Issuu on Google+

;|

Ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi *J

l

Zgodnie ze znowelizowaną Ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. DzU z 2012 r. póz, 391 - u.c.p.g.), nowym zadaniem własnym gmin (związków międzygminnych) stało się zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców. Każdy samorząd jest zobowiązany do jego wykonania najpóźniej do l lipca 2013 r. Aby jednak skutecznie wykonywać wskazane zadanie, gminy muszą jeszcze do końca tego roku podjąć szereg uchwał, określających zasady funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami na ich terenie. Jednym z podstawowych aktów prawa miejscowego w tym względzie jest uchwala rady gminy w przedmiocie wyboru metody obliczania i wymiaru stawki opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Niewątpliwie jest to decyzja, której skutki będą najbardziej odczuwalne zarówno dla mieszkańców, jak i dla budżetu gminy. Niedoszacowanie kosztów lub też przeszacowanie przychodów z tytułu pobieranych opłat może mieć negatywne konsekwencje dla gminnej kasy, co z kolei może odbić się na niemożności realizacji przez samorząd inwestycji w innych sektorach oraz negatywnie wpłynąć na osiągane przez daną gminę wskaźniki zadłużenia. Należy podkreślić, iż intencją ustawodawcy było, aby pobierane od mieszkańców opłaty pokryły wszelkie koszty utworzenia i funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Na wstępie należy także wskazać, iż ustawa u.c.p.g. przewiduje dwa rodzaje stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych: uiszczane przez właścicieli nieruchomości zamieszkanych oraz niezamieszkanych (to gmina, również

w formie uchwały, zdecyduje, czy zorganizuje odbiór odpadów także z nieruchomości niezamieszkanych).

Podstawa prawna Należy stwierdzić, iż ustawa wskazuje na dwie kategorie metod ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami. Pierwszą stanowią te, które określają opłatę w sposób zmienny, zależny od wielkości przyjętego parametru oraz wartości jednostkowej stawki. Zgodnie z art. 6j ust. l ustawy, w przypadku nieruchomości zamieszkanych opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: • liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo • ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo • powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty, ustalonej na podstawie art. 6k ust. l ustawy. Trzeba podkreślić, iż rada gminy musi określić, który z powyższych czynników będzie stanowił podstawę obliczenia opła-

Dodatek do Przeglądu Komunalnego nr 5/2012

l

ty, przy czym nie jest możliwe zastosowanie mieszanej metody, wynikającej np. z połączenia dwóch lub wszystkich ww. sposobów. Ustawodawca, używając spójnika alternatywy rozłącznej „albo", przesądził o tym, iż metoda może być tylko jedna. Drugi wariant stanowi metoda ryczałtowa, w której rada gminy - na podstawie art. 6j ust. 2 ustawy - uchwala jedną stawkę opłaty od każdego gospodarstwa domowego. Warto zauważyć, iż ustawa przewiduje osobne stawki opłaty także dla nieruchomości niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne. Jeśli rada gminy nie zdecyduje o objęciu systemem również tych nieruchomości, wówczas ich właściciele tak jak dotychczas będą zobowiązani samodzielnie zawierać umowy na odbiór odpadów komunalnych. Niezależnie od wyboru jednej z ww. metod, każda uchwała będzie wymagać uzasadnienia i to w zakresie zarówno wyboru metody, jak i określenia stawki. Taka argumentacja winna być na tyle precyzyjna i szczegółowa, aby uczynić zadość wymogom art. 6k ust. 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: • liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, • ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, • koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2,


• przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

koniunkcję. Tym samym nie sposób rozdzielić metody ustalenia opłaty oraz stawki, gdyż - zgodnie z wolą ustawodawcy - te sprawy winna określać jedna uchwała. W drodze analogii można w tym zakresie choćby wskazać na art. 18 ust. 2 pkt 9g Dla kontroli treści uchwały w sprawie wy- Ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie boru metody i wysokości stawki przez re- gminnym (tekst jedn. DzU z 2001 r. nr 142, gionalna izbę obrachunkową istotne będzie póz. 1591, z późn. zm.), gdzie wymienione przede wszystkim uzasadnienie kosztów są kompetencje gminy do stanowienia funkcjonowania systemu. uchwał w określonych sprawach majątkowych. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, w formie uchwały, określa zasady wnoUchwały: szenia, cofania i zbywania udziałów i akcji dwie czy jedna? przez wójta. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której określono by te zasady, ale tylZgodnie z art. 6k ust. l pkt l ustawy, rada ko w zakresie wnoszenia udziałów, nie norgminy, w drodze uchwały, dokona wyboru mując pozostałych spraw. Taka uchwała byjednej z określonych w art. 6j ust. l i 2 me- łaby niezgodna z delegacją ustawową i natod ustalenia opłaty za gospodarowanie rażona na ryzyko nieważności. odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty. Na gruncie tego, wydaje się, Ponadto, dokonując wykładni funkcjonaldosyć nieskomplikowanego przepisu po- nej i systemowej przepisów ustawy u.c.p.g., wstał w praktyce istotny spór co do tego, nie sposób stwierdzić, iż art. 6k ust. l pkt l czy uchwała podjęta w oparciu o art. 6k zezwala na podjęcie dwóch osobnych ust. l pkt l musi zawierać oba ww. człony, uchwał. Abstrahując w tym momencie czy też mogą to być dwie osobne uchwały: od oczywistego ryzyka, co się stanie, pierwsza w sprawie wyboru metody ustale- jeśli podjęta zostanie tylko jedna z nich, nia opłaty i druga dotycząca określenia za brakiem możliwości takiego podziału stawki. przemawiają pozostałe regulacje tej ustawy, w tym w szczególności art. 6k ust. 2, Nie przesądzając, w którą stronę podąży wskazujący przesłanki, które należy wziąć doktryna oraz orzecznictwo, należy wska- pod uwagę, określając stawkę (a więc pozać, iż — dokonując wykładni językowej dejmując uchwałę, o której mowa w art. 6k i funkcjonalnej ,ww. przepisu — pozbawio- ust. 1). Nadto nie sposób rozdzielić logiczne ryzyka prawnego jest jedynie podjęcie nie ww. kwestii, gdyż to od wyboru metojednej uchwały, określającej zarazem me- dy zależna jest m.in. wysokość stawki, todę i stawkę. Rozdzielenie tych dwóch a także koszty i przychody całego systekwestii w osobnych uchwałach jest wysoce mu. Przyjęcie w tym zakresie dwóch osobryzykowne i może skutkować uznaniem ta- nych uchwał, w drodze analogii, mogłoby kich uchwał za nieważne. prowadzić do wniosku, iż np. w trybie art. 61 ustawy można podjąć trzy osobne Bazując bowiem na wykładni języko- uchwały (jedną określającą termin, drugą wej ww. przepisu, widać, że ustawodawca częstotliwość, a trzecią - tryb uiszczania użył w nim spójnika „oraz", który oznacza opłaty).

Z powyższych względów należy zdecydowanie rekomendować podjęcie w trybie art. 6k ust. l pkt l ustawy jednej uchwały w sprawie wyboru metody oraz określania stawki opłaty.

Uchwały w związku międzygminnym Z problemem określenia metody oraz stawki muszą się zmierzyć m.in. związki międzygminne, dla których ustalenie tej ostatniej, odpowiadającej potrzebom systemu na terenie wszystkich gmin - członków takiego związku, będzie zadaniem z pewnością dużo trudniejszym niż określenie takiej stawki dla pojedynczej gminy. Na wstępie należy wskazać, iż gminy mogą tworzyć związki między gminne. Zgodnie zaś z art. 64 ust. l i 3 ustawy o samorządzie gminnym, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku gminnym, dotyczące wykonywania przekazanych mu zadań, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia jego statutu. Tym samym o ile w ramach zadań określonych w statucie są zadania wskazane w ustawie u.c.p.g., o tyle związek będzie władny i zobowiązany do podjęcia stosownych uchwał. Kompetencje przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku, ze wszystkimi tego prawnymi implikacjami. Ta ogólna regulacja została także wzmocniona przez powtórzenie jej w art. 3 ust. 2a ustawy u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, „w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów

cd. na str. 6 »

REKLAMA

Zapraszamy do sklepu internatowego

www.sklep.abrys.pl Najnowsze i archiwalne numery czasopism: • Przegląd Komunalny • Recykling • Czysta Energia • Wodociągi-Kanalizacja • Ecomanager • Zieleń Miejska • Leksykon Techniki Komunalnej Materiały konferencyjne • dostępne w formie elektronicznej i tradycyjnej Elektroniczy dostęp do czasopism wydawnictwa Abrys

ABRYS

Sp. ^ o.o., ul. Daleka 33,60-124 Poznań

www.sklep.abrys.pl kontakt: sklep@abrys.pl Dodatek do P r z e g l ą d u Komunalnego nr 5/2012


» cd. ze str. 5 prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku". Kompetencje, które mogą być scedowane na związek międzygminny, określono w art. 3 ustawy - podstawowym zadaniem w tym zakresie jest objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi oraz nadzorowanie tego obszaru, w tym realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W zakresie tych zadań mieści się także ustalenie zarówno metody, jak i stawki takiej opłaty, jako de facto jeden z najistotniejszych elementów całego systemu. Jeżeli więc do wykonywania zadań wskazanych w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. został ustanowiony związek międzygminny, wtedy prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują właściwe organy związku. Niezbędne jest przy tym jednak enumeratywne wskazanie w statucie związku, do realizacji jakich dokładnie zadań z zakresu tej ustawy został powołany związek, gdyż dopiero tak określone kompetencje będą wskazywały, które zadania będzie wykonywał związek, a które nadal spoczywają na gminie, co może mieć duże znaczenie w zakresie możliwości i konieczności podjęcia odpowiednich uchwał. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której związek wykonuje wszystkie określone ustawą u.c.p.g. zadania gmin, poza np. podjęciem uchwały, o której mowa w art. 6k ust. l pkt ł ustawy (wybór metody i stawki opłaty), co nie jest pozbawione zalet, jeśli chodzi o legalną możliwość różnicowania stawki opłaty pomiędzy poszczególnymi gminami - członkami związku, przy jednoczesnym przekazaniu związkowi pozostałych kompetencji w zakresie zarządzania systemem. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, iż uchwała zgromadzenia związku, podjęta w oparciu o przekazane kompetencje w trybie art. 3 ust. 2 ustawy, dotycząca art. 6k ust. l pkt l u.c.p.g., stanowi akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie całego związku międzygminnego. Zauważyć także trzeba rażące niedbalstwo ze strony ustawodawcy, który w jednych przepisach ustawy u.c.p.g. wskazuje, że dana uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w innym — redagując przepis - zupełnie pomija tę kwestię, co może prowadzić do błędnego wniosku, iż uchwała w sprawie wyboru metody i stawki takim aktem nie jest. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, a zakres ich obowiązywania jest ograniczony do obszaru działania organów, które je wydały. Jako akty prawa powszechnie obowiązującego są one generalne i abstrakcyjne i mogą

być podstawą decyzji administracyjnych by. W przypadku liczniejszych posesji suoraz określonych roszczeń cywilnopraw- maryczna ilość odpadów, wytwarzanych nych, a także są ogłaszane w odpowiednim przez takie gospodarstwo, jest mniejsza. publikatorze. W oparciu o ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa należy Mając na uwadze ww. uwarunkowania śropodkreślić, iż akt prawa miejscowego musi dowiskowe, należałoby rozważyć, czy przybyć adresowany do z góry nieokreślonego jęcie metody „od mieszkańca" lub „od gokręgu osób, niezależnie od tego, jakiej licz- spodarstwa" nie spowoduje niesprawiedliby adresatów będzie faktycznie dotyczył. wego i nieuprawnionego ilością wytwarzaOznacza to, iż uchwała podjęta w trybie nych odpadów wzrostu opłaty w nieruchoart. 6k ust. l pkt l ustawy u.c.p.g. posiada mościach, które tych odpadów statystycznie wszystkie cechy, które czynią z niej akt pra- wytwarzają mniej. W tym zakresie jeszcze wa miejscowego, tj. jest aktem administra- raz należy bezpośrednio odnieść się do recyjnym generalnym, zawiera abstrakcyjne dakcji przepisów ustawy u.c.p.g. Zgodnie normy prawne, jest powszechnie obowiązu- z art. 6j ust. 2, rada gminy może uchwalić jąca na terenie funkcjonowania organu, któ- jedną stawkę za gospodarowanie odpadami ry ją wydał, oraz będzie ogłoszona w sto- komunalnymi od gospodarstwa domowego. Tym samym ustawodawca w wyraźny, dosownym dzienniku urzędowym. bitny i precyzyjny sposób określił, iż wyTym samym, jeśli związek międzygmin- bierając metodę „od gospodarstwa domony będzie posiadał odpowiednio przekaza- wego", należy określić wyłącznie jedną ną kompetencję do podjęcia uchwały stawkę „ryczałtową", którą będzie płaciło w ww. trybie, to ustali on metodę i stawkę każde gospodarstwo domowe. Wszelkie na całym swoim obszarze i w tym zakre- próby dokonywania wykładni rozszerzająsie nie będzie możliwości zróżnicowania cej ww. przepisu, skutkujące przyjęciem injej w stosunku do mieszkańców poszcze- nych stawek dla różnych gospodarstw dogólnych gmin. Takiego rozróżnienia nie bę- mowych, są nieuprawnione i dalece ryzydzie można dokonać, nawet gdyby teren kowne. związku podzielić na sektory odpowiadające granicom poszczególnych gmin. Z kolei zgodnie z art. 6j ust. l pkt l ustawy opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców A zatem w ustawie u.c.p.g. brakuje podstaw i stawki określonej na podstawie art. 6k ust. prawnych do przyjęcia przez zgromadzenie l pkt l . Także w tym wypadku ustawodawzwiązku międzygminnego w uchwale kilku ca dość precyzyjnie określił, iż w uchwale stawek zależnych od miejsca zamieszkiwa- winna znaleźć się jedna stawka opłaty, która nia danego mieszkańca na terenie jednej będzie podstawą do wypełnienia przez z gmin - członków związku. Takie rozwią- mieszkańca stosowanej deklaracji. Jednakzanie rodziłoby ryzyko prawne, w szcze- że w tym zakresie nie wskazano, że stawka gólności poprzez jasne i precyzyjne sfor- ma być jedna, co - dokonując wykładni mułowanie art. 6k ust. l pkt l, gdzie mowa a contrario - może doprowadzić do sytuajest o określeniu „stawki", czyli jednej cji, gdy będzie możliwe określenie stawki stawki na obszarze jednostki, która podej- np. za pierwsze cztery osoby w wysokości muje uchwałę. Podobnie nie ma podstaw X zł (od osoby), a za każdą kolejną osobę prawnych dla uchwalenia kilku uchwał X zł minus 50%. Powyższym sposobem przez zgromadzenie związku międzygmin- można będzie także doprowadzić do uchwanego dla poszczególnych sektorów. Takie lenia opłaty maksymalnej, wskazując, iż np. uchwały byłyby pozbawione powszechne- od szóstej osoby w gospodarstwie domogo i generalnego charakteru, gdyż dotyczy- wym opłata wynosi X zł minus 100% z X. łyby tylko poszczególnych osób (tj. miesz- Metoda ta nie jest jednak pozbawiona ryzykających na obszarze danej gminy/se- ka prawnego, a możliwość zróżnicowania ktora), a nie całego związku między- stawek nie wynika literalnie z przepisów gminnego. ustawy. Tym samym należałoby sformułować postulat kosmetycznej zmiany ustawy, tak aby dopuścić możliwość różnicowania stawek opłaty na terenie gminy w oparciu Kolejnym praktycznym problemem, zwią- o zakres danych, określony w art. 6k ust. 2 zanym z koniecznością podjęcia uchwały ustawy. o wyborze metody oraz określeniu stawki za gospodarowanie odpadami komunal- A zatem pozornie prosty art. 6k ust. l pkt l nymi, jest kwestia możliwości różnico- ustawy i podjęte na jego podstawie uchwawania stawki lub wprowadzenia stawki ły w sprawie wyboru metody oraz wysokomaksymalnej. Powyższe problemy wynika- ści stawki opłaty za gospodarowanie odpają z faktu, iż w przypadku wyboru metody dami komunalnymi z pewnością będą jako „od mieszkańca" ilości odpadów wytwarza- akty prawa miejscowego podstawą gorącej nych w danym gospodarstwie domowym polemiki zarówno doktryny, jak i judynie rosną wprost proporcjonalnie do liczby katury. osób zamieszkujących daną nieruchomość. Co więcej, w oparciu o doświadczenie larcin Maciocha państw, które wcześniej wprowadziły poMDS Kancelaria, Wrocław dobne systemy gospodarki odpadami, można stwierdzić, iż de facto najwięcej odpaKancelaria MDS wchodzi w sklad grupy dów komunalnych produkują gospodarstwa kapitałowej Refitnda domowe zamieszkiwane przez cztery oso-

Różnicowanie stawki

Dodatek do Przeglądu Komunalnego nr 5/2012


Ustalenie opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi