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La forma di governo dopo le elezioni del '79: riflessioni sulle origini di una democrazia bloccata (li Carlo Chimenti

5 Atipicità della forma di Governo ita-

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6 L"< aureo » quinquennio '48-'53 : come nacque la conventio ad excludendnm?

8 Il centrosinistra: evoluzione consociativa del sistema o conferma della conventio ad excludendum?

9 I regolamenti parlamentari del 1971

10 Dalla svolta elettorale del 1976 alla crisi della VII legislatura

11 Le origini di tinci democrazia bloccata: voto obbligatorio e indifferenza alla politica

15 Come uscire dal circolo vizioso?

I risultati elettorali del 3 e 4 giugno sono la conferma di importanti modificazioni del comportamento elettorale in Italia. Il fallo clic tali risultati siano di segno diverso in confronto ai risultati del 20 giugno 1976 non è una smentita del cambiamento già intelvenuto: basti pensare al fatto clic è ormai dimostrata l'esistenza di un consistente ioto fluttuante in Italia. E si sa quanto l'esito delle elezioni in un regime democratico dipenda dagli umori di questo voto. E' del tutto evidente come questa nuova consistenza del voto fluttuanie non basta ci risoli'ere la crisi del sistema politico italiano. Al contrario, sembi -a per ora aggravare l'intreccio delle componenti di segno centrifuga che caratterizzano la vita politica italiana. La tesi di Carlo Chimenti sull'uifluenza pesantemente negativa della « zavorra elettorale cioè dell'alta quota di voto stabilizzato che appartiene ai maggiori partiti, seni bia dunque da intendere come un auspicio clic il voto flurtutante, cli per sé già (li clinicasioni comparcibili a quelle di altre deiìiocrazie, dehbci essere messo in condizioni cli contare di pii!: non attraverso iiiodificazioni del sistema elettorale (modificazioni cli cli I-


2 ticile realizzazione e di dubbia utilità se discusse in termini assai generali, come è avvenuto durante l'uil mia campagna elettorale) ma attraverso un diverso atteggiamento verso l'« obbligatorietà » del voto, di per sé vero e proprio strumento di valorizzazione della « zavorra elettorale ». L'argomento di Cliimenti è suggestivo perché tocca innanzitutto un tabù della « filosofia pubblica » che ha dominato in Italia negli ultimi decenni. Tuttavia, a parte il .fat. lo che il fenomeno del voto stabilizzato può essere considerato un elemento naturale dello stesso fenomeno dei partiti di massa, è probabile clic il suggerimento di Chimenti vada anch'esso ad iscriversi in quell'ampio ventaglio di strumenti di supplenza con 'ui il sistema politico italiano sopravvive alle sue contraddizioni. Un suggerimento clic è comunque da discutere a fondo se non altro perché discende da un'analisi che condividiamo ampiamente: essa tiene cònto cci anzi pone in primo piano i dati istituzionali (riguardanti la macchina del Parlamento e quella dell'Esecutivo) clic fanno da matrice di molle modalità di funzionamento del sistema politico.

La velocità con cui stanno cambiando gli equilibri politici impone alla sinistra nel suo complesso (e non cediamo, così dicendo, a semplicistici miti unitari) l'obbligo di ridisegnare una politica: per l'immediato doniani così come per i tempi più lunghi. Al centro di questo ripensamento ci pare debba essere mantenuta la consapevolezza, forse ancora aurorale, ma da tempo progredita in misura considerevole, di quanto contino, accanto allo scontro o all'equilibrio delle forze sociali, le dinamiche istituzionali e, dunque, la riforma e l'uso pienamente democratico delle istituzioni. Il contributo di Chirnenti vale come una stimolante ed originale introduzione al dibattito sui temi del sistema costituzionale. Come tale lo ospitiamo in questo numero della rivista con il proposito di tornare a discuterne noi stessi più distesarnente e insieme con l'augurio di poter offrire le pagine d « Que ste Istituzioni » per il più ampio dibattito fra uomini di cultura e di impegno politico.

queste istituzioni gennaio-giugno 1979

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Per tracciare un profilo, sia pur sommario, della nostra attuale forma di Governo e valutarne lo stato di salute in.vista delle prove che l'attendono nel corso della legislatura che si è appena iniziata, occorre fare una rapida premessa sistematica. Va precisato, in primo luogo, che l'approccio tradizionale alle forme di Governo quello che, per qualificarle, puntava essenzialmente sul principio classico della separazione dei poteri - non sarà qui seguito. Dieci anni fa, in una notissima e brillante trattazione, Leopoldo Elia tirava le fila di una riflessione stimolata da numerosi lavori di scienza politica e concludeva che, anche per un giurista, l'approccio tradizionale seppur non meritevole, certo, di essere hut tato nel cestino - andava integrato, se si voleva discutere di forma di Governo in termini aderenti alla realtà. Andava integrato tenendo conto di quei fondamentali operatori politici, cui va riconosciuta la qualità di protagonisti (anche se non esclusivi) delle forme di Governo, che sono i partiti. Impresa non disdicevole, del resto, in una trattazione giuridica, anzitutto perché sono ormai numerosi gli ordinamenti che, come il nostro, contengono norme costituzionali e legislative relative ai partiti. E poi perché una qualche « contaminazione» politologica dell'analisi giuridica nessun pregiudizio avrebbe arrecato alla « certezza » del diritto costituzionale, essendo stati da tempo elaborati nel campo della scienza politica canoni di valutazione in materia di partiti sufficientemente aid.bili. E' appunto con questo metodo che l'argomento sarà qui affrontato. Deve tuttavia aggiungersi che, a distanza di dieci anni dalla trattazione su ricordata, l'esperienza sembra suggerire un aggiornamento dei criteri di valutazione dell'incidenza partitica sulle forme di Governo. E ciò soprattutto in relazione ai regimi parlamentari, ed in ispecie al funzionamento pratico di essi: alla realizzazione, cioè, di quella che Elia definiva « democrazia di operazione»

per distinguerla dagli aspetti formali del par lamentarismo, ossia dalla «democrazia d'in vestitura ». A questo riguardo, come è noto, l'autore citato distingueva fra regimi parla. mentari bipartitici, multipartitici moderati e muitipartitici esasperati sulla base di una considerazione preminente accordata al nu mero delle formazioni politiche presenti nel sistema (anche se il dato numerico veniva assunto non tanto di per sé quanto in funzione di più ampi e complessi significati). Senonché, se la forma di Governo vuole descrivere gli equilibri nella ripartizione del potere fra i vari organi di un determinato ordinamento, e se l'esame del sistema dei partiti ha lo scopo di agevolare la comprensione del funzionamento reale di quegli organi, in quanto tutti i partiti ne sono i potenziali detentori, appare plausibile supporre che vi siano altri elementi relativi ai partiti, ancor più significativi, agli effetti dell'analisi della forma di Governo, di quanto sia il dato numerico. In ogni ordinamento democratico esistono infatti, di solito, regole convenzionali in base alle quali viene per l'appunto disciplinato, sia pure con l'elasticità caratteristica di simili regole, il modo col quale i partiti accedono agli organi di governo e in certo senso li gestiscono. Ora, queste modalità di accesso e di gestione saranno senz'altro in qualche misura influenzabili dal numero dei partiti, il quale quindi resterà pur sempre un elemento non trascurabile dell'analisi che ci interessa. Ma non sembra dubbio che è l'esame delle suddette convenzioni quellò che dovrebbe of frire la materia più direttamente e concretamente indicativa ai nostri fini. Senza contare che tali convenzioni - qualificabili come « formule di partecipazione dei partiti al potere » - si connettono strettamente, a loro volta, ad alcuni altri fattori che sono anch'essi comunemente ritenuti molto importanti nel delinearsi concreto delle forme di Governo: un determinato sistema elettorale, una determinata normativa sui poteri


4 del Parlamento, una determinata normativa sui poteri del Governo. Conviene dunque assumere a criterio discretivo delle forme di Governo parlamentare la « formula di partecipazione dei partiti al potere », quale risulta adottata nei singoli ordinamenti. Al riguardo va tenuto presente che le formule in questione sono suscettibili - in base a quanto si può constatare nelle democrazie occidentali - di una fondamentale bipartizione, secondo che i partiti possano accedere al Governo con il metodo dell'alternanza ovvero con quello della consociazione. Semplificando al massimo, si può dire che la formula dell'alternanza comporta che il partito il quale ottiene la maggioranza assoluta dei suffragi sta al Governo in solitudine finché un altro partito lo sostituisce, avendo ottenuto la maggioranza assoluta nelle nuove elezioni. La consociazione comporta invece che il risultato elettorale determina per ciascun partito la «quota», maggiore o minore, di partecipazione al Governo in compagnia con gli altri partiti. E' naturalmente ipotizzabile, oltre che registrabile di fatto, l'esistenza di formula intermedie rispetto alle due estreme testè accennate. Ma si tratta, se si bada alla sostanza, più che di vere e proprie soluzioni « terze », di semplici varianti delle due formule suddette, nel senso che dell'una o dell'altra applicano, sia pure con qualche peculiarità, la rispettiva « logica di fondo ». Logica che è, nel regime di alternanza, quella di assicurare l'efficienza dell'azione di Governo; mentre in regime di consociazione è quella di garantire il più ampio consenso popolare a quell'azione. Le formule intermedie mirano, naturalmente, a conciliare o contemperare queste due logiche, la profonda diversità • (anche se non contraddittorietà) delle quali fa tuttavia sì che il contemperamento non possa avvenire senza che l'una o l'altra logica in fin dei conti prevalga. Sicché, per esemplificare, potrà succedere che l'alternanza, senza perdere i suoi connotati essenziali, si realizzi fra due coalizioni invece che fra due partiti, e che la consociazione rimanga essenzialmente tale anche se colleghi stabilmente solo l'asse centrale di una grande coalizione di partiti, consentendo alternanze marginali. Ancora un punto va precisato, con riferi-

mento all'accenno fatto poc'anzi ai nessi correnti fra la formula di partecipazione dei partiti al potere ed altri rilevanti fattori della forma di Governo. La connessione più evidente si ha con il sistema elettorale. Schematizzando anche a questo proposito, e di stinguendo fra sistemi proporzionalistici e sistemi maggioritari, si può dire che i primi favoriscono la più articolata espressione della volontà popolare e quindi la presenza di un maggior numero di partiti, mentre i secondi coartano in certo grado tale espressione, favorendo il concentrarsi dei suffragi fra pochi partiti per facilitare il raggiungimento da parte di uno di essi della maggioranza assoluta. E' chiaro pertanto che. come l'esperienza conferma, non può non aversi una corrispondenza perlomeno tendenziale fra sistema maggioritario e regime d'alternanza da un lato e, dall'altro, fra sistema proporzionale e regime consociativo. Né le varianti, che anche a questo riguardo possono mettersi nel conto, sono tali da infirmare la validità in gencrale di tale corrispondenza. Seppur in maniera meno evidente, tuttavia, la formula di partecipazione dei partiti al potere si connette anche con la normativa sul Parlamento e con quella sul Governo. E' infatti logico, a ben guardare, che in un regime di alternanza - in cui le elezioni mirano a dare la maggioranza assoluta ad un partito, e quindi valgono di fatto a conferire al partito vincente una investitura diretta al Governo - l'istituzione governativa possa avere, pur nei quadro della relazione fiduciaria col Parlamento, una somma massima di poteri decisioriali. Cosicché, alle Camere rimarrà poco o nulla da decidere sul serio, ed esse verranno pertanto ridotte a casse di risonanza, a sedi di ratifica, ad arene per la lotta fra maggioranza e opposizione nell'intervallo fra un'elezione e l'altra. Ed è altrettanto comprensibile che, viceversa, in un regime consociativo - in cui la legittimazione democratica del Governo deriva bensì dalle elezioni, ma è indiretta perché passa effettivamente attraverso le Aule parlamentari in cui vengono stabilite le «quote » di partecipazione al potere dei singoli partiti - i compiti decisionali del Parlamento siano maggiori e siano per contro minori quelli del Governo.


5 Nel delineare, dunque, il profilo della nostra forma di Governo alle soglie dell'Vili legislatura sarà seguita l'impostazione or ora enunciata, Ma un'ultima avvertenza è ancora necessaria. L'avere in precedenza rilevato che esistono due categorie principali nell'ambito della forma di Governo parlamentare, l'una riconducibile al regime di alternanza fra i partiti e l'altra al regime consociativo, lascia intendere come tale forma di Governo sia in realtà un genus, all'interno del quale è rinvenibile una piuralità di species. Può anzi aggiungersi che se abbiamo ritenuto, per le ragioni sommariamente illustrate, di assumere il sistema dei partiti come fonte del criterio atto a far individuare le principali species di forma di Governo parlamentare, ciò non vuoi dire che manchino altre fonti, in grado di condurre alla individuazione di diversi tipi di Governo parlamentare sulla base di altri criteri. Basti pensare, ad esempio, a quel che si può trarre dall'esame del ruolo del Capo dello Stato, e quindi alla tipologia di forme di Governo parlamentari ricostruibile a seconda dei poteri che gli siano attribuiti in ordine al funzionamento delle Camere e del Governo. Tuttavia proprio la consapevolezza che la forma di Governo parlamentare è un genus, induce a identificare qual'è l'elemento essenziale che, nel medesimo tempo, unilica le varie species e distingue tale forma di Governo da tutte le altre: presidenziale, direttoriale ecc. Identificazione che non corrisponde soltanto a generiche ed astratte esi genze di compiutezza, ma anche e soprattutto alla necessità di evitare equivoci a pi -oposito della nostra forma di Governo. Va detto pertanto, sulle orme di Elia, che si ha un regime parlamentare là dove il potere esecutivo, ossia il Governo, è emanazione permanente del potere legislativo, ossia dl Parlamento, attraverso la relazione fiduciaria. Emanazione permanente significa che il Governo non solo deve nascere dal Parlamento, ma deve con questo mantenersi in sintonia per poter restare in carica a pieno titolo. Non significa, invece, che il Governo sia subordinato alle Camere, poiché l'autonomia costituzionale di esso gli consente non solo di rompere il rapporto fiduciario presentando le dimissioni, ma anche di pren

dere iniziative per la verifica del rapporto stesso ponendo, ad esempio, la questione di fiducia. Il riferimento alla nostra forma cli Governo diviene a questo punto trasparente, se si pone mente alla polemica sul regime assembleare che a periodi ricorrenti inonda il nostro dibattito sulle istituzioni. Appare chiara infatti, sulla base di quant3 precisato testè, l'infondatezza delle accuse di assemblearismo che puntualmente sono state indirizzate al nostro regime ogni qualvolta è parso che qualche maggior potere venisse attribuito alle Camere rispetto a quelli tradizionalmente esercitati. E' bene comunque ribadire che, fino a quando la figura del Governo resta intatta nei lineamenti essenziali sopra indicati - come da noi è accaduto in oltre trent'anni di vicende istituzionali - non c'è dubbio che l'eventuale ac centuazione dei compiti del Parlamento, anche in materia di indirizzo politico, può essere oggetto di polemica politica, può essere giudicata un bene o un male, ma certamente non mette in causa la « parlamentarità » della forma di Governo, stabilita dalla Costituzione.

ATIPICITÀ

DELLA FORMA Di GOVERNO ITALIANA

Guardato alla luce dei criteri sopra indicati, il caso italiano appare veramente anomalo. Si tratta certo di una forma di Governo par lamentare, giacché vi si registra quell'elemento essenziale a cui si è accennato or ora, e che è costituito dalla relazione fiduciaria fra Parlamento e Governo e dal fatto che il Governo deve essere emanazione permanente del Parlamento. Ma da noi non si è instaurata, in via convenzionale, nè una formula di alternanza né una formula consociativa per la partecipazione dei partiti al potere, né una variante riconducibile in qualche modo all'una o all'altra formula. D'altra parte, non sarebbe neppure esatto affermare che, nella sua atipicità, il caso italiano non trova precedenti ed esempi perché, al contrario, gli studiosi rilevano che la nostra situazione è analoga a quella della Repubblica di Weimar e a quella della IV Repubblica francese, con la differenza però •- e non è un dato trascurabile - che quelle forme di Governo hanno avuto vita più o meno breve,


6 mentre la nostra dura da oltre trent'anni. Condotto alla stregua delle premesse, l'esamedella forma di Governo italiana ci porta in effetti ad individuare una contraddizione di fondo. Abbiamo una serie di « fattori consociativi » molto rilevanti: il sistema elettorale (che non è proporzionale puro, ma neppure prevede correttivi, come la « soglia » del 5% di esempio tedesco, capaci di ridurre sensibilmente i partiti in lizza nelle competizioni elettorali); la normativa sul Parlamento (che, in ispecie dopo la riforma regolamentare del 1971, ha accentuato e allargato le competenze delle Camere tanto da attizzare la ben nota polemica sulla «centralità » del Parlamento, il quale è stato configurato come sede di una somma di poteri che non trovano riscontro nei Parlamenti delle forme di Governo a regime di alternanza); la normativa sul Governo (di cui è stata inutilmente proposta una riforma che realizzasse quella terza via fra modello Zanardelli e modello Rocco, cui verosimilmente miravano i costituenti, sicché l'istituzione-governo continua ad essere debole ed inefficiente soprattutto quanto a «produzione » di indirizzo politico). La somma di questi fattori, difficilmente condiliabili con l'instaurazione di un regime di alternanza, avrebbe dovuto portare, se non altro per esclusione, ad un risultato consociativo; ma sta di fatto che i partiti non sono riusciti a raggiungere l'accordo per attuare tale formula di partecipazione al potere. Anzi, è accaduto talvolta, ultimamente, che anche quando fra i due maggiori partiti del sistema c'era convergenza sulle « cose da fare », essi hanno avuto paura di realizzarle, quasi fossero vergognosi di mostrarsi d'accordo. D'altra parte, soprattutto negli ultimi anni, dinanzi all'insoddisfacente andamento delle vicende politiche, da varie parti si sono levate voci le quali reclamavano una correzione di rotta in direzione dell'alternanza dei partiti. Ma gli atti non sono seguiti alle parole, poiché nessuna proposta concreta è stata avanzata allo scopo di modificare i fat tori consociativi vigenti nell'ordinamento. E se è vero che proposte siffatte avrebbero dovuto, logicamente, non già precedere ma venir dopo il raggiungimento fra i partiti di intese esprimenti una convenzione di alternanza, è anche vero che nessuna trattativa

in tale direzione risulta essere stata avviata, Anzi, il solo fatto che fossero ventilate, ad esempio, ipotesi di mutamento in senso maggioritario della legge elettorale ha sempre suscitato immediatamente preoccupati fuochi di sbarramento. Per la verità il tentativo di una modifica del genere della legge elettorale è stato compiuto, come vedremo, parecchi anni fa. Ma forse è proprio l'esito negativo di esso che da allora funge da remora alla ripetizione. Comunque è nella rilevata contraddizione di fondo che, a quanto pare, risiedono la ca• ratteristica principale della nostra forma di governo e la causa maggiore della sua d.bolezza. Conviene tuttavia osservare che, nonostante la presenza permanente di tale contraddizione, non sempre dal '48 ai giorni nostri il paese è stato o è apparso - come è uso recentissimo dire - ingovernabile. Il che potrebbe far dubitare del nesso di caùsalità fra la cennata contraddizione e la cosiddetta ingovernabilità (la quale, poi, equivale a fallimento della forma di Governo). E' opportuno quindi rivolgere un rapido sguardo al passato.

L'<AUREO » QUINQUENNIO '48-'53: COME NACQUE LA CONvENTIO AD EXCLUDENDUM Vi sono da noi molti studiosi, assieme a cospicue forze politiche, i quali sostengono che dal '48 al '53 la nostra forma di Governo ha funzionato non soltanto meglio che in seguito, ma addirittura bene in assoluto. Non è impossibile dissentire da questa opinione, rilevando in generale che, tenuto conto della «continuità» della nostra vicenda politico-istituzionale, le radici delle degenerazioni successive al 1953 affondano per l'appunto in quell'» aureo>' quinquennio. E sottolineando, in particolare, che se nella prima legislatura repubblicana la nostra forma di Governo ha funzionato all'inglese, ossia «come se» vi fosse in prospettiva un'alternanza di partiti al potere, in realtà si trattava di un'illusione ottica perché era ben chiaro che l'alternanza non avrebbe potuto esserci, né subito nè entro tempi politicamente accettabili. E ciò non già per un'intima propensione dell'elettorato, ma per con


7 dizionamenti decisivi di politica estera, conseguenti alla divisione del mondo fissata a Yalta ed alla nostra collocazione nella sfera d'influenza degli USA, irriducibilmente anticomunisti. Resta comunque il fatto - di cui è doveroso dare atto ai partiti che formavano allora la maggioranza - che essi riuscirono a compiere, giust'appunto nel 1953, il tentativo di adeguare alla formula dell'alternanza, che dichiaravano di perseguire, almeno uno dei tre fattori consociativi ricordati sopra: il sistema elettorale. La modifica in senso maggioritario della legge elettorale per la Camera non mirava, in verità, a trasferire da noi il sistema inglese, ma si limitava a innestare nella proporzionale l'istituto del « premio alla maggioranza>' che sarebbe scattato a favore della coalizione di partiti che avesse ottenuto la metà più uno dei voti, moltiplicando i deputati eletti nelle liste della coalizione. Molti ricorderanno la violenta battaglia parlamentare che accompagnò l'approvazione di quella legge, qualificata spregiativamente come truffaldina. E' tutta', - ia verosimile (come ora sostiene Ciccardir.i, « La Repubblica », 16 giugno 1979) che il maggiore difetto di essa sia stato quello di apparire e di essere propugnata non già come regola del gioco suscettibile di favorire, alternativamente e indifferentemente, ['una o l'altra coalizione, bensì come espediente per mettere fuori gioco le sinistre. Dal punto di vista del rispetto della democrazia, peraltro, tale legge aveva un pregio innegabile: quello di rimettere al corpo elettorale la decisione se far entrare in funzione o no il congegno maggioritario del « premio ». E il responso popolare fu negativo: la coalizione che aveva approvato la legge non ottenne la maggioranza necessaria per beneficiare del congegno suddetto. Le forze politiche, però, non seppero trarre da questo voto che una parte sola delle necessarie conseguenze. Ripristinarono cioè il sistema elettorale proporzionale, ma non ricercarono l'accordo su una formula consociativa di partecipazione al potere che avrebbe razionalizzato, in armonia col voto stesso, la forma di governo. A proposito della partecipazione dei partiti al potere, anzi, venne escogitata la cosiddetta conventio ad excludendum, la quale teorizzava la ne-

cessità dtl divieto di accesso al Governo per il PCI, in quanto tale, per il PSI, in quanto non abbastanza « nemico» del PCI, e per la destra neofascista, perché in odore di incostituzionalità. E' a questo punto si può dire - che la forma di Governo italiana assume la fisionomia di democrazia bloccata, in cui il gioco dei partiti diviene asfittico. Sul piano strettamente politico, l'interdetto pronunciato contro l'estrema neofascista poteva anche non stridere con un ordinamento nato dalla guerra al nazifascismo; ma altrettanto non può dirsi per quan. to riguarda i due partiti di sinistra, che di quella guerra erano stati fra i principali protagonisti. Sul piano istituzionale, comunque, un'esclusione la quale colpiva all'incirca il 40% della rappresentanza parlamentare maridiva le possibilità di ricambio nella direzione politica del paese e nel contempo restringeva drasticamente l'area di consenso popolare all'azione di governo. Si è trattato quindi di un momento cruciale per le nostre vicende istituzionali. Se durante la prima legislatura la prospettiva di un'alternanza di partiti era da reputarsi mitica, non altrettanto può dirsi di un'ipotesi consociativa, la quale poteva ancora sembrare plausibile, se non altro perché era recente l'esperimento consociativo del Governo Parri durante la Costituente. Ma dopo il 1953 entrambe le prospettive scompaiono. E per molti anni il susseguirsi dei Governi italiani altro non è stato che un minuetto fra quattro partiti (DC, Socialdemocrazia, PLI, PRI) nel quale, ferma la sostanziale identità delle linee politiche, le variazioni erano date dalla collocazione degli uomini (per giunta, quasi sempre i medesimi) in diversi ministeri o al vertice dei partiti. Inoltre, l'enorme sproporzione fra le forze della DC e quelle di tutti i suoi alleati portava alI'instaurarsi di una ulteriore convenzione, quella secondo cui il Presidente del Consiglio doveva necessariamente essere democristiano, mentre nel Governo consociativo su ricordato il Presidente del Consiglio era stato espresso da un partito <>minore» come il Partito d'Azione. Deve aggiungersi che la conventio ad excludendum, nella misura in cui era radicata negli equilibri internazionali fra le due Grandi Potenze, è stata, almeno per qualche


8 tempo, sostanzialmente accettata dagli stessi esclusi. I quali, comunque, indirizzavano alla maggioranza avversaria critiche e rampogne 9hiettivamente inquadrabili in un'ottica di alternanza - meglio: di alternativa di sistema e non nel sistema - anziché in una prospettiva di consociazione. E' vero che, parallelamente, l'attività legislativa minore - quantitativamente enorme, anche per l'assenza nel nostro ordinamento di un'esplicita «riserva di amministrazione », assenza che rappresentava e rappresenta un rilevante fattore di debolezza del Governo - veniva svolta in Parlamento secondo schemi consociativi, ossia ricercando l'accordo delle opposizioni, e in ispecie delle sinistre, nelle Commissio-. ni parlamentari (Predieri). Ma questo fatto, lungi dal poter essere considerato come l'inizio di un'evoluzione in senso consociativo della forma di governo, appare piuttosto - avuto riguardo ai successivi sviluppi della situazione - come un espediente di bassa cucina parlamentare, di sapore cioè vagamente trasformistico, avente di mira il conseguimento di alcune opportunità contingenti. Per la maggioranza, quello di mimetizzare nella profluvie di leggine la mancata approvazione di grandi leggi di riforma. Per l'opposizione, quello di non sentirsi del tutto estraniata dal sistema. Per entrambe, quello di guadagnare il consenso, attraverso la largizione di benefici a pioggia, di una società civile sempre più settorializzata e corporativa. In queste condizioni, che producevano effetti via via più negativi sul piano sociale e politico e che, a livello di istituzioni, arrecavano instabilità governativa ed inefficienza, il nostro paese è vissuto per oltre venti anni senza che il sistema entrasse macroscopicamente in crisi. Un risultato sorprendente, date le premesse. Un risultato dovuto, fra l'altro, al fatto che, pur con i gravi nodi distorsivi che sarebbero poi venuti al pettine, un certo tipo di sviluppo economico proseguiva e diffondeva qualche benessere a masse di cittadini che avevano conosciuto soltanto miseria. Mentre la IV Repubblica francese moriva dissanguata dalla guerra d'Algeria e dilaniata dai contrasti fra i partiti, acuiti dalla guerra stessa, la nostra Repubblica ha continuato a tirare avanti fra gli ultimi bagliori del «miracolo

economico ». Ma un risultato dovuto anche al risvolto positivo della netta e costante preminenza della DC rispetto a tutti gli altri partiti ed alla sua conseguente collocazione quale perno di tutte le compagirli governative: ciò che ha rappresentato, nella friabilità di altri elementi del sistema, istituzionale e non, un punto di riferimento - l'unico, forse solido e consistente. E dovuto altresì, probabilmente, all'ingresso del PSI nel Governo avvenuto agli inizi degli anni sessanta, relativamente al quale non si può negare che, almeno sulle prime, abbia dato per un verso la sensazione di poter allargare sensibilmente l'area del consenso all'azione di Governo, e per l'altro di for nire un qualche respiro al gioco dei partiti consentendo quel ricambio sulle mezze ali dello schieramento politico, ossia fra il PLI e il PSI, che in gergo fu chiamato semiturnover. Per poco che fosse, era sempre qualcosa rispetto alla sostanziale quanto innaturale immobilità del potere, in cui si era tradotta fino ad allora la nostra forma di Governo.

IL cENTRosINIsTRA: EVOLUZIONE coNsocIATIvA DEL SISTEMA O CONFERMA DELLA coNvENTIo AD ExCLUDENDUM?

É' il caso di notare che l'ingresso del PSI nel Governo, con la formazione delle compagini di centrosinistra, rappresenta la prima spinta verso un'evoluzione consociativa del regime dei partiti italiani, dopo l'esperienza fatta nel 1946. Si tratta, verosimilmente, di un evento che si è verificato in ritardo rispetto ai tempi che sarebbero stati politicamente opportuni, ma ciò non impedisce di cogliere l'importanza dell'evento stesso nel quadro di un'analisi della forma di Governo. Si può al riguardo affermare che esso oggettivamente costituiva una spinta consociativa per il fatto Stesso che veniva a ridursi l'area della conventio ad excludendum ed anche perché una parte delle for ze politiche lo interpretava come primo passo verso la caduta totale di quella conventio (almeno per quel che riguarda l'esclusione a sinistra). Non si deve peraltro dimenticare che, viceversa, un'altra parte delle forze politiche riteneva e voleva che l'an-


9 data al Governo del PSI servisse solo a reintegrare l'area degli alleati della DC compensando la progressiva erosione dei partiti centristi - e ad emarginare definitivamente il PCI. Fatto sta che nel complesso gioco di spinte e controspinte cui, per quel che concerne il punto che interessa, l'ingresso dei socialisti nel Governo ha dato luogo, le seconde hanno sovrastato le prime. Sicché il risultato è stato di conferma o di consolidamento dell'anomalia della nostra forma di Governo: con un par tito al potere in posizione egemonica, con i vari alleati in posizione nettamente subordinata, con il PCI e il MSI sempre rigidamente esclusi. Insomma una forma di Governo staggita, senza alternanza e senza consociazione. Restò ferma, nei Governi del centrosinistra, persino la convenzione secondo cui il Presidente del Consiglio non poteva che essere di estrazione democristiana. Ma ciò non può suscitare meraviglia, perché la formula del semi-turnover, inaugurata con l'apertura al PSI, funziona in quanto i partiti minori fra cui bisognava includere Io stesso PSI perché, al di là dei risultati elettorali, l'ingresso nel Governo aveva causato una sua significativa scissione - ruotino intorno ad un asse formato dalla consociazione dei partiti maggiori. Non quando questi sono divisi, ed uno di essi lo si continua a considerare non legittimato al potere governativo.

I

REGOLAMENTI PARLAMENTARI DEL

1971

La seconda spinta verso un'evoluzione consociativa del regime, di natura diversa dalla precedente perché non politica ma ordinamentale, si ha nel 1971 con l'approvazione dei nuovi Regolamenti parlamentari. Anche essa lascia il tempo che trova, ma non per questo può esserne sottovalutato il peso. Al riguardo va peraltro chiarito, in via preliminare, che la valutazione della riforma dei Regolamenti parlamentari come spinta consociativa può essere affermata a condizione di precisare alcuni punti. E' vero, anzitutto, che tale cosiddetta riforma in realtà fu essenzialmente una codificazione e razionalizzazione di prassi che si erano venute consolidando fin dai temi del quinquennio

« all'inglese » ricordato sopra. Ma ciò dimostra soltanto che, anche in quel quinquennio, le nostre Camere presentavano delle incrinature rispetto al modello di Parlamento in regime di alternanza. E d'altra parte è innegabile che anche la codificazione di prassi abbia, in Parlamento, il suo valore. In secondo luogo deve riconoscersi che dei due aspetti più qualificanti dei nuovi Regolamenti parlamentari - il riconoscimento della funzione di indirizzo politico delle Camere ed il potenziamento della loro funzione di controllo - questo secondo aspetto appare perfettamente compatibile anche con un Parlamento inserito in un regime di alternanza. Nella Camera dei Comuni, infatti il Gabinetto-ombra tallona sistematicamente l'azione del Governo inglese, cercando di metterlo in difficoltà dinanzi alla maggioranza ed all'opinione pubblica con giudizi critici sul suo operato, finalizzati al capovolgimento della maggioranza nelle prossime elezioni. Meno compatibile, invece, è il riconoscimento di una funzione di indirizzo parlamentare, specie quando - come da noi - la presenza di una forte opposizione è in grado, attraverso i meccanismi garantisti dei Regolamenti, di ritardare fortemente le scelte della maggioranza e del Governo e quindi riesce ad indurli alla trattativa e al

compromesso sulle cose da fare. Del tutto incompatibile con un regime di alternanza diventa poi il Parlamento che come di fatto è accaduto al nostro - sulla base di nuovi Regolamenti utilizza e magari enfatizza i poteri di indirizzo, trascurando invece l'attività di controllo. Se guardate dall'angolo visuale di questa attuazione pratica (invero non imprevedibile) dei nuovi Regolamenti, le critiche contro di essi avanzate da varie parti, ed in ispecie le accuse di assemblearismo, appaiono tutt'altro che irragionevoli, anche se rozzamente espresse. Non sono infatti i Regolamenti parlamentari a poter istaurare una forma di Governo assembleare esclusa dalla Costituzione, facendo perdere al Governo la sua autonomia costituzionale e ponendolo in balia delle Camere; ma certo i Regolamenti parlamentari possono mettere il Governo in condizioni di dover « trattare » nelle Camere su ogni questione, su ogni decisione da prendere, e di dovere quindi scendere a patti anche con


lo le opposizioni. Il che non è estraneo alla logica dei Governi consociativi, ma è agli antipodi di quella dei regimi di alternanza. Da ultimo, deve essere respinta l'ipotesi che i nuovi Regolamenti parlamentari abbiano «tradito» la Costituzione con l'esaltare il ruolo delle Camere nel quadro delle istituzioni democratiche. E' vero, al contrario, che se la Costituzione si astiene dal prendere esplicita posizione sul dilemma alternanza/consociazione, lo spirito di essa ed il contesto storico-politico nel quale fu approvata lasciano chiaramente intendere che negli equilibri previsti fra gli organi costituzionali i costituenti riservavano al Parlamento un ruolo «centrale ». Ed è altrettanto vero che mentre la «centralità » del Parlamento entra in contraddizione con una forma di Governo parlamentare a regime di alternanza, viceversa non stride con una forma di Governo parlamentare consociativa. Resta però il fatto che i Regolamenti del 1971 hanno rappresentato una svolta, nel senso che hanno esplicitato e,'o evidenziato una 'realtà che si era sempre cercato di nascondere o che, comunque, era rimasta latente: quella che una serie di premesse ordinamentali indicava la consociazjone come la formula di partecipazione dei partiti al potere verso la quale avrebbe dovuto fisiologicamente tendere l'evoluzione della nostra forma di Governo. Ma, come già accennato, nè l'entrata dei socialisti al Governo nè la riforma dei Regolamenti parlamentari condussero i partiti ad aggiornare le convenzioni fino ad allora osserva te, vale a dire la presenza permanente e dominante della DC al Governo assieme (e talora anche senza) ai partiti minori che di volta in volta accettavano di accompagnarla, con esclusione assoluta del PCI e del MSI. Senonché, il declino dell'ascesa economica, la sempre più accentuata incapacità dei Governi di tradurre in atto le pur esigue scelte faticosamente adottate, il rifiuto via via più consapevole del PCI di accettare la propria esclusione (affiancato del resto dalla continua crescita dei suoi consensi elettorali e da un affievolimento della rigidità dei rapporti fra le Grandi Potenze), hanno reso sempre meno sostenibile e adeguata alla situazione la forma di Governo che i nostri partiti riuscivano ad espri-

mere. Inoltre, la disciplina legislativa di istituti costituzionali quali le Regioni a statuto ordinario e il referendum hanno offerto, nel 1974 e nel 1975, l'occasione di consultazioni popolari che sono parse infrangere la leggendaria stabilità delle risposte del nostro corpo elettorale, dischiudendo qualche possibilità di movimento ad un sistema politico da tanto tempo bloccato.

DALLA SVOLTA

ELETTORALE

DCL 1976 ALLA CRISI

DELLA VII LEGISLATURA

Si arriva così, con la prematura fine della legislatura iniziata nel 1972, subito dopo l'approvazione dei nuovi Regolamenti parlamentari, alle elezioni del 1976 le quaii imprimono una svolta ai rapporti fra i partiti italiani. I risultati elettorali, per la verità, non impedirebbero la prosecuzione delle collaborazioni e delle esclusioni fin allora sperimentate, perché se si registra un consistente aumento del PCI e una diminuzione di tutti gli alleati vecchi e nuovi della DC, non si registra affatto un declino di quest'ultima che resta sempre, aumentando i propri voti rispetto alle consultazioni regionali e referendarie, il partito che riscuote una netta maggioranza relativa. Ciò che imprime la svolta è l'atteggiamento degli alleati della DC, i quali le impongono di abbandonare la rigida preclusione nei confronti del PCI che per quasi trent'anni essi (salvo i socialisti) avevano pienamente condiviso. Sono questi atteggiamenti che aprono la strada a due successivi Governi dell'on. Andreotti, formati da soli DC ma basati, il primo, sull'astensione concordata del PCI ed il secondo su un accordo programmatico anch'esso concordato anche col PCI. Parlare di consociazione a proposito dei due Governi in questione sarebbe palesemente improprio. Se consociazjone vuol dire governare insieme da parte dei principali partiti esistenti in un paese, i quali trovano nella necessità di realizzare un programma di compromesso la ragione per collaborare al di là delle differenze che li dividono, è chiaro che i monocolori Andreotti non possono considerarsi neppure alla lontana Governi consociativi. Nondimeno è innegabile che si è trattato del primo passo concreto in di-


11 rezione di uno sviluppo consociativo della nostra forma di Governo, dal momento che le suddette compagini ministeriali erano sostenute, per la prima volta nelle Camere repubblicane (eccettuata l'Assemblea costituente), da una maggioranza che raccoglieva tutti i principali partiti, compreso il tradizionale antagonista del partito di maggioranza relativa, ossia il secondo partito italiano: il PCI. Il che, avuto anche riguardo all'accentuazione dei poteri di indirizzo delle Camere intervenuta a seguito della riforma dei Regolamenti parlamentari del 1971, non poteva non portare ad una sorta di indiretto cogoverno di tutti i partiti partecipanti alla maggioranza parlamentare, e quindi anche del PCI. Non a caso, del resto, sono fioccate, a condanna dell'accennata situazione e per tutta la sua durata, violente accuse di assemblearismo le quali - come al solito non centravano il bersaglio costituzionale (poiché i monocolori Andreotti non erano giuridicamente diversi da tutti i Governi precedenti), ma coglievano senz'altro un bersaglio politico, in quanto contestavano una inusitata quanto sgradita «apertura'> al PCI ed una sua « legittimazione ». D'altra parte, sarebbe anche riduttivo, sotto il profilo della forma di Governo, archiviare i monocolori Andreotti della VII legislatura scrivendo sul frontespizio che sono stati il primo passo verso un'evoluzione consociativa del sistema parlamentare. In effetti, che dopo le suddette esperienze potesse for marsi un Governo di «grande coalizione », con la partecipazione di tutti i maggiori partiti e quindi anche del PCI, era probabilmente lo sbocco più semplice da ipotizzare. Ma non era certamente il solo ipotizzabile. A esempio, sempre «lavorando di convenzioni>' e senza toccare la Costituzione, si sarebbe potuto avere uno sbocco di tipo direttoriale: Governo a termine, nominato dal Parlamento e sostanzialmente svincolato dalla relazione fiduciaria. Al di là delle apparenze, si sarebbe in realtà trattato soltanto di sviluppare talune tendenze già manifestatesi nel nostro sistema: la partecipazione dei Gruppi parlamentari nella designazione dei componenti delle compagini governative, la trentennale desuetudine dell'istituto della mozione di sfiducia, la ripetuta dichiarazione

del Presidente del Consiglio di non accettare crisi extra-parlamentari (posizione condivisa, a quanto risulta, anche dal Presidente della Repubblica). Rispetto al modello consociativo più conosciuto e praticato - Governo di cui fanno parte tutti i maggiori partiti - l'ipotesi testè accennata avrebbe forse potuto presentare il vantaggio di essere meno traumatica per tutti coloro che, in Italia e fuori, sentono odore di bruciato all'idea di un Ministro del PCI, e nello stesso tempo di consociare effettivamente questo partito nella direzione politica del paese attraverso il Parlamento. Il peso del quale nel nostro qua. dro istituzionale sarebbe bensì ulteriormente aumentato, secondo questa ipotesi, ma ancora una volta sviluppando una tendenza già in atto. Erano dunque svariate le soluzioni di segnd consociativo che l'esperienza avviata nella VII legislatura conteneva. Ma il discorso rimane valido soltanto sul piano teorico, perché sappiamo che, nella realtà, quell'esperienza ha prodotto, come primo risultato, la legislatura più breve nella storia della Repubblica, e come secondo la penalizzazione severa del PCI, ossia del partito che più degli altri aveva messo la sordina, nella sua azione e nei suoi disegni politici, ai motivi di contrapposizione verso il partito di maggioranza relativa e verso gli altri partners. Una esperienza fallimentare, quindi, non tanto per quel che riguarda le realizzazioni concrete - perché in effetti non poche e non grame sono state le «cose> fatte dai monocolori Andreotti - ma per quel che attiene complessivamente alla forma di Governo. Un'esperienza fallimentare perché dimostra che le nostre forze politiche non sono in grado di trarre conseguenze coerenti ai fattori consociativi presenti nel sistema, e non sanno trovare altra formula di partecipazione al potere che non sia quella - con la quale siamo giunti dopo trent'anni alle soglie dell'ingovernabilità - che consiste nella presenza dominante e permanente del partito di maggioranza relativa, attorno al quale ruotano gli altri in posizione subalterna, con l'eccezione del PCI che neppure in posizione subalterna viene largamente accettato e che comunque non sembra accettare una simile posizione.


12 ALLE ORIGINI DI UNA DEMOCRAZIA BLOCCATA: VOTO OBBLIGATORIO E INDIFFERENZA ALLA POLITICA Di chi siano le responsabilità di una simile situazione è ricerca che può essere fatta, nel contesto di un'analisi del funzionamento delle istituzioni, a patto di non scivolare sul terreno della polemica politica. Il che appare difficile soprattutto per quanto concerne la valutazione delle vicende più recenti. Riguardo a quelle meno vicine, tuttavia, che consentono un esame più distaccato e freddo, è opinione diffusa che le responsabilità maggiori ricadano sulla DC, sia perché è sempre stata il partito egemone nei Governi oltre che quello di maggioranza relativa, sia perché ha seguito una politica di conservazione e di accrescimento del consenso elettorale a spese dell'adozione di qualsiasi scelta che avrebbe potuto pregiudicare l'ampiezza dei suffragi. Il che l'ha condotta a praticare l'immobilismo o comunque a ritardare le decisioni, oppure a sabotarle dopo averle prese, anche quando si trattava non già di « rivoluzionare » alcunché, nia semplicemente di razionalizzare l'esistente, nella certeiza di impersonare la figura del banco nella roulette il quale lucra sul numero zero. Siccome, d'altronde, non c'è stata soluzione di continuità nello svolgimento della vicenda politico-istituzionale del nostro Paese, e può pertanto ritenersi che gli sviluppi più recenti abbiano causa e radice in quelli più lontani, potrebbe sembrare plausibile, facendo un conto unico, addebitare l'attuale situazione in misura preponderante al partito DC. Senonché è ragionevole chiedersi, prima di appagarsi di una simile conclusione, per quale ragione la DC avrebbe dovuto affannarsi a cercare una politica diversa, quando il corpo elettorale non condannava affatto la politica da essa praticata. Per quale ragione la DC avrebbe dovuto provare a modificare sé stessa, quando così com'era l'elettorato le conservava il primato fra i partiti. Per quale ragione avrebbe dovuto ricercare con gli altri partiti non un rapporto con subalterni, ma la consociazione quando già essa la praticava con successo al proprio interno riuscendo a cementare, pur attraverso una dialettica talora faticosa, le istanze più disparate o addirittura contraddittorie. Basta porsi interrogativi del genere - che se in-

teressano in primo luogo gli scienziati della politica non possono tuttavia lasciare indifferente lo studioso delle istituzioni - per vedere che la ricerca delle responsabilità della grave crisi che travaglia la nostra forma di Governo non può arrestarsi a quelle della DC, giudicate preminenti. E' noto che in Italia va alle urne, in genere, intorno al 95% degli elettori. Una media altissima. Tanto che quando la percentuale dei votanti si abbassa, come nelle ultime elezioni (1979), e scende al 91%, si levano alte grida di preoccupazione per l'assenteismo e ci si interroga angosciosamente sul modo migliore per correre ai ripari. In verità anche così ridotta la percentuale dei nostri votanti è più vicina a quelle dei paesi <'socialisti» che a quelle delle democrazie occidentali. Nelle ultime presidenziali in USA l'affluenza alle urne è stata del 53,5%; in Inghilterra, alle elezioni del 1979 è stata del 76%; in Francia, alle legislative del 1978, è stata dell'83% ed ha segnato un record nel dopoguerra. Si dirà che da noi il voto è obbligatorio mentre nei paesi citati non lo è. Il che è vero. Da noi il voto è stato qualificato Come «dovere civico» allorché nel 1946 la DC temette l'assenteismo soprattutto delle masse contadine, sulle quali faceva affidamento, e nel contempo la capacità dei partiti di sinistra di mobilitare, per contro, quadrate legiorii di proletari urbanizzati. Né la mancanza di sanzioni concrete a fronte di quel dovere civico ha dissipato in trent'anni gli oscuri timori per l'eventuale violazione del dovere stesso nutriti da chiunque suppone di dover esibire, prima o poi, alla pubblica amministrazione o ad un privato, il proprio certificato di buona condotta col timbro <'non ha votato». Ma l'obbligatorietà del voto non basta, verosimilmente, a spiegare l'alta af fluenza degli italiani alle urne. A parte il fatto che la media dei nostri votanti è superiore anche a quelle di altri paesi europei dove il voto è parimenti obbligatorio (abbiamo avuto infatti il <'primato» nelle elezioni europee anche rispetto ai paesi del Benelux), sono troppi gli obblighi che gli italiani trasgrediscono massicciamente - e recati non già da norme niinus quam perfectae, come quella elettorale, ma da norme. provviste di sanzione - per non dover pen-


13 sare che c'è pure qualcosa d'altro. Questo qualcosa, a prima vista, potrebbe ritenersi essere il senso civico, o l'interesse alla cosa pubblica o la cultura politica. Ma, anche senza dare troppo peso ai ritratti di maniera dell'italiano medio che non lo descrivono affatto come caratterizzato da simili virtù o interessi, resta incredibile che le une e gli altri siano da noi presenti in misura tanto maggiore che, ad esempio, in Inghilterra o in Francia: paesi certamente più del nostro adusi all'esercizio della democrazia, con tutto ciò che essa comporta anche sul piano culturale. Ciò che andiamo cercando deve quindi essere trovato altrove. E sembra abbastanza cred'ile trovano proprio in quella indifferenza, o addirittura disprezzo, per la politica e per chi la gestisce che - guarda caso - è largamente presente nei ritratti di maniera dell'italiano medio. Votare non costa nulla, non conta nulla, evita il rischio di andare incontro a « grane» e se ne può t;-arre persino qualche vantaggio immediato sotto forma di piccoli favori o di piccoli dispetti : perché allora non votare ? An cora una volta è il paragone con l'estero che convince. In Inghilterra si vendono circa 25 milioni di copie di quotidiani su una popolazione di 56 milioni, in Francia oltre 9 milioni su quasi 53 milioni, negli Stati Uniti la circolazione giornaliera è di 61,5 milioni circa di copie su poco più di 216 milioni di persone: da noi, con una popolazione un p0' superiore a quella inglese, si vendono meno di 5 milioni di copie di giornali. Se a questo punto consideriamo che il giornale rappresenta pur sempre il principale veicolo di informazione e di formazione politica di massa, la conclusione appare obbligata. Non è certo la maggiore consapevolezza civile o la superiore cultura politica la ragione per cui le nostre percentuali di votanti sono le più alte fra i principali paesi occidentali. Di esse, in realtà, c'è poco da vantarsi. Al contrario, se riteniamo ottimale quanto accade in Inghilterra - come è doveroso per coloro che vedono in essa il faro della democrazia, ed è comunque possibile anche per chi ritiene che ivi un complesso istituzionale di per sé criticabilissi mo funziona benc grazie all'alto livello civile dei citta-'ini - dobbiamo concludere

che, da noi, vota in media un 20% di troppo. Abbiamo cioè un'ingente percentuale di elettori che sicuramente appesantisce e forse distorce, con la sua impreparazione specifica, il corso evolutivo delle cose politiche nazionali. Ciò non vuoi dire che il maggior numero di astensioni e di schede bianche e nulle, registratosi nell'ultima tornata elettorale, non debba essere guardato con preoccupazione. Ma è da considerare che tale fenomeno, probabilmente, va collegato al numero ben maggiore di mancate astensioni che ha impedito, per circa 30 anni, quelle fluttuazioni della volontà politica che sono fisiologiche nei regimi democratici. Che la già accennata stabilità del nostro corpo elettorale sia un effetto patologico del. l'anzidetta eccedenza di votanti, lo indica una serie di considerazioni. Secondo il comune riconoscimento, in Inghilterra l'esito delle elezioni è determinato da quell'elettorato fluttuante che, privo di orientamenti ideologici precostituiti, decide pragmaticamente, di volta in volta, di votare per l'uno o l'altro partito sulla base dei rispettivi programmi e, specie per quanto riguarda il partito al Governo, sulla base dei risultati da esso ottenuti stando al Governo. I partiti, cioè, si contendono i favori di questa quota deter minante di elettorato cercando di andare incontro, con opportune scelte programmatiche, a quelle che paiono essere le sue richieste. Risiede in questo fatto la «centripetazione» del sistema, giacché i partiti avver sari, che si collocano idealmente agli estremi opposti dello schieramento politico, convergono coi rispettivi programmi - stemperandoli opportunamente - verso il centro dove è, sempre idealmente, collocato l'elettorato fluttuante. Si tratta, ovviamente, di una schematizzazione semplificativa. Ma serve a rendere l'idea di un fenomeno che, nella sostanza, non può essere da noi molto diverso per il solo fatto che i partiti in lizza invece che due (o meglio, almeno tre come in Inghilterra) sono una dozzina. Se escludiamo quelle formazioni politiche che, per diversi motivi, non si prefiggono di raccogliere consensi ulteriori rispetto a quelli di partenza (e che esistono pure in Inghilterra: ad esempio, le varie liste « nazionalistiche »), gli altri partiti - e fra questi certamente i nostri mag-


14 giori - cercano di sottrarre voti agli avversari attraendo a sé un'aliquota dei loro elettori. Cercano cioè di accrescersi a scapito degli altri, agevolati in questo tentativo dal fatto che ormai, al di là della etichette, nessuno dei due maggiori partiti italiani ha un elettorato monoclasse. Seppur idealmente collocabile in modo diverso che in Inghilterra, ossia come « frangia » dei votanti tradizionali di molti partiti, esiste anche da noi un elettorato fluttuante o intermedio la cui conquista, se non potrà sancire la vittoria di un partito come nelle competizioni bipar titiche, potrebbe egualmente segnare aumenti o perdite elettorali sùfficienti ad imprimere diverse direzioni al corso delle vicende politiche. Il fatto è che da noi la quota di elettorato suscettibile di essere, in teoria, spostata da un partito all'altro è abnormemente gonfiata dal predetto 20% di votanti in eccesso che si possono qualificare come « indifferenti ». E' opinione, comune degli studiosi che il nostro elettorato sia molto più ideologizzato, ossia fideistico, di quello inglese per cui la quota suscettibile di spostamento da un partito all'altro - la quota degli « incerti » potremmo definirla - dovrebbe essere minore di quella che determina, volta a volta, l'alternanza dei partiti britannici. In compenso, però, da noi c'è la grossa percentuale degli « indifferenti. » che a giusto titolo va inclusa nel conto di coloro che, potenzialmente, sono suscettibili di spostare il loro voto da un'elezione all'altra. E siccome tutto lascia supporre che essi siano di gran lunga più numerosi degli incerti veri e propri, ben si può comprendere che i partiti si preoccupino di inseguire il consenso dei primi piuttosto che dei secondi. Ma l'elettorato indifferente è, ovviamente, il peggiore: non decide politicamente ma fa il tifo; può essere « conquistato» ma con mezzi sintetizzabili grosso modo nel concetto di demagogia; può essere « conservato » o <c recuperato» ma impiegando strumenti analoghi a quelli occorrenti per la sua conquista. Ecco allora che i partiti, da una elezione all'altra, non possono sviluppare ar go'nentazioni politiche e devono invece ricorrere agli slogan; non possono modificare l'immagine con la quale originariamente hanno ottenuto successo e devono invece

riproporla tale e quale, tutt'al più spolverandola Ufl p0'; non possono smettere di ripetere, contro gli avversari, gli anatemi coi quali riuscirono a suo tempo ad accendere il tifo degli elettori, anche se divenuti ormai anacronistici e vieti, perché altrimenti verranno puniti a vantaggio dei concorrenti che di quei vecchi anatemi si approprino. Sono illuminanti al riguardo gli esempi della DC nel 1963, quando decise di 'aprire» ai socialisti, e del PCI nel 1979 quando ha dichiarato di voler governare assieme e non contro la DC. Ma anche altri partiti hanno pagato duramente in termini elettorali il tentativo di aggiornare le loro linee politiche: basti pensare alle vicende trentennali del PSI e, ultimamente, a quelle di Democrazia nazionale. Del resto, è accaduto spesso, durante la VII legislatura, di sentir dire da esponenti del PCI e della DC che, sì, un'intesa fra loro su un determinato problema sarebbe stata a portata di mano, ma non potevano concretizzarla perché l'elettorato <'non avrebbe capito »: non avrebbe capito come mai i due tradizionali avversari potessero smettere di combattersi apri6risticamente e perciò avrebbe preferito riversare il suo tifo su chi avesse raccolto le vec chie casacche antagonistiche. In questo senso, appare appropriato definire come zavorra elettorale la percentuale degli indifferenti. Perché nàn sembia campata in aria anche se, certo, bisognosa di verifiche in ba se all'analisi approfondita dei nostri risulta. ti elettorali, rafftontati a quelli di altri paesi comparabili - l'ipotesi che siano gli indifferenti a costituire buona parte di quella base elettorale che costringe i partiti, per non perderla, all'immobilismo sostanziale, alla stucchevole ripetizione di atteggiamenti, alla paralisi dell'inventiva. E che siano sempre essi, allorché vanno (secondo una celebre frase) «in libera uscita », ad imporre ai partiti operazioni di recupero che, quand'anche coronate da successo, segnano, per l'arresto dell'evoluzione delle linee politiche con cui simili operazioni sono pagate, una sconfitta del sistema. Ma allora, se così stanno le cose, è doveroso ammettere che a monte delle responsabilità preminenti della DC accennate sopra, c'è una responsabilità paritaria di tutti i partiti nel progressivo deterioramento della forma


15 di Governo. Responsabilità che consiste nel non avere avuto il coraggio di preoccuparsi (anziché di compiacersi) della troppo elevata affluenza alle urne degli italiani, scambiandola (o fingendo di scambiarla) per un'effettiva partecipazione alle vicende politiche; e di non avere avvertito la necessità di ricercare - cominciando con l'abolizione del voto obbligatorio e pubblicizzandola adeguatamente, così da rimettere alla libertà individuale la scelta.fra il voto e il weekend - la eliminazione o almeno la riduzione di un grave elemento distorsivo del gioco democratico. Nessuno può garantire dei risultati pratici che l'abolizione porterebbe, ma nessuno negherà che quando si teme l'inquinamento dell'acqua, il primo tentativo da compiere è quello di istallare un deputatore.

COME USCIRE DAL CiRCOLO vizioso? La nostra forma di Governo dunque non si trova soltanto in mezzo alle difficoltà, comuni ai regimi occidentali, di conciliare la democrazia d'investitura - per la quale è sempre valido il principio liberale secondo cui i voti si contano e non si pesano - con la democrazia d'operazione, relativamente alla quale il diverso « peso » di certi voti si fa sentire (basti pensare a quelli organizzati dalle centrali sindacali). Essa si trova per di più all'interno di un circolo vizioso. Esiste una stridente contraddizione fra una serie di fattori essenziali di essa: da un lato quelli « ordinamentali» di segno consociativo come il sistema elettorale, la normativa sul Parlamento e quella sul Governo. Dal l'altro quelli « materiali » legati al carattere del corpo elettorale, che impediscono ai partiti di concordare una formula consociativa di partecipazione al potere. Ma non si vede la via per uscire dalla contraddizione. Non si vede cioè in che modo i maggiori partiti potrebbero risolversi ad un accordo consociativo, quando sanno che ne verrebbero elettoralmente decimati. Del resto, se è vero che il timore del collasso del paese è uno dei presupposti essenziali della formula consociativa, ed è un presupposto che da noi non manca (anche se forse non tutti, al di là delle parole, lo capiscono), è vero anche che altri presupposti sembrano invece rnan-

care. E sono l'ubbidienza dei partiti ai loro vertici nonché la «presa » dei partiti stessi sul corpo elettorale, presupposti che stanno dando segni di cedimento presso molte formazioni politiche europee e anche da noi. Ma non si vede neppure in che modo e da quali forze potrebbe essere approvata la modifica in senso alternativistico dei fattori ordinamentali su ricordati. Lasciamo da parte, per brevità, la normativa sul Parlamento e quella sul Governo (la prima delle quali, peraltro, è modificabile, per Costituzione, soltanto a maggioranza assoluta delle Camere), e limitiamoci al sistema elettorale. E' stato di recente ricordato, opportunamente, che pur trattandosi di una legge ordinaria, quella elettorale è necessario che riscuota una vastissima maggioranza di consensi, quanto e più di una norma costituzionale (» La Repubblica », 17 e 19 giugno 1979). Ma trascuriamo anche questo aspetto, per chiederci soltanto chi proporrà in Parlamento una modifica in senso maggioritario della legge elettorale, dal momento che tale modifica, comunque congegnata, porterebbe necessariamente allo strangolamento di gran parte delle formazioni politiche ad eccezione delle due maggiori. Allo strangolamento, cioè, proprio di quei partiti intermedi che nel 1979 hanno avuto qualche successo. E' chiaro che non da loro verrà l'iniziativa del proprio suicidio. La proposta potrebbe es• sere avanzata dai due partiti maggiori, che presumibilmente nulla avrebbero da perdere e getterebbero così le basi di un'alternanza fra loro. Ma per fare ciò dovrebbero sia pure provvisoriamente consociarsi, cosa che di certo li esporrebbe a grossi pericoli elettorali. Né è a dire che maggiore proponibilità potrebbe avere una correzione della proporzionale nel senso di introdurvi una «soglia» alla tedesca. Simile soglia infatti, sulla base degli ultimi risultati elettorali, lascerebbe sopravvivere fino a 4 o 5 partiti, ma farebbe egualmente scomparire proprio i «vincitori » delle ultime elezioni. Spetta evidentemente agli operatori politici ed ai partiti in primo luogo di trovare la via per uscire dal circolo vizioso in cui si riassume la conclamata ingovernabilità del nostro paese. E sarebbe presunzione da parte di chi alle vicende politiche assiste senza viverle azzardare consigli. Pare tuttavia plau-


sibile formulare un atto di fede nella capacità dei responsabili della politica nazionale di superare l'impasse che hanno di fronte, anche se le difficoltà paiono simili a quelle della quadratura del cerchio. Ben maggiori apparivano infatti, non molti aimi fa, gli ostacoli che si frapponevano all'arresto della corsa agli armamenti nucleari di tutti i maggiori paesi del globo, eppure i responsabili della politica mondiale sono riusciti ad ottenere qualche positivo risultato. Fatte le debite proporzioni, c'è da sperare che anche nel nostro contesto le « ragioni della ragione» finiranno col prevalere, prima che si giunga al disfacimento dello Stato democratico nato nel 1946. Ciò non toglie che i termini del problema restano quelli dianzi descritti. La nostra forma di Governo non è, non è mai stata né carne né pesce. Era soltanto un vicolo cieco del quale sembra, per molti segni, che sia stato oramai esaurito l'intero percorso. Essa pertanto deve essere modificata o nel senso della consociazione o nel senso dell'alternanza delle forze politiche al potere. L'ingegneria costituzionale è certamente in grado di escogitare soluzioni intermedie, inventando o copiando sofisticati accorgimenti per quanto riguarda il sistema elettorale, la normativa sul Parlamento e sul Governo, le funzioni di altri organi dello Stato: apprestando insomma ogni tipo di ingrediente capace di agevolare la definizione di una for mula razionale di partecipazione dei partiti al potere. Ma non può essere elusa al riguardo la scelta di fondo, che spetta ai partiti stessi, fra orientamento consociativo o di alternanza. Scelta che, d'altronde, ogni partito responsabile dovrebbe sforzarsi di non caticare di tinte drammatiche non soltanto perché gli orientamenti politici in regime democratico sono sempre reversibili, ma anche perché le formule in questione hanno, per definizione, natura convenzionale, sono cioè accordi che vigono fin quando i protagonisti vogliono farli durare. Solo che,

in quanto si tratta delle regole del gioco, esse devono essere stabilite prima che cominci, o ricominci, il gioco. Da questo punto di vista deve aggiungersi che la prognosi infausta, largamente diffusa, sulla durata dell'vili legislatura può non essere sconvolgente, a condizione che le nuove elezioni possibilmente svolte senza la partecipazione della « zavorra elettorale » - sottopongano al giudizio popolare, fra l'altro, le nuove regole del gioco. In tal caso, lungi dall'essere intili o dannose - come, troppo facilmente, talora, si giudicano le consultazioni popolari nel nostro paese - esse sarebbero provvidenziali. Rimane soltanto un dubbio, che riguarda i limiti entro cui l'anzidetta scelta di fondo fra consociazione ed alternanza, con le varianti applicative che rispettivamente presentano, sarebbe da noi una scelta reale o fittizia. Esiste, cioè, nel nostro paese un'effettiva possibilità di alternanza? Quanto è accaduto in alcune democrazie europee dalla fine del secondo conflitto mondiale ad oggi dimostra che, sia pur limitatamente all'avvicendarsi al Governo di forze moderatamente conservatrici e di forze moderatamente progressiste, tale possibilità c'è. Il moto pendolare registratosi in Inghilterra e in Germania fra questi due poli sta lì a provarlo. Ma come devono interpretarsi, sotto questo aspetto, i casi della Francia e della Spagna? Il pendolo di questi paesi ha soltanto una corsa ritardata, oppure è un aggeggio che, magari per motivi climatici, proprio non funziona? E non c'è forse da apprendere qualcosa - rovesciando, naturalmente, le parti - anche dal caso finlandese, il quale ci mostra che il partito conservatore, contrario alle coalizioni di governo comprendenti il partito comunista, non è riuscito a formare un governo che escludesse i comunisti pur avendo avuto la maggioranza relativa alle elezioni del 1979 e pur senza che l'URSS abbia avuto bisogno di ricorrere a pubbliche intimidazioni?

Queste istituzioni 27  
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