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Anno XX - n. 92 - Trimestrale (ottobre-dicembre) - spedizione in abb. postale gr. IV/70%

queste ìstìtuzìonì

A caccia della bestia da un miliardo di piedi Industria farmaceutica e pubblica amministrazione Carlo Lucioni, Renzo Ristuccia, Claudio Cavazza, Franco Zacchia, Silvio Garattini, Chiara Lacava Perché Adriano Olivetti Umberto Serajìni Presenze religiose e istituzioni civili Piero Stefani, David L. Szanton

o. 92 1992


rivista del Gruppo di Studio SocietĂ e Istituzioni Anno XX n. 92 (ottobre-dicembre 1992) Diretto re SERGIO RJSTUCCIA Vice Direttore: VINCENZO SPAZIANTE Comitato di redazione ArON1O AGOSTA, BERNARDINO CASADEI, DAMELA FELISINI, GIULIA MARIANI GIORGIO PAGANO, MARCELLO ROMEI, CRISTIANO A. RJSTUCCIA, STEFANO SEPE, FRANCESCO SIDOTI.

Responsabile redazione: BERNARDINO CASADEI Responsabile organizzazione: GIORGIO PAGANO Direzione e Redazione: Via EnnioQuirino Visconti, 8-00193 Roma TeL 39/6/3220880- 3215319 - Fax 3215283 Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972) Responsabile: GIOVANNI BECHELLONI Editore: QUES.I.RE Sri QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE ISSN: 1121-3353 Stampa: Lcd s.r.l. - Roma Finito di stampare nel mese di febbraio 1993

Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana


Indice

A caccia della bestia da un miliardo di piedi

III

Industria farmaceutica e pubblica amministrazione 4

Spesa pubblica e modalità di controllo del prezzo dei farmaci Carlo Lucioni

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La protezione brevettuale dei prodotti farmaceutici Renzo Ristuccia

49

.

Ripensare il servizio sanitario nazionale. Tre opinioni dal mondo dell'industria e della ricerca farmaceutica Claudio Cavazza; Franco Zacchia, Silvio Garattini

• 57

Si può applicare il contratto di programma al settore farmaceutico?. Chiara Lacava

Perché Adriano Olivetti 67

..

La nascita della partitocrazia italiana e il Movimento Comunità Umbertò Serafini


Presenze religiose e istituzioni civili 101

I laici nella Bibbia e nella Chiesa Piero Stefani

114

Religione e secolarizzazione nelle societĂ islamiche DavidL. Szanton


A caccia della bestia da un miliardo di piedi

Con il titolo che ho ripreso per questo editoriale lo scrittore americano Tom Wolfe ha pubblicato tempo addietro un piccolo saggio sulla letteratura americana così come egli la vede dopo aver scritto il bestseller Il falò delle vanit.. Il saggio è stato tradotto dall'editore Leonardo ed è uscito nel novembre scorso. The bonfire of vanities è il romanzo sulla New York degli anni Ottanta secondo un metodo di rappresentazione e, prima ancora, di indagine sulla realtà che si i-zTa esplicitamente alla lezione del realismo di Ernile Zola. Quale che sia la difficoltcì, e la fatica, di un tale metodo (Wolfe l'ha comunque bene applicato ed ha scritto un bel romanzo), egli ritiene che «soprattutto in un 'epoca come la nostra, i fatti sono essenziali proprio per ottenere i piì sublimi effetti che la letteratura può raggiungere». Egli ritiene che ci sia «bisogno di una schiera, di un esercito di Zola che si gettino in questo nostro insensato, bizzarro, imprevedibile e barocco paese e ne reclamino la proprietì letteraria». Lo scrittore Philip Roth aveva completamente ragione, egli aggiunge, nel sostenere che «l'immaginazione del romanziere è ben poca cosa di fronte a ciò che si leggercì sul giornale del mattino dopo. Ma, a partire da questa osservazione assolutamente corretta, una generazione di scrittori americani ha tratto le conclùsioni pili sbagliate». Convinti che non solo il romanzo realistico non fosse pii possibile, ma che la stessa vita americana non meritasse pii'i il termine "reale", molti scrittori «sostennero lunghe discussioni fenomenologiche in cui decisero che l'atto stesso di scrivere parole sulla carta era la realtcì, e il cosiddetto mondo reale americano era la finzione». Di qui l'invito di Wolfe agli scrittori: tornate a cacciare «la rude bestia, la materia, e cioè la vita che ci circonda» per poi «sostenere lo scontro con la materia e ridurla a patti». Fin qui, Wolfe. Che non intendo seguire pii di tanto perché ovviamente non voglio occuparmi di critica letteraria ma trovo buono lo spunto che egli offre. E che la situazione descritta da Wolfe e le sue considerazioni sono singolarmente utili per affrontare un certo numero di casi compresi nel campo di interesse di questa rivista. Il pensiero va naturalmente a molti addetti ai lavori istituzionali. In particolare, mi vengono in mente due casi: gli addetti all'analisi dei fenomeni istituzionali e gli addetti al settore del controllo, voglio dire i magistrati della Corte dei conti. Il primo caso. Sulle pagine di questa rivista Bruno Dente ha spiegato i caratte III


ri e l'evoluzione della cultura amministrativa nel nostro paese (v. il saggio La cultura amministrativa italiana negli ultimi 40 anni, nel n. 75-76, 1988). Credo che gran parte delle sue osservazioni siano riferibili non soltanto agli uomÌ ni dell'Amministrazione ma anche a quelli delle discipline che s'occupano di Amministrazione. La prevalenza della cultura giuridica (o giuridicista se con quest'ultima espressione vogliamo indicare la cattiva qualitì, nell'ancLzr del tempo, degli stessi contenuti giuridici della cultura amministrativa) appartiene alla storia dell'affermazione dell'ideologia del diritto pubblico nel secolo scorso e poi in questo secolo. Una vicenda di cui finalmente ci si è resi pienamente conto e che è stata ricostruita non senza affascinanti illuminazioni (penso al dibattito che qualche anno addietro è stato aperto dal Gruppo di San Martino e che si trova raccolto nel libro La necessaria discontinuità, ed. Il Mulino, 1990, del quale raccomanderei la lettura). La compatta concettualizzazione del diritto amministrativo costruita intorno all'idea di «atto amministrativo" ha costituito l'apogeo del diritto pubblico nel massimo di astrattezza astorica. Che sempre, però, ha grandefascino per non pochi aspetti. La sistematizzazione formale è stata poi aggredita da chi, come M.S. Giannini, ha riletto il diritto pubblico nel contesto storico e sociale riconcettualizzandolo per categorie che tuttavia perdevano la valenza catechetica del vecchio diritto amministrativo (tanto utile ai pratici) e gli sottraevano il fascino della mera logica formale. Di qui una analisi storica e sociologica del ruolo e delle figure del giuspubblicismo, di qui una rimata attenzione al diritto ex-ante cioè alla "politica del diritto", cioè - ancora - al diritto come oggetto della volontcì politica ovvero alla politica che si può fare attraverso la trasformazione del diritto. Sul fronte degli operatori concreti del diritto, avveniva progressivamente la trasformazione dei luoghi e strumenti tipici del diritto amministrativo, come la giurisdizione amministrativa, da sedi di sostanziale salvaguardia degli interessi pubblici, cioè riferiti allo "Stato" come a tutti sovraordinato, a sedi di tutela e garanzia degli interessi dei cittadini e dei singoli nei confronti dell'amministrazione. Sicché la giustizia amministrativa non sembra tanto qualificarsi oggi in ragione di figure tipiche del tradizionale diritto amministrativo (come l'interesse legittimo) quanto piuttosto in ragione di un'esperienza e di un sapere specialistici che giustificano o giustificherebbero (non senza contraddizioni) l'esclusività di certe competenze ed attribuzioni. Sono tratti sommarissimi di un 'evoluzione quale risulta pii'i per i riscontri della pratica che per una compiuta ricognizione scientifica. Eppure mi chiedo se in questa importante evoluzione, che vede ormai i forti connotati della discontiIv


nuitì, ci siano gli osservatori attenti e sistematici della realtì amministrativa: di ciò che potremmo chiamare i suoi acta diurna. Il Progetto finalizzato del CNR sulla Pubblica Amministrazione, sotto la direzione di Sabino Cassese, sta consegnando - con i suoi quasi cinquanta volumi pubblicati o in corso di pubblicazione - un 'ampia mappa delle amministrazioni. Sono stati per la prima volta descritti ed analizzati meccanismi e soggetti rimasti lungamente in ombra. Occorrenì vedere quanto ne saranno illustrate ed esaminate vicende concrete e specifiche operazioni o modi di operare e soprattutto se dall'esperienza del Progetto nascenì una generazione di analisti dell'azione amministrativa. Nella nostra esperienza di rivista sappiamo quanto sia difficile quest'analisi. Anzi, essendoci riproposti di presentare periodiche rassegne difatti amministrativi concreti, dobbiamo riconoscere di non essercifinora riusciti. Il secondo caso. L'analisi dei fatti amministrativi si potrebbe presumere che sia compito degli uomini del controllo, per esempio dei magistrati della Corte dei conti. E proprio così? Bisogna partire da un 'osservazione: l"attivitì riferente" della Corte ha avuto un grande sviluppo, tanto da diventare un mestiere ad hoc. La Relazione annuale sul Rendiconto Generale dello Stato è un documento di buona informazione. Ma soffre del fatto di essere una rassegna d'ampio spettro costruita sullo schema classico di un annuario per temi e soggetti. Ne risulta un repertorio di vicende normative e amministrative di carattere generale con qualche digressione in profonditì sull'attuazione di alcune leggi e sui costi relativi emersi. Dunque, un repertorio di informazioni utili, talora sovrabbondante, dove però non si trova la descrizione di vicende gestorie precise analizzate, soppesate, valutate e poi raccontate. Le osservazioni critiche hanno il sapore del generico richiamo comportamentale legato alle evidenze maggiori. E il buon lavoro di documentazione fatto a latere dell'attivitì del controllo ma non integrato con questa. Del resto, il controllo atomistico per spezzoni di attivitì, cioè per singo. li atti amministrativi, costituisce una via che consente scarso accesso ai fatti, forse elimina quasi la curiositì per i fatti e per gli strumenti di conoscenza dei medesimi (strumenti deboli ma che tuttavia esistono e che giì tanti anni fa consentivano ad un magistrato di ipotizzare la Corte come un "cane da tartufi') e in ogni caso privilegia e il gusto intrigante delle qualificazioni giuridiche e quello, a ciò connesso, di poter "dare il via" a qualcuno difare alcunché

Rimane spazio per l'accertamento dei fatti, così come avvengono, nelle loro connessioni concrete, con gli attori precisi e i loro comportamenti? Credo ben poco. Forse, come per gli scrittori americani ricordati da Wolfe, è all'insieme dei fatti

v


concreti che va negato il carattere di realtà. La realtà è solo il dato di una qual/ìcazione o classficazione giuridica ovvero di una registrazione e di un visto. E ancora: questa mancanza di concreta conoscenza non sarà anche da mettere in collegamento con altre caratteristiche della nostra cultura amministrativa o, più in generale, istituzionale? Per esempio, con lo scarso interesse per gli studi di storia amministrativa, con la mancanza quasi completa di memorialistica amministrativa, insomma con il disinteresse perfatti e misfatti degli uomini che hanno amministrato. Se le cose stanno così si capisce come e perché sia sfuggita a tutti la "rude bestia" che nel mondo dell'amministrazione e della politica si chiama oggi corruzione e corre, come ben s'è visto, con un "miliardo di piedi". Népoi serviranno molto a compensare questa lontananza dalla realtà le ipotesi interpretative di carattere epocale come quelle che si ritrovano in «Democrazia e Diritto» nel n. 311992. Al di là di ribadire quanto poco o nulla la classe imprenditoriale italiana abbia da insegnare come spesso pretende in modi vanesi, servono poco ricostruzioni in chiave ideologica più che fattuale come quelle che sono così sintetizzate: «gli anni ottanta hanno invero riprodotto, in forme del tutto aggiornate ed inedite, quella convivenza e complicità tra economia regolare (legale) ed irregolare (illegàle) che hanno tradizionalmente connotato il capitalismo italiano. Questa collusione e commistione, lungi tuttavia dall'essere - come in parte era avvenuto in passato —frutto della debolezza ed arretratezza del nostro sistema delle imprese e della nostra pubblica amministrazione, è stata invece il portato della modernizzazione capitalistica, della "maturità"dello sviluppo della sua etica e morfologia». Bisognerà finalmente fare i conti con la lontananza dalla realtà che è alimentata da una cultura amministrativa e del controllo rinchiusa tuttora nel generalismo e genericismo delle vulgate giuridiche. Bisognerà finalmente intendere perché la logica del "controllo (preventivo) di legittimità", sia falsamente deprecata quando si parla di "efficacia" ed "efficienza" dell'azione pubblica (sì da giust/ìcare arroganti o improvvide deroghe nella legislazione d'emergenza o in altri casi simili senza prendere mai serie misure sostitutive), ma poi sia quanto più possibile scrupolosamente mantenuta al centro e in periferia: tanto essa è funzionale al sistema della corruzione. Guai, infatti, ad accertare - attraverso strumenti o organi nuovi - i costi reali dell'azione pubblica, guai a verificare con rigore i perch4 i per come e i risultati, via via che si spendono i soldi di tutti. Meglio una bella omertà legale. Almeno fin quando, a rompere giochi e meccanismi, non giunge il giudice penale, l'unico rimasto a osservare i fatti e a tratta rli per quel che sono. Sergio Ristuccia VI


questeistRuzioni

Industria farmaceutica e pubblica amministrazione

Un dibattito intenso si sta sviluppando intorno al futuro dell'industria farmaceutica. Due fattori, uno tecnologico l'altro economico, impongono infatti un profondo ripensamento delle strategie politiche ed imprenditoriali nel settore: per un verso le nuove frontiere della ri cerca farmacologica si collocano in areee scientifiche dove è richiesto un impegno finanziario senza precedenti; per altro verso la domanda viene a misurarsi con una riduzione lenta ma costante dell'impegno pubblico nella sovvenzione della spesa sanitaria. Lo Stato sino ad oggi ha assicurato una copertura tendenzialmente completa della domanda di farmaci riservandosi la facoltÏ di determinare un prezzo 'olitico"dei medicinali a pili alto costo. Ogni azienda farmaceutica è stata in qualche modo "compensata" ditale contenimento di prezzo per determinati prodotti mediante provvedimenti che hanno stabilito prezzi pilÏ che remunerativi per altri prodotti piÚ "tradizionali" e di ampio smercio compresi nella propria linea di vendita. Lo Stato inoltre ha elargito finanziamenti "a pioggia"per la ricerca senza una


seria selezione dei progetti più interessanti. Non poteva che risultare una contribuzione assai modesta al progresso scientifico del Paese. Come rivista culturale, più che proporre un nuovo modello di intervento pubblico, ci interessa suggerire idee sulle quali richiamare contributi alla discussione. Occorre innanzitutto riflettere se non sia il caso di limitare il sistema dei prezzi amministrati ai medicinali più importanti dal punto di vista curativo e restituire vigore per tutti gli altri ai princìpi della libera concorrenza. A parziale indennizzo per i "tagli" alla spesa farmaceutica, l'industria farmaceutica potrebbe inoltre chiedere uno snellimento delle procedure di autorizzazione quantomeno per valorizzare e non ripetere controlli già effettuati dalle autorità sanitarie di altri Paesi tecnologicamente avanzati. Si tratterebbe in fondo di sviluppare tutte le potenzialità della normativa CEE lfl questo campo e di abbandonare ogni reticenza nel recepimento delle disposizioni comunitarie. Alla luce delle novità in tema di certificato complementare di protezione dei medicinali - novità che consentono una reale remunerazione delle invenzioni farmaceutiche in termini di durata della privativa industriale - merita poi una approfondita considerazione lo sviluppo di forme contrattuali di cooperazione nella ricerca tra imprese e università. In altri termini "dosando" il diritto al brevetto nei contratti di ricerca, le parti potrebbero trovare adeguate composizioni di interessi e una giusta contribuzione finanziaria. Quest'ultima notazione induce a più generali riflessioni sull'opportunità di affidare sempre più a strumenti di autonomia privata, anziché alle leggi e agli atti amministrativi, la disciplina della ricerca. Consorzi di imprese, "parchi scientifici", ma forse ancor più "non-profit organizations" sembrano le soluzioni più moderne per un serio miglioramento delle conoscenze tecniche e scientifiche da tradurre in produzioni industriali. Il ricorso a strumenti più flessibili e articolati, che meglio si adattino al progetto concreto, non può essere escluso neppure in quelle situazioni in cui intervenga l'ente pubblico con propri finanziamenti (basti pensare al "contratto di programma"). D'altra parte, non potendosi immaginare un disinteresse dello Stato alla tutela della salute, è d'obbligo nelle ristrettezze di bilanci o ragionare in termini di razionalizzazione dell'intervento pubblico. Queste poche righe illustrano lo spirito in cui «Queste Istituzioni» presenta sei contributi al dibattito sull'industria farmaceutica. Il saggio di Lucioni costituisce un adattamento della relazione presentata in tema di prezzi deifarmaci alla Commissione tecnica per la spesa pubblica. All'analisi del brevetto farmaceutico dopo la legge italiana e il regolamento CEE è dedicato il lavoro di Renzo Ristuccia sul certificato complementare di protezione dei medicinali.


Pubblichiarno tre autorevoli interventi di Claudio Cavazza, presidente della Sigma-Tau, Franco Zacchia, direttore generale della Farmindustria e Silvio Garattini, direttore dell'Istituto Mario Negri, che bene riassumono le posizioni espresse dall'industria e dalla ri cerca farmaceutica. Suggerimenti propositivi sono, infine, nell'articolo di Chiara Lacava in tema di ipotetico "contratto di programma "per il settore farmaceutico.


Spesa pubblica e modalità di controllo del prezzo dei farmaci di Carlo Lucioni

Due sono le ragioni che storicamente vengono poste a giustificazione del controllo pubblico del prezzo dei farmaci: proteggere il consumatore ed evitare lo spreco di risorse pubbliche. Il consumatore deve essere protetto perché alcuni fattori impediscono al mercato di operare nel campo delle prestazioni sanitarie. Per quanto concerne quelle farmaceutiche (a parte le possibili situazioni di monopolio derivanti dalla protezione brevettuale), i fattori che non permettono ai meccanismi di mercato di agire sono la cosiddetta "ignoranza del consumatore" ed il ruolo dominante del medico nello scegliere le modalità di soddisfazione della domanda.

Fa

"IGNORANZA DEL CONSUMATORE" E

SPRECO DI RISORSE: I RIFERIMENTI DELLA POLITICA PUBBLICA

Il livello dei prezzi, in questa situazione non si determina in base al punto di equilibrio tra la domanda del paziente "ignorante", intermediata dalle scelte del medico, e l'offerta dei produttori di farmaci. L'evidente disparità delle forze 4

in gioco permetterebbe infatti al produttore, soprattutto se in presenza di un bene a domanda scarsamente elastica, di fissare il prezzo al livello da lui preferito. E quasi tutti i farmaci divengono beni a domanda relativamente rigida grazie alla autorevolezza del medico che li prescrive. Da ciò l'esigenza di proteggere il consumatore tramite la fissazione d'imperio del prezzo da parte dei poteri pubblici. La seconda ragione, e cioè l'evitare lo spreco di risorse pubbliche, è dovuta al crescente peso assunto dal cosiddetto "terzo pagante" nel finanziare le prestazioni sanitarie (la cosiddetta "socializzazione della domanda"). Quanto detto a proposito della necessità di nequilibrare il rapporto domanda-offerta vale a maggior ragione nel caso in cui l'onere finanziario dello scambio venga trasferito dal consumatore ad una entità quale un'assicurazione sociale o un servizio sanitario pubblico. Una delle conseguenze più appariscenti della socializzazione è quindi la sostanziale abolizione del prezzo di acquisto di beni e servizi; in tal modo viene meno la eventualità che la tutela della salute sia condizionata dal livello di reddito delle


persone in stato di bisogno. L'assenza di prezzo può però determinare una espansione incontrollata delle prestazioni, essendo il prezzo il principale strumento di razionamento della domanda. La spesa pubblica in queste condizioni crescerebbe senza possibilità di controllo, con gravi conseguenze suil'uso efficace delle risorse. Da ciò la necessità di una regolazione pubblica del prezzo dei farmaci. Queste le classiche motivazioni che hanno giustificato e imposto l'intervento pubblico, con la finalità di tutelare il consumatore e la collettività tramite la ricerca di un livello "ragionevole" dei prezzi. In anni più recenti, tuttavia, è stata teorizzata la necessità di integrare e correggere tali finalità con l'esigenza di promuovere lo sviluppo economico dell'industria farmaceutica nazionale. Il prezzo amministrato è venuto così ad assumere una doppia e contraddittoria veste: da un lato quella di tutore della domanda pubblica, dall'altro quella di strumento di politica industriale. 11 prezzo amministrato non rappresenta però l'unico strumento potenzialmente in grado 'di controllare l'espansione della spesa farmaceutica pubblica. Ne esistono anche altri quali, per citare i più importanti, la definizione di una lista (positiva o negativa) dei farmaci da somministrare in regime di assistenza farmaceutica pubblica (in Italia il Prontuario Terapeutico), la valutazione del comportamento prescrittivo dei medici convenzionati, il controllo dell'attività

di informazione dei produttori, ed infine il ripristino parziale del prezzo tramite l'imposizione di un ticket. Storicamente in Italia, tuttavia, è stato lo strumento del prezzo ad assumere le maggiori potenzialità ai fini della tutela della spesa pubblica, per la sostanziale incapacità di fatto dimostrata dai poteri pubblici di utilizzare gli altri strumenti sopra citati. Infatti il Prontuario Terapeutico ha sempre costituito un doppione rispetto alle registrazioni. Inoltre l'informazione dei produttori non è mai stata controllata, o almeno bilanciata con iniziative pubbliche o private indipendenti. Il controllo della prescrizione è tuttora largamente inattuato, nonostante gli obblighi di legge. Ed infine il ticket è stato utilizzato in modo inefficace, permettendo livelli elevatissimi di evasione, per cui la sua bassa incidenza sulla spesa, pari mediamente al 10% circa nel periodo 1980-89, non ha mai costituito un deterrente. Preso atto della posizione di assoluta preminenza assunta dal prezzo amministrato il presente rapporto si propone di esaminare con quali modalità tale strumento è stato utilizzato in Italia, quali risultati sono stati raggiunti e quali prospettive si aprono oggi, anche alla luce delle esperienze maturate in alcuni significativi Paesi CEE.

Piuzzo

AMMINISTRATO, TUTELA DELLA DO-

MANDA PUBBLICA E SVILUPPO DELL'OFFERTA

Quali i risultati ottenuti, in termini di 5


contenimento della spesa pubblica per farmaci, mediante lo strumento del prezzo amministrato? Un primo tentativo di risposta al quesito così formulato può essere dato solo in termini relativi, attraverso il confronto della dinamica della spesa pubblica per l'assistenza farmaceutica con la dinamica di significativi aggregati di riferimento, quali la spesa sanitaria pubblica totale ed il prodotto interno lordo (PIL). La spesa per l'assistenza farmaceutica pubblica è passata dai 2.622 miliardi del 1980 ai 10.958 del 1989, con un incremento complessivo del 318%, pari mediamente al 17,1% all'anno. Nello stesso periodo la spesa sanitaria pubblica complessiva è cresciuta del 265% (15,5% su base annua). Di conseguenza, in termini percentuali il peso della spesa farmaceutica sul totale della spesa sanitaria è cresciuto di oltre due punti percentuali, passando dal 14% dell'inizio degli anni Ottanta all'attuale 16,3%. Rispetto al r'ii la spesa farmaceutica ha mostrato nel periodo 1980289 una elasticità superiore all'unità (1,3), come del resto superiore all'unità è risultata anche l'elasticità rispetto al PIL della spesa sanitaria complessiva (1,2). La spesa pubblica per farmaci è quindi cresciuta più rapidamente delle due grandezze prese a riferimento. Questa constatazione, tuttavia, non permette ancora di formulare una risposta al quesito iniziale. Ulteriori elementi di valutazione devono infatti essere ricercati nell'esame delle due variabili che possono aver provocato l'espansione della

spesa pubblica per farmaci: le quantità consumate ed il loro prezzo medio. Non esistono purtroppo dati su1 consumo a quantità dei farmaci prescritti nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale (ssN). Tuttavia, se si escludono i farmaci per uso ospedaliero e quelli per automedicazione (i cosiddetti farmaci da banco), quelli consumati nell'ambito del SSN rappresentano circa il 90% del mercato farmaceutico extraospedaliero italiano. L'andamento di tale mercato rappresenta quindi una buona approssimazione dell'andamento della domanda pubblica. Le vendite a quantità dal 1980 al 1989 sono assolutamente stazionarie. Il numero di vendite nel 1989 (1.487 milioni di pezzi) è all'incirca lo stesso del 1980 0.494 milioni di pezzi). In generale, con piccole oscillazioni, il mercato si è assestato intorno al miliardo e mezzo di confezioni. Non è questa la sede per analizzare in modo approfondito le cause della stasi dei consumi qui evidenziata. Essa viene generalmente attribuita a fattori di ordine culturale ed istituzionali. I primi riguardano l'atteggiamento maggiormente critico assunto da medici e pazienti nei confronti del farmaco, ritenuto uno strumento dotato di utilità terapeutica ma da usare con cautela per i sempre possibili effetti collaterali. I secondi sono da riferire ad almeno due cause. L'abolizione, attuata con la Riforma sanitaria del 1978, del metodo di compenso del medico convenzionato


denominato "a notula" (fortemente incentivante le visite e quindi i consumi), e la introduzione del ticket, che pur non avendo sortito effetti significativi sulla spesa, ha probabilmente contribuito a mantenere stazionari i consumi. Emerge quindi dai dati che la dinamica della spesa non è stata innescata da un incremento dei consumi, ma è dovuta esclusivamente all'andamento del prezzo medio. Ponendo uguale a 100 il dato del 1980, l'indice 1989 è pari a 434,8 per il prezzo medio e a 430,0 per le vendite a valore. L'analogo indice per la spesa farmaceutica pubblica netta è di 417,9. E possibile osservare anche che il prezzo medio ponderato ha avuto una crescita superiore a quella dell'inflazione; l'indice del costo della vita è infatti pari a 237,2 nel 1989. Attraverso la crescita del prezzo medio i produttori hanno potuto recuperare la perdita di potere d'acquisto della moneta, con un elevato differenziale positivo. Questa analisi, se permette di identificare nell'andamento del prezzo medio la causa prima di espansione della spesa non permette però ancora di rispondere alla domanda originaria se, e in che misura, il prezzo amministrato abbia svolto un'azione di tutela della spesa pubblica. Infatti il contenuto terapeutico, cioè la capacità di combattere in modo efficace le malattie, dei prodotti venduti nel 1980 non è lo stesso di quello dei prodotti venduti nel 1989. Limitando l'analisi ai soli aspetti monetari si

rischia di confrontare due realtà tra loro non omogenee. Sono ampiamente noti i progressi realizzati dalla medicina grazie ai risultati della ricerca scientifica. Le scoperte del primo antibiotico, del primo neurolettico (e così via), hanno rappresentato una vera e propria rivoluzione terapeutica. Tuttavia nessuno studio ha mai valutato sistematicamente dal punto di vista dell'innovazione terapeutica i nuovi farmaci che vengono man mano immessi sul mercato mondiale. Uno studio, spesso citato, pubblicato in Germania e riguardante i nuovi farmaci commercializzati tra il 1961 e il 1985 li ha valutati unicamente sotto il profilo della originalità della struttura chimica o biologica, parametro che da solo non è in grado di dare informazioni sull'effettivo "valore" del prodotto. Questa lacuna è stata recentemente colmata da uno studio francese che ha il pregio di accoppiare alla valutazione dell'originalità chimica o biologica la valutazione dell'effetto terapeutico. Dall'incrocio dei due criteri (originalità della struttura e miglioramento terapeutico) scaturiscono le seguenti quattro categorie di prodotti: originali ed innovativi (nuova struttura con miglioramento terapeutico); struttura nota con miglioramento terapeutico; nuova struttura senza alcun miglioramento terapeutico; struttura nota senza alcun miglioramento terapeutico. La classificazione dei 610 nuovi prodot7


ti immessi sul mercato mondiale (e cioè ficativi come dimensione del mercato) in almeno uno dei sette Paesi più signi- tra il 1975 e il 1986 è la seguente: N°

%

prodotti A: prodottiB: prodotti C: prodotti D:

51 129 98 332

8,4 21,1 16,1 54,4

totale

610

100

Si tratta di circa una cinquantina di prodotti all'anno. Se si )considera che il numero delle grandi multinazionali (che controllano circa l'80% del mercato mondiale) non supera di molto il centinaio, si deduce che esse hanno potuto disporre di un nuovo prodotto ogni due-tre anni. Un numero non eccezionale, ma sufficiente a sostenere lo sviluppo delle imprese produttrici. Tuttavia più di due terzi (70,5%) di tali prodotti non presenta particolari vantaggi sul piano terapeutico. Vantaggi più o meno marcati riguardano soio 180 prodotti, cioè 15 all'anno. Dall'esame emerge poi che l'area dell'innovazione (A e B) è in diminuzione, essendo scesa dal 34% del 1975-'80 al 26% del 1981286. Anche se non è questa la sede per approfondire le cause del rallentamento del tasso di innovazione, si ritiene ugualmente utile una sua sintetica analisi. Il basso numero di molecole originali ed innovative è dovuto essenzialmente a due grandi cause. L'esaurirsi 8

delle opportunità offerte dal livello attualmente raggiunto dal progresso scientifico da un lato e dall'altro i maggiori controlli (regulation) delle autorità pubbliche, esercitati inizialmente sulle procedure di registrazione ed estesi poi ad alcune fasi della attività di ricerca. Numerosi studi hanno analizzato l'impatto dell'attività. di controllo sul processo innovativo, in particolare in USA e Regno Unito. Infatti il declino del numero di prodotti innovativi è contemporaneo alla introduzione di più severi controlli da parte della FDA o del Commettee on Safety of Medici nes. Tali, studi tuttavia, pur provando che la regulation ha giocato un ruolo importante nell'allungare i tempi, non hanno dimostrato che essa sia stata l'elemento determinante il minor numero di nuovi prodotti. Altrettanto e forse più importante il ruolo giocato dalle minori opportunità scientifiche o dalle modalità di ricerca delle imprese, basate sullo screening generalizzato di un gran numero


di composti chimici sintetizzati in modo non mirato. Dopo le grandi scoperte degli anni '50. Le probabilità di arrivare in tal modo a prodotti altamente innovativi sono andate drasticamente calando. Tuttavia, orientare la ricerca verso obiettivi determinabili a priori richiede una miglior conoscenza delle cause ultime delle malattie, e quindi del funzionamento dell'organismo umano. La soluzione di problemi quali cancro, ipertensione, artrite richiede conoscenze di base non ancora disponibili, che vanno però lentamente accumulandosi. Il processo innovativo è quindi divenuto più complesso e molto più costoso, coinvolge discipline diverse, ed al suo interno la ricerca di base va assumendo crescente importanza. Le imprese stanno adottando metodi di ricerca meno casuali e più orientati. Nuove discipline scientifiche, come la biotecnologia e l'ingegneria genetica, nuovi strumenti e metodiche mettono a disposizione del ricercatore potenzialità inimmaginabili solo vent'anni fa. Ma il ritorno in termini di prodotti innovativi è per ora limitato. Anche se non dovrebbero esservi dubbi circa il fatto che in un futuro più o meno lontano l'industria farmaceutica possa riprendere a generare importanti innovazioni, per il momento almeno occorre prendere atto della diminuita capacità innovativa delle imprese. In che rapporto si pone tale fenomeno con la dinamica manifestata nel mercato italiano dal prezzo medio jnderato? L'Italia costituisce uno dei sette Paesi presi in considerazione dall'indagine

sopra citata; il suo mercato è il quinto del mondo per dimensione ed in esso transitano praticamente tutti i nuovi prodotti, indipendentemente dal Paese in cui sono stati scoperti. Le conclusioni dello studio sono quindi applicabili anche al nostro Paese. E quindi opportuno chiedersi se il livello di innovazione effettivamente registrato nel periodo possa spiegare la parte di crescita non monetaria del prezzo medio. Sembra lecito, a chi scrive, esprimere qualche dubbio al proposito, se si tiene presente che con 15 mila prodotti innovativi all'anno ciascuna delle prime 100 imprese (che controllano l'80% del mercato interno) avrebbe potuto disporre di un nuovo prodotto solo ogni 7-8 anni circa. Ciò non avrebbe permesso ai produttori di realizzare il ritmo di espansione delle vendite che si è di fatto verificato, soprattutto se si tiene conto del concomitante fenomeno di stasi dei consumi. I produttori hanno quindi dovuto confrontarsi sia con la stasi dei consumi sia con il calo della capacità della ricerca di generare innovazione al ritmo necessario per garantire l'elevato tasso di sviluppo del settore. In questa difficile situazione i produttori non hanno avuto altra possibilità per incrementare i propri ricavi, che cercare di aumentare il prezzo medio unitario dei prodotti venduti. A questo fine le grandi società internazionali hanno adottato una strategia rnarketing oriented, basata sulla rapida sostituzione dei prodotti sul mercato con altri che, salvo eccezioni, sono sostanzialmente

Ri


analoghi sul piano terapeutico, o che, pur presentando qualche vantaggio, non hanno però caratteristiche tali da giustificare l'abbandono dei preesistenti prodotti, che conservano intatta la loro validità terapeutica. Condizione necessaria perché questa strategia abbia successo è il poter mettere in vendita i nuovi prodotti ad un prezzo nettamente superiore ai vecchi. Un alto prezzo è necessario non solo per far crescere il fatturato, a pari quantità, ma anche per poter investire ingenti risorse in promozione, alfine di creare l'immagine di prodotto innovativo all'ultimo arrivato, ed eliminare dal mercato il vecchio prodotto, che essendo a prezzo inferiore non dispone delle risorse necessarie per difendersi. La richiesta, e l'ottenimento, di prezzi elevati vengono giustificati con gli alti investimenti in ricerca sostenuti per la scoperta del nuovo prodotto, ed anche con gli alti costi necessari per mettere a punto il processo di produzione. Questa strategia, applicata con successo da alcuni anni, ha provocato una rapida accelerazione del turnover di mercato dei prodotti, fenomeno ormai noto come "effetto mix" o politica di sostituzione accelerata. Questo fenomeno ha caratteristiche internazionali anche se in Italia si è presentato con forza ed intensità superiori a quelle registrate in altri Paesi, probabilmente anche a causa della miope politica tendente a vietare aumenti per i vecchi prodotti, il cui prezzo, essendo bloccato, è addirittura diminuito in termini reali. i':.]

Ciò ha agito da molla, amplificando la tendenza delle imprese alla sostituzione. L'esistenza del fenomeno di sostituzione trova riscontro anche nel fatto che la crescita del prezzo medio è dovuta solo in parte ai provvedimenti generali di revisione attuati dal cIP; in parte ben maggiore è stata generata dal cosiddetto effetto mix. Dal 1979 ad oggi i provvedimenti di revisione generale dei prezzi attuati dal. cm sono stati sette. Dopo il 1985 il loro effetto si è rivelato trascurabile, mentre le conseguenze dell'effetto mix hanno continuato a manifestarsi con regolarità. In generale, a parte la punta del 1982 (i- 20,7%) si può dire che negli ultimi anni l'effetto mix è responsabile della crescita del prezzo medio nella misura del 10-11% all'anno (range tra il 9,0% ed il 12,9%). Dalla sintetica esposizione sinora fatta emergono elementi che sembrano consentire una prima conclusione. Il prezzo amministrato, soprattutto a causa della strategia di sostituzione del mix attuata dai produttori, non ha potuto esercitare efficacemente e pienamente la sua opera a tutela della domanda pubblica. La crescita del prezzo mediamente pagato dal SSN per acquistare i farmaci non sembra trovare completa giustificazione nel livello di inflazione o nella crescita del contenuto terapeutico dei prodotti. Dalla rapida crescita del prezzo medio ha invece tratto beneficio il settore produttivo. Uno deiprincipali motivi dello sviluppo del settore farmaceutico va infatti ricercato nell'azione dei governi di molti

-


Paesi sviluppati. Data la sua natura di bene "sociale", infatti, una quota notevole del consumo di farmaci è stata posta a carico della collettività, con un progressivo abbattimento, in aderenza ai principi del Welfare state, delle barriere di accesso alle cure sanitarie. Ciò ha significato la sostanziale abolizione del prezzo di acquisto per la quasi totalità dei consumatori, cui, direttamente o indirettamente mediante proceduré di rimborso, sono stati posti a disposizione senza oneri finanziari i farmaci scelti per loro dal medico prescrittore. Se a ciò si aggiunge la tradizionale insensibilità del medico nei confronti del costo delle cure prescritte, si spiega perche' il prezzo di vendita abbia svolto e continui a giocare un ruolo del tutto marginale nella concorrenza tra le imprese. La politica delle imprese tende quindi sempre, in sede di registrazione di un prodotto, all'ottenimento del prezzo più alto possibile, perche' ciò, consentendo di destinare maggiori risorse all'attività commerciale e di propaganda, permette un allargamento del mercato. Paradossalmente quindi, nel settore far-

Settore farmaceutico Campione complessivo (1743 società) Campione società con risultati sempre positivi (769 società)

maceutico, i prezzi elevati non hanno come effetto un razionamento dei consumi ma una espansione delle vendite e quindi della spesa pubblica. I profitti a ciò conseguenti sono tradizionalmente elevati. Purtroppo gli studi su questo aspetto non sono molto numerosi a causa della riservatezza di cui vengono circondati i rèlativi dati. Oltre a ciò l'esistenza di grandi società multinazionali rende l'esame dei bilanci ufficiali delle singole consociate nazionali non particolarmente significativi, potendo la capogruppo far emergere gli utili laddove ritenuto più conveniente in funzione di proprie scelte strategiche e proprie politiche di bilancio. Tuttavia anche la semplice analisi dei bilanci nazionali ufficiali rivela il buono stato di salute del settore. Dallo studio di Mediobanca ad esempio emerge che la redditività del settore farmaceutico è nettamente più elevata di quella del campione complessivo. Il rapporto tra utile netto più ammortamenti e immobilizzazioni ha registrato tra il 1978 ed il 1988 la seguente dinamica:

1978

1980

1985

1988

0,09

0,22

0,26

0,28

0,04

0,03

0,06

0,08

0,15

0,17

0,19

0,19

11


Tutto ciò è conseguenza del modello di sviluppo internazionale delle grandi imprese che operano spesso con una presenza diretta sui mercati. Di conseguenza una quota anche consistente degli scambi si sottrae alle condizioni obiettive dei mercati di sbocco, essendo costituita da trasferimenti all'interno dello stesso gruppo, che obbediscono alla logica, internazionalmente adottaIL CONTRIBUTO DEL SETTORE FARMACEUTIta, dei transferprices. La situazione sopra descritta è tipica di CO ALLO SVILUPPO DEL SISTEMA ECONOMICO Paesi quali gli Stati Uniti, il Regno Sotto il profilo economico il settore Unito, la Germania. In tali Paesi, per farmaceutico è in grado di contribuire massimizzare gli effetti positivi sulla in misura non secondaria allo sviluppo economia derivanti da un settore fardel sistema del Paese in cui le imprese maceutico in buona salute è stata adotsono localizzate. Infatti, da un punto di tata dai rispettivi governi una politica vista generale, l'alta intensità di ricerca, di prezzi crescenti. A giustificazione tipica del settore, genera occupazione della enfasi posta a sostegno delle esiqualificata; i prodotti innovativi, frutto genze di politica industriale viene sotdi ricerca, permettono produzioni ad tolineato il ruolo che l'incentivazione alto valore aggiunto e la domanda mon- tramite il prezzo può svolgere sul settodiale di prodotti innovativi è tale da ge- re che produce i farmaci e di qui sul sinerare alti flussi di esportazione ed elestema economico nel suo insieme. vati surplus nella bilancia commerciale Si sostiene cioè, che è l'alto livello dei e tecnologica. prezzi interni a generare l'aumento di A titolo di esempio può essere citata sia occupazione qualificata, di investimenla quota notevole che le esportazioni e ti produttivi e di esportazioni. In effetti le importazioni (dirette o tramite sussi- 'quanto è accaduto in Germania, Regno diarie di imprese multinazionali) rap- Unito e Stati Uniti offre argomenti a presentano rispettivamente sulla pro- sostegno ditale ipotesi. duzione e sui consumi dei vari Paesi, sia L'Italia è parte integrante del circuito le elevate quote di mercato detenute nei farmaceutico internazionale, grazie alle vari Paesi da società controllate da capi- dimensioni del mercato interno. Le tale estero, sia, infine, il livello raggiun- principali imprese presenti nel nostro to dai surplus delle bilance commerciali Paese sono le stesse che operano negli dei Paesi che ospitano le case madri dei altri Paesi sviluppati. La concentrazione del mercato è sostanzialmente analogruppi multinazionali.

Una conferma, anche se solo aneddotica, del buono stato di salute delle imprese farmaceutiche può essere trovata nel fatto che nelle classifiche internazionali (quale quella di «Fortune») tra le prime imprese, per livello degli utili o per altri indicatori di successo, figurano sempre delle società farmaceutiche.

12


ga, e l'incidenza dei consumi sul PIL non si discosta significativamente da quella di altri Paesi. Anche la quota di mercato interno direttamente controllata da società multinazionali estere (60% circa) non può suscitare a priori preoccupazioni, dato l'alto livello di integrazione internazionale del settore. Preoccupazioni sorgono invece se si ricercano nell'elenco delle imprese operanti nei principali mercati dei Paesi sviluppati i nomi delle società nazionali. Salvo poche eccezioni questi nomi non ci sono, perché le imprese italiane sono poco presenti a livello internazionale. Non è compito di questo studio ricercare i motivi di questa debolezza, dovuta peraltro al modello di crescita delle imprese nazionali, basato in passato essenzialmente sul mercato interno, grazie alla mancanza di protezione brevettuale che ha caratterizzato l'Italia fino al 1978. Proprio per ovviare a questa debolezza si è sostenuta sui finire degli anni '70 la necessità di adottare un modello di sviluppo del settore sul tipo di quello tedesco o inglese, che consentisse, attraverso una rapida crescita dei prezzi, una rapida crescita del livello di internazionalizzazione delle imprese nazionali. Lo strumento che veniva indicato come risolutore di tutti i problemi era quello di un aumento del livello dei prezzi praticati sul mercato interno, nella ipotesi che ciò avrebbe comportato uno sviluppo degli investimenti e dell'occupazione in ricerca, un'attiva crescita

della bilancia commerciale ed una maggior presenza italiana all'estero. In tal modo la fissazione del prezzo avrebbe assunto una evidente connotazione di strumento di politica industriale. Non è noto quanto questa posizione abbia di fatto influito sulle politiche governative in tema di prezzi. In altre parole non è chiaro in che misura la crescita dei prezzi medi registrati in Itaha sia stata effettivamente voluta dall'operatore pubblico. La relativa pochezza degli aumenti generalizzati concessi dal cip confrontata alle dimensioni assunte dalla strategia di sostituzione fa pensare che essa non sia stata consciamente perseguita. In ogni caso la crescita c'è stata e di ciò ha tratto beneficio il settore produttivo. E quindi lecito chiedersi se ne abbia tratto beneficio anche l'economia del Paese, come teorizzato dai sostenitori del modello inglese e tedesco. Purtroppo i dati mostrano che i benefici attesi non si sono verificati. Infatti l'occupazione è stagnante, in particolare nella ricerca; il saldo dell'interscambio è negativo ed in peggioramento dall'inizio degli anni '80. Le uniche note positive vengono da alcune iniziative di investimento attuate di recente da società multinazionahi a capitale estero. A fronte di ciò sta comunque l'ulteriore crescita della quota di mercato interno direttamente controllata da società a capitale estero, cui va aggiunta la quota di mercato controllata indirettamente tramite licenze, (almeno un altro 10%). 13


Quantomeno modesti sono quindi stati per l'Italia i risultati di un modello di sviluppo basato su quanto è accaduto in Germania, Regno Unito e Stati Uniti. L'averlo adottato nell'ultimo decennio, senza tener conto della particolare realtà del settore in Italia, non ha generato i benefici sperati per il sistema economico, e si è tradotto in un aggravio di spesa pubblica. Le cause di tale realtà non possono essere qui approfondite. Esse risiedono probabilmente nella debolezza strutturale di molte imprese italiane che, per insufficiente dimensione, scarse tradizioni di ricerca, insufficiente cultura imprenditoriale, non hanno saputo o potuto sfruttare in modo efficace l'aumento delle risorse pubbliche messe a loro disposizione. Di ciò hanno invece beneficiato le grandi multinazionali estere, ma i risultati per il Paese non sono stati quelli sperati, forse perché i profitti realizzati in Italia solo in parte sono stati effettivamente reinvestiti nel nostro Paese. 11 meccanismo dei transfer prices permette infatti di adottare politiche geografiche di investimento sganciate dal luogo in cui i profitti si sono generati. Dai risultati della bilancia commerciale non sembra che l'Italia sia stata particolarmente privilegiata.

I

CONFRONTI INTERNAZIONALI DEL LIVELLO

FSIJUP

Nonostante la rapida crescita verificatasi nell'ultimo decennio, il livello dei 14

prezzi in Italia è rimasto in media al di sotto di quello di altri importanti Paesi della CEE. Confrontare il prezzo dei farmaci in differenti Paesi presenta una serie notevole di difficoltà metodologiche legate alla scelta del livello di confronto (prezzo al produttore o prezzo finale in farmacia); alla scelta del tasso di cambio; alla scelta ed alla significatività del paniere da confrontare (quanti più sono i Paesi tanto meno numerosi saranno i prodotti venduti contemporaneamente in essi); alla scelta dei pesi da attribuire al prezzo dei prodotti selezionati; ed infine alla esistenza di un diverso livello dell'indice generale dei prezzi al consumo nei Paesi oggetto del confronto. Un certo numero di studi ha affrontato il problema di confrontare il livello dei prezzi dei farmaci nei Paesi della CEE. Ognuno ha risolto I. problemi metodologici sopra accennati in modo diverso, per cui un confronto diretto dei risultati risente di questa non omogeneità. Tuttavia se si limita il confronto alla posizione relativa assunta dai vari Paesi, I. risultati degli studi si rafforzano vicendevolmente. Vengono qui riportati i risultati di tre studi abbastanza recenti effettuati da: EUROSTAT, Organismo Statistico della Comunità Economica Europea, relativo al 1985. BEUC, Associazione Europea dei Consumatori, relativo al 1987. SNIP, Sindacato nazionale della industria farmaceutica francese, relativo al 1987.


È impossibile entrare qui nel merito delle soluzioni metodologiche adottate, per le quali si rinvia agli studi citati. Tutti e tre gli studi hanno preso in considerazione il livello dei prezzi al pubblico.

I risultati sono riportati nella tavola i in base alla quale è possibile costruire il seguente prospetto, che riporta la posizione in classifica degli 8 Paesi CEE considerati da tutti e tre gli studi (1 = Paese più caro)

EUROSTAT ('85)

BEUC ('87)

SNIP ('87)

Germania (RFT) Paesi Bassi Regno Unito Belgio

2 3 4

2 3 4

2 3 4

Italia

5

5

5

Francia Spagna Grècia

6 7 8

8 7 6

6 8 7

Paesi

Le classifiche sono identiche fino alla quinta posizione, occupata dall'Italia. Nelle ultime posizioni vi sono dei cambiamenti, privi però di significato se si considera quanto sono vicini gli indici degli ultimi tre Paesi. Superfluo sottolineare, che i Paesi più cari sono quelli in cui il prezzo di vendita'non è controllato (Germania e Paesi Bassi). Vale la pena di riportare qui altre due

Posizione originaria Germania (RFT) Danimarca

1 2

elaborazioni, effettuate l'una dallo studio BEUC e l'altra dallo studio SNIP. Lo studio BEUC ha preso in considerazione anche il livello generale dei prezzi dei singoli Paesi, modificando l'indice del prezzo dei farmaci per tenere conto del diverso potere d'acquisto. In seguito a ciò la classifica dei 12 Paesi considerati da BEUC si è così modificata:

Posizione tenuto conto del livello dei prezzi 3 7 15


Paesi Bassi Irlanda Regno Unito Lussemburgo Belgio Italia Grecia Spagna Francia Portogallo .

3 4 5 6

1 2 4 6

7

11

8 9

10 8 9 12 5

10 11 12

Degna di nota è la modifica della posi- più omogenea delle imprese nell'elabozione della Danimarca (verso il basso) e rare le proprie strategie. del Portogallo (verso l'alto). L'Italia scivola anch'essa verso il basso di due posizioni, e la Francia diviene il Paese me- I METODI DI DETERMINAZIONE DEI PREZZI IN ITALIA no caro. L'elaborazione dello studio SNIP riguarda il confronto dei prezzi per Paese teSi è visto che nell'ultimo decennio vi è nendo conto anche dell'età commercia- stata una crescita del prezzo medio dei le dei prodotti. Se si considera anche da farmaci. Nonostante tale crescita il liquanto tempo i prodotti sono sul mer- vello dei prezzi in Italia è ancora infecato la differenza tra Paesi si riduce no- riore alla media dei prezzi dei Paesi CEE, tevolmente, il range degli indici (media anche se il prezzo dei prodotti di più CEE = 100) passa da 84-205 per tutti i recente introduzione mostra la tendenprodotti a 92-169 per quelli con meno za ad allinearsi su quello dei Paesi a di 10 anni. Si hanno anche due cambia- prezzo più elevato. menti di posizione di cui uno riguarda La crescita dei prezzi medi non è fenol'Italia che supera il Belgio verso l'alto. meno che riguarda solo l'Italia ma è riE quindi in atto un riallineamento di scontrabile anche in altri Paesi, sia dove posizioni nell'ambito CEE, realizzato il prezzo è libero (Germania), sia dove tramite la fissazione di prezzi più ravvi- è invece controllato (Regno Unito). cinati per i prodotti più recenti. Ciò è La crescita dei prezzi in Italia si è riperprobabilmente conseguenza sia di una cossa direttamente sulla dinamica della maggiore attenzione delle autorità re- spesa pubblica. Alla luce di quanto si è golatorie a quanto accade negli altri potuto osservare in tema di rallentaPaesi CEE, per ridurre il divario esisten- mento. del progresso terapeutico semte tra i vari mercati, sia di una politica bra lecito ipotizzare che tale crescita è 16


stata più funzionale ai problemi di sviluppo dell'offerta industriale che alle esigenze di tutela della domanda pubblica. Nell'ultimo decennio, in assenza di significativi provvedimenti cir di aumento generalizzato dei prezzi, la principale causa di crescita del prezzo è stata la sostituzione dei nuovi prodotti ad alto prezzo con i precedenti, di efficacia terapeutica similare, ma di prezzo più basso. Poiché il prezzo dei nuovi prodotti viene determinato dal cw è opportuno esaminare di quali strumenti esso ha potuto disporre per attuare il controllo amministrativo del prezzo dei farmaci, in un periodo caratterizzato dalla più volte citata strategia di sostituzione. Dal punto di vista legislativo l'esigenza di fissare il prezzo dei farmaci secondo criteri aderenti ai costi ha inizio nel 1970 (d.l. 26/10/70 n. 745 convertito nella 1. 18/12/70 n. 1034). Con tale norma viene dato mandato al cip di mettere a punto un nuovo meccanismo di determinazione del prezzo dei medicinali, sulla base del quale il cip avrebbe dovuto entro il 1971 realizzare una revisione generale dei prezzi. Lungaggini burocratiche e obiettive difficoltà hanno fatto durare a lungo i lavori preparatori di CIPE e cip, per cui tale metodo ha trovato la sua piena applicazione soltanto nel 1979 (delibera CIPE 27/7/78 e provvedimento cii' n. 5/ 79). Fino a tale data è rimasto in vigore il vecchio "metodo sanità", così chiamato in quanto fondato su norme ammi-

nistrative interne al Ministero della sanità. Esso si basava sull'applicazione di due criteri, l'uno di analisi dei costi (relativamente alla materia prima, la manodopera diretta e il materiale di confezionamento) e l'altro di riconoscimento forfettario globalizzato di tutti i rimanenti costi (quali i costi relativi alla manodopera indiretta, le spese gestionali di fabbrica, le spese amministrative e commerciali, di informazione, propaganda e pubblicità, le imposte e tasse, gli oneri finanziari, gli utili dell'impresa, e così fino ai margini lordi della distribuzione, grossisti e farmacisti). Il metodo sanità era congegnato in maniera tale da premiare i prodotti ad alto costo di materiali. Questo essenzialmente il motivo che ha portato al suo abbandono, e alla messa a punto di un metodo (il cosiddetto metodo "ciP-costi") che pervenisse al prezzo finale mediante la sommatoria delle varie componenti di costo. In estrema sintesi il metodo "cip-costi" consisteva nel giungere al prezzo praticato dall'industria (ricavo industria) mediante l'aggiunta successiva al costo dei materiali (materie prime e materiale di confezionamento) degli altri costi che l'industria deve sostenere per giungere al prodotto, cioè i costi di trasformazione, le spese generali, le spese di ricerca e di commercializzazione del prodotto e così via, ove secondo le indicazioni del CIPE «ogni elemento di costo deve essere calcolato indipendentemente dal costo dei materiali». La determinazione del costo totale di trasforma17


zione (Ctt) costituisce il punto nodale del nuovo metodo. Essa è basata sull'ipotesi che l'insieme dei costi di produzione sia correlabile non alle materie prime e ai materiali di confezionamento ma ad altri costi che caratterizzano il processo produttivo. Un insieme di costi, tale da rappresentare il concorso del fattore lavoro impiegato nella fase di produzione delle specialità medicinali, è risultato essere in grado di spiegare l'insieme dei costi di trasformazione. Partendo perciò dal costo orario della manodopera e dai tempi di lavorazione, il cir è potuto pervenire alla determinazione del costo totale di trasformazione (produzione). Al costi sopra ricordati (dei materiali e di produzione) occorre ancora aggiungere i costi per la remunerazione del capitale proprio e di terzi (oneri patrimoniali e finanziari) e gli oneri tributari (imposte e tasse). Si tratta di un insieme di costi per la cui determinazione occorre almeno conoscere il volume del capitale investito (fisso e circolante), separatamente analizzato come capitale proprio e capitale di terzi. Nel settore farmaceutico la valutazione di tali voci di costo è stata in parte facilitata dalla relativa esiguità degli investimenti fissi necessari alla produzione di specialità. Le voci di costo finora elencate non si discostano da quelle relative ad altri settori produttivi che lavorino per linee di prodotti identificabili dal punto di vista tecnologico. Nel settore esistono infatti le cosiddette forme farmaceutiche (compresse, capsule, sciroppi, pomate, 18

ecc.) ciascuna delle quali adotta una ben definita ripetitiva tecnologia per ottenere dalla materia prima di partenza il prodotto sfuso. Dal prodotto sfuso si passa poi al prodotto finito tramite l'operazione di confezionamento. La ripetitività dei processi è presente in massimo grado nella fase di confezionamento. L'industria farmaceutica presenta però anche altre voci di costo che nel loro insieme costituiscono una caratteristica distintiva rispetto ad altri settori industriali: le spese di informazione medico-scientifica (propaganda) e di pubblicità e le spese di ricerca scientifica. Nell'ambito del metodo "c!P-costi" la soluzione al problema della remunerazione di tali fattori è stata trovata sia sulla base di costi storicamente rilevati, sia attraverso criteri di imputazione esterni al sistema dei costi tendenti a incentivare l'attività di ricerca. Non essendo il cip riuscito ad elaborare criteri di ripartizione dei costi non direttamente attribuibili ai singoli prodotti è stato di fatto reintrodotto il principio di remunerare i costi comuni in funzione dei costi diretti. Di fatto si era venuta a ricreare una situazione che favoriva la registrazione di nuove specialità con elevato costo di materia prima. L'iter legislativo di un nuovo metodo ha avuto inizio nel 1988 con la legge n. 67/88. L'art. 19, comma 15, ditale legge prevede che il Ministro dell'Industria «sentite le competenti commissioni parlamentari, propone al cip un nuovo metodo di determinazione del prez-


zo amministrato delle specialità medicina li»(*). In seguito alle indicazioni ricevute il cir' ha elaborato un nuovo metodo, basato sulla somma di quattro componenti: 1) Il valore del principio attivo (PA) valutato integrando e modificando il costo della materia prima in funzione dei seguenti 5 coefficienti: coefficiente di diffusione della malattia (CO) cui la specialità medicinale è destinata, volto a valutare la dimensione del mercato; coefficiente di dosaggio (Ci) volto a valutare il rapporto tra attività e peso del principio attivo; coefficiente di innovatività e ricerca incorporata (C2), inteso a valutare l'arricchimento che il nuovo principio attivo apporta al bagaglio terapeutico esistente; coefficiente tecnologico (C3) che tiene conto del grado di sofisticazione della tecnologia impiegata nella produzione e del grado di purezza del principio attivo; coefficiente di impatto economico (C4) della nuova specialità, volto a valutare la valenza economica della specialità (nuovi investimenti, esportazioni etc.). 2) Le spese generali (sG). 3) Il costo della informazione medicoscientifica ('MS). 4) La remunerazione del capitale proprio (RC).

Di tali componenti, RC è in funzione di PA, mentre IMS e SG sono ripartiti in funzione di una formula che rispecchia un

aggregato di costi diretti molto simile alla voce "valore aggiunto industriale" (costo di produzione) del precedente metodo "cIP-costi" e che quindi non ha nulla a che fare con il costo della materia prima. Il nuovo metodo rappresenta un miglioramento rispetto al precedente. E ciò per almeno due motivi: perché disinnesca in buona parte il meccanismo del moltiplicatore basato sul costo di produzione della materia prima, e perché permette di ampliare il numero di fattori che entra in gioco, consentendo una maggiore flessibilità ed adattabilità a situazioni diverse. Il nuovo metodo dovrebbe infatti permettere la soluzione di problemi anche complessi secondo una logica di "buon senso". Esiste tuttavia il rischio, se non si riuscirà a identificare e quantificare con sufficiente oggettività i fattori da considerare in sede di valutazione di PA, che la flessibilità si trasformi in discrezionalità, eventualità questa che potrebbe ridurre gli aspetti positivi attribuibili al nuovo metodo. Tale metodo, comunque, pur rappresentando un miglioramento rispetto all'esistente, rientra sempre nell'ambito dei modelli basati sull'analisi dei costi, i cui limiti sono ormai abbastanza evidenti. Essi sono stati tentati senza eccessivo successo e forse anche con scarsa convinzione negli anni '70 e sembrano avere perso oggi buona parte della loro praticabilità per due ordini di motivi: i) Il sempre minor peso rivestito dai 19


costi diretti di produzione e l'amplificarsi della importanza dei costi comuni quali propaganda, informazione e ricerca. 2) 11 sempre maggior peso assunto dalla domanda pubblica di farmaci, che fa del SSN praticamente il principale acquirente dei farmaci offerti sui mercato. Ciò che più importa al SSN è il contenuto terapeutico dei prodotti che acquista, il cui prezzo dovrebbe rispecchiare non tanto il loro costo di produzione quanto la loro capacità di curare (efficacia e miglioramento terapeutico).

CONCLUSIONI

I problemi maggiori che l'operatore pubblico incontra nella fissazione d'impeno del prezzo dei farmaci (nei Paesi in cui ciò avviene) sono legati alla intrinseca contraddittorietà degli obiettivi storicamente assegnati a questa pratica. Infatti da un lato si vuole perseguire la tutela del consumatore e in particolare della domanda pubblica, dall'altro si vuole promuovere ed indirizzare lo sviluppo dell'industria farmaceutica e del sistema economico. L'analisi effettuata porta in generale alla conclusione che in Italia il prezzo amministrato ha certamente svolto un ruolo di motore trainante l'espansione dei produttori, senza però le attese ricadute positive sui resto dell'economia, mentre più difficile è valutare se e in che misura sia stato realizzato il secon20

do obiettivo (contenimento della spesa pubblica). In Italia, tra il 1980 ed il 1989 la spesa pubblica per farmaci si è sviluppata ad un tasso medio annuo del 17,1%, superiore a quello della spesa sanitaria complessiva (i- 15,5%), con una elasticità rispetto al PIL di 1,1 La quota di spesa sanitaria pubblica destinata ai farmaci è così salita dal 14,2% del 1980 al 16,3% del 1989. La mancanza di indicatori sul livello di salute della popolazione impedisce di valutare il grado di efficacia ditale spesa, rispetto all'obiettivo di tutela della salute. Tuttavia le notevolissime disparità, in termini di spesa pro-capite, esistenti tra USL aventi caratteristiche non molto dissimili, permettono di formulare l'ipotesi che possono non esistere particolari correlazioni tra livelli di spesa e livelli di salute. E quindi lecito porsi la domanda se sia possibile contenere lo sviluppo della spesa senza con ciò ridurre il livello generale di salute e senza rinunciare alle possibilità di cura offerte dalle nuove tecnologie. L'elevato tasso di sviluppo del mercato farmaceutico ha invece certamente giovato ai produttori di farmaci. Il settore farmaceutico è tra quelli a più rapida espansione e registra elevati livelli di profitto. L'enfasi posta a sostegno delle esigenze di politica industriale viene in genere giustificata sostenendo che l'incentivazione tramite il prezzo svolge anche un


ruolo favorevole allo sviluppo economico del sistema nel suo insieme. Si sostiene, cioè, che un alto livello dei prezzi è in grado di generare, in tempi più o meno lunghi, un aumento dell'occupazione qualificata, (in particolare in ricerca), investimenti produttivi ed un incremento delle esportazioni con positivi effetti sul saldo della bilancia commerciale. In effetti l'esperienza maturata in taluni Paesi europei (specialmente Germania e Regno Unito) e negli Stati Uniti, mostra che un alto livello dei prezzi interni ha contribuito allo sviluppo del sistema economico, in particolare tramite sostanziosi e crescenti saldi attivi dell'interscambio. In Italia, il prezzo medio ponderato ha registrato tra il 1980 ed il 1989 una rapida crescita (i- 17%), nettamente superiore a quella dell'inflazione. Ciononostante il livello medio dei prezzi è in Italia ancora al di sotto di quello di Germania e Regno Unito, pur avendo recuperato buona parte della distanza che lo separava dalla media CEE. Oggi l'Italia ha prezzi mediamente superiori a quelli della Francia, e i prezzi dei prodotti immessi in commercio negli ultimi dieci anni non si discostano molto dalla media dei Paesi CEE; In Italia, tuttavia, non è avvenuto quanto detto a proposito di Germania, Regno Unito e Stati Uniti. L'occupazione è stagnante, in particolare nella ricerca, ed il saldo dell'interscambio è negativo ed in peggioramento. L'unica nota positiva è data da alcune iniziative di investimento attuate da società multinazio-

nali, a fronte delle quali sta però la crescita della quota di mercato interno direttamente o indirettamente (tramite licenze) controllata da società a capitale estero. Di fatto in Italia nell'ultimo decennio un livello rapidamente crescente dei prezzi non si è tradotto in benefici per il sistema economico, ma in un aggravio di spesa pubblica. Esula dagli obiettivi di questa nota l'esame delle cause di questo fenomeno, dovuto probabilmente al fatto che i profitti realizzati in Italia solo in parte vengono effettivamente reinvestiti nel nostro Paese. E invece necessario soffermarsi, anche se brevemente, sul contenuto qualitativo (dal punto di vista della efficacia terapeutica) dei prodotti immessi sul mercato nel 1980 rispetto a quelli di più recente introduzione. Questo è infatti un aspetto che può rivestire una certa importanza ai fini della politica dei prezzi. Se si osservano i prodotti via via immessi sul mercato nell'ultimo decennio, si può notare che essi presentano una dinamica accentuata sul piano dei prezzi che vengono loro riconosciuti, non sempre accompagnata però da analoga dinamica dal lato dell'efficacia dei risultati terapeutici. Infatti nonostante gli sforzi dei produttori ed i costi di ricerca crescenti occorre prendere atto della diminuzione del numero di prodotti altamente innovativi, sotto il profilo clinico e terapeutico, che annualmente vengono immessi sul mercato. In questa situazione le esigenze di cre21


scita dei produttori hanno generato una politica dell'innovazione marketing oriented, basata sulla continua sostituzione dei prodotti anche in assenza di una reale innovatività dei nuovi arrivati rispetto ai precedenti. Questo fenomeno, respoisabile in parte della sensibile crescita del prezzo medio ponderato, è ormai conosciuto come "effetto mix". Per il motivo sopra esposto sono sempre più numerose le categorie farmacologiche in cui coesistono prodotti a basso prezzo, perché da tempo sul mercato, con altri più recenti dal costo molto più elevato, mentre le differenze in termini di efficacia terapeutica comparata sono, salvo eccezioni, molto meno marcate. Dal 1979 al 1990 è stato in vigore in Italia un metodo basato sul controllo analitico dei costi (metodo "CIP-costi"). Tale metodo era stato inizialmente costruito in contrapposizione al cosiddetto "metodo sanità", utilizzato in precedenza, che si limitava a prendere in considerazione sostanzialmente il costo della materia prima ed a moltiplicano per un parametro standard onnicomprensivo. Un metodo concettualmente errato che aveva condotto alla nota pratica di registrare specialità ad alto contenuto di materie prime per ottenere alti prezzi. Per contrastare questa tendenza, il metodo introdotto nel 1979 sarebbe dovuto pervenire, secondo le indicazioni del CIPE, al prezzo finale mediante la sommatoria delle varie componenti di costo. Nei fatti tuttavia ciò è avvenuto so22

lo in parte. Essendo il settore farmaceutico caratterizzato da un elevato volume di costi comuni, e da una bassa incidenza di costi diretti, la realizzazione di un metodo basato sui costi richiede di ripartire sui singoli prodotti una grande massa di costi indiretti. Il metodo ciPE, non avendo risolto il problema dei meccanismi di ripartizione dei costi comuni, ha finito anch'esso per privilegiare per alcune importanti voci di costo, o il ricorso a percentuali sul ricavo o il ritorno alle materie prime come base di riferimento, per cui una volta definito il costo della materia prima, il prezzo finale veniva automaticamente ottenuto applicando una serie di parametri che nel loro insieme costituivano un vero e proprio moltiplicatore. Di conseguenza fino ad oggi la situazione ha continuato ad essere caratterizzata da un lato dalla estrema rigidità di tale metodo, dato che il prezzo finale veniva sostanzialmente determinato dal costo della materia prima, e dall'altro, dagli ovvi tentativi dei produttori di dimostrare costi di produzione dlle materie prime i più alti possibile. E stato recentemente approvato, dal cm, dopo parere favorevole del Parlamento, un nuovo metodo per la determinazione del prezzo dei farmaci (G.u. 11 ottobre 1990). Nonostante esso non sia stato formalmente ancora applicato le indicazioni metodologiche contenute nella delibera cii' (provvedimento 29/1990) consentono di delinearlo nelle sue grandi linee. Prendendo atto dei limiti del preceden-


te modello moltiplicativo, il nuovo metodo si differenzia da esso per due aspetti fondamentali. Da un lato introduce flessibilità nella valutazione della materia prima, e dall'altro riduce drasticamente il ricorso alla materia prima come base per la ripartizione dei costi comuni. Sotto il primo aspetto, il costo di produzione della materia prima può essere modificato in funzione di una serie di parametri che nel loro insieme possono variare notevolmente la stima iniziale di costo. Tali parametri sono: a) la diffusione della malattia, b) il rapporto dosaggio-attività, c) l'innovatività e la ricerca incorporata, d) la tecnologia usata, e) la ricaduta sul resto dell'economia. Il valore finale ottenuto applicando al costo di produzione uno o più dei suddetti parametri viene chiamato "valore del principio attivo (PA)", termine che viene ad assumere un significato assai più ampio di quello di materia prima. Sotto il secondo aspetto, (ripartizione dei costi comuni), per determinare il prezzo finale ex fabbrica devono essere aggiunti al valore di PA i costi comuni per spese generali (sG), spese di informazione medico-scientifica (IMs) e remunerazione del capitale (Rc), dove solo RC è in funzione del valore di PA, mentre SG e uìts sono ripartiti in funzione di una formula che rispecchia un aggregato di costi diretti molto simile al valore aggiunto di produzione, fondamentale componente del precedente metodo "ci-costi". Non essendo ancora stati resi noti dal

i valori assegnati ai vari parametri, non è possibile esprimere una valutazione sull'applicazione concreta del nuovo metodo. E invece possibile esprimere una prima valutazione di massima che non può che essere sostanzialmente positiva, poiché il nuovo metodo sulla carta almeno disinnesca il meccanismo del moltiplicatore basato sul costo di produzione della materia prima, e permette una maggiore flessibilità ed adattabilità a situazioni diverse secondo una logica di "buon senso". Tale nuovo metodo, comunque, rientra pur sempre nell'ambito dei modelli basati sull'analisi dei costi, i cui limiti sono ormai abbastanza evidenti, alla luce dell'evoluzione avvenuta sia dal lato dell'offerta (in particolare la stasi dell'innovazione) sia dal lato della domanda (in particolare l'interesse dei servizi sanitari di pagare i farmaci in funzione del loro contenuto). Può quindi essere utile analizzare se esistono metodi alternativi ed in che misura essi possono essere applicati alla realtà italiana. Essi sono sostanzialmente due, la "contrattazione dei profitti", e la "comparazione del merito terapeutico ed economico dei prodotti". La "contrattazione dei profitti" si prefigge di controllare i prezzi attraverso la predeterminazione, contrattata con le imprese, del livello dei profitti. E questo il metodo utilizzato nel Regno Unito per quanto riguarda i prodotti prescrivibili nell'ambito del National CIP

23


Health Service (oltre il 90% dei consumi). Esso lascia le imprese libere di fissare il prezzo del singolo prodotto purché l'ammontare complessivo dei profitti non ecceda un certo livello, calcolato in termini percentuali con riferimento agli investimenti effettuati, e non con riferimento alle vendite. Il livello di profitto riconosciuto può variare, sia nel tempo sia tra le imprese, in funzione di una serie di variabili che formano oggetto di negoziazione tra la pubblica amministrazione e le singole imprese (investimenti in ricerca, livelli di occupazione, esportazioni etc.). Il tutto viene controllato in base alle risultanze dei bilanci aziendali; Questo metodo può funzionare solo in una realtà in cui i bilanci siano "trasparenti" e controllabili, ed in cui la pubblica amministrazione sia in grado di competere con, le imprese. E quindi utopistico pensare di poterlo applicare in Italia, dove non esiste ancora l'obbligo di certificare i bilanci (nonostante ciò sia previsto da una direttiva CEE) e dove il potere contrattuale dell'amministrazione è tradizionalmente piuttosto basso. Del resto, nello stesso Regno Unito, dove tale metodo ha dimostrato di saper produrre risultati positivi, la sua applicazione incontra spesso delle difficoltà legate prevalentemente al problema dei transferprices. Con la "comparazione del merito terapeutico ed economico dei prodotti", preso atto dello sganciamento di fatto realizzatosi tra i costi dei produttori ed 24

i prezzi di vendita, si rinuncia a priori all'analisi del contenuto industriale e commerciale dei prodotti. Essa concentra invece la sua attenzione sulla "utilità terapeutica ed economica" del nuovo prodotto di cui si chiede la registrazione ed il prezzo. In altre parole ci si pone l'interrogativo: quanto è più utile per la collettività questo nuovo prodotto, nella cura di una certa patologia, rispetto a quelli già esistenti? La risposta deve riflettersi sul livello del prezzo riconosciuto, che deve rispecchiare il vantaggio accertato. In tal modo il nuovo prodotto che non presenti vantaggi rispetto all'esistente avrà un prezzo sostanzialmente uguale o addirittura inferiore ai vecchi prodotti, indipendentemente dalle caratteristiche di originalità della materia prima contenuta, dalla struttura dei costi di produzione, e dalle spese di ricerca sostenute. Il vantaggio da accertare non è soltanto quello terapeutico (cioè misurabile con parametri biologici o clinici) ma si deve tenere conto anche della economicità per il sistema sanitario e per il sistema produttivo nel suo complesso. Ad esempio della possibilità che la nuova terapia cambi la "storia" della malattia e quindi la vita del paziente permettendogli ad esempio di lavorare o di intrattenere normali relazioni sociali. Devono inoltre essere valutate le conseguenze sulla organizzazione generale del SSN, quali la possibilità di curare a domicilio, o di ridurre la durata della ospeda-


lizzazione, o evitare un intervento chirurgico. Apposite tecniche di valutazione economica, (costo-beneficio, costo-efficacia, costo-utilità) sono state messe a punto e potrebbero essere utilmente applicate in sede di determinazione del prezzo dei nuovi farmaci. Verrebbero così prese in considerazione le conseguenze derivanti dalla introduzione sul mercato del nuovo farmaco. In altri termini, verrebbe valutata la convenienza per la collettività, e per il SSN in particolare, di disporre del nuovo farmaco. Questo metodo per il momento trova una parziale e limitata applicazione in Francia, ai farmaci per i quali viene richiesto dal produttore l'inserimento nel Prontuario Terapeutico ivi vigente. Il principale parametro utilizzato per confrontare un nuovo farmaco con quanto già esiste è il "costo per giornata di terapia". Nonostante ci si limiti a questo solo indicatore, i risultati in termini di prezzo sembrano essere positivi, dato che i confronti internazionali mostrano che i prezzi francesi sono tra i più bassi nella CEE. La concreta realizzazione in Italia di un metodo di questo genere potrebbe incontrare numerosi ostacoli, in quanto esso garantirebbe un elevato riconoscimento finanziario (cioè un alto prezzo) solo ad un ristretto numero di nuovi prodotti, a causa della caduta del tasso di innovazione, oramai da qualche anno chiaramente avvertibile. Alcune brevi considerazioni sono pro-

babilmente sufficienti per sintetizzare la situazione: la spesa pubblica per farmaci si è sviluppata ad un tasso assai elevato, superiore a quello del PIL e della spesa sanitaria complessiva. In presenza di consumi fisici stagnanti, causa prima dell'espansione della spesa è stata la rapida crescita dei prezzi medi, dovuta in buona parte alla strategia di sostituzione ("effetto mix"), realizzata dai produttori. Non è possibile, con le informazioni disponibili, porre in relazione tali crescenti livelli di spesa con il livello di salute della popolazione. E comunque probabile che livelli analoghi di salute possano essere ottenuti con input diversi di risorse pubbliche. 3)La crescita del mercato farmaceutico pubblico ha svolto certamente un ruolo positivo nei confronti dello sviluppo delle imprese. 4) Se si considerano i risultati ottenuti dal punto di vista dell'interesse economico generale del Paese essi sono invece deludenti. A fronte delle decine di migliaia di miliardi di spesa pubblica stanno un'occupazione. stagnante ed una bilancia commerciale pesantemente in rosso, per non parlare della virtuale scomparsa dell'industria farmaceuica a capitale italiano. Da queste sintetiche osservazioni sembra emergere che dei due obiettivi assegnati alla politica dei prezzi amministrati, quello dello sviluppo industriale è stato realizzato in misura maggiore rispetto a quello del contenimento della spesa. 25


Purtroppo i l perseguimento del primo obiettivo non ha avuto le sperate positive ricadute sul resto dell'economia. E quindi legittimo chiedersi se abbia ancora senso continuare sulla strada di una allocazione di risorse pubbliche non particolarmente efficace. A parere di chi scrive occorre che le legittime esigenze di sviluppo delle imprese vengano bilanciate, nell'interesse generale del Paese, dalle altrettanto legittime esigenze di tutela della domanda e della spesa pubblica. In questa ottica la soluzione ottimale potrebbe essere quella di un metodo di fissazione dei prezzi basato sulla "utilità" terapeutica ed economica dei prodotti. Secondo tale principio il SSN acquista un nuovo prodotto ad alto prezzo non perché il produttore ha speso tanto in ricerca o perché la materia prima è costosa, ma perché esso fornisce vantaggi terapeutici ed economici aggiuntivi rispetto ai prodotti già esistenti. Un metodo basato sulla "convenienza" per la collettività permetterebbe al SSN di utilizzare in misura molto maggiore, rispetto ad un metodo basato sull'analisi dei costi, il suo potere di quasi monopsomio. Considerando in via prioritana in che misura il nuovo prodotto contribuisce al miglioramento dei risultati ottenibili con l'intervento terapeutico, è possibile definire il livello di prezzo con ciò compatibile, sulla base

Pli

dei prodotti già esistenti, il cui prezzo viene assunto come "termine di riferimento". È comunque impensabile proporre oggi l'abbandono del metodo che sta per essere introdotto e la sua completa sostituzione. Dovrebbe invece essere possibile proporre una sua integrazione, introducendo tra i parametri di cui tener conto nella formula di calcolo anche quello della convenienza per il SSN . Cm e possibile introducendo un parametro aggiuntivo, oppure caratterizzando esclusivamente in questa direzione un parametro già esistente e denominato "innovatività e ricerca". In entrambi i casi è necessario assegnare al fattore "convenienza economica" un peso adeguato. Sarebbe in tal modo possibile identificare per ciascuna classe terapeutica una serie di prodotti già sul mercato, il cui costo per il SSN verrebbe ad assumere di fatto il significato di "prezzo di riferimento". Pur essendo, quello che si propone, un semplice correttivo facilmente adottabile anche in tempi brevi, esso avrebbe il vantaggio di indurre un significativo cambiamento di rotta nella politica dei prezzi amministrati, con l'obiettivo, nel medio-lungo periodo, di sganciare la fissazione del prezzo dall'analisi dei costi, per tenere in maggior conto l'interesse del SSN.


Tav. i - Confronto del prezzo dei farmaci nei Paesi Paesi

CEE

EUROSTAT

BEUC

SNIP

(1985)

(1987)

(1987)

media CEE= 100 media CEE= 100 Francia= 100 Belgio Danimarca Spagna Francia Grecia Irlanda Italia PaesiBassi Portogallo Regno Unito Germania (luT)

94 178 67 74 63 131 79 165 62 99 186

*) Il decreto legislativo del 27/1/1992, n. 79 di attuazione della direttiva CEE riguardante la «Trasparenza delle misure che regolano la fissazione dei prezzi delle specialità medicinali per uso umano e la loro inclusione nei regimi nazionali di assicurazione malattia» non muta nella sostanza i termini del problema quali sono stati esposti dall'autore. Infatti

85 141 69 68 71 128 78 131 61 110 146

121 -

84 100 88 -

107 194 -

137 205

le modifiche introdotte sono meramente procedura. li: mentre prima il cip interveniva solo quando il procedimento avesse concluso il suo iter all'interno del Ministero della Sanità, oggi esso viene coinvolto sin dall'inizio. Infine sono stati stabiliti dei termini entro i quali la pubblica amministrazione deve dare una risposta [N.d.R.]. MW


La protezione brevettuale dei prodotti farmaceutici di Renzo Ristuccia

Il settore farmaceutico rappresenta un che in contrasto tra loro (basti pensare alla questione della spesa pubblica in significativo banco di prova dell'unificazione europea dei mercati. L'elimina- rapporto al diritto alla salute) - che zione delle barriere regionali passa in- rendono oltremodo complessa la defifatti attraverso l'uniformazione. o l'ar- nizione di normative equilibrate. monizzazione di tre distinte aree nor- Il presente lavoro si propone, pur non mative che si presentano tutte, fin perdendo la visione globale della regoquando restino ancorate agli ordina- lamentazione del settore, di analizzare menti• interni degli Stati membri, a le connessioni tra i profili brevettuali e creare sensibili ostacoli alla circolazio- le procedure di autorizzazione amminine dei prodotti. La prima delle norma- strativa dei farmaci, specie alla luce deltive evocate è quella delle autorizzazio- la recente diffusione della patent terni cioè di quell'istituto che ni sanitarie alla produzion.e e soprattut- restoration, consente il "recupero" in termini di to alla commercializzazione dei farmadurata della privativa industriale del ci: come in ogni procedimento autoriz"tempo perduto" per ottenere le autozatorio l'intervento della pubblica amrizzazioni sanitarie. ministrazione può mascherare prassi protezionistiche. La seconda area quella brevettuale: anche qui il princi- NovITÀ LEGISLATIVE CONCERNENTI I FARpio di territorialità della privativa non MACI IN EUROPA E IN ITALIA in sintonia con le esigenze di un mercato unico. Vi è infine la disciplina dei Converrà dedicare una premessa a rapiprezzi, di determinazione amministra- de informazioni in merito alle fonti cotiva in gran parte dei Paesi CEE, che crea munitarie ed italiane nelle aree normanon poche frizioni con i principi , della tive interessate. libera concorrenza cui si informa il L'opera di armonizzazione della CoTrattato di Roma. munità Europea ha avuto ad oggetto le D'altra parte in campo farmaceutico le condizioni per il rilascio delle autorizragioni dell'impresa si misurano con zazioni alla produzione e alla messa in fondamentali interessi pubblici - an- commercio dei farmaci (direttive n. 65/ 28


65; 75/318; 75/319; 81/851; 83/570; 87/21; 91/356, molte delle quali più volte modificate o integrate) stabilendo principi generali in ordine alla qualità, sicurezza ed efficacia del medicinale, alla sperimentazione, alla descrizione della specialità medicinale, alla farmacovigilanza ecc. Talune normative europee sono state recepite in Italia con atti amministrativi del Ministero della sanità, ma una riforma organica si è avuta solamente nel 1991 con il decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178 che sostituisce le disposizioni in materia di autorizzazioni per i farmaci dei r.d. 3 marzo 1927, n. 478 e 27 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie). Il limite attuale dell'armonizzazione comunitaria sta nella mancanza di una disciplina che consenta agli operatori di autorizzare il farmaco una volta sola e di far valere detta autorizzazione negli a[tri Stati membri. Le proposte di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni (c.d. "procedure multistato") trovano accoglimento molto tiepido perche' molti Paesi avvertono il rischio di una "concorrenza al ribasso" tra ordinamenti in ordine ai sistemi di vigilanza. In altri termini si teme che le imprese farmaceutiche possano scegliere lo Stato in cui è pii semplice ottenere le autorizzazioni per poi vendere il farmaco su tutto il territorio comunitario. Per evitare tale risultato è oggi allo studio una regolamentazione finalizzata all'istituzione di un organo comunitario per il rilascio di un'unica autorizza-

zione europea. Tale organo rilascerebbe direttamente le autorizzazioni ai farmaci derivati dalla biotecnologia o comunque particolarmente innovativi; fornirebbe invece istruzioni vincolanti alle autorità nazionali per autorizzazioni soggette al mutuo riconoscimento. Dell'organo comunitario verrebbero a fare parte esperti dei singoli Stati. Sin qui sul fronte delle autorizzazioni sanitarie; in materia di protezione brevettuale dei farmaci, invece, ogni Stato si sta muovendo per conto proprio istituendo forme di privativa complementari che prolungano la durata del brevetto. Così in Francia con la Loi n. 90510 del 25 giugno 1990 o in Italia con la legge 19 ottobre 1991, n. 349 si è introdotto l'istituto del certificato complementare di protezione per i medicamenti o i relativi componenti oggetto di brevetto. Al fine di rendere compatibili le iniziative nazionali con la Convenzione di Monaco' sul brevetto europeo, quest'ultima è stata emendata (art. 65) per stabilire che il termine di durata ventennale non pregiudica il diritto degli Stati aderenti di aumentare la durata dei brevetti per trovati soggetti ad autorizzazione amministrativa. Il Consiglio delle Comunità Europee, conscio che il proliferare di normative nazionali non armonizzate mal si concilia con gli obiettivi del mercato unico, il 18 giugno 1992 ha emanato il regolamento n. 1768/92 (in G.Lr.C.E. 2 luglio 1992) sull'istituzione di un certifi4J


cato protettivo complementare per i medicinali. La tempestività dell'intervento comunitario e il ricorso al regolamento come strumento normativo di efficacia più immediata anziché a una direttiva di armonizzazione, sono bene illustrati nel preambolo: «considerando che è opportuno prevedere una soluzione uniforme a livello comunitario e prevenire in tal modo una evoluzione eterogenea delle legislazioni nazionali che comporti ulteriori differenze tali da ostacolare la libera circolazione dei medicinali all'interno della Comunità e da incidere, di conseguenza, direttamente sulla creazione e sul funzionamento del mercato interno; considerando che è pertanto necessaria la creazione di un certificato protettivo complementare per i medicinali la cui immissione in commercio sia stata autorizzata, il quale possa essere ottenuto dal titolare di un brevetto nazionale o europeo alle stesse condizioni in ciascuno Stato membro; che, di conseguenza, il regolamento costituisce lo strumento giuridico più appropriato». La CEE dunque si avvale del più potente dei mezzi che il Trattato di Roma le mette a disposizione per ravvicinare le legislazioni nazionali: quell'art. 100A, introdotto con l'Atto Unico Europeo, che consente al Consiglio di adottare a maggioranza qualificata qualunque misura necessaria per l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno. Che ci consti si tratta - al di fuori del diritto antitrust - del primo regola30

mento CEE in materia di proprietà industriale'. Tanto è vero che quando si pensò a un sistema brevettuale comunitario, gli Stati membri, piuttosto che attivare i meccanismi di produzione normativa previsti dal Trattato di Roma, stipularono una convenzione ad hoc. La Convenzione del Lussemburgo sul brevetto comunitario è peraltro rimasta sinora sulla carta a quasi venti anni dalla sua stipulazione e nel regolamento 1768/92 manca qualunque riferimento ad essa. La decisione di adottare in materia di certificato complementare di protezione un regolamento obbligatorio e direttamente applicabile è anche dovuta all'intenzione di limitare la possibilità degli Stati di avvalersi delle deroghe ex art. 36 del Trattato di Roma. Una restrizione della libera circolazione dei farmaci da parte di uno Stato membro troverebbe infatti motivo sia nella tutela della salute che nella tutela della proprietà industriale, entrambe menzionate dall'art. W. Il regolamento 1768/92 sostituisce la legge 349/1991. E infatti pacifico che gli Stati membri non possono ostacolare l'efficacia diretta dei regolamenti e non possono emanare atti che snaturino il diritto proprio della Comunità 3 . Anche eventuali norme statali di attuazione o di interpretazione non possono avere carattere di obbligatorietà. Restano comunque salve le disposizioni della legge italiana per gli aspetti in cui il regolamento CEE fa espresso rinvio alla normativa nazionale. Tali rin-


vii riguardano le tasse di domanda e di mantenimento (artt. 8, secondo comma e 12 reg. 1768/92), la designazione dell'autorità competente (art. 9, primo comma, reg. 1768/92), talune condizioni per il rilascio del certificato (art. 10, quinto comma, reg. 1768/92) e - soprattutto - il diritto transitorio (art. 20 reg. 1768/92). Quest'ultima disposizione, come i seguenti articoli 21 e 22, deve essere stata inserita nel regolamento con una certa fretta al momento dell'approvazione, come dimostra l'assenza di una rubrica che invece distingue tutte ie altre norme. La disposizione tutela essenzialmente coloro che avevano depositato domanda di certificato complementare in Italia o in Francia (gli unici Stati dotati di una legislazione in materia) prima della pubblicazione del regolamento. A tali domande non si applica il regolamento. La disposizione è anzi congegnata in modo da permettere di ottenere cerficati complementari secondo le leggi nazionali anche per domande depositate dopo la pubblicazione del regolamento purché evase prima della sua entrata in vigore. In buona sostanza i "fortunati" che abbiano depositato una domanda tra il novembre del 1991 e il luglio del 1992 o comunque abbiano ottenuto il certificato prima del gennaio 1993 disporranno di una privativa di durata superiore a quella prevista dal regolamento CEE.

CARENZE ED ECCESSI NELLA PROTEZIONE DEL FARMACO

Agli inizi del 1978 in Italia i risultati della ricerca farmaceutica potevano essere sfruttati, nel rispetto delle leggi sanitarie, da parte di chiunque. L'art. 14, primo comma, del r.d. 29 giugno 1939, n. 1127 ("legge invenzioni"), erede di una consolidata tradizione normativa anche pr.eunitaria, stabiliva: «Non possono costituire oggetto di brevetto i medicamenti di qualsiasi genere né i processi per la loro fabbricazione». Nelle tendenze interpretative più severe4 il divieto si estendeva al punto di negare la privativa a prodotti suscettibili di più impieghi finché tra questi ve ne fosse almeno uno di natura terapeutica. Veniva così esclusa - ad esempio - la protezione di una sostanza usata come integratore di mangimi per animali potendo avere detta sostanza anche un'efficacia medicamentosa, in particolare antisettica, per l'uomo e per gli animali (caso Carbadox). La situazione normativa italiana presentava, rispetto a sistemi brevettuali (e tecnologici) più evoluti, aspetti di arretratezza tali da imporre un mutamento di rotta. Questo si ebbe grazie a un intervento della Corte costituzionale 5 seguito a breve distanza di tempo dalla ratifica della Convenzione sul brevetto europeo6 e dalla riforma della legge invenzioni7 La declaratoria di illegittimità costituzionale del divieto di brevettabilità dei farmaci venne fondata sui contrasto del .

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(vecchio) art. 14 L.I. con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e con l'obbligo della Repubblica di promuovere la ricerca scientifica e tecnica (art. 9 Cost.). Secondo la Corte il trattamento diverso della ricerca farmaceutica rispetto ad altri settori industriali era privo di giustificazioni. Il diritto alla salute (art. 32 Cost.) - ragionava la Corte - non subisce infatti pregiudizio a causa della privativa visto che il regime dei prezzi amministrati e l'istituto della licenza obbligatoria garantiscono contro il "rincaro" o l'insufficiente produzione del farmaco prodotto in regime di monopolio brevettuale. Sul piano dell'eguaglianza sostanziale inoltre veniva evidenziata la disparità di trattamento che il divieto realizzava attribuendo le stesse opportunità di sfruttamento del nuovo trovato alle imprese che si dedicavano alla ricerca e a quelle che approfittavano dei risultati della ricerca altrui. Scomparso il divieto di brevettabilità, in materia di farmaci vigono le seguenti disposizioni. L'art. 52 4) CBE e l'art. 12, quarto comma, L.I. recitano: «Non sono considerate come invenzioni atte ad avere applicazione industriale, i metodi per il trattamento chirurgico o terapeutico del corpo umano o animale e i metodi di diagnosi applicati al corpo umano o animale. Questa disposizione non si applica ai prodotti, in particolare alle sostanze o alle miscele di sostanze, per l'attuazione dei metodi nominati». L'art. 54 CBE consente anche la brevettabilità, per l'attuazione di un metodo chirurgico, terapeutico o diagnostico, 32

di una sostanza o composizione di sostanze già considerata nello stato della tecnica a condizione che la sua utilizzazione in uno qualsiasi di questi metodi non sia compresa nello stato della tecnica. Si avrà occasione nel corso del lavoro di approfondire talune questioni interpretative poste dalle norme trascritte. Per il momento le menzioniamo a testimonianza di un trattamento peculiare che l'ordinamento riserva all'invenzione farmaceutica (e per certi versi al più ampio insieme delle invenzioni chimiche). Non a caso, nei tre lustri che ci separano dagli interventi della Corte costituzionale e del legislatore, dottrina e giurisprudenza hanno accuratamente analizzato il brevetto farmaceutico mettendo in luce quanta diversa attenzione si debba prestare nell'applicazione a questo dei tradizionali istituti del diritto delle privative industriali. Se qualcuno avesse ancora dubitato della necessità di una riflessione particolare sul brevetto farmaceutico, a fugare ogni perplessità è intervenuta la legge 19 ottobre 1991, n. 349 che, interpolando l'art. 4 bis nella legge invenzioni, ha introdotto l'istituto del certificato complementare di protezione per i medicamenti o i relativi componenti, oggetto di brevetto. Il certificato, come si è detto, consente di prolungare la durata del brevetto per un periodo pari a quello intercorso tra la data di deposito della domanda di brevetto e la data del decreto ministeriale con cui viene concessa la


prima autorizzazione all'immissione in maci ed ai procedimenti per la producommercio del medicamento. zione dei farmaci. La legge italiana - come spiegato nel Se la proclamata ratio della 1. 349/1991 paragrafo precedente - è da conside- consiste nel recupero degli anni in cui il rarsi sostituita dal regolamento CEE brevetto non poteva essere sfruttato 1768/92. Non è però del tutto inutile per mancanza di autorizzazione all'imesaminarla dal punto di vista della legit- missione in commercio, non si vede timità costituzionale, in parte perché perché analoga opportunità non debba talune disposizioni restano in vigore essere accordata ad imprese produttrici per un significativo periodo transito- di altri beni sottoposti ad autorizzaziorio, in parte perché l'analisi consente di ne amministrativa 8 . Non a caso nella rendere immediatamente evidenti gli modifica dell'art. 63 della Convenzione aspetti più controversi dell'istituto del di Monaco non si fa riferimento a mecertificato complementare di protezione. dicamenti bensì a «prodotti, processi di Non staremo qui a soffermarci su talu- produzione o usi di prodotti che devone incongruità tecniche della 1. 349/ no essere sottoposti a un procedimento 1991 (basti ricordare che il primo com- amministrativo di autorizzazione». Vi è comunque un ulteriore aspetto di ma dell'art. 4 bis L.I. fa riferimento allegittimità costituzionale su cui vale la l'art. 162 del testo unico delle leggi sapena di riflettere. L'art. 9 del d. lgs. n. nitarie che - alla data di approvazione 178/1991 assegna al Ministero della sadella legge sia alla Camera, il 30 luglio nità un termine di 120 giorni dalla pre1991, sia al Senato, il 2 ottobre 1991, sentazione della domanda (eccezionalera già stato sostituito, quantomeno mente prorogabile di 90 giorni) per auper i farmaci per uso umano, dall'art. 8 torizzare l'immissione in commercio del decreto legislativo 29 maggio 1991, del farmaco. Quando il Ministero chien. 178). Occorre piuttosto evidenziare de documentazione integrativa il termiche, grazie alla nuova normativa, il far- ne è sospeso finché l'interessato non maco è venuto a godere in termini di fornisca i dati complementari. La nuodurata di una protezione superiore a va normativa sulle autorizzazioni farquella di altre invenzioni. Tale circo- maceutiche si presenta dunque - nello stanza potrebbe rendere per nulla pere- spirito che informa la disciplina del grina una questione di costituzionalità procedimento amministrativo in gene"alla rovescio" rispetto a quella esami- rale - tesa a contenere in tempi ragionata dalla Corte costituzionale nel 1978. nevolmente brevi gli accertamenti della Nella versione della 1. 349/1991, la pa- pubblica amministrazione. tent term restoration non appare infatti L'art. 4 bis della legge invenzioni predel tutto conforme al principio di egua- scinde dai termini imposti al Ministero glianza laddove sia applicata solo ai far- della sanità, così che il certificato com33


plementare "copre" non soio il periodo del procedimento amministrativo, ma anche il periodo di sperimentazione. Vien da chiedersi a questo punto se il farmaco sia davvero il solo bene la cui messa in commercio deve essere preceduta da adeguata sperimentazione e che pertanto meriti una privativa prolungata del tempo necessario alla sperimentazione stessa. In altri termini perché l'impresa farmaceutica può, nei limiti massimi di cui all'art. 4 bis, effettuare tutte le prove di laboratorio che vuole, visto che il tempo "perduto" in termini di durata della privativa viene completamente recuperato, mentre le altre imprese titolari di un brevetto devono "sbrigarsi" a sperimentare ché altrimenti sacrificano i vantaggi dell'esclusiva?9 Se alla domanda retorica può essere data risposta, questa consiste nell'evidenziare il fondamentale interesse pubblico all'accuratezza della sperimentazione di prodotti destinati alla cura della persona umana, interesse esplicitamente confermato dal fatto che alcune prove sono comunque imposte dalla legislazione sanitaria. Nel considerare tale obiezione, ponendo sulla bilancia tutti gli interessi pubblici meritevoli di tutela, va comunque tenuto presente che, pur in assenza di normative esplicite e dettagliate (la cui esistenza per particolari categorie di beni oltre ai farmaci non siamo certamente in grado di escludere), vigono i princìpi generali sulla responsabilità del produttore. Ciò significa che un'adeguata sperimentazione è comunque necessaria per evita34

re di incorrere in obblighi risarcitori per i danni provocati da prodotti difettosi (d.P.R. 24 maggio 1988, n. 224). Sempre al fine di valutare la costituzionalità dell'art. 4 bis L.I. nell'ottica di un contemperamento degli interessi coinvolti, non si può fare a meno di notare che la durata massima del certificato complementare è largamente superiore a quella vigente in altri ordinamenti (USA, Giappone, Francia) per istituti analoghi. Infatti la legge italiana non soio contempla una durata fino a diciotto anni dalla scadenza del brevetto - sono sette in Francia, cinque negli USA e in Giappone - ma omette anche qualunque riferimento alla data dell'autorizzazione amministrativa. Negli altri sistemi brevettuali citati, invece, la patent terni restoration non può prolungarsi oltre i diciassette anni in Francia o oltre i quattordici negli USA dall'autorizzazione sanitaria. Considerata l'eccessiva durata del certificato italiano riesce peraltro difficile fugare una mauvaise penseé: detto certificato forse non tutela tanto la ricerca farmaceutica nazionale, i cui tempi dovrebbero corrispondere a quelli degli altri Paesi, quanto i licenziatari italiani di tecnologia estera che arrivano in ritardo rispetto ai propri licenzianti ad ottenere un'autorizzazione all'immissione in commercio. Molti dei dubbi di costituzionalità rispetto al certificato complementare di protezione cessano di avere ragione di essere in seguito all'adozione del regolamento CEE 1768/92. Prima ancora del-


l'ovvia constatazione per cui non è ammissibile un sindacato (italiano) di costituzionalità sù un atto comunitario, è il contenuto della disciplina europea che risponde alla gran parte delle critiche mosse alla normativa interna. 11 preambolo del regolamento è molto efficace nel rappresentare la "filosofia" che ispira la nuova disciplina; il Consiglio "considera" infattisufficiente che il titolare benefici complessivamente di quindici anni al massimo di esclusività a partire dalla prima autorizzazione all'immissione in commercio e che tuttavia in un settore così complesso e sensibile come il settore farmaceutico, dovendo essere tutelati tutti gli interessi in gioco, ivi compresi quelli della salute pubblica, la durata del certificato non deve superare i cinque anni dalla scadenza del brevetto di base. Il regolamento CEE tutela quindi gli interessi dell'industria farmaceutica ma non dimentica quella salute pubblica che pure ha costituito per anni elemento di cautela nella protezione brevettuale dei medicinali. La disciplina che concretamente realizza questo programma sarà analizzata nei prossimi paragrafi. Per il momento è sufficiente rilevare che il contenimento della durata della privativa in una misura ragionevole e proporzionata ai tempi dell'autorizzazione sanitaria riduce sostanzialmente quella disparità di trattamento tra medicinali e altri beni che la norma italiana provocava in spregio palese al principio di eguaglianza.

LA DISPUTA SUL BREVETTO CHIMICO-FARMACEUTICO

L'invenzione farmaceutica, ma più in generale l'invenzione chimica, presenta caratteristiche singolari che richiedono particolari cautele nell'applicare istituti tipici del sistema brevettuale, sistema storicamente modellato sull'invenzione meccanica. Generalmente infatti la ricerca di base porta alla sintesi di un composto di cui possono essere conoscibili in breve tempo la struttura, certi parametri chimico-fisici e - forse - certe proprietà. Tale composto consiste spesso in una molecola base da cui possono derivare, variando elementi della struttura molecolare (posizione, numero e geometria dei gruppi laterali, aggiunta di elementi ecc.), un numero, anche infinito, di composti. Difficilmente l'inventore avrà sintetizzato sia pure una minima parte di questi; al limite non vi è neppure necessità di sintetizzarli potendo la loro struttura essere determinata attraverso meri calcoli matematici. Sulla ricerca di base si innesta la ricerca "di secondo grado" il cui compito consiste nel determinare le proprietà utili del composto, o meglio nello stabilire quale tra i tanti composti ricavabili dalla molecola base e piu idoneo a soddisfare un bisogno terapeutico o (allargando la visuale dal campo farmaceutico a quello chimico) umano in generale. La ricerca "di secondo grado" si orienta inoltre verso l'individuazione di nuovi procedimenti di sintesi e di 35


nuove possibilità di utilizzare i composti noti10 . Date queste caratteristiche del trovato chimico-farmaceutico è semplice individuare due interessi imprenditoriali contrapposti: da un lato chi ha effettuato la ricerca di base mira ad una privativa su tutta la famiglia di composti ricavabili dalla molecola sintetizzata; dall'altro chi effettua gli studi applicativi vuole essere libero di sfruttare commercialmente il prodotto specifico. Per comporre gli interessi in gioco, giurisprudenza e dottrina brevettuale hanno seguito "percorsi" giuridici che non sempre collimano nei vari ordinamenti. Per quanto in particolare concerne l'Italia le soluzioni nel vigore della legge interna rischiano di scontrarsi con quelle offerte sotto la Convenzione di Monaco. Dei vari "percorsi" proposti esamineremo solo le linee essenziali al fine di innestare sul dibattito in corso gli spunti ricavabili dalla disciplina del certificato complementare. Il modo più diretto di affrontare la questione consiste nell'indagare il contenuto della privativa sull'invenzione chimica e da ciò trarre argomenti utilizzabili in sede di brevettabilità 1 t. Si tratta in altri termini di stabilire quali contegni ha il diritto di inibire il titolare di una privativa industriale su una sostanza chimica; questione che riunisce due domande forse più familiari agli esperti di diritto industriale: a) se sia brevettabile una formula chimica a prescindere da qualsivoglia indicazione d'uso e b) se 01

- data ad a) risposta positiva - un trovato "selezionato" tra i tanti che discendono da detta formula, ovvero un uso alternativo e originale del composto, costituisca un'invenzione "dipendente". Secondo una corrente di pensiero, autorevole ancorché minoritaria 12 , il brevetto chimico-farmaceutico è un "brevetto d'uso", vale a dire un atto che attribuisce al titolare un'esclusiva non sul prodotto in sé, ma sull'uso di quel prodotto indicato dall'inventore. Gli argomenti a sostegno della tesi in parola sono i seguenti: - Lo ius excludendi alios costituisce il corrispettivo che l'ordinamento "paga" all'inventore per la soddisfazione di un bisogno che la collettività ritrae dall'uso dell'invenzione; un'invenzione inutile non merita pertanto tutela. - La utility dell'invenzione è riconducibile al requisito dell'industrialità. - Mentre nelle invenzioni meccaniche l'indicazione dell'uso è generalmente implicita nella descrizione della struttura del trovato, la struttura di un trovato chimico non insegna nulla o quasi delle possibili funzioni. Sta dunque all'inventore indicare espressamente il bisogno umano alla cui soddisfazione l'invenzione è preordinata. - La conferma testuale di tale teoria è rinvenibile nel quarto comma dell'art. 14 L.I. che nell'ammettere la brevettabilità di nuova utilizzazione di sostanza nota esprime il principio generale per cui il brevetto chimico è un brevetto d'uso.


Dalla teoria del brevetto chimico come brevetto d'uso discendono due importanti corollari. In primo luogo il principio dell'unità inventiva impone che ad ogni brevetto può corrispondere un solo uso del composto. In secondo luogo ogni originale utilizzazione del composto può costituire oggetto di brevetto del tutto indipendente da altri brevetti incidenti sulla stessa sostanza. Non viene dunque preso in considerazione il disposto dell'art. 5 L.I. che richiede per attuare un'invenzione "dipendente" da altra oggetto di privativa il consenso del titolare di quest'ultima, né quello dell'art. 54, secondo comma, n. 2) L.I. che disciplina la licenza obbligatoria a favore del secondo inventore. Per temperare gli svantaggi che tale soluzione interpretativa comporta per la ricerca di base si ammette 13 comunque una privativa sul procedimento di realizzazione della sostanza, privativa che stimolerebbe la ricerca di secondo grado finalizzata o a mettere a punto un nuovo processo di sintesi, o comunque nuovi usi della sostanza (che darebbero eventualmente luogo a "brevetti d'uso" questa volta dipendenti dal brevettodi procedimento). Vediamo a questo punto le ragioni che inducono la gran parte dei commentatori14 a non accogliere la teoria del "brevetto d'uso". Innanzitutto viene rilevato un vizio logico nel negare da un lato la privativa su un prodotto inutile per ammettere dall'altro la brevettabilità di un procedimento il cui unico

scopo consiste nella produzione di tale prodotto inutile. Si osserva poi che l'ultimo comma dell'art. 14 L.I., più che espressione di un principio generale, costituisce norma eccezionale alla stregua del secondo comma dell'art. 2585 c.c. che limita il brevetto ai ((risultati individuati dall'inventore» nel solo caso di applicazione tecnica di un principio scientific& 5 . In tutti gli altri casi dunque il brevetto riguarda il "prodotto in sé". Non è poi mancato chi 16 ha rilevato gli inconvenienti pratici dell'insistenza di due diversi brevetti (d'uso) sullo stesso prodotto. Si è fatto l'esempio di due farmaci di composizione sostanzialmente identica, uno prodotto e venduto dal titolare del brevetto per l'uso del trovato in cure cardiache, l'altro prodotto e venduto dal titolare del brevetto per l'uso del trovato a fini antipiretici: come impedire al consumatore (consigliato dal medico) di usare il secondo (magari meno caro) per la prima terapia? 17 . Se ne trae un argomento ab inconveniente per ritenere valido il brevetto di "prodotto in sé". Una volta ammessa la brevettabilità della formula generale non è diffiile applicare il regime delle invenzioni dipendenti alle utilizzazioni originali del trovato. Anziché attardarsi in indagini sulla natura della privativa chimico-farmaceutica, la giurisprudenza di legittimità ha preferito un percorso di composizione degli interessi fondato esclusivamente attraverso il brevetto, vale a dire sul37


l'interpretazione dell'art. 28, secondo comma L.I. Con decisione 16 novembre 1990, n. 11094 18 la Corte di Cassazione ha stabilito che, dovendo un'invenzione essere descritta nel brevetto in maniera tale che ogni persona esperta del ramo possa attuarla, è nullo quel brevetto farmaceutico che non consente all'homme de métier, senza dover ricorrere a nuove ricerche, nuovi controlli o nuove sperimentazioni, di impiegare la sostanza a determinati fini terapeutici. Il ragionamento sul brevetto chimicofarmaceutico svolto dalla Cassazione in termini di sufficienza della descrizione è stato criticato da diversi punti di vista. Per cominciare è stato osservato 19 che una cosa è determinare se un trovato possa essere oggetto di privativa, altra è verificare se detto oggetto sia accuratamente descritto. Non avrebbe dunque senso affermare che l'uso di una sostanza deve essere descritto se prima non si affermi che l'oggetto della privativa da descrivere consista in detto uso. In altri termini - secondo la critica riferita la Cassazione "maschera" una decisione implicita20 sulla questione "sostanziale" con un percorso argomentativo fondato sulla "forma". In realtà non si può rimproverare alla decisione in parola di aver perso di vista la ricostruzione "ontologica" dell'invenzione chimico-farmaceutica e di aver focalizzato l'attenzione sull'intepretazione dell'atto brevettuale. Tale scelta appare anzi in linea con la tendenza della dottrina ad individuare 38

l'oggetto della privativa, cioè l'estensione dei contegni riservati, non tanto in una realtà tecnologica "pregiuridica", quanto nell'invenzione come descritta e rivendicata nel documento brevettuale: è dunque l'insegnamento del titolare a fornire la misura della protezione conferita dal brevetto 21 . Non sbaglia allora la Cassazione a risolvere la controversia grazie all'art. 28 L.I.; ciò che piuttosto non convince è proprio l'interpretazione proposta dell'art. 28, e in particolare del significato di "attuazione" dell'invenzione da parte dell'esperto del ramo. Secondo la Cassazione la descrizione deve contenere «tutte le indicazioni necessarie per mettere in pratica l'invenzione con riferimento al suo scopo ed alla sua attitudine ad avere un 'applicazione industriale» intesa come «possibilità di impiego industriale in funzione dei suoi effetti positivi» (corsivo nostro). Sembra in definitiva che per il supremo collegio l'attuazione dell'invenzione non si esaurisca nella riproduzione del trovato, ma si completi con la verifica dell'idoneità del trovato stesso a soddisfare un bisogno umano. Non riteniamo che tra i compiti della descrizione rientri anche l'indicazione della funzione, e ciò proprio in ragione del riferimento, contenuto nell'art. 28 L.I., alla persona esperta del ramo. Se infatti la fabbricazione del trovato ad altri non potrebbe competere che all'esperto, l'uso del trovato per soddisfare un bisogno umano è, per così dire, "attuabile" da qualunque "consumatore"


dell'invenzione, a prescindere dalla lettura della descrizione. L'inutilità di questa per l'utilizzatore fa propendere per la non essenzialità di riferimenti alla funzione nella descrizione stessa. In fondo anche nel campo della meccanica il tecnico medio deve essere in grado di costruire l'apparecchio brevettato non certo di verificarne le qualità attraverso l'uso. Inoltre, se alla descrizione non viene richiesto di spiegare perche' il trovato è nuovo e originale, non si vede per quale motivo dalla stessa debba pretendersi un'espressa menzione della sussistenza di un altro requisito di brevettabilità quale è l'industrialità. Al più - come è convinzione comune a tutti gli ordinamenti brevettuali - dalla descrizione del brevetto chimico-farmaceutico dovrebbe potersi dedurre che la molecola abbia in generale prospettive di utilità in un determinato campo, cosa che è ben diversa dall'indicazione di una specifica funzione. Come d'altra parte si potrebbe chiedere al chimico inventore "di base" di descrivere l'uso terapeutico, di svolgere quindi un compito possibile solo grazie al patrimonio conoscitivo del medico? Forse, rispetto alla motivazione della Cassazione appare più puntuale quantomeno nel caso di specie - il ragionamento della Corte di appello che giudica insufficiente la descrizione della "cimetidina" non tanto perché non viene indicata una particolare funzione, quanto piuttosto per l'impossibilità di arrivare al composto in questione dalla

formula generale contenuta nella domanda, senza «faticose ricerche e sperimentazioni ulteriori». Una seconda critica alla sentenza della Cassazione si addita sul "campanilismo" di una soluzione imperniata sulla sufficienza della descrizione. Gli ordinamenti brevettuali più evoluti - compreso quello retto dalla Convenzione di Monaco - tendono ad assegnare alle rivendicazioni il ruolo principale nella determinazione dell'oggetto della privativa. La descrizione serve essenzialmente ad insegnare come attuare l'invenzione rivendicata, quindi ne' ad ampliare ne' a specificare il contenuto inventivo rivendicato. Le rivendicazioni devono essere adeguatamente supportate dalla descrizione, a pena di nullità. E sulle rivendicazioni però che vengono misurati i requisiti di brevettabilità e i contegni riservati. In una recente decisione in materia chimica, la Commissione ampliata dell'Ufficio Europeo dei brevetti 22 non ha mancato di riproporre il principio secondo cui il brevetto che rivendica un prodotto in quanto tale conferisce una protezione assoluta per qualunque uso, conosciuto o sconosciuto, di detto prodotto. Ne segue che l'indicazione specifica di un uso nella descrizione è assolutamente indifferente per la validità del brevetto europeo. A nostro avviso il ragionamento della Cassazione è semplice conseguenza del diverso atteggiarsi del contenuto della domanda italiana rispetto a quello della domanda europea, e la difformità ri39


spetto alla decisione della Commissione ampliata dell'uEB non dipende dal percorso interpretativo prescelto dal giudice nazionale, ma semmai dalla soluzione adottata a conclusione di quel percorso. In altri termini, sia a Monaco che a Roma si insiste sulla definizione della privativa in base alle dichiarazioni del brevettante (a seconda dei sistemi con il linguaggio prescrittivo delle rivendicazioni o con quello descrittivo si perdoni il bisticcio - della descrizione); il giudice nazionale richiede però, forse a torto come sopra esposto, che venga dichiarata anche la funzione del trovato. Negli ordinamenti che prevedono una brevettazione con esame preventivo, l'equilibrio tra gli interessi della ricerca di base e di quella applicata sembra realizzarsi - anziché attraverso ricostruzioni dogmatiche della natura del brevetto farmaceutico - grazie all'esperienza pratica del patent examiner. Si ritiene infatti che un esame preventivo e tecnicamente qualificato, ed in particolare quello volto alla verifica dell'accertamento della sussistenza del requisito dell'industrialità, che implica un'indagine sulla concreta utilizzabilità del trovato, costituisca, in linea di massima, un filtro idoneo ad impedire l'accoglimento di domande di brevettazione relative a sostanze troppo genericamente indicate e ad impedire in particolare gli effetti negativi dei c.d. "brevetti di sbarramento" 23 . Sapendo di doversi misurare con gli esperti di un ufficio brevetti i richie40

denti sono soliti stilare la domanda con la tecnica del narrowing the claims24 cioè di redigere una prima rivendicazione dal contenuto assai ampio, seguita da una serie di altre rivendicazioni via via più limitate (nel senso che aggiungono un elemento o precisano un'utilizzazione o specificano un elemento prima indicato in termini funzionali e così via). Se l'esaminatore giudica la prima carente dei requisiti di brevettabilità (per esempio non adatta ad avere un'applicazione industriale) può comunque essere rinvenuta nella domanda una rivendicazione più specifica e valida. Tale procedimento di redazione delle rivendicazioni è riconosciuto dalla regola 29 del regolamento di esecuzione della Convenzione di Monaco. Si noti incidentalmente che la tecnica di progressiva limitazione delle rivendicazioni - laddove si venisse a dare a quest'ultimo istituto anche in Italia il rilievo preminente nella domanda di brevetto che ha negli altri ordinamenti - consentirebbe una meno equivoca applicazione dell'art. 59 ultimo comma L.I. in materia di nullità parziale. Se infatti si condivide l'opinione 25 per la quale non è potere del giudice commisurare interpretativamente la privativa alla parte dotata di requisiti di validità poiché questi deve dichiarare nelle forme di rito la nullità parziale del brevetto, riferire detta declaratoria a determinate rivendicazioni (per esempio: non supportate da sufficiente descrizione, o già comprese nello stato della tecnica)

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consente una precisa cognizione dell'oggetto della privativa in seguito alla pronuncia giudiziaria che il riferimento alla descrizione non consente, se non a prezzo di un'ardua lettura integrata del testo originale del brevetto con la motivazione della sentenza.

LA PRIVATIVA ATTRIBUITA DAL CERTIFICATO COMPLEMENTARE DI PROTEZIONE DEI FARMACI

Se nel paragrafo precedente abbiamo tentato di sintetizzare lo status quaestionum in fatto di brevetti chimico-farmaceutici, si tratta ora di verificare se le novità legislative mutino i termini del dibattito. L'art. 4 bis, quarto comma, seconda parte L.I. recita: «Il certificato complementare di protezione produce gli stessi effetti del brevetto al quale si riferisce limitatamente alla parte o alle parti di esso relative al medicamento oggetto dell'autorizzazione all'immissione in commercio». Dal canto suo il regolamento 1768/92 stabilisce all'art. 4: «Nei limiti della protezione conferita dal brevetto di base, la protezione conferita dal certificato riguarda il solo prodotto oggetto dell'autorizzazione di immissione in commercio del medicinale corrispondente, per qualsiasi impiego del prodotto in quanto medicinale, che sia stato autorizzato prima della scadenza del certificato» e all'art. 5: «Fatto salvo l'articolo 4, il certificato conferisce gli stessi diritti che vengono attribuiti dal brevetto di

base ed è soggetto alle stesse limitazioni e agli stessi obblighi'>. Per capire dunque su quali comportamenti insista la privativa industriale conferita dal certificato stesso è necessario far riferimento a due "fonti": da un lato il brevetto - che potremmo definire "sottostante" - dall'altro l'atto amministrativo che autorizza il commercio del farmaco. Il contenuto del decreto del Ministero della sanità non è stabilito dalla legge, ma dovendo essere correlato alla domanda dell'interessato (disciplinata dall'art. 8, secondo comma, d. lgs. 178/ 1991), farà necessariamente riferimento alla denominazione della specialità medicinale, alla composizione della stessa, all'indicazione terapeutica (comprese controindicazioni ed effetti secondari), alla posologia, forma farmaceutica, modo e via di somministrazione, durata di stabilità. L'autorizzazione riguarda perciò il farmaco in funzione dell'utilizzazione terapeutica indicata dal richiedente e valutata nell'istruttoria amministrativa. Né avrebbe alcun senso considerato l'interesse pubblico che sottende al controllo dei medicinali autorizzare il farmaco "in sé". Da quanto sopra discende che la privativa conferita dal certificato complementare non può che essere limitata all'indicazione terapeutica autorizzata. Siamo dunque di fronte a qualcosa di molto simile a quello che viene denominato, nella terminologia tradizionale dei cultori del diritto industriale, come "brevetto d'uso". 41


Vien da chiedersi se, oltre alla limitazione della privativa all'indicazione terapeutica per la quale il farmaco è autorizzato, non sussista un'ulteriore limitazione commisurata ad altri elementi dell'autorizzazione amministrativa quali la posologia o i modi di somministrazione. Una risposta negativa è desumibile da una ricostruzione dell'autorizzazione amministrativa secondo cui, mentre l'indicazione terapeutica costituisce un elemento caratterizzante (appartiene per così dire agli essentialia), la posologia o la somministrazione corredano l'oggetto principale dell'autorizzazione a cautela del consumatore (insistendo nella metafora appartengono ai naturalia). D'altra parte nulla potrebbe impedire a un medico che lo ritenga opportuno di mutare le dosi e le tecniche di somministrazione sottoposte dal produttore del farmaco al Ministero della sanità. In conclusione la privativa conferita dal certificato complementare è limitata dall'indicazione terapeutica non dal mode d'emploi 26 Maggiore riflessione richiedono altri elementi presi in considerazione dall'autorizzazione dell'autorità sanitaria, quali controindicazioni ed effetti secondari del farmaco. Si pensi a un ricercatore che abbia individuato una combinazione della sostanza "coperta" dal certificato complementare idonea ad evitare gli effetti secondari. Prescindendo da qualunque analisi in termini di eventuale brevettabilità della nuova combinazione, ci interessa solo stabilire se sia legittima la messa in commer.

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cio di questa (assumiamo naturalmente che intervenga sul nuovo prodotto l'autorizzazione del Ministero della sanità al quale - giova evidenziare - non compete alcuna valutazione dal punto di vista "brevettuale", specialmente in seguito al venir meno dell'art. 162, secondo comma, del testo unico delle leggi sanitarie che impediva la registrazione del farmaco quando risultassero in commercio prodotti di analoga composizione, azione ed efficacia terapeutica). Analizzando il problema con il solo ausilio della "legge invenzioni" non vi è dubbio che un perfezionamento dell'invenzione consistente nell'eliminazione di effetti secondari è comunque dipendente da quella protetta dal certificato complementare. Infatti - anche a concedere che un uso originale non sia mai dipendente 27 - il perfezionamento qui non configura un nuovo uso perché è sempre finalizzato alla stessa terapia. Trovano pertanto applicazione gli artt. 5 e 54, secondo comma, n. 2) L.I. per i quali l'invenzione dipendente può essere attuata solo con il consenso del titolare della privativa anteriore, ovvero grazie a una licenza obbligatoria. Si noti tuttavia che la licenza obbligatoria secondo la lettera della legge può essere concessa al titolare di un'invenzione «protetta da brevetto». Quid se l'eliminazione degli effetti secondari non voglia o non possa essere brevettata? In dottrina è stata proposta 28 un'applicazione dell'art. 54, secondo comma, n. 2) L.I. anche al trovato "dipendente" non brevettato, considerato che nel


rapporto tra titolare della privativa precedente e inventore del trovato "dipendente" nessuna influenza deve avere una questione di brevettabilità di quest'ultimo. La proposta interpretativa merita accoglimento nel campo che ci occupa se si combina l'analisi puramente "brevettuale" con la verifica degli interessi, anche costituzionalmente protetti, coinvolti dal brevetto farmaceutico. Se infatti venisse negata la possibilità di concedere una licenza obbligatoria per il trovato "dipendente" non brevettato, non sarebbe adeguatamente garantito il diritto alla salute (art. 32 Cost.) che nella specie si realizza concretamente con la messa in commercio di un farmaco che non provoca effetti secondari. Concludendo sul punto, la privativa conferita dal certificato complementare "copre" anche prodotti che ne migliorano le prestazioni limitando le controindicazioni o gli effetti secondari ma il titolare è soggetto a licenza obbligatoria ex art. 54 L.I. nei confronti di colui che abbia perfezionato il farmaco. Riprendendo il filo principale del discorso, dalla natura "d'uso" del certificato complementare è ricavabile un corollario meritevole di essere esposto: la privativa ex art. 4 bis L.I. è sempre più "stretta" o al limite (nei casi in cui nel brevetto venga descritto e rivendicato il solo uso terapeutico autorizzato dal Ministero della sanità) uguale a quella conferita dal brevetto "sottostante". Ciò significa che alla scadenza di questo è libera la produzione e il commercio

del prodotto non destinato all'uso terapeutico oggetto di autorizzazione ministeriale. Quando vi sono più farmaci oggetto di distinte autorizzazioni sanitarie che insistono sul medesimo brevetto "sottostante", quale è l'estensione della privativa conferita dal certificato complementare? Vari indici testuali nella legge italiana inducevano a ritenere che la privativa fosse limitata al farmaco oggetto della prima autorizzazione (l'art. 4 bis, secondo comma, fa espresso riferimento alla «prima autorizzazione»; tutta la norma usa poi il sostantivo «medicamento» al singolare). Tale limitazione meritava di essere ragionevolmente intesa nel senso che il certificato complementare proteggesse anche gli altri farmaci che avessero indicazioni terapeutiche sostanzialmente analoghe. Più preciso sul punto appare il regolamento CEE secondo il quale (art. 4) «la protezione conferita dal certificato riguarda il solo prodotto oggetto dell'autorizzazione di immissione in commercio del medicinale corrispondente, per qualsiasi impiego del prodotto in quanto medicinale che sia stato autorizzato prima della scadenza del certzjìcato». In buona sostanza il riferimento alla "prima" autorizzazione sanitaria rileva solo al fine del computo del termine per presentare la domanda (artt. 3 lett. d e 7) e della durata della privativa (art. 13), non per misurare il contenuto di questa. Il regolamento se da un lato conferma che per quanto attiene alla "fonte" bre43


vettuale il certificato è definitivamente limitato dall'atto rilasciato dall'Ufficio Brevetti, dall'altro rende "aperta" la privativa in relazione alla "fonte" costituita dall'autorizzazione sanitaria. Ogni nuova indicazione terapeutica autorizzata durante la vita del brevetto o del certificato complementare è infatti automaticamente inclusa nella privativa. Per questo aspetto il regolamento 1768/92 sembra più favorevole all'industria farmaceutica di quanto fosse la legge nazionale. Viene infatti "remunerata" in termini di prolungamento della privativa anche la ricerca sull'uso del medicinale effettuata in periodo di commercializzazione già autorizzata del prodotto. Il che peraltro trova ragionevole giustificazione nell'obiettivo di incentivare il perfezionamento del farmaco e lo studio di tutte le sue proprietà, e in qualche modo conferma l'opinione maggioritaria secondo cui, il brevetto chimico-farmaceutico di base non è "d'uso". Altra conseguenza della "doppia fonte" della privativa riguarda il venir meno degli effetti del certificato complementare nell'ipotesi che l'autorizzazione all'immissione in commercio del farmaco venga revocata. Il regolamento 1768/92 stabilisce trattarsi di una causa di estinzione del certificato (art. 14 lett. d) attribuendo all'Ufficio Brevetti un potere di pronuncia in merito certamente singolare, almeno per l'ordinamento italiano (salvo forse il precedente dell'art. 56, L.I.). L'estinzione non dovrebbe comunque verificarsi nel caso 44

di semplice sospensione dell'autorizzazione sanitaria che configura una situazione transitoria. Abbiamo sin qui esaminato in prima approssimazione il contenuto del certificato complementare di protezione per i medicamenti. Si potrebbe a questo punto essere indotti a rivisitare il brevetto chimico-farmaceutico sulla base dei risultati cui si è pervenuti in materia di certificato complementare. In particolare si potrebbe suggerire che se è "d'uso" il prolungamento del brevetto, ha da essere "d'uso" anche il brevetto "sottostante". A tale conclusione si potrebbe pervenire sia sostenendo che non è brevettabile il prodotto "in sé" privo dell'indicazione terapeutica soggetta ad autorizzazione, sia richiedendo che il brevetto descriva l'indicazione stessa. il dato testuale delle norme comunitane e dell'art. 4 bis L.I. non consente però di accogliere simile suggerimento. Nell'introdurre una nuova figura contrassegnata da una diversa locuzione verbale anziché prevedere una semplice "proroga" del brevetto, il legislatore, nazionale prima e comunitario poi, sembra aver voluto distinguere gli istituti. La testimonianza di natura terminologica è corroborata dall'avverbio «limitatamente» del sopra trascritto quarto comma dell'art. 4 bis, che lascia impregiudicato ogni discorso sull'estensione del brevetto "sottostante". Con il regolamento CEE il discorso non muta visto che l'art. 4 del documento comunitario esordisce con: «nei limiti


della protezione conferita dal brevetto di base». Il fatto poi che nuovi impieghi della sostanza vengano automaticamente ad essere "coperti" dal certificato complementare una volta autorizzati, dà per presupposto che il brevetto di base implichi già tutti i nuovi usi. Le nuove norme invitano piuttosto a riflettere sulla possibilità di correlare specialmente nei brevetti rilasciati dall'Ufficio europeo e designanti l'Italia il certificato complementare a quella particolare rivendicazione consistente nell'indicazione terapeutica oggetto di autorizzazione amministrativa. Tale soluzione appare peraltro praticabile solo nel caso che vi sia, ma come si è visto ciò non è richiesto dalla Commissione ampliata dell'UEB, una rivendicazione contenente detta indicazione terapeutica.

LA DURATA DEL CERTIFICATO COMPLEMENTARE DI PROTEZIONE Nell'esaminare i profili di costituzionalità dell'art. 4 bis L.I. e come questi siano stati risolti dal regolamento n. 1768/92 abbiamo già accennato alla durata del certificato complementare di protezione e ai rapporti di tale durata con i tempi della ricerca e del procedimento amministrativo presso le autorità sanitarie. Può a questo punto essere utile scandire il tempo della privativa conferito dal brevetto prima e dal certificato complementare poi, per rico-

struire diacronicamente diritti ed obblighi del titolare29 Il diritto di escludere altri dalla fabbricazione, commercio o uso del trovato coperto dal brevetto decorre dal momento in cui la domanda è resa accessibile al pubblico (18 mesi dalla domanda o 90 giorni se dichiara di volere così il richiedente) ovvero notificata a determinati soggetti (art. 4 L.I.). Nel caso dei farmaci il diritto di esclusiva non attribuisce al titolare un'occasione di profitto fin tanto che non intervenga l'autorizzazione all'immissione in commercio. In definitiva il brevetto di per s non consente ad alcuno lo sfruttamento del trovato. Una volta intervenuta l'autorizzazione del Ministero della sanità il titolare del brevetto può vendere il farmaco. Egli ha l'onere - se intende avvalersi dei vantaggi della nuova normativa - di richiedere entro sei mesi dall'autorizzazione, ovvero dal rilascio del brevetto, se questo rilascio segue quella autorizzazione, il certificato complementare di protezione all'Ufficio centrale brevetti. E sempre l'ufficio nazionale e non quello istituito dalla Convenzione di Monaco a provvedere in materia di certificato complementare, sia che si tratti di brevetto rilasciato in Italia sia che si tratti di brevetto europeo designante l'Italia (art. 9, primo comma, regolamento 1768/92). La domanda di certificato è pubblicata per estratto a cura dell'Ufficio (art. 9, secondo comma). Il termine di sei mesi e la pubblicazione rispondono all'inte.

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resse dei terzi ad essere messi fin dall'inizio a conoscenza del possibile rilascio del certificato e ad evitare di effettuare investimenti in prossimità di una scadenza del brevetto che potrebbe essere "prolungata" 30 . L'Ufficio centrale brevetti ha termine per rilasciare detto certificato fino alla scadenza del brevetto "sottostante". Anzi - a rigore - tale scadenza costituisce un termine semplicemente ordinatorio giacché alla domanda di certificato complementare non ancora evasa si attribuiscono provvisoriamente gli stessi effetti del certificato (art. 4 bis, quarto comma, L.L). Il certificato dal suo canto produce gli stessi effetti del brevetto (art. 5 regolamento 1768/92 e art. 4 bis, quarto comma, L.1.)31 ciò significa che il richiedente non godrà solo della tutela cautelare connessa cx art. 83 bis L.I. alla domanda di brevetto, ma potrà instaurare - o continuare - un giudizio di cognizione piena dell'eventuale contraffazione ed ottenere le misure di cui agli artt. 85 e 86 L.I. (risarcimento danni, assegnazione in proprietà dei beni produttivi, rimozione e distruzione dei prodotti contraffatti, ecc.). E naturalmente auspicabile che nella decisione il giudice tenga conto della "provvisorietà" della domanda di certificato complementare e conceda nell'ambito della propria discrezionalità misure concrete che non pregiudichino definitivamente gli interessi del convenuto. Non ci sembra il caso di affrontare per il momento le eventuali questioni di ripetizione di indebito che potreb46

bero insorgere qualora il certificato non venisse concesso. Riteniamo che le norme italiane sull'efficacia della domanda di certificato complementare possano sopravvivere al regolamento 1768/92 se si interpreta estensivamente l'art. 18 di quest'ultimo, secondo il quale in materia di procedura per il rilascio del certificato resta applicabile la legislazione nazionale. Si tratta in altri termini di reputare "procedurali" le disposizioni sugli effetti della domanda. Il certificato complementare di protezione vale per un periodo pari alla differenza tra la data di presentazione della domanda di brevetto e la prima autorizzazione all'immissione in commercio del farmaco nella Comunità, ridotta di cinque anni. Ciò significa che se l'autorizzazione sanitaria interviene entro cinque anni dal deposito della domanda di brevetto non vi è luogo a rilascio di certificato complementare; se interviene oltre i dieci anni successivi allo stesso deposito il titolare recupera comunque solo cinque anni e quindi ogni anno che passa è definitivamente perduto. Nel caso della privativa farmaceutica dunque lo ius excludendi alios può protrarsi fino a venticinque anni (erano• trentotto nella 1. 349/1991). Le occasioni di profitto per il titolare non si protraggono però oltre i quindici anni. Il fatto che ogni Stato istituisca il proprio regime speciale di patent terrn restoration rompe quell'unità temporale realizzata con la Convenzione di Mo-

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naco e rappresenta sostanzialmente un passo indietro nel processo di armonizzazione del diritto industriale.. Laddove infatti si condivida l'opinione 32 per cui a un mercato comune deve corrispondere un'unica privativa europea, ogni soluzione non concordata tra gli Stati non fa che accentuare le barriere territoriali. Tra l'altro la durata del prolungamento della privativa è commisurata all'emanazione di due diversi atti, la semplice fissazione convenzionale di un termine massimo unico non è sufficiente a garantire da "sfasature" temporali della privativa dovute al diverso momento in cui nei vari Stati interviene l'autorizzazione sanitaria. Per ovviare a tali problemi, piuttosto che portare a compimento le iniziative

per creare procedimenti comunitari di rilascio dei brevetti e delle autorizzazioni sanitarie 33 il regolamento 1768/ 92 ha preferito indicare un unico dies a quo per uno dei due atti "fonte" del certificato complementare: l'autorizzazione all'immissione in commercio del farmaco, che deve essere la prima nel territorio comunitario indipendentemente dallo Stato in cui si chiede il certificato. Ciò non toglie che, se la data di deposito della domanda di brevetto nei vari Stati è diversa, possano continuare a registrarsi diversi momenti di copertura brevettuale a seconda degli ordinamenti nazionali (come d'altronde avviene anche per privative industriali diverse da quelle chimicofarmaceutiche). ,

Note Il regolamento 1768/92 è in definitiva una nuova manifestazione di quella incoming tide costituita dalla legislazione comunitaria (citiamo l'espressione di Lord Denning riportata da MENGOZZI, Il diritto della Comunitì europea, in TratL Galgano, Padova 1990, 76). Potrebbe peraltro trattarsi di una "marea" in procinto di essere arginata visto il tanto parlare intorno al "principio di sussidiarietà" sviluppato come reazione contraria all'accordo di Maastricht. 2 Per l'applicazione dell'art. 36 in materia di farmaci: Gpappi, Principio del mutuo riconoscimento, normativa nazionale e libera circolazione comunitaria dei prodotti farmaceutici, in «Giur. it.» 1990, I, 1,1; e in materia di proprietà industriale: MARENCO, Tutela della propriet4 industriale e libera circolazione delle merci nella giuri. sprudenza comunitaria, in «Foro it.» 1990, IV, 132. Curiosa anche la circostanza che gran parte dei leading cases in materia di "esaurimento comunitario" della

privativa riguardino farmaci (Parke Davis; Sterling Drug, Merck Hoffman.La Roche, American Home Products). POCAR, Diritto delle Comuniia europee, Milano 1991, 240. Cass. 14 dicembre 1963, n. 3158 in «Giust. Civ.» 1964, I, 617; Trib. Milano 26 giugno 1975, in «Giur. ann. dir. md.» 1975, n. 736, 495. Corte cost. 9 marzo 1978, n. 20, in «Giur. cost.» 1978, 446. 'L. 26 maggio 1978 n. 260. 'D.p.r. 22 giugno 1979, n. 338. 8 Si pensi alle "omologazioni di sicurezza" oppure alle autorizzazioni per armi ed esplosivi. Cfr. in generale SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, 1989, 625ess. Dubbi non dissimili vengono espressi da FRASSI, Al.

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cune osservazioni in margine alla legge 911349, in «Riv. dir. md.» 1991,1,405. IO Per una descrizione elementare dell'invenzione chimica ad uso dei giuristi: Di CATALDO, Sistema brevettuale e settori della tecnica. Riflessioni sul brevetto chimico, in «Riv. dir. comm.» 1985, I, 293 e 303. FLoitiDIA, L'invenzione farmaceutica nel sistema italiano dei brevetti, Milano 1985, 36 e ss. La metodologia potrebbe sembrare "sfasata" in termini cronologici visto che l'analisi della brevettabilità precede la determinazione del contenuto di un brevetto concesso. In termini logici tuttavia per capire se sia giusto tutelare un prodotto con una privativa è necessario preliminarmente avere presenti le conseguenze in termini di estensione della privativa stessa. 12 Di CATALDO, op. cit., 312 e ss.; FLORIDIA, op. cit., 31 e SS. In giurisprudenza Trib. Milano 14 settembre 1987, in «Giur. ann. dir. md .» 1987, 712, n. 2196. 13 FLORIDIA, op. cit., 84-87. ' Per tutti SPADA, in RAVÀ, Diritto industriale, voI. 11, Torino 1988, 135 e SENA, I diritti sulle invenzioni e sui modelli industriali, Milano 1990, 103. Pret. Grumello del Monte 2 febbraio 1985, in «Giur. ann. dir. md .» 1985, 472, n. 1901. 16 AMMENDOLA, La brevettabilità nella Convenzione di Monaco, Milano 1981, 489. Si noti peraltro che simile problema pratico, se pure potrebbe essere risolto dagli artE. 5 e 54 Li. nel conflitto tra primo inventore e inventore del nuovo uso, resterebbe comunque in piedi nel conflitto tra due inventori di usi entrambi "dipendenti" dal "prodotto in se 18 In «Foro it.», 1992, I, 517 e in «Riv. dir. md .» 1991, 11, 132. La decisione conferma sul punto (la cassa invece per altri aspetti) App. Torino 26 aprile 1988 in «Giur. it.» 1988, I, 2, 638. La sentenza della Cassazione non collima con precedenti decisioni dello stesso supremo collegio (Cass. 8 aprile 1982, n. 2168, in «Riv. dir. md.» 1986, 11, 513 e Cass. 13 febbraio 1985, n. 1207, ivi, 559) che avevano ritenuto non necessaria l'analitica ed esaustiva previsione di tutte le proprietà del prodotto nella descrizione. 19 FLORIDIA, op. cit., 39 e 89. 20 R. FRANCESCHELLI, Nota in «Riv, dir. md.» 1991, 11, 132; Di CERBO, Brevetto (chimico) nazionale ed europeo: sufficienza della descrizione ed ambito di protezione, in «Foro it.» 1992, I, 517; MARSICO, Brevetto di prodotto

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chimico-farmaceutico, protezione assoluta, formule generali e sufficienza di descrizione, in «Riv. dir. md .» 1990, 1,262. 21 SPADA, Produit, procéde' et utilisation: de la réalité technologique au droit des inventoons industrielles, in «Riv. dir. comm.» 1991,1, 11. 22 Decisione 11 dicembre 1989, in «Foro it.» 1990, 11, 312. 23 Così Di CERBO, op. cit., 520. Anche Di CATALDO, pur ribadendo che i termini strettamente giuridici del problema del brevetto chimico non cambiano a seconda del sistema di brevettazione, nota che con l'esame preventivo è assai difficile ottenere brevetti per formule generali troppo astratte e non ancora debitamente esplorate nelle possibili applicazioni pratiche. 24 KAYTON, On patents, Washington 1985. 25 SPADA, in RAVÀ, op. cit., 198. 26 Concludere diversamente sarebbe come dire che il brevetto su un'invenzione meccanica è limitata dal "libretto di istruzioni". 27 Cfr. supra, nota 1, p. 13. 28 SPADA in RAVÀ, op. cit., 181. 29 Sulla durata della privativa cfr. SPADA, in RAvA, op. cit., 155. 30 FRASSI, Commento alla proposta di regolamento CEE C114110 del 30 aprile 1990, in «Riv. dir. md .» 1991, I, 167. 31 Si noti nella legge italiana la discrasia tra il comma quarto, prima frase, per la quale alle domande per l'ottenimento del certificato «si applica il regime giuridico, con gli stessi diritti esclusivi ed obblighi, delle domande di brevetto» e il quinto comma citato nel testo che invece correla la domanda del certificato al certificato stesso. Siamo indotti a proporre una composizione delle norme nel senso che il quarto comma si riferisca - quanto ai diritti - all'art. 27, secondo comma, L.I. e ad altre norme del procedimento amministrativo, mentre per la tutela giudiziaria vale il quarto comma. Si assisterebbe altrimenti ad un "affievolimento" della protezione nel passaggio dal brevetto alla domanda di certificato complementare con successivo "rirafforzamento" in seguito al rilascio di questo che aggiunge incertezza alle vicende giudiziarie. 32 SENA, op. cit., 471. n GEDDES, Free movement of pharmaceuticals within the Community: the remaining barriers, in «European Law Review» 1991, pp. 295-306.


Ripensare il servizio sanitario nazionale. Tre opinioni dal mondo dell'industria e della ricerca farmaceutica

i CLAUDIO CAVAZZA

Nessuno può prescindere da alcuni precisi dati di riferimento: - la crescita esponenziale del debito pubblico ha raggiunto in Italia il suo punto di rottura; - lo squilibrio della finanza pubblica altera e sconvolge i normali processi di formazione e destinazione del risparmio, il regolare funzionamento dei meccanismi del mercato creditizio e finanziario, la moneta e l'andamento dell'economia in generale. Di qui la priorità assoluta raggiunta dalla questione finanziaria per il risanamento economico; la necessità di interventi forti, dal lato delle entrate e dal lato delle spese, per porre argine ad un processo altrimenti destinato a trascinare il paese verso il fallimento. Si è presa consapevolezza dei limiti e delle difficoltà che si incontrano nel-. l'accrescere ulteriormente una pressione fiscale che è già aumentata di circa dieci punti negli ultimi dieci anni, raggiungendo un livello pari a quello dei principali Paesi industriali d'Europa (4 1-42% del PIL). Qualcosa si può fare, puntando soprattutto su una più equa ripartizione dei pesi, attraverso la lotta

alle evasioni e un più efficace controllo delle elusioni, ma è comune convinzione che il più si dovrà fare attraverso tagli alle spese. Anche in quest'area, in realtà, gli spazi sono tutt'altro che ampi: 10 squilibrio non nasce infatti più dall'eccesso di spesa reale, ma dall'onere degli interessi sul debito. Tra le grandi voci di spesa, su cui converge inevitabilmente l'attenzione di una politica di risparmio, la sanità in particolare presenta livelli reali tutt'altro che "fuori misura". L'incidenza sul PIL (6,2% nel 1991) è allineata, anzi inferiore, a quella dei Paesi avanzati, e presenta più che problemi di "eccesso", problemi di efficienza ed efficacia di allocazione delle risorse e di erogazione delle prestazioni. Le difficoltà e i problemi diventano ancor più preoccupanti se si tiene conto dell'esistenza di precisi ed obiettivi fattori strutturali di crescita della spesa sanitaria, non solo in Italia ma in tutti i Paesi industrializzati: il forte progresso scientifico e tecnologico in corso in tutti i campi della medicina e dei sistemi di cura; la evoluzione della domanda di salute, sia per il prolungamento della vita sia per migliorare la qualità della vita; 49


l'aumento continuo del numero degli anziani, che per i loro maggiori bisogni di cura assorbono quote crescenti di prestazioni e spesa. A questi fattori che di fatto modificano i termini reali della questione sanitaria, se ne aggiunge uno, molto importante, di natura strettamente economica, rappresentato dal fatto che i tassi di produttività nei grandi servizi ad alta occupazione sono mevitabilmente più bassi rispetto a quelli conseguibili nei settori industriali che possono normalmente adottare tecnologie progressivamente labour saving. Tutto questo significa praticamente che quando ci si propone di contenere questo tipo di spesa, dobbiamo sapere che in realtà stiamo compiendo una vera e propria riduzione. Diventa allora molto importante la scelta delle misure da adottare, nel senso che sia le aree su cui intervenire, sia i modi dell'intervento devono essere tali da non compromettere le possibilità di un fisiologico sviluppo futuro, devono cioè mantenere il carattere di misure imposte da condizioni eccezionali, solo in parte giustificate da motivi strutturali. Queste considerazioni sono da tenere presenti ancor più in un settore come quello del farmaco, dove la copertura pubblica della spesa si combina con forme private di organizzazione dell'offerta. Dal modo come può essere risolto il problema chiave della compatibilità tra una forte e non temporanea esigenza di limitare la spesa pubblica farmaceutica e il mantenimento di condizioni economiche e di mercato per un sano e rego50

lare sviluppo di un'industria farmaceutica come quella del farmaco, dipendono sia la realizzazione di un assetto stabile ed accettabile degli impegni di spesa del servizio pubblico, sia quel rafforzamento della struttura industriale e della capacità innovativa che è oggi più che mai urgente e necessario, nella prospettiva del mercato unico europeo e della globalizzazione del mercato. La prima condizione di questa "compatibilità" è che gli interventi decisi nel quadro della politica di rientro del debito non stravolgano le regole del mercato, e non compromettano una realtà industriale avanzata, che è un valore collettivo su cui la nazione deve poter contare per il proprio futuro. E opportuno sottolineare, in proposito, il valore che ha, per il sistema sanitario e per l'economia nazionale, un meccanismo di mercato che consente di realizzare condizioni di efficienza, in termini di offerta di prodotti e di prezzi, altamente concorrenziali: l'industria farmaceutica assicura la disponibilità piena di tutti i prodotti più avanzati del mercato farmaceutico mondiale, ed a prezzi che sono mediamente più bassi di quelli praticati sui principali mercati internazionali. Nel raffronto con l'estero, quello del farmaco è l'unico comparto della sanità a "costi europei". C'è poi da sottolineare il valore che ha, per l'economia nazionale, un sistema produttivo che ha saputo realizzare, nel giro di pochi decenni, progressi strutturali e risultati economici di grande rilievo. L'industria farmaceutica italiana è


oggi una realtà non trascurabile, soprat- di spesa, che investe anche la spesa pubtutto una realtà caratterizzata da un al- blica per i farmaci, non deve avvenire to grado di dinamismo. Spende in ricer- soffocando un settore vitale, come si rica oltre 1.500 miliardi di lire (pari a due schia di fare sovrapponendo interventi terzi della spesa per ricerca in Francia), ad interventi senza tener conto del quauna quota del 12,2% del fatturato (ven- dro globale delle implicazioni. t'anni fa eravamo ancora al 5%). E cer- La via più razionale, efficace e meno dito in ritardo ancora rispetto alle indu- storsiva è l'adozione sistematica e genestrie farmaceutiche di più antica tradi- ralizzata del ticket, che è del resto la sozione, ma in forte recupero. Uno stu- luzione suggerita agli Stati membri daldio francese autorevole riporta che ne- la Commissione della CEE in una recengli anni '85-'89 in Italia sono stati sco- te "raccomandazione". Nel nostro petti il 9,4% dei principi attivi farma- Paese la efficacia di questo strumento è ceutici del mondo. Anche la bilancia stata finora largamente vanificata dalcommerciale è in chiaro miglioramen- l'enorme crescita di abusi che avvengoto: le esportazioni stanno crescendo ad no nell'area della "esenzione". E la riun tasso di circa il 50% superiore a duzione ed il controllo di quest'area, quello dello scorso anno, mentre le im- che oggi riguarda un quarto della popoportazioni aumentano solo del 20%. lazione, ma quasi tre quarti delle preSalvaguardare questa realtà positiva e le stazioni, il modo più efficace e sicuro di sue prospettive è oggi compito sempre ridurre e tenere sotto controllo la spesa più arduo, in una situazione economica pubblica per farmaci. che vede tutto il settore industriale in condizioni di crescente difficoltà sul piano della struttura dei costi, soprattutto per quanto riguarda i costi del lavoro e del denaro. Per l'industria farmaceutica, a questi problemi che ha in 2 FRANCO ZACCHIA comune con gran parte dei settori produttivi, si aggiungono quelli che deriva- Il problema del contenimento della speno dagli interventi specifici, in funzio- sa farmaceutica ha rilanciato la questione del contenimento della spesa pubbli- ne dei Prontuari. ca farmaceutica. 11 dibattito sulla proponibilità o meno Nessuno può disconoscere, nelle circo- di Prontuari Terapeutici Regionali postanze attuali, l'esigenza ed il dovere ne in evidenza tre motivi: del potere pubblico di interventi rivolti - la validità e l'efficacia di un istituto a porre argine al gran peso del debito quale il Prontuario come strumento di pubblico ed alla sua impressionante contenimento della spesa; crescita. Ma la soluzione dei problemi - il problema della "competenza" in 51

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materia di Prontuario, sotto il duplice aspetto della rilevanza economica e istituzionale; - la questione della regionalizzazione della spesa sanitaria, in funzione di una generale esigenza di responsabilizzazione della spesa, e di più stretto collegamento tra i "momenti" del finanziamento e della erogazione delle prestazioni. Circa il primo punto esistono chiare evidenze della totale inefficacia di riduzione del numero delle specialità ammesse nel Prontuario, ai fini di riduzione della spesa pubblica per farmaci. Rilevazioni ed analisi sugli effetti di operazioni di "snellimento" del Prontuario, realizzate in periodi diversi, mostrano in modo irrefutabile la completa ininfluenza di tali operazioni sul livello dei consumi. Del resto l'Italia è il solo Paese dove siano presenti richieste e proposte di interventi sul Prontuario in funzione della spesa. Questo se si vuole mantenere al Prontuario il suo carattere proprio, di lista in cui «devono comunque essere rappresentate le categorie di sostanze farmacologicamente attive nella prevenzione e cura di patologie esistenti nel territorio nazionale» (art. 1, comma 4 della legge 37/89), principio comune a tutti i paesi europei più avanzati. Tra coloro che richiedono interventi sul Prontuario vi è tuttavia chi pensa che tali interventi dovrebbero giungere fino alla esclusione di tutti i farmaci non appartenenti alla categoria dei cosiddetti farmaci essenziali o "salvavi52

ta". In questo caso, venendo meno la possibilità di "sostituzione" dei farmaci esclusi, si avrebbe una reale caduta della spesa farmaceutica pubblica. Un approccio di questo tipo è tuttavia del tutto insostenibile: in primo luogo è metodologicamente discutibile. La suddivisione tra farmaci salva-vita e farmaci complementari è astratta, ed è in ogni caso discutibile che la cura pubblica debba limitarsi all'obiettivo della salvezza del paziente, rimanendo indifferente al problema della sofferenza e della prevenzione. Allontanerebbe l'Italia dal contesto europeo, dove la tendenza si muove in senso contrario. Provocherebbe l'espansione della spesa ospedaliera, una "sostituzione" ben più onerosa di quella tra farmaci. Circa il secondo punto, l'ipotesi di attribuire alle Regioni la potestà di gestire in via autonoma il Prontuario terapeutico si pone chiaramente in contrasto con la legge, che trova fondamento in tre princìpi fondamentali: l'unitarietà della prestazione farmaceutica su scala nazionale (il cittadino ha diritti uguali su tutto il territorio); il livello di "garanzia" della salute, che richiede competenze tecnico-scientifiche reperibili in modo ottimale su scala nazionale; l'unitarietà della politica industriale e del mercato farmaceutico che si romperebbe proprio quando è in corso un processo di allargamento del mercato su scala "continentale". Il terzo punto - l'esigenza di collegare finanziamento e spesa - corrisponde ad una esigenza reale, che non può tut-


tavia realizzarsi attraverso i Prontuari regionali. La formula propria, in questo caso, è quella della regionalizzazione della spesa, ampliando la capacità impositiva delle Regioni, ed assicurando comunque una più stretta intesa operativa Stato-Regioni. Se la manovra sul Prontuario, e soprattutto l'irrazionale dispiegarsi di venti diversi interventi regionali in questa materia, non è uno strumento praticabile per l'azione di contenimento della spesa farmaceutica, ancor meno Io è la manovra artificiale sui prezzi. In questa materia abbiamo l'evidenza dei risultati distorti verificatisi in conseguenza di blocchi dei prezzi ed altri interventi indiscriminati, realizzati nel nostro Paese da almeno venti anni. 11 fenomeno più vistoso in questo senso è la progressiva divaricazione tra i prezzi dei prodotti registrati più recentemente e quelli di più lontana registrazione. Un segno scientificamente preciso ed inoppugnabile è dato dal confronto tra andamento dell'indice ISTAT dei prezzi dei farmaci e andamento dell'indice generale dei prezzi al consumo. Il primo è aumentato negli ultimi 11 anni del 5 1 % in meno rispetto al secondo. All'estero il differenziale tra i due indici è molto minore (in Germania del 18%, in Francia del 30%). Una decurtazione del potere d'acquisto del 51% non è ovviamente sostenibile. Di qui due risposte: da una parte la sparizione dal mercato di prodotti divenuti antiremunerativi, ma che in parte avrebbero potuto ancora avere una fun-

zione; dall'altra un più accelerato processo di nuove registrazioni a prezzi più congrui, perché fissati ex novo. Con tale strumento è stato in parte assorbito l'effetto del blocco indiscriminato dei prezzi. In parte: perché questa strategia collaterale, con tutte le distorsioni che ha prodotto, non ha potuto impedire che i prezzi italiani restassero comunque più bassi di quelli medi degli altri principali Paesi europei. La terza via perseguita per contenere la spesa pubblica farmaceutica è quella della compartecipazione del cittadino alla spesa (cost sharing). Questo strumento è in realtà il solo che abbia dimostrato vera efficacia, senza alterazioni nocive del mercato. E come tale ha una applicazione estesa, è presente in tutti i Paesi avanzati, ed ha avuto l'avallo della Commissione della CEE, che ne ha suggerito l'adozione, in forma percentuale sul prezzo dei farmaci, nell'ambito comunitario. Alla luce anche di studi che con sempre maggiore frequenza analizzano i problemi del cost sharing negli ultimi anni, si possono rilevare alcune caratteristiche di grande interesse di questo strumento: - è stata rilevata una moderata sensibilità del consumatore al prezzo. Un aumento della spesa di compartecipazione del 10% porterebbe ad una riduzione della domanda dall'uno al tre per cento (Levy, Prescription Cost Sharing, 1992); ma la sensibilità aumenta di molto nel caso di farmaci di minor rilievo tera53


peutico. Il signzjìcato di ciò per una politica di risparmio selettiva è evidente; - misure isolate di cost sharing incoraggiano la sostituzione con forme di trattamento più costose, aumentando così i costi totali. Ne deriva che l'efficacia del cost sharing è tanto maggiore quanto più è parte di un programma integrato di partecipazione alla spesa (non solo farmacz); - esenzioni estese o strumenti assicurativi che coprano il costo della compartecipazione indeboliscono o annullano quasi del tutto l'effetto di contenimento della compartecipazione stessa. Quanto è avvenuto e avviene in Italia conferma pienamente questa valutazione: nonostante il ticket sia aumentato sensibilmente (dal 20 fino al 60% seppure con alcune discontinuità), il gettito relativo ha oscillato tra il 7 e il 15%, e solo nei primi mesi di quest'anno si sta attestando sul 17-18%. La ragione di ciò è molto evidente: le esenzioni di legge sono troppo numerose; e questo alto numero favorisce l'illecito trasferimento di prescrizioni da non esenti ad esenti. Circa un quarto della popolazione è esente (troppo!); circa tre quarti delle prescrizioni di fatto sono esenti (una cosa inammissibile!). Il vero, grande problema del contenimento della spesa pubblica farmaceutica è tutto in questi crudi dati. Se si vuole operare realmente nel senso del contenimento• della spesa occorre: 1) ridurre la base di esenzione, troppo estesa per un Paese, nonostante le sue difficol54

tà, ricco; 2) effettuare controlli reali sulle prescrizioni esenti. Le formule adottabili sono diverse e nelle soluzioni più generalizzate potrebbero consentire anche di attenuare l'incidenza del ticket: con effetti sociali veri, perché prevalentemente a favore dei lavoratori dipendenti, che oggi sopportano il prevalente e non irrilevante peso economico dell'attuale ticket.

3 SiLvio GARAI-FINI Nelle discussioni sullo stato della nostra finanza pubblica c'è molta confusione particolarmente in rapporto con quella componente dello "stato sociale" che è rappresentata dal Servizio Sanitario Nazionale. Voci contraddittorie ed inattendibili sui tagli da apportare agitano gli animi e non promettono nulla di buono, perché il rischio è quello classico di "gettare il bambino con l'acqua sporca"! Vale perciò la pena di ribadire alcuni punti che dovrebbero essere la base da cui partire per qualsiasi provvedimento. Anzitutto va sottolineato che il Servizio Sanitario Nazionale è un bene irrinunciabile perché sancisce il principio della eguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla malattia: tutti devono avere lo stesso diritto di avere il meglio delle terapie disponibili. In secondo luogo va chiaramente puntualizzato che la spesa


del nostro Servizio Sanitario Nazionale rapportata al prodotto nazionale lordo è compatibile con la spesa sostenuta, in condizioni diverse, dai Paesi industrializzati; non si tratta perciò di diminuire la spesa, ma di qualificarla e razionalizzarla perché possa raggiungere gli scopi che si prefigge. In terzo luogo si deve chiarire che il peso del Servizio Sanitario Nazionale non è equamente distribuito fra tutta la popolazione; se è vero che devono avere la loro parte criteri di solidarietà, è altrettanto vero che le quote per tale solidarietà andrebbero reperite nel fondo delle tasse e non a carico di categorie particolarmente danneggiate. La sproporzione dei contributi per la salute dei lavoratori dipendenti (e dei loro datori di lavoro) rispetto a tutte le altre categorie non ha bisogno di particolari commenti essendo visibile agli occhi di tutti, eccetto quelli che ci governano. Infine è ovvio che il Servizio Sanitario Nazionale non deve essere un mezzo per risolvere tensioni sociali e problemi occupazionali; occorre distinguere chiaramente ciò che è proprio della sanità e ciò che compete ad altre attività e ad altri capitoli dell'amministrazione pubblica. Se siamo d'accordo su questi pochi e semplici princìpi se ne possono desumere alcuni interventi di non facile realizzazione, ma di sicura efficacia. 1. Non cerchiamo di smontare il Servizio Sanitario Nazionale introducendo concetti che lo stravolgono quali assistenza indiretta, sistema assicurativo, gestione privata, ecc... Il Servizio va

mantenuto pubblico rinunciando anche a sorgenti di reddito attraverso l'inserimento di una componente "solventi" all'interno dell'ospedale. Abbiamo già sperimentato in passato le differenze di trattamento fra mutuati e paganti per essere sicuri che l'introduzione di visite private e di camere private rappresenti un elemento distorcente delle finalità del Servizio Sanitario Nazionale. La paura di perdere professionisti qualificati nel caso in cui non si concedano attività private (anche all'interno dell'ospedale) è del tutto ingiustificata. Nessuno è obbligato a far parte del Servizio; chi accetta deve accettare le regole: dedizione totale alla funzionalità ospedaliera con un tempo adeguato speso in ospedale (le attuali 38 ore settimanali sono ridicole per un professionista!). Le retribuzioni sono oggi fra le più alte d'Europa e non rappresentano più un alibi per una mancanza di impegno. 2. Bisogna definire con chiarezza cosa deve offrire al cittadino il Servizio Sanitario Nazionale. Evidentemente se vogliamo mantenere inalterata la spesa dobbiamo ripartirla in modo diverso privilegiando gli interventi più importanti, quelli che il cittadino non è in grado di sostenere da solo nel caso in cui abbia gravi problemi di salute. Lo Stato non deve quindi offrire tutte le prestazioni possibili, ma solo quelle significative, in altre parole quelle che sono validate da solide basi scientifiche che ne riconoscono l'efficacia. Non c'è bisogno di ripetere tutte le indagini dia-


gnostiche molte volte durante l'anno; non c'è bisogno di ricoveri ospedalieri prolungati quando si può agire in day hospital; non c'è bisogno di pagare interventi per attività dubbie (dalle cure termali a tutta la serie di interventi a base di forni, fornetti, marconiterapia ed altre cose del genere); non c'è bisogno di pagare prodotti dietetici, pannolini e pannoloni; non c'è bisogno di spendere soldi per comperare aspirine più o meno vitaminizzate, né di sprecare fondi pubblici per i tanti farmaci inutili presenti nel prontuario terapeutico nazionale (per fare un esempio su tanti possibili, le centinaia di miliardi per prescrizioni di calcitonine per dubbie indicazioni terapeutiche). Quanto più si spiegherà al pubblico la necessità di restringere gli interventi a quelli essenziali, tanto più verrà accettata l'idea che il superfluo o il trattamento di "conforto" può essere a carico del pubblico (magari adeguatamente assicurato). Ovviamente questa impostazione deve permettere di far funzionare il servizio senza dover ricorrere allo spreco dei ricoveri all'estero per evitare le lunghe liste d'attesa. 3. Ritorniamo a stabilire ciò che è di competenza della Sanità. Manteniamo troppi ospedali rispetto alle necessità reali. Secondo statistiche recenti ben due terzi dei nostri ospedali hanno un'occupazione inferiore al 75%; esistono doppioni a pochi chilometri di distanza con costi per giornata di degenza che stanno superando ogni ragio-

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nevole limite. Perché non si ridefinisce la mappa degli ospedali? E un compito a cui le Regioni non possono sottrarsi se vogliono mantenere credibilità e conquistare una reale autonomia. Ospedali in eccesso significa anche cattiva distribuzione dei medici, infermieri, amministratori; deve essere possibile rimettere in ordine il sistema attraverso il ripristino di una mobilità a cui i sindacati non debbono più opporsi proprio per ragioni di interesse comune. E stato detto da più parti che l'ospedale deve funzionare come un'azienda. Ciò vuol dire inserire metodologie moderne di gestione. I servizi afferenti alla parte alberghiera possono essere appaltati se ciò determina risparmi; i farmaci possono essere regolamentati da prontuari terapeutici ospedalieri ed acquistati - almeno quelli impiegati più frequentemente - con forti sconti; le amministrazioni vanno sfoltite ed informatizzate. Gli amministratori unici devono avere più poteri (e più responsabilità) altrimenti rimangono i gestori passivi delle procedure e delle spese stabilite altrove. Tutto ciò non esaurisce i problemi della Sanità, ma può rappresentare un primo abbozzo per migliorare, senza deformare, un Servizio Sanitario Nazionale che deve diventare sempre di più un bene comune. Ultima osservazione: non sarebbe utile aumentare le informazioni al pubblico per abituarlo a considerare che i risparmi effettuati ritornano a vantaggio di tutti?


Si può applicare il contratto di programma al settòre farmaceutico? di Chiara Lacava

Il settore farmaceutico, com'è noto, è soggetto a forme significative di regolamentazione ed intervento da parte dello Stato, in relazione alla duplice natura del farmaco, prodotto industriale oltre che strumento terapeutico. Si è stabilito, di conseguenza, uno stretto rapporto tra Stato e industria farmaceutica, per la promozione, al tempo stesso, della tutela della salute e dello sviluppo del settore produttivo. I governi di quasi tutti i Paesi hanno, tuttavia, in programma misure che rallentino la crescita della spesa farmaceutica, ovvero tagli o congelamenti dei prezzi. Tale pressione minaccia di ridurre fortemente vendite o utili, con il risultato di giungere a una ristrutturazione dell'industria farmaceutica mondiale. Per quanto riguarda, in particolare, l'Italia, con i recenti provvedimenti adottati dal governo, sono scattate nuove misure restrittive. Infatti, non solo sono stati cancellati dal Prontuario Terapeutico del Servizio Sanitario Nazionale oltre 700 medicinali etici, che restano sul mercato con l'obbligo della ricetta, ma che non sono più rimborsabili dal Servizio Sanitario; ma si è stabilito an-

che che, oltre i tetti di reddito indicati, per, ogni ricetta di farmaci l'assistito pagherà fino a 40mila lire, più il 10% della somma che supera le 40mila lire. Sono evidenti gli effetti negativi che questi provvedimenti possono produrre sull'industria farmaceutica, resi ancor più drammatici dal nuovo "pacchetto" di provvedimenti comunitari (che dovrebbe entrare in vigore dal 1 gennaio 1995), che rafforzeranno notevolmente i caratteri di armonizzazione e liberalizzazione del settore, con le evidenti conseguenze sul piano della competitività della produzione. Il quadro descritto evidenzia, allora, la necessità di individuare nuovi strumenti (quale appunto il contratto di programma) di cooperazione nei rapporti tra Stato e industria farmaceutica, che vadano incontro alle esigenze di entrambi. Cerchiamo allora di cogliere le esigenze delle due possibili controparti. Quelle dello Stato sono: - garantire ai cittadini la bontà dei farmaci come reali strumenti, terapeutici; - sviluppare la ricerca di base al fine di erogare un servizio efficace e di qualità 57


diretto alla prevenzione e alla cura delle nanza pubblica e contrari alle regole malattie e, più in generale, alla promo- della CEE, il modello contrattuale si propone come un adeguato incontro-conzione della salute dei cittadini; indirizzare la produzione verso de- fronto di controprestazioni. terminati farmaci, in modo da coprire Un intervento finanziario pubblico le reali esigenze sanitarie della popola- modellato in termini contrattuali risponde d'altra parte alle esigenze di zione; - promuovere il settore industriale, flessibilità e tempestività proprie delche assume rilevanza sotto il profilo l'attività di ricerca. Esso non può non produttivo e svolge per di più un ruolo caratterizzarsi per una semplificazione centrale in relazione ad una finalità es- delle procedure amministrative, oggi senziale dello Stato, qual'è quella della troppo macchinose e farraginose, e per una relativa certezza dei tempi e delle tutela della salute; - ottenere reali garanzie di una effetti- modalità di erogazione. va finalizzazione delle risorse finanzia- Il contratto di programma, come strumento di concertazione e collaboraziorie pubbliche erogate per la ricerca; - promuovere la collaborazione tra in- ne tra la pubblica amministrazione e i dustria ed università o, altre istituzioni privati, sembra così venire incontro alle esigenze sia dello Stato che dell'indunel campo della ricerca stessa. Per l'industria farmaceutica le principa- - stria farmaceutica. Esso, infatti, pur affermatosi originariali esigenze sembrano essere: - produrre continua innovazione nel mente nell'ambito della disciplina dell'intervento straordinario per il Mezzocampo della ricerca; - trasferire i risultati della ricerca nello giorno, ha conosciuto uno sviluppo via sviluppo tecnologico e nella produzione; via crescente che va ben al di là ditale - avere mezzi adeguati di marketing e intervento, assumendo progressivacommercializzazione in un settore, co- mente la connotazione di modulo ordime quello farmaceutico, in cui i pro- nario di azione delle pubbliche ammidotti sul mercato possono divenire ob- nistrazioni nei più svariati settori delsoleti e, dunque, non più convenienti, l'attività economica (investimenti produttivi, parchi ternologici, servizi pubin tempi molto ristretti. La ricerca sembra, allora, rappresentare blici etc.). il principale terreno di incontro degli Con il contratto di programma, in parinteressi dello Stato e di quelli dell'in- ticolare, si perviene alla conclusione di dustria farmaceutica. Di qui le ragioni un accordo giuridicamente vincolante di un suo intervento finanziario che ab- tra un'impresa e l'amministrazione pubblica, che prevede, da parte dell'imbia un preciso e identificato "rientro". - Esclusi gli aiuti a fondo perduto, non presa, la predisposizione e realizzaziopiù consentiti dalla situazione della fi- ne di un progetto industriale integrato -

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e tecnologicamente innovativo e, da parte dell'amministrazione, l'erogazione di incentivi finanziari e la creazione di infrastrutture specifiche. Lo scopo che l'amministrazione persegue attraverso l'impiego di questo strumento è , dunque, quello di indirizzare le scelte degli operatori economici (in questo caso, le imprese che operano nel settore farmaceutico) verso precisi obiettivi di carattere imprenditoriale, alla cui realizzazione e condizionata 1 erogazione di incentivi finanziari. Per quanto riguarda il contenuto, il contratto di programma deve prevedere: - l'impegno globale dell'impresa alla realizzazione dei singoli progetti che concorrono a definire il Piano progettuale; - gli incentivi; - le procedure ed i tempi di intervento; - gli adempimenti a carico dell'amministrazione pubblica; - la priorità dei singoli progetti; - le imputazioni finanziarie per intervento; - le verifiche di risultato. In ordine, poi, alle procedure attuative dei contratti di programma, si possono distinguere sei differenti fasi: - proposta da parte dell'impresa che opera nel settore farmaceutico al Ministro competente (in questo caso, il Ministro della Sanità) di un Piano progettuale; - elaborazione da parte del Ministro della proposta di contratto di programma, in seguito alla valutazione del Piano progettuale da parte di un apposito

Comitato tecnico e consultata la parte interessata; - approvazione del contratto di programma da parte del CIPE (per la relativa copertura finanziaria); - firma del contratto; - emanazione del provvedimento di concessione delle agevolazioni finanziarie; - successive erogazioni delle agevolazioni stesse, fino alla liquidazione del saldo, a scadenze legate a operazioni di verifica sullo stato di avanzamento della ricerca. Potrà essere prevista la possibilità di adeguamenti alle variazioni di spesa avvenute nel corso della realizzazione dell'iniziativa solo in casi ben delimitati. Diversi sono gli aspetti che giocano a favore dell'impiego del contratto di programma nei rapporti tra Stato e industria farmaceutica. La ricerca e l'innovazione rappresentano un elemento peculiare e imprescindibile del contratto di programma (rispondendo così alle esigenze di entrambe le parti), in quanto la proposta e la successiva realizzazione del Piano progettuale da parte dell'impresa devono presentare alcune caratteristiche, quali: l'alto tasso di innovazione degli investimenti produttivi, la correlazione tra le attività di ricerca e l'applicazione industriale, il raccordo con le tematiche innovative di ricerca nazionali ed internazionali, in cooperazione con enti di ricerca ed istituti universitari. Particolare interesse potrebbe avere 59


l'impiego dello strumento del contratto di programma per la realizzazione di un centro di ricerca farmacologica correlato all'università e/o ad altre istituzioni, nell'ambito di un parco scientifico e tecnologico. Il contratto di programma introduce la possibilità di stabilire un rapporto diretto e specifico tra Stato e singola impresa farmaceutica (sia il grande gruppo industriale che le piccole e medie imprese, riunite nelle forme consortili delle società di capitali), al di fuori di interventi regolativi di. carattere generale, adottati dal governo. il contratto di programma presenta alcuni vantaggi, che possono assumere una particolare rilevanza proprio nei rapporti tra Stato ed industria farmaceutica, tenendo conto delle finalità perseguite dalle parti. Il contratto, infatti: - introduce elementi di certezza e trasparenza, in quanto in esso vengono definiti chiaramente l'oggetto, il contenuto, i tempi e le modalità di esecuzione del Piano progettuale, nonché gli impegni reciprocamente assunti dalle parti, la cui vincolatività sul piano giuridico offre un'adeguata garanzia circa la relativa attuazione e, dunque, circa l'effettivo raggiungimento delle finalità pubbliche (tutela della salute dei cittadini) e delle finalità private (redditività dell'investimento); - si presenta come uno strumento duttile, flessibile, il cui contenuto viene determinato di volta in volta dalle parti, in funzione degli obiettivi da raggiungere e dei vincoli operativi da cui le 60

stesse sono condizionate. In sostanza, la pubblica amministrazione e l'impresa concordano, su un piano di relativa parità, un "programma" comune, fissando altresì i reciproci impegni per la sua concreta realizzazione; - la procedura si articola in forme notevolmente più semplici e snelle rispetto ai tradizionali sistemi di incentivazione, caratterizzati da meccanismi di controllo burocratico piuttosto farraginosi, da procedure troppo macchinose e da tempi consistenti di trasferimento delle risorse finanziarie. In conclusione il contratto di programma potrebbe essere uno degli strumenti per far evolvere il sistema (per molti versi arretrato e inefficiente) di regolamentazione diretta del settore (attraverso autorizzazioni, prescrizioni, divieti, controlli etc.) verso un sistema differente di autoregolamentazione indotta (attraverso strumenti di tipo negozial-contrattuale), che consenta di raggiungere gli obiettivi di tutela della salute della popolazione e di sviluppo del settore, in modo più efficiente rispetto all'imposizione di regole rigide, ovvero a seguito di un processo di contrattazione con le singole imprese interessate. Sarebbe tuttavia sbagliato fermare a questo punto la ricognizione degli aspetti di maggior interesse del contratto di programma nell'ipotesi di una sua utilizzazione nel campo farmaceutico. Occorre invece far cenno degli aspetti più problematici. Innanzitutto, di quale ricerca si parla? I


Di quella di base o di quella applicativa di prodotto? Mentre per la prima non sembrano sorgere obiezioni all'applicazione del contratto di programma, molte ne sorgono per la seconda. Non è infatti ragionevole ipotizzare un intervento statale che, per quanto configurato contrattualmente, rimane agevolativo • a favore di prodotti specifici. Ne verrebbe alterata tutta la logica della concorrenza. Di qui la necessità di stabilire, fin dove possibile, precisi confini per la ricerca finanziabile. Strettamente connesse a ciò sono altre questioni sui soggetti del "contratto". Si può precisare che questi siano, da una parte, le amministrazioni statali competenti (Industria e Sanità di concerto) e, dall'altra, una singola indu-

stria? In realtà, come innanzi accennato, la parte che rappresenta la ricerca dovrebbe configurarsi come un soggetto multiplo, per lo più privato-pubblico, con una presenza forte non solo dell'industria ma anche dell'Università o di altre istituzioni di ricerca. In questa prospettiva si potrebbe fare spazio l'ipotesi di fondazioni di ricerca, create dall'industria ma in ampia misura autonome negli indirizzi della ricerca, anche se non nell'utilizzazione degli eventuali risultati. S'intendano il rilievo di questa problematica e le potenzialità sottese ad un uso corretto e innovativo del "contratto di programma". Potrebbe valere la pena unapprofondimento più in concreto.

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queste istituffini

Perché Adriano Olivetti

Non c'è più, da tempo, grande attenzione intorno alla figura e all'esperienza di Adriano Olivetti. Egli sembra quasi abbandonato nel museo delle cere di quei personaggi, un poco stravaganti, che hanno arricchito la nostra storia. E così si può dire degli uomini che si raccolsero intorno a lui per alcuni anni. Occuparsene, su questo e sul prossimo numero può forse apparire una bizzarria poco consona a chi pure ambisce a dare un seppur minimo contributo al dibattito politico. Ed in reakì cosa di più inattuale di un pensiero che parte dalla constatazione che «gli italiani sono socialisti perché cattolici» e afferma la necessitì di dare un 'interpretazione religiosa della vita e della politica, oggi che la religione non è ormai più che un supplemento d'anima utile al massimo alla propria vita privata e che i vaghi e poco definibili ideali della sinistra hanno soppiantato la speranza di giustizia che animava e nobilitava il socialismo? Chi sarebbe og. gi disposto ad iniziare il proprio programma politico affermando: «una soci etì che non crede nei valori spirituali, non crede nemmeno nel proprio avvenire e non potrì mai avviarsi verso una meta comune e affoghenì la comunitì nazionale in una vita limitata, meschina e corrotta», se il passaporto del pensiero 63


moderno è proprio la negazione di ogni veritì che non sia strumentale ai nostri bisogni più immediati? Certo, di appelli alla buona volontì, alla trasparenza, alla virtù degli onesti sono piene le cronache dei giornali, ma è ragionevole pensare che la patria di Machiavelli debba affidare il suo futuro politico al più semplicistico dei moralismi? O non bisogna forse lottare contro questa «vita limitata, meschina e corrotta» con un progetto politico che, anche per timore di scatenare nuovi conflitti fra guelfi e ghibellini, non si volle impostare nel '46 e di cui oggi più che mai sentiamo l'urgenza? Ebbene questo ingegnere attentissimo ai più moderni dibattiti culturali non temeva di affermare che «non si può parlare di Civiltì se uno solo di questi elementi: Veritcì, Giustizia, Bellezza e Amore è assente» e che dunque lo scopo di ogni programma politico non può non essere che la creazione di «una ComunitL concreta fondata su leggi umane e naturali, fondata sulla ricerca integrale della verità e un 'applicazione altrettanto integrale della giustizia». Naturalmente è lecito chiederci se tutto ciò non sia altro che delle belle, ma in fondo inutili eforse addirittura pericolose, parole. E però opportuno notare che proprio sulla base ditali princìpi Adriano Olivetti fu in grado, sin dagli anni Quaranta, di evidenziare i limiti dei partiti politici, destinati a rimanere imprigionati all'interno della «dinamica del potere per il potere» e di capire come la stasi dell'esecutivo fosse una malattia mortale per le istituzioni democratiche e come il sistema proporzionale fosse destinato a diminuire qualitativamente il valore della classe politica. In realtiì Olivetti era ben consapevole di come l'uomo non sia una semplice macchina edonistica, ma innanzitutto un essere etico, una persona che ha bisogno di una comunitì nella quale poter manifestare la «sua fiamma divina, le sue possibilitì di elevazione e di riscatto». Mentre i più affermavano con sicurezza gli ideali del cosmopolismo, egli, che certamente non era contagiato da alcun tipo di provincialismo, non dimenticava il valore della piccola patria, ricordava come «solo nelle piccole Comunità vive l'autentico spirito del popolo e la sorgente di una autentica democrazia» e notava come «lo Stato fosse troppo lontano fisicamente e moralmente dai nostri problemi e dai nostri interessi». Se si fossero ascoltate queste analisi ci sarebbe oggi la reazione, spesso maldestra e non sempre consapevole delle proprie esigenze ideali, delle Leghe? E lecito dubitarne. Coloro che credono sia sufficiente un mutamento della legge elettorale per eliminare il potere dei partiti e ristabilire il legame e la fiducia personale indispensabile fra rappresentanti e rappresentati, dovrebbero meditare il programma politico del Movimento Comunità che, cosciente dell'estrema complessitì 64


del mondo moderno, sapeva bene come «qualsiasi tentativo di reggere la societì secondo una filosofia politica e meccanismi costituzionali elaborati prima della rivoluzione industriale equivale a svuotare le forme democratiche di ogni contenuto concreto e preparare così ilfacile trionfo delle forze reazionarie». Non siamo più nell'Italietta liberale i cui collegi elettorali erano spesso composti da poche centinaia di persone, il che poteva rendere possibili i comportamenti resi famosi dal Salvemini nel suo opuscolo Il Ministro della Malavita, mafacilitava anche quei contatti personali che permettevano di superare le mere logiche di partito. Oggi però questi collegi sarebbero necessariamente composti da decine di migliaia di elettori, come possiamo allora sperare di evitare tali degenerazioni? Basterì poi un rapido sguardo all'esperienza inglese, la patria del sistema rappresentativo, e francese, che pur De Gaulle riformò proprio seguendo una logica antipartitica, per avere l'immediata conferma dell'insufficienza di tale meccanismo. Con questo non si vuole certo dar vita ad un ennesimo processo di canonizzazione, anche Adriano Olivetti aveva pur i suoi limiti: un 'eccessiva fiducia nella scienza, addirittura identificata col Consolatore che avrebbe guidato il mondo verso la Veritì totale, di cui parla S. Giovanni nel suo Vangelo, un certo millenarismo, caratteristico dei tempi suoi e chi più ne ha più ne metta, ma solo ricordare che non ha senso, soprattutto oggi, parlare di riforme istituzionali senza avere un ben preciso progetto politico, altrimenti, spinti dalle contingenze, si dovnì ricorrere a rimedi parziali troppo spesso destinati a rivelarsi peggiori dei mali. Certo la situazione politica e culturale, per non parlare di quella morale, del nostro Paese si è molto deteriorata, ma forse è ancora possibile trasformare l'italia in quel «campo sperimentale per una nuova e più alta societì al di là del capitalismo e del socialismo» che il nostro auspicava. [B.C.]

rAfti


La ricostruzione dell'esperienza del Movimento Comunitì attraverso l'angolo visuale della critica alla partitocrazia che esso rappresentò con lucida preveggenza non è soltanto una rievocazione per la penna di un protagonista d'allora: Umberto Serafini, che è insieme chiara, colta, ricca di forte moralita. E qualcosa di pili: significa rimettere nell'agenda del dibattito politico un discorso politico che sembra particolarmente tagliato nei suoi nuclei essenziali, per la situazione presente. Potendo dire con piena legittimitì: heri dicebamus. Sarebbe, del resto, insensato proseguire nella dissipazione del patrimonio politico olivettiano, tanto ricco di potenzialitì, come è avvenuto nei trent'anni trascorsi per il disperdersi rapido (dopo un 'esperienza troppo rapida: neppure un decennio) di uomini ed energie, per la prepotente sorditLì del contesto politico, appunto partitocratico, e per la timidezza di quanti, fra i quali chi scrive, non seppero usare con la necessaria determinazione i pochi - e non sempre utili e ben predisposti -. strumenti che erano a disposizione come la Fondazione Adriano Olivetti. [S.R.]

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La nascita della partitocrazia italiana e il Movimento Comunità di Umberto Serafini

dei collaboratori, Carla Marello, che mi ha gentilmente informato: nel 1950 la parola è comparsa in uno scritto di Bruno Migliorini, il grande storico della lingua italiana, che sosteneva il vocabolo come "coniato" nel 1946 da A. Labriola (che, non potendo essere Antonio, era presumibilmente Arturo). Niente da eccepire: ma rivendico un "attestato di vita" anche per il Movimento Comunità, per me e soprattutto per l'amico Giuseppe Maranini, che in quei tempi stava ricostruendo il "Cesare Alfieri", la facoltà di Scienze politiche di Firenze, e si interessava al nostro lavoro. La storia del Movimento Comunità non ha avuto e non ha un'attenzione degli studiosi e della "stampa di regime" molto maggiore delle due righe, che gli dedica il massimo testo della cultura "popolare" italiana (consultato anche, di nascosto, da molti severi studioLA PARTITOCRAZIA si), la Garzantina (la Nuova enciclopedia Sono andato a vedere, incuriosito, la universale Garzanti, che si può in qualdatazione della parola "partitocrazia": che modo considerare il succedaneo del 1950. Quasi sentendomi chiamato in Nuovissimo Melzi della mia infanzia): la causa - per l'anno e l'amicizia, oltre i quale poi non ha una voce «Adriano legami politici e culturali, con Gian- Olivetti>' da affiancare a quelle di Meazfranco - ho chiamato al telefono uno za (calciatore, 6 righe e mezza), di Mao-

Il dizionario della lingua italiana Palazzi-Folena potrebbe forse, più propriamente, chiamarsi Folena-exPalazzi, fermo rimanendo che - un po' per il sovraccarico di lavoro di un Gianfranco Folena sempre più ammalato, un po' per un più moderno metodo di lavoro in équipe - il lavoro quotidiano e più pesante è stato impostato e svolto da tre valorosi collaboratori. Delle larghe ed essenziali innovazioni, quella che più mi ha colpito è l'indicazione della data di nascita delle parole, soprattutto neologismi o riuso con modifiche di vecchie parole. Ha scritto Folena, nella presentazione del dizionario, a questo proposito: si tratta della «datazione di una parola o di un suo uso particolare: talora certificato di nascita, più spesso attestato di presenza o di vita».

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metto 111(1556-1603, sultano, 2 righe e mezza), di Biagi (giornalista, 3 righe), Valletta (industriale, tre righe e mezza), Liedholm (giuocatore e allenatore di calcio, 5 righe e una parola), Milva (cantante, 4 righe), Oddone di Moriana Savoia (m. 1060, secondogenito di Umberto Biancamano, 4 righe), Rizzoli (editore, 4 righe), Costa (armatore, 2 righe e mezza), Mazzinghi (pugile, 3 righe e mezza), Piccinato (urbanista, 4 righe), Coltellacci (scenografo, 2 righe), Piccioni (Attilio, politico, padre di Piero, compositore di musica leggera e di Leone, critico letterario, in tutto 6 righe), Benvenuto (sindacalista, 2 righe), Ferrarotti (sociologo, 2 righe e mezza), Ventura (attore cinematografico francese, 3 righe e mezza), Heath (premier inglese, 3 righe), Timoleonte (IV sec. av. C., uomo politico corinzio, 4 righe e mezza), Repaci (fondatore del premio Viareggio, 4 righe), Erhard (statista tedesco, 4 righe), Bellonci (Maria, col marito Goffredo, fondatori del premio Strega, 4 righe e mezza), Lama (sindacalista, 2 righe), De Micheli (presidente Confindustria, 2 righe) eccetera. Alla voce «personalismo» - sempre nella Garzantina - rimando della voce Mounier (il Mounier edito in Italia - ma non se ne parla - dalle Edizioni di Comunità, grande e anche questo ignorato strumento culturale del nostro dopoguerra - autori: Mumford, Journet, Kelsen, i Saggi fabiani, Buber, Galbraith, Le Corbusier, Sabine, Il Dio che è fallito, de Rougemont, Schumpeter, i grandi testi del federalismo, i nuovi so68

ciologi -: ma ci sono invece Guanda, Editori Riuniti, Mulino, Feltrinelli insieme a Gian Giacomo, Cappelli insieme a Licinio), si associano Renouvier, Diihring, Stefanini, ma non - sotto l'aspetto della teoria politica - Olivetti o il Movimento Comunità. Non a caso mi sono dilungato, perché poi - nella Garzantina, che ritengo veramente esemplare - Laski, Brugmans, Marc (Alexandre, ma c'è il pittore tedesco Franz Marc) e i più vecchi Seeley e Frantz e Lionel Curtis, cioè fondamentali autori federalisti, mancano al pari di Adriano Olivetti, come manca Altiero Spinelli (ma c'è Spinello Aretino, pittore, 1346-1410), che viene recuperato nella voce «europeismo», un calderone ove convivono confusamente europeismo, unionismo, federalismo. In parole povere il Movimento Comunità e il Movimento federalista, cioè i due unici movimenti politici originali e vivi dell'Italia post-resistenziale, sono stati e sono respinti dall'Italia ufficiale della politica, dello studio accademico e dei "centri culturali" partitici, dei mass-media e della relativa divulgazione "di massa": anche se poi molti uomini dei tre settori dominanti ne hanno subito, consapevoli o inconsapevoli, l'influenza. Basti ricordare i suggerimenti di Spinelli recepiti da De Gasperi. Pertanto la critica della partitocrazia, rigorosamente e tempestivamente condotta dal Movimento Comunità, viene ignorata ovvero confusa con un atteggiamento qualunquista, sorella o cugina di quella di Guglielmo Giannini - che


pure, psicologicamente, interessò Togliatti: ma è tutt'altra cosa - (Giannini, 4 righe e mezza parola; qualunquismo, 4 righe e mezza della Garzantina). Ma sento il bisogno di fare un passo indietro. Alcuni miei amici hanno ironizzato («che eri un profeta?») su una frase che ho scritto in un mio libretto di ricordi (I libri e il prossimo), composto nel 1986, frase in cui, riferendo miei pensieri del 1946, ricordavo così: «Mi ero battuto lungo una intera gioventù per un "preliminare", la libertà: ma ora, forse, avrei dovuto avere altrettanto coraggio e altrettanta infinita pazienza per usarla fino in fondo, questa libertà. Dopo la solitudine degli anni antifascisti, da consistenti sospetti concepiti nell'India lontana mi veniva di chiedermi se mi sarei dovuto accollare la solitudine degli anni democratici». In realtà mi sono venuto a trovare, come "giudice della storia", in una posizione privilegiata. Per ragioni puramente occasionali - padre "libero pensatore" e madre "cattolica giovannea avanti lettera", con l'amichetto del cuore dei tredici anni orfano di un sindacalista morto per le violenze fasciste - a sedici anni, nel 1933, ero già schedato dalla polizia fascista: poi, nel liceo, un professore straordinario, socialista bissolatiano (ma qualsiasi formula lo rimpicciolisce), mi aveva indotto - prima di suicidarsi per amore della libertà, come Catone d'Utica - a riflettere criticamente sul materialismo storico, da una parte, e sui "federalismo" della Pace perpetua di Kant, dall'altra. Quindi avevo resisti-

to indenne ai veleni della cultura fascista (certo: è cultura, o ne ha la struttura, anche quella cattiva, non solo quella buona). Trovandomi in guerra, a cui non mi ero sottratto per mie intenzioni "rivoluzionarie", sono stato fatto prigioniero con la licenza in tasca, sono finito in India e ho assistito senza meraviglia a una sconfitta, che avevo previsto con sicurezza (come mi hanno poi ricordato gli amici Cassola e Cancogni, che avevo incontrato un'ora dopo il discorso di Mussolini dal balcone): armistizio, Resistenza, processo di "liberazione" li ho dovuti vedere da lontano, con notevole sofferenza soggettiva l'evento mi ha bruciato e rattristato per anni -, ma, non coinvolto anche se già maturato in precedenza politicamente, mi sono trovato nella condizione di analizzare da lontano l'evoluzione italiana, obiettivamente e comunque con maggiore spregiudicatezza.

LA "CLASSE POLITICA" DELLA REPUBBLICA

Prima di affrontare alcuni aspetti specifici della formazione della "classe politica" - mi si conceda una tantum l'espressione - della Repubblica, vorrei andare alle prime impressioni che provavo prima in India, sul piede di partenza per l'Italia, e poi in Italia appena rientrato, e quindi ai momento dell'Assemblea costituente. La Resistenza armata era duratapoco, ma aveva prodotto una cinematografia di volti nuovi. Proprio nuovi? L'impressione era che 69


si trattasse spesso - e penso alla mia generazione, che nel 1946 era di trentenni - di volti riciclati, coetanei fascisti, anche fascisti intraprendenti, un po' frondisti ma "pronti a tutto" pur di essere in prima fila, dovunque e comunque. Intendiamoci: nessuno sostiene che il potere, il nuovo potere, dovesse essere distribuito per anzianità e coerenza antifascista. Il potere se lo prende chi è tagliato per la politica. No, no: il fatto era che la "nuova classe" pretendeva di esercitare il potere - e va bene -, dettando poi anche schemi ideologici e strategie politiche sia in funzione servile o in ogni modo utile (poi ci veniamo) per il proprio ambìto posto di comando presso i grandi Vecchi restaurati, sia - e questo è grave e avrebbe pesato in tutti i momenti difficili della Repubblica (e riemerge, senza che molti se ne accorgano, in questo 1992, anno di "riforme") - senza aver digerito la cattiva cultura di quel fascismo (o che aveva a suo tempo preparato il fascismo) di cui ora parlavano con sdegno. Peggio: spesso questi giovanotti si imbarcavano in pasticci ideologici, in cui - per fare un esempio - il nobile Manifesto dei comunisti, Stalin e la cultura "democratica" del nostro Ottocento convivevano con incredibile arbitrio. Qualcuno che nel 1938 (sic!) voleva una "nuova Europa" sotto la guida di Hitler e Mussolini, ora si batteva per gli Stati Uniti d'Europa, democratici e socialisti: ma questo era il meno, perché poteva trattarsi di una conversione pura e semplice. Ma altri, dopo poco più N9

di due anni e mezzo di lotta "per la libertè", mentre prendevano in seria considerazione un giurista come il sovietico Viscinskij, continuavano a inchinarsi alla "grande figura" di Santi Romano, comparato scandalosamente a Kelsen e il cui Ordinamento giuridico era cresciuto a Pisa, nel clima dei Fondamenti della filosofia del diritto di Giovanni Gentile (a prescindere dalla sua sublimazione avanti lettera del corporativismo e dalla scelta finale del Fuehrerprinzip, a Salò). Altri ancora e non erano del pci, ma solo consulenti di Nenni - erano entusiasti delle "autonomie locali" della Polonia comunista: guai a contraddirli. La Costituzione della Repubblica è, tutto sommato, un compromesso miracoloso, perché è una buona Costituzione: ma, nata in un delicato momento di formazione della nostra - lo ripeto "classe politica", ha mostrato subito alcuni difetti, che politologi e attuali commissioni parlamentari "riformiste" stentano a rintracciare. Rimane intatto, e sembra intangibile, l'art. 49, chiaramente inadeguato, generico e volutamente ambiguo, coi partiti - che tutti i cittadini liberamente possono costituire - i quali "concorrono" - non si capisce come e quanto - "con metodo democratico" - al loro interno o all'esterno? - a determinare la politica nazionale. E poi l'ibrido Stato regionale, né carne né pesce, incapace, così come sono soprattutto le Regioni, a contribuire a formare i "quadri" di una classe dirigente: esso richiede "maggiore au-


tonomia" ma poi non ha le strutture "federali" che coordinino e responsabilizzino queste autonomie -.- la Germania ha il Bundesrat, che dà il quadro unitario, trasparente e coordinato di quanto fa e spende la "periferia autonoma", si confronta con il Bundestag, serve a orientare il federalismo fiscale; i Laender designano la metà •dei consiglieri d'amministrazione della Bundesbank. L'Italia "liberata" - dopo una Resistenza armata abbastanza breve e condizionata dalle Potenze vincenti - non ha digerito interamente o digerito nel giusto senso il fascismo, e ciò si intuiva subito ed emerge poi in tutti i momenti di crisi (e naturalmente oggi). Una stravagante scuola storiografica si è proposta a mezza strada di rimediare alla "ghettizzazione" che sarebbe stata fatta del fascismo: dal termine usato sembrerebbe che occorra riscoprire i meriti del fascismo. Ora, come quasi tutte le dittature, il fascismo ha fatto cose buone e cattive (anzi orribili: la campagna della razza, la guerra "non voluta" dal popolo italiano, eccetera) - a parte la crescita spontanea, "vitalistica", avvenuta frattanto nella società italiana -: ma il problema centrale non è lì, il problema è in uno sviluppo senza controllo (democratico) ed è nell'aver fatto ritornare i cittadini a livello di sudditi, contro tutti gli sforzi migliori del Risorgimento. Il fascismo è stato soprattutto (mi spiace per Giovanni Gentile) un movimento antirisorgimentale (e quindi anche antieuropeo): esso ha di-

seducato profondamente gli italiani e ha cercato, se mai, di deviarli verso un nazionalismo, che è il contrario di uno spirito nazionale volto contro egoismi, particolarismi, localismi, e "corporativismi". In realtà è stato causa di passività dell'italiano medio, matrice di ipocrisia e di doppiogiochismo, non ha creato - salvo eccezioni - dei rivoluzionari ma dei mormoratori. Ancora (o proprio?) oggi si ristampa un testo sottilmente nazional-fascista di uno che era stato - ahimè - un grande storico della scuola economico-giuridica, L 'Italia in cammino di Gioacchino Volpe: si ristampa e si elogia acriticamente. C'è purtroppo chi rimpiange Prezzolini e quel "modernismo" superficiale degli inizi del secolo, che ha preparato la strada a Mussolini. L'Italia dei camaleonti ha avuto un forte appoggio nell'immediato dopoguerra, quando sono state affidate - da forze economiche polivalenti - due grandi testate nazionali («Il Messaggero» e poi «Il Corriere della Sera») a Mario Missiroli, l'acuto pensatore che nel 1941 (Cosa deve l'Itaha a Mussolini. Società editrice di Novissima) aveva definito «guerra liberatrice» quella che faceva Mussolini a fianco di Hitler. C'era da rimpiangere Italo Balbo, che si oppose come potè alla campagna razzista. Ma personalmente prenderei anche con le molle quegli scrittori "antifascisti" che durante la guerra e alle soglie della Resistenza collaborarono a «Primato» di Bottai (di Bottai appunto Balbo diceva - visto che, fronda o no, è stato l'alfiere nella 71


scuola della campagna in difesa della razza, e ha affrontato impassibile la guerra sbagliata, finché non si è trovato in condizione di uccidere un uomo morto -: «Peppino è il più intelligente di tutti noi: peccato che abbia pochi coglioni»). Ma prima che la Resistenza armata si concludesse, anzi ai suoi inizi confusi, si è imposto un problema imprevedibile. Sbarcato a Salerno proveniente dall'URSS, Togliatti ha predicato la guerra "nazionale" e una via democratica al comunismo - democrazia e autonomia (italiana), dove gli italiani non sono riusciti a decidere con certezza se l'autonomia era strumentale e tattica o viceversa (malgrado l'adesione prudenziale, successiva al Cominform) strategica, e quindi Togliatti, confidando nella Provvidenza storica, prevedesse un lungo cammino, che poteva arrivare fino a Gorbacev: ma il suo atteggiamento verso Kruscev non incoraggia a fare di Togliatti un profeta -. Lasciando le ipotesi, rimane il fatto che l'Italia post-resistenziale, dotata di una buona Costituzione, era sospinta dall'estrema sinistra a chiudersi in se stessa - l'articolo 11? concessione considerata ininfluente -, a restare neutrale. Malgrado i partigiani della pace, con questo modesto Stato diciamolo - socialdemocratico, che proponeva Togliatti, si perdeva a sua volta il mordente, la prospettiva e una partecipazione effettiva alla più profonda intuizione rivoluzionaria di Lenin. Come ha scritto Mario Albertini in una introduzione (I princìpi d'azione...) al

Manifesto di Ventotene (Guida editori, Napoli 1982), se si prescinde da una lettura dogmatica e letterale di L 'Imperialismo, fase suprema del capitalismo cioè se non si è sulla linea di Stato e rivoluzione, per fare un esempio - si deve avvertire che Lenin «aveva colto genialmente un aspetto, quello costituito dall'inizio di un processo storico nuovo in Russia e nel mondo coloniale dei paesi poveri, sottosviluppati e dipendenti». In realtà il bonapartismo rosso di Stalin (cfr. Russian Revolutjon - Renaissance Publishers, Calcutta 1949 di Manvendra Nath Roy, ex responsabile del Dipartimento orientale del Comintern, uscito dal comunismo col VI congresso, quello del social-fascismo) e il "diplomatico" comunismo riformista e nazionale di Togliatti non intendevano interpretare quella rivoluzione libertaria, federalista ed antimperialista, che era stata proposta dalla parte più autonoma (dai partiti tradizionali) della Resistenza europea: la socialdemocrazia di Togliatti si alleava obiettivamente al liberalismo nazionalista e conservatore italiano ed europeo. Il movimento federalista è stato continuamente bloccato da questa alleanza di fatto: in questa alleanza in Italia sono rientrati anche i cristiani social-nazionali di Dossetti e di Fanfani, che guardavano a un problema ragionevole - il pieno rientro nel giuoco e la partecipazione dei cattolici alla riforma di base della società italiana - con mezzo secolo e più di ritardo, quando il problema era diventato "L'Italia in Europa" (e


l'Europa, se autenticamente federale, aveva ed ha una forte carica egualitaria ed antimperialista).

LE PREMESSE DELLA PARTITOCRAZIA

Veniamo dunque, schematicamente, a qùelle che sono state - non in tutto e non necessariamente - le premesse della partitocrazia italiana. Scrive Claudio Pavone (Una guerra civile - saggio storico sulla moralitì della Resistenza, Bollati Boringhieri, Torino 1991): «L'organizzazione di tipo militare [della Resistenza], rimasta sotto molti aspetti... più un programma che una realtà, non sarebbe stata da sola sufficiente a tenere unito un esercito partigiano tanto vanegato e geloso della propria autonomia... Al capo partigiano più o meno carismatico avrebbe.., potuto presentarsi la tentazione di scivolare verso qualche forma di "rassismo". I legami stabiliti con i partiti fecero da contrappeso a questa tendenza, come del resto alle spinte localistiche. Questi legami resero più omogenee al loro interno le singole formazioni, differenziandole dalle altre di diverso colore, ma nello stesso tempo operarono come fattore di unità perché non solo trasmisero alla base la politica unitaria del CLN, ma alimentarono la convinzione che fosse l'impegno politico in quanto tale a costituire il cemento sostanziale fra i partigiani. Il radicamento dei partiti nella società italiana del dopoguerra ebbe certo uno dei suoi presupposti in que-

sta loro presenza resistenziale, che tuttora legittima "l'arco costituzionale" dei partiti della Repubblica italiana». Dove risultano evidenti gli aspetti posi tivi - e, aggiungiamo, dove occorre ricordare che molti degli attacchi, nell'immediato dopoguerra, al ciellenismo erano di tipo conservatore quando non decisamente reazionario -, ma dove si presenta come ovvia la possibile formazione di una oligarchia, impermeabile a quelle stesse tendenze della Resistenza, che non fossero "rappresentate" da un partito d'appellation controlée. Al ciellenismo, tutto sommato, occorre attribuire il merito del "miracolos6 compromesso costituzionale", a cui già abbiamo accennato, ma anche qualche palese difetto, come un eccessivo garantismo, che ha tolto le unghie a qualsiasi Esecutivo (governo), buono o cattivo, dando luogo a quella democrazia consociativa, così spesso e giustamente, più tardi, lamentata. D'altra parte l'ambigua posizione del PCI - di cui abbiamo parlato (meno accertata di quella del partito comunista francese, di cui un avversario - socialista,' se non sbaglio - poteva dire tranquillamente che non era né a destra né a sinistra, ma a Mosca) - ha immobilizzato una parte cospicua dell'elettorato, non permettendo una normale dialettica democratica. In fondo il CNL non ha mai ceduto il posto, senza riserve, a uno Stato post-resistenziale: allo Stato di tutti i cittadini si è in qualche modo sostituito indefinitamente un pool di partiti. I cittadini, poi, non essendo chiamati a scegliere fra 73


due alternative reali di governo, ma fra Malfa -: e coi vecchi partiti ritornano una situazione immediata e un futuro in vetta, carismatici o meno, i vecchi immaginato, da elettori-politici nel mi- leaders restaurati e i loro associati. La gliore dei casi si trasformavano in elet- generazione giovane fa in parte la scelta tori-filosofi. Dopo il '48 si ebbe un (cfr. ancora Claudio Pavone) in base a blocco inamovibile di governo (la DC e i «un margine di casualità nella "politisuoi satelliti) e un robusto blocco di op- cizzazione"», ma poi anche se c'è ((il riposizione inamovibile (il i'ci e i suoi conoscimento della libertà di opinione compagni di strada), che in una situa- all'interno delle formazioni pur politizione statica (almeno fino al profilarsi camente qualificate», questo riconoscidel centro sinistra) hanno pur sempre mento rimane alquanto teorico, poiché gestito,, insieme e frequentemente, un i "restaurati" esercitano un fascino che consociativismo legislativo (beninteso, immobilizza, ma soprattutto i Vecchi questa situazione, anomala e dannosa non amano essere contraddetti, e i bain prospettiva, nulla toglie allo statista stian contrari vengono emarginati - del resto spesso isolato nel suo stesso spesso l'opposizione viene considerata partito -, che resse il governo ai suoi un residuo di fascismo - a favore dei inizi e a cui molta gratitudine debbono servili signorsì e dunque ai carrieristi. il nostro Paese e l'Europa, De Gasperi). Col tempo la situazione peggiora (lo sanno bene i rompiscatole federalisti) e toccherà il culmine col finanziamento I VECCHI PARTITI pubblico dei partiti. Infatti sarebbe più corretto dire «al finanziamento pubbliVista l'egemonia di partiti - di Ufl dan co del ceto dirigente dei partiti»: poiché ristretto di partiti - rispetto al "nuo- l'opposizione interna, oltretutto, costa; vo" Stato postfascista e ai cittadini, o più che una opposizione fisiologica, di più semplicemente, allo Stato dei citta- idee e di programmi, si ha un cannibalidini, esaminiamo ora brevemente la smo individuale, gestito prevalentequalità di questi partiti. In fondo du- mente da coloro "che riescono a trovarante la Resistenza si ricostituiscono, re i soldi" o di correnti interne al servirinnovati o no, i vecchi partiti tradizio- zio di questi ultimi; Dell'articolo 49 nali prefascisti con l'eccezione del par- della Costituzione abbiamo già parlato: tito d'azione - e, all'Assemblea costi- ogni precisazione viene respinta, anche tuente, del vecchio partito di Mazzini e con l'ausilio dei soliti intellettuali versidi Carlo Cattaneo, il partito repubbli- pelle (le primarie? non sono realizzabili cano (dei Conti, dei Zuccarini, eccete- in una situazione come quella italiana; ra), rapidamente influenzato dall'ala oppure: tutto rimarrebbe come prima). destra del partito d'azione, la Concen- In sostanza - se non siamo troppo cattrazione democratica di Parri e Ugo La tivi - la classe politica giovane viene 74


espressa in base a una selezione dei peggiori.

I RAPPORTI PARTITI E SOCIETÀ Finalmente vediamo i rapporti dei partiti con la società civile. Il fascismo aveva agito efficacemente nel distruggere le strutture volontaristiche e libere della società italiana e in genere ogni attività associata, che non facesse capo al Regime: listruggere, dunque, o assimilare (la vecchia Lega Navale italiana fu presieduta da Starace, segretario del Partito Nazionale Fascista - PNF -; il circolo calabrese a Roma diventò - pericolo di fronda regionale? - il Circolo italico). I partiti postfascisti non svolsero un'opera di ricostruzione democratica, che avesse un valore in sé e per sé, ma strumentalizzarono la ricostruzione come altrettanti, minori, partiti fascisti: ciò coinvolse la cultura, lo sport dilettantistico, le più varie istanze sociali (ivi inclusa l'emancipazione della donna). Per i due partiti religiosi - il cattolico e il comunista - la Weltanschaung che ispirava il partito prevaleva senz'altro sull'idea generale di Stato democratico (o magari di Nazione libera) e quindi si ricostruiva in un senso particolaristico; questo avveniva con minore intensità ideologica anche per gli altri partiti costituzionali: per tutti, poi, le strutture sociali rinascenti "nella libertà" erano usate a scopo di potere (elettorale o no). Forse ci fu una sola eccezione, quella del Partito d'Azione e

specialmente della sua vecchia componente liberalsocialista (Calogero e Capitini). In una linea teorica di autonomia dai partiti o di impegno democratico prepartitico, Calogero scrisse una voce pertinente per un volume postbellico (1948) dell'Enciclopedia Treccani (Enciclopedia Italiana, "Assistenti sociali"), ove si accennava ai centri comunitari e al loro ruolo; molti azionisti (e fra essi ancora Calogero) o amici di azionisti utilizzarono a buon fine, disinteressato - se vogliamo esprimerci così - I. fondi del Ministero dell'Assistenza post-bellica, si dette vita al Movimento di Collaborazione civica (Giuliana 1enzoni), si fondò a Roma il Centro educativo per assistenti sociali (CEPAS) - che studiava particolarmente «l'organizzazione di comunità» -; si debbono anche ad azionisti i migliori esperimenti di scuola attiva e di rapporto "democratico" fra scuola e città. Naturalmente la società civile esprimeva via via, spontaneamente, associazioni autonome: spesso, tuttavia, sbagliando per eccesso o anche per la rabbia dovuta al peso insopportabile dell'oligarchia partitica, per cui non ci si limitò in definitiva alla più che giusta critica della partitocrazia, ma i partiti furono considerati, a torto, "cosa loro", e molto spesso si finì per proporre una politica corporativa e ora si propongono leghe basate su interessi locali: questa è la situazione odierna, in •cui si rischia di non vedere le interdipendenze nazionali e sovranazionali e la funzione globale - cioè politica - dei partiti. Non cor75


porative, comunque, furono invece le nuove formazioni, che si concentrarono su alcuni interessi generali e sentiti, come i diritti civili (i radicali) e la difesa dell'ambiente naturale (i verdi). Come si vede, il confine tra politica e società civile è convenzionale e non di rado arbitrario: il distacco, invece, della partitocrazia dalla società civile è stato ed è evidente. Un'ultima osservazione: questi partiti chiusi in se stessi, prevaricatori del governo e del parlamento nazionali, hanno accompagnato alla loro prassi egemonica una pericolosa disattenzione circa il problema "nazione", lasciando crescere una confusione fra la critica al nazionalismo - di rito anche nell'antifascismo di maniera - e gli aspetti positivi dell'idea di nazione. Quasi solo i federalisti europei si sono preoccupati di chiarire il problema. La crescita di una nazione è un fatto positivo finché vince particolarismi, egoismi, privilegi, pregiudizi regionali, permette a culture ed etnie differenti di vivere, nei limiti delle loro potenzialità reali e senza soffocarie ma neanche mitizzandole, sotto una legge comune, in una sinergia che ha dentro di sé una spinta insopprimibile - un'anima - cosmopolitica, che non si fermerà ovviamente ai confini della stessa nazione. Questa idea di nazione cosmopolitica è lucida, chiarissima, in uno dei più bei libri usciti in questo dopoguerra, e quindi poco letto, L'Italiano in Europa di Gianfranco Folena. Questa idea di Risorgimento nazionale operato «per conto di tutti gli 76

uomini della Terra» mi sembrava invece così semplice, quando, durante la prigionia di guerra, trovavo nella casupola di un contadino indiano benestante I doveri dell'uomo di Joseph Mazzini. Il nazionalismo è la paralisi di questa idea, è la perdita di vista del suo valore universale, per diventare l'espressione di una forza irrazionale, pronta a scontrarsi con altre analoghe monadi nazionali, appunto "senza finestre", incapaci di dialogo e di concordare un patto (Jedus) sovranazionale, nel superamento dell'istituto barbarico della guerra. Orbene, i partiti "costituzionali" sono risultati in buona parte indifesi di fronte ad autonomie locali e regionali richieste con spirito micronazionalista e razzista. D'altra parte i partiti "costituzionali" italiani, europeisti a parole, impediscono una reale limitazione della sovranità nazionale, lo svolgimento di corrette elezioni europee e il conferimento di poteri effettivi al Parlamento Europeo: i candidati e gli eletti a livello sovranazionale debbono dimostrarsi anzitutto fedeli ai ceti dirigenti dei partiti "nazionali" e non possono ubbidire a una logica europea né allearsi fra di loro per formare autentici partiti europei. L'idea di un "fronte democratico europeo" è in perfetto contrasto con la partitocrazia nazionale.

IL MOVIMENTO COMUNITÀ

Adriano Olivetti, a partire da L'ordine politico delle comznitì - scritto, svilup-


pando una precedente bozza del 1942, e stampato (a cavallo tra la fine del 1944 e il 1945) in Svizzera -, ha enunciato la più radicale e definitiva critica del corporativismo, dal quale non si era (e non si è ancora) liberato interamente il pensiero politico europeo. Senza dubbio erano già uscite le classiche, lucide pagine di Gaetano Salvemini (Under the Axe ofFascism) e di pochi altri: ma Olivetti andò acutamente al fondo del problema. Balzava e balza evidente agli occhi l'analogia tra corporativismo e feudalesimo: dei potentati di fatto - economici, sociali o politici - non riducibili a disciplina da parte di un potere statuale di scarsa consistenza o in crisi, quale che sia l'origine della loro forza - all'occasione anche la più nera prevaricazione sociale -, vengono inquadrati in un compromesso strategico: vengono legittimati e, anzi, investiti di poteri statuali decentrati (oltre a ottenere una rappresentatività politica privilegiata) e, in compenso, si impegnano a riconoscere in qualche modo lo Stato e la sua autorità e a disimpegnare certi servizi, a supportare certi pesi. La conclusione è che così il "diritto" - se lo vogliamo ancora chiamare "diritto" rinforza i forti e riduce all'obbedienza totale i deboli. Eppure, malgrado tutto ciò, il suffragio universale, diretto, segreto ed uguale per tutti, dà (come sottolineava nel 1925 un grande giurista liberale, Francesco Ruffini, nel libro Diritti di 1ibertì, ristampato e annotato da Calamandrei nel 1946, data sintomatica) «alla rappresentanza politica un ca-

rattere atomistico e, di conseguenza, anche un carattere assolutamente indifferenziato». Col concorso aggravante della proporzionale - che per altro aveva avuto il merito di evitare, nel primo dopoguerra, una scissione fra un Settentrione quasi esclusivamente socialista e popolare e un Mezzogiorno prevalentemente liberale - il suffragio universale produce una rappresentanza (è ancora Ruffini che si esprime) «sempre più... di idee e di forze esclusivamente politiche... In altri termini, rappresentati risultavano unicamente... i partiti politici».

LA RAPPRESENTANZA DEGLI INTERESSI

Ma analizziamo attentamente e interamente Ruffini. I soggetti del suffragio universale sono «atomi», portati dal vento, quindi - parrebbe - subalterni a decisioni casuali: si ha, a loro spese è evidente -, un monopolio di fatto di idee e forze politiche distinte da tutte le altre idee e forze esistenti nella Nazione. Dunque la politica e con essa i partiti riguardano le sole «idee politiche» (ideologie?) e le «forze politiche» (cioè una classe politica, che ha in atto o in potenza il monopolio del potere legislativo e di governo: da usare, parrebbe, in funzione della propria ideologia o - si può sottintendere - della conservazione e incremento del potere stesso, potere per il potere e in ogni caso un rilevante distacco dall'elettorato, che composto dagli «atomi portati dal vento», 77


non pare sapersi esprimere adeguatamente in proprio). E allora? Da qui, osserva Ruffini, «la necessità di creare una rappresentanza non più atomistica del corpo sociale, ma organica; una rappresentanza, di conseguenza, differenziata; e cioè, in ultima analisi, una rappresentanza non più solo delle idee e delle forze politiche, ma di tutte le altre idee e le altre forze esistenti nella nazione: e la si designò comprensivamente con il nome di Rappresentanza degli interessi ... ». Non c'è bisogno di rendere esplicito che questa nuova rappresentanza si esprime non atomisticamente e in forma indifferenziata (tutti i cittadini), ma per gruppi o categorie, selezionate o autoselezionate in base a fini specifici e limitati. Ma c'è l'affermazione di Ruffini, su cui bisogna appuntare tutta la nostra riflessione e che ci porterà a Adriano Olivetti. Gli «interessi», afferma Ruffini, del corpo sociale non sono quelli egoistici (o soltanto quelli egoistici?) dei singoli individui, ma quelli che abbracciano non i soli beni materiali «ma anche i più spirituali». Questa rappresentanza organica non dovrà «distruggere» l'antica (suffragio universale, ecc.) forma di rappresentanza, ma correggerla e integrarla: tale in definitiva l'opzione di Ruffini. E noi ci domandiamo: gli «interessi» introdotti da Ruffini sembrano escludere (o no?) gli interessi costituiti (vested in. terests degli anglosassoni), quindi saremmo già lontani dal corporativismo; sono interessi che non partono dall'e78

goismo, quindi - materialità o spiritualità a parte - sono interessi sociali non settoriali: e se noi, avvicinandoci a Olivetti, li definissimo «interessi generali» (inventando il plurale del classico «interesse generale»)? Ma come identificarli concretamente e limitarli al nostro scopo superindividuale? Olivetti ha fatto a questo punto il salto: queste categorie a fini superindividuali le ha definite «ordini politici» e ha operato quella che, usando scherzosamente un linguaggio filosofico (e di una determinata filosofia), potremmo chiamare «deduzione trascendentale degli ordini politici dalle finalità stesse di uno Stato moderno».

GLI ORDINI POLITICI

In parole povere sono funzioni essenziali di uno Stato in armonia coi tempi, giustizia, lavoro (escludendo ogni e qualsiasi sindacalizzazione del problema, che non spetta allo Stato), assistenza, educazione, economia, urbanistica... Ecco, con l'urbanistica sottolineiamo il passaggio che Adriano Olivetti ha previsto anzitempo - con decenni di anticipo sulla scoperta della crisi ambientale - una razionale politica ecologica: per lui si deve operare una sintesi a priori di sviluppo economico e pianificazione del territorio (occorre ricordare che egli è stato il primo in Europa a proporre un progetto - redatto con altri secondo un metodo interdisciplinare - di piano regolatore regionale: Piano regolatore della Valle d'Aosta, re-


datto negli anni Trenta, reperibile nelle Edizioni Ivrea del 1945). Senonché l'individuazione e la proposta di «ordini politici» ha diverse conseguenze. Anzitutto sono strutture verticali, nazionali (e, domani, sovranazionali?), che intrecciandosi con ie strutture orizzontali della proposta comunitaria, si oppongono a tutte le forme di localismo, di micronazionalismo, di mitizzazione delle etnie: gli «ordini politici» rappresentano fini politici e, con essi, dei precisi valori non dipendenti dai singoli territori. Dunque la vecchia politica in senso stretto (ideologica?), di cui ci parlava Ruffini, estende il suo campo: e i partiti politici debbono fare i conti con la nuova situazione, che senza dubbio li condiziona. Gli ordini politici rappresentano valori, che non si lasciano catturare agevolmente neanche dalla ragion di Stato, e in qualche modo, pur impedendo i localismi, eccetera, favoriscono l'autogoverno locale (e regionale) e anche la costruzione sovranazionale: i vecchi partiti si identificano - salvo modeste eccezioni - con la conservazione di una classe politica, chiusa a essenziali riforme istituzionali e favorevole, per difendere se stessa, allo status quo nazionale.

I "MEZZI STABILI" Ma il singolo cittadino - la persona umana - che potrebbe in qualche modo considerarsi parzialmente esautorato (dimidiato) da questa rappresentanza

"organica" (anche se per nulla corporativa, ma senza dubbio selettiva) ha poi nella proposta di Adriano Olivetti un compenso fondamentale: al diritto astratto di ciascuno di associarsi e di diffondere le proprie idee si affianca il dovere pubblico di fornirgli i "mezzi stabili" per godere realmente di tale diritto. Da qui è mossa tutta la campagna del Movimento Comunità per i centri sociali e comunitari, e la critic'a del finanziamento delle oligarchie partitiche invece di finanziare "l'esercizio della libertà". È un campo vastissimo, aperto a una vera rivoluzione culturale, che arriva fino a rivedere posizioni date per scontate in relazione al mercato economico (ricordate le critiche all'egemonia persuasiva che hanno i produttori e il grande capitale - le giant corporations - nel polemico Economics and public purpose del liberai Galbraith - un autore presente nelle Edizioni di Comunità -?). Nel 1952, quando proposi a Ginevra, con l'aiuto di Costantino Mortati, gli ultimiritocchi alla Carta europea delle libertLì locali (lanciata poi agli Stati Génerali di Versailles dal CCE nell'ottobre 1953), riuscii a far introdurre, a favore del singolo cittadino, quei "mezzi stabili" che gli permettessero di operare prima che un partito lo avesse interamente catturato peri nde ac cadaver. Non dovrebbe essere più l'atomo casualmente indirizzato, di cui parlava Ruffini. Ma i partiti? La polemica durissima e tempestiva - durata per tutti gli anni Cinquanta - del Movimento Comuni-


tà contro la partitocrazia non è mai, diciamolo subito, caduta -. malgrado equivoci lessicali - nella polemica contro "la politica": anzi, ha perfino scoperto che molto corporativismo o settorialismo passava (e passa) attraverso i partiti, in varia misura naturalmente, corporativizzati. Ma non si è fermata qui.

PARTITI E IDEOLOGIA

Attraverso una serie di impietose critiche ai partiti esistenti, ha finito per purificare l'immagine ideale e giustificarne meglio il ruolo, anche quando, con la crisi delle ideologie (che dai partiti erano così spesso utilizzate, obsolete come per lo più si presentavano, a pura copertura di questioni di potere), si poteva finire per non riconoscere non tanto il loro ruolo elettorale (programmi a medio-breve termine) quanto l'utilità di proporre strategie politiche a medio-lungo termine, strumento quindi essenziale per combattere quel pragmatismo di mediocri orizzonti, che spesso si impone quando non si sia capaci di ritornare all'ideologia in senso vivo e nobile - che dovrebbe via via nel tempo sostituire l'ideologia nata in un altro mondo e ormai imbalsamata o coltivata scolasticamente -. L'ideologia in sé e per sé è una data visione del mondo, dalla quale non dovrebbe anzi prescindere ogni proposta politica che abbia fini etici intersoggettivi (lo Stato etico, che nel caso richiama minacciosamente 80

qualche professore di filosofia, non c'entra niente). Senza dubbio - ma non vogliamo sul momento soffermarci particolarmente su questo punto, che meriterebbe una trattazione ad hoc - il discorso sul partito politico è stato lungo e sofferto nel Movimento Comunità. Olivetti aveva teorizzato l'aspetto dualistico delle manifestazioni sociali e spirituali della persona: «queste - aveva sostenuto - devono avere un primo campo di attività libero che si attua e si svolge nella società e che garantisce la libertà della società stessa; una séconda attività deve assumere un aspetto politico affinché la libertà sia sociale». La tentazione era di confinare i partiti nel primo campo, emarginandoli, per così dire, dalla politica attiva istituzionale (quella in senso stretto di Ruffini): in questo senso, credo, va letto l'opuscolo ispirato direttamente da Olivetti, intitolato Fini efine della politica. In un certo senso si voleva superare l'articolo 49 della Costituzione repubblicana, poiché i partiti non finivano più per "concorrere" (verbo per altro sicuramente limitativo) a "determinare" la politica nazionale. La complessa architettura orizzontale e verticale dello Stato comunitario, aperta a tutti i cittadini, sia pure in base a certe regole, e soprattutto il ruolo diretto e realizzabile (mezzi stabili) ad essi garantito alla base (centri comunitari), sembrava poter scartare il "concorso costituzionale" dei partiti. Personalmente non condividevo questa posizione, che mi sembra-


va impedire ie sintesi strategiche che l'amministrazione del futuro richiede; che mi sembrava bloccare la creatività del sistema (cioè che vanificava, in un punto capitale, la stessa olivettiana «libertà della società»); che non permetteva neanche un coordinamento prospettico dei diversi livelli istituzionali dello Stato e una sicura gerarchia di scelte, che incombe - soprattutto nelle crisi storiche - allo Stato tutto intero. Il Movimento rimase incerto su questo punto, ma penso che la mia posizione finiva per prevalere, quando inviai a tutti i compagni (novembre 1958) la lettera su I partiti politici in uno Stato socialista comunitario (v. il mio Adriano Olivetti e il Movimento Comunitcì, parte prima, Roma 1982), lettera che colpì lo stesso Olivetti: ma il Movimento in quel tempo aveva quasi cessato di pensare e si era avviato (elezioni politiche 1958) al suicidio, come vedremo. In ogni modo io riconoscevo che i partiti, liberalizzati alla base dalla garanzia offerta ai cittadini (cioè alla cosiddetta "società civile") di attività pre-partitiche, frenati in tutto l'iter costituzionale dalle vie obbligate dello "studiato castello statuale", indotti a non chiudersi in forme oligarchiche dalla esistenza degli stessi ordini politici, ben potevano continuare ad essere il motore di tutto il sistema, con maggiori preoccupazioni ideali e culturali e minori di conservazione di potere e di egemonia sulla società civile.

FEDERAZIONE EUROPEA E FEDERALISMO INTERNO

A questo punto mi si lasci aggiungere una mia personale posizione nel Movimento Comunità - che trovò una qualche opposizione e anche qualche incomprensione, ma che a mio avviso chiarisce quale poteva e doveva essere e non sempre fu un motivo della dinamica del Movimento stesso e che chiamava in causa, forse indirettamente, ancora una volta i partiti - (vedasi quanto si è detto sopra della loro dipendenza dalla ragion di Stato) -. Questa mia posizione è richiamata limpidamente nella Prefazione della Direzione politica esecutiva (DPE) al mio opuscolo La via comunitaria del socialismo, del 1956, nedito nel 1958 con una Postilla sulla Questione meridionale europea. La Prefazione, dopo aver accennato al rapporto stretto, secondo il Movimento, tra Federazione europea e federalismo interno (infranazionale), avvertiva che un dialogo era aperto tra i comunitari, poiché «accanto a chi, come Serafini, pone l'accento sulla necessaria contemporaneità del momento europeo con quello locale dell'azione comunitaria, trovano cittadinanza coloro che sentono con maggiore urgenza il problema delle riforme istituzionali all'interno degli Stati nazionali, e non si pongono in prima istanza l'esigenza di un potere politico strutturato su scala continentale sino a che non esistano le condizioni di "federalismo nazionale" che - a loro avviso - ne dovrebbero garantire l'efficacia». 81


Un riepilogo, senza dubbio irritato, di quel che subivamo e di quel che (scottante per i partiti) proponevamo, lo feci a Potenza (in quel che allora si chiamava cinema-teatro Italia) il 19 novembre 1956, in occasione dell'apertura della Campagna (nazionale) elettorale amministrativa (v. il citato Adriano Olivetti e il Movimento Comunitì, ibidem): una campagna congeniale con molte istanze del Movimento Comunit, alla quale partecipammo in via sperimentale in varie zone d'Italia, sia con liste in proprio sia con nostri amici in liste più accessibili (il Movimento ammetteva la "doppia cittadinanza"), ma soprattutto alla quale offrimmo globalLA LOTTA CONTRO LA PARTITOCRAZIA mente una serie di temi di "cultura poTorniamo dunque alla posizione anti- litica" e di riforma. partitocratica del Movimento Comuni- A Potenza esordii: <(La scorsa domenica tà nel suo complesso. Esso non ha volu- in provincia di Torino, a Ivrea, il viceto negare tutto quello che di positivo, segretario dellà Democrazia Cristiana, anche attraverso i partiti - e malgrado on. Rumor, non ha voluto perdere l'ocla posizione anomala del PCI, riformista casione di offrirci una significativa mae rivoluzionario, autonomo e, almeno nifestazione del costume e - possiamo a lungo, legato all'uRss -, Si è compiuto dire - della logica dei partiti oggi in nell'Italia della ricostruzione postbelli- Italia. Riferendosi alla crescente popoca e nel concorso italiano alla costru- larit del Movimento Comunità nel zione europea: ma ha denunciato per Canavese, egli ha affermato che si tratta tempo il cul di sacco nel quale si andava soltanto di: «una forma di qualunquia finire, non si è limitato a denunciare smo, un fenomeno locale che non ha ma ha fatto proposte alternative, so- basi storiche ed è senz'altro destinato a prattutto ha individuato pazientemente sparire senza lasciare traccia». C'è da i danni che il regime partitocratico pro- domandarsi: con tante gatte da pelare curava alla cosiddetta società civile, al che ha la Democrazia Cristiana, con suo sviluppo democratico, alla sua l'esigenza di trovarsi piuttosto leali "cultura". Il Movimento in compenso competitori - sicuramente democratici ha ricevuto calci in faccia, o, peggio, è - che non di scoraggiarli, cosa ha spinstato ignorato o volutamente frainteso. to il vice-segretario del maggior partito

Io condannavo severamente la posizione avversa come quella che rinunciava a una potente sinergia, a un efficace <(blocco storico» - secondo l'espressione soreliana, - e negava la prospettiva "cosmdpolitica" allo stesso nascere e svilupparsi del movimento per le autonomie, svilendolo culturalmente ed eticamente. Del, resto credo sia noto che la stessa posizione ho sempre tenuto, come dirigente sovranazionale, all'interno del Consiglio dei Comuni d'Europa (che tanto deve al Movimento Comunita).

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italiano a correre ad Ivrea per insultarci?>'. E aggiungevo che «oggi i partiti politici italiani (per rimanere a casa nostra) non sono più organi di mediazione e di passaggio dalla "volontà di tutti" alla "volontà generale" - se vogliamo usare le due espressioni di Rousseau -, ma la sovrapposizione di oligarchie nazionali e di una vasta rete di burocrati della politica (compresi i piccoli burocrati della periferia) al paese reale, ai cittadini, ai lavoratori, ai gruppi culturali»; per concludere, se attaccati in questa loro struttura, «i partiti cesseranno momentaneamente dai loro antagonismi e si coalizzeranno contro di voi per difendere la loro "direzione collettiva" delle coscienze». Evitando di fare di ogni erba un fascio, sottolineavo che «gli artefici principali della paralisi oligarchica sono stati il Partito della Democrazia Cristiana e il Partito Comunista Italiano», ma non risparmiavo il Partito Socialista Italiano e la "riforma Morandi" - cioè, affermo ora, un grande sforzo organizzativo per una strategia succube e aberrante (vorrei che si rileggessero ora i dileggi di Morandi contro l'.<intruso Riccardo Lombardi», sospettato di federalismo europeo e di filosofia kantiana) -: ferme rimanendo le colpe storiche di Nenni - la cui vita politica è così piena di cantonate (si ricordi l'attacco a Rosselli che, salito al potere Hitler, scrisse fuimineo l'articolo La guerra che torna) -, prima stalinista e ora (1956) timido ed incerto sulle soglie dell'Europa. A parte gli insulti di Rumor, respingevo la le-

zioncina, saccente come d'abitudine, di Togliatti, che spiegava l'errore del "socialismo municipale", un socialismo che si estranea dai grandi problemai della produzione: l'accusa, se rivolta a chi di dovere, era giusta, solo che Togliatti restava, proprio lui, un provinciale, con la sua prospettiva di una socialdemocrazia nazionale (o di un comunismo riformista ed autonomo), mentre le autonomie cosmopolitiche del Movimento Comunità guardavano all'Europa. Proprio rispondendo implicitamente a Rumor, criticavo poi alcune formazioni politiche "non irregimentate", che, pur recaicitranti nei riguardi della partitocrazia, si dimenavano in una "metafisica della tattica" inconcludente, non offrendo progetti concreti di organizzazione istituzionale, economica e sociale. Nei riguardi di quel menagramo di Rumor, a noi non interessava sapere se eravamo destinati «a sparire», ma ci sarebbe dispiaciuto «senza lasciare traccia»: infatti seminavamo idee e proposte, che hanno travalicato il problemino dell'esistenza e dei potere. il Movimento Comunità si sforzava di dar vita ad alcune comunità esemplari (ma intanto di spiegare cosa potrebbe essere una «comunità concreta di base»); si era alleato, appoggiava, intratteneva un costruttivo dialogo culturale coi Movimento Federalista Europeo, col Consiglio dei Comuni d'Europa, con la federazione dei settlements e dei centri sociali, con l'Unione Goliardica Italiana (vero, Pannelia?) ... ; svolgeva un'azione metapolitica (che poi è ri83


sultata assai più penetrante di quanto non si trovi nelle gazzette d'epoca e nelle pagine di posteriori storici improvvisati) col centro di Comunità di Roma - di cui parleremo fra un momento -' con la rivista «Comunità», col «Diario delle comunità», con tanti periodici che ha gestito o cogestito (basterebbe pensare alla rivista «Urbanistica», della quale Saraceno mi ricordava anni fa con ammirazione gli articoli di Olivetti sui piani regionali), oltre naturalmente che con la casa editrice; infine con una partecipazione "orientata" alla stessa vita parlamentare e partitica.

L'uNIFIcAzIoNE SOCIALISTA Qui lascio Potenza e il 1956, sperando di aver reso la difficoltà di una lotta costruttiva - a fare gli sterili e irresponsabili picconatori ci vuol poco - contro la partitocrazia. In tutta la vita del Movimento c'era stato un equilibrio fra integralisti e fabiani, ma si stava affermando l'idea di un intervento decisivo - ammesso che soprattutto le idee siano decisive - nel processo di unificazione socialista, che doveva procedere al di là della somma delle forze esistenti («l'unificazione socialista è qualcosa che oggi, in Italia, va molto al di là della somma del PSI, del PSDI e di alcuni gruppi e movimenti minori: essa è soprattutto una grande speranza di molti milioni di italiani», scrissi nel 1956 in una lettera che accompagnava il ricordato opuscolo La via comunitaria del sociali-

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smo). Senonché una pausa nel processo di unificazione socialista dette una momentanea prevalenza alla linea integralista: la partecipazione totale del Movimento alle elezioni politiche del 1958 era stimolata senza dubbio dalla lotta senza quartiere che si faceva ai nostri esperimenti locali - contro il nostro "laboratorio sperimentale", con tutti i suoi limiti -, ma segnò anche il nostro suicidio esistenziale. Beninteso, malgrado il Rumor-pensiero abbiamo lasciato tracce importanti, ma come Movimento unitario siamo morti di esaurimento dopo il 1958: forse siamo, anche morti per la contraddizione di un impegno totale e unilaterale, che, volendo combattere i partiti, li imitava troppo da vicino. Naturalmente, come si diceva, molte nostre idee hanno camminato, ma questa è un'altra storia e la rimandiamo: solo vorremmo ricordare un merito, forse inaspettato, che ci ha attribuito uno studioso acuto e ponderato come Luciano Cafagna. Cafagna ha scritto che la parte positiva del '68 - di questo sommovimento così complesso, di cui, in attesa che se ne faccia una storia sine ira ac studio, si può dire tutto il male e tutto il bene possibile - ha avuto in Italia la matrice nel pensiero di Adriano Olivetti. Io allora voglio dire, riflettendo, che il convegno indetto dall'ala romana del Movimento Comunità nel marzo 1954 e intitolato Abolire la miseria (il titolo era rubato dal vecchio, aureo libretto di Ernesto Rossi, ristampato negli anni recenti a cura di Sylos Labini), può confortare ulteriormente


la tesi di Cafagna: ad esso parteciparono sindaci, assistenti sociali, urbanisti, medici condotti, insegnanti, funzionari periferici di enti di riforma, studenti, sindacalisti e semplici lavoratori, e posso dirlo? - spaventò molti comunitari del nord, che ne colsero, come era giusto, la forte carica antipartitocratica, ma che temettero che un'ondata di «nuclei locali di lotta contro la miseria», profilatasi al convegno, potesse diventare irresistibile e risultasse ingovernabile. Chissà? Da una matrice alquanto simile sgorgò poi il '68.

LA "DICHIARAZIONE POLITICA: TEMPI NUOVI METODI NUOVI".

Mi pare appropriato concludere con una esperienza e un documento, che sono un po' la punta dell'iceberg comunitario, e anche che rappresentano il massimo di equilibrio fra integralisti e fabiani all'interno del Movimento, il massimo di successo nella società civile e fra politici e uomini di cultura - vecchi e giovani - meno conformisti, il massimo di silenzio o di fraintendimento nei nostri riguardi della "stampa di regime" (a cui ho già accennato all'inizio, riferendomi anche al Movimento Federalista Europeo), il massimo della nostra sfida alla lottizzazione della cultura e, finalmente, il massimo del tentativo di dimostrare che, nella cultura come nella politica, tout se tient, si può contribuire alla costruzione dell'Europa e alla pace del mondo in un centro

comunitario periferico così come ci si può interessare concretamente di pace risalendo alla Pace perpetua di Kant del 1795.

IL CENTRO DI VIA DI PORTA PINCIANA

Nel 1949 pensai ad una scommessa, appoggiato da Ludovico Quaroni, architetto, urbanista e uomo di così varia umanità (a quel tempo le nostre telefonate notturne duravano anche quattro ore: il silenzio della notte ci stimolava), che già nel 1947 aveva ospitato nel suo studio una rivistina (o, meglio, un foglietto), un po' ciellenistica e un po' di liberi battitori (fra essi due storici valorosi, Alberto Caracciolo e Claudio Pavone): «Università nuova». Si trattava di aprire - in una città difficile come Roma - un Centro di Comunità, che rifiutasse la lottizzazione, in atto, della cultura; e superasse l'abituale reciproca esclusione a priori di posizioni culturali, perché chi le esprimeva apparteneva a una parte politica (o perfino religiosa) ritenuta avversa. Lo stesso Movimento Comunità, a seconda dei momenti e dei luoghi, veniva osteggiato nelle sue affermazioni teoriche, che accompagnavano i suoi esperimenti pratici, perché dichiarato di volta in volta non solo qualunquista o magari fascista, ma comunista, americano, protestante, agente dei monopoli, anarchico. Fu così che aprimmo il Centro di via di Porta Pinciana, che mezza Italia pensante e/o operante ha frequentato - talvolta fa85


cendo finta ora di scordarsene (e se ne sono scordate le cronache che oggi si redigono, coi criterio della Garzantina, su quel tempo) -. E istruttivo ricordare il trattamento che avevamo già allora da parte di un settimanale, che entusiasma ancora ogni democratico snob, fondato su un indovinato cocktail di liberali reazionari e di democratici progressisti (e comunque di rispettabili firme quali quelle di Salvemini, Calogero, Ernesto Rossi e Altiero Spinelli), diretto da un arrogante giornalista ex-fascista frondista (lautamente retribuito) degli anni Trenta, Mario Pannunzio (mi riferisco al <Mondo», ovviamente). 11 Centro di Comunità organizzò un dibattito sulla Libertà della cultura, a cui aderirono quasi tutte le riviste togate della cultura italiana, ma anche periodici direttamente legati a partiti, ivi incluso il r'ci. Il «Mondo» per settimane e settimane pubblicò interventi nel nostro dibattito interpretandolo a suo modo (la vera libertà della cultura contro la contraffazione marx-leninista) e facendoci passare per "compagni di strada" (dei comunisti). Invano, essendone il responsabile, chiesi a Pannunzio di intervenire anch'io e ottenni solo - dopo uno scontro con Ernesto Rossi, che ancora non si era dissociato da Pannunzio e ingenuamente adorava il «Mondo»: poi verrà la stagione polemica di «Astrolabio» - la pubblicazione di qualche riga di rettifica su un punto formale. Ebbene, l'ex-fascista frondista Mario Pannunzio fingeva di ignorare che le Edizioni di Comunità avevano 86

già pubblicato (1950!) Il Dio che è fallito, con il famoso racconto di Silone della sua fuoriuscita dal Partito Comunista; che il libro circolava ampiamente nel nostro Centro (frequentato dall'amico Silone); che, valendomi della mia milizia antifascista degli anni Trenta, avevo costretto amabilmente molti amici comunisti a discutere il libro. E che dire delle serrate rettifiche storiche, fra cui quella in cui l'impagabile "operaio" di Giustizia e Libertà Bruno Pierleoni - amico di Carlo Rosselli - chiedeva al "paziente" Terracini della strage a Barcellona, durante la guerra civile, del POUM da parte degli stalinisti? Il Centro di Comunità non era comunque una vetrina, alla quale si esponevano liberi prodotti dell'intelligenza, affidandoli alla Provvidenza storica: non solo le proposte, ma anche i semplici temi e problemi del Movimento Comunità venivano affrontati dai più diversi angoli visuali, e se ne arricchivano o precisavano. Per esempio a lungo, la sera e quasi clandestinamente, ci riunimmo per discutere sul futuro del sindacalismo Di Vittorio e Santi della CGIL, il cattolico Rapelli, Viglianesi e Dalla Chiesa (i giovani turchi della UIL), Ernesto Rossi, Tremelloni (impegnato nell'inchiesta parlamentare sull'occupazione, di cui era il responsabile), Adriano Olivetti e il sottoscritto: fu poi così che; quando nel 1955 ci fu ad Ivrea l'iniziativa di "comunità di fabbrica", mentre il sindacalista democristiano Donat Cattin tuonava contro il "sindacato giallo", l'informato Di Vittorio


inviò, tra lo stupore generale, un telegramma di felicitazioni ed auguri. Comunità di base e Regione furono oggetto di un dibattito ininterrotto, aperto da Costantino Mortati e da Massimo Severo Giannini. Il colpo di mano per una nuova gestione dell'Istituto Nazionale di Urbanistica - nella quale fu liquidato qualche personaggio conservatore che ruotava intorno al «Mondo» ed entrarono alcuni comunisti di grande valore professionale - fu incubato culturalmente a via di Porta Pinciana: dove era ospitata l'Associazione per l'architettura organica (APA0) e dove si tenne il primo grande dibattito (inverno 1950) sul piano regolatore di Roma, ridicolizzando l'amministrazione democristiana di Rebecchini. Sempre lì si formò la delegazione italiana per l'assemblea costitutiva del Consiglio dei Comuni d'Europa. Ernesto Rossi e Maranini si conobbero nel Centro e organizzarono un consistente dibattito nazionale sui finanziamento dei partiti: Maranini frattanto si innamorò del pensiero di Adriano Olivetti e credo anche che abbia usato per primo, con insistenza, il termine partitocrazia. Tutti i mercoledì si teneva un dibattito federalista, auspice Altiero Spinelli: spesso ci frequentava Monsignor Pavan, il principale collaboratore di Papa Giovanni nella redazione della Pacem in Terr-is. Laicismo e non laicismo: affrontarono il tema i filosofi Ugo Spirito e Franco Lombardi, Calogero e i rosminiani (con in testa padre Bozzetti), l'esule spagnolo a Roma José Semprun

y Gurrea, che era stato durante la Repubblica corrispondente di «Esprit» di Mounier. In certo qual modo si continuò a via di Porta Pinciana il dibattito politico-culturale di «Italia Socialista», diretto dalla metà del '47 alla metà del '49 da Aldo Garosci, un quotidiano di cui un vecchio mostro sacro del giornalismo fascista "morbido" diceva, tra ammirato e geloso: «me lo bevo tutte le mattine come un ovetto fresco». Il dibattito politico verteva soprattutto sul socialismo marxista e no, sullo stalinismo del Psi (erano stati pubblicati dalle Edizioni di Comunità i Nuovi Saggi fabiani), sui cattolici democratici: molti giovani emergenti e non ancora completamente emersi partecipavano al discorso aperto da Comunità, Gino Giugni e Leopoldo Elia, il "fuoricorso" Marco Pannella, Pietro Scoppola, Adolfo Battaglia, Stefano Rodotà, i democristiani di «Terza generazione» (e fra essi Chiarante, futuro dirigente di rilievo del pci). Ma non è la storia del Centro che occorre fare qui quanto chiarirne il metodo di lavoro - a cui si aggiungeva una ospitalità di associazioni e di gruppi, che, per utile che fosse anche per noi, fu da alcuni comunitari giudicata perfino eccessiva e dispersiva - e ricreare l'ambiente in cui nacque un documento, che ritengo sia quello essenziale nella storia del Movimento Comunità e dei suoi rapporti con la classe politica e con la società civile: la Dichiarazione politica: tempi nuovi metodi nuovi. La Dichiarazione fu "resa pubblica", 87


per una delibera della Direzione Politica Esecutiva del Movimento, nel gennaio 1953: ma ci lavorammo, realmente in équipe, più o meno tutto l'anno precedente; talvolta, prima di discuterli puntigliosamente in comune, affidando singoli argomenti ad alcuni di noi ritenuti più competenti; sovente facendo tesoro di dibattiti svoltisi a Via di Porta Pinciana. Ecco l'équipe, che mostra la diversità delle formazioni culturali: Rosario Assunto, Ludovico B. Belgioioso, Rigo Innocenti, Alberto Mortara, Riccardo Musatti, Adriano Olivetti, Geno Pampaloni (coordinatore), Ludovico Quaroni, Umberto Serafini, Giorgio Trossarelli, Renzo Zorzi. Il documento fu la più tempestiva e la più dura requisitoria italiana della partitocrazia: ma non offriva il fianco al ricatto degli oligarchi, che cioè l'attacco ai partiti avrebbe creato il vuoto e delegittimato la democrazia. Al contrario: il gradualismo della Dichiarazione nulla attacca e distrugge a cui non subentri un istituto alternativo. Di più: il federalismo integrale - sovra e infranazionale - della Dichiarazione non lascia spazio a quel pseudo-federalismo, che sarebbe sorto successivamente e che si manifesta particolarmente oggi, un pseudo-federalismo semi-secessionista, che dimentica la stessa etimologia (da foedus, covenant per gli inglesi, patto per noi) della parola. Autogoverno a tutti i livelli, senz'altro, ma in un sistema di solidarietà, che parte dalla constatazione dell'interdipendenza di tutti gli uomini, popoli, minoranze, etnie. Gorbacev si è espres88

so negli anni recenti molto lucidamente, quando ha attaccato tutte le guerre religiose o ideologiche e le violenze interetniche: il problema è creare la democrazia dell'interdipendenza. Ma gli oligarchi si difendono anche in forme aberranti: la più incredibile, autentica istigazione (questa sì) al qualunquismo è che le "tangenti" sollecitate dai partiti (ricatti politico-amministrativi) non sarebbero un crimine, perché prelevate a buon fine (servono ai partiti: e come procede una democrazia coi partiti poveri?), là dove sono ovviamente un doppio crimine, proprio perché estorte con la scusa di difendere la democrazia, sistema politico, quindi, basato sul ricatto (consiglio di leggere un articolo esemplare, recente, di Nicola Matteucci su Machiavelli contro la tangentocrazia). Comunque, la Dichiarazione è dura, coerente, realistica e si apre anche su un'ampia prospettiva internazionale, spesso .disattesa da molti partiti ingessati: una lettura cogente dell'articolo 11 della Costituzione (che - secondo l'interpretazione di Costantino Mortati, che la discusse a lungo con me e che apparì nel saggio Ispirazione democratica della Costituzione - implica non tanto un "lecito" quanto un imperativo programmatico); un urgente impegno per la Federazione europea; attenzione precisa al problema del Terzo Mondo almeno due anni prima di Bandung. Debbo confessare che c'è forse nella Dichiarazione una lieve attenuazione della meritocrazia, così cara ad Adriano Olivetti: e ciò sottolineo non per trovarmi


ì la page e rifarmi all'ultimo Mickey Kaus, il politologo made in USA che ha superato il suo stesso The End ofEquality, ma simpatizzando tuttora con vecchie pagine di Schopenhauer. Rimando poi tutto il discorso sul federalismo economico, che da una parte andrebbe approfondito oggi sul terreno finanziario - e mi riferisco per esempio al federalismo fiscale, di cui mi sono interessato molti anni dopo il '53, guidando una ricerca della tedesca Sigrid Esser, che ha portato ad un libretto prezioso della Sezione italiana del Consiglio dei Comuni (e delle Regioni) d'Europa, Il federalismo fiscale della Germania di Bonn -, e dall'altra dovrebbe, nella realizzazione irrinunciabile di uno Stato sociale, verificare tuttavia le priorità tra una data gestione della proprietà (Olivetti insisteva, tra l'altro, su un tipo di Fondazione proprietaria che si rifaceva all'esperienza tedesca della Zeiss) e la realizzazione di un mercato che sia orientato da una completa democratizzazione della informazione, prima ancora di ritornare ai problemi del suo rapporto con la pianificazione. Ci eravamo proposti essenzialmente di enucleare, nelle pagine della Dichiarazione, il discorso sulla partitocrazia e l'immediato contesto in cui si muove: e su ciò chiuderemo.

STATO, PARTITI E CLASSE POLITICA

Ecco, quanto dice il paragrafo Stato, partiti e classe politica. « ... Il Movimento Comunità, in nome dei princìpi auto-

nomistici e concretamente liberali esposti ... , rivolge la sua opposizione contro la partitocrazia. Il partito moderno è uno strumento centralizzato e burocratico che svolge nell'ambito dello Stato una funzione di sclerosi analoga a quella svolta dai nazionalismi riguardo alla vita internazionale, e costituisce un diaframma artificiale, e spesso oppressivo, tra la realtà sociale e gli organi politici della collettività. Il monopolio della vita politica in tutte le sue fasi ormai assunto dai partiti, suggerirebbe una strada - per altro non scevra di pericoli - per garanzia dei cittadini: cioè un controllo costituzionale continuo sulla democraticità interna dei partiti, il che implicherebbe una sorta di riconoscimento giuridico, non interamente dissimile da quello che si è andato imponendo per i sindacati. Ma, oltretutto, rimarrebbe sempre estremamente difficile stabilire il criterio "obiettivo" per il diritto alla permanenza e per le ammissioni di nuovi soci nel partito. Probabilmente conviene spezzare il monopolio creando una serie di strutture e vincoli costituzionali, che limitino, dall'esterno, i partiti. Fermandoci a un aspetto della contesa elettorale, diremo che l'adozione del sistema proporzionale in questo dopoguerra italiano - nel quale la democrazia ha avuto per buona parte il carattere reazionario di una restaurazione, con la responsabilità di tutti i partiti e dei loro dirigenti - si può affermare che abbia avuto effetti non benefici nella nostra vita politica, in quanto ha reso arbitro 89


il partito delle scelte dell'elettorato e addensato i riflettori della propaganda sui dogmi anziché sui problemi e sugli uomini. Va subito detto tuttavia, senza che ciò significhi un nostro entrare nella polemica contingente, ma piuttosto per prendere aperta posizione verso un problema che la congiuntura politica ha sollevato, che il Movimento Comunità è d'avviso che occorra assolutamente un dispositivo costituzionale per impedire alla maggioranza di essere arbitra del suo perpetuarsi. Naturalmente io Stato democratico si deve difendere a qualunque costo contro qualsiasi gruppo che, mascheratosi di legalità, tenda a sovvertirlo in senso totalitario. A qualunque costo, abbiamo detto: ma appunto per questo occorre avere le carte rigorosamente in regola. Aggiungeremo che alcuni di noi, pur dando per scontato il danno che ne potrebbe venire in un primo tempo alle fortune elettorali proprie dei partiti che si presentano meno massicci, auspicano un ritorno al collegio uninominale con ballottaggio [per la verità l'amico Maranini era nemico del ballottagio e favorevole all'uninominale secca all'inglese] per le elezioni della Camera, convinti che ciò avrebbe un decisivo valore per l'elevazione dei livello culturale del Parlamento. La proporzionale riuscì solo in piccola misura a infrangere le clientele meridionali e attuando un astratto criterio di giustizia, staccò invece il contatto umano, diretto e personale tra il corpo elettorale e la sua deputazione, falsando in tal modo una delle

condizioni più preziose della democrazia. Con maggior coerenza di coloro che fanno della proporzionale una questione di principio, il Movimento Comunità ha sempre opposto alla struttura verticale e gerarchica dei partiti la ripartizione del potere, il federalismo interno e l'integrazione ininterrotta di elementi autonomi, comuni, provincie, regioni, associazioni. E in linea più generale contro le "scuole di partito" e i diversi inviti alla politique d'abord, risolti sempre nel dogmatismo, il Movimento Comunità offre l'esempio della Società Fabiana inglese e la solida maturazione di una classe dirigente aperta a tutti i problemi della collettività; una classe dirigente, si potrebbe dire di "partiti" anziché di partito, che senta la vita politica come una necessità pregiudiziale, e non la ideologia e il mito come pregiudiziale alla vita politica. Contro le parole d'ordine e i puri rapporti di forza, premesse mai smentite d'oppressione e di intolleranza, il Movimento Comunità offre l'azione chiarificatrice e illuminante portata nella pianificazione urbanistica, nel servizio sociale, nella più energica complementarietà delle forze economiche e degli organi amministrativi, nella formazione di una classe dirigente fedele alla amministrazione e alla autonomia. - Occorre tuttavia chiarire a questo punto che... non è incompatibile per un comunitario militare in un partito politico. Di fatto, la maggior parte dei comunitari è impegnata direttamente e politicamente nella vita delle amministra-


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Natura viva. Ci sono fiori che nascono e vivono ai bordi delle strade ferrate: fiori semplici, fiori di campo dai mille colori, Fra ambiente e treno c'è sempre stato un ottimo rapporto, c'è rispetto e solidarietà, Semplice capire il motivo: il treno, o differenza degli altri mezzi di trasporto, è discreto, educato, sicuro. E per quanto riguarda il tasso d'inquinamento atmosferico, non teme confronti. E loro, i fiori, lo sanno.

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L'ITALIA CHE Si MUOVE


SR Ricerche

Premio Innovazione nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e Cittadini Bando di concorso Finalità SPA RICERCHE - Sistemi Pubblica Amministrazione Ricerche Sri - nell'intento di promuovere iniziative intese a favorire e diffondere progressi nella erogazione di Servizi da parte della Pubblica Amministrazione, bandisce un concorso per il conferimento di due premi per ia Innovazione nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini di L. 25 milioni cadauno, da utilizzare per corsi residenziali in scuole di management e/o soggiorni presso Pubbliche Amministrazioni estere che costituiscono esempi di eccellenza.

Destinatari Possono partecipare al concorso tutte le unità organizzative, facenti capo all'amministrazione dello Stato, centrale e penferica, nonchè alle amministrazioni locali, che abbiano realizzato una iniziativa operativa capace di migliorare significativamente la relazione con gli utenti, anche nello spirito della legge 241/90

Domande Gli aspiranti al premio dovranno inviare una breve relazione di auto presentazione, con l'identificazione del responsabile amministrativo e la descrizione dell'iiiiziativa, preferibilmente corredata da lettere di referenze esterne ( realtà associative o di volontariato, esperti e rappresentanti della societa' civile); un resoconto cronologico della ideazione, progettazione, attuazione; le dimensioni organizzative, le risorse interne ed esterne; le linee di evoluzione per il futuro. Gli aspiranti dovranno precisare in quale categoria rientra l'innovazione: - iniziative volte a rendere più agevole l'accesso - iniziative volte a migliorare la tempestività delle prestazioni sulla - iniziative volte a rilevare ed elaborare informazioni sulla qualità dei servizi resi e soddisfazione dell'utenza - altre iniziative (specificare) in funzione dei premi di cui ai punti a) e b), di seguito indicati, tali domande dovranno essere inviate entro il 31 marzo 1993 a SPA RICERCHE Sri - Galleria San Carlo, 6 20122 Milano fax n. 02/76002721 tel. n. 02/76024599-76003609. Commissione e giuria Le domande saranno esaminate da una apposita commissione costituita da docenti universitari di diritto amministrativo, organizzazione del lavoro, nonche di analisti delle politiche pubbliche. Verrà condotta una ricerca approfondita su almeno 20 amministrazioni, (che verranno comunque segnalate e presentate alla premiazione come esempi di eccellenza) tra tutte quelle autocandidate, per l'assegnazione di due premi: uno più specificamente relativo alla facilitazione dell'accesso uno più specificamente relativo alla tempestività e qualità del servizio. I premi verranno assegnati da una apposita giuria costituita da: Componenti dei Comitati di SPA RICERCHE, esperti e il Comitato degli Sponsors. Il giudizio della Commissione e della Giuria sarà insindacabile. Vincitori I vincitori, avuta comunicazione a mezzo lettera raccomandata a.r . dell'assegnazione del premio, dovranno far pervenire a SPA RICERCHE SrI, Galleria San Carlo, 6 20122 Milano, una lettera di accettazione o di rinuncia entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione. Il contributo verra' erogato al momento della definizione del programma di aggiornamento/esperienza residenziale. SPA RICERCHE si riserva ogni diritto di pubblicazione sugli esiti delle ricerche per l'assegnazione dei premi. NOTA: per ogni ulteriore informazione gli interessati possono rivolgersi a SPA RICERCHE Coordinamento Organizzativo "Premio Innovazione nella Pubblica Amministrazione" Galleria San Carlo, 6 20122 Milano Tel. n. 02176024599-76003609 - Fax n. 02176002721.

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Una grande svolta: il treno diventa impresa. Da Azienda a Ente. Da Ente a Impresa. È questo il percorso che le Ferrovie italiane hanno da tempo intrapreso anche per superare la vecchia concezione del servizio pubblico "dovuto comunque" al cittadino, con scarsi riferimenti al mercato, al rapporto costi/ricavi, alla qualità. È un processo di trasformazione lungo e impegnativo, ma awiato con successo e con obiettivi precisi: migliorare la struttura organizzativa per renderla più agile ed efficiente, ridisegnare criteri e modelli operativi, valorizzare le risorse, diversificare le attività, Una grande svolta per una nuova ferrovia al servizio del Paesé.

L'ITALIA CHE Si MUOVE


zioni, nelle aziende, nei sindacati, nel soltanto di "difesa della libertà", a cui servizio sociale, nelle attività urbanisti- chiaro che ogni uomo che rispetti se che, nella scuola, nel giornalismo, e ri- stesso debba associarsi, ma si tratta mane in posizione indipendente rispet- principalmente di creare gli strumenti to ai partiti. Ma altri che sono impegna- per l'esercizio della libertì in concreto, di ti in un'azione di partito possono esse- trovare i mezzi idonei onde si formi e si re coerentemente e di ugual diritto coesprima liberamente l'opinione pubblimunitari; naturalmente se militano in ca. In questo senso i centri comunitari uno di quei partiti che lasciano intravedovrebbero essere i luoghi nei quali tale dere la possibilità di tradurre sul piano opinione liberamente si forma, attradella politica quotidiana alcune delle verso nuclei di dibattito popolare: luoprincipali esigenze del Movimento Co- go di incontro e di ricerca e non, come munità; se non addirittura di un partito le sezioni dei partiti, monopolio di soche, informandosi ai postulati del Mo- luzioni prefabbricate». Ma questo, ricovimento, possa divenire sui piano par- nosceva il nostro documento, era un lalamentare uno degli strumenti essenzia- voro «a lunga scadenza»: c'erano invece li per la loro realizzazione -. Tuttavia problemi da risolvere nell'immediato, essi dovranno aver ben chiaro che un «in primo luogo le riforme atte a conpartito non potrà mai essere che uno sentire nel modo più ampio, da parte di degli strumenti, e mai l'unico, per la tutti, l'esercizio della libertà di stampa realizzazione degli obiettivi politici, il e di informazione». Qui si entrava, in Movimento Comunità infatti respinge un campo che oscilla tuttora fra un lil'interpretazione del partito o dell'azio- berismo thatcheriano - ove prevalgone parlamentare come unico strumento no capitale e, malgrado tutto, sfacciato della lotta politica, e fonda tutta la sua corporativismo - e una "socialità parazione sulla efficacia politica delle asso- titocratica" (in mancanza di un socialiciazioni territoriali autonome, i sinda- smo reale, che pare sia stato sconfitto). cati autonomi, le forze della cultura>'. La Dichiarazione sceglieva, più che il difficile controllo dei potentati, la difesa e la promozione dei deboli, fino a "SOCIALISMO DI MERCATO" una parziale socializzazione degli strumenti di lavoro (a cominciare dalle Seguono precisazioni «per una concreta aziende tipografiche) a diposizione di difesa della libertà». Qui la Dichiarazio- tutti: si spingeva anche al «controllo ne «mette in guardia contro chi nell'a- delle fonti di finanziamento indiretto stratta difesa della libertà universale rappresentate, ad esempio, dai contratti trova (e cerca) un alibi per non arrivare pubblicitari stipulati da enti e società di a riforme di struttura e per non risolve- diritto pubblico, che dovrebbero essere re le questioni concrete. Non si tratta equamente ripartiti ecc. ecc.». Ovvia91


mente questo rimane anche oggi terreno irto di difficoltà anche teoriche: qualcuno si domanda, tra il serio e la battuta, come relizzare un "socialismo di mercato". Comunque lo stesso mercato economico, che non è che molto parzialmente un corretto referendum sui desideri dei consumatori, è in realtà subalterno - come abbiamo già accennato - alla persuasione operata dalle imprese più forti: il problema di realizzare la sovranità del cittadino, come consumatore anche di notizie, senza cadere in statalismi di sorta, era dunque un problema vivo toccato tempestivamente dal federalismo liberai-socialista del Movimento Comunità. Poi la Dichiarazione sfiorava (1952-'53) il problema della radio - e ovviamente non ancora della televisione - e denuciava i "bilanci formidabili" dei partiti privi di qualsiasi controllo, e proponeva, come semplice pronto soccorso, un aiuto ai "deboli", osservando che «i partiti maggiori esercitano nel campo politico una funzione simile a quella che esercitano nel campo economico i grossi monopoli». Infine, in un paragrafo successivo (Politica e cultura), si adottava la distinzione di Bobbio fra politica culturale (lo zdanovismo, ma ovviamente anche l'egemonia partitocratica) e politica della cultura (dove l'iniziativa non è di Enti superindividuali, che viceversa hanno il dovere di approntare, a disposizione di tutti - anche qui - gli strumenti idonei per far cultura). E forse interessante di questo paragrafo riportare viceversa il periodo 92

seguente: «Nel campo del Servizio Sociale, pur apprezzando e coadiuvando gli sforzi in atto per l'educazione popolare e l'organizzazione del tempo libero, il Movimento Comunità mette in guardia contro il pericolo di inghiottire tutto l'uomo nell'azienda "umanizzata" e nella ricreazione organizzata, ed è favorevole invece al rispetto profondo per la spontaneità e l'interiorità dell'operaio, del bracciante, dell'uomo della strada, anch'essi "persone"».

L'EREDITÀ DEL MOVIMENTO COMUNITÀ

Fermiamoci qui. Mi domando: in una prossima edizione del Palazzi-Folena va ancora lasciato il certificato di nascita e/o l'attestato di presenza della parola "partitocrazia" ad Arturo Labriola, sponsorizzato da Bruno Migliorini? Formalmente direi di sì, c'è poco da fare: ma se insistessimo maggiormente su "attestato di vita", forse il Movimento Comunità potrebbe aspirare ad essere ricordato. Per esso dietro la parola c'è stata una sostanza - una sostanziosa denuncia - di cui non solo gli storici della lingua, ma gli storici tout court dovranno finalmente occuparsi. Le cose che ho sopra ricordato potranno talvolta sembrare oggi perfino banali: ma allora, sul finire degli anni Quaranta e agli inizi dei Cinquanta, non erano banali. Aggiungo: era una posizione minoritaria per quel che riguarda la lucida denuncia, ma era poi una posizione del tutto isolata per quel che riguarda le


proposte alternative, senz'altro costrutcosiddetta divisione di Yalta, abbiamo tive. Posizione isolata, che torna ad esprotestato contro l'equilibrio del terrosere suggestiva oggi: perché, direi, da re, abbiamo protestato contro l'incouna parte insiste con assoluta coerenza municabilità dei due grandi sistemi posul quadro federalista, integralmente felitici: ora, caduto il muro di Berlino, si deralista, federalista infra e sovranazio- può constatare la debolezza morale dei nale - che non può non essere quello grandi "idealisti della democrazia". Se di tutti gli uomini pensanti o, se volete; da una parte è caduto il comunismo, ragionevoli (e la democrazia - mi spia- dall'altra non si vede ancora come noi ce di dover fare questa sortita "illumi- "uomini liberi" vogliamo organizzare nista", ma la ritengo doverosa - non il mondo: nel vuoto ideale si assiste a puo prescindere dalla ragione o, se piu un mondo umano, che potrebbe essere vi piace, dalla Ragione o Vernunfi, analizzato dall'etologia di Lorenz. I quella di Kant, non la ragione strumen- partiti-pensiero, che noi vogliamo, non tale di cui ha scritto lucidamente Hor- debbono fotografare questa realtà temkheimer, nel suo Eclipse of Reason), la- poranea, ma guidare la democrazia, sciando a quegli intellettuali o a quei ispirare quella "gente", di cui troppo e politici, che Antonio Papisca ha chia- genericamente si parla, offrire soluziomato giustamente i kiliers della speran- ni alternative a quei problemi che le coza, di teorizzare la società degli uomini scienze assopite intuiscono, malgrado irrimediabilmente irrazionali; e dall'al- tutto, essere i veri grandi problemi sotra perché il Movimento Comunità vrastanti: che sono, per quanto riguarnon ha ucciso i partiti, ma ha proposto da noi italiani, i problemi impliciti nella loro liberazione, ha proposto che si l'articolo 11 della nostra vigente Costitrasformino da associazioni prevalente- tuzione. Si vogliono scusare le tangenti, mente di potere, e quindi di finta ege- per salvare la forza dei partiti: contro monia culturale, in realtà schiavi di de- chi? E caduto il regime comunista? Ce magogia elettoralistica e di corporativi- ne siamo accorti: ma ci rendiamo conto smo invadente, in associazioni di esseri che il seminario di Erice dell'estate pensanti, quindi non arrivisti ma corag- 1992 (ottanta scienziati dell'ovest, delgiosi. Dalla battaglia contro la partito- l'est, del sud del mondo) ha confermato crazia dobbiamo passare alla battaglia che la Conferenza di Rio sull'ambiente per la liberalizzazione dei partiti, nelin larga parte fallita per la cattiva vol'universale quadro federalista. Il pote- lontà dei Paesi più ricchi? Dunque lire deve rigorosamente cercarsi al servi- bertà, autonomie locali e autogoverno, zio delle idee, anche se nessuno vuol ma insieme solidarietà, giustizia, occhi trasformare i partiti in clubs di predica- volti al futuro: le vecchie ideologie sotori. no spesso superate, ma si riflette sul fatPer anni abbiamo protestato contro la to che la stessa nostra vita può dipende93


re dal global monitoring of the planet? E che questo implica un governo mondiale? Partiti-pensiero, dunque, liberi e autenticamente popolari, ma scomodi, umili e insieme dotati di una immensa forza morale: perchĂŠ di questo si tratta. Non servono anzitutto i soldi, serve anzitutto una fermissima volontĂ . Direte, amici miei: questo fervorino ha qualcosa a che fare col diritto costituzionale, con la scienza politica, col di-

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scorso sulla partitocrazia? Risposta: perchĂŠ, quando eravamo contro il fascismo, il nazismo, i processi di Mosca, la viltĂ di molte democrazie (il "non intervento" in Spagna!), partivamo da considerazioni di tecnica giuridica? La stagione dei "partiti liberi" deve prendere l'avvio da una premessa morale: l'autonomia della politica lasciamola ai saccenti con cattedra..


questo istituzioni

Presenze religiose e istituzioni civili

Immaginiamo un colloquio in redazione. Primo interlocutore: Dedicare un dossier di una rivista che si occupa preva-

lentemente di politica istituzionale a temi religiosi è una scelta che può oggi appari re illegittima agli occhi dei più. Eppure un pensatore scettico ed utilitarista quale David Hume non negava certo l'importanza ditale fattore per la vita istituzionale di un paese, cosa che ben sapeva anche Machiavelli. Da tempo invece la religione non è più considerata quel collante ideale che conforma una società e le dona l'unità e la forza indispensabili per affrontare lesfide sempre nuove che la storia ci propone. Essa è stata confinata all'esistenza privata del singolo e si pretende che non abbia influenza alcuna sulla vita comunitaria. Facile preda del fanatismo è stata considerata, secondo la linea di pensiero illuminista, un elemento di tensione, di conflitti, generatore di odi secolari soddisfacibili solo con la definitiva distruzione o conversione dell'avversario. Secondo interlocutore: Non credo che per «Queste Istituzioni» ci sia alcunché

da giustificare riguardo alla scelta di seguire periodicamente il tema «religione 95


e istituzioni». Intanto ricorderei alcuni dei precedenti dossier della rivista: Aspetti dell'organizzazione della cultura cattolica (n. 44, 1981, 2° semestre) Cristianità e media (n. 70, estate-autunno 1986); Chiese, spirito religioso, istituzioni civili (n. 77-78, 1989). Si potrebbe anche citare l'interesse dedicato al tema dell'etica e del suo, almeno apparente, risveglio (ne abbiamo parlato in alcuni numeri della nuova serie fra il 1987 e il 1989). Un tema che è strettamente correlato all'esigenza di una filosofia pubblica nel senso di Walter Lippman, cioè ad un condiviso spirito pubblico di cui alcuni valori religiosi e lo stesso spirito religioso sono, in qualche misura, un elemento costitutivo. La classica analisi di Alexis de Tocqueville, cui era dedicato il saggio diJean Claude Eslin nel n. 77-78, metteva in chiaro un esempio storico tipico di questo intreccio, quale è, o forse quale è stato, lo spiri to civico americano. Una lettura romantica quella tocquevilliana, che negava, in sostanza, all"esperimento" americano l'ascendenza illuministica. Esperimento che, in realtà, rimane l'unico esempio forte di incidenza dello spirito religioso sulla vita politica attraverso la via di un 'etica "comun denominatore" e non attraverso quella dei legami ed intrecci istituzionali, quali si riassumono nel capitolo dei rapporti fra Stato e Chiesa ovvero in quello della storia, anche in Europa assai peculiare, del principio, che è stato a fondamento delle guerre di religione, secondo il quale cuis regio et eius religio (principio di cui sarebbe azzardato dire che non si trovino tracce tuttora viventi). Ma, c'è da aggiungere, che lo spirito civico americano fa parte del grande dream della classe dirigente o di parte di essa. La realtà, nella grande fucina del capitalismo contemporaneo e del grande incrocio multietnico e multirazziale, sembra rivelare riscontri molto pallidi. Allora: ha senso porsi il problema della religione non più "collante ideale" della società? Fuori del contesto concettuale, per quanto ridotto all'osso, della religione come instrumentum regni probabilmente no. Non per questo è cancellata la questione. E non solo per un realismo di superficie: nelle società di oggi, infatti, la questione religiosa è presente come questione di rilevanza sociale e politica. Ma per ragioni più profonde. La religione come semplice aspetto del vissuto più strettamente privato e personale del singolo non ha consistenza né sul piano, alla fine, della stessa esperienza individuale ne' su quello della realtà sociale. Nel cristianesimo e per molti aspetti in tutte le religioni della rivelazione o abraminiche, lo spirito religioso è fondato su1 rapporto del singolo con il Dio trascendentale ma attraverso una forte componente comunitaria. E essenziale all'essere religiosi condividere valori e credenze ultime, attraverso la legge del Libro (o la legge e il Libro) e attraverso opere e carità (nella lezione cristiana-cattolica). In altri termini, la questione religiosa 96


rinnova la domanda di verità, anzi pone la questione della verità. Per questa sua forte valenza, attraverso la religione si ripropone anche la questione dell'identità (il caso degli Ebrei ne è l'esempio più evidente attraverso i secoli). Ed oggi la questione dell'identità è al centro dei problemi politici e istituzionali in giro per il mondo. Si può dire che attraverso questo fattore antropologico di base si ripresenta oggi l'intreccio religione-politica nei suoi aspetti positivi e in quelli più tremendamente negativi. (Abbiamo visto riemergere anche in Europa, dal pozzo del passato i motivi di conflittualità anche feroci di tempi lontani intorno a identità religiose più che etniche: è il caso della Bosnia-Erzegovina). Rimane il problema di dare una misura e un peso ai fenomeni. P.I.: Tornerei al ragionamento che avevo impostato e che giustifica l'idea della religione come "collante ideale" di una società. Prima osservazione: nel rovesciamento dei valori della modernità ha senza dubbio avuto un ruolo preminente il marxismo che, per garantire la totale indipendenza dell'uomo nei confronti di una qualsiasi divinità, dipinse la religione quale oppio dei popoli cercando e riuscendo ad imporre, proprio nei ceti più umili, quelli tradizionalmente più devoti alla Chiesa, l'ateistica fede nel comunismo. In realtà, per chi considera la laicizzazione valore fondamentale per la creazione di un'umanità adulta e capace di dominare il proprio destino, il comunismo ha rappresentato un progresso inadeguato ed insufficiente, perché ha mantenuto, sebbene in forma secolarizzata, una fede religiosa. Di qui le dogmatiche involuzioni autoritarie. Seconda osservazione: presupposto dell'analisi fatta proprio dalla modernità è che l'uomo, fortificato dal progresso tecnico e scientifico, non abbia più bisogno di un Dio che lo protegga dalla natura. Le scienze sociali poi, grazie alla loro avalutatività, sarebbero presto state in grado di dar vita ad una società positiva in cui, sulla base della reciproca non inteiferenza, le convinzioni più diverse avrebbero potuto vivere in pace ed in armonica indifferenza; la religione rappresentando, nel migliore dei casi, un utile supplemento d'anima per garantire le virtù private dei singoli, ma non certo il fondamento della vita civile. Ogni problema sarebbe stato risolto, in modo in realtà piattamente materialistico, dalla crescita economica. Sarebbe stata la «Città degli atei giusti», ipotesi che Bayle formulò alla fine del '600 e che, secondo il filosofo francese, sarebbe stata ben più pacifica della comunità cristiana allora dilaniata dalle guerre di religione. Se tale impostazione si rivelasse esatta, questa rivista potrebbe certo dedicare la propria attenzione ai rapporti fra Stato e Chiesa o anche alle vicende istituzionali del mondo cattolico, ma non certo riflettere sui ruolo sociale dei laici al97


l'interno di una prospettiva religiosa. È però opportuno chiederci se la realtcì storica che stiamo vivendo non confuti questa visione. Come infatti potremo sperare di elaborare valide proposte politiche se i nostri presupposti antropologici dovessero risultare falsi? In quest'ultimo secolo la secolarizzazione ha compiuto indubbi progressi, malgrado le periodiche crisi di ogni tipo non compensate dal prodigioso sviluppo dell'economia. Il "crollo del muro" di Berlino e la fine dell'equilibrio del terrore hanno scatenato infiniti conflitti locali, così che molti iniziano a pensare che paradossalmente fosse proprio la guerra il fondamento della pace in Europa. Se guardiamo alle cose d'Italia l'emergenza criminalità è quella che è. Eppure non è certo monopolio della nostra societtì, mentre la corruzione ed il malcostume non si limitano più ad inquinare la vita politica dei paesi in via di sviluppo, ma si diffondono un po'dovunque. Per chi parta dalla fede nella modernità quale momento assiologicamente valido dello sviluppo dell'umanitì, sembra perciò che nulla sia meno razionale della credenza nella razionalitLì della storia. Proprio Norberto Bobbio ha riconosciuto quanto sia profonda la dissociazione fra la storia delle idee e quella dei fatti. Così, davanti al manifestarsi di comportamenti razzisti o in genere irrazionalisti, non rimane che un continuo, ma in fondo sterile, susseguirsi di appelli alla ragione e alla buona volontì, che tanto simili sono a quelli un tempo pronunciati dal Croce contro analoghi avversari. Bisogna però ricordarsi che fu proprio la consapevolezza della loro inefficacia a convincere tanti giovani antifascisti ad abbandonare l'impostazione delfilosofo di Pescasseroli. Il fanatismo che sta sconvolgendo la Jugoslavia, ma che sta contagiando tanti europei è una semplice malattia morale che appare improvvisamente nella storia della civiltLì e che occorre semplicemente stigmatizzare e alla fine reprimere, o si tratta invece di qualcosa di più: un 'aberrazione della ragione, un preciso errore teorico che bisogna individuare, definire ed infine superare? E opportuno chiedersi se la rinnovata vitalitì del mondo religioso, soprattutto musulmano, non debba essere cercata nella capacitì di offrire una risposta a questo quesito. Il popperismo finisce infatti per negare ogni speranza, ogni possibilitì di dare alla propria vita un sign/ìcato. Rimane l'effimera soddisfazione di effimeri bisogni. Non a caso, in un famoso incontro, Theodor Adorno replicò a Karl Popper che il positivismo non avrebbe ragione contro il pensiero dialettico nemmeno se avesse ragione. C'è veramente da chiedersi se il relativismo etico possa essere una base sufficien. temente solida per garantire le istituzioni di una nazione o se non sia altro che una bella teoria che alla fine viene a giustificare la legge del più forte e del più 98


astuto. Una volta negato il fondamento religioso della società diventa difficile tutelare le idee di verità o giustizia. Pensare di garantire la pacfica convivenza con semplici regole del gioco è una scelta ingenua e pericolosa. Essa dimentica che l'uomo non agisce solo in nome della mera "convenienza", ma per più pro. fonde esigenze di appartenenza. La ricerca di una morale autonoma che possa permettere il rispetto reciproco indipendentemente da ogni fede religiosa non è ancora riuscita e leciti sono i dubbi che mai riuscirà. La necessaria consapevolezza di questi dati fa ragionevolmente ipotizzare, a livello planetario, una nuova e sempre maggiore rilevanza della religione nella definizione delle politiche istituzionali. Prenderne consapevolezza con un certo anticipo è importante per individuare quei princìpi senza i quali sembra sia impossibile sviluppare un coerente progetto politico. Le fedi, tuttavia, sono molteplici e cariche delle conseguenze più diverse; esse possono essere più o meno tolleranti, rispettare l'autonomia della società civile o degenerare nel fanatismo. A nalizzarne le specificità, soprattutto per quel che concerne il rapporto fra autorità religiosa e potere politico, potrebbe rivelarsi indispensabile anche per cercare di evitare che si cada in forme, vecchie o nuove, di clericalismo e teocrazia. S.I.: La galoppata è incalzante, accenna impetuosamente a vari argomenti efa una ricognizione rapida di molti mali nel mondo. Ma sostanzialmente riprende gli argomenti dell'apologetica cattolica tradizionale. Eppure non credo che le cose stiano in termini tali da consentire che attraverso il fallimento delle ideologie politiche tali argomenti ritrovino spazio e validità. Dalla galoppata si ricava un 'indicazione: che occorre recuperare il fonda mento religioso della società e negare il relativismo etico. Mi chiedo se si tratta di recuperare l'etica condivisa del "minimo comun denominatore' Se mai possibile, sarei d'accordo. Mi pare però che sia implicito nello schizzo di ragionamento qualcosa di più: un 'etica del "massimo comun denominatore' Cioè con molte "sicurezze" e senza troppi problematismi (tale che, per esempio, alla fine non possa che essere amministrata da qualche autorità religiosa, istituzionalmente). Siamo, mi sembra, al profilo classico dell'integralismo. Forse il degrado della morale privata e pubblica e il basso profilo attuale del pensare e fare politica giustificano e si meritano una risposta integralista. In Italia come in Algeria o altrove. Ma rimane che l'integralismo è una semplificazione, ai limiti della revene, speculare alle semplificazioni del pluralismo come ottimo automatismo regolatore del sistema sociale (la logica della lottizzazione, con le sue perversioni morali non si è forse fondata sulla filosofia di un pluralismo volgare e meccanico?). La società ha bisogno di una ricerca della verità, delle piccole verità 99


come delle grandi veritì, non necessariamente in continuum fra loro. Perciò ha bisogno di tensione morale e dunque di tensione religiosa: questa è il "sale della terra" e per questo essa non può tenersi nell'ambito recondito del privato individuale. Eppure, la secolarizzazione (che meriterebbe una ridefinizione ed uno studio ex-novo) non è fenomeno reversibile né è il male. Essa ha creato, di certo, per le religioni una generalizzata condizione di diaspora: il messaggio cristiano, anche nella sua valenza sociale, riparte da qui. Cioè da un punto che a me pare assai lontano dalla posizione integralista. E in questa prospettiva, del resto, che ha senso la nostra attenzione ai soggetti portatori della presenza religiosa. La questione dei compiti, del ruolo e dei "carismi "dei laici nella Chiesa non è una questione per credenti attivi e addottrinati. E una delle questioni chiave per intendere le stesse potenzialitì, in area cattolica, del rapporto fra spirito religioso e vita sociale. Potenzialitì che sembrano modeste se si riaffermasse veramente, come sembra concludere Piero Stefani, la concezione pre-conciliare di un ruolo strumentale dei laici. Dicevo che occorre prendere consapevolezza di che cosa significa, a livello planetario, la condizione di diaspora per le grandi religioni. Così, per quanto riguarda il mondo islamico, al quale è dedicato l'articolo di David Szanton, si può ricordare quel che scriveva Henry Corbin, il grande islamista scomparso alla fine degli anni Settanta, nel concludere la sua classica Storia della filosofia islamica (trad. it., Adelphi 1989).- «Oggi pericoli e speranze hanno la loro origine insieme dall'Oriente e dall'Occidente». Per questo «all'isolamento deve sostituirsi la reciprocitì, perché solo questa tradizione nella sua integralità [Corbin pensava alla tradizione delle religioni abraminiche] può affrontare i problemi giganteschi posti dai nostri giorni. (.) Una tradizione non è viva e non trasmette qualcosa di vivo che a condizione di essere una perpetua rinascita». Terzo Interlocutore: Ho ascoltato le vostre opinioni. C'è del realismo nell'una e nell'altra linea di pensiero: da una parte, il sodo della tradizione che non chiamerei, alla fine, integralismo, dall'altra una percezione del mondo che qualcuno chiamerebbe post-moderna. L 'estraneo che stia attento e non si perda nel rumore di fondo trova comprensibili queste posizioni presenti nel cattolicesimo contemporaneo e, forse, piìi autentiche che in altri momenti storici. L 'agnostico non rimane scalfito, ma può dire: riparliamone.

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I laici nella Bibbia e nella Chiesa di Piero Stefani

Le pagine che seguiranno non consisteranno in un piccolo saggio di sociologia religiosa volta a indagare come, negli anni successivi al concilio Vaticano 11, vari gruppi di laici, a iniziare da quelli che fanno capo ai cosiddetti movimenti, si siano accostati alla Bibbia'. N ci si occuperà del modo in cui la Scrittura viene letta e interpretata dalle Chiese cristiane non cattoliche o dalle cosiddette sette 2. L'impostazione generale del seguente intervento può invece definirsi più di stampo teorico e per alcuni versi. comparativistico. Le linee lungo le quali si dipaneranno le argomentazioni qui proposte si possono ricondurre infatti a un confronto tra la concezione di laico risultante dalla Bibbia e alcuni pronunciamenti ufficiali cattolici relativi al laicato a partire dal Vaticano H. Va da sé che, visto lo spessore degli argomenti affrontati, la trattazione risulterà più allusiva che esauriente. Ed è altrettanto scontato che un approccio come quello da noi scelto lascia fuori un gran numero di questioni di importanza primaria, basti pensare a temi come quello relativo alla funzione secolarizzante avuta dalla visione biblica del mondo o al processo di secolarizzazio-

ne esteso in epoca moderna alle stesse modalità di lettura della Bibbia.

LA BIBBIA LIBRO LAICO

La visione dei laici propria della Scrittura non può prescindere dal riconoscimento di una laicità inerente alla Bibbia stessa. La prima motivazione per cui il Libro per eccellenza può definirsi laico è assai semplice: la Scrittura è un testo scritto e redatto per la massima parte da laici. Infatti, con l'eccezione della cosiddetta fonte sacerdotale (P) (determinante specie per la redazione di alcune parti del Pentateuco) e di Ezechiele (che però scrive in quanto profeta e non in quanto sacerdote), tutti gli altri autori e redattori della Bibbia furono laici. Per quanto poi riguarda specificatamente il Nuovo Testamento, nessuno dei suoi autori si qualifica come sacerdote. Naturalmente questa affermazione implica un riferimento alla concezione del sacerdozio propria all'antico Israele. Ma anche rispetto a questo quadro è facile cogliere l'importanza del fatto che la Bibbia si presenti per molti aspetti fin dal principio come 101


libro laico. Per due volte la religione ebraica è riuscita a riprendere vigore dopo la distruzione del tempio di Gerusalemme (la prima avvenne nel 586 a.C., la seconda nel 70 d.C.), cioè (dopo la riforma di Giosia, VII sec. a.C.) dell'unico luogo in cui si poteva svolgere l'attività sacrificale di competenza esclusiva dei sacerdoti, e in entrambi i casi appare decisivo il ruolo svolto dal Libro, redatto in buona misura dopo la prima distruzione e canonizzato nel suo definitivo assetto normativo dopo la seconda distruzione. Il Libro, al pari della sinagoga, la cui liturgia è basata (tratto unico nel mondo antico) solo sulla parola, appare collegato in senso stretto a una laicità non vincolata a un determinato luogo, a una specifica classe o a un rigido rituale. Non a caso i soferim (parola di solito resa con il non felice termine di "scriba") erano laici e lo erano proprio in quanto uomini del Libro (in ebraico Sefer). I rilievi fin qui compiuti non vogliono riproporre un'opposizione (cara alla ottocentesca teologia liberale sia cristiana che ebraica) tra parola (profezia, moralità) e sacrificio. E chiaro che in antico i laici non contestavano l'esistenza né di sacrifici, né del sacerdozio. Tutta la lunga tradizione, prima profetica poi sapienziale, che si ricollega alla frase di Osea secondo cui il Signore si c,mpiace della misericordia e non dei sacrifici (Os 6, 6; Mt 9, 13; 12, 7), non vuole distruggere il sacerdozio, mira invece a porre laicamente in luce l'esistenza di 102

altri atti di pietà dotati, rispetto ai sacrifici, di un'estensione più universale ed efficace. In questo senso la parola risulta indubbiamente più importante di ogni possibile sacrificio. Si comprende allora perché sia del tutto legittimo affermare che, per almeno due volte, la religione d'Israele sia stata salvata dai laici; o meglio da uno spirito di laicità che può essere assunto anche da chi è sacerdote, come nel caso del profeta Ezechiele o del sofer Esdra (cfr. Necmia, 8).

IL SACERDOTE

Quanto risulta con grande evidenza all'interno dell'orizzonte biblico è il carattere funzionale del sacerdozio. La Scrittura, difatti, non parla di sacerdozio in Israele fino a quando il popolo non si costituì come tale, il che; dal punto di vista teologico-narrativo, avvenne solo con l'esodo dall'Egitto e con il patto del Sinai. I patriarchi, Abramo, Isacco, Giacobbe, non sono presentati perciò come sacerdoti neppure quando compiono atti cultuali. I primi sacerdoti di cui parla il Pentateuco significativamente sono tutti non ebrei, si tratti della singolarissima figura di Melkisedec (Gen 14), dei sacerdoti egizi (Gen 41, 45; 47, 22) o di quelli madianiti (Es 2, 16). Il sacerdozio dell'antico Israele rappresenta un tipico caso di specializzazione sociale: i sacerdoti celebrano il culto di Dio in nome del popolo; è quest'ultimo infatti a rappresen-


tare il vero contraente collettivo del patto stipulato con il Signore. Non bisogna mai dimenticare che è appunto il popolo nel suo insieme a venir qualificato come «regno di sacerdoti e gente santa» (Es 19, 6). Le varie funzioni assunte dai sacerdoti, pronunziare oracoli, compiere sacrifici, insegnare (attività quest'ultima assolta in seguito dai laici soferim e infine di competenza esclusiva dei laici rabbì), effettuare il controllo della purità rituale (ad esempio verificare l'avvenuta guarigione di un lebbroso), benedire (cfr. Num 6, 2227) sono tutti atti compiuti in vista del popolo. La caratteristica appena descritta relativa alla specializzazione sociale dei sacerdoti, non rappresenta certo un'eccezione all'interno del mondo antico. Il punto cruciale sta però proprio in questo: in Israele il sacerdozio, pur avendo tratti originali, svolge un ruolo, grosso1 modo, paragonabile con quello assolto all'interno di altre società antiche, mentre la Bibbia, in-quanto libro di tutto il popolo, è nelle condizioni di poter rivendicare a se stessa note di originalità ben superiore. In una certa misura è del tutto legittimo intendere la Bibbia come traccia scritta che concentra in sé le vicende della vita di un intero popolo e basterebbe proprio questa sua qualifica globale a rendere evidente come essa non possa venir ricondotta in un ambito esclusivamente sacerdotale. Il sacerdozio in Israele era una carica ereditaria, il sacerdote doveva cioè essere figlio di un altro sacerdote. Nulla di

tutto ciò per la profezia. La chiamata profetica è improvvisa e mai predeterminata dalle condizioni in cui ci si trova (cfr. ad es. Ger 1, 5-10). In termini neotestamentari si direbbe che essa ha un fondamento esclusivamente carismatico. Altra cosa ancora era, ovviamente, essere re. Non si dimentichi, però, che il titolo regale, attraverso una particolare interpretazione data alla discendenza davidica, divenne una delle radici attorno a cui si elaborò la prospettiva messianica (cfr. 2Sam 7). "Sacerdote", "profeta" e "re" sono nell'antico Israele e nella Bibbia ebraica tre tipologie ben distinte e mai tra loro sovrapponibili. Anzi nella storia d'Israele, sia pure con molta approssimazione, si potrebbe affermare che tra queste componenti esistette per lo più una specie di balance of powers religioso, non privo di tensioni e scontri, in quanto a caratterizzare a più riprese la vita dell'antico Israele fu proprio la dialettica tra re, sacerdoti e profeti. Nel primo secolo d.C. venne definitivamente a cadere il ruolo pubblico del regno e del sacerdozio e anche la via della profezia fu giudicata ufficialmente chiusa. Di fronte a questa situazione le figure del sacerdote e del re restarono praticamente senza eredi (i sacerdoti continuarono a essere individuabili, ma a loro vennero affidati solo compiti marginalissimi), mentre la figura del profeta fu sostituita da quella, non carismatica, del maestro: «La profezia fu tolta ai profeti e data ai sapienti, i quali non ne furono più privati» (Talmud ba. 103


bilonese, Bavì Batrà, 12a). In modo del tutto esplicito la figura del maestro, progressivamente istituzionalizzata e collegata a una determinata carica accademica (quella del rabbì), si presentò allora come qualcosa di molto diverso rispetto a quella del profeta. Resta anche nel maestro però tuttora evidente come la centralità continui a essere riservata al tratto laico della parola, vista ora come un ambito da studiare e commentare più che da annunciare. In ogni caso si può giungere tranquillamente alla seguente conclusione: nella tradizione ebraica non si dà mai, in prospettiva storica, l'unione in una sola figura dei tre uffici di "sacerdote", "re" e "profeta" (o del "sostituto" di quest'ultimo, il "maestro"). All'epoca dei rabbì regno e sacerdozio non venivano pensati in una dimensione storica, erano invece collocati in una prospettiva messianica. Gli scritti narrativi del Nuovo Testamento, dal canto loro, non attribuiscono mai a Gesù il titolo di sacerdote, non solo in senso stretto (Gesù • è presentato come appartenente alla stirpe davidica non a quella sacerdotale), ma neppure in senso traslato. La vita e la missione di Gesù sono descritti in termini che richiamano più l'agire dei profeti (cfr. ad es. Mt 14, 13-21; 2Re 4, 42-44) o quello dei maestri (all'epoca di Gesù il titolo rabbì non era ancora stato ufficializzato in modo istituzionale). Neppure la predicazione cristiana primitiva qualificò Gesù in termini sacerdotali, neanche quando, per riferirsi alla sua morte, fece ricorso a una termi104

nologia sacrificale (cfr. ad es. lCor 5, 7; Rom 3, 25). L'unico scritto neotestamentario tutto incentrato sul sacerdozio di Cristo e sul suo essere a un tempo vittima e sacerdote è la tarda lettera agli Ebrei, la quale, peraltro, da un lato insiste molto sul fatto che Gesù, in quanto discendente di Davide, era un laico rispetto al sacerdozio ufficiale, mentre, dall'altro lato, presenta il sacerdozio di Gesù in termini così unici, esclusivi e definitivi da comportare la fine di ogni altro tipo di sacerdozio: «Cristo.., entrò una volta per tutte nel santuario, non con sangue di capri o vitelli, ma con il proprio sangue dopo averci ottenuto la redenzione eterna» (Ebr 9, 11-12). Un altro brano del Nuovo Testamento a cui è obbligo far cenno proviene dalla prima lettera di Pietro (2, 4-10). Esso è costituito da una rilettura di un buon numero di passi biblici (cfr. almeno Is 28, 16; Sal 118, 22; Os 1, 6-9; 2, 3-25; Es 19, 6) alla luce della realtà costituita dalla nuova comunità dei credenti in Cristo. Il culmine del discorso, per il nostro attuale punto di vista, si tocca però là dove (rileggendo Es 19, 6), la lettera, rivolgendosi ai credenti, afferma: «Ma voi siete la stirpe eletta, il sacerdozio regale, la nazione santa, il popoio che Dio si è acquistato perché proclami le sue opere meravigliose» (iPt 2, 9). Nel nostro attuale contesto non ci interessa di approfondire il tema, in realtà decisivo, della relazione che intercorre tra questo nuovo popolo sacerdotale e il sacerdozio del popolo d'Israele (afferma-


to appunto in Es 19, 6). Quanto invece preme sottolineare è che il sacerdozio, trasportato in un ambito "spirituale" (cfr. lPt 2, 5) privo di precisi riscontri politico-sociali, può essere presentato come carattere proprio di una totalità che si definisce come popolo e non già di ogni singolo individuo appartenente alla comunità.

L"EscAToLoGIA PARTECIPAZIONISTICA " Il senso di questa nutrita elencazione di riferimenti biblici risulterà più chiaro quando si vedrà come tutta una serie di recenti pronunciamenti ufficiali cattolici, ruotano proprio su un'affermazione volta a estendere a tutti i membri della Chiesa incorporati in Cristo la triplice qualifica di "sacerdote", "profeta" e "re". Le linee del confronto tra la visione biblica del laico e quella della collocazione del laico all'interno della Chiesa cattolica, che formano l'oggetto principale del nostro intervento, sono perciò innanzitutto quelle che si riferiscono alla comune incorporazione in Cristo e alla specificità dei ruoli assunti dai vari membri all'interno di quest'unità. Il rimando classico a proposito di quest'argomento è costituito da un passo paolino in cui viene applicata alla Chiesa una notissima immagine organicistica, altrove riservata alla società: «Come infatti il corpo, pur essendo uno, ha molte membra e tutte le membra, pur essendo molte, sono un corpo solo, così anche Cristo. E in realtà noi

tutti siamo battezzati in un solo Spirito per formare un solo corpo» (iCor 12, 12-13). Paolo, in una prospettiva che qualcuno potrebbe etichettare persino come olistica, insiste sull'esistenza di un insieme unitario in cui la molteplicità è in funzione esclusivamente dell'articolarsi dell'unità; e tuttavia là dove si danno articolazioni è pur richiesto che ci siano diversità di compiti e specificità di funzioni: «Ora voi siete il corpo di Cristo e sue membra ciascuno per la sua parte. Alcuni perciò Dio li ha posti nella chiesa in primo luogo come apostoli, in secondo luogo come profeti, in terzo luogo come maestri; poi vengono i miracoli, poi i doni di far guarigioni e i doni di assistenza, di governare, delle lingue» (lCor 12, 27; cfr. Rom 12, 4-5). Paolo, per quanto subito dopo (iCor 13) insista sulla via regia e comune della carità, è attento in questi passi ad affermare e ribadire la "specializzazione" propria dei vari carismi (<Sono forse tutti apostoli? Tutti profeti? Tutti maestri? ... » iCor 12, 29). I carismi in quanto tali non formano perciò alcun minimo comun denominatore per tutti i credenti. La base comune è infatti costituita esclusivamente dalle modalità d"ingresso": «noi tutti siamo battezzati in un solo Spirito per formare un solo corpo» (iCor 12, 13). Va da sé che nell'elencazione paolina dei carismi non venga nominata né la componente sacerdotale, né quella regale, le quali non sono carismatiche. In conclusione si può affermare che l"escatologia partecipazionistica" di essere uno in Cri105


sto e la molteplice articolazione dei carismi rappresentano i tratti più tipici della concezione paolina della chiesa, e con questo termine in epoca apostolica si intende innanzitutto la comunità dei credenti residente in un determinato luogo (la chiesa di Dio che è in Corinto, a Roma, ecc.)

IL SACERDOZIO LAICALE

Circa millenovecento anni dopo Paolo - e l'enorme ampiezza temporale del salto attesta da sola tutta l'arbitrarietà del nostro procedere - con il concilio Vaticano 11 la Chiesa cattolica si è impegnata, abbandonando una concezione di se stessa di tipo giuridico, a recuperare una visione di Chiesa mistericosacramentale: «La Chiesa è in Cristo come un sacramento o segno e strumento dell'intima unione con Dio e dell'unità di tutto il genere umano» (Lumen gentium I, 1). E proprio all'interno di questa visione che si propone una definizione nuova e più positiva del laico. Tale affermazione, ovviamente, deve tener conto della convinzione cattolica dell'esistenza di un sacerdozio ministeriale. A scanso di equivoci vogliamo perciò subito precisare che l'intento delle considerazioni qui proposte non è di discutere sulla fondazione neotestamentaria di un sacerdozio ministeriale, argomento su cui, come ognun sa, le Chiese cristiane appaiono divise. Invece, dando per scontato il convincimento cattolico nell'esistenza di un sa106

cerdozio ministeriale fondato da Cristo, si passeranno in rassegna alcuni nodi del modo in cui, a partire dal Vaticano 11, si è cercato di definire la natura e i compiti dei laici e di confrontare questa definizione con alcuni dei riferimenti biblici prima proposti. E tuttavia va pur detto che la linearità con cui nella Bibbia ebraica si definisce il laico non trova più riscontri nel Nuovo Testamento e ciò condiziona per forza ogni tipo di discorso. Infatti un qualsiasi lettore, qualunque siano le sue convinzioni, sa agevolmente chi era un laico per la Bibbia ebraica: laico è evidentemente ogni figlio di Israele non appartenente alla classe sacerdotale. Assai diversamente si pongono i termini della questione in relazione al Nuovo Testamento, dove la stessa definizione di sacerdote (o di ministro, o di presbitero) e quindi di laico, costituisce un groviglio su cui le Chiese cristiane sono in reciproco contrasto. La più riassuntiva definizione conciliare del laico si trova nella costituzione dogmatica Lumen gentium sulla Chiesa; essa così recita: «Col nome di laici si intendono qui tutti i fedeli ad esclusione dei membri dell'ordine sacro e dello stato religioso sancito dalla Chiesa, i fedeli cioè, che dopo essere stati incorporati a Cristo con il battesimo e costituiti popolo di Dio e, nella loro misura, resi partecipi dell'ufficio sacerdotale, profetico e regale di Cristo, per la loro parte compiono nella Chiesa e nel mondo la missione propria di tutto il popolo cristiano. L'indole secolare è


propria e peculiare dei laici» (LG IV, 31). Nel mondo cattolico un intenso dibattito si è acceso specie in riferimento all'ultima frase qui riportata, la quale attribuisce ai laici una specificità d'intervento rispetto alla sfera secolare. Ed è ben facile comprendere come dalle prese di posizione espresse a questo riguardo discenda tutta una serie di questioni relative all'impegno in campo politico ed economico da parte dei fedeli laici e al ruolo che il magistero deve assumere nei confronti di questi ambiti3 . Dal punto di vista di principio dietro a questa nuova definizione del ruolo dei laici vi è il passaggio da una visione, come quella della Bibbia ebraica, in cui il sacerdozio è in funzione del popolo, il quale a sua volta nella sua globalità può rivendicare una certa qual dignità sacerdotale (<(regno di sacerdoti»), a una prospettiva di un sacerdozio ministeriale situato entro una Chiesa in cui ciascun membro partecipa in proprio a un particolare tipo di ufficio sacerdotale. La Chiesa poi, a sua volta, si rapporta con il mondo. Si assiste così a una triplice scansione: sacerdozio, popolo di Dio, mondo. All'interno di questo triplice movimento il dibattito, mentre ha molto approfondito il tema della dimensione secolare del laicato, sembra essere stato meno solerte a svelare il senso autentico della qualifica di "sacerdote-profeta-re" propria di ogni fedele. In che modo questa triformità rifluisce effettivamente dal capo alle membra? L'affermazione del munus triplex se-

condo cui Cristo è profeta, re e sacerdote è tradizionale del pensiero cristiano anche non cattolico (cfr., ad esempio, Giovanni Calvino, Istituzioni della religione cristiana 11, 15). Ed è tradizionale anche affermare che almeno parte di questa triplicità si riversi dal capo alle membra. Il punto essenziale è però quello di sapere come nella vita dei fedeli si possa concretamente articolare questo triplice e unitario nesso, mentre ci si trova ancora al di qua della pienezza escatologica. La storia dell'antico Israele indica come le tre funzioni di sacerdote, profeta e re, se viste come effettive articolazioni di una realtà storica e visibile, devono restare distinte, affinché tra esse possa nascere una feconda, sia pure spesso drammatica, tensione reciproca. Cristo viene invece qualificato unitariamente sacerdote, profeta e re, in quanto questi titoli gli vengono attribuiti in modo metaforico rispetto a una situazione storicamente verificabile (il termine più appropriato sarebbe però quello di parlare di un'attribuzione tipologica, specie per quanto riguarda il titolo regale e quello sacerdotale). Tale unificazione perciò può avvenire solo a patto che essa non si collochi nell'ambito della verificabilità istituzionale (re, sacerdote) o di un'azione carismatica pubblicamente riconoscibile all'interno della società (profeta). Ed è per questo che i vangeli sinottici raccontano la vita di Gesù servendosi della tipologia propria del profeta e del maestro, mentre esclu107


dono esplicitamente di ricorrere al titolo di re o di sacerdote. La questione più delicata è quella di dar ragione di come nell'ordine secolare, che per la Lurnen gentium rappresenta il terreno specifico di competenza del laicato, si possa manifestare la triplicità di un nesso riferito dallo stesso Nuovo Testamento solo al Cristo pasquale e non già al Gesù storico. Un teologo italiano che ha molto riflettuto sulla Chiesa e il laicato, Severino Dianich, ha avuto l'occasione, qualche anno fa, in una discussione con Giuseppe Lazzati, di mettere in luce come il rapporto chierici-laici all'interno della visione conciliare possa risolversi solo se si attribuisce un carattere di laicità a tutta la Chiesa, reso possibile dalla stessa concezione neotestamentaria del sacerdozio non ministeriale, «dalla quale deriva l'impossibilità di definire un qualsivoglia spazio dell'operosità umana come distinto, se non contrapposto, a uno spazio sacro che per definizione sarebbe riservato ai "sacerdoti"» 4 A sostegno della visione appena espressa si può facilmente ricorrere a celebri passi della lettera ai Romani in cui atti propri della vita quotidiana dei credenti sono presentati con immagini sacrificali e sacerdotali (Rom 12, 1-3). Un sacerdozio di tutti coincide per forza con il non-sacerdozio, cioè appunto con la laicità. Questa stessa generalità, però, consente di riproporre un altro tipo di sacerdozio, quello appunto ministeriale, a partire dal quale si ripresenta la polarità chierici-laici. Inoltre, siccome re.

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sta pur difficile pensare a una qualsiasi dimensione sacerdotale che non abbia in sé qualche attività consacratoria, spunta la necessità di pensare il "sacerdozio laicale" (che per Dianich costituisce il minimo comun denominatore di ogni tipo di sacerdozio, ivi compreso quello ordinato) soprattutto nella prospettiva della sua azione santificante nei confronti del mondo. Così facendo, però, appare difficile non reintrodurre una qualche distinzione tra una sfera più "sacra", la Chiesa, e un ambito da consacrare, il mondo. Non a caso i testi conciliari insistono con molta energia sul tema dell'apostolato dei laici, a cui viene dedicato addirittura un intero decreto, l'Apostolicam actuositatem. E pare difficile leggere quest'interesse in modo diverso da quello in cui una parte più "santa" svolge un'azione consacrante verso l'esterno. In tal caso però non è che si sia abolita ogni distinzione tra ambiti, se ne sono solo ridisegnati, sia pure profondamente, i confini. Anche alla luce della concezione neotestamentaria del sacerdozio non ministeriale, resta ancora del tutto aperto il problema di individuare come l'azione del laico possa essere effettivamente pensata alla luce della triplice e unitaria dignità di sacerdote, profeta e re. Un'unità compatta escludé infatti ogni dialettica tra i tre termini. Come pensare, ad esempio, la regalità del laico rispetto al mondo? E come pensare al suo essere profeta, re e sacerdote all'interno della Chiesa, dal momento in cui questa tnplicità ricomposta in tutti e in ciascuno


sembra togliere spazio alla dialettica tra i tre termini? E che ne è della visione organicistica paolina in cui ogni membro del corpo è dotato di una sua specifica funzione?

LA VITE E I TRALCI

Anche se probabilmente ciò non va imputato alla presa di coscienza delle difficoltà appena enunciate, appare in ogni modo significativo che un autorevole documento ufficiale cattolico, scritto all'incirca venticinque anni dopo il Vaiicano 11, imposti tutta la sua argomentazione non in base alla visione paolina del corpo e delle membra, bensì ricorrendo all'immagine giovannea della vite e dei tralci. Stiamo riferendoci all'esortazione apostolica post-sinodale di Giovanni Paolo 11, Christifideles laici su vocazione e missione dei laici nella Chiesa e nel mondo (30 dicembre 1988). Si tratta in sostanza delle cohclusioni pontificie relative al sinodo straordinario dei vescovi dedicato ai laici svoltosi nel 1987. La diversità delle due metafore del corpo e della vite appare chiara qualora si ponga mente al fatto che tra i tralci, a differenza di quanto avviene tra le membra del corpo, non si dà alcuna specializzazione funzionale. Tutti i tralci fruttiferi assolvono infatti il medesimo compito. La scelta di questa metafora agricola consente perciò a questo documento papale di articolare più agevolmente il discorso dedicato alla partecipazione di

ogni fedele al triplice ufficio sacerdotale, profetico e regale di Cristo. L'esortazione apostolica, prendendo lo spunto dalla citazione a noi già nota della Lumen gentium, dà luogo a qualche significativo sviluppo: «Colui che è nato dalla vergine Maria..., è venuto per fare di tutti noi "un regno di sacerdoti". Il concilio Vaticano 11 ci ha ricordato il mistero di questa potestà e il fatto che la missione di Cristo - sacerdote, profeta-maestro, re - continua nella Chiesa. Tutti, tutto il popolo di Dio è partecipe di questa triplice missione»6 . In questa citazione pontificia due cose balzano immediatamente agli occhi: il nesso profeta-maestro e l'equivalenza tra il "tutto" e "tutti". Il fatto che il popolo nel suo insieme goda della dignità sacerdotale non comporta di necessità che ciascun membro lo sia in proprio. E anche nella comunità paolina, nonostante la sua base carismatica, profeta e maestro sono due realtà distinte. Mentre altrove, come nel giudaismo, il maestro basa la sua autorità sullo studio e non sul carisma. Va dato atto al documento papale di articolare infine chiaramente i modi in cui i laici esercitano effettivamente le tre potestà di loro competenza. Per quanto concerne l'ufficio sacerdotale, dopo aver citato a lungo il concilio, si afferma, ancora con le parole della Lurnen gentium: «Così anche i laici, operando santamente dappertutto come adoratori, consacrano a Dio il mondo stesso>' (LG, 34). Per quanto concèrne l'ufficio profetico esso «abilita e impe-


gna i fedeli laici ad accogliere nella fede il vangelo e ad annunciarlo con la parola e con le opere non esitando a denunciare coraggiosamente il male», essendo chiamati a «farrisplendere la novità e la forza del vangelo nella loro vita quotidiana, familiare e sociale, come pure ad esprimere.., nelle contraddizioni dell'epoca presente la loro speranza nella gloria "anche attraverso le strutture della vita secolare"» (LG, 35). Partecipano all'ufficio regale in quanto sono chiamati da Dio «al servizio del regno.., e alla sua diffusione nella storia», a combattere e «vincere in se stessi il regno del peccato» (cfr. Rom 6, 12) e a «ridare alla creazione tutto il suo originario valore». Dalle considerazioni appena riportate si deduce sostanzialmente che il triplex munus appare qui tanto solidamente compatto da risultare in realtà del tutto monocorde. I tre uffici si esplicano infatti in modi praticamente identici, tutti e' tre di fatto si estrinsecano nella consacrazione del mondo. Lungi dal fornire un'indicazione su una effettiva articolazione delle tre componenti, ci si li-' mita a proporre formulazioni solo lievemente diverse per continuare a dire sempre la stessa cosa, il che appare una conseguenza pressoché inevitabile una volta che si è scelto di trasferire nell'azione svolta nei confronti del mondo una triplice unità in definitiva affermabile solo in modo escatologico. In secondo luogo dalle frasi riportate si vede. assai bene come l'azione sacerdotale, profetica e regale del laico sia sempre in qualche modo concepita come una spe110

cie di "avamposto" dell'azione svolta dalla Chiesa nei confronti del mondo. L'esortazione apostolica, appoggiandosi in questo frangente più sul tema del "tutto" che su quello dei "tutti", afferma: «In tal modo i singoli sono partecipi del triplice ufficio di Cristo in quanto membri della Chiesa». E tuttavia si parla non già del modo in cui questo triplice ufficio si esercita all'interno della Chiesa, bensì ci si concentra sempre sui modi in cui si esplica nei riguardi del mondo. Abbiamo finalmente toccato il punto davvero decisivo! Una volta lasciata cadere l'articolazione dei carismi (agevolata dalla scelta dell'immagine vite-tralci al posto di quella corpo-membra) non c'è più modo di additare compiutamente la via lungo la quale il laicato può esercitare la sua triplice , dignità all'interno della Chiesa (la vite, il corpo). Perciò entro la Chiesa l'ossatura ordinatrice effettiva è costituita da un lato dalla distinzione istituzionale e non carismatica chierici-laici e, dall'altro, dal controllo sui carismi esercitato dai vescovi nella loro qualità di "successori degli apostoli" (cfr. LG, 7). Tutto il triplice e unitario ufficio del laico viene perciò sostanzialmente pensato solo rispetto all'esterno, il mondo, e non già nei confronti dell'interno, la Chiesa. Una matura teologia del laicato non dovrebbe mai dimenticare come la completa unione degli uffici profetico, regale e sacerdotale sia pensabile in senso pieno solo in chiave escatologica; essa riguarda perciò l'intima natura esca-


tologica della Chiesa e non già la sua azione pastorale. Nel suo essere pellegrinante e nel suo essere istituzione occorre invece che la Chiesa dia spazio a una qualche articolazione dialettica tra questi tre uffici. "Profezia", "sacerdozio" e "regno" devono indicare cose diverse e non significare sempre la stessa cosa, anche quando sono ritenute caratteristiche comuni a tutti. Altrettanto necessario appare poi distinguere chiaramente la dimensione profetica da quella del maestro, legittimando appieno la fondazione non carismatica propria di quest'ultima figura. Se ci è consentita un'espressione un po' libera: anche all'interno della Chiesa bisogna trovare spazio per il sofer, cioè per l'interprete laico delle Scritture. E come avvenne nell'antico Israele una simile figura può risultare del tutto compatibile con la presenza accanto ad essa di un sacerdozio ordinato. Anche in questo caso si tratta però di articolare un simile polo all'interno della Chiesa e non già solo rispetto al mondo.

LA LETTURA DELLA BIBBIA

Al termine del nostro faticoso itinerario siamo perciò nelle condizioni di poter toccare direttamente il tema del rapporto del laicato con la Bibbia. In questo contesto il Vaticano 11 è giustamente visto come una tappa fondamentale sulla via di un ritorno alla Bibbia a cui sono chiamati tanto i chierici quanto i laici. A proposito di questi ultimi il pas-

so più significativo si trova nella costituzione dogmatica Dei Verbum sulla divina rivelazione. Essa intreccia il discorso dell'accostamento dei laici alla Scrittura con il tema cruciale delle traduzioni (argomento assolutamente non accantonabile se si volesse affrontare davvero il problema della Bibbia vista come libro secolare). «E necessario afferma il concilio - che i fedeli abbiano largo accesso alle Sacre Scritture... Poiché... la parola di Dio deve essere a disposizione di tutti in ogni tempo. La Chiesa cura con materna sollecitudine che si facciano traduzioni appropriate e corrette nelle varie lingue» (DV, 22). In questi passi può sembrare che il laico si presenti tuttora come un soggetto secondario che riceve dalla materna cura della Chiesa (docente?) un testo reso alla sua portata. Ma bisogna considerare che una lunga consuetudine, iniziatasi fin dal Medioevo, tese a limitare l'accesso diretto alla Scrittura da parte dei laici. Tale posizione venne riconfermata dal concilio di Trento un cui decreto, Super lectione, incoraggiava soltanto la lettura fatta in pubblico da maestri autorizzati e non un generale accesso diretto dei fedeli al Libro sacro. Solo durante il secolo dei lumi (esattamente nel 1757) si permisero poi in maniera generalizzata le edizioni in volgare, purché approvate dall'autorità e munite di note7 . Questi sparsi cenni storici confermano perciò che la scelta conciliare di favorire una più ampia e diffusa lettura biblica da parte dei laici è atto senza dubbio innovativo e significativo. 111


Ormai a trent'anni dall'apertura del concilio Vaticano 11 sarebbe opportuno verificare quanto di questo fermento biblico sia diventato effettivamente consistente e operante all'interno del popolo di Dio. E in proposito tutto invita a una sobria cautela. Il cuore della questione però non è neppure questo. Resta infatti aperto il discorso se, tenendo conto del carattere di laicità propria della Bibbia (e di cui nelle pagine precedenti si sono toccati solo alcuni aspetti), non si possa compiutamente legittimare la figura del maestro laico delle Scritture, la cui autorevolezza non sia fondata né sul carisma, né sull'istituzione, bensì esclusivamente sullo studio. Il primato dello studio comporterebbe poi, analogamente a quanto sostenuto da Dianich in relazione all'impegno nel secolare, che nessun ruolo discriminante debba derivare dalla appartenenza degli interessati alla sfera dei laici o a quella dei chierici. Un chierico che studia la Bibbia lo deve fare innan-

zitutto nella sua qualità di laico, cioè come membro del popolo di Dio e non come appartenente all"ordine sacro". E ciò non già a motivo di una acritica volontà ugualitaria, bensì per rispetto profondo della natura più autentica della Bibbia stessa. Del resto questa possibilità di ricorrere a maestri laici si è trasformata già parzialmente in realtà, anche se dietro a ciò più che una visione teologica vi è una condizione sociologica contraddistinta da una progressiva diminuizione del numero dei presbiteri. La discriminante principale però non è costituita dalla pura appartenenza del maestro al gruppo dei chierici o a quello dei laici, ma da uno spirito laico dello studio che può risultare presente in un chierico e assente in un laico. E non appare insensato sostenere che la scarsa conoscenza della Bibbia tipica della cuItura italiana va, in parte, attribuita proprio alla labile presenza di questo tipo di laicità.

Note Le ricerche sui modi di lettura della Bibbia nei vari gruppi cattolici non sono numerose, cfr. ad es. F. PERRENCHIO, La Bibbia nella vita di alcuni gruppi ecclesiali, in «Credere oggi», n. 3, 1982. Per i movimenti in generale si veda, A. Gioio, B. SALVARANI, I cattolici sono tutti uguali? Una mappa dei movimenti della Chiesa, Marietti, Genova 1992. 2 Per un quadro generale sulle sette, M. INTROvIGNE, Le sette cristiane: dai Testimoni di Geova al reverendo Moon, Oscar Mondadori, Milano 1990. Per una lettura molto critica di parte cattolica sul tema specifico della Scrittura, P. SCONACCHINI, La Bibbia dei Testimoni di 112

Geova, traduzione o manipolazione?, Elle Di Ci, Torino-Leumann 1991. Specie in vista del sinodo dei vescovi dedicato ai laici, svoltosi nel 1987, sono state pubblicate varie rassegne e raccolte di saggi. Per un panorama bibliografico vedi R. GOLDIE, Laiq, laicato, laicità. Bilancio di trent'anni di bibliografia, Roma 1986. A titolo di esempio citiamo due libri usciti presso Marietti, B. FORTE, Leicato e laicità. Saggi ecclesiologici, Casale Monferrato 19862 e di G. ANGELINI - G. AMBROSIO, Laico e cristiano, Genova 1987. Per una prospettiva ecumenica, AA.Vv., Laici, laicità, popolo di Dio. L'Ecumenismo in questione, Edizioni Dehoniane, Napoli 1988.


«11 Regno-attualità», n. 16, 1985, p. 459. Il testo della ChristiJideles laici oltre che nella collana "Documenti. Nuova serie" delI'EDB è stato stampato in «il Regno-documenti» n. 5, 1989. 6 Per l'esattezza si tratta di una citazione tratta dall'Omelia all'inizio del ministero di supremo pastore della Cbiesa pronunciata da Giovanni Paolo 11 il 22.10.1978.

Per queti temi cfr. C.M. MARTiuI, "La Sacra Scrittura nella vita della Chiesa" capitolo VI della "Dei Verbum", in La costituzione dogmatica sulla divina rivelazione, Elle Di Ci, Torino-Leumann 1967, pp. 417-465, ora ristampato in, La sòiola della parola. Riflessioni sui salmo "Miserere", Oscar Mondadori, Milano 1990, pp. 107-151 (cfr. in particolae pp. 124s).

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Religione e secolarizzazione nelle società islamiche di DavidL. Szanton

Il tema centrale del Comitato congiunto istituito dal Social Sciences Research Council per lo studio comparato delle società islamiche, è stato il rapporto storicamente complesso e altamente dinamico - tra le tradizioni religiose islamiche e il ruolo e il potere dello Stato. In gran parte del mondo islamico (circa 900.000.000 di persone in una area che si estende dall'Indonesia e dalle Filippine, attraverso la Cina, l'Unione Sovietica e l'Asia meridionale, fino all'Africa settentrionale, centrale e occidentale, con crescenti insediamenti anche in Europa e negli Stati Uniti), la natura stessa dell'individuo e dei suoi diritti, la legittima collocazione dell'autorità politica e la sua organizzazione istituzionale sono profondamente legate alle idee e alle convinzioni religiose. Nella tradizione islamica esistono numerose formulazioni su queste materie, definite storicamente, ma spesso in notevole contrasto tra loro.

A PROPOSITO DI STATO E CHIESA In ogni caso esiste una differenza di carattere generale, ma fondamentale, tra il mondo occidentale (cristiano) e quel114

lo islamico. Nell'Occidente 500 anni di quasi ininterrotte lotte sono, in larga misura, riusciti a separare la Chiesa dallo Stato. La maggioranza degli occidentali considera la distinzione tra l'autorità civile e quella religiosa - o meglio, la sostanziale supremazia del temporale sullo spirituale - come un obiettivo progressista e universale. Al contrario, in gran parte delle società islamiche contemporanee, tra le istituzioni religiose e civili permane uno stato di tensione irrisolto. In molti paesi la distinzione viene decisamente negata, e la tradizione religiosa continua a dominare e determinare vaste aree di quella che in Occidente verrebbe "propriamente" considerata come vita secolare. L'mcitazione dell'Ayatollah Khomeini all'assassinio di Salman Rushdie, autore de I versi satanici, è soltanto un esempio, estremo, di questa situazione. Ci sono stati numerosi tentativi, nel mondo islamico, per separare il sacro dal profano, spesso - nel recente passato - sotto l'etichetta del "modernismo" o delle "riforme". Ma nel complesso, a parte forse il caso della Turchia di Atatiirk, hanno ottenuto un ef-


fetto notevolmente minore rispetto ai corrispondenti sforzi fatti nel mondo cristiano. Di conseguenza le idee, in materia di diritti e di rapporti tra gli individui e gli Stati in cui essi risiedono, che vengono raccomandate e promulgate dagli occidentali come "universali", possono essere rifiutate, e sicuramente vengono rimodellate o modificate, nella maggior parte del mondo islamico. In quelle società, una gran quantità di gente - dal popolo alla classe dirigente - assume esattamente la posizione opposta: la verità e i valori religiosi (e specificatamente islamici) devono costituire e permeare integralmente la struttura centrale della organizzazione sociale, economica e politica, a tutti i livelli della comunità: famiglia, Stato, fino alla più ampia urnnia, o "comunità" universale dei credenti. L'impegno a mantenere la preminenza della struttura religiosa, in gran parte del mondo islamico, è stato profondamente scosso (oppure costretto ad operare segretamente) durante gli anni '50 e '60, quando cadde il controllo coloniale europeo e sembrava raggiungibile lo sviluppo economico, l'indipendenza e l'autonomia, e si poteva credere che la cultura consumistica mondana e quello che stereotipicamente definiamo lo stile di vita "americano" fossero a portata di mano. Ma successivamente alle difficoltà incontrate nella concretizzazione di questi miraggi di "modernizzazione", "sviluppo" e "secolarizzazione" (o i problemi determinati dal fatto di averli raggiunti anche troppo bene),

hanno dato origine in molti paesi ad una nuova spinta, con nuove giustificazioni, per la riaffermazione della supremazia delle strutture e dei valori religiosi. Oggi, in quasi ogni società islamica, esistono profonde tensioni - se non veri e propri conflitti - tra le persone con vedute più laiche e pluralistiche, in merito ai diritti individuali, paragonabili a quelle deipaesi occidentali, e coloro che sostengono che le leggi e le tradizioni religiose devono diventare la base delle costituzioni nazionali e degli ordinamenti giuridici che governano le società. Si tratta di concezioni fondamentali della natura della società e della vita umana. La gran parte degli occidentali, giudicando questo problema relativamente risolto, non riescono ad immaginare l'intensità del conflitto che esso alimenta nel mondo islamico. Inoltre, ogni paese ha la propria storia; gli eventi, le argomeittazioni e i fenomeni connessi a livello nazionale, le particolari forme di conflitto, lo scenario in cui hanno luogo, la natura, le forze e le motivazioni dei contendenti, variano considerevolmente da un luogo all'altro e nel tempo. Così le questioni riguardanti la natura, la posizione e la base legittima della autorità, ed il giusto rapporto degli individui con lo Stato, vengono continuamente contestati e riformulati, in dibattiti intensi e a volte violenti, nella gran parte delle società islamiche. Alcuni schemi comuni sembrano evi115


denti, ma la loro evoluzione spesso non è chiara, dato che contemporaneamente i sistemi politici cambiano e i vari capi civili e religiosi salgono e scendono nella stima pubblica. Nel lungo periodo le caratteristiche di questa società, la natura e le origini dei loro governi, così come la qualità della vita dei lorosingoli cittadini, verranno profondamente influenzati dal risultato di questi conflitti.

tualmente in corso tra intellettuali laici e militanti islamici in diversi paesi mediterranei, riguardanti i corretti ruoli del nazionalismo, dello Stato e delle autorità civili e religiose.

Il progetto del Comitato, che ha iniziato i lavori sui tema «Gli islamici sottoposti a legislazioni non islamiche», e che attualmente è diretto da Barbara Daly Metcalf, si concentra sul modo in cui gli isiamici residenti in Occidente mantengono la loro identità e la loro GLI STUDI DEL COMITATO S.S.R.C. comunità nel contesto di società altamente secolarizzate e sostanzialmente Il Comitato congiunto per lo studio cristiane. La possibilità di pregare cincomparato delle società islamiche si è que volte al giorno, un'educazione cainteressato di questi argomenti dal suo ratterizzata dalla segregazione sessuale inizio. Il suo primo volume, Islam and e da una forte componente islamica per the Political Economy ofMeaning: Comi bambini, l'obbligo del digiuno nel Raparative Studies in Muslim Discourse, madan, l'importanza della legge (relicurato da William R. Roff, esamina i giosa o canonica) shari'a nelle contromodi in cui la classe dirigente e i moviversie personali e il divieto di percepire menti politici in nove paesi del mondo islamico, dall'Indonesia alla Nigeria, o dare interessi sui prestiti, sono tutte hanno utilizzato idee della tradizione istituzioni in conflitto con gli ordinareligiosa per sostenere le loro posizioni, menti amministrativi, giudiziari, penae per mobilitare l'appoggio popolare li, militari ed economici nell'ambito per se stessi e per la loro visione della dei quali essi si devono inserire. Cosa società. Alcuni saggi analizzano le for- considerano essenziale mantenere, il ze contendenti e spiegano il contesto e modo in cui ritagliano degli spazi per le l'effetto di questi dibattiti nei vari pae- attività religiose, cosa può essere modisi, mentre altri due delineano, in sinte- ficato o nascosto, in modo temporaneo si, gli schemi più generali. Un secondo o permanente, sono tutti indicatori divolume, Intellectuels et Militants de l'I- retti della natura delle loro convinzioni slam contemporain, è stato curato da e dei loro impegni, ispirati all'islamiGilles Kepel e Yann Richard (cNRs). Gli smo, riguardo al rapporto tra l'indiviscritti contenuti nel libro trattano spe- duo con più ampie società e Stati non cificatamente degli accesi dibattiti, at- islamici. 116


Un nuovo progetto sull'«Internazionalismo dell'Islam», organizzato da James Piscatori, sul tema delle da'wa internazionali, o organizzazioni missionarie islamiche, fornirà il primo esame comparativo sistematico del ruolo di questi movimenti spesso molto ben finanziati, nel rafforzamento e nell'espansione della richiesta della supremazia delle autorità religiose. La Lega mondiale islamica e la Assemblea mondiale della gioventù islamica, finanziate dalla Arabia Saudita, le Guardie rivoluzionarie iraniane, la Associazione libica di azione islamica, la Associazione Jama 'at-i Tabligh, attualmente con base in India, ma in procinto di trasferirsi altrove, la Fratellanza islamica, originaria dell'Egitto, e l'Organizzazione (multinazionale) della Conferenza islamica, stanno tutte attivamente diffondendo, in campo internazionale, le loro particolari convinzioni su come la società civile debba essere subordinata a quella religiosa. In pratica esse fondano dei centri di istruzione, nazionali ed internazionali, diffondono pubblicazioni, effettuano scambi di personale, concedono aiuti finanziari diretti, e costruiscono moschee e scuole. Questi movimenti sono divenuti una forza attiva in quasi ogni paese islamico, e si possono spesso notare in modo particolare tra i musulmani residenti in paesi non islamici. Considerata la generale secolarizzazione delle società occidentali, i movimenti missionari non sono di norma considerati come partico-

larmente significativi o influenti dagli intellettuali occidentali. Ma questo orientamento non è applicabile al caso del mondo islamico. Il progetto del Comitato costituirà il primo serio tentativo di esaminare comparativamente il loro impatto individuale e collettivo sul rapporto tra gli individui e lo Stato nelle comunità e nelle società islamiche in tutto il mondo.

I FATAWA

Anche il progetto del Comitato, dal nome disarmante: «La formulazione dei (pareri) fatwa», diretto da Khalid Masud, si sta occupando di questi argomenti, ma da un altro punto di vista. In tutto il mondo islamico c'è una istituzione legale largamente utilizzata, senza un preciso equivalente in Occidente. Essa consiste nella espressione di una sorta di parere non vincolante, ma cionondimeno una opinione giuridica autorevole (fatwa, pl. fatawa), che gli ordinari cittadini, le comunità e perfino i governi, possono richiedere da uno studioso-funzionario religioso autorizzato (mufti), per farsi aiutare a prendere una determinata decisione. Questi "pareri" possono riguardare la composizione di una piccola controversia contrattuale tra due individui, o materie statali ad alto livello, come accadde, ad esempio, quando il governo saudita chiese un fatwa per autorizzare l'uso della forza in un Luogo Sacro, prima di espellere i dissidenti che si erano impadroniti del117


la Kaaba alla Mecca, nel 1979. Analogamente, la condanna di Salman Rushdie stata emessa sotto forma di unfatwa. I pareri fatawa non hanno forza di legge, né sono codificati come leggi dello Stato o come consuetudine giuridica. E, se qualcuno non accetta un fatwa ottenuto su un dato argomento, ne può richiedere un altro da un altro mufli. Comunque, sembra chè ciò accada raramente. Inoltre, mentre il ricorso ai precedenti nella shari'a, o negli ordinamenti giuridici ufficiali, è infrequente in quasi tutte le società islamiche, le raccolte di fatawa espressi dai mufti (individuali o riuniti in scuole) vengono regolarmente trascritte e conservate, sono conosciute bene e vengono largamente citate. Per quanto riguarda gli obiettivi del Comitato, ciò che è essenziale a proposito di questa istituzione che i fatawa possono rivelare le autorevoli interpretazioni (o reinterpretazioni) correnti del rapporto e della importanza della tradizione religiosa nei confronti delle questioni e dei conflitti ordinari che interessano gli individui, le comunità e perfino gli Stati. Negli anni recenti, ad esempio, numerosi fatawa hanno interessato questioni relative ai diritti delle donne e delle minoranze. In pratica ifa. tawa possono essere considerati come indicatori sottili, o altamente sensibili, degli aspetti e degli orientamenti della evoluzione sociale, e di come la tradi118

zione religiosa viene impegnata in questi contesti. Infine, sotto le pressioni di Christian D&obert, il Comitato ha iniziato la discussione di un nuovo progetto per confrontare, in modo ancora più ampio, le origini, i modelli, l'evoluzione e le relàzioni delle autorità religiose e civili tra le società contemporanee islamiche e cristiane. Mentre le attività volte ad estrarre dai testi e dalle tradizioni religiose modelli di sistemi politici nuovi o rinnovati sono attualmente più intense nell'ambito del mondo islamico, le stesse non sono affatto assenti nelle società cristiane. Anzi, ci sono molti segni della risorgenza di impegno e autorità religiosi in larghi settori del mondo cristiano. Come esattamente questi cambiamenti influenzeranno la libertà di azione dell'individuo e il suo rapporto con lo Stato rimane da vedere. Ma certamente essi saranno al centro dei futuri dibattiti e della comprensione dei diritti umani e del ruolo del Governo, sia all'interno che all'estero. In pratica, pur essendo il mandato di base del Comitato per lo studio comparato delle società islamiche quello di analizzare e chiarire le caratteristiche, il contesto, l'evoluzione degli orientamenti interni e dei collegamenti esterni delle nazioni e delle comunità islamiche in tutto il mondo, i suoi progetti dovrebbero anche gettare nuova luce sul rapporto tra religione e secolarizzazione, in genere, alla fine del ventesimo secolo.


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UPPO studio societa

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le persone giuridiche del primo libro del codice civile

istituzioni

L'urgenza di una riforma

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Jean Pierre Nioche Rodolphe Greggio, Gaetano Mercadante, Paddy Miller-John Siof

Managèment: quale scuola per una professione europea?


SAI \IFKAIKI

LE. POLITICHE DEL DEBITO PUBBLICO

LIBRI DEL TEMPO LATERZA


democrazia e dírl*tto' trimestrale del centro di studi e di iniziative per la riforma dello stato

4 DENTRO LA POLITICA •

ILTEMA

Passione epolitica Remo Bodei, Passione politica e modernità Giuseppe Cantarano, Ontologia del declino e silenzio delle passioni Pietro Barcellona, Passione e sinistra. Una discussione in redazione Pasquale Serra, «Né destra né sinistra»: uno studio su Zeev Sternhell Pierluigi Onorato, Laicità e democrazia Pier Cesare Bori, Natura umana e con-passione nel primo articolo della Dichiarazione dei diritti dell'uomo Biancamaria Scarcia Amoretti, Passione e politica: un 'anomalia recente nell'Islam? Maria Luisa Boccia, Passione per la dffèrenza epassione per la politica Fabio Giovannini, Passione e protesta: Los Angeles e dintorni IL DIBATTITO

Sull'emigrazione delle passioni Franco Crespi, Passione e distacco Salvatore Mannuzzu, Pezzi facili (sulla pietà) Nino Bigi, Languore, firore e passioni Maria Luisa Boccia - Livia Turco, La passione delle donne. Un confronto Gloria Buffo, Politica: un 'i rrinunciabi le passione LA QUESTIONE

Una democrazia senza partiti? Augusto Barbera, Una democrazia con i partiti Danilo Zolo, Stato di diritto e autoreferenza del sistema dei partiti Pietro Ingrao, Un deficit di colla nte politico e di rappresentanza Giuseppe Cotturri, Ricerca e politica. Esperienze eprosp etti ve del Crs IL SAGGIO Pietro Barcellona, Tecnicizzazione del mondo e fondazione di un punto di vista critico Giovanni Mazzetti, Oltre la politica

L. 18.000 - abb. 1993 L. 70.000- Associazione Crs, Via della Vite 13, 00187 Roma, tel. (06) 6784101 - c.c.p. 53029005


I di*ri*tti* dell'uomo cronache e battaglie

organo dell'unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo direttore Mario Lana EDITORIALE

Mario Lana SAGGI

Indipendenza della magistratura alla luce della Carta Costituzionale Vincenzo Atripaldi La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et le droit pénal de fond Mireille Delmas-Marty Uso, abuso e pseudouso delle indagini preliminari Giuseppe De Luca

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Marocco e i diritti dell'uomo

Un voto del Parlamento Europeo Meeting a Parigi sulla verità su Ben Barka L'Associazione per la difesa dei diritti dell'uomo in Marocco (ASDHOM) sul bagno penale di Tazmamart L'ASDHOM sulla prigione centrale Kenitra ISSN 1121.8754


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SOMMARIO

DIZIONARI

DE DOCTRINA SOCIALI ECCLESIAE (LI) di Edoardo Benvenuto IL DOPPIO PRINCIPE di Mario Tronti

LA FASE

CATTOLICESIMO DEMOCRATICO: VERSO UN NUOVO INIZIO? di Massimo De Angelis

LA PIETÀ

RICORDANDO 13- CANDIDIOR INTERIUS. DON DE LucA TRA CONFESSIONE E DIREZIONE sPIIUTuALE di Romana Guarnieri SCRITTURA, MISTICA, DIFFERENZA SESSUALE: DANTE E ANGELA DA FOLIGNO di Giuliana Carugati ANGELA O DELL'AMICIZIA di Romana Guarnieri MARGHERITA E IL SUO LIBRO (Il) di Luisa Muraro L'OSSERVANZA FRANCESCANA AL FEMMINILE di Mario Sensi

ESPERIENZE

L'ANTISEMITISMO FASCISTA E L'INTERRUZIONE DELLA STAMPA EBRAICA ITALIANA NEL 1938 di Michele Sarfatti REALTÀ STORICA E PROBLEMI TEORICI DELLA DEMOCRAZIA NEL PENSIERO DL FRANCO RODANO di Vittorio Tranquilli TAMBRONI: ANALISI DI UNA TRANSIZIONE (NOTE IN MARGINE A UN RECENTE VOLUME) di Giuseppe Trotta

SCENARI DEL SAPERE

ESSERE APPARIRE SEMBRARE. RIFLESSI E RIFLESSIONI DAL PENSIERO DI SEVERINO di Italo Valent

LETTURE

INCONTRO CON MICHELE RANCHETI ULTIMA LINEA RERUM di Michele Ranchetti POESIE DELLA MANO SINISTRA di Fabio Milana

MEDITAZIONI E PREGHIERE

SALMO 104 (103) traduzione di David Maria Turoldo

LETTERE E RECENSIONI

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