Page 1

PISMO SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

l

^^

1

'A

nr 3/1191 30 stycznia 2016 cena 24 zt (wtymlfAT)

Jacek Bursz z Ogóliiopolskiegoprozuiiiieiiia


ADMINISTRACJA

METROPOLIE

Transport zbiorowy: lak go nie zepsuć? Jednym i głównych celów ustawy o związkach metropolitalnych jest integracja publicznego transportu zbiorowego. Jednak jak większość aktów prawnych ma ona wiele wad. Przystąpienie do związku metropolitalnego może wręcz zepsuć istniejące systemy transportowe i pogorszyć jakość usług z punktu widzenia pasażera. Autor: Marcin Maciocha*

34

www.wspolnota.org

30 stycznia 2016

asady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanym na terenie kraju określa przede wszystkim ustawa o publicznym transporcie zbiorowym. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia faktu, że w ustawach o samorządzie gminnym oraz powiatowym zostały określone kompetencje gmin i powiatów w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy oraz powiatu, do których należy zaliczyć publiczny transport zbiorowy. Zatem zgodnie z art. 7 ust. l pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. l pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również art. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, do wyłącznych kompetencji gminy lub powiatu należy organizacja publicznego transportu zbiorowego na ich terytorium. Ustawy nie wyłączają jednak możliwości delegowania powyższych kompetencji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Podstawowym problemem, z jakim stykają się gminy oraz powiaty na gruncie organizacji publicznego transportu zbiorowego o charakterze podmiejskim lub aglomeracyjnym, jest niedostosowanie przepisów ustawy do istniejącego stanu faktycznego, związanego w szczególności z istnieniem miast na prawach powiatów i okalających je powiatów ziemskich (tzw. obwarzanki, np. powiat wrocławski, kaliski, krośnieński, gdański, opolski etc.). W takim przypadku celem podróży zarówno mieszkańców powiatu ziemskiego (obwarzanka), jak i grodzkiego jest zwykle właśnie siedziba miasta na prawach powiatu. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zdaje się nie widzieć tego problemu, co powoduje, że na takim obszarze funkcja organizacyjna i związana z tym konieczność wyboru operatorów pozostaje zwykle rozdzielona na oba powiaty (ziemski i miasto na prawach powiatu). Zaradzić temu próbują zarówno zmienione - od l stycznia 2016 r. - przepisy ustaw samorządowych (o samorządzie gminnym oraz powiatowym), wprowadzające możliwość powołania związku powiatowo-gminnego, jak i nowa ustawa z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych, której celem jest m.in. integracja publicznego transportu zbiorowego na obszarze metropolii.

Z


ADMINISTRACJA

35


ADMINISTRACJA

METROPOLIE

Trochę teorii Zgodnie z art. 4 ust. l pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej „ustawa ptz") organizator publicznego transportu zbiorowego to właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest „właściwym organem", 0 którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Odnosząc się do znowelizowanego słowniczka pojęć w ustawie o ptz należy wskazać, że: zgodnie z art. 4 ust. l pkt l O ustawy ptz przez powiatowe przewozy pasażerskie należy rozumieć przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych co najmniej dwóch gmin i niewykraczający poza granice jednego powiatu albo w granicach administracyjnych powiatów sąsiadujących, które zawarły stosowne porozumienie lub które utworzyły związek powiatów (inne niż przewozy gminne, powiatowo-gminne, metropolitalne, wojewódzkie 1 międzywojewódzkie). Zgodnie z art. 4 ust. l pkt l Oa ustawy o ptz powiatowogminne przewozy pasażerskie to przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych gmin i powiatów, które utworzyły związek powiatowo-gminny (inne niż przewozy gminne, powiatowe, metropolitalne, wojewódzkie i międzywojewódzkie). Zgodnie z art. 4 ust. l pkt 5a ustawy 0 ptz metropolitalne przewozy pasażerskie to przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach związku metropolitalnego (inne niż gminne, powiatowe, powiatowo-gminne, wojewódzkie 1 międzywojewódzkie). Związek metropolitalny Czytając powyższe definicje, można dojść do wniosku, że pozostają one wzajemnie niesprzeczne lub nawet się uzupełniają poprzez wzajemne wyłączenia zawarte na końcu. Tak jednak nie jest, przez co w świetle obowiązujących przepisów dla danej linii komunikacyjnej, np. Gdańsk - Pruszcz Gdański, przewóz na jej trasie będzie mógł odbywać się zarówno jako przewóz międzygminny (komunika36

www.wspolnota.org.pl

30 stycznia 2016

cja miejska), powiatowy, powiatowo-gminny, jak i metropolitalny (w przypadku powołania związku). Powyższa wada konstrukcyjna przepisów definiujących rodzaj przewozów, a przez to właściwego organizatora, ma i nadal będzie miała istotne znaczenie dla organizacji i integracji przewozów o charakterze metropolitalnym.

nego wymagane będzie co najmniej, po pierwsze, określenie w ramach rozporządzenia tzw. obszaru metropolitalnego, przez co uznaje się spójną pod względem przestrzennym strefę oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa, charakteryzującą się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz

Każda gmina i powiat, które miatyby zostać członkiem związku metropolitalnego, muszą rozważyć wszystkie za i przeciw, bo z chwilą utworzenia związku stracą określone kompetencje i zadania wtasne, co może być szansą na lepsze ich zintegrowanie, ale i wywołać chaos w przypadku przejmowania sprawnie funkcjonującego systemu.

Zgodnie z treścią art. l ustawy o związkach metropolitalnych, związek taki jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego położonych na danym obszarze metropolitalnym, a w jego skład wchodzą: 1) gminy położone w granicach obszaru metropolitalnego; 2) powiaty, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego. Związek metropolitalny z mocy ustawy nabywa wyłączne prawo do wykonywania zadań publicznych mu powierzonych zgodnie z art. 12 ust. l ustawy o związkach metropolitalnych, tj.: 1) kształtowania ładu przestrzennego, 2) rozwoju obszaru związku, 3) publicznego transportu zbiorowego na obszarze związku, 4) współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku, 5) promocji obszaru metropolitalnego. Dla utworzenia związku metropolital-

zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkaną przez co najmniej 500 tyś. mieszkańców. Po drugie, niezbędna jest zgoda odpowiedniej liczby członków przyszłego związku metropolitalnego, tj. pozytywna opinia: 1) rad co najmniej 70 proc. miast na prawach powiatu położonych w granicach obszaru metropolitalnego, 2) rad co najmniej 70 proc. gmin niemających statusu miasta na prawach powiatu położonych w granicach obszaru metropolitalnego, 3) rad co najmniej 50 proc. powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego. Powyższy układ wag głosów prowadzi do dwóch głównych wniosków. Po pierwsze, gmina, która wejdzie w skład obszaru metropolitalnego powołanego rozporządzeniem Rady Ministrów, może wbrew własnej woli (jeśli nie zbierze koalicji 30 proc.


ADMINISTRACJA

+ l gmina) stać się uczestnikiem związku metropolitalnego i stracić realny wpływ na wykonywanie dotychczasowych zadań własnych, które ex legę staną się w ww. 5 pkt. zadaniami własnymi związku. Po drugie, powiat lub grupa powiatów, choćby na ich terenie było po zaledwie jednej gminie wchodzącej w skład obszaru metropolitalnego, ma większą możliwość blokowania powstania związku niż gminy. Szansę i zagrożenia Mając na uwadze powyższą procedurę tworzenia związku metropolitalnego, każda gmina i powiat, które miały zostać jego członkiem, muszą rozważyć wszystkie za i przeciw takiemu rozwiązaniu, bo z chwilą utworzenia związku stracą określone kompetencje i zadania własne, co może być zarówno szansą na ich lepsze zintegrowanie w ramach metropolii, jak i spowodować chaos w przypadku przejmowania systemu sprawnie funkcjonującego w ramach zadań miasta czy powiatu. Podkreślić należy, że w przypadku publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z art. 7 ust. l a) ustawy o samorządzie gminnym, z chwilą utworzenia związku metropolitalnego lokalny transport zbiorowy nie jest już zadaniem własnym gmin wchodzących w skład związku. Powyższe ustawowe wyłączenie może spowodować problemy natury formalnej i praktycznej w przypadku, gdy dana gmina organizowała transport także dla gmin lub powiatu, które nie wejdą w skład związku metropolitalnego (w tym zakresie należy postulować odpowiednie określenie obszaru metropolitalnego na etapie wydawania rozporządzenia Rady Ministrów w tym zakresie). W takim wypadku funkcjonujący system zostanie bowiem autorytarnie przerwany i aby go kontynuować niezbędne będzie zawieranie kolejnych porozumień pomiędzy związkiem metropolitalnym a gminami niebędącymi jego członkami. Wśród szans i zagrożeń funkcjonowania związków metropolitalnych należy zauważyć przede wszystkim kwestię planowania i integracji publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 9a) ustawy o ptz w przypadku opracowania planu transportowego przez związek metropolitalny: l) gminy, związki międzygminne, powiaty lub związki powiatów, których

obszar jest objęty związkiem metro- przewozów pasażerskich w zintegropolitalnym i które wchodzą w skład wanym systemie taryfowo-biletowym związku metropolitalnego, nie opraco- na terenie związku metropolitalnego wują planów transportowych; określa porozumienie zawarte przez 2) z dniem wejścia w życie tego pla- związek metropolitalny i odpowiednią nu tracą moc plany transportowe opra- jednostkę samorządu terytorialnego. cowane przez gminy, związki między- Mogłoby się wydawać, że skoro zgodgminne, powiaty lub związki powia- nie z przepisami ustaw samorządotów, których obszar jest objęty związ- wych dana jednostka utraciła kompekiem metropolitalnym i które wchodzą tencję w ramach danego rodzaju zaw skład związku metropolitalnego. dania na rzecz związku, to nie może Dokonując oceny skutków tej regula- jednocześnie funkcjonować jako orgacji i nie pomijając możliwych korzyści nizator publicznego transportu zbiow zakresie zaplanowania przez jeden rowego. Skoro wykonywanie zadania organ publicznego transportu zbioro- z zakresu publicznego lokalnego transwego na obszarze metropolii, należy portu zbiorowego nie będzie już zadawskazać, że ewidentnie tworząc ww. niem danej gminy, to nie może istprzepisy, nie zauważono istotnych nieć gminny organizator przewozów. powiązań, w szczególności w obsza- W tym zakresie przepisy wymagają pilrze powiatów. Otóż, jak już wskaza- nej wykładni, jeśli nie natychmiastono, w skład związku metropolitalnego wej zmiany. może wejść powiat, na terenie które- Pozostaje jeszcze kwestia funkcjonugo choćby jedna gmina będzie położo- jących umów o świadczenie usług puna na obszarze metropolitalnym. Po- blicznych oraz statusu prawnego opewyższe powoduje, że powiat taki utra- ratorów publicznego transportu zbioci całkowicie prawo do zaplanowania rowego. O ile obecnie, wyłączając transportu także poza ww. terenem tej aglomerację śląską, większość operatojednej gminy. Co więcej, już uchwalo- rów publicznego transportu zbioroweny plan transportowy dla takiego po- go to tzw. podmioty wewnętrzne orgawiatu utraci moc. Ewidentnie przepi- nizatora (danego miasta), posiadające sy ustawy wymagają szybkiej noweli- umowy zawarte w ramach tzw. bezpozacji w tym zakresie, w przeciwnym średniego zawarcia umowy i rozliczarazie dojść może do absurdalnej sytu- ne w formule rekompensaty zgodnie acji, gdy dla terenu powiatu (nieobej- z rozporządzeniem WE 1370/2007, rnującego gminy wchodzącej w skład o tyle z chwilą utworzenia związku obszaru metropolitalnego) nie można metropolitalnego do rozstrzygnięcia będzie skutecznie zorganizować pu- pozostaną co najmniej dwie kwestie: blicznego transportu zbiorowego. - czy obecnie obowiązujące umoW tym miejscu należy powrócić do wy o świadczenie usług publicznych kwestii ustalenia właściwości organi- „przejdą" na związek metropolitalny, zatora ptz dla danego obszaru. Skoro a jeśli tak to pod jakim tytułem? zgodnie z art. 7 ust. l a ustawy o sa- - czy dotychczasowi operatorzy pumorządzie gminnym i art. 4 ust. la) blicznego transportu zbiorowego na ustawy o samorządzie powiatowym obszarach aglomeracyjnych zachowają do zadań własnych gminy i powiatu status podmiotów wewnętrznych takwchodzących w skład związku me- że dla utworzonego związku metropotropolitalnego nie należy już trans- litalnego? port zbiorowy, to w takim razie cze- Wydaje się, że bez uprzedniego rozmu służyć mają przepisy art. 15a) strzygnięcia tych kluczowych dla miast ustawy o ptz. Zgodnie z tymi przepisa- (centrów aglomeracji) kwestii organimi związek metropolitalny ustanawia zacyjnych nie sposób w ogóle rozwazintegrowany system taryfowo-bileto- żać, a tym bardziej głosować nad przywy obowiązujący w jego granicach, stąpieniem do związku metropolitala organizatorzy gminnych i powiato- nego, bo ewentualny bonus finansowych przewozów pasażerskich na tere- wy może nie przeważyć szali ryzyk nie związku metropolitalnego są obo- prawnych związanych z przeniesiewiązani do uczestnictwa w tym syste- niem funkcji organizatora publicznemie taryfowo-biletowym. Z kolei zgod- go transportu zbiorowego z miasta do nie z ust. 3 ww. art. 15 a) wzajemne związku metropolitalnego. • rozliczenia z tytułu uczestnictwa orga- *radca prawny, MOS Kancelaria nizatorów gminnych i powiatowych z Wrocławia 37

Transport zbiorowy: jak go nie zepsuć?  

Jednym z głównych celów ustawy o związkach metropolitalnych jest integracja publicznego transportu zbiorowego. Jednak jak większość aktów pr...

Transport zbiorowy: jak go nie zepsuć?  

Jednym z głównych celów ustawy o związkach metropolitalnych jest integracja publicznego transportu zbiorowego. Jednak jak większość aktów pr...

Advertisement