia o impunidad porque ahí es cuando las personas deciden tomar la justicia por mano propia, generandose una conflictividad aún peor”.

“No hay nada peor para una democracia que una sensación de injusticia o impunidad, porque ahí es dónde se origina y gesta la desafortunada opción de hacer la justicia por mano propia, generandose una conflictividad aún peor”, dice Charrupi.

Este abogado de la Universidad Externado de Colombia, recibió el premio Polítika 2018 Gestión y Liderazgo por la labor desarrollada en beneficio del sector empresarial del país.


128 Gestión

CONSTITUCIONALIZACIÓN

DE LA JUSTICIA

Alfonso Gómez Méndez Ministro de Justicia y del Derecho (2013-2014) Fiscal General de la Nación (1997-2001) Procurador General de la Nación (1989-1990)

En la búsqueda de la consecución del tan loable fin consagrado en todas las constituciones desde el siglo XIX de alcanzar una “pronta y cumplida justicia”, los colombianos hemos cometido el recurrente error de considerar que para lograrlo debemos estar cambiando permanentemente la Constitución Política. Buena parte de las múltiples reformas introducidas a la Carta, se justifican en gran medida, con el argumento de hacer una “reforma judicial”.

U

n rápido barrido de lo que ocurrió en el siglo XX y en lo que va corrido del XXI así lo demuestra. En la exposición de motivos de la que fuera la gran reforma de 1945, el Presidente Lleras Camargo expuso ampliamente la necesidad de mejorar el sistema de administración de justicia. En el proyecto de reforma Constitucional elaborado por la ANAC y que sesionó, en momentos de la ruptura institucional después del cierre del Congreso el 9 de noviembre de 1949 y elaborado en 1952, se incluían varias disposiciones sobre nombramiento de magistrados y jueces y la creación de la Fiscalía General de la Nación, entre otras materias.

Orígenes Considerando que una de las causas de la violencia liberal-conservadora había sido la politización de la justicia, el plebiscito de 1957 -que creó las instituciones del Frente Nacional para afianzar la paz y la unidad nacional- se ocupó del tema de la justicia. Entre otras instituciones, se estableció la paridad que determinaba que solo podían acceder al poder judicial quienes pertene-

cieran a los partidos Liberal o Conservador, desde los jueces promiscuos municipales hasta los magistrados de la Corte Suprema y del Consejo de Estado. Para evitar esa politización, originada en parte porque el Congreso escogía a los magistrados de las Altas Cortes de ternas elaboradas por el Gobierno, se instauró el sistema de la cooptación, en virtud de la cual las vacantes eran llenadas por la propia corporación sin injerencia alguna de la política. Para garantizar la independencia de los magistrados se determinó su inamovilidad, en la que permanecían en sus cargos hasta que llegaran a la edad de retiro forzoso (65 años), siempre y cuando observaran buena conducta. Hay que decir que el plebiscito significó la participación electoral más alta en la historia de Colombia, ya que no solo votaron las mujeres por primera vez sino que hubo una abstención apenas cercana al 15%. La Reforma Constitucional de 1968, impulsada por la administración Lleras Restrepo, se ocupó de su jurisdicción y creó la Sala Constitucional al interior de la Corte Suprema, para el ejercicio de control. Valdría

la pena recordar que en la primera vuelta de ese Acto Legislativo se alcanzó a crear la Corte Constitucional. El Presidente Alfonso López Michelsen, consciente también de la gravedad del problema judicial, hizo aprobar del Congreso un acto legislativo en virtud del cual se creó una Asamblea Constituyente, con el fin exclusivo de reformar el régimen departamental y municipal y la administración de justicia. Como es sabido, la Corte Suprema en el conocido fallo del 5 de mayo de 1978, tumbó esa reforma con el argumento de que según el artículo 218 de la CN -que venía de la reforma plebiscitaria- las reformas constitucionales solo podía hacerlas el Congreso. Qué ironía que 23 años después la misma Corte autorizó el cambio de la Constitución por un procedimiento que no estaba previsto, como era el de una constituyente convocada por un decreto de Estado de Sitio. En la Reforma Constitucional de 1979, impulsada por el gobierno de Turbay Ayala, se incluyeron varias normas relativas a la administración de justicia de las que destacaríamos la creación del Tribunal Disciplinario


129 y de la Fiscalía General de la Nación. Esa reforma también fue declarada inexequible en noviembre de 1981 por la misma Corte Suprema de Justicia.

Instituciones iniciales En la Asamblea Nacional Constituyente se volvió otra vez a plantear la necesidad de reformar el tema constitucional de la justicia, y en ella se crearon el Consejo Superior de la Judicatura, que por cierto es una de las entidades cuyo funcionamiento ha sido objeto de excesivas críticas en la opinión, y la Fiscalía General de la Nación. Esta fue, sin duda, un acierto para centralizar y fortalecer la investigación Criminal. Se reversó todo lo que se había hecho en 1957 para despolitizar la administración de Justicia. Se pasó de la cooptación amplia a una restringida con el cedazo poco acertado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Administración de la Judicatura. Aun cuando no ha creado dificultades, se le devolvió al Senado la facultad de nombrar magistrados, en este caso de la Sala Constitucional. Y lo peor: El “regalo envenenado” del que habla el constituyente Hernando Yepes, de darle tantas atribuciones electorales -extrañas a la función judicial- que han contribuido a la clientelización de la justicia. Entró la politiquería a la administración de justicia, por la puerta de atrás. Constitución de 1991 Desde 1991 a hoy, todos los proyectos de reforma judicial, fallidos en su mayoría, se han orientado a enmendar los errores de la Constituyente. Varias veces, sin éxito, se ha querido despojar a las Altas Cortes de sus funciones electorales. Casi todas las reformas tienen que ver con períodos -algo que no ocurría antes del 91-, edad

El plebiscito de 1957 se ocupó del tema de la justicia, y entre otras cosas estableció el sistema de la cooptación, y determinó la inamovilidad de los magistrados en su cargo. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 reversó todo lo que hizo el plebiscito 34 años atrás.

de acceso o de retiro, inhabilidades o incompatibilidades. Y en buena parte no han funcionado por esa relación que se estableció en la Constitución del 91: magistrados y congresistas se juzgan mutuamente.

Época reciente Los magistrados -cosa que no ocurría antesvan a las Cámaras a defender sus intereses. El momento más difícil se vivió cuando por ese cruce en la reforma de 2012, el país se dio cuenta de que ese proyecto estaba lleno de “micos”, y que favorecían bien a los magistrados o a los congresistas. Para que no entrara a regir, el Presidente, Juan Manuel Santos, tuvo que recurrir al poco ortodoxo expediente de “objetar” un Acto Legislativo, que como se sabe, se perfecciona con los ocho debates -que los hubo- y no requiere sanción presidencial, que es el momento en el que se pueden presentar objeciones. El país jurídico se tragó ese “sapo” para evitar el “orangután” que había en la reforma. En el mal llamado “Equilibrio de Poderes” aprobado en 2015, se mezclaron los temas políticos con los judiciales, y buena

En 2015, con el “Equilibrio de Poderes”, se mezclaron los temas políticos con los judiciales, que adoptaron cambios constitucionales respecto al balance y ajuste entre las varias instituciones que conforman el Estado colombiano. Por ejemplo, Gustavo Petro, al ser el segundo candidato presidencial con mayor votación en 2018, ocupó, por ley, una curul en el Senado, gracias a esa reforma.

parte de sus disposiciones fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. Lo curioso es que una de las pocas normas que quedó vigente fue la que creó el “Consejo de Disciplina Judicial”, en reemplazo de la Sala Disciplinaria del Consejo de la Judicatura, que aún hoy no ha podido entrar a funcionar. Y la gran reforma que era la creación del “Tribunal de Aforados”, para evitar la impunidad política y judicial de los altos funcionarios -lo que ha hecho que este sea el único país de la región en donde no ha sido posible procesar a presidentes o expresidentes-, se quedó en veremos por una curiosa interpretación de la Corte Constitucional. Dicha lectura consideraba que reemplazar a la desprestigiada Comisión de Acusaciones, significaba una “sustitución” de la carta del 91, a pesar de que como es suficientemente conocido, esa comisión no fue creada en ese año ya que viene desde el siglo XIX.

Conclusión Como se ve, la reforma que la justicia requiere no está unida a la regulación constitucional, que solo se ocupa de distribuir el poder en las altas cortes. La gran revolución judicial consistiría en cumplir los términos procesales y para eso no se necesita cambiar la Constitución. Hay que cambiar sí, la formación de los abogados, tener un régimen disciplinario severo y ágil, modificar la estructura del Ministerio de Justicia, depurar la legislación para hacerla más sencilla, aplicar -como ya comienza a hacerse- de manera plena la tecnología, entre otras cosas. Podríamos dejar quieta la Constitución por un tiempo y dedicarnos a actuar antes que persistir en el fetichismo normativo.


Opinión

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OBJECIONES PRESIDENCIALES A LA LEY ESTATUTARIA DE LA JEP: LA DISCUSIÓN INCONCLUSA Roosvelt Rodríguez Rengifo Senador de la República Partido Social de Unidad Nacional

E

n la reciente discusión de las objeciones presidenciales a la Ley Estatutaria de la JEP, tanto en el Congreso como en los medios, se echó de menos la sencillez argumentativa para darle claridad a cuestiones procedimentales y de competencia que resultan ser, por referirse al principio fundamental de la separación de poderes, mucho más fundamentales que el propio contenido de las objeciones y de si estas se hicieron por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad. Así, quedó sin una respuesta plausible el principal interrogante: ¿ES O NO COMPETENTE el Presidente de la República para objetar una ley estatutaria revisada previamente su exequibilidad por la Corte Constitucional? Esta competencia se dio por sentada sin mayores críticas, tanto por los defensores de los reparos presidenciales como por los detractores, aduciéndose a favor de esta tesis tanto la existencia de normas constitucionales (165,166,167 y 200), como dos sentencias de la Corte y un antecedente de objeciones por inconveniencia a un proyecto de ley estatutaria en el año 2014.

El texto que llegó al Presidente fue una sentencia judicial, que goza el estatus de cosa juzgada, que debe cumplirse y acatarse por los particulares y las autoridades públicas y que finalmente, respetando este estatus, debía convertirse en Ley de la República mediante la sanción y promulgación.


131 En general los soportes normativos se extrapolaron de las normas ordinariasdonde no cabe ninguna duda sobre la competencia presidencial para objetar por inconveniencia y/o inconstitucionalidad de los textos legales que salen del Congreso, sobre el cual el Presidente ejerce, y solamente sobre él, el control político- a las leyes estatutarias, que por el trámite especial ordenado en la carta (artículo 153) se someten a una revisión previa de constitucionalidad que abarca tanto los aspectos formales-procedimentales de la formación de la ley como un juicio de valor sobre si se ajustan o no las normas superiores, incluyéndose dentro estas aquellas que dictó el Congreso para implementar el Acuerdo de Paz, como el Acto Legislativo 1 de 2017 que creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación Y No Repetición (SIVJRNR), lo que trae como resultado último una sentencia, que no es otra cosa que una orden Judicial, contenida en un texto que, a pesar de sus similitudes, dista mucho de ser el que salió del Legislativo. Así, se asimiló, en una rara y desconocida alquimia jurídica, el texto legal que sale del Congreso, de las plenarias de las cámaras, con el texto de la sentencia del proyecto de ley estatutaria que revisó la Corte Constitucional. Revisado por el alto tribunal, el texto de la ley declarado exequible es otro; no es el mismo que el aprobado por el Legislativo y esto no solamente por las normas que fueron declaradas inconstitucionales o simplemente condicionadas en su exequibilidad, sino por la interpretación que la Corte hizo de todo el trámite del proyecto y de su contenido. Consecuencia de esta distinción, es que el texto que llegó al Presidente fue una sentencia judicial, que goza el estatus de cosa juzgada, que debe cumplirse y acatarse por los particulares y las autoridades públicas y que finalmente, respetando este estatus, debía convertirse en Ley de la República mediante la sanción y promulgación, según lo ordenado perentoriamente en el punto quincuagésimo del proveído. Si se hubiera actuado de conformidad, largas jornadas de vacua discusión le hubiéramos ahorrado a los colombianos.

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Gestión

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UN CONCEJO COMPROMETIDO

CON LA LEGALIDAD Desde el Concejo de Medellín se ha buscado que la legalidad sea el pilar del actuar cotidiano para consolidar la justicia y combatir el delito en sus distintas modalidades. Según el presidente de la corporacion, Jaime Mejía, es fundamental que la ciudadanía y el Estado se tomen los espacios públicos y para ello propone llevar la institucionalidad de manera diferente a los barrios para desplazar la crimininalidad y garantizar confianza y seguridad.

JAIME MEJÍA ALVARÁN

Y es que ser el presidente del Concejo de la capital antioqueña ha sido una gran responsabilidad por lo que representa esta institución para el desarrollo, crecimiento y posicionamiento de la ciudad. Medellín es líder en innovación, renovación urbana y desarrollo social y económico; en esa medida es una ciudad con grandes retos desde lo político-administrativo para seguir siendo una urbe de talla mundial. “Promover una educación de calidad y pertinencia ha sido la manera de demostrarle a los ciudadanos de Medellín que ese es el mejor camino para avanzar y transformarnos como sociedad. Sobre todo, en una ciudad donde queremos que el desarrollo económico, social y sostenible sean para todos; que se vea reflejado en su calidad de vida. Y, que la legalidad, sea el pilar del actuar cotidiano: esa ha sido la base de nuestro trabajo”, destaca Mejía. Desde la corporación se ha contribuido a que Medellín siga asumiendo retos, tal y como lo viene haciendo, y que hoy la tienen como sede de la 4ta Revolución Industrial para Latinoamérica en el mundo. “Estamos construyendo la ciudad que todos queremos, una ciudad del futuro”, agrega.

Se ha preparado con todo el carácter y disciplina que amerita estar a la altura de este reto; es abogado, especialista en Gobierno Público, magíster en Procesos Urbanos y Ambientales y con estudios en Planificación Urbana en Bilbao, España. Además de llevar años de un trabajo coherente, en especial desde el Centro Democrático, como vocero de bancada en el Concejo de Medellín, miembro de la Dirección Nacional del partido y coordinador de la campaña en la capital antioqueña del hoy presidente de la República, Iván Duque Márquez. Servir con excelencia a la comunidad, en procura de mejorar su calidad de vida, siempre ha estado claro como su proyecto de vida. Actualmente es el Presidente de la corporación.


133 DEUDA HISTÓRICA CON LOS COLOMBIANOS RICARDO LEÓN YEPES

El vicepresidente primero del Concejo de Medellín, Ricardo León Yepes, considera que el Legislativo aún conserva una deuda histórica con el pueblo colombiano para que se solucionen problemas estructurales y no se planteen “soluciones cosméticas”. Pero también cree que hay unas altas cortes que “hoy más que nunca padecen una crisis

Cumple 42 meses de ser concejal de Medellín. Está convencido de que estos meses en esa corporación han sido enriquecedores, y que ha ejercido a cabalidad las funciones para las que fue elegido. Ha realizado importantes debates sobre movilidad, medio ambiente, espacio público, turismo y transparencia en lo público. Ha insistido en la necesidad de potenciar la Ciencia, Tecnología e Innovación. Es el creador del Acuerdo que más impacto fiscal y cultural le generará a la ciudad. Es el coordinador del proyecto de acuerdo que establece el 70% de descuento en los intereses moratorios de las multas e infracciones de tránsito. Considera que el mayor activo de un político es su palabra. Le apasiona entender los procesos de transformación social, física y económica de la ciudad. Quiere continuar en el Concejo convencido de que aún falta por aprender y aportarle a la capital antioqueña. “Queremos trascender en la ciudad y seguir consolidándonos como una opción real y legítima de poder; aunque para el proyecto que lidero, el verdadero poder es la capacidad que se tiene de servir a nuestra ciudad”. Es Administrador de Empresas, especialista en Economía del Sector Público y Financiamiento Municipal y Magíster en Gobierno y Políticas Públicas. Con más de 25 años de experiencia en el sector público. Se ha desempeñado como Auditor de la Contraloría General, Tesorero General del Aeropuerto Olaya Herrera, Subsecretario de Integración Socioeconómica, Alcaldía de Medellín, Secretario encargado de Desarrollo Social, Subsecretario de Creación y Fortalecimiento Empresarial y Secretario encargado de Desarrollo Económico.

de credibilidad, y que lastimosamente han sido atacadas por unos sectores políticos, que consideran que promover crisis institucionales generará réditos electorales”. Frente a la coyuntura nacional tan compleja, quiere que Medellín se consolide como una ciudad ejemplo y emprendedora que fortalezca su ecosistema empresarial y que ofrezca mejores oportunidades laborales. “Considero que los ingresos mejoran el tejido social de las familias, que los ingresos impulsan el mejoramiento de la calidad de vida de la población y vigorizan el desarrollo integral. En fin, que la Medellín del Norte cada día acorte sus brechas frente a la Medellín del Sur”, asegura.

FORTALECIMIENTO DE LA SEGURIDAD MANUEL ALEJANDRO MORENO Tiene una maestría en Estudios Políticos en la UPB (en curso). Es abogado de la Universidad Autónoma Latinoamericana (2015) y bachiller del Liceo Nacional Marco Fidel Suárez (1995). Cuenta con un diplomado en Formación Política para la Ciudad Contemporánea (2005) y otro en Temas y Problemas de la Política Contemporánea (2006). Es concejal de la ciudad de Medellín (2016 - 2019), corporación de la que es su segundo vicepresidente. Fue asistente del Congreso de la Republica, asistente del Concejo de Medellín (2004), Consejero de Juventud y presidente de Juventudes Liberales. Su trayectoria política le ha permitido perfilarse como un líder respetuoso y comprometido con el bienestar de la comunidad. La internacionalización de Medellín es un compromiso y apuesta que tiene el segundo vicepresidente del Concejo, Manuel Alejandro Moreno, para enlazar la ciudad con el mundo; Según el dirigente político, esto es necesario para generar puentes que posibiliten establecer convenios entre ciudades, compartir y aplicar estrategias para fortalecer la capital antioqueña en infraestructura, salud, educación, movilidad, seguridad y cultura. “Los hermanamientos con otros lugares del mundo, nos permiten intercambiar conocimientos y experiencias, trabajar juntos por nuestras ciudades en el campo de desarrollo económico, política pública de turismo, movilidad sostenible, cultura, planeación y desarrollo, seguridad e internacionalización de las ciudades”, sostiene Moreno, quien está seguro de que con la internacionalización de Medellín se potencia su desarrollo. La idea, es “hacer de Medellín un destino turístico responsable, una ciudad para el mundo”.


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