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queste Isfituzionì 1982/1 ° semestre

PERCHE' I BILANCI SONO DIVENUTI COSI' RIGIDI? di Ann Robinson e Bengt-Christer Ysander

E' stato dimostrato nella prima parte di questo saggio come l'edificazione del wel/are state abbia fatto aumentare di per sé, l'esigenza di flessibilità e di riequilibrio dei bilanci pubblici. Nei fatti, l'esperienza del dopoguerra in materia decisionale pubblica ha rivelato invece tendenze di segno opposto: tendenze cioè verso l'adozione di bilanci più rigidi e verso un minor controllo politico della spesa pubblica. Non si tratta soltanto di una spiacevole coincidenza. I cambiamenti politici possono essere visti come un riflesso dei nuovi compiti assegnati ai settore pubblico in seno al wel/are state. Il fatto è che quando i nuovi compiti sono affrontati con metodi di programmazione che in realtà sono più appropriati allo svolgimento dei compiti di uno « stato-guardiano» il risultato è una maggiore rigidità. Su questa contraddizione occorre soffermarsi. Abbiamo già avuto modo di sottolineare il passaggio dalla fase cli produzione dei ser-

vizi di sicurezza collettiva e nazionale alla fase di produzione, di assicurazione e di ridistribuzione dei benefici individuali. Conviene ora illustrare brevemente alcune delle possibili implicazioni di questo fenomeno nei confronti dei compiti e delle norme che regolano l'attività decisionale pubblica. Una prima osservazione: via via che l'impatto dei programmi pubblici non è più nazionale e collettivo, ma è limitato a certi gruppi di singoli beneficiari, c'è da attendersi che gli elettori si organizzino in gruppi di interesse. Anziché avere i singoli elettori che, in occasione delle elezioni politiche, si esprimono su temi di interesse nazionale, si avranno vari gruppi di interesse operanti per delega, in concorrenza tra loro, impegnati in manovre di corridoio a contendersi il pubblico denaro. Il potere dell'establishment politico deve, perciò, venire a patti con quello dei gruppi di interesse. Quando gli impegni assunti dallo Stato incidono direttamente sul benessere privato


dei singoli, è più che naturale che tali impegni siano considerati come contratti sociali, i cui termini devono essere onorati. E' improbabile che qualcuno «faccia causa » allo Stato per risarcimento di danni in quanto quest'ultimo rinvia - poniamo l'acquisto di armi o la costruzione di un palazzo di giustizia o l'esecuzione di un progetto di costruzione stradale. Una qualsiasi alterazione, sia pur di lieve momento, rispetto alle norme sul trattamento di quiescenza ovvero ad altri benefici in materia di assistenza sociale è capace, invece, di suscitare una sollevazione pubblica all'insegna della violazione dei diritti e degli obblighi contrattuali. La rigidità dei piani di spesa cui questi episodi possono condurre tende ad essere ulteriormente rafforzata dal fatto che la riduzione si presta ad essere considerata come discriminatorja ai danni di un particolare gruppo di beneficiari.

UN MUTAMENTO DI RUOLI POLITICI

La nuova importanza assegnata alla ripartizione del benessere, comporta anche un mutamento del ruolo degli uomini politici. Anziché cercare di interpretare i desideri dell'elettorato in termini di misure socialmente ottimali - poniamo - nel settore degli armamenti o della spesa per la giustizia, essi devono fungere da arbitri nel bel mezzo di una quantità illimitata di richieste

in contrasto tra loro. L'esigenza, ad esempio, di accrescere il •nu-

mero delle forze di polizia ha senz'altro un limite, mentre non esiste limite alle richieste di una maggiore fetta della torta comune. L'ideologia, intesa come collocazione delle preferenze individuali lungo una scala unidimensionale di possibili azioni collettive, tende ad essere esautorata dalla politica dei gruppi di interesse, in cui ciascun gruppo valuta l'impatto del bilancio secondo il proprio metro particolare. Il fatto però che una siff atta mole di assicurazioni sociali venga a interessare tante persone una sorta di ridistribuzione li/e-time - servirà tuttavia, ad assicurare nell'ambito di questa contrattazione plurima una certa stabilità e coerenza politica. Quando i bilanci pubblici riguardavano in prevalenza la sicurezza collettiva, l'establishment politico poteva, in linea di principio, conservare tuttora la propria piena competenza in materia sia di interpretazione dei desideri dell'elettorato, sia di traduzione di questi in particolareggiate decisioni di spesa. Il dialogo in materia di bilancio tra i detentori del potere decisionale politico e i burocrati dell'esecutivo poteva essere visto in altri momenti come un dialogo che serviva semplicemente all'acquisizione, da parte dei politici, delle necessarie nozioni e dei dati relativi alle possibilità e alle limitazioni di ordine tecnico. Una volta che la funzione degli uomini politici è divenuta sempre più quella di « agenti di assicurazione » (sia pure nella figura di « agenti generali », tanto per mantenere la metafora dell'organizzazione assicurativa) nei confronti dei

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3 contribuenti che a loro volta appaiono in -veste di sottoscrittori, più o meno ben clisposti, di polizze, gli uomini politici si trovano spesso a dover dipendere maggiormente dai propri agenti burocratici ai quali spetta di dar corso al necessario adeguamento assicurativo. Si determinerà, quindi, quasi

certamente, un decentramento della pubblica spesa e del marketing pubblico. Saranno gli agenti che ascolteranno le richieste e provvederanno all'effettiva risoluzione delle vertenze. E attraverso gli agenti verranno incanalate buona parte delle esigenze e delle richieste di criteri più generosi e di più ampia copertura assicurativa. Gli agenti presenteranno il conto finale degli impegni in precedenza assunti e cercheranno - possibilmente con l'appoggio di gruppi di interesse agguerriti - di lottare per ottenere nuove autorizzazioni di spesa. La posizione dei burocrati e degli agenti pubblici viene ad essere ulteriormente rafforzata dall'accresciuto impegno governativo ai tini della produzione di servizi di « welfare ». La domanda di tali servizi non solo viene raccolta da chi ha il compito di fornirli ma, in una certa misura, viene anche regolata da essi. Ciò fa sì che gli interessi della burocrazia divengano strettamente alleati con queffi dei gruppi di pressione e rende più difficile la revisione dei programmi in sede politica. Può derivarne, altresì, l'inopinato effetto di un ulteriore ampliamento del solco esistente tra i singoli «clienti» e i detentori del potere decisionale politico. Se si mettono insieme i vari punti suesposti, si vedrà che il mutamento dei compiti e degli obblighi economici può provocare un corrispondente mutamento delle condizioni per l'assunzione di decisioni pubbliche. Una rappresentazione notevolmente semplificata del modello decisionale « vecchio » e di quello « nuovo » è nella figura 1. Il modello gerarchico dello « stato-guardia-

no », che nel campo delle scienze politiche è in particolare legato all'opera di Weber, viene tuttora usato come comune punto di riferimento di buona parte del lavoro normativo concernente i metodi di programmazione e di bilancio, come si evince dalle argomentazioni in favore dei sistemi PPBS

(Planning Programming Budgeting System). Che più vicino alla prassi sia invece il più complesso modello che chiameremmo di « distribuzione del benessere » sarebbe .fòrse ammesso dalla maggior •parte di coloro che hanno esperienza concreta in materia di pubblica amministrazione. Altrettanto assodato è il fatto che, mentre continuiamo ad adeguare i metodi e la prassi di programmazione al modello gerarchico dello stato-guardiano, il bilancio pubblico nel wel/are state tende a divenire sempre più rigido, riducendo -lo spazio per i necessari adeguamenti di natura politica. Gli sviluppi economici e quelli politici in materia di bilancio pubblico, appaiono,- quindi, intrecciati: eppure, apparentemente inconciliabili. L'accentramento dell'assunzione del rischio non possiede vitalità se non si lascia spazio politico per i necessari adeguamenti da operare dal centro. Si avrà occasione di tornare, nelle osservazioni conclusive, ai possibili modi di fronteggiare questo problema, rimuovendo il conflitto mediante l'introduzione di una maggiore flessibilità per fini di controllo politico e di bilancio. Ora, però, si cercherà di accennare al mutato ruolo politico e all'accresciuta rigidità in materia di poteri decisionali, sulla scorta dell'esempio fornito dalla Gran Bretagna nel dopoguerra; chiamando in causa, di volta in volta, i metodi di programmazione, la burocrazia, la classe politica e l'elettorato.


Due modelli decisionali nel settore pubblico

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11. modello di distribuzione del wélfare state

Il modello grarchico dej,lo 'stato—guardiano'

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5 no in progetti di spesa su larga scala. La costruzione di autostrade, di ospedali, di scuole non si esauriva nell'arco di un solo La. storia delle tecniche di bilancio e del loro esercizio finanziario. I piani elaborati in un impiego rivela come gli uomini politici si certo anno comportavano spese per molti siano gradualmente resi conto di aver bianni avvenire. In seguito, i governi si resogno di strumenti per la compilazione del sero anche conto che i loro impegni nel bilancio specificamente designati per rispon- campo del benessere e della sicurezza sodere alle esigenze economiche, ambientali e ciale esercitavano un'azione prolungata nei politiche correnti. Mentre si procede alla riconfronti dell'assetto del bilancio. Sebbene cerca di nuovi strumenti, si continuano ad la costante espansione del settore pubblico usare queffi vecchi. E quando questi ultimi godesse il favore dell'elettorato, essa portanon vengono adattati alle nuove condizioni, va con sé dei pericoli di ordine economico. compaiono le rigidità nei processi di proGli uomini politici non potevano procedere grammazione e di controllo. Nel presente troppo celermente nei confronti dei nuovi capitolo si spiegherà come le tecniche improgetti se volevano evitare indebite tenpiegate in Gran Bretagna nel corso della sioni nell'economia. Quindi, gli estensori del fase espansionistica della pubblica spesa nel bilancio giungevano a riconoscere la necesperiodo che va dal 1950 al 1975, abbiano sità di disporre di stime circa gli effetti a assunto caratteristiche tali da impedire l'ado- lungo termine delle proprie decisioni sul zione di criteri di flessibilità in un periodo complesso della spesa pubblica futura e suldi disponibilità limitate e di inflazione in l'assetto dell'intera economia. Anziché di birapido aumento. Nel vecchio « stato-guar- lanci annuali essi avevano bisogno di redidiano » in cui i governi si interessavano gere bilanci pluriennali. principalmente della sicurezza collettiva, po- Nel 1958, l'Estimates Committee della Catevano essere efficacemente impiegati meto- mera dei Comuni pubblicava una relazione di semplici di programmazione e di con- che dimostrava l'inadeguatezza dei bilanci trollo della spesa pubblica. Il sistema bri- annuali in un periodo di espansione della tannico di « controllo del Tesoro », perfe- spesa governativa. La Commissione Plowzionato sotto Gladstone nel XIX secolo, den (1960) proponeva l'istituzione di una era considerato uno splendido esempio di commissione sulla spesa pubblica (Public attività esecutiva in materia di bilancio. Expenditure Survey Committee - PESC) che Un sistema che prevedeva, annualmente, la ha cominciato a lavorare nel 1961 con il deliberazione preliminare del ministro delle compito di passare in rassegna tutti i serFinanze, l'autorizzazione parlamentare alle vizi pubblici in Gran Bretagna, compresi spese e alle imposte e un attento sindacato gli enti locali e le industrie nazionalizzate a posteriori, era sufficiente in un'epoca di e di effettuare proiezioni, per il quienquenlimitate funzioni del governo. Ma la cre- nio successivo, dei costi previsti dei proscita nella formazione del capitale pubblico grammi in corso e delle decisioni assunte. e l'avvento del wel/are state, negli anni Cin- Previsioni quinquennali erano state fatte per quanta, rivelava le lacune di questo tradi- taluni singoli dicasteri, tra cui quello della zionale « circuito di controllo ». difesa, già pima del 1961, ma la, novità del L'insufficienza degli stanziamenti e dei con- PESC era l'attribuzione alla sua competentrolli su base annuale si evidenziò per la za di una ricognizione sull'intero settore prima volta quando i governi si imbarcaro- pubblico. I METODI DI ELABORAZIONE E COMPILAZIONE DEL BILANCIO


RI Il Survey del PESC di per sé non è un sistema di programmazione poiché si limita a registrare la .fptura incidenza finanziaria di decisioni già assunte. Ma viene impiegato come base da cui partire per concordare i piani di nuove iniziative di spesa. Una volta forniti delle •proiezioni di sviluppo economico per il medesimo quinquennio nei cui confronti la PESC ha effettuato la valutazione dei costi, i ministri dovrebbero essere in grado di mettere insieme i termini dell'equazione. Essi possono giudicare quanta parte delle future risorse economiche sarà assorbita dagli impegni correnti e quanto spazio potrà esser lasciato per l'ulteriore espansione dei servizi pubblici. Essi possono quindi concordare anche i modi e i tempi dell'avvio di nuovi programmi. Finché le previsioni della spesa futura nei confronti degli impegni presenti restano stabili, cioè, finché l'inflazione è esattamente prevista e i suoi effetti sono valutabili e finché le previsioni di futura espansione economica sono esatte, il metodo PESC appare capace di fornire una base ideale per una razionale programmazione della spesa pubblica. Esso, infatti, offre la possibilità di assumere decisioni razionali circa i mutamenti desiderati nei confronti del settore pubblico nel suo complesso e di incoraggiare l'assegnazione razionale degli stanziamenti futuri tra le funzioni concorrenziali del governo. Tuttavia, il modo in cui il PESC è stato utilizzato dagli uomini politici, specialmente a seguito delle mutate circostanze economiche, ha favorito l'insorgere di rigidità nei programmi di spesa anziché accrescere la razionalità del processo di programmazione. Si è trattato, forse, soio di sfortuna se il PESC è stato impiegato per la prima volta proprio nel momento in cui la Gran Bretagna stava uscendo dal periodo di espansione economica del dopoguerra e di tassi di inflazione relativamente bassi per entra-

re in un periodo di crescita lenta e incerta e con tassi di inflazione crescenti. Ma l'esperienza maturata nei confronti dell'adozione di bilanci pluriennali in altri paesi rivela analoghe tendenze. Un congegno che potrebbe funzionare bene in condizioni di sviluppo economico stabile ha invece posto un freno alla libertà d'azione e di scelta da parte del governo in una fase di scarsità di risorse. E' facile muovere accuse a coloro che formulano previsioni economiche ovvero agli uomini politici per l'irrigidimento che è derivato dall'uso dello strumento PESC. Ma occorre tener presente che il modo in cui esso è stato impiegato rispondeva, né più né meno, che ad intenzioni e a presuppòsti correnti largamente condivisi. Malgrado i segnali di allarme, nessuno in realtà voleva credere che la crescita economica si sarebbe arrestata. Quando per la prima volta venne introdotto il PF.SC, era lecito presumere che lo sviluppo economico sarebbe continuato indeftnitamente e che avrebbe portato soltanto dei benefici. Gli uomini politici e la - pubblica opinione convenivano sui vantaggi della crescita economica. Essa attirava sia i conservatori sia i socialisti e offriva l'attraente prospettiva dell'espansione dei pubblici servizi e della creazione di uno Stato « umano » senza i dolori accessori dell'eccessiva fiscalità o di una troppo violenta ridistribuzione dei redditi e della ricchezza. il rapporto tra crescita economica e creazione di un wel/are state è stato eloquentemente trattato in opere importanti da Anthony Crossland (1956) e da J.K. Galbraith (1958). Un'economia progredita e in fase di sviluppo, a loro avviso, offriva un larghissimo margine all'apprestamento collettivo di pubblici servizi senza incidere sulle prospettive individuali di ricchezza personale. Chiunque avesse fatto presente - come fece E.J. Mishan (1967) - che la cre-


7 scita avrebbe potuto generare concomitanti svantaggi e che non necessariamente avrebbe accresciuto il benessere e la felicità, si sarebbe trovato a dover nuotare contro una forte corrente intellettuale. Le aspettative di ininterrotta crescita economica rimanevano un presupposto di base sia per gli uomini politici sia per i responsabili del bilancio. Il PESC, pertanto, operava semplicemente come un arnese a portata di mano per l'attuazione di una ideologia dominante, quella - cioè - della crescita. In verità, sono molti gli uomini politici che non hanno ancora accettato il fatto che esistano costi e limiti allo sviluppo e sperano che le condizioni economiche attuali, nel cui ambito essi sono chiamati ad operare, costituiscano null'altro che un pesante esempio di recessione •passeggera. Anche se così fosse, il PESC si sarebbe potuto dimostrare una buona base di programmazione della spesa se le stime dei costi dei programmi in corso e le previsioni circa le risorse future fossero state generalmente precise. Ma le stime dei costi sono state sempre troppo basse e le previsioni in materia di future risorse sono state sempre troppo ottimistiche. Le attese più che ottimistiche in materia di spazio per nuovi programmi, hanno indotto gli uomini politici a spendere oltre il dovuto. Essi hanno moltiplicato tale effetto a seguito del loro atteggiamento nei confronti dei programmi, una volta che essi erano stati concordati in seno al Consiglio dei ministri. Non appena un nuovo programma viene trasmesso al PESC, il suo stato muta da semplice proposta ad impegno vero e pronrio. Gli adeguamenti divengono, allora, molto difficili poiché essi devono essere presentati come « tagli », anche se si tratta semplicemente di incidere su aumenti che sono soltanto nelle proiezioni. Sussistono altri motivi per cui il modo in cui il PESC è stato impiegato ha favorito

-la rigidità nella spesa pubblica. Il PESC era divenuto parte degli strumenti impiegati per la direzione dell'economia. Esso registrava gli effetti a lungo termine degli impegni in materia di servizi pubblici. L'economia doveva esser diretta in modo tale da poter mantenere le promesse. Vi erano, naturalmente, altri importanti obiettivi nella direzione dell'economia - la bilancia dei pagamenti, la stabilità dei tassi di cambio, ecc. - ma la tenuta del settore pubblico diveniva gradualmente sempre e più un elemento di restrizione dell'economia a mano a mano che le dimensioni dello stesso set-. tore crescevano. In Gran Bretagna, a partire dalla guerra, l'economia è stata generalmente regolata attraverso la domanda. In teoria, il governo fiscale della domanda può essere realizzato attraverso aggiustamenti sia della spesa pubblica, futura e corrente, sia attraverso manovre fiscali. In pratica, il trattamento fiscale e non la spesa ha costituito il congegno preferito per gli adeguamenti. Dal punto di vista politico, gli impegni presi per programmi di spesa, custoditi nel santuario PESC, dissuadevano dall'impiego della spesa come strumento regolatore. Le modifiche dei programmi sociali, in particolare, si rivelavano politicamente rischiose in Gran Bretagna, ove l'elettoratò accettava largamente i principi di Beveridge in materia -di wel/are state. La spesa corrente per beni e servizi diviene particolarmente difficile da sottoporre ad adeguamenti, specialmente nei periodi di inflazione rapida. Nel caso in cui i governi si sono trovati costretti ad operare tagli nella spesa, essi hanno cercato di concentraria sui programmi di investimento di capitale: i -progetti non ancora -avviati potevano sempre essere rinviati. La spesa, tuttavia, offre degli svantaggi di ordine tecnico ai fini dell'impiego quale strumento di gestione economica. Esistono notevoli lassi di tempo tra l'annun-


8 cio di una modifica e gli effetti conseguenti perciò, un congegno universale atto ad assull'economia. Le oscillazioni di tipo stop sicurare controllo e flessibilità alla spesa and go nella spesa pubblica creano disturbo pubblica. I limiti di cassa servono a preave instabilità in seno all'amministrazione e vertire dicasteri ed enti governativi circa possono anche generare costi aggiuntivi. Co- gli stanziamenti in contanti che essi possosì, quando si son dovuti effettuare degli no ricevere nell'esercizio. Essi segnano, quindi, in un certo senso, un adeguamenti per risolvere le difficoltà lungo il sentiero dello sviluppo economico, si ritorno al controllo annuale del Tesoro delè sempre preferito far ricorso al fisco. La l'epoca pre-PESC, il che ha ridotto la rileCommissione inter-partitica per la Spesa vanza politica di quest'ultimo strumento. della Camera dei Comuni, nel IX Rapporto La buona riuscita della limitazione delle didel 1974, concludeva che: « le rettifiche del sponibilità liquide come mezzo per ottenelivello della pubblica spesa devono essere re maggiore flessibilità e controllo nella speusate solo èome extrema ratio... La gestiosa pubblica dipende in larga misura dai ne a breve dell'economia deve essere effet- comportamenti dei ministeri e dei vari enti tuata principalmente mediante interventi statali. Alcuni di questi, dopo cinque anni di di ordine fiscale ». limiti di cassa - ma solo dopo due anni Tuttavia, nel 1976, il governo britannico di rigorosa applicazione dei limiti, senza adeera costretto, dalla crisi economica, ad efguamento all'inflazione - cominciano a rifettuare notevoli adeguamenti di bilancio. spondere positivamente ponendosi il proCostretto dagli adempimenti relativi al preblema della flessibilità nell'impiego dei prostito concesso dal Fondo Monetario Inter- pri stanziamenti. Molti altri enti, però, non si rendono ancora conto dell'importanza delnazionale, esso doveva impiegare sia lo strumento del fisco sia quello del contenimento la dichiarazione di Anthony Crossland, fatta nel 1975, quando egli disse ai rappresendella spesa. Oggi, peraltro, ci si è resi conto che un ec- tanti degli enti locali britannici: « il rinfrecessivo affidamento sui bilanci pluriennali sco è finito ». I limiti di cassa possono condel PESC legava troppo le mani al gover- ferire flessibilità di interventi agli enti lono. Le cifre fornite dal PESC erano dive- cali solo se questi sono disposti a rivedere nuti impegni fissi che quest'ultimo non ave- con severità le proprie attività e i propri va alcun modo ragionevole di alterare. Si fini. I limiti di liquidità servono al goverravvisava pertanto l'esigenza di nuovi con- no centrale per dire agli enti statali: « Quegegni per il controllo della spesa pubblica. sta è la somma che dovete spendere. RegoOccorreva un meccanismo che assicurasse •latevi sul come impiegarla ». Le tecniche che i piani del governo venivano attuati in precedenti di compilazione del bilancio erapratica e che permettesse di effettuare, di no un modo di dichiarare: « Ecco quello anno in anno, adeguamenti ai programmi che vogliamo che voi facciate. Calcolate di spesa a seconda delle circostanze. Così, quanto denaro vi occorre •per farlo ». nel 1976, sono stati introdotti i « limiti Nel periodo di espansione della spesa pubblica, una intera costellazione di tecniche di cassa », che ora coprono circa il 60% della spesa pubblica in Gran Bretagna. Fat- congiunte di compilazione del bilancio, coto significativo, essi non coprono assicura- munemente note come PPBS - Sistema di zioni sociali quali le indennità di disoccupa- pianificazione, di programmazione, di bilanzione, che sono considerevolmente cresciu- cio - (bilancio di programma, bilancio conte nel corso della recessione. Essi non sono, suntivo, analisi dei sussidi sui costi, gestio-


9 ne per obiettivi, analisi e revisione dei programmi) è stata introdotta nei meccanismi governativi di numerosi paesi, ivi compresa la Gran Bretagna. Dapprima impiegati con successo dai ministeri per la Difesa degli Stati Uniti, della Gran Bretagna e della Svezia, questi nuovi metodi di costruzione del bilancio rivelavano vantaggi che potevano essere estesi a tutti i servizi pubblici. Invece di valutare i costi dei servizi in base all'in put - personale, materiali e servizi veniva prima specificato l'obiettivo o la finalità dell'ente governativo e poi veniva effettuata l'analisi relativa a st•anziamenti che fossero adeguati al raggiungimento degli scopi voluti. Le tecniche di analisi economica razionale dovevano esser fatte valere nei confronti delle esigenze del governo. Per essere applicato in maniera appropriata, il sistema poneva una duplice esigenza: in primo luogo abbisognava di una chiara indicazione delle finalità e, in secondo luogo, aveva bisogno di una specificazione ben studiata in dettaglio dei costi presumibili. Agli inizi, il PPBS fu bene accolto dai governi centrali. Nel 1966, il Presidente Johnson ne disponeva l'adozione in tutti i settori del governo federale degli Stati Uniti. Il Canada, la Svezia e la Gran Bretagna sperimentavano il sistema. Gli enti locali, così come i governi centrali, si convertivano al nuovo metodo. Nel 1970, il nuovo governo conservatore britannico, sotto la guida di Edward Heath, pubblicava un libro bianco dal titolo Un nuovo stile di governo. Il nuovo stile doveva comportare un 'più largo impiego di tecniche razionali di compilazione del bilancio, unitamente ad una riorganizzazione e ad una razionalizzazione dei dicasteri centrali, allo scopo di fare del sistema un tutto coerente. Ma, in pratica, il PPBS come metodo di bilancia si rivelò costoso e di difficile applicazione. Anche se esso era fattibile dal punto di vista tecnico, i più alti livelli di

governo subito si mostrarono disincantati nei suoi confronti. Essi trovavano che lo sforzo di valutare le esigenze e di fissare obiettivi chiari andava al di là delle loro capacità. Il sistema, pertanto, sparì gradualmente al livello dei governi centrali. Anche negli Stati Uniti, dove si era registrato il più grande entusiasmo nei confronti di quel metodo, il suo impiego •su larga scala venne abbandonato. Esso tuttavia si 'lasciò dietro un residuo intellettuale. I suoi effetti furono molto maggiori nelle zone periferiche che non al centro. Esso ha trasformato i criteri in base ai quali i responsabili del bilancio in seno ai dipartimenti, alle agenzie e agli enti locali compilano le proprie richieste di stanziamenti annuali. I burocrati, anche se il prorio ente non indulge annualmente alla compilazione di un « bilancio di programma » o di un « bilancio consuntivo » su larga scala, trovano assai comodo continuare a ragionare in termini di programmi ed obiettivi fissi nell'elaborare le proprie richieste di fondi. In assenza dei meccanismi che rendono possibile una chiara indicazione delle finalità politiche di •fondo, l'impiego del PPBS e delle relative tecniche ai livelli governativi periferici non è servito ad 'altro che ad incoraggiare la tendenza verso la rigidità. L'esperienza relativa all'impiego delle tecniche di compilazione del bilancio - PESC, PPBS; cash limits - serve a dimostrare ancora una volta una cosa ovvia: che i mezzi adoperati sono validi se coloro che li finpiegano hanno adeguata capacità e volontà. A nulla serve trovare buoni sistemi di redazione del bilancio se poi essi sono sovvertiti dagli atteggiamenti e dal comportamento degli uomini politici. Il PPBS è fallito percba i governi centrali sono venuti meno al proprio compito; altrettanto possono fallire i limiti di cassa. Il primo requisito di tutte 'le tecniche di bilancio è che i politici abbiano un'idea chiara circa


'o la vea natura degli scopi •da loro perseguiti. Spesso essi, invece, hanno solo una vaga idea di ciò che vogliono. Anche quando giungono a mettere per iscritto le proprie proposte in un manifesto elettorale, spesso essi non hanno considerato a fondo ciò che quelle proposte vogliono dire in pratica. E neanche il rapporto tra scopi politici e organizzazione di governo è ben definito. Ciascun obiettivo, anche nei casi in cui sia chiaramente specificato, non può essere necessariamente affidato ad un'unica agenzia che lo porti a compimento. Le funzioni dei dicasteri spesso si sovrappongono. E' a meno che gli uomini politici non nesaminino regolarmente la classificazione delle funzioni e traccino nuovamente le linee di demarcazione, non vi è possibilità di ottenere fleisibilità tra gli enti.

STRUTTURE E COMPORTAMENTI BUROCRATICI

La maggior parte dei paesi ha creato una grossa macchina burocratica per il disimpegno dei servizi e dei benefici del wel/are state. La struttura di tale macchina varia, nel dettaglio, da paese a paese. Alcuni paesi sono costituzionalmente più centralizzati di altri. Essi hanno dato vita ad una tradizione di forte controllo dal centro ed alla fornitura uniforme di servizi. In altri paesi, la caratteristica predominante consiste nel decentramento. Ma esistono alcuni lineamenti strutturali comuni che sembrano esser divenuti essenziali nel •wel/are state. Nella maggioranza dei paesi si ha un livello di prestazioni di servizi pubblici, deciso dal centro, ed un certo grado di decentramento per la fornitura di tali servizi al pubblico. Il decentramento della fornitura appare come conseguenza necessaria delle vaste dimensioni dell'amministrazione governativa e della esigenza di varianti regionali.

La struttura burocratica è anch'essa determinata dalla maniera in cui vengono gestite le assicurazioni sociali. I servizi possono essere forniti sia attraverso un monopolio statale, sia mediante programmi di assicurazioni che coprono i costi della fornitura nel settore privato. I servizi sanitari, ad esempio, sono affidati ad un monopolio di Stato in Gran Bretagna, mentre in Francia e in Germania esistono programmi di assicurazioni. Ovviamente, si ravvisa una qualche tendenza congenita alla rigidità nel primo modello, a meno che esso non abbia un qualcosa con cui confrontarsi. E il confronto è possibile quando esista un servizio privato operante parallelamente. In Gran Bretagna, ad esempio, esiste un'attività sanitaria a fianco del sistema statale. Il grado di propensione alla rigidità della struttura e dell'organizzazione non è, peraltro, semplicemente una funzione dell'accentramento e del monopolio. I sistemi di fornitura decentrati possono anch'essi divenire rigidi se non vi è un meccanismo per la costante revisione dei loro scopi e del loro .fùnzionamento. Il decentramento della struttura può favorire la rigidità in quanto elimina la possibilità di un vaglio critico centrale e indipendente nei confronti delle prestazioni dell'ente decentrato. Nella strut, tura gerarchica tradizionale del classico dicastero governativo veniva costantemente mantenuta una catena di comando. Una volta decentrati ovvero « fatti uscire » gli enti, la catena di comando si interrompe ed è probabile che gli enti stessi si creino una loro vita autonoma. Di conseguenza, avviene che il governo centrale crei degli enti preposti allo svolgimento di determinati compiti, e che essi continuino ad esistere per anni, anche quando la funzione originaria per cui erano stati istituiti è da tempo cessata. Se tutti i tipi di struttura burocratica apappaiono dotati di tendenze verso la rigidità,


11 è dunque da concludere che vi è qualcosa di congenito nella natura stessa degli enti che genera ùn simile effetto? Supponendo di poter convincere gli uomini politici a svolgere un ruolo più attivo e più critico ai fini della determinazione delle finalità e degli obiettivi, sarebbe possibile progettare una struttura burocratica capace di rispondere alle sollecitazioni del potere politico? Max Weber pensava di aver trovato la risposta a questo interrogativo oltre un secolo fa, quando formulò la propria teoria o modello di «burocrazia»: Weber riteneva che vi fossero due forme di razionalità: quella dei fini e quella dei mezzi. I politici adottavano la prima nel fissare gli scopi e gli obiettivi del sistema politico. I burocrati impiegavano la razionalità dei mezzi nell'intento di scoprire la miglior forma possibile di organizzazione per poter conseguire quegli obiettivi. Il burocrate doveva mostrare un atteggiamento « disinteressato » nei confronti del proprio lavoro, insensibile alla contaminazione dei valori politici. A tal fine egli doveva avere la sicurezza del posto, un buono stipendio e doveva essere insensibile alle tentazioni del mondo dei commerci e di quello politico. E' assai difficile poter tradurre questo modello di burocrazia « disinteressata » negli schemi del moderno wel/are state. Tra l'altro, il modello presuppone che il solo compito dei burocrati debba consistere nello scegliere i mezzi migliori per il raggiungimento di finalità politiche date. Esso si inseriva bene nel vecchio « stato-guardiano », in cui i governi erano principalmente interessati alla sicurezza collettiva, ma non offre un modello di organizzazione adeguato per un settore pubblico chiamato ad assolvere una varietà di compiti, tra cui la fabbricazione e la distribuzione di beni, nonché il disimpegno di servizi e sussidi impartiti direttamente al pubblico. Esso mal si adatta ad una forma di governo decentrata e che ha attribuito poteri discrezionali ai propri dipendenti.

La forma classica della burocrazia weberiana non sembra nea.nch'essa rispondente all'esperienza pratica di quei funzionari statali che tuttora assolvono i compiti tradizionali dell'< amministrazione » in seno al governo centrale. Essa è stata revocata in dubbio, negli ultimi anni, da studiosi che hanno messo in rilievo l'impossibilità di separare la « politica » dall'« amministrazione » nonché in articoli e libri di autori ricchi di esperienza personale di governo, tra cui uomini politici britannici quali Tony Benn, Brian Sedgemoor e Michael Meacher. I ministri a volte avvertono di trovarsi a malpartito quando tentano di imporre i propri obiettivi politici ad una burocrazia sorda ed ostruzionista. Alcuni paesi, riconoscendo la capacità di resistenza della burocrazia alle direttive politiche, hanno istituito dei cuscinetti tra uomini politici e burocrati allo scopo di far sì che le finalità politiche penetrino più profondamente nella macchina burocratica. Gli americani, ad esempio, hanno costantemente effettuato scelte tra i quadri più elevati del governo federale per nomine ad incarichi di natura politica. I francesi hanno divisato un sistema di « gabinetti » ministeriali, in uso anche presso altri paesi e nella CEE. Gli inglesi hanno compiuto, negli anni Settanta, l'esperimento dei « consulenti politici » dei ministri. Ma questi apporti temporanei al servizio civile di rado sono stati di livello e di numero tale da influire in maniera apprezzabile sul modello generale dei rapporti ministro-funzionari. Il problema della chiara definizione e della decisa imposizione di obiettivi politici non si risolve semplicemente ponendo la volontà politica in cima ai più alti livelli della burocrazia centrale. Nelle forme moderne di governo, quelli che sono al vertice della struttura amministrativa spesso hanno una nozione altrettanto scarsa quanto i ministri circa l'attività quotidiana dei livelli inferiori della complessa macchina burocratica. Un tale stato di cose è ancor più accentuato dall'istituzione


12 di enti semi-autonomi, solo nominalmente cdllegati con il dicastero da cui dipendono. E' assurdo, ad esempio, pensare che il segretario permanente presso il dipartimento britannico del lavoro abbia una conoscenza completa dei numerosi programmi, in rapido sviluppo, gestiti dalla Commissione Servizi Manodopera. La maggior parte di tali enti è soggetta al controllo dei livelli intermedi del dicastero e il dirigente generale e il ministro devono fidarsi, per le proprie informazioni, delle comunicazioni che pervengono loro dal basso. Le dimensioni, la complessità e il necessario decentramento, inevitabili in una vasta organizzazione, fanno sì che né il responsabile politico né quello al vertice della burocrazia esercitino in realtà la conduzione della gestione. Le dimensioni, il decentramento e la varietà delle funzioni hanno esercitato la loro influenza sulla trasformazione della natura della struttura governativa moderna. I rilevamenti circa il modo in cui le persone effettivamente si comportano in seno alla bu rocrazia sollevano anch'essi dubbi circa la capacità che hanno gli enti di rispondere a finalità che nascono dall'esterno. La concezione weberiana della burocrazia postula che l'ente sia in grado- di raggiungere le finalità poste dai politici. Essa richiede anche che, operando in tal senso, i burocrati attuino una razionale scelta dei mezzi. Gli stessi principi sottendono, naturalmente, anche il PPBS. Le relazioni sul comportamento organizzativo di vari autori come Downs (1966), Simon (1957), Lindblom (1959), Wildavsky (1964, 1975) e altri rivelano che, anziché condurre ricerche èsaurienti sulla soluzione « ottimale », i burocrati « si accontentano ». Agli enti non piace compiere radicali revisioni dei propri compiti. Essi preferiscono effettuare modifiche « di incremento », meno fastidiose. Secondo la definizione di Lindblom, essi «vanno avanti combinando pasticci ». Soprattutto, il perso-

nale che fa parte dei vari enti ama mantenere buoni rapporti con i propri colleghi. Gli studi sul •processo di redazione del bilancio negli Stati Uniti e in Gran Bretagna, effettuati da Wildavsky (1964, 1975), da Heclo-Wildavsky (1974) e da altri, confermano la tendenza all'« incrementalismo » pro bono pacis in seno alla « collettività finanziaria ». Le esigenze interne di riduzione al minimo degli sforzi e delle lacerazioni cozzano, così, contro l'esigenza esterna di revisione radicale, necessaria per conseguire la flessibilità voluta. Molti enti, inoltre, si sono convinti di esser più idonei della classe politica ad interpretarere le mutate esigenze della società. Sono loro, dopo tutto, che forniscono i servizi e sono in contatto, giorno dopo giorno, con gli utenti. Essi, quindi, e non i politici, sono in grado di meglio interpretarne i bisogni e sono capaci di produrre, per gestazione interna, finalità aderenti alle pubbliche esigenze. Una simile pretesa, da parte della burocrazia, necessita una indagine più approfondita di quanto non si sia avuta finora. Gli enti sostengono di esser loro a rispondere alla domanda di servizi. In realtà, essi controllano l'offerta dei servizi stessi e al pubblico tocca prendere solo quel tanto che ad esso viene offerto. Gli enti governativi, pertanto, operano spesso più come ditte fornitrici di prodotti sul mercato che non come semplici organi di gestione. di servizi in risposta ad una domanda che nasce in maniera autonoma (cfr., tra gli altri, Tarschys, 1975). La posizione del burocrate nel wel/are state è forte rispetto a quella del suo superiore politico, ed è forte anche rispetto al pubblico in generale. In particolare, i burocrati, per essere bene organizzati e rappresentati da sindacati potenti, sono in una posizione più favorevole di quanto non lo siano i loro clienti per esercitare pressioni a vantaggio

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13 delle proprie pretese nei confronti del governo. 11 governo britannico ha creato congegni speciali - •l'Ombudsman, le Commissioni dei consumatori per le industrie nazionalizzate, etc. - al fine di convogliare le doglianze dei consumatori, ma il loro uso è rimasto limitato. Forse, si potrebbe sostenere, l'utente dei servizi pubblici è già perfettamente in grado di far sentire la sua voce attraverso la rappresentazione dei propri interessi in seno ad un parlamento elettivo. Una tale osservazione avrebbe un qualche valore se, in realtà, i parlamenti elettivi si interessassero prioritariamente di rappresentare le istanze del singolo elettore. Dall'analisi del ruolo 'attuale dei parlamenti e dal comportamento dei suoi componenti ciò non si evince. I parlamenti, infatti, non convogliano soltanto le istanze dei singoli elettori, ma convogliano anche le richieste dei gruppi di interesse organizzati, tra cui la stessa burocrazia. Anzi dall'analisi delle comunicazioni ricevute dai parlamentari eletti, si rileva che i canali di comunicazione vengono sfruttati assai più dai gruppi organizzati che non dai singoli individui. Quindi, sono i gruppi e la burocrazia, non il pubblico, che - in generale - finiscono per determinare forma e contenuto dei programmi pubblici.

RUOLO DEL POTERE LEGISLATIVO

Non vi è dubbio che i modi in cui le legislature moderne rappresentano l'« interesse nazionale » si sono modificati a causa dell' esistenza di interessi organizzati e di gruppi di pressione, e ciò tanto se un paese si è dato un ordinamento rappresentativo, in base a ripartizione territoriale - come nel caso degli Stati Uniti, del Canada e della Gran Bretagna - quanto se esso si regge a mezzo di rappresentanza proporzionale in

base ai voti assegnati a ciascun partito politico a seguito di elezioni. I gruppi orgaizzati godono di notevoli vantaggi nei confronti dell'elettore singolo. Essi hanno accesso alle informazioni e possono fornire materiale utile ai parlamentari •per i loro interventi o per la loro partecipazione alle sedute delle commissioni. Anche se i parlamentari fanno un gran parlare dei propri contatti con il « pubblico », l'analisi delle comunicazioni intercorrenti tra loro e i loro collegi rivela che la più gran parte dei contatti si svolge con i più vicini sostenitori del partito o con i « rappresentanti » dei gruppi di interesse. La natura del processo rappresentativo è mutata profondamente con l'ampliamento del settore pubblico. Tale mutamento non è stato compreso a fondo. Coloro che hanno preso in esame 'l'attivirà dei corpi legislativi negli anni Cinquanta e Sessanta hanno ritenuto di scorgere un « declino del parlamentarismo ». Un modello comune è emerso in tutti i paesi: con l'espandersi delle attività di governo, l'esecutivo 'ha dato 'la sensazione di accrescere il proprio potere a spese del potere legislativo. Una vasta letteratura sul ruolo e sui declino delle assemblee parlamentari si è sviluppata in una serie di volumi recanti titoli a sfondo emotivo quali

Cos'è che non funziona nel Parlamento?, oppure Congresso in crisi. Tutti gli scritti concordano nel ritenere che il potere legislativo abbia ceduto i propri poteri all'esecutivo ed ora abbia un peso limitato nella determinazione degli indirizzi politici. In guisa del tutto peculiare, esso si è poi mostrato particolarmente indifferente nei confronti dei settore della finanza pubblica (Robinson, 1978). Forse non è sorprendente che il potere legi slativo sia apparso particolarmente passivo nei confronti della finanza. I parlamenti operano in maggioranza sotto il vincolo di restrizioni costituzionali per quanto con-


14 cerne gli interventi volti a modificare le proposte governative in materia di spesa e di fisco. Un caso estremo è rappresentato dall'esempio della Gran Bretagna in cui i programmi governativi di spesa non vengono mai modificati dal voto della Camera dei Comuni, e quelli fiscali solo raramente. All'altra estremità è il Congresso degli Stati Uniti, che gode di notevoli poteri costituzionali in materia di misure e impostazione del bilancio federale ed ha notevolmente accresciuto tali poteri con l'approvazione della legge sul bilancio del 1974. I vari paesi europei continentali e scandinavi si collocano a metà strada tra il modello britannico e quello americano quanto a libertà di intervento concessa ai parlamentari in materia di modifica del bilancio governativo. Nella maggioranza dei casi, il loro potere è notevolmente ristretto e limitato. Ma, in pratica, anche il potente Congresso degli Stati Uniti, malgrado il suo atteggiamento estremamente dogmatico, opera solo adeguamenti in aumento rispetto alle proposte di bilancio dell'esecutivo. Perché, dunque, una sì potente struttura legislativa sembra frenarsi quando si tratta di bilancio? Notevoli forze di natura psicologica entrano in azione per limitare la capacità di un'assemblea legislativa di modificare il bilancio dell'esecutivo. I politici ora scoprono di esser prigionieri di quanto essi stessi ed i loro predecessori hanno creato. Essi considerano che larga parte del bilancio governativo « sfugge al controllo » e quindi non si presta a modifiche. Le decisioni dei passato, rappresentate cia doveri e facoltà sanciti dalle leggi, ora assorbono •una sì larga porzione dei fondi di bilancio esistenti che rimane poco spazio per la flessibilità (cfr., tra gli altri, Green, 1980). li principale elemento determinante delle dimensioni dei bilancio di un dato anno è costituito dalle dimen- oni del bilancio dell'anno precedente. Le modifiche possono esser soltanto marginali.

La misura precisa in cui un bilancio si presta a modifiche di anno in anno dipende, in ultima analisi, da ciò che viene definito impegno fisso, e che perciò sfugge al controllo. Nella maggioranza dei paesi gli impegni relativi all'assicurazione sociale sono considerati fissi. Si tratta di voci che ora costituiscono il grosso del bilancio annuale, sì che tutte le altre spese - eccettuate quelle per la difesa - sono considerate residue. Gli impegni in materia di assicurazione sociale, peraltro, sono tali finché non viene modificata la legge. Qualsiasi parlamento, soi che lo volesse e disponesse di •una sufficiente maggioranza, potrebbe annullare o modificare qualsiasi programma. L'impegno non è tanto di natura giuridica, quanto di natura politica e psicologica. Se si esamina il ruolo effettivo delle assemblee legislative in materia di bilancio, durante il periodo di sviluppo del welfare state, si rileverà che esse hanno svolto un'attività passiva e limitata in un solo senso. Certo, non hanno avuto una parte molto attiva nella valutazione critica dei program. mi esistenti, né hanno espresso giudizi in materia di stanziamenti. A differenza delle loro corrisøondenti del secolo X1TII, le assemblee leislative non si sono preoccupate granch dell'efficienza e dell'incisività dell'azione di governo. Ma ciò non vuoi dire che non abbiano avuto parte alcuna nel processo di determinazione della spesa. Una parte l'hanno avuta, ed anche di grande importanza. Oltre a dar voce alla domanda sociale, i parlamenti sono serviti di sostegno al governo. Come dimostrano gli studi sul comportamento del potere legislativo, il compito di quest'ultimo è stato quello di un coro che sostiene con accordi di accompagnamento i temi principali della musica del governo. Essi hanno continuato a chiedere ospedali, scuole e strade e migliori livelli di vita e copertura di assicurazione sociale. Molti parlamentari ritengono


15 che sia questo il ruolo ad essi spettante nel processo di determinazione della spesa. In complesso, nel corso degli anni, essi hanno scoperto che i risultati di un tale comportamento sono soddisfacenti per loro. L'approvazione di nuovi programmi consente, infatti, un ritorno trionfale in seno al collegio elettorale per proclamare di avere svolto la propria parte nel rappresentare le esigenze del collegio stesso e dei gruppi. Pochi hanno mostrato particolare interesse ad un esame approfondito delle proposte governative di spesa o alla valutazione dell'efficacia e dell'efficienza dei servizi. A loro avviso, la maggior parte dei 'problemi può esser risolta stanziando maggiori somme di denaro. In tal modo, si è consentito che i poteri costituzionali in materia finanziaria, che essi possedevano, si atrofizzassero per il non uso. Molte assemblee legislative, come la Camera dei Comuni britannica e il Congresso degli Stati Uniti, dispongono di meccanismi che consentono di studiare l'efficacia dell'azione di governo e di valutare i punti forti e quelli deboli dei programmi governativi. Originariamente, i meccanismi di scrutinio finanziario avevano il compito di accertare che le somme spese dai dicasteri governativi corrispondessero a quelle stariziate dal Parlamento. Gli organi cli scrutinio, generalmente dotati di autonomia rispetto all'esecutivo, e dipendenti esclusivamente dal Parlamento, esaminavano la spesa dei dicasteri per accertare che non venissero spese somme illegalmente o in maniera 'errata. In tempi più recenti, il sindacato contabile sulla spesa governativa ha assunto un più ampio significato. Oggi esso consiste anche nell'accertare che gli enti governativi spendano le somme loro assegnate in modo efficiente ed efficace. Le operazioni di verifica dell'« efficienza » possono anche portare a suggerire esempi di metodi

alternativi per il raggiungimento dei fini voluti. Il sistema autonomo di verifica più evoluto

è quello del Generai Accoanting OfJice ('GAO) americano, agenzia del Congresso (Mosher, 1979). A un gradino più in basso, corrispondente a quanto faceva il GAO 15 anni fa negli Stati Uniti, si colloca l'Ufficio del Comptroiler and Auditor Generai britannico. L'esperienza del GAO, che attualmente impiega oltre 5000 funzionari, serve ad illustrare sia il valore sia i limiti di un ente autonomo la cui funzione è di osservare con occhio critico il governo all'opera. Un ente simile, per quanto ampio, può svolgere solo un limitato numero di indagini annualmente, tenuto conto delle dimensioni dell'intero settore pubblico. Anche se le sue denunce più clamorose attirano una certa pubblicità, è difficile 'ravvisare gli effetti del suo 'lavoro nei contenuti delle nuove decisioni di natura politica. Malgrado tali limiti, tuttavia, resta valida la tesi in favore degli enti di verifica. Essi sono indispen'sabili per fornire ai rappresentanti eletti una visione autonoma dell'attività del governo che altrimenti verrebbe fornita 'esclusivamente dagli stessi uffici governativi. Ma gli enti preposti alla verifica non offrono una risposta del tutto soddisfacente al problema di un feedbach politico adeguato in uno « stato del benessere » notevolmente decentrato. La Camera dei Comuni britannica nel 1979 ha modificato il proprio sistema di' Commissioni di indagine 'per fornire un a'ltro mezzo di « sorveglianza » sulle operazioni del governo. Esistono ora 13 Commissioni di indagine, composte da parlamentari senza incarichi ministeriali, che hanno il compito di vagliare l'operato dei dicasteri governativi. E' ancora troppo presto per poter esprimere un giudizio sull'efficacia della loro azione. Certamente è stato interrogato un gran numero di funzionari ministe-


16 riali e di rappresentanti di gruppi di pressione e sono state raccolte valide informazioni sul funzionamento della macchina governativa. Ma di solito, la « base » elettorale e i singoli utenti dei servizi pubblici non vengono interpellati. Quando si vuole avere l'opinione del pubblico in genere ci si rivolge ai rappresentanti di gruppi organizzati. In tal modo, l'immagine che si riceve dei servizi proviene o dai ministeri o dai gruppi suddetti. C'è sempre il pericolo, inoltre, che le commissioni legislative facciano l'apologia dei dicasteri che hanno il compito di sottoporre ad esame. Sia l'esempio britannico, sia quello americano, offrono campioni di un simile comportamento. Quando, ad esempio, i governi vogliono ridistribuire o modificare la spesa per la difesa, le commissioni parlamentari preposte a tale settore si muovono subito in appoggio del punto di vista ministeriale. Quindi, a meno che le commissioni parlamentari non riescano ad ottenere una valutazione autenticamente indipendente dell'attività di un dato dicastero, è improbabile che esse possano dimostrarsi un efficace contraltare del potere burocratico. Per la maggioranza dei parlamentari il compito di una attenta lettura tra le righe dei dettagliati rapporti sull'attività dei dicasteri governativi non costituisce un impeno prioritario. A prescindere dalle costanti richieste di maggior spesa, pochi tra i rappresentanti eletti, fino al verificarsi delle crisi economiche degli anni Settanta, prestavano soverchia attenzione al processo di bilancio. Essi pensavano che questo aspetto dell'attività parlamentare fosse ai margini tecnici della politica, elemento di scarso interesse per loro, per i loro collegi e per i mass media. Quando venivano loro offerte occasioni di discussione in materia, essi non le coglievano. In Gran Bretagna, dove dal 1970 sono stati tenuti regolari dibattiti sui

dati forniti dal PESC pubblicati nel libro bianco della spesa annuale, gli interventi sono stati profondamente sconfortanti, i dibattiti opachi e la partecipazione scarsa. Le crisi economiche della metà degli anni Settanta hanno colpito l'attenzione dei parlamentari di molti paesi. Essi hanno scoperto che i propri elettori e gruppi di pressione continuavano ad esigere maggiori e migliori servizi, ma volevano anche pagare meno tasse. Una volta chiuso il rubinetto della crescita economica, i servizi in espansione potevano esser forniti solo a costo di maggiori imposizioni fiscali o di prestiti. Si rendeva evidente l'esistenza di alcuni limiti all'aumento delle imposte. Nel momento in cui il wel/are state aveva raggiunto l'apice dello sviluppo, il fisco aveva cessato di essere un mezzo di riequilibrio tra ceti ricchi e ceti poveri per trasformarsi in fattore di ridistribuzione nei confronti dell'intera massa della popolazione, ripartita a seconda dei vari stadi del ciclo della vita. Se si volevano conservare ed ampliare i servizi sociali in un periodo di crescita zero, tutti avrebbero dovuto contribuire. In tal modo, i politici si sono trovati presi nella morsa di un dilemma: il pubblico continuava a far pressione per avere servizi migliori; la burocrazia li appoggiava per difendersi dagli attacchi e i contribuenti obiettavano all'ulteriore aumento dei carichi fiscali (Jay, 1976; King, 1978). Così, l'interesse nuovamente suscitato a favore del controllo parlamentare sulla spesa governativa con la legge sul bilancio del Congresso degli Stati Uniti del 1974, con la riforma italiana dél 1978 e con gli sviluppi della Commissione Ristretta britannica del 1970 e 1979, può essere attribuito alla percezione, da parte dei parlamentari, di alcuni evidenti mutamenti degli umori politici dell'elettorato. In alcuni paesi, l'interpretazione di tali umori è stata resa facile per gli uomini politici, poiché essi han-


17 no assunto la veste di veri e propri movimenti politici. L'approvazione della « Proposition 13 » in California, i limiti al bilancio posti in molti altri Stati in USA, la costituzione di veri e propri partiti contro le imposte, sono tutti esempi apparsi come una prova evidente del mutato atteggiamento del pubblico. La Gran Bretagna nel 1979, gli Stati Uniti nel 1980 hanno insediato governi impegnati a ridurre spesa pubblica e tasse. Per contro, nel 1981, i francesi hanno eletto un governo socialista che ha interrotto un lungo periodo di regimi conservatori; ma esso sembra molto attento al problema dei vincoli di bilancio.

A'TTEGGIAMENTO DELL'ELETTORATO

E' difficile reperire prove sicure circa l'atteggiamento dell'elettorato nei confronti della spesa pubblica e del fisco. Pochi tra i principali sondaggi di opinione sulle elezioni recano domande che consentano di ricavare direttamente dati pertinenti in materia. A quanto è dato rilevare, sembra che sussista un costante interesse nei confronti del settore pubblico quale fonte di sicurezza sociale, in uno con l'aspirazione ad un minor carico fiscale. Esiste anche una qualche prova che un aumento delle imposte sarebbe preferibile ai tagli di spesa. Ma, finora, nessuna indagine ha permesso di accertare se coloro i quali sono tuttora favorevoli ad •un- aumento dell'onere fiscale siano essi stessi dei contribuenti. Tale questione assume particolare importanza nel caso degli enti locali britannici in cui i contribuenti, cioè le aziende che pagano le imposte sul patrimonio, possono non essere elettori, mentre gli elettori che sono utenti dei servizi in loco, spesso non sono contribuenti, sia perché non possiedono patrimoni tassabili, sia perché godono di esenzioni in materia di imposta patrimoniale. E' tut-

tora impossibile dire con certezza che cosa pensano coloro che sono sia contribuenti sia utenti di pubblici servizi circa il corretto equilibrio tra forniture e costi. Vi sono, in merito, alcune eleganti teorie di cui occorre, peraltro, provare la validità. Anthony Downs (1966) nel suo studio sul

Perché il bilancio governativo è troppo ridotto in democrazia sostiene che l'elettore è meglio informato sull'incidenza delle imposte di quanto non lo sia in materia di benefici che possono derivargli dalla spesa pubblica. Egli vota, perciò, per il partito che promette il minor carico fiscale, e quindi un più ridotto paniere di spesa pubblica. Questa interpretazione del rapporto tra coscienza in fatto di spesa e imposizione fiscale, viene respinta da Sam Britten nella sua opera su Le contraddizioni economiche della democrazia (1975). Egli ritiene che l'elettore abbia una chiara idea dei benefici che a lui derivano dalla spesa pubblica, ma pensa che spetti pagarli a qualcun'altro attraverso il fisco. Quindi, egli sceglie il partito che offre la maggior mole di beni perché non si rende conto che sarà lui stesso a doverli pagare. Né l'una né l'altra di queste teorie è stata sottoposta ad un vaglio rigoroso attraverso indagini sull'orientamento degli elettori. Occorre perciò mettere insieme vari pezzi di ricerca per trarre una qualche attendibile indicazione. In realtà, i risultati con.fondono. Il problema è che l'elettorato conosce assai poco le dimensioni e la natura dei programmi di spesa pubblica ed ha una scarsa familiarità con il sistema fiscale. Una conoscenza perfetta, da parte degli elettori, naturalmente non è postulata né da Downs né da Britten, quanto ai criteri di scelta, ma una certa familiarità con essi occorrerebbe per qualunque modello di elettore « razionale ». Un recente sondaggio di opinione in Gran Bretagna concernente il costo, per il paese, dell'appartenenza alla CEE ha rivelato che ol-


18 tre la metà degli interpellati ritenevano che le spese per la Comunità fossero più elevate di quelle imposte da qualsiasi altro programma sociale di primaria importanza (leggi: sanità e istruzione). Essi non sono stati in grado di formulare una sia pur approssimativa graduatoria dell'ordine di grandezza delle principali categorie di spesa. Gli studi effettuati negli Stati Uniti hanno rivelato un altrettanto scadente livello di conoscenza sui fatti macroscopici in materia di spesa pubblica. Tenuto conto di sì scarse cognizioni da parte del pubblico, non sorprende che esso non sia in grado di espri-. mere chiari e non ambigui segnali alla classe politica circa l'evoluzione dei bisogni e circa il prezzo che esso ,è disposto a pagare per soddisfarli. E' comprensibile, pertanto, l'affidamento riposto dalla classe politica sulle informazioni e sui segnali provenienti dai gruppi di interesse e dai burocrati. Sarebbe errato, peraltro, concludere che dato che l'elettorato non è capace di formulare una graduatoria precisa dell'ordine di priorità tra le varie ampie categorie di spesa pubblica né di valutare prontamente gli « scambi di concéssioni » tra spesa e fisco - sia del tutto ignorante nei confronti delle più importanti questioni che si pongono oggi ai responsabili del bilancio statale. Gli elettori sono gli utenti delle attività dello Stato. Essi sono i «consumatori » dei servizi scolastici e sanitari e sono loro che fruiscono del denaro che viene loro ridjstribuito sotto forma di assicurazioni sociali. Essi hanno senza dubbio opinioni proprie circa l'efficienza e l'efficacia di tali programmi. Ma le loro esperienze individuali non vengono facilmente recepite nei sondaggi d'opinione. Le loro voci non sono ben orchestrate. Essi non si associano facilmente per esprimere con chiarezza i propri punti di vista all'interno del sistema politico. L'ordinamento rappresentativo tradizionale non si è messo in condizioni tali

da soddisfare le esigenze di un moderno wel/are state burocratizzato. E' perciò difficile che la classe politica possa discernere le tendenze e i bisogni in evoluzione e formulare nuovi obiettivi, chiaramente definiti, indipendentemente dalla burocrazia. L'apatia e la confusione degli elettori è già evidente in molti paesi democratici a mano a mano che scade la fiducia nelle capacità dello Stato. In ultima analisi - si dice se gli uomini politici non sono in grado di governare, perché preoccuparsi di eleggerli?

CONCLUSIONE: L'ARTE DI CREARE FLESSIBILITÀ

E' stato dianzi sostenuto che la crescente preoccupazione per la flessibilità del bilancio non 'è semplicemente dovuta alle attuali difficoltà economiche. L'esigenza di flessibilità è fondamentale e nasce dalla natura stessa del sistema di sicurezza sociale che caratterizza il wel/are state. L'assunzione collettiva di rischio implica 'la necessità di adeguamenti collettivi a mano a mano che mutano i bisogni della società e le condizioni economiche. Anche se le economie, del mondo occidentale avessero continuato a crescere, le dimensioni e la natura del settore pubblico, in ultima analisi, avrebbero imposto alla classe politica di riconoscere la necessità di operare adeguamenti di bilancio. Nei primi decenni del dopoguerra il bisogno di tali adeguamenti rimaneva celato perché il settore pubblico non si era completamente sviluppato, perché i livelli della crescita economica consentivano l'espansione dei bilanci pubblici con una rapidità senza precedenti. La classe politica era in tal modo esentata dall'arduo compito di scelta nella distribuzione degli stanziamenti. Quando, di volta in volta, le circostanze econo-


19 miche imponevano loro un qualche adeguamento, essa era sempre in grado di ricorrere all'imposizione fiscale. Una volta che tale strumento è divenuto meno disponibile, essa ha fatto ricorso ai prestiti per pagare i servizi correnti. Tale risorsa si è ora virtualmente esaurita. Finora i politici non si erano mai trovati a dover revocare in dubbio i propri stessi fini e ad effettuare un vaglio critico dei programmi in atto. Quel momento sta avvicinandosi rapidamente in tutti i paesi e, in alcuni di essi, è già arrivato. Anche a voler sposare la più ottimistica tra le possibilità di futuro progresso economico e a voler sperare di recuperare i passati ritmi di crescita della produttività industriale, la pura e semplice dimensione raggiunta dalla sicurezza sociale e l'inevitabile ritardo della crescita complessiva dell'economia stanno ad indicare che in futuro sempre maggior attenzione dovrà esser riservata agli adeguamenti dei pubblici bilanci in base ai mutamenti strutturali di natura demografica ed economica. Attualmente, la nostra capacità di rivedere teorie e tecniche di bilancio è messa duramente alla prova dalla necessità di adeguamento alla stagflation ed alla linea politica che si impone per combatterla. Le esigenze fondamentali di lungo periodo in materia di redazione dei bilanci sono di origine sia economica sia •politica. Dal punto di vista economico, occorrono nuovi strumenti che consentano di apportare adeguamenti in un vasto settore pubblico, prioritariamente volti alla partecipazione al rischio da parte dei singoli, in una economia con crescita rallentata, soggetta a variazioni demografiche e strutturali. Dal punto di vista politico, nuovi strumenti di programmazione del bilancio devono aiutare i politici a comprendere le suddette esigenze economiche di adeguamento ed i limiti dei possibili ulteriori impegni. Essi

devono anche aiutare la classe politica a comunicare con maggior chiarezza all'elet torato le condizioni e i limiti d'impiego delle risorse, in base ai. quali devono esser prese le decisioni in merito alla spesa pubblica. Gli strumenti di bilancio devono anche incoraggiare gli uomini politici a guardare con occhio più critico le proprie finalità e i propri obiettivi. Infine, tra gli strumenti della gestione del bilancio devono figurare più efficaci forze equilibratrici, capaci di fornire una valutazione autonoma circa la funzionalità dei servizi governativi. Un'ovvia, ma alquanto drastica, maniera di limitare l'esigenza di adeguamenti sul piano pubblico potrebbe consistere nel restituire ai nuclei familiari ed alle aziende una parte dell'assunzione di rischio, privatizzando una più vasta fetta di servizi sociali. In tal modo si affiderebbe al settore privato il potere di decisione, in materia di produzione, attraverso la creazione, ad esempio, di condizioni più favorevoli allo sviluppo di scuole, complessi sanitari e compagnie di assicurazione privati. Si potrebbe inoltre (o, invece) privatizzare le decisioni in materia di acquisti, facendo un maggior ricorso ai prezzi di mercato per i servizi sociali e per l'assicurazione sui redditi, riducendo i sussidi nel settore dei « consumi pubblici », possibilmente attraverso un aumento dell'integrazione dei redditi a titolo compensativo. I detentori del potere decisionale politico sarebbero così messi in grado di evitare di dover prendere numerose, difficili decisioni in materia di •adeguamento. Ma vi sarebbe un prezzo da pagare, quasi per definizione, in termini di minor sicurezza, pe'r alcuni individui e per alcune aziende. Un più rilevante trasferimento ai settore privato delle decisioni correnti, relativamente al bilancio pubblico è, peraltro, un'alternativa scarsamente realistica in tutti i paesi.


20 Occorre, perciò, cercare di creare una maggiore flessibilità nel quadro dei bilanci pubblici attuali. La flessibilità dovrebbe essere introdotta fin dalla fase progettuale in materia di decisioni sulle scelte, di programmi e di organizzazioni operative. Una maggiore flessibilità del bilancio può comportare un generale accorciamento della durata dell'impegno dei programmi e dei contratti di spesa. Si potrebbe fare un più frequente uso della cosiddetta « legislazione del tramonto », fissando esplicitamente sin dall'inizio un limite di tempo per la revisione del programma in questione senza limitazioni di sorta. La possibilità di scartare vecchi programmi può divenire motivo di preoccupazione politica altrettanto quanto lo è quella dell'avvio di programmi nuovi. Ciò potrebbe comportare una più accorta determinazione anticipata dei costi dei programmi da varare e un più serio e costante sforzo di valutazione dei programmi in corso a mezzo di revisioni a livello politico ovvero mediante un più 'largo impiego di criteri di determinazione dei prezzi pubblici. E' possibile che anche le decisioni di spesa a lungo termine comportino clausole limitative circa le condizioni economiche e i finanziamenti disponibili. E così via. Può darsi che occorra rendere idoneo il settore pubblico - cioè tutte le sue componenti: dagli enti statali e dalle organizzazioni preposte ai servizi civili agli uffici e ai dipendenti pubblici - per impieghi muitipii. Ciò può comportare, come conseguenza, che gli enti statali vengano meno rigorosamente designati per compiti specifici, siano più multi-funzionali e disposti a competere per l'assegnazione di nuovi programmi e nuovi compiti, attraverso la ristrutturazione delle sedi di ufficio e la revisione dei contratti. Un ruolo importante e necessario, nel caso di iniziative del genere, spetta all'assetto delle carriere statali e alla ri-

forma dei contratti di impiego, sì da creare maggiore mobilità tra le funzioni dei dipendenti statali e tra l'impiego pubblico e quello privato. Non si accede, tuttavia, di norma, alla flessibilità senza alcun costo. La creazione di flessibilità può com'portare dei sacrifici rispetto alla maggiore efficienza e sicurezza che possono derivare soltanto da un impegno a lungo termine. Ai dipendenti civili può non esser gradita l'idea di una eventuale riqualificazione, mentre l'uso, per scopi molteplici, delle sedi degli uffici può rivelrsi costoso. Ciò sta semplicemente a significare che si deve cercare di ridurre al minimo i costi anche per quanto attiene all'attuazione della flessibilità. C'è sempre, peraltro, la possibilità che la flessibilità, nel caso degli enti statali, talvolta possa ben essere ottenuta senza spese, attraverso l'aumento della produttività, apprestando nuovi incentivi ed evitando alcuni effetti nega tivi dell'invecchiamento dell'organizzazione. Conseguire una maggior flessibilità di bilancio alla lunga richiede qualcosa in più che non un semplice cambiamento delle tecniche del bilancio e della programmazione. Si presuppone, infatti, in uno con 'la capacità di comprensione, l'accettazione, da parte dell'elettorato, dell'esigenza della flessibilità quale condizione per conferire vitalità economica al sistema di sicurezza sociale. Un modo per ottenere tale accettazione potrebbe esser quello di porre direttamente davanti ad ogni singolo elettore il maggior numero possibile di scelte difficili: il che comporterebbe un maggior grado di decentramento politico. Esistono, però, ovviamente, dei limiti circa il grado di decentramento a cui ci si può spingere in quanto la partecipazione collettiva al rischio e la solidarietà dei sistema di sicurezza sociale si estendono naturalmente oltre i confini delle singole municipalità.

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