Page 1

Gospodarowanie odpadami komunalnymi

Termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty W myśl Ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. DzU z 2012 r. póz. 391 - u.c.p.g.) samorządy są obowiązane do zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy {art. 6c u.c.p.g.). Z tego tytułu mieszkańcy powinni ponosić na rzecz gminy opłatę. Szczegółowe uchwały wdrażające rozwiązania wynikające z nowelizacji tej ustawy muszą wejść w życie najpóźniej do 30 czerwca 2013 r.

lem przyszłych postępowań odwoławczych, w szczególności jeśli będzie ona pobierana w modelu „od mieszkańca".

Podmiot uiszczający opłatę Zgodnie z ustawą, opłatę uiszcza właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1). By zdefiniować „mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość", należy odnieść się do przepisów ogólnych oraz europejskich. W zakresie tych pierwszych najistotniejsza wydaje się Ustawa z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (DzU nr 217, póz. 1427), która w art. 74 ust. l od l stycznia 2015 r. znosi obowiązek meldunkowy. Wobec powyższego, ustalając pojęcie „mieszkańca", nie należy odwoływać się ani do miejsca „zamieszkania", ani do „zameldowania". W tym zakresie decydujące znaczenie ma bowiem jedynie przebywanie osób na danej nieruchomości, ponieważ to powoduje, że powstają tam odpady komunalne, których dotyczy ustawa u.c.p.g. Podobnie traktuje „miejsca zamieszkania mieszkańca" art. 2d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 763/2008 z 9 lipca 2008 r. w sprawie spisów powszechnych ludności i mieszkań

W dużej mierze to od przychylności mieszkańców będzie należało, czy proces poboru opłaty będzie przebiegał sprawnie (depositphotos/A. Matuschak). Ustawa stanowi, że „rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe" (art. 61). A zatem w przepisie tym nie wskazano, kiedy należy uiszczać opłatę, jak często i w jaki sposób. Czy wobec tego gmina może nakładać na mieszkańców opłaty w dowolnym trybie? Wątpliwości są uzasadnione tym bardziej, że odpłatność ta stanowi kluczowy element nowego systemu, a przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie wskazują nawet determinantów doprecyzowujących ich

praktyczne zastosowanie. Poszukując odpowiedzi na powyższe wątpliwości, warto wziąć pod uwagę także interes tych, którzy będą zobowiązani do uiszczania opłaty. Truizmem wydaje się stwierdzenie, że akceptacja wybranego trybu płacenia „daniny publicznej" przez mieszkańców oraz ich zgoda na termin i częstotliwość jej ściągania zwiększa prawdopodobieństwo powodzenia reformy odpadowej.

(Dz. Urz. UE z 13 sierpnia 2008 r., L 218/14), zgodnie z którym jest to miejsce, gdzie osoba zazwyczaj spędza czas przeznaczony na odpoczynek, niezależnie od czasowych nieobecności związanych z wypoczynkiem, urlopem, odwiedzinami u przyjaciół i krewnych, interesami, leczeniem medycznym lub pielgrzymkami religijnymi.

Należy w tym miejscu dodać, że przez Nadto należy wskazać, iż ustawa nie prze- „właściciela" rozumie się także współwłaświduje wprost, jak należy rozumieć pojęcie cicieli, użytkowników wieczystych oraz mieszkańca, którego obowiązkiem jest uisz- jednostki organizacyjne i osoby posiadajączenie opłaty, co z pewnością będzie źród- ce nieruchomości w zarządzie lub użyt-

Dodatek do Przeglądu Komunalnego nr 5/2012


kowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. l pkt 4 u.c.p.g.). 0 ile jednak pojęcie „właściciela" nie budzi wątpliwości, o tyle definicja „mieszkańca" - w toku stosowania prawa (uchwał), w tym w szczególności uchwał dotyczących wzoru deklaracji oraz właśnie trybu, terminu i częstotliwości uiszczania opłaty - z pewnością będzie nastręczała samorządom licznych problemów, począwszy od samego ewidencjonowania „mieszkańców", a skończywszy na kwestionowaniu przez właścicieli nieruchomości faktu „zamieszkiwania" przez „mieszkańców" na terenie danej posesji lub też na deklarowaniu mniejszej liczby osób posiadających status „mieszkańca".

Podmiot pobierający opłatę Ustawa w art. 6h stanowi, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy (czyli takich, na których zamieszkują „mieszkańcy" oraz niezamieszkanych - o ile rada gminy tak postanowi), są obowiązani ponosić opłatę na rzecz gminy. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza sytuację, w której gmina, w drodze porozumienia zatwierdzonego następnie uchwałami rad gmin, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, tworzy związki międzygminne. Ustawa u.c.p.g. precyzuje, że w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań przekazanych mu w drodze uchwały w momencie jego powołania, określone w ustawie prawa 1 obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Czy zatem gminy mogą przekazać związkowi kompetencje także w zakresie ustalania, a następnie pobierania opłaty? Prawa i obowiązki samorządów uczestniczących w związku gminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na niego z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. l i 3 ustawy o samorządzie gminnym). Ten ogólny przepis został sparafrazowany art. 3 ust. 2a ustawy u.c.p.g., wedle którego „w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku". Wśród tych kompetencji jest m.in. objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz nadzorowanie tego obszaru, a także realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zadania te polegają również na pobieraniu opłat za gospodarowanie odpadami. Związek międzygminny polega więc na tym, że tworzące go samorządy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania będą wykonywane

wspólnie, i w tym celu tworzą odrębny, samodzielny byt prawny w postaci związku międzygminnego, na który przenoszą wykonywanie tych zadań, a tym samym cedują zarówno prawa, jak i obowiązki z tym związane. Gminy, które zdecydują się na przystąpienie do związku, przekazują mu ściśle określone w statucie związku kompetencje, za które wcześniej były odpowiedzialne. Zadania te stajaŁ się zadaniami własnymi związku z dniem ogłoszenia statutu związku.

wymagalna, a kiedy zaległa. Oznaczenie terminu do 15 dnia odpowiednio wskazanego miesiąca wydaje się optymalne dla większości mieszkańców, którzy — co do zasady - są w tym czasie po otrzymaniu wynagrodzenia lub innych świadczeń finansowych, dzięki którym mogą uiścić opłatę. Warto podkreślić, że nie ma przeszkód dla oznaczenia sposobu regulowania płatności - gotówką, kartą płatniczą lub przelewem.

Jeżeli więc do wykonywania kompetencji wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy został ustanowiony związek międzygminny, wtedy wszelkie prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują organy związku. Powyższe ustalenia należy skonfrontować z art. 6r ust. 2 znowelizowanej ustawy, który określa, jakie koszty mogą być pokrywane z opisywanej opłaty. W takim razie, skoro wspomniane koszty ponoszone są przez związek, to także dochody, mające te koszty pokryć, powinny przysługiwać związkowi. Powyższe nie wyklucza jednakże regulacji szczególnych, jak już bowiem wskazano, zakres delegacji zadań przez gminy do związku międzygminnego de facto konkretyzuje statut tegoż związku. Należałoby więc określić w nim również sposób finansowania związku. W najprostszym i oczywistym modelu finansowanie to oparte jest na dochodach własnych związku - w przypadku związku międzygminnego przejmującego zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku, np. w postaci wpływów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przekazywanych przez właścicieli nieruchomości. W drugim modelu finansowanie to opiera się na składkach gmin tworzących związek międzygminny, które jednocześnie osiągają przychody z tytułu opłaty, a które następnie w formie dotacji/składek przekazują do związku.

Jednocześnie rozważenia wymaga sytuacja, czy można zróżnicować termin lub częstotliwość uiszczania opłaty w przypadku właścicieli segregujących i niesegregujących odpady komunalne. Ustawa w tym względzie „milczy", jednakże - mając na uwadze ogólną redakcję art. 61 - nic nie stoi na przeszkodzie, aby termin opłaty zróżnicować względem tych osób, które zdecydują się na prowadzenie selektywnej zbiórki i będą uiszczały obniżoną opłatę. Ustawa przewiduje bowiem dla właścicieli nieruchomości, na których odpady komunalne będą segregowane, korzystniejszą (niższą) stawkę opłaty. Wzmocnieniem tego efektu może być także dodatkowa regulacja w zakresie terminów płatności, które mogłyby zostać ustanowione w okresach dłuższych (np. do końca danego okresu za dany okres rozliczeniowy), przy jednoczesnym ustaleniu odwrotnych okresów dla właścicieli nieruchomości, którzy nie prowadzą selektywnej zbiórki.

Tryby uiszczania opłaty Ustawa stanowi ogólnie, że to gmina decyduje, kiedy i w jakich odstępach czasu powinna być uiszczana opłata. Samorząd powinien zatem wybrać rozwiązania optymalne ze względu na indywidualne uwarunkowania własnej gospodarki budżetowej oraz przyszłej umowy z podmiotem odbierającym odpady komunalne. Nie ma więc przeszkód, by w uchwale zawrzeć zapis, że opłata powinna być uiszczana przez mieszkańców miesięcznie lub np. raz na kwartał, przy czym należy zastrzec, iż ta częstotliwość nie może być częstsza niż raz w miesiącu. Wynika to z interpretacji art. 6i ust. l ustawy, gdzie wskazano, iż obowiązek uiszczania opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym nieruchomość była zamieszkana przez „mieszkańca". Tym samym nie sposób wprowadzić większej częstotliwości. Istotne jest natomiast dokładne oznaczenie terminu w każdym okresie rozliczeniowym, by nie było wątpliwości, kiedy opłata staje się wobec mieszkańca

Co jednak ze spółdzielniami mieszkaniowymi i wspólnotami, które mieszczą się w ustawowym pojęciu „właścicieli nieruchomości"? Nie ulega wątpliwości, że ciężar opłaty będzie spoczywał na mieszkańcach. Można w tym zakresie przyjąć, że faktycznym inkasentem staną się wskazane powyżej podmioty. Trzeba jednakże zastrzec, że nie ma podstaw prawnych, aby spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe stały się inkasentami na mocy aktu prawa miejscowego, wydanego przez daną radę gminy czy też zgromadzenie związku międzygminnego. Wprawdzie do opłaty stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, a ta jasno stanowi, że ten tryb zebrania danin publicznych musi być wprost formalnie przewidziany przez akt ustawowy. Rada gminy może zarządzić pobór podatku od nieruchomości, podatku od posiadania psów, opłat lokalnych: targowej, miejscowej i administracyjnej, a także podatku rolnego oraz podatku leśnego od osób fizycznych w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, o czym stanowią art. 6 ust. 12, art. 14 pkt 3 oraz art. 19 pkt 2 Ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (DzU z 2002 r. nr 9, póz. 84, ze zm.), art. 6b Ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (DzU z 1993 r. nr 94, póz. 431, ze zm.) oraz art. 6 ust. 8 Ustawy z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (DzU nr 200, póz. 1682,

cd. na str. 10 »

Dodatek do Przeglądu Komunalnego nr 5/2012


» cd. ze str. 9 ze zm.). Realizacja powyższych uprawnień powinna nastąpić poprzez określenie inkasentów w formie uchwał, wskazujących cechy indywidualizujące inkasentów, na tyle precyzyjnie, ahy nie hudziły wątpliwości, na kogo obowiązek ten został nałożony, oraz poprzez określenie wysokości wynagrodzenia za inkaso. Uchwała rady gminy, określająca inkasentów oraz wysokość wynagrodzenia za inkaso, jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. l Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142, póz. 1591, ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego (co można uznać za rażące niedopatrzenie ustawodawcy) rada gminy nie jest uprawniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego w formie uchwały o powołaniu inkasenta, którego zadaniem byłby pobór opłaty od mieszkańców za gospodarowanie odpadami.

W kontekście „początku" funkcjonowania nowego systemu Dla wielu gmin, szczególnie na początku funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami, istotne będzie uzyskanie odpowiednio dużych kwot z tytułu uiszczanych opłat w celu zabezpieczenia bieżących przepływów finansowych i pokrywania kosztów zarówno zorganizowania, jak i wdrożenia systemu. Właściwe wpływy z opłat pozwolą uniknąć zaciągnięcia komercyjnych kredytów i w ten sposób przyczynią się do optymalizacji kwoty samej opłaty. Należy przy tym wskazać, iż gmina nie może wprowadzać rabatu „kwotowego" dla tych mieszkańców, którzy z góry zapłacą za odpowiednio wskazany okres, np. stosując 15-procentowy upust dla płacących pół roku czy też rok z góry. Do dyspozycji samorządu pozostaje jednak inny instrument - to możliwość zapewnienia tym mieszkańcom np. pojemników na odpady (co do zasady, ten obowiązek ciąży bowiem na właścicielu nieruchomości, na której powstają odpady komunalne). Mogłoby to przyjąć funkcję swoistego rabatu, który w tym wypadku polegałby na tańszym (od rynkowego) dostarczeniu odpowiedniej liczby pojemników. Tę gratyfikację ze strony gminy można będzie uzależnić od uiszczenia opłaty z góry za okres np. sześciu miesięcy (gdyby przyjąć, że opłata powinna być uiszczana miesięcznie). Ustawa stanowi bowiem, że rada gminy (lub odpowiednio zgromadzenie związku rniędzygminnego) może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez samorząd

w zakresie odbierania odpadów komunal- terytorialnego jest roczny plan finansowy. nych od właścicieli nieruchomości i zago- Nie można zatem traktować budżetu systespodarowania tych odpadów oraz wysokość mu gospodarki odpadami w gminie jako cen za te usługi. Gminy (związki między- autonomicznego punktu, rozliczanego niegminne) nie mogą pokryć ceny pojemni- jako poza rocznym planem finansowym. ków z opłat, ale mogą sfinansować ich kup- Z jednej strony, szczególnie w pierwszym no z własnych dochodów, pochodzących roku funkcjonowania systemu, bez wątpiez innych źródeł budżetowych. Rzecz w tym, nia trudniej będzie zaplanować wydatki by rabat w postaci tańszych pojemników na ten cel, głównie w oparciu o szacunkowe przełożył się na znacznie większe wpływy prognozy. W razie niedoszacowania opłaty z tytułu uiszczanych przez mieszkańców lub określenia jej na zbyt wysokim pozioopłat, szczególnie w pierwszych miesiącach mie samorząd może, a nawet powinien funkcjonowania nowego systemu gospodar- zmienić uchwałą jej kwotę. Odpowiednie ki odpadami, co z kolei przełoży się na za- modyfikacje muszą być naniesione na roczchowanie płynności finansowej całego ny plan finansowy gminy. Gminny (związsystemu czy też nawet na wypracowanie kowy) budżet gospodarki odpadami może czasowej nadwyżki operacyjnej. Niewątpli- też zostać poddany korekcie po upływie wie będzie to jednak wymagać od gminy rocznego planu finansowego. Doświadczeprzeprowadzenia dokładnych i szczegóło- nia pierwszych kilku miesięcy funkcjonowych analiz finansowych (aby zapewnić wania systemu mogą pomóc samorządowi bezpieczeństwo środków publicznych i ich w zweryfikowaniu pierwszych ustaleń gospodarne wydatkowanie) na przykładzie dotyczących wysokości opłaty. cen konkretnych pojemników, by uniknąć sytuacji, że koszty przeprowadzenia pro- Duża swoboda mocji „pojemnikowej" w pierwszym roku działalności gminy będą nieporównywal- Ustawa w zakresie terminu, częstotliwości nie wyższe niż spodziewany efekt w posta- oraz trybu uiszczenia opłaty pozostawia ci wysokich przychodów z tytułu uiszcza- samorządom (związkom) sporą swobodę działania. Ograniczenia przynoszą za to Ornych opłat. dynacja podatkowa oraz ustawa o finansach publicznych. Przy interpretacji przepisu Finanse publiczne dotyczącego sposobu uiszczania opłaty a terminy i częstotliwość należy jednak przede wszystkim mieć na uwadze interes mieszkańców. W dużej płacenia mierze to od ich przychylności będzie Należy w tym miejscu wskazać, że omawia- zależało, czy proces poboru opłaty będzie ne uprawnienie gmin obejmuje prawo przebiegał sprawnie. Z tego względu warto do ustalenia opłaty, a nie podatku. Podsta- wykorzystać instrument prawny, jakim wowa różnica między obiema kategoriami są konsultacje społeczne, by sprawdzić danin publicznych sprowadza się do tego, nastroje i potrzeby lokalnej społeczności że „opłata pobierana jest w związku z kon- w tym zakresie. Czas zainwestowany kretnymi czynnościami organów państwo- w analizę jeszcze przed wydaniem uchwały, wych lub samorządowych bądź też za kon- która czasem w kilku zdaniach określi tryb kretne usługi. Jest zatem indywidualną poboru opłaty, przełoży się na mniejszą zapłatą za indywidualizowane świadcze- ilość egzekucji administracyjnych i decyzji nia. Oznacza to, że jej wyróżnikiem w po- o ustaleniu opłat „szacunkowych" oraz równaniu do podatku jest ekwiwalentność większą liczbę mieszkańców zaangażowaświadczeń. Ponoszący opłatę otrzymuje nych w proces segregacji odpadów. To boindywidualną korzyść'". Powyższe warun- wiem jest główna idea przeprowadzanej kuje, że gminy powinny uzależnić ustalenie reformy. W ewentualnych konsultacjach opłaty, a następnie jej ewentualną zmianę społecznych gminy powinny wziąć pod od faktycznego kosztu usługi, za której uwagę fakt, że najłatwiej zmotywować dostarczenie przewidują obowiązek uisz- mieszkańców do segregacji, znacząco różczenia opłaty. W szczególności należy nicując opłatę na korzyść odpadów zbierawskazać, że ustawa u.c.p.g. określa jedy- nych selektywnie. Nadto należy wskazać, nie terminy, do kiedy pierwsza uchwała iż co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie, w zakresie ustalenia opłaty powinna być aby także termin i częstotliwość opłaty były podjęta. Przepis nie warunkuje natomiast, różne w zakresie płatności za odpady kiedy może dojść do jej uchylenia. Ozna- zebrane selektywnie od opłaty za odpady cza to, że uchwalona opłata będzie mogła nieposegregowane, oczywiście, z korzyścią być zmieniona przez gminę poprzez pod- dla właścicieli nieruchomości, którzy zdejęcie nowej uchwały i uchylenie poprzed- cydują się segregować odpady komunalne, niej. Ustawa nie reguluje bowiem tego, wytwarzane na terenie ich zamieszkanej jak często (czy też na jaki okres) może być nieruchomości. wydawana uchwała rady gminy w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpada- Źródło mi komunalnymi. Nabiera to szczególne- 1. Gomułowicz A.: Pojęcie podatku. [W:] go znaczenia w kontekście konsekwencji Gomułowicz A., Małecki J.: Podatki i prawprowadzenia nowych przepisów w lipcu wo podatkowe. Warszawa 2006. 2013 r., tj. w połowie roku budżetowego każdej gminy. Ustawa o finansach publiczaciocha, Krzysztof Furtan nych stanowi przecież, że podstawą gosMDS Kancelaria, Wrocław podarki finansowej jednostek samorządu

Dodatek do Przeglądu Komunalnego nr 5/2012

Termin częstotliwosc i tryb uiszczania oplaty  
Termin częstotliwosc i tryb uiszczania oplaty  

Artykuł omawia podstawowe kwestie związane z obowiązkiem podjęcia do końca 2012 r. przez rady gminy uchwały w sprawie terminu, częstotliwośc...

Advertisement