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queste Istituzioni 1981/1° semestre

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE SOTTO ANALISI 3/L'approccio organizzativo ai problemi della Pubblica Amministrazione: caratteristiche e contributi

di Alessandra Costa e Sergio Gigli Il/La struttura dell'ente intermedio: Indagine organizzativo. gestionale per la Provincia di Milano

a cura dell'istituto di Studi per la Gestione e l'Organizzazione

« Il dramma organizzativo degli Stati industriali avanzati, ovunque nei medesimi termini, è

troppo noto affinché occorra illustrano: nel giro di pochi decenni, essi partiti come enti di funzioni di ordine e di base, tipicamente autoritativi, sono divenuti anche enti gestori di servizi, ed infine anche enti gestoni di trasferimenti di ricchezza. Ciascun tipo dei nuovi gruppi di funzioni si è aggiunto al precedente, peraltro modificando/o in alcuni contenuti, in senso riduttivo di quantità, comunque sempre diminutivo dell'area autoritativa. Le amministrazioni statali che hanno saputo adeguarsi al rapido mutamento hanno retto, le altre no, e tra esse è la nostra ». Questo passo del rapporto sui problemi dell'Amministrazione dello Stato, presentato il 15 novembre 1979 al Consiglio dei ministri e e successivamente al Parlamento dall'allora ministro della Funzione pubblica Massimo Severo Giannini, costituisce un momento significativo dell'ampio dibattito che negli ultimi anni si è sviluppato intorno al ruolo ed alla funzionalità della Pubblica Amministrazione. Nell'ambito di questo dibattito pare emergere con sempre maggiore evidenza la consapevolezza che gli interventi innovativi sul piano istituzionale e normativo non sono una condizione sufficiente per una gestione efficace ed efficiente delle attività pubbliche.


2 Attualmente, peraltro, la cultura politico-amministrativa 'del nostro paese tende a derivare le caratteristiche delle strutture organizzative pubbliche dalle norme e da altri provvedimenti formali. Ciò comporta dei gravi ritardi nel porre attenzione al rapporto che intercorre tra il mutamento dei campi e delle caratteristiche d'intervento della Pubblica Amministrazione e la verifica della con gruità di strutture e modalità operative della stessa. L'analisi delle strutture organizzative e delle loro principali modalità di funzionamento si prospetta, quindi, come un approccio essenziale per orientare l'innesco di processi di innovazione delle strutture stesse, degli strumenti e delle tecniche organizzative e gestionali della Pubblica Amministrazione. Ci sembra importante che questa prospettiva d'analisi si diffonda ed entri nella cultura amministrativa corrente A tal fine ,ci pare utile offrire un contributo pubblicando due brevi saggi, uno più metodologico, l'altro di contenuto più specificamente analitico, redatti da ricercatori dell'Istituto' di Studi per la Gestione e l'Organizzazione (ISGO) di Milano.

queste istituzioni 1981/1 0 semestre Direttore: SERGIO RISTUCCIA - Condirettori: GIOVANNI BECHELLONI (responsabile) e MASSIMO BONANNI: DIREZIONE, REDAZIONE E AMMINISTRAZIONE, Casella postale 6199 - 00100 Roma Prati - Telefono 657.054. Cònto corrente postale N. 57129009 - intestato a: GRUPPO DI STUDIO SU SOCIETÀ E ISTITUZIONI - casella postale .6199 - 00100 Roma Prati. « Queste 'Istituzioni» esce semestralmente in quattro o cinque fascicoli separati di dei quali dedicato ad un solo tema.

16-32 pagine ognuno

Un fascicolo L. 1.800. .Abbonamento ordinario: annuale L. 15.000. Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972). SpedIzione in abbonamento postale - IV gruppo. STAMPA': Litospes - Roma.

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Associato ail4Jspi: Unione Stampa Periodica italiana


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L'approccio organizzativo ai problemi della Pubblica Amministrazione: caratteristiche e contributi cli Alessandra Costa e Sergio Gigli

L'analisi delle strutture organizzative e delle loro principali modalità di funzionamento si prospetta come un approccio essenziale per orientare l'innesco di processi di innovazione delle strutture stesse, degli strumenti e delle tecniche orgaxizzative e gestionali della Pubblica Amministrazione. Perché questa consapevolezza a livello di analisi generale del problema possa tradursi • in precise proposte operative e in specifici interventi, è necessario, però, superare la tra• dizionale mancanza di una « cultura gestionale », che costituisce una delle carenze principali del processo di sviluppo economico e sociale italiano'. In sintesi cultura gestionale significa attenzione diffusa al risultato concreto, alla realizzazione dei programmi, alla gestione operativa delle risorse come momenti fondamentali e determinanti per il raggiungimento di qualsiasi obiettivo Senza questa attenzione, programmi, idee e principi, quale che ne sia il valore, restano allo stadio di intenzioni più o meno velleitarie. Indubbiamente la carenza di questo tipo cli cultura è stata uno dei fattori che hanno contribuito a rendere difficoltosa l'evoluzione del ruolo della Pubblica Amministrazione. Infatti, al di là di quanto formulato nei principali provvedimenti che disciplinano la caratterizzazione del ruolo dei vari liveffi della Pubblica Amministrazione, si è potuto

constatare che nella realtà si sono verificati dei fenomeni distorsivi della volontà del legislatore. Ci si riferisce in particolare al processo di modificazione innescato dall'istituziòne delle regioni a statuto ordinario di cui, in questa sede, è superfluo ricordare le varie tappe ed i problemi ad esse connessi. D'altra parte, nel processo di evoluzione• del nostro sistema istituzionale, l'importanza dei problemi organizzativi viene progressivamente riconosciuta nell'ambito di provvedimenti formali: per primi vengono chiamati in causa gli enti locali ai quali le leggi n. 62/'77 e n. 31'79 fanno obbligò. di deliberare un piano di organizzazione e ristrutturazione degli uffici e dei servizi in base a criteri di efficienza e di economicità di gestioiie e sviluppo della professionalità dei dipendenti. Questi dettati normativi colgono uno stato di diffuso disagio operativo degli enti locali e costituiscono un pressante richiamo agli amministratori ad affrontare problemi prima scarsamente considerati. Tradizionalmente, infatti, a fronte delle necessità di adeguamento dell'organizzazione degli enti locali ai compiti che essi debbono svolgerè, i problemi della riorganizzazione vengono affrontati come momento « accessorio » alle contrattazioni relative ai problemi del personale. Oppure vengono adottate soluzioni operative di tipo parziale che, se nel

Vedasi:. Riflessioni sulla formazione alla gestione aziendale in Italia, di Piero Bontadini in « Studi Organizzativi », n. 1, 1971. •


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breve termine consentono di far fronte ad esigenze di intervento di carattere immediato, possono provocare scompensi e, comunque, non risolvono i problemi dell'assetto organizzativo-gestionale degli enti rispetto alle esigenze che il loro ruolo in evoluzione comporta. Questi rilievi, . d'altra parte, sono estensibii tendenzialmente a tutti i livelli della Pubblica Amministrazione ed indicano la necessità di. colmare anzitutto delle lacune di conoscenza sulle situazioni organizzativo-gestionali, al fine di elaborare quadri di riferimento utili per adeguare le strutture organizzative alla tipolpgia delle competenze degli enti pubblici.

L'ANALISI ORGANIZZATIVA NELLA PUBBLICA. AMMINISTRAZIONE

L'importanza dell'analisi organizzativa deriva dal fatto che essa fornisce un quadro conoscitivo della situazione indispensabile., per procedere alla definizione di 'soluzioni più adeguate alle nuove caratteristiche di ruolo, che i singoli livelli della Pubblica Amministrazione debbono garantire. Perciò è necessario adottare delle metodologie corrette, che considerino gli enti pubblici come enti organizzati che interagiscono con il sistema in cui sono inseriti e verso il quale, in particolare, indirizzano i risultati delle proprie attività. Gli autori di questo articolo, quali collaboratori dell'ISG'O, hanno partecipato a una serie di interventi organizzativi condotti nell'ambito di enti pubblici di vario tipo: non si intende in questa sede procedere ad una dettagliata descrizione della metodologia adottata, quanto illustrarne le caratteristiche fondamentali ed i principali contributi che ne derivano per la soluzione di alcuni problemi della Pubblica Amministrazione. L'analisi organizzativa può, infatti, essere

condotta a livelli di specificazione diversi: - con interventi che tendono a mettere in evidenza soprattutto i « nodi critici », limitando a delle sintesi, sia pure significative, le parti descrittive della situazione organizzativa per essere ,immediatamente finalizzati alla ristrutturazione e/o riorganizzazione; . - con interventi che tendono a chiarire, attraverso una più raffinata elaborazione dei dati conosc,itivi, tutti gli aspetti connessi con la operatività dell'ente,, contribuendo anche sul piano culturale. all'aumento delle conoscenze sulle problematiche generali del livello di amministrazione al quale l'ente appartiene: In generale si può affermare :che interventi del primo tipo sono applicabili, nella situazione in cui esista una sostanziale conoscenza e consapevolezza del modo d'essere e di funzionare dell'ente, non affetto da elevati livelli. di conflittualità interna. Laddove, invece, la situazione sia caratterizzata da una sostanziale disattenzione, storicamente sedimentata, ai problemi di funzionamento dell'ente, e complicata da elementi di tensione di varia natura ed origine, appare più adeguata, un'analisi del secondo tipo, compatibilmente con le risorse disponibili. Nelle esperienze svolte 'dagli autori, ..per i motivi ora illustrati, l'approccio seguito è in sostanza il., secondo tra quelli indicati. In .particolare ciò è accaduto nei confronti degli enti locali per una serie di esigenze variamente combinantesi tra loro nei progetti specifici: . — dare una dimensione di concretezza allo intervento, partendo dalle caratteristiche specifiche del modo d'essere degli enti in esame; - far. sì che tutte le parti coinvolte o interessate all'intervento, amministratori, funzionari, rappresentanti sindacali, possano confrontarsi sulla base di una conoscenza della realtà espressa in modo univoco e ugualmente noto;


5 - innescare dinamiche e processi di sensibilizzazione al problema, per giungere ad un consenso sufficientemente diffuso sull'intervento e sui suoi obiettivi, se non sulle modalità ed i criteri specifici.

GLI OGGETTI DI ANALISI

Il taglio metodologico che è stato, pertanto, messo a punto nell'ambito dell'ISGO fa riferimento ad un'analisi di tipo sisternico che mette in luce le caratteristiche della struttura e delle principali modalità di funzionamento, e in particolare: la ricostruzione dell'assetto strutturale, e il confronto con quanto previsto dai provvedimenti formali per verificare l'esistenza di eventuali scostamenti ed i motivi degli stessi; la descrizione dei « filoni » di attività svolte dalle varie unità dell'ente in esame, e delle relative destinazioni, che consente di ricostruire il ruolo (nel senso del contributo all'azione globale) delle singole unità e parti della struttura; l'analisi dei collegamenti operativi, che consente una serie di valutazioni in ordine alle interconnessioni e alla integrazione della struttura; l'esame del tipo di intervento svolto in fase di decisione, di controllo e di realizzazione del flusso operativo da parte dei soggetti che hanno responsabilità formale a livello amministrativo. Ricostruire un quadro della distribuzione delle responsabilità in ordine alle prese di decisione e all'esercizio dei controlli consente di valutare: l'ambito e la tipologia della sfera decisionale dei vertici funzionariali; l'esistenza o meno di deleghe, la loro ampiezza e le relative caratteristiche; gli effetti, infine, che sul funzionamento della struttura hanno le modalità di realizza-

zione del processo decisorio e di quello di controllo; l'analisi degli orientamenti prevalenti in ordine alle modalità di assegnazione e svolgimento del lavoro, che consentono valutazioni in ordine: ai criteri di distribuzione delle attività (tra le unità, òppure, a secondo del livello di analisi, tra le persone di una medesima unità); ad alcune caratteristiche dell'organizzazione del lavoro (ad esempio, in termini di parcellizzazione e specializzazione operativa); alla flessibilità e intercambiabilità del personale ed alle potenzialità di accrescimento e allargamento delle capacità professionali; l'analisi delle modalità d'impiego del personale rispetto ai compiti dell'unità di appartenenza, di un ambito strutturale più vasto e di tutto l'ente. E' così possibile valutare le modalità di sostituzione e alternanza del personale, nonché la fungibilità del personale stesso, ai vari livelli di aggregazione della struttura; l'analisi di alcuni aspetti concernenti il « clima» organizzativo, ove l'attenzione è posta alla componente umana nell'organizzazigne. Tali aspetti, relativi ad esempio alla percezione, da parte dei dipendenti, dell'ente in generale, e di se stessi in relazione al lavoro svolto e al processo organizzativo in cui sono inseriti, influenzano, come è noto, il funzionamento complessivo dell'apparato con riguardo sia all'efficacia che all'efficienza. I vari oggetti di analisi illustrati consentono di pervenire ad una diagnosi organizzativa che focalizza i « nodi critici» della situazione organizzativo-gestionale dell'ente, da avviare prioritariamente a soluzione per un miglioramento dell'efficienza complessiva dell'apparato.


6 PROBLEMI ORGANIZZATIVI NELL'AMMINI STRAZIONE CENTRALE

L'esigenza di acquisire elementi conoscitivi sulla situazione organizzativa delle strutture della Pubblica' Amministrazione non si è palesata solamente nei confronti degli enti locali ma anche a proposito dell'apparato centrale, come è chiaramente espresso nel « rapporto Giannini» quando «lo stato delle conoscenze in questo momento disponibili circa l'effettività dell'esercizio delle funzioni da parte non solo dei Ministeri, ma di tutti gli organi dello Stato» è definito «del tutto manchevole ». Nel rapporto inoltre viene chiaramente indicato' quali considerazioni stanno alla 'base della delibera del Consiglio dei ministri (25 settembre 1979), con la quale veniva affidato al Formez il compito di procedere ad una rilevazione conoscitiva delle strutture ministeriali: « ... la lettura delle leggi e la consultazione degli organigrammi ministeriali forniscono solo delle intavolazioni prescrittive ma non danno conoscenza né circa l'esistenzialità della funzione (e si conoscono già casi di funzioni rimaste allo stato di enunciato), né circa la dimensione dell'esercizio (e si conoscono casi di apparati sotto e sopradirnensionati rispetto alla funzione), né circa le funzioni occulte (quelle cioè che il legislatore non contempla, ma esistono), né circa quelle dimenticate (ossia, che dovrebbero esserci e non ci sono, e sono tante) ». Gli autori di questo articolo hanno avuto modo di partecipare all'analisi delle strutture organizzative dei ministeri nell'ambito del programma del Formez: la metodologia, messa a punto da un appositò Comitato scientifico, si ricollega ad un 'approccio di tipo sistemico e ha consentito di fornire un quadro conoscitivo, sistematico ed integrato, dei singoli dicasteri esaminati. Di seguito cercheremo di fornire delle indicazioni relative ai contributi che l'analisi svol-

ta è in grado di dare; con riguardo ad alcuni problemi o fenomeni che risultano 'essere peculiari della Pubblica Amministrazione: evidentemente questa illustrazione risente del fatto di essere tratta da esperienze specifiche, non ancora sottoposte ad una sistematica valutazione comparata. I risultati dell'analisi, infatti, sono attualmente riferiti a singoli dicasteri, ma presentano delle caratteristiche di estremo interesse, che derivano dall'ampiezza e dal grado di analiticità dei dati cònoscitivi, oltre che dalla possibilità di comparazione tra i singoli rapporti di ricerca. Ciò premesso una prima considerazione nasce dal confronto tra la struttura formale e quella di fatto dei ministeri. Nella nostra esperienza si è confermata l'ipotesi circa l'esistenza di scostamenti, e sarebbe interessante indagare quali siano i fattori principali che intervengono nel determinare modificazioni o adattamenti delle strutture dicasteriali (ove la prima impressione è che, in genere, essi fanno riferimento a fattori, esterni che necessariamente comportano assestamenti di carattere anche organizzativo, più che nascere da motivazioni endogene legate ad esigenze di razionalizzazione organizzativa). Ci sembra inoltre opportuno aggiungere una notazione riguardo ai decreti di organizzazione che, come è noto, sanciscono l'articolazione strutturale dei ministeri. Essi non presentano, infatti, caratteristiche omogenee, potendo assumere forme estremamente sintetiche e generali oppure disciplinarè in modo minuzioso l'articolazione della struttura ed i compiti affidati ad unità e sottounità. I decreti non sembrano, pertanto, il risultato di scelte o di tendenze univoche in ordine all'identificazione degli elementi strutturali da predeterminare, come punti fermi di indirizzo di un'evoluzione non casuale ma finalizzata, e degli elementi che viceversa è opportuno lasciare il 'più possibile liberi


7 di adattarsi alle esigenze della realtà continesse connesse). Ad ulteriore conferma di gente. quanto sin qui illustrato, sembra emergere Senza contare che, spesso, i decreti stessi un problema di coordinamento all'interno tendono a formalizzare situazioni di fatto delle strutture dicasteriali: in parte esso può (talvolta ormai consolidate), anziché antici- derivare dalle modalità di distribuzione delle pare la soluzione di problemi organizzativi. attività e dei compiti (e, come è ovvio, quanOltre a ciò, ci sembra opportuno segnalare to più la struttura è differenziata tanto magl'influenza significativa che nell'ambito. dei giore è la necessità di. integrazione tra le ministeri spesso le norme disciplinanti la sottounità); in parte, ci sembra, da una cacarriera e la retribuzione del personale han- renza di effettivi ruoli di coordinamento, ove no sulla definizione dell'assetto strutturale. la tendenza dei responsabili di unità è spesSembra, infatti, esistere nell'ambito della so quella . di privilegiare le attività che riPubblica Amministrazione un fenomeno di' chiedono la 'loro competenza specialistica o tendenziale derivazione della struttura nel- professionale rispetto alle componenti orgale sue linee essenziali dall'entità delle posi- nizzative e gestionali necessariamente insite zioni, predeterminate nelle tabelle organiche; nel ruolo ricoperto. alle quali si riconnettono responsabilità for- L'analisi condotta consente inoltre di fare mali di conduzione di unità organizzative più alcune considerazioni circa le difficoltà cono meno ampie; nesse all'effettivo svolgimento di funzioni di Come è ovvio, ciò costituisce (o può costi- governo da parte dei singoli ministeri. turie) un elemento di rigidità rispetto a pos- A questo proposito è noto che esistono prosibili modificazioni o adattamenti della strut- blemi circa la precisa definizione normativa tura basati ad esempio su criteri di tipo delle competenze dei singoli livelli di goverfunzionale. no e ciò si riflette sull'organizzazione degli A questo proposito, l'impalcatura struttura- stessi. Questa situazione indubbiamente non le dei ministeri, basata su un'articolazione in favorisce l'assunzione effettiva di ruoli di ingrossi blocchi identificati in genere per ma- dirizzo e coordinamento che diverse ammiteria (e non, ad esempio, in base a criteri nistrazioni sono chiamate a svolgere, ad eseminerenti la omogeneità, complementarietà e pio . nei confronti delle regioni e del sistema delle autonomie locali. sinergia delle attività, oppure « linee » di risultato) presenta modalità di funzionamento D'altro lato l'analisi delle strutture organiz- ed è fatto notorio - caratterizzate da zative dei dicasteri e delle loro principali mouno spiccato settorialismo e da una bassa dalità di funzionamento, fornisce elementi di integrazione. valutazione circa l'adeguatezza delle attività L'analisi condotta consente di cogliere da un di supporto all'impostazione di piani d'aziolato le distorsioni che sul flusso operativo ne (ad esempio l'acquisizione e l'elaborazioderivano da tale situazione (in termini ad ne di informazioni e dati a fini previsionali esempio di duplicazioni e sovrapposizioni di e/o conoscitivi dei campi di intervento) e di interventi sui medesimi oggetti); e dall'altro controllo. di delineare le azioni di « rinforzo » che Infatti le attività conoscitive nella realtà sovengono poste in essere al fine di ovviare ai no spesso orientate alla formulazione di provcitati fenomeni distorsivi (come la fitta rete vedimenti puntuali ed alla soluzione di prodi scambi informativi orientati al conteni- blemi di natura contingente; si realizzano mento dei tempi di realizzazione delle pro- inoltre situazioni di « dipendenza » (nella ascedure o al superamento di difficoltà ad sunzione di dati e informazioni) da soggetti


esterni direttamente interessati alla sfera di competenza delle singole amministrazioni. Anche lo svolgimento delle attività di controllo presenta aspetti problematici, in modo peculiare per quanto attiene la verifica dei risultati degli interventi delle amministrazioni:' e ciò preclude le possibilità di acquisire i /eed-backs necessari per modificare o mutare le linee di azione. D'altra parte le analisi organizzative svolte consentono di affermare che le strutture pubbliche non si adeguano rapidamente ai dettati normativi o alle nuove esigenze: infatti esse tendono a protrarre prassi operative e modalità di funzionamento preesistenti. Viceversa, si verificano talvolta delle modificazioni di fatto nelle strutture organizzative, in larga parte indotte da fattori esterni (quali ad' esempio il mutamento delle caratteristiche dei campi d'intervento, l'attribuzione di nuovi o diversi compiti, etc.), che riguardano in prevalenza la costituzione di unità organizzative e/o posizioni di diretto supporto al vertice funzionariale. In questi casi possono nascere non pochi pròblemi laddove non si proceda alla formalizzazione delle soluzioni adottate, specie per quanto riguarda l'effettiva integrazione dei nuclei, costituiti de facto, nell'ambito delle strutture dicasteriali. Un ulteriore elemento di riflessione, consentito dall'analisi organizzativa, riguarda la dimensione delle strutture preposte allo svolgimento di attività connesse al funzionamento interno (ed in particolare alla gestione del personale). In alcune esperienze, esse presentano una entità e un peso proporzionale preoccupante rispetto alla 'dimensione complessiva delle strutture. In questo ambito interventi di razionalizzazione potrebbero essere particolarmente proficui. D'altra parte, al permanere delle situazioni in questione contribuiscono non poco le norme ed i regolamenti che disciplinano la ma-

teria. Infatti tutti i procedimenti relativi alla gestione delle risorse umane e finanziarie risultano caratterizzati da notevoli gradi di complessità e sostanzialmente da un regime di controlli preventivi. E' evidente che un'impostazione di questo tipo non consente alle strutture pubbliche la flessibilità gestionale necessaria per realizzare gli adeguamenti all'evoluzione sia delle caratteristiche di ruolo della stessa che di quelle dei campi di intervento. Particolarmente critici, come è noto, risultano i procedimenti relativi al reclutamento ed avanzamento in carriera del personale, non solo per i tempi lunghi necessari alloro espletamento, ma anche perché risultano poco, adatti a garantire un'effettiva selezione pro•fessionale dei dipendenti ed una collocazione nella struttura congrua rispetto alle caratteristiche professionali. D'altra parte i problemi relativi alla professionalità, e soprattutto alla carenza di determinate figure professionali (particolarmente quelle di tipo tecnico) nella Pubblica Amministrazione è troppo noto perché si debbano qui svolgere ulteriori approfondimenti. Conviene, in sintesi, ricordare che questo è uno degli elementi che contribuisce a rendere più netto il divario tra ruolo formale e ruolo di fatto dei singoli livelli della Pubblica Amministrazione e che crea notevoli ostacoli, alle possibilità di diffusione di atteggiamenti caratterizzati da una costante attenzione ai risultati delle attività.

POS SIBILI CONTRIBUTI DELL'APPROCCIO ORGANIZZATIVO

Considerare la Pubblica Amministrazione anche sul versnte organizzativo-gestionale cons'ente non solo di analizzare certi suoi aspetti operativi e di risultato in genere scarsamente considerati, ma anche di definire strutture e' modalità operative adeguate al raggiungimento di risultati significativi.


9 Nàturaimente salvo l'aspettd istitùzionale, spunti' e còntributi hanno luogo in particolari aree di problemi. Ci paré opportuno segnalame alcune: l'articolazione strutturale, ove la ridefinizione delle strutture' organizzative sia posta in relàzione ai mutamenii qualitativi del ruolo' e"degli obiettivi degli enti (in' modo da ristabilire il controllo sùl rapporto' tra stràtegia' déll'ente e struttura 'organizzativa). Sembra.. importante sottolineare che, nella realtà 'di oggi, soluzioni organizzative 'tendenzialmente identiché (o analoghe), sono adottate 'in dicasteri' chiamati viceversa' a garantire ruoli di natura' diversa. E d'altro lato' la considerazione d'elle specifiche' caratteristiche delle strutWre organizzative consente di evitare il ricorso a soluzioni di tipo statico ai problemi organizzativo-gestionali della Pubblica Amministrazione, oppure il ricorso a modelli di tipo teorico o comunque stereotipi, che non siano utilmente realizzabili nella realtà. In tal modo è possibile procedere alla definizione dell'impalcatura generale della struttura organizzativa degli enti pubblici in relazione ai loro obiettivi prefissati ed al loro sviluppo. - Il sistema dei controlli, oggi prevalentemente di natura giuridico-amministrativa (controllo di legittimità) e di tipo preventivo (con problemi di certo peso in ordine ai tempi aggiuntivi di espletamento dei procedimenti e alla stessa efficacia dei controlli stessi). Ove è in genere scarsa l'attenzione posta alla realizzazione di forme concrete di verifica dei risultati (controllo di gestione), in modo che 'sia possibile intervenire correttivamente sulle azioni in corso. La crescita di esigenze di controllo di questo tipo deriva dal fatto che l'ente pubblico è passato progressivamente da un tipo di azione garantista ad un tipo di azione cli inter-

vento nell'ambito del sistema economico. Il controllo', pertanto, assume i caratteri di un intervento correttivo: da un principio cli conservazione si passa ad un principio di cambiamento - Il ruolo della dirigenza, con riferimento ad u'na definizione delle responsabilità che deve avvenire non sòIo in chiave giuridica, ma anche gestionale. Il' cohtenuto delle posizioni dirigenziali non può, 'infatti, essere affidato ad una definizione solo normativa, ma deve venire caratterizzato e articolàto anche in relazione alle funziòni di coordinamento, che devono essere garéntite per consentire l'éfficiente armònizzazione' 'dei contributi operativi al raggiungimento degli specifici fini dell'ente. A questo proposito, gli autori hanno avuto modo di compiere alcune verifiche in occasione dello svolgimento di una ricerca su atteggiamenti e percezioni di ruolo di funzionari dirigenti degli enti locali, realizzata nell'ambito delle attività dell'iSGO 2 Alcuni spunti ci sembrano meritevoli di riflessione, soprattutto con riferimento al problema della consapevolezza del vertice funzionariale circa i processi e le dinamiche organizzative. Esiste infatti, e ciò è probabilmente estensibile all'ambito della dirigenza statale, una situazione di disagio determinata dalla sicurezza che deriva dalle capacità di impiegare e controllare determinate prassi, a fronte della percezione dell'inadeguatezza delle prassi stesse. Questa situazione richiama quanto è già stato indicato precedentemente, circa i fenomeni di mutamento di ruolo e di cambiamento delle caratteristiche dei campi di intervento dei singoli livelli della Pubblica Amministrazione che, appunto, determinano la « messa in crisi » di prassi operative tradizionali.

1 dirigenti pubblici locali. Ruolo, confronti e prospettive dei dirigenti degli Enti locali, Provincia di Milano e Unione regionale delle Provincie lombarde, G. Mazzotta Editore, Milano 1981. 2


lo CIò vale anche per quanto attiene l'organizzazione del lavoro, in quanto, a prescindere dai, vincoli all'autonomia decisionale che vengono segnalati dai funzionari dirigenti, essi esprimono notevoli perpiessità circa l'adegu,atezza delle modalità attualmente impiegate. ,Questi rilievi paiono importanti in, quanto - oltre a fornire, un quadro, delle oggettive difficoltà che incontra la dirigenza. pubblica - richiamano l'esigenza di una definizione articolata dei contenuti .di ruolo della dirigenza stessa, ove modalità di, coor-. dinamento e di gestione non, possono essere disgiunti dallo specifico , contesto orgahizzativo e delle modalità operative adottate. L'indicazione, delle aree nelle quali l'approccio organizzativo può . essere particolarmen-.

te. proficuo per l'avvio a soluzione dei problemi della Pubblica. Amministrazione non è certamente esaustiva. Del resto l'insieme dei temi e dei problemi accennati . nel presente, scritto, presenta , un grado, di complessità tale. da richiedere trattazioni di ben altra dimensione, rispetto alle cuali riteniamo di avere fornito spunti di riflessione e approfondimento. . . Con una: sottolineatura - per chiudere dell'attenzione che nell'affrontare i problemi della Pubblica Amministrazione si deve portare ai « risultati attesi », in modo che la riflessione, sulla struttura. .e sui ruoli sia' derivata non tanto - o non solo - dalle materie d.i . competenza quanto, appunto, dai risultati .che si 'intendono perseguire. '


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La struttura dell'ente intermedio: Indagine organizzativogestionale per la Provincia di Milano a cura dell'Istituto di Studi per la. Gestione e l)O rganizzaz ione *

Nelle pagine seguenti viene illustrato un esempio del contributo che . l'approccio organizzativo può fornire alla soluzione dei problemi di un ente interessato a processi di mutamento del proprio ruolo; non definito in modo univoco sul piano normativo. La struttura dell'ente intermedio, sinteticamente descritta nelle pagine che seguono, è stata elaborata sulla base dei risultati di una analisi organizzativo-gestionale degli uffki e dei servizi della Provincia di Milano, svolta alfine di impostare il piano di riorganizzazione dell'ente. Le risultanze di questa analisi sono state illustrate e sottoposte a confronto nell'ambito di apposite assemblee di servizio •dei dipendenti della Provincia, al fine di acquisire ulteriori elementi di verifica della diagnosi organizzativa. Oltre al piano di riorganizzazione, ufficialmente adottato dall'Amministrazione provinciale, la stessa ha ritenuto opportuno procedere ad uno stùdio preparatorio al fine di acquisire delle indiàazion-i circa le soluzioni organizzative agibili rispetto alle ipotesi di evoluzione del ruolo dell'ente.

INTRODUZIONE

In questo rapporto viene presentato un « modello di struttura » per l'ente provincia, inteso come possibile futuro ente intermedio, in ottemperanza all'incarico, ricevuto, così come definito specificamente nella Convenzione stipulata tra la Pròvincia di Milano e l'ISGO. La definizione di un « modello di struttura» per un ente non ancora ben definito nei suoi compiti e nelle sue modalità di funzionamento, ha richiesto la, messa a punto di un metodo particolare, sia per collegare il modello all'analisi organizzativa dell'ente attuale - presentata, nei precedenti rapporti - sia per dare al modellò una impostazione flessibile, e come tale adeguabile alle scelte politiche, istituzionali e programmatiche future. Questo è stato fatto derivando indicazioni e orientamenti in funzione di un modello generale dell'ente locale concepito còme sistema organizzativo. Da questa concezione si sono derivate una serie di dimensioni o categorie di analisi, che sono state usate sia nella verifica della realtà attuale, sia nella progettazione del « modello » qui presentato. In tal modo si è p0-

* L'indagine è stata condotta da Alessandra Costa e Sergio Gigli, con il codrdinamento del prof. Piero Bontadini.. Il documento è una sintesi del rapporto di ricerca dedicato all'impostazione di un modello di riferimento per l'ente intermedio, elaborato per la Provincia di Milano: l'esempio è significativo sia in quanto scaturisce da una analisi organizzativo.gestionale della situazione condotta, appunto, ai fini dell'elaborazione di un piano di riorganizzazione dell'ente (la Provincia di Milano è stata la prima in Italia a dotarsi di tale piano), sia in quanto si riferisce ad un ente il cui ruolo era ed- è in fase di evoluzione. Per l'elaborazione del modello è stato fatto ricorso all'analisi in termini organizzativi di norme e progetti di legge. -


12 tuto superare la difficoltà rappresentata dalla ovvia impossibilità di derivazione delle strutture, tramite criteri generali di aggregazione, da obiettivi istituzionali precisi e compiti ben definiti; e inoltre si è potuto, sia pure in fase di progettazione aperta, -tener conto di dinamiche organizzative ed esigenze operative tradizionali dell'ente locale in modo da' evitare astrattezze e possibili incongruerize nella definizione di compiti e funzioni. Il modello interpretativo così sviluppato 'ha consentito di progettare la struttura proposta, non in base ad astratti principi organizzativi assunti come validi in sé, ma individuando un quadro congruo di « ipotesi di risultato » - cioè di contributi e di comportamenti operativi dell'ente-sistema -' rispetto alle quali definire forme strutturali che garantissero', in linea di massima, un funzionamento razionale ed efficace dell'ente e che consentissero di risolvere i problemi gestionali propri delle organizzazioni complesse, secondo priorità di valori definiti e possibili « scelte » di indirizzo generali. Per lo sviluppo del modello si sono presi in considerazione: - il rapporto dell'ente con l'ambiente esterno, -, le modalità di intervento dell'ente in quanto tale. Lo schema generale di ahalisi di queste due dimensioni è stato applicato sia ai contenuti di « volontà politica » espressi dalle proposte di legge e dalle indicazioni programmatiche, sia ai dati di esperienza raccolti nelle analisi precedenti. Pertanto si è proceduto all'identificazione e all'esame, nell'ambito delle singole aree di azione dell'ente, dei tipi di intervento per materie e degli indirizzi organizzativi derivabili: a) dai progetti di legge di riforma delle autonomie locali '(dimensione di medio-lungo ter-

mine), al fine di elaborare un quadro referente di base per il « modello di struttura »; b) dalle norme e dai progetti di legge nazionali e/o regionali, interessanti a breve le competenze della Provincia, e dai programmi dell'Amministrazione (dimensione di breve termine), per verificare gli elementi caratterizzanti la fase di transizione del processo di evoluzione del ruolo dell'ente. Inoltre sono stati individuati gli indirizzi organizzativi derivabili dagli orientamenti e dalle « esigenze prioritarie », espressi dagli amministratori e dai funzionari a fronte dei «nodi organizzativi » posti in luce dall'indagine organizzativo-gestiònàle, per 'tenere conto, dei dati caratterizzanti l'attuale espe rienza dell'ente. In questo quadro, particolare rilievo assumono gli indirizzi organizzativi, non in quanto espressione. di « soluzioni organizzative » in senso tecnico, ma di valori orientativi del comportamento, di espressione di priorità e di orientamenti generali che, appunto, le soluzioni tecniche debbono salvaguardare, in modo coerente,' quando non siano loro stessi contraddittori, nel qual caso l'esame tecnico ne può mettere in luce tale inco'ngruenza. Dall'incrocio tra gli indirizzi organizzativi, individuati nei termini precedentemente descritti, e i tipi, di intervento riferiti alle singole materie, per ciascunà area di -azione dell'ente, sono stati identificati i criteri operativi da seguire nella costruzione del modello di struttura e di gestione. In altri termini, è stato condotto un esame analitico di quello che, sul piàno organizzativo e operativo, significa svolgere un tipo di intervento, in una certa area, facendo salvi certi indirizzi organizzativi. Sulla base dei criteri operativi, così individuati, è stato elaborato il « modello di struttura » dell'ente.

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13 IL PROCESSO DI INDIVIDUAZIONE DEI CRITERI OPERATIVI

1.1. Lo schema delle aree e dei tipi di intervento. Per le ragioni indicate nell'introduzione, sia l'analisi che lo svilùppo della proposta di ristrutturazione sono state condotte secondo un processo ispirato ad un «modello » dell'ente come sistema organizzativo aperto, e quindi interagente con l'ambiente circostante: il ruolo dell'ente è stato ricostruitò e valutato, quindi, secondo un metodo di analisi sistematico basato su: - l'individuazione delle aree di azione e interscambio dell'ente con l'ambiente in cui esso opera o dovrà operare; - l'identificazione dei tipi di intervento svolti o che dovranno essere svolti, secondo categorie interpretative che consentono di caràtterizzare sinteticamente l'azione dell'ente, in. base al contenuto e al fine prevalente delle attività stesse. Questa impostazione ha consentito di collegare le analisi della situazione attuale dell'ente all'analisi e valutazione, in termini organizzativi, dei progetti di legge di riforma delle autonomie -locali e delle norme e/o progetti di legge nazionali e/o regionali, interessanti le competenze della Provincia. In tal modo si è reso possibile: applicare criteri interpretativi propri di uno schema logico-concettuale (teoria della organizzazione) a contenuti definiti secondo altri schemi (giuridici); inserire l'esperienza come elemento di verifica e ponderazione circa le indicazioni dei progetti di legge di riforma delle autonomie locali; fornire dati utili all'Amministrazione provinciale per l'elaborazione del « progetto-ponte » di riorganizzazione, secondo quanto disposto dalla legge n. 3/79. Inoltre la collocazione in prospettiva, secondo un ugual schema analitico, consentirà di

meglio definire esigenze e programmi nella fase di transizione del processo di evoluzione del ruolo della Provincia. 1.2. Categorie di analisi impiegate. L'applicazione del metodo, precedentemente descritto, ha comportato come prima fase l'identificazione, nell'ambito di ciascuna delle aree di azione dell'ente, delle- materie e dei relativi tipi di intervento, con l'indicazione sintetica degli specifici contenuti di questi ultimi. Tale operazione è stata condotta sia con riferimento alla situazione attuale che a quella di breve e medio-lungo termine. Le categorie di analisi impiegate hanno preso in considerazione le aree di azione dell'ente (es. organizzazione del territorio e dell'ambiente, sicurezza sociale, etc.) e i tipi d'intervento dell'ente (es. programmatorio e di indirizzo, di prestazione, etc.). Si deve tenere presente, relativamente all'analisi condotta sulle leggi e sui progetti di legge; che le norme non prefigurano alcun modello organico di . funzionamento, ma si limitano alla definizione di competenze e di indirizzi che, uniti alle caratteristiche delle situazioni storico-politiche, concorrono a determinare tale modello. In particolare, dai progetti di legge di riforma delle autonomie locali, disomogenei soprattutto per quanto riguarda il grado di specificazione del dettato normativo, è stato possibile trarre solamente delle linee di tendenza significative per quanto riguarda il futuro ente dell'area metropolitana, nei confronti del quale le differenze1 tra i vari progetti sono notevolmente più tenui. 1.3. I criteri operativi. Si è poi proceduto all'identificazione degli «indirizzi organizzativi», nei termini già descritti nell'introduzione. In particolare per quanto attiene i progetti di riforma delle autonomie locali, gli indirizzi da essi desunti costituiscono dettami gb-


14 bali di tendenza, rispetto ai quali il silenzio (di uno o più progetti di legge) non è stato considerato come ostativò. In linea generale non si sono riscontrate incongruenze tra gli indirizzi individuati relativi alla dimensione di medio-lungo termine e quelli di breve periodo, che anzi esprim6no esigenze alquanto vicine. Gli indirizzi individuati sono i seguenti: partecipazione di enti locali, categorie e forze sociali. ed economiche; - flessibilità della struttura; - operare per programmi; minimo di livelli gerarchici; - mobilità del personale all'interno dell'ente e tra enti diversi; - dipartimenti e unità di gestione; - valorizzazione della responsabilità degli operatori. Su questa base, si è proceduto all'impostazione di tavole a doppia entrata, che hanno consentito di rapportare ciascun indirizzo individuato ai singoli tipi di intervento, svolti dall'ente nelle varie aree di azione. Il risultato ditali incroci ha fornito i «criteri operativi» da seguire nella costruzione del modello di struttura e di gestione. Si è peraltro ritenuto opportuno al fine di verificare le differenze più rilevanti tra la situazione di breve termine, che rappresenta il periodo «transitorio» del processo di evoluzione del ruolo dell'ente, e quanto è fondatamente prevedibile in base ai progetti di riforma delle autonomie locali, impiegare tavole che facessero •riferimento alle diverse dimensioni temporali. In particolare, la tavola di breve periodo è di tipo «residuale»: essa riporta i tipi di intervento previsti solamente nel breve termine, oppure gli interventi che pur essendo previsti sia a breve che a. lungo termine, si differenziano per dimensione e/o tecnologia. L'analisi delle frequenze dei criteri operativi,

rilevati nelle aree di azione dell'ente con riferimento al medio-lungo termine, fornisce alcune indicazioni in termini di priorità: se tali indicazioni sono chiare è puntuali dal punto di vista strettamente numèrico, tuttavia la loro significatività va intesa in via tendenziale, data la mancanza di una pondera1 zione, in termini di «massa di lavoro» e quindi di risorse, delle attività che in futuro l'Ente sarà chiamato a svolgere. Ciò premesso, si possono senz'altro mettere in evidenza i criteri operativi che, a lungo termine, sembrano essere i più significativi. Essi sono: - integrazione attraverso gruppi di lavoro, - strutture articolate di contatto, - struttura matriciale, - controlli a posteriori, - programma come standard. Inoltre, con frequenza inferiore e pur tuttavia rilevante, sono senz'altro da evidenziàre: - controllo su modalità operative e risultati da parte di enti locali, categorie e forze sociali ed economiche, - compiti precisi ma flessibili, - struttura per contributo al problema e non per materia, - unità di prestazione, - competenza diffusa e controlli a posteriori per interventi di prestazione. Appaiono chiare, quindi, da questa analisi quali sono le caratteristiche . prioritarie di struttura e di funzionamento alle quali ispirare il modello, che deve configurare: - un ente dinamico e flessibile, - con . diffusione di responsabilità ai livelli propri, . .. — con una aggregazione delle unità in termini di «risultati» e «programmi», - che presuppone un'attiva partecipazione di enti esterni ai fini rilevanti delle proprie attività,


15 - che prevede :strutture e punti di coordinamento trasversale di tipo rnàtriciale. Dal confronto tra le frequenze dei «criteri operativi» •per il medio-lungo e .per il breve termine ; non emergono differenze sostanziali in termini di finalità generali e priorità di esigenze, ma un'accentuazione diversa delle due dimensioni temporali di alcuni criteri. Così: . è indubbiamente avvertita in• misura maggiore nel medio-lungo termine l'esigenza cli una struttura per progetti, derivante dal peso che interventi programmatori e di indirizzo hanno in tale dimensione temporale; - un andamento simile è rimarcabile anche per le esigenze. relative- a116 svolgimento di attività di. coordinamento; - viceversa, sembrano più accentuate nel breve termine esigenze poste da interventi di prestazione diretta. Di conseguenza, bisognerà attentamente definire le modalità di attuazione della fase di transizione, soprattutto per quanto riguarda il mantenimento di strutture di erogazione leggere e riassorbibili. GLI ASPETTI STRUTTURALI DEL MODELLO

Le caratteristiche di impostazione e di funzionamento, messe in luce dal complesso dei criteri operativi, conducono a dare una precisa impostazione al «nodello di struttura» del futuro ente intermedio.: Ih particolare, si tratta di impostare una struttura la cui articolazione si basi non tanto sulla «materia» o la «competenza» quanto sui «risultati specifici» che debbono essere perseguiti. L'individuazione dei livelli di aggregazione della struttura, pertanto, discende sia dall'identificazione dei «prodotti» - desunti dalle aree di azione e dai tipi di intervento che debbono essere forniti da.- ciascuna

parte della struttura, che dal tipo & coordinamento necessario al raggiungimento dei vari risultati. Sul piano delle modalità di funzionamento si .possono disti.nguere due tipi di coordinamento:

coordinamento operativo. - i-idirizzato ad allocare, preservare e sviluppare risorse ornologhe e coordinare i vari contributi necessari al raggiungimento di un determinato risultato; coordinamento pro grammatico indirizzatoa: - integrare l'azione -programmatica delle varie parti della struttura per garantire il iaggiungimento degli obiettivi generali dell'Amministrazione con riferimento alle grandi aree di azione; - garantire l'impiego -più efficace delle risorse per il raggiungimento degli obiettivi programmatici. . I livelli di aggregazione della struttura, ai quali si riconnette il coordinamento di tipo -operativo, sono: a) unità di base; b) settori; c) segretariati. Le unità di base vengono definite per i particolari problemi che debbono affrontare, in base all'insieme delle operazioni che debbonò svolgere o -al «presidio» di un ben individuato assieme di conoscenze. Tali unità si distinguono, -pertanto, in due tipi: A. Unità per jase operativa, rispetto al settore nel quale sono inserite, nelle quali ha valore preminente il tipo di operazioni e il risultato -parziale (prodotto dell'unità) in riferimento alla materia trattata. Si tratta cioè di --far corrispondere l'unità a «risultati di -fase» sufficientemente organici e in sé compiuti. Per una precisa individuazione di tali unità bisognerà operare in base alle procedure, alle tecnologie di intervento, alle modalità di -partecipazione -di soggetti esterni all'ente e


.16 all'articolazione del flusso decisionale che verranno in futuro determinati. B. Unità specialistiche, cioè unità che aggregano le competenze di particolare rilievo e di impiego diffuso a varie fasi; per queste unità ha un valore preminente l'individuazione delle particolari conoscenze professionali che le possono identificare. I settori, all'interno dei quali si collocano le unità di base, sono individuati in base a complessi di attività aventi una propria organicità per còmpletezza e specificità di «prodotto» e che presuppongono, quindi, competenze precise e fasi di attività ben individuate, sempre in riferimento alle aree e modalità di intérvento dell'ente. Si distinguono due tipi di settori:

assicurare omogeneità ed economicità nell'impiego delle risorse e per consentire un più preciso controllo di coerenza di indirizzo (coordinamento unitario). I segretariati, infine, sono unità o aggregati di unità proposte allo svolgimento delle attività direttamente connesse al funzionamento degli organi politico-decisionali. I livelli di aggregazione, sin qui descritti, hanno caratteristiche di relativa stabilità strutturale in quanto si collegano ad attività svolte in via continuativa, per la realizzazione dell'azione politico-amministrativa. La realizzazione del coordinamento programmatico avviene, invece, ad un. ulteriore livello di aggregazione della struttura costitui-

Settori di intervento Parti della struttura identificate in base ai problemi, riferiti alle materie e ai tipi di intervento e, quindi, definiti in termini cli prodotto che deve essere reso. In questi settori vengono allocate le attività dell'Amministrazione direttamente volte alla disciplina ed alla regolazione delle materie affidate alla competenza della Provincia, sia in termini di formulazione di delibere, sia di gestione amministrativa, che di pianificazione territoriale-economico-sociale. Settori di servizio Unità o aggregati di unità integrate operativamente, che svolgono un ruolo di supporto per il resto della struttura. In questi settori vengono allocate le attività che sono strumentali al funzionamento dell'apparato, e che quindi presiedono alla acquisizione e all'impiego e/o all'allocazione di risorse comuni (finanziarie, umane, conoscitive) o allo sviluppo di metodologie di amministrazione che interessano tutti i settori di intervento. L'aggregazione delle unità avviene in base all'unicità della «risorsa amministrata» per

che devono coincidere con le principali aree di azione e/o di problemi (piani/progetti), individuate dal programma dell'Amministrazione. Questo livello di aggregazione si presta soprattutto per i settori di intervento e deve avere un carattere di temporaneità in quanto le aree dipartimentali devono essere collegate agli obiettivi specifici, alle priorità ed ai contenuti programmatici definiti dall'Amministrazione.

to dalle aree dipartimentali o dipartimenti,

DIPARTIMENTI

Si è già fatto presente, nella descrizione delle caratteristiche del modello di struttura, che i dipartimenti sono livelli di aggregazione temporanea dei settori e debbono essere identificati in base alle principali aree di problemi individuati dal programma - annuale e poliennale - dell'Amministrazione. A questo livello, infatti, può realizzarsi il coordinamento programmatico finalizzato all'integrazione dell'attività dei settori, onde assicurare il raggiungimento degli obiettivi generali dell'Amministrazione.


17 Date queste premesse, in questa sede è possibile solamente fornire delle indicazioni circa i dipartimenti che inizialmente potrebbero essere costituiti. Tali indicazioni tengono conto sia delle linde di tendenza, che emergono dai progetti di legge di riforma delle autonomie locali, sia di quanto prevede il «progetto-ponte» di riorganizzazione della Provincia. D'altra parte è anche necessario tenere presente che tutti i progetti di legge, pur nell'ambito di alcuni principI essenziali, dotano il futuro ente di podestà autoorganizzativa restituendo, quindi, all'Amministrazione la possibilità di adeguare nel tempo la struttura alle esigenze del programma. Per la corretta applicazione dei criteri operativi, che stanno alla base del modello di struttura, è necessario inoltre prevedere che il coordinamento dipartimentale possa esplicarsi nei confronti di gruppi di lavoro relativ ad attività svolte nell'ambito del dipartimento. Questi gruppi di operatori dovrebbero definire e/o attuare dei progetti di intervento, nell'ambito di ciascuna area dipartimentale, riferiti ad obiettivi definiti nell'ambito dei programmi dipartimentali o generali. Si comprende, pertanto, come queste strutture siano definite e temporanee. Infatti i gruppi di lavoro debbono essere composti e sciolti in relazione al perseguimento di specifici obiettivi che richiedono in fase operativa l'integrazione dei contributi di più settori. Di seguito viene presentato l'organigramma di sintesi proposto.

CONSIDERAZIONI OPERATIVE

Il modello generale di struttura per, il futuro entè dell'area metropolitana fornisce, in sintesi, un insieme integrato di strutture or-

ganizzative complesse orientate alla soluzione dei problemi relativi ad aree unitarie di intervento ed alla gestione delle risorse, necessarie alla realizzazione degli interventi, e dei servizi interni dell'ente, individuando, inoltre i livelli di coordinamento operativo e funzionale, necessari anche per 'realizzare dei momenti di integrazione decisionale. L'utilità di questo modello consiste, pertanto, nel porre delle precise condizioni di orientamento per il processo di riorganizzazione dell'ente, al fine di conseguire l'efficacia e l'efficienza dell'azione dello stesso. Ma il contributo, che la struttura organizzativa fornisce all'azione amministrativa degli operatori, è di per sé necessario ma non sufficiente. Infatti gli interventi innovativi sulla struttura, per esplicare pienamente la loro efficacia, richiedono degli interventi paralleli di modificazione e razionalizzazione riguardànti: - le procedure e le prassi tramite le quali si esplica il procedimento amministrativo e si realizzano gli interventi; - la motivazione ed il coinvolgimento 'degli operatori nelle varie fasi dei procedimenti operativi (clima organizzativo); - lo sviluppo professionale, la formazione e l'addestramento delle risorse umane, particolarmente dei vertici e dei quadri intermedi chiamati a modificare i metodi di lavoro e ad assumere ruoli organizzativi in parte nuovi rispetto a quelli attuali. In effetti il sistema organizzativo, complessivamente inteso, potrà realizzarsi e «funzionare» pienamente quando la struttura, i sistemi ed i meccanismi operativi e le risorse umane saranno sviluppati in modo integrato e bilanciato. Il processo di modificazione e di riorganizzazione dell'ente, dalla situazione attuale a quella tendenzialmente caratterizzata dai progetti di legge di riforma 'delle autonomie locali, implicherà, pertanto, un programma di


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19 gestione del cambiamento lungo le linee precedentemente indicate. Nell'ambito di questo .programma, il modello di struttura è una delle componenti fondamentali, che, però, non esaurisce il programma stesso. Il modello fornisce soprattutto dei punti di riferimento di «ruolo» e «funzionali» che, integrati in modo coerente con gli altri tipi di intervento precedentemente indicati, p0tranno consentire lo sviluppo 'nell'apparato di un comportamento quotidiano adeguato alle caratteristiche di ruolo del futuro ente. A questo proposito va ricordato còme l'indagine organizzativo-gestionale sull'attuale situazione della Provincia, svolta dall'ISGO (i cui risultati sono stati illustrati in tre rapporti analitici ed in uno di sintesi) abbia costituito, non solo uno dei principali punti di riferimento per l'elaborazione del modello strutturale, ma anche una utile fonte di informazioni e di valutazioni critiche anche sui meccanismi e gli elementi attinenti la gestione, sulle disfunzioni avvertite in proposito, sulle esigenze già pressanti. I «nodi critici» individuati in tali aree sono stati ulteriormente approfonditi in riunioni di lavoro con gli amministratori e nelle assemblee di servizio dei dipendenti. In queste sedi sono emersi i suggerimenti e le indicazioni per il superamento dei «punti crltici» rilevati, riguardanti, come si è detto, sia «fatti» strutturali che gestionali. Si comprende, pertanto, come gli « indirizzi», così acquisiti, pur avendo avuto una certa influenza sulla definizione dei criteri operativi, impiegati per l'elaborazione del modello di struttura, •hanno anche validità di orientamento, oltre che sul piano della struttura, sugli elementi che incidono sulle modalità operative. Relativamente a questi orientamenti si intende fornire in questa sede alcune indica-

zioni di sintesi, al fine di segnalare delle priorità da soddisfare nell'impostazione e realizzazione del programma di gestione del cambiamento. Gli orientamenti espressi presentano tra loro delle correlazioni che, chiaramente, trovano corrispondenza anche sul piano delle soluzioni operative da adottarsi per realizzare gli orientamenti stessi. Le indicazioni più insistite riguardano fondamentalmente: la mobilità del personale, la valorizzazione e responsabilizzazione degli operatori, la partecipazione dei dipendenti nelle fasi di impostazione e realizzazione delle at tività, l'elevazione del grado di professionalità dei dipendenti, la razionalizzazione e semplificazione delle procedure, l'impostazione di un razionale sistema di circolazione delle informazioni. Più specificamente, a proposito di queste indicazioni, si può osservare: - la mobilità del personale all'interno dell'ente deve intendersi come un «fatto gestionale» •permanente che sia in grado anche di soddisfare le esigenze di lavoro straordinarie, ma ricorrenti. Se da un lato un suo presupposto essenziale è l'ampliamento delle capacità professionali degli operatori, dall'altro la mobilità richiede di essere posta in relazione alle specifiche esigenze organizzative dei singoli servizi, onde tendere a realizzare un pieno utilizzo del personale per garantire l'economicità e produttività dei servizi. Queste condizioni possono essere realizzate tramite la programmazione organica del personale, quale strumento gestionale in grado di identificare i «flussi» di mobilità degli operatori, in base alle esigenze dei servizi,


20 e di predisporre correlativamente degli interventi di formazione professionale adeguati. - Le possibilità di partecipazione degli operatori all'elaborazione e realizzazione degli interventi dipendono dalle modificazioni da apportare ai metodi di lavoro. Tali modificazioni debbono essere anzitutto orientate a consentire ai dipendenti dell'ente di conoscere gli obiettivi della programmazione, prevedendo 'un metodo di lavoro che privilegi la circolazione delle informazioni. Il coinvolgimento degli operatori richiede, inoltre, di predisporre, all'interno della programmazione complessiva, dei 'piani specifici che prevedano dei momenti di informazione, partecipazione e verifica intermedia. Questi obiettivi possono essere raggiunti prevedendo un metodo di lavoro che si basi essenzialmente sul lavoro di gruppo e sulla promozione della responsabilità individuale. In particolare il lavoro di gruppo deve essere •previsto a fronte di compiti definiti ed omogenei ,e con la partecipazione di operatori aventi anche professionalità diverse. Ogni gruppo di lavoro deve prevedere inoltre. un coordinatore che ne garantisca l'efficienza operativa. Questo metodo di lavoro, evidentemente, richiede il superamento di modelli gerarchici rigidi e la semplificazione delle procedure, già considerati nel modello proposto più sopra. La responsabilità individuale degli operatori, infine, può essere esaltata impostando un sistema di controffi a posteriori, in grado di eliminare gli effetti di deresponsabilizzazione tendenzialmente realizzati dai controlli di tipo preventivo. - La razionalizzazione e semplificazione del-

le procedure deve tenere conto sia di quanto indicato nei punti precedenti, che dell'allocazione delle specifiche attività previste dal modello di struttura. In relazione alle singòle fasi dei processi operativi è necessario individuare ed eliminare eventuali ostacoli (duplicazioni, «colli di bottiglia», etc.) che possano impedire, in particolare, di realizzare forme di elaborazione diffusa, controlli a posteriori e la ricomposizione delle mansioni degli operatori. - Per quanto riguarda infine la formazione degli operatori, oltre a quanto già accennato nei punti precedenti, è necessario tenere presente che l'evoluzione del ruolo dell'ente e la conseguente ridefinizione del suo assetto richiedono professionalità maggiori e/o diverse da quelle attuali. Nella descri: zione delle caratteristiche dei singoli settori, che compongono il modello di struttura, si è già fatto qualche cenno circa le esigenze di modificazione e/o acquisizione dall'esterno di professionalità, necessarie per lo svolgimento dei futuri compiti dell'ente. Una programmazione organica del personale dovrà chiaramente tenere conto di •questi elementi per impostare degli adeguati •pianì di formazione e selezione degli operatori. In questa sede è importante •fare presente che la futura e nuova dimensione dell'ente richiede agli operatori, in particolare ai vertici ed ai quadri intermedi, oltre ad una necessaria specializzazione per materia, una particolare sensibilità e specifiche abilità nei confronti dei problemi organizzativi, nonché un aggiornamento suI contenuto e sulle modalità di realizzazione degli specifici interventi che verranno assegnati all'ente:


Queste istituzioni 42