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rassegne e documenti

Istituzi Il Presidente della Repubblica in Italia: interpretazioni giuridiche e disegni politici di Marcello Romei i L'imparzialità presidenziale: una ricostruzione dai molteplici significati

4 Tentativi e difficoltà di una ricostruzione unitaria della figura del Presidente della Repubblica

Il potere di esternazione ed il ruolo politico del Capo dello Stato

11 Il Presidente della Repubblica come punto di riferimento nel sistema dei partiti: i collegamenti tra Capo dello Stato e forze politiche -

14 Quale ruolo per il Presidente?

18 Indice bibliografico

L'interesse per la figura, le funzioni e il ruolo del Presidente della Repubblica nel nostro ordinamento politico-costituzionale ha ricevuto nuovo impulso e dimensione da vicende politiche recentissime e da iniziative dello stesso Capo dello Stato più lontane nel tempo ma non per questo meno rilevanti. Fra queste ultime vorremmo ricordare il messaggio inviato da Leone alle Camere il 15 ottobre del 1975. Si tratta infatti dello strumento di maggior risonanza pubblica sia t'ra quelli che la nostra Costituzione riconosce espressamente al fine della manifestazione del pensiero del Capo dello Stato, sia tra quelli che, allo stesso fine, si sono ormai affermati nella prassi repubblicana. La veste istituzionale, le forme e i modi di attuazione, la particolarità del destinatario, la controfirma del Presidente del Consiglio, anche nel caso la si consideri come « dovuta », l'eccezionalità dell'atto nella prassi politica italiana, unite in questo caso alla vastità dei suoi contenuti, sono tutti fattori che hanno contribuito a stimolare la diffusione del messaggio e quindi l'attenzione nei confronti del Presidente e dei suoi atti. A tal punto che si può legittimamente considerare ta-


2 le rinnovata attualità uno dei risultati più rilevanti del messaggio stesso, al di là delle pur significative controversie che hanno potuto suscitare svariati fattori tra loro interagenti quali l'opportunità politica dell'atto, l'estensione e il merito dei suoi contenuti e il tipo di riscontro che a*iebbe dovuto ricevere da parte delle Camere. Sulla controfirma come atto dovuto v. da ultimo l'articolo di Lsoi'ou,o EUA, Tutto nel segno della Costituzione del 75; una impostazione in parte diversa, nel senso dell'opzionalità quale adesione del Governo, si legge invece nella voce Messaggio di Morzo del 76. L'unico precedente all'iniziativa di Leone, e cioè il messaggio alle Camere controfirmato inviato da Segni il 17 settembre del 1963, era contenutisticamente tanto più limitato da spingere Leopoldo Elia (art. cit. p. 2) a definire quello di Leone il «.. primo caso di 'messaggio globale' controfirmato..... Ai fini della ricostruzione della posizione presidenziale può essere utile ricordarne brevemente i temi. Come Leone iimnediatamente chiarisce, il messaggio vuole essere un Invito ai pubblici poteri, alle forze politiche e sociali e a tutti i cittadini ad assumersi nello spirito <Iella Costituzione l'impegno per il i-innovamento dell'azione legislativa, politica e amministrativa e dello stesso costume civile. Esso indica poi una serie numerosa di problemi la cui soluzione è ritenuta vitale per le Sorti della Repubblica: la necessità di una legislazione più tempestiva e coordinata; la costruzione di un vero centro di direzione governativa collegata al rilancio della programmazione; le necessità di un riordinamento della pubblica amministrazione, della razionale attuazione dell'ordinamento regionale e della ristrutturazione del CNEL; la definizione delle iniziative concernenti la riforma del Codice penale militare; la necessità di andare al fondo del tema della crisi dell'amministrazione della giustizia e del dilagare della criminalità; la necessità di un rilancio della politica economica a favore del Mezzogiorno, di nuovi indirizzi retributivi, di rimedi contro la fuga dei capitali e contro l'assenteismo dei lavoratori; la necessità di un adeguato sviluppo dell'edilizia popolare, di un'organica regolamentazione urbanistica e di garantire congrui livelli di investimento; la necessità dell'attuazione degli artt. 39 e 40 Costituzione per una regolamentazione del diritto di sciopero; la necessità (li colpire con rigore i fenomeni di corruzione, la necessità di riconsiderare i proplemi della rieleggibilità del Capo dello Stato, del semestre bianco e della supplenza; la costruzione europea come metodo per superare la specifica crisi di identità e di valori della democrazia italiana.

Occorre però sottolineare che la figura del Presidente della Repubblica è stata costantemente presente sulla scena costituzionale e politica del nostro paese in maniera spesso molto più penetrante anche se pubblicamente meno nota. Nei confronti dell'opinione pubblica infatti è stata a lungo imposta dalle forze politiche che ne traevano vantaggio, e in primo luogo dalla D.C, l'immagine della Presidenza della Repubblica come superiore magistratura morale, istituzione imparzialc, identificazione vivente e garante dell'unità e della continuità dello Stato, sottratta perciò alle lotte e agli interessi politici di parte; immagine, come si legge in un editoriale di « Politica del Diritto » del 1972, « - - - teorizzata nei primi anni '50 sulla base di una concezione costituente carica di diffidenza nei confronti del potere personale e tutta protesa verso la ricerca, per il Presidente della Repubblica, di uno spazio non meramente formale, ma tuttavia estraneo alla sfera politica » (p. 775). Per una analisi dei lavori della Costituente sull'istituto del Presidente della Repubblica si può vedere il primo di una serie di articoli pubblicati da MASsIMo RivA sulla rivista « Comunità »: Il Presidente della Repubblica in Italia: I. I lavori della Costituente, 1967.

Tale interpretazione ha trovato terreno fertile nella concezione radicata presso l'opinione pubblica dell'istituto monarchico del periodo fascista ed è stata alimentata dalla situazione di monopolio del potere in cui si venne a trovare la Democrazia Cristiana dopo il '48. La leadership incontrastata di De Gasperi nel partito e nella coalizione di governo mise, in ombra la figura e gli atti di Einaudi, Capo dello Stato fermanente voluto dallo stesso De Gasperi contro la candidatura di un De Nicola troppo scrupoloso e favorì quindi, da un lato la diffusione di quella interpretazione e, dall'altro, il suo sfruttamento a fini politici da partè della D.C. Ben presto, infatti, criticare l'operato del Presidente rappresentante e garante in una posizione di imparzialità dell'unità e della continuità dello Stato, finì per significare correre il pericolo di essere

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pubblicamente accusati di volersi porre contro e fuori lo Stato. Immediatamente dopo l'invio del messaggio alle Camere di Leone fu compiuto un interessante sondaggio sulla popolarità del Presidente della Repubblica (v. G. INvmNIzzI, Questo Leone è una tigre di carta, 1975). Da tale inchiesta risulta che ancor oggi il 10% degli italiani considera pericoloso esprimere giudizi sul Capo dello Stato, che il 16% attribuisce al Presidente una 'rnera funzione simbolica ma, ancor più, che il 70% di quel 68% che era a conoscenza del messaggio alle Camere di Leone lo ritiene del tutto inutile a fini pratici.

Si cominciò subito cioè, da parte di una D.C. in grado di scegliere, eleggere e condizionare propri candidati, a sfruttare in senso distorto quella complessiva e difficile funzione di imparzialità e di garanzia delineata dalla Costituzione italiana per il Presidente della Repubblica e teorizzata dalla dottrina, nonché quel complesso di -rilevanti e delicatissime attribuzioni conferitegli al fine dell'espiicazione della funzione stessa. Funzione e attribuzioni furono infatti asservite alla garanzia della continuità e della stabilità delle situazioni di potere conquistate nel '48 dalla D.C., furono cioè immediatamente svuotate nella pratica di ogni contenuto di imparzialità e di garanzia del libero, democratico e continuo sviluppo della vita politica complessiva del nostro paese. Come sottolinea Massimo Riva, « Rispetto a quello di rappresentante dell'unità nazionale, nella figura del Capo dello Stato si accentuò il ruolo di garante della Costituzione, un garante tuttavia 'sui generis', il quale, più che a richiamare il governo a rispettare la Costituzictne attuandone gli istituti fondamentali, si. limitava a dare l'avallo di legittimità costituzionale all'attività dell'esecutivo » (Il Presidente della Repub-

blica in Italia: Il. Einaudi: dall'età degasperiana al monocolore d'affari, 1968). Bisogna poi considerare che i partiti della sinistra vennero a trovarsi in quegli anni in urta situazione diametralmente opposta a 4uella democristiana: oberati da preocc'upazioni di reinserimento nel gioco politico, essi sottovalutarono prima e furono poi condizionati, anche nei d-

retti confronti dell'istituto e dell'attività del Capo dello Statò, dall'importanza man mano raggiunta dalla posizione presidenziale proprio ai fini di quel reinserimento. Segno evidente ditale importanza si può senza dubbio considerare l'immagine sempre più di asprissima battaglia assuha dall'elezione presidenziale dal '55 in p'i, cioè immediatamente dopo il ridimensionamento della forza parlamentare .democristiana: l'estremo interesse dei partiti d'opposizione al proprio inserimento nelle maggioranze elettorali dei diversi presidenti, la correlativa irrinunciabilità alla posizione presidenziale delle forze al potere, la pesante ingerenza di forze politiche straniere (il Vaticano e gli Stati Uniti soprattutto) sono chiaramente finalizzate alle possibilità di condizionamento di un istituto che - potendo influenzare tramite un uso estensivo dei propri poteri,' gli equilibri politici contingenti si pone sempre più come quadro indispensabile di ogni- disegno politico di lungo respiro. D'altra parte vanno tenuti presenti anche i grossi errori di valutazione compiuti dalle sinistre nei confronti della Presidenza Gronchi e anche di quella Saragat, per lungo tempo considerate politicamente favorevoli; errori derivanti da un'astràtta valutazione delle perscine che ricoprivano la carica e da giudizi puntuali di singoli atti presidenziali, non sorretti da un sufficiente approfondimento del ruolo complessivo dell'istituto nel sistema politico italiano. A questo proposito si possono vedere gli ultimi due articoli di M. RIVA su c Comunità :

Il Presidente della Repubblica in Italia. III: Gronchi e la « nuova fase », 1968; IV: Il c dovere « di Gronchi, 1969. Per una storia delle sei elezioni presidenziali succedutesi in Italia si possono invece legge-

re di G. Dx CAPUA, Le chiavi del Quirinale del 1971 e di V. Gosazsio, Il sesto presidente, del 1972.

La conseguenza più immediata dei - condizionamenti impcisti da tale interpretazione della Costituzione è stata che i dibattiti, le polemiche e le critiche che hanno frequentemente investito la Presidenza della Repubblica così velatamente sono giunte all'esterno da poter essere colte nella loro pienezza solo dagli « addetti ai

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4 lavori .. Infatti, abbiamo detto che ogni atto presidenziale trova commentatori numerosi disposti ad ammantano pubblicamente di imparzialità e che scelte di strategia del consenso, al fine del reinserimento nel gioco politico, costringevano e ancora in parte costringono i partiti di sinistra a fare i conti con una opinione pubblica condizionata dal mito del Capo dello Stato imparziale, tutore della Costituzione e simbolo vivente dello Stato nella sua Unità. Ma bisogna aggiungere che vanno distinte interpretazioni profondamente diverse dell'imparzialità presidenziale. Di essa infatti si parla anche come di un obiettivo costituzionale ancora tutto da raggiungere, cioè in senso ben diverso da quello di chi dell'imparzialità fa uso non solo per giustificare e strumentalizzare ogni posizione del Capo dello Stato, ma anche per attribuirgli una serie sempre più rilevante e sostanziale di poteri. E questa la posizione, solo per citarne una tra le più recenti, di G. Cuuam, I poteri sostanziali del Presidente della Repubblica, del 1972. Nell'altro senso vanno invece letti tutti gli articoli degli esponenti comunisti e in par ticolare i due più organici di E. PmNA, Il potere di messaggio del Presidente della Repubblica del 1964 e La Costituzione e il Presidente, del 1971.

Appare quindi evidente come in un simile quadro le poche voci criticamente

più esplicite - ci riferiamo soprattutto alla ricostruzione delineata nel 1960 da Esposito (1) - siano state sempre sostanzialmente isolate, sottovalutate e neutra-

lizzate; l'imparzialità e ancor più la simbolicità hanno continuato così ad essere le caratteristiche presidenziali più note perché più imposte all'opinione pubblica. Per trovare quahhe sintomo di novità in questo atteggiamento bisognerà aspettare molti anni e molte vicende politiche. Il contraddittorio ingresso dei socialisti al governo, la rapida crisi delle ipotesi riformistiche del centro-sinistra, il fallimento della grande socialdemocrazia e il declino della struttura di potere democristiana sotto la spinta demistificante e demitizzante dei movimenti di base ingigantitisi sul finire degli anni '60 aprono infatti spazi nuovi alla critica e alla coscienza politica e istituzionale: così, se pur con maggiori lentezze e resistenze, annhe una istituzione « segreta » come la Presidenza della Repubblica, finisce per essere inevitabilmente coinvolta dalla sempre più caotica situazione interna e dalla sempre più incerta egemonia del partito di maggioranza relativa, costante punto di riferimento e/o sostegno finò ad oggi di tutti i Presidenti. TENTATIVI E DIFFICOLTÀ DI UNA RICOSTRUZIONE UNITARIA DELLA FIGURA DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Obiettivo preminente e al tempo stesso cardine di tutto l'interesse costante, anche se meno noto pubblicamente, nei confronti della presenza altrettanto costante e incisiva del Capo dello Stato sulla scena politica italiana, è proprio la

(1) In pieno clima imparzialistico e di fervore per l'esperienza gronchiana, Esposito sostiene che il Capo dello Stato «... non differisce dalle altre istituzioni per la qualità del potere esercitato ma è una delle istituzioni politiche che come le altre ma in via subordinata ha la possibilità di far valere le proprie direttive, tendenze, opinioni e che sopravanza le altre istituzioni costituzionali per posizione, non per funzioni » (p. 237); non solo ma che « ... finché nelle costituzioni parlamentari rimarrà l'istituto della controfirma, è da ritenere ancora viva la realistica concezione del Capo dello Stato come di una delle forze politiche dello Stato limitato nej poteri proprio per il timore della sua parzialità » (p. 234). Tutti gli interventi del Capo dello Stato non potranno quindi non essere determinati da una particolare, personale visione del bene comune. Da ciò la conclusione che « In sostanza la tesi del Capo dello Stato come organo politico imparziale o super partes appartiene al mondo delle ricostruzioni mistiche, non a quello delle definizioni realistiche del Capo dello Stato.» (p. 237). Tentando poi di individuare la funzione specifica del Capo dello Stato parlamentare, Esposito osserva che, se i suoi poteri sono subordinati, collaterali o meramente formali perché cedono davanti al potere prevalente del Parlamento e del Governo che ne gode la fiducia, in mancanza di un Parlamento o di un Governo, tali poteri riacquistano la loro pienezza e quindi il Capo dello Stato parlamentare ha « ... la possibilità di elevarsi in periodi di crisi a reggitore dello Stato » (p. 237).

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definizione della posizione, del ruolo e di conseguenza dei limiti dei poteri del Presidente della Repubblica nel sistema costituzionale italiano. Tale analisi costituisce infatti la premessa necessaria per valutare la correttezza della prassi politica dei vari presidenti in un. sistema che presidenziale di certo non è, né in senso francese né, tanto meno, in senso americano ma che, soprattutto per la cronica instabilità governativa che dal '53 lo contraddisiingue, finisce col dare imprevisto risalto alla particolarissima posizione di stabilità del Capo dello Stato, dotata di importanti e delicati poteri, molto elastica e sfumata nella delimitazione delle sue concrete manifestazioni, del tutto priva nella sostanza di responsabilità istituzionale. Se questa è la posizione più comune della dottrina nei confronti del problema della responsabilità politica del Capo dello Stato, posizione dalla quale non viene fatto conseguire di necessità un ruolo del Presidente meramente notarile (così ad es.. Sandulli nel '50, Gua rjno nel '51, Biscaretti sul Novissimo Digesto nel '58, Cuocolo sulla Rassegna di Diritto pubblico nel '59, Rescigno nel '67, Elia nel '75), non è mancato chi, per giustificare la possibilità del Presidente di prendere parte attiva all'indirizzo politico, ha configurato invece una responsabilità politica del Capo dello Stato che si concreterebbe alla - scadenza del mandato nella possibilità della rielezione (così, ad es., Galizia nel '54, Barile nel '58, Crisafulli nel '60, Valentini nel '65). Ricostruzione quest'ultima che appare in verità alquanto fumosa, forzata e in ogni caso sterile soprattutto in relazione alla indubbia lunghezza di un mandato garantito per sette anni.

I rapporti del Presidente con le Camere, con il Governo, con la Corte Costituzionale, con la Magistratura, con le Forze Armate, il significato stesso della controfirma ministeriale, sono infatti delineati in Costituzione in maniera senza dubbio poco chiara. Biscaretti di Ruffia (Le attri-

buzioni del Presidente della Repubblica, 1963, p. 269) tenta una via di spiegazione facendo appello ad « . . . un convincimento dei redattori della nostra Costituzione che un organo di tale importanza non sarebbe potuto sorgere interamente definito da una semplice delibera assembleare, ma avrebbe dovuto precisarsi e definirsi attraverso l'esperienza concreta dei primi

anni di vita della Repubblica italiana... D'altra parte bisogna dire che ventotto anni di prassi politica non hanno ancora contribuito in maniera determinante a questo chiarimento; anzi, per molti aspetti, il susseguirsi di presidenti diversi in situazioni politiche diverse ha reso sempre più difficile una ricostruzione unitaria dell'istituto. Infatti, fino ai primi anni '60 la gran parte (abbiamo ricordato, la diversa quanto fondamentale posizione di' Esposito) delle ricostruzioni unitarie della figura del, Presidente della Repubblica 'mostrano il condizionamento evidente della forza dell'interpretazione imparzialistica, pur nella loro diversità di occasioni, finalità e visioni politico-giuridiche e, a volte, nella loro contraddittorietà di contènuti, legata 'al tentativo di raggiungere il difficile equilibrio tra imparzialità e ruolo attivo del Capo dello Stato. Ma una volta ridotta fortemente la credibilità di tale interpretazione, per lo meno come schermo di strumentalizzazioni politiche e partitiche, sotto i colpi' della prassi e delle conseguenti posizioni critiche sempre più esplicite, si è giunti ad una situazione di stallo interpretativo della figura complessiva del Capo dello Stato preferendosi di gran lunga la valutazione di singoli atti ed episodi o di singole presidenze; al più si è tentata la rilevazione di tendenze comuni. A tale proposito si può notare come in questi 'anni si sviluppi, al punto da divenire quasi predominante, un tipo di letteratura di carattere non strettamente giuridico. Abbiamo visto come agli studi degli specialisti del diritto, senza dubbio prevalenti fino ai primi anni '60, si affianchino poi in maniera sempre più puntuale lavori di carattere storico, politico o giornalistico. Finita cioè, per forza di cose, l'epoca delle grandi ricostruzioni giuridiche della figura del Capo dello Stato, l'attenzione si sposta sulla storia e la cronaca delle presidenze o ancor più di singoli atti presidenziali che vengono commentati in egual misura da storici, politici, giornalistici e giuristi. Ciò non esclude del tutto le valutazioni giuridiche teoi-iche che divengono però più rare e difficoltose, costrette come sono a te-

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6 ner conto di una prassi mutevole e con. traddittoria sulla quale convergono, da più discipline, giudizi meditati.

un Presidente sempre meno protetto dal mito dell'imparzialità, sempre più pubblicamente controllato, in definitiva sempre più difficilmente utilizzabile a fini di lotta Per ricordare solo le ricostruzioni complessive politica. Da sinistra, invece, in particodella figura del Presidente della Repubblica lare da parte di alcuni studiosi socialisti, come organo, col passare degli anni, sempre da tempo meno preoccupati dai problemi imparziale, nonostante tutto, si possono citapolitici di reinserimento del proprio parre gli scritti di Galeotti nel '49, Marchi e Sandufli nel '50, Guarino neI '51. Giannini nel tito di quanto possa avvenire ancor oggi '53, Bozzini nel '54, Lucatello e Calamandrei in campo comunista, si è detto di recente nel '55, Dominedò nel '57 e nel '58, Barile e che un discorso realmente democratico, Biscaretti ancora nel '58, 'Meloni e Spadari pluralista e decentratore può ipotizzare nel '62. Ricostruzioni approfondite delle vicende ponon solo una delimitazione più precisa, litiche che hanno interessato le diverse Presima anche uno sfoltimento delle competendenze si trovano, oltre che negli articoli di ze presidenziali soprattutto per ciò che riM. Riva e nei lavori di Di Capua e Gorresio guarda i rapporti del Capo dello Stato con che abbiamo citato, anche in quelli di D. BaTOLI, Da Vittorio Emanuele a Gronchi, del gli organi collegiali da lui presieduti: il 61; di A. CONSIGLIO, Il presidente Gronchi, del Consiglio Superiore della Magistratura e il '62; di M. Imsao, La presidenza Saragat del Consiglio Supremo di Difesa. '71 e, per quanto riguarda la formazione dei Vero è che il tentativo di limitare in quegoverni, di G. ZAGREBELsKY, La formazione del Governo nelle prime 4 legislature repubt'licane sto modo i rapporti del Presidente con del 1968 e di D. NocIuA, G. RIzZA e L. EUA, « le greche e gli ermellini » può rimanere Le crisi di governo nella V legislatura durannei fatti del tutto sterile in presenza di te la presidenza Saragat, del 1971. una volontà contraria del Capo dello StaAlcuni anni dopo il citato lavoro di Esposito del '60, gli atteggiamenti critici, se pur dito: tuttavia, senza sottovalutare la preversi, verso la figura e gli atti del Presidente cisa volontà politica di delimitazione deldella Repubblica sono andati sempre più aule competenze presidenziali che così si mentando; ricordiamo solo i lavori più orgaesprimerebbe, tutto questo dibattito semnici: l'articolo di PERNA del '64; Gli atti del Presid6nte della Repubblica di VM.EnrIdI del bra testimoniare soprattutto l'imbarazzo '65; La responsabilità politica di Rescigno del e l'obiettiva difficoltà che provoca oggi la 67; l'articolo di ZAGREBELSKY del '68; Le espresriflessione sulla figura complessiva del sioni pubbliche di pensiero politico riflesso Capo dello Stato; infatti non è stata ansintomatico del potere del Presidente della Repubblica di m CArni del '69; La priidenza cora trovata un'altra chiave di interpretaSaragat: sette anni difficili di LA RoccA e i lazione unitaria che, senza essere scardinata vori di DI CAPUA E PERNA del '71; Le convenzioni costituzionali di RESCIGNO, La nuova stra- dalla prassi, corregga quella strumentaimente imparzialistica e ugualmente rietegia istituzionale di Ronor, Lo scioglimento delle Camere e la formazione del governo Ansca ad omogenizzare nella sostanza la dreotti di BASSANINI del 72; I « ruoli » del Pre- dottrina. sidente della Repubblica di ELlA del '73, ed infine Costituzione italiana e stato borghese ancora di RESCIGNO del '75..

'Per ciò che riguarda le proposte di trasformazione della forma di governo e, più in generale, di riforma delle istituzioni si possono leggere: il dibattito La Costituzione e la crisi; gli atti del convegno Incontro democratico e rifondazione dello Stato; la tavola rotonda Una Costituzione da ripensare del '73, e una serie di articoli, alcuni curati da Sensini per il « Corriere della sera » tra dicembre '73 e gennaio 14, altri pubblicati da « Il Tempo » tra aprile e maggio 1974. Per le proposte di parte socialista si può invece vedere il Commento di « Politica del diritto » del 15 Il Presidente, le greche e gli ermellini e l'articolo di R000r, Le troppe presidenze del Presidente Leone del 76.

Non è un caso quindi che oggi si sia arrivati da più parti a proporre delle sostanziali semplificazioni delle previsioni costituzionali in materia di Capo dello Stato: da destra si tenta di rispondere alla crisi' del sistema di potere democristiano invocando esplicitamente una serie di modifiche istituzionali di carattere sostanzialmente autoritario e accentratore; si propone tra l'altro anche di tra. sformare la forma di governo da parlamentare in presidenziale investendo direttamente di nuovi e sostanziali poteri Rescigno ha affermato nel '67 che la teo-


ria dell'imparzialità avrebbe retto solo se non fosse stata in contrasto stridente con la realtà politica quotidiana, cioè solo a patto che le forze politiche non usassero della Presidenza della Repubblica come strumento di lotta e che .il suo titolare non se ne servisse per entrare nel vivo della battaglia politica. Questo è tuttavia solo uno dei fattori che hanno contribuito al progressivo smantellamento di quella teoria. Secondo quanto si deduce dagli studi più volte, citati di Riva, Di Capua e Gorresio, lo sfruttamento a fini politici della Presidenza della Repubblica è iniziato immediatamente così come, per conseguenza, i comportamenti « politici » dei Presidenti che le forze moderate al potere e soprattutto la D.C. consideravano necessari ai piopri disegni. Proprio per bilanciare e difendere questa che era l'unica concretà realtà, oltre a tutti i possibili mezzi di persuasione, è stata utilizzata la stessa posizione di indiscusso potere per divulgare quella redditizia interpretazione imparzialistica della presidenza che, imposta ed accolta acriticamente e subito dall'opinione pubblica, da una parte ha legato le mani di chi volesse contrastarla e correggerla senza rendersi impopolare e, dall'altra, ha tratto dalla situazione di inferiorità e dagli errori di valutazione degli avversari ulteriori possibilità di affermazione. Per queste ragioni, ad incrinare tale teoria e portare allo scoperto la reale funzione assunta nella prassi dal Presidente della Repubblica, hanno contribuito soprattutto le falle aperte in quelle situazioni di potere e in quelle forze moderate che le egemonizzavano. La conseguenza più rilevante della imposizione all'opinione pubblica e quindi alle forze di opposizione di tale interpretazione della Costituzione è stata infatti progressivamente quella di assicurare al Presidente della Repubblica in modo, diremino, strisciante uno • spazio politico sempre più autonomo, ampio, sottratto a 'responsabilità e controlli sostanziali, che garantisse uno sfruttamento sempre maggiore dei poteri interpretati in maniera sempre più estensiva. Tale evoluzione è avvenuta, ed è stata al tempo stesso più evidente, parallelamente alla progressiva

perdita di credibilità politica delle forze conservatrici del paese e alla conseguente, esasperata instabilità governativa. Dalla ferma battaglia di De Gasperi 'contro De Nicola «... la figura di Capo dello Stato più vicina al modello dei costituenti . » ( L. Elia, I « ruoli » del Presidente della Repubblica, p. 87), per avere nel '48 alla Presidenza della Repubblica un uomo di fiducia come risultò poi Einaudi, si è giunti così alla situazione di « ... autentico ingorgo, sul Presidente, di decisioni cariche di effetti proprio e soprattutto sul terreno degli indirizzi. .. » sottolineata da « Politica del Diritto » nell'editorialé del '72 (p. 777) e spiegata con i probabili « ... dirottamenti intenzionali originati ..., 'dalla tentazione di trasferire decisioni importanti in sedi meno controllabili ... » ( p. 779). così prepotentemente ritornata alla ribalta la preoccupante ricostruzione dell'istituto del Capo dello Stato, quale reggitore dello stato in momenti di crisi del sistema, efficacemente delineata nel '60 da Esposito sulla scorta dell'esperienza della presidenza Gronchi. Ed è ben comprensibile tale costante attualità delle previsioni espositiane in un sistema politico come quello italiano in cui la cronica instabilità dell'esecutivo unita alle profonde divisioni politiche sembrano periodicamente condurre sull'orlo di crisi del sistema favorevoli al ruolo del Capo dello Stato come ultima istanza di continuità. ..

Rescigno (Costituzione italiana e stato borghese, '75) riprende oggi la ricostruzione di Esposito, che era stata immediatamente isolata e scarsamente approfondita nella sua lucida visione di una realtà avanzante nei fatti, e la pone nei suoi termini più espliciti configurandò il Capo dello Stato come la maggiore garanzia della sopravvivenza degli attuali assetti di potere: « Il Presidente della Repubblica non approva le leggi, però può rinviarle alle Camere con messaggio motivato ( ... ), cioè indirettamente partecipa alla funzione legislativa. Nomina cinque giudici della Corte Costituzionale (.-.) e cioè può influenzàre la composizione dell'organo che controlla la costituzionalità delle leggi. Il Presidente della Repubbli-

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8 ca non è organo giudicante però pre- Nasce così il mito del Capo dello Stato tutore e • custode della Costituzione... siede il Consiglio Superiore della Magistratura ( ... ), l'organo dirigente del po- Nessuna meraviglia dunque se di eleziotere giudiziario in quanto apparato ( ... ), ne in elezione, aggravandosi la crisi e Il Presidente della Repubblica non è il l'incertezza del capitalismo, la lotta per capo dell'apparato esecutivo, però dà l'elezione del Capo dello Stato diventa sempre più serrata e drammatica. L'orgaforma a tutti gli atti più importanti dello no Capo dello Stato è la chiave di volta Stato e cioè in qualche modo acquista potere rispetto a questi atti; comanda le - del sistema, la borghesia deve assolutaForze Armate e presiede il Consiglio Su- mente... ottenere che a questa carica premo di Difesa ( ... ) e cioè di bel nuo- vada l'uomo giusto... » (pp. 112-115). vo ha per lo meno influenza sulle Forze Armate; autorizza la presentazione di disegni di legge del Governo, emana i de- IL POTERE DI ESTERNAZIOE E IL RUOLO P0creti legge, i decreti legislativi e i rego- LITICO DEL CAPO DELLO STATO lamenti, e quindi conosce preventivamente tali atti e può in qualche modo, se Novità di rilievo sia nel quadro delle innon altro in forza di consigli autorevoli, terpretazioni della dottrina sia in quello condizionarne il contenuto. Il Presidente della coscienza politico-sociale possono della Repubblica nomina il Governo e quindi individuarsi in questi ultimi tempi scioglie le Camere e quindi, ..., il Presisulla spinta di una attenzione critica più dente ha voce decisiva sia nella formapuntuale ed esplicita proveniente da una zione del Governo che nella vita del Par- sinistra, anche dottrinaria, sempre meno lamento. Più in generale la regola per cui condizionata e più consapevole della netutti gli atti del Presidente della Repub- cessità della riflessione istituzionale e in blica debbono essere controfirmati dal particolare del controllo attento di una ministro proponente ( ... )nel mentre semistituzione monopersonale, potente e irbra sancire un controllo generale del Go-, responsabile. Si avanzano quindi non soverno verso il Presidente della Repubbli- lo ricostruzioni realistiche ma anche proca, riafferma contemporaneamente un poste concrete, interpretazioni restrittipotere generale di controllo del Presi. ve del dettato costituzionale (soprattutto dente della Repubblica verso il Gover- da parte comunista: v. in questo senso no e quindi verso l'apparato dello Stato. i due articoli di Perna più volte citati e Nella realtà, di fronte ad una solida quelli di Natta e Macaluso su « Rinascimaggioranza parlamentare.., i poteri del ta » del '71), o, come abbiamo visto, addiCapo dello Stato cedono e divengono... rittui-a proposte di revisione costituziosecondari ... Ma proprio in questo con- nale delle funzioni attribuite al Presisiste il suo ruolo essenziale, di essere e dente. divenire arbitro quando la lotta di classe, A ben vedere però sembra che la spinta scardinando il potere borghese, rende più efficace in tal senso si debba indifragile e debole la maggioranza parlainen- viduare nel crescente movimento di base tare, incerto e irresoluto il Governo... concretizzatosi nei recenti spostamenti È chiaro dunque che la funzione e il elettorali, che ha progressivamente dato significato dell'organo Capo dello Stato e dà sempre più corpo e potere a tali non si spiegano con la sommatoria... interpretazioni e a tali volontà politidei poteri attribuitigli in Costituzione; che. è la funzione essenziale e complessi- Tornando per un attimo al recente mesva dell'organo che spiega i singoli poteri saggio di Leone alle Camere, occorre sota lui attribuiti... Ecco perché il Capo tolineare come esso abbia fornito, sia dello Stato.., deve essere e apparire mi- nella sua genesi che nelle sue conseparziale: solo così può acquistare l'au- guenze (ci riferiamo all'intervista concestorità di ultimo baluardo contro il disa da Leone al « Corriere della Sera. sordine, solo in tal modo si legittima il del 28.8.75 in cui è possibile cogliere alcusuo intervento eccezionale nelle crisi ne interessanti considerazioni dello stesso

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9 Leone sul proprio ruolo di Presidente della Repubblica, e alla decisione presa il 2 ottobre '75 dalle Camere di non aprire alcun dibattito sul messaggio), l'immagine di un Presidente sostanzialmente isolato a livello politico e nel Paese. Eletto inaspettatamente alla suprema magistratura dopo una lunghissima battaglia da una stretta maggioranza di centro-destra, privo di un proprio seguito politico nel partito di provenienza e dellé simpatie di una sinistra sempre più forte nel Paese e politicamente condizionante, immediatamente sfruttato e coinvolto , nell'ultimo impopolare tentativo di arroccamento centrista operato dalla D. C. prima col monocolore democristiano di Andreotti a minòranza precostituita a scopi, elettorali, poi col governo di centro-destra sempre di Andreotti, oggetto di polemiche e di critiche anche violente, Leone ha finito coll'essere progressivamente spiazzato dal mutamento a tutti i livelli degli equilibri politici del Paese. La sconfitta democristiana nel referendum per il divorzio del maggio '74, il successivo sbandamento del partito di maggioranza relativa, il vistoso spostamento elettorale a sinistra nelle elezioni amministrative del giugno '75, la conseguente leadership della sinistra democristiana nel governo e nel partito hanno minato quei punti di riferimento moderati nel partito di provenienza e nel quadro politico complessivo sui quali Leone aveva potuto contare, assecondandoli, nei primissimi anni della sua presidenza. Una ricostruzione critica delle vicende dello scioglimento delle Camere del 12 si trova nel saggio di F. BAssumo, Lo scioglimento delle camere e la formazione del governo Andreotti, 1972. Per una valutazione delle più recenti critiche dell'operato di Leone, a parte quelle sollevate dal messaggio alle Camere, si può vedere l'articolo di S. RooarÀ, Chi controlla il Presidente? 1975.

Il ricorso ad uno strumento così eccezionale nella prassi politica italiana quale il messaggio alle Camere assume quindi un preciso significato. Bisogna notare infatti che i numerosissimi commenti e giudizi che il messaggio ii

ceve a vari livelli concretano quella responsabilità per così dire d'opinione, cioè di fronte all'opinione parlamentare e a quella pubblica... » (L. Elia, Tutto nel segno della Costituzione, p. 1-2) che è l'unica, generalissima forma di responsabilità che si può inviduare per gli atti presidenziali. Ora, se è vero quanto afferma Elia (ibidem, p. 1), che « Mai come nei messaggi del Capo dello Stato si esprime la 'presidenzialità' dell'atto che egli sottoscrive... » volendo sottolineare in tal modo l'autonomia del Presidente nella volizione e nell'attuazione dell'atto, e la riduzione della controfirma del Presidente del Consiglio ad atto dovuto, cioè al puro controllo di legittimità costituzionale, allora la responsabilità presidenziale viene ad assumere in questo caso la dimensione massima. E se è vero che si tratta «... di una responsabilità 'allo stato-diffuso' che non potrebbe dar luogo a una votazione sul messaggio, non esistendo una responsabilità politica del Presidente della Repubblica di natura fiduciaria nei confronti delle Camere... » (ibidem, p. 2), non per questo però essa risulta completamente sprovvista di sanzioni. Queste non possono certo essere di tipo giuridico istituzionale ma, pur con i molti limiti derivanti dalla particolare posizione di irresponsablità fatta al Presidente nòl nostro sistema, possono senza dubbio individuarsi nel campo politico, cioè in stretta connessione con i giudizi e le reazioni che l'atto suscita anche immediatamente tra le forze politiche. Le reazioni e i giudizi vengono ad avere infatti nel caso del messaggio un'influenza immediata e pubblica sulla scelta operata dalle Camere e dal Governo, del modo in cui dare seguito alle sollecitazioni contenute nel messaggio stesso. Ancora sulla controfirma: se è sostanzialmente esatto considerarla in questo caso « atto dovuto » di fronte ad una manifestazione di volontà tipicamente presidenziale, da alcune fonti è però possibile trarre la fondata impressione che il Presidente del Consiglio, soprattutto nel caso di un messaggio « globale » quale quello di Leone, non rimanga né possa timanere estraneo al merito, non solo costituzionale, dell'atto del Capo dello Stato.

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lo In una situazione politica estremamente fluida il solo fatto della controfirma, per quanto dovuta, può comportarè per il Governo difficoltà e rischi. È noto l'in. teresse del Presidente del Consiglio Moro a che il messaggio di Leone alle Camere non coinvolgesse in alcun modo il governo: basta ricordare l'obiettiva dif ferenza di toni e contenuti che può riscontrarsi tra il messaggio alle Camere e l'intervista concessa da Leone al « Corriere della sera » del 28 agosto 1975, nella quale venivano preannunciati dal Presidente i temi di fondo del messaggio, e l'am.missione fatta dallo stesso Leone in un'intervista al settimanale « Epoca » dell'8 novembre '75 che il messaggio non era stato che «... l'esplicazione di quelle linee maestre che avevo già indicato a Moro e sulle quali c'era stato questo scambio di idee » (p. 20). In conclusione, risulta evidente la delicatezza e di conseguenza le limitazioni cui va incontro il Presidente, in un intervento pubblico istituzionale quale il Messaggio alle Camere. È sintomatico in tal senso che questa forma di espressione pubblica del pensiero presidenziale espressamente prevista dalla Costituzione sia risultata sempre troppo limitata o fòrse, alla luce di quanto si è detto in precedenza, troppo impegnativa nella prassi politica italiana: ne è conseguita, soprattutto sotto la spinta dell'esuberante prassi gronchiana, la teorizzazione del cosiddetto « potere di esternazione » del Presidente, che tenta di unificare e di dare legittimità giuridica ad una notevole e diversificata congerie di interventi pubblici presidenziali non previsti dalla Costituzione e non strettamente e necessariamente collegati alla posizione e al ruolo di Capo dello Stato. Questo potere presidenziale del quale è stato principale teorizzatore Motzo nel '57 (Il potere presidenziale di esternaziozione e di niessaggio) ed il cui contenuto politico di giustificazione dell'attività, che è sostanzialmente politica, del Capo dello Stato è stato poi ben messo in luce da de Carli (Le espressioni pubbliche di pensiero politico riflesso sintomatico del potere del Presidente della Repubblica, 1969), corrisponde ormai ad uno spazio stabilmente occupato dalla prassi dei di-

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versi presidenti: è significativo ad esempio - per ricordare solo gli ultimissimi episodi - che Leone abbia avvertito il bisogno di preannunciare la sua intenzione e i temi di fondo del messaggio e poi di chianrlo e di valutarne gli effetti in quelle due interviste cui si faceva cenno poc'anzi. Ora, se è vero, come è stato di recente scritto su . Politica del Diritto » (Per tacere, il silenzio è d'oro, Commento, 1975, p. 410). che «Il diritto alla parola del Presidente anche ove speso solo nell'ambito . dell'indirizzo e dell'attuazione costituzionale, paga sempre un prezzo d'impegno e perciò di collocazione politica, spiazza sempre il Presidente, lo coinvolge . . - », è vero anche però che i Presidenti hanno fatto un uso di gran lunga maggiore di questa libertà di espressione ri spètto alle forme istituzionali. Infatti, come afferma Capurso (Il « potere di esternazione », 1975, p. 3) per giustificare la portata meramente ammonitrice degli atti di esternazione rispetto al Messaggio alle Camere, «... con la manifestazione del pensiero del Capo dello Stato, effettuata nell'esercizio del potere di esternazione, non si pone in atto - come accade con l'esercizio del potere di messaggio alle Camere... - un meccanismo di rapporti tra organi di vertice, per cui il Parlamento è formalmente chiamato a recepire le richieste del Capo dello Stato (salvo, poi, il suo indipendente giudizio sull'ulteriore svolgimento che vorrà dar loro ... )». Non ci si può sottrarre cioè all'impressione 'che questa sia tra lè ragioni più valide della maggiore dimensione assunta nella prassi da atti di esternazione presidenziale diversi dal messaggio alle Camere: in questo modo vengono infatti evitate, in genere, quelle limitazioni cui si faceva cenno in precedenza - coinvolgimenti di altri organi e quindi comportamenti e reazioni politiche, istituzionali, immediate e pubbliche - che potrebbero non giovare alla « politica » del Presidente. Al tempo stesso tali interventi, per l'autorevolezza della posizione presidenziale, conservano tutta la loro efficacia ai fini voluti dal Presidente a livello politico. In breve, i rischi politici e la respon-


11 sabilità del Capo dello Stato per questi atti saranno senz'altro 'ridotti, ancor più e nella misura in cui sarà ridotta 'la risonanza dell'atto nel Paese. La diffusa sensazione di isolamento e di impotenza derivata da una malintesa interpretazione della propria funzione, ha spinto invece Leone a far uso dello strumento che ottenesse la maggior risonanza possibile, scegliendo in tal modo di pagare dei costi e di correre dei rischi soprattutto in termini di controllo dei contenuti da parte del governo e di atteggiamento pubblico da parte delle Camere, rischi che d'altra parte possono ben spiegare l'eccezionalità del messaggio alle Camere nella prassi politica italiana. Altri strumenti di diffusione del pensiero del Capo dello Stato, già sperimentati nella prassi repubblicana anche dallo stesso Leone, non lo àvrebbero altrettanto esposto, ma non avrebbero ottenuto gli stessi risultati in termini di notorietà nei confronti dell'opinione pubblica. Si può dire anzi che quegli altri strumenti siano stati utilizzati al fine di ottenere i massimi risultati in termini di diffusione presso l'opinione pubblica dello strumento più importante, cioè del messaggio alle Camere.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA COME PUNTO DI RIFERIMENTO NEL SISTEMA DEI PARTITI: I COLLEGAMENTI TRA CAPo DELLO STATO E FORZE POLITICHE

La necessità - derivata da una interpretazione sempre più estensiva dei poteri e del ruolo del Capo dello Stato nel nostro ordinamento, favorita da una situazione politica di estrema fluidità e giunta fino al punto di stravolgere completamente lo spirito del dettato costituzionale trasformando il Capo dello Stato, per la cronica instabilità del Governo, in un centro di potere cardine di ogni disegno politico di lungo periodo - che il Presidente della Repubblica abbia dei

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punti di riferimento nel sistema dei par titi, o nel paese, che diano efficacia e seguito politico alla sua attività di garanzia del sistema, e che egli stesso costituisca per questo un punto di riferimento è una costante che dannosamente si ripete nella storia delle presidenze italiane fin dai tempi di Luigi Einaudi. Analizzando le esperienze dei cinque mandati presidenziali effettivi finora susseguitisi, si nota come tale collegamento tra presidenze e forze politiche sia avvenuto sostanzialmente in tre modi: Einaudi (ed anche Leone, se pur in una situazione politica profondamente mutata), privo di un sua consistente ed autonomo seguito politico (1), ha avuto come punto di riferimento il partito di maggioranza relativa, al quale doveva l'elezione, e ne ha condiviso e sostanzialmente appoggiato la linea politica prevalente per il consenso o favorito in periodi di crisi, certe ipotesi politiche; Gronchi e Saragat, appoggiandosi a partiti e correnti politiche eterogenee a livello parlamentare, ad altri influenti operatori non strettamente politici presenti nel paese e operando largamente e in prima persona nel campo della politica estera, hanno invece tentato lavia della realizzazione di propri personali disegni politici sfruttando il diffuso senso di disagio alimentato nel paese dalla cronica instabilità governativa italiana e cercando con la persuasione e l'influenza esercitata direttamente sul popolo di spostarne le convinzioni e il consenso politico. Segni, infine, leader della corrente più forte del partito di maggioranza relativa, ha creduto di poter riportare in Italia un ordine politico a suo giudizio progressivamente violato tramite collegamenti personali di vertice con forze politiche, economiche e militari, senza curarsi né della volontà popolare né di quella dei partiti più rappresentativi. Per una interpretazione complessiva della presidenza Einaudi si veda l'articolo citato di M. RIVA, Einaudi: dall'età degasperiana al

(1) A questo proposito F. BASSANINI. (Lo scioglimento delle Camere e la formazione del governo Andreotti, 1972) scrive: «... un'interpretazione estensiva del ruolo del Presidente presuppone una sua forza politica autonoma senza di che il Presidente rischia di venir strumentalizzato a disegni altrui . . . » (p. 942).

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12 monocolore d'affari, ed anche il-lavoro di G. Di CAPUA, Le chiavi del Quirinale. Per un bilancio e un tentativo di prima interpretazione dell'attività di Leone si possono invece vedere gli articoli già citati di F. BAswmI, Lo scioglimento ... ; e di S. Rodotà, La nuova strategia lstituzionale Un'interessante analisi delle analogie riscon. trabili tra le elezioni e le prospettive di Gron. chi nel '55 e di Saragat nel '64 si trova nel. l'editoriale de « Il Mulino », 1964, L'elezione di Saragat a Presidente della Repubblica. Per ciò che riguarda la presidenza Gronchi l'interpretazione qui accolta si ricava dai due articoli di M. RIvA, Gronchi e la « nuova fa_ se. e Il « dovere » di Gronchi, mentre diversa è quella che ne dà Di CAPUA ne Le chiavi del Quirinale, il quale riconosce a Gronchi maggiore apertura a sinistra e quindi minori responsabilità nella vicenda Tambroni, di quanto non faccia Riva (per queste ragioni viene infatti criticato da Coppola su a Rinascita » dcl '71). Il disegno politico di Saragat viene invece analizzato in questi termini da U. Sacan, Una gara aperta, 1965, e dallo stesso Di Capua. Le vicende della presidenza Segni, oltre che col libro di Di Capua, possono essere ricostruite con quelli di Goaaasio, Il sesto Presidente e di TAMBURRANO, Storia e cronaca del centrosinistra.

Gli ultimi due modi di interpretare la funzione presidenziale hanno sostanzialmente mancato i propri obiettivi. Il di-, segno di Segni, il più miopéniente antidemocratico e reazionario, è fallito, oltre che per altri fattori che vedremo, anche per l'improvvisa scomparsa dell'uomo politico sassarese dalla scena politica; a Gronchi e a Saragat non sono invece stati sufficienti gli ultimi due anni di mandato per riacquistare la credibilità persa nell'insuccesso dei propri disegni politici, sottolineato dalle vicende del governo Tambroni nel '60 e dal fallimento dell'unificazione socialista nel '69. Tutti e tre, chi per miopìa da integralismo cattolico, chi per miopìa da integralismo socialdemocratico, hanno sbagliato alcune fondamentali valutazioni: Segni in maniera clamorosa, sottovalutando, se non altro, la necessità di avere una seria maggioranza di consensi nel Paese; Gronchi pensando di poter spezzare la vischiosità tradizionale, almeno nei momenti normali, dell'elettorato italiano, la forza ideologica aggregante del P.C.I. e l'opposizione sia di forze cospicue all'interno della stessa D.C., sia di fasce di operatori eco-

nomici nel Paese; Saragat compiendo lo stesso errore sia verso il P.C.I. che verso la D.C. ma sottovalutando anche l'ispirazione autonomistica ed egemone del P.S.I. nel momento in cui per di più nel Paese andava avanzando la crisi economica e l'opposizione di base ai valori del benessere. È interessante notare come le presidenze di Gronchi e di Saragat costituiscono due tappe significative dell'evoluzione al tempo stesso del ruolo e degli studi sull'istituto presidenziale. Abbiamo accennato infatti che i disegni politici da essi concepiti richiesero la ricerca di un rapporto direttò col corpo elettorale che ne spostasse alla fine il consenso. A tale scopo si rese necessaria una serie numerosa di attività, di prese di pòsizione, di esternazioni di pensiero pubbliche (anche se mai, come abbiaitio detto, nella forma del messaggio alle Camere controfirmato), che permettessero al popolo di individuare nel Capo dello Stato quel punto fermo mancante alla stabilità e all'efficacia della politica italiana. Questo atteggiamento, nel caso di Gronchi, mutò profondamente l'immàgine lasciata nell'opinione pubblica e parlamentare dalla presidenza Einaudi e fu salutato dalla sinistra, fin dal discutibile messaggio di insediamento, con il prematuro entusiasmo che traspare dall'articolo del '55 di Calamandrei, Viva vox constitutionis. Tale favore continuò poi sostanzialmente nonostante le polemiche cui dava adito la disinvolta prassi gronchiana soprattutto nel campo dei rapporti col governo, della soluzione delle sue crisi e del potere di esternazione: parte della dottrina di sinistra giudiòando positivamente questa attività presidenziale, allo stesso tempo estremamente penetrante e pubblicizzata, che trovava le sue maggiori opposizioni proprio all'interno della D.C., cominciò a dimostrarne la compatibilità con la posizione di imparzialità assegnata al Capo dello Stato dalla Costituzione, teorizzata nei primi anni '50 e imposta all'opinione pubblica dallo strapotere democristiano allo scopo di distogliere l'attenzione dall'attività di spalleggiamento richiesta alla presidenza Einaudi. Così nel '57, come abbiamo già ricorda-

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13 to, Motzo teorizzò sul potere di esternazione del Presidente ed ancor più Barile nel '58 delineò la figura di un Presidente politicamente impegnato, responsabile doppianiente, per le ipotesi previste dall'art. 90 Cost. e perché rieleggibile, titolare di potestà autonome, soprattutto del cosiddetto « indirizzo generale o costituzionale » da utilizzare, da una posizione di imparzialità, nel controllo dell'indirizzo politico di maggioranza. Questa larga interpretazione dei poteri presidenziali, che trovò significative adesioni nello stesso periodo tra gli studiosi di indirizzo conservatore quali Maranini o Dominedò, fu contrastata e sostanzialmente isolata da chi, come Biscaretti, Elia, Guarino e Predièri nel '58 e Crisafulli nel '60, 'riaf fermò la funzione di garànzia costituzionale e il ruolo di imparzialità del Capo dello Stato contro le pericolose tendenze messe in moto da Gronchi. D'altra parte sia la prassi gronchiana, culminata nelle vicende, ancora per molti aspetti oscure, del governo Tambroni, sia questi pur isolati e sporadici tentativi di interpretazione da parte della dottrina della nuova prassi presidenziale - culminati nel duro attacco alla teoria dell'impar zialità e nella ricostruzione del ruolo del Presidente quale « reggitore dello Stato » nei momenti di crisi del sistema, effettuata da Esposito nel '60 - corninciarono a spingere verso valutazioni più realistiche dell'attività del Capo dello Stato, che divengono prevalenti durante, e soprattutto sul finire del mandato di Saragat. E se ancora forte si avverte l'oppòsizione alla politicizzazionè dell'azione presidenziale nell'articolo di Perna del '64 sul messaggio alle Camere di Segni, estremamente realistica appare la valutazione degli atti del Capo dello Stato delineata, da Valentini nel '65, dell'irresponsabilità presidenziale sostenuta da Rescigno nel '67, dell'attività del Presidente nella soluzione delle crisi di governo ricostruita da Zagrebelsky nel '68, del potere di esternazione riproposta da de Carli nel '69, del ruolo complessivo del Capo dello Stato all'interno della nostra forma di governo tratteggiata da Elia sempre nel '69. L'inimagine che se ne ricava è quella di un organo politico diver-

so dagli altri per la -lunga stabilità del mandato, la monocraticità e l'irresponsabilità e 'che, proprio per questo, ha attribuzioni senz'altro politiche ma depotenziate negli effetti. L'isolata opposizione di Perna a questa situazione di fatto in nome dei principi costituzionali, nel 71 alla vigilia dell'elezione di Leone, rappresenta la voce dell'unico, grande partito democratico ancora escluso da ogni prospettiva di governo e nei cui confronti si concreta l'azione di garanzia del sistema affidata dalle forze moderate' al Capo dello Stato. Segni nell'estate del '64 pensò fosse suo, dovere fare lo stesso nei confronti dei socialisti, Saragat ha fatto uso dei mandati vincolati per delimitare le maggioranze di governo. Quando nel '72 Leone ha assecondato il ritorno al centrismo voluto dalla D. C. vediamo che anche Bassanini e Rodotà ricorrono alle argomentazioni di Perna per criticarlo. La pericolosità di queste concezioni che potremmo definire presidenzialistiche, sia quella di Segni che quelle di Gronchi e Saragat, basate sull'assunzione in proprio da parte del Capo dello Stato di un ruolo in vario modo di garanzia di particolari assetti di potere, cui la Costituzione certo non lo abilita, è sotto gli occhi di tutti: basta ricordare che è con essi che ha inizio e si sviluppa quell'incontrollabile, oscura ed influente rete di rapporti e relazioni soprattutto con i vertici militari e giudiziari che tante tensioni e polemiche ha provocato fino ad oggi. Si è già detto come i disegni di questi tre Presidenti siano falliti soprattutto per l'implicita sottovalùtazione da essi fatta della capacità popolare di scegliere il proprio meglio, della vitalità del sistema dei partiti e in particolare della forza aggregante dei valori, delle lotte e delle organizzazioni della sinistra. Tale coscienza politica delle masse ha infatti costretto alla lunga Gronchi e Saragat a scoprire il loro volto e i loro concreti disegni e strumenti repressivi e ha dato corpo, anche nel caso 'di Segni, alla reazione politica del sistema dei partiti e di quelli di sinistra in particolare che ha riportato nei suoi binari più naturali il sistema di governo italiano. Anche le esperienze delle presidenze Ei-

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14 ur punto, dall'articolo di S. RODoTÀ, Non siamo tutti responsabili e dall'editoriale, L'avertissemeni du Président Leone, apparsi tutti

naudi e Leone vanno esaminate però con interesse prima di poter tirare qualche conci us ione. Abbiamo infatti accennato come esse siano sintomatiche di un altro modo di realizzare la stessa interpretazione conservatrice. della funziòne di garanzia affidata dalla Costituzione al Capo dello Stato: non potendo contare su un seguito politico consistente ed autonomo; Einaudi e Leone hanno sostanzialmente collaborato con la linea prevalente nel partito di maggioranza relativa. Contrasti non sono certo mancati: Giu-

seppe Guarino (Il Presidente della Repubblica italiana, 1951) prende spunto proprio da un dissidio tra De Gasperi e Einaudi al quale ultimo Leopoldo Elia nel '73 riconosce il merito di aver saputo difendere l'autonomia di alcune rilevanti competenze presidenziali; Bassanini accenna invece a quelli sorti tra Leone e la D.C. in merito allo scioglimento delle Camere del '72. Tuttavia, nei momenti cruciali della vita politica - come dimostrano Riva e Bassanini - non è mai venuta a mancare la sostanziale solidarietà sia di Einaudi che di Leone ai disegni democristiani. Allo stesso modo può inteipretarsi l'atteggiamento di questi due Presidenti nei confronti dei momenti di difficoltà attraversati dalla D. C.: l'inatteso incarico affidato da Einaudi a Pella nel '53 permise ai partito di maggioranza relativa di riorganizzarsi dopo la sconfitta elettorale e l'uscita dalla scena politica di De Gasperi, e rappresentò al tempo stesso un tentativo di favorire l'affermazione della componente di destra all'interno del partito - tentativo cui la D.C., dinanzi ad un Presidente privo di autonomia, seppe reagire con efficacia —; così Leone, in una situazione politica sempre più difficile per il proprio partito, ha fatto ricorso all 'inconsueto strumento del messaggio alle Camere, da varie parti interpretato come un tentativo di autorevole persuasione e allarmato richiamo contro gli spostamenti a sinistra verificatisi nel Paese e all'interno della stessa D. C. b questa l'interpretazione dei significato p0litico del Messaggio di Leone avanzata, ad esempio, dall'articolo di L. P., D'accordo su

nel 15.

QUALE RUOLO PER IL PRESIDENTE?

La riflessione su tutte queste esperienze è quanto mai utile per tentare di inquadrare più esattamente il 'problema della posizione del Capo dello Stato nel nostro sistema politico-costituzionale e dei limiti delle sue attribuzioni. Il Presidente della Repubblica è una delle figure più complesse del nostro ordinamento:• la lunga continuità di mandato garantito, la monocraticità dell'organo, la numerosa e delicata serie di poteri e di funzioni, la sostanziale irresponsabilità, fanno pensare naturalmente ad una necessaria posizione su per partes. La prassi quasi trentennale ha dimostrato però come questa posizione sia ben lungi dall'essersi di fatto 'realizzata. La Presidenza della Repubblica rappresenta un centro di potere fondamentale soprattutto nella situazione politica di instabilità governativa in cui versa il sistema politico ita liano: il Capo dello Stato è diventato cioè uno dei supporti necessari ovvero il garante di determinati equilibri politici e di potere (quando non ne ha tentati di propri). I poteri e le funzioni più importanti del Capo dello Stato (dall'accettazione delle dimissioni alla formazione del Governo e allo scioglimento delle Camere, dal potere di esternazione alla presidenza del Consiglio Superiore della Magistratura e del Consiglio Supremo di Difesa, dalla nomina dei giudici costituzionali all'autorizzazione per la presentaziorie alle Camere dei disegni di legge governativi) vengono sempre esercitati dal Presidente — il cui settennato assi concorrono a caratterizzare (v. lo studio -

di L. Elia, I <(ruoli » del Presidente délla Repubblica, '73) — secondo una propria valutazione dell'impàrzialità e del « bene comune » che, anche quando una valutazione in questi termini venga fatta, ottiene di necessità un consenso limitato. In un paese dove così acuta è la competizione politica e così ampia la divergenza

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15 degli interessi è possibile che avvenga diversamente? Se la realtà di fondo è questa viene spontaneo domandarsi, per esempio, quale significato e quale concretezza possano avere i richiami e gli appelli all'imparzialità presidenziale provenienti oggi da sinistra, al di là delle convenienze della politica quotidiana. Prima di tutto bisogna dire che la rilevazione di tendenze e interpretazioni affermatesi nella prassi non esaurisce il discorso. Occorre continuare ad indagare su che cosa sia, per la Costituzione, l'imparzialità richiesta al Cap6 dello Stato, e dunque sul metro di giudizio necessario per valutare i singoli atti presidenziali. E ciò a parte il giudizio complessivo del ruolo avuto fin qui dalle presidenze, sia esso positivo, cioè « di compatibilità con il sistema dei partiti ... » come afferma Elia (I « ruoli » del Presidente della Repubblica, '73, p. 90), sia esso negativo ed allarMatò quale si deduce dall'editoriale del '72 di « Politica del Diritto » che abbiamo già citato. In linea generale si può dire che, allo stato della dottrina, è da scontare che ogni attività presidenziale troverà sempre chi la giudichi favorevolmente e ne sostenga la costituzionalità, ma è altrettanto vero che tale attività, sia nel suo complesso, sia nelle sue particolari esplicazioni, troverà dei limiti proprio in quella, se pur generica, responsabilità politica allo stato diffuso nei confronti dell'opinione parlamentare e pubblica che è possibile individuare in capo al Presidente della Repubblica italiana e che dunque è bene sia sempre fatta valere. Entrando in un esame più particolare della questione occorre ricordare il punto di riferimento teorico necessario a indirizzare la ricerca. Nella democrazia italiana il soggetto politico sovrano è il « popolo » (art. 1, Cost.). Il sistema politico ha canalizzato la sovranità popolare attraverso l'organizzazione delle masse popolari in partiti e sindacati: la legittimazione degli uni e degli altri nel testo formale della Costituzione si integra con quella che discende dalla nostra costituzione materiale formatasi attraverso il successo e il radicamento sociale degli

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organismi politici di massa. Che il sistema dei partiti e dei sindacati subìsca da tempo profonde trasformazioni non cambia i termini della questione. Gli equilibri politici devono potersi liberamente evolvere nel gioco politico tra i sindacati, le rappresentanze parlamentari dei partiti e il Governo espressione dei partiti e ad essi vincolato dal rapporto di fiducia. Ogni intromissione del Capo del. lo Stato in questo libero gioco assumereb be perciò caratteri di estraneità e dunque di sopraffazione nei confronti della sovranità popolare e quindi della sua articolazione; tanto più per il fatto che il Capo dello Stato è un organo sostanzialmente non responsabile, al quale cioè viene imposto non solo di evitare le ipotesi estreme di alto tradimento e attentato alla Costituzione, ma soprattutto di agire sempre in modo da non ricevere, nei limiti del possibile, censure: perciò è garantito nel mandato, monopersonale e investito di delicatissime funzioni e poteri. Nella prassi, invece, come abbiamo notato, questo tipo di alterazioni e di turbative del gioco politico ad opera di malintese interpretazioni del ruolo del Capo dello Stato si sono verificate di frequente. Di fatto, il contrasto tra essere e dover essere del Presidente ha finito col provocare polemiche, ostacoli, tensioni tra le forze politiche non sempre chiarificatrici anzi spesso obiettivamente frenanti. Ciò è avvenuto soprattutto da quando, con più urgenza, si è posta nella vita politica italiana la necessità dell'ingresso al governo delle forze di sinistra: si ricordino le complesse vicende di Tambrom nel '60, del SIFAR nel '64, fino ad arrivare, dopo « la strategia della tensione » e la teoria degli opposti estremismi dell'epòca sessantottesta e post-sessantottesca, allo scioglimento anticipato delle Camere del '72. Si è cioè concretizzato in vario modo quel tipo di funzione di garanzia dello status quo che le forze moderate hanno sempre inteso affidare al Capo dello Stato e ai suoi poteri e che gli sollecitano nei momenti di maggiore urgenza e difficoltà. Il fatto è che i meccanismi previsti dai Costituenti, per garantire che il ruolo di imparzialità assegnato al Capo dello Sta-

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16 to nell'ordinamento non si trasformasse in un ruolo di intervento politico attivo, si sono dimostrati nel concreto e alla lunga poco efficaci. Si pensi alle ipotesi limite di responsabilità presidenziale configurate dall'art. 90 Cost.: l'indeterminatezza della loro sostanza unita al tipo di maggioranza parlamentare richiesta per la messa in stato di accusa, non solo ne hanno precluso ogni pratico utilizzo ma, in un quadro politico così profondamente diviso come quello italiano, ne hanno indubbiamente smorzato anche la forza deterrente. Anche il meccanismo della controfirma ministeriale introdotto dall'art. 89 Costituzione non ha dimostrato in concreto di poter operare un controllo sostanziale dell'attività presidenziale. Escluso, infatti, nei primi anni della presidenza Einaudi, che ogni atto del Capo dello Stato dovesse prendere le mosse da una proposta ministeriale, secondo quanto sembrava far intendere la lettera dell'art. 89 (v. ad es. G. Guarino, Il Presidente della Repubblica italiana, 1951) - il che avrebbe relegato il Presidente in una posizione meramente simbolica e strumentale rispetto all'esecutivo - si è giunti ad una serie di atti presidenziali, soprattutto nel campo del potere di esternazione, che la prassi ha finito col sottrarre del tutto alla necessità della controfirma. La stessa configurazione della controfirina ha subìto poi una lenta ma profonda evoluzione che si può dire parallela al lento emergere delle teorie critiche dell'imparzialità presidenziale: col tempo è stata cioè smitizzata quella funzione di controllo del Presidente sugli atti di iniziativa governativa, e del Governo sugli atti di iniziativa presidenziale, che era stata affermata proprio in conseguenza della configurazione del ruolo del Capo dello Stato come super partes. Chi alla controfirma ha attribuito per primo una funzione e un valore diverso è stato naturalmente Esposito nel '61. Sostenendo infatti che la controfirma attesta sempre la collaborazione personale tra Capo dello Stato e ministro nj confronti dell'atto, egli stimolava ad una diversa attenziòne per il modo in cui nella pratica politica il rapporto tra questi due organi veniva a concretizzarsi. Rescigno nel '72 riprende que-

sta teoria evidenziando come tale rapporto vada al di là della collaborazione finale, attestata dalla controfirma, tra ministro e Capo dello Stato configurandosi sostanzialmente come un rapporto di forza. In tal modo - vale notare - egli viene a rivalutare in qualche modo quelle bipartizioni degli atti del Presidente rispetto all'iniziativa dell'atto stesso teorizzate ad esempio da Guarino, Sica, Barile e Valentini, o quelle tripartizioni sostenute da Lavagna o da Mortati e criticate invece da Esposito come infondate. Resta il fatto che il controllo sull'attività presidenziale e quello sull'attività governativa, introdotti con l'istituto della controfirma, vengono a svuotarsi delle originarie ispirazioni e di gran parte della propria efficacia, nella misura in cui si trovano subordinati ai rapporti di forza politica esistenti tra i due organi e tra essi e il Parlamento o il Paese. Se ciò è vero, rilievo senz'altro maggiore ha il fatto che alcuni tra gli atti più importanti del Presidente sono solo atti che danno inizio ad un procedimento il cui iter successivo può potenziare il controllo che, specie in assenza di un partito di maggioranza assoluta, fa capo al Parlamento. Si pensi all'autorizzazione per la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa e allo stesso rinvio delle leggi. È una prospettiva che andrebbe approfondita. Certo, ha ragione Elia (voce Forme di Governo, 1969) nel sottolineare la necessità di considerare il ruolo che hanno avuto nella vita del nostro ordinamento politico le minacce di scioglimento delle Camere e, aggiungeremmo noi, gli avvisi o minacce di un uso imminente di altri poteri presidenziali, quali ad esempio il rinvio delle leggi alle Camere o il potere di esternazione. È nella fase di formazione di questi atti presidenziali che si concreta il gioco dei condizionamenti tra Presidente e Governo. Del resto, non è dato sapere né controllare come vengono esercitati altri poteri del Capo dello Stati, quali la nomina dei giudici costituzionali o la presidenza del Cònsiglio Superiore della Magistratura e del Consiglio Supremo di Difesa, che, significativaménte, più hanno fornito spunti di pole-


17 miche e di preoccupati commenti negli ultimi tempi. Si può dunque concludere che sostarizialmente mancano quelle garanzie sulle quali si fondava la rischiosa scommessa «... di prefigurare al vertice del sistema uno spazio di potere, pretendendo però che questo fosse di qualità diversa da quello politico » (Politica del Diritto, '72 cit. p. 775). Insomma, una scommessa perduta. Non si è realizzata nei fatti l'idea di un Presidente che nella linea tracciata da Guarino nel '51, riesca a limitare il proprio intervento diretto ai momenti di reale necessità, cioè quelli in cui lo stesso ordinamento costituzionale richiede la sua presenza di mediatore, e che delle sue attribuizioni relative al quotidiano funzionamento dello Stato faccia un uso in definitiva propedeutico, nel senso soprattutto della propria informazione, all'esercizio dei suoi poteri di maggior rilievo; un Presidente che riesca a non farsi tentare né dal rapporto diretto col popolo, cui la Costituzione non lo ha voluto abilitare, né dalle funzioni di intervento a lui richieste istituzionalmente nei confronti della Corte Costituzionale, del Consiglio Superiore della Magistratura e del Consiglio Supremo di Difesa. Organi nei quali non è certo chiamato a promuovere e neppure a « garantire » equilibri politici particolari. Tramontato il disegno costituzionale originario, il panorama delle posizioni politiche e dottrinarie sul problema del ruolo del Presidente della Repubblica nell'ordinamento italiano presenta al momento attuale una serie di sfaccettature che ovviamente riflettono, anche se nel quadro complessivo di una generale accettazione, più o meno velata, della politicità di questo ruolo, le diverse interpretazioni della dinamica sociale e istituzionale he dividono le forze politiche presenti nel nostro Paese. Se perciò da destra viene una spinta verso una concentrazione e un accentramento di poteri nelle mani più sicure, omogenee e meno controllabili del Presidente, spinta che ipotizza in prospettiva una revisione della forma di governo o che tenta di sfruttare nella pratica e in teoria (si ricordava la ricostruzione dei poteri presidenziali di

Ciaurro nel '72) ancora la pretesa posizione di imparzialità del Capo dello Stato, le posizioni delle sinistre e dei settori moderati più avanzati si presentano invece in maniera più variegata. Nell'ambito della sinistra non parlamentare l'interpretazione che sembra maggiormente sorretta da un acuto riscontro con elementi significativi della realtà sociale e politica è quella che si può ricavare complessivamente dai lavori di Rescigno, l'unico peraltro di quest'area politico-culturale ad affrontare distesamente il tema. Per ciò che riguarda i comunisti si è notato invece come la scelta di una strategia politica parlamentare e istituzionale in genere, e la conseguente necessità di arrivare a livello sociale e politico ad un superamento dellà cosiddetta conventio ad excludendum, li obblighino ad un atteggiamento estremamente cauto nei confronti dell'istituto presidenziale (si ricordino ancora i due articoli di Perna e quelli di Natta e .Macaluso): tale atteggiamento viene sempre rapportato ad un metro rigidamente costituzionale, inteso come favorevole ad un progressivo allargamento della base, dei centri e del controllo del potere politico, e quindi come restrittivo nei confronti dei poteri di un Presidente voluto dai Costituenti imparziale e irresponsabilè anche se non simbolico. Diversa appare invece la posizione dei settori democristiani di caratterizzazione progressista e soprattutto dei socialisti. Più palese è infatti in questi casi la constatazione della politicità del ruolo del Presidente e la sua sostanziale accettazione sulla base del «... ridotto potenziale politico delle sue decisioni rispetto a quelle che adottano il governo e il parlamento ... » (Editoriale di « Politica del Diritto », 1972, p. 777) o del controllo e del bilanciamento che ai poteri del Capo dello Stato può venire da parte del «... sistema dei partiti espresso nel blocco Parlamento-Governo » (L. Elia, I « ruo-

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li; del Presidente della Repubblica, p. 90) o, nel caso dello scioglimento, dallo stesso corpo elettorale. È logico allora che l'attenzione venga a spostarsi, date anche queste premesse, verso i poteri del Capo dello Stato che più sfuggono a qualsiasi tipo di controllo. È questo il punto


18 sul quale lo stesso Elia attenua il suo giudizio positivo sull'istituto presidenziale, sottolineando che « mancano troppi dati, a partire da quelli relativi agli interventi del Capo dello Stato come Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura » (L. Elia, I « ruoli » del Presidente della Repubblica, p. 90). R questo ancora il tema di recenti polemiche sollevate dal socialista Mancini nei confronti del Quirinale e di considerazioni e proposte formulate nel '75 da Rodotà in un articolo (Chi controlla il Presidente?) apparso su « Panorama» e in due commenti di « Politica del Diritto » (Il Presidente, le greche e gli ermellini e Per tacere, il silenzio è d'oro) e nei '76, sempre da Rodotà, in un articolo (Le troppe presidenze del Presidente Leone) apparso sui quotidiano « La Repubblica ». Sul suggerimento, che questi scritti contengono, di togliere al Capo dello Stato la presidenza del Consiglio Superiore della Magistratura e del Consiglio Supremo di Difesa e di limitarne in qualche modo il potere di esternazione, conviene esprimere le considerazioni conclusive di questa rassegna. Eliminare i rapporti istituzionali del Presidente con gli alti gradi dell'esercito e della magistratura? Se è vero che, come

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gna dire che il rischio più grosso derivante da un suo uso estensivo è rappresentato dalle aspettative che 'si possono creare nell'opinione pubblica nei confronti dell'istituto presidenziale. La prassi ci sembra però invitare ad una maggiore fiducia nella coscienza politica del paese così come ad una maggiore diffidenza verso presidenti ambiguamente silenziosi sulle cui intenzioni o sui cui disegni è senz'altro più difficile un'indagine, un'interpretazione e, al limite, una lotta. Nella mancanza o comunque nell'inattualità di riforme complessive dell'istituto presidenziale, quel che conta è ridurre ogni spazio di immunità attivando tutto il possibile ventaglio della responsabilità diffusa del Presidente attraverso le armi della critica politica.

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Numero 5, anno 1976, queste istituzioni