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Anno XIII n. 67 - gennaio-marzo 1985

tnmestrale - sped. in abb. postale gr. IV/70

queste INtituzioni Amministrazioni pubbliche e Comunità europea: la fatica dell'integrazione

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Ezio Federici e Vincenzo Spaziant& La gestione nazionale dei fondi comunitari: passato e presente Massimo Morisi Regioni e Stato: una nuova politica per l'integrazione nella Comunità

Ad oltre venticinque anni dalla nascita della Comunità economica europea siamo ancora a rilevare ritardi, incerteje ed omissioni da parte italiana nell'avvalersi delle risorse destinate al nostro paese dai diversi fondi comunitari. Né si può dire che si tratti di un discorso che viene rzpetuto per forza d'inerzia, come qualche volta accade. La Corte dei conti, che per incarico dell'omologa Corte europea esercita da alcuni anni un controllo nella materia e ne riferisce con apposita relazione, ha avvertito anche nell'ultima relazione al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato del 1984 un'ampia serie di disfunionalità nell'utilio delle risorse comunitarie. Secondo un recente rapporto dell'AICCRE (Luigi Troiani, Lo sviluppo distratto), "l'Italia - a fronte di una disponibilità del Fondo sociale europeo sostanzialmente crescente - mostra un vistoso abbassamento dei livelli di utiliaione. La quota di impegni effettivamente utilizata dall'Italia si è mediamente collocata nell'ultimo quinquennio intorno al 29-31% della disponibilità complessiva. 111984 ha portato un ulteriore vistoso abbassamento del

MAGGIOLI EDITORE


livello di utiliaione; ilfinaniamento assegnato ai progetti italiani si è mosso intorno al 2 1-22% delle risorse complessive del Fondo sociale (circa 2.500 miliardi)". Il tema dell'insufficiente utili<ar<ionedelle risorse comunitarie da parte italiana è oggetto di dibattiti. Nella scorsa primavera almeno due università, quella di Firenze e quella di Calabria, ne hanno fatto argomento di incontri e seminari. Intanto, una prima considerarione di carattere generale. Se teniamo conto de/fatto che in Italia l'ordinamento interno recepisce con molta lentera o non recepisce affatto le direttive comunitarie (soprattutto in materia di società), l'integrazione italiana nella Comunità appare abbastanza indietro e comunque si dimostra opera assai faticosa. Il che è in contraddizione con la forte coloritura europeista che caratteria da. tempo la politica italiana? Così sembrerebbe, ma non se ne può essere sicuri. E veniamo alle ragioni delle difficoltà specfiche del rapporto fra Comunità e apparati pubblici italiani. A questo rzguardo si può rimanere alle osservazioni consuete sull' inefficienr<a delle amministrazioni, sulle lungaggini burocratiche e così via rzpetendo note quanto generiche tiritere. Il problema è che il rapporto con la Comunità europea pone un problema di interelaionifra molteplici livelli di governo e di amministrazione. In ragione delle comp etene per materia fissate in Costituzione, le Regioni hanno un ruolo importante, che per molti effetti dovrebbe dirsi strategico, nei rapporti con la CEE. Tanto che dovremmo forse correggere l'espressione iniziale di questa nota "ad oltre venticinque anni dalla nascita della CEE" con un più appropriato "ad oltre quindici anni dalla nascita delle Regioni". In realtà, l'accesso aifondi comunitari e l'utilito delle risorse destinate all'Italia costituiscono uno dei principali capitoli della vicenda Stato—Regioni, vicenda - va aggiunto - che si dipana in vario modo anche a seconda delle diverse Regioni. Insomma, i ritardi, le incerte e e le omissioni italiane nell'utilio dei fondi comunitari sono i ritardi, le incerte<e, le omissioni e aggiungerei le contraddizioni

queste istituzioni 1985/10 trimestre Direttore:

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della costruzione del sistema regionale in Italia. Una costruzione che oggi nessuno può dire felice o soddisfacente: e non solo, come troppo si è ripetuto nella fase dominata dagli "avvocati delle Regioni", a causa e per colpe degli organi dello Stato centrale (che pure rimangono stracolmi di responsabilità). Ad altro momento e ad altra sede un discorso più ampio, su questo tema cruciale. Rimanendo nel campo specifico dei rapporti con la Comunità oggi sembra che ci si avvii ad un mzgliore coordinamento attraverso il disegno istituzionale maturato in questi ultimi anni e raccolto nel disegno di legge governativo presentato nel 1984 (Senato, IX legislatura atto n. 795): esso viene.più volte citato e commentato in questo fascicolo. Il meccanismo di coordinamento che si va confzgurando è fondato su due strumenti tecnici convincenti quali la banca dati su cui si sofferma Ezio Federici nella conversazione che pubblichiamo nelle pagine seguenti e il fondo di rotazione da creare presso la Ragioneria generale dello Stato. Sul coordinamento delle informazioni e sulla pronta disponibilità delle stesse per tutti gli utilizzatori c'è poco da dire: la loro utilità è evidente. Quanto alfondo esso, secondo la relazione ministeriale, "dovrà ovviare, in primo luogo, alle rinunce, decadenze e ritardi nella utilizzazione deifondi comunitari - erogati a consuntivo - che in molti casi si verificano per la indisponibilità delle quote nazionali. Fondandosi su criteri di "massima snellezza" esso dovrà operare il raccordo fra "fondi comunitari e fondi nazionalifra loro connessi per interventi tali da anticzpare i primi e da assicurare la regolamentazione congiunta delle due fonti di finanziamento unitamente agli importi anticlpati". Meno convincenti altri aspetti del meccanismo di coordinamento proposto dal disegno di legge governativo. Penso, ad esempio, al pletorico comitato consultivo (vedere la descrizione nell'articolo di Massimo Morisi). Il meccanismo di coordinamento che potrebbe essere approvato e attuato nei prossimi mesi risente in qualche sua parte di un orientamento neo—centralistico. Ma non sembra possa essere contestato nei fini e nella logica operativa. Secondo la testimonianza di Federici, esso nasce da uno spirito di cooperazione istituzionale che va incoraggiato. Del resto la proposta di approfondimento critico della problematica dei progettifinanziati con risorse comunitarie si fonda opportunamente sul concettò di policy community; concetto che costituisce una risposta (sia pure tentativa) alla difficoltà di impostare un'analisi delle politiche pubbliche che fanno capo a più soggetti e a più livelli di governo e di amministrazione. In verità, bisogna cominciare a fare a meno delle sperate geometrie attraverso le quali si immagina che si distribuiscano nude e nette le competenze dei diversi soggetti. Un'ultima considerazione a proposito difinanziamenti comunitari. Molti difetti erano (e sono) nel manico, cioè nella logica dei "rimborsi", degli automatismi e così via. E importante che dal 1985 il Fondo europeo di sviluppo regionale abbia un nuovo regolamento le cui principali caratteristiche innovative sono il maggiore coordinamento delle politiche comunitarie tra loro e delle politiche regionali comunitarie con quelle degli Stati membri, la fusione delle due sezioni in cui il Fondo era rzpartito, il passaggio progressivo dalfinanziamento per progetti al 329/3


finaniamentoperprogrammi, il riparto delle risorse tra gli Stati membri in base a limiti inferiori e superiori invalicabili per ciascuno Stato, ed altre ancora (ivi compresa la possibilità di anticzpaioni dipagamento). Osserva giustamente il citato rapporto dell'AICCRE che "l'evolurione dell'intervento finanr?iario della Comunità attraverso i fondi è tale che tenderà sempre piu ad esprimersi - grazie anche agli squilibri che comporterà l'ingresso di Portogallo e Spagna - su termini europei e sempre meno in termini nazionali": cioé, "dando priorità alle azioni che abbiano una rispondenza sul piano della convergenza dello sviluppo economico comunitario". Di qui, un'ulteriore zirgena: che spinge non solo a mettere a punto il nuovo meccanismo di coordinamento ma anche a costruirci intorno una nuova metodologia e una nuova cultura. Anche su questa strada incontriamo l'eszgena di nuovi strumenti di valutazione delPaione pubblica. (s.r.)

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La gestione nazionale dei fondi comunitari: passato e presente Conversazione tra Eio Federici e Vincenzo Spaiante Spa -<iante: vorrei cominciare questa conversazione chiedendoti di illustrare sinteticamente i dati finanziari più significativi e più aggiornati di cui disponiamo in, relazione alla partecipazione dell'Italia alla Comunità economica europea. Federici: posso risponderti che già disponiamo di dati attendibili relativi al 1984. Da tali dati risulta che l'Italia ha partecipato lo scorso anno al finanziamento del bilancio comunitario con un contributo complessivo pari a 3.381 milioni di Ecu (un po' meno di 5.000 miliardi di lire), ricevendone a sua volta contributi per un importo complessivo di 4.942 milioni di Ecu (poco più di 7.000 miliardi di lire). Nel 1984, dunque, la partecipazione alla CEE ha fatto registrare per l'Italia un saldo finanziario attivo di 1.561 milioni di Ecu (pari a circa 2.200 miliardi di lire). Questo saldo è, in valori assoluti, il più alto tra quelli di cui hanno beneficiato gli altri nostri partners. Tuttavia, se lo rapportiamo a taluni parametri economici, vediamo subito che questo risultato diventa meno brillante e che gli aspetti positivi appaiono in una luce diversa. Facendo riferimento, per esempio, all'ammontare complessivo delle spese comunitane pro capite, otteniamo un valore percentuale pari all'86,9%, che non si può certo dire un risultato positivo.

S.: nel considerare questo risultato, comunque lo si valuti, c'è però anche da chiedersi se il rientro finanziario di cui tu hai parlato sia un dato effettivo o solo teorico, tale cioè da non tenere nel debito conto la scarsa capacità di spesa, il modesto "tiraggio" da parte delle amministrazioni pubbliche italiane. F.: si tratta a mio avviso di un ritorno largamente effettivo dovuto essenzialmente alla gestione del FEOGA-garanzia che mostra, per l'Italia, un utilizzo sufficientemente elevato. Per quanto riguarda gli altri Fondi, una attenta lettura dei dati disponibili ci induce a ritenere che maggiori sforzi gestionali delle amministrazioni direttamente interessate avrebbero potuto portare a risultati più soddisfacenti. S.: quella che tu hai ora illustrato a grandi linee è comunque una situazione puramente contabile. Al di là di questa contabilità di tipo un po' ragionieristico, una delle constatazioni più spesso ricorrenti è che questo tipo di "pesatura" non rappresenta in realtà, se non in parte, l'utile della partecipazione italiana alla Comunità europea dovendo, invece, questa essere valutata in termini di impatto complessivo, diretto e indiretto, sull'intera economia italiana. 331/5


F.: prima di affrontare la questione che hai appena sollevato, mi preme fornire un ulteriore chiarimento. Esiste un'altra partita contabile nel bilancio comunitario rappresentata dai cosiddetti stanziamenti di "impegno". Per i Fondi strutturali (sociale, regionale, orientamento) esistono due tipi di stanziamento: quelli di impegno e quelli di pagamento. Io mi sono riferito ai risultati dei soli stanziamenti di pagamento. Certo, se consideriamo anche gli stanziamenti d'impegno assunti a favore dell'Italia, la situazione contabile diventa per noi più consistente. Al riguardo, però, è bene precisare che l'utilizzazione di questi stanziamenti trova delle vischiosità, nel senso che, una volta impegnati determinati importi, questi non trovano poi sempre una facilità e immediatezza di conversione in pagamenti, anche se ciò, a volte, è dovuto ai tempi cosiddetti tecnici di realizzazione dei progetti o delle azioni. Vorrei ora tornare al tema che mi avevi proposto. Quello che intendevo sottolineare è che un criterio puramente contabilistico che si limiti a soppesare e raffrontare un dare (espresso in termini di partecipazione italiana al bilancio della CEE) e un avere (come "rientro" sotto forma di flussi finanziari dalla CEE all'Italia - che siano poi riferiti a spese reali e a spese soltanto programmate o a impegni di spesa è un elemento di secondaria importanza) può risultare fuorviante o comunque fortemente riduttivo. A mio avviso, insomma, questo criterio non consente 6/3 32

di fotografare per intero l'utile che complessivamente l'economia italiana trae dalla nostra partecipazione alla CEE. S.: a questo proposito, non credi anche tu che un'analisi "costi—benefici" di questa partecipazione debba tener conto, oltre che degli aspetti di natura immediatamente finanziaria, anche di tutti quegli effetti ulteriori e indotti, certamente più difficili da valutare ed apprezzare, che vengono a interessare in maniera diffusa tutto il nostro sistema economico? sono perfettamente d'accordo con te sull'esigenza di una verifica quanto più ampia e approfondita dei risultati della nostra partecipazione alla CEE. Vorrei aggiungere che il problema presenta un duplice aspetto. Da un lato, si pone l'esigenza di verificare se il bilancio comunitario, con le sue attuali e peculiari caratteristiche di contenuto, possa essere considerato e quindi inquadrato fra gli strumenti di politica economica della Comunità. La risposta, a mio avviso, è negativa, almeno per quanto riguarda l'insieme. Di contro è anche vero che la politica agricola comune si realizza per il 90% tramite il bilancio comunitario. Solo questa politica assorbe circa il 70% delle disponibilità finanziarie. Le altre politiche, anche se importanti, non risultano approfondite né sviluppate; alcune di esse sono solo enunciate e non trovano corrispondenza con i bilanci nazionali. L'esempio più classico è quello della politica della ricerca.


La situazione attuale vede gli Stati membri impegnati a spendere ciascuno per proprio conto utilizzando i rispettivi bilanci nazionali; se soltanto un terzo di questo denaro fosse speso interamente attraverso il bilancio comunitario per una ricerca unitaria, orientata secondo obiettivi ed interessi filtrati e fatti propri dalla Comunità, avremmo una spesa molto inferiore con risultati di gran lunga superiori. Dall'altro lato, si pone indubbiamente l'esigenza da te segnalata di contabilizzare anche gli effetti che sul sistema economico italiano hanno le diverse politiche comunitarie, anche quelle e non sono poche né di importanza trascurabile - che hanno effetti finanziari ed economici sicuri, sia pure non immediati né facilmente qualificabili. Penso, per esempio, alla regolazione di un particolare mercato, a una politica di protezione per determinati beni, a un atteggiamento comune nei confronti dei Paesi che non fanno parte della Comunità. Tutto questo ha e non può non avere 'una "ricaduta", che potrà essere positiva o negativa. Ma chi si è mai dato carico di valutarla? E prima ancora: come è possibile misurarla? Io credo che per uscire dal provincialismo di certe polemiche, da certi discorsi non dico di stampo nazionalistico ma appena parrocchiali, questi interrogativi vadano posti ben prima di ogni altra considerazione di basso opportunismo. Mi rendo conto, tuttavia, che attrezzarsi sia culturalmente che operativamente per dare una risposta fondata a questi quesiti non è impresa né facile né di breve

periodo: occorre però cominciare, e quanto prima possibile. Considerazioni sostanzialmente analoghe valgono anche per il Fondo sociale e per quello regionale, per il quale peraltro la scarsa tempestività delle amministrazioni regionali è stata in buona parte compensata dagli interventi paralleli della Cassa per il Mezzogiorno. E giocoforza, quindi, che i servizi interessati del nostro Paese abbiano dovuto organizzarsi al nuovo modello di operatività per intervenire. In breve, eper concludere su questo punto, possiamo dire che non era stato semplice organizzare e far funzionare con scioltezza dall'oggi al domani una complessa macchina amministrativa - quale è, con tutte le sue regole consolidate di comportamento, quella italiana - sotto la spinta degli adempimenti derivanti dalla normativa comunitaria. Ma gli aspetti che non vanno dimenticati sono anche altri. Uno, per esempio, è quello degli effetti prodotti dai forti scompensi che caratterizzano la stessa politica agricola comune, nell'ambito della quale, com'è noto, vengono favorite le produzioni forti del Nord (il latte, la carne, ecc.) a danno delle produzioni mediterranee. Un altro aspetto è quello degli effetti che derivano dall'allargamento del mercato a certi settori industriali. Sotto questo profilo è significativo che la Germania, pur consapevole di dover sopportare un costo finanziario maggiore di quello degli altri paesi, non ponga in dubbio la sua 333/7


adesione alla CEE che, a parte ogni valutazione politica, comunque le assicura vantaggi consistenti in altri settori. E così la Francia, che pure potrebbe lamentare un saldo finanziario negativo (molto modesto peraltro), in realtà non se ne è mai lamentata, ben sapendo quali altri sostanziosi vantaggi le derivano.

mi sembra di poter dire che in questi trent'anni è stata fatta molta strada, anche se è stata una strada non priva di difficoltà, alcune delle quali (penso soprattutto a certi ritardi nel recepimento della normativa comunitaria, sia sul piano legislativo che su quello amministrativo) sono peraltro ancora ben vive.

S.: hai toccato prima, in maniera mcidentale, il tema che potrebbe essere considerato proprio il punto focale di questa conversazione. Accennando alle difficoltà delle istituzioni e della società italiana di tenere il passo col flusso di finanziamenti che arriva dalla Comunità, hai centrato quello che mi sembra il punto dolente della questione: la limitata capacità di utilizzo dei fondi messi a disposizione dalla Comunità. Sappiamo, per averci lavorato entrambi, che è all'esame del Parlamento un disegno di legge di iniziativa governativa che appunto si propone, tra l'altro, di riportare a livelli ottimali questa capacità realizzativa. Ma prima di affrontare tale aspetto della questione, ti chiederei di fare un affresco di come si sia evoluto nel tempo se evoluzione c'è stata - il comportamento dello Stato (inteso in senso ampio: amministrazioni centrali, amministrazioni del decentramento, organismi strumentali di intervento) a fronte del consistente volume di risorse finanziarie che la Comunità ha messo a nostra disposizione, ricostruendo i limiti noti e meno noti di un trentennio di sperimentazione della partecipazione italiana alla Comunità.

Certo è che appare un ricordo lontanissimo quello delle origini della CEE, quando il bilancio comunitario prevedeva solo spese di funzionamento e non anche spese per interventi veramente operativi. L'incalzare degli eventi favorì l'introduzione delle "risorse proprie" come sistema di copertura delle spese di bilancio, che in pratica coincide con la realizzazione delle politiche comunitarie. La prima politica è stata quella agricola comune. Di questa politica vorrei ricordare un aspetto particolare: per un miglioramento delle strutture agricole (ammodernamento e riconversione) fu creata un apposita sezione "Orientamento" a lato di quella denominata "Garanzia". Questo Fondo, tra l'altro, fu chiesto, voluto e realizzato per merito soprattutto dell'Italia. Ma proprio in Italia questo Fondo ha trovato la maggiore impreparazione da parte degli apparati pubblici, che ne hanno di fatto frenato o dimezzato, almeno in un primo momento, gli interventi. Con il tempo, lentamente, le cose sono però migliorate.

F.: come primissima considerazione, 8/334

S.: se sei d'accordo vorrei che tu facessi il punto, in termini sia retrospettivi che di possibili prospettive, sulle quattro grandi aree problematiche che


mi sembrano di maggior rilievo: quella dell'informazione, quella dei problemi organizzativi, quella delle procedure di adattamento degli interventi comunitari, e infine quella finanziaria. Ti inviterei a farne una ricostruzione a maglie molto larghe, scandita secondo le linee accennate per poi passare a vedere, tema per tema, i potenziali di realizzazione di quello che da qualche tempo stiamo immaginando. Lo domando a te, che ne sei stato uno dei principali promotori, col fine dichiarato di correggere questi andamenti in senso più positivo, qualitativamente e quantitativamente, per il nostro Paese. Cominciamo dal settore dell'informazione. F.: quello che tu hai chiamato informazione, potremmo, in termini più generali, definirlo controllo; a patto, ovviamente, di intendere tale funzione come capacità di dominare i fenomeni innescati dalla partecipazione dell'Italia alla CEE, piuttosto che come riscontro fiscale e puntuale dell'operato dei diversi soggetti istituzionali competenti. Per quanto riguarda i problemi organizzativi penso che vadano evidenziati alcuni nodi problematici. Di fronte ai nuovi compiti che la partecipazione alla CEE faceva emergere, lo Stato si è dovuto dare un'organizzazione appropriata. Come ha funzionato quest'organizzazione? Ci sono state (come non pochi sostengono) carenze particolarmente vistose, se non fallimenti veri e propri? Possiamo dire e fino a che punto - che le insuffi-

cienze amministrative sono in media con i limiti generali di efficienza propri dei nostri apparati pubblici? Questi gli aspetti che vanno, a mio avviso, approfonditi. Riguardo alle procedure adottate per dar corpo agli interventi comunitari inserendoli nel contesto italiano, occorre indagare fino a che punto queste procedure si sono rivelate idonee e in che modo sono riuscite ad assicurare i risultati cui erano state preordinate. Un ultimo aspetto è quello finanziario. Per assicurare le risorse necessarie a coprire la quota di compartecipazione italiana agli interventi comunitari le soluzioni immaginate sono state diverse. Nessuna, però, si è rilevata pienamente soddisfacente. Come è consuetudine, poi, quando ai problemi non si sa (o non si vuole) trovare soluzione, tutte le responsabilità sono state addossate al Tesoro, che lesina i soldi. Un ultimo ostacolo va individuato nella inadeguatezza delle strutture delle amministrazioni; a mano a mano che sono intervenuti i regolamenti comunitari per i settori finora considerati l'amministrazione si è adeguata, con un certo sforzo. Ha dovuto spendere alcuni anni prima di iniziare a marciare a un ritmo accettabile. Anche le strutture, che si sono fatte istituendo le Regioni, non sono state in grado di rispondere appieno allo sforzo realizzativo. S.: presso la Ragioneria generale dello Stato si sta immaginando quale può essere un diverso assetto complessivo dell'attività italiana in relazione alla 335/9


partecipazione alla Comunità europea. E un processo di ripensamento, che naturalmente non può essere istantaneo, non è nato e non si concluderà in un momento. Tu ne sei stato uno dei maggiori artefici, mettendo a frutto l'esperienza di tanti anni presso la CEE, cioè la capacità di sentire il polso di altri Paesi, di cogliere altre esperienze e di vedere in maniera immediata o intuitiva i problemi reali e dove questi nascevano. Ti vorrei lasciare la parola per ricostruire questa vicenda.

vuto degli incontri con i responsabili CEE del servizio del Fondo sociale europeo e siamo riusciti a gettare le basi per una effettiva collaborazione. L'obiettivo, nel suo complesso, è quello di avere una globale conoscenza, sul piano economico—finanziario, della nostra partecipazione alla CEE e del rapporto tra le iniziative comunitane e quelle nazionali. In tale quadro si inseriscono gli aspetti gestionali come, ad esempio, la razionalizzazione della spesa pubblica, attuabile con la necessaria trasparenza della spesa stessa e del riferimento, altresì, nella fattispecie, alle relative fonti finanziarie. E proprio da qui nacque l'idea di uno studio di fattibilità - nell'ambito del sistema informativo della Ragioneria generale dello Stato - che ha poi individuato, nella banca dati, uno strumento idoneo all'attuazione delle iniziative e degli obiettivi che stiamo esaminando. A tale scopo si è arrivati alla emanazione di due circolari, la 32 e la 67 del 1984, che oltre alla funzione di spiegare e di sensibilizzare le amministrazioni centrali e "periferiche" hanno anche quella di permettere alle amministrazioni di gestire direttamente. Abbiamo promosso delle riunioni, abbiamo dato al Ministero dell'agricoltura un terminale, un altro al Ministero del lavoro, e questi ora si gestiscono con questo strumento.

F.: in sintesi, gli obiettivi sono tre, ma possono essere riassunti in una sola frase: consentire alle amministrazioni interessate di gestire i fondi strutturali in modo autonomo, garantendo loro la messa a disposizione dei mezzi tecnici necessari. Questa iniziativa della Ragioneria generale dello Stato non va sottovalutata. Vi sono anche alcuni enti che hanno automatizzato la procedura: occorre in questo caso tendere al completamento ed all'omogenizzazione dei dati, perché altrimenti la banca dati, che ci prefiggiamo di costituire, sarebbe una Torre di Babele, e per di più monca. Vi è, poi, un altro obiettivo molto importante: quello di approfondire la possibilità di istaurare un collegamento con il sistema informativo della CEE al fine di coordinare le norme di codifica e l'eventuale scambio dei dati. 5.: un aspetto importante di questo Quindi le ipotesi di automazione con i processo di riforma è la sua progressiservizi della Commissione vanno ade- vità. Mi sembra che si sia puntato non guatamente valutate. Questo obietti- a realizzare l'obiettivo finale in un ivo lo stiamo raggiungendo con il stante, ma ad arrivarci mediante una Fondo sociale europeo. Abbiamo a- serie di realizzazioni successive. 10/336


F.: infatti è così. Inizialmente bisogna vederlo come un mosaico. Tutto va a finire in una banca dati: le gestioni travasano alla banca dati tutte le opportune informazioni. S.: tutto questo ha anche un risvolto sul piano della gestione? Ha cioè un impatto sulla gestione attuale sino a riuscire a modificarne il corso, oltre a permettere di conoscere i dati e di avere la possibilità di fotografare la situazione in un certo momento? F.: si tratta di un problema di "quadro": vedere la spesa nazionale con la spesa comunitaria. Quindi dei dati aggiuntivi dovranno essere immessi; comunque, solo attraverso la creazione di un "fondo di rotazione" si potrà valutare quali sono gli interventi dello Stato nei confronti dei vari bilanci operativi raggiungibili. S.: dunque, si prevede di costituire un fondo di rotazione presso la Ragioneria generale dello Stato. Anche sul piano finanziario, questo fondo sarebbe una grossa novità. Esso agirebbe da imbuto, nel quale far affluire il volume delle risorse finanziarie messe a disposizione dalla Comunità. Più in concreto, cosa significa questo fondo? Quali assetti sconvolge e quali prospettive propone? non sconvolge, anzi razionalizza qualche cosa che prima molto razionale non era. Sappiamo che per far fronte alle spese, concernenti il discorso che stiamo facendo, esiste la legge n. 863. Questa provvede, attraverso una certa procedura, a mettere a disposizione di una amministrazione i mezzi

che questa richiede per l'attuazione di una determinata azione. Naturalmente penso che la dotazione iniziale di questa legge non potrà mai soddisfare l'intero fabbisogno per i tre fondi. Ciò che verrebbe maggiormente razionalizzato sarebbero quelle spese che esistono nei vari bilanci ma che sfuggono nella realtà delle cose, un pò anche perché esistono leggi nazionali che consentono la realizzazione dei programmi previsti dalla Comunità stessa. Quindi si tratterà di vedere e approfondire come risolvere questi intrecci della normativa interna. S.: quando si è cominciato a pensare, in termini operativi, e non soltanto in modo astratto, a questo processo di riforma della gestione dei flussi finanziari? F.: abbastanza di recente. Data la necessità di arrivare a capire qualcosa sui fondi, l'idea c'è stata sempre. Nel senso che tutti avevano bisogno di attingere informazioni su quello che avveniva, ma nessuno era in grado di soddisfare questa esigenza, cosa che noi abbiamo fatto con le ultime pubblicazioni. Per lo meno ora vi è già un punto di partenza. La circolare n. 32 dell'aprile '84, è stato il primo segno di vitalità della nuova organizzazione che stiamo producendo - anche in considerazione della legge Forte e soprattutto in relazione a questa. Era impensabile che la Ragioneria generale dello Stato rimanesse inattiva di fronte a questo problema così importante. Non molto tempo addietro per l'esattezza il 22 marzo - abbiamo avuto 337/11


una riunione nella quale, in sintesi, abbiamo riconfermato l'obiettivo di fondo: consentire alle amministrazioni.interessate di gestire i fondi strutturali in modo autonomo. S.: l'impulso di questa riforma è molto personalizzato, non vi è ancora una sensibilità politica "pubblica". In fondo, il lavoro da te svolto, se pure ha avuto gli avalli politici necessari per riuscire a realizzarsi, nasce come un'esigenza avvertita all'interno dell'amministrazione, più che come un'esigenza di tipo politico, e cioè avvertita e avviata sul piano politico. Pensi di poter condividere questa mia opinione? R: senz'altro. Questa è una sensibilità nostra, di funzionari, resa più viva nel mio caso dal trovarmi io in un determinato settore di lavoro, dall'aver partecipato ai lavori del Consiglio dei Ministri, al Comitato bilancio, dall'aver avuto contatti con la Commissione, con la Corte dei conti e con tutti gli enti e organismi comunitari: ho capito che bisognava fare delle cose serie e che per questo ci voleva una

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univocita. S.: avendo visto nascere e svilupparsi quest'idea di riforma, ti sembra che ci possano essere dei punti di "fuga" rispetto a quelle che potevano essere le attese e le prospettive immaginate qualche tempo fa? Oppure ti sembra che l'evoluzione, la progressività di questa riforma in fondo confermi quelle che erano le attese, le tue aspettative? E.: se avverti il desiderio di poter realizzare qualcosa, lo vorresti vedere realizzato immediatamente, ma i tempi tecnici sono quelli che sono. S.: ma è un processo che continua in maniera lineare? O già ci sono degli scostamenti dal modello immaginato, se non una regressione vera e propria? R: c'è un sempre maggiore perfezionamento, e questo lo devo alla sensibilità dei colleghi, e ciò è forse anche a loro vantaggio, perché sentono finalmente di poter lavorare con un sistema moderno, più razionale, anche se bisogna riconoscerlo - l'immissione dei dati nel sistema informativo ha i suoi tempi, i suoi costi reali.


Regioni e Stato: una nuova politica per l'integrazione nella Comunità. di Massimo Morisi

I tentativi di ricostruzione dell'esperienza dei rapporti tra Regioni e Stato nella determinazione e nell'attuazione delle politiche comunitarie arrivano di solito, quasi ritualmente, a constatare, come tendenze di fondo, una visibile estraneazione delle Regioni dalla formazione delle politiche comunitane ed una apparente eterodeterminazione della capacità regionale di decisione in sede di messa in opera. Una spia assai chiara, e a prima vista inequivoca, di quanto una tale constatazione meriti il credito che pare avere presso le posizioni (qualche anno fa avremmo parlato di "cultura") del regionalismo italiano, mi pare si possa cogliere nei tentativi più recenti di "razionalizzare" il problema. Mi soffermo sui più recenti tentativi che mi paiono esprimere nel loro insieme l'intento - più o meno consapevole - di chiudere un ciclo dell'esperienza dei rapporti Stato—Regioni-CEE e di prefigurare una determinata razionalizzazione del loro esistente relativo. Intendo riferirmi, in primo luogo, al "coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee" tallo "adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi comunitari", l'uno e l'altro perseguiti mediante il disegno

di legge presentato il 5 luglio 1984 dal governo (Atto Senato n. 795). Si tratta di un'iniziativa legislativa che il governo Craxi ha ereditato dal primo governo Spadolini, il quale a pochi giorni dalla sua fine aveva presentato un analogo disegno di legge (Atto Camera n. 3635, del 7 agosto 1982) più modestamente finalizzato alla "attuazione delle direttive della Comunità europea". Ancora precedente è poi la legge 9 febbraio 1982 n. 42, che pare avere "tecnicamente" ispirato le due iniziative appena ricordate. Abbiamo, cioè, a che fare con' un indirizzo di politica legislativa non contingente nè occasionale. Di tale progetto governativo, che al momento non pare destinato a subire modifiche sostanziali in sede parlamentare, i profili più significativi possono essere riassunti nel modo che segue. La motivaZione è, insieme, contingente e di medio periodo. Si tratta in sostanza: a) di arginare la spirale dell'arretrato italiano nell'adeguamento dell'ordinamento interno alla normativa comunitaria e prevenirne il riprodursi, promuovendo politiche attuative capaci di coordinare poteri, risorse e tempi; b) di predeterminare il contributo italiano alla formazione delle politiche comunitarie di breve e medio periodo, secondo modalità non casua33 9/13


li e responsabilità certe, ridimensionando il peso dei condizionamenti congiunturali nella prefigurazione di atteggiamenti negoziali strategicamente predefiniti. L'intento specifico è una definizione ex novo del chi fa che cosa, con quali risorse, entro quali tempi, tra governo, parlamento, amministrazioni centrali dello Stato e Regioni nella partecipazione italiana alla determinazione e alla messa in opera delle politiche comunitarie.

UNA STRUMENTAZIONE COMPLESSA

La strumentazione che viene prefigurata è così sintetizzabile: un consolidamento, e anzi l'istituzionalizzazione, della soluzione sperimentata con la legge 42 del 1982, vale a dire il conferimento di una delega al governo per la predisposizione delle norme necessarie a dare attuazione alle raccomandazioni della CECA, nonché delle direttive della CEE e del1'EURATOM notificate anteriormente alla entrata in vigore della legge proposta e nel corso del successivo triennio (art. 12); Il "contemperamento" (neppure previsto dal ddl Spadolini dell'Vili legislatura) di tale soluzione con la previsione di un parere preventivo delle commissioni parlamentari competenti, che devono esprimersi nel termine di trenta giorni dalla comunicazione degli schemi dei decreti, con facoltà di proporre, entro il medesimo termine, che "singole raccomandazio14/3 40

ni o direttive siano attuate con legge ordinaria" (art. 12, 30 comma); la previsione del conseguente obbligo di conforme delibera entro i successivi trenta giorni —da parte prima della Camera cui appartiene la commissione che ha proposto il ricorso alla legge ordinaria, poi dell'altro ramo del parlamento (art. 12, 40 comma); ed infine (art. 12, 50 comma), dell'ulteriormente conseguente obbligo per il governo, in caso di deliberazioni conformi delle due Camere alla 1Dr000sta di ricorso alla legge ordinaria, di predisporre i necessari disegni di legge "nel più breve tempo possibile" (art. 11, 1 comma). Mentre, in caso di decortenza dei trenta giorni per le commissioni e degli ulteriori trenta giorni per le assemblee, "i decreti sono emanati anche in mancanza del parere delle commissioni o delle deliberazioni conformi delle due Camere" (art. 12, 60 comma); una previsione di "principi e criteri generali" cui informare le norme delegate in attuazione delle raccomandazioni e delle direttive comunitarie, tra cui vale rimarcare il vincolo di disporre la disciplina "in via generale, dei comportamenti e dei provvedimenti amministrativi richiesti per l'attuazione non normativa delle raccomandazioni e delle direttive anche ai fini della semplificazione e della congruità dei provvedimenti" (art. 13, lett. c); quello della "previsione degli strumenti idonei affinché le raccomandazioni e le direttive ricevano tempestiva e completa attuazione anche nelle materie attribuite alle Regioni" (art.


a)

13, lett. e quello della "previsione dell'onere di spesa e dell'entrata corrispondente con le relative imputazionf al fondo di rotazione" (art. 13, lett. e); a) una rivalutazione funzionale del Comitato interministeriale per la programmazione economica il quale "salve le attribuzioni del Consiglio dei Ministri" (art. 1, 1° comma) e vincolando ai propri "indirizzi" e alle proprie "direttive generali" il Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale, il Comitato interministeriale per la politica economica estera ed il Comitato interministeriale per la politica agricola ed alimentare (art. 1, 20 comma) —è chiamato a: esaminare "le connessioni fra le politiche delle Comunità europee e la programmazione economica nazionale" (art. 1, lett. a); elaborare "gli indirizzi generali da adottare per l'azione italiana in sede comunitaria per il coordinamento delle iniziative delle amministrazioni ad essa interessate nonché per la partecipazione finanziaria dello Stato al bilancio comunitario" (art. 1, lett. b); adottare "direttive generali per il proficuo utilizzo dei flussi finanziari, sia comunitari che na-; zionali, indicandone le quote per amministrazioni competenti, dettando altresì i criteri generali per il controllo della spesa" (art. 1, lett. c); e) un "comitato consultivo" istituito presso la presidenza del Consiglio dei Ministri e presieduto dallo stesso Presidente del Consiglio (o dal Ministro delegato per il coordinamento delle politiche comunitarie) avente compiti di "informazione e consulenza in ordi-

ne a questioni di carattere giuridico, amministrativo, economico e finanziario concernenti le attività comunitane, le norme relative ed i loro riflessi nell'ordinamento, nelle iniziative e nei programmi interni di carattere economico e sociale; e compiti di studio e proposta delle misure da adottare per l'impiego compiuto e coordinato delle risorse comunitarie e di quelle nazionali ad esse complementari, nonché per la rapida attuazione delle norme comunitarie" (art. 3, 20 comma): compiti significativamente sintetizzati nella relazione governativa come miranti a "preordinare una unitaria posizione italiana per le varie istanze comunitarie, assicurando la più efficace e produttiva utilizzazione delle risorse comuni" (p. 3 della relazione al ddl n. 795). Il Comitato, non meno significativamente, risulta composto - in modo "riflettente tutti gli interessi implicati" dalla sua funzionalizzazione "p0litico–amministrativa" (p. 2 della relaione) - da "funzionari di qualifica non inferiore a dirigente generale, in rappresentanza delle rispettive amministrazioni, designati dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Ministri degli affari esteri, dell'interno, di grazia e giustizia, delle finanze, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, dell'agricoltura e delle foreste, dell'industria, del commercio e dell'artigianato, del lavoro e della previdenza sociale, del commercio con l'estero, della sanità, delle partecipazioni statali, per gli interventi straordinari nel mezzogiorno, per gli affari regionali, per il coordinamento 34 1/15


delle iniziative per la ricerca scientifica e tecnologica. Del comitato fanno, altresì, parte "l'avvocato generale dello Stato, il ragioniere generale dello Stato, o funzionari da essi delegati, nonché rappresentanti di altri Ministeri eventualmente interessati in relazione a specifici argomenti oggetto di esame" (art. 3, 1° comma); J) un fondo di rotazione (con amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio) istituito nell'ambito del Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato, nel quale sono versate, oltre a quelle di cui alla legge 863/1977, le somme erogate dalle istituzioni CEE per contributi e sovvenzioni a favore dell'Italia e "le somme da individuare annualmente in sede di legge finanziaria, sulla base delle indicazioni del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) ( ... ) nell'ambito delle autorizzazioni di spesa recate da disposizioni di legge aventi le stesse finalità di quelle previste dalle norme comunitane da attuare; e le somme annualmente determinate con la legge di approvazione del bilancio dello Stato ( ... )" (art. 4, 20 comma). Il fondo, a richiesta delle amministrazioni interessate e nei limiti delle quote stabilite in sede CIPE, "eroga alle amministrazioni pubbliche ed agli operatori pubblici e privati interessati la quota di finanziamento a carico del bilancio dello Stato per l'attuazione dei programmi di politica comunitaria e può altresì concedere ai soggetti titolari dei progetti compresi nei programmi medesimi, che ne facciano richiesta nei modi stabiliti dal regolamento, anticipazioni a 16/3 42

fronte dei contributi spettanti a carico del bilancio delle Comunità europee" (art. 5, 1° comma). Si tratta, come si vede, di costruzione complessa e che pare ambire ad una propria specifica organicità innovativa. L'elemento di razionalizzazione dell'esistente sta proprio nello spazio che in essa pare destinato alle Regioni. Per quanto attiene alla fase cosiddetta "ascendente", il ddl si limita a prevedere che le Regioni (così come le Camere e le Province autonome) "possano inviare al Governo osservazioni" circa i progetti di regolamenti, raccomandazioni e direttive comunitarie che il Governo deve loro comunicare (art. 8): con la previsione di un accesso al processo di formazione dei relativi atti normativi che resta, con ciò, tutto affidato all'informalità della capacità di pressione delle Regioni interessate in quanto condizionato ah initio dal grado rispettivo di audience di cui dispongono in quel momento sia presso il governo sia presso le amministrazioni in gioco (di qui la significatività della composizione del comitato consultivo) e dall'efficienza dei relativi canali di comunicazione. Per quanto riguarda la fase cosiddetta "discendente" mi paiono da rimarcare, in questo contesto, almeno due segnali delle intenzioni del ddl. Il primo è dato dalla previsione (nell'art. 11) del potere del governo di stabilire, per tutte le raccomandazioni e le direttive comunitarie in materie non coperte da riserva di legge anche se già disciplinate con legge, se ricorrere al recepimento mediante altra legge - con disegno di legge, "nel quale sono stabilite


per le materie attribuite alle Regioni, le necessarie norme di principio" (art. 11, lo comma) - od invece "mediante regolamenti e altri atti amministrativi generali di competenza dei rispettivi organi e con i procedimenti previsti per l'adozione degli stessi" (art. 10, 1 comma). Il secondo segnale sta nella descrizione delle competenze del fondo di rotazione, tra le quali (art. 5, 1° comma) è compresa l'erogazione diretta dei finanziamenti statali in attuazione delle politiche comunitarie "alle amministrazioni pubbliche ed agli operatori pubblici e privati interessati". L'uno e l'altro, almeno agli occhi del profano, paiono appunto segnali di un unico "progetto" accentratore che sembra combinare tanto le opzioni sulle modalità decisionali attuative (e dunque sugli attori esplicitamente o implicitamente ammessi ai relativi processi), quanto il raccordo tra titolarità governativa della finalizzazione, ponderazione e destinazione delle risorse e discrezionalit dell'amministrazione centrale finanziaria nell"individuazione" dei loro beneficiari. Con il che l'immagine della Regione-gruppo di pressione diventa ipotesi di lavoro proposta dallo stesso legislatore nel tentativo di rilegittimare l'esclusiva "autorità" governativa nella determinazione delle politiche CEE e nella loro attuazione< mediante un'alleanza con l'amministrazione centrale più esposta sull'uno come sull'altro versante. Alle Regioni resta, caso per caso, la scelta delle arene dove chiedere un accesso, al pari di ogni altro

attore esterno a questa specifica "forma di governo" settoriale. (Inequivoche mi paiono, in questo senso, le considerazioni del Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie nella relazione presentata al Senato il 25 maggio 1984 e le sue proposte per ridimensionare il contenzioso Italia-CEE).

ELEMENTI DI REGIONALISMO PENTITO

D'altro canto non è molto più rassicurante specie sul versante dei rapporti Stato—CEE la "stampa" di cui le Regioni paiono godere presso le altre istanze politiche e "tecniche" che si sono impegnate nel periodo più recente sulle riforme istituzionali più o meno "grandi". Non certo presso la Commissione Bozzi nella quale le Regioni sono state sentite come un tema assai poco appassionante, specie in relazione alle politiche comunitarie. Una volta arenatasi la questione di ridefinire la natura della "base regionale" del Senato, l'attenzione del riformatore ha sostanzialmente finito per accantonare il tema. Anzi, ha fatto registrare un progressivo ridimensionamento dei tentativi di introdurre nel nostro ordinamento elementi di "regionalismo cooperativo". Penso in particolare alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Di essa la Commissione Bozzi aveva proposto prima (novembre '84) l'integrazione ammettendovi 10 rappresentanti regionali, sancendone in 343/17


tal modo l'esercizio di due tipi di funzioni: una consultiva ed istruttoria rispetto al controllo del Senato sull'attività di indirizzo e coordinamento del Governo nei confronti delle Regioni e in materia di decisione delle questioni di merito per contrasto di interessi che il Governo può promuovere nei confronti delle leggi regionali; la seconda di carattere consultivo "in ordine ai progetti di legge di interesse regionale all'esame delle Camere" (art. 127 bis); in seguito (testo del 29 gennaio 1985) ne ha proposto un ulteriore allargamento, prevedendo la partecipazione di venti rappresentanti delle Regioni. Al tempo stesso, però, ha individuato una specificazione della legislazione in itinere su cui la commissione può svolgere le proprie funzioni consultive: "i progetti di legge riguardanti le materie di cui all'art. 117 e materie concernenti le strutture e il funzionamento delle Regioni (...)" (art. 127 bis). Può, comunque, essere interessante analizzare il tentativo perseguito dalla Commissione Bozzi di ridefinire scopi e modalità di una politica istituzionale di razionalizzazione del sistema delle fonti. La commissione auspica riserve di regolamento anche per le Regioni in applicazione delle normazioni CEE ad "operatività" diretta e che non richiedano discipline interne uniformi per l'intero territorio nazionale benché ne vincoli l'attivazione a specifiche deliberazioni del Consiglio dei Ministri. Comunque, in relazione alla definizione di nuovi poteri regionali e di luo18/344

ghi partecipativi proceduralmente certi nella formazione e attuazione delle determinazioni comunitarie, la Commissione Bozzi non dà contributi. Ma, e questo può apparire più stupefacente, non ne troviamo neppure tra le proposte formulate dalla stessa Commissione parlamentare per le questioni regionali a conclusione dell'indagine conoscitiva su "Le Regioni nella realtà sociale e politica di oggi" (dicembre 1984). Pur rilevando "la capacità delle nuove realtà locali di sapere e volere essere punto di riferimento riequilibrante dello stesso processo di internazionalizzazione dei rapporti civili, economici e politici del nostro Paese, con particolare riferimento al processo di integrazione europea" (Doc. XVII-bis, n. 1, p. 2), la commissione concentra l'attenzione sulle forme della "rappresentazione" regionale nei confronti del governo, sia direttamente sia mediante una ridefinizione di poteri e composizione della commissione stessa, con una forte - se non esclusiva accentuazione sulle politiche a gestione interna: quasi scontando l'estraneità delle altre alle fonti virtuali del potere regionale e alle forme della sua espressione.

ALCuNI SPUNTI PER UNA RICERCA EMPIRICA DI POLICY ANALYSIS

Credo non sia inutile indagare sulle ragioni di una combinazione di fatto, non "collusiva", tra i progetti di ra-


zionalizzazione centralistica e una diffusa carenza di controprogetti di impronta regionalistica, che vadano oltre le lamentazioni (pur espresse in forma di proposte di revisione costituzionale) delle "conferenze interregionali" ma che siano capaci di aprire nuovi "fronti delle Regioni". Si è qui fatto solo qualche richiamo esemplificativo che credo però rappresentativo di una tacita consapevolezza fondata sulle "prassi"; consapevolezza comune tanto ai neocentralisti quanto ai regionalisti (pentiti e no). Ed è da questa consapevolezza che si può partire per affrontare i rapporti Stato—Regioni—CEE in termini di ricerca empirica. E ormai chiaro che non è molto realistico nè dunque metodologicamente utile continuare a parlare di Stato, Regioni e CEE secondo approcci di marca struttural—funzionalistica, fingendo di credere che vi sia un soggetto-Stato o dei soggetti—Regioni con propri ruoli, funzioni e sistemi di interazione predefiniti o predefinibili reciprocamente, rispetto ai quali siano significative le misurazioni degli scostamenti da modelli e norme che alla predefinizione rispettiva provvedano; o fingendo che vi sia un'arena—CEE dalla quale si possa entrare e uscire con le stesse risorse e con la stessa identità che si esprimono nelle altre arene in cui si opera o fingendo che le politiche (policies). siano "programmi progettati di valori, fini e pratiche" (come le definivano Lasswell e Kaplan agli inizi degli anni cinquanta). Mi sembra cioè da accogliere il sugge-

rimento di quegli studiosi - sia inglesi e americani, sia italiani - che sostengono che è ben difficile superare le apparenze descrittive finché a definire campi semantici e aree di indagine provvedono soggetti, attori, strutture, sistemi e subsistemi "istituzionalmente" individuati, poiché le logiche del loro funzionamento interattivo difficilmente emergono con nettezza e i margini di rilevazione, interpretazione e innovazione ne restano vincolati a priori. E il suggerimento, dunque, di adottare angolazioni il cui fuoco sia dato non dallo studio di funzioni e dall'esercizio della loro titolarità ma dalla ricostruzione delle politiche pubbliche, adottando un'ottica del genere policj communitji. Considerando cioè una politica come "una forma di network sociale nel senso usato dagli antropologi sociali, dato che è strutturata dapatterns di relazioni in cui ciascun individuo ha sviluppato legami di comunicazione almeno con un altro membro della networI, ma non è necessariamente collegato a ciascun altro membro": communities la cui "costituzione ha come preciso elemento coagulante una policj o le singole specifiche issues in cui essa si articola. Il fattore che mette in relazione i vari membri della communitj - o i vari punti della network consiste infatti nell'essere in vario grado e a vario titolo toccati dall'intervento in un determinato settore" ed il cui potere (della communit'y) è dato dalla "esistenza di idee di circolazione corrente" (che consente ai suoi membri di evitare il sospetto di un interesse diretto 345/19


che invece grava su tutti i gruppi d'interesse economico) e da "flussi di conoscenza, di idee o di fiducia" che entrano come "concetti fondamentali nell'analisi delle politiche pubbliche accanto a, se non in sostituzione di, altri più tradizionali quali interesse o potere". Con ciò evocando, metaforicamente, tutta la complessità di "spazi decisionali" ampi, affollati e sovraffollati - la cui strutturazione è in costante divenire poiché è in costante divenire la rete dei rapporti che il policjy activism tesse tra "direzione" politica e amministrativa e policj communities. Queste possono certo apparire astrattezze metodologiche, ma le politiche comunitarie paiono articolarsi secon-

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do modalità decisionali tali da lasciare intravedere una strutturazione dell'azione comunitaria per po1ic-y communi ties, capaci di tagliare orizzontalmente tanto le forme di governo nazionali quanto quelle di settore e, specificamente, capaci di imporre le reti di rapporti con gli interessi e gli attori della community, a prescindere dal livello di governo in cui essi trovano espressione. Si tratta di darne un'empirica ricostruzione, di cogliervi se e come le Regioni (come soggetti ma anche come poliy communities esse stesse e parte di altre specifiche communities) vi si siano inserite, con quali implicazioni e con quale grado di autoconformazione.


Queste istituzioni 67 2