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queste IstituzMionoi 1981/2 ° semestre

OUALE TUTELA PER GLI INTERESSI COLLETTIVI E DIFFUSI? 3/Aspetti e prospettive della tutela giurisdizionale di Laura Longo

La valenza collettiva dei nuovi interessi sociali (ambiente, salute, etc.), cui si cerca di assicurare progressivamente adeguate forme di tutela, ha fatto convergere nel dibattito formatosi intorno a questi problemi l'attenzione delle forze sociali come della dottrina, per una ricerca di strumenti idonei a realizzare sia soluzioni immediate sia prospettive di riforma legislativa. Sotto quest'ultimo profilo si trova all'esame del Parlamento la prima proposta di legge in materia che, al pari di quanto già accaduto in altri paesi, si muove sulla linea della istituzionalizzazione delle associazioni « esponenziali » degli interessi collettivi. Nonostante le perpiessità che suscita l'impostazione adottata, l'iniziativa governativa non può non riscuotere approvazione, se non altro perché costituisce il primo tentativo di dare alla materia una migliore certezza di contorni, sottraendola alle oscillazioni delle iniziative giurisprudenziali, e dando risposta ad una lacuna finora colmata dal ruolo « suppletorio » assunto dai giudici. L'intervento normativo, pur nella sua parzialità, contribuisce infatti ad evitare situazioni non solo di con flittualità, che dal sociale si scaricano sulle istituzioni gravando eccessivamente il momento giurisdizionale, soprattutto in sede penale, ma di distacco da precise esigenze emergenti dalla società civile, che richiedono una distribuzione attiva di funzioni. Così, nel citato progetto di legge, si prevede, ed è certamente uno dei punti qualificanti, che gli enti privati dichiarati di interesse pubblico ed istituzionalmente preposti agli interessi collettivi possano svolgere, per convenzione, attività o servizi attinenti alle loro /1nalità istituzionali per conto e nell'interesse delle amministrazioni dello Stato. Ne dovrebbe risultare una maggiore sensibilizzazione dell'amministrazione nel momento di e!fettuare le proprie scelte quando esse incidono su interessi collettivi, la cui tutela pertanto non può limitarsi a quella giurisdizionale. In fatti occorre tener conto delle difilcol-


2 tà in cui sono incorsi i giudici nel momento dell'utilizzo alternativo degli istituti vigenti, non superabili in sede applicativa se non attraverso interpretazioni artificiose e surrettizie, che suscitano spesso, più che consensi, seri dubbi circa la loro opportunità. Emblematiche a tal proposito sono le perplessità sollevate nei confronti del ruolo attivo di intervento assunto dalla Corte dei conti, specie con riguardo alla circostanza che tale organo, nel momento concreto della quantificazione del danno erariale, considerato nella nuova accezione di danno derivante dalla lesione degli interessi collettivi e diffusi, ha fatto ricorso ai tradizionali criteri della diminuzione patrimoniale per l'ente derivante dal costo di rimozione delle opere abusive, anziché sancire, come forse ci si attendeva, la risarcibilità dei danni non patrimoniali. Lo stesso deve dirsi, a maggior ragione, a proposito dell'intervento degli altri giudici, ove l'operazione di valorizzazione degli interessi collettivi nel sistema vigente è ostacolata ancor più a causa della struttura individualistica dei processi. Nell'ottica di un riordinamento complessivo si fa sentire dunque, al momento attuale, l'esigenza di attuare forme coordinate di intervento in tutti i settori: legislativo, amministrativo e giudiziario. Ciò attraverso l'adozione di normative capaci di contemperare gli opposti interessi individuali e collettivi, limitando la sfera della autonomia privata a vantaggio del sociale, come già avvenuto nel campo della programmazione economica e di quella territoriale. A questo dovrebbe affiancarsi l'adozione di tipologie procedimentali atte a garantire l'ingresso di sempre nuove sollecitazioni della collettività quando la funzione amministrativa coinvolga vasti interessi sociali, nonché, come ulteriore esito, la ristrutturazion,e dei meccanismi processuali, in modo da renderli idonei all'ingresso di situazioni superindividuali già assunte dal legislatore come valori primari condizionanti l'esercizio del potere amministrativo. In attesa di una progressiva presa di coscienza di questi problemi, con discipline che rea lizzino i necessari adeguamenti ad esigenze che oltre ad essere espresse nel sociale, sono già assunte in specifiche norme costituzionali, la ricerca dà conto soprattutto del notevole travaglio giurisprudenziale che caratterizza l'orientamento delle varie giurisdizioni.

queste istituzioni 1981/2 0 semestre Direttore: SERGIO RISTUCCIA - Condirettori: GIOVANNI BECHELLONI (responsabile) e MASSIMO BONANNI. DIItEzI0NE, REDAZIONE E AMMINISTRAZIONE, Casella postale 6199 00100 Roma Prati - Telefono 657.054. Conto corrente postale N. 57129009 - intestato a: GRUPPO DI STUDIO SU SOCIETÀ E ISTITUZIONI - casella postale 6199 - 00100 Roma Prati. « Queste Istituzioni » esce semestralmente in quattro o cinque fascicoli separati ci dei quali dedicato ad un solo tema.

16-32 pagine ognuno

Un fascicolo L. 1.800. Abbonamento ordinario: annuale L. 15.000. Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972). Spedizione in abbonamento postale - IV gruppo. STAMPA: Litospes - Roma.

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Associato all'tispi: Unionè Stampa Periodica Italiana


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Aspetti e prospettive della tutela giurisdizionale di Laura Longo

Da alcuni anni si dibatte ormai in modo sempre più intenso sulla rilevanza giuridica e la tutela degli interessi collettivi e diffusi. La discussione, come è noto, ha raggiunto l'apice della sua attualità intorno agli anni Settanta grzie al contributo dottrinale (confluito nel convegno di Pavia deI 1974)' e giurisprudenziale che, a - parte le decisioni pretorii in sede penale, ha avuto il suo sboccò più significativo (anche se più per gli sviluppi futuri e per la motivazione assunta a base) nella decisione del Consiglio di Stato del 1973 su « Italia Nostra ». Allo stato si è determinata ormai una certa chiarezza concettuale su alcuni, punti: a) la definizione e distinzione tra interessi diffusi e collettivi; b) la inidoneità degli strumenti civilistici e risarcitori a tutelare questa categoria di interessi, non legati ai tradizionali valori individualistici e proprietari, ma a valori sociali; c) la necessità di utilizzare il processo amministrativo anche come efficace strumento di controllo sociale o attraverso l'ampliamento concettuale della categoria giuridica dell'interesse legittimo (come fa la giurisprudenza) o puntando ad eliminare tale categoria avendo riferimento al solo interesse a ricorrere di ordine meramente processuale 2 ; d) infine, e ciò costituisce la nota di maggiore attualità, si registra l'autolegittimazione della Corte dei conti a valorizzarsi come « giudice naturale » degli interessi collettivi pertinenti allo Stato, la cui lesione viene, considerata fonte di re-

sponsabilità amministrativo-patrimoniale. Storicamente la nuova categoria di interessi si è andata imponendo per il superamento della visione, propria dello Stato liberale, dove il rapporto autorità-libertà veniva risolto in termini di netta contrapposizione dicotomica tra interessi individuali e interesse pubblico: costruzione questa insufficiente, per la presenza all'interno delle due categorie generali di interessi eterogenei spesso confliggenti tra loro. Si è così presa consapevolezza che si deve parlare, più che di interesse pubblico, di tanti interessi pubblici quanti sono i bisogni che concretamente l'amministrazione statale è tenuta a soddisfare e che il carattere non generale di alcuni interessi non rende perciò solo automaticamente gli stessi riconducibili all'interesse privato. Al contrario, vista la loro pertinenza a fasce più o meno ampie di cittadini, de'ono riconoscersi come interessi sociali diversi da quelli privati individuali e forniti di autonoma rilevanza giuridica. La dimensione collettiva di un interesse non dipende così dal carattere oggettivamente indivisibile del bene verso cui tende la volontà di più individui, ma dalla « consapevolezza. nei singoli della relazione che lega i loro interessi » . Se tale consapevolezza è accompagnata dalla volontà di coordinare, attraver so forme associative, le molteplici aspirazioni individuali verso il medesimo bene giuridico, anche divisibile, per ciò solo si avrà un interesse collettivo, che, viceversa,


4 non riuscirà ad affermarsi come tale, se, nonostante il carattere indivisibile del bene, non vi è la coscienza della sua natura superindividuale. Caratteristica essenziale è quindi il momento dell'organizzazione, espresso attraverso un qualunque ente esponenzia]e che, come ha affermato il Consiglio di Stato è « ... il naturale portatore... per la identità tra il carattere collettivo dell'interesse 'preso in considerazione dall'ordinamento e la natura esponenziale del soggetto, centro di riferimento degli interessi propri della collettività ». Dalla presenza dell'elemento organizzativo dipende. la distinzione tra interesse collettivo e diffuso,, appartenente quest'ultimo ad una pluralità indistinta di individui ai quali manca la visione unitaria e la coscienza della comunanza degli interessi, tutelabii quindi solo attraverso forme atomizzate lasciate all'iniziativa dei singoli titolari e perciò definiti in dottrina come « adespoti » (M.S. Giannini). Questa distinzione, che assume una particolare importanza nel processo amministrativo, perché permette la differenziazione dell'interesse e la riferibiità ad un soggetto collettivo, è stata ormai recepita dalla giurisprudenza. La stessa Corte di Cassazione, in una decisione del 1978, famosa pèr avere costituito un incisivo tentativo di arresto della linea evolutiva della giurisprudenza, anche attraverso una vigorosa riaffermazione della natura individualistica del processo, ha affermato 'che gli interessi diffusi « ... sono riferibili non al soggetto come individuo, ma come membro di una collettività più o meno ampia » e che diventano collettivi soio se si riferiscono « ad una categoria limitata, e cioè meno ampia della generalità dei soggetti » . Appare chiaro che, se invece il processo amministrativo si dovesse finalmente aprire a forme di legittimazione generali, non sarebbe più necessario fare questa distinzione, che è una « invenzione » giuridica diretta a superare gli

ostacoli della configurazione individuale della legittimazione. L'individuazione di interessi collettivi va infatti operata con riferimento a quei valori di solidarismo che si esprimono e si tutelano attraverso l'azione di quelle formazioni sociali dove « si svolge la personalità dei soggetti » (art. 2 Cost.). Accanto alla tutela della salute e del paesaggio (artt. 32 e 9 Cost.), attraverso l'interpretazione evolutiva si è delineata la .protezione costituzionale dell'interesse collettivo dei consumatori, alla vita di relazione e all'ambiente: quest'ultimo, da intendere come « ...complesso di fattori che possono condizionare dall'esterno reazioni individuali o di gruppo appare intimamente collegato al diritto soggettivo alla salute nella sua accezione più ampia e comprensiva non delle sole esigenze fisiche e individuali, ma di tutte quelle, anche di ordine psichico, legate alla personalità dei soggetti. In tal senso si è espressa la Cassazione in una sua decisione del 1979v, nella quale il diritto alla salute non viene appunto più inteso solo come diritto all'incolumità fisica » ma come 'diritto « alla salubrità dell'ambiente ». Tale decisione sotto questo aspetto ha apportato una profonda innovazione, destinata ad influire positivamente nella tutela di nuovi valori, mentre sotto altri profili presenta - come si vedrà - note di ambiguità che lasciano perplessi. Le maggiori difficoltà che si incontrano comunque nell'affrontare la problematica degli interessi collettivi derivano dal fatto che il nostro sistema di tutela giurisdizionale è fondato sull'esistenza di situazioni giuridiche sostanziali che, in termini cli stretto dualismo, vengono individuate nel solo diritto soggettivo e nell'interesse legittimo. Ciò costringe l'interprete, in attesa di interventi legislativi ad hoc, a ricercare tutte le possibili forme di « utilizzazione alternativa» degli istituti attuali, espandendone al massimo la capacità di recupero in senso evo-

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5 lutivo. L'aspetto negativo di questo tipo di operazione è però che con essa si determina necessariamente una « riduzione » degli interessi collettivi ora in diritti soggettivi della personalità ora in interessi legittimi « individualizzati e differenziati ». Restando così nell'ambito del dualismo tradizionale l'impressione che ne deriva, anche sulla base dell'analisi delle decisioni giurisprudenziali, è che, paradossalmente, si raggiunge spesso un risultato opposto a quello che si voleva ottenere. Può accadere, infatti,, che il così detto uso alternativo degli istituti vigenti, anziché incidere evolutivamente sugli stessi incide negativamente sui nuovi valori da tutelare, i quali, all'atto della loro sussunzione nelle categorie giuridiche tradizionali, perdono la loro forza e valenza sociale. Piuttosto che ampliare la dimensione delle porte di ingresso dei processi, si rischia in tal modo di ridurre in chiave individualistica le nuove situazioni giuridiche per lasciare del tutto inalterati i modi di accesso al sistema giurisdizionale. Ciò emerge, ad esempio, proprio da quella decisione del 1979, già citata, con la quale la Cassazione ha stabilito la competenza del giudice ordinario nelle controversie con la pubblica amministrazione nelle quali si faccia valere il dirittò alla salute e alla salvaguardia dell'ambiente. Tale sentenza dà infatti l'impressione che un problema di conflitto di interessi di portata sociale sia stato risolto in forma satisfattiva dei soli interessi privati e individuali piuttosto che a vantaggio della collettività. Non può ammettersi infatti che la tutela dell'interesse di alcuni cittadini alla a salubrità dell'ambiente » venga realizzata dando a questi ultimi un così ampio potere da bloccare un'opera di risanamento (disinquinamento del golfo di Gaeta da parte di un ente7 pubblico) solo perché riconosciuti titolari di un diritto soggettivo. Come è stato del resto rilevato efficacemente in dottrina 8 in questo caso non si

versava in una questione di diritto, ma semmai di interesse legittimo, trattandosi di attività esplicata da un ente pubblico per la realizzazione di un interesse generale il cui oggetto precipuo era proprio la tutela della salute. Né può accettarsi la tesi contraria della Cassazione, secondo la quale in alcun modo diritti soggettivi fondamentali e protetti costituzionalmente, come quello in esame, sarebbero suscettibili di affievolimento, perché, al contrario, questo deve sempre ritenersi ammissibile quando ci sia una legge che attribuisca all'amministrazione il potere di comprimere posizioni dei privati. Ciò risponde d'altro canto alle reali esigenze dello Stato attuale che, anziché permettere forme di tutela privilegiata dei singoli, come quella accordata ai cosiddetti diritti soggettivi perfetti, impone solamente che la funzione amministrativa venga esercitata legittimamente. E solo rispettò a questo canone i privati possono vantare una pretesa specifica, quale è appunto quella dell'interesse legittimo, che offre, tra l'altro, idonee possibilità di tutela in casi come quello esaminato, vista la rilevanza dell'eccesso di potere (soprattutto nella forma di sviamento) cui forse più opportunamente la Cassazione avrebbe potuto fare riferimento. Se poi si confronta questa decisione con quella precedente del 1978, con la quale è stata annullata la sentenza del 1973 del Consiglio di Stato su « Italia Nostra » e si è riaffermata la natura individuale dell'interesse legittimo, l'impressione è che le sezioni unite, anziché negare rilevanza sostanziale ad interessi diffusi si siano orientate ad ammettere la competenza del giudice ordinario riconducendo detti interessi nell'arco dei diritti soggettivi perfetti. Da un lato infatti si nega base giuridica al tentativo, in corso da parte di giurisprudenza e dottrina, di fondare la tutela giurisdizionale e amministrativa degli interessi diffusi adottando la figura dell'interesse le-

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gittimo;dall'altro si estende la giurisdizione ordinaria a questioni nelle quali la violazione dell'interesse si fa valere attraverso azioni giudiziarie direttamente proposte contro la Pubblica Amministrazione 9 Ulteriore problema è quello inerente alla legittimazione ad agire a causa della struttùra individualistica dell'istituto. Possono esservi due tipi di soluzioni: riconoscere il potere cli attivazione processuale agli enti esponenziali portatori degli interessi collettivi o, altrimenti, riconoscere tale possibilità ai singoli componenti del gruppo. La prima via, fatta propria da un recente disegno di legge governativo' 0 è stata seguita dalla giurisprudenza amministrativa e penale. Quest'ultima ha riconosciuto più volte il diritto a costituirsi parte civile ad associazioni sindacali, a comitati di quartiere nonché, seppure con maggiore ritrosia, ad organizzazioni femminili, individuate di volta in volta come i soggetti su cui ricade direttamente il danno non patrimoniale, consistente nella lesione di quelle « possibilità organizzative e partecipative » dell'ente valutate come attributi fondamentali della sua personalità, in conformità delle più attuali proposte dottrinali 11 .

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ne sfumature, ha offerto finora l'indubbio vantaggio di superare le difficoltà derivanti dalla struttura prettamente individualistica dei modi di accesso del processo civile, dove la portata sociale e collettiva delle controversie può essere fatta valere solo in un secondo momento rispetto a quello dell'azione. Strumenti di accesso dei nuovi valori sociali vengono offerti dalle forme di intervento previste dal codice di procedura civile (art. 105-107), dalle forme di processo litisconsortile (art. 102-103) o dall'utilizzazione del pubblico ministero, anche se si dubita che quest'ultima proposta possa manifestarsi efficace, vista la scarsa attenzione da esso prestata di fatto nelle ipotesi in cui è già prevista la sua presenza. E' chiaro che l'ampliamento di forme parteci.pative portatrici di interessi collettivi rende necessaria una modifica strutturale del processo civile (si veda l'azione collettiva affidata alle rappresentanze sindacali prevista dall'art. 28 dello Statuto dei lavoratori) per i ben noti problemi che ne derivano, quali quelli della pubblicità e degli effetti del giudicato, tutti peraltro esaminati in dottrina' 2 A parte alcune proposte velleitarie di interpretare in senso sociale degli istituti tipicamente proprietari, come quello previsto dall'art. 844 del codice civile' 3 le ipotesi di maggior rilievo si riferiscono al meccanismo della responsabilità civile ed a quello inibitorio contemplato nell'art. 700 del codice di procedura civile. Il primo istituto, per la sua intrinseca flessibilità appare più di ogni altro passibile di adattamento ai nuovi valori man mano emergenti nel campo sociale. E' noto infatti il passaggio dalla difesa proprietaria in senso statico alla proprietà dinamica o industriale privilegiata dal nostro codice. La possibilità di continui ampliamenti nell'utilizzazione della responsabilità civile è resa attuabile dalle diverse interpretazioni del « danno ingiusto » previsto dall'art. 2043 del codice civile. Per tute.

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STRUMENTI CIVILISTICI DI TUTELA

In sede civile la linea di tendenza prevalente in dottrina vede legittimati ad agire tutti i singoli componenti del gruppo, purché gli attori «popolari », come avviene nell'esperienza statunitense con le class actions, siano valutati dal giudice « adeguati portatori » degli interessi collettivi, per il rispetto del principio della difesa e del contraddittorio, sancito nell'articolo 24 della Costituzione. La proposta di legge citata risolve invece in senso collettivo il problema della legittimazione, che viene attribuita ad organismi sociali preventivamente individuati. L'orientamento dottrinale, che ha avuto va-


7 lare i nuovi interessi della collettività, come ad esempio l'interesse all'ambiente, dovrebbero adottarsi, secondo valide indicazioni emerse in dottrina, diversi criteri di selezione e individuazione delle situazioni soggettive rilevanti a livello risarcitorio, come quello della « solidarietà sociale »". A ciò dovrebbe accompagnarsi anche una diversa valutazione del danno introducendo quel tipo di considerazione, già adottata dal giudice statunitense nelle ipotesi delle class actions", che tiene conto del danno prodotto alla collettività e non di quello subito dal singolo attore ricorrente. Non vale la pena di soffermarsi oltre nell'esame di questo istituto che, oltre ad essere inadeguato, in quanto attua una tutela meramente patrimoniale, può creare problemi di confliggenza con altri interessi egualmente collettivi. Se applicato per la difesa di valori ambientali il giudice diventa infatti risolutore di questioni che nongli competono, attinenti alla conservazione di livelli occupazionali esistenti e al costo sociale di rimozione della eventuale causa inquinante: questioni che trascendono l'ambito ristretto delle controversie civili e ripropongono la necessità di interventi a monte di carattere politico e amministrativo. Il ricorso alla procedura d'urgenza prevista dall'art. 700 del Codice di procedura civile (dal quale potrebbe ricavarsi un principio di inibitoria generale)' 8 costituisce invece l'esperienza più interessante. Attraverso questo meccanismo può ottenersi infatti quella difesa preventiva che sola si rivela soddisfacente per la tutela dei nuovi valori non monetizzabili. Fino ad oggi tale tutela si è attuata estendendo l'ambito concettuale dei diritti soggettivi della personalità, nella cui area sono stati compresi gli interessi collettivi della salute, della privacy o della « vita di relazione », visto che la previsione espressa nella norma in esame di questa sola situazione soggettiva osta ad ogni sua immediata utilizzazione in senso so-

ciale. La valenza collettiva e non individuale del diritto fatto valere dai singoli o, come accade più raramente, da gruppi esponenziali, può emergere solo nel momento successivo, in cui il giudice è tenuto a compiere quel giudizio di « imminenza » e « irreparabliità » del pericolo che funge da presupposto per la concessione del provvedimento richiesto. Tale situazione si delineerà inf atti agli occhi del giudice con maggiore evidenza se, oltre ad essere proprio della parte ricorrente, sarà riferibile altresì ad una categoria più vasta di cittadini sui quali ricadono gli effetti del provvedimento. Un esempio recente ci viene offerto dall'ordinanza pretorile ' con cui si è accolta la richiesta di provvedimenti di urgenza avanzata, fra gli altri, dal Fronte radicale invalidi, diretta ad ottenere la tutela dell'« interesse » alla vita di relazione compromessa dalla inaccessibilità di un servizio pubblico di metropolitana di nuova istituzione agli affetti da anomalie fisiche. Le tecniche privatistiche, sia risarcitorie che preventive si rivelano comunque inidonee, perché la loro utilizzazione richiede sforzi interpretativi che spesso si risolvono in veri e propri « virtuOsismi » giuridici, data la vischiosità degli isti tuti privati.

LA TUTELA DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO

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E' nella giurisdizione amministrativa che può attuarsi fisiologicamente la tutela delle nuove situazioni soggettive, per la più ampia portata delle controversie che, oltre ad essere risolutorie, come qualunque tipo di giurisdizione sui conflitti intersoggettivi, hanno per oggetto anche il sindacato sulla legittimità dell'azione amministrativa. L'ambivalenza strutturale di tale giurisdizione risiede nella coesistenza delle finalità .garantistiche, quali sono quelle di tutela degli interessi individuali, con le finalità oggettive di controllo sull'operato dei pubblici po-


E. teri. La prevalenza dell'uno sull'altro aspetto dipende dal tipo di valutazione dato dall'ordinamento positivo, ma anche dalla sensibilità della giurisprudenza. Il fatto che il processo amministrativo sia stato interpretato fino ad ora in chiave unicamente garantista e che la costituzione preveda gli interessi legittimi come situazioni giuridiche sostanziali (artt. 24, 103, 113), non impedisce, del resto, che lo stesso processo possa venire utilizzato per tutelare interessi di natura diversa riconosciuti dalla Costituzione, come accade per quelli pertinenti alle formazioni sociali di cui all'art. 2. Per realizzare una tutela giurisdizionale di questi interessi possono seguirsi alternativamente due strade: la reinterpretazione in chiave non individualistica dello interesse legittimo, individuando nell'interesse collettivo quegli elementi del primo ritenuti tradizionalmente essenziali dalla giurisprudenza, cioè la « personalità » e la « differenziazione » dell'interesse; oppure, secondo una visione più radicale, eliminare la categoria giuridica di ordine sostanziale e ripensare in senso oggettivo il sistema di giustizia amministrativa. La prima via, che vede nel riciclaggio concettuale dell'interesse legittimo 18 la soluzione più adeguata è quella seguita dalla giurisprudenza amministrativa dei TAR e del Consiglio di Stato ed appare sufficientemente solida nonostante le sezioni unite della Cassazione abbiamo con la citata sentenza del 1978 negato ogni fondamento giuridico a tale tipo di operazione riaffermando la natura individualistica dell'interesse legittimo. E' questo un tipo di soluzione che .presenta l'indubbio vantaggio pratico di permettere, de jure condito, la realizzazione della tutela dei nuovi interessi e che poggia sulla distinzione tra gli interessi diffusi, indifferenziati e indistinti e quelli collettivi, sufficientemente differenziati e perciò « convertibili » nell'interesse legittimo mediante la loro impu-

tazione all'ente esponenziale che ne diviene il « portatore naturale ». Essa trova consensi presso quella parte della dottrina attenta a risolvere in tempi brevi il problema '° e che già da tempo esorta ad una diversa lettura delle norme contenute nell'articolo 26 del Testo Unico. del 1924 sul Consiglio di Stato, che ricomprenda fra gli interessi degli individui anche quelli superindividuali ma tuttavia sufficientemente individualizzati, facenti capo a gruppi o comunità o categorie intermedie tra la . generalità indistinta dei singoli 2O Lo stesso Consiglio di Stato, in una recente decisione del 1979 21 ha avuto modo di affermare che « l'art. 26 del Testo Unico del '24 è stato formulato in un momento storico diverso da quello attuale in cui prevaleva la considerazione individualistica dell'interesse » e che tale norma va oggi reinterpretata alla luce dei principi costituzionali contenuti nell'articolo 13 e nell'art. 2 che valorizza appunto le formazioni sociali come luoghi in cui si svolge la personalità dei soggetti. Il limite di questo tipo di soluzione è quello di singolarizzare degli interessi che per loro natura non sono affatto riducibili o frazionabili. Un esempio è offerto dall'interesse diffuso alla salvaguardia dell'ambiente che viene tutelato dal Consiglio di Stato solo in quanto riferibile ad una collettività particolare di cittadini cui può imputarsi non più l'originario interesse indifferenziato ma il tradizionale interesse legittimo. Si concorda con chi a tal proposito ha osservato che « la personalizzazione dell'interesse attraverso uno specifico rapporto con l'ambiente (insediamento permanente e non casuale o temporaneo) non si sgancia, a ben guardare, da una idea di appropriazione, che è al lato opposto dell'interesse sociale e del principio solidaristico » 22 Tenuto conto che la fruizione di questi beni è un interesse di tutti, ogni operazione di individualizzazione e imputazione specifica a singoli o gruppi si ri-


duce allora ad una mera « finzione » processuale che fa scattare un meccanismo di controllo che è in realtà di tipo obiettivo ed è negativo perché toglie valore sociale a nuovi interessi e alle organizzazioni esponenziali, valutate solo come « strumenti di potenziamento e valorizzazione di aspirazioni individuali» e non come centri di riferimento di interessi collettivi con autonoma rilevanza Per questi motivi appare ormai preferibile aderire alla seconda alternativa che sebbene con sfumature diverse tende ad oggettivare il processo amministrativo attenuando il meccanismo del ricorso individuale, per rendere il sistema in grado di costituire un reale strumento di controllo adeguato alle esigenze attuali di tutela diffusa. La dottrina che esprime questo diverso orientamento affronta il problema degli interessi collettivi prescindendo dall'aspetto pratico della ricerca di una immediata soluzione e pone maggiore attenzione invece al problema più generale riguardante il ruolo che il giudice amministrativo è ormai chiamato a realizzare. Si dà rilievo ad « una piena valorizzazione della sostanza sociale dell'opera del giudice amministrativo » 24; alla consapevolezza che « il problema è quello del giudice e della giurisdizione, non della situazione legittimante » 25 e che « storicamente è il ruolo che viene attribuito alla giurisdizione amministrativa che viene ad incidere sulla definizione degli interessi da essa tutelati e non viceversa » 26 Oltre alla più tradizionale proposta di utilizzare il meccanismo dell'azione popolare 27 estendendone i casi applicativi si è riproposta. la tesi di sostituire la nozione di interesse processuale da assumere quale « entità di fatto » non correlata alla nozione di azione a mero presupposto del processo amministrativo 28• L'oggetto della giurisdizione diventerebbe così il solo sindacato della legittimità dell'atto impugnato e non l'interesse individuale fatto valere dal ricorrente, con

conseguenze positive per la tutela degli interessi collettivi, visto che spesso le difficoltà incontrate da ultimo dalla giurisprudenza sono inerenti alla individuazione di momenti di connessione con la norma di azione che si assume violata con il provvedimento impugnato. Si è anche prospettata l'idea di istituire nel processo amministrativo l'organo del pubblico ministero a garanzia del rispetto del solo diritto obiettivo 29 o di attuare forme di collaborazione tra la giurisdizione amministrativa e quella contabile della Corte dei conti, attribuendo al procuratore generale di tale organo il potere di impugnare direttamente presso i TAR gli atti illegittimi CR è tra l'altro previsto da una recente proposta di legge (n. 1340) nell'ipotesi in cui si tratti di « atti amministrativi invalidi che arrechino danno all'economia nazionale, alla finanza pubblica o al patrimonio pubblico ». E' questa una prospettiva che richiede, de iure condendo, « una giurisdizione non limitata dagli schemi angusti del giudizio cassatono puro » 31 ma al contrario nelle condizioni di poter conoscere il mondo sostanziale degli interessi sottostanti al livello formale dell'atto amministrativo. Come ha avuto occasione di dichiarare lo stesso presidente neo nominato del Consiglio di Stato Pescatore in occasione del suo discorso di insediamento sempre più frequenti sono i casi nei quali l'interesse pubblico non esiste come valore precostituito, stabilmente fissato dall'or&na mento: se esso emerge « dall'azione di nuovi centri organizzativi della pubblica amministrazione, ed emerge appunto quale sintesi di altri valori, di altri interessi reali, allora, non il provvedimento autoritativo né la contrapposta sfera di libertà individuale possono costituire il vero oggetto del processo amministrativo, ma la ricerca e la tutela dell'interesse e la valutazione delle sue preva lenze ». In tanto il giudice amministrativo può attualizzare la norma in quanto la sua

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lo operazione intellettuale si adegui alla richiesta della società, nella cui coscienza si sono affermati i bisogni, gli interessi, gli scopi ai quali la legge deve rispondere. Il giudizio amministrativo perciò « si sta muovendo dall'atto e dal procedimento nel quale esso si inserisce, verso la condotta amministrativa, verso l'esercizio del potere dell'amministrazione. Questo moto, consapévole o inconsapevole che sia, procede: esso non è scevro di pericoli, poiché lo spostamento del punto di attacco dall'atto al potere contiene in sé il rischio di sostituire al potere inquisito dalla pubblica amministrazione il potere del giudice ». Di qui anche « l'esigenza della valutaziòne dell'esercizio del potere nel contesto sociale nel quale si svolge ». L'analisi, della rilevanza' e della tutela degli interessi collettivi deve essere quindi affrontata globalmente, come' problema che investa, prima ancora che il sistema processuale, l'organizzazione e la funzione amministrativa. Lo stato attuale della normazione risulta ancora angusto per ospitare i nuovi interessi, anche se come è stato rilevato attraverso procedure informali si tende ad attenuare la discrasia tra momento formale generale e tutela sostanziale. Occorrerebbe a tal fine, secondo le migliori indicazioni emerse in dottrina, diffondere una formula organizzativa di tipo circolare con la quale il provvedimento finale diventi il risultato di una collaborazione e non espressione di una volontà autoritativa 33 attraverso la procedimentalizzazione dell'azione amministrativa, con la confluenza, nella fase dialettica della determinazione dell'interesse pubblico, dei vari interessi privati e collettivi coinvolti dall'azione e rappresentati dalle formazioni sociali esponenziali di tali interessi . A ciò dovrebbe seguire, infine, la realizzazione di una nuova legalità, non « una legalità-legittimità, ma una legalità-giustizia che non si limiti ad assicurare la conformità del-

l'attività amministrativa all'ordine formativo presistente, ma di dare vita, con la partecipazione attraverso il confronto di tutti gli interessi coinvolti ad un giusto assetto di essi » Una breve rassegna degli orientamenti, giurisprudenziali dimostra che sono stati compiuti sforzi 'per una interpretazione evolutiva degli interessi legittimi; ma le oscillazioni testimoniano anche la difficoltà di rivedere il processo amministrativo e l'insufficienza dell'utilizzazione alternativa ' dell'interesse, legittimo. Il Consiglio di Stato ; dopo aver escluso nel 1970 in modo categorico il ricorso alla azione popolare con la famosa decisione sul « chiunque » , ha seguito come linea di azione la via di una rilettura della categoria giuridica tradizionale. Questa apertura si rendeva ormai necessaria vista la contraddizione, non più accettabile, in cui incorreva la giurisprudenza, nel non considerare giustiziabili i nuovi interessi solo perché non sufficientemente « differenziati », che invece per il loro carattere diffuso andavano considerati di maggiore apprezzabilità sociale. Nelle decisioni dove ancora viene negata la legittimazione ad impugnare atti amministrativi a gruppi sociali, si reitera infatti quell'assurdo tanto efficacemente rilevato in dottrina di considerare proprio gli interessi di tutti (o di molti), come interessi di nessuno, e valutare di contro degne di tutela giuridica le sole domande individuali. E' un paradosso questo, denunciato a seguito della nota sentenza del 1972 sugli « operatori economici alberghieri » del golfo di Gaeta che si sperava non si dovesse più riproporre dopo la decisione di Italia Nostra 38 di appena un anno dopo, ma che invece ritroviamo tuttora nei vari ritorni in senso conservativo degli organi di giustizia amministrativa. I fattori trainanti del nuovo orientamento sono stati da una parte l'adozione di nuovi criteri per individuare l'interesse legittimo; dall'altro la distinzione degli interessi col-


11 lettivi dagli interessi diffusi e differenziati del quisque de populo, valutando solo i primi « convertibili » nella categoria giuridica tradizionale, per l'esistenza di un portatore sociale che se ne è « assunta » la titolarità in modo differenziato Illuminanti, in proposito, sono sempre le due decisioni sul « chiùnque » e su « Italia Nostra ». Con la prima il. Consiglio di Stato, benché mosso dalla volontà restrittiva di escludere una nuova ipotesi di azione popolare, ha tuttavia accolto l'esigenza di ancorare l'individuazione dell'interesse legittimo a criteri non più solo individualistici e pròprietari, quali quelli iradizionalmente assunti e legati alla esistenza di un diritto « reale » o « obbligatorio », o cli altra natura, ma ad un criterio sostanziale. Tale è stato considerato ogni «collegamento giuridico e personale del soggetto con una non effimera situazione sulla quale incidono gli effetti degli altri », da ritrovare, in materia di impugnazione di licenze edilizia, nell'« insediamento abitativo », interesse indirettamente protetto dal « blocco normativo» che legittima tutti gli abitanti di una zona, singolarmente o in modo associato, a ricorrere contro i provvedimenti lesivi del valore ambientale. La decisione su « Italia Nostra », ha invece, influito sulla legittimazione a ricorrere, estendendola ad una associazione privata che nello statuto prevedeva come proprio fine il perseguimento di quell'interesse che si assume leso dal provvedimento impugnato. A determinare positivamente il Consiglio di Stato ha contribuito però anche il fatto esterno e formale, che nella fattispecie si trattava di associazione fornita di personalità giuridica, dato che, differenzia « Italia Nostra » da altri enti di fatto per i quali invece il fine è destinato a rimanere un atto « meramente soggettivo » e quindi irrilevante. Questo aspetto costituisce il limite maggiore della decisione e testimonia l'enorme difficoltà con cui il giudice amministrativo si distacca dai

criteri formali per individuare i nuovi soggetti legittimati a ricorrere. Ciò, tra l'altro, inciderà notevolmente sugli orientamenti successivi (almeno fino al 1979) anche della giurisprudenza dei TAR Questa, salve rare eccezioni, rifacendosi alla sentenza del 1973 opererà spesso vere e proprie di r scriminazioni tra associazioni fornite di personalità giuridica ed enti di fatto, perdendo di vista il dato più significativo da tenere in considerazione che è quello della reale. « rappresentatività » dell'ente esponenziale. Un sensibile cambiamento di rotta si ha solo dopo la citata sentenza del 1978 della Corte di Cassazione; con essa, annullandosi. la decisione del 1973 su « Italia Nostra » per difetto assoluto di giurisdizione si stabilisce tra l'altro l'irrilevanza, ai fini dell'ammissione della legittimazione a ricorrere di enti esponenziali, del riconoscimento governativo. Da un esame successivo della giurisprudenza amministrativa, si rileva così che questa pronuncia non soio non ha arrestato il processo evolutivo, che continua, sebbene in modo oscillante, ma ha anzi influito positivamente sui giudici amministrativi spronandoli indirettamente a poggiare su basi sostanziali la linea di difesa dei nuovi valori collettivi. L'esame delle decisioni successive a questa data rileva infatti un atteggiamento meno formalistico della giurisprudenza amministrativa. Indicativa a tal proposito è la decisione con cui il Consiglio di Stato nel 1979 41 ha ammesso la legittimazione a ricorrere dell'associazione nazionale tecnici di volo sfornita di personalità giuridica, affermando che «l'ente esponenziale che sorge per la tutela degli interessi del gruppo è il naturale portatore di questi ultimi; ... in questo senso perciò l'interesse collettivo differenziato e qualificato dall'ordinamento può dirsi 'proprio e personale anche dell'organizzazione che il gruppo si è venuto a dare ». Riconoscendo la capacità di imputazione giuridica e di


12 agire anche a soggetti forniti di personalità quest'ultima non si pone più come concizione necessaria e l'articolo 26 del Testo Unico va interpretato anche in coerenza con la norma dell'articolo 113 della Costituzione. Dal 1979 comunque, si ha ancora una giurisprudenza oscillante, ma per motivi diversi, relativi piuttosto alle difficoltà di fondo derivanti dalla configurazione dell'interesse legittimo come interesse qualificato dalla norma che da problemi di legittimazione attinenti alla riferibilità ad enti degli interessi legittimi (rectius collettivi). Così se da una parte si assiste finalmente ad una maggiore apertura del giudice verso criteri sostanziali. di individuazione degli adeguati portatori degli interessi collettivi, si ritrovano ancora inaccettabili chiusure, motivate il più delle volte da inesistenza di correlazione fra gli interessi (da tutelare in giudizio e tutelati indirettamente dalle norme) che non consentono nessun tipo di consolidamento dell'orientamento positivo verso la difesa dei nuovi valori 42• Si ha così una fase giurisprudenziale critica e contraddittoria, nella quale si palesa insufficiente anche quella ricerca di nuovi criteri di individuazione di interessi legittimi iniziata nel 1970. Ciò dipende ormai dal fatto stesso di collegare l'identificazione dell'interesse legittimo ad una connessione puntuale fra l'interesse fatto valere dal ricorrente e quello protetto dalla norma di azione, che impedisce l'apertura del processo nelle ipotesi in cui sia difficile rinvenire, se non in termini astratti la qualificazione normativa della situazione soggettiva. Proprio per questo tipo di operazione concettuale, infatti, l'adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha negato, con una decila legittimazione a ricorsione del 1979 rere contro un provvedimento lesivo dell'assetto territoriale, all'Associazione nazionale Italia Nostra, a cui ha fatto seguito un'altra decisione del 1980 che richiama direttamente la precedente nella quale si è negata la le-

gittimazione al 'WWF" anche essa associazione a carattere nazionale. In entrambe le sentenze viene riaffermato che il riconoscimento governativo non è condizione sufficiente della legittimazione sostanziale e nemmeno presupposto necessario di quella processuale « perché manca a siffatte associazioni nazionali quella funzione esponenziale del concreto interesse dei singoli componenti cli una data collettività che è presupposto della legittimazione a ricorrere di una formazione sociale ». E' stato osservato che quest'ultima decisione su Italia Nostra « non vuole essere una decisione sulla legittimazione dell'interesse diffuso, ma ancora una volta l'occasione per una definizione per l'interesse individuale » L'opinione può condividersi perché il risultato raggiunto dall'organo di giurisdizione amministrativa è stato nuovamente quello di sbarrare la strada della giustiziabilità a quegli interessi che per il loro carattere diffuso sono difficilmente riconducibili all'interesse legittimo nonostante il Consiglio di Stato abbia voluto precisare che tale decisione non toglie in astratto la possibilità di tutela dell'interesse diffuso quando gli enti esponenziali siano in stretta correlazione con i beni tutelati dalla norma. Facendo esplicito riferimento all'articolo 2 della Costituzione in un passaggio della sentenza si afferma la « garanzia dei diritti dell'uomo non più soltanto come singolo, ma inserito altresì nella formazione sociale in cui si svolge la sua personalità » e si riconosce la «possibilità di accesso anche della formazione sociale e non del singolo individuo alla tutela giurisdizionale che di quella garanzia è evidentemente lo strumento più efficace ». Non sembra sempre secondo la decisione, che possa pregiudizialmente negarsi la configurazione, nella materia in esame, di interessi legittimi facenti capo a siffatte forme di aggregazione che si dispongono come momento organizzatorio degli interessi di singoli asso-


13 ciati in vista della loro valorizzazione e di una più efficace tutela, ma « si tratterà di stbiire caso per caso di quali concrete condizioni occorra il concorso perché una data formazione sociale sia legittimata ad agire in giudizio ». Queste ultime affermazioni hanno indotto una parte della dottrina a ritenere che la decisione sia profondamente diversa da quella emanata dalla Cassazione nel 1978, con la quale, come si è già accennato si è negata totalmente la giurisdizione agli interessi diffusi e collettivi. Deve però rilevarsi che le sole dichiarazioni di principio non bastano a soddisfare aspettative sociali lasciate ancora una volta disattese. Si colloca sulla stessa posizione la. sentenza dell'80 con cui il Consiglio di Stato ha ammesso in sede di appello l'intervento ad adiuvandum di Italia Nostra del 'W'TF in una controversia intentata da un privato contro un piano di lottizzazione lesivo del valore ambientale .e nella quale si afferma però che le associazioni sono « legittimate » ad intervenire in giudizio al fine di coadiuvare una delle parti in quanto titolari « non di interessi legittimi tutelabili direttamente in sede giurisdizionale ma di meri interessi di fatto ». Questa decisione che va accolta positivamente perché ammette la partecipazione al processo di associazioni che hanno come fini statutari la salvaguardia del patrimonio ambientale, manifesta ancora più la contraddizione della giurisprudenza amministrativa in quanto per ammettere l'intervento di questi organismi sociali si è fatto ricorso all'intervento adesivo non autonomo che presuppone invece, come non è sfuggito 48 , un interesse giuridicamente protetto o riflesso, senza il quale l'interveniente dovrebbe essere estromesso dal giudizio. Il rischio cui si va ormai incontro è che l'interesse collettivo venga nuovamente confinato nell'area dell'interesse semplice o di fatto non giustiziabile. Questo tipo di difficoltà, emerso da ultimo in giu-

risprudenza per le associazioni che operano a livello nazionale, dimostra come ormai sia •preferibile aderire a quell'orientamento dottrinale già richiamato, che esorta ad una rilettura non del solo interesse legittimo, ma del sistema di giustizia amministrativa che non può più declinare la propria disponibilità nelle materie di maggiore rilevanza sociale nelle quali la collettività opera responsabilmente attraverso propri organismi territoriali o nazionali. Vi è la convinzione che l'interesse « non è legittimo perché occasionalmente correlato ad un interesse pubblico, ma lo è in sé » e che « in relazione ad alcuni beni comuni (tutela dell'ambiente o di beni culturali).., ad attivare la tutela dovrebbe essere «chiunque». Il cittadino (il singolo associato) non opererebbe in sostituzione di organi pubblici... ma direttamente come organismo del sistema per l'attivazione del diritto nella sua oggettività D'altra parte tutti gli ostacoli incontrati dal giudice amministrativo lasciano il dubbio che dietro le argomentazioni giuridiche il Consiglio di Stato venga ad assumersi più o meno consapevolmente il ruolo di ostacolare la socializzazione del processo amministrativo. Ciò appare più chiaro se si guarda ad esempio alla decisione 50 con cui il Consiglio di Stato ha riformato la decisione del TAR Lazio sulle tariffe telefoniche, nella quale è stata riconosciuta la legittimazione a ricorrere a due enti esponenziali di fatto. L'annullamento della sentenza è avvenuto nonostante nella fattispecie si trattasse di interessi collettivi « procedimentalizzati » e qualificati normativamente (DLCPS 15 settembre 1947, n. 896, che all'articolo 5 prevede la partecipazione di utenti e consumatori al procedimento instaurato dinanzi alla Commissione centrale prezzi). L'organo di giurisdizione ha affermato invece che «al di fuori di specifiche previsioni legislative che consentano espressamente ad enti o soggetti esponenziali di agire in rappresentanza o in sostituzione di

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14 una collettività ... non vi è la possibilità di tutela degli interessi contestualmente pertinenti ad una pluralità di soggetti. La procedimentalizzazione degli interessi collettivi non è apparsa quindi sufficiente ad individuare i soggetti legittimati ad agire, nonostante ormai si tenda in dottrina a considerare il procedimento come la sede di prima coagulazionedi interessi diffusi e come luogo ove si determinano le idonee parti del processo giurisdizionale. E' nel procedimento infatti che gli interessi rivelano la loro consistenza, il loro valore e per tali interessi la tutela procedimentale non è solo l'anticamera della tutela giurisdizionale ma addirittura il luogo di acquisto della legittimazione ad essa ». In 'questo modo invece si fi'nisce per trovare sempre una escamotage onde evitare che il sistema di giustizia amministrativa si, aggiorni, rispetto alla sua struttura individualistica, a nuove forme di controllo sociale. Così, una volta risolto il problema della rilevanza o meno della personalità giuridica, emerge in modo costante quello della « correlazione » degli interessi, o, peggio ancora, come in questa ultima decisione, quello della previsione legislativa della legittimazione di' ènti esponenziali, peraltro previsti nel procedimento. Non può meravigliare quindi, visto il contesto 'nel quale si inserisce, che l'unico tentativo di risposta politica alla domanda di' tutela diffusa risolva in termini di « istituzionalizzazione » la questione della legittimazione ad agire. E questo « successo » sembra avviato a consolidarsi con l'approvazione del progetto di legge governativo (che si ispira al modello francese) nel quale è prevista la creazione di un nuovo soggetto giuridico: l'ente privato di interesse 'pubblico preposto alla cura degli interessi collettivi, con esclusione di ogni altra associazione sfornita di questa qualifica formale. L'acquisto di questa particolare soggettività, che legittima a tutelare anche in giudizio i nuovi interessi, do-

vrebbe avvenire mediante un apposito procedimento amministrativo per accertare la presenza dei requisiti 'previsti attinenti alla serietà e alla democraticità dell'ente. E' vero che la proposta specifica che il conferimento ad un determinato ente della qualifica di ente privato di interesse pubblico non vieta che la stessa possa essere conferita ad altri enti che svolgano attività analoghe, ma lo stesso testo prevede l'acquisto della personalità giuridica come 'presupposto indispensabile per ottenere' il 'nuovo regime. Sono ' facilmente intùibili gli esiti cui si andrà incontro con un criterio che affida all'amministrazione il compito di vagliare discrezionalmente la « rappresentatività » delle associazioni, con il rischio che rimangano tagliate fuori delle organizzazioni soio perch non hanno voluto, per ragioni di autonomia, richiedere siffatto riconoscimento, o non lo abbiano ottenuto52 . Astrattamente sarebbe più opportuno lasciare al giudice il delicato compito di selezionare le domande di tutela dopo l'accertamento della rappresentatività dell'ente fatta di volta in volta, in senso dinamico e non statico come avviene mediante un procedimento amministrativo; ma tenuto conto del timore manifestato dai nostri giudici, forse anche una « cristallizzazione » legislativa e amministrativa viene a porsi nell'attuale situazione come maggiormente « garantista ». La materia degli interessi collettivi uscirà così dalle oscillazioni giurisprudenziali che pur potevano offrire sviluppi migliori di qualunque testo normativo se vi fosse stata maggiore « creatività ».

LA TUTELA DA PARTE DELLA CORTE DEI CONTI

Un giudice che ha mostrato invece ampia sensibilità sul tema in esame e che ha saputo attuare negli ultimi anni un ripensamento del proprio ruolo istituzionale accentuando l'aspetto di tutela 'degli interessi


15 diffusi è la Corte dei conti. Tale giurisdizione, agevolata dalla presenza del pubblico ministero che sgancia lo svolgimento della funzione da ogni rilievo di tipo soggettivistico, si sta infatti mostrando un crescente strumento di garanzia per la colletività. L'apertura del giudice contabile è avvenuta, come è noto, attraverso una diversa interpretazione del « danno erariale » non più visto solo come «danno patrimoniale o finanziario» ma secondo una accezione più ampia, come lesione degli interessi della colletività riferibili allo Stato in cui la stessa comunità dei cittadini si organizza. Questa nuova, linea di tendenza, che mira a qualificare sotto nuovi profili la funzione della. Corte dei conti, è iniziata nel 1973 con una decisione, seguita poi da un'altra nel 1975, relativa al Parco nazionale d'Abruzzo: decisione nella quale si sono tra l'altro posti in rilievo i punti di contatto e di differenza tra le varie forme di tutela giurisdizionale 53 L'organo di giurisdizione contabile ha ritenuto che il concetto di danno pubblico non si potesse intendere in senso puramente ragionieristico, di semplice turbativa cioé di alcuni elementi del conto patrimoniale, ma di danno a quei beni appartenenti al patrimonio culturale della collettività. D'altro canto ]a normativa si risolverebbe anche in un danno per gli enti pubblici che tutelano interessi anche sotto l'aspetto della spesa necessaria per la riduzione in pristino dei beni. Successivamente l'orientamento della Corte è stato riaffermato con la decisione dei cosidetti « fanghi rossi » di Scarlino del 1979. In quest'ultima sentenza si afferma che la Corte dei conti è giudice naturale degli interessi diffusi della collettività.., e il procuratore generale è' l'organo statale legittimato a far valere tali interessi. Questo nuovo indirizzo appare recepito dalla Cassazione con una decisione del 1980 relativa ad un mancato esercizio delle funzioni di vigilanza in materia valutaria nella quale si è .

affermato che la tutela concreta dell'interesse generale del corpo sociale alla salvaguardia, all'incremento e al progresso dell'economia nazionale, come l'interesse alla conservazione dell'ambiente, costituisce interesse da considerare assunto come proprio dello Stato, con la conseguenza che la relativa lesione d luogo ad un pregiudizio economico e configura . un danno antigiuridico, riferibile allo Stato-amministrazione, che ricade sotto la 'giurisdizione della Corte dei conti. Questa presa di' posizione ha sollevato obiezioni in, chi ritiene' 58 arduo configurare una responsabilità patrimo. niale basata sui principi di quella contabile al di fuori dei previsti controlli e delle sanzioni penali e' amministrative espressamente contemplate. Ciò sia per la difficoltà di.determinare concretamente il valore dell'offesa sia perché quest'ultima non si puntuali.zzerebbe in un soggetto determinato, dando luogo alla lesione di un interesse patrimoniale concreto di un singolo ente, sia pure dello Stato-amministrazione. Tuttavia si riconosce che la materia è in continua evoluzione, legata come è alla tematica degli interessi diffusi. Anche da altre parti, peraltro , si sottolinea l'esigenza di precisare la nozione di danno pubblico per evitare che essa diventi una for mula generica e comporti una dilatazione contraria alla natura ed ai fini della responsabilità amministrativa, con uno sforzo interpretativo « sproporzionato ai risultati pratici conseguibili ». D'altro canto il problema, indubbiamente reale, della quantificazione del danno, aveva già sollevato perpiessità nell'ambitò stesso dei magistrati della Corte, che pur convenivano sulla naturale predisposizione di una giurisdizione di tipo oggettivo a tutelare questi interessi 58 Dal canto suo la Corte dei conti, nello svilup.pare la vicenda del Parco nazionale d'Abruzzo, con le due successive decisioni 59 ha ribadito che il danno è erariale in quanto arrecato all'ambiente naturale come bene appartenente «indifferenziatamente» alla collettivi, '


16 tà nazionale organizzata nello Stato ed ha quantificato detto danno. Appartenendo questi valori alla collettività le norme da un lato tendono a garantire i- cittadini uti cives, e cioè lo Statocomunità, che non saranno alterati o distrutti, dall'altro impongono obblighi precisi allo Stato-amministrazione (vigilanza e repressione). Ne deriva non solo un sistema cli amministrazione pubblica complessivamente al servizio della nazione ma un erario pubblico unificato da gestire in regime di pluralismo istituzionale, con la conseguente responsabilità degli amministratori pubblici, non solo per i danni arrecati agli enti di appartenenza per il loro comportamento colposo ma anche ad enti diversi ed in particolare allo Stato-comunità come ente esponenziale di interessi diffusi. In relazione all'idea che l'interesse pubblico tutelabile con questo ampliamento di visuale possa essere solo pertinente allo Stato-persona, si può osservare che la Corte dei conti, assumendo la coincidenza tra « interesse dell'ordinamento » e « interesse della collettività » considera quest'ultima organizzata a Stato come centro di riferimento delle garanzie, collegando peraltro gli obblighi conseguenti agli amministratori di quella pluralità di apparati che, anche al di fuori dello Stato-persona, sono tenuti a precisi adempimenti, della cui inosservanza possono essere chiamati a rispondere. E questo indirizzo appare da approvare anche se, nonostante il carattere necessario dell'azione dell'organo pubblico deputato a sovrintendere all'osservanza di norme che assicurano una tutela che non può essere rimessa - come rileva la Corte - al solo spontaneismo cli pur qualificati soggetti, occorrerà una scelta oculata degli interventi. D'altro canto proprio la natura pubblica dell'organo che agisce fa sì che non si renda necessaria in questa sede la distinzione tra interesse diffuso e collettivo, come accade per il carattere individuale degli interessi portati

al giudice amministrativo: il che rende possibile far esprimere, senza i limiti tipici di questa ultima giurisdizione, la valenza generale degli interessi tutelati in quanto di tipo diffuso. Un altro aspetto meritevole di sottolineatura è quello che tali interessi sono stati considerati suscettibili di valutazione patrimoniale, superando così per altro verso la difficoltà in cui incorre il giudice civile. Questa spinta innovativa dimostrata dall'organo di giurisdizione contabile può dunque contribuire anche a revisioni più generali da più parti sollecitate, come quelle dirette ad estendere l'ambito operativo di tale giurisdizione adottando un criterio obiettivo cli individuazione della competenza, che tenga conto della natura pubblica del bene tutelato, superando i limiti di una giurisdizione soggettivamente ristretta ai soli dipendenti pubblici. Quest'ultima, nell'ipotesi di concorso di responsabilità tra amministratori pubblici e soggetti privati manifesta la sua inadeguatezza ed iniquità lasciando « indenni » spesso i maggiori responsabili nonché le parti economicamente più forti. Ulteriore prospettiva è poi quella di attuare forme di coordinamento tra la giurisdizione contabile e quella penale nelle ipotesi in cui il reato costituisca anche illecito amministrativo, come accade nel caso di lesione dei valori ambientali Si potrebbe attuare così un'azione incrociata del pubblico ministero penale e di quello contabile, come suggerito anche dal procuratore generale della Cassazione nella relazione (gennaio 1981) sullo stato della giustizia. Le indicazioni emerse dimostrano quindi l'esigenza di strumenti giuridici integrali di intervento e che il problema della tutela degli interessi collettivi e diffusi non è più risolubile in una visione « atomizzata » della realtà giuridica, imponendo il superamento degli schemi prettamente individualistici e l'adozione di forme di coordinamento tra i vari organi di tutela e di controllo.


17 1 Convegno di Pavia, 12-13 giugno 1974, su Le azioni a tutela degli interessi collettivi, Padova 1976; Convegno di Salerno, maggio 1975 su La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato,

tenendo infondata la questione per il carattere tipicamente proprietario dell'istituto. 14 S. R0D0TÀ, Il problema della responsabilità civile, Milano 1964. Per un ampio panorama di dottrina e giurisprudenza, vedi G. ALPA e M. BESSONE, Atipicità dell'illecito, Milano 1977, volI. I e TI. 15 M. CAPPELLETTI, in Atti cit. Le azioni..., p. 218 Ss. 16 TRIGNANI, voce Inibitoria (azione) in «Enciclopedia del diritto a, voi. 21, p. 559 ss. 17 Pretura di Roma, Ord. 4 giugno 1980, in « Foro italiano », 1980, I, p. 2920 Ss. 18 Si richiama la teoria della cosiddetta qualificazione normativa dell'interesse che individua come legittimo quell'interesse in qualche modo collegato e qualificato dall'ordinamento giuridico, applicata da parte della dottrina agli., interessi collettivi. Vedi M. NIGRO, La giustizia amministrativa, Bologna 1980; vedi anche A. ANDREANI, Individuazione dell'interesse legittimo, in « Il Foro amministrativo a, 1973, lI, p. 737 ss. 19 In questo senso ultimamente V. VIG0RITI, Me-

Milano 1976; Convegno di Varenna del settembre

1977, su Rilevanza e tutela degli interessi diffusi: modi e forme di individuazione e protezione degli interessi della collettività, Milano 1978; Convegno di Vico Equense, giugno 1979; Convegno di Perugia, del giugno 1981, su Programma di azioni

CEE e tutela ambientale. A. ROMANO, Il giudice amministrativodi fronte al problema della tutela degli interessi c.d. diffusi, in « Forò italiano », 1978, V, p. 13 ss. V. ViGoiuri, Interessi collettivi e processo, Mi2

lano 1979, p. 21 ss. Cons. Stato, ad plen., 19 ottobre 1979, n. 24, in « Il Consiglio di Stato », 1979, I, p. 1289. Cassazione s.u., 8 maggio 1978, n. 2207, in «Giustizia civile », 1978, I, p. 1208 con Nota di A. Po-

stiglione, L'iniziativa dei cittadini per la difesa degli interessi collettivi. 6 S. R000TÀ, in Atti cit., Le azioni..., p. 89. Cassazione, su., 6 ottobre 1979, n. 5172, in «Giustizia civile », 1980, I, p. 357. F. PIGA, Nota alla sentenza n. 5172 cit., in «Giustizia civile », 1980, I, p. 357 ss. o F. PIGA, Diritti soggettivi, interessi legittimi, interessi diffusi e tutela giurisdizionale, in « Giustizia civile », 1980, I, p. 1005. '° Atti Camera, VIII legislatura, 19 agosto 1981, n. 2800. ' F. BRICOLA, in Atti cit., Le azioni..., p. 156 Ss., he propone di introdurre in Italia, come esiste in Francia, un'azione generale popolare. La costituzione di parte civile comporterebbe così il promovimento dell'azione penale. Su.I punto vedi M. PRIEUR, L'agréement des associations de protection de la nature et de l'environnement, in Recueil Dalloz, 1978, p. 143 ss. 12 A. PxzzoRusso, Interessi diffusi e loro tutela giuridica. Tutela dell'ambiente, in « Regioni e comunità locali a, 1979, p. 59 Ss.; PROTO PISANI,

todi e prospettive di una recente giurisprudenza in tema di interessi diffusi e collettivi, in «Giuri-

sprudenza italiana », 1980 I, p. 305 Ss.; M. R. MORELLI, Interessi superindividuali e tutela giurisdizionale amministrativa, in «Giustizia civile a, 1980, I, pp. 689 SS. 20 V. SPAGNOLO VIG0RITA, Principio individualistico del processo amministrativo, in «Rivista di diritto e procedura civile a, 1962, .p. 649; F.G. ScoCA, La tutela degli interessi collettivi nel processo amministrativo, in Atti cit. Le azioni..., p. 65 Ss.; E. CANNAnA BARTOLI, Principio soggettivo nel pro-

cesso amministrativo e legittimazione a ricorrere, in « Il Foro amministrativo a, 1963, I, p. 331.

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Appunti preliminari per uno studio sulla tutela giurisdizionale degli interessi collettivi (o più esattamente superindividuali) innanzi al giudice civile ordinario, in Atti cit. Le azioni..., p. 263. Secondo

questo autore si potrebbero applicare agli interessi collettivi, le norme sulle obbligazioni indivisibili (1319 cc. e ss.) dando la legittimazione ad agire ai singoli componenti del gruppo associato. Il problema dei limiti soggettivi del giudicato verrebbe risolto dalla norma contenuta nell'art. 1306 (per il rinvio all'art. 1317) che prevede l'estensione del giudicato secundum eventum litis. In questo senso anche il CARPI (in Le azioni..., cit., p. 309, che invita ad una rilettura dell'articolo 24 della Costituzione); vedi anche M. TARUFFO, I limiti soggettivi del giudicato e le class actions, in « Rivista di diritto processuale a, 1969, p. 609 ss. 13 V. Corte Cost. 23 luglio 1974, n. 247, in «Giustizia civile a, 1974, III, p. 430, che ha respinto l'eccezione di incostituzionalità dell'articolo 844 CC ri-

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21 Cons. Stato, VI sez., 18 maggio 1979, n. 378, in « Il Consiglio di Stato a, 1979, I, p. 788. 22 G. BERTI, La legge tutela l'interesse diffuso ma il giudice ne ricava un interesse individuale, in «Le Regioni a, 1980, p. 743. 23 F. DELFINO, Ambiente, interessi diffusi e tutela giurisdizionale, in « Diritto e società a, 1980, p. 640 ss. 24 M. NIGR0, Procedimento amministrativo e tutela

giurisdizionale contro la pubblica am.minist razione (il problema di una legge generale sul procedimento amministrativo), in «Problemi di amminiStrazione pubblica a, 1981, 1, p. 50 55. 25 G. BERTI, La legge tutela..., cit., .p. 741 ss. 28 A. RoarNo, Il giudice amministrativo..., cit.; idem, Diritto soggettivo, interesse legittimo e assetto costituzionale, in « Foro italiano a, 1981, V, p. 258 ss. 27 Ha nuovamente prospettato questa tesi, da ultimo, C. BIAGINI, Italia Nostra espulsa dal Consiglio di Stato (Nota a Cons. di Stato, ad. plen., 19 ottobre 1979, n. 24), in «Il Foro amministrativo a, 1980, I, p. 613. In argomento v. anche M. POLI, Gli interessi diffusi davanti al Consiglio di Stato, in « Archivio giuridico a, 1981, I, 'p. 65 ss.


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A.

ROMANO,

29 C. BIAGINT,

Il giudice amministrativo..., cit. Modelli legislativi per la tutela del-

l'ambiente, in Atti del convegno sull'informatica giuridico-ambientale al servizio del paese (Vico Equense 25-26 settembre 1980) in corso di pubblicazione. 30 In argomento vedi P. MADDALENA, Relazione al Convegno di Perugia su Programma di azioni... cit., in corso di pubblicazione; V. SINn'oLI, Rapporti

tra giurisdizione amministrativa e giurisdizione contabile, in « Foro italiano», 1980, V; v. altresì, Atti Camera, VIII legislatura, 23 gennaio 1980, n. 1340. 3 M. CAPUTO, La rivalutazione costituzionale dell'interesse legittimo e la partecipazione del cittadino all'azione amministrativa, in « Giurisprudenza

italiana », 1980, I, .p. 119.

G. PESCATORE, La tutela della giustizia nella amministrazione, in «Foro italiano », 1981, V, spe32

cie 'p. 19. 33 MS. GIANNINI, azioni..., cit. 34 M. NIGR0, 35

P.

Intervento

al Convegno Le

La giustizia..., cit., p. 33. 'Storia dell'amministrazione pub-

CALANDRA,

blica in Italia, Bologna 1978, •p. 444, il quale auspica un tipo di procedimento nel quale il funzionario istruttore eserciti un ruolo di prima delibazione dei vari interessi coinvolti, tutti ammessi ad essere ascoltati. 36 Cons. Stato, V sez., 9 giugno 1970, n. 523, in «Giurisprudenza italiana », 1970, III, p. 193, con Nota di E. GUICCIARDL 37 Cons. Stato, VI sez., 14 luglio 1972, n. 475, in « Il Consiglio di Stato », 1972, I, p. 1469. 38 Cons. Stato, V sez., 9 marzo 1973, n. 253, in « Il Consiglio di Stato », 1973, I, .p. 219. Italia Nostra di fronte al Con39 L. ZANNUTTIGH, siglio di Stato, in « Foro italiano », 1973, Il, p. 33 ss. 40 Tra le decisioni più signi&ative dei TAR dopo la sentenza del Consiglio di Stato su Italia Nostra vedi TAR Marche, 22 dicembre 1976, ri. 297, in « I Tribunali amministrativi regionali », 1977, I, p. 560; TAR Lazio, I sez., 4 febbraio 1976, .n. 60, ivi, 1976, I, p. 717; TAR Lazio, 6 febbraio 1978, ri. 131, ivi, 1978, I, p. 916; TAR Campania, 8 marzo 1977, si. 161, ivi, 1977, I, p. 1838; TAR Molise, 14 febbraio' 1978, n. 14, ivi, 1978, I, •p. 1655. 41 Cons. Stato, VI sez., 18 maggio 1979, n. 378, in « Il Foro amministrativo », 1979, I, p. 942. 49 TAR Lazio, 14 ottobre 1980, •n. 850, in « Il Fro amministrativo », 1980, p. 743 ss. 43 Cons. Stato, ad. plen. 19 ottobre 1979, n. 24, in « Il Consiglio di Stato », 1979, I, p. 1289. 44 Cons. Stato, IV sez., 29 aprile 1980, n. 473, in « Foro italiano », 1980, III, p. 281. 45 G. BERTI, La legge tutela..., cit., p. 735. 46 C. BIAGINI, Italia Nostra espulsa..., cit., p. 613. 41 Cons. Stato, IV Sez., 22 febbraio 1980, n. 114, in « Il Foro Amministrativo», 1980, I, p. 51.

48 A. POSTIGLIONE, Un ripensamento del Consiglio di Stato su Italia Nostra, in « Il Consiglio di Sta-

tu», 1980, p. 679. 49

Ibidem, p. 674. Cons. Stato, IV sez., 13 febbraio 1981, n. 40, in « Il Consiglio di Stato », 1981, I, p. 130 ss., sulla quale v. A. MARTUCCI DI ScAitnzzi, Interessi 50

diffusi e éollettivi: consolidamento di una giurisprudenza e .nu,ovi profili, in «Il Foro amministrativo», 1981, I, p. 327 ss. Si M. NIGRO, Procedimento amministrativo..., cit., p. 40 55. 52 A. POSTIGLIONE, Nuovi orientamenti in tema di

interessi collettivi correlati alla difesa dei beni ambientali e culturali, in « Il Consiglio di Stato », 1980, p. 489 ss., il quale rileva l'inopportunità di a.dare alla legge volta per volta il riconoscimento dei soggetti esponenziali degli interessi collettivi con li rischio di mortificare il pluralismo sociale. -53 Corte dei conti, sez. I, 15 maggio 1973, n. 39, in « Il Foro amministrativo », 1973., I, p. 247 Ss.; 20 dicembre 1975, si. 108, in «Foro italiano », 1977, III, p. 349. -54 Corte dei conti, sez. I, 8 ottobre 1979, n. 61, in « Foro amministrativo », 1979, I, p. 825 ss. 55 Cassazione, su. 4 gennaio 1980, si. 2, in « Giustizia civile », 1980, I, p. 902 ss., con . Nota di F. PIGA. 56

Autore 'ult. cit. V. VIGORITI,

58 V.

Metodi e prospettive..., cit., p. 318. Interessi diffusi e funzione di

GUCCIONE,

controllo, in « Il Consiglio di Stato », 1978, Il, p. 679. Occorre peraltro rilevare che la Corte dei conti non incontra il limite proprio del giudice ordinario in materia di risarcimento del danno non patrimoniale, anche se tale organo finora ha applicato i soli istituti civiistici. Corte dei conti, sez. I, 18 settembre 1980, 'n. 86, iii « Il Foro amministrativo», 1980, I, p.. 975 Ss.; 16 dicembre 1980, ri. 115, ivi 1981, I, p. 1250.

Nuovi indirizzi della Corte: dei conti in materia di ambiente, in « Foro italiano », 60 P. MADDALENA,

1980, V, p. 283 ss., 'nonché il ddl n. 1214 Ca-, mera. Oi P. MADDALENA,

Unità della giurisdizione: una proposta di efficiènza, in « Il Consiglio di Stato », 1980, pp. 3-5 estr.


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