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queste istituzioni

POTERI e RISTUCCIA PER L'EUROPA SILVIO GAI LOCALI E SERVIZI PUBBLICI: ALLA PROVA DELLE PRASSI CONCRETE e IACOPO FONTANA PARTENARIATO PUBBLICOPRIVATO E MERCATO MARIELLA BERGAMIr e AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE E CULTURA DELLA VALUTAZIONE


queste istituzioni XXIX n. 12812002 Direttore: SERGIO RISTUCCIA Condirettore. ANTONIO DI MAJO Redattore Capo: SAVERIA ADDOTTA Comitato di redazione: FABIO Blscorrl,

Anno

ROSALBA Coiu, FRANCESCA DI LAscio, FRANCESCO DI MAJ0, EMANUELE LANFRANCHI, ALESSANDRO HINNA, EMANUELE LI PUMA, GIORGIO PAGANO, ELISABE1 -FA PEZZI, MASSIMO RIBAUDO, CRISTIANO A. RJSTUCCIA, GEMMA SASSO, ANDREA SPADETFA

Collaboratori: ARNALDO BAGNASCO, ADOLFO BATrAGLIA, GIOVANNI BECHELLONI, GIUSEPPE BERTA, GIANFRANCO BETTIN LATTES, OSVALDO CROCI, ROMANO BETTINI, DAVID B0GI, GIROLAMO CAIANIELLO, GABRIELE CALVI, ENRICO CANIGLIA, MANIN CARABBA, BERNARDINO CASADEI, MARIO

NICOLA CREPAX, ERNESTO D'ALBERGO, MASSIMO DE FELICE, DONATELLA DELLA PORTA, BRUNO DENTE, ANGELA DI

CACIAGLI, MARCO CIMINI, GIUSEPPE COGLIANDRO, MASSIMO A. CONTE,

GREGORIO, CARLO D'ORTA, SERGIO FABBRINI, MARIA ROSARIA FERRARESE, PASQUALE FERRO, TOMMASO EDOARDO FR0SINI, CARLO FUSARO, FRANCESCA GAGLIARDUCCI, FRANCO GALLO, SILvI0 GAMBINO, GIULIANA GEMELLI, VALERIA GIANNELLA, MARINA GIGANTE, GIUSEPPE GODANO, ALBERTO LACAVA, SIMONA LA ROCCA, GIIPAOLO LADU, SERGIO LARICCIA, GIANNI LIMA, QUIRINO LORELLI, ANNICK MAGNIER, ADELE MAGRO, ROSA M.AIORINO, GIAMPAOLO MANZELLA, DONATO MASCIANDARO, PAOLO MIELI, WALTER NOCITO, ELINOR OSTROM, VINCENT OSTROM, ALESSANDRO PALANZA, ANDREA PIRAINO, BERNARDO PIZZET -I- I, IGNAZIO PORTELLI, GIOVANNI POSANI, GUIDO MARIO REe, GIANNI RIOTFA, MARCELLO ROMEI, FRANCESCA ROSSI, FABRIZIO SACCOMANNI, LUIGI SAI, GIANCARLO SALVEMINI, MARIA TERESA SALVEMINI, STEFANO SEPE, UMBERTO SERAFINI, FRANCESCO SID0TI, ALESSANDRO SILJ, FEDERICO SPANTIGATI, VINCENZO SI'AZIANTE, PIERO STEFANI, DAVID SZANTON, JULIA SZANTON, SALVATORE TERESI, VALERIA TERMINI, TIZIANO TERZANI, GUIDO VERUCCI, FEDERICO ZASIPINI, ANDREA ZOPPINI

Segretaria amministrativa: PAOLA ZACCHINI Direzione e Redazione: Via Ovidio, 20 - 00192 Roma Tel 68136068-85 - Fax e segreteria telefonica 06.68134167 E-mail: ristucciad@quesire.it Periodico iscritto a] registro della stampa dei Tribunale di Roma al n.

Respnsabi1e: GIOVANNI BECHELLONI Editore: QUES.I.RE sri QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE ISSN 1121-3353 Stampa: Spedaigraf- Roma Chiuso in tipografia il 15 maggio 2003 In copertina: fotografÌa di Franz Gustincich

Associato ali'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana

14.847 (12

dicembre

.1972)


N. 128 2002

Indice

III

Per l'Europa Sergio Ristuccia

Taccuino i

Diritto e Giustizia Universale. La complessitĂ  del dialogo Stefano Pratesi

16

Lo spoils system tra politica e amministrazione Gabriele Zampagni

Poteri locali e servizi pubblici: alla prova delle prassi concrete 27

Autonomia statutaria, governo e amministrazione Silvio Gambino

55

Criteri di organizzazione dei "gruppi comunali" Luca Cosci

Partenariato pubblico-privato e mercato 71

Requisiti per accedere alla gara nel procedimento del promotore Rosalba Cori

80

Alla ricerca del capitale di rischio Jacopo Fontana


Amministrazioni pubbliche e cultura della valutazione 97

Levoluzione dei controlli interni negli Enti locali Mariella Bergamini Ciurli

118

Come istituzionalizzare la valutazione nelle organizzazioni pubbliche Mita Marra

Rubriche 141

Segnalazioni

'I i


editoriale

Per l'Europa

Due forti percezioni hanno caratterizzato il sentire di molti davanti alla guerra, la seconda del Golfo: che, data la volontà degli Stati Uniti di andare comunque avanti, il mondo è ad un passaggio storico di grande rilievo per gli effetti che dureranno nel tempo; che la questione decisiva che andrà a caratterizzare i prossimi anni è il rapporto fra Stati Uniti ed Unione Europea (diciamo Unione Europea e non semplicemente Eurcpa perché, nella consapevolezza di qualsiasi europeo ragionevole, senza Unione, l'Europa rischiadi essere una semplice espressione geografica, come un tempo si diceva dell'Italia prima dell'unificazione). A proposito di Unione Europea, si è anche detto durante i giorni in cui la guerra si stava scatenando: "sempreché riesca a sopravvivere". E certo, nelle contrapposizioni avvenute intorno alla guerra, c'era e c'è una forte carica dirompente. Del resto, a nessuno è mai assicurato un cammino unilineare di progresso, anche quando si tratti di un'impresa collettiva - tutto sommato inaudita nella sua permanente novità - com'è l'integrazione europea. Ma a guerra finita nessuno si sentirebbe di parlare di quella carica dirompente nei termini appena ricordati. Occorre, dunque, ricapitolare alcune osservazioni e qualche elemento di scenario, al di là delle emozioni. Il cammino ordinario dell'Unione. La seconda guerra del Golfo era appena cominciata che, secondo il calendario da tempo concordato, si riunisce a Bruxelles il Consiglio Europeo. Si è espressa, e come, all'interno della riunione, la frattura. fra il premier inglese Blair che la guerra ha cominciato, con il sostegno di altri governi europei, e gli altri capi di Stato o di governo che alla guerra si erano opposti impedendo una decisione comune in sede ONU e lasciando via libera alla decisione unilaterale dell'Amministrazione Bush? Questa la domanda preminente che i cronisti si sono posti e per la quale scambi di battute, strette o non strette di mano e il solo fatto della presenza di tutti i membri del Consiglio hanno costituito elementi di risposta. Nella logica propria di una cronaca che scorre svelta da un giorno all'altro. III


Naturalmente, le questioni davanti all'Europa, al momento della svolta epocale di cui l'intervento Usa in Iraq è un segno importante, travalicano la prospettiva quotidiana per porsi in quella di medio-lungo periodo entro la quale si configura il destino delle nazioni e dei popoli d'Europa. Il richiamo al Consiglio Europeo di marzo 2003 serve per cominciare una riflessione partendo, intanto, dall'andamento ordinario dell'Unione. A leggere le conclusioni della Presidenza che sono, come e noto, il documento conclusivo del Consiglio, l'Unione si conferma protesa verso gli obiettivi strategici fissati tre anni fa al Consiglio di Lisbona: fare dell'Europa entro un decennio l'"economia della conoscenza" piui dinamica del mondo, capace di crescita durevole e di maggiore coesione sociale. Un obiettivo ambizioso, viene ripetuto nel documento e si capisce che, essendo nel quarto anno di quel programma, dire che "dei progressi importanti sono stati fatti" ma "tuttavia, resta molto da fare" significa prendere atto che il cammino è piui difficile del previsto. Probabilmente, è un obiettivo retorico: i Governi, in casa propria, ne parlano poco o meglio non ne parlano affatto. Ne discutono solo tra loro e nelle sedi istituzionali comunitarie. Spesso, in sede nazionale, si trasforma in un freno poderoso nei confronti degli obiettivi che essi stessi hanno fissato od approvato. L'Europa è fatta anche di questi atteggiamenti schizoidi dei Governi. Se si vanno a considerare le singole azioni in cui si devono tradurre gli obiettivi strategici di Lisbona, il quadro delle ambizioni è impressionante: rilanciare lo "spirito d'impresa" in Europa attraverso varie iniziative come l'incoraggiamento del "capitale di rischio", il ricorso al credito a costo piìi basso, la valorizzazione delle piccole imprese anche attraverso la messa a punto di una "Carta europea delle piccole imprese" e così via; adottare entro la fine del 2003 un piano d'azione riguardante il miglioramento del diritto delle società e il sistema di governo delle imprese fondandosi sulle proposte della Commissione formulate sulla base dei lavori di un Gruppo ad hoc di alto livello (Gruppo Winter); migliorare il mercato interno attraverso una politica della concorrenza "proattiva" concernente il nuovo regime delle fusioni, le offerte pubbliche d'acquisto (oggetto di una nuova direttiva da adottare entro l'anno); realizzare integralmente e senza ritardi entro l'Agenzia Spaziale Europea il progetto Galileo per il controllo satellitare dei trasporti; favorire, sulla base di un piano d'azione che sarà messo a punto dalla Commissione, lo sviluppo della Ricerca & Sviluppo attraverso la crescita degli investimenti delle imprese che s'avvicinino al 3% del PIL; avviare antro il 2003 una strategia comune dello spazio che associ le Comunità europee e l'Agenzia Spaziale Europea sulla base del Libro Verde sullo Spazio; creare delle piattaforme europee di tecnologie che riuniscano il savoir-faire tecnologico, l'industria, e le istituzioni finanziarie per un programma strategico in favore Iv


delle tecnologie di punta. Queste sono alcune citazioni interessanti che si possono stralciare, in mezzo a molte altre, dalla parte che riguarda le riforme economiche e la valorizzazione del potenziale di sviluppo economico dell'Europa. Passando alla parte che riguarda la modernizzazione del modello sociale europeo le citazioni che si possono fare hanno un carattere meno concreto, sono ancora soprattutto auspici e raccomandazioni. Certo, è importante che il Consiglio inviti gli Stati membri a presentare entro pochi mesi gli aggiornati piani d'azione che servano a ridurre sensibilmente il numero delle persone minacciate di povertà e d'esclusione sociale, ma per tutto il resto (politiche dell'occupazione, della salute e dei consumatori, del mercato del lavoro, della riforma delle pensioni e così via) è una serie di affermazioni di massima. Sarebbe singolare che non fosse così una volta che rimane al di fuori delle politiche comuni quella del bilancio e del fisco, a parte il rispetto dei vincoli di Maastricht.

La "Costituzione" d'Europa come un passaggio ormai accettato. In ogni caso, il progressivo evolversi di una strategia di coinvolgimento stretto fra gli Stati membri mantiene un passo importante. Crea quella realtà dell'Europa integrata che costituisce una novità storica ed ormai un modello di gestione di grandi relazioni internazionali e di coordinamento delle politiche pubbliche. Dopo la creazione dell'euro, l'obiettivo di fare dell'Europa l'economia piìt dinamica, fondata sull"economia della conoscenza" costituisce un fine unificante ed ha un significato simbolico forte. Malgrado, ovviamente, la tara che va fatta alla retorica di accompagnamento anche per ridurre i rischi di troppe attese che possono andare deluse. Si tratta di un fine che impone di per sé ulteriori tappe del processo di convergenza dei comportamenti e delle politiche. E adesso l'allargamento e la Costituzione con un assetto istituzionale che, in ogni caso, sembra destinato ad accrescere l'identità europea. È molto significativo che le varie linee di crescita si intreccino mantenendo ferma la lezione del metodo comunitario: accelerazioni e pause; forte carica di creatività nella costruzione, nonché "un insieme di istituzioni che permette spesso di bypassare i Governi nazionali"' (come acutamente faceva spesso notare Nino Andreatta). In questo senso, il modello federale più o meno estrapolato dalle esperienze storiche delle Federazioni realizzate non serve. Questo sembra un dato acquisito. Occorre saper inventare e provare, né farsi irretire dal dilemma tradizionale "federazione o confederazione?". Gli Stati nazionali e i Governi riconquistano la scena. La guerra in Iraq è stata, certamente, un duro colpo all'Unione perché la partita è stata tutta giocata dai Governi nazionali e nella logica dei Governi e dei loro uomini. Con qualche compiacimento nei commentatori ed osservatori di riferimenti alla realpolitik e LVA


alle "Cancellerie". Non poteva essere che così allo stato delle istituzioni internazionali: la sede multilaterale dell'ONu che si doveva contrapporre al solipsismo dell'Amministrazione statunitense è pur sempre il prototipo dell'organismo intergovernativo (con in più la logica dei poteri di veto che, a parte ogni giudizio sulla sua validità attuale, accentua tale logica distinguendo fra Governi quelli di serie A e di serie B). Qui il Governo del Regno Unito, a cui è stato sempre riconosciuto in Europa uno status a sé che occorre ridiscutere una volta ancora, ha cercato una soluzione multilaterale, prima di cedere all'unilateralismo del Governo USA, ed ha trovato l'opposizione della Francia che, avendo il potere di veto, l'ha in qualche modo usato o minacciato, come era inevitabile, potendo farsi forte della posizione emergente di quasi intera la popolazione europea. La storia diplomatica della vicenda è da ricostruire nei suoi lati oscuri e nelle modalità usate dalle parti in causa. Le posizioni ambiziose, ma sostanzialmente retoriche, di Blair, da sempre candidato leader riformista d'Europa; la condotta di Chirac che ha ceduto alla tentazione di qualche esercizio di inutile grandeur, per non ricordare le posizioni e i comportamenti di molti altri Capi di Governo europei costituiscono una brutta pagina della recente cronaca d'Europa. Eppure, non conta ora cercare di dare a ciascuno il suo in termini di responsabilità. La pagina può essere voltata - pur sapendo che molto è costata e sta costando come ogni guerra costa - assai alla svelta. Anzi, si ha l'impressione che tutti corrano a voltarla, magari invocando ritualmente una comune linea di politica estera dell'Unione.

ilpopoio europeo senza vera rappresentanza. Il problema veramente aperto e per il quale non si può correre a voltare pagina è come giudicare e che fare del sentimento espresso dalla popolazione europea, cioè del suo comune sentire contro la guerra. Ci sono, al riguardo, molti interrogativi davanti ai quali non si può fare finta di niente. Di quali origini sia il pacifismo europeo - a parte le semplificazioni degli slogan che si ritrovano alle manifestazioni -, se non derivi dalla stessa partecipazione al processo di costruzione di un'Europa unita, percepito come un modello di pacificazione e di collaborazione fra Stati e fra popoli proponibile anche fuori del nostro continente (occorrerebbe sentire al riguardo cosa ne pensa il popolo degli studenti Erasmus); se esso non risponda alla lezione di Tocqueville già a metà Ottocento secondo la quale occorre compensare i diversi vantaggi risultanti dalla grandezza e dalla piccolezza delle nazioni senza che l'unico strumento di equilibrio sia la forza. Potrà anche essere un po' retorica l'osservazione di chi ha visto nelle manifestazioni contro la guerra e nelle opinioni espresse attraverso i sondaggi il primo concreto manifestarsi del popolo europeo. Eppure, alla luce di un'analisi avvertita dei modi di esprimersi della coscienza sociale, il fatto è di rilievo. Dovrebbero parlare gli scienziati sociali dediti a percepire gli umori delle società europee. E ci si dovrebbe chiedere se a VI


questa naturale espressione di un popoio europeo che pensa allo stesso modo è stata data una risposta politica. Una qualsiasi risposta, vogliamo dire, adeguata e non occasionale. È ben chiaro che non è dai soggetti istituzionali che la risposta può venire (né in fondo deve venire), ma dai soggetti politici quali, per esempio, dovrebbero essere i partiti. Una risposta poteva esserci con adeguate iniziarive di consultazione, di coordinamento, di dibattito e così via. Si è visto poco o nulla di tutto questo. Segno ulteriore della crisi della politica e degli strumenti di raccolta e guida del consenso. I vecchi movimenti europeisti paiono aver concluso in silenzio la loro parabola (anche per la mancanza di leader carismatici come furono Altiero Spinelli e altri) né si sono incontrati con quelli del tipo social forum poco propensi a condividere battaglie europee tendendo a prendere tutte le organizzazioni internazionali come avversarie. Né ci sono leader politici di vero respiro europeo capaci di conquistarsi un'udienza che non sia soltanto nazionale. In tutto ciò si coglie un aspetto di fragilità dell'Europa.

Gli europei e l'incubo americano. Certo, gli europei devono prendere atto di quel che avvertono, dopo l'il settembre, gli americani nella loro diffusa coscienza sociale. Un editorialista del National Journal che dichiara tutte le sue critiche radicali contro l'Amministrazione Bush, tuttavia afferma che il Presidente ha capito una cosa, "one big thing":"in questo nuovo mondo terrificante - dove le nazioni carogna sono impegnate a sviluppare armi nucleari e sono motivate a consegnarle segretamente ai terroristi islamici dedicati ad uccisioni di massa di americani - la nostra migliore chance di evitare la catastrofe sta nell'impedire all'Iraq, all'Iran alla Libia e ad altri di divenire nazioni nucleari attraverso tutti i mezzi, compreso l'attacco militare". Secondo lo stesso autore, l'approccio cauto praticato da Clinton, Bush padre ed altri predecessori di Bush potrebbe rivelarsi come un lento suicidio nel mondo di oggi. Si conferma, così, come l'enormità dell'attacco alle Twin Towers, il suo costo umano, l'altissima portata simbolica abbiano prodotto uno shock senza precedenti. Così un terrorismo che si avvale fondamentalmente di un'arma inaudita per la mentalità occidentale come il suicidio appare talmente potente e demoniaco da poter trasformarsi in una potenza che, dall'aver usato armi poverissime come coltellini e forbicette per dirottare degli aerei con cui suicidarsi distruggendo grandi obiettivi passa, immediatamente, nell'immaginario collettivo americano, all'uso delle armi più estreme e sofisticate. È come se il "sogno ame,, ricano sia stato sostituito, senza mezzi termini, dall incubo americano Anche qui bisognerebbe capire. Le scienze sociali dovrebbero dare il loro contributo. In ogni caso, sarebbe un errore trascurare il sentire del popoio americano che per reazione all'evento terribile e incredibile ha mortificato la capacità di reazione delle stesse élites intellettuali dell'East Coast per consegnare l'egemonia VT'


ideologica alla cosiddetta Bible Belt ( Midwest e Sud) dove trova le radici il fondamentalismo del Presidente.

Europa: un modo di essere "superpotenza" I problemi dell'ordine mondiale sono soltanto problemi di sicurezza o sono anche e soprattutto problemi di composizione di conflitti storici, di previsione dei nuovi, di progressivo incontro fra il Nord e il Sud del mondo? La nuova politica della sicurezza americana non può essere lo strumento unico o prevalente di una strategia del nuovo ordine mondiale. C'è una strategia fondata sui modello europeo di cooperazione e collaborazione fra Stati che deve essere elaborata per i grandi problemi e conflitti. L'Europa se ne deve dare carico ben sapendo che, malgrado non abbia un potenziale militare paragonabile a quello americano (e può continuare a non avere grandi ambizioni a questo riguardo), essa è già una "superpotenza". Assai influente. E per questo ha già, da tempo, delle controversie con gli Stati Uniti, dal piano commerciale a quello delle politiche dell'ambiente e della giustizia internazionale, controversie che occorre affrontare senza preoccupazioni ed ipocrisie. Almeno in questo, ha ragione Robert Kagan quando, nell'incipit del suo saggio ormai famoso "Paradiso e Potere" scrive: "è ora di smettere di far finta di credere che gli europei e gli americani vedano lo stesso mondo". L'Europa ha soltanto bisogno - in tutte le sue istanze ed anime - di avere maggiore consapevolezza di sé e del suo potenziale di innovazione politica. Mario Monti in un'intervista al "Corriere della Sera" del gennaio scorso e Joschka Fischer, in un'altra intervista, sempre sul Corriere di questo maggio, sottolineano giustamente quanto sia importante questo potenziale. Lavorare per l'Europa. Fin qui le considerazioni che crediamo valgano per uscire dalle emozioni della guerra, guardando al ruolo dell'Europa. Vogliamo aggiungere che la visione dell'Europa non può continuare ad essere l'oggetto di prediche generiche di commentatori alle politiche nazionali, di Governi ad altri Governi, di politici ad altri politici, di organi istituzionali ad altri organi istituzionali. L'Europa è andata molto avanti ma rimane un cantiere aperto che deve rimobilitare energie intellettuali ed energie sociali. Sarebbe un errore grave lasciare l'Europa agli "addetti ai lavori" pur numerosi che essi siano. Facciamo un esempio. L'Europa, che non può non essere un incontro di culture diverse (quante volte 10 si è detto?), tuttavia, non deve limitarsi ad essere mera garante e cultrice delle diversità. Deve creare una piit forte cultura comune europea. Ne parlammo su queste pagine alcuni anni fa (Europa: le ragioni della cultura, sul n. 90-91 del 1992). Una più consolidata cultura comune della nuova Europa nata a metà dello scorso secolo ha, infatti, qualcosa da dire per l'ordine del mondo. L!ilii


taccuino

NE, -4

Diritto e Giustizia Universale. La complessità del dialogo di Stefano Pratesi

La fratellanza di tutti gli uomini della terra sarà possibile solo sulla base del Kitsch Mitu KUNDERA

CC

ortura, stupri, razzismo, antisemitismo, detenzioni arbitrarie, pulizia etnica, sparizioni.., niente di tutto ciò è tollerato da nessuna fede, da nessun credo, da nessuna cultura che rispetti l' uman it à"l. Con queste parole il Segretario di Stato statunitense Christopher Warren chiudeva il suo intervento alla World Conference on Human Rights tenutasi a Vienna nel Giugno del 1993, sottolineando la necessità di una protezione dei diritti umani che fosse molto pRi ampia di semplici affermazioni di principi, che non cercasse sterili giustificazioni e che, soprattutto, non si mascherasse dietro falsi relativismi culturali. Queste parole possono essere un buon punto di partenza per un dialogo complesso in merito alla problematica di una "norma globale", o meglio, potrebbero essere lo spunto ideale per interrogarsi sulla necessità, o sull'esistenza, od ancora, sull'auspicabilità di un "sistema di norme globali". Il problema principale, dunque, è quello di tentare di comprendere quale sia il nuovo ruolo del diritto e della politica in

L'Autore è Dottorando in Scienze Bioetiche-giuridiche presso l'Università degli Studi di Lecce.


un'epoca fortemente caratterizzata da nuovi processi di globalizzazione e dall'ipertrofia del concetto di "diritti". Parafrasando la felice espressione di Norberto Bobbio 2 potremmo affermare che la nostra epoca è un"età dei diritti" e del loro tentativo di trovare una dimensione. Ci si dovrebbe, quindi, iniziare a chiedere se possa esistere un sistema normativo comune che non sia limitato da confini statali e, di conseguenza, ci si dovrebbe porre il quesito sui fondamento di questo sistema, in altre parole ci dovremmo porre davanti al complesso tema dell'esistenza di un insieme di regole che possano tutelare l'uomo e la sua azione in ogni parte del globo terrestre. Ed ancora, occorre domandarci dove possano collocarsi queste regole, quale sia il loro rapporto con il diritto internazionale, quale possa essere il loro posto rispetto alle legislazioni statali. Rispondere a queste domande, sarebbe la logica conclusione alle affermazioni fatte da Warren a Vienna, ma la soluzione a tali quesiti non può essere sbrigativa n, tanto meno, riduttiva, se vuole tentare di scongiurare "torture, stupri..." senza cadere nelle accuse di parzialità, o peggio, nel seguire il pericoloso delivery slope del male minore. Una premessa necessaria, quindi, deve essere di ordine metodologico, un porre sul piano della ricerca degli "appunti preliminari, dei promemoria 3 che non abbiano la presunzione di essere vincolanti, ma che aiutino l'analisi anche quando, come probabilmente nel nostro caso, una metodologia ortodossa non possa esistere. ,

Comprendere il ruolo del Kitsch è, sicuramente, il nostro pri- Il ruolo del mo "appunto" di metodo. Kitsch Il Kitsch, utilizzando l'ironica spiegazione che ne fa Milan Kundera nel suo L'insostenibile leggerezza dell'essere, è "ciò che elimina dal proprio campo visivo tutto ciò che nell'esistenza umana è essenzialmente inaccettabile" 4. Non è il semplice volgere lo sguardo, o l'ignorare di aver visto: il Kitsch è il mistificare la realtà, è il salvare l'orrido tramite un lato concetto di bellezza per, poi, generalizzarne gli effetti. In altre parole, il ruolo che svolge è quello di un pacificatore della coscienza, "va tutto bene, e continuerà ad andare così; questo è il miglior mondo possibi-


le", l'errore e l'orrore sono mascherati; Leonardo Sciascia completerebbe, dicendo: "una specie di polipo che sa mollemente abbracciare il dissenso per restituirlo, maciullato, in consenso" 5 Capire gli effetti che un tale atteggiamento può creare è fondamentale per chiunque tenti di trovare delle risposte alla problematica della struttura di "norme globali", nessun modello può tentare di generare soluzioni compiendo facili riduzioni della realtà: proporre norme non condivise (o condivise da una piccola parte della popolazione mondiale) potrebbe essere un modo inappropriato per derimere le controversie; così come, tentare di volgere semplicemente lo sguardo altrove, potrebbe essere un atteggiamento vile, di chi cerca facili giustificazioni. Dunque, comprendere l'atto mistificatorio del comportamento di chi tenta di proporre sorde "soluzioni", più o meno definitive, è sicuramente il primo passo necessario per un'analisi completa della problematica, a cui, però, deve seguirne assolutamente un altro. .

Tentare la via della complessità, questo potrebbe essere il nostro La via della secondo "appunto" di metodo; è necessario non credere che il si- complessità stema che andremo ad analizzare possa essere semplice, completo, omogeneo e unidirezionale. La comunità internazionale è molto più che la semplice somma di variabili osservabili separatamente, essa segue il principio di complicazione (infinite interazioni tra i soggetti) e quello della complementarietà (continue relazioni di causa/effetto tra le azioni compiute); è un sistema altamente disomogeneo (molti sono sostanzialmente esclusi dal decision-makin), spesso non contiene soluzioni di equilibrio di lungo periodo (i soggetti tendono a perseguire i propri interessi immediati). Questo sistema, quindi, è un modello complesso a cui risulta difficile approcciare con rigide metodologie che, definendo le variabili di partenza, e valutandone i movimenti, tentano di dare soluzioni e risposte univoche. Edgar Morin, in molti dei suoi studi ammonisce, - e questo ammonimento dovrebbe essere chiaro a tutti coloro che compiono delle scelte in sistemi complessi -, che in condizioni simili non è possibile scrivere una ricetta, bensì, si deve seguire una strategia, utilizzare informazioni 3


incerte ed incomplete, integrarle, tentando la ricerca di linee di continuità, di equilibri dinamici, ma, soprattutto, fuggire dalla tentazione di assumere posizioni rigide, avalutative, finali. La politica e il diritto internazionale, quindi, dovrebbero riscoprire quei versi che Charles Baudelaire scriveva nel l'Heautòntimorimenos: Je suis la plaie et le couteau! Je suis le soufflet et la joue!Je suis les membres et la roue, et le victime et le bourreau!G Un contributo al dialogo complesso tra Globalismo giuridico, Diritto globale ed una forma di Giustizia Universale non può dimenticare che la vittima e il carnefice, il coltello e la ferita provocata, non sono così sostanzialmente diversi, come sarebbe facile pensare. Nella storia del pensiero filosofico, politico e giuridico, innu- Due merevoli sono stati i tentativi di teorizzare una struttura giuridi- tipologie di co-normativa che rispondesse all'esigenza di trovare dei mezzi problemi per risofvere conflitti senza ricorrere all'uso della guerra; oppure, cercare di comporre insiemi di norme che rispondessero a particolari valori ritenuti universali; anche semplicemente cercare quella connessione esistente tra una qualsiasi forma di diritto naturale e il tentativo di renderla diritto positivo. Non è nostra intenzione affrontare un'attenta critica dei contribuiti giunti fino a noi, al contrario, cercheremo di evidenziare poche, ma evidenti, problematiche sulle quali la ricerca di norme globali non può non fermarsi a riflettere. Potremmo evidenziare, di conseguenza, due tipologie di problemi, la prima di ordine strutturale derivante dal rapporto tra norma e gestione della forza; la seconda sostanziale inerente al rapporto tra differenze valoriali e rigidità delle norme. Dalla proposta federativa Kantiana della Per lapaceperpetua, a quella Kelseniana di Peace trough law, l'esigenza è stata sempre quella di avere un sistema giuridico che potesse gestire l'azione della libera volontà dei singoli Stati. Un insieme di norme (e soprattutto, in Kelsen, dell'organizzazione di tali norme), quindi, che ponessero limiti al politico internazionale e che inserissero lo Stato in un sistema in cui fosse il diritto e non la libera forza dei soggetti a garantire la soluzione dei conflitti. 4


Con un piccolo sforzo analogico, che sposti le problematiche ... una dal piano statuale a quello internazionale, si potrebbe pensare ad strutturale una serie di regole condivise ed accettate da tutti i consociati della comunità internazionale, i quali darebbero vita ad istituzioni di cooperazione per stimolare la risoluzione pacifica dei conflitti, di giudizio nel caso i confliggenti non giungessero alla pacificazione; di tutela per la necessità di imporre le decisioni prese in sede giudiziale. Infatti, il diritto come mezzo pacificante o come struttura che limita i comportamenti antisociali, funziona, all'interno di un singolo Stato, nel momento in cui riesce a gestire una certa supremazia della forza; consenso e coercizione sono due entità che nel giuridico convivono in un rapporto complesso ma sostanzialmente continuo. Ora, tornando al piano Ìnternazionale, pur non volendo vedere il diritto esclusivamente sotto il suo aspetto sanzionatorio (sarebbe come definire la salute con il solo concetto di malattia), non possiamo non evidenziare come il rapporto tra forza impositiva e consenso sulle norme sia una problematica molto diversa. Pur ammettendo una struttura giuridica che possa emanare "decisioni" in merito a conflitti d'interessi tra Stati, quale sarebbe la possibilità coercitiva di tali "sentenze" (immaginando, facilmente, un'assenza di consenso diffuso)? Quali i mezzi di. coercizione? Rifiutare la logica del Kitsch e le semplificazioni, significa pren- (come la dere sul serio questa domanda, comprendere la difficoltà di una sovranità statale) possibile risposta, e, soprattutto, non ignorare aprioristicamente, o peggio, mistificare una riflessione sulla forza, sulla violenza e sulla guerra. Un globalismo giuridico che sia fermo al solo elemento declaratorio dei diritti e della pace e che non incorpori un'attenta e critica riflessione sull'aporia della guerra come soluzione dei conflitti, sarà un insieme di regole che avrà come fine la sola propaganda di una falsa tranquillità e di un falso progresso dell'umanità verso un sistema che tuteli gli individui, le loro associazioni, la loro vita pacifica. È emerso, dunque, come il rapporto tra la forza e l'attuale sistema di sovranità statali implichi l'accettazione di un ulteriore


problematica, ma possiamo affermare che la struttura della signoria dello Stato (ciò che può fare e in quale spazio geografico) sia stabile ed immutata anche per il futuro prossimo? Ferrajoli ci avverte che, oramai, lo Stato è divenuto troppo piccolo per alcuni problemi e troppo grande per altr1 7, e il concetto di sovranità statale era già stato superato nelle proposte di Kelsen sulla teoria monistica dell'ordinamento (il diritto interno deriva da quello internazionale)8; è facile pensare, quindi, come la tentazione di teorizzare uno Stato mondiale, o almeno un sistema giuridico globale, sia risultata semplice e prolifica di conseguenze. Lungo questa pista di ricerca si inserisce la riflessione sulla se- ... e una conda tipologia di problemi, quella che precedentemente abbia- sostanziale mo definito sostanziale. La norma nasce (tentando una semplificazione) dall'esigenza di trovare soluzioni a problematiche inerenti le interelazioni tra gli individui appartenenti ad una data comunità; ma trova il suo nutrimento nella condivisione del consenso, nella mutua accettazione che essa possa essere una possibile risposta ai bisogni iniziali. Ora, non dimenticando l'indissolubile rapporto tra consenso e coercizione, ci si deve chiedere se norme globali (istitutrici di un ordine mondiale) possano essere comprese nella categoria di norme da tutti condivise, o almeno, riconosciute come una delle possibili strade percorribili dal cammino dell'umanità. Quale che sia, quindi, sia la forma positivizzata del globalismo giuridico, essa non può disattendere la riflessione su quanto si riduca la complessità delle relazioni giuridiche esistenti tra gli individui attraverso l'opera di omogeneizzazione. In altre parole, si deve assolutamente fare una distinzione tra una struttura normativa fisionale, ed un diritto globale che possa essere elemento poroso9 e dinamico. Si pone in essere, così, una distinzione non solo terminologica, tra Globalismo giuridico inteso come un insieme di norme comuni, omogenee e valide erga omnes, ed un Diritto globale che sia un territorio dai confini incerti, una forma flessibile di organizzazione giuridica che risponda all'esigenza dell'intensificarsi delle relazioni globali e che, contemporaneamente, rifletta su un 6


possibile hard core di valori condivisi; ma che, soprattutto, rifiuti la possibilità di ridurre la diversità in un solo sistema sincretico. Questa diversificazione pone l'analisi della problematica davanti ad un drammatico bivio: da una parte la possibilità di pensare un'organizzazione stabile, certa, compatta ma forse troppo distante dalla realtà (è possibile pensare uno Stato mondiale come panacea di tutti i mali?); dall'altra, invece, una struttura molto più agevole e funzionale che, però, non risponda minimamente a problemi fondamentali quali quelli dei diritti umani o di una giustizia universale. Il ruolo del politico e del giuridico contemporaneo, quindi, dovrebbe essere quello di ricercare vie intermedie ed alternative, soluzioni applicabili ma mai definitive; una estenuante ricerca di strade percorribili in entrambe le direzioni. Nel Novembre del 2000 l'Università di Princeton (New Jersey, Un USA) ha avviato un progetto che ha visto partecipi studiosi, giu- tentativo? I Principi di risti e filosofi di livello internazionale impegnati nella codificaPrinceton zione di Principi, i quali potessero essere un primo passo nella costruzione di un sistema di Giustizia Universale. Il 23 Luglio del 2001 sono stati presentati 14 Principi10 accolti dall'Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani come "a tool to end impunity". Il lavoro dell'Università statunitense stimola l'analisi della nostra problematica almeno sotto quattro aspetti fondamentali: la volontà di non essere un testo definitivo e la possibilità data dagli autori di modificare, implementare ed evolvere quanto pubblicato; l'attenzione alla natura del crimine e non alla posizione geografica del suo compimento; il ruolo della giurisdizione nazionale; la radicale dipendenza dal sistema di common law. Il prof. Machado, responsabile del Princeton project, afferma, nell'introdurre i Principi, che la volontà della ricerca è stata quella di contribuire a porre un rimedio (help dose the gap) alla mancanza di strumenti di tutela rispetto alle gravi violazioni (gross violation) dei diritti umani, ovvero fornire la possibilità di pensare un azione penale per gravi crimini commessi (serious crimes); specificando chiaramente, però, che non si è avuta l'intenzione di porre fine alle controversie sulla possibilità di una Giu7


stizia Universale ma, al contrario, si è solamente voluto dare una chiarificazione del problema, un deciso contributo alla promozione del dibattito sulla giustizia per le vittime 12 L'intenzione di non tentare una riduzione della complessità con formule rigide e date è, sicuramente, il primo e preliminare contributo fornitoci dai 14principi; estremamente interessante, infatti, è la posizione di chiarire e non di definire la giustizia universale, unico atteggiamento possibile per sfuggire alla tentazione di irretenti formule certe e di immediata applicazione. Ma viene mantenuto quanto promesso nel testo dei principi? La risposta è più complessa di quanto potrebbe apparire. .

Il primo principio riporta chiaramente che l'attenzione della Il mondo dei giustizia universale deve essere rivolta alla sola natura del crimi- valori ne, scissa, dunque, dai problemi del dove e del chi abbia compiuto una violazione 13 Il secondo, invece, riporta una puntuale elencazione dei serious crimes, al fine di stabilire quando e per cosa sia possibile perseguire un individuo I4 È da osservare, comunque, che le definizioni dei crimini non sono presenti nel progetto ma sono mutuate dal diritto internazionale, cioè dall'insieme di trattati e consuetudini che già normano queste violazioni. Questa rapida osservazione dei primi due principi ci è utile per riflettere su quanto il Princeton Project non innovi il dibattito sui contenuti delle norme in materia di diritti umani e delle loro violazione, bensì cerchi di sistematizzarle per favorirne una possibile applicazione. Dunque, la reale novità ed il tentativo di trovare una strada davanti al bivio tra un globalismo giuridico fusionale ed un diritto globale troppo flessibile, risiede, non nel proporre novità sostanziali, bensì nel ricorrere al concetto di principio, nel tentativo di definire uno strumento aperto e duttile. Ne Il diritto mite, Gustavo Zagrebelsky, espone chiaramente come "dicendo norma si vuol dire che qualche cosa deve essere o deve accadere, in particolare che un uomo deve comportarsi in un certo modo" 15 , differentemente il principio è un qualcosa che svolge un ruolo "costitutivo", spesso è autoevidente, non ha bisogno di interpretazione e promuove la costruzione di norme; ma soprattutto "alle regole 'si ubbidisce', e perciò è importante .


stabilire con precisione i precetti che il legislatore enuncia per mezzo delle formulazioni che le contengono; ai principi invece 'si aderisce' e perciò è importante comprendere il mondo dei valori" 16 Prudenza e Cosa prevede il progetto di Princeton? Il principio 11 sembrerebbe definire il ruolo di impulso e di cautela genesi normativa che dovrà avere il testo del progetto: "Uno Stato deve, se necessario, emanare una legislazione nazionale che garantisca l'esercizio della giurisdizione universale e l'applicazione di questi principi"; ma questa non è la posizione che si può riscontrare nel principio 3, nel quale si fa espresso riferimento alla possibilità degli organi giudiziari nazionali di "fondarsi sulla giurisdizione universale anche nel caso in cui la loro legislazione nazionale non provveda specificatamente al riguardo" 17 . Questa posizione, che risente enormemente del sistema di common law in cui si situa il lavoro degli studiosi di Princeton, solleva un osservazione: quale posto ha la comprensione del mondo dei valori, la discussione sulle "grandi opzioni della civiltà giuridica" 18 che in un sistema pluralista e disomogeneo come l'attuale mondo globalizzato assume il ruolo di un percorso obbligato per non cedere alla logica del Kitsch e della riduzione della complessità? Nella risposta a questa domanda, si svela il ruolo innovativo, ma non risolutivo, del progetto presentato dall'Università statunitense: i 14 Princzpi sono un passo per colmare l'assenza di strumenti di tutela, hanno l'intenzione di rendere applicabili i diritti umani ovviando alle problematiche inerenti forme di giurisdizione internazionale (es: l'applicabilità delle future sentenze della Corte Penale Internazionale), assumono il fondamentale ruolo di riportare l'attenzione all'attuale sistema di sovranità nazionali; ma non sono e, non possono essere, una strada alternativa al bivio tra globalismo e diritto globale. Concludendone la rapida analisi, convinti che trovare una strada intermedia al "drammatico bivio" non fosse una delle priorità degli autori del progetto, non possiamo non sottolineare come l'introduzione ai Principi si chiude con: "Universaljurisdicrion should be exercise with prudence" 19; proprio il concetto di 9


prudenza, di cautela, di estrema attenzione, dovrebbe guidare nel cammino il politico ed il giuridico in un sistema complesso come quello dei processi di globalizzazione. Salvare la complessità del sistema significa accettare l'impossibilità della certezza: sembrerebbe questa, la migliore sintesi possibile della nostra analisi, ma tale posizione, a sua volta, non è priva di complicazioni20 . Salvatore Veca, rileggendo le tesi di Isaiah Berlin, propone l'abbandono dell'ideale platonico di perfezione tessendo quello che lui stesso, in un suo scritto, definisce elogio dell'imperfezione 21 . Una società perfetta si fonderebbe su tre pilastri: tutte le domande hanno una risposta univoca; esiste sempre un metodo per giungere ad una risposta; tutte le risposte vere devono essere compatibili fra di loro. Rifiutare la logica del Kitsch è già, di per sé, lo scandalo del sistema perfetto, rifiutare la semplicità di risposte univoche in una struttura complessa è la rottura del tempio di una società perfetta retta da norme perfette. Dovremmo aggiungere, quindi, all'elogio dell'imperfezione un elogio dell'incertezza, comprendere come solamente nella riflessione continua si possano trovare strade, oltre il "bivio", su cui tentare il difficoltoso cammino del tutelare senza violare. Proporre questa strategia in un'epoca come la nostra, drogata da un bisogno continuo ed eccessivo di sicurezza potrebbe sembrare un no sense, ma, forse, l'unica via possibile è proprio quella di riscoprire il ruolo pedagogico del politico e del giuridico, un ruolo fondamentale per la costruzione di una nuova paidéia che sappia difendere l'uomo e gestire il rischio, aperta costantemente al dialogo ed al confronto. E se tutto ciò, ad un politico accecato dall'immediatezza della soluzione, possa sembrare mera speculazione intellettuale è bene ricordare le parole con cui Kant chiude Per la pace perpetua: "Che i re filosofeggino o i filosofi diventino re, non ce lo dobbiamo attendere e anzi neppure desiderare... Ma che re o popoli sovrani non lascino perdere o ammutolire la classe dei filosofi, ma la lascino parlare pubblicamente, questo è indispensabile agli uni e agli altri per avere luce sui loro propri affari" 22 .

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Incertezza ed imperfezione, verso una nuova

Paidéia


Riportato in M.J. PERRY, Are Human Rights Universal?, in «Human Rights Quartely», 1911997, pp. 461-509 (la traduzione è mia). 2 N. B0BBL0, L'età dei diritti, Einaudi, Torino 1997. 3 E. MORIN, Le vie della complessità, in G. BOCCHI e M. CERuTI (a cura di), La sfida della complessità, Milano 1995, p. 59. ' M. KUNDERA, L'insostenibile leggerezza dell'essere, Milano 1997, p. 254. 5 L. SciAsciA, L'affaire Moro, in Opere 1971 -1983, Bombiani, Milano 2001, p. 552. 6

Sono la piaga e il coltello!! Sono lo schiaffo e la gota! Sono le membra e la ruota,1 la vittima e il carnefice. C. BAUDELAIRE, Ifiori del male, trad. it., Roma 1992, p.l 54. 7 Cfr, L. FERRAJOLI, La sovranità nel mondo moderno, Laterza, Bari 1997; ID., Diritti fondamentali, Laterza, Roma-Bari 2001. 8 H. 1(ELSEN, Lineamenti di dottrina pura de/diritto, Einaudi, Torino 1997. 9 Cfr. B. DE SOUSA SANTOS, Stato e diritto nella transizione post-moderna, in «Sociologia del diritto», 31, 1990; M. R. FERRARESE, Le istituzioni della globalizz.azione, Il Mulino, Bologna 2000; N. IRTI, Norma e luoghi, Laterza, Roma-Bari 2001. 10 Il testo completo è disponibile sul sito http://www.princeton.edu ; una breve presentazione e una traduzione in italiano è presente in 114 Principi di Princeton, in «Il Regno», 19, 2001, pp. 638-649. " M. R0BINs0N, Forewora in The Princeton Principles on UniversalJurisdiction, Princeton University, Princeton 2001, p. 18. 12" These Principles will not, and are not intend to, end the many controversies that surround universal jurisdiction. I do hope that they clarify what universaljurisdiction is,..." The Princeton Principles on UniversalJurisdiction, cit., p. 12. 13 universal jurisdiction is criminal jurisdiction ba,sed solely on the nature of the crime, without regard to where the was committed, the nationaliiy of the alleged or convictedperpetrator, the nationalùy of the victim, or any other connection to the state exercising suchjurisdiction." 141 crimini riportati sono: pirateria, schiavitù, crimini di guerra, crimini contro la pace, crimini contro l'umanità, genocidio e tortura. Il comma secondo del Principio 2 prevede un possibile ampliamento di questo elenco. IS G. ZAGREBELSKY, Il diritto mite, Einaudi, Torino 1992, p. 147. 16 idem, p.l49. 17 Il testo completo è "With respect io serious crimes under international law as specfied in Princile 2(1), national judicial organs may rely on universaljurisdiction even iftheir national legislation does not specificallyprovidefor ii' 18 G. ZAGREBELSKY, Il diritto mite, cit., p. 149. 19 The Princeton Principles on UniversalJurisdiction, cir., p. 27. 20 Sul rapporto tra certezza e verità nel diritto e, soprattutto, sulla problematica rimozione ditale categoria si v. P HÀBERLE, Diritto e verità, Einaudi, Torino 2000; interessante anche, in merito al dibattito tra relativismo e prosp etti vismo, R. TREVES, Libertà politica e verità, ed. di Comunità, Milano 1962; Id, Sociologia del diritto, Einaudi, Torino 1987. 21 S. VEck, Elogio dell'imperfezione in http://www.unipv.it/deonticalopere/vecalveca2,htm; consultato il 10/0112003. 22 J KANT, Per la pace perpetua, Editori riuniti, Roma 1996, p. 34. " ...

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I principi di Princenton sulla giurisdizione universale Ipartecianti al Progetto di Princeton sulla giurisdizione universale propongono i seguenti princli nell 'intento di promuovere la continua evoluzione del diritto internazionale e l'applicazione del diritto internazionale ai sistemi giuridici nazionali. Principio I. Fondamenti della giurisdizione universale I. Ai Cmi di questi Principi, la giurisdizione universale è la giurisdizione penale fondata esclusivamente sulla natura del crimine, a prescindere dal luogo in cui il crimine è stato commesso, dalla nazionalità dell'autore, presunto o accertato, dalla nazionalità della vittima, o da qualsiasi altro criterio di riferimento con lo Stato che esercita tale giurisdizione. La giurisdizione universale può essere esercitata da un organo giudiziario competente e ordinario di qualsiasi Stato, al fine di processare una persona precedentemente accusata di aver commesso gravi crimini previsti dal diritto internazionale, come specificato nel Principio 2(1), a condizione che la persona sia presente davanti a questo organo giudiziario. Uno Stato può fondarsi sulla giurisdizione universale per chiedere l'estradizione di una persona accusata, o già giudicata colpevole, di aver commesso un grave crimine in base al diritto internazionale, secondo quanto specificato nei Principio 2(1), a condizione che abbia effettuato un procedimento sommario sulla coipevolezza di quella persona, e a condizione che la persona di cui si dovrebbe ottenere l'estradizione subisca un processo o una pena in conformità alle norme internazionali e agli standard sulla salvaguardia dei diritti umani nel contesto dei procedimenti penali. Nell'esercitare la giurisdizione universale, o nel fondarsi sulla giurisdizione universale per una richiesta di estradizione, uno Stato e i suoi organi giudiziari devono osservare le norme sui giusto processo tra cui, ma non esclusivamente, quelle che riguardano i diritti degli accusati e delle vittime, l'equità dei procedimenti, e l'indipendenza e l'imparzialità dell'organo giudiziario (d'ora in avanti "norme internazionali sul giusto processo"). Uno Stato deve esercitare la giurisdizione universale in buona fede, e in conformità con i suoi diritti e doveri stabiliti dal diritto internazionale.

Princzpio 2. Gravi crimini previsti dal diritto internazionale I. Ai fini di questi Principi, i gravi crimini previsti dal diritto internazionale comprendono: 1) pirateria; 2) schiaviti; 3) crimini di guerra; 4) crimini contro la pace; 5) crimini contro l'umanità; 6) genocidio; 7) tortura. 2. L'applicazione della giurisdizione universale ai crimini elencati al paragrafo I non pregiudica l'applicazione della giurisdizione universale ad altri crimini previsti dal diritto internazionale.

Principio 3. Riferimento alla giurisdizione universale in assenza di una legislazione nazionale In relazione ai gravi crimini previsti dal diritto internazionale, secondo quanto specificato nel Principio 2(1), gli organi giudiziari nazionali possono fondarsi sulla giurisdizione universale anche nel caso in cui la loro legislazione nazionale non provveda specificamente al riguardo.

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Principio 4. Obbligo di sostenere l'attribuzione della responsabilità I. Uno Stato deve conformarsi a tutti gli obblighi internazionali applicabili a: azione penale o estradizione di persone accusate o giudicate colpevoli di crimini previsti dal diritto internazionale, secondo un procedimento legale conforme alle norme internazionali sul giusto processo; messa a disposizione degli altri Stati che svolgono le indagini o l'azione penale rispetto ai medesimi crimini di tutti i mezzi disponibili di assistenza amministrativa e giudiziaria, e messa in atto di qualunque altro provvedimento necessario o appropriato, nei limiti in cui è compatibile con le norme e gli standard internazionali. 2. Uno Stato, nell'esercizio della giurisdizione universale, può, ai fini dell'azione penale, chiedere l'assistenza giudiziaria per ottenere prove da un altro Stato, a condizione che lo Stato richiedente agisca sulla base della buona fede, e che le prove richieste siano usate in conformità alle norme internazionali sul giusto processo.

Principio 5. Immunità Relativamente ai gravi crimini previsti dal diritto internazionale, come specificati nel Principio 2(1), la posizione ufficiale di una persona accusata, sia capo di Stato, o di Governo, sia funzionario governativo in posizione di responsabilità, non esime quella persona dalla responsabilità penale, né attenua la pena.

Principio 6 Norme di limitazione Le norme di limitazione o le altre forme di prescrizione non si applicano ai gravi crimini previsti dal diritto internazionale, secondo quanto specificato nel Principio 2(1).

Principio 7. Amnistie I. Le amnistie sono generalmente incompatibili con l'obbligo da parte degli Stati di garantire la responsabilità per i gravi crimini previsti dal diritto internazionale, come specificati nel Principio 2(1). 2. L'esercizio della giurisdizione universale in relazione ai gravi crimini previsti dal diritto internazionale, come specificati nel Principio 2(1) non deve essere precluso da amnistie incompatibili con gli obblighi giuridici internazionali dello Stato che le concede.

Principio 8. Risoluzione dei conflitti tra giurisdizioni nazionali Nel caso in cui più di uno Stato abbia o possa rivendicare la giurisdizione su una persona, e nel caso in cui lo Stato che ha la custodia di quella persona non abbia altro fondamento per la giurisdizione se non il principio di universalità, quello Stato o i suoi organi giudiziari, nello stabilire se intraprendere l'azione penale o concedere l'estradizione, deve fondare la propria decisione su una sintesi equilibrata dei seguenti criteri:

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O

obblighi derivanti da trattati multilaterali o bilaterali; luogo in cui è stato commesso il crimine; rapporto di nazionalità tra il presunto esecutore del crimine e Stato richiedente; rapporto di nazionalità tra vittima e Stato richiedente; qualunque altra relazione tra Stato richiedente e presunto esecutore, o tra Stato e crimine, o tra Stato e vittima; probabilità, buona fede, ed efficacia dell'azione penale nello Stato richiedente; equità e imparzialità dei procedimenti nello stato richiedente; vantaggio per le parti e per i testimoni, come pure disponibilità della prova nello Stato richiedente; interessi della giustizia.

Principio 9. Non bis in idem. Doppio procedimento Nell'esercizio della giurisdizione universale, uno Stato o i suoi organi giudiziari devono assicurare che una persona soggetta a procedimento penale non sia sottoposta più volte all'azione penale, o alla pena, per la stessa condotta criminale, laddove il precedente procedimento penale o altro procedimento di accertamento della responsabilità sia stato condotto in buona fede e in conformità con le norme e gli standard internazionali. Azioni penali fittizie o pene irrisorie, a seguito di una sentenza di condanna o di altri procedimenti volti ad accertare la responsabilità, non sono riconosciuti come ricadenti nell'area di applicazione di questi Principi. Uno Stato deve riconoscere la validità di un esercizio corretto della giurisdizione universale da parte di un altro Stato, e deve riconoscere la sentenza definitiva di un organo giudiziario ordinario competente a livello nazionale, o di un organo giudiziario competente a livello internazionale, che esercita tale giurisdizione secondo le norme internazionali sul giusto processo. Qualunque persona processata o condannata da uno Stato che esercita la giurisdizione universale per gravi crimini previsti dal diritto internazionale, come specificati nel Principio 2(1), ha il diritto e il titolo giuridico per appellarsi, di fronte a un organo giudiziario nazionale o internazionale, al principio del non bis in idem in opposizione a ulteriori procedimenti penali.

Principio 10. Fondamenti del rzfluto di estradizione Uno Stato o i suoi organi giudiziari devono rifiutare di dare seguito a una domanda di estradizione basata sulla giurisdizione universale, se vi è la probabilità che la persona ricercata sia condannata alla pena capitale, o sia sottoposta a tortura, o a qualunque altra pena o trattamento crudeli, degradanti o disumani, o vi sia la probabilità che la persona ricercata sia sottoposta a procedimenti penali fittizi, condotti in violazione delle norme internazionali sul giusto processo, e non vi siano sufficienti garanzie in senso contrario. Uno Stato che rifiuta di concedere l'estradizione sulla base di questo Principio deve, quando consentito dal diritto internazionale, svolgere l'azione penale contro l'individuo accusato di un grave crimine previsto dal diritto internazionale, come specificato nel Principio 2(1), o concedere l'estradizione ditale persona a un altro Stato, se questo può avvenire senza esporre la persona ai rischi enunciati al paragrafo 1.

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Principio 11. Adozione della legislazione nazionale Uno Stato deve, se necessario, emanare una legislazione nazionale che garantisca l'esercizio della giurisdizione universale e l'applicazione di questi Principi.

Principio 12. Inclusione della giurisdizione universale nei fituri trattati In tutti i futuri trattati, e nei protocolli dei trattati giĂ  esistenti, con riguardo ai gravi crimini previsti dal diritto internazionale, come specificati nel Principio 2(1), gli Stati devono includere norme sulla giurisdizione universale.

Principio 13. Rafforzamento della responsabilitĂ  e della giurisdizione universale Gli organi giudiziari nazionali devono interpretare la propria legislazione nazionale in modo coerente con questi Principi. Nulla in questi Principi deve essere interpretato in modo che limiti i diritti e gli obblighi di uno Stato di prevenire o punire, con strumenti legali riconosciuti dal diritto internazionale, la commissione di crimini previsti dal diritto internazionale. Questi Principi non devono essere interpretati in senso limitativo dell'ulteriore sviluppo della giurisdizione universale nel diritto internazionale.

Principio 14. Risoluzione dei conflitti I. Coerentemente con il diritto internazionale e la Carta delle Nazioni Unite, gli Stati devono comporre gli eventuali conflitti nascenti dall'esercizio della giurisdizione universale con tutti i mezzi disponibili di composizione pacifica dei conflitti, e in particolare deferendo il conflitto alla Corte internazionale di giustizia. 2. Fino alla determinazione della questione controversa, uno Stato che cerca di esercitate la giurisdizione universale non deve tenere agli arresti la persona accusata, nè cercare di ottenere l'arresto di quella persona da parte di un altro Stato, a meno che non vi sia un ragionevole rischio di fuga, o non si possano trovare altri ragionevoli mezzi per garantire l'eventuale comparizione della persona davanti agli organi giudiziari dello Stato che cerca di esercitare la sua giurisdizione.

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Lo spoils system tra politica e amministrazione. Considerazioni a margine di un incontro a Cortona di Gabriele Zampa gni

L

a città di Cortona ha ospitato, sabato 23 novembre 2002, il tradizionale meeting annuale organizzato dalla nostra rivista, quest'anno, in collaborazione con il Consiglio Italiano di Scienze Sociali. L'intendimento dei promotori è stato quello di fare il punto sulle novità legislative che hanno interessato, da un anno a questa parte, il mondo della pubblica amministrazione e, in particolare, i rapporti, ormai cronicamente confusi di questo con la sfera della politica. Lincontro che, come ha indicato Sergio Ristuccia nella introduzione, ha raggiunto la quattordicesima edizione, si è caratterizzato per una autorevole platea di ospiti e relatori, provenienti sia dal mondo della Amministrazione, sia da quello accademico ed ha avuto, come tema centrale di discussione, quello della ridefinizione organizzativa, (operata per effetto della recente legge 145 del 15luglio 2002) e volta ad introdurre, anche in Italia, sia pure in una forma approssimativa ed oscura, il modello dello spoils system. In tale quadro va precisato che questo tipo di riforma, benché ispirata dall'esigenza di superare alcune deficienze croniche del nostro apparato amministrativo, non ha certo contribuito a rasserenare i rapporti intercorrenti tra politica e amministrazione, di per sé molto difficili ed instabili. In questa prospettiva e, soprattutto, alla luce delle recentissime innovazioni legislative, Andrea Mancinelli si domanda fino a che punto il diritto amministrativo possa ancora considerarsi il vero motore della pubblica amministrazione e, in ogni caso, quanto debba ancora dirsi influenzato, nei suoi elementi assiomatici e portanti, dal diritto comune.

L'Autore è dottorando di Ricerca in Diritto Pubblico presso l'Università degli Studi di Perugia. 16


Ilproblema, a ben vedere, si inquadra interamente all'interno Tra autorità della continua confliggenza tra autorità e libertà, con le sue con- e libertà tinue ed imprevedibili oscillazioni, ora a favore dell'uno, ora dell'altro polo del dilemma. Nonostante l'indiscutibile cammino percorso dalla nostra pubblica amministrazione, a partire dalla ormai attempata riforma operata dalla legge 241 del 1990, (volta a sancire legislativamente il principio di trasparenza della azione amministrativa), il rischio che si continua a correre e che è, ancora oggi, in agguato, è quello della sua chiusura rispetto all'utenza: la famosa "casa di vetro", insomma, ancorché del tutto trasparente e penetrabile alla vista, rischia di divenire incapace di superare le proprie barriere e di stabilire una continua interazione con gli utenti che, poi, sono i cittadini. Non si può negare, in ogni caso, che la legge 241 abbia contribuito a razionalizzare il sistema. In particolare, per opera di questa legge, si è "processualizzato" il procedimento amministrativo, mutuando dalla prassi e dal lessico processuali alcuni istituti e nozioni (il contraddittorio, l'accesso della parte, il provvedimento finale ... ) che, certamente, facilitano la controllabilità della azione amministrativa da parte dei privati ma che, tuttavia, da soli, non riescono ad allontanare il rischio che la pubblica amministrazione continui a muoversi e relazionarsi per compartimenti stagni ed incapaci di comunicare sia tra loro che con l'esterno. In questo contesto si colloca l'innovazione del legislatore del Un sistema 2002 che, tuttavia, secondo Mancinelli, non importa, puramen- non nuovo te e semplicemente, nel nostro ordinamento, il sistema dello spoils system, almeno per ciò che riguarda gli incarichi non dirigenziali e non assegnati agli esterni alla Amministrazione. Peraltro, va precisato che il limitato "approdo" al nuovo sistema non è stato inaugurato con la legge 145 del 2002, dal momento che era presente, nel nostro Paese, già da molti lustri, una qualche forma, seppur velata, di "spoil". La legge 400 del 1988, infatti, limitatamente ai Capi dipartimento della Presidenza del Consiglio, già prevedeva la loro automatica cessazione con il giuramento di ogni nuovo Governo. Di un sistema analogo, inoltre, si è dotato, ormai dal lontano 1993, l'ordinamento degli Enti 17


locali, sempre per ciò che concerne le strutture amministrative di vertice. Mancinelli, a questo punto, si chiede quali debbano essere, comunque, i limiti di operatività dell'atipico spoils system italico e perviene alla soluzione che questo non possa, in ogni caso, operare che nell'ambito della dirigenza di vertice, o top management. Un tale sistema, infatti, può e deve trovare applicazione solo in riferimento a quella parte di dirigenza dotata di maggiore responsabilità per l'attuazione del programma di Governo. Tutto questo apparirà come insuperabile necessità se, come sembrà, i programmi degli schieramenti politici in competizione verranno progressivamente "istituzionalizzati" e sottoposti alla scelta del corpo elettorale, prima delle elezioni. In tale contesto può apparire ragionevole che il vincitore delle elezioni abbia il diritto di scegliere coloro che saranno chiamati ad attuare proprio quel programma voluto dagli elettori. Non è un caso, infatti, che nel sistema statunitense, patria e terreno di sviluppo dello spoils system, si parli costantemente di "Uomini del Presidente" per intendere lo staff di vertice dell'Esecutivo, idoneo a garantire l'attuazione del programma di governo.

eche riguarda la dirigenza

Secondo il punto di vista di Sergio Ristuccia il problema di fondo riguarda l'immagine esterna e, in particolare, l'imparzialità della pubblica amministrazione. Questa, infatti, anche se è evidente che debba collaborare con il ceto politico, non potrà mai ridursi ad essere un mero strumento subalterno e soltanto esecutivo degli indirizzi politici delle maggioranze di turno. Il sistema di spoils system, correttamente applicato, peraltro, dovrebbe presupporre che chi arriva al governo del Paese, dopo il vaglio popolare, vi giunga già dotato di una "squadra" solida e ben assestata, magari preparata durante la fase del "GovernoOmbra". Nel rispetto di questi presupposti, ancora quasi del tutto assenti nel nostro sistema, il principio dello spoils system potrebbe dare una buona prova di sé, mentre, difettando tali postulati, la pubblica amministrazione rischia di diventare solo il "campo di conquista" dei potenti di turno e lo "spoil" niente altro che una prassi dettata dalla cieca sete di potere.

La "squadra" deve precedere

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Secondo il direttore di "queste istituzioni", inoltre, l'avvento dello spoils system non potrà non incidere anche sulla funzionalità del sistema dei controlli e delle Autorità amministrative indipendenti. Queste ultime, in particolare, lungi dal potersi definire in crisi di identità e prestigio, saranno, invece, chiamate a svolgere un ruolo di primaria importanza, anche in conseguenza della minore durata in carica dei dirigenti, e sarà necessario monitorare l'azione, nel lungo termine, dei vari burocrati che si avvicenderanno nelle posizioni di potere. Si inserisce nel dibattito, in termini molto netti, anche Maurizio Meloni il quale, parafrasando una espressione di Sabino Gassese, afferma che "Va cambiata strada". Non si tratta, infatti, secondo questa prospettazione, di un problema di "semplici" e quotidiani conflitti tra sfera pubblica e privata, ma deve entrare in gioco anche la nostra Costituzione. La Carta fondamentale recita, al di fuori dalla retorica, che i pubblici impiegati sono al "servizio esclusivo della Nazione". Per consentire la attuazione di questo precetto costituzionale, dunque, chi si trovi al vertice di una struttura pubblica non può, in alcun modo, soggiacere ad un rapporto "spurio" di fiducia con il vertice politico. Non può esistere, insomma, a mero titolo esemplificativo, un Ragioniere Generale dello Stato di destra o di sinistra, ma solo un Ragiofiere Generale dello Stato che risponde del suo operato alla Nazione. In tale ottica, dunque, l'indirizzo politico-parlamentare di maggioranza non può estendersi sino a stravolgere quello politico-amministrativo e, quando ciò avviene, non produce altro effetto che quello di moltiplicare inutilmente i livelli di comando. A ciò deve essere aggiunto, ad onore del vero, che è in corso un pericoloso processo di abbassamento della capacità di governo dell'attuale ceto politico, rispetto al passato, anche recente. Per questi motivi oggi, come non mai, appare necessario continuare a riflettere sul valore e sulla portata sostanziale degli articoli 97 e 98 della Costituzione.

Il ruolo del sistema di controllo e regolazione

Tra Costituzione

e prassi amministrativa

A cavallo tra sommi principi del diritto costituzionale e diffi- Sani principi coltosa attuazione quotidiana degli stessi nella prassi ammini- e sistema strativa, si colloca, invece, l'intervento di Caterina Cittadino la incapace 19


quale ricorda come tutte le democrazie debbano reggersi, per loro natura, sugli equilibri. Spesso in dottrina parlare di equilibri significa analizzare lo stato dei rapporti tra i tre poteri dello Stato, nelle loro reciproche interazioni. Esiste, tuttavia, anche un altro angolo visuale che, seppur ancora quasi del tutto insondato, è molto rilevante e riguarda gli equilibri, tutti interni all'area del Governo, tra autorità politica esponenziale e burocrazia. Come già precisato, i pubblici impiegati dipendono dalla Nazione e non dal Governo. Non è casuale che la Carta fondamentale evochi il concetto di "Nazione", perché questo implica, ontologicamente, una pluralità di culture che si sommano e si completano. PRi specificamente, in relazione al contesto italiano, va rilevato, secondo Cittadino, che chiunque voglia dar luogo ad un processo di riforma del nostro Paese deve fare i conti con una ormai cronica discrasia tra norme vigenti e società. Spesso, infatti, le norme di riforma (come, ad esempio, il decreto legislativo 80 del 1998) sono innovative e progressive nei principi che portano ma, ed è questo il loro limite a volte insuperabile, quasi sempre presuppongono un substrato culturale ed organizzativo che, purtroppo, non esiste nel nostro Paese. Non c'è nulla di peggiore che impiantare alcuni sani principi su un sistema incapace di assorbirli. Nella storia recente del nostro Paese, tuttavia, è anche accadu- Ma anche to che le stesse leggi di riforma abbiano posto principi di per sé principi non condivisibili o, peggio, dannosi. t i l caso, ad esempio, della pericolosi Legge 145 del 2002 che, rappresenta bene, secondo la prospettazione della Cittadino, quella che Tocqueville definiva "Tirannide della maggioranza". Si tratta, infatti, di una legge decisamente pericolosa anche perché persegue finalità intrinsecamente contraddittorie: da una parte, infatti, tende a "ripubblicizzare" il rapporto di lavoro pubblico mentre, dall'altro lo vuole "contrattualizzare". Il risultato di questa miscela esplosiva non è altro che l'approdo, da parte dei dirigenti, ad un sistema di doppia precarietà: sia contrattuale sia pubblica.

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Un'altra ulteriore e pericolosa discrasia tra norme e sistema nel L'importanza suo complesso viene individuata nel regime attualmente vigente di una dirigenza per i cosiddetti "esterni" che costituiscono o, almeno, dovrebbeselezionata ro costituire, delle professionalita estranee alla pubblica amministrazione. Ebbene, secondo i dati della relatrice, l'80% degli esterni non rappresentano altro che dipendenti pubblici di settimo o ottavo livello che rientrano, con questo sistema, nel circuito dirigenziale. Tale stato di cose non fa altro che innescare un sistema clientelare, capace di soddisfare gli "appetiti" del ceto politico di turno, senza alcun riguardo per le effettive capacità dei singoli. Sarebbe opportuno, in questo quadro, formulare un nuovo sistema di selezione del personale, ancorato non pRi su una valutazione solo teorica del lavoratore, bensì esteso alla verifica delle sue effettive capacità, da individuarsi nella concretezza della esperienza quotidiana. In questa ottica dovrebbe essere superato il vecchio sistema delle idoneità iniziali e la persona, una volta superata la selezione, non dovrebbe essere lasciata sola a se stessa, ma dovrebbe essere seguita, in tutte le tappe della propria evoluzione lavorativa, da strutture idonee a permetterne una effettiva crescita professionale. Dario Salerni, intervenendo nel vivace dibattito, spiega che la Non tutto è burocrazia è una parte, indefettibile, del potere esecutivo e che il da cambiare punto di snodo delle maggiori problematiche è quello che attiene al rapporto tra coloro che assumono decisioni strategicostrutturali e management pubblico. È opportuno rifuggire, secondo questa prospettazione, dalle tentazioni "rivoluzionarie", miranti a fare "tabula rasa" della vecchia dirigenza a fronte dei mutamenti di indirizzo politico: anche nel campo privato, molto spesso evocato come modello di efficienza e produttività rispetto alla sfera pubblica, a seguito dei mutamenti di fiducia degli azionisti, vengono cambiati, nel breve periodo, pochi dirigenti di vertice.. Se, infatti, si vuoi cambiare tutto e subito, si produce un risultato antieconomico e dannoso, capace di far inceppare la "macchina". Certo, una analisi seria del fenomeno non può prescindere dalla considerazione che nella pubblica amministrazione gli indirizzi strategici della politica di maggio21


ranza sono molto più ambigui che nel privato. La politica, infatti, a causa della sua vocazione a massimizzare i consensi o, il che è lo stesso, ad accontentare tutti, è polisemica e spesso determina il risultato che tale ambiguità tocca gli stessi dirigenti i quali, ad esempio, possono interpretare le stesse direttive in modo opposto l'uno dall'altro. Relativamente alla nozione di "controllo di gestione", inoltre, si evidenzia come questo venga, da più parti, sia dottrinarie che giurisprudenziali, snaturato e stravolto. Il controllo di gestione, infatti, contrariamente a quanto molti ritengono, non ha il fine di controllare i dirigenti, ma di monitorare, invece, la gestione, il sistema nel suo complesso, al fine di correggerlo. Spesso può accadere, ad esempio, che un sistema nel suo complesso funzioni male perché è dotato di strutture obsolete e non funzionali. In tal caso, la responsabilità individuale dei singoli dirigenti (che, magari, sono dei lavoratori modello) non entra in gioco e deve, invece, trovare spazio un serio controllo di gestione, preventivo, volto a superare i limiti, soprattutto per il futuro. Al fine di una corretta valutazione dei dirigenti, quindi, non servono i controlli di gestione, ma un efficiente sistema di valutazione interno, incorporato in un altrettanto funzionale sistema di pianificazione. Nulla, infatti, può dirsi seriamente controllabile se non sia stato preventivamente pianificato.

Il controllo di gestione e la valutazione

Guido Rey interviene a conclusione del dibattito per affermare che, in fondo, il Paese si merita la Pubblica Amministrazione che si è scelto e che non è vero che tutti gli incompetenti e gli incapaci si siano concentrati nella struttura pubblica. Ogni apparato organizzato, pubblico o privato che sia, ha una presenza di qualità eccellente, media e nulla; ciò nel rispetto di una mera legge statistica che vale in tutti i campi della vita. Rey, inoltre, chiarisce che un sistema effettivamente merito cratico per cui chi sbaglia paga appare razionale e giusto alla condizione, però, che l'esito delle eventuali valutazioni negative abbia una copertura normativa idonea. Il rischio, altrimenti, è che il dirigente licenziato possa ricorrere al giudice, magari con esito per sé favorevole anche nei casi in cui è colpevole. La nostra storia recente,

Per concludere

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infatti, narra di una pluralità di pubblici impiegati, dapprima esonerati dall'incarico e successivamente reintegrati per opera di una giurisprudenza molto attenta a considerare il lavoratore, sempre e comunque, come parte debole del rapporto. Vi sono stati casi, paradossali, in cui l'impiegato, licenziato per furto, è stato reintegrato nel proprio posto. Appare ragionevole, dunque, dire si ad un sistema di controlli e verifiche, purchÊ fondato su parametri oggettivi e, soprattutto, messo al riparo da intrusioni esterne, che potrebbero minarne l'effettività. Il dibattito che si è sviluppato nella sede cortonese ha rappresentato una importante tappa di un confronto che, a causa delle continue confliggenze, in Italia, tra i poteri pubblici risulta, ad oggi, bisognoso di ulteriori approfondimenti: per rendere piii efficiente il funzionamento sostanziale dell'amministrazione pubblica, nel contesto della cornice del diritto amministrativo del nostro Paese.

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dossier

Poteri locali e servizi pubblici: alla prova delle prassi concrete

C'è una condizione fondamentale perché si possano promuovere iniziative valide di partnershzp pubblico-privato-non profit: i rapporti devono essere disciplinati in maniera chiara, rigorosa, ma soprattutto, definita nel tempo. Sono penalizzati quei settori dove la normativa cambia periodicamente e dove la volontà politica interviene in maniera pedissequa a proporre leggi che rinviano a regolamenti attuati vi, i quali poi debbono essere interpretati alla luce di circolari esplicative. Il tutto eludendo i principi di sussidiarietà che proprio con le apposite normative si vorrebbero conclamare. Se è giusto affermare l'esigenza di linee guida nazionali e regionali sulle attività che coinvolgono le pubbliche amminiitrazioni, è altrettanto necessario, come si è più volte rilevato su queste istituzioni, impedire che queste linee guida si trasformino nell'enciclopedica e minuziosa esplicazione del "dovrebbe essere' La buona amministrazione si muove più attraverso buone prassi che attraverso modelli burocratici che non hanno più ragion d'essere. Tutto questo è stato recepito dal decennale processo di riforma dell'amministrazione pubblica centrale e locale che più volte, su queste pagine, abbiamo monitorato, con interpretazioni e critiche. 25


Thttavia, bisogna dire che i profili più interessanti di riforma non sono stati definiti da leggi di settore. Sono state le riforme della rappresentanza politica a livello locale (I. 81 del 1993), con l'elezione diretta dei vertici degli Enti a dare una spinta acceleratrice al processo di rinnovamento delle amministrazioni locali fissato sulla carta nella I. 142/90. Ed oggi, molto di più che nelle norme legislative della fine degli anni Novanta, il cambiamento esistente nelle amministrazioni risiede in nuove forme di interazione col pubblico e con gli uffici interni promossi dall'utilizzazione dell'information technology, in primo luogo le reti intranet ed internet. Lo scenario è nuovo. Uno scenario in primo luogo contraddistinto da precisi poteri, e quindi di forti responsabilità, per gli Enti locali. Silvio Gambino, affrontando il tema dell'autonomia statutaria e ripercorrendone la storia fino alle attuali modifiche costituzionali, dimostra come l'evoluzione degli istituti abbia portato i vertici delle dirigenze amministrative locali verso un tipo di responsabilità di scopo lontanissima dai modelli di responsabilità rispetto a modelli normativi e procedurali. In questo modello non c'è più spazio per alibi e tentennamenti. Gli strumenti di gestione della macchina amministrativa e i modelli di relazione con il vertice politico esistono. Sta nella capacità e competenza degli amministratori saperli utilizzare per perseguire ilpubblico interesse. Proprio a questo fa rfrrimento Luca Cosci nella sua proposta per deiCriteri di organizzazione dei "gruppi comunali". I Comuni, sempre più, si stanno trasformando in "holding" che gestiscono - in partnership con i privati ed il Terzo settore - servizi di primaria importanza per la comunità territoriale. Le modalità di gestione, di interazione dei rapporti, di promozione di accordi sul territorio non si rinvengono nei testi normativi. L'incentivazione di comunità di pratica all'interno dell"holding" comunale non è soltanto materia accademica. Attraverso lo scambio di esperienze e la condivisione di risultati è possibile realizzare e mantenere una cultura del "sapere per fare" che è alla base di ogni effettiva opera di rfl.rma amministrativa. Ed è pratica quotidiana nella buona gestione del 'ruppo comunale' Entità che, come risulta nel saggio di Cosci, necessita di una dirigenza pubblica che sappia gestire, con responsabilità e aggiornato sapere, i diversi momenti della scelta dei partner e del contratto di servizio, con la capacità di seguire regole di mercato e gli interessi della comunità di appartenenza.

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Autonomia statutaria, governo e amministrazione. Gli Enti locali fra riforme legislative e riforme costituzionali di Si/vio Gambino

L

e autonomie locali, in Italia, fino alla loro riforma (dalla I. n. 142/90, ma anche dalla 1. 24 1/90, fino al TUEL, adottato con decreto legislativo n. 267 del 18 agosto 2000), versavano in uno stato normativo che era sostanzialmente omologo a quello lasciato in eredità dal regime albertino e da quello fascista, tranne che per i necessari adeguamenti imposti dai principi democratici sanciti nella Costituzione repubblicana. L'attuazione delle Regioni - nei primi anni Settanta - poteva costituire l'occasione perché il modello autonomistico fosse portato a compiuta attuazione. Si trattava di un modello fondato su un sistema pluralistico di autonomie territoriali, pensato come il logico sviluppo ed una garanzia supplementare, a livello locale, delle libertà'. Tuttavia, l'attuazione ditale modello è stato dapprima rinviato nel tempo e, quando ha conosciuto la sua realizzazione, ha dovuto registrare un'interpretazione (fortemente) ispirata al classico principio della centralizzazione e dell'uniformità amministrativa. In un simile contesto normativo, la via prescelta dal legislatore di riforma appare ispirata alla conferma del principio uniformistico del sistema dei poteri locali, senza che a ciò corrisponda un'omogeneità demografica o dimensionale degli Enti locali (comunali e provinciali) 2 Rispetto a tale ultimo profilo, la riforma delle autonomie locali sembra aver imboccato una strada innovativa attraverso il riconoscimento dell'autonomia statutaria, sia pure ampiamente irreggimentata da riparti di competenze fra organi politici e fra questi e le strutture burocratiche e da scelte organizzatorie talora eccessivamente pedisseque ma con la previsione della incentivazione e della valorizzazione delle forme associative fra Enti locali.

L'Autore è Preside della Facoltà di Scienze Politiche, Università della Calabria. 27


LE AUTONOMIE LOCALI FRA TESTO UNICO E STATUTI

In tale scenario, risulterebbe utile analizzare il tema delle implicazioni dell'autonomia statutaria (pRi o meno rilevanti) nelle materie su cui è stata chiamata ad esercitarsi dalle riforme legislative: rapporti fra gli organi di governo, dilatazione eventuale del numero degli organi, norme di organizzazione e funzionamento, principio di pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa, pubblicità e modalità delle sedute del Consiglio e delle commissioni, voto palese per l'elezione degli organi di governo, garanzia del diritto di informazione e di accesso al cittadino sugli atti che lo riguardano, modalità pRi specifiche per l'esercizio della potestà di indirizzo e di controllo da parte del Consiglio comunale, modalità di riparto delle funzioni di indirizzo fra Consiglio e Giunta e loro attuazione amministrativa da parte della dirigenza locale, modalità di convocazione e svolgimento dell'attività della Giunta, distribuzione delle funzioni tra gli assessori, potestà di avvalersi per le funzioni assessorili di cittadini non facenti parte del Consiglio ed, infine, modalità di svolgimento dell'attività di sovrintendenza da parte del Sindaco (o del Presidente provinciale) sul funzionamento dei servizi e degli uffici, nonché sull'esecuzione degli atti. A questi si devono aggiungere ulteriori ambiti nei quali si è sostanziata l'innovazione legislativa, che riguardano il tema dell'articolazione dei ruoli e delle responsabilità istituzionali degli organi politici e dei soggetti burocratici (soprattutto dirigenti), e quello relativo all'introduzione ed alla valorizzazione delle procedure di partecipazione popolare all'amministrazione locale. Se questo è il quadro istituzionale dei poteri locali dopo la riforma dell'ordinamento delle autonomie locali, adottata a partire dai primi anni Novanta (con la I. n. 142/90), occorre ricordare che altre importanti modificazioni sono intervenute nell'attività delle amministrazioni locali in attuazione di successive leggi di implementazione della I. n. 142/90 (soprattutto le cc.dd. leggi Bassanini) e piii di recente con la revisione del Tit. V Cost. Un aspetto particolarmente rilevante del modificarsi dell'attività dei pubblici poteri a livello locale, anche nell'ottica della recente costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà (verticale e soprattutto orizzontale) è costituito dall'emergere sempre più marcato di un'amministrazione "per accordi", chiamata ad operare sul piano dei rapporti con le altre amministrazioni ma anche con i 'privati. Accanto alle classiche modalità di esercizio della potestà amministrativa e della conseguente discrezionalità ritroviamo, in tal senso, l'affermazione sempre più marcata di moduli convenzionali propriamente detti, 28


ovvero di rapporti convenzionali che l'amministrazione territoriale può (o deve?) favorire nell'avvalersi di privati per la realizzazione degli interventi, come nella fornitura dei beni e servizi ma soprattutto con riferimento alla gestione dei servizi alla persona e alla collettività. A tale filosofia non si sottrae la legge di riforma delle autonomie locali che disciplina, appunto, le forme associative e di cooperazione tra Enti locali, nonché gli accordi di programma finalizzati allo svolgimento, in modo coordinato, di funzioni e servizi determinati di spettanza locale. Con tali riflessioni introduttive si vuole sottolineare quanto delicato e complesso risulta, in realtà, il tema in analisi. Esso ha nella tematica giuridico-istituzionale il punto centrale di snodo ma non può certamente ridursi soltanto ad esso, rischiando altrimenti un'analisi della riforma territoriale lontana dai processi di riforma registrati in sede di Costituzione vivente e, dunque, inadeguata a risolverne le problematiche. In breve, le scelte contenute nella I. n. 142/90 (e successive modifiche e integrazioni) s'inscrivono nel solco garantistico di un recupero del disegno costituzionale, che è articolato, come è noto, su tre livelli di governo-amministrazione locale, rafforzando il ruolo del Comune come soggetto politico-rappresentativo della comunità locale. A fronte di tale rinnovata garanzia delle funzioni e del ruolo del Comune e della Provincia nel sistema delle autonomie, il legislatore di riforma si orienta nel senso del rafforzamento delle garanzie ispirate al riconoscimento ed alla tutela di modelli amministrativi flessibili che dovranno consentire agli Enti locali di recuperare efficienza e piena vitalità nella funzione rappresentativa e nelle modalità connesse all'attività erogativa di beni e servizi. IL SISTEMA DELLE FONTI LOCALI NEL "NUOVO" TIT. V COST.

La trattazione del tema suggerisce di offrire, preliminarmente, un quadro generale delle riforme costituzionali in materia di autonomie territoriali che• possa costituire da sfondo al nuovo impianto normativo e istituzionale degli enti autonomi costituenti la Repubblica. Rispetto alle recenti revisioni costituzionali italiane in materia territoriale (1. cost. n. 1/99 e I. cost. n. 3/2001), un primo quesito da porsi è se, con le novellate disposizioni costituzionali, siamo in presenza (o meno) di una continuità rispetto alle opzioni accolte nel processo di riforma autonomistica svoltosi nel corso degli anni Novanta e, più in generale, rispetto al quadro del sistema costituzionale delle autonomie territoriali disegnato dal costituente del '48. In tal senso, ci si deve 29


chiedere, in particolare, se il novellato art. 114 Cost. costituisca una discontinuità nell'assetto normativo ed istituzionale rispetto all'ordinamento previgente, e se il novellato Tit. V Cost. abbia un contenuto tale da poter configurare una nuova forma di Stato, innovativa rispetto a quella disegnata dai costituenti del '48 e distinta rispetto alle stesse tradizionali modellistiche utilizzate dal diritto comparato per l'analisi della distribuzione territoriale dei poteri (Stato unitario, Stato regionale, Stato federale). In un primo approccio al tema, si può dire che la riforma costituzionale, operata con la I. cost. n. 1/99 e la I. cost. n. 3/200 1, non appare inquadrabile con le categorie tipologiche proprie degli Stati federali, né, d'altra parte, la stessa si auto-definisce come federale. Al contrario, essa può inquadrarsi come una mera "architrave" costituzionale necessaria per assicurare "armonia" ad una serie di interventi legislativi, numerosi e frastagliati, che nell'ultimo decennio hanno interessato l'ordinamento delle autonomie locali e quello regionale, e che si sono susseguiti - fin dai primi anni Novanta - "a segmenti" e ad intervalli fra loro molto ravvicinati. La revisione costituzionale - pRi che una riforma in senso formalmente federale, dunque - costituisce un "ripensamento" dell'intero sistema delle autonomie locali che coinvolge tutti i livelli istituzionali di governo. In tal senso, essa prevede una significativa "valorizzazione" sia dell'autonomia regionale che di quella locale (una sorta di "federalismo a tre gambe"). Qualche autore l'ha qualificata come "Stato regionale a tendenza municipale", altri come "Stato (Repubblica) delle autonomie" 3 . A differenza delle precedenti riforme (soprattutto legislative), la riforma costituzionale costituisce piena e compiuta attuazione dei princìpi costituzionali relativi all'autonomia ed al pluralismo. Tali principi, nelle nuove forme della valorizzazione della competenza legislativa sia delle Regioni che della stessa autonomia normativa locale (statuti e regolamenti), inverano ed innervano nella rete istituzionale dei poteri territoriali lo stesso principio democratico, con quello allo stesso riconnessi dell'efficacia, della responsabilizzazione e della trasparenza dei pubblici poteri. A tali princìpi si richiama di recente anche il giudice delle leggi italiano (sent. C.C. 106/02). Le riforme si presentano, in breve, come uno "sviluppo" dei princìpi costituzionali e non certo come un superamento del principio dell'unità e dell'indivisibilità della Repubblica, soluzione - quest'ultima - costituzionalmente impraticabile, attesa la natura inviolabile ed inderogabile dei princìpi medesimi. Rispetto ai princìpi costituzionali richiamati, pertanto, la dinamica delle "riforme territoriali" ed il relativo ordinamento delle fonti possono essere ri-


condotti ad una piena e coerente attuazione della Costituzione, dopo un "congelamento" pluridecennale cui la stessa è stata sottoposta nella Costituzione materiale del Paese. La modifica dell'art. 114 Cost., unitamente a quella dell'art. 118 Cost. 4 ed a quella dell'art. 118 Cost., IV co. 5 , assegnano la forza propria delle disposizioni costituzionali a quanto già materialmente introdotto nell'ordinamento dalle riforme Bassanini (soprattutto 1. 59/97). In altri termini, con tale previsione costituzionale si realizza la piena costituzionalizzazione del "principio di sussidiarietà", oramai divenuto uno dei topoi della pubblicistica giuridica (e politica) contemporanea. In verità, le riforme degli assetti territoriali dei pubblici poteri non sono state tanto lo sviluppo "armonico" di un modello chiaramente precostituito quanto, piuttosto, la risultante di interventi riformatori parziali e settoriali. Come è stato osservato da più parti, infatti, tali interventi, nel corso degli anni Novanta, hanno avuto ciascuno una "storia abbastanza autonoma" e sono stati prodotti dall'interazione di diversi attori politici ed istituzionali coinvolti nella formazione delle politiche istituzionali, "senza attribuire grande risalto alla razionalità a priori di un dato modello". Per tale ragione, lo sforzo di individuare un modello astratto, pur essendo in via di principio utile a fini classificatori, non appare operazione di grandissima utilità. In definitiva, quello che si può sottolineare in questa sede, sia pure in modo essenziale, è la natura incrementale del peculiare "federalizing process" italiano, che si accompagna con una cospicua serie di problematiche interpretative ed attuative. In riferimento particolare ad alcune disposizioni costituzionali (come l'art. 116, 118, 119 e l'art. 120 Cost.), tali problematiche impongono uno sforzo ricostruttivo della dottrina, ancorché sarà l'intervento del giudice amministrativo e soprattutto di quello costituzionale ad offrire la soluzione definitiva di molte questioni tuttora aperte.

La nuova architettura istituzionale Tanto richiamato ed accostandoci più da vicino al tema, occorre ora cogliere le diverse implicazioni della nuova architettura istituzionale, accolta nell'art. 114 Cost., sul "sistema normativo" e istituzionale che ne deriva. La Repubblica , alla luce della revisione costituzionale, deve intendersi come un ordinamento generale di cui lo Stato è parte e di cui Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni sono componenti costitutive con pari "dignità costituzionale" 6 . Alla valorizzazione istituzionale e normativa degli enti autonomi della Repubblica, tuttavia, la norma costituzionale, unitamente al tradi31


zionale controllo sugli organi regionali exart. 126 Cost., prevede come bilanciamento un nuovo e più penetrante controllo sostitutorio affidato al Governo (art. 120 Cost.) su tutti gli organi degli enti autonomi della Repubblica, benche nel rispetto delle procedure e dei principi di sussidiarieta e di 1eale collaborazione" (art. 120, 11 co., ult. periodo) definiti dalla legge. Rispetto a tale innovato quadro costituzionale posto a tutela di beni costituzionali, quali, in particolare, l'unità giuridica o economica nonché la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali, pare certo l'intento del legislatore di revisione di preservare, rimodulandolo, l'interesse nazionale e, pertanto, di garantire il principio, inviolabile, secondo cui la Repubblica è "una ed indivisibile"7. Certo, la norma pone delicati problemi interpretativi quanto al contenuto delle ipotesi normative legittimanti il controllo sostitutorio. Il rischio di una lettura/interpretazione di tali controlli (art. 120 Cost.), relativo tanto alle potestà amministrative degli Enti locali che a quelle legislative e amministrative delle Regioni, potrebbe essere costituito da una (re-)interpretazione (iper-)cen_ tralistica dell'interesse nazionale, tale da pregiudicare le stesse aperture accolte negli artt. 114, 117, 118 e 123 Cost. con riferimento alla pari dignità istituzionale degli enti autonomi costitutivi della Repubblica. Per ovviare a tale rischio e contrastare le letture "continuiste" della riforma, che ne potrebbero eventualmente derivare, il nuovo testo costituzionale ha previsto il principio della sussidiarieta e quello della 9eale collaborazione come vincoli da farsi valere specificamente nell'esercizio dei poteri sostitutori (di cui all'art. 120 Cost.). La titolarità di tale potere, come si è ricordato, spetta al Governo ed in ciò si deve cogliere un evidente quid novi rispetto ai previgenti art. 117, I CO., e 127 Cost. Tuttavia, se un cambiamento radicale di prospettiva si è determinato con la pari dignità costituzionale dei soggetti costitutivi della Repubblica, e se la revisione costituzionale omette di positivizzare esplicitamente l'interesse nazionale come limite generale alle diverse potestà normative delle autonomie, la stessa affida alla legge ordinaria dello Stato la disciplina delle modalità e delle sedi nelle quali le esigenze unitarie ("tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica"), da una parte, e quelle autonomistiche, dall'altra, possono e devono trovare il necessario confronto e bilanciamento. Tale legge - come l'ultimo comma dell'art. 120 Cost. stabilisce - è competente a fissare le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione". Per quanto, più in particolare, riguarda le autonomie locali (Comuni, Province e Città metropolitane) il nuovo quadro normativo e istituzionale non 32


modifica l'assetto formale dei poteri normativi di cui gli stessi sono titolari, limitandosi - rispetto al previgente art. 128 Cost. - l'art. 114 Cost., TI co., Cost. - ad assicurare la diretta garanzia costituzionale della potestà statutaria di tutti gli enti autonomi. Lo statuto degli Enti locali, dunque, conserva la sua natura giuridica di atto amministrativo generale. Tuttavia, esso non trova più la sua fonte di legittimazione in una legge generale della Repubblica, che ne fissa i principi, bensì direttamente in Costituzione. Il Testo Unico degli Enti locali, adottato con d.lgs. n. 267/2000, nelle parti non attinenti alla disciplina delle materie di competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, Il c., lettera p, Cost. - sotto tale profilo, dunque, deve ritenersi viziato da incostituzionalità sopravvenuta, non rientrando nella competenza statale di intervenire in materia di ordinamento degli Enti locali. Lo stesso TUEL, tuttavia, conserva una sua validità con riferimento alla legge regionale competente a disciplinare le parti dell'ordinamento locale che non rientrino nell'ambito della lettera p) dell'art. 117 Cost.; tale legge regionale (solo eventuale), dunque, non potrà che assumere la natura di mera legge di princìpi. In assenza di una nuova disciplina sulla base della legge statale, attuativa della competenza esclusiva di cui all'art. 117, lI co. lettera p, o della legge regionale di principio, il TUEL, tuttavia - alla luce delle novellate disposizioni costituzionali - non deve ritenersi riguardato da effetto abrogativo per illegittimità costituzionale sopravvenuta 8 . Valgano in generale, per risolvere le eventuali antinomie giuridiche in materia, i criteri generali della successione delle leggi nel tempo e della forza abrogativa, che opera solo fra fonti pariordinate. Ne segue, pertanto che, per il generale principio dell'autocompletamento dell'ordinamento giuridico, solo una eventuale sentenza di accoglimento della Corte costituzionale, che ne sancisca l'incostituzionalità, o l'intervento del legislatore, rispettivamente nazionale e regionale, ognuno nell'ambito di sua competenza, può determinare l'effetto caducativo di una simile disciplina (TUEL), come di tutte le altre che siano riguardate dalla nuova ripartizione delle competenze fra Stato e Region1 9 .

La potestà regolamentare S'impone ora di riflettere sulla seconda potestà normativa riconosciuta agli Enti locali dall'art. 117, 'VII co., nella parte in cui si prevede che "i Comuni, 33


le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite". La disposizione porta ad interrogarsi, primariamente, su un insieme di rapporti: quello fra statuti locali e regolamenti locali, quello fra legge regionale e regolamenti locali, quello fra regolamenti regionali e regolamenti locali, quello fra legge statale e regolamenti locali, ed infine quello fra regolamenti statali e regolamenti regionali. Quanto al primo rapporto, dalla revisione costituzionale non sembrano potersi ricavare cambiamenti sostanziali tali da modificare la natura dei regolamenti locali. La loro natura giuridica resta quella degli atti amministrativi generali subordinati allo statuto, competente, nell'ambito della materia allo stesso residuato dalla legge statale (di cui alla lettera p dell'art. 117, 11 co.), e dalle eventuali leggi regionali (di cui all'art. 117 Cost., IV co.), a fissare le modalità di organizzazione dell'ente medesimo, ed in particolare la disciplina dei rapporti fra gli organi di governo e fra questi e la burocrazia (dirigenza). Egualmente agevole appare la lettura dei rapporti fra regolamenti locali e legge statale, assunto che quest'ultima gode di una competenza esclusiva nella disciplina delle materie concernenti sia la legislazione elettorale, sia gli organi di governo, sia le funzioni fondamentali degli Enti locali. Un profilo di sicura discontinuità rispetto all'ordinamento previgente, tuttavia, concerne i rapporti fra regolamenti locali e legge regionale. Come è noto, il previgente ordinamento assegnava all'esclusiva competenza della legge statale 1 intera disciplina dell ordinamento delle autonomie locali. Tale legge, per assicurarne l'autonomia, si qualificava come mera legge di princìpi, rimanendo preclusa alla stessa ogni disciplina di dettaglio, la cui competenza, pertanto, ricadeva nella materia statutaria. Tema - quest'ultimo - non scevro di aspetti problematici, quando si rifletta: 1) sull'incerta forza gerarchica della legge di princìpi, in un sistema normativo che non prevede leggi organiche o leggi cosiddette "di base", con forza materiale e formale sovraordinata gerarchicamente alla fonte legislativa ordinaria, e 2) sull'assenza di adeguate garanzie costituzionali dell'autonomia locale e delle sue fonti rispetto alla (non astratta) ingerenza delle leggi statali e regionali, che si atteggiano come disciplina di dettaglio su materie di competenza statutaria, in violazione dell'art. 1, III co., del TUEL. Il nuovo riparto normativo disegnato dalla revisione costituzionale capovolge tale assetto, residuando alla legge statale, come si è già detto, i soli ambiti materiali di cui alla lettera p) dell'art. 117 Cost., TI co. Pertanto, ne consegue che, in ordine a tutte le altre componenti dell'ordinamento locale (ad es. regime dei controlli, forme associative, ecc.), e innovativamente riconosciuta 34


una competenza regionale di tipo residuale (sia legislativa che regolamentare), atteso che in sede di legislazione regionale concorrente manca ogni riferimento competenziale alla materia dell'ordinamento locale. Problemi di rapporto e di connesse garanzie degli ambiti normativi, costituzionalmente assegnati, rispettivamente, alla potestà regolamentare delle Regioni e degli Enti locali, si pongono con riferimento alla sussistenza di una competenza regolamentare regionale nella materia dello svolgimento delle funzioni "attribuite" degli Enti locali. In altri termini, a fronte della potestà regolamentare generale (residuale) delle Regioni, pare doversi individuare lo specifico ambito materiale di competenza regolamentare locale, ai sensi del VT co. dell'art. 117 Cost., nella "organizzazione e (nel)lo svolgimento delle funzioni loro (Comuni, Province, Città metropolitane) attribuite", da intendersi come limitate al rilievo organizzatorio e funzionale interno all'ente medesimo, ed in particolare con riferimento ai rapporti interni fra organi, fra uffici e con la popolazione. Al contrario, in riferimento ai rapporti esterni dell'ente, relativamente, dunque, ai rapporti inter-istituzionali, alla competenza statale può subentrare quella regolamentare della Regione limitatamente alle materie di propria competenza. Un'ultima conseguenza della riforma, con riferimento alla costituzionalizzazione dei poteri statutari e regolamentari locali, è da individuarsi nella limitazione della potestà legislativa regionale ai soli princìpi relativi allo svolgimento delle funzioni proprie. Pertanto, rimane preclusa alla stessa ogni possibilità di disciplina di dettaglio, pena l'incostituzionalità per lesione della sfera di autonomia locale che, tuttavia, risulta accertabile mediante la sola via del ricorso incidentale di costituzionalità, non essendo state previste modalità di ricorso diretto alla Corte costituzionale da parte degli enti autonomi della Repubblica diversi dallo Stato e dalle Regioni. L'ORGANIZZAZIONE POLITICA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI: LE SCELTE DEL LEGISLATORE DI RIFORMA

Il sistema di organizzazione istituzionale dei Comuni (e delle Province), per come disegnato dalla legislazione di riforma (prima con il TUEL ed ora con il nuovo Tit. V Cost.), si è ispirato ad un modello simil-parlamentare, una forma di governo "a tendenza assembleare, simile a quella delineata per le Regioni ad autonomia ordinaria dai loro statuti" 10 prima della loro recente riforma costituzionale. Quanto alle previsioni normative, si deve ricordare che la Costituzione non 35


fissa vincoli formali alla forma di governo locale (ad eccezione di quello ricavabile - ma solo per inciso - dall'art. 132 Cost., che effettua un riferimento ai Consigli comunali). Ne consegue che il sistema autonomistico, pur dovendosi fondare su un carattere unitario ed uniforme, per quanto riguarda la previsione di organi necessari (Consiglio, Sindaco, Giunta), riconosce ai Comuni (ed alle Province) una potestà auto-organizzatoria, che costituisce un efficace strumento di adeguamento organizzativo dell'Ente locale alle esigenze (della popolazione e del territorio) nella maniera più congeniale alle proprie caratteristiche. La I. n. 142/90 (e succ. mod. e integr.), infatti, prevede che i Comuni (e le Province) adottino un proprio statuto con il quale ogni ente provvede alla disciplina dell'organizzazione degli organi politici e burocratici ed alla regolamentazione dei loro reciproci rapporti. La competenza ad adottare gli statuti è dei Consigli comunali con le maggioranze qualificate di cui all'art. 6, IV co., del TUEL mentre quella per adottare il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi (organizzazione amministrativa dell'ente) spetta alla Giunta, sia pure nel rispetto "dei criteri generali stabiliti dal Consiglio" (art. 48, III co., del TUEL). Come si è già detto, la competenza normativa in materia di Enti locali, a seguito della revisione costituzionale del Tit. V Cost. - fatta salva la competenza statale esclusiva in materia di funzione elettorale, di organi di governo e di funzioni fondamentali - spetta agli Enti locali, nel rispetto della potestà legislativa residuale riconosciuta alle Regioni dall'art. 117, IV co., Cost., una potestà - quest'ultima - che può solo esercitarsi con legge di principi, stante il limite costituzionale della competenza statutaria riconosciuta agli Enti locali dall'art. 117, 'VI co., Cost. L'ambito della potestà statutaria è, peraltro, strettamente connesso anche al potere attribuito alle autonomie locali di individuare la struttura organizzativa più adeguata ai fini che l'Ente deve perseguire. In tale quadro, va rilevato come la riproposizione da parte della I. n. 142/90 dell'ormai inadeguato modello di governo a tre organi o di un modello uniforme di governo ha contribuito a ridurre notevolmente il significato dell'autonomia statutaria, non riuscendo a contemperare le esigenze di flessibilità organizzativa degli Enti alle particolari condizioni locali. Dopo una simile constatazione - sostanzialmente scettica sulla portata effettivamente innovativa delle scelte del legislatore di riforma - si deve dare atto, tuttavia, di un diverso orientamento espresso dalla dottrina maggioritaria in ragione del nuovo, diverso, regime in materia di riserva statutaria e regola36


mentare secondo cui la riforma delle autonomie locali sembra aver imboccato una strada innovativa attraverso il riconoscimento di un'autonomia normativa ai Comuni (e alle Province), sia pure ampiamente irreggimentata da scelte organizzatorie che s'ispirano al principio di uniformità quanto alla forma di governo locale. Benché ampiamente delimitata, tale scelta, tuttavia, risulta per gli Enti locali importante nel suo prestarsi all'attuazione di un connotato essenziale dell autonomia locale, che e la potesta di indirizzo politico-amministrativo", che la stessa giurisprudenza costituzionale (C.C. sent. n. 77/1987) riconosce come connotato essenziale e indefettibile dell'autonomia locale. Tale riserva statutaria comporta che, nelle materie nelle quali essa è riconosciuta (secondo la legge ed ora secondo la Costituzione), non risulta ammissibile che altre norme statali o regionali possano sottrarre alla normativa statutaria dei Comuni (e delle Province) materie e discipline espressamente demandate dalla legge 142/90 (e succ. mod. e integr.), ed ora direttamente dalla Costituzione, allo statuto di ogni singolo Ente locale". Se dai profili normativi ed istituzionali si passa, ora ad un'analisi degli ambiti nei quali è riconosciuta all'Ente locale autonomia statutaria, si deve osservare che - oltre a quelle attributive di autonomia statutaria, finalizzate a disciplinare in modo innovativo e differenziato da ente ad ente le forme della partecipazione (latu sensu politica) del corpo sociale ed a quelle attributive di potestà organizzatoria agli Enti locali in materia di ordinamento amministrativo proprio -, le innovazioni piut incisive introdotte nell'ordinamento degli Enti locali dalla legge di riforma (TUEL) si possono cogliere nella disciplina volta a razionalizzare il rapporto fra Consiglio e Giunta, stabilendo un principio di netta separazione fra indirizzo politico, che è di spettanza consiliare, e sua attuazione amministrativa da parte della Giunta e dell'organizzazione burocratica degli Enti locali. Tali innovazioni, a ben vedere, hanno costituito una formalizzazione di tendenze politico-istituzionali già affermatesi nel processo di evoluzione del modello di governo locale.

Il rapporto fra gli organi del governo locale Rispetto allo schema di organizzazione del governo locale disegnato dal Tu del 1915 e del 1934, che era sostanzialmente di tipo bicefalo, in quanto incentrato sulla dinamica istituzionale Consiglio-Sindaco - soprattutto nei grandi Comuni e soprattutto nell'ottica dei governi di coalizione tipici dello "Stato di partiti" contemporaneo - ha assunto vieppiù rilievo e si è affermato il ruolo della Giunta in una posizione che, sia pur sempre in posizione 37


"gregaria degli organi principali", ha garantito la continuità amministrativa dell'Ente locale, sia surrogando le "indecisioni" e le "discontinuità di funzionamento" del Consiglio, sia supportando il Sindaco e cooperando con lo stesso quale vertice dell'esecutivo. L'evoluzione successiva si è impegnata ad evidenziare lo svolgimento completo di tale forma di governo con la trasformazione completa della Giunta ('in vero e proprio organo di governo del Comune, non piut comitato ristretto bensi 'comitato direttivo' del Consiglio, composto da assessori con funzioni di impulso e controllo dell'intera attività politico-amministrativa dell'ente" 12 fino alla enfatizzazione (ed alla vera e propria distorsione) che, nelle pii recenti indagini sulla forma di governo locale, ha fatto parlare (con esclusione dei soli piccoli Comuni e fino alla I. n. 81/93 - che ha previsto l'elezione diretta del Sindaco) - della Giunta come di una "federazione di assessorati", un apparato sostanzialmente autocefalo. Alcune osservazioni generali possono già proporsi a proposito della razionalizzazione dell'organizzazione del governo locale da parte del legislatore di riforma e delle soluzioni (in tal senso) adottate dagli statuti (comunali e provinciali)! 3 Se il modello costituzionale delle autonomie locali era fondato su un sistema pluralistico di autonomie territoriali, pensato come il logico sviluppo ed una garanzia supplementare, a livello locale, delle libertà civili e politiche, solo una parte di tali previsioni, tuttavia, è riuscita ad affermarsi pienamente nella concreta realtà della democrazia locale. Sotto questo profilo, la riforma delle autonomie locali, come si è ricordato, sembra aver imboccato una strada innovativa attraverso il riconoscimento dell'autonomia statutaria ai Comuni (nonché alle Province e alle Città metropolitane) la quale lascia alcuni, benché limitati, spazi per l'introduzione di importanti elementi di autonomia locale nell'organizzazione del governo; soprattutto, essa riconosce significativi spazi di flessibilità attraverso l'attribuzione della potestà organizzatoria dell'amministrazione locale e valorizza la democrazia partecipativa e di base come correttivo ed elemento concorrenziale di quella meramente rappresentativa. La riserva statutaria accordata all'Ente locale comporta, così, che nelle materie nelle quali essa è riconosciuta, non risulta ammissibile che altre norme (statali o regionali) possano sovrapporsi alla normativa statutaria dei Comuni (e delle Province) per sottrarre materie e discipline espressamente demandate allo statuto del singolo Ente locale. Pur in presenza di proposte che avevano suggerito un'ampia deregolamentazione quanto al numero dei soggetti necessari della forma di governo locale, il legislatore di riforma ha optato per una forma di governo irreggimentata in

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via legislativa. Per quanto concerne gli spazi di autonomia statutaria, essi si sono caratterizzati, nella prassi statutaria, (soprattutto) per una scelta (più o meno netta) di soluzioni ispirate alla "razionalizzazione ulteriore" ( rispetto alle scelte accolte in sede legislativa), con particolare riferimento: a) al rafforzamento del ruolo del Sindaco quale espressione e sintesi della maggioranza consiliare, della coalizione di maggioranza responsabile del governo locale e quale soggetto di razionalizzazione del modello amministrativo più in generale; alla razionalizzazione, anche in termini di efficacia dell'indirizzo politico-amministrativo, nei rapporti organizzatori e funzionali fra Sindaco, Giunta, segretario comunale e dirigenti; alla previsione di forme ulteriori di organizzazione interna finalizzate all'efficacia e all'efficienza dell'iter deliberativo ed alle forme della relativa pubblicità (commissioni consiliari, gruppi e conferenza dei capigruppo, ecc.); alla previsione di forme di partecipazione al procedimento istruttorio delle commissioni consiliari; alla previsione - fino alla I. n. 8 1/93 - di modalità peculiari di stabilizzazione dell'esecutivo con riferimento particolare all'ulteriore (eventuale) disciplina della sfiducia costruttiva ed al regime delle dimissioni del Sindaco e/o della Giunta nonché della revoca dei rappresentanti (dell'Ente locale) in altri Enti locali o in consorzi, società, che l'Ente locale istituisca (o quelli cui solamente partecipi) per lo svolgimento dei propri fini. Quanto alle problematiche relative, in generale, alle competenze e all'assetto fra gli organi del governo locale, l'ottica istituzionale - per quanto concerne la competenza dei Consigli comunali - è stata quella di non appesantire i loro compiti gestionali per consentire, nell'ambito di un corretto equilibrio e distribuzione delle responsabilità rispetto alla Giunta, di dedicarsi alle grandi scelte di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, affidando alla Giunta i compiti esecutivi che gli sono propri. In tema di innovazioni volte alla diversa distribuzione delle funzioni fra Consiglio e Giunta, viene sancita una netta separazione tra le competenze dei due organi, con l'attribuzione al Consiglio del ruolo di organo di indirizzo e di controllo ed il riconoscimento della Giunta quale organo esecutivo degli indirizzi generali, con funzione di attività propositiva e di impulso. Tale redistribuzione di competenze e la definizione di nuovi rapporti fra gli organi del governo locale hanno comportato, per certi versi, una inversione di tendenza rispetto al modello preesistente, limitando alcune delle attribuzioni esercitate di fatto dalla Giunta, in quanto tutte le funzioni attribuite al Consiglio, rap39


presentando "atti fondamentali", non possono più essere esercitati dalla Giunta per motivi di urgenza, ad eccezione delle variazioni di bilancio. Nello stesso tempo, il disegno normativo della I. n. 142/90, soprattutto nelle realtà istituzionali locali medio-grandi, ha impedito, per molti versi, una completa ed incisiva razionalizzazione della ripartizione funzionale, in quanto, se da un lato ha spostato il baricentro delle funzioni sulla Giunta, dall'altro, e in modo contraddittorio, ha limitato la sua competenza generale in relazione ad oggetti e materie che certamente non rientrano tra le funzioni di indirizzo e/o di controllo riservate al Consiglio. Rispetto a tale schema, che individua nel Consiglio l'organo di indirizzo e di controllo, è apparsa peraltro contraddittoria la scelta di confermare la presidenza dell'assemblea al capo dell'esecutivo (disposizione questa che sarà modificata e non per tutte le classi di Comuni dalla I. n. 81/93), riproponendosi in tale modo l'anomala situazione che l'organo deputato al controllo della Giunta fosse presieduto dall'organo di vertice dello stesso esecutivo. A ciò si aggiunga che nei Comuni maggiori, di norma governati da coalizioni partitiche, l'equilibrio del sistema politico-istituzionale viene a fondarsi soprattutto sulla ripartizione degli incarichi assessoriali tra i vari partner della coalizione. Dallo svolgimento di tale modello discende un ridimensionamento del capo dell'esecutivo, ridotto a garante politico della Giunta, a cui corrisponde, parallelamente, uno svilimento della stessa funzione di indirizzo politico del Consiglio. Le linee di indirizzo della legge di riforma n. 142/90, più che ridefinire la forma di governo locale su basi diversificate, in ragione delle peculiari esigenze delle diverse realtà locali, ha teso soprattutto a razionalizzare e formalizzare lo status quo delineando una forma di governo parlamentare a tendenza assembleare, nella scia del modello adottato dagli statuti delle regioni ordinarie. Tale modello, peraltro, è risultato funzionale al sistema partitico ed al ruolo di organi costituzionali sostanziali svolto dai partiti politici, sia a livello centrale che a livello locale, affidando alle forze politiche presenti in Consiglio la determinazione (anche attraverso gli accordi dei vertici partitici) del programma di governo ed alla Giunta la realizzazione "sia con la sua attività di tipo propositivo-preparatorio dei provvedimenti adottati dall'assemblea stessa, sia con quella di attuazione degli atti fondamentali in cui si estrinseca la funzione di indirizzo di quest'ultima" 14 Per quanto riguarda invece il rapporto tra gli organi, il modello delineato dalla riforma del '90 ha teso a caratterizzare la forma di governo locale sulla base di alcune disposizioni relative alle modalità di costituzione e cessazione della Giunta, quali l'introduzione del criterio del voto di lista contestuale per .

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l'elezione dell'esecutivo, sulla base della presentazione di un documento programmatico comprensivo di una lista con indicazione del Sindaco e degli assessori, votata a scrutinio palese, per appello nominale. Tali disposizioni hanno determinato una trasformazione della forma di governo locale, in senso più accentuatamente parlamentare-assembleare, secondo un modello politico più connaturato alla presenza condizionante dei partiti politici. La stessa introduzione dell'istituto della "sfiducia costruttiva", poi superata dalla I. n. 81/93 con l'elezione diretta del Sindaco, che trovava il suo fondamento nella necessità di una chiara distinzione di ruoli e di responsabilità tra maggioranza e opposizione ben individuabile dai cittadini e, al contempo, nell'esigenza di riportare dalle sedi dei partiti nell'alveo istituzionale il confronto sulle scelte amministrative, è risultata sostanzialmente inefficace ai fini di una maggiore stabilità e della piena operatività nella forma di governo locale. Era apparso, infatti, che il meccanismo della sfiducia costruttiva, in alcuni casi, aveva costituito un impedimento tecnico-giuridico alla formalizzazione della crisi politica delle maggioranze di governo, mantenute in vita per l'assenza di un'alternativa immediatamente praticabile. L'esperienza della stabilità comunale e provinciale dopo la I. n. 142/90 ha registrato, così, un indubbio miglioramento in riferimento alla stabilità degli esecutivi caratterizzante la fase politico-istituzionale antecedente la legge di riforma n. 142/90, superando la previgente prassi del potere di crisi attribuito anche al singolo consigliere in condizioni di equilibri precari nei rapporti fra maggioranza ed opposizione. La previsione di termini temporalmente ridotti entro i quali, una volta aperta la crisi, questa doveva concludersi con l'elezione di una nuova Giunta, ha garantito, così, almeno, il superamento di previgenti prassi caratterizzate dal vuoto amministrativo e dal degrado dei rapporti fiduciari fra cittadini e istituzioni locali. ELEZIONE DIRETTA DEL SINDACO E NUOVI RAPPORTI FRA GLI ORGANI DEL GOVERNO LOCALE: LE SCELTE DELLA L.N. 81193

Con la disciplina sancita dalla I. n. 142/90 - nonostante il formarsi di cosidette "Giunte ponte" (caratterizzate da maggioranze fittizie), finalizzate ad evitare di incorrere nello scioglimento anticipato previsto dalla legge - erano stati (almeno) parzialmente ridotti i rischi di continue crisi nelle amministrazioni locali; si era assicurata una maggiore (sia pur debole) continuità dell'azione amministrativa; ma si trattava, cionondimeno, di risultati (molto) parziali. Mancava, infatti, la stabilità data dall'esistenza di una precisa dinamica di rapporti fra 41


attuazione di un preciso indirizzo politico-amministrativo, assunto come base d'azione da parte di una chiara maggioranza e suo controllo da parte dell'opposizione. Con essa veniva a mancare, di conseguenza, quel rapporto diretto fra cittadini e amministratori locali, che implicava piena responsabilizzazione della maggioranza e dell'opposizione nei relativi ruoli e che (probabilmente) una riforma della legge elettorale locale poteva forse consentire_favorire 15 Ăˆ appunto contro le disfunzioni connesse ad un simile assetto istituzionale che si possono comprendere le ragioni che hanno sostenuto l'investitura elettorale diretta del Sindaco operata con la I. n. 8 1/93 e le contestuali modifiche nella forma di governo dell'Ente locale 16. Con l'elezione diretta del Sindaco e con la modifica del sistema elettorale da proporzionale in (prevalentemente) maggioritario, infatti, non è la sola investitura del vertice monocratico dell'esecutivo ad essere radicalmente innovata quanto la stessa forma di governo delineata dalla 1. 142/90. Da "parlamentare razionalizzata", questa viene trasformata in una originale forma, "ibrida", a metĂ  fra quella parlamentare, quella presidenziale e quella semi-presidenziale 17 . Una forma di governo che, tuttavia - a ben vedere - radicalizza fino agli estremi consentiti dalle forme di governo di tipo parlamentare le funzioni e i poteri dell'esecutivo e del deliberativo, entrambi di derivazione popolare, e si avvicina per molti profili alla forma di governo tedesca, a preminenza dell'organo esecutivo, dunque una sorta di "cancellierato". Rispetto alla I. n. 142190, infatti, la I. n. 81/93 ha ridisegnato, accentuandone lo spessore amministrativo, il ruolo del Sindaco; ha riconfigurato quello della Giunta in un ruolo ausiliario del Sindaco, in un contesto normativo in cui la nomina e la revoca degli assessori da parte del Sindaco, da una parte, e il vincolo della Giunta ad operare con deliberazioni di tipo collegiale, dall'altra, non fanno che rafforzare ulteriormente la figura ed il ruolo del Sindaco 18 Al Sindaco, in particolare, è riconosciuta la natura di organo del Comune, con il compito di rappresentare l'Ente nei rapporti con gli altri soggetti, di convocare e presiedere la Giunta, di sovrintendere al funzionamento degli uffici e dei servizi nonchĂŠ all'esecuzione degli atti, di esercitare le funzioni attribuitegli dalla legge e dallo statuto (art. 12 1. n. 81/93). Al Sindaco, in particolare, spetta la nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi, la definizione e l'attribuzione degli incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna (art. 13 1. n. 81/93). Una norma - quest'ultima - che sembra contraddire con i principi sanciti dal TUEL (artt. 88 e 89) in materia di distinzione fra indirizzo politico e gestione amministrativa. Con riferimento a tale profilo, non si vogliono ad ogni costo sottolineare le preoccupazioni per i possibili esiti applicativi di una simile norma soprattutto in alcune aree amministrative del Paese .

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e soprattutto negli Enti locali dove non esiste già, oppure non è fortemente rivendicato, uno spirito di corpo da parte di una dirigenza amministrativa efficiente ed animata da uno spirito di autonomia e d'indipendenza Cionondimeno, si deve osservare che nel testo della I. n. 81/93 non sembrano adeguatamente affrontati e risolti i risvolti organizzativi di un modello amministrativo che attribuisce ad un organo monocratico - il "Sindaco-amministratore" - competenze attive ed ampiezza nella definizione e nell'attribuzione di incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna (che M. Cammelli definisce opportunamente poteri di alta amministrazione), che mal sembrerebbero coordinabili con la funzione di sovrintendenza che la I. n. 142/90 attribuiva al Sindaco e che la più recente I. n. 8 1/93 conferma. Senza paventare necessariamente il ricorso a forme di spoils system conosciute in altri ordinamenti (come quello USA) fino a tempi recenti, che la 1. 142 aveva (con norma di principio) definitivamente ostacolato e che (come norma di principio) viene reiterata nella più recente normativa di riforma del pubblico impiego (1. n. 421 e d.lg.vo n. 29/93 e successive modifiche e integrazioni) ed è estesa a tutte le pubbliche amministrazioni, rimane che il potere del Sindaco (di cui all'art. 13 della 1. n. 81/93) crea non pochi problemi con la logica garantistica e di riparto delle competenze fra Consiglio e Giunta fin qui affermata e che stabiliva, con l'approvazione consiliare delle dotazioni organiche e con i poteri della dirigenza, un modello amministrativo ispirato al principio della separazione delle competenze politico-amministrative e, correlativamente, alla chiara sanzionabilità delle stesse (di tipo politico per gli amministratori elettivi e di tipo amministrativo e manageriale per i dirigenti). Un secondo problema connesso alla forma del governo locale riguarda la questione dei poteri e il ruolo del Consiglio ed i relativi rapporti con l'esecutivo. Sulla questione della netta distribuzione delle funzioni fra Consiglio e Sindaco, si è molto discusso nella fase precedente ed in sede di approvazione della I. n. 8 1/93. Secondo un orientamento che era stato fortemente sostenuto, il Consiglio doveva conservare mere funzioni di controllo a seguito della scelta di investitura popolare diretta del Sindaco. La I. n. 81/93 non vi si è adeguata, adottando soluzioni che evidentemente risentivano del diverso obiettivo di mediare fra le opposte esigenze rappresentate nel dibattito. Pur accentuandosi i poteri del Sindaco, così, non è stata posta in discussione la scelta di fondo della I. n. 142/90 di distinguere tra l'ambito della politica e lo spazio per la gestione amministrativa affidato alla dirigenza locale, per cui la differenziazione tra la funzione del Sindaco e della Giunta, da una parte, e quella del Consiglio, dall'altra, è stata ricercata e definita, sia pure con qual43


che contraddizione, all'interno della complessa funzione politica della quale entrambi gli organi sono espressione e portatori. A maggiore problematicità risulta ispirato l'orientamento di chi si interroga sugli esiti possibili della combinazione dei poteri consiliari affermati dall'art. 32 della I. n. 142/90 (e riconfermati con la sola eccezione delle nomine ai sensi dell'art. 13 della I. n. 81/93 il quale stabilisce che "il Consiglio discute ed approva in apposito documento gli indirizzi generali di governo") con i nuovi poteri attribuiti al Sindaco di proporre gli indirizzi generali del governo locale. Nessun dubbio, così, che la I. n. 81/93 abbia ridisegnato, accentuandone funzioni e ruolo, la posizione del Sindaco nel governo locale. La prima modifica da ricordare concerne l'art. 36 della I. n. 142/90, nella parte in cui sancisce la piena responsabilità del Sindaco per la rappresentanza e l'amministrazione dell'ente, ma la modifica piii significativa in termini di forma di governo sta forse nella riformulazione dell'art. 34 della 1. 142/90, laddove si sancisce che il Sindaco, eletto dai cittadini a suffragio universale e diretto, nomina i componenti della Giunta e ne dà comunicazione al Consiglio nella prima seduta successiva all'elezione unitamente alla proposta degli indirizzi generali di governo (art. 16 1. n. 8 1/93). Nello scenario di una marcata accentuazione dei poteri dell'esecutivo si inquadra anche la competenza del Sindaco, sia pure nel rispetto degli indirizzi fissati dal Consiglio, di nominare, designare e revocare i rappresentanti del Comune presso enti, aziende e istituzioni (art. 13 1. 81/93) nonché quella di nominare i responsabili degli uffici e dei servizi, di attribuire e definire gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna, nel rispetto delle modalità di legge, di statuto e di regolamento. Tale nuovo quadro normativo delinea, così, un rinnovato scenario di rapporti fra l'organo esecutivo e quello consiliare che se, indubbiamente, valorizza e rafforza quello esecutivo-monocratico rispetto alla struttura dirigenziale amministrativa, non svalorizza il ruolo e i poteri di indirizzo e di controllo del Consiglio. Anche se il Consiglio, con l'elezione diretta del Sindaco, perde la sua centralità, non sono né appaiono poche le sue attribuzioni rispetto a quelle dell'insieme istituzionale Sindaco-Giunta. Lespressione piu forte ditale controllo - la sfiducia distruttiva" - con la conseguenza dello scioglimento del Consiglio, d'altra parte, risulta maggiormente responsabilizzante sia per il Consiglio che per il Sindaco, rispondendo in pieno al principio di base dei "governi di legislatura" e cioè aut simul stabunt aut simul cadent. Fra le altre novità pRi rilevanti da richiamarsi in questa essenziale disamina delle problematiche connesse alla nuova forma di governo dell'Ente locale, 44


oltre alle modalità di proposizione e di approvazione del "documento programmatico", un punto fortemente innovativo è dato dalla trasformazione del ruolo della Giunta e delle relative nuove funzioni di collaborazione con il Sindaco nell'amministrazione del Comune, di collaborazione con lo stesso nell'attuazione degli indirizzi generali del Consiglio, di svolgimento di attività propositiva e di impulso nei confronti dello stesso e di compimento, infine, di tutti gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, degli organi di decentramento, del segretario e dei funzionari dirigenti (art. 17 1. n. 81/93), operando nell'esercizio di tali funzioni attraverso deliberazioni collegiali. Ci si può chiedere se ciò determini la fine dei cosidetti "assessori-ministri". L'assenza di competenze proprie in capo agli assessori, la relativa nomina e revoca da parte del Sindaco, la prevedibile preclusione statutaria di assegnare agli assessori compétenze che non siano meramente istruttorie fa propendere per una possibile risposta positiva al quesito, anche se non devono trascurarsi le ragioni delle coalizioni politiche che, soprattutto nell'ipotesi dell'operatività del secondo turno elettorale, lasciano pensare ad accordi preelettorali nella "spartizione" degli assessorati (che non è molto diverso da ciò che avveniva prima e dopo la vigenza della I. n. 142/90). Da un simile quadro sia pure così essenzialmente tratteggiato, non è chi non veda la difficoltà di una comparazione della innovata forma del governo locale rispetto alle tipologie maggioritarie fin qui conosciute, nella ricerca delle soluzioni pii appropriate per la ricerca della piena funzionalità del governo locale. Mancano riscontri, come si è già detto, per ritenerla comparabile con le forme di governo presidenziali o semi-presidenziali e forse il confronto piui motivato appare - come si è già ricordato - quello con la forma del governo del Cancelliere adottato nella Repubblica Federale Tedesca. Tanto per dire che la scelta dell'elezione diretta del vertice dell'esecutivo non poteva non accompagnarsi con una revisione dei poteri fra Consiglio e Giunta sì da superare i limiti delle esperienze consociative fortemente sperimentate in passato nei governi locali (come in quelli nazionali). Non resta, così, che attendere la compiuta sperimentazione della nuova forma del governo delineata dalla 1. 81/93 per trovare una risposta alle perplessità cui il nuovo ordinamento riformato delle autonomie locali continua a dar vita. Latteggiarnento dell'interprete in questa fase sembra bene simboleggiato da quel giudizio che afferma come 9a mancata o comunque insufficiente revisione dell'assetto dei poteri lungo l'asse Consiglio/esecutivo e Giunta/apparati amministrativi rischia di generare una pericolosa divaricazione tra 45


piena capacità di raccogliere le domande della società e limitata possibilità di soddisfarle direttamente o per il tramite di poteri propri" 9 . FRA RESPONSABILIZZAZIONE DELLA DIRIGENZA E RAZIONALIZZAZIONE BUROCRATICA-AMMINISTRATIVA

A fronte delle problematiche teoriche e di quelle applicative poste dalla legge di riforma delle autonomie locali e da quella di riforma del procedimento amministrativo (1. n. 241/90), il profilo della mera interpretazione del dato normativo, che costituisce il compito primario dell'interprete, non sembra esaurire il contenuto più profondo della richiamata legislazione di riforma. Quest'ultima impone, infatti, una lettura per così dire interdisciplinare. A questo scopo necessita, così, una lettura sistematica capace di integrare il dato normativo positivo con la filosofia istituzionale più generale a base di tale legislazione di riforma. In tal modo, da una parte, si potrà cogliere l'attuazione più piena dei principi costituzionali in materia di autonomia locale e, dall'altra, il superamento della tradizionale concezione della legalità, che si esauriva nel mero controllo dei vizi dell'atto-provvedimento amministrativo, per spostarsi verso una tutela che si fa attenta allo stesso profilo procedimentale, ed a quello del conseguimento dei risultati attesi sulla base del conferimento degli stessi (art. 107 del TUEL). Tale contesto, infatti, appare l'unico in grado di fornire una griglia interpretativa più adeguata alla comprensione delle nuove prospettive e delle problematiche poste dall'attuazione della legge di riforma delle autonomie locali (e dalla legge di riforma del procedimento amministrativo), considerate in questa sede, oltre che nel loro contenuto normativo, anche come significative opportunità per introdurre i necessari correttivi nell'attuale rapporto fra pubbliche amministrazioni e cittadini, spesso fortemente critico. A fronte della concezione istituzionale del decentramento politico-amministrativo alla base della riforma dell'ordinamento locale e delle ricadute organizzatorie della I. n. 24 1/90, sembra, così, se non proprio sostituirsi, aggiungersi una nuova considerazione dell'Ente locale. In essa, l'ente territoriale, come istituzione deputata all'attuazione di indirizzi politico-amministrativi che si esauriscono sostanzialmente nell'erogazione dei servizi alla persona e alla comunità locale, viene riguardato - prima dalla legge 5 9/97 ed ora direttamente dal novellato Tit. V Cost. - dall'assegnazione di nuove funzioni e, dunque, di nuovi ruoli nei confronti della comunità locale. Ma, in realtà, oltre e più che di nuove funzioni, si tratta di nuove modalità di svolgimento delle stesse, che sottolineano un ruolo dell'Ente locale mag46


giormente valorizzato rispetto a quello tradizionale inteso come mera modalità organizzatoria dell'autogoverno delle comunità locali. Si tratta di funzioni di compartecipazione all'attuazione dei fini generali della Repubblica e, più in particolare, di quelli relativi ai servizi alla persona ed alla collettività, alla promozione dello sviluppo economico locale e al riassetto del territorio, come risposta alla nuova e forte domanda della società contemporanea con i bisogni e gli interessi che la caratterizzano. Alle difficoltà fin qui registrate dall'amministrazione dello Stato si risponde, così, con forme e modalità nuove che muovono nella direzione del coinvolgimento delle Regioni e dei minori Enti locali unificabili/unificati attraverso procedure di programmazione e di nuove forme di collaborazione fondate su moduli convenzionali e sugli accordi di programma (artt. 24-27 1. n. 142/90) e più di recente, con la riforma regionale, mediante la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà 20 e la previsione (art. 123 Cost.) di un Consiglio delle autonomie con competenza di consultazione fra Regione ed Enti locali, rimesso allo Statuto regionale come contenuto obbligatorio. Tali modalità, tuttavia, hanno difficoltà a diffondersi sia a causa della perdurante uniformità dei modelli amministrativi, sia a causa di una cultura delle burocrazie centrali e locali che sono ancora lontane da una caratterizzazione della amministrazione "per risultati", più che per atti. Tuttavia, non devono nemmeno sottacersi, in materia, i rischi connessi alla vischiosità del sistema amministrativo, i quali potrebbero trovare nel sistema politico-partitico e nella debolezza strutturale della burocrazia pubblica talune delle ragioni non secondarie di un processo di mancata riforma, di inerzia rispetto alle scelte del legislatore di riforma, atteso che non tutte le scelte riformistiche (TUEL e I. n. 241/90) appaiono caratterizzate da reazioni sanzionatorie in caso di mancata attuazione. Tale situazione, che è andata via via evolvendo, ha portato come conseguenza ad una mancata percezione della distinzione esistente fra "responsabilita per le funzioriP e «resporisabilità per la gestione degli interventi . Mentre le prime non possono che riconoscersi di competenza dell'ente pubblico (territoriale o non), le seconde attengono chiaramente all'ambito degli strumenti e, dunque, dell'organizzazione che deve rispondere a finalità e modalità che non possono prescindere da logiche e da "capacità imprenditoriali" mutuate, se non certo dal diritto 21 , dalla prassi cui si richiama l'impresa privata ed ormai da anni sperimentate nell'esperienza amministrativa di altri ordinamenti europei22 . Si vuole dire, in breve, che una ricerca attenta alle modalità per introdurre l'innovazione nelle amministrazioni pubbliche e l'analisi della stessa 47


tematica dell'efficacia e dell'efficienza, con cui viene erogata l'attività e i servizi amministrativi ai destinatari di legge, non può più prescindere dalla considerazione della centralità del profilo organizzativo e di quello procedimentale (con le regole e le culture ad essi relativi). Considerate nel loro contenuto di innovazione amministrativa, infatti, sia la I. n. 142/90 che la I. n. 241/90 non appaiono importanti per la sola ragione di introdurre una modificazione degli assetti dell'organizzazione politica quanto anche per il loro prevedere procedure di semplificazione amministrativa e moduli di organizzazione ispirati all'auto-regolamentazione. Perché sia compiutamente colta la nuova centralità occupata dal concetto di sistema organizzativo, il legislatore di riforma sembra più interessato a definire le finalità dello sviluppo della comunità che non l'assegnazione puntuale delle competenze. Si pensi per tutti, in tal senso, alla filosofia istituzionale ispiratrice dell'art. 13 del TUEL sulle funzioni (del Comune) di rappresentanza della propria comunità, di cui l'ente deve curare gli interessi e promuovere lo sviluppo. Tale tematica rinvia, a sua volta, alla nuova centralità della potestà organizzatoria riconosciuta all'Ente locale e alle significative opportunità di innovazione amministrativa connesse alla figura dirigenziale nell'ambito organizzatono. Ciò non solo per la sua abilitazione a porre in essere atti amministrativi a rilievo esterno quanto per la stessa attenzione del legislatore ai profili procedimentali dell'atto amministrativo come atto che deve produrre effetti gestionali a valenza esterna. In tal senso, il passaggio dall'atto formale all'atto decisionale ed operativo compie la mutazione dalla logica giuridica alla logica di gestione che, tuttavia, non sopprime l'esigenza di compatibilità fra atti formali e logiche produttive, ma impone di ridisegnare e gestire equilibratamente i confini nuovi fra legittimità e risultato dell'azione e della gestione amministrativa ("buon andamento" di cui all'art. 97 Cost.)

Le diverse responsabilità Le conclusioni cui portano le osservazioni fin qui svolte, sia pure nella loro essenzialità, sottolineano una ulteriore necessità. Innanzitutto, quella dell'imputazione delle responsabilità che in uno Stato rappresentativo compete alla classe politica; in secondo luogo, e nell'ambito della preparazione e dell'attuazione della decisione politica, la responsabilità sulle modalità più efficaci da prevedersi per lo svolgimento di tale diversa e distinta responsabilità 23 . Non trascurando, a tale proposito, come le acquisizioni della scienza dell'amministrazione abbiano finora dimostrato la natura complessa, di tipo circolare più 48


che per ricaduta, del processo decisionale 24 . Da tali analisi, in breve, risulta fortemente sottolineata la funzione burocratico-dirigenziale, la quale non può ritenersi come un'attività meramente esecutiva di fini posti da altri soggetti. Ciò appare particolarmente provato quando si pensi allo svolgimento di tale funzione nel contesto dei nuovi compiti dell'amministrazione locale, secondo una tendenza che ormai è ampiamente diffusa in tutto il sistema autonomistico, benché particolarmente sottolineata nell'ambito degli enti territoriali di maggiori dimensioni, con peculiare riferimento alle funzioni attinenti la pianificazione territoriale e la gestione del territorio. In tale contesto, che si coniuga, più in generale, con una forte tendenza evolutiva nell'amministrazione pubblica verso forme di tipo negoziale-contrattuali (administration by contract), da una parte, e con un processo verso forme di deregulation dell'attività amministrativa, dall'altra, si apre uno spazio significativo per la dirigenza amministrativa, che è funzione anche della capacità dell'Ente locale a proporsi come garante effettivo, oltre che dell'autogoverno della propria comunità, dell'efficace attuazione dei fini amministrativi di competenza locale 25 Analisi omologa deve farsi sulle prospettive dell'innovazione nell'organizzazione amministrativa a partire dalle opportunità offerte dalla potestà organizzatoria e dalla legislazione di riforma del procedimento amministrativo, se saranno assunte, nella prassi, oltre che come vincolo, come occasione di valorizzazione della funzione pubblica locale e di sperimentazione di moduli di semplificazione amministrativa e di apertura del procedimento alla partecipazione degli interessi singoli e collettivi. Le scelte fin qui operate dal legislatore nazionale, soprattutto a partire dal d.lg.vo n. 29/93 (e successive modifiche e integrazioni) e gli effetti prodotti dalla loro attuazione, danno ragione dei giudizi più preoccupati che sono stati espressi dai più attenti studiosi della materia. C'è da domandarsi, a buona ragione, se può bastare una legge a fondare una dirigenza degna di questo nome (sia a livello nazionale come a quello locale) e con essa una modalità diversa di sperimentare una riforma nell'organizzazione degli uffici che risponda alle finalità dell'efficienza e dell'efficacia oltre che, naturalmente, della legalità e della trasparenza. Se dall'analisi del quadro generale scendiamo ora alle scelte operate dal legislatore di riforma, è da osservare che, unitamente al potenziamento dell'autonomia statutaria, alla stabilizzazione della forma di governo, la scelta fondamentale (potremmo dire strategica) adottata dal legislatore di riforma delle autonomie locali (TuEL/2000) consiste nella netta separazione fra la funzione relativa all'elaborazione e all'assunzione delle scelte politiche, che è di competenza .

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degli amministratori elettivi, e la responsabilità delle scelte gestionali connesse alla loro attuazione, che è di spettanza dei dirigenti. Si vuole in tal modo recidere una delle cause che fin qui aveva determinato confusione di competenze, espropriazione da parte della classe politica delle funzioni burocratico-gestionali e con esse la tendenza, che tuttora caratterizza le amministrazioni (locali come anche centrali), al condizionamento del processo decisionale, che è ragione non secondaria della diffusione del clientelismo nel sistema politico locale nonché dei più rilevanti ed ulteriori limiti registrati in materia. A seguito di tali scelte legislative, il dirigente locale assume uno spazio istituzionale proprio (art. 511. n. 142/90), di cui porta la competenza e di cui è "direttamente" responsabile. C'è da chiedersi se questa costruzione dei rapporti fra organi politici e strutture amministrative non sia stata completamente capovolta dalla nuova filosofia istituzionale dei rapporti fra Sindaco e dirigenti affermata dalla più recente legislazione di riforma (1. n. 8 1/93, 1. n. 127197) come, più in generale, dalla nuova disciplina di riforma del rapporto di pubblico impiego (1. n. 421/92 e d.lg.vo n. 29/93 e succ. mod. e integr., ora coordinato nel d.lgs. n. 165/2001) 26. Ne consegue che, pur nel rispetto dei criteri di riparto dei poteri normativi fra Stato ed Enti locali secondo il principio di cdmpetenza, la potestà statutaria dell'Ente locale è risultata fin qui cedevole rispetto all'intervento dileggi statali disciplinanti materie già regolate dallo statuto. A tale quadro di sostanziale precarietà della disciplina statutaria locale, si aggiunge ora la nuova previsione costituzionale di cui all'art. 114, lI co., Cost., secondo cui "i Comuni, le Province.., sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione". Tali princIpi vanno certamente individuati fra quelli espressamente individuati nell'art. 117, Il co., Cost., soprattutto nella lettera p) e nella lettera m), nonché nelle previsioni costituzionali di cui agli artt. 19 e 120 Cost. (soprattutto 11 co.). Né bisogna, inoltre, trascurare i rischi, non astratti, della presente fase costituente degli Enti locali, caratterizzata, in parte, dall'inerzia di molti enti territoriali nel dotarsi di regolamenti capaci di disciplinare nel dettaglio i profili della innovazione affermata negli statuti (partecipazione democratica, razionalizzazione negli organi di governo e modernizzazione dell'apparato amministrativo) e, dall'altra, da un movimento normativo in controtendenza rispetto alle positive innovazioni del TUEL, che muove in una direzione che è di evidente compressione dell'autonomia dell'Ente locale (1. 421192 e d. l.vo 25193 e SUCC. rnod. e integr.), evidenziando il rischio di un processo di ricentralizzazione e di uniformismo amministrativo negli Enti locali maggiore di 50


quello conosciuto fino al varo della I. n. 142/90. A tale quadro normativo, già di per sé complesso, si aggiungono le novellate disposizioni costituzionali in materia regionale e locali, che hanno determinato e vieppiù determineranno una "turbolenza" normativa e con essa possibili ritardi attuativi.

Una pace" realizzata In conclusione, l'analisi delle linee istituzionali della riforma delle autonomie locali porta ad osservare che, pur in presenza di vincoli non certo irrilevanti, la scelta del legislatore di riforma costituisce un importante passo, innovativo, nella direzione della fondazione di un sistema autonomistico fondato, da un parte, e come si è detto, sulla previsione di una organizzazione degli organi politici con limitati ma importanti spazi normativi e, dall'altra, da una dirigenza locale e della razionalizzazione amministrativa (organizzatoria e procedimentale), che si ispira ai più moderni principi della "razionalità di scopo" rispetto alla tradizionale concezione della mera legalità amministrativa. Questa, infatti, non viene più concepita come mero seguito procedurale prefissato in via generale e definitivo o come conseguenza connessa a decisioni di riorganizzazione degli uffici dell'Ente locale, secondo criteri di rigidità e di uniformità sul territorio nazionale. Essa viene concepita come una scelta attinente "all'organizzazione del lavoro", "un ruolo di attuazione degli obiettivi indicati dagli organi di governo e di collaborazione con questi nella formulazione degli obiettivi stessi" 27 . Agli stessi principi di flessibilità e di responsabilizzazione della organizzazione degli organi politici e di quelli dirigenziali risponde l'altro principio cui si ispira la legge di riforma. L'Ente locale può dotarsi, infatti, secondo la nuova concezione introdotta nell'amministrazione locale, di nuove forme di copertura dei posti di responsabilità dei servizi o degli uffici e di forme di collaborazione con esperti privati ad alto contenuto di professionalità, la cui consulenza può essere acquisita all'ente con contratti a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente, di diritto privato, se lo statuto dell'ente avrà operato una scelta in tale direzione e, nel caso degli enti di minori dimensioni, se le condizioni di equilibrio di bilancio lo consentano. In una fase in cui sono ancora pienamente attuali le analisi del Rapporto Giannini e del Rapporto Cassese sulla pubblica amministrazione, potrebbe forse non apparire fuori luogo, per sottolineare la complessità del problema affrontato, concludere questa riflessione con le parole di M. S. Giannini, ministro pro tempore per la Funzione pubblica, profondo conoscitore di questo pianeta e suo forte censore. Con queste parole M. S. Giannini concludeva la sua 51


indagine sui principali problemi della pubblica amministrazione italiana (centrale e locale) e sui rimedi che egli suggeriva: revisioni di tecniche, riordinamenti, ristrutturazioni, riforme di pubbliche amministrazioni, da sole, non basteranno; occorrerà che siano accompagnate da modernizzazione delle leggi regolative dell'azione amministrativa: sono due le condizioni per riportare la pace tra pubbliche amministrazioni e cittadini. La pace, non la fiducia, perché questa non dipende da leggi, e non si avrà finché non sia cancellata da una diuturna àpera illuminata di uomini l'odierna figura dello Stato: per i cittadini esso non è un amico sicuro e autorevole, ma una creatura ambigua, irragionevole, lontana, ogni contatto con la quale fa solo ripetere: je ne sais de tout temps quelle injustepuissance, laisse le crime en paix etpursuit l'innocence' 28 A piii di venti anni di distanza e alla luce delle importanti riforme intervenute, possiamo ragionevolmente convenire che la "pace" di cui ci parla Giannini sia realizzata. Ma, che dire della "fiducia"? .

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'Sul punto cfr., fra gli altri, AA.Vv. (a cura di S. Gmbino, G. D'Ignazio, G. Moschella), Autonomie locali e rifirme amministrative, Rimini, 1997 e nell'ampia bibliografia, almeno, F. CASTIELLO, Il nuovo modello di amministrazione, Rimini, 1998. 2 Quasi la metà dei 10.800 Comuni italiani è sotto 13.000 abitanti e solo l'l% supera i 60.000 abitanti. Per tutti, fra gli altri, cfr. T. GR0PPI, "Le régionalisme italien à la fin des années quatrevingt-dix: un Etat régional à tendance municipale?", Relazione presentata al Convegno Le régionalisme en Italie et en Espagne, Paris, Maison des Sciences de l'homme, 213 luglio 1999. ' Secondo cui "le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane Regioni e Stato Secondo cui "Stato, Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli ed associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". 6 Sul punto, cfr. C. PINELLI, L'ordinamento re-

pubblicano nel nuovo impianto del Titolo V su "Forum-on line Aic ' A. BARBERA, si veda Scompare l'interesse nazionale, su "Forum on-line" di (<Quaderni Costituzionali», 2001. ' Su questo tema il dibattito è stato molto ampio a partire dalla posizione immediatamente espressa da A. BARBERA nel saggio Chi è il custode dell'interesse nazionale?, in «Quaderni Costituzionali«, 2001, n. 2, p. 345 Ss. (anche su Forum-on line ... cit.), Diverse posizioni, tutte criticamente differenziate, anche rispetto alla tesi di Barbera, sono successivamente state assunte da R. Tosi (A proposito dell'interesse nazionale, in «Quaderni costituzionali» 1/2002, p. 86 ss.), da R. B1N (L'interesse nazionale dopo la rifi.rma: continuità dei problemi, discontinuità della giurisprudenza costituzionale, in «Le Regioni», 2001, n. 6, p. 1213 ss.) ed anche, parzialmente, da A. ANZON (Un passo indietro verso il regionalismo "duale' su "Forum-on line", Aic).

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Cfr. P. VIRGA, I nuovi princìpi costituzionali non possono abrogare per implicito le disposizioni delle leggi previgenti, in giust.it, Articoli e Note, 2001, n. 10. Sul punto adde T. MELE, La rfòrma costituzionale del Titolo V della seconda parte della Costituzione: gli effetti sull'ordinamento, in giust.it, Articoli e Note, 2001, n. 11. 9 "Il nuovo assetto costituzionale non comporterà alcuna implicita abrogazione delle norme in materia, ma la loro perdurante vigenza, in attesa o che intervenga una esplicita pronuncia da parte del giudice delle leggi, a seguito di giudizio incidentale di legittimità costituzionale, ovvero che l'autonomia prevista nei riguardi degli Enti locali trovi espressa attuazione con apposite norme regionali che diano applicazione ai nuovi principi costituzionali. E solo in quel caso potrà parlarsi infatti di abrogazione implicita per incompatibilità" (cfr. G. VIRGA, I nuovi principi ... cit.), cui adde anche G. RoLi, L'autonomia dei Comuni e delle Province, in AA.Vv. (a cura di T. GR0PPI e M. OuvEui), La Repubblica delle autonomie, Torino, 2002. 0 Così A. MARZANATI, L'organizzazione di governo del Comune, Milano, 1990, p. 108; AA.Vv. (a cura di S. Gambino, G. D'Ignazio, G. Moschella), Autonomie locali e ... cit. 1 Cfr. L. PEGORARO, Gli statuti dei Comuni, Rimini, 1992 e in senso fortemente "comunitarista" A. PiRAiNo, Lo statuto: fonte primaria dell'ordinamento comunale, in A<.Vv., Gli statuti comunali e la società civile, Bergamo, 1991. 12 Così anche S. MERLiNI, Comuni e forma di governo. Elezione diretta dei sindaci e trasformazione del princxic di autonomia locale, in «Quaderni costituzionali», 1986, p. 69. 13 Nell'ampia bibliografia sul punto cfr., almeno, S. GAMB1N0 e P. STORCHI, Governo del Comune e statuti, Rimini, 1992 e L. PEGORARO, Gli statuti dei Comuni, Rimini, 1992. 14 Cfr. A. MARZANATI, L'organizzazione di governo ... cit., p. 108. 5 Sia consentito rinviare sul punto alle nostre due ricerche, Sistemi elettorali e governo locale, Roma 1991, nonché L'organizzazione del gover53


no locale. Esperienze a confronto (Italia, Spagna, RFT, Gran Bretagna, Francia, Austria, Usii), Rimini, 1992. 16 A cui si sono aggiunte le ulteriori decisioni parlamentari che con la I. n. 41511993 hanno modificato in alcuni punti la I. n. 81/93, con particolare riferimento alla data di convocazione e di svolgimento della prima seduta del Consiglio comunale, alla rappresentanza maschile e femminile nelle liste dei candidati, al regime delle dimissioni e della relative surroghe alla carica di consigliere ed, infine, con un completamento della riforma ad opera della recente I. n. 265/1999. 17 Sul punto cfr., fra gli altri, anche, G. MoSCHELLA, La forma del governo regionale e locale nell'ordinamento italiano, in AA.Vv. (a cura di S. Gambino), L'organizzazione del governo locale, Rimini, 1992; P. PINNA, La legge di ri,fi.rma delle autonomie locali e il diritto costituzionale, in «Le Regioni», 1992, 4; P. BARRERA, La nuova legge elettorale per i Comuni e le Province, Roma, 1993; AA.Vv. (a cura di A. Barbera), Elezione diretta del sindaco, Rimini, 1993; M. ScuDIERo, L'elezione diretta del sindaco tra riforme istituzionali e trasformazioni del sistema politico, editoriale a «Le Regioni», 1993, 1; A. MARZANATI in AA.Vv. (a cura di V. Italia e M. Bassani), L'elezione diretta del sindaco, Milano, 1993, G.C. ROLLA e altri, L'ordinamento dei Comuni e delle Province, Milano, 1993. 18 Una figura che appare, come si è fatto rilevare, una sorta di Giano bfonte, connotandolo le relative funzioni attribuitegli dalla legge sia su un versante eminentemente politico sia su uno marcatamente amministrativo: il "Sindaco-politico" e il "Sindaco-amministrativo". 19 Se alla prima figura rispondono, infatti, le norme della modificata legislazione elettorale, con la diretta investitura del Sindaco da parte del corpo elettorale e, dunque, con il raccordo che essa produce (in modo automatico nei Comuni fino a 15.000 ab. ed in modo solo eventuale nelle altre fasce di Comuni) fra Sindaco e maggioranza

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consiliare, alla figura del "Sindaco-amministratore" rispondono gran parte delle norme innovative della 1. 81193 in materia di poteri del Sindaco e di rapporti con la Giunta, con la dirigenza amministrativa e con il Consiglio. 20 Così M. CAMMELLI, Eletto dal popolo: il Sindaco fra ruolo nuovo e vecchi poteri, in Il Mulino, 1993. 21 Nell'ampia bibliografia sia consentito di rinviare sul punto anche al mio Amministrazio-

ne e contratto. Trasformazioni nell'organizzazione e nell'azione amministrativa in Francia, in «Il diritto dell'economia», 1992, n. 2. 22 Per un approfondimento ditale problematica cfr. G. Coiso, Dirigenza negli Enti locali, in «Reg. gov. loc.», 1990, 4, p. 534 Ss.. 23 Fra gli altri, sul punto, cfr. anche il nostro Dirigenza pubblica e innovazione amministrativa, Rimini, 1992. 24 Per un approfondimento dei problemi connessi a tale questione cfr. M. CAMMELLI, Nuove professionalità e innovazione amministrativa: grandi disegni e piccoli passi, in «Confronti», 1986, nov.-dic., p. 24 ss.. 25 Oltre all'op. ult. cit. di M. Cammelli cfr. sul punto anche G. CoRso, "Dirigenza ... cit., p. 513 e fra gli studiosi di scienza dell'amministrazione G. FREDDI, La pubblica amministrazione: perché funziona in modo così deludente, in AA.Vv. (a cura di G. Urbani), Dentro la politica, Milano, 1991. 26 Sul punto, nella vasta bibliografia, cfr. almeno S. CASSESE, 11 sistema amministrativo italiano, Bologna, 1983 e, più di recente, AA.Vv. (a cura di C. AMIRANTE), La contrattualizzazione dell'azione amministrativa, Torino, 1993. 27 Sul punto cfr., fra gli altri, V. OrrAvIAr'o, Rilievi in tema di dirigenza di Comuni e Province, in «Le Regioni», 1992. 28 Cosi L. VANDELLI, Ordinamento delle autonomie locali, Rimini, 1990, p. 279. 29 Nel Rapporto sui principali problemi dell'amministrazione dello Stato (trasmesso alle Camere il 16 novembre 1979).


Criteri di organizzazione dei "gruppi comunali". Note per un vademecum di Luca Coscì

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a anni è in atto un processo di riforma della pubblica amministrazione diretto, tra l'altro, a qualificare il principio costituzionale del buon andamento in termini di efficacia, efficienza ed economicità dell'attività e dell'azione amministrativa. Tra gli obbiettivi principali di questo processo di riforma deve considerarsi quello della razionalizzazione e ristrutturazione degli apparati organizzativi delle pubbliche amministrazioni, al fine di produrre risultati migliori a favore della cittadinanza con i minori costi possibili. Il processo di recupero complessivo di efficienza dell'azione amministrativa è risultato ancora più urgente e necessario per gli Enti locali in relazione ai rigidi obbiettivi posti dal Patto di stabilità e al progressivo, e sempre più rilevante, incremento dei margini di autonomia finanziaria dei Comuni che ha generalmente indotto una maggiore responsabilizzazione nelle dinamiche di spesa. IL QUADRO NORMATIVO

In questo contesto di forte spinta verso l'innovazione organizzativa, la legge finanziaria 2002 ha previsto che la realizzazione di economie di spesa ed il miglioramento dell'efficienza gestionale delle pubbliche amministrazioni debbano essere perseguiti anche attraverso azioni dirette ad attuare l'esternalizzazione dei servizi, nell'intento di svolgere attività già gestite in economia tramite soggetti terzi. In modo specifico, l'art. 29 della L. 448/2001 ha autorizzato, tra l'altro, le pubbliche amministrazioni, "anche in deroga alle vigenti disposizioni", a costituire "soggetti di diritto privato ai quali affidare lo svolgimento di servizi svolti in precedenza", a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione. L'Autore è Funzionario del Comune di Livorno. 55


La stessa Legge Finanziaria ha inoltre introdotto nell'ordinamento, con le disposizioni dell'art. 35 della L.448/2001, norme in materia di proprietà pubblica delle reti e degli impianti per la gestione di servizi pubblici aventi rilevanza industriale, che potranno comportare, nel breve periodo, un'accentuata diversificazione delle partecipazioni societarie comunali.Dalla lettura congiunta dai commi 2 e 13 del nuovo art. 113 TUEL emerge infatti che, ad evidente tutela della concorrenza per il mercato, gli Enti locali non possono cedere la proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinati all'esercizio dei servizi pubblici a rilevanza industriale, salvo conferirne la proprietà a società di capitali di cui detengono la maggioranza, che è incedibile. Tali società pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio o, ove previsto dalla normativa di settore, a disposizione dei gestori, a fronte di un canone stabilito dalla competente Autorità di settore o dagli Enti locali. Alla società suddetta gli Enti locali possono anche assegnare, qualora la normativa di settore ne preveda la facoltà di separazione, la gestione delle reti, nonché il compito di espletare le gare per l'affidamento delle attività di erogazione dei servizi. Ai sensi del comma 9 dello stesso art. 35, gli Enti locali, che alla data dell'entrata in vigore della legge finanziaria detengano la maggioranza del capitale sociale delle società di gestione proprietarie anche delle reti e degli impianti, provvedono ad effettuare, entro un anno, lo scorporo delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, conferendone la titolarità ad una società avente le caratteristiche come sopra definite. È ampio il dibattito sull'art. 35. Si parla delle sue antinomie e insufficienze. Non si vuole qui discuterne quanto assumerlo come prova e conferma, comunque, di una tendenza. In estrema sintesi, l'attivismo delle amministrazioni comunali nei diversi settori dello sviluppo sociale, economico e culturale delle comunità cittadine, il crescente processo di esternalizzazione della gestione operativa di parte dei servizi comunali e le formule di gestione societaria del patrimonio infrastrutturale previste dalla vigente normativa in materia di servizi pubblici locali aventi rilevanza industriale comportano l'incremento del numero e della varietà delle partecipazioni dei Comuni in enti ed organismi di diritto pubblico e privato e in società di capitali. Questo significativo e complesso processo di riorganizzazione crea le condizioni per una più efficace ed economica gestione delle attività in alcuni importanti settori del governo comunale e configura il Comune co56


me una sorta di holding pubblica alla guida di un sistema articolato di enti controllati o partecipati ramificato sul territorio. In questo contesto generale, si pone tuttavia ai Comuni il problema di come definire gli assetti organizzativi che -assicurino l'efficacia della gestione di quello che può essere definito il "gruppo comunale", perseguendo al contempo generali obiettivi di razionalità economica e finanziaria. Ciò che rende strategicamente rilevante il governo di questi processi di riorganizzazione delle gestioni dei servizi, oltre alle necessità di recupero di efficienza ed economicità sopra richiamate, è d'altro canto anche l'obiettivo sempre più sentito di attrezzare i sistemi comunali alla concorrenza nazionale ed internazionale di altri sistemi territoriali, creando le condizioni favorevoli allo sviluppo economico e sociale della comunità. CRITERI DI ORGANIZZAZIONE DEL "GRUPPO COMUNALE"

Nel contesto delle linee di tendenza sopra sommariamente tratteggiate, la strategia complessiva di organizzazione degli assetti di governo e gestione dei servizi sembra richiamare con sempre maggiore insistenza la necessità di: potenziare le funzioni di programmazione, governo strategico e controllo dei servizi pubblici da parte delle amministrazioni comunali, anche in forma associata; distinguere in modo netto le funzioni di programmazione, regolazione e controllo dei servizi, alle quali il Comune è istituzionalmente preposto, dalla gestione delle partecipazioni negli enti gestori; superare la frammentarietà delle gestioni dei servizi, definendone gli ambiti territoriali di intervento a carattere sovracomunale, ed eventualmente ricorrendo ad istituti associativi tra gli Enti locali al fine di dare reale efficacia all'esercizio delle funzioni amministrative o delle attività gestionali. Le dinamiche di trasformazione degli assetti organizzativi interni ai Comuni si sono caratterizzate negli ultimi anni per il graduale passaggio da una struttura di natura funzionale ad una di natura divisionale, nella quale è strutturata la gestione autonoma delle risorse finanziarie, umane e strumentali assegnate. I processi evolutivi sopra richiamati, ed in modo specifico la tendenza alla esternalizzazione dei servizi, sviluppano ulteriormente fino all'estremo limite questa dinamica storica di evoluzione organizzativa, caratterizzando il Comune quale ente istituzionale di governo a cui 57


competono funzioni di indirizzo, controllo e vigilanza riguardo all'esercizio di servizi, la cui gestione è invece affidata ad una pluralità di soggetti gestori istituzionalmente distinti. I criteri di organizzazione del gruppo comunale assumono cioè, in questa fase storica, significativi elementi di innovazione, rispondendo alla necessità di attrezzare un'adeguata strumentazione di governo per lo sviluppo dei servizi gestiti da soggetti terzi entro un disegno unitario di indirizzo e programmazione predisposto dal Comune. D'altro canto, la sempre più ricorrente natura civilistica dei soggetti gestori di servizi, a cui il Comune partecipa, profila uno scenario nel quale, all'ampia autonomia imprenditoriale o organizzativa che l'ordinamento riconosce a tali enti, corrisponde un ruolo dell'amministrazione comunale che proprio per la sua natura istituzionale non può essere automaticamente assimilato a quello di qualsiasi altro socio privato, considerate le rilevanti implicazioni di natura pubblicistica, in riferimento soprattutto alla eterogeneità dei fini di interesse pubblico e ai doveri di informazione e trasparenza dell'attività amministrativa. Considerata la rilevanza del processo per come sopra tratteggiato e alla luce, peraltro, della consolidata ed avanzata esperienza di numerose municipalità, si può pertanto tentare di definire alcuni generali criteri di organizzazione del gruppo comunale, intendendo per tale quello costituito, oltre che dagli organi o enti direttamente strumentali, quali Istituzioni o Aziende speciali, da consorzi, aziende consortili, società di capitali, associazioni o fondazioni di cui l'amministrazione comunale detiene la maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria ovvero dispone delle condizioni sufficienti ad esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria o nell'organo esecutivo.

Govio

E GESTIONE DELLE FUNZIONI COMUNALI

Priorità. L'amministrazione comunale ha il compito di definire le strategie e di esercitare il ruolo di governo e direzione unitaria del gruppo comunale nel rispetto dell'autonomia degli organismi, degli enti e delle società da essa controllate. A tal fine è necessario che gli organi dei soggetti componenti il gruppo perseguano obiettivi e strategie che rispondono ad un generale disegno unitario e coordino, conseguentemente, le iniziative di maggior rilievo. Perché ciò possa risultare possibile e praticabile è necessario che l'Am58


ministrazione comunale eserciti il controllo sulle proprie società tenendo in debito conto delle seguenti priorità. L'esperienza ne suggerisce tre: l'armonizzazione delle politiche di sviluppo aziendale con gli indirizzi generali definiti dal programma di governo dell'amministrazione, il che comporta monitoraggio e verifica periodica dei processi; definizione delle politiche del gruppo comunale nell'ambito di una trasparente concertazione con le organizzazioni soc-iali e di categoria al fine di contribuire ad un più alto livello di coesione sociale sul territorio; adeguata integrazione organizzativa dei soggetti componenti il gruppo, al fine di superare le diseconomie prodotte dal frammentario utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie. Un assetto organizzativo interno alla macchina comunale strutturato sulla base di un modello a matrice che distingue la competenza delle funzioni tra uffici di linea e di staif, si ritiene possa efficacemente rispondere alle finalità del sistema.

Organizzazione. Agli uffici comunali di linea, competenti per materia in relazione al settore dei servizi pubblici locali interessati ed espressamente indicati con atto di organizzazione potrebbe essere attribuita la responsabilità delle seguenti funzioni: gestione dei contratti di servizio; controllo tecnico sui servizi erogati o sulle attività prodotte dalle società controllate; la liquidazione delle fatture a corrispettivo degli stessi servizi. All'Ufficio comunale di staff potrebbe invece essere attribuita la responsabilità delle seguenti funzioni: cura dei rapporti istituzionali con le società controllate; tenuta dell'archivio informatico del gruppo comunak, istruttorie relative alle modifiche statutarie; cura delle procedure per la dismissione dei pacchetti azionari; controllo sull'andamento della gestione economica e finanziaria; analisi dei bilanci delle società controllate; coordinamento istruttorio per la definizione delle parti del bilancio comunale di entrata e di uscita relative ai rapporti finanziari con le società controllate; istruttorie relative a tutte le altre iniziative di governo del gruppo nel suo complesso. Nel contesto organizzativo così immaginato, il coordinamento tra le attività di linea e di staif dovrebbe essere svolto dagli organi di direzione generale del Comune. 59


DIsMIssIoNI AZIONARIE E SCELTA DEL SOCIO PRIVATO

Nel presente contesto storico, la definizione di una compiuta strategia di riassetto e razionalizzazione del sistema delle partecipazioni comunali, deve tener conto di alcune esigenze fondamentali. Innanzitutto, c'è la necessità di semplificare il sistema attraverso l'aggregazione settoriale e funzionale delle stesse partecipazioni. In secondo luogo, è opportuno verificare se permanga nel tempo la rilevanza strategica attribuita, inizialmente, alle partecipazioni. Ciò alla luce delle dinamiche di sviluppo locale e della identificazione degli interessi pubblici ritenuti prioritari alla luce del programma politico dell'amministrazione. Di conseguenza, sorge l'esigenza di valutare la possibilità di dismettere le quote di capitale detenute, stimandone la convenienza alla luce delle dinamiche del mercato di settore. Infine, va considerata la finalizzazione delle risorse finanziarie che la dismissione delle partecipazioni smobilizza a favore del bilancio comunale. Si tratta, con chiara evidenza, di un processo di trasformazione complesso e strategicamente rilevante, per il corretto governo del quale occorre un quadro istituzionale ben definito sulla base dei seguenti criteri: uno: chiara identificazione delle sfere di competenza tra Consiglio comunale e Giunta comunale, al fine di garantire la condivisione e la coerenza generale degli interventi; indicando, nel primo, l'organo competente all'approvazione del Programma generale di riassetto e dismissione delle partecipazioni e, nel secondo, l'approvazione dei singoli progetti o delle iniziative operative; due ricorso agli istituti di cooperazione orizzontale tra Enti qualora si ritenga che una corretta gestione dei servizi imponga alle attività una dimensione sovracomunale; tre indicazione di un unico centro di imputazione istruttoria all'interno dell'amministrazione, al fine di garantire organicità alla predisposizione degli interventi e degli atti; quattro: predisposizione, da parte dei Servizi Finanziari, del bilancio consolidato del gruppo comunale (Amministrazione comunale, Istituzioni, Aziende speciali e consortili, Società controllate), al fine di poter valutare, anche attraverso simulazioni, gli effetti economici e finanziari delle iniziative di riorganizzazione; Cinque-, semplificazione delle procedure interne, rilevato che la tempestività nella elaborazione programmatica e progettuale rappresenta la condi60


zione di maggior rilievo per il buon esito del processo di riorganizzazione dei servizi comunali. Riguardo alle modalità attraverso le quali vengono gestite le procedure di dismissione azionaria, tenuto conto delle disposizioni vigenti, dei prevalenti orientamenti giurisprudenziali e della consolidata prassi dei Comuni, si può ritenere, in linea di massima che la cessione di azioni o quote, anche in parte minoritaria, di società affidatarie in via diretta di servizi pubblici locali, debba avvenire tramite procedure ad evidenza pubblica e, comunque, nel rispetto del DPR 533/96 qualora la dismissione comporti il passaggio del controllo della società al capitale privato. Nelle società non esercenti i servizi pubblici, o comunque non affidatarie in via diretta di servizio pubblico, l'alienazione di azioni o quote si ritiene invece possa avvenire in accordo con le procedure di cui alla legge 474/94, che disciplina le "I\Torme per l'accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni " La scelta del socio privato in società che operano in settori di servizio pubblico soggetti per legge all'espletamento di gara pubblica per l'affidamento della gestione, può motivatamente avvenire anche a trattativa privata. Sulla base di un unanime orientamento, la motivata alienazione di azioni o quote a favore di enti pubblici non economici è ritenuto non comporti il ricorso a procedure selettive ad evidenza pubblica. In questo ambito acquista peraltro una delicata rilevanza il tema della natura e dei modi attraverso i quali i Comuni stipulano accordi con altri soci partecipanti alle compagini delle società controllate o partecipate. Nel merito si ritiene che, nel rispetto del generale principio di trasparenza e pubblicità dell'azione amministrativa, gli accordi parasociali con soci privati possono essere sottoscritti solo tramite atto pubblico e previa approvazione con atto deliberativo della Giunta comunale. Gli accordi con soci pubblici istituzionali sono invece assunti, in accordo con l'ordinamento degli Enti locali, nella forma della convenzione pubblicistica. ESERCIZIO DEL POTERE DI CONTROLLO

La regolamentazione dei rapporti tra il Comune e le società del gruppo è finalizzata al corretto svolgimento dei servizi affidati e degli incarichi conferiti. 61


Se per le aziende speciali e consortili la disciplina di tali rapporti è espressamente ed esclusivamente normata da disposizioni di natura pubblicistica (TUEL, Statuto comunale, Statuto dell'Azienda), per le società di capitali la disciplina è desumibile soltanto dall'inderogabile quadro generale definito delle norme civilistiche in materia societaria. Da più parti ci si è quindi interrogati sui modi e le forme attraverso le quali un Comune possa disciplinare l'esercizio delle funzioni di indirizzo che sostanziano il controllo, tenuto conto che la partecipazione societaria detenuta da un Ente locale non può che essere subordinata ad un vero e proprio vincolo di strumentalità al fine pubblico, ovviamente nel rispetto del generale principio di efficienza ed economicità. Il Consiglio di Stato (V sezione, sentenza n. 2300 del 30.04.2002) si è chiaramente espresso nel senso di rilevare che comunque "la funzione di controllo, che la prevalenza del capitale pubblico locale è destinata a esplicare, è rivolta alla partecipazione societaria pubblica, non anche come ruolo di controllo diretto sulle attività e iniziative dei singoli soci". La cooperazione tra Ente locale e soggetto privato nell'ambito della compagine sociale ha quindi natura meramente negoziale ed in questo ambito lo stesso ente non ha facoltà di esercizio di alcun potere autoritativo. Facendo riferimento alla qualificazione di cui all'art. 2359 c.c., "sono considerate società controllate: 1) le società in cui un'altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria; 2) le società in cui un'altra scoeità dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; 3) le società che sono sotto influenza dominante di un'altra società in vista di particolari vincoli contrattuali con essa"; quindi, si ritiene, che i Comuni singoli o associati possono esercitare il controllo sulle società esercenti servizi in due modi: disponendo di voti sufficienti a esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; esercitando un'influenza dominante in virtù di particolari vincoli contrattuali. Più precisamente, si ritiene che il controllo derivante dalla prevalenza del capitale pubblico può essere operativamente in vari modi che non sono fra loro alternativi ma possono combinarsi. Innanzitutto, è importante il rapporto fiduciario che lega gli amministratori delle società di nomina comunale al Sindaco. In secondo luogo, è elemento del controllo l'approvazione da parte del Sindaco o di un suo delegato degli atti fondamentali della società nelle adunanze ordinarie o straordinarie dell'Assem62


blea. Su un piano più strutturale, legge e prassi portano alla necessità di definire un contratto di servizio pubblico a disciplina dell'erogazione dei servizi che la società affidataria è tenuta a svolgere. A tale contratto può eventualmente accompagnarsi un contratto di programma. Come noto l'art. 50, comma 8 del TUEL prevede espressamente, tra le competenze del Sindaco, la nomina, la designazione e la revoca dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende ed istituzioni. Nel caso specifico delle società a capitale misto pubblico-privato, lo statuto della società può prevedere, oltre alla nomina assembleare degli amministratori, anche la nomina diretta da parte dell'ente pubblico partecipante di uno o più amministratori o sindaci revisori, in attuazione di quanto disposto dall'art. 2458 c.c. In quest'ultima ipotesi la nomina, che è di esclusiva competenza del Sindaco, assume la forma di un atto pubblico avente rilevanza nella sfera societaria e può contenere, quindi, le finalità generali del mandato e le condizioni che presuppongono l'eventuale atto di revoca. Il mandatario, in questo ambito, è chiamato ad accettare formalmente il mandato e le eventuali condizioni ad esso correlate tramite sottoscrizione. Con le modificazioni ed integrazioni al TUEL operate dall'art. 35 della L. 448/2001, il contratto di servizio, già espressamente previsto nel quadro ordinamentale previgente, è venuto ad assumere una funzione ancor più rilevante ed estesa. Il comma 11 del nuovo art. 113 prevede che i contratti di servizi disciplinino i rapporti degli Enti locali con le società di erogazione dei servizi pubblici di rilevanza industriale e con le società di gestione delle reti e degli impianti e che lo schema di tale contratto sia allegato al capitolato di gara per l'affidamento del servizio. Il comma 5 dell'art. 113 bis dispone, inoltre l'obbligatorietà dei cpntratti dei servizi a disciplina dei rapporti tra l'ente affidante ed il soggetto gestore di servizi pubblici privi di rilevanza industriale, incluse anche le associazioni e le fondazioni partecipate. o promosse dagli Enti locali per la gestione di attività culturali e del tempo libero. Altre interessanti indicazioni riguardo alla possibilità di esercitare un'influenza dominante anche in assenza del controllo del pacchetto azionario di maggioranza, possono essere tratte dal DPR 533/96 recante la disciplina delle società miste a prevalente capitale privato, il quale, al comma i dell'art. 5 prevede che "i rapporti tra l'ente o gli enti pubblici e i soci privati sono regolati, all'atto della costituzione della società o con apposite 63


convenzioni, in modo da assicurare il corretto svolgimento del servizio e la permanente verifica della conformità dell'assetto societario all'interesse pubblico alla gestione del servizio, prevedendo anche cause di scioglimento del vincolo sociale". C'è da avvertire, a questo punto, che i vari modi di esercitare il potere di controllo vengono, di fatto, calibrati sui casi concreti. Vale, comunque, soffermarsi sull'uso del contratto di programma e su altre forme di rafforzamento del potere di controllo.

Il contratto di programma Le Linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità, definite dalla delibera CIPE del 24 aprile 1996, in attuazione di quanto disposto dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537, individuano nel contratto di programma un valido strumento per stabilire, tra l'altro: precise tappe obbligatorie di avvicinamento agli "standard" di erogazione del servizio desunti dai migliori risultati delle corrispondenti realtà europee, relativi alle caratteristiche e qualità dei servizi, ai livelli medi delle tariffe praticate, alla produttività dei principali fattori produttivi impiegati, ai costi unitari di produzione; termini e condizioni per il recupero dell'eventuale squilibrio economico, qualora l'azienda interessata registri una situazione strutturalmente deficitaria. Il contratto di programma, che può interessare anche le società controllate non gestrici di servizi pubblici, può quindi rappresentare per i Comuni lo strumento idoneo a definire il processo di evoluzione delle gestioni operanti in situazioni di non economicità ed inefficienza verso condizioni di equilibrio economico e finanziario, ovvero di quelle caratterizzate da situazioni di scarsa concorrenzialità imprenditoriale verso condizioni di maggiore efficienza organizzativa, infrastrutturale, impiantistica e commerciale. La strutturazione del contratto di programma, nel quale peraltro dovrebbe essere chiaramente esplicitato anche il contributo finanziario e tecnico che il Comune intende corrispondere per la realizzazione degli obiettivi prefissati, potrebbe essere strutturato tecnicamente secondo la seguente articolazione: 1) cronoprogramma degli obiettivi di sviluppo; 2) piano degli investimenti; 3) prospetto fonti - impieghi; 4) stato patrimoniale e conto economico di previsione di almeno un triennio.

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Forme di rafforzamento del controllo Qualora fosse ritenuto opportuno rafforzare il ruolo del Comune nella definizione strategica aziendale, fermo restando che i provvedimenti di straordinaria amministrazione sono di norma nella competenza dei Consigli di amministrazione, possono essere riservati alla competenza dell'Assemblea Ordinaria, per espressa disposizione statutaria, alcuni provvedimenti di maggior rilievo, quali ad esempio: l'acquisto di immobili per un valore superiore ad una soglia stabilita dall'Assemblea; la costituzione di società di scopo o di progetto; la partecipazione a società terze; la nomina della società di revisione al bilancio. In ogni caso, il controllo che l'Amministrazione comunale esercita sulla gestione delle società del gruppo deve essere volto ad assicurare che la missione venga svolta correttamente ed adeguatamente e che siano salvaguardate le condizioni di equilibrio economico, finanziario e patrimoniale, sia delle singole società che del gruppo nel suo insieme. Il codice civile, ai sensi dell'art. 2328 u.c., riconosce allo statuto delle società il potere normativo in materia di funzionamento della società e quindi di definizione dell'organizzazione sociale. Con specifico riferimento alle competenze attribuite all'assemblea, l'art. 2364, comma I. p. 4 cod. civ., dispone che l'assemblea ordinaria "delibera sugli altri oggetti attinenti alla gestione della società riservati alla sua competenza dall'atto costitutivo (..)" I criteri di organizzazione delle partecipazioni comunali in materia di competenze dell'Assemblea possono quindi essere legittimamente recepiti dagli Statuti delle società che, avendo fondamento dal potere di auto-organizzazione, hanno efficacia interna ed operano unicamente a disciplina delle relazioni tra i soggetti e gli organi che della società fanno parte. INFORMAZIONE E TRASPARENZA

La definizione di chiare procedure e regole che disciplinino il flusso di informazioni tra le società controllate ed il Comune rappresenta un elemento di non poca rilevanza nel governo del gruppo comunale. Il principio di trasparenza, al quale il Comune deve ispirare tutta la sua attività amministrativa, non può tuttavia compromettere l'autonomia r


della gestione aziendale e la necessaria riservatezza che l'attività imprenditoriale talvolta impone. La ricerca di un equilibrato assetto dei flussi di informazione, a vantaggio innanzitutto del Consiglio comunale che è l'organo istituzionalmente deputato all'esercizio della funzione di controllo sull'attività amministrativa, richiede quindi un'attenta e condivisa riflessione. Se, da un lato, le società del gruppo sono infatti tenute a fornire, a richiesta dell'amministrazione comunale, ogni informazione necessaria all'assolvimento dei compiti di vigilanza sulle modalità di gestione delle attività sociali, il diritto di accesso dei singoli consiglieri agli atti della società dovrà tener conto che lo spirito delle disposizioni civilistiche impone la pubblicità solo ad una serie limitata di provvedimenti societari. Ai fini della pubblicità delle informazioni fondamentali può risultare di grande importanza la tenuta, da parte dei competenti uffici comunali, di un archivio informatico del gruppo comunale, nel quale siano registrate, per ogni società del gruppo e per le loro controllate o partecipate, le informazioni relative: alla compagine sociale e alle sue articolazioni, alla composizione degli organi amministrativi, delle Direzioni e del Collegio sindacale, alle scadenze dei relativi mandati, ai bilanci sociali. Tutto ciò evidentemente richiede che le società del gruppo siano tenute a comunicare tempestivamente all'Amministrazione comunale eventuali variazioni della compagine sociale, della composizione degli organi amministrativi, e di qualsiasi altra informazione necessaria alla tenuta e all'aggiornamento di detto archivio e che lo stesso possa avere pubblicità tramite pubblicazioni periodiche e costante accesso tramite la rete civica. La possibilità di esercitare correttamente l'azione di controllo delle attività aziendali è peraltro strettamente connessa alla disponibilità delle informazioni relative all'andamento delle gestioni e, quindi, alla disponibilità di situazioni contabili durante l'esercizio, con proiezione delle previsioni a fine esercizio, compreso lo stato patrimoniale. Preme peraltro sottolineare che, l'art. 23, L. 24 1/90, come modificato dalla L. 265/99, dispone espressamente: «Il diritto di accesso di cui all'articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi' In materia, le società che gestiscono pubblici servizi sono quindi assimila-

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te alle pubbliche amministrazioni per espressa disposizione di legge, dovendo garantire quindi il diritto di accesso non soio al Sindaco, in qualità di socio di maggioranza, ma alla cittadinanza tutta. Al fine di rafforzare ulteriormente l'azione di vigilanza sulla correttezza della gestione, le Amministrazioni comunali hanno peraltro la facoltà di prevedere affinché alle società del gruppo, a prescindere dalla quotazione in borsa delle stesse, vengano applicate le disposizioni di cui al Testo unico sull'intermediazione Finanziaria (Dlg. 58/1998), che attribuiscono, tra l'altro, ai sindaci delle società per azioni quotate i compiti di vigilanza sull'adeguatezza della struttura organizzativa della società; sull'efficacia del sistema di controllo interno; sull'affidabilità del sistema amministrativo e contabile nel rappresentare correttamente i fatti di gestione; sull'adeguatezza delle disposizioni impartite dalla società alle società da essa controllate. Il Presidente del Collegio sindacale, per espressa disposizione dell'Assemblea della società può, inoltre, essere tenuto a trasmettere all'Amministrazione comunale copia della relazione trimestrale redatta dallo stesso Collegio ed i referti di controllo che periodicamente o annualmente vengono redatti. CoNsIDEItzIoNI NELLA PROSPETTiVA DEL NUOVO DIRITTO SOCIETAPJO

I criteri di organizzazione del gruppo comunale, che i Comuni - come già accennato - possono autonomamente definire ed assumere tenendo conto delle peculiarità della situazione locale, definiscono obiettivi, procedure e metodiche di carattere generale da trasporre nella normativa comunale (Statuto comunale, Regolamento di accesso etc.), nella normativa statutaria delle società controllate, nonché nella prassi quotidiana dei rapporti. La definizione ed applicazione di detta normativa di organizzazione richiede un procedimento istruttorio che non può non coinvolgere gli organi amministrativi delle società, evitando tuttavia che il confronto tecnico possa essere inteso come occasione per eludere gli obiettivi definiti dall'Amministrazione comunale, tesi a creare le condizioni per l'esercizio di una efficace azione di governo e di controllo sulle partecipazioni. La riflessione risulta, peraltro, in questa specifica fase storica, ancora più stringente, nella prospettiva dell'attuazione del nuovo diritto societario. La nuova normativa civilistica in materia di società prevede, infatti, tra l'altro, diversi modelli societari che si differenziano proprio in funzione 67


della strumentazione organizzativa nell'esercizio delle attività di vigilanza. L'opzione per l'uno o l'altro modello (monistico o dualistico) dovrà, quindi, rispondere ad un unitario disegno definito dalle Amministrazioni comunali, tenendo conto delle necessità e delle peculiarità locali. Ciò richiederà, evidentemente, un significativo impegno in fase istruttoria da parte dei Comuni ed una approfondita preparazione professionale da parte degli uffici comunali, considerato che la rilevanza del compito non rende opportuna in merito una più o meno esplicita delega al management delle società controllate, se non a scapito proprio dell'efficacia dell'azione di controllo. La normativa a disciplina dei rapporti tra Comune e proprie società non può, peraltro, far riferimento a fonti di diritto pubblico, dovendo quindi necessariamente mutuare la consolidata esperienza civilistica di costituzione e gestione dei gruppi. Il modello delle holding, nella consapevolezza delle peculiarità del Comune quale capogruppo, può inoltre essere assunto escludendo qualsiasi riferimento o indirizzo alla eterodirezione delle controllate che, invece, è tipicamente caratteristico dei rapporti tra capogruppo e controllate in ambito privatistico. In termini generali si può tuttavia sostenere agevolmente che, essendo riconosciuto all'Ente locale l'esercizio della capacità giuridica in ambito civilistico, non può a quest'ultimo essere precluso il diritto di disciplinare, nel rispetto del diritto privato, i rapporti con le società da quest'ultimo costituite e controllate, al fine di perseguire con maggiore efficacia ed efficienza il pubblico interesse.

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dossier

Partenariato pubblico-privato e mercato

Ilpartenariato pubblico-privato costituisce, nell'attuale epoca storica, la formula d'obbligo per la gestione di molti servizi pubblici, per la realizzazione di alcune finzioni pubbliche, per la creazione di infrastrutture e opere pubbliche. Nei singoli casi, al partenariato si arriva attraverso meccanismi d'incontro fondati sul mercato come espressione della concorrenza. Diviene fondamentale stabilire, a questo riguardo, le regole sulla base delle quali il soggetto pubblico deve scegliere i propri partner privati. A questo proposito, il contrasto fra le esigenze di garanzia per la pubblica amministazione e la sua discrezio~ nalità nel determinarle, da una parte; e, dall'altra, il principio di trasparenza, che è a base dell'ordinamento così come si è evoluto sulla spinta del legislatore comunitario deve essere risolto attraverso criteri di ragionevolezza e proporzionalitii. Lo ha ricordato il Consiglio di Statò più volte affermando come sia d'interesse pubblico la maggiore partecipazione possi bile alle gare. L'articolo di Rosalba Cori, riguarda l'ambito del procedimento del promotore, così come delineato dagli artt. 37-bis e ss. della legge quadro in materia di lavori pubblici, recentemente novellata dalla legge 16612002. Vi si affionta un tema particolare: quello 69


dei requisiti del promotore per accedere alla gara per l'affidamento della concessione di lavori pubblici. Più nel dettaglio vengono analizzate le modalità per la dimostrazione del possesso di tali requisiti prima della presentazione dell'offerta di gara, tema controverso nel caso di associazioni temporanee di impresa, soprattutto per la mancanza di giurisprudenza o prassi consolidate sullo specifico argomento. In corso di redazione del presente numero è intervenuta a chiarimento di tale tema la sentenza del Tar Lazio, Sezione distaccata Latina, del 14 gennaio 2003, n. I. La sentenza, nel ricostruire la normativa in tema di requisiti del promotore, diffèrenzia gli stessi relativamente alla fase in cui si trova il procedimento, e cioè presentazione della prop osta (fase iniziale) ovvero presentazione offerta (procedura negoziata), giungendo a conclusioni analoghe a quelle prospettate dall2lutore. Nell'ottica di presentare possibili formule di frontiera funzionali a dare nuovo impulso al artenariato tra pubblico e privato ' ci è sembrato utile introdurre il lettore al complesso mondo degli st-rumentifinanziari che rappresentano la tipologia più innovativa di offerta di capitale di rischio da parte del settore privato. La possibilità di utilizzare tali risorse per finanziare iniziative di "public-private parership"- rappresentando modalità difinanziamento mutuate dal mondo strettamente privato -, si scontra spesso con le dìfficoltà di dialogo tzicamente riscontrabili tra due mondi aventi, almeno apparentemente, obiettivi e culture divergenti. Risulta, dunque, opportuno illustrare al lettore non specializzato gli strumenti e fornire allo stesso informazioni utili a comprendere e apprezzare lo sviluppo, sul mercato italiano delfinanziamento alle imprese, dell'insieme di strumenti finanziari innovativi, che possono essere ricondotti all'idea di "capitale di rischio ' Quanto delineato nell'articolo di Jacopo Fontana è propedeutico ad un successivo approfondimento relativo sia alle possibili prospettive della partecipazione del capitale privato ad iniziative di utilità sociale, sia alle modalità con cui tale partecip azione potrà svilupparsi. Nella consapevolezza che l'elemento "capitale di rischio" èfra quelli decisivi perché si creino mercati reali.

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Requisiti per accedere alla gara nel procedimento del promotore di Rosa/ba Cori

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a partecipazione alle gare bandite dalle pubbliche amministrazioni, pone due fondamentali ordini di problemi: 1) come garantire le amministrazioni circa la qualità e le capacità dei concorrenti; 2) come garantire la creazione di un mercato con il maggiore numero di concorrenti affidabili. Non è sempre agevole dare risposte equilibrate. Il primo problema può suggerire all'amministrazione di chiedere requisiti di vario tipo e peso. Fra questi, per esempio, curricula attestanti esperienza consolidata e non breve. Ilsecondo, al contrario, può volere una soluzione che incoraggi anche i "new comers". Si tratta di uno snodo delicato che si può affrontare sia in termini generali di politica normativa, sia in termini di politica propria del decisore della gara (la singola amministrazione). Sotto quest'ultimo aspetto si pongono questioni di adeguata lettura delle norme vigenti. REQUISITI DEL PROMOTORE-CONCESSIONARIO

La problematica appena richiamata può riguardare, in particolare, le associazioni temppranee d'impresa ("ATI") che talvolta servono a consentire ai new comers di affacciarsi nel mercato delle gare. A questo ultimo proposito si possono immaginare varie fattispecie. In particolare, la fattispe cie che viene analizzata in questo articolo, concerne i requisiti di qualificazione che deve possedere il promotore, che non sia anche in possesso dei requisiti del concessionario, che partecipa alla gara ex art. 37quater della legge n. 109/1994 e ss.mm.ii. ("Legge"). Si ricorda che, nella fase di presentazione della proposta ai sensi dell'art. 37-bis della Legge, il promotore deve possedere unicamente i requisiti inL'Autore è componente dell'Area Legale dell'Unità Tecnica "Finanza di Progetto" presso

il CIPE. 71


dicati all'articolo 99, comma 1, del DPR n. 554/1999 ("Regolamento"). Solo nella successiva fase di affidamento della concessione il promotore deve dimostrare il possesso dei requisiti richiesti al concessionario ai sensi dell'articolo 98 del Regolamento. Nel caso in cui il promotore, al momento della presentazione della proposta, possegga soltanto i requisiti di cui all'art. 99, comma 1, del Regolamento, l'unico modo per acquisire la qualifica di concessionario è quello previsto dal medesimo art. 99, comma 3, ovvero associando o consorziando altri soggetti". Ciò che si vuole chiarire, soprattutto per risolvere problemi pratici di qualificazione, è se il promotore debba dimostrare, all'amministrazione aggiudicatrice, il possesso dei requisiti del concessionario attraverso la formale costituzione di un'ATI, del consorzio o della società di progetto, ov vero dichiararne semplicemente il possesso, applicando la norma generale di cui all'art. 13, comma 5 della Legge. Tale norma consente la presentazione di offerte da parte di associazioni temporanee di concorrenti o di consorzi di concorrenti, anche se non costituiti, purché l'offerta sia sottoscritta da tutte le imprese che costituiranno i raggruppamenti o i consorzi e contenga "l'impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, le stesse imprese conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad una di esse, da indicare in sede di offerta e qualificata come capogruppo, la quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e delle mandanti,'. Ciò prescrive l'art. 10, comma i quater, ultimo periodo, della Legge. Quanto alla verifica, da parte dell'amministrazione, del possesso dei requisiti dell'aggiudicatario, questa avviene "entro 10 giorni dalla conclusione delle operazioni digara".

DETERMINAZIONE N. 20/2001 DELI]AUTORITÀ DI VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

Della questione ha avuto occasione di occuparsi l'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici. Nella Determinazione n. 20 del 4 ottobre 2001, tra i vari argomenti trattati relativamente al procedimento ex artt. 37-bis e ss. della Legge, l'Autorità si sofferma sul tema. Partendo dal presupposto della vincolatività della proposta del promotore, che viene espressamente sancita dall'art. 37quater, comma 2 della Legge, per il caso in cui non vi siano altre offerte nella gara, l'Autorità ha 72


ritenuto necessario che il promotore, non in possesso dei requisiti di qualificazione di cui all'art. 98 del Regolamento, "si obblighi nei confronti della PA, già al momento della presentazione della proposta, ad associarsi con i partners necessari prima dell'indizione della gara di cui all'art. 37quater della Legge 109/1994 e successive modificazioni, e garantisca idoneamente tale successivo adempimento". In tal modo, l'Autorità, ritenendo necessaria la concreta associazione delle imprese prima della presentazione delle offerte, afferma come necessaria la verifica del possesso dei requisiti propri del concessionario al momento dell'indizione della gara di cui all'art. 37quater della Legge. Tale soluzione, però, si discosta dal dettato dell'art. 99, comma 3 dei Regolamento, secondo il quale "Al fine di ottenere l'affidamento della concessione, il promotore deve comunque possedere, anche associando o consorziando altri soggetti, i requisiti previsti dall'articolo 98". La norma rinvia chiaramente al momento dell'aggiudicazione ("ottenere l'affidamento della concessione') il concreto possesso (rectiui verifica) dei requisiti del concessionario, anche associando o consorziando altri soggetti (i verbi coniugati al gerundio stanno ad indicare la fase ultima della gara, ovvero quella dell'aggiudicazione). Ovviamente non si tratta di disquisire soltanto sul tenore letterale del dettato legislativo, ma di raccordare questa norma con il resto delle disposizioni vigenti in materia e con la ratio che ad esse presiede. Vale, infatti, ricordare che il succitato comma 5 dell'art. 13 della Legge, a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 9 della L. n. 415 del 1998, ha eliminato il divieto di costituire associazioni temporanee e consorzi concomitanti o successivi all'aggiudicazione. La legge n. 415 del 1998 ha, infatti, introdotto anche nel settore dei lavori pubblici i nuovi principi, già seguiti negli appalti di forniture e servizi, relativi alle modalità ed al momento della costituzione del raggruppamento. Fa solo eccezione, nell'ordinamento giuridico italiano, il D.Lgs. n. 158/1995, in materia di settori esclusi, che prevede all'art. 23, comma 6, che "Non è consentita l'associazione anche in partecipazione o il raggruppamento temporaneo di imprese concomitante o successivo all'aggiudicazione della gara". Si può ben affermare, a questo punto che, essendo venuto meno, anche in materia di lavori pubblici, l'obbligo della costituzione dell'ATI o dei consorzi prima della presentazione delle offerte, al promotore-concessio73


nano debbono applicarsi le stesse norme degli altri offerenti che partecipano alle procedure di evidenza pubblica. Si tratta di applicare il principio di non discriminazione. I PRINCIPI COMUNITARI DI NON DISCRIMINAZIONE, PARITÀ DI TRATTAMENTO E PROPORZIONALITÀ

La soluzione prospettata dall'Autorità, appare, non pienamente coerente con la ratio della Legge e del relativo Regolamento di attuazione, che differenzia i requisiti del promotore da quelli del concessionario, al fine di ampliare il mercato dei promotori favorendo la presentazione delle proposte ad un pii ampio numero di soggetti. Il rispetto di tale finalità suggerisce di non rendere piìi onerosa per il promotore la partecipazione alla gara ex art. 37quater della Legge rispetto agli altri concorrenti della medesima gara. Si ritiene, infatti, sufficiente che il promotore dimostri di possedere i requisiti del concessionario prima dell'indizione della licitazione privata ex art. 37quater, indicando a quale concorrente, in caso di aggiudicazione, sarà conferito mandato speciale con rappresentanza o funzioni di capogruppo e assumendo l'impegno, in caso di aggiudicazione, ad uniformarsi alla disciplina vigente in materia di lavori pubblici con riguardo alle associazioni temporanee o consorzi, così come richiesto nella lettera di invito ai soggetti prequalificati, in applicazione dell'art. 13, comma 5 della Legge. Appare, altresì, coerente con la ratio della Legge, consentire ai promotori di esplicare le proprie chances partecipative senza appesantire le modalità di partecipazione (principio della tutela dei diritti dei singoli'). Prevedere, infatti, l'obbligo di costituzione dell'ATI o del consorzio prima dell'aggiudicazione della gara, significherebbe aggravare le modalità di partecipazione del raggruppamento, prevedendo ulteriori oneri a loro carico non previsti per gli altri partecipanti alla gara. Un'interpretazione restrittiva come quella dell'Autorità implicherebbe, d'altra parte, una violazione dei principi comunitari in materia di procedure di evidenza pubblica quali il principio della parità di trattamento ed il principio di non discriminazione 2 . Significherebbe, inoltre, rendere più oneroso per i cosidett new comers, partecipare in raggruppamento o in consorzio alle gare vere e proprie e, di conseguenza, rendere più difficile per i promotori acquisire i requisiti di qualificazione del concessionario. 74


I REQUISITI SECONDO LEGGE E REGOLAMENTO E SECONDO LA "LEGGE SPECIALE" DELLA SINGOLA GARA

Il Tpj. Lombardia, Milano, Sez. III, nella sentenza del 2 luglio 2001, n. 4729, nell'affrontare il tema dei requisiti del promotore per la presentazione della proposta, ha ritenuto che "l'art. 99 del regolamento approvato con il DPR n. 55411999 consente a varie categorie di soggetti di assumere il ruolo di promotori e ne estende lapartecipazione anche a soggetti diversi e ulteriori rispetto a quelli ammessi alle gare per l'affidamento ai lavori pubblici, senza tuttavia derogare ai principi generali". In precedenza la Corte dei conti, nell'esaminare il sistema normativo che disciplina l'istituto dell'associazione temporanea di imprese, ha ritenuto che tutta la materia sia regolata da norme speciali, non suscettibili perciò di interpretazione analogica, tanto da costituire un sotto-sistema nel complesso quadro della disciplina degli appalti pubblici (Corte dei conti, Sez. contr. Stato, 30 maggio 1990, n. 32) Tali orientamenti giurisprudenziali confermano che se il legislatore avesse voluto introdurre, relativamente all'acquisizione dei requisiti di qualificazione del concessionàrio, una disciplina più restrittiva per il promotore, avrebbe dovuto indicarla espressamente. In mancanza deve applicarsi la disciplina generale (art. 14 delle preleggi). Fin qui il quadro legislativo. Altro discorso va fatto, passando a considerare i margini di discrezionalità delle singole amministrazioni nello stabilire le regole specifiche di ogni singola gara. Una giurisprudenza ormai pacifica ritiene, infatti, che "La disczlina che regola i requisiti di ammissione ad una gara per appalto di opere pubbliche nei confronti di imprese associate è posta in primo luogo a garanzia dellAmministrazione, poiché ne tutela l'interesse a che la parteczpazione sia circoscritta ai soli soggetti muniti dei necessari requisiti tecnico economici; pertanto, l'amministrazione stessa, nel predisporre ki lex specialis della procedura, ben può rendere più rigorose le condizioni ordinarie, purché non si valichi il limite generale di ragionevolezza e logicità" (Tar Napoli, 20.11.2000, n. 4317; Cons. Stato, Sez. V, 3 febbraio 2000, n. 661). E', dunque, legittimo introdurre limiti più severi di quelli legislativi per quanto concerne i requisiti per l'ammissione alla gara per l'associazione temporanea di imprese, a condizione che tali limiti debbono essere validi per tutti, resi noti al momento dell'inizio della procedura di evidenza 75


pubblica (rispetto dei principi di pubblicità e di trasparenza). È questa una condizione minima. Se l'amministrazione ritenesse opportuno chiedere al promotore la concreta costituzione dell'ATI, del consorzio o della società di progetto prima dell'indizione della gara ex art. 37quater della Legge, tale clausola oltreché essere inserita nel bando quale lex specialis della gara, deve essere opportunamente motivata. Infatti si tratta di una richiesta ulteriore e maggiormente onerosa per i partecipanti alla gara, rispetto a quanto normativamente previsto. Simmetricamente e nel rispetto della coerenza degli atti amministrativi di un medesimo procedimento, tale previsione dovrebbe essere inserita anche nell'avviso pubblico di sollecitazione delle proposte, così da rendere noto, sin dall'inizio del procedimento ex art. 37 bis della Legge, tale ulteriore onere a carico dei partecipanti al procedimento, previsto dall'amministrazione nell'esercizio del proprio potere discrezionale. IL NUOVO DIPJTTO DI PRELAZIONE A FAVORE DEL PROMOTORE

La legge l agosto 2002, n. 166, recante "Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti", ha apportato modifiche alla legge quadro in materia di lavori pubblici. In particolare, relativamente al procedimento del promotore, ha introdotto, tra gli altri, il principio secondo il quale, nella procedura negoziata di cui all'articolo 37-quater, il promotore potrà adeguare la propria proposta a quella giudicata più conveniente dall'amministrazione risultando aggiudicatario della concessione. Ciò significa aver introdotto il diritto di prelazione a favore del promotore - peraltro già previsto da alcune leggi regionali - nel caso in cui quest'ultimo decida di adeguare la propria proposta a quelle giudicata più conveniente. Introdurre tale norma all'inteino del procedimento del promotore, se da una parte ha significato accogliere le richieste dei promotori preoccupati del rischio di soccombere in esito alla procedura negoziata e di vedere, così, vanificata l'attività svolta (salvo ottenere un limitato indennizzo), dall'altro rischia di creare rilevanti problemi giuridici. Primo fra tutti la violazione del diritto della concorrenza e, in particolare, del principio di parità di trattamento tra gli offerenti che partecipano alla procedura di evidenza pubblica3 Verosimilmente, il rischio di non vedersi aggiudicare la concessione, aggravato dall'introduzione, a parità di condizioni, del diritto di prelazione .

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a favore del promotore, finirà per scoraggiare gli operatori del mercato dal partecipare a tali gare. Si rischia, di fatto, di annullare il rischio competitivo. A parte tali notazioni critiche, si rileva che, l'attribuzione di tale diritto al promotore, oltre alla previsione della vincolatività della proposta nel caso in cui non vi siano altre offerte nella gara, aumenta le possibilità che il promotore sia anche l'aggiudicatario della concessione di costruzione e gestione. Il che potrebbe suonare come un argomento a favore dell'indicazione data dall'Autorità di vigilanza, ma a ulteriore scapito della realizzazione di una reale concorrenza. QUALCHE CONCLUSIONE

Occorre, invece, rimanere ad un'interpretazione teleologica e coerente delle norme indicate. Vale, cioè, confermare che due sono gli interessi da valutare e contemperare: da una parte quello dell'amministrazione aggiudicatrice ad avere un soggetto promotore affidabile, in possesso dei requisiti richiesti dalla norma, atteso che in caso di gara deserta e dell'attribuzione del diritto di prelazione (a parità di condizioni rispetto all'offerta giudicata piii conveniente all'esito della procedura di gara) sarà l'aggiudicatario della concessione. Dall'altro, quello del promotore a non veder pregiudicata la propria posizione rispetto a quella dei partecipanti alla gara ex art. 37quater, i quali potranno qualificarsi semplicemente ai sensi del citato art. 13, comma 5 della Legge. L'amministrazione nelle due suddette ipotesi è vincolata alla proposta del promotore, ma nel caso in cui non sia provata dal promotore medesimo la veridicità della dichiarazione del possesso dei requisiti richiesti dall'art. 98 del Regolamento sono previste alcune sanzioni a suo carico. Potranno essere escusse le cauzioni provvisorie, si potrà provvedere alla segnalazione, ai sensi dell'art. 10, comma 1 quater della Legge e dell'art. 27, comma 1, del DPR n. 34/2000, del fatto all'Autorità ai fini dell'adozione da parte della stessa dei provvedimenti di competenza, si potrà provvedere all'eventuale applicazione delle norme vigenti in materia di false dichiarazioni. Appare, invece, gravoso per il promotore e per i new comers che entrano a far parte dell'ATI, nonché contrario ai principi della par condicio tra i concorrenti, quello di porre a carico del promotore-concessionario che partecipa alla gara ex art. 37quater chiedere non soltanto il possesso dei re77


quisiti ex art. 98 del Regolamento, ma anche la verifica di tali requisiti, in un momento antecedente all'aggiudicazione, ovvero prima dell'indizione della gara. Il contemperamento dei due interessi in gioco porta a ritenere sufficiente l'applicazione dell'art. 13, comma 5 della Legge, relativamente all'acquisizione dei requisiti di qualificazione del concessionario per il promotore che non ne sia in possesso al momento della presentazione della proposta ex art. 37 bis della Legge. Vero è che, l'introduzione del diritto di prelazione a favore del concessionario, aumentando le possibilità che il promotore diventi anche l'aggiudicatario della procedura di gara, potrebbe consigliare l'amministrazione di tutelarsi maggiormente circa l'affidabilità del soggetto promotore, richiedendo nel bando di gara e, ancor prima nell'avviso di sollecitazione, requisiti maggiormente stringenti per il promotore-concessionario e, tra questi, anche la richiesta di concreta costituzione dell'ATI o del consorzio, al momento della presentazione dei requisiti per la partecipazione alla gara, prima ancora dell'aggiudicazione della stessa. Insomma, qualora l'amministrazione aggiudicatrice non utilizzi il potere discrezionale sopra illustrato, si ritiene che il promotore, abbia l'obbligo di comunicare all'amministrazione l'associazione o il consorzio con altri soggetti al fine di comprovare i requisiti di cui all'art. 98 del Regolamento, ma non anche quello di costituire l'associazione, il consorzio o la società prima dell'effettiva aggiudicazione a seguito della procedura di evidenza pubblica prevista dall'art. 37quater della Legge. Il promotore, prima dell'indizione della gara, infatti, dovrebbe presentare all'amministrazione non soltanto il deposito delle cauzioni di cui all'art. 37quater, comma 2 della Legge, ma anche la documentazione che attesti il possesso dei requisiti di qualificazione del concessionario ex art. 98 del Regolamento, nonché l'impegno di cui all'art. 13, comma 5 della Legge.

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I In una costante giurisprudenza relativa alle libertà fondamentali del Trattato istitutivo della Comunità Europea, la Corte di Giustizia dell'Unione Europea, ha affermato che le decisioni di rifiuto o di rigetto adottate dalle pubbliche autorità devono essere morivate e devono poter essere oggetto di ricorsi giurisdizionali da parte dei loro destinatari. V. Sentenza del 7 maggio 1991, causa C-340l 1989, Vlassopoulou, punto 22. 2 Sul tema si vedano: "Comunicazione inter-

pretativa della Commissione sulle concessioni nel diritto comunitario" del 24 febbraio 1999, in GUCE C 12112 del 29.04.2000; PcM, Dipartimento per le politiche comunitarie, Circolare i marzo 2002, n. 3944 "Procedure di affidamento delle concessioni di servizi e di lavori", in Gu n. 102 del 03.05.2002.

Si ricorda la sentenza della Corte di Giustizia (Sezione Quinta) del 18 ottobre 2001 - causa C-19/00 (S!Ac Construction Ltd contro County Council of the County ofMayo) - che, nel risolvere una questione pregiudiziale in materia di criteri di aggiudicazione di appalti pubblici di lavori sottolinea due principi fondamentali: il rispetto del principio della parità di trattamento degli offerenti ed il principio - strumentale al primo - della notorietà dei criteri di aggiudicazione, che devono essere chiaramente menzionati nel bando di gara o nel capitolato d'oneri. Inserire il diritto di prelazione nella procedura di evidenza pubblica, significa negare il principio della parità di trattamento tra gli offerenti, favorendone - per disposizione normativa - uno in particolare, già prima dell'indizione della gara. 3

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Alla ricerca del capitale di rischio di lacopo Fontana

ome illustrare al lettore non specializzato gli strumenti e come fornirgli le informazioni utili a comprendere e ad apprezzare lo sviluppo, sul mercato italiano del finanziamento alle imprese, di una serie di strumenti finanziari innovativi, che possiamo ricondurre all'idea di "capitale di rischio"? A questa domanda cercano di rispondere le note che seguono. Nella consapevolezza che l'elemento "capitale di rischio" è fra quelli decisivi perché si creino mercati reali. Anche e soprattutto nella prospettiva del "partenariato pubblico-privato", in questi anni ripetutamente proposta.

C

INNOVAZIONE, DEBITO E RISCHIO

Occorre, innanzitutto, chiarire che con il termine innovazione intendiamo indicare "il processo attraverso il quale nuovi prodotti e tecnologie vengono resi disponibili a consumatori e imprese". In un sistema economico basato sui principi di libero mercato e di concorrenza, innovare significa, da un lato, proporre nuovi prodotti e nuovi servizi sul mercato, dall'altro fornire nuove tecniche e metodologie al settore della produzione. L'accesso a un mercato finanziario maturo ed efficiente è un elemento decisivo per garantire l'innovazione e, di conseguenza, lo sviluppo dell'intero sistema economico. L'analisi economica ha dimostrato come le diverse configurazioni dei sistemi finanziari possano influire sulle innovazioni. In questo quadro, l'analisi dell'articolazione del sistema finanziario e dei nuovi strumenti mobiliari che il mercato rende oggi disponibili permette di valutare quali formule sono oggi a disposizione della crescita del sistema. Partiamo da un dato: l'apporto di capitale per lo sviluppo dell'impresa è sempre stato caratterizzato, in Italia, dalla logica tipica del capitale di debito. L'Autore è consulente legale della Ristuccia Advisors,


Anche senza essere necessariamente imprenditori conosciamo tutti questa logica, poiché è la stessa che guida le decisioni di qualunque banca e istituto finanziario nelle scelte di finanziamento ai privati: il prestito per comperare un'automobile, il mutuo per l'acquisto di un immobile e il finanziamento necessario all'avvio di una nuova attività imprenditoriale vengono concessi, a grandi linee, secondo la stessa logica. In tutti questi casi il finanziamento è assistito dalla concessione, da parte del soggetto finanziato, di garanzie reali: ad esempio, lo stipendio e le ipoteche su beni immobili di proprietà. Chi riceve il finanziamento sa quanto questo costerà nel tempo, chi lo ha fornito può quantificare con ragionevole precisione il guadagno che sarà ottenuto prestando il capitale. Le garanzie ottenute permettono al soggetto erogatore di mettersi, in linea di massima, al riparo da perdite del capitale, qualora il soggetto finanziato dovesse rivelarsi incapace di adempiere alle proprie obbligazioni. Il costo del finanziamento, cioè il tasso di interesse applicato, dipenderà fondamentalmente dal tempo del finanziamento, oltre che dalle garanzie fornite. Poco interessa al soggetto che fornisce il capitale quale sarà l'uso che ne sarà fatto, ciò che interessa è che il capitale e gli interessi vengano regolarmente remunerati. Essendo il credito garantito, l'interesse del finanziatore per le vicende del debitore è naturalmente scarso. Vista la logica tipica del suo funzionamento, il settore del credito bancario è per sua natura portato ad evitare il finanziamento alle imprese nella fase iniziale del loro sviluppo, soprattutto quando intendano operare in settori innovativi: la somma di questi elementi (avvio dell'impresa, settore innovativo, ecc.), la mancanza di informazioni certe, i tempi naturalmente lunghi di rientro in finanziamenti di questo tipo, portano, nella logica dell'istituto creditizio tradizionale, ad un livello troppo elevato il rischio da correre in mancanza di adeguate garanzie. L'effetto immediato di questa logica è che il piccolo imprenditore, o aspirante tale, dotato di idee, competenze e professionalità, ma privo di capitale proprio, incontrerà gravi difficoltà nell'avvio della propria attività imprenditoriale. Il danno si ripercuote direttamente sull'aspirante imprenditore, ma anche, indirettamente, sull'intero sistema produttivo, poiché lo si è privato di un'impresa potenzialmente di successo. L'osservazione empirica ci segnala, perciò, che occorre integrare l'attività tradizionale del finanziamento bancario con nuovi e più flessibili strumenti finanziari, importando nel nostro Paese quelle modalità di assistenza finanziaria che già hanno dimostrato la propria efficacia in altri contesti. 81


Già negli anni Ottanta ha fatto ingresso, sui mercato italiano, una nuova concezione del finanziamento alle imprese: il capitale di rischio.

IL CAPITALE DI RISCHIO

Ilruolo che l'investimento in capitale di rischio ha in un moderno sistema finanziario è rilevante sotto numerosi profili. Innanzitutto, sul fronte dell'impresa, la possibilità di far riscorso ad operatori specializzati nel sostegno finanziario finalizzato alla creazione di valore, consente alle stesse di reperire capitale "paziente", difficile da reperire sui mercato del credito finanziario tradizionale. Il soggetto che opera nel capitale di rischio garantirà, infatti, la stabilità della propria partecipazione fino alla fase di dismissione: sarà suo interesse vendere la propria partecipazione al prezzo più alto, quindi solo dopo aver portato l'impresa allo stadio di sviluppo previsto. Se necessario, sarà pronto a fornire capitale fresco per raggiungere gli obiettivi stabiliti. In questo sta la "pazienza" del socio di rischio: a differenza del creditore tradizionale, che tende a stabilire tempi certi per il disinvestimento, indipendentemente dalle condizioni dell'impresa finanziata, l'operatore di venture capital e quello di private equity sono disposti ad aspettare che si completi il programma di crescita predisposto con l'imprenditore, poiché gli interessi dei due coincidono. La logica che muove il finanziatore di rischio è, quindi, profondamente diversa da quella tipica del settore bancario. Le due differenze fondamentali riguardano le garanzie fornite e il meccanismo di guadagno del finanziatore: chi rischia, fornendo capitale, lo fa perché è convinto che l'attività proposta è destinata ad incontrare il favore del mercato e il guadagno del finanziatore sarà determinato proprio dall'aver partecipato al successo dell'impresa, fornendogli il capitale (e non solo, come vedremo) necessario e partecipando al capitale azionario della società. Ciò che motiva il finanziatore di rischio non è la certezza di un tasso di interesse più o meno interessante, magari assistito da garanzie, ma la convinzione di poter ottenere un guadagno di capitale (capitalgain) finanziando l'avvio o lo sviluppo di un'attività imprenditoriale, per rivendere successivamente a prezzo maggiore la propria partecipazione, dopo aver contribuito a valorizzarla. Ne consegue un diverso atteggiamento del soggetto finanziatore nei confronti del soggetto finanziato: non si limiterà ad apportare capitale, ma parteciperà, temporaneamente, alla vita societaria, prevalentemente in 82


posizioni di minoranza, richiedendo informazioni, condividendo e indirizzando le scelte, confrontandosi con il management della società finanziata, fornendo loro servizi di ogni genere, mettendo a disposizione la propria esperienza professionale, le proprie competenze tecnico-manageriali e la propria rete di contatti e conoscenze. Ciò si traduce anche nella possibilità di supporto alla crescita esterna, attraverso contatti, investimenti, collaborazioni ed altro, con imprenditori dello stesso o di altri settori. Spesso la crescita attraverso fusioni e/o acquisizioni offre sensibili vantaggi in virtù della tempestività con la quale è possibile entrare in nuovi settori o guadagnare nuove quote di mercato. Il socio istituzionale possiede una profonda esperienza basata su una moltitudine di realtà imprenditoriali diverse e, pertanto, gode di un invidiabile esperienza cui la società finanziata può accedere. L'efficacia di questa formula di finanziamento è dimostrata dal successo che ottengono mediamente le imprese partecipate da investitori di rischio, le cui performance economiche risultano essere superiori rispetto alle altre realtà imprenditoriali. I benefici a livello di sistema sono evidenti, dato che l'attività di investimento nel capitale di rischio contribuisce notevolmente allo sviluppo del sistema industriale e dell'economia nel suo complesso, selezionando imprese a rapido tasso di crescita e fornendo loro il capitale necessario per svilupparsi. Possiamo affermare che il mercato italiano del capitale di rischio abbia ormai raggiunto i livelli tipici dei Paesi finanziariamente più avanzati, facendo registrare una continua crescita sia dal punto di vista quantitativo, cioè in termini di numero di operatori e di risorse investite 2 , che sotto il profilo qualitativo, con riferimento alla professionalità degli investitori e al loro livello di specializzazione; pur essendo ancora lontano dall'aver raggiunto la sua piena maturità, risulta, perciò, molto competitivo. A prova di quanto affermato, si osserva che la maggioranza dello stock di capitale oggi a disposizione degli operatori italiani è di provenienza estera (Stati Uniti, Asia, Europa): ciò dimostra che il mercato nazionale è in grado di attirare capitali esteri e di garantire rendimenti superiori ad altri Paesi. DAL CAPITALE DI DEBITO AL CAPITALE DI RISCHIO: NUOVI ATTORI E NUOVI STRUMENTI

Investire nel capitale di rischio significa apportare all'impresa risorse finanziarie ad opera di finanziatori specializzati, sotto forma di partecipa83


zioni azionarie o di sottoscrizione di obbligazioni convertibili, per un arco di tempo medio-lungo, effettuato nei confronti di imprese non quotate e con elevato potenziale di sviluppo in termini di nuovi prodotti o servizi, nuove tecnologie, nuove concezioni di mercato. Questa attività viene generalmente definita con il termine anglosassone di private equit. Venture capital è un termine utilizzato erroneamente come sinonimo: esso in realtà indica, come vedremo meglio, un particolare tipo di private equily che ha ad oggetto il finanziamento dell'avvio della nuova impresa, lo start up, mentre le operazioni di capitale di rischio intervengono anche nelle altre fasi del ciclo di vita dell'impresa, quali lo sviluppo di nuove strategie, prodotti o tecnologie, le acquisizioni e le fusioni aziendali, il ricambio del management e i passaggi generazionali. Potremo, perciò, chiamare gli investitori in capitale di rischio venture capitalists o private equity investors quando operano rispettivamente nella fase di avvio o nella fase di sviluppo e cambiamento dell'impresa. Gli operatori nel settore del capitale di rischio in Italia sono oggi circa cento. Di recente si è assistito ad un rallentamento nel ritmo di crescita rispetto agli anni scorsi, ma ciò è dovuto alle fusioni in corso tra gli staff di operatori di dimensioni medio-piccole.

Avvio

} Venture Capital

Sviluppo Private Equity Cambiamento

Fonte: A. Gervasoni, F. L. Sattin, Private Equiiy e Venture Capital, manuale di investimento nel capitale di rischio, Guerini e Associati, Milano 2000.


La veste giuridica assunta è molto varia: fondi chiusi di diritto italiano o estero, divisioni interne di grandi studi di consulenza internazionali, operatori pubblici e cooperative, operatori industriali, società finanziarie ex art. 106 o 107 del Tu in materia bancaria e creditizia (D.lgs 385/93), divisioni di istituti finanziari tradizionali italiani ed esteri, ecc. I soggetti che operano nel campo del finanziamento di rischio sono di diverso tipo a seconda del momento in cui intervengono nella vita dell'impresa, del capitale di cui dispongono, delle modalità di intervento. Possiamo parlare di: Love capital: non sono soggetti professionisti e non interessano in questa sede. In questo caso il capitale viene reperito in famiglia o fra amici, o si fa fronte con mezzi propri e l'imprenditore non ottiene alcun aiuto esterno. Business angel o investitore informale: è un individuo privato dotato di un elevato patrimonio personale che investe denaro proprio in un numero limitato di operazioni, in settori industriali specifici. Il finanziamento si concentra nelle fasi iniziali del ciclo di vita e non supera, di norma, i 2/300.000 €. Questo tipo di investitore tende a muoversi su terreni conosciuti, su cui abbia, nel tempo, accumulato una significativa esperienza. Investitori istituzionali: con questa espressione si indica un insieme composito di operatori professionali, quali le società di venture capital, le merchant bank, le società di gestione del risparmio di recente costituzione (SGR), fondi di investimento chiusi o aperti, società finanziarie di partecipazione sia pubbliche che private, fondi pensione, ecc. Questi soggetti possono operare con capitale proprio o con capitale raccolto tra altri investitori (l'attività di raccolta del capitale prende il nome di found raising). L'attività di finanziamento comporta l'ingresso, la gestione e lo smobilizzo delle partecipazioni prevalentemente di minoranza, acquistate in società non quotate con grandi potenziali di crescita. L'obiettivo principale è quello di realizzare un guadagno in conto capitale, ma esistono anche operatori di emanazione pubblica che conferiscono capitale di rischio alle imprese con lo scopo di perseguire finalità sociali, quali Io sviluppo di alcuni settori industriali o aree geografiche, il sostegno dell'occupazione, il supporto ai processi di ristrutturazione industriale, l'aiuto allo sviluppo e alla ricerca tecnologica. 85


Banche. il sistema bancario italiano è oggi il protagonista di un profondo rivolgimento, la cui analisi non può essere affrontata in questa sede. Basti dire che, nella ricerca di nuovi settori di sviluppo e di allargamento dei servizi offerti alla clientela, il settore bancario dimostra un interesse sempre crescente verso il capitale di rischio, costituendo al proprio interno dei settori specificamente dedicati. Corporate venture capitalist si tratta di grandi gruppi industriali che preferiscono partecipare al capitale di imprese tecnologicamente all'avanguardia e molto specializzate piuttosto che affrontare i tempi e sostenere i costi di un settore di Ricerca e Sviluppo al proprio interno. A differenza del finanziatore di rischio tradizionale, il cui obiettivo è ottenere un capital gain quanto più alto possibile, il corporate venture capitalist non opera con la prospettiva di cedere le proprie partecipazioni entro un arco di tempo medio-lungo: è un partner industriale stabile che può arrivare ad assumere posizioni di controllo nella società partecipata.

Capitak

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MODALITÀ DI INTERVENTO

Il fine della totalità degli operatori appena presentati è quello di guidare l'impresa all'interno di un percorso di sviluppo ben delineato, in modo tale da condui1a, nel più breve tempo possibile, alla maturità finanziaria. Solo in questo modo, dopo aver raggiunto lo stadio di crescita predeter86


minato, potrà dismettere le proprie partecipazioni sul mercato (magari attraverso il mercato borsistico), massimizzando il profitto. L'elemento che maggiormente caratterizza questa attività finanziaria è, certamente, l'elevato grado di rischio corso. Il fallimento di un'iniziativa è un'ipotesi frequente, che rientra nella fisiologia di questa attività, ed è tanto più frequente quanto più giovane è l'impresa su cui si va ad investire, stante la mancanza di informazioni disponibili. Esistono diversi sistemi per limitare questo rischio. Di fondamentale importanza è eleggere un singolo settore di intervento specifico e acquisire in quel campo e in quel determinato mercato una forte competenza: chi si occupa di finanziare la nascita delle imprese nei settore delle biotecnologie, ad esempio, non è probabilmente in grado di seguire una operazione di quotazione in Borsa o di operare nei finanziamento ad imprese che si occupino di vendite su internet. I diversi momenti di vita dell'impresa e i diversi settori merceologici richiedono competenze tecniche molto specifiche che difficilmente possono essere presenti all'interno della struttura di un singolo operatore. E anche possibile "rateizzare" l'intervento dell'investitore. Il socio finanziatore, per avere un maggior controllo dell'operazione e limitare i danni in caso d'insuccesso, tende a non fornire all'imprenditore l'intero capitale necessario alla realizzazione del progetto, ma concede il capitale in fasi diverse (rounct), condizionando il finanziamento successivo al raggiungimento di precisi obiettivi di sviluppo. Al mancato raggiungimento di tali obiettivi l'operatore può interrompere unilateralmente il rapporto in corso, facendo ricorso all opzione c.d. d abbandono, negando i erogazione dei finanziamenti previsti per le fasi successive. Questo meccanismo, che prende il nome di stagefinancing, garantisce al finanziatore un duplice vantaggio: stimola l'attività dell'imprenditore finanziato, obbligandolo al raggiungimento di precisi obiettivi e garantisce una via di uscita da iniziative non più convenienti o comunque non più rispondenti alle aspettative iniziali. Un altro strumento utile a limitare il rischio corso sulla singola operazione è quello del finanziamento "in sindacato". In questo modo, il singolo operatore interviene sulle singole operazioni senza mai finanziarie per intero, impegnandosi insieme ad altri operatori a fornire il capitale necessario. Il rischio che una singola operazione non dia i risultati attesi (cosa molto frequente nel venture capital inteso in senso stretto) è, in tal modo, ripartito su più investitori. Tale approccio permette di ridurre 87


l'esposizione sui singolo progetto permettendo all'investitore di utilizzare il proprio capitale in dotazione su un ampio ventaglio di operazioni; il portafoglio delle partecipazioni è più ampio e diversificato con la conseguente riduzione del rischio complessivo dello stesso. Il ricorso all'investitore di rischio può avvenire in qualsiasi momento del ciclo di vita dell'impresa. Convenzionalmente, possiamo individuare tre settori principali di intervento. Nel primo caso l'operatore interviene quando l'attività imprenditoriale è stata appena avviata o addirittura quando l'impresa esiste solo sotto forma di idea, sia essa formalizzata in un business plan o meno. La principale dote del venture capitalist sarà la capacità di valutare le doti imprenditoriali del soggetto finanziato. In questa fase, il rischio (si parla comunemente di "tasso di mortalità dell'impresa") è particolarmente elevato, ma gli apporti di capitale sono quantitativamente limitati a fronte di un risultato atteso dall'operazione decisamente superiore al rendimento di altri investimenti con un profilo di rischio più contenuto. Il capitale può intervenire, correndo un rischio mediamente minore, anche nella fase di crescita dell'impresa, fornendo anche strumenti consulenziali utili ad accelerare i tempi di sviluppo per giungere alla piena maturità finanziaria con la quotazione in Borsa, sempre che si verifichino le condizioni di mercato opportune. Un altro settore di intervento viene definito "finanziamento del cambiamento". Con questa espressione si intende indicare una serie di tecniche finanziarie finalizzate, più che a finanziare lo sviluppo, a permettere il passaggio delle proprietà dell'impresa stessa. Nel finanziamento della crescita e del cambiamento i rischi corsi dall'investitore sono minori, poiché esistono dati storici relativi alle capacità reddituali dell'impresa; il capitale impiegato per la singola operazione è, però, maggiore rispetto al finanziamento della fase di avvio e maggiore sarà, di conseguenza, il costo di un eventuale fallimento.

CpITAu PER I]AVVTO

Il venture capital inteso in senso stretto (si può parlare anche di early stage financing, finanziamento del primo stadio), è un'attività ad altissimo rischio di insuccesso, poiché il socio finanziatore interviene allo stadio iniziale di sviluppo dell'attività se non addirittura quando l'impresa altro E:I


non è che un'idea o un progetto. Per questo motivo chi fornisce questo tipo di finanziamento, business angels, venture capitalists o corporate venture capitalists, interviene solamente su mercati molto specifici e molto ben conosciuti (telecomunicazioni, biotecnologie, informatica, etc.). In questa categoria rientrano: il seedfinancing, che ha ad oggetto la sperimentazione e la predisposizione di un piano di fattibilità economico-finanziario (business plan). Gli importi sono normalmente modesti e i rischi sono molto elevati, dovendo ancora essere valutata la fattibilità tecnica, industriale e commerciale dell'impresa e il suo posizionamento sui mercato; lo start upfinancing, nel caso in cui esiste un businessplan credibile, l'investitore finanzia l'avvio dell'attività fornendo le risorse finanziarie necessarie per l'organizzazione dell'attività produttiva, il marketing, la pubblicità. In questa fase ha grande rilievo la capacità dell'investitore di rischio di modificare "in corsa" il programma di sviluppo. Correggere la rotta al momento giusto può fare la differenza tra un fallimento e un'operazione di successo; il first stagefinancing, nel caso in cui la produzione è avviata, ma il ricavato delle vendite di mercato ancora non basta a sostenere la crescita dell'impresa. Il finanziatore interviene in questo senso, fornendo capitale per lo sviluppo ed eventualmente per il riposizionamento del prodotto o del servizio.

CAPITALI PER LO SVILUPPO

In questo stadio, il private equity investor interviene per finanziare l'espansione. I rischi sono inferiori, poiché l'impresa è già avviata e posizionata sul mercato: ha una sua storia, il suo management ha già avuto modo di dimostrare le proprie capacità e i propri limiti: l'investitore è, perciò, in grado di selezionare le imprese in cui partecipare sulla base di elementi certi. Gli operatori che intervengono in questa fase sono società finanziarie, fondi d'investimento, merchant bank, pronti ad intervenire in sostegno alla crescita o al consolidamento dell'imprenditore finanziato. Quando il mercato lo permette, l'investitore accompagna l'impresa alla quotazione sul mercato finanziario (Initial Public Offering o Ipo). In questa categoria rientrano: il second stagefinancing, nel caso in cui la validità del prodotto o del ser89


vizio offerto è ormai accertata, l'investitore interviene allo scopo di aumentare la capacità produttiva, le vendite, il marketing, accelerandone così la crescita; il third stagefinancing, nel caso in cui l'impresa si sta sviluppando e intende consolidare la posizione sui mercato rispetto ai propri concorrenti. Viene finanziata, quindi, l'elaborazione di nuovi piani di sviluppo, il lancio e lo studio di nuovi prodotti, l'ampliamento della gamma produttiva, la crescita della distribuzione, la ricerca e lo sviluppo tecnologico, l'acquisto di imprese concorrenti; il bridge financing, nel caso in cui l'impresa, ormai di dimensioni rilevanti, è in uno stato avanzato di sviluppo aziendale e intende proseguire la propria crescita aprendo il proprio capitale al mercato borsistico. In questa fase, di carattere prettamente finanziario, l'investitore di rischio aiuta a superare le difficoltà momentanee, spesso dovute a sottocapitalizzazione, e segue l'impresa nella quotazione in borsa (Ipo). CAPITALI PER IL CAMBIAMENTO

Questa categoria ha carattere residuale, dato che in essa vanno ricomprese attività molto diverse tra loro. In generale, si può affermare che con "cambiamento" si tende ad indicare il mutamento interno all'azienda, determinato da una variazione più o meno profonda dell'assetto proprietario della stessa. Queste operazioni avvengono indipendentemente dallo stadio di sviluppo dell'impresa: possono essere condotte sia su aziende in piena fase di crescita che su strutture stabilizzate e mature. Le operazioni maggiormente diffuse sono: il cluster venture. L'operazione di finanziamento è finalizzata al raggruppamento (cluster) di più imprese sotto la guida di una società di controllo. Le imprese obiettivo sono caratterizzate, in questo caso, dal fatto di essere integrabili verticalmente o orizzontalmente, essendo caratterizzate da similitudine in termini di prodotti, mercati o tecnologie; il turnaroundfinancing. L'investitore di rischio si inserisce, in questo caso, in una situazione di crisi aziendale, talvolta nel corso di una procedura concorsuale o fallimentare. L'intervento avviene in appoggio ad un soggetto che intende rilevare l'impresa dissestata con l'obiettivo di guidarne la ristrutturazione attraverso l'apporto di nuovo capitale e competenze professionali. Gli operatori che svolgono questo tipo di attività sono altamente specializzati e dotati di grande esperienza e competenza economica 90


e giuridica, dato che il loro intervento non si limita a fornire il capitale di rischio ma si estende all'apporto di competenze manageriali specifiche utili ad affrontare le situazioni di crisi e di dissesto aziendale; il replacement capitalfinancing. Per garantire una gestione più efficace e aggressiva dell'impresa, può avvenire che alcuni soci debbano essere allontanati: in questo caso, l'investitore di rischio acquista una partecipazione azionaria sostituendosi momentaneamente al socio o ai soci liquidati; buy-out. Con questa espressione si indica genericamente l'acquisto di un'impresa. I buy-out possono essere classificati in base ai soggetti che li pongono in essere. Possiamo parlare, quindi, di: - management buy-out. L'investitore interviene a favore del gruppo manageriale che intende acquistare l'impresa nella quale lavora. L'operatore di private equùy acquista la maggioranza delle azioni, pronto a cederle al management attraverso la formula della stock option al raggiungimento degli obiettivi fissati in precedenza; - management buy-in. L'investitore supporta nell'acquisto della maggioranza dell'impresa un gruppo manageriale esterno alla società; family buy-out. In una fase di stallo della vita di una impresa familiare, il finanziatore fornisce capitale e competenze al membro della famiglia che decide di rilevarla; - employee buy-out. Un folto gruppo di dipendenti, convinto delle possibilità di sviluppo dell'azienda in cui lavora, può trovare il sostegno di un investitore in capitale di rischio per rilevare la maggioranza del capitale e per guidare la crescita dell'impresa. -

La distinzione più importante tra i buy-out, al di là del soggetto che 1 promuove, attiene alla tecnica finanziaria utilizzata per la loro realizzazione: occorre distinguere, infatti, tra le operazioni svolte senza fare ricorso alla leva finanziaria (unleveraged buy out) e quelle che tendono, invece, a fare ricorso in modo più o meno ampio al capitale di debito. In questo secondo caso (leverageci buy-out o LBQ), l'acquisizione della società avviene prevalentemente attraverso il ricorso a capitale di debito, normalmente proveniente da istituti di credito. A conclusione dell'operazione, la società acquisita avrà un rapporto di indebitamento più elevato di quello esistente prima dell'operazione stessa. Il debito contratto per l'acquisizione, viene, infatti, imputato alla società acquisita (target o 91


obiettivo) attraverso la successiva fusione con la società veicolo (detta holding) dell'operazione. Il debito verrà estinto dalla società obiettivo, grazie ai flussi finanziari derivanti dalla gestione corrente o attraverso la cessione di beni appartenenti al proprio patrimonio.

IL "CAPITALE DI RTSCHIO" IN ITALIA

Al termine della breve panoramica sul capitale di rischio presentata nelle pagine che precedono è possibile avanzare alcune conclusioni. Il mercato italiano è stato protagonista, negli ultimi anni, di una crescita che si è tentati di dire entusiasmante: il numero degli operatori è cresciuto del 50 % negli ultimi due anni, giungendo alla soglia dei cent0 4 soggetti attivi, mentre i volumi d'investimento, nello stesso periodo, sono cresciuti oltre il 200 %. Anche l'andamento nel settore più rischioso, quello delle start up, si evidenzia per una crescita straordinaria sia nel numero di operazioni (dal 39 al 53 % del totale) che per quantità di capitale impiegato (dall'8 al 18 %). Al di là del dato numerico, in questo settore è importante rilevare come gli operatori italiani siano stati in grado di ridurre al minimo le perdite dovute alla crisi delle imprese "hi-tech", sulle quali, dopo una prima fase di euforia generalizzata, si è abbattuta una vera e propria crisi. Le vittime sono state meno numerose che in altri Paesi, ad ulteriore conferma delle capacità e della prudenza degli operatori italiani. Un altro grande settore in cui interviene il capitale di rischio è quello del leveraged buy out, attività praticata negli Stati Uniti già dalla fine degli anni Sessanta, ma che ha visto le prime significative applicazioni in Italia nel decennio scorso. Una ricerca svolta recentemente dall'Ani (Associazione Italiana degli Investitori Istituzionali nel Capitale di Rischio) ha dimostrato l'effettivo impatto economico che tali operazioni hanno avuto sul nostro mercato. È stata analizzata, in particolare, la capacità delle operazioni di LBO di creare valore per le aziende target. Tra i risultati più rilevanti, si osserva una crescita del dato del fatturato annuo medio post buyout dell'11,7 %, contro il 7,6 % del periodo precedente l'operazione e una variazione annua del reddito operativo post buy-out del 22,7 contro il 4,8 % precedente. Accanto alla crescente preparazione degli operatori italiani si deve segnalare il generale miglioramento del contesto normativo: la nuova regolamenta92


zione dei fondi chiusi d'investimento, l'introduzione del Testo unico della Finanza, D.Lgs n. 58 del 1998, meglio conosciuto come "legge Draghi", la privatizzazione della Borsa Italiana, il lancio del Nuovo Mercato, il nuovo codice di condotta delle società quotate, l'introduzione del segmento Star (Segmento Titoli ad Alti Requisiti), dedicato alle imprese quotate dotate di particolari requisiti, specie in tema di corporate governance. Altri provvedimenti di recente emanazione concorrono a stimolare il processo d'innovazione avviato, tra cui il Decreto Legge 297 del 27 luglio 1997, con cui è stata modernizzata e ordinata la disciplina delle procedure per il sostegno alla ricerca scientifica e tecnologica e la disciplina relativa alla mobilità dei ricercatori, prevedendo la possibilità di attivare finanziamenti diretti al ricercatore stesso per l'avvio di progetti imprenditoriali propri (spin offi. Da registrare anche l'intervento di Banca D'Italia, la quale, nel luglio 2001 ha emanato un provvedimento che tende ad agevolare la nascita di fondi chiusi di ridotte dimensioni destinati ad investire in spin offprovenienti dal settore della ricerca, permettendo la costituzione di SGR dal capitale sociale ridotto a 100.000 Euro, contro i 500.000 previsti nella generalità dei casi. Altri segnali positivi sono giunti dalle amministrazioni locali: in Lombardia e nel Lazio, in particolare, sono state avviate iniziative concrete per creare fondi per lo sviluppo a capitale misto pubblico-privato. L'altro grande settore di intervento del capitale di rischio, il leveraged buy out, è stato protagonista di una vicenda che ha allarmato più di un operatore di private equùy una infelice sentenza di un Giudice italiano ne ha, infatti, messo in dubbio la legittimità, ravvisando una ipotesi di violazione del divieto di acquisto di azioni proprie (articolo 2357 C.c.). L'immediata reazione, sia del mondo dei professionisti che di quello politico, sembra, però, avere già riportato la situazione alla normalità, garantendo la crescita attesa anche in questo settore. A questo punto, il quadro brevemente disegnato, che spinge a concludere la ricerca del capitale di rischio in termini positivi, avrebbe bisogno di un secondo capitolo: quale peso tale capitale abbia assunto sul sistema economico italiano e se esso possa essere annoverato fra i fattori di sviluppo su cui contare. A quali condizioni ed entro quale contesto geo-economico. Ma questo, naturalmente, è un altro discorso. O, almeno, la "ricerca" dovrebbe proseguire.


1 Vedi G. TORL1JCCI0, "Il venture capita! negli Stati Uniti", in Il venture Capital, a cura di R. CORIGLIANO, p. 89. Bancaria Editrice, 2001 2 3000 mln di Euro nell'anno 2000, con una crescita del 67 % rispetto all'anno precedente (dato Pwc). 3 Questa forma di finanziamento delle imprese nasce negli Stati Uniti negli anni Quaranta, inizialmente su iniziative di ricche famiglie con grandi disponibilità di capitale, quali, ad esempio, i Rockefeller. La formula vincente si diffonde poi in Europa: prima in Gran Bretagna, poi

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in Germania, in Francia e nei Paesi scandinavi, quindi in Israele e negli altri Paesi industrializzati. Vista la sua origine americana, il linguaggio di settore è caratterizzato da un vocabolario ricco di termini anglosassoni. Tale vocabolario verrà qui impiegato, nella speranza che il lettore sia interessato al gergo tecnico e non inorridito da esso. È sufficiente consultare il sito dell'Associazione Italiana degli Investitori nel Capitale di rischio, www.aifì.it, per conoscerne il nome, le caratteristiche e i settori di intervento.


dossier

Amministrazioni pubbliche e cultura della valutazione

Da almeno un decennio si è notevolmente intensificato, in Italia, il dibattito tra gli operatori istituzionali su come migliorare la performance della pubblica amministrazione - sia in ambito centrale che locale - attraverso specifici strumenti di governo della macchina amministrativa. Il punto di incontro di tale dibattito è, attualmente, il D.Lgs 30 luglio 1999, n. 286 che fissa i principi generali per l'impostazione del sistema di valutazione e controllo interno nelle strutture pubbliche centrali, fornendo utili indicazioni, combinato con il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti locali, per un efficace implementazione anche di quello locale. Il tema del primo articolo del dossier, richiamando proprio questa impostazione di sistema di controllo, descrive due casi di applicazione del controllo digestione: l'esperienza del Comune di Montaione nel monitoraggio dei costi di un proprio servizio assistenziale, la casa di riposo e quella della realizzazione del controllo di gestione al Comune di Firenze. Da esempi pratici emergono alcune delle criticità ricorrenti nei processi di definizione ed implementazione delle attività di controllo dettate dalla norma. Con la parti95


colarità che, nei due casi, a parte i consuenti problemi applicativi, parte degli adempimenti sono stati pianificati sulla base di specifiche esigenze operative, e non solo per necessità di "conformità alla norma" Di prodotti, prospettive, obiettivi della valutazione, si parla invece nel secondo articolo, che contestualizza tali elementi nel contesto organizzativo della Banca Mondiale. 01tre alla flnzione legittimatrice della valutazione, viene in questo caso rilevata l'importanza di alcune caratteristiche del processo valutativo: l'indipendenza dell'organo valutatore e l'adozione di un approccio di analisi che sia tarato su specifiche necessità conoscitive e non su aprioristici schemi di rij'èrimento. Sebbene i due articoli abbiano ad oggetto diverse "dimensioni" di misurazione, alcune caratteristiche sembrano ricorrere: la difficoltà di misurare ambienti culturalmente rigidi e l'esigenza di individuare, per ogni politica, istituzione epratica professionale, il proprio specj'ìco modello di analisi e valutazione. Inoltre, viene riconosciuto valido l'approccio partecipativo per l'implementazione di attività di misurazione tout-court, siano esse orientate alla verifica dei costi di un progetto, siano invece finalizzate ad indirizzare i decision makers verso l'assunzione di responsabilità istituzionali. Tale approccio è da intendersi in termini di "condivisione' da parte di tutti i protagonisti della misurazione, - valutatori e valutati - del "perché controllo" o "perché valuto» È proprio la condivisione di obiettivi comuni, in quasi tutti i casi, l'elemento necessario - e sicuramente più difficile da ritrovare - per affivntare i limiti culturali che ostacolano il più delle volte la diffusione dei risultati delle valutazioni e l'applicazione delle loro conclusioni.

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L'evoluzione dei controlli interni negli Enti locali. Un approccio in chiave economica di Mariella Bergamini Ciurli

ampia riforma che, negli anni Novanta, ha profondamente innovato la pubblica amministrazione italiana, può essere letta come un tentativo per introdurre in una burocrazia improntata sulle scienze giuridiche e tendente al formalismo, principi, tecniche e strumenti mutuati da altre scienze sociali, in particolare quelle economiche. Tali metodologie avevano dato buona prova di sé nell'impresa privata nel risolvere problemi tutto sommato non dissimili da quelli che affliggono le tradizionali burocrazie pubbliche. Comunque, il recepimento di principi managerialil è avvenuto nella consapevolezza che le teorie e le pratiche messe a punto per il settore privato non possono essere impiegate tout-court in quello pubblico, a causa delle differenze sostanziali che li caratterizzano. La vera innovazione, quindi, è consistita non tanto nella sostituzione delle logiche economiche con quelle giuridiche, quanto nella loro integrazione, al fine di migliorare il rendimento delle organizzazioni pubbliche. All'interno di questa riforma, che ha agito su pi1 fronti, è possibile individuare il contributo delle scienze economico-sociali in almeno tre ambiti: il rapporto di lavoro, la programmazione economico-finanziaria, il sistema di controlli. Il progressivo avvicinamento del rapporto di lavoro pubblico a quello privato ha cercato di risolvere il problema motivazionale dei dipendenti pubblici, tradizionalmente poco sensibili ad una cultura dei risultati, correlando, parzialmente, la retribuzione alla performance. L'evoluzione dell'ordinamento finanziario e contabile ha rafforzato la valenza programmatoria degli strumenti contabili, in analogia con quanto avviene nell'impresa privata. Ciò ha comportato la ridefinizione dei bilanci annuali e pluriennali, l'introduzione della contabilità economica, ma soprattutto l'adozione del budget, che assegna ai dirigenti gli obiettivi e le risorse per perseguirli, correlando quindi l'azione con i risultati e le relative responsabilità. L'Autrice è Istruttore Direttivo Amministrativo presso il Comune di Firenze. 97


La riforma del sistema dei controlli si è sostanziata nel superamento dei controlli di legittimità a favore di quelli di funzionalità. L'esito di questo processo è consistito non in una mera revisione dei controlli amministrativi, bensì nello smantellamento di tutto il precedente sistema, fino al superamento dei principi costituzionali di riferimento che, almeno per gli enti territoriali, sono stati addirittura soppressi dalla L. Cost. 3/01. Le nuove forme di controllo previste dalla normativa hanno natura collaborativa e non sanzionatoria; servono a guidare ed orientare i decisori nella gestione dell'ente verso il raggiungimento degli obiettivi prefissati, tanto che non è più nemmeno certo se si possano chiamare ancora controlli. LE QUATTRO TIPOLOGIE DI CONTROLLO INTERNO

Nel corso della riforma sopra accennata i controlli interni sono stati introdotti nell'ordinamento giuridico con molteplici provvedimenti legislativi, in un processo non esente da sovrapposizioni e contraddizioni. Proprio questa produzione normativa frammentata e reiterata è stata una delle cause principali delle difficoltà di applicazione della materia e dei conseguenti notevoli ritardi. L'ultimo tassello della riforma è costituito dal D. L.gs. 286/99, che completa il quadro di riferimento, cercando nel contempo di porre rimedio alla lamentata mancanza di organicità del sistema dei controlli. Infatti, come si evince dalla relazione di accompagnamento, l'intenzione del legislatore è di chiarire e superare le ambiguità precedentemente esistenti fra le diverse tipologie di controllo interno, rafforzandone la funzione collaborativa e non ispettiva, ossia di guida per l'aggiustamento. La norma prevede quattro livelli di controllo, da svolgersi in maniera integrata: controllo di regolarità amministrativa e contabile, valutazione della dirigenza, controllo strategico, controllo di gestione.

Il controllo di regolarità amministrativa e contabile

È il controllo più semplice e rodato della PA, volto a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Tale controllo, di matrice giuridica, avviene mediante procedure e forme consolidate, che ricalcano quelle del tradizionale controllo di legittimità sugli atti. La novità del decreto consiste nel prevedere che nelle verifiche di regolarità amministrativa e contabile si debba tener conto, pur con gli adattamenti necessari, dei principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini professionali (regole 98


che, si presume, tenderanno ad evolversi sempre più rapidamente). Si realizza così anche in questo ambito l'applicazione della concezione aziendalista sottostante alla riforma della PA, poiché il nuovo sistema di controllo si avvicina molto a quello in atto nel settore privato, dove la dimensione strettamente contabile è funzionale alle valutazioni gestionali e strategiche.

La valutazione della dirigenza La valutazione della dirigenza ha per oggetto la qualità delle risorse umane, in quanto tende a misurare le prestazioni dei manager ed i loro comportamenti organizzativi. Consiste nell'esame, con periodicità annuale, dei risultati della gestione e nell'accertamento del raggiungimento degli obiettivi prefissa 7 ti, a cui è correlata la corresponsione di un'indennità di risultato. La valutazione della dirigenza si basa sui risultati del controllo di gestione, integrandoli con gli altri tipi di controllo, e comprende anche le capacità di coordinamento dimostrate. Gli aspetti positivi di questo approccio sono che l'esame delle performance debba essere effettuato secondo criteri non più discrezionali o arbitrari, bensì in base ad analisi e riscontri oggettivi, creando così un clima di positiva competitività fra i manager e risolvendo, almeno in teoria, il problema dell azzardo inoralè da parte del politico. In questo caso, pero, il legislatore si è limitato a recepire una metodologia sviluppatasi negli anni precedenti, mentre è opportuno che il principio della valutazione venga esteso a tutto il personale fin dal livello normativo, mentre attualmente per le figure non dirigenziali trova la sua fonte soltanto nel contratto collettivo di lavoro. Inoltre, sebbene la correlazione di parte della retribuzione alla performance, prevista a partire dal D.L.gs. 29/93, abbia costituito una rilevante novità per il settore pubblico nello scorso decennio, per il momento incide limitatamente sulla prestazione lavorativa, anche a causa delle scarse risorse economiche messe a disposizione.

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Il controllo strategico Il controllo strategico rappresenta indubbiamente la novità più rilevante nel panorama dei controlli e prende in esame l'adeguatezza delle scelte compiute, in quanto consiste nella valutazione della congruità strategica dei risultati ottenuti da un'organizzazione. Si svolge in forma integrata col controllo di gestione, di cui utilizza le risultanze, e si sostanzia nella verifica dello scostamento fra obiettivi, scelte e risorse. Il controllo strategico consente di perseguire più scopi: individuare e rimuovere i fattori ostativi, valutare la funzio99


nalità delle altre forme di controllo interno, identificare le eventuali responsabilità, nonché indicare i possibili rimedi. In ambito pubblico questa forma di controllo serve soprattutto a riorientare gli indirizzi del vertice politico, nel rispetto della dialettica politica/gestione, al fine di porre rimedio nel corso del mandato agli eventuali errori. Tale attività di consulenza dovrebbe essere svolta anche durante la programmazione, fornendo ai decisori un supporto tecnico sia per la fissazione delle priorità che per la verifica della fattibilità degli interventi. Bisogna però tenere conto del fatto che la pianificazione pubblica, ancor più di quella privata, risente in maniera rilevante delle variabili di contesto, che possono portare ad una continua ridefinizione delle strategie dell'ente. Ciò comporta, tra l'altro, che il controllo strategico sia quello che presenta le maggiori problematiche di attuazione, anche perché il decreto non delinea il contenuto, neppure minimale, delle linee programmatiche. D'altronde non può essere la legge a disciplinare un aspetto così mutevole ed importante per la successiva fase di programmazione.

Il controllo di gestione Col termine gestione si intende la sequenza di attività (scelte ed azioni) mediante la quale si conduce un'organizzazione. È la traduzione del vocabolo inglese management, che designa abitualmente l'attività di direzione e si sostanzia nell'attività di problem solving. Il controllo di gestione nasce nell'impresa negli anni Settanta e consiste in un sistema di misurazione e rendicontazione della produttività a fini conoscitivi, che si articola nell'analisi e nell'elaborazione di adeguate informazioni contabili. Il controllo di gestione si sostanzia non soio e non tanto nella rilevazione periodica delle difformità, ma soprattutto nel fornire indicazioni ai decisori, in caso di scostamento rispetto agli obiettivi programmati, sulle misure correttive da mettere in atto per migliorare, in maniera continua e sistematica, la funzionalità del sistema. E, quindi, una metodologia per finalizzare l'attività al risultato che, come tutte le forme di valutazione, si sviluppa in un ciclo in cui si determinano gli obiettivi e le strade per raggiungerli (fase di budgetin, si verifica il loro conseguimento e l'utilizzo delle risorse prestabilite (fase di measurin e si utilizzano queste informazioni per apportare delle correzioni in corso d'opera, oppure per riformulare gli obiettivi (fase di reportin. Il controllo di gestione opera in stretto rapporto con la programmazione, che ne costituisce l'imprescindibile presupposto, in quanto analizza i risultati per individuare le soluzioni strate100


giche alternative. Tale processo si basa sul feedback (o retroazione), che è un meccanismo di regolazione del sistema mediante il quale, alla luce dell'esperienza, si rimettono in discussione sia gli obiettivi che il modello organizzativo. Il feedback costituisce l'anello di congiunzione fra i risultati del controllo di gestione e le scelte della direzione; in mancanza di tale ritorno informativo, il controllo rischia di essere fine a sé stesso, senza riuscire ad incidere concretamente sui processo decisionale. Anche per questa tipologia di controllo si può rilevare come lo strumento delineato dalla norma si avvicini molto a quello di origine aziendale, inteso come funzione di direzione amministrativa. Infatti, la deludente performance della PA può dipendere in misura notevole dalla scarsa conoscenza delle relazioni fra obiettivi programmati e metodologie d'intervento in quanto, in presenza di asimmetrie informative, diventa difficile coordinare i comportamenti di una pluralità di attori, ognuno dei quali persegue la propria utilità ed agisce con certo grado di discrezionalità. Il controllo di gestione ha le potenzialità per ovviare a questa carenza informativa, tanto che nel sistema delineato dal D. L.gs. 286/99 costituisce uno snodo informativo fondamentale, ponendosi in una posizione di centralità nei confronti delle altre forme di controllo, che vengono alimentate dal flusso di dati da esso prodotti. Di conseguenza diventa indispensabile il buon funzionamento degli strumenti operativi che rilevano ciò che accade (o che non avviene) all'interno ed all'esterno dell'organizzazione. Il controllo di gestione è, infatti, un sistema di condivisione di informazioni che per operare deve essere ben progettato in ogni sua parte e richiede alcune condizioni di partenza: una contabilità economica organizzata per centri di costo, un sistema informativo adeguato, una batteria di indicatori per misurare le prestazioni, nonché un'ampia collaborazione fra valutatori e valutati (il cosiddetto fattore umano). CONTABILITÀ ECONOMICA E CONTABILITÀ FINANZIARIA

L'introduzione nella pubblica amministrazione dei controlli interni, soprattutto il controllo di gestione, ha comportato la revisione e l'innovazione delle metodologie contabili, dato che la tradizionale contabilità pubblica, di tipo finanziario, non è in grado di supportare le nuove forme di controllo. Infatti, tale contabilità è stata concepita per altri scopi, con una valenza principalmente esterna; costituisce la base per gli adempimenti formali e fornisce utili informazioni su alcuni elementi fondamentali per l'ente, quali l'autorizzazione ed il grado di realizzazione della spesa, la capacità previsionale e la verifica degli 101


equilibri di bilancio, l'allocazione delle risorse, la velocità dei pagamenti. La contabilità finanziaria però non consente, da sola, di conoscere altri aspetti importanti, come ad esempio il costo effettivo delle risorse e dei provent1 2 poiché ha natura autorizzatoria, nel rispetto dei vincoli di bilancio, ma non correla la spesa ad alcuna finalità specifica. Di conseguenza, per svolgere un effettivo controllo, questa contabilità deve essere integrata da quella di tipo economico, da cui trarre le necessarie indicazioni, anche di carattere qualitativo, per effettuare la valutazione. Mentre la contabilità finanziaria si focalizza sull'assunzione dell'impegno di spesa, che è il momento in cui si costituisce il vincolo giuridico e si acquisisce una risorsa, quella economica si focalizza sul momento del consumo della risorsa. La contabilità economica correla le risorse impiegate con gli obiettivi perseguiti ed i risultati ottenuti analizzando il costo della risorsa, che è un concetto più ampio di quello di spesa. Infine, costituisce il fondamento della contabilità analitica, che è una metodologia di contabilità direzionale in cui le poste contabili sono classificate non per natura, bensì per destinazione, e consente l'imputazione, la rilevazione, il controllo ed infine l'analisi dei costi e dei ricavi di gestione a livello di singolo servizio. ,

LE PROBLEMATICHE APPLICATIVE DEI CONTROLLI INTERNI

Gli strumenti di origine economico-aziendale sinteticamente descritti sono stati introdotti per legge nelle organizzazioni pubbliche. Di conseguenza i dirigenti pubblici sono divenuti manager per decreto3 spesso senza averne la necessaria formazione e competenza. Il punto cruciale è che l'esigenza dell'innovazione non è scaturita dall'interno, come nell'impresa privata, ma è stata originata principalmente dalla convergenza fra la pressione dell'opinione pubblica verso una burocrazia più efficiente e l'impegno del legislatore in tal senso. Inoltre, le metodologie adottate, pur validissime nel settore privato da cui sono state mutuate, si sono spesso rivelate inadatte a soddisfare le esigenze dell'operatore pubblico, per il quale costituiscono un'assoluta novità. Infatti, una delle funzioni principali della pubblica amministrazione è l'erogazione di servizi, le cui caratteristiche di discrezionalità e rilevanza sociale creano considerevoli problemi di misurazione, soprattutto per quel che riguarda gli aspetti qualitativi. Inoltre, negli enti pubblici mancano i riferimenti al profitto ed alle vendite, che sono invece i principali indicatori per il processo decisionale dell'impresa privata, e ciò origina uno dei problemi maggiori nello sviluppo di sistemi di controllo direzionale. Indubbiamente, il legislatore ha svolto un compito non facile, in quanto si ,

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è trovato ad affrontare, e a tentare di risolvere, le problematiche legate alla comprensione delle caratteristiche essenziali della valutazione nel suo ambito originario ed al loro successivo adattamento al contesto della pubblica amministrazione, in assenza di precedenti o riferimenti che ne potessero in qualche modo agevolare la conoscenza e la conseguente attuazione. Le difficoltà di formulazione sono riconducibili a due aspetti fondamentali: quello semantico e quello comunicativo. Semantico. La traduzione di termini coniati in ambito economico-aziendale, per di più anglosassone, nel linguaggio giuridico italiano, crea talvolta incertezze e ambiguità, soprattutto laddove al vocabolo inglese non corrisponde alcun termine in italiano, per cui il report diventa "il referto", la performance la performita , ecc. Inoltre, la crescente confusione concettuale e terminologica è attribuibile al fatto che il legislatore non sempre ha conoscenze e competenze di tipo economico adeguate 4 Comunicati vo. E il problema di far capire agli addetti ai lavori l'oggetto e le funzioni di questi strumenti del tutto innovativi, senza che vi siano nella burocrazia quelle premesse culturali, competenze tecniche e capacità manageriali indispensabili per il recepimento della valutazione, soprattutto se i modelli proposti sono poco aderenti alla realtà concreta, ossia eccessivamente teorici ed astratti. Questo doppio passaggio del significato e delle funzioni della valutazione 5 unitamente agli altri aspetti sopra evidenziati, contribuisce a spiegare sia la ridondanza delle norme in materia, almeno fino all'emanazione del D.L.gs. 286/99, sia le non poche resistenze e difficoltà che hanno accompagnato l'applicazione delle nuove forme di controllo. .

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LA VALUTAZIONE NELLE AUTONOMIE LOCALI

Il progressivo abbandono delle tradizionali forme di controllo ha avuto inizio nelle autonomie locali, per estendersi successivamente all'intera pubblica amministrazione. I motivi di questo andamento sono da ricercarsi sia nel fatto che tali enti risentivano di un ritardo legislativo ultraquarantennale 6, sul quale hanno inciso le più varie forme di resistenza centralistica, sia nell'esistenza di una volontà politica, anche europea, di accentuare il grado di autonomia e di responsabilità a livello territoriale. A ciò si aggiunge l'esistenza di alcuni Comuni "pionieri", che si cimentavano nel controllo di gestione addirittura alla fine dagli anni Settanta, quindi oltre un decennio prima dell'esistenza di una esplicita previsione di legge. Di conseguenza, l'esame di queste forme di con103


trollo negli Enti locali costituisce un punto di vista privilegiato per analizzare l'andamento dell'intera riforma della pubblica amministrazione. Inoltre, il grado di recepimento di forme di controllo innovative è particolarmente pregnante nel caso dei Comuni poiché gli stessi, in un'ottica federalista, dispongono oggi di un'autonomia impensabile fino a dieci anni fa, la quale è stata recepita a livello costituzionale dalla recente L. Cost. 3/01. Infatti, a partire dal secondo dopoguerra, l'attività del Comune si è gradualmente modificata, evolvendosi da pochi e delimitati compiti, soprattutto attuativi e regolamentari, basati sulla distinzione fra spese obbligatorie e facoltative, fino a diventare un governo locale con competenze generali. Oggi, il Comune esercita una pluralità di funzioni ed è coinvolto in un numero sempre crescente di attività. Inoltre, è caratterizzato - almeno per gli enti di maggiori dimensioni - da una forte complessità organizzativa e gestionale, che si esprime in una ingente quantità di servizi e procedimenti. Il Comune, infine, rappresenta il livello di governo più accessibile ed alla portata del cittadino, che vi si rivolge per ogni istanza, indipendentemente dalla reale competenza, in quanto è l'istituzione che storicamente è stata, e continua ad essere, la più vicina alla popolazione. Attualmente, gli Enti locali si trovano impegnati su due versanti, entrambi molto importanti, anche se per ragioni diverse fra loro. Infatti, da un lato sono chiamati a fare la propria parte nel rispetto degli stringenti vincoli imposti a livello comunitario alla finanza pubblica nazionale, mentre contestualmente vengono trasferiti dal centro alla periferia nuovi compiti e funzioni, che non sempre trovano adeguata copertura con le risorse statali assegnate, ma danno comunque origine ad ulteriori responsabilità organizzative. Nel contesto sopra delineato, ogni Ente lòcale dovrà sempre di più reperire le risorse dalla propria collettività e rendere conto del loro utilizzo (accountability). Di conseguenza, la messa a punto di adeguate forme di controllo interno è destinata a giocare un ruolo rilevante di guida dell'attività per la scelta fra strategie alternative. I RISULTATI DELLE RICERCHE È soprattutto negli Enti locali che l'attivazione del controllo di gestione ha scontato la stratificazione normativa farraginosa e ridondante sopra accennata. Ciò non soltanto perché le autonomie territoriali sono state, in ordine di tempo, le prime a dover affrontare questa novità per la pubblica amministrazione, ma soprattutto perché il legislatore ha calato dall'alto strumenti mana104


geriali senza tener conto del background preesistente o delle difficoltà concrete dei piccoli Comuni, spesso privi di dirigenti, che costituiscono la stragrande maggioranza degli Enti locali italiani. Pertanto, l'introduzione dei controlli interni negli Enti locali, per quanto tendenzialmente in crescita, è avvenuta piuttosto lentamente. Le ricerche in materia 7 evidenziano in maniera univoca che il grado di attuazione del controllo di gestione è assai inferiore, sia alle potenzialità dello strumento che alle aspettative che ne hanno accompagnato. l'introduzione e che le varie metodologie adottate presentano un elevatissimo grado di eterogeneità, rendendo di difficile realizzazione la comparazione. Un altro aspetto molto rilevante, e preoccupante, è la marcata differenziazione territoriale, che vede i Comuni del centro nord (soprattutto i capoluogo) all'avanguardia, a fronte di considerevoli ritardi evidenziati dai Comuni del sud, a cui si aggiungono i problemi dei piccoli Comuni. Un'analoga doppia velocità è stata rilevata dalle analisi sul rispetto dei vincoli previsti dal Patto di stabilità e crescita, che costituisce uno degli ambiti in cui l'esistenza di un adeguato sistema di controlli interni può fare la differenza. Infine, studi recenti segnalano il basso grado di introduzione della contabilità economica, che è invece una delle premesse indispensabili per la messa in atto di un valido sistema di controllo di gestione. Ma i risultati delle ricerche non chiariscono la questione di fondo, vale a dire fino a che punto questi strumenti innovativi siano in grado di incidere concretamente, modificandolo, sul processo decisionale dell'ente, oppure se siano considerati soltanto un ennesimo adempimento formale a cui ottemperare. Permane, infatti, il dubbio che sfugga agli interessati la valenza e la potenzialità di queste metodologie come supporto conoscitivo per un migliore utilizzo delle risorse pubbliche, quale invece dovrebbe essere secondo lo spirito della legge. UN ESEMPIO DI APPLICAZIONE DI CONTROLLO DI GESTIONE

Le problematiche relative alla traduzione operativa delle previsioni normative, messe in luce dalle ricerche, possono essere confermate dall'analisi che ho effettuato sull'applicazione del controllo di gestione ai servizi erogati dalla casa di riposo di un piccolo Comune (Montaione, in provincia di Firenze) 8. Il Comune, pur non essendo soggetto all'obbligo di legge, ha adottato il PEG (Piano Esecutivo di Gestione: il budget dell'Ente locale), rivelando un interesse alla valutazione, la quale viene attuata dal 2001 ed è in una fase sperimentale. Inoltre, è allo studio un sistema di valutazione permanente del personale. La casa di riposo, denominata "Villa Serena", è gestita direttamente dall'En105


te da oltre venti anni e costituisce il fiore all'occhiello dell'amministrazione 9 . Un'attività di questo tipo si presterebbe agevolmente ad essere analizzata mediante una batteria di indicatori, quantitativi e qualitativi, mentre il relativo PEG mostra soltanto indicatori finanziari, ossia la quota dell'impegnato/accertato per ogni capitolo, che viene verificata ogni tre mesi. Inoltre, gli indicatori sono utilizzati per valutare l'economicità del servizio, intesa come il rapporto fra costo previsionale e costo consuntivo, mentre la missione dichiarata della casa di riposo è il miglior soddisfacimento possibile dei bisogni dell'anziano, non il pareggio di bilancio. Tale carenza è dovuta al fatto che il PEG è impostato come un documento finanziario di dettaglio del bilancio, per cui la valutazione avviene su parametri esclusivamente finanziari, senza avvalersi di indicatori economici o costi standard. Infatti, non è stata introdotta la contabilità analitica, che invece sarebbe utilissima per verificare i costi non solo per singolo ospite (autosufficiente e non), ma anche per ognuna delle varie tipologie di servizi ed attività della casa di riposo. Ciò consentirebbe la predisposizione di costi standard e l'analisi costi/benefici e, quindi, il paragone dei risultati con quelli di strutture analoghe, sia pubbliche che private. Dall'esame dei documenti contabili risulta che attualmente il controllo di gestione posto in essere dalla casa di riposo del Comune di Montaione non ne supporta il processo decisionale, basato soprattutto sull'esperienza ed il buon senso. L'analisi economica potrebbe, invece, fornire elementi conoscitivi oltre che per l'effettuazione delle gare di appalto anche per risolvere alcune problematiche, quali ad esempio lo sfruttamento parziale della struttura, che era stata concepita per un maggior numero di ospiti, per cui si rende necessario trovare delle soluzioni per ammortizzare i costi fissi. Infine, l'introduzione della contabilità economica appare indispensabile nel momento in cui l'ente sarà chiamato a prendere in considerazione diverse modalità di gestione del servizio, anche in accordo con altre istituzioni. Infatti, la gestione diretta è prevista dalla più recente normativa solo quando, per le modeste dimensioni e caratteristiche del servizio, ne sia dimostrata la convenienza economica, per cui la scelta deve essere supportata da opportune analisi fra le diverse alternative. Infine, si può rilevare come la casa di riposo appaia fortemente integrata col territorio e costituisca senz'altro un'opportunità economica importante per l'indotto, tanto che si può ipotizzare una funzione redistributiva delle risorse che il Comune stanzia per il suo mantenimento. Al tempo stesso la struttura beneficia del supporto della comunità locale, mentre probabilmente tale osmosi non si verificherebbe nel caso di una casa di riposo privata. 106


UN CASO DI STUDIO: IL CONTROLLO DI GESTIONE DEL COMUNE DI FiRENZE

Fin dal 1988, nell'istituire il Settore Funzionale Bilancio Programma, il Comune di Firenze aveva manifestato la volontà di dotarsi di un sistema di contabilità economica "a costi/ricavi". La finalità è quella di ottenere informazioni aggiuntive rispetto ai dati della contabilità finanziaria dalla quale, nell'intenzione degli amministratori dell'epoca, il nuovo sistema doveva derivare. L'introduzione di una vera e propria funzione di controllo di gestione risale al periodo immediatamente successivo all'entrata in vigore della L. 142/90, norma che per la prima volta riconosceva agli Enti locali la facoltà di istituire forme di controllo interno. Alla fine del 1991 viene costituito un servizio controllo di gestione all'interno del settore sopra citato, che pertanto assume la denominazione di "Bilancio Programma - Controllo di Gestione". Come chiaramente esplicitato nella proposta di articolazione della struttura organizzativa del settore, lo scopo è quello di dare attuazione alle previsioni legislative e statutarie in materia di controllo di gestione, al fine "di introdurre nell'ordinamento dell'ente un sistema articolato di analisi e valutazione di fenomeni gestionali, che sia di supporto agli organi politici e burocratici". Dall'elenco delle funzioni assegnate al settore si rileva però una commistione con attività prettamente contabili, quali ad esempio gli adempimenti fiscali ed il controllo sui bilanci delle partecipate. Ciò dà il senso di quanto l'Amministrazione comunale si muovesse in un campo del tutto nuovo, in cui il discrimine con altri uffici non era ancora ben percepito. Negli anni successivi le funzioni improprie andranno progressivamente a ridursi, in quanto verranno più opportunamente attribuite ad altre direzioni. Un passaggio importante di questo processo si ha nel 1997 quando la struttura, che nel frattempo ha assunto la dizione di Direzione Qualità e Controllo di Gestione, viene collocata in staif alla Direzione Generale. Infine, nel 2001 il controllo di gestione prende la forma di Posizione Organizzativa (Po), sempre in staif alla Direzione Generale. Attualmente, vi lavorano sette persone, tutti dipendenti di ruolo dell'ente. Il maggior impegno dell'ufficio consiste nella redazione, in stretta collaborazione con la Direzione Ragioneria, dei documenti di programmazione dell'ente (Relazione Previsionale e Programmatica e PEG). Di seguito verranno analizzate diverse tematiche, alcune delle quali ancora aperte, che l'ufficio si è trovato ad affrontare nei dieci anni intercorsi dalla sua istituzione, così come sono emerse da un'intervista con la titolare della Posizione Organizzativa. 107


La collocazione nella struttura dell'Ente La scelta iniziale di configurare il controllo di gestione come direzione separata dalla ragioneria è stata sicuramente assai appropriata. Infatti, come evidenziato dalla letteraturabo, la collocazione dell'ufficio nella ragioneria può essere utile in una prima fase, ma successivamente rischia di limitarne lo sviluppo, o quantomeno di circoscriverlo ad una dimensione prettamente contabile. Nel nostro caso però, malgrado l'opportuna differenziazione strutturale, la difficoltà di distinguere le proprie funzioni da quelle della ragioneria ha per lungo tempo condizionato il peso e l'attività della struttura all'interno dell'ente. Infatti, la forte integrazione e collaborazione, a cui fin dall'inizio si è improntato il rapporto fra le due direzioni, non ha favorito il processo di differenziazione del controllo di gestione. Tali problematiche, seppur meno marcate, sono presenti ancora oggi, tanto che si rileva la persistenza di aree in cui l'integrazione con la ragioneria è così stretta da dar luogo ad episodi di sovrapposizione. La mancanza di chiarezza nel delinearne le funzioni è all'origine delle difficoltà incontrate dal controllo di gestione nell'instaurare rapporti diretti con le altre direzioni, nonché della scarsa visibilità e comprensione del ruolo dell'ufficio e del lavoro da esso svolto. A tale proposito è significativo che uno dei maggiori ostacoli, manifestatosi soprattutto nella prima fase di attività, sia stato proprio quello di far comprendere alle altre direzioni la natura fondamentalmente diversa (collaborativa e non ispettiva) della tipologia di controllo messa in atto. Di conseguenza, è senza dubbio da apprezzare la decisione di porre il controllo di gestione in staif alla Direzione Generale, dando così continuità ad un ufficio che in passato aveva risentito negativamente di repentini cambiamenti delle figure apicali. Occorre però evidenziare che la scelta di istituire una Posizione Organizzativa, che presenta l'indubbio vantaggio di creare un collegamento diretto ed immediato con il Direttore Generale, ha comportato un indebolimento, anche in termini di immagine, del peso del controllo di gestione all'interno della struttura dell'Ente. Infine, si rileva che nello sviluppo dell'ufficio hanno giocato un ruolo niente affatto secondario le caratteristiche professionali del personale assegnatovi, in particolar modo quello dirigenziale, proveniente da una formazione ragionieristica anziché gestionale. Ancora oggi l'ufficio lamenta una carenza di figure professionali con una competenza specifica in materia, che non può essere colmata con l'apporto di consulenti esterni, il cui ruolo è diverso rispetto a quello del personale interno. 108


Il modello organizzativo accentrato Nel 1992 l'ufficio si è avvalso del supporto dell'Università Bocconi, sia per la predisposizione degli indispensabili strumenti operativi quali la contabilità analitica, il piano dei conti, la metodologia di rilevazione dei costi, sia per la formazione dei dipendenti dell'ufficio e dei referenti presso le singole direzioni. Sempre nel periodo iniziale di attività è stato individuato un programma informatico per gestire contemporaneamente sia la contabilità finanziaria che quella analitica, mediante un sistema automatico di ribaltamento dei costi dai capitoli ai centri di costo, che avviene al momento della registrazione della fattura. Infatti, benché il controllo di gestione investa l'intera attività dell'ente e tutti i dati di costo/ricavo confluiscano nei centri di costo, non è stata prevista l'immissione diretta dei dati per l'intera struttura comunale. Nella fase di prima messa in atto del servizio la verifica si orientò, in via sperimentale, su cinque direzioni caratterizzate da una forte erogazione di servizi all'utenza!!, che registrassero e numerassero le proprie fatture, inserendole poi nel centro di costo opportuno. Queste strutture avrebbero dovuto rappresentare i "pionieri" del sistema e, quindi, essere seguite ed imitate dalle altre, ma tale processo non è giunto a conclusione. Comunque, tuttora tali direzioni esprimono dati e valutazioni pii attendibili e dettagliate rispetto alle altre e, quindi, riescono a fornire indicatori economici maggiormente precisi, che vengono utilizzati per la comparazione dei costi di alcuni servizi a domanda individuale, fra cui gli asili nido e le residenze per anziani. Da quanto esposto si evince che il modello organizzativo prescelto dal Comune di Firenze è prevalentemente accentrato, poiché il controllo di gestione, a cui tutte le direzioni trasmettono i propri dati per l'inserimento e la successiva elaborazione, si colloca al centro del sistema informativo dell'ente. Questa caratteristica, pur in linea con le previsioni del D. L.gs. 286/99, viene oggi considerata come un limite allo sviluppo dell'ufficio. Di conseguenza, a partire dal 2003, prenderà l'avvio un corso di formazione rivolto agli operatori delle singole direzioni, finalizzato a rrìetterli in grado di gestire direttamente, a livello informatico, gli obiettivi del PEG. Tale corso ha lo scopo, inoltre, di incrementare la cultura e la conoscenza sulle tematiche relative al controllo di gestione e, pRi specificatamente, sull'importanza della circolazione di dati contabili omogenei. Infatti, vi è l'impressione che la cultura sulle tematiche di tipo contabile sia piuttosto carente, per cui il controllo di gestione viene considerato come un mero adempimento, se non addirittura confuso con quello ispettivo/sanzionatorio. A questa percezione negativa si contrappone l'evidente esigenza di ottenere dati relativi ai costi, che sono estre109


mamente utili e talvolta indispensabili per l'attività del Comune 12 . Di qui il dubbio che alcune Direzioni, anziché avvalersi del servizio di controllo di gestione centralizzato, si costruiscano dati ad hoc, applicando metodologie eterogenee, secondo le proprie necessità. A questo fenomeno l'ente cerca di porre rimedio con una maggiore diffusione delle tecniche adottate dal controllo di gestione.

Il sistema contabile Ai fini del controllo di gestione vengono utilizzati sia dati finanziari, provenienti dalla contabilità finanziaria, sia dati economici, provenienti da un sistema di contabilità analitica mediante un applicativo informatico. Fin dall'inizio, l'ente si è orientato verso un modello di contabilità analitica integrata con quella finanziaria. Tale scelta è stata sicuramente la più opportuna, tenuto anche conto delle dimensioni dell'ente; semmai la peculiarità consiste nell'aver fatto derivare il primo tipo di contabilità dal secondo anziché dalla contabilità economica 13 . Ciò ha comportato la carenza di dati con connotazione pienamente economica, inficiando così la corretta determinazione di alcune voci contabili 14, che tuttora richiedono un'elaborazione manuale, quando addirittura non vengono adeguatamente rilevate e/o imputate ai singoli centri di costo, per cui il controllo di gestione è costretto, per le proprie elaborazioni, a ricorrere ai costi medi. Per ovviare a questo problema nel 2002 è stato avviato, con la Direzione Ragioneria, un progetto speciale per l'istituzione di un sistema di contabilità economica da cui scaturisca quella analitica, basato su un piano dei conti unico sia per la contabilità finanziaria che per quella economica. Un altro aspetto importante è l'avvertita necessità, da parte del controllo di gestione, di concordare preliminarmente con i destinatari (amministratori e dirigenza allargata) quali sono i dati occorrenti per il monitoraggio, con scadenza predeterminata, delle attività loro affidate, al fine di ottimizzare le risorse dell'ufficio, ridurre le richieste di rilevazioni specifiche, che sono assai impegnative, e di costruire report che siano realmente consultati dai (e di supporto ai) decisori. Infine, si sottolinea come l'attuale impostazione contabile crei uno sfasamento temporale, per cui la chiusura dei rendiconti di contabilità analitica avviene dopo l'approvazione del PEG. Di conseguenza, non è possibile utilizzare per tempo informazioni di grande importanza per la programmazione dell'ente. Questo ritardo, comunque, si dovrebbe riassorbire con la messa a regime di un sistema di contabilità economica, il cui scopo ul110


timo è quello di consolidare il ruolo del controllo di gestione nel processo decisionale dell'ente, che attualmente risulta piuttosto debole.

La valutazione del personale Proprio per fornire un supporto metodologico coerente ed omogeneo alle varie direzioni ed incrementare, considerevolmente, il livello di diffusione e partecipazione alla programmazione operativa dell'Ente, nell'ottobre 2002 è stato conferito un incarico ad una società esterna che, in integrazione col controllo di gestione, supporti gli uffici nella messa a punto di una metodologia di pianificazione operativa puntuale, basata sulle tecniche di project management. Tale iniziativa, che nasce dall'esigenza di rivedere gli obiettivi di PEG per la predisposizione del nuovo sistema di valutazione del personale, tende soprattutto a rafforzare la diffusione nell'Ente di una cultura orientata a lavorare per obiettivi. A tal fine, viene creata una correlazione fra premio incentivante e raggiungimento degli obiettivi non solo per gli apicali, ma anche per il restante personale. L'impostazione proposta dalla società di consulenza, oltre a non distorcere la pre-esistente struttura dei documenti di programmazione dell'ente, presenta molti aspetti positivi, fra cui il coinvolgimento del personale ed una sua maggiore responsabilizzazione. I dubbi appaiono legati alla scelta, concordata con i consulenti, di centrare sulla dimensione gruppo l'assegnazione degli obiettivi da conseguire e dei relativi incentivi, al fine di favorire la diffusione della logica della collaborazione e della condivisione. A tale proposito, si può osservare, innanzitutto, che il mancato raggiungimento degli obiettivi da parte del dirigente può inficiare il risultato dell'intero ufficio. Inoltre, come mette in luce la letteratura economica 15 tale modello presta il fianco a fenomeni di shirking, a cui può essere fatto fronte o con il monitoraggio diretto oppure incrementando il fattore motivazionale. Per ovviare ai suddetti svantaggi sarebbe opportuno che l'obiettivo di gruppo venisse suddiviso, .laddove possibile, insub-obiettivi collegati (o collegabili) chiaramente ai singoli dipendenti. Cio puo avvenire anche con un meccanismo a cascata", ossia mediante la predisposizione, da parte dei responsabili di ambiti ristretti di attività, di piani di lavoro finalizzati al coinvolgimento diretto dei propri collaboratori. In tal modo tutto il personale viene direttamente responsabilizzato, rafforzando la logica dell'incentivazione non uguale per tutti, ma differenziata secondo l'apporto individuale, che costituisce l'idea guida del sistema di valutazione proposto. ,

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Considerazioni conclusive Il controllo di gestione del Comune di Firenze, a poco più di dieci anni dalla sua messa in atto, presenta sia punti di forza che criticità; molto spesso questi due aspetti sono interrelati. Un fondamentale punto di forza è costituito dal ruolo del Segretario/Direttore Generale il quale, oltre a manifestare la volontà di potenziare il sistema di controllo già esistente e di introdurre il controllo strategico, ha valorizzato l'ufficio, ponendolo in posizione di staif. Tale intenzione stride però col fatto che, dal punto di vista numerico, la struttura si è ridotta negli anni, passando da 11 unità di personale a 7 e da direzione autonoma a Posizione Organizzativa. Questa scelta certamente non ha contribuito a veicolare all'interno dell'ente l'immagine di un controllo di gestione forte ed autorevole. Inoltre, il ricorso a consulenti esterni non può colmare l'assenza di personale dipendente. Un altro punto di forza è la notevole connessione esistente fra i numerosi documenti programmatori e contabili dell'ente16. Ciò costituisce un humus fertile per l'avvio di un sistema di pianificazione e controllo strategico, che attualmente è in fase di progettazione e fa capo direttamente alla Direzione Generale. Il primo nucleo di questa funzione può proprio rintracciarsi nello stretto collegamento "a cascata" fra i vari documenti di programmazione, per cui dal grado di realizzazione degli obiettivi di PEG e dagli indicatori di risultato, per aggregazione, si arriva ad analizzare la congruenza fra l'attività operativa ed il programma dell'amministrazione, analisi che costituisce uno dei possibili filoni del controllo strategico. A tale proposito si rimarca il mancato avvio di questa dimensione del controllo, evidenziando una difficoltà applicativa che è condivisa dalla stragrande maggioranza degli Enti locali italiani. Comunque, l'approvazione del Piano Strategico va senz'altro in questo senso, mentre rimane al momento irrisolto l'aspetto della più complessiva valutazione delle politiche pubbliche, ossia l'incremento di valore portato dalle realizzazioni effettuate ed il gradimento della popolazione. Dal punto di vista più tecnico, è sicuramente da apprezzare l'adozione, da parte dell'Ente, di un sistema di contabilità analitica integrata con quella finanziaria, fatto salvo quanto emerso a proposito della contabilità economica. In questo ambito, la criticità più rilevante è costituita dalla già discussa carenza di dati con connotazione pienamente economica, dovuta all'assenza di un sistema completo di contabilità economica. Ciò contribuisce, da un lato, a rendere meno incisivo il ruolo dell'ufficio e, dall'altro, al permanere di dubbi sulla ripartizione delle competenze con la ragioneria. Le maggiori problematiche - a cui comunque, come abbiamo visto, l'ente 112


sta cercando di porre rimedio - sono da ricondurre, soprattutto, alla limitata attenzione prestata da alcune direzioni alle caratteristiche del controllo, dovuta essenzialmente alla mancanza di una cultura adeguata su tale tematica. Questa carenza è da ascrivere, almeno in parte, alla connotazione fortemente accentrata del modello, per cui appare opportuna la creazione di una struttura a rete, con personale appositamente formato in ogni direzione e coordinato dall'ufficio centrale. Si deve, però, tenere presente che la difficoltà di far compiutamente percepire alle altre strutture dell'Ente gli aspetti salienti del controllo di gestione (funzioni, potenzialità, opportunità di utilizzo, ecc.) è molto sentita e diffusa nel settore pubblico. Questa peculiarità è da attribuire, più che alla novità di tali metodologie, alla struttura dei documenti contabili pubblici, i cui vincoli rafforzano i legami del controllo di gestione con la ragioneria, creando così i presupposti per la sovrapposizione dei rispettivi ruoli e funzioni. LE PROSPETTIVE DELLA VALUTAZIONE IN AMBITO PUBBLICO

Come emerge anche dalle analisi sopra riportate, pubblico e privato non sono la stessa cosa, nemmeno quando svolgono la medesima attività. Il fatto di essere al servizio della collettività e di utilizzare risorse pubbliche dovrebbe conferire un valore aggiunto all'operato della burocrazia pubblica e di coloro che ne fanno parte, mentre spesso si ha la percezione dell'effetto contrario. Comunque, la differenza intrinseca fra pubblico e privato, che fa sì che non si possa considerare l'ente pubblico alla stessa stregua di un'azienda privata, non può e non deve costituire uno schermo o un pretesto per sottrarsi all'introduzione nella pubblica amministrazione di adeguate forme di valutazione e controllo, che ne guidino il miglioramento del rendimento. Tanto più che l'aver smantellato i tradizionali controlli esterni di legittimità, unitamente alle incertezze sul futuro ed il ruolo della Corte dei conti, rende imprescindibile la pronta messa a regime del sistema dei controlli interni, che sono basilari sia per la funzionalità dei controlli di integrazione che per la tenuta complessiva del sistema. Dal punto di vista operativo, attualmente la produzione normativa in materia appare più che sufficiente, se non addirittura eccessiva, mentre si rileva la mancanza di una pari attenzione alla fase attuativa. Per quel che riguarda le azioni da porre in essere nel medio periodo, è auspicabile non solo un miglioramento delle metodologie esistenti, ma anche l'ulteriore ricerca di strumenti di valutazione innovativi, più vicini alla realtà della pubblica amministrazione e adatti alle sue peculiarità. Inoltre, occorre dare un supporto forte e continuo alla comunità di valutatori formatasi in questi anni, affinché le numerose 113


esperienze di controlli interni maturate sul campo non vengano disperse, bensì armonizzate, affinate e potenziate, in un contesto di controlli diversificati a seconda delle caratteristiche dell'amministrazione a cui si riferiscono, valorizzando a tal fine il ruolo delle élite esistenti. In conclusione, la strada da percorrere è ancora lunga ed irta di difficoltà. Una vera innovazione della pubblica amministrazione può realizzarsi soltanto se l'intervento del legislatore viene integrato con (e supportato da) un programma incisivo e di ampio respiro. Quest'ultimo deve comprendere, in primo luogo, un'adeguata e capillare opera di formazione, incentivazione e condivisione di responsabilità del personale, al fine di rimuovere quelle caratteristiche della burocrazia pubblica che pesano notevolmente - in negativo - sul perseguimento dell'efficienza e diffondere una cultura orientata ai risultati. Attualmente, la pubblica amministrazione italiana si trova in mezzo al guado, in quanto ha abbandonato il tradizionale modello burocratico, ma non è ancora approdata ad alcuna alternativa definita e valutabile. Gli esiti di questo processo di cambiamento sono ancora incerti e dipenderanno anche dall'orientamento delle risorse umane, il cui apporto, in processi di siffatta complessità, è di fondamentale importanza. Infatti, comè si evince dall'analisi sull'introduzione dei controlli interni negli Enti locali, più che le previsioni legislative o le singole iniziative sono le motivazioni, unitamente all'adeguatezza degli strumenti operativi, che fungono da stimolo all'innovazione, analogamente a quanto avviene in ambito privato. Di conseguenza, nell'immediato futuro gli sforzi si dovranno concentrare sull'aspetto organizzativo, vale a dire sullo sviluppo di meccanismi premianti e sanzionatori che risolvano il problema della congruenza degli obiettivi, affinché le finalità individuali coincidano con quelle generali. I LIMITI ALL'AZIENDALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Infine, ci si può domandare quale sia il limite del processo di aziendalizzazione della pubblica amministrazione, ossia se la figura del dirigente pubblico possa coincidere totalmente con quella del manager dell'impresa privata. A parere di chi scrive ciò non è possibile - e forse nemmeno auspicabile - per almeno due ragioni. In primo luogo, malgrado la reputazione negativa ascritta ai dipendenti pubblici e la contrattualizzazione del loro rapporto di lavoro avvenuta nell'ultimo decennio, il fatto di essere al servizio della collettività dovrebbe, comunque, conferire un valore aggiunto alla propria attività. Questo principio, che in altri Paesi europei è maggiormente percepito (pensiamo al vocabolo inglese civil servant), nel nostro ordinamento è presente nel detta114


to costituzionale 17 e traspare dalla terminologia utilizzata nel pubblico impiego, dove il rapporto di lavoro è indicato come di servizio, ma dovrebbe essere consolidato dalla formazione di uno spirito di corpo, anche mediante un apposito corso di studi, sul modello dell'ENA francese, rafforzando gli incentivi morali. La riforma degli anni Novanta, in particolare l'evoluzione normativa del rapporto di pubblico impiego, sembra invece andare nella direzione opposta; di conseguenza, il senso dello Stato, che costituisce l'essenza della pubblica amministrazione e la differenza di fondo rispetto al settore privato, tende ad affievolirsi. Tale processo di de-istituzionalizzazione è ancor più accelerato dalla recentissima normativa in materia, che prevede meccanismi di "spoil system" per i dirigenti pubblici. Il secondo argomento contrario alla totale assimilazione del rapporto di lavoro pubblico a quello privato è legato al grado di funzionamento dei controlli interni. Mentre i manager privati devono raggiungere un certo livello di profitto e sono soggetti al mercato, le cui forme di controllo costituiscono il riscontro dell'operato dell'impresa e quindi della sua dirigenza, i dirigenti pubblici, a causa dell'assenza di un mercato di riferimento, non sono soggetti a questi stimoli concorrenziali. Laziendalizzazione della pubblica amministrazione è quindi un processo assai complesso, che può produrre gli effetti sperati soltanto se è fortemente integrato con un valido sistema di controlli, in primo luogo interni, in grado di misurare la performance dell'attività amministrativa in tutti i suoi aspetti e sanzionare ed incentivare effIcacemente ed obiettivamente coloro che, ai diversi livelli, ne sono in qualche modo responsabili. Se tale meccanismo non funziona, l'introduzione nella pubblica amministrazione di logiche aziendalistiche può essere addirittura controproducente, in quanto lascia ai politici la scelta discrezionale dei manager senza che vi sia un adeguato sistema di controlli - oltre a quello operato dall'opinione pubblica, che comunque è assai blando - in grado di valutarne l'operato e, quindi, apportare i necessari correttivi. Ciò alla fin fine può causare un aumento, anche consistente, della spesa pubblica anziché una sua razionalizzazione. Sotto questo punto di vista, il mancato decollo dei controlli interni e di quelli di integrazione costituisce un dato estremamente preoccupante. Le opinioni espresse sono di esclusiva responsabilità dell'autrice e non sono attribuibili all'ente di appartenenza. Un particolare ringraziamento al Dr. Carlo Paolini, Segretario/Direttore Generale del Comune di Firenze, nonché alla Dr.ssa Marina Prete ed alla Sig.ra M. Cristina Caroti, rispettivamente Responsabile ed Istruttore Direttivo della Po Controllo di Gestione, il cui apporto è stato determinante per lo sviluppo del caso di studio.

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La cosiddetta aziendalizzazione. Complessivo, oppure di un determinato processo produttivo/servizio 3 F. PANOZZO, Management by Decree. Paradoxes in the Reform of the Italian Public Sector, in «Scandinavian Journal of Management», 2000. ' I principi economici del New Public Management sono stati introdotti nell'ordinamento italiano da giuristi. Ossia dall'ambito economico dell'impresa a quello giuridico dei legislatori e quindi da questi alla burocrazia. 6 Infatti, malgrado la Costituzione repubblicana risalga al 1948, la prima legge sull'ordinamento delle autonomie locali è stata emanata nel 1990 (L. 142). 7 Lippi, 2001. 8 Questa ricerca è parte della mia tesi di laurea in Scienza delle Finanze, discussa l'815/2002 presso la Facoltà di Scienze Politiche "Cesare Alfieri" dell'Università degli Studi di Firenze. La casa di riposo accoglie 140 anziani, fra autosufilcienti e non. Il servizio è a forte intensità di lavoro e, quindi, la voce di spesa più imI

2

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portante è quella relativa al personale, la cui formazione e motivazione è particolarmente curata, così come viene ribadita la centralità dell'ospite e l'attenzione alla qualità del servizio. Le spese correnti sono Finanziate prevalentemente dalle rette, a cui si aggiunge un contributo regionale. IO Lippi, 2001. Il Pubblica istruzione, sicurezza sociale, cultura, servizi sportivi, verde pubblico. 12 Ad esempio, esternalizzazioni, partecipazione a progetti europei, ecc. 13 Risulta, comunque, che anche altri Enti locali abbiano adottato la contabilità analitica prima di quella economica. 14 Es.: ammortamenti, inventari, costo del personale, fatture da ricevere. 15 BRosio, 1995. 16 Bilancio, Piano Strategico, Relazione Previsionale e Programmatica, Programma di mandato, PEG, Piano dettagliato degli obiettivi (PD0), Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF), Relazione del Consiglio. 17 Art. 98 c. I Cost.: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

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Come istituzionalizzare la valutazione nelle organizzazioni pubbliche. L'esperienza della Banca mon di a le* di Mita Marra

N

egli ultimi dieci anni, studiosi ed operatori del settore pubblico nonché politici a livello locale e centrale dibattono su come migliorare la performance di singole organizzazioni o di sistemi di organizzazioni pubbliche. Gli aspetti salienti della performance di un'organizzazione ruotano intorno alla definizione degli ambiti e delle modalità di gestione dei manager (Kettl, 1997, 2000; Barzelay, 2001), alla loro capacità imprenditoriale (Moore, 1998), alla responsabilità nella formulazione dei risultati desiderati (Aucoin, 1995) e alla possibilità di controllare e misurare tali risultati ex ante o ex post (Thompson, 2001). In particolare, la valutazione della performance, vale a dire lo sforzo di dare dei giudizi sui vari aspetti dell'operare di un'organizzazione, si focalizza sui costi, sulla qualità delle prestazioni, i volumi di attività, la ricaduta che l'organizzazione produce sull'ambiente esterno verso cui agisce (Martini, 2002). Dal punto di vista teorico, l'approccio della public choice e la letteratura economica neo-istituzionalista hanno posto l'accento sugli incentivi e sui meccanismi istituzionali in grado di connettere le decisioni alle pratiche organizzative ed ai risultati operativi. La misurazione della performance è intesa come un meccanismo di controllo e di responsabilità per superare le disfunzioni tipiche delle relazioni gerarchiche di agenzia esistenti nel settore pubblico (Knott e Miller, 1987; Williamson, 1981). Gli studiosi di management pubblico insistono invece sull'importanza dei legami organizzativi tra le varie funzioni di gestione e sulla necessità di integrare gli strumenti valutativi non solo nel processo di pianificazione strategica ma anche nella gestione amministrativa ordinaria (Barzelay, 2001; Goldman, 1998; Marra, 2002; Behn, 1991). Dal punto di vista operativo, nei Paesi dell'OCSE, ma anche nei Paesi in via di sviluppo e nelle organizzazioni internazionali, unità organizzative e tecniche di valutazione sono state istituzionalizzate per rendere sistematica l'analisi L'Autrice è ricercatrice CNR presso l'Istituto di Studi sulle Società del Mediterraneo IssM e consulente della Banca mondiale dal 1998 su questioni di valutazione e riforma del settore pubblico. 118


del rendimento dell'azione pubblica (Minogue, 2001; Clarke e Wood, 2001; Hulme, 2001; Cook, 2001; Marra, 2000, 2002). Ad esempio, negli Stati Uniti, il Generai Accounting Office (GA0) ha il mandato istituzionale di valutare i programmi finanziati dal Congresso (Weiss, 1992; Wargo, 1998; Marra, 1995). Il Gavernment Performance and ResuitsAct (Gp4, la legge di riforma dell'amministrazione federale, ha introdotto l'obbligo per tutte le agenzie federali di elaborare piani strategici e costruire sistemi di monitoraggio ed indicatori di performance da verificare annualmente rispetto agli obiettivi prefissi (Gore, 1994). In Italia, il controllo di gestione (D.Lgs. n. 286/99) e le valutazioni ex ante, in itinere ed ex post richieste dai programmi europei, sono solo alcuni degli strumenti valutativi per razionalizzare la gestione delle amministrazioni pubbliche. Nel piui ampio contesto delle riforme amministrative e di bilancio, l'istituzione dei Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici presso le amministrazioni centrali, regionali e provinciali autonome (legge n.144/99) ha consentito alle amministrazioni di dotarsi di un team di professionisti, da reclutare anche all esterno, tali da imprimere un rinnovato impulso alle proprie procedure di pianificazione e programmazione, al fine di promuovere e realizzare politiche pertinenti ed efficaci di sviiuppo territoriale" (De Luca e Parmentola, 2002). L'ingresso dei valutatori e della valutazione all'interno delle organizzazioni pubbliche ha suscitato forti attese di cambiamento, ma quale impatto è lecito attendersi? Non è questa la sede per azzardare un bilancio ed individuare i risultati in termini di migliore performance pubblica. Vale la pena, tuttavia, puntualizzare che la valutazione non è un concetto astratto: quando si parla di valutazione non esiste un consenso unanime su un'unica definizione e non si può, quindi, univocamente verificarne l'impatto. Come sinteticamente indicato nella tabella seguente, esistono diversi tipi di valutazione rispetto a diverse esigenze informative in ogni fase di un programma o di una politica pubblici. Tabella 1.1 - Tipi dffi'renti di valutazione a seconda de/ciclo delprogramma o della politica ProgrammazioneAttuazione Valutazione Ex ante Valutazione In-itinere Valutazione Ex-post

Risultati

Analisi costi-benefici Analisi costo-efficacia Valutazione di processo Valutazione di programma Valutazione d'impatto 119


Comunità politiche ed organizzative differenti sviluppano la funzione di valutazione in condizioni politiche, istituzionali e culturali differenti (Jenkins e Sedgeworth, 1993). L'interpretazione della valutazione riflette la disomogeneità di tali politiche, istituzioni e pratiche professionali. In Italia, ad esempio, la programmazione e la definizione di criteri di selezione dei programmi co-finanziati dai Fondi strutturali vengono comunemente considerate come una precipua attività di valutazione. In altri contesti, come quello della Banca mondiale, con il termine valutazione si fa riferimento al processo di analisi degli effetti dei progetti di sviluppo a posteriori. La differenza tra valutazione e controllo è un altro motivo di controversia poiché è a volte labile la distinzione tra la verifica finanziaria e formale di un programma o delle attività di un'organizzazione pubblica e l'analisi della performance o dei risultati. Inoltre, una volta prodotta un'informazione di carattere valutativo, il suo utilizzo nei processi decisionali non è automatico, né è realistico attendersi un cambiamento immediato delle politiche e delle pratiche di un'organizzazione come effetto della valutazione. La letteratura sull'utilizzo dei risultati della ricerca sociale ha messo in evidenza che nell'ambito dei processi decisionali coesistono usi differenti dell'informazione valutativa: come è schematicamente evidenziato dalla tabella 12, l'uso strumentale è legato alle decisioni ed alle azioni, l'uso concettuale alla formulazione di una strategia o di un programma, l'uso politico o simbolico alla persuasione o al sostegno di una posizione o di una scelta politica (Caplan, 1977; Weiss, 1980; Vedung, 1997; Kirkhart, 2000; Marra, 2003a). La complessità del processo decisionale, tuttavia, è tale che risulta difficile rintracciare nettamente il contributo della valutazione (Kirkhart (2001). Tabella 1.2. - Gli usi della valutazione Azione/Decisione

Riflessione/Formulazione

Persuasione/Legittimazione

Uso strumentale

Uso concettuale

Uso politico o simbolico

Prendendo in esame il caso della Banca mondiale, l'articolo in questione intende analizzare il ruolo della valutazione all'interno delle organizzazioni pubbliche. L'obiettivo consiste nel mettere a fuoco gli aspetti organizzativi che influenzano l'interpretazione, la pratica e l'utilizzo della valutazione nei processi decisionali. L'impegno di lavoro e ricerca alla Banca mondiale ci ha permesso di individuare empiricamente le caratteristiche organizzative e gli 120


aspetti gestionali e culturali che hanno plasmato la valutazione nel tempo, conferendole specifici attributi e modalità di funzionamento nonché la legittimità istituzionale utile nei processi decisionali. L'analisi che segue può, dunque, illuminare analogie e differenze rispetto a processi di istituzionalizzazione della valutazione avvenuti in altri contesti organizzativi in modo da definire percorsi più efficaci e trasferibili. L'articolo comincia con l'analisi dei processi e dei prodotti valutativi del Dipartimento di valutazione della Banca mondiale - l'Operations Evaluation Department (OED) - per evidenziare le competenze dei valutatori, il ruolo che è stato loro assegnato istituzionalmente e che essi stessi si sono ritagliati all'interno dell'organizzazione, ed il modo in cui la valutazione diventa un elemento integrante della gestione ordinaria e un momento fondamentale della programmazione strategica. Prenderemo in considerazione la cultura organizzativa per comprendere gli ostacoli cognitivi all'accettazione della valutazione, nonché i valori dell'organizzazione come i fattori culturali che pervadono i giudizi e la scelta dei temi delle valutazioni. In ultimo, il contributo della valutazione all'apprendimento organizzativo è come vedremo subordinato alla graduale interiorizzazione delle proposte di cambiamento all'interno delle pratiche quotidiane. IL METODO DELLA RICERCA

La metodologia adottata consiste nell'elaborazione di tre studi di caso riferiti a tre specifiche valutazioni realizzate nell'ambito della Banca mondiale. Si è ricostruita la genesi, l'implementazione e la diffusione di tali studi attraverso l'osservazione partecipata per circa due anni e con oltre cinquanta interviste semi-strutturate con valutatori, manager, decisori, tecnici ed operatori. I casi in particolare vertono su: a) la protezione ambientale (implementazione delle politiche forestali); b) le opere di grande infrastruttura (grandi dighe); c) l'esame della composizione della spesa pubblica (settore pubblico)'. Si tratta: 1) della valutazione dell'implementazione, nel caso dello studio sulla politica forestale, 2) dello studio d'impatto di un prodotto intellettuale o analitico, nel caso dello studio sui rapporti della spesa pubblica 2, e 3) l'analisi costi-benefici ex post, nel caso dello studio sulle grandi dighe. La varietà dei casi consente di tener conto della diversità delle valutazioni e dei loro effetti sul processo decisionale. Ma permette anche di esaminare come a partire da situazioni differenti - es. oggetto dello studio, dinamiche decisionali e condizioni specifiche di implementazione e risultati delle valuta121


zioni - si possono rintracciare analogie nelle forme in cui l'informazione valutativa sia utile alle decisioni ed alle pratiche organizzative. Lobiettivo della ricerca consiste nel verificare in relazione a più casi differenti se si possono individuare processi organizzativi simili. Nonostante la specificità del caso Banca mondiale - e della metodologia adottata, si può quindi pervenire a conclusioni più generali applicabili anche in altri contesti organizzativi. PROCESSI E PRODOTTI VALUTATIVI RISPETTO Al CONTROLLI INTERNI

La Banca mondiale - uno dei maggiori attori della cooperazione allo sviluppo - ha internalizzato la funzione di valutazione che ha il mandato istituzionale di informare le decisioni di allocazione delle risorse che la Banca impiega nei prestiti, (nell'ordine di 25-30 miliardi di dollari all'anno), e che spende per l'amministrazione interna e per l'assistenza tecnica (circa un miliardo e mezzo di dollari annualmente) (Picciotto, 2000). In particolare, il Dipartimento di valutazione - 1' Operations Evaluation Department (OED) - è chiamato ad esaminare una straordinaria varietà di progetti di sviluppo. I prestiti della Banca mondiale sono, infatti, utilizzati per attività di ristrutturazione e sviluppo in un ampio spettro di settori produttivi e per migliorare le politiche e i programmi pubblici nei Paesi in via di sviluppo o di transizione verso l'economia di mercato. Nel 1999, OED ha realizzato la valutazione di circa 290 operazioni nei principali settori economici (agricoltura, energia, finanza, trasporti, acqua e sviluppo urbano) attuate attraverso investimenti specifici, prestiti a base settoriale o di supporto all'intera economia di un Paese, sistemi di intermediazione finanziaria, politiche di aggiustamento strutturale e di emergenza (Picciotto, 2000). L'OED misura la performance dei progetti al termine dell'esborso finanziario ed attualmente, le analisi della performance di circa 4800 progetti di sviluppo sono sintetizzate nel database interno, aggiornato sistematicamente ogni sei mesi. Un quarto dei progetti completati ogni anno sono valutati nella forma del cosiddetto performance audit, vale a dire analisi ex post della rilevanza, dell'efficacia, dell'efficienza, della sostenibilità e dello sviluppo istituzionale di un progetto. Nella selezione delle operazioni da valutare, OED sceglie in genere gli interventi più innovativi, complessi ed ingenti in termini finanziari, e quelli di cui il consiglio di amministrazione ha richiesto specifici ragguagli. I progetti da valutare, i temi da affrontare e l'approccio metodologico vengono anche decisi in relazione agli studi più approfonditi che s'intendono intraprendere nel futuro (Picciotto, 2000). 122


Al di là delle valutazioni dei singoli progetti, OED dedica, infatti, una quota sempre crescente delle sue risorse umane e finanziarie agli studi tematici trasversali, che comprendono anche valutazioni di impatto, valutazioni di programmi o di Paesi, e valutazioni di politiche regionali e globali. L'approccio metodologico varia a seconda degli aspetti organizzativi delle specifiche valutazioni, del taglio e degli obiettivi degli studi. Fonti secondarie, come ad esempio l'analisi dei contenuti dei documenti e le statistiche sull'aggregato dei progetti in serie storiche, sono integrate dalla raccolta di fonti primarie, attraverso interviste, questionari ed inchieste condotte direttamente sul campo. Mentre gli approcci partecipativi acquistano maggiore attenzione e sono sempre più praticati in combinazione con tecniche qualitative - interviste, focus groups, e studi di caso - il taglio delle valutazioni varia dall'attenzione all'impatto, al costo-efficacia, ai costi-benefici, alla rilevanza di vaste strategie e politiche fino all'esame dell'attuazione e alla misurazione della performance come specificato nella tabella della pagina seguente. La funzione di valutazione ha, quindi, l'obiettivo di esaminare l'efficacia e l'efficienza delle attività di assistenza per promuovere l'apprendimento organizzativo e rendere conto - accountability - ai Paesi contributori dei risultati di sviluppo ottenuti rispetto alle risorse impiegate (Picciotto, 1998) 3 . L'apprendimento e l'accountability sono due funzioni complementari delle valutazioni di OED, dirette istituzionalmente al miglioramento dell'azione di sviluppo della Banca e sostanzialmente differenti dalle funzioni di budgeting e dal controllo finanziario. Nel connubio tra apprendimento e responsabilità, possiamo rintracciare la differenza più rilevante che esiste tra valutazione e controllo interno. La valutazione è un processo di analisi di un intervento pubblico per comprenderne i risultati, gli effetti inattesi e le forme in cui il contesto di riferimento favorisce o meno l'esito del programma stesso in modo da formulare soluzioni di miglioramento adeguate. La valutazione, a differenza del controllo, non è una mera verifica formale dell'aderenza alle norme in vigore o l'esame degli aggregati finanziari erogati rispetto agli stanziamenti pianificati al fine di assicurare l'efficienza interna e la regolarità delle azioni organizzative. La valutazione è la ricerca delle cause logiche ed empiriche che spiega gli effetti dei programmi e delle politiche pubbliche. Rispetto al controllo, la valutazione ha, dunque, bisogno di sviluppare legami interattivi con le funzioni di gestione operativa e con i centri decisionali all'interno dell'organizzazione d'appartenenza e all'esterno, in modo da stabilire e consolidare nel tempo le relazioni di responsabilità ed i canali di apprendimento. Nell'ambito della Banca mondiale, ad esempio, per redigere i 123


Tabella 1.3. - Prodotti, prospettiva, obiettivi, metodologia, expertise ed organizwzione Prodotti

Prospettiva

Obiettivi

Metodologia

Expertise

Organizzazione

Evaluation Summay

Accountability

"Value for money" Sviluppo della conoscenza

Revisione della documentazione

Economisti/analisti finanziari! Personale della Banca

Interna ad 0Ev

PerformanceAudit Report (PAR)

Performance del progetto! accountabiliryl Redditività economica

"Value for money" Sviluppo della conoscenzal Empowerment

Analisi ex post costibenefici I performance reviewl ricerca sul campo/

Economisti! Personale della Banca con esperienza di management di progetti

Interna ad 0Ev

CountryAssistance Eualuations (CAE)

Accountability istituzionale !Redditività economica ed impatto di sviluppo nei Paesi destinatari

Apprendimento organizzativo! Performance economica dei Paesi destinatari

Ricerca sul campo! Bank performance review! Borrowers' performance reviewl Performance indicators

Economisti

Interna ad 0Ev / consulenti esterni o ricercatori per la raccolta dei dati sul terreno

Thematic Studies

Accountability istituzionale! Creazione di nuova conoscenza

Rafforzamento della capacità istituzionale

Ricerca sul campo! performance reviewl approcci partecipativi e consultativi!peer review

Economisti! scienziati sociali

Interna ad 0ev ! studi di caso sui Paesi! contracting out/ advisory boards

Rafforzamento della capacità istituzionale

Ricerca sul campo! performance reviewl approcci partecipativi e consultativi!peer review

Economisti! scienziati sociali!studiosi esterni e top management della Banca

Interna ad 0Ev! studi di caso sui Paesi/ contracting out/ advisory boards

(ES)

Policy Reviews

Creazione di nuova conoscenza


rapporti di valutazione, i valutatori esaminano la documentazione relativa al progetto, conducono interviste con i manager responsabili del progetto e nella maggior parte dei casi si recano sul terreno per verificare l'impatto direttamente. Il management e successivamente anche i governi dei Paesi destinatari ed eventualmente gli altri donatori partner ricevono una copia del rapporto per esprimere il loro feedback. I commenti vengono dunque incorporati nel nuovo documento che è presentato al consiglio di amministrazione, ove, una volta discusso, riceve l'autorizzazione ad essere diffuso all'interno della Banca blicato all'esterno. hiaro che per sviluppare legami efficaci ed interattivi con gli altri dipartimenti operativi, è necessaria un'organizzazione istituzionale e funzionale delle attività di valutazione che garantisca e rafforzi nel tempo i canali di apprendimento e le linee di responsabilità. Nell'analisi che segue prenderemo in considerazione quei fattori di contesto - come l'organizzazione del Dipartimento di valutazione, le competenze dei valutatori, i valori e la cultura dell'organizzazione - che creano le condizioni favorevoli all'apprendimento organizzativo e all'attuazione della responsabilità per i risultati ottenuti.

e rc

ORGPj'jIzzAzIoNE, PROFESSIONALE E LEADERSHIP DEI VALUTATORI INTERNI

Nell'ambito della Banca mondiale, la diffusione dei metodi analitici per razionalizzare il processo decisionale - il Public Programming and Budgeting System (PPBS) - favorì, durante gli anni Settanta, la separazione istituzionale della funzione di valutazione dalla funzione di budgeting e controllo finanziario. Con la presidenza McNamara, un primo gruppo di valutazione autonoma fu creato nell'ambito del Dipartimento di programmazione e controllo. Successivamente, l'unità di valutazione delle operazioni della Banca fu istituita con l'Operations Evaluation Department (OED), che dal 1975 in poi, su richiesta dei Paesi membri contributori (Picciotto, 2000), ha assunto piena indipendenza dal consiglio di amministrazione - the Board of Executive Directors e dal management4 . La missione istituzionale del Dipartimento di valutazione è di informare sistematicamente il consiglio di amministrazione nell'ambito del comitato per l'efficacia dello sviluppo (Committee for Development Effectiveness - CoDE), ove le valutazioni sono presentate, dibattute e commentate per essere successivamente discusse nell'ambito del consiglio di amministrazione al completo. L' OED risponde direttamente al Board e non al management e ha accesso illimitato a tutti i documenti interni riguardanti anche lo staff della 125


Banca. Il mandato ufficiale afferma, inequivocabilmente, che il Direttore Generale dell'OED è "responsabile nei confronti del consiglio di amministrazione", è nominato dal Board per un periodo rinnovabile di 5 anni e può essere rimosso solo attraverso una decisione del Board. Egli non sarà eleggibile per ogni altro tipo di posizione come staff della Banca. Il Dipartimento di valutazione della Banca mondiale è costituito da quattro unità, la direzione e la direzione generale come indicato nella figura qui di seguito. Direttore Generale

Direttore

Corporate Produccs & Methodologies (OEDCM)

Country Evaluations & Regions (OEOcR)

Sector Evaluarions & Themes (OEDsT)

I I

Publications & Knowledge Managemene (OEDPK)

Figura 1.1 - L'organizzazione del Dipartimento di valutazione della Banca mondiale (OED)

Dal punto di vista funzionale, possiamo distinguere le funzioni di sviluppo del sistema di valutazione e di produzione operativa degli studi. Le unità di sviluppo della metodologia e gestione della conoscenza (OEDCM e OEDPK) Si occupano di costruire la capacità tecnica valutativa e di rafforzare l'accettazione dei suggerimenti della valutazione attraverso strategie di diffusione e pubblicazione dei risultati. Le unità (OEDCR e OEDST) impegnate negli studi tematici e sui Paesi sostengono l'intero ciclo di produzione delle valutazioni, vale a dire l'impostazione degli studi, la loro conduzione, e la redazione dei rapporti finali. La capacità valutativa è sostanzialmente interna (vedi tabella 1.3.); solo per studi particolarmente impegnativi su1 piano della raccolta dei dati o controversi sul piano delle problematiche trattate, si ricorre all'esterno, commissionando segmenti di valutazioni a valutatori indipendenti o ad istituti di ricerca sia del nord sia del sud del mondo. Recentemente è diventata sempre più frequente la costituzione di consigli scientifici - advisory boards - che supervisionano l'intero processo valutativo e che comprendono personalità di spicco del mondo accademico o esperti di fama mondiale su specifici temi, come nel caso della valutazione dei rapporti della spesa pubblica o la valutazione della politica forestale 5 . A differenza delle altre unità di staff, che come OED non sono impegnate nella gestione diretta dei prestiti, ma svolgono attività di supporto e gestione della co126


noscenza, OED riceve un'allocazione di budget autonoma dalle all9cazioni per i progetti di sviluppo. Lindipendenza disegnata a livello istituzionale è, quindi, materialmente garantita attraverso un processo di finanziamento non contingente all'annuale ripartizione del budget tra le altre funzioni della Banca e, quindi, non completamente soggetto alla competizione interna per l'accaparramento delle risorse. Inoltre, secondo gli standard del controllo finanziario stabiliti dal GeneralAccounting Office degli Stati Uniti, l'inquadramento istituzionale del Dipartimento di valutazione nell'ambito della Banca permette di qualificare l'OED come un'organizzazione indipendente. L'OED ha dunque ricevuto una legittimazione non solo formale all'esterno dell'organizzazione, nella comunità dei valutatori a livello internazionale, per cui è un punto di riferimento importante nella pratica della valutazione delle politiche di sviluppo (Stame, 2001). Nonostante la sua specificità, l'OED è soggetto a pressioni isomorfiche che strutturano numerosi aspetti del suo funzionamento (Powell e Di Maggio, 1991). L'isomorfismo è un processo che vincola un'organizzazione ad assomigliare ad altre che agiscono nello stesso contesto (Hawley, 1968). Secondo Powell e Di Maggio (1991), quando organizzazioni diverse operano nell'ambito di un'area definita implicitamente o codificata esplicitamente da regole organizzative e professionali, l'omologazione del loro funzionamento o dei loro prodotti interviene attraverso relazioni di autorità o attraverso la professionalizzazione delle loro attività. Dal punto di vista organizzativo, l'OED è soggetto alle stesse regole di politica delle risorse umane (misurazione delle performance individuali), di contabilità e di controllo finanziario in vigore per tutti i dipartimenti della Banca. L'isomorfismo deriva dall'autorità centralizzata nel Presidente e nei livelli pit'L elevati del management. Dal punto di vista dei processi di lavoro e dei prodotti, le ricerche valutative dell'OED, i policy reports, i metodi consultativi e partecipativi, le analisi formalizzate, l'utilizzo di dati statistici e di informazioni basate sulla documentazione empirica contraddistinguono il lavoro e le modalità di funzionamento dell'OED, ma anche di tutti gli altri dipartimenti di staif. Ad esempio, la valutazione della strategia di protezione del patrimonio forestale coesiste con almeno altre 16 analisi realizzate sullo stesso tema nell'ambito del processo di revisione della politica forestale iniziato nel 1998 dal Dipartimento di protezione dell'ambiente. La stessa valutazione dell'impatto dei rapporti sulla spesa pubblica completata dall'OED nel 1998 è stata successivamente aggiornata dal Dipartimento di controllo della qualità nel 2000. Nell'ambito della Banca mondiale, le modalità di lavoro e i prodotti analitici sono, per certi versi, in competizione tra loro. Una spinta ad un tempo competitiva ed omologatrice agisce sull'organizzazione e sui prodotti della 127


funzione di valutazione, la cui origine risiede proprio nella professionalizzazione delle attività analitiche di supporto al management. Una base cognitiva comune e condivisa legittima, infatti, l'autonomia di tali attività. Il tipo di istruzione e di competenze e la legittimazione di un bagaglio di conoscenze, frutto dell'interagire continuo con le più prestigiose università americane ed europee, agiscono come fattori che alimentano la competizione interna e l'isomorfismo professionale. Ciò che omologa l'OED alle altre unità organizzative interne è la composizione delle sue risorse umane. Il profilo professionale dei valutatori riflette, sostanzialmente, le professionalità esistenti nella Banca: in prevalenza economisti, sia con esperienza gestionale di progetti di sviluppo sia con esperienza di ricerca e policy analysis. Spesso i manager scelgono l'OED alla fine della loro carriera dopo aver cambiato più dipartimenti operativi e diverse aree geografiche. Di contro è pur vero che la politica del personale dell'OED si basa sullo scambio di esperienze: il cosiddetto "revolving door" - chi valuta le operazioni della Banca - deve averle anche praticamente realizzate per comprenderne i limiti, i successi e gli effetti inattesi. Un sistema di rotazione delle funzioni è stato recentemente introdotto per permettere ai valutatori di tornare successivamente a svolgere funzioni di management senza subire la ritorsione interna di chi ha subito i giudizi spesso negativi delle valutazioni. Ciò può senza dubbio arricchire l'esperienza professionale dei valutatori, ma può anche essere una minaccia all'indipendenza e all'imparzialità delle valutazioni, (come evidenziato da alcuni intervistatori). Finora l'OED ha goduto di una reputazione alquanto ambigua. Se, da un lato, la sua azione gode di notevole autonomia istituzionale e gestionale, la sua legittimazione in termini di carriera professionale all'interno dell'organizzazione non è del tutto condivisa; la professione di valutatore non risulta particolarmente appetibile per l'avanzamento ed il prestigio professionale nella Banca, come si evince dalla seguente affermazione testuale di un intervistato: "OED staif are like historians ...within an army, would you put a historian to lead your men? ... there should be some kind of rotation mechanism so that OED staif are required to go back to operations after a while without personal repercussions La responsabilità di gestione attiva è, per alcuni, motivo di affermazione professionale e quindi di prestigio che le funzioni di supporto o controllo non permettono di ottenere. Ma se anche l'OED non sembra essere "il dipartimento dei desideri", specialmente per i manager e per coloro che hanno una professionalità altamente specialistica - come, ad esempio, gli ingegneri ambientali o che costruiscono le dighe ed altre grandi opere infrastrutturali -, il suo 128


mandato istituzionale è percepito come necessario ad assicurare l'equilibrio tra i poteri nell'organizzazione. La funzione di valutazione si inserisce nell'ambito del sistema dei pesi e contrappesi della governance della Banca; "OED responds to the logic of checks and balance ' afferma uno degli intervistati. Come sostengono la maggioranza delle interviste, il suo ruolo contribuisce alla democrazia nel sistema di governo di tale organizzazione internazionale. Contrariamente a quanto il senso comune sembri suggerire - vale a dire l'inevitabile soccombere della funzione di valutazione interna ai "voleri" del management - l'indipendenza istituzionale dell'OED è, per la maggior parte degli intervistati, il suo tratto distintivo; la condicio sine qua non per la credibilità dei rapporti e degli studi finora pubblicati. L'indipendenza - secondo gli intervistati - si concretizza sia nella separazione istituzionalizzata della funzione di valutazione dal management e dal controllo finanziario, sia nell'autonomia di cui l'OED gode nella selezione degli studi, nella conduzione degli stessi secondo la metodologia di cui si è dotato e nella presentazione dei risultati direttamente al Board. I tre casi esaminati - vale a dire, la valutazione della politica forestale, dei rapporti sulla spesa pubblica e delle grandi dighe - sono, secondo gli intervistati, i prodotti piui tangibili in cui si può riscontrare l'indipendenza dell'OED. In relazione a tali studi, gli intervistati sottolineano l'autonomia nel disegno della ricerca, nella formulazione delle domande valutative, nel processo di raccolta dei dati e, quindi, nell'analisi e stesura dei rapporti finali. Nel caratterizzare l'indipendenza dell'OED, i manager intervistati sottolineano, inoltre, la funzione politica, di iniziativa e negoziazione della leadership dell'OED rispetto al management. Nell'ambito delle riunioni del consiglio di amministrazione, il direttore generale svolge un ruolo di consulenza critica nei confronti delle iniziative del management, mettendo in questione le premesse teoriche implicite su cui i programmi di sviluppo si fondano e trasferendo il patrimonio di conoscenze di natura valutativa che si è andato accumulando finora. Dallo studio sulle grandi dighe emerge in modo evidente l'importanza decisiva della leadership come fattore di influenza della valutazione sul processo decisionale. A quattro anni dalla conclusione del rapporto ed in corrispondenza della pubblicazione dell'ultimo studio della Commissione mondiale sulle dighe 6 , nell'ambito del consiglio di amministrazione, il direttore dell'OED ha ripreso le conclusioni della valutazione, difendendo l'approccio metodologico dell'analisi costi-benefici rispetto all'approccio basato sull'identificazione dei rischi e dei diritti delle popolazioni coinvolte nel processo di costruzione delle dighe, come. metodo analitico utile nelle decisioni concernenti le grandi infrastrutture. Ha mediato, inoltre, tra il manage129


ment deciso a rifiutare i suggerimenti della Commissione mondiale sulle dighe ed il Board interessato, invece, a continuare un dialogo costruttivo sui problemi ambientali e sociali connessi alla costruzione delle dighe 7 E proprio il contributo al processo di pianificazione strategica, il ruolo di terzo che il Direttore svolge nei confronti del Board e del management sui temi pRi rilevanti e strategici della Banca, che gli intervistati considerano come fondamento della legittimità della valutazione. La mediazione del Direttore dell'OED testimonia l'esistenza di un legame importante tra valutazione e pianificazione strategica, legame che invece è meno stabile e significativo ai livelli inferiori dell'organizzazione tra valutatori e manager dei progetti operativi, come ad esempio è emerso nella valutazione sulle grandi dighe. Il contributo della valutazione è dunque effettivo al vertice del processo decisionale su questioni di rilevanza strategica per la Banca, mentre ai livelli inferiori la valutazione è percepita come distante, forse fin troppo autonoma dalla gestione operativa. Secondo gli intervistati, la consultazione dei gestori dei programmi o dei responsabili dei Paesi è insufficiente a mettere a fuoco i punti chiave da sottoporre al giudizio dei valutatori. Alcuni intervistati addirittura avanzano il dubbio che l'OED abbia un pregiudizio sistematico nei confronti del management, vista l'arroganza e la litigiosità che contraddistinguono i rapporti tra valutatori ed evaluandi 8 . Ma ciò che suscita perplessità tra gli stessi intervistatori concerne, piuttosto, la scelta dei programmi da valutare e l'influenza dell'orientamento politico e normativo sia a livello personale dei singoli valutatori sia a livello organizzativo come indirizzo politico del Dipartimento. Analizzeremo nel prossimo paragrafo come i valori e la cultura della Banca incidono sull'orientamento e il taglio delle valutazioni. .

LA CULTURA DELL'ORGANIZZAZIONE NEI GIUDIZI DELLE VALUTAZIONI

Un terzo degli intervistati mette in evidenza il problema dei valori e dell'orientamento politico non solo dei singoli valutatori ma anche, e prioritariamente, del Dipartimento di valutazione. Ciò che viene messo in questione è l'ottica o il taglio delle valutazioni. Posizioni valoriali non esplicitate e pregiudizi di sorta da ricondurre ad orientamenti condivisi nella comunità internazionale rispetto ai problemi dello sviluppo ed ai suoi rimedi pervadono, secondo gli intervistati, i giudizi contenuti negli studi dell'OED, la scelta di questo o quel progetto da valutare, la definizione dello stesso programma di lavoro dell'OED. Gli intervistati riscontrano la tendenza delle valutazioni ad adottare il punto di vista dominante nell'ambito della Banca: afferma un manager che un tempo si parlava 130


di sviluppo sostenibile, adesso si parla di partecipazione, capitale sociale, democrazia, governance, ecc. L'OED sembra adattarsi all'evoluzione delle idee e delle mode che si diffondono nella comunità internazionale quasi acriticamente. "The more and more, OED seems to produce studies on sexy or fashionable issues... CDF for instance, or indigenous people ... and then it comes up with recommendations on promoting participation, and gender and all these development fads ... but then in ten years, there will be the new awareness that participation is not enough... OED should be less attracted to the fashion of the day". Si tratta del fattore cultura che entra in gioco nel disegno e funzionamento delle organizzazioni e, quindi, anche delle valutazioni. Recentemente la letteratura istituzionalista, prevalentemente di natura sociologica, ha posto l'accento sugli aspetti legati alla cultura di un'organizzazione - come ad esempio, i valori, le regole, i ruoli, i simboli - che sono in grado di influenzare gli assetti e le funzioni organizzative a prescindere dai flussi di risorse e dai requisiti tecnici. Alcuni studiosi (Powell e DiMaggio, 1991; Scott, 1991; Meyer e Rowan, 1991) hanno, infatti, messo in evidenza che nei processi di istituzionalizzazione, sistemi condivisi di conoscenze e di valori vengono percepiti come strutture esterne, oggettive che definiscono la realtà organizzativa. Più tali categorie cognitive e sistemi valoriali sono istituzionalizzati tanto più le azioni umane vengono definite da un'ampia sfera di routine accettate implicitamente ed acriticamente. Vale la pena evidenziare che la cultura e i suoi specifici elementi, come i simboli, le storie, i rituali e i punti di vista sul mondo , sono istituzionalizzati e, quindi, utilizzati all'occorrenza per risolvere diversi tipi di problemi. La cultura non è confinata alla sfera soggettiva, al mondo dei valori individuali e genericamente collettivi, ma viene riconosciuta come una realtà oggettiva, malgrado sia costruita socialmente (Berger e Luckmann, 1967). In tale ottica, la cultura della Banca, il suo sistema di valori e di conoscenze tecniche, diventano fattori istituzionali che modellano le valutazioni e la loro fruizione. L'OED partecipa dei valori e della cultura della Banca; le valutazioni stesse sono espressione ditale cultura. Il sistema cognitivo e valoriale che pervade le valutazioni è, dunque, parte integrante della cultura che si respira in Banca mondiale. Che le valutazioni siano lo specchio di tale cultura non è preoccupante o problematico in sé. E la mancata esplicitazione ditale orientamento, è la pretesa oggettività e neutralità che, invece, danno adito alle critiche del management riguardo ai "preconcetti" dell'OED. È, dunque, questo un punto debole delle valutazioni che riduce la loro funzione e fruizione concettuale, di decomposizione analitica delle assunzioni implicite dei programmi e ricostruzione della loro teoria normativa e positiva. 131


È importante, invece, sottolineare che dichiarare l'orientamento politico, valoriale o cognitivo che indirizza la scelta dei temi e l'ottica delle valutazioni contribuisce a chiarire le premesse su cui si fondano i giudizi e le raccomandazioni delle stesse. Ricostruire, inoltre, l'evoluzione del pensiero e delle idee che giustificano le politiche di sviluppo consente di dare testimonianza del cambiamento cognitivo e valoriale che si è andato realizzando nel tempo. Ciò favorisce la condivisione delle conoscenze e l'apprendimento nonché lo sviiuppo dell'identità culturale come organizzazione della comunità internazionale di cooperazione allo sviluppo. Nell'analisi che segue, prenderemo in considerazione come invece la cultura dell'organizzazione e dei manager, prima di tutto, diventa una barriera ed un ostacolo al cambiamento. LE BARRIERE CULTURALI E POLITICHE AU'UTILIZZO DELLA VALUTAZIONE

In linea con i risultati empirici della maggior parte della letteratura sociologica (si veda per tutti Weiss, 1977), dalle interviste emerge che non è sempre possibile intercettare l'utilizzo di informazioni valutative discrete in specifiche decisioni organizzative. Gli intervistati sostengono, infatti, di sviluppare una familiarità con i risultati degli studi valutativi, pur non avendo letto direttamente i rapporti. La familiarità con i risultati degli studi di valutazione dipende dai canali informali che si stabiliscono tra gli esperti, i tecnici e gli operatori di specifici settori, attraverso canali e reti informali, in cui lo staif della Banca si ritrova a seconda dei propri interessi professionali, del tipo di competenze tecniche, di esperienze di collaborazione lavorativa presente o passata. E dunque riduttivo parlare di utilizzo strumentale delle valutazioni in quanto si tratta, piuttosto, di ricostruire il flusso di una conoscenza relazionale che si sviluppa in modo informale ed incosciente 9 . Gli intervistati riferiscono spesso di non ricordare nel dettaglio i rapporti di valutazione, ma di conoscerne a grandi linee le conclusioni, le questioni sollevate, i suggerimenti proposti. Tale flusso di informazione circola nell'organizzazione, si combina con il sapere tacito e codificato esistente, creando nuova conoscenza. Dalle interviste emerge, inoltre, la tesi secondo la quale le proposte di cambiamento radicale nella filosofia e nella pratica delle operazioni della Banca avanzate dalle valutazioni non sono considerate utili. L'utilità dei rapporti dell'OED risiede nel fatto che essi non contengono risultati provocatori, che mettono radicalmente in questione l'operato della Banca. Giudizi radicali potrebbero essere utili solo se i cambiamenti suggeriti fossero coerenti alle aspettative già esistenti. Ad esempio, nel caso della valutazione della politica forestale, la maggior parte degli intervistati sostiene che l'utilità dell'analisi è legata alla 132


concettualizzazione del rischio associato ai prestiti per la protezione delle foreste. Il cosiddetto chilling effect è l'incentivo perverso che spiega la resistenza dei manager ad impegnarsi in progetti di gestione sostenibile delle foreste e che la valutazione ha efficacemente evidenziato. Tale risultato è considerato provocatorio dagli intervistati, ma coerente con la comune comprensione dei problemi del settore forestale all'interno della Banca. Possiamo, dunque, rintracciare un uso ad un tempo concettuale e politico dell'informazione valutativa. In particolare, rispetto ai tre studi di caso esaminati, le interviste sembrano convergere intorno alla percezione largamente condivisa che sia la valutazione sulle grandi dighe che della politica forestale, ed in misura minore la valutazione dei rapporti sulla spesa pubblica, sono studi che legittimano una posizione e un approccio politico già largamente accettati dal management. Dalle affermazioni riportate testualmente in nota' 0 , sembra che l'orientamento politico dello staif della Banca nei processi decisionali sia dettato dall'interesse a preservare e mantenere lo status quo, rimanendo nei confini delle filosofie e delle politiche accettate nell'ambito dell'organizzazione. Prendere seriamente in considerazione le valutazioni, afferma uno degli intervistati, significherebbe invece essere pronti a lottare per il cambiamento, e mettere così a repentaglio la propria carriera e quella altrui. Vale la pena domandarsi, tuttavia, se esiste un atteggiamento pregiudiziale dei manager rispetto ai risultati delle valutazioni dell'OED, o se effettivamente i rapporti del Dipartimento sono appiattiti sulle aspettative dell'organizzazione, limitati nella capacità di penetrare le problematiche delle politiche di sviluppo per illuminarne le criticità e debolezze, incapaci di formulare domande valutative pertinenti ed esaminare possibili azioni alternative. "OED evaluations are technocratic as they answer specific questions ... like has the program achieved its objectives? OED studies never evaluate alternatives to the current state of affairs... they never compare plan A vs. plan B. This does not mean that one has to evaluate for example villages with social funds and villages without social funds... of course, something is always better than nothing... The real issue is to how to frame the evaluative questions and ask what is the best alternatives to this situation..." Nei tre studi considerati, l'approccio valutativo segue pedissequamente l'impostazione del progetto o del programma: la valutazione misura i risultati dell'azione coerentemente agli obiettivi fissati ex ante. L'analisi di come gli obiettivi siano cambiati nel corso del progetto rispetto al contesto di riferimento è condotta solo nello studio sulla politica forestale, attraverso i country case studies completati in sei Paesi ad alta concentrazione di patrimonio fore133


stale. Negli altri due studi, l'approccio adottato non lascia spazio all'individuazione degli effetti inattesi dei progetti né considera le possibili opzioni alternative, il counterfactual. Come già sottolineato sopra, il contributo concettuale della valutazione è parziale. D'altronde, qualsiasi classificazione degli studi dell'OED come provocatori o conformi alle aspettative dell'organizzazione risulta inevitabilmente ambivalente nonché frutto dell'interpretazione soggettiva degli intervistati. La teoria della dissonanza cognitiva di Festinger (1957) può però aiutare a spiegare l'eventuale pregiudizio dei manager contro la valutazione. Secondo la teoria della dissonanza cognitiva, l'impatto di una nuova informazione o esperienza si concretizza in una graduale riduzione della dissonanza rispetto alla novità dell'informazione o esperienza in esame. L'apprendimento non avviene come conseguenza della conoscenza, ma all'inverso come effetto di un comportamento o di un'azione quasi inconsci. Il passare del tempo fa sì che affermazioni o proposte di cambiamento ritenute all'inizio eretiche vengano gradualmente accettate ed interiorizzate. Abbiamo riscontrato tale reazione in tutti e tre gli studi di caso analizzati. Nel caso della valutazione sui rapporti della spesa pubblica, la resistenza e addirittura il rifiuto iniziali, che il valutatore principale riporta, si sono man mano stemperati fino al punto che i manager intervistati sostengono che le raccomandazioni - come, ad esempio, l'importanza di analizzare la performance piuttosto che i costi della spesa pubblica hanno trovato larga applicazione. La dissonanza cognitiva plausibilmente spiega il ritardo temporale con cui si forma il consenso intorno alle proposte di cambiamento suggerite dalle valutazioni, sebbene un processo di maturazione avviene contestualmente ed indipendentemente dagli studi di valutazione. La dissonanza cognitiva spiega inoltre la divergenza tra le òpinioni dei valutatori e quelle dei manager in merito all'accettazione delle raccomandazioni dei rapporti di valutazione. Spiega, in ultimo, anche il senso di scetticismo che si percepisce dalle affermazioni degli intervistati secondo cui è sempre difficile attribuire l'apprendimento alla lettura di uno specifico studio di valutazionell. Ancora una volta la dimensione culturale del contesto organizzativo è importante per cogliere i limiti e le potenzialità della valutazione nella promozione del cambiamento organizzativo ed istituzionale. LA NECESSITÀ DI IJN'INTERkZIONE CONTINUA TPA VALUTATORI E MANAGER

L'introduzione della funzione di valutazione e di misurazione delle performance all'interno di un'organizzazione pubblica non garantisce automaticamente l'accettazione politica e culturale dell'informazione valutativa né la sua 134


integrazione nei processi di gestione come strumento di responsabilità e come incentivo all'apprendimento organizzativo. Una volta disegnata come istituzionalmente indipendente, definendo le modalità di organizzazione, di gestione e di finanziamento, è importante chiedersi quale ruolo deve essere svolto dai valutatori, che - pur essendo "terzi" rispetto alla gestione - sono chiamati ad integrare le loro competenze rispetto alle altre funzioni dell'organizzazione ai vertici decisionali e via via ai livelli inferiori. La capacità di direzione assicura un ruolo di alto profilo a livello della pianificazione strategica, ma l'interazione frequente e costruttiva con i manager impegnati nella gestione operativa permette di creare legami organizzativi virtuosi che garantiscono una migliore performance organizzativa ed una cosciente accettazione dei temi e dei giudizi valutativi. Ciò significa dare contenuto effettivo al disegno istituzionale della funzione di valutazione vincendo le forze di omologazione dell'autorità interna e della professionalizzazione. Le valutazioni sono espressione della cultura e dei valori dell'organizzazione, in cui sono prodotte. Il sistema cognitivo e valoriale è, dunque, un fattore che influenza l'orientamento degli studi, la selezione degli stessi, l'agenda del Dipartimento di valutazione. Ciò non è di per sé una minaccia all'indipendenza della valutazione purchè il punto di vista che pervade la valutazione sia esplicitato, dando testimonianza dell'evoluzione delle idee, delle conoscenze e dei valori su cui si fondano le politiche pubbliche. In tale complesso sistema organizzativo e valoriale, il contributo della valutazione all'apprendimento organizzativo, vale a dire, il processo cognitivo che conduce all'accettazione e all'interiorizzazione del cambiamento suggerito dalle valutazioni non è automatico, ma si articola gradualmente nel tempo nell'interazione continua tra valutatori e manager in modo da favorire lo scambio delle informazioni e la diffusione della conoscenza. Comprendere la dinamica di tali formazioni spontanee è importante per condurre valutazioni pit partecipative e mettere in atto strategie di disseminazione piut efficaci.

Tale articolo è stato presentato alla V Conferenza biennale dell"European Evaluation Sociery". Lautrice ringrazia I'ISSM per il supporto finanziario, logistico e contenutistico alla ricerca condotta per la redazione della tesi di Ph.D. in Public Policy presso la George Washington University. L'autrice ringrazia, inoltre, Olivier Butzbach, Kathrin Newcomer, Iris Rotberg e Joe Cordes per i loro preziosi ed autorevoli commenti. 135


I Nella versione inglese, ci riferiamo ai seguenti studi: a) The World Bank'Experience with Large Dams - A Preliminary Review ofImpactr (b) A

Review of the World Bank's 1991 Forestry Strategy - Striking the Right Balance- c) The Impact ofPublic Expenditure Reviewr, cfr. Bibliografia. 2 D'ora in avanti ci riferiremo allo studio sull'impatto dei rapporti sulla spesa pubblica The Impact of Public Expenditure Reviews usando per comodità l'acronimo inglese PER. 4ccountabiIity for lean, responsive, effective, results-based development assistance has become a fi'ndamental imperative for the World Bank and its development part-ners. Efficiency, transparency, and documented results are at a premium. A rigorous, relevant, independent evaluation function has become essential to institutional credibilùy", v. Picciotto (1998). Attualmente, accanto all'OED esistono altre due organizzazioni, di dimensioni inferiori, come pure di importanza, capacità e finalità minori che condividono il mandato istituzionale di effettuare valutazioni ex post. Si tratta dell'Operations Evaluation Group (OEG) nell'ambito dell'International Finance Corporation (IFc) che fa parte del gruppo Banca mondiale e del World Bank Institute (WBI) che è l'organismo che svolge formazione professionale e seminari politici. Tali organizzazioni parallele all'OED realizzano, rispettivamente, la valutazione degli investimenti in equity e dei programmi di formazione nei Paesi in via di sviluppo. Oltre all'attività di valutazione vera e propria, esiste un notevole lavoro analitico svolto da altri dipartimenti all'interno della Banca: la valutazione ex ante della qualità dei documenti che è effettuata dal Quality Assurance Group (QAG), la policy analysis dell'Operations Policy and Strategy (Ops), la ricerca del Department of Economics (DEC) e - come già accennato - la formazione del World Bank Institute. È dunque evidente che la Banca mondiale sia un'organizzazione knowledge-based, in cui la circolazione delle informazioni e la diffusione della conoscenza sono aspetti fondamentali del suo funzionamento. 136

5

I tre studi di caso selezionati per la ricerca sono valutazioni di programmi e di politiche. 6 Si tratta della World Commission on Dams e del rapporto intitolato Dams and Development: A New Framework for Decision-making, Earth Scan Ltd., London and Sterling, VA. ' Osservazione diretta dell'autrice in una riunione del CODE. 8 Informazione basata sulle interviste semistrutturate. 9 Le citazioni testuali: Perhaps it is sufficient

to tell you that although I recail glancing at both studies you mention, I cannot reca/I any detail from them. Nor can I recail any discussions with colleagues about how the studies changed our perceptions or our work. This is not to deny influence, but simply to say that the influence has been subtle There is so much stuffgoing on in this insti tution that a report like that [PER] is by now already old. We now speak about PRSP, and IRG and it difficult to be updated systematically. I know what are the major issues around that are what the evaluation is about... IO Le citazioni testuali: [The] OED Forestry study is a compendium, a very rich synthesis of the knowledge we have already developed.... Usually, OED studies reflect the criticism thai- the Bank staff has already received. We know already this stuffi there is nothing surprising or novel about the report on forestry the value-added of OED is that they look with an independent eye and they come up with systematic analyses. OED reports are useflil to the extent they are compatible with the position people hold in this institution. OED studies areplausible as long as their content corresponds to my own intuition ofhow things work ... f OED fails to put outgood common sense, people are not gonna believe that dims are good for development. Il You know afier reading a report, usually, one downplays whatever it written ... so how can one say what been really Iearned?


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rubriche -i

Segnalazioni AA.Vv., Comunità cooperative. Terzo rapporto sulla cooperazione sociale in Italia (a cura del Centro Studi CGM). Edizioni Fondazione Giovanni Agnelli, 2002. La Fondazione Giovanni Agnelli ha pubblicato l'ultimo rapporto (il terzo) sulla cooperazione sociale in Italia, anche questo, come i precedenti, curato dal Consorzio Gino Mattarelli (con il significativo titolo di Comunità cooperative). La ricerca è stata coordinata da Carlo Borzaga (Università di Trento) e da Flaviano Zandonai (Centro studi CGM). Vi hanno preso parte anche Michele Andreaus (Università di Trento), Sara Depedri (IssAl'1), Gianfranco Marocchi (CGM), Emmanuele Pavolini (Università di Ancona), Alessandro Ronchi (Regione Lombardia) e Nereo Zamaro (CGM). Il Rapporto presenta una fotografia della cooperazione sociale attraverso i dati ministeriali (le statistiche del Ministero del lavoro) e -, sulla base dei dati rilevati dal l

Censimento sulle istituzioni non profit italiane (ISTAT, 2001) -, analizza il fenomeno nel contesto del più ampio settore delle organizzazioni di Terzo settore del nostro Paese. Gli autori della ricerca analizzano, in particolare, le peculiarità e i modelli delle cooperative sociali, dedicando un capitolo ad una delle attività importanti di questi orga-

nismi, l'inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati. Attenzione viene data anche alla loro natura imprenditoriale e a un fenomeno rilevante della cooperazione soiale: quello consortile, delle reti tra singole imprese. Il rapporto è completato da uno studio di un caso particolare, quello della cooperazione sociale della Lombardia e da un'appendice in cui sono presentati i dati sul fenomeno nelle singole Regioni italiane. Il Rapporto è di indubbio interesse, sia per quanti operano nella cooperazione sociale sia per un pubblico più ampio, che a questo, come ad altri organismi di Terzo settore, sta dedicando un'attenzione crescente. Rilevante appare, in particolare, la sottolineatura che viene fatta delle "questioni aperte" che riguardano questo tipo di cooperative. I curatori della ricerca ne elencano quattro. Le riprendiamo direttamente dal testo.

1) Modelli proprietari delle cooperative sociali, che si diffrrenziano in base alla presenza/assenza di diversi soggetti portatori di interesse verso queste imprese. Le cooperative possono essere costituite da un'unica tipologia di soci (i soli lavoratori) o da diverse tipologie di soci (modello a interessi multipli, multistakeholder). Le prime si propongono come agenzie professionali di erogazione di servizi sociali, con profili dei soci simili e omogenei per professio141


nalità, cultura e approccio al servizio. Le cooperative sociali multistakeholder si connotano come imprese di "comunità". La presenza di più portatori di interesse può avere elementi di vantaggio (ad esempio, una maggiore conoscenza del territorio) ma anche di svantaggio (una minore omogeneità dei fini). Tra i multistakeholder hanno peso, in particolare, i volontari. Anche altri organizzazioni di Terzo settore stanno diventando stakeholder di cooperative. I curatori del volume sottolineano che, comunque, ci sono ambiti di intervento nell'economia sociale in cui sarebbero più adatte strutture societarie come le spa o le sri, per esempio società ad azionariato popolare.

2) Diversi modelli organizzativi, con rfrrimento sia alla struttura interna sia ai legami di tipo intergovernativo. Le cooperative sociali hanno, generalmente, piccole e medie dimensioni. Le dimensioni dell'impresa tendono a crescere, compatibilmente con i livelli di domanda e con le condizioni della concorrenza, cresce quindi il numero dei lavoratori e il diversificarsi delle attività. A questo, però, non corrisponde sempre un adeguata analisi dei processi produttivi e di relazioni di questi ultimi con gli organi di gestione e di governo. In alcuni casi, si mutuano comportamenti organizzativi dalle amministrazioni pubbliche o dalle imprese profit. L'alternativa valida è rappresentata dalla creazione di una rete di rapporti economici, produttivi e culturali con esperienze analoghe; quindi, relazioni di rete soprattutto con altre cooperative sociali. Risultano, così, elementi "vincenti": la piccola dimensione, la presenza di volontari accanto ai lavoratori remunerati, donazioni accanto a contratti, una struttura di governo non disgiunta 142

dall'organizzazione della produzione e il coordinamento con altre cooperative

Le caratteristiche e le modalità di gestione delle risorse umane. Il modello organizzativo interno delle cooperative sociali è caratterizzato da livelli di soddisfazione derivanti da fattori non monetari. Sta emergendo, però, almeno in alcuni contesti, una carenza di motivazioni dei lavoratori a cui è necessario sopperire con un'adeguata attività formativa. Questa può rappresentare anche una forma di remunerazione, soprattutto per i lavoratori più giovani. Lequità e la trasparenza (la conoscenza delle risorse disponibili e del loro uso) dell'assetto organizzativo incidono molto sulla soddisfazione dei lavoratori. Importanza dei volontari, da un lato e di una retribuzione giusta, di un modello di incentivi, dall'altro; dell'adozione di codici etici, protocolli di qualità, e di un'intensa attività formativa. La dirigenza è fondamentale nel decidere il modello di gestione, che deve essere autonomo e innovativo, non mutuato dalle forme organizzative degli enti pubblici o delle imprese profit. I rapporti tra la cooperazione sociale e le politiche sociali e il loro apporto allo sviluppo locale. Questione principale della gestione della visibilità assunta presso i diversi interlocutori. Proposizione e promozione di una rappresentazione di sé il più possibile condivisa, credibile e sostenibile. Ad una maggiore riconoscibilità si può accompagnare anche un maggior protagonismo. Finora le relazioni con gli Enti locali sono state caratterizzate soprattutto da modalità di contractingout. Più di recente, anche grazie alla legge di riforma dell'assistenza (n. 328/02), le coo-


perative dovrebbero impegnarsi sempre più ai "tavoli" della programmazione territoriale. Da qui l'importanza di strutturare "reti multi-stakeholder", coordinamenti con soggetti di natura giuridica ed orientamento strategico diversi, per evitare il rischio di rimanere ai margini dei processi decisionali e porsi, al contrario, come soggetti attivi a livello locale valutando le diverse possibilità di rapporto che la normativa consente. Su queste "grandi questioni" i curatori de! Rapporto invitano a riflettere i manager delle cooperative sociali e delle loro organizzazioni di rappresentanza e coordinamento ma sicuramente i vantaggi derivanti da una loro soluzione riguarderebbero un ben più ampio numero di soggetti: rappresenterebbero un beneficio per le diverse co : munità in cui tali organismi agiscono.

MiuuA TERESA SivEM1NI, Il credito agli Enti locali in Italia e in Europa, Edibank, Roma 2002. Dallo Stato al mercato, dai confini nazionali a quelli europei e internazionali. La globalizzazione getta sotto una nuova luce anche il finanziamento degli Enti locali che, pur avvenendo in Europa secondo modell'istituzionali molto diversi, sta vivendo ovunque un periodo di profonda trasformazione. Ed è proprio questo doppio cambiamento di prospettiva (dal nazionale all'internazionale, dal ricorso al finanziamento pubblico a quello dei mercati mobiliari) il tema del libro di Maria Teresa Sai-

vemini 11 credito agli Enti locali in Italia e in Europa. Cassa depositi e prestiti, banche pubbliche e private, mercato finanziario, pubblicato da Edibank nella collana "Studi

e tendenze". Se è vero che in nessun Paese europeo esiste un divieto generalizzato all'indebitamento degli Enti locali, è pur vero che in nessun Paese in Europa c'è una completa libertà di indebitamento. La Salvemini passa in rassegna le modalità di accesso al credito con un metodo di analisi più efficace rispetto a quello abituale. Invece di procedere a esaminare quello che accade Paese per Paese, nel volume la Salvemini ha preferito utilizzare un'impostazione diversa dal momento che indagare sulle singole realtà nazionali "rischia di compromettere - spiega l'autrice - la visione complessiva dei temi e dei problemi e di rendere difficoltoso il confronto tra Paesi". Quindi, le diverse soluzioni istituzionali al problema del finanziamento a lungo termine sono state ordinate secondo una scala che va dal pubblico al privato, dallo Stato al mercato. Il ricorso a questo schema logico è giustificato da un motivo duplice, spiega nel libro la Salvemini: da una parte offre un criterio omogeneo di confronto tra istituzioni e sistemi "operanti in ambiti geografici e contesti normativi diversi consentendo di coglierne eventuali somiglianze affinità", dall'altro, nel mettere in luce "il grado e la qualità del legame tra finanziamento agli enti territoriali periferici e politiche pubbliche rimanda immediatamente alle diversità esistenti". L'autrice inizia la sua analisi dai casi in cui il credito avviene per via prevalentemente pubblica per poi passare a esaminare le diverse forme di intermediazione finanziaria a favore delle amministrazioni locali e conclude con l'approvvigionamento diretto su mercato finanziario attraverso l'emissione dei titoli. Va detto che il ricorso ai mercati mobiliari per ora è largamente minoritario 143


in Europa (per quanto questa modalità di approvvigionamento sia cresciuta in maniera cospicua anche da noi) rispetto a quanto accade in America. Le grandi banche americane hanno già intuito le grandi opportunità che si celano dietro al campo del credito nel settore pubblico e sono molto impegnate nel diffondere, in qualità di modalità di finanziamento prevalenti nel proprio mercato domestico, strumenti come le emissioni di municza1 bond o le operazioni di securization. Tornando all'Europa, secondo l'autrice quello che caratterizza la finanza locale è la ristrettezza nell'ambito di discrezionalità. "Le spese sono tutte obbligatorie - scrive la Salvemini -, quale che sia l'insieme dei settori ai quali si riferiscono. Anche le entrate proprie sono specificatamente indicate e quantificate in leggi strutturali, difficilmente modificabili che definiscono spesso sia la base imponibile sia le aliquote". In generale, le regole sul debito sono sottoposte a quattro ordini di fenomeni: la dimensione delle entrate, la qualità della spesa (molto frequentemente è consentito all'Ente locale di indebitarsi soltanto per finanziare la realizzazione di investimenti), il rapporto tra debito e grandezze esterne al bilancio dell'ente, il manifestarsi o l'approssimarsi di stati di insolvenza che giustifichino il ricorso all'indebitamento. In Italia, in particolare, non è esistito finora un divieto assoluto all'indebitamento per gli Enti locali "ma soltanto un insieme di norme volte a regolarne sia la dimensione massima che gli usi consentiti", scrive la Salvemini. Nel nostro Paese l'indebitamento è ammesso solo per finanziare investimenti come la creazione di infrastrutture o qualche limitata tipologia di spesa in conto capitale. Un altro caso in cui è ammesso 144

l'accesso al credito è nella gestione del dissesto finanziario. Non esiste in Europa un modello astratto e universalmente condiviso di ripartizione dei compiti e dei poteri tra livelli diversi di governo. Ma, afferma l'autrice, quello che accomuna fortemente i Paesi dell'Europa occidentale è soprattutto lo spirito solidaristico che ispira la ripartizione. "Si può quasi dire - scrive la Salvemini - che è la preoccupazione stessa per l'eguaglianza dei servizi e degli standard di costi e di spesa realizzabile ciò che frena la spinta all'autonomia degli enti decentrati, ancora oggi, in Europa". Seguendo l'impostazione della Salvemini di analisi dallo Stato al mercato, il primo modello che l'autrice considera è quello inglese del Public Works Loan Board in Gran Bretagna. Si tratta di un organismo pubblico a statuto autonomo cui per legge è affidato il compito di vagliare le richieste di prestito avanzate dagli Enti locali. L'agenzia britannica offre prestiti a tassi di interesse particolarmente conveniente e quindi è molto utilizzata dagli Enti locali. In molti Paesi europei, il compito di reperire le risorse necessarie a soddisfare il fabbisogno di finanziamento delle amministrazioni locali è affidato a istituzioni di proprietà pubblica create appositamente per erogare credito. Si tratta di agenzie di finanziamento che appartengono inequivocabilmente alla sfera pubblica sia per proprietà sia per scopo sociale. Diversa è invece la situazione scandinava dove esistono le Municipal Funding Agencies; si tratta di strutture consortili create dalle amministrazioni locali con il compito di reperire sul mercato le risorse finanziarie necessarie ai proprietari-soci. Parlando di strumenti per il finanziamento, non si può


non citare la Caisse des Dépots et Consignations in Francia e l'equivalente italiano, la Cassa Depositi e Prestiti. Si tratta di due istituzioni accomunate da una lunga tradizione storica e da una notevole rilevanza nazionale. All'origine di tutte e due le istituzioni c'era l'esigenza di amministrare i depositi obbligatori che lo Stato riceveva a vario titolo per legge o regolamento amministrativo oppure che arrivavano da privati che sceglievano una struttura di "fede pubblica" per far custodire i propri risparmi. Accanto o in alternativa alle agenzie di finanziamento, nel campo dei finanziamenti alle amministrazioni territoriali, spiccano le banche pubbliche specializzate nel credito al settore pubblico locale e le banche private attive in questo segmento specifico. Le banche pubbliche che operano nel settore del finanziamento a lungo termine degli Enti locali possono essere di proprietà di Stati, Regioni o altri soggetti pubblici o patapubblici ma anche di associazioni di Stati nazionali con un ambito di operatività a livello sovranazionale. Sono così nate da accordi internazionali la Banca Europea per gli investimenti, il Fondo o Banca di Sviluppo del Consiglio d'Europa e la Banca Nordica di Investimento. Un ultimo cenno va rivolto alle banche private che in Europa si occupano di credito agli Enti locali. Si tratta di un settore minoritario ma non per questo poco importante. "La presenza finora contenuta delle istituzioni creditizie private - spiega l'autrice - è in parte riconducibile ai privilegi che sono stati spesso riconosciuti alle istituzioni pubbliche in virtù delle finalità di interesse collettivo perseguite". E ultimo modello citato dalla Salvemini è quello delle emissioni obbligazionarie dirette da parte

delle amministrazioni locali. Si tratta, come detto prima, di un modello diffuso più negli Stati Uniti che in Europa. Tra i modelli misti un cenno va fatto sul rifinanziamento del credito alle amministrazioni locali attraverso una doppia intermediazione finanziaria: la banca che eroga finanziamenti all'Ente locale si rifinanzia sul mercato o presso altri intermediari finanziari. Finita l'analisi, le previsioni: quale sarà lo scenario futuro di accesso ai finanziamenti per gli Enti locali nel quadro europeo? "Certamente il vincolo di dare conto che le agevolazioni sono proporzionali agli obiettivi di interesse economico generale determinerà una sempre maggiore attenzione a mantenersi entro i limiti consentiti dai principi dell'Unione" conclude la Salvemini. Si può facilmente immaginare, per il futuro, un'Europa nella quale anche il tema degli strumenti finalizzati allo sviluppo venga affrontato con processi decisionali in cui siano sempre più coinvolte le istituzioni comuni. "Non è auspicabile - è l'opinione finale dell'autrice - che un tema decisivo come quello del finanziamento degli investimenti pubblici e dei soggetti a essi preposti sia mantenuto fuori del tutto da ottiche e politiche sovranazionali".

Recensione già pubblicata su «Comuni d'Europa», n. 718, luglio-agosto 2002. Ne è autrice Francesca Barbiero.

Lo sviluppo partecipativo. Analisi sociale e lcgiche di pianificazione, Carocci, 2001

MASSIMO ToMlvIAsou,

Massimo Tommasoli, alla luce della sua esperienza di terreno e dell'esame di una vasta letteratura, offre un'approfondita ri145


flessione, dallo specifico punto di vista dell'antropologo, sull'operato delle Agenzie di cooperazione allo sviluppo. I temi principali che egli affronta nel volume, che rivela al tempo stesso la sofisticata elaborazione concettuale dello studioso e la passione operativa del pratico, sono tre. Anzitutto la critica dell'obiettivo, che, pressoché unanimamente, viene perseguito dalle agenzie pubbliche che operano nel campo dell'aiuto allo sviluppo: quello della crescita economica, che si traduce in genere nella promozione del meccanismo di mercato, e in particolare nella sua versione capitalista. Egli osserva come la crescita economica non possa essere considerata come un valore indiscutibile e prioritario: e che la forma del capitalismo di mercato non rappresenta un'inevitabilità storica, come vorrebbe un certo paradigma della modernizzazione. L'autore osserva giustamente che difficilmente l'antropologo dello sviluppo, per la stessa natura interdisciplinare del suo approccio allo studio dei fenomeni economico-sociali, può cadere in questo atteggiamento di riduzionismo sul piano dei valori. Il secondo tema è quello del contributo di approfondimento che l'antropologo può dare nello studio dell'impatto delle azioni concrete delle agenzie in esame. I risultati insoddisfacenti di tanti progetti e programmi possono in buona misura essere ricondotti, egli afferma giustamente, ad un approccio prevalentemente economicistico, che porta a trascurare tutta una complessa serie di variabili di natura culturale e sociale. L'antropologo può, dunque, dare un contributo importante per una migliore programmazione degli interventi (e lo stesso potrebbe essere detto per il sociologo, al cui ruolo, per la verità, l'autore non dedica molta at146

tenzione), anche se viene rilevato il rischio che una collaborazione troppo diretta con gli organismi della burocrazia dell'aiuto possa portare lo studioso a perdere la sua autonomia, ed a ritrovarsi "ingabbiato" all'interno di quei ristretti obiettivi economicistici che si sono appena sopra ricordati. Il terzo tema è quello dell'approccio tecnocratico, top down, ancor oggi prevalente nelle principali agenzie, in base al quale si ritiene aprioristicamente di conoscere ciò di cui abbisognano i beneficiari dei progetti: viene ampiamente descritta la metodologia del ciclo del progetto, nell'accezione speciLica del "logical framework", e se ne mettono efficacemente in luce i limiti. L'antropologo è ben consapevole che lo sviluppo non consiste in un mero trasferimento di tecnologie, che i modelli culturali non possono essere imposti, che non si può presumere di conoscere apoditticamente i bisogni degli altri, e così via. Egli dunque si trova ad essere un naturale

sostenitore del nuovo approccio partecipatiVO, sempre piti popolare nel campo della cooperazione allo sviluppo. Anche in questo caso, però, Tommasoli è molto attento ad evidenziare i rischi di omologazione: il tema della partecipazione, anziché essere articolato in tutta la sua potenziale vastità, viene infatti ancora oggi per lo più utilizzato in modo strumentale, per indurre ad ottenere un consenso su scelte sostanzialmente precostituite. In conclusione, siamo di fronte ad un contributo importante di riflessione che ha il merito di mettere in evidenza gli stereotipi ed i luoghi comuni che hanno ampia diffusione nel settore esaminato: l'invito è a perseguire linee di pensiero e di azione indipendenti.


Forse su un punto il sottoscritto non si trova in piena sintonia con l'autore: è mia convinzione, infatti, che il tema della crescita economica nelle zone povere del mondo debba godere di una assoluta priorità, dato l'incredibile divario che si è venuto creando tra l'emisfero Nord e quello Sud del mondo. Infine, un suggeri'mento: sarebbe oppor-

tuno dedicare, all'interno delle tematiche della partecipazione, una approfondita atenzione agli aspetti istituzionali: vale a dire alle forme organizzative che devono accompagnare la nuova tendenza dei poveri del Sud a farsi piĂš direttamente carico del loro destino.

(Enrico Luzzati)

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FONDAZIONE P E R LA

SCUOLA EgI,catnrin fl,,cì,essa Isabella OnItii i/alla Co;ìspajnia i/i S,,,, P,,olo

SCUOLA E FORMAZIONE ipotesi, progetti, percorsi: il ruolo degli Enti Locali

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