Page 1

KOMUNIKACJI MIEJSKIEJ DU -

Lj-\f

*

maj 2016 NR

140

Refunda

Kompleksowe doradztwo dla transportu zbiorowego

ISSN 1234-9399 Cena: 29 zł wtym5%VAT

9"7 7 1 2 3 4"9 3 9 0 0 8 "

www.refunda.pl


Marcin Maciocha, Wiceprezes Zarządu - Refunda Sp. z o.o. z Wrocławia

5 LAT FUNKCJONOWANIA ZBIOROWYM

USTAWY

O

PUBLICZNYM

TRANSPORCIE

Obowiązująca od dnia 01.03.2011 r. ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wprowadziła na dobre do krajowego porządku prawnego regulacje z zakresu publicznego transportu zbiorowego. Czy ustawa ta, wyczekiwana zarówno ze strony organizatorów jak i operatorów transportu zbiorowego, wpłynęła w znaczący sposób na organizację, funkcjonowanie i finansowanie publicznego transportu zbiorowego w kraju? Czy z punktu widzenia klienta - pasażera jej wejście w życie i 5 letni okres obowiązywania cokolwiek zmieniły w dostępie i jakości publicznego transportu zbiorowego ? Poniżej przedstawiono trzy główne zagadnienia finansowe, które istotnie wpływają na jakość, pewność oraz zasady planowania i funkcjonowania transportu zbiorowego. Rozsądny zysk Ustawa wprowadziła na dobre do krajowego porządku prawnego pojęcie tzw. rozsądnego zysku. Pojęcie to będące swoistym „świętym Graalem" dla każdego operatora publicznego transportu zbiorowego, przez caty okres obowiązywania ustawy nie doczekało się jednoznacznej interpretacji. Ustawodawca postawił sobie ambitne zadanie zdefiniowania w rozporządzeniu wykonawczym właściwego sposobu określania wysokości rozsądnego zysku. Zadanie to z oczywistych względów było syzyfową pracą. Próba standaryzacji zapisów ekonomicznych i wprowadzenia definicji sposobu obliczania rozsądnego zysku z góry skazana była bowiem na niepowodzenie, choćby z uwagi na fakt, iż dla każdego operatora publicznego transportu zbiorowego pojęcie to oznacza co innego. Wreszcie każdego operatora transportu zbiorowego cechuje nieco inna struktura kosztów. Próba wypracowania jednego lub nawet kilku wzorów, które określą i „skatalogują" każdą sytuację, nie powiodła się. Z tej perspektywy za dobrą wiadomość należy uznać ostateczną kapitulację ustawodawcy i wykreślenie z ustawy delegacji do wydania rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie. Tym, czego niewątpliwie brakuje w ustawie w zakresie rozsądnego zysku, nie jest określenie jego wysokości ale precyzyjne sformułowanie przepisów art. 52 i kolejnych ustawy w zakresie istnienia lub nieistnienia roszczenia po stronie operatora świadczącego usługi w trybie bezpośredniego zawarcia umowy o wypłatę rozsądnego zysku. Odpowiednia rekompensata Drugim, obok rozsądnego zysku, pojęciem odmienianym przez wszystkie przypadki od początku obowiązywania ustawy, jest rekompensata. O ile sama definicja rekompensaty wynikająca z rozporządzenia (WE) 1370/2007 nie nastręcza problemów o tyle stosowanie przepisów dotyczących wypłaty rekompensaty już tak. Zgodnie z przepisami ustawy (art. 52, ust. 1) „Operatorowi przysługuje rekompensata, jeżeli wykaże, że podstawą poniesionej straty z tytułu realizacji usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego są utracone przychody i poniesione koszty, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, proporcjonalnie do poniesionej straty" Takie sformułowanie tego przepisu w powiązaniu z lakonicznością regulacji unijnej prowadzi jednak do szeregu problemów. Po pierwsze ani w ramach ustawy ani w ramach rozporządzenia (WE) 1370/2007 nie sprecyzowano, czy istnieje jakakolwiek sankcja za brak wypłaty rekompensaty. W związku z tym nie sposób ocenić, czy przepis mówiący o tym, iż rekompensata przysługuje, jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, czy też

Wokół XXXVI KZKM

strony w ramach umowy mogą określić inaczej powodując wypłatę rekompensaty dla operatora niepokrywającej uzasadnionych kosztów świadczenia usługi. Po trzecie wreszcie ustawa w ww. przepisie i kolejnym nie sprecyzowała właśnie sytuacji, gdy rekompensata nie pokrywa kosztów świadczenia usługi. Przez analogię do obecnych uregulowań ustawy można także wskazać na treść dokumentu roboczego służb KE „Przewodnik dotyczący stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG), w szczególności do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym" z dnia 29.04.2013 r1. W dokumencie tym wskazano m.in., iż (pkt. 145.) według przepisów dotyczących pomocy państwa podmioty wykonujące usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym/usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym nie mogą otrzymywać nadwyżek rekompensaty, czyli rekompensaty wykraczającej poza to, co jest niezbędne do wykonania ich zadań. Przepisy te nie zabraniają jednak niedopłaty rekompensaty dla podmiotów świadczących takie usługi ani nawet jej braku. Decyzja o sposobie i wysokości finansowania usług świadczonych w ogólnym 1

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/overview/ new_guide_eu_ rules_procurement_pl.pdf

BKMnr140


interesie gospodarczym i ustug socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, wprowadzanych przez państwa członkowskie zgodnie z przepisami prawa UE, należy do tych państw. Powyższy dokument nie dotyczy co prawda transportu zbiorowego, jednakże mając na uwadze fakt, iż regulacje dot. usług UOIG w ogólności oraz usług publicznego transportu zbiorowego jako szczególnego sektora UOIG są faktycznie bliźniacze, uprawnione jest zaprezentowanie podobnego wniosku w odniesieniu do usług publicznego transportu zbiorowego świadczonych w oparciu o rekompensatę przyznaną na podstawie Rozporządzenia (WE) 1370/2007. Powyższe powoduje, że obecnie mając na uwadze treść przepisów ustawy strony danego stosunku prawnego mogą umówić się na świadczenie, które będzie niższe niż wysokość rekompensaty ustalonej zgodnie z dyrektywami rozporządzenia (WE) 1370/2007 rekompensata nie będzie pokrywała ponoszonych kosztów przez operatora publicznego transportu zbiorowego, nie będzie refinansowało rozsądnego zysku, wręcz w długoterminowej perspektywie będzie powodowało stratę w sprawozdaniu finansowym podmiotu. Nie dyskutując z racjonalnością ekonomiczną takiego uregulowania oraz długofalowymi skutkami dla spółek należy wskazać, że spółka jako podmiot wewnętrzny podlegający władztwu danej gminy może otrzymywać rekompensatę niższą niż wynika to z jej wyliczeń. Taka sytuacja nie jest zresztą sytuacją odosobnioną na terenie kraju, gdzie wielu organizatorów decydując się na taką a nie inną formułę rekompensaty (np. niepokrywanie amortyzacji, wypłacanie części rekompensaty w ramach podwyższeń kapitału, inwestowanie w tabor prowadzone przez gminę a nie podmiot wewnętrzny) sprawia, iż podmioty wewnętrzne (spółki transportu zbiorowego) funkcjonują ze stratą bilansową i podatkową. W takim przypadku operator wewnętrzny pozbawiony jest realnego roszczenia, a co za tym idzie zarząd takiej spółki może być narażony na odpowiedzialność zarówno cywilną jak i karną za zawieranie umów, które nie pozwalają danej spółce pokryć kosztów świadczenia usługi. Niewątpliwie w tym zakresie ustawa wymaga doprecyzowania i określenia, czy odpowiednia rekompensata to rekompensata pokrywająca uzasadnione koszty czyli, innymi słowy, czy istnieje zarówno dolna jak i górna granica dla rekompensaty. Finansowanie transportu aVAT Trzecią kwestią związaną z wprowadzeniem do krajowego porządku prawnego możliwości finansowania operatorów w oparciu o rekompensatę jest zagadnienie dotyczące podatku VAT, które pojawiło się w trakcie stosowania przepisów ustawy o finansowania operatorów publicznego transportu zbiorowego w tej formule. Kwestią która wymaga sprecyzowania czy to w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, czy w ustawach podatkowych jest określenie, czy spółka otrzymuje od gminy wynagrodzenie za usługę w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług czy też rekompensata ma bardziej charakter dotacji. W tym miejscu należy wskazać, iż: O po pierwsze brak jest ugruntowanego orzecznictwa sądowego, które kwalifikowałoby rekompensatę do jednej z dwóch ww. grup; O po drugie istniejące interpretacje podatkowe wydane w sprawach indywidualnych przez izby skarbowe nie przesądzają ww. kwestii w żaden sposób. Należy wskazać na fakt, iż wydane interpretacje rozróżniają charakter prawny świadczenia wypłacanego przez organizatora

BKM nr 140

T]

- Fot. M. Cendrowska

operatorowi w zależności od tego, której ze stron umowy o świadczenie usług publicznych przypadają przychody z tytułu opłat za świadczenie usług przewozowych uiszczane przez pasażerów. Nie jest to rozwiązanie, które należałoby popierać z tej choćby przyczyny, iż znając realia świadczenia usług komunikacji miejskiej nie sposób kategorycznie i jednoznacznie stwierdzić, że nigdy rekompensata nie wpływa na cenę biletu. Tymczasem zgodnie ze stanowiskiem izb skarbowych, w przypadku modelu, w którym przychody z opłat z tytułu usług przewozowych przypadają organizatorowi, wypłacana operatorowi rekompensata stanowi wynagrodzenie w rozumieniu ustawy o podatku od towarów i usług i podlega opodatkowaniu podatkiem VAT. Natomiast w przypadku, gdy operator sam dystrybuuje bilety i opłaty uiszczane przez pasażerów z tytułu świadczonych usług przewozowych, stanowią jego przychód, wówczas wypłacana operatorowi rekompensata powinna być traktowana jako rodzaj dofinansowania czy dopłaty niemającej bezpośredniego wpływu na cenę, a w konsekwencji nie powinna podlegać opodatkowaniu podatkiem VAT. Interpelacje w swoich rozstrzygnięciach całkowicie pomijają rozróżnienie podmiotu, który otrzymuje zapłatę za bilet od podmiotu, któremu te wpływy przysługują. De facto zawsze przysługują one organizatorowi (jest to jego zadanie własne) a pozostawienie ich po stronie operatora skutkuje tylko zmniejszeniem rekompensaty. Podsumowując należy wskazać, iż w punktu widzenia praktyki stosowania przepisów ustawy niewątpliwie dodatkowej regulacji i doprecyzowania wymagają postanowienia dotyczące wypłaty rekompensaty i rozsądnego zysku poprzez jednoznaczne rozstrzygnięcie o charakterze prawnym tych norm oraz istnieniu lub nieistnieniu roszczenia o wypłatę rekompensaty. Po drugie wprowadzenie modelu finansowania publicznego transportu zbiorowego w oparciu o rekompensatę wymaga także doprecyzowania przepisów podatkowych w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy rekompensata ma charakter dotacji czy zapłaty za usługę, a w konsekwencji, czy jest opodatkowana VAT czy też nie. Wreszcie w ramach wniosków de legę ferenda wydaje się uzasadnione wprowadzenie klarownych przepisów, które zdjęłyby z zarządów spółek, funkcjonujących jako podmioty wewnętrzne i rozliczanych w formule rekompensaty, odpowiedzialność za niedostatki finansowe spółki spowodowane brakiem wypłaty odpowiedniej rekompensaty.

Wokół XXXVI KZKM

5 LAT FUNKCJONOWANIA USTAWY O PUBLICZNYM TRANSPORCIE ZBIOROWYM  

Obowiązująca od dnia 01.03.2011 r. ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wprowadziła na dobre do krajowego porządku prawnego regulacje z...

5 LAT FUNKCJONOWANIA USTAWY O PUBLICZNYM TRANSPORCIE ZBIOROWYM  

Obowiązująca od dnia 01.03.2011 r. ustawa o publicznym transporcie zbiorowym wprowadziła na dobre do krajowego porządku prawnego regulacje z...

Advertisement