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Anno XXVIII n. 122 trimestrale aprile/giugno 2001 -

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Players e finanziatori del mercato dei servizi pubblici locali "Reingegnerizz are" amministrazioni e servizi pubblici Proteggere la natura, sviluppare la comunità Stato e diritto tra globalizzazione e standard


queste istituzioni XXVIII n. 122/2001 Direttore: SERGIO RISTUCCIA Condirettore: ANTI:NIO DI MAJ0 1/ct/attore (apo: SA\'ERIA ADDOTTA Co,nitato di redazione: FAlso BIscorrI, RosAuU\

Anno

CoRI, FRANCESCA DI LASCIO, ALESSANDRO

1- IINNA,

GI0It;Io PAANO, MAssIMO RIis,\uDo, CIUsTI,\No A. RIsrucclA, ANDREA SPADE]TA

Collaboratori:

ARNALDO BAGNASCO, Aooi.ro BATTAGLIA, GIOVANNI BECHELLONI, GIUSEI'I'E

Boc.i,

BEICrA, GIANFRANCO BETTIN LAITES, OsvALDO CItoci, ROMANO BETTINI, DAvID

- GIIoLARlo CAIANIELLO, GAIIRIELE CALVI, M,\NIN C,\R,mIU\, BERNARDINO CASADEI, MARIO MARCO CIEIINI, GIUSEI'I'E COGLIANDRO, MASSIMO A. CONTE, ERNESTO D'ALRERGO, CACIAGLI, MASSIMO DE FEI.ICE, DONATELLA DEI,LA P0RrA BRUNO DItN1 - E, ANGELS Di GREGORIO, CARLO

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D'ORT,\, SERGIO FAI%IIRINI, MARIA ROSARIA FERRARESE, PASQUALE FERRO, TamNIASO FROSINI, CARLO Fus,sioo, FRANC:ESCA GAGLIARDUCCL FRANCO G,\LI.o, GIULIANA GEMELLI, VALERIA GIANNIOLLA, MARINA GIGANTE, Gius CErE GODANO, ALIIERTO LACAVA, SINI0NA LA ROCCA, GIAMI'AOI.O LADU, SERGIO LARICCIA, GIANNI LIMA, ANNICK MAGNIER, ADELE MAGRO,

Ros,

M,\IORINO, GIIiNII',\OI.O M,\NZELI,A, D0N,vro MASCIANDARO, PAOlO MIELI, ELINOR OSTP,OsI, VINCiNr Osriooi, ALESSANDRO PAI.I\NZA, ANDREA PIRAINO, BERNARDO PIZZETTI, IGNAZIO IOItTELLI, GIOVANNI POSANI, GUIDO MARIO REY, GIANNI RIOrrA, MARCELLO R0RIRI, FRANCESCA

Rossi,

FARRIZIO SACCOMANNI, LUIGI SAI, GIÀNc:\IoLo SALVEMINI, MARIA TERESA SAL\'EMINI,

STEFANO SEI'E, UMIIERTO SERAFINI, FRANCESCO SID01l, ALESSANDRO SILJ, FEDEIUCO SI'ANTIGATI, VINCENZO SI'AZIANTE, PIERO STEFANI, DAVID S7AN1ON, JULIA SZANTON, SALVATORE TERESI, VAI.IORI,\ TERMINI, TIZIANO .ERZANI, GIJID0 VERUCCI, FEDERICO ZASII'INI, ANDRE,\ Z01 1 I 1 INI

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Editore: QUES. IRE srI QUESTE IsTITuZIONI RICERCI-IE ISSN 1121-3353 Stampa: Litoprint srI - Aprilia In copertina: elaborazione a cura

di

Jnrealma

Associati) all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana

14.847 (12

dicembre

1972)


N.122 2001

Indice

III

Players e finanziatori del mercato dei servizi pubblici locali

Taccuino i

Abbozzo in chiaroscuro della cultura della prosperitĂ Gabriele Calvi

9

Stato ed economia: due visioni a confronto Antonio Di Majo

14

Il capitale altruistico. Fondazioni di origine bancaria e cultura delle fondazioni Arnaldo Bagnasco, Onorato Casteiino, Riccardo Chiaberge, Giuseppe Guzzetti, IVlarcello Ivlessori, Sergio Ristuccia

"Reingegnerizzare" amministrazioni e servizi pubblici 39

L'informatizzazione del protocollo Alessandro Hinna

49

Alla ricerca della qualitĂ nei servizi pubblici Cristiano Cassaro

I


Proteggere la natura, sviluppare la comunitĂ 71

I parchi tra tutela della natura, economia e culture locali Rosa Maiorino

90

Il regime delle aree naturali protette nell'evoluzione normativa Alessia Palermo

Saggio 117

Stato e diritto tra globalizzazione e standard Romano Bettini

Rubriche 143

Notizie da...

152

Segnalazioni

'I


editoriale

Players e finanziatori del mercato dei servizi pubblici locali

È sempre stata avvertenza di chi si è occupato di riforma dei servizi pubblici locali dichiarare la propria preoccupazione circa la difficoltà dell'approvazione della legge che, da ultimo, portava la denominazione di atto Camera n. 7042. Difficoltà che si è rivelata insormontabile alla chiusura della XIII legislatura. Le ragioni di tale difficoltà sono state più volte ripetute a legislatura chiusa: il premere di tanti interessi divergenti; gli Enti locali divisi fra spinte innovatrici e necessità di realizzo, da una parte, e spirito di conservazione del "patrimonio" municipale, dall'altra; le aziende o ex-aziende municipalizzate desiderose di mantenere il proprio ruolo (e la propria esistenza) o più ambiziosamente interessate a giocare in proprio la partita del mercato dei servizi pubblici locali; le grandi imprese private o i conglomerati pubblici "privatizzati" che si propongono come i new comers e come i potenziali aggressori di questo mercato, con strategie fra loro contrastanti. Può anche darsi - come è stato detto - che sia rimasto incombente e irrisolto il problema della duplicità di funzioni in capo agli Enti locali: regolatori e possibili "proprietari" di soggetti gestori. E che il legislatore, su questo problema, sia rimasto bloccato. Ma c'è dell'altro. Se avessimo dovuto dire in due parole perché il disegno di legge avrebbe assai faticato a passare avremmo citato due ragioni fondamentali: perché dietro il disegno di legge non è mai stato posto il problema dei players che la concorrenza per il mercato, cui la riforma mirava, avrebbe creato o imposto e perché nessun calcolo è stato mai fatto a proposito dei costi reali della trasformazione dei servizi pubblici locali. A quest'ultimo proposito si può dire, anzi, che la forte tensione verso la creazione di un mercato dei servizi pubblici locali ha fatto ritenere che una qualche realizzazione del sistema delle gare e, comunque, della competizione avrebbe di per sé risolto ogni problema di costo. Questo però è vero soltanto nel caso che i players del mercato siano grandi soggetti, italiani o stranieri, ai quali concedere III


il massimo possibile in termini tariffari. Se, invece, si prendono in considerazione altri possibili piayers, come possono essere le società miste pubblico-private create per iniziativa degli Enti locali, una ricognizione degli oneri latenti della trasformazione dell'offerta di servizi, cioè della sostenibilità economico-finanziaria delle nuove gestioni dei servizi pubblici locali, può ben fare emergere i costi reali ponendo chiaramente sui tavolo la questione della loro copertura. Anche qui il ricorso facile alle formule (il mitico "project financing", per esempio) inquina la sequenza giusta dei ragionamento che parte sempre da una buona ed onesta valutazione ex ante dei costi e delle possibilità di copertura e della ragionevolezza dei ricorso ad una o ad un'altra fonte di provvista di mezzi finanziari. E, soprattutto, rende evidente l'impossibilità, alla fine, di prescindere da una politica di investimenti pubblici, ben dimensionata come fonte non isclusiva dei finanziamenti necessari, ma reale ed efficace. Consideriamo il problema dell'acqua. Nel campo del servizio idrico integrato l'attenzione costante e spasmodica è stata dedicata ai perché dei ritardi. Per lo più sul banco degli imputati sono le amministrazioni locali, ree di non saper avviare gare, di non volersi aggregare, di difendere il servizio dell'acqua come uno degli elementi costitutivi e simbolici del "servizio" municipale. La legge, per superare l'enorme frammentazione delle gestioni dell'acqua, ha previsto un sistema complesso di forzata concertazione fra i Comuni appartenenti alla stessa area o bacino e, per salvaguardare il controllo diretto sull'uso dell'acqua come un bene primario da garantire ai propri cittadini, ha costruito un processo decisionale barocco e complesso. Forse era meglio dedicare maggiore attenzione all'ipotesi delle società di gestione create dai Comuni, considerandole senza sospetto come importanti players del nuovo mercato e della complessa trasformazione. C'è da chiedersi se i Comuni non si possano sentire più direttamente partecipi del processo di ammodernamento del servizio quando si facciano promotori di società economicamente bene impostate e capaci di una buona gestione del servizio, che sia redditizia a medio termine. Insomma, bisognava e bisogna partire da qualche idea in concreto sui soggetti gestori, costruendo una mappa delle tendenze e delle propensioni del sistema degli Enti locali. Il problema è sì costringere questo sistema alla concorrenza per il mercato, al di fuori di forme mascherate di municipalizzazione, ma occorre, altresì, prendere atto che da questo mercato non è possibile escludere le realtà aziendali che muovono dall'iniziativa stessa del mondo municipale. E questo va detto, non Iv


tanto per i grossi soggetti che (pur vigendo ancora il criterio del "mi manda il sindaco") finiscono in Borsa, ma ancor pit, invece, per i soggetti di medie dimensioni che nascono concretamente dalle capacità di spinta dei municipi che sanno aggregarsi per assicurare autonomia imprenditoriale ad aziende che crescano e valorizzino l'esperienza accumulata. È che gli Enti locali non devono immaginare di cavarsela ribattezzando come società le vecchie, ma ormai impossibili, logiche aziendali e consortili del finanziamento a piè di lista. Devono e possono creare mercato competendo fra loro a scala nazionale e coinvolgendo ampiamente l'imprenditoria privata nei servizi pubblici locali, secondo il modello che in Europa è stato in buona parte realizzato in Germania. Sempre a patto di ripensare a quale organismo spetti il compito di autorità di regolazione e a quale livello di governo debba essere insediato.

v


taccuino

Abbozzo in chiaroscuro della cultura della p rosp erità* di Gabriele Calvi

L

a trasformazione della nostra società, nel corso degli ultimi decenni, è stata oggetto di molti studi, svolti con obiettivi e metodi di varie discipline. Uno degli aspetti più sfuggenti della trasformazione, rimane la nostra cultura, intesa come l'insieme dei significati, delle aspirazioni e dei valori, delle norme e soprattutto dei comportamenti con i quali la maggioranza degli italiani esprime la concezione di sé e dell'altro da sé, il senso della vita e del lavoro, delle relazioni con la società, con l'umanità, con i beni materiali e immateriali, con la natura. Le difficoltà poste da questo insieme simbolico, molto complesso, non sono valse à scoraggiare la produzione di contributi scientifici, alcuni dei quali di grande pregio. Basti ricordare quanto siamo debitori a Carlo Tullio-Altan, per i suoi numerosi scritti. Tuttavia, ciò che è stato accertato è solo una parte della realtà, soggetta per altro ad un processo continuo di trasformazione. La cultura di un Paese, Una sfida infatti, può esser considerata un artefatto collettivo dotato di vita per la propria, con origini ed una storia, soggetto a trasformarsi nel tempo coscienza perché suscettibile di sviluppo o di decadenza e scomparsa. La responsabilità di un riesame costante dei suoi esiti permane, dunque, come sfida ineludibile per una vigile coscienza. Ogni cittadino del Paese è portatore di un'elaborazione culturale largamente debitrice di quella storica e collettiva. Dispone, però, di, autonomia critica e detiene il diritto-dovere di porsi domande che lo riguardino o, a maggior ragione, riguardino la cultura dalla quale è stato investito come membro del corpo sociale. Quale potrebbe essere il percorso della sua riflessidne? Per quanto sia difficile dirlo, i


una risposta può essere tentata accettando il punto di vista di un astratto cittadino medio, seppure dotato di buona volontà e spirito di osservazione. Proviamo a compiere questo esercizio e ad abbozzare una risposta, pur sapendo che verrebbe considerata ingenua dal mondo della ricerca e perciò priva di valore scientifico. Un dato scontato è che la cultura sia mutata perché sono profondamente cambiati l'economia e l'assetto sociale del Paese. I progressi socioeconomici compiuti e i problemi ancora aperti, anche i più urgenti e drammatici, non possono essere dimenticati, ma vanno tuttavia distinti dai fenomeni culturali. Si può dare per scontato, pure, che il bilancio della trasformazione culturale presenti voci positive e negative. Le prime, per comprensibili motivi, hanno goduto di maggiore attenzione nella comunicazione sociale, e sono divenute patrimonio della consapevolezza diffusa. Poiché un elenco analitico sarebbe ridondante possono essere citati la crescita dell'autonomia, dell'iniziativa e della capacità reattiva dei cittadini, l'imponente sviluppo del tessuto connettivo costituito dai soggetti sociali intermedi fra la famiglia e lo Stato, la crescente importanza attribuita ad alcuni diritti, il formarsi di visioni sovranazionali, l'adesione a programmi di tutela ambientale. Tutte queste voci hanno rilevanza culturale, ma, per quanto grande essa sia, la riflessione merita di concentrarsi su quelle negative, cioè sul rovescio della medaglia che fregia il nostro petto e della quale andiamo orgogliosi. È l'involuzione del patrimonio culturale l'aspetto meno studiato, o meno considerato, della vicenda storica collettiva. Certo, è perfettamente comprensibile la riluttanza a considerare i risultati negativi di un qualsivoglia bilancio quando ne esistano di positivi. La lacuna resta in ogni caso da colmare. La riflessione ispirata da questa scelta deve saper accettare, come prioritaria, l'ipotesi che la società italiana non abbia saputo governare sapientemente l'acquisizione della prosperità, ma l'abbia subìta pesantemente, fino a soffrirne, con gli effetti pericolosi che ciò comporta sul piano culturale. Va pure messo in conto che l'ipotesi - ancorché razionalmente accettabile - sia destinata a scontrarsi con le bardature della falsa coscienza acquisita nel tempo, vuoi per interessata connivenza, vuoi per pigrizia intellettuale. 2

La prosperità voluta e la prosperità subita

Una lacuna da colmare


Ilcontrollo dell'ipotesi può dunque comportare non solo il costo di una faticosa revisione cognitiva, capace di discernere la realtà dai luoghi comuni e dalle presunte certezze, ma pure il costo emotivo indotto da constatazioni tanto più sgradevoli quanto più coinvolgono personalmente. La prima fra tutte, alla quale si oppone tenace resistenza, è che benessere e qualità della vita non crescono generalmente con l'aumento della prosperità socioeconomica. La resistenza non ha senso, sul piano razionale, poiché il fatto è scientificamente accertato. È ampiamente spiegata, invece, dal costo emotivo di un esame che metta in discussione il rapporto fra la prosperità e la felicità o l'infelicità personale, oltre che collettiva. Prima di abbozzare gli aspetti negativi del nostro bilancio culturale vale la pena di ripensare al modo in cui l'Italia è passata da condizioni arretrate alla prosperità. Dal 1945 in poi, il Paese è stato ricostruito e si è progressivamente sviluppato. Si deve prender atto di questo "miracolo", prima di procedere ad un'analisi dei suoi effetti culturali, per due buoni motivi. Anzitutto, vi è stata una dimensione eroica in quel "saper fare": va riconosciuto. In secondo luogo, la turbolenza e la velocità dello sviluppo sono delle attenuanti per ciò che colpevolmente non è stato fatto o non si è riusciti a fare. Se non si è capito compiutamente quanto accadeva e non vi si è posto un controllo, ciò è dipeso anche dalla portata e dalla rapidità della trasformazione per la quale un Paese già povero ed uscito miserevole dalla guerra, ha saputo svilupparsi fino a divenire un Paese avanzato. In poco più di tre decenni il Paese ha attuato la sua prima, vera rivoluzione industriale; sono scomparse l'agricoltura pre-industriale e la civiltà contadina; il reddito delle famiglie si è duplicato o triplicato; la ricchezza è stata ridistribuita con rilevanti trasferimenti ai privati; il risparmio dei cittadini è divenuto molto consistente e supera, ancor oggi, l'ammontare del debito pubblico; sono stati saturati i bisogni primari per la maggioranza della popolazione, che ha potuto acquisire i beni di cittadinanza fondamentali (casa, elettrodomestici, automobile, ecc.); la politica dello "Stato sociale" ha distribuito immensi benefici anche sotto forma di istruzione, assistenza sanitaria, previdenza, ammortizzatori sociali; è migliorata la pari opportunità fra i sessi e, per alcuni segmenti della popolazione, si è accelerata la mobilità sociale; vi è stato pure un sostanziale miglio-

Da Paese arretrato a Paese avanzato


ramento della salute; la speranza di vita ha raggiunto 1 75 e 78 anni per maschi e femmine, rispettivamente. Questa evoluzione socioeconomica costituisce un successo, frutto delle fatiche e dei sacrifici di quasi due generazioni. È stato un progresso cui si è tuttavia accompagnato uno stato crescente di euforia e una sorta di ottundimento delle coscienze che ha impedito di avvertire i rischi impliciti ed espliciti della trasformazione stessa, dell'aumento impetuoso della prosperità, delle proposte di consumo oltre la necessità, fino all'opulenza ed al superfluo. Lentamente, in modo impercettibile, ma crescente, è venuta maturando una metamorfosi culturale e, per certi aspetti, una catastrofe di notevoli proporzioni. Leredità culturale di decine e decine di generazioni è stata spazzata via come cosa inutile; è stato facile dimenticare i dettami suggeriti dalla cultura secolare della scarsità, della frugalità, della probità e delle virtù elementari. Anche la maggior parte dei cristiani ha dimenticato il detto evangelico: "dov'è il tuo tesoro, sarà anche il tuo cuore". Scomparsi questi anticorpi, è esplosa la "malattia della prosperità", di cui oggi si possono vedere alcuni effetti. Con gli anni Novanta e la concorrenza di cause di varia natura - rovesci politici, congiunture sfavorevoli, declino dello Stato sociale, vincoli posti dal confronto europeo - è iniziato un processo di ripensamento su quanto è accadito nei decenni precedenti. Favoriti da un clima (diverso, si è o a nella condizione di tentare un inventano a freddo, senza troppi ?udoni, sugli effetti culturali del ciclo della prosperità ormai concluso. Un inventano ora più che mai opportuno. Il futuro - infatti -, per benevolo che sia, metterà il nostro Paese e la civiltà occidentale di fronte a sfide che potranno essere affrontate non tanto con mezzi finanziari e tecnologici, quanto con una metamorfosi culturale, cioè con un sostanziale mutamento di mentalità e orientamenti di vita. Un primo tentativo di censire i danni culturali indotti dalla prospe- Ammalati di rità può limitarsi a considerare solo quelli che paiono radicali e per- prosperità vasivi. Se poi rinuncia a pretese di completezza e approfondimento, il tentativo può ridursi ad una sommaria elencazione, una s rta di primo abbozzo per un quadro chela ricerca sociale potrà meglio comporre. La rassegna che segue si attiene a questi propositi minimali. Per comodità d'analisi, prende in considerazione separata4


mente alcuni ambiti dei portati. Questa, è una forzatura perdonabile, forse, ma di cui bisogna tener conto, dato che i portati tendono ad essere onnidirezionali e l'influenzamento fra attori e fattori in gioco è forte e reciproco.

Portati sull'individuo. Quello più radicale nasce dal primato concesso dagli italiani all'esperienza del momento ed al declassamento della realtà che fluisce nel tempo, quella che àncora la condizione umana a vicissitudini, alterne fortune, imprevedibilità del futuro. Questa assolutizzazione di un presente euforizzante ha favorito un'esperienza individuale, più o meno consapevole, di onnipotenza e di autosufficienza. Al formarsi di un atteggiamento prometeico ed egocentrico si sono accompagnati l'aumento della soggettività e dell'autolegittimazione, con il progressivo abbandono di valori e regole, l'atrofia della responsabilità, la crescita dell'arbitrio e della trasgressione. Il venir meno di vincoli realistici - ben presenti in una cultura della scarsità - ha comportato l'affievolirsi dei legami di gruppo, di comunità e di classe sociale, l'aumento dell'egoismo, l'esplosione dei bisogni secondari e la legittimazione di tutti i desideri dell'individuo. Portati sulla famiglia. È diminuito e diminuisce tuttora il valore della sua fondazione istituzionale, a fronte di quello concesso alla sua fondazione affettiva. Pertanto è divenuto più intenso, ma più instabile, il rapporto di coppia. Si sono diffuse separazioni e divorzi, sono aumentate le famiglie multiple e intersecate, sono aumentate la sofferenza e la gracilità emotiva di giovani e adulti, è diminuita l'influenza educativa delle figure parentali. Le crescenti istanze, edonistiche e di autorealizzazione personale sono entrate in conflitto con l'esigenza di creare una famiglia ed hanno favorito l'aumento delle convivenze rispetto ai matrimoni. Gli atteggiamenti meno oblativi dei coniugi hanno comportato un forte decremento della natalità. Si sono moltiplicate anagraficamente le famiglie costituite da una sola persona, difficili per i giovani e tragiche per gli anziani. Portati di carattere generale sulla società.Tenuto conto che anche i precedenti portati hanno influenza su1 corpo sociale, va rilevato lo scadimento del patto sociale primario, cioè del tessuto connettivo 5


dato dai valori di reciprocità, solidarietà, rispetto della legalità. Si sono concepiti i diritti sempre più come gratuiti, i doveri come opzionali. Si sono affermate tendenze ideologiche e costumi consentiti da una prosperità diffusa, ritenuta ormai definitiva e crescente, quali l'ugualitarismo indiscriminato, l'abbandono dei criteri e delle pratiche meritocratiche (nella scuola come nel lavoro), la permessività, il garantismo e quel genere di tolleranza che deriva solo dall'indifferenza o dall'estraneamento dal sociale. La competizione per la sopraffazione - in luogo dell'emulazione nel confronto - ha creato e sta creando nuove disuguaglianze e nuove subalternità. La fiducia interpersonale e sociale si è ridotta, mentre sono aumentati il senso dell'insicurezza e la precarietà di tutti i rapporti.

Portati etici. Componenti etiche sono rilevabili in ognuno dei portati precedenti, ma, più in generale, va notato che la morale laica, come quella religiosa, sono state triturate dalla soggettività individuale ed avulse dalle linee guida dei comportamenti quotidiani. La società è caduta di fatto nell'anomia: ad onta della continua produzione di regole da parte di istituzic;ni ed organizzazioni, non è più sicuro, e tanto meno garantito, il rispetto delle norme. Ciascuno si è dato una sua "morale", molto flessibile, ed accomodante. Sono divenute lecite ed accettate molte pratiche che hanno consentito al costume di connotarsi sempre pR come una sorta di neo-paganesimo e di neo-materialismo, propenso al consumismo, all'ipnosi pubblicitaria, al culto idolatrico degli oggetti (abiti, telefonino, automobile, ecc.), alla ricerca del denaro e del guadagno con ogni mezzo, al divertimento, al nomadismo esistenziale. Portati politici. La cultura politica dei cittadini - ma si dovrebbe parlare piuttosto di non-cultura - ha fatto prevalere gradualmente gli interessi individuali su quelli collettivi, così come sono prevalsi via via gli interessi dei partiti su quelli del Paese. Si sono indeboliti ulteriormente l'identificazione dei cittadini con lo Stato, il senso di appartenenza ad una comunità politica e istituzionale. La Patria è divenuta un riferimento obsoleto, innominabile. Questo indebolimento dell'identità collettiva e lo svuotamento del patto sociale fondamentale hanno sminuito ancor più il senso di cittadinanza, già modesto, e indotto una crescente frammentazione della rappre6


sentanza sociale e politica, non disgiunta dalla perdita di rappresentanza di altri segmenti sociali, l'aumento della distanza e dell'aggressività interpersonale e di gruppo, una diffusa sfiducia e l'apatia politica.

Portati culturali globali. In definitiva, è venuta a crearsi una situazione paradossale. Per un verso si può dire che dalla trasformazione è uscito un uomo "nuovo", rousseauiano, che pensandosi "buono" allo stato di natura e temendo il potere condizionante della società, cerca la felicità sciogliendosi dalla legge, apre orizzonti sconfinati alla libera espressione di sé, spinta fino alla licenza, conferisce un primato agli effimeri averi anziché all'essere. Per altro verso, incontriamo un uomo che avendo concepito la felicità in modo individualistico, asociale o antisociale, non può far conto su di una società composta di individui a lui simili, tutti chiusi nell'egoismo personale o privato. Non può dunque aspettarsi ordine, efficienza, servizio, disponibilità, affidamento da nessuno. Scopre che la felicità personale è impossibile, o largamente incompleta, se la società è ostile o indifferente. Ciò che gli resta da fare è consumarsi in un lavoro finalizzato al guadagno o - per contro - nella mancanza di lavoro e di denaro, nel possesso o ne1 non possesso dei beni, nell'angoscia di non poter avere bellezza o statura, l'abito di moda griffato, le vacanze alle Bahamas. Da questa consunzione esce un uomo insoddisfatto di sé e della vita ad onta, in ogni caso, del denaro che possiede e dei consumi ben superiori a quelli di africani, indiani o cinesi; un uomo nevrotizzato, con tanti amici, ma solo, incapace di ritrovare se stesso, infelice. Paradossalmente, appunto, l'uomo nuovo della cultura attuale soffre per l'allucinazione del benessere non raggiunto e per l'alienazione causata dalla prosperità di cui gode. L'abbozzo ora tracciato con mano critica riguarda solo alcune connotazioni generali della società italiana, cioè quelle riferibili alla maggioranza della popolazione. Trascura invece i segnali dissonanti offerti dalle subculture minoritarie, quali possono essere quelle di gruppi d'ispirazione religiosa, del volontariato e delle organizzazioni filantropiche, di una parte dell'associazionismo e di una élite di genitori, insegnanti e di educatori. Lesistenza di queste minoranze va messa nel bilancio culturale come un fatto indubbiamente positivo,

Quale futuro?

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ma da non sopravvalutare. Accade sovente che la loro presenza venga strumentalizzata da chi vuoi dipingere la realtà dei Paese con tinte più rosee del rosa, come se fossero la primizia e l'annuncio di una futura, spontanea conversione collettiva a una diversa visione di sé, della società e della vita. Purtroppo, il potere d'influenzamento di tali minoranze, pur attive, è assai modesto quasi nullo se confrontato con quello dei mezzi di comunicazione sociale, che del deterioramento culturale del Paese sono stati e continuano ad essere un importante fattore. Questi "fulgori" della cultura collettiva d'oggi sono, dunque, destinati a permanere? E assai probabile. Gli anticorpi che la nostra società possiede - nelle istituzioni, in alcune minoranze, nelle migliori agenzie educative ed in una piccola parte dei mezzi d'informazione - non promettono molto e, se lo promettono, è solo per un futuro lontano. Una conversione più rapida, ma pur sempre di durata pluridecennale, potrebbe darsi solo a seguito di uno sconvolgimento socioeconomico in qualche modo paragonabile a quello che il Paese ha subito nei recente passato. Dobbiamo augurarceio? * «Socj al Trends», n. 85, luglio 1999.


Stato ed economia: due visioni a confronto di Antonio DiMajo

L

e conseguenze economiche dell'esistenza e dell'attività dello Stato rappresentano una sede privilegiata delle discussioni politiche, ma anche l'oggetto della disciplina tradizionalmente conosciuta nel nostro Paese con il nome di Scienza delle finanze. I problemi della condotta economica dello Stato possono essere studiati partendo da premesse metodologiche molto diverse e così è stato nel corso di due secoli. Da tempo, i due "filoni" principali della disciplina fanno riferimento a R. Musgrave e a J. Buchanan; nel 1998 H. W. Sinn dell'Università di Monaco ha organizzato una settimana di dibattiti tra i due (alla presenza di altri studiosi) che consentisse di focalizzare le differenti visioni sull'attività dello Stato; il testo delle discussioni costituisce un volume edito da MIT Press (Public Finance and Public Choice, Two Contrasting Visions of the State, Cambridge, USA, 1999). Le divergenze tra i due approcci sono rilevanti (tanto da giustificare il sottotitolo del volume) sia dal punto di vista della valutazione degli effetti economici delle politiche pubbliche sia da quello delle "regole" che si ritiene opportuno suggerire alle scelte di finanza pubblica, anche se sia la scuola di "Public Finance" sia quella di "Public Choice" condividono alcune caratteristiche fondamentali, tra cui l'individualismo metodologico, che rifiuta la visione "organica" dello Stato e comporta il riconoscimento della supremazia delle preferenze individuali nelle scelte economico-pubbliche, e l'accettazione del ruolo preminente del mercato nella ripartizione delle risorse.

Visioni contrastanti

J.Buchanan, il fondatore della scuola di "Public Choice", ha "Public Choice" avuto il merito di introdurre nell'analisi economico-pubblica di Ime "Public gua inglese gli interessi divergenti nei vari soggetti che partecipano finance" alla formazione delle scelte collettive (i burocrati, i politici, i gruppi

9


di pressione, le stesse maggioranze degli elettori ...). Questi interessi e i meccanismi di formazione delle scelte rendono irrealistiche le conclusioni della scuola tradizionale di "Public finance", che ricerca soluzioni efficienti attraverso un paternalismo benevolente, rispettoso delle preferenze individuali degli utenti (consumatori) nelle scelte di allocazione delle risorse, ma anche (nelle versioni più estreme) in quelle di tipo distributivo. R. Musgrave ribadisce i presupposti fondamentali dell'approccio dei "fallimenti del mercato", cui l'attività finanziaria pubblica può rimediare con la ricerca di "ottimi paretiani" (o, comunque, soluzioni di "second best"). Tuttavia, Musgrave dimostra molta saggezza e non condivide l'opinione di chi ritiene di poter sempre fornire "ricette", teoricamente identificabili a priori, in grado di individuare i migliori assetti allocativi e distributivi delle risorse, né lo studioso sembra condividere l'eccessiva enfasi spesso posta dalla scuola neo-classica sulla "funzione del benessere sociale"; d'altro canto, non se la sente di condividere l'opinione secondo cui i governanti (politici, burocrati), perseguendo il proprio interesse, necessariamente determinano una gestione inefficiente della finanza pubblica; non si può, infatti, escludere che quei soggetti siano guidati dal "public interest" e, a questo proposito Musgrave auspica la diffusione dei principi dell'etica kantiana. Nel complesso, egli ritiene che "fondamentalmente lo Stato fornisce le cose che la gente vuole che fornisca" e, quindi, che il modello delle preferenze individuali e della sovranità del consumatore possa essere accettato, anche se con giudizio, nello studio delle scelte collettive. Più pessimista sull'attività pubblica è l'approccio di Buchanan, Un la cui origine si trova (secondo lo stesso studioso), oltre che in approccio più Wicksell, nelle opere degli studiosi italiani di Scienza delle finanze pessimista del periodo a cavallo tra Ottocento e Novecento. Mentre la scienza economica rifletteva sul teorema dell'impossibilità di Arrow, Buchanan in Italia scopriva "i lavori classici italiani della Scienza delle finanze, con attenzione particolare ai modelli della politica". È noto che, sia la "public finance" sia la "public choice" trovano parte delle loro origini nei due approcci che caratterizzavano la Scienza delle finanze di quel periodo: quello "volontarista" e quello "politico-sociologico", con i lavori, tra gli altri, di 10


Mazzola, De Viti De Marco, Pontaleoni, Conigliani, Montemartini, Puviani. Come si è detto, Buchanan ritiene che gli interessi particolari dei gruppi interni allo Stato (burocrati e politici), ma anche le coalizioni di elettori (maggioranze) e le lobbies, comportino scelte collettive "inefficienti". Anche se si prescinde da pratiche deteriori, la democrazia e i meccanismi del voto consentono lo sfruttamento delle minoranze ("le maggioranze trovano sempre facile sottrarre risorse alle minoranze"), per cui bisogna limitare il più possibile l'area delle scelte economiche collettive, e inoltre avvicinare il rispetto delle preferenze individuali (in assenza di unanimità) con l'introduzione di regole, possibilmente costituzionali, che limitano i poteri degli "special interests". Tuttavia, anche se le procedure sono per lui molto importanti (mentre Musgrave è più attento alle combinazioni di variabili necessarie a ottenere i risultati cercati), Buchanan ritiene che sia impossibile individuare regole che impediscano lo "sfruttamento" dei contribuenti, attraverso i meccanismi delle decisioni collettive. Un dibattito Il dibattito è stato ricco di molte altre osservazioni, tutte menteutile anche voli delle riflessioni non solo da parte dello studioso di Scienza delle finanze, ma anche del cittadino consapevole; si possono ricordare le P il cittadino questioni del federalismo fiscale, con particolare riferimento all Europa, quelle dell'ottima struttura della tassazione e, infine, il dibattito dell'ultima giornata di discussione, quando i due studiosi, per rendere più chiare le loro "concordanze" e "discordanze", espongono le rispettive concezioni di filosofia politica, andando oltre i confini della scienza economica.

All'approccio di "public choice" può anche essere attribuito il volume postumo di M. Olson, (Power and Prosperùy, Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorshis, Basic Books, New York, 2000) almeno per la parte, fondamentale, dedicata all'analisi degli effetti sull'economia del comportamento dei "governanti", caratterizzato dall'esercizio del potere di coazione nel perseguimento dei loro interessi particolari. L'originalità dell'approccio risiede nel modo in cui viene individuato l"encompassing interest" dei governanti e nella sua applicazione all'evoluzione dei sistemi di potere

L'approccio di Olson

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(dall'anarchia, agli assetti predatori, alle varie forme di autocrazia, inclusa quella sovietica, alla democrazia). I governanti cercano di massimizzare il prelievo tributario utilizzabile per il perseguimento dei loro obiettivi e, a meno che non si tratti di predatori erranti, debbono tenere conto della produzione delle risorse e, quindi, dei connessi incentivi. La democrazia esprime i governanti maggiormente interessanti alla prosperità dell'economia, in quanto lo sfruttamento da parte della maggioranza raggiunge la massima efficacia se si rispettano certe relazioni tra le aliquote del prelievo e la crescita del prodotto complessivo. Lautocrate ha un "encompassing interest" alla crescita dell'economia minore di quello della maggioranza degli elettori di una democrazia (per una questione .... di numeri) e può anche accontentarsi di una minore estensione dell'attività finanziaria pubblica (necessaria per la ridistribuzione), e considerata la fornitura di beni pubblici (visti da Olson come mezzi di produzione, à la De Viti De Marco), utile alla crescita del prodotto complessivo, e quindi di beneficio per tutti. Questo "encompassing interest" rappresenterebbe, in altri termini, una "mano invisibile" nelle scelte collettive, parallela a quella del mercato, che può favorire la ricerca della prosperità; in questo Olson si distacca dalla visione pessimista sull'attività finanziaria pubblica, tipica della "Public Choice". Naturalmente, condizione necessaria per questo esito è che sia assicurata l'esistenza di mercati "efficienti", che non sono quelli "self-enforcing", diffusi anche nei Paesi poveri, ma quelli organizzati e regolati tipici dei Paesi prosperi che assicurano la possibilità di concludere ie transazioni più rilevanti per la crescita dell'economia; questi risultati sono favoriti da quelli che Olson definisce "market augrnenting governments . Di conseguenza, egli non apprezza le implicazioni del teorema di Coase sull'inutilità dell'intervento pubblico, teorema di cui critica sia i fondamenti logici sia il realismo delle ipotesi. Molti altri aspetti del volume di Olson meritano profonde riflessioni (e apposite ricerche), che non è qui possibile neppure elencare, ma vorrei ricordare l'analisi del sistema peculiare (implicito) di tassazione del lavoro che sarebbe stato decisivo, secondo l'autore, per il mantenimento dell'autocrazia staliniana.

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L"encompassing interest"


La lettura dei due volumi, da un lato, suggerisce alla ricerca vie Oltre da percorrere, anche utilizzando approcci che vadano oltre l'attuale I economia sterile prevalenza metodologica della "economia del benessere", del benessere dall'altro, fa riflettere sulla necessitĂ di vagliare criticamente le scelte proposte in materia di economia pubblica, troppo spesso non sufficientemente argomentate dai politici.

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Il Capitale altruistico. Fondazioni di origine bancaria

Di seguito presentiamo la trascrizione del dibattito avvenuto nel contesto della presentazione del volume di Sergio Ristuccia, Il Capitale altruistico. Fondazioni di origine bancaria e cultura delle fondazioni, avvenuta lo scorso 5 ottobre 2000, presso il Centro Congressi Torino Incontra, a Torino. Ha coordinato l'incontro Riccardo Chiaberge (Il Sole 24 Ore) e sono intervenuti Arnaldo Bagnasco (Università di Torino), Onorato Castellino (Presidente Compagnia San Paolo), Giuseppe Guzzetti (Presidente Fondazione Cariplo) e Marcello Messori (Università di Roma «Tor Vergata»). Ricciuwo CHIABERGE - Il libro di cui discutiamo questa sera ha un titolo originale e, se vogliamo, contraddittorio. Un vero e proprio ossimoro, "Capitale altruistico", sembra una contraddizione in termini: perché il capitale, per sua natura, è egoistico. L'altruismo è un po' agli antipodi della logica del capitale, ma qui si parla di un capitale particolare, cioè un capitale che non è destinato alla fruizione privata ma a creare "valore per la società", come dice Ristuccia. Giustamente, l'autore sottolinea che l'aggettivo più appropriato sarebbe "filantropico", soltanto che lui non lo ha usato perché dice che in Italia questo termine non si usa, se ne usano altri: al posto di filantropia si dice beneficenza, si dice carità forse perché la nostra cultura è quella di un Paese cattolico e non protestante. Mentre filantropia è un termine americano, anglosassone e la tradizione del capitale altruistico è una tradizione che in America data dalla fine dell'800 proprio nel momento in cui si sviluppava il taylorismo e i grandi capitali d'industria avviavano delle iniziative in campo sociale, ma soprattutto in campo culturale. A proposito, Ristuccia cita Andrew Carnegie come uno dei personaggi più rappresentativi di questa generazione di capitani d'industria, il quale aveva scritto addirittura "Il vangelo della ricchezza" e che vedeva nell'accumulare ricchezza quasi una missione data da Dio a pochi 14


eletti per metterla al servizio della società. In Italia, questa tradizione manca e, infatti, la domanda che si pone Ristuccia è se il fatto che siano nate le fondazioni di origine bancaria, questi mecenati senza volto, questi mecenati istituzionali, sia dovuto semplicemente all'imposizione della legge o se si innesti su una cultura preesistente. C'è tutta una fioritura di iniziative, ad esempio, quelle che stanno cambiando il volto dei beni culturali e oltretutto hanno creato anche una nuova classe di operatori culturali che si affiancano a quelli pubblici, ai sovraintendenti, ai direttori di musei etc, spesso anche con delle doti di maggiore agilità e perfino di maggiore professionalità. Apparentemente stiamo diventando un p0' americani, però come avverte Ristuccia, ci sono ancora molti interrogativi che devono essere sciolti sulla strada del capitale altruistico e lui ne elenca alcuni, in particolare: la selezione dei destinatari, il coordinamento delle iniziative, il ruolo che non deve essere solo di capitaiprovider ma di partner nei progetti; in sostanza, le strategie, la scelta delle priorità. Se questo è il quadro che emerge dal libro di Ristuccia, penso che i relatori presenti questa sera abbiano molte domande da porre all'autore, qui presente, che poi spero ci darà delle risposte. Darei, ora, la parola al Prof. Arnaldo Bagnasco, sociologo dell'Università di Torino. ARNALDO BAGNASCO - Credo che dovremmo essere grati a Ristuccia per questo libro, che è un libro tra l'altro molto chiaro, che si legge bene e che senza dubbio è utile alla discussione sul tema delle fondazioni bancarie, discussione che giustamente Ristuccia tende a spostare al momento del che fare. C'è stato un momento in cui la grossa discussione era sul rapporto con le banche; probabilmente, abbiamo fatto un giro di boa: è venuto il momento di occuparsi delle fondazioni che funzionano come fondazioni, naturalmente restano dei problemi. Però è interessante che si discuta del fatto nuovo del ruolo che nel panorama italiano le fondazioni bancarie hanno cominciato a rappresentare. Vorrei ritornare un po' su un punto di sfondo che, in parte, è già stato toccato nella premessa di Chiaberge. Le fondazioni bancarie italiane nascono in un modo un po' anomalo di cui, comunque, non c'è molto da stupirsi: perché non c'è aspetto di organizzazione nelle società industriali o dei capitalismi industriali che non abbia

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delle particolarità per Paese. È sempre difficile fare delle categorie. Come dice Ristuccia, l'origine delle nostre fondazioni bancarie è piuttosto di natura "bismarckiana" che "tocquevilliana" (come ci aspetterebbe in questo genere di cose). Vale la pena però per capire lo spirito che è alla base di questo fenomeno cioè, il loro spazio reale o potenziale - nella società contemporanea, ritornare proprio a Tocqueville e in particolare alla famosa affermazione che tutti noi ricordiamo, che dietro un impresa di una qualche importanza troviamo in Inghilterra un signore, in Francia lo Stato e negli Stati Uniti un'associazione. Tocqueville vedeva ai suoi tempi l'idea del libero associarsi per i motivi più diversi come una particolarità dell'America e noi sappiamo che oggi in America, in qualche modo, sono preoccupati di quello che succede perché alcuni pensano che questo spirito tocquevilliano non sia più quello di una volta. Sta di fatto che noi, in Europa, abbiamo riscoperto negli ultimi anni l'importanza della cosidetta società civile. In questo ritorno alla società civile c'è anche il fenomeno, appunto, delle fondazioni bancarie. Dov'è lo spazio di questa società civile che può essere definito in molti modi? Evidentemente, se posso dire in grande sintesi, è lo spazio di capacità di autorganizzazione della società prima, accanto o comunque all'interno delle grandi linee di organizzazione politica di una società. Qualcuno dice che in Italia non abbiamo molta tradizione di sviluppo di questo spazio. Per definirlo, qualcuno parla anche di "capitale sociale", consistente nell'attitudine alla cooperazione, all'associazione, al costruire reti di relazioni che funziona in vista di scopi comuni, sociali. Si dice che in Italia questa attitudine è relativamente scarsa, il che probabilmente non è vero, perché se si va ad un analisi più approfondita, in realtà, sarebbe impensabile, per esempio, lo straordinario sviluppo delle nostre piccole imprese se non immaginassimo che c'è molto capitale sociale depositato, per lo meno in alcune zone d'Italia. Anzi, ci sono ancora molte riserve di capitale sociale nascosto che varrebbe la pena di scovare. Quello che voglio sottolineare è che è vero che in Italia c'è un capitale sociale di corto raggio, che è capace di tessuti di relazione di imprese relativamente piccole. L'apporto che potrebbero dare le fondazioni, se fossero capaci di agire in grande anche nel cambiamento della mentalità dei costumi, sarebbe quello di portare in Italia la capacità di costruire nuovo capitale sociale, nuovo senso civico, nuovi tessuti di rela16


zione a scale pi1 ampie. Questo è un aspetto che come sociologo vorrei sottolineare, perché ce ne sono tanti importanti che riguardano le azioni delle fondazioni e che vanno ovviamente dall'impegno di capitali ingenti in direzioni possibili importanti per lo sviluppo della comunità. C'è anche questo aspetto di novità che è un po', come dicevamo, bismarckiano nella situazione dell'Italia, piuttosto che tocquevilliano, ma non è la prima volta che il capitale nello sviluppo del nostro Paese avviene per immissione dell'alto. Questo è un nodo sul quale mi farebbe piacere se tornasse poi Ristuccia: mi piacerebbe sapere se questo taglio bismarckiano o questa pretesa tocquevilliana sono una potenziale contraddizione o sono qualcosa che, comunque, forse è stato immaginato addirittura come una risorsa. CHIABERGE - Allora professor Castellino, rimanendo a questa distinzione tra peccato originale della nascita bismarckiana e prospettiva tocquevilliana: a che punto sono le fondazioni bancarie? State diventando gli strumenti della società civile, vi state liberando di questa origine statalista? Che ne pensa facendo frutto della sua esperienza di Presidente della Compagnia San Paolo? ONoP.AT0 CASTELLINO - Delle citazioni storiche di Ristuccia, piit ancora che quella di Tocqueville o di Bismarck mi ha colpito quella di Turgot, che aveva scritto nell'Encyclopédie pagine di fuoco contro l'istituto della fondazione. Ciò ha avuto un seguito nei decenni successivi: il codice civile napoleonico addirittura non parla di fondazioni, e il tema è ricomparso nel dibattito giuridico francese soltanto in tempi piui recenti. La citazione mi ha colpito perché mai avrei immaginato che l'istituto delle fondazioni dovesse apparire meno che positivo a un personaggio come Turgot, e mi ha indotto a ripensare a un tema su cui spesso mi soffermo: perché le fondazioni hanno diritto diesistere in un mondo dove pur già esistono enti pubblici i quali perseguono quello stesso interesse pubblico che è proprio delle fondazioni? La mia risposta non è lineare; è tormentata e articolata. Come ci ricorda Ristuccia, le fondazioni sono qualcosa che sta al confine tra il pubblico e il privato: anche se le fondazioni post riforma Ciampi sono enti di diritto privato, è ovvio che la loro è una finalità di pubblico interesse, ed è ovvio che come amministratori di una fonda17


zione ci ispiriamo soltanto al pubblico interesse. La mia risposta, dunque, è la seguente: le fondazioni perseguono sicuramente funzioni di pubblico interesse ma, grazie alla natura privatistica, hanno una maggiore scioltezza, capacità e prontezza di adattamento e ciò ha molte applicazioni. Una, che cito per prima perché è la più superficiale ed è quasi una battuta, è la seguente. Immaginiamo che si debba potenziare un museo di arte moderna. Se ciò dovesse avvenire in un ambito pienamente pubblicistico, è probabile che un conservatore del museo, il quale volesse comprare una tela tagliata o un quadro con una macchia di colore ottenuta con qualche strumento di cucina, avrebbe il fondato timore di essere chiamato di fronte a un organo giudiziario per dare conto del suo comportamento. Un ente privato è più libero nella scelta. Passo ora a esempi più seri. Ci sono molti casi in cui, pur essendo chiaro che c'è una finalità di pubblico interesse da perseguire, la pubblica amministrazione non ha gli strumenti necessari, o ha strumenti molto impacciati e lenti. Dove, per esempio, si tratta di stendere un progetto, di lanciare una nuova idea, una fondazione può essere pronta a porre a disposizione la sua progettualità e la sua snellezza: strumenti che la burocrazia non è in grado di offrire. Vedo, quindi, la funzione delle fondazioni soprattutto in questa loro maggiore prontezza nell'affrontare problemi nuovi, situazioni nuove, ipotesi nuove; nella loro capacità di poter finanziare una ricerca avanzata, un esperimento. Soprattutto, vedo la loro utilità là dove ci sono quelle che gli economisti chiamano ie "economie esterne", là dove, cioè, trovata una qualche soluzione, questa può essere offerta senza costi addizionali a un numero indeterminato di utenti. Porto l'esempio della scuola: se si trovassero modi, contenuti, strumenti per l'utilizzo dell'autonomia recentemente offerta alla scuola superiore, e questi fossero scoperti da un liceo di Forlì o da un istituto tecnico di Gallarate, la Compagnia di San Paolo potrebbe - oltre che, in qualche modo, stimolare e favorire questa scoperta - diffonderla immediatamente su tutto il territorio nazionale, aiutando altre scuole ad av valersene. Vedo il compito delle fondazioni ben espresso da quel passo di San Paolo (il nostro santo eponimo!) in cui si dice che "un piccolo lievito può fare aumentare una grande massa". Esistono, è ben vero, taluni rischi nell'operare delle fondazioni (Ristuccia ce li ricorda a pagina 115 del suo volume), come la possi18


bilità che ie fondazioni siano poco efficaci o abbiamo strutture burocratiche o mancanza di responsabilità; pur con questi rischi, credo che, tutto sommato, sia stato un bene per l'Italia avvalersi di questa innovazione. Forse ci siamo arrivati per una via traversa, soltanto perché volevamo liberare le banche pubbliche dalla loro natura pubblicistica, e le fondazioni sembravano l'unico strumento possibile per raggiungere l'obiettivo; in ogni caso, abbiamo raggiunto un risultato molto positivo, e mi ha fatto piacere apprendere dalle pagine di Ristuccia che, in una sede internazionale, le nostre fondazioni sono state definite "una creazione geniale". Ripeto, dunque, in pubblico quello che ho scritto a Ristuccia quando ho ricevuto il suo volume: il miglior complimento che potevo e posso fargli è dire che le sue pagine, benché rechino una data, non sono datate, perché anche quelle scritte alcuni anni fa conservano pieno e vivo il loro interesse di allora. - Grazie professor Castellino. Avvocato Guzzetti, Castellino ha detto poco fa che le fondazioni si muovono in questo terreno tra pubblico e privato che è una posizione ovviamente anche rischiosa, un sentiero stretto e difficile. Anche recentemente un senatore dell'opposizione ha detto che la fondazione CARIPLO da lei presieduta è il frutto dei risparmi dei milanesi e dei lombardi, implicando forse che deve anche essere soggetta ai voleri della maggioranza che detiene il potere a livello locale e regionale. A chi deve rispondere una fondazione? Al potere politico o alla società civile intesa in senso tocquevilliano, o al mercato, ai suoi azionisti? CHIABERGE

- Direi, a ben guardare, che il patrimonio delle Fondazione non è degli Enti locali ma delle generazioni di donne e di uomini che hanno lavorato in CARIPLO; i veri padroni sono anche i risparmiatori che ne hanno accresciuto il patrimonio. I veri proprietari non sono gli Enti locali ò la Regione, ma sono coloro che in 200 anni hanno lavorato e hanno messo insieme il patrimonio della Cariplo: sono costoro che dovrebbero rivendicare la proprietà della Fondazione. Questa deve rispondere ai cittadini, alla società civile e, anche, agli Enti locali. Il libro di Ristuccia, uno dei cultori più attenti delle fondazioni in Italia, con suoi 8 anni di contributi, parte ben prima del sopravvenire di questa istituzione che nasce nel 1990 con una legge dello Stato. GIUSEPPE GUZZETTI

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La risposta alla sua domanda la dà Ristuccia nel suo libro quando, molto acutamente, fa una affermazione di partenza: in realtà queste istituzioni, arrivate per una legge dello Stato, si devono dare una cultura, come dice anche il sottotitolo del volume. Oggi siamo in assenza di una cultura delle fondazioni di questo tipo. In Italia, abbiamo una storia lontanissima di fondazioni, storia che risale al medioevo, poi sono nate istituzioni che operavano, allora ma ancora più oggi, nel sociale, che avevano la caratteristica di essere istituzioni con finalità altruistiche, a partire dalle Misericordie fino ai tempi nostri. Il vero problema che si trovano ad affrontare le nostre fondazioni - per rispondere ancora alla sua domanda -, è che essendo nate con una legge dello Stato non hanno alle spalle un mecenate che, destinando tutto o una parte del proprio patrimonio, detta le regole, le finalità, il modo di organizzarsi, etc. Queste istituzioni sono alle prese con i problemi di una vita appena incominciata e tutta da inventare. Osservo che, ancora una volta, nei confronti delle fondazioni di origine bancaria si ripete la stessa vicenda di altri settori: si vorrebbe che ie fondazioni, in una realtà complessa e difficile quale quella del nostro Paese, fossero un'isola felice; che avessero già risolto tutti i loro problemi. La questione principale è di avere chiari alcuni elementi fondamentali delle fondazioni per vedere se riusciamo, in questo avvio, dopo la riforma e con i nuovi statuti, a dare una certa fisionomia e soprattutto a creare un rapporto molto forte tra le fondazioni e le istituzioni pubbliche ma, soprattutto, fra le fondazioni, gli enti privati, i cittadini e le comunità perché questo a mio parere - è il vero punto che abbiamo di fronte. Non per nulla, nel titolo del libro di Ristuccia si parla di cultura; nel testo, in più punti, si parla di creare una cultura delle fondazioni, si parla di creare una classe dirigente con caratteristiche del tutto particolari e peculiari rispetto alle finalità e agli scopi delle fondazioni; si insiste sul fatto che questa cultura deve avere delle caratteristiche precise; si insiste che la legge ha messo l'accento in modo forte sugli scopi, sulle finalità delle fondazioni più che sull'organizzazione che pure ha grande importanza (la dialettica fra organo di indirizzo e consiglio, oggi, nelle fondazioni è molto importante): sono elementi nuovi introdotti dalla legge, tutti positivi. Il fatto che in più parti di questo volume si insiste sulla parola ,1]


"strategia delle fondazioni" - strategia nella scelta degli scopi, strategia della selezione dei progetti, strategia dei rapporti da stabilire fra la fondazione che eroga e i soggetti destinatari dell'erogazione - è particolarmente importante. Prendiamo, ad esempio, il rapporto tra fondazione erogatrice e beneficiano: non dovrebbe trattarsi di un mero rapporto di ricezione di un finanziamento per realizzare un'opera, di un rapporto passivo, ma di una risposta a un bisogno sociale, un'opportunità per creare una capacità di realizzazione nei soggetti che ricevono il contributo. Credo che questi punti, sottolineati da Ristuccia nel suo libro, tentano di rappresentare - e condivido, ovviamente, questa impostazione - un tipo di fondazione di origine bancaria che diventa un soggetto attivo: infatti, si parla di creare valore sociale. Quindi, non limitarsi "a dare quattrini": l'erogante è molto utile perché soddisfare i bisogni è una cosa importante, soprattutto quando sono bisogni che altri non soddisfano e che in una società sono urgenti da soddisfare; ma più interessante è, a mio parere, come scrive Ristuccia, che il destinatario dell'erogazione possa crescere e, quindi, nell'utilizzo dell'erogazione la fondazione è impegnata anche a costruire, con il destinatario dell'erogazione, un tipo di intervento, di attività diversa da quanto è accaduto in passato. C'è un passaggio nel libro sul quale si potrebbe aprire una discussione: questo rapporto si dovrebbe costruire, si dovrebbe realizzare soprattutto con le imprese funzionali che la legge prevede nei settori rilevanti in cui le fondazioni operano. Laffermazione di Ristuccia riguardo la capacità di realizzazione da parte di quanti ricevono l'erogazione, di un modo di intervento più efficace, meglio costruito, che non possa esaurirsi certo nelle imprese strumentali; un impegno immediato e diretto delle fondazioni nelle imprese strumentali potrebbe rivelarsi complicato e forse, parlo di questa fase di avvio pericoloso. Si potrebbe andare avanti e fare altri riferimenti a punti rilevanti contenuti nel volume: ad esempio, alla capacità di selezione degli interventi della fondazione. Ristuccia richiama in alcuni passaggi il discorso delle fondazioni generaliste: fondazioni che fanno tutto con uno spettro di interventi molto vasto. Credo che questo sia un tema reale; cioè grandissime fondazioni che hanno capacità erogative misurabili a centinaia di miliardi dovrebbero porsi il problema se 21


concentrare l'attività in un solo o pochi settori per un arco di tempo pluriennale o farsi carico di alcuni problemi del sociale o della ricerca in modo quasi esaustivo. Questo è un tema interessante che però attiene - come dicevo prima - ad una diversa cultura delle fondazioni. Oggi si può dire, paradossalmente, che le fondazioni con più soldi hanno più difficoltà a definire strategicamente i loro interventi: in una realtà come quella dove opera la mia fondazione, proprio in rapporto al fatto che si hanno molte risorse, c'è una tale attesa, una tale pressione che diventa difficile definire, ad esempio, 2-3 finalità in 2-3 settori, per un arco di tempo dato. Ma proprio ciò appartiene alla strategia delle fondazioni. Nel libro si sostiene, giustamente, che la cosa più qualificante di una fondazione non sono i si ma i no, il fatto di dire dei no per essere strategici nella propria attività. Questa cultura delle fondazioni parte dagli statuti. Come Aciu (l'Associazione fra le Casse di Risparmio Italiane) faremo una giornata delle fondazioni nel febbraio del 2001 in tutta Italia e con iniziative anche a carattere territoriale per presentare gli statuti, fare una riflessione su questi, sul come hanno risolto non solo il problema dei rapporti fra gli organi ma anche quello della loro composizione e del rapporto tra fondazioni, società civile e cittadini. Si tratta di questioni decisive nel senso che, e ritorno alla domanda di Chiaberge, se si è data una attuazione intelligente della riforma, nel senso che all'interno degli organi è assicurata una presenza del territorio intendendosi sostanzialmente gli Enti locali e personalità della società civile, se si è data una risposta intelligente e corretta a questa possibilità, non ci potrà essere il rischio che, ogni volta, al cambio di una maggioranza partitica sul territorio, possa meccanicamente trasferirsi all'interno dell'organo della fondazione questa maggioranza. Se nello statuto si dà una risposta corretta, il problema non si verificherà. Vorrei ancora dire una cosa che conferma l'acutezza di Ristuccia nell'affrontare questi temi: in realtà, oggi, le fondazioni bancarie sono alla ribalta delle cronache non per la loro attività erogativa, ma, soprattutto, come soggetti che detengono quote del capitale delle banche. Per esempio, si sono prese lucciole per lanterne a proposito del recente comunicato ufficiale della Commissione Europea riguardo le agevolazioni fiscali. La Comunità non mette sul banco 22


degli imputati le fondazioni, mette in discussione i benefici fiscali che la legge ha riconosciuto alle banche. Noi siamo trascinati in questa vicenda per un aspetto che credo non sia stato ben compreso: si ritiene che i benefici fiscali attribuiti alle fondazioni bancarie, normali in ogni ordinamento per soggetti non profit, vadano a beneficio di imprese finanziarie o commerciali di cui siamo azionisti. Dico che, ancora una volta, si utilizza una vicenda male intesa per insistere in una polemica sbagliata. Ristuccia nel suo libro dà una sua valutazione del problema rapporto tra banche e fondazioni, che merita di essere citato; egli dichiara il suo "non calore" su questo problema e ha ragione. Anch'io non sono tra quelli che si sono accalorati su questo problema, perché l'eliminazione del ruolo gestionale delle fondazioni bancarie nelle banche è un dato costitutivo insito nelle fondazioni. La vera risposta a questo tema Ristuccia la dà, quando afferma: "mi pare giusto quanto era scritto nella relazione ministeriale all'iniziale decreto di legge che, esclusa ogni responsabilità di gestione, tuttavia, spetterà alle fondazioni esercitare tutti i poteri di un azionista intenzionato a far valere il proprio investimento ai fini del maggior reddito. Al di là delle letture sospettose dei fondamentalisti delle fondazioni nelle banche qui si delinea una linea di condotta quasi obbligata per un buon investitore". Credo che anche questo contributo, che Ristuccia dà in poche battute ma con acume e precisione, possa ricondurre anche questo tema - che trova maggiore spazio negli articoli, nei dibattiti, nei convegni, ecc. - alle sue giuste dimensioni. Alcune fondazioni sono uscite dalle banche, altre mantengono una partecipazione nelle banche. Siamo in una città dove opera una grande fondazione che ha realizzato una operazione di privatizzazione della sua banca e mi pare che le cose stiano andando benissimo. Noi, come azionista, possiamo confermare che continua a crescere il valore dell'azione e gli utili che ci vengono assegnati e questo è importante per le nostre attività. Credo che quanto ha detto Ristuccia sul punto rapporto fondazioni-banche dovrebbe essere tenuto un po' più presente, e che possa cessare una polemica che non accalora chi si occupa di fondazioni. CHIABERGE - Prof. Messori, economista dell'università di Tor Vergata a Roma e studioso anche dei problemi delle fondazioni, su 23


questo problema del rapporto tra fondazioni e banche lei è d'accordo con le conclusioni di Ristuccia? dire il vero, non era mia intenzione ritornare su questo problema che non è al centro del volume di Sergio Ristuccia. Dal momento che il coordinatore di questa tavola rotonda me lo chiede e dal momento che il presidente Guzzetti già ha toccato il tema, avanzerò comunque alcune considerazioni al riguardo. Intendo, peraltro, concentrare il resto del mio intervento su aspetti della vita delle fondazioni che, sebbene esulino dalle mie competenze, sono affrontati in modo molto lucido e stimolante dall'autore del volume in discussione. Ciò significa che mi dedicherò a formulare domande piuttosto che a fornire risposte. Credo che la mia posizione, in merito al ruolo proprietario detenuto dalle fondazioni nel sistema bancario italiano, sia abbastanza nota. Per molti versi, questa mia posizione può essere sintetizzata in tre punti. In primo luogo: condivido l'impostazione, secondo la quale non vale pi1 la pena di accentrare l'attenzione sui termini generali del rapporto banche-fondazioni perché abbiamo un quadro normativo ben definito (imperniato sulla cosiddetta Legge Ciampi). Tale quadro delinea un sentiero di graduale dismissione della proprietà bancaria da parte delle fondazioni. Il mio suggerimento è quello di aspettare che maturino i tempi per una verifica degli effetti della legge sulle fondazioni di origine bancaria. Semmai, dal momento che - come dirò fra breve - le premesse non sono molto incoraggianti (almeno dal mio punto di vista), occorre rafforzare quegli articoli della legge che riguardano pit direttamente le dismissioni delle quote proprietarie di controllo, detenute dalle fondazioni in imprese non strumentali alle loro attività istituzionali. È invece illusorio e dannoso affermare che si potranno avere nuove iniziative legislative sull'argomento. In secondo luogo: credo che le preoccupazioni nascano dal fatto che le fondazioni continuano a svolgere un ruolo cruciale come proprietarie nel nostro sistema bancario. La mia tesi, al riguardo, è che le fondazioni di origine bancaria condizionino il mercato dei diritti proprietari della finanza italiana; al di là delle quote di partecipazione detenute, le fondazioni si collocano infatti nei punti di MARCELLO MESS0ru - A

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snodo di quelle fitte "ragnatele azionarie" che rendono questo mercato un "non mercato". Noi possiamo serenamente affermare che, per quanto riguarda il mercato dei diritti proprietari del settore bancario, non vi è un'adeguata regolamentazione. Ciò è un fatto grave perché si tratta di un mercato cruciale per i restanti assetti proprietari e, di conseguenza, per le stesse potenzialità evolutive e innovative del nostro sistema economico. Il terzo punto è che l'iniziativa dell'Unione europea, tesa a dichiarare illegittimi gli incentivi alla dismissione delle quote di proprietà bancaria detenute dalle fondazioni, mi sembra inappropriata rispetto al problema esplicitamente affrontato. Gli incentivi fiscali, previsti a favore sia delle fondazioni che delle banche italiane, non limitano la concorrenza, in quanto: 1) intervengono in un quadro caratterizzato da profonde differenze fiscali tra il nostro sistema bancario e il resto dell'Europa; 2) non sono troppo dissimili da analoghe iniziative che sono state prese in altri Paesi. Su un punto l'Unione europea e il suo commissario per la tutela della concorrenza potrebbero, però, avere ragione: se sostenessero l'illegittimità degli incentivi a quelle dismissioni che alimentano - anziché ridurre - la ragnatela proprietaria, sopra denunciata. Il commissario Monti si è avvicinato al vero problema quando ha posto limiti all'intreccio fra gli assetti proprietari di società controllanti e controllate, fondato sul cumulo nelle stesse mani di più posizioni nei consigli di amministrazione. Concludo sul tema del rapporto banche-fondazioni sottolineando che la nostra conseguente "ragnatela proprietaria" è ormai un "unicum" in Europa. Intrecci simili esistevano, nel recente passato, anche in altri Paesi dell'Europa continentale quali la Francia e - soprattutto - la Germania. Il processo di concentrazione del sistema finanziario francese ha, tuttavia, generato almeno due/tre grandi aggregazioni in reciproca competizione; e le recenti iniziative fiscali tedesche indicano una tendenza al superamento degli intrecci tipici del capitalismo renano. L'Italia rischia, così, di rimanere l'ultimo vagone del treno. L'interesse del libro di Sergio Ristuccia e il piacere della sua lettura non risiedono, però, nelle notazioni relative ai rapporti fondazioni-banche. L'autore sposta, infatti, l'attenzione su altri due punti cruciali: l'efficacia delle fondazioni come attori del non profit; i loro problemi di governo societario. 25


Vorrei, innanzitutto, tentare una valutazione delle fondazioni come soggetto filantropico (che, sia detto fra parentesi, è un termine che amo molto). In quanto soggetto filantropico, le fondazioni devono operare nel cosiddetto Terzo settore. Ciò sta forse a significare che le fondazioni hanno direttamente a che fare con il "Welfare State", ossia che vi è non solo uno stretto rapporto ma anche una sovrapposizione tra ambiti del Welfare State e ruolo delle fondazioni? La mia idea è che sarebbe un grave errore ricondurre le funzioni delle fondazioni a un ruolo di supplenza o - peggio - di sostituzione nei confronti dello Stato. A mio giudizio, le fondazioni non dovrebbero intervenire in attività tradizionalmente svolte dal Welfare State. Quanto detto basta, forse, per specificare cosa non debbano fare le fondazioni; è, però, del tutto insufficiente per suggerire cosa debbano fare in positivo. Temo di non essere in grado di volgere la mia analisi in senso propositivo; e giro, quindi, questo interrogativo generale all'autore, giustificandomi con il fatto che Sergio Ristuccia offre al riguardo pagine di grande interesse. Per parte mia, mi riservo il compito piii agevole di delineare qualche esempio. Un modo per definire in positivo possibili ambiti di attività per le fondazioni consiste nel ragionare su un preteso "trade off che è assai noto agli economisti, quello tra efficienza ed equità sociale. Per molto tempo la teoria economica tradizionale ha sostenuto la tesi della sostanziale indipendenza tra problemi di efficienza e problemi di equità: per raggiungere una posizione efficiente, non era richiesta alcuna specifica restrizione quanto all'equità sociale. Tale posizione è spesso sfociata in una tesi ancora più radicale: efficienza ed equità sociale sono in contraddizione. Oggi, l'analisi di questo rapporto è molto più articolata. Per citare l'autore più famoso rispetto ai temi in esame, ossia Amartya Sen, si può sostenere che spesso l'efficienza, per realizzarsi, presuppone forme di equità. Ciò non significa che scompaiano tutte le aree in cui efficienza ed equità sono difficilmente compatibili. Tali aree tendono, anzi, a essere dilatate dalla presenza di attori di grandi dimensioni che operano interventi di tipo centralistico. Credo che uno spazio da riservare alle fondazioni, come soggetto filantropico, sia rappresentato da quegli ambiti di attività in cui vi sono trade offnegativi tra efficienza ed equità. 26


Naturalmente, le ragioni di un tale trade off possono essere molteplici. Qui mi limito a due possibili esempi. Si pensi a un problema drammatico quale quello dei bambini handicappati gravi. Fortunatamente si tratta di un fenomeno che interessa una quota limitata di famiglie italiane. Disegnare un intervento dello Stato centrale può accrescere l'equità sociale ma può anche essere inefficiente. Le fondazioni viceversa, proprio in virtù di quegli aspetti di "agilità" richiamati da Onorato Castellino, potrebbero svolgere - direttamente o indirettamente - un compito prezioso in modi efficienti. Si pensi, come altro esempio, al campo dell'arte. Si tratta di un campo intrigante per un economista perché, come ci insegnano gli storici e come ci ha ricordato anche Arnaldo Bagnasco, è stato spesso attraversato dal mercato ma non è riducibile a rapporti di nercato. Se questo campo fosse riservato all'intervento pubblico, non faremmo che ribadire un rapporto di estraneità tra arte e mercato. Viceversa, un intervento delle fondazioni potrebbe introdurre forme di fruizione dell'arte non estranee alle regole di mercato e, al contempo, potrebbe evitare quegli eccessi mercantili che, in questo campo, incidono negativamente sulla qualità. Come riconosce il libro di Ristuccia, le fondazioni di origine bancaria potranno svolgere tanto meglio il loro compito nel Terzo settore quanto più appropriatamente investiranno il loro patrimonio. Quest'ultimo fornisce, infatti, i mezzi per svolgere attività di impresa nel settore istituzionale prescelto; e il suo rendimento alimenta l'attività delle fondazioni "grant making". Uno dei meriti, non piccoli, de Il capitale altruistico è proprio quello di affermare che il problema del ruolo delle fondazioni nel Terzo settore non può essere separato dal problema dell'allocazione efficiente del loro patrimonio. Le fondazioni sono, in realtà, chiamate a svolgere un duplice ruolo: come soggetto filantropico, devono selezionare efficacemente i loro interventi - diretti o indiretti - nel non profit; come detentori di ricchezza, devono scegliere portafogli finanziari efficienti così da massimizzare - nel tempo - il positivo impatto di tali interventi. • Come Ristuccia, anch'io penso che, quando si parla di cultura delle fondazioni, occorra tenere presenti ambedue gli aspetti appena menzionati. A differenza forse di Ristuccia, sono però abbastanza pessimista in merito alla capacità delle attuali fondazioni di origine 27


bancaria di svolgere in modo efficace la selezione delle iniziative nei non profit e di scegliere portafogli efficienti. Prescindendo da ogni giudizio sui comportamento effettivo attuato da alcune grandi fondazioni, faccio fatica a individuare quali siano gli incentivi per gli amministratori delle fondazioni di origine bancaria a "comportarsi bene", ossia ad allocare il loro patrimonio su un punto della frontiera rischio-rendimento e a resistere a pressioni "clientelari" o a criteri di mero "potere" nella selezione - per esempio - delle erogazioni. Questo mio pessimismo va giustificato; e, per giustificano, devo affrontare l'altro grande tema al centro del libro di Ristuccia, ossia il tema del "governo societario" delle fondazioni. Cosa non va nel governo societario delle nostre fondazioni di origine bancaria? Innanzitutto, occorre eliminare un fraintendimento: le fondazioni non sono investitori istituzionali. Gli investitori istituzionali rispondono ai loro risparmiatori-clienti che possono "votare con i piedi", ossia che possono uscire e riallocare il loro stock di ricchezza presso un investitore istituzionale concorrente. Mi sfugge, invece, quale sia la sanzione per gli amministratori delle fondazioni, che non effettuano investimenti finanziari sulla frontiera rischio-rendimento o che non selezionano in modo efficiente ed efficace le loro erogazioni. Si può forse sostenere che la "comunità" chiederà conto degli errori compiuti? O si può ragionevolmente affermare che gli amministratori "cattivi" non saranno confermati? E i criteri di nomina si fondano davvero sull'efficienza e sull'efficacia o non piuttosto su scelte distorte anche dai favori clientelari? Per dirla in modo sintetico: nella governance delle fondazioni non riesco a vedere quale sia l'incentivo per gli amministratori a "comportarsi bene". A ciò si aggiunga che non vi è un chiaro meccanismo interno alle fondazioni che consenta un'attribuzione delle responsabilità e che preveda una specifica sanzione. In altri termini, come nota anche Ristuccia (per esempio, a p. 115), l'accountability delle fondazioni è molto debole. Come si può superare questo grave problema? Se non c'è un'accountabiliiy che deriva dalla governance delle fondazioni, bisogna cercarla in controlli esterni. Di qui, l'importanza di aver istituito un'autorità di vigilanza e di averla affidata - pro tempore - al ministero del Tesoro; e di qui l'urgenza di rendere il più trasparente possibile sia il procedimento di allocazione del patrimonio, quella che 28


viene definita l"asset allocation" strategica, sia il procedimento di selezione dei progetti e dei destinatari delle erogazione. Se ci muoviamo in questa direzione, non c'è nulla da inventare: il mercato finanziario internazionale ci offre vari strumenti di trasparenza. CHLABERGE - Grazie professor Messori. Prima di dare la parola a Sergio Ristuccia farei un ultimo giro di tavolo, pregando tutti di essere telegrafici. Comincerei da Bagnasco. Dato che Messori ci ha rimproverato di essere andati fuori tema, atteniamoci ai temi sollevati in questo libro. Uno di questi è quello del rapporto con l'economia locale e dato che Bagnasco è uno studioso di modelli economici locali, volevo sollevare il problema delle treItalie: le fondazioni sono al 97% del centro-nord, quindi c'è tutta una parte del territorio nazionale che rischia di essere esclusa da questa pioggia benefica, lei come la vede? BAGNASCO - Se cominciassero a funzionare come Community Foundations: questo è un punto. C'è stata una polemica tra Ristuccia e De Rita su questo, che lui ricorda in uno dei suoi capitoli, perché De Rita sottolineava l'utilità e l'importanza di immaginare le fondazioni come Community Foundations e Ristuccia risponde che è già così. Il problema è: stanno funzionando così? C'è una questione che riguarda, come dire, un'ingente massa di capitale che può essere investita in varie attività, la domanda è: cominciano a funzionare nei fatti? Perché, quale che sia la risposta, che io non ho, circa il problema del Sud e delle fondazioni per il Sud, questa mi sembra una questione preliminare. Certo, se poi neppure funzionassero come attori di sviluppo al nord, allora è meglio che si interessano in maniera specialistica di arte piuttosto che di altre cose su tutto il territorio nazionale. Io non ho esperienza se non dal punto che vedo più da vicino: che è questa città e questa regione. La mia impressione è che le fondazioni stanno cominciando con molta chiarezza ad essere attori dello sviluppo locale. E questo non soltanto per il fatto che sono in grado di promuovere investimenti in questa direzione, ma perché stanno diventando degli attori di quel nuovo modo con il quale per fare sviluppo locale si formano le politiche pubbliche. Perché le po29


litiche pubbliche a livello locale hanno ormai fondamentalmente due punti di vincolo-opportunità allo stesso tempo. E cioè, una politica locale deve essere combinata in un insieme di interventi abbastanza complesso da convincere un insieme di attori che, in ogni momento, possono camminare sui loro piedi e andarsene da un'altra parte in una prospettiva di medio-lungo periodo, ragionevolmente probabile e strategico, in modo che ie cose si incrocino e i vari attori istituzionali pubblici, privati, università, istituti di ricerca, arrivino all'appuntamento per un possibile sviluppo di una regione e di una città. Questo è il primo punto. Il secondo punto è che, per fare questo, le politiche pubbliche si costruiscono sempre più attraverso relazioni che mettono a confronto attori diversi a seconda dei problemi, attori pubblici, privati etc. che preparano delle decisioni che poi hanno probabilità di essere realizzate e di funzionare. Vedo le fondazioni come soggetti importanti di questa dinamica. Non so se questa è una fase.di transizione, se il fenomeno fondazioni bancarie si sta assestando ma sono abbastanza ottimista sul punto, non che questo non solleverà problemi tipo a chi rispondono le fondazioni? Certamente abbiamo degli organi che sono costruiti, che entrano in funzione, c'è una legislazione, ma quale sarà il reale funzionamento della mediazione, da questo punto di vista non ho una risposta, perché non è facile. C'è il problema di cominciare a ragionare seriamente su come sta cambiando il modo di fare la politica, di organizzare le decisioni pubbliche, all'interno di questo dobbiamo immaginare anche qual è il problema dello sforzo delle fondazioni. Ecco un eccellente argomento di cui una fondazione consapevole potrebbe occuparsi. - Grazie professor Bagnasco. Messori ha lanciato una provocazione, dice che manca nel regime societario l'incentivo a comportarsi in modo virtuoso. Professor Castellino, lei come risponde? CHIABERGE

- Penso che tale incentivo la fondazione lo abbia di fronte a sé, nell'opinione pubblica che la giudica e che una volta soddisfatti i requisiti di trasparenza - una volta che essa dichiari a priori quali sono le sue scelte nella frontiera rischio-rendimento, qual è il benchmark che si propone di seguire, quali sono i criteri CASTELLINO

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con cui affiderà i fondi in gestione - sarà questo il controllo che la indurrà a spendere i redditi in modi appropriati e non in modi clientelari o nepotistici. Mi rendo conto che il problema è delicato, ma sono convinto che il controllo dell'opinione pubblica, la trasparenza e la scelta dei responsabili fra persone competenti e oneste ci condurrà a un risultato almeno soddisfacente CHIABERGE

- E lei, prof. Guzzetti?

- Sono totalmente d'accordo con Castellino sulle sue ultime considerazioni. Elemento fondamentale nell'esperienza delle fondazioni sarà la presa di possesso dei cittadini, dell'opinione pubblica sulle loro attività, ma questo elemento ci porta al problema di comunicazione e della informazione. Il vero controllo sull'attività degli amministratori, - al di là dei presidi previsti dalla legge, l'autorità di vigilanza sulle fondazioni, autorità ricondotta correttamente al controllo di legittimità, quindi al rispetto della legge e degli statuti, - è quello che eserciteranno i cittadini, le comunità, gli Enti locali. Dunque, l'autorità vigila che gli amministratori non violino i propri statuti nella gestione del patrimonio e nell'attività di erogazione, ed emanerà i regolamenti previsti nel decreto legislativo per le modalità di gestione. Se un amministratore amministra male, se il meccanismo di controllo di legittimità funziona bene, dovrebbe essere sanzionato e "mandato a casa". L'altro punto è che non è vero che la legge non prevede strumenti di verifica della buona gestione del patrimonio; è prevista l'indicazione del reddito minimo; che poi la legge abbia risolto in maniera sbagliata la determinazione del reddito minimo, stabilendo che l'autorità di vigilanza indichi, anno per anno, il reddito minimo è un altro problema. Siamo impegnati con il Tesoro, come Acri, ad affrontare questo tema e stiamo lavorando, molto approfonditamente, per consentire che l'esercizio di questo potere assegnato dalla legge al ministro del Tesoro, avvenga correttamente. Anche per questo problema, dipende molto dalla creazione di una cultura delle fondazioni, di un modo di gestire le fondazioni che vada al di là dello stabilire, anno per anno, quale debba essere la redditività del patrimonio. Un modo corretto di impostare questo problema è di fissare quali sono i livelli di erogazione: una fondazione si dà un obiettivo di erogazione e su questo deve far rendere il suo patrimonio. GIJZZETTI

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Altra considerazione. Si discute su che tipo di investitore debbano essere le fondazioni, io contesto che si voglia privare le fondazioni, come scrive Ristuccia, di un loro diritto, del loro ruolo, se hanno un investimento in una banca, di esercitare i propri diritti di azionista di quella banca. Si invocano tanto gli esempi stranieri e soprattutto americani. In America ci sono due tipi di gestione del patrimonio: le fondazioni che affidano a gestori professionali esterni la gestione del patrimonio e fondazioni che hanno una redditività molto alta ma anche dei rischi più alti che da noi, che il patrimonio lo gestiscono in proprio e sono a pieno titolo azionisti. Su questo punto occorre essere chiari; un conto sono la trasparenza, le verifiche del ministero del Tesoro, dell'opinione pubblica, un altro è che come investitori abbiamo titolo, come scrive Ristuccia, ad esercitare tutti i nostri diritti. Spendo una parola sul tema importante della metà Italia o due terzi che hanno le fondazioni e l'altra no. Anche su questo punto il libro di Ristuccia richiama la nostra attenzione. Nella introduzione alcuni passaggi sono dedicati alla cooperazione fra le fondazioni, ritenuta un elemento qualificante di una nuova cultura delle fondazioni. Parlo in una sede dove già sono state realizzate collaborazioni fra fondazioni, quelle con la Compagnia di San Paolo, in particolare, con la quale abbiamo realizzato diverse iniziative. È un tema non eludibile. Acri sta approfondendo, da qualche tempo, il tema della solidarietà delle Fondazioni del centro-nord con con le regioni del sud. Le nostre fondazioni già operano al sud, finanziando programmi ed interventi ma in modo episodico e scoordinato. Si può pensare ad uno strumento di solidarietà con una fondazione a finanziare la quale concorrono le grandi fondazioni del nord, con una propria autonomia operativa o ad individuare programmi da realizzare tra più fondazioni. C'è un'esigenza di solidarietà che le fondazioni avvertono; parlo soprattutto di fondazioni che hanno avuto la fortuna di avere patrimoni ingenti e, quindi, capacità erogative forti. Già oggi, per quanto riguarda il volontariato e la riserva dell'art. 15 della legge 266, noi dobbiamo destinare il 50% di questo quindicesimo alla regione in cui operiamo e l'altro 50% ad altre regioni. Per esempio, la mia fondazione ha fatto la scelta di destinare questo 50% solo alle regioni che non hanno fondazioni o che hanno fondazioni che non fanno attività erogative. Il tema c'è, e va 32


risolto, possibilmente, io credo, non con una soluzione istituzionale, come qualcuno ha sostenuto, ma autonomamente da parte delle fondazioni. CHIABERGE - Professor Messori vuole aggiungere qualcosa? MEssoRI - Molti sarebbero i punti da toccare perché gli altri interventi sono stati stimolanti. Vorrei però limitarmi a un solo aspetto: la questione relativa al controllo da parte dell'opinione pubblica dell'operato delle fondazioni. Qui si crea, quanto meno, un pericoloso tra.de off nel senso che, se non vi è estrema trasparenza ma come è probabile - solo una generica informazione, questo controllo sarà tanto più stringente quanto più l'ambito territoriale di operatività dellà fondazione è limitato. La comunità è in grado di attenuare i noti problemi di free riding nel monitoring soio se sente coinvolti propri diretti interessi. A questo riguardo vorrei, però, essere netto: ritengo che sia un fatto molto negativo che le fondazioni abbiano, come funzione-obiettivo, lo sviluppo economico locale. Se è condivisibile l'analisi che ho proposto in precedenza, e cioè che il compito dllefondazioni do vrebbe essere di ridurre il trade off fra efficienza "ed equità mediante interventi nel non profit, il criterio non può essere quello territoriale. Ciò è tanto più vero in Italia, dove le maggiori fondazioni sono localizzate nel Nord e nel Centro-Nord e dove i maggiori problemi di efficienza e di equità sono nel Mezzogiorno. Non sono così ingenuo da non capire che l'internazionalizzazione dei mercati esalta la regionalizzazione e, quindi, anche certe forme di localismo. Credo però che si debbano imporrecriteri stringenti per vincolare questo localismo. Il che indebolisce la capacità di esercitare un controllo effettivo da parte della comunità. Non sono in grado di sciogliere la difficoltà che si viene così a creare. Mi limito a prendere atto, con piacere, delle dichiarazioni dei Presidenti delle due maggiori fondazioni di questo Paese. Ambedue riconoscono l'esigenza di definire standard oggettivi di valutazione che siano esterni alle fondazioni e che siano di mercato. Sono certo che tale impegno si tradurrà, fra breve, in fatti tangibili. CHIABERGE - Darei, ora, la parola all'autore che ha molte domande a cui rispondere. 33


RISTUCCIA

- Innanzitutto, non posso che ringraziare tutti gli amici qui presenti, non solo per aver voluto presentare il libro ma per averlo letto con molta attenzione data la quantità di citazioni che hanno fatto. Vorrei dire due parole sul mio libro che vuole dare testimonianza di un processo di formazione, sia legislativa sia delle attività delle fondazioni e, in questo, rendere noto quale è stata la mia personale posizione. Con esso ho voluto rilanciare un dibattito sulle fondazioni bancarie, sulla cultura di queste fondazioni che sono un'impresa in fieri, che non è data una volta per tutte ma è da costruire, considerate anche tutte le. particolarità di istituzioni di questo genere che, come ricordava Bagnasco, hanno le loro caratteristiche ben definite. C'è ormai un capitolo italiano delle fondazioni: chiunque si occupi del fenomeno, soprattutto all'estero, lo ha percepito, anche se siamo alle prime fasi ed è tutto da costruire. Il senso del libro è questo. L'attenzione, l'autorevolezza dei lettori presentatori, naturalmente, ha colto una quantità di problemi, non solo in quanto citati dal libro ma che in qualche modo sono le caratteristiche del fenomeno. Bismarck o Tocqueville? Ovvero: è possibile passare da un oggettivo momento alla Bismarck, - perché la singolarità di tutto questo processo è che il fondatore delle fondazioni è stato il legislatore, fra l'altro non sempre ben percepito, anzi, a volte è stato considerato un espropriatore, non si capisce bene di che cosa, avendo poi esattamente scelto di non espropriare - ad un momento alla Tocqueville? Io credo che allora Bismarck e Tocqueville non siano i poli opposti ma siano, forse l'uno il punto di partenza e, l'altro, in qualche misura il punto di arrivo ma se, per intenderci, queste istituzioni andranno verso la società civile e la sosterranno creando capitale sociale questo è il percorso obbligato delle fondazioni, non ne vedo altri e qui fra l'altro è il punto su cui esse verranno giudicate. Devo dire che in questo percorso non ci sono solo le tante difficoltà che sono emerse anche oggi, ma c'è questa reale, grossa mancanza. di una cultura delle fondazioni che nella realtà europea è un fatto importante che sono convinto sia il tema vero su cui riflettere: di storia delle istituzioni, di storia del diritto, di storia sociale. Quello che io ho definito il "veto illuminista", quello della voce Fondation di Turgot, ha rappresentato un punto di vista sulle fondazioni che ha 34


pesato storicamente, ma oggi tuttavia siamo al punto, benché non nella situazione italiana, di poter parlare di "governance of the philanthropy". Non è, evidentemente, un problema di questo o di quel Paese ma è un fenomeno molto generale in cui credo si debbano assolutamente inserire nella particolarità italiana, appunto, la nascita delle fondazioni di origine bancaria, il loro sviluppo e soprattutto il loro compito di creare la propria cultura e di portarla avanti. Questo tema delI'accountability che varie volte ho richiamato nel mio volume, l'ho definito io stesso un accountability debole ma ciò non significa che sia senza risposte, dato il rischio dell'autoreferenzialità delle fondazioni. Uno dei modi di soluzione del problema è quello che ci sia una governance di tipo duale che, in qualche misura, sia anche dialettica: spostare le responsabilità significa avere un'interna dialettica di reciproco controllo che ha il rischio ovvio anche della conflittualità, ma questa è una delle possibili risposte a un'accountability che altrimenti sarebbe stata troppo debole. Poi c'è la risposta esterna, Castellino l'ha ricordato, altrettanto ha fatto Guzzetti: c'è il controllo dell'opinione pubblica, che certo ha i problemi che dice Messori, soprattutto se il compito delle fondazioni fosse troppo limitato sul territorio: io sarei per accogliere anche la logica di un confronto sulle attività delle fondazioni; credo sia nel "DNA normativo" delle fondazioni di origine bancaria l'obbligo di render conto di essere trasparenti verso il pubblico. Se tutto ciò viene perseguito con un'adeguata attrezzatura, l'accountabiliiy, in questo caso, non sarà quella di un soggetto profit, posto che questo sia sempre responsabile verso l'esterno, ma è comunque un'accountabiliiy reale; in questo senso, credo che il tema sia una delle chiavi della cultura delle fondazioni che stiamo creando. Credo che si possa con molta convinzione dire che alcune risposte sono state date, il problema è che la prassi segua le inditazioni, anzi, le inventi nella pratica. Credo che alla domanda di Bagnasco, se le fondazioni operano sul territorio in maniera innovativa, oggi non è semplice dare una risposta compiuta, anche se i sintomi che lui coglieva sono sicuramente positivi, io mi sono trovato in qualche modo a contrastare lo sviluppo economico come la chiave riassuntiva delle funzioni di queste nuove fondazioni. Ma la vocazione che sta nella ragione stessa, nella nascita delle fondazioni bancarie sta nel fatto che le radici storiche, l'accumulazione di questi patrimoni sono legate a dei fatti 35


territoriali Questo e un problema che lo si rio}e attraverso quellè formule della cooperazione fra sututi di questo genere che è un tema generale della staione tiik'dlle fdndaaioni, Ho ripreso nel piccolo saggio che introduce il mio volume gli spi.inti• di due autori . americani, proprio perché ho colto nella problematica delle fondazioni americane una profonda similarità con i problemi reali nella società delle fondazioni. Per esempio, la questione dell'accountability è un problema generale per tutte le fondazioni, forse anche alla Ford Foundation hanno problern di accountability e non basta dire le ha create un fondatore, perhé quel patrimonio intanto ormai. esiste e quanto mai è un patriiion.io sociale è . intanto è patrimonio sociale perché ha un trattamérìto fiscale ad hoc Vorrei quindi ribadire in conclusione a questa mia breve replica, in parte in risposta anche ai diversi dubbi sollevati negli interventi finora ascoltati, che gran parte dei problemi che stiamo affrontando valgono per l'intero mondo delle fondazioni, soprattutto per quelle grantmaking, quelle che hanno un patrimonio di una certa cònsistenza.

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dossier

"Reingegnerizzare" amministrazioni e servizi pubblici

Sono passati ormai venti anni da quando il Rapporto Giannini denunciava l'esigenza di "un nuovo volto dello Stato" capace di riconquistare la fiducia dei cittadini, colmando quel distacco che era venuto a crearsi tra collettività e poteri pubblici. Sono indicazioni ormai lontane nel tempo, ma tenute in forte considerazione nell'attuale processo di riforma che, comunque, va configurando un assetto delle organizzazioni e dei poteri pubblici assai diverso rispetto ai tempi del Rapporto. Un processo, dunque, che si presenta come il risultato di una ricca stagione normativa (per molti addirittura eccessiva) orientata, da una parte, all'organizzazione e alle regole di funzionamento della pubblica amministrazione e,, dall'altra, a far proprie esigenze ed aspettative in continua evoluzione dei cittadini e dei vari protagonisti della vita economica del Paese. Le molte facce dell'innovazione trovano un difficile passaggio: come andare al di là del "compito" (rispetto di legge e procedure) verso il "risultato" (amministrazioni performance-oriented). Al di là di ogni possibile contestazione di questo orientamento, c'è l'esigenza di introdurre - quando possibile - nel sistema delle PA italiane logiche gestionali ispirate a criteri di tzpo manageriale, capaci di migliorare il livello 37


di integrazione e di velocità di circolazione delle informazioni, sia all'interno della singola realtà istituzionale che nel rapporto tra questa e i cittadini o gli altri soggetti che, a diverso titolo, interagiscono con essa. In questa ottica, l'informatizzaziorie del protocollo e la razionalizzazione dei flussi documentali, da una parte, e la qualità dei servizi erogati, dall'altra, divengono temi tra loro strettamente correlati: non a caso, nel primo degli interventi qui ospitati, si ricorda come il protocollo venga per la prima volta regolamentato sulla base di una accertata esigenza di trasparenza amministrativa del processo di gestione documentale, in quanto indicatore importante della qualità dell'operato della PA. Abbiamo ritenuto, così, quanto mai opportuno inserire nello stesso numero di queste istituzioni i due interventi che seguono ("L'informatizzazione del protocollo. L'occasione per cambiare" e 4lla ricerca della qualità nei servizi pubblici'), dove gli autori raccontano come tra prassi e norme stia cambiando l'orientamento, il controllo e l'organizzazione delle aziende e dei servizi pubblici, rispondendo ad una nuova domanda di beni e servizi capaci di accrescere il valore complessivo dell"azienda PA "italiana.

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L'informatizzazione del protocollo. L'occasione per cambiare di Alessandro Hinna

i protocollo (da protocoion, la fascetta che nell'antico Egitto i4entificava il contenuto dei papiri arrotolati) è una funzione che, assorbe oggi circa il 7,3% delle risorse umane della pubblica amministrazione italiana: ovvero 230-300.000 persone, pari ad un costo su conto economico di qualche migliaio di miliardi. A fronte di tali oneri, la gestione dei documenti amministrativi si caratterizza per forte complessità, inefficienza e frammentazione del sistema. Sebbene nei processi di protocollazione l'informatica può apportare ampi margini di utilità, il grado di informatizzazione delle unità organizzative dedicate a questa funzione risultavano, fino qualche anno addietro, appena pari al 10%. Limportanza del protocollo in termini di gestione del flusso di lavoro, di controllo di gestione o di trasparenza nei confronti del cittadino è raramente considerata. Oggi, esistono i presupposti tecnologici e normativi perché tutto ciò possa cambiare, innescando un processo di innovazione che, prima ancora delle tecnologie, coinvolge le persone che nella PA sono impiegate.

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UNA NORMA "STORICA"

Nella seconda metà dell'800 (1875 regio decreto del 27/5 n. 2552) nasce l'esigenza di assicurare la trasparenza amministrativa del processo di gestione documentale, ed il regio decreto del 25 gennaio 1900 n. 35, parlando di registrazione del documento mediante attribuzione di un numero, della data di arrivo o di partenza, nonché della sua contestuale registrazione su registro, fa propria tale esigenza svolgendo per quasi un secolo, ovvero fino ai recenti interventi normativi di cui si dirà in seguito, la funzione. di regolatore dell'attività di protocollazione delle amministrazioni.

* Dottorando di ricerca in Economia e gestione delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche, Università degli Studi di Roma "Tor Vergata". 39


Sebbene il Decreto abbia, in un primo tempo, svolto egregiamente tale compito, va da sé che nel corso degli anni la staticità di una norma di inizio 900 è entrata sempre più in contrasto con il dinamismo dei fatti, rendendo fortemente obsoleto il processo di gestione documentale da essa regolamentato: mentre cambiava in maniera radicale il rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione (caratterizzato da una sempre crescente mole di informazioni tra questi scambiate), mentre la tecnologia informatica e quella telematica divenivano protagoniste della cultura di questo secolo, mentre era sempre più forte da parte del cittadino l'esigenza di tempi di risposta brevi e di "effettiva disponibilità dell'informazione", il "protocollo" rimaneva ancorato ad una norma di inizio secolo, valida nei principi ma obso!eta negli strumenti. Negli anni, pertanto, il sistema di protocollazione ed archiviazione ha perso la funzione di identificazione della pratica ai fini di uno spedito flusso documentale, entrando a pieno titolo tra gli strumenti del controllo burocratico delle singole amministrazioni. 1

MOLTE NORME IN POCO TEMPO

In questo scenario di immobilità deve esser, dunque, valutata l'importanza della recente stagione legislativa che ha prodotto, in breve tempo, una base normativa sufficiente a cambiare in modo radicale le regole del gioco, componendo un preciso sistema di norme sia primarie che tecniche. Tra le prime il riferimento va, oltre che alla legge 241/90 sulla trasparenza amministrativa, alla legge 15 marzo 1997, n. 59: "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa", in cui viene data validità giuridica al documento informatico (vera e propria rivoluzione copernicana). Importante e complementare, quindi, la normativa tecnica che trova i suoi riferimenti più importanti nel d.PR 5 13/97 "Regolamento recante criteri e modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, a norma dell'articolo 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59", nonché la Delibera Aipa 24/98 Ait. 2, comma 15, della Legge 24 dicembre 1993, n. 537: "Regole tecniche per l'uso di supporti Ottici".

Il d. Pr 428198 Ultimo, ma certo non per importanza, il d.PR 428 del 1998 "Recante norme per la gestione del protocollo informatico da parte delle amministrazioni 40


pubbliche", rieI quak vieiie espressamente .àbrààiia norma del '900 dichiaraÉìdò, ra l'altro,. èhe 5'la gestione déi cumehtiè effettuata mediante siste• mi informtivi autòmatizzati". All'aft. -si prevede una delega a decreto del - Presidente del Cònsiglio dei: ministri pèr la defiuizjone, tra l'altro, delle regole tecniche, dei criteri e delle specifiche delle informazioni previste nelle operazioni di registrazione di protocollo, nonché il formato e la struttura delle informazioni associate al documento informatico. ••

Il legislatore, in altri termini,se da una:jQfasa1vi i principi generali del potunita offerte dalla nuove Regio Decreto e punta a sfruttare a pieno , dWaltra, propone una norma tecnokgie (dtcumenti elettroi, reti, e ecco la ragione della delega di ui all'art 4 - .essibile" al forte dinamismo • delle innovazioni tecnologiche ed it formati he proprio perché così decisamente volute e presenti nel d.PR, avrebb arichiato di renderlo nel breve obsoleto e allo stesso tempo vincòlante per [a ciente organizzazione del sistema di protocollo e gestione delflusso docurnèntale. Il d.PR, è importante evidenziarlo, fa espressa indicazione al miglioramen• to dell'efficienza dei processi di gestione documentale attraverso l'eliminazio• ne della frammentazione dei sistemi di protocollo, collegando in maniera indissolubile il tema del protocollo alla gestione del flusso documentale: il protocollo diviene, così, una fase dell'i ntero pocesso di gestione documentale. Ciò porta:a considerarel'automazione del sisrma e l'informatizzazione dei flussi docuinentali dell'amministrazione come l'occasione per l'analisi di tutto il processo di gestione docuuintale, rive4endo in maniera critica e nell'ottica dell'efficienz ecoiiorrika i m6menti qualificanti dello stesso, non: ché i ruoli e le competenze dei singoli che vi partecipano. Tra questi, gli stessi addetti al protocollo, da meri certificatori di entrata o uscita del documento, entrano a pieno titolo nella squadra dei partecipanti alla formazione della pratica e, quindi, tra i responsabili della qualità del servizio offerto dall'amministrazione. IL PROTOCOLLO INFORMATICO NELLA RUPA

Le regole tecniche associate al d.PR 428198 e approvate dall'Autorità per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione, tra l'altro, forniscono indicazioni sul formato dei dati e sulle modalità di trasmissione dei documenti soggetti alla registrazione di protocollo per tutte le amministrazioni che utilizzeranno la RUPA (Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione). Le ammini41


strazioni che adotteranno tale infrastruttura, è importante evidenziano, utilizzando i servizi di interoperabilità ed in particolare la posta elettronica, potranno scambiarsi in tempi brevissimi documenti protocollati e, allo stesso tempo, grazie alle potenzialità offerte da un particolare linguaggio di comunicazione tra sistemi informatici denominato XML (che consente lo scambio di informazioni strutturate), potranno usufruire di un semplice ma efficace meccanismo di automazione delle operazioni di protocollazione. L'importanza, la valenza ed i problemi applicativi di quanto disposto dal d.PR 428/98, ha portato alla Direttiva del Presidente del Consiglio (Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 28 ottobre 1999 "Gestione informatica dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni") con la quale, oltre a testimoniare la valenza e l'importanza che la normativa in esame assume per le amministrazioni pubbliche, si sottolinea come nel processo di generale e continua trasformazione delle stesse, l'innovazione tecnologica rappresenti un fattore di sviluppo e di razionalizzazione, oltre che di contenimento dei costi di funzionamento e di miglioramento dei servizi resi al cittadinoutente. Al fine di realizzare un'efficace azione di coordinamento, la Direttiva invita gli Enti a dotarsi di un coordinamento di alto profilo sia amministrativo, per la risoluzione dei problemi organizzativi, sia tecnico, per gli aspetti prevalentemente tecnologici. Le amministrazioni sono chiamate, infine, "a predisporre le opportune risorse tecnologiche" e ad avviare quei "cambiamenti di natura strutturale e organizzativa" che permettano una efficiente gestione della documentazione.

Il ruolo dell'4ipa Nella fase di pianificazione dei progetti per l'attuazione della normativa da parte delle amministrazioni un ruolo fondamentale è giocato dall'Autorità per l'Informatica (AIPA) che, oltre ad aver promosso la modifica del quadro normativo di riferimento, si è fatta carico di assistere le amministrazioni nell'attuazione del d.PR 428/98 con strumenti ed azioni quali: a) l'erogazione di finanziamenti per i progetti, in base alla L. 400/96 (Fondi progetto Rete Unitari Pubblica Amministrazione); b) la sensibilizzazione delle amministrazioni sulla valenza organizzativa, prima che tecnica, della informatizzazione dei sistemi di gestione documentale; c) la partecipazione tecnica esterna ai progetti delle amministrazioni più ricettive (o più avanzate dal punto di vista tecnologico); d) la sperimentazione delle tecnologie innovative sui sistema di gestione documentale interno; e) la stesura di documenti di indirizzo deno42


minati convenzionalmente Gedoc e Gedoc 2 (i documenti Gedoc e Gedoc 2 sono stati redatti dall'Ing. A. Massari - AIPA - e dall'Ing. G. Longobardi - AiPA - con la collaborazione del Dott. G. Lazzi - AIPA - e dalla Prof.ssa M. Guercio - Università di Urbino); f) l'istituzione di gruppi di lavoro inter-amministrazioni per lo scambio delle informazioni automatizzate con l'utilizzo di formati standard.

La valenza organizzativa dell'i nformatizzazione del protocollo È evidente che il d.PR introduce una concezione nuova del protocollo, non più esclusivamente limitato alla certificazione dell'esistenza del documento ma costruito per tenere conto dell'importanza organizzativa e gestionale da esso svolta nella singola amministrazione. Considerare il protocollo come parte del processo di gestione documentale - è questo ciò che la norma espressamente suggerisce - significa pensarlo non solo come strumento di certificazione e registrazione della corrispondenza ma come parte integrante del sistema di gestione dei procedimenti e dei flussi documentali, nonché del sistema di archiviazione. Da ciò consegue che l'invito all'utilizzo delle nuove tecnologie non deve essere inteso come un problema della opzione informatica meno costosa, in termini economici o di impatto organizzativo, ma come occasione importante per ripensare il processo di gestione documentale in quanto parte del sistema informativo e, quindi, di supporto alle attività primarie svolte dall'azienda (circa l'opportunità di qualifica di azienda, si confronti E. CAVALIERI, Organizzazioni produttive, aziende e imprese: considerazioni di carattere istituzionale, in «Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale», estratto, n. 3/4, Rirea,.Roma 1999). In sintesi, la chiave organizzativa - queste prime riflessioni già lo argomentano - è il driver principale sul quale la singola amministrazione deve impostare il "nuovo sistema di protocollazione", focalizzando l'attenzione in primo luogo sulla migliore efficienza organizzativa, relegando in secondo piano il problema della certificazione dell'avvenuto. Ciò eviterebbe un rischio altrimenti possibile: "informatizzare il protocollo" per "informatizzare la carta", non cogliendo l'occasione per ripensare la "logica" e la "conseguenzialità" operativa che hanno fino ad oggi necessariamente contraddistinto lo scambio di corrispondenza cartacea. La gestione tradizionale ha, da sempre, comportato una molteplicità di vincoli legati proprio alle peculiarità del documento cartaceo (basti pensare alla classificazione degli archivi che, obbligatoriamente, doveva rispecchiarsi nell'allocazione logistica dei documenti) ma, attual43


mente, molti di quei vincoli non hanno più ragione di esistere si rende perciò necessario "ripensare" ai flussi documentali secondo. logiche differenti. Sebbene assodata, la valenza organizzativa del progetto di informatizzazione del protocollo deve essere certamente contestualizzata nel rispetto di casistiche assai differenti: la dimensione, la struttura organizzativa, la cultura informatica esistente nell'amministrazione specifica sono soltanto alcune delle variabili che contribuiscono a determinare il grado di complessità della implementazione del progetto di informatizzazione del protocollo. Lo stesso d.PR 428198 lascia alle amministrazioni una opportunità di scelta in merito al "livello organizzativo" di applicazione del progetto A tal proposito, l'AIPA anche in occasione dell'ultimo Forum della Pubblica Amministrazione ha ribadito quattro differenti livelli di intervento: 1) nucleo minimo protocollo, 2) gestione documentale, 3) work flow documentali, 4) business process reingeneering. Nucleo minimo protocollo. In questa prima categoria vengono considerati tutti quei "progetti protocollo" che puntano a soddisfare le funzionalità minime richieste dall'art. 7 del d.PR 428/98, ovvero: a) la tenuta di un registro informatico che conservi traccia degli eventi di transito dei documenti, b) la tenuta di un sistema di certificazione. In questo modo, l'inserimento di un elemento nel registro di protocollo certificherebbe l'esistenza del documento a partire da una data certa e, nel caso di documenti ricevuti, certificherebbe il fatto che l'amministrazione è entrata nel possesso del documento e che, quindi, lo tratterà. I! "progetto protòcollo", a questo livello organizzativo, circoscrive l'intervento alla certificazione dei documenti; in termini informativi, ciò non consentirebbe l'accesso informatico ai documenti, che rimangono infatti cartacei, ma solo una classificazione che permette l'accesso, per via telematica, alle informazioni relative agli stessi. Gestione documentale. Rispetto al caso precedente, tale soluzione trova la sua caratteristica principale nella dematerializzazione del documento cartaceo, permettendo l'accesso informatico allo stesso. Ciò comporta, oltre che la scannerizzazione dei documenti, anche l'assegnazione delle pratiche per via telematica e, pertanto, la distribuzione informatica delle stesse ai relativi responsabili. Work flow documentali. In tale categoria vengono inseriti quei progetti di informatizzazione del protocollo che prevedono un'attività di razionalizzazione ed informatizzazione (mediante work flow) dei processi documentali in uscita, in entrata ed interni all'amministrazione. Sebbene, in questo caso, si parli di razionalizzazione dei processi, nella pratica tale attività riguarderebbe 44


non tutti i processi aziendali ma solamente quelli documentali escludendo, pertanto, i processi primari. Business process reingeneering. In questa categoria, infine, vengono inseriti i "progetti protocollo" che prevedono la reingegnerizzazione di tutti i processi dell'Ente. E il businessprocess reingeneering, appunto, che diventa fase propedeutica all'attuazione del progetto di protocollo con ricadute notevoli in termini di assetto organizzativo dell'amministrazione e di controllo interno della gestione. LA VALENZA STRATEGICA DEL "PROGETTO PROTOCOLLO"

La rassegna di differenti livelli organizzativi di implementazione, aiuta a comprendere come la tipologia di intervento sia rilevante per implicazioni tecnologiche, logistiche, di formazione, dei costi, di tempi e così via, in maniera evidente e via via maggiore passando dal nucleo minimo - previsto dall'art. 7 del d.PR 428/98 - al businessprocess reingeneering. Ciò porta a considerare come la definizione e la qualifica del progetto assumano una valenza strategica fondamentale. D'altro canto, ogni decisione relativa alla reingegnerizzazione dei processi deve collocarsi ai massimi vertici, in quanto presuppone la definizione di una strategia direzionale ben precisa ed implica il disegno e l'attuazione di un'adeguata struttura dei processi, supportata dalle necessarie modifiche organizzative e tecniche (al riguardo, si confronti AA.Vv., Pubbliche Amministrazioni, strategie organizzative e processi di informatizzazione, in «Economia Pubblica», III bimestre, Franco Angeli, Milano 1999). Se questi, da una parte, sono i costi del collocare il progetto protocollo ad un livello organizzativo meno superficiale, dall'altra, esistono dei vantaggi che non possono essere trascurati dall'Amministrazione al momento della scelta. L'opportunità di legare l'informatizzazione del protocollo alla reingegnerizzazione dei processi di gestione documentale, ad esempio, andrà valutata alla luce di due benefici distinti e direttamente conseguenti: 1) da una parte, contribuisce alla razionalizzazione dei processi primari, laddove questi si trovino ad interagire con documenti e protocollo (ottimizzazione nella trasmissione delle informazioni); 2) dall'altra, determina un suo preciso valore aggiunto, qualora le informazioni vengano raccolte e rese disponibili concorrendo alla creazione di un patrimonio informativo comune (circolarità delle informazioni e capitalizzazione di know-how). Nella stessa direzione vanno tutte le considerazioni possibili in merito alla strumentalità dell'assegnazione telematica della pratica in termini di controllo 45


inteno di gestione, in quanto possono essere facilmente monitorate variabili quali carichi di lavoro, qualità del lavoro, tempi di risposta, produttività delle unità organizzative, costi, etc... UN CASO

A conclusione di questa serie di considerazioni può risultare utile proporre ciò che l'esperienza maturata in una PA ha messo in luce. Il caso presentato fa riferimento ad una amministrazione centrale dello Stato, con un personale impiegato di 120 unità, sede unica sui territorio ed una media di 12.000 atti protocollati l'anno. Il progetto in esame atteneva all'elaborazione della nuova procedura di protocollo, nell'ottica della informatizzazione dei flussi documentali e della automazione del protocollo amministrativo, così come richiesto dal recente d.PR 428/98. Lintervento rispondeva, inoltre, all'esigenza di razionalizzare la gestione del flusso informativo ed attivare un monitoraggio organizzativo per tutte le aree ed i servizi in cui l'Amministrazione si articolava, anche alla luce della crescente operatività registrata negli ultimi anni (livello organizzativo di tipo workflow). L'attività svolta dal gruppo di lavoro (di cui l'autore ha fatto parte) si è articolata come segue: a) recupero delle informazioni, b) analisi organizzativa, c) individuazione delle aree di miglioramento, d) definizione delle procedure e del flow chart, e) studio del supporto informatico, f) demo, g) emissione della procedura finale. In particolare, per le considerazioni prima fatte, si è ritenuto che, propedeuticamente al progetto protocollo, fosse svolta un'accurata analisi della struttura organizzativa e dei flussi documentali relativi, allo scopo di verificare le basi organizzative dei processi di gestione documentale e per formulare proposte di eventuale modifica degli stessi. Il lavoro svolto può essere così sintetizzato: - analisi della struttura organizzativa esistente, al fine di rilevare in ordine generale le criticità alla base della necessità di reingegnerizzazione; - interviste dirette ai responsabili di area, nonché alle figure direttamente implicate nella gestione dei flussi documentali e nel processo di protocollazione, finalizzate alla rilevazione delle esigenze, opportunità e criticità dei processi documentali; - indagine sui documenti che venivano protocollati al momento dell'analisi, i quali rappresentavano in quel momento una gran parte degli input e degli output di processo; 46


- analisi dettagliata dei processi diprotocollazione e gestione dei flussi documentati, al fine di definirne l'architettura partendo dall'analisi delle singole aree; —formulazione di lpotesi/opzioni di razionalizzazione dei processi di gestione documentale eprotocollazione, con l'indicazione delle relative implicazioni organizzative. Più in particolare, per la riprogettazione dei suddetti processi si sono seguiti criteri quali: 1) eliminazione delle attività senza valore; 2) "spersonalizzazione" dei processi; 3) ottimizzazione dei flussi; 4) parallelizzazione di attività precedentemente effettuate in sequenza, senza una reale esigenza; 5) separazione tra attività standard ed attività complesse; 6) sovrapposizione di attività in sinergia tra loro; 7) reinterpretazione del concetto di controllo, sostituendo ai controlli puntuali un monitoraggio di più alto livello basato sulla continua e perfetta trasparenza dei processi; 8) verifica costante con l'Alta Direzione, al fine di predisporre una piattaforma di base condivisa e coerente con le strategie direzionali su cui costruire il futuro assetto organizzativo dell'Amministrazione, in relazione alla gestione dei flussi documentali; 9) costruzione delle componenti necessarie per realizzare il progetto di reingegnerizzazione, ovvero avvio ed allineamento delle modalità operative e delle risorse rispetto al disegno proposto. Una simile impostazione del lavoro, alla luce delle considerazioni esposte e coerentemente al livello organizzativo al quale l'Amministrazione intendeva collocare il proprio "progetto protocollo", dimostra l'attenzione dedicata ad una previa e dettagliata analisi delle reali esigenze e soprattutto del contesto di riferimento, partendo dalle missioni dell'azienda ed intervenendo sulle varie componenti dei processi medesimi (organizzazione, personale, logistica, etc.), in modo da evitare di automatizzare ciò che vi era di obsoleto e mal funzionante nella gestione. Tutto ciò ha necessariamente comportato una rideterminazione dei compiti e delle responsabilità in capo ai singoli che, solo in quanto condivisi dalle persone impegnate in prima linea, hanno potuto sortire gli effetti sperati. Di qui l'importanza, più volte rilevata nel corso dei lavori, di una sponsorizzazione forte da parte dell'Alta Direzione in linea sia con le strategie direzionali che con le esigenze operative di coloro che dovevano nella pratica utilizzare le procedure relative ai flussi documentali. UN PROGETTO DI FORTE VALORE SIMBOLICO

Volendo trarre delle considerazioni conclusive, la tentazione è quella di rimarcare ancora una volta le valenze del "progetto protocollo", in particolare 47


quella organizzativa. Il rischio più grande è quello di inquadrare il tutto come un semplice progetto di information technology tralasciando, quindi, altre importanti ricadute che esso ha, per esempio, in termini formativi, di sicurezza, di immagine per la Pubblica Amministrazione. L'aver legato il tema del protocollo alla efficiente gestione del flusso documentale ha aperto la via, sebbene non obbligatoria, della razionalizzazione e reingegnerizzazione dei processi, ovvero l'opportunità di un reale cambiamento organizzativo della PA. Se, da una parte, va rilevato come tutto ciò dovrà necessariamente impattare con una "resistenza al cambiamento", che una norma rimasta invariata per quasi cento anni ha contribuito a creare, sedimentando nella prassi e nella cultura collettiva un'immagine del sistema di protocollazione come strumento utile ad alimentare meccanismi distorti di gestione del potere; dall'altra, va detto come il percorso tracciato è senza dubbio quello di una evoluzione della PA, sempre più vicina al mondo della New Economy, di una evoluzione verso strutture "organizzate per processi", di amministrazioni dotate di sistemi di rilevazione delle prestazioni basate sulla ottimizzazione dei tempi e l'efficienza dei costi. Si tratta, in sintesi, di un progetto che può definirsi di grande valore simbolico e, certamente, elemento cardine della nuova "e-government" che il nostro Paese si accinge a promuovere.

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AllaHricerca della qualità nei servizi pubblici di Cristiano Cassaro

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ella maggior parte dei servizi pubblici non c'è un mercato da conquistare. Invece di conquistare quote di mercato, un ente pubblico dovrebbe fornire in modo efficiente il servizio prescritto dalla legge. Il suo obiettivo dovrebbe essere l'eccellenza nel servizio. Con un miglioramento continuo l'ente pubblico si conquisterebbe la stima degli utenti e, in alcuni casi, consentirebbe alle imprese industriali di realizzare una maggiore efficienza". La linearità di un concetto come quello espresso da Deming si scontra, nella quotidianità con una realtà ben diversa, quella, cioè, di una pubblica amministrazione quasi sempre autoreferente, talvolta pachidermica e sostanzialmente incapace di mantenere il passo dei cambiamenti. E, tuttavia, negli ultimi anni stiamo vivendo un periodo di forti spinte che nascono con l'obiettivo di riallineare la situazione da uno stadio patologico e poco controllabile ad una realtà fisiologica e gestibile. Qui si tenterà di analizzare uno strumento, quello della Qualità, al fine di verificarne le potenzialità e la compatibilità nei confronti dei pubblici servizi. Innanzitutto, cerchiamo di definire cosa si intende per qualità. La qualità non è un concetto esclusivo delle scienze aziendalistiche, infatti è un termine generico che fa parte del lessico comune e che viene usato quotidianamente. Proprio questa sua caratteristica ha creato in passato, ed in parte crea tuttora, molta confusione ed incertezza circa il reale significato da attribuirgli. Oltre a usare la parola qualità come sinonimo di "caratteristica" o di "genere", frequentemente si intende la qualità come eleganza o come raffinatezza. Nel parlare quotidiano, infatti, si usa spesso la locuzione "prodotto di qualità" per esplicitare il prestigio dell'oggetto della discussione. Sfogliando un vocabolario si scopre che per il termine non esiste un'unica definizione ma che, al contrario, esistono definizioni sviluppate per specifiche discipline. La definizione che si preferisce dare al termine qualità legato alle scienze economicoL'Autore è Auditor della Qualità presso SDA Express Courier 49


aziendalistiche è quella elaborata dall'Iso (International Standard Organization) nella norma Iso 8402, norma che funge da glossario per le più famose Iso serie 9000. Secondo le Iso: "La qualità è l'insieme delle proprietà e caratteristiche di un prodotto o servizio che gli conferiscono l'attitudine a soddisfare bisogni espressi o impliciti Alcuni autori (PERI C., 1994) hanno sollevato delle obiezioni a tale definizione. In primo luogo, hanno sottolineato l'errore di accomunare le proprietà del prodotto alle caratteristiche: le proprietà si riferiscono alle funzioni del prodotto e quindi alle attese del cliente, mentre le caratteristiche si riferiscono alla struttura del prodotto di cui ne sono le specifiche; nell'unire questi due elementi si ha una sostanziale perdita di informazioni. In secondo luogo, si critica la scelta di aver citato i bisogni, i quali - in generale - risultano essere inconoscibili da soggetti terzi, e tutt'al più possono essere identificati come mere attese. Infine, si critica il fatto che non si faccia in alcun caso riferimento al cliente ma che si parli di bisogni generici, senza identificare il soggetto che ne è materialmente portatore ed al quale si rivolgono le attenzioni del meccanismo di produzione. Le critiche sono pienamente condivisibili e, quindi, preferiamo considerare la definizione che Peri stesso dà del concetto di qualità: "La qualità è rappresentata dall'insieme delle caratteristiche strutturali (o specifiche) di un prodotto o servizio che gli conferiscono l'attitudine a soddisfare alcune attese del cliente." LA QUALITÀ NELLE IMPRESE

Passando dalla definizione della qualità alla sua implementazione in azienda possiamo affermare che l'evoluzione delle politiche di "gestione della Qualità" può essere agilmente schematizzata facendo riferimento al significato che si puo attribuire al termine controllo . Nell analisi dei processi, il termine controllo ha tre significati simili ma che esprimono un grado di azione del soggetto agente via via crescente. In un'accezione prettamente passiva, l'attività di controllo può essere accomunata all'attività di osservazione di un fenomeno, al fine di rilevarne le caratteristiche senza poter agire in alcun modo sul fenomeno/processo osservato, per esempio il controllo dei titoli di borsa. Chi osserva i titoli azionari, infatti, non è in grado di modificarne l'andamento, può al più decidere se comprare o meno, in funzione di schemi ed esperienza accumulata. In una concezione attiva del termine si può esprimere l'attività di controllo come la verifi50


ca ed il mantenimento dello status quo; ad esempio, il controllo della pressione di un pneumatico e l'eventuale ripristino della condizione ottimale. In questo caso, il compito dell'operatore è il mantenimento del processo all'interno di un range prestabilito attraverso l'utilizzo di leve precodificate. I1ultima interpretazione, che definiremo proattiva, è tale per cui il controllo è lo strumento per il perseguimento del miglioramento continuo; l'esempio più interessante è quello dell'insegnamento, dove l'insegnante effettua test sui propri studenti, non al fine di mantenere immutate le conoscenze ma con l'intento di verificare il raggiungimento di un livello prestabilito da cui poi proseguire verso il miglioramento (continuo) delle conoscenze.

Daiprimo taylorismo alle esperienze giapponesi Riprendendo le tre interpretazioni del termine qualità, accoppiato al termine controllo, è possibile schematizzare l'evoluzione del concetto in tre fasi principali. Nella prima fase, il controllo di qualità è un controllo meramente passivo: la funzione qualità ha l'esclusivo compito di controllo e collaudo expost della qualità del prodotto, al fine di identificare il prodotto stesso con due status opposti: idoneo, non idoneo. Questa prima fase dell'evoluzione della qualità è identificabile con il controllo di qualità concepito da Taylor nella sua organizzazione scientifica del lavoro. Nelle aziende di inizio secolo si provvedeva ad individuare delle caratteristiche misurabili, che identificassero la qualità del prodotto e si predisponeva un reparto al fine di controllare la produzione, con l'obiettivo di scartare i prodotti inferiori. Questa prima fase della produzione industriale è caratterizzata da un'enorme domanda ed un'offerta poco più che sufficiente, condizione questa che consentiva un meccanismo di controllo così palesemente inefficiente. Sintetizzando quel periodo in una frase riportiamo quanto era solito dire Henry Ford: "Agli americani daremo qualsiasi tipo di macchina purché modello T e di colore nero". In una fase successiva, il controllo di qualità diviene attivo. Tale cambiamento è dovuto ai crescenti ritmi di produzione imposti dal secondo evento bellico mondiale, che impediscono materialmente il collaudo di tutta la produzione. Vengono, dunque, definiti dei parametri di produzione e la funzione qualità ha lo scopo di mantenere il processo di produzione all'interno di parametri stabiliti (AQL, Acceptable Quality Level). L'attività svolta è, quindi, quella di definire degli standard di produzione e mantenere la produzione all'interno degli standard prestabiliti, attraverso l'utilizzo di procedure precodificate (ad esempio il Mil-Q-9858, standard di produzione elaborato dal 51


pentagono per le industrie militari e progenitore, almeno nella concezione, dell'attuale Isa 9000). Nel dopoguerra, in Giappone, vengono reinterpretati gli strumenti di controllo statistico della Qualità, e si sviluppano le prime politiche gestionali di Company Wide Quality Control (da ora CWQC), ossia Controllo della Qualità Estesa all'Organizzazione. In questa fase, il controllo della qualità viene esteso a tutta l'organizzazione e la politica della qualità mira non al mantenimento di posizioni raggiunte ma al raggiungimento di status costantemente migliorativi. In quest'ultima fase, la qualità non è più vista come un'esigenza ma diviene uno strumento di gestione aziendale che attraversa l'azienda trasversalmente divenendo parte integrante di ogni funzione e non una funzione asé. Lo schema non ha ovviamente la pretesa di essere esaustivo perché, come è facile immaginare, è impossibile segmentare un processo che si svolge con continuità e che in parte continua oggi ad evolversi, tuttavia, permette di tracciare un disegno di supporto al discorso. I primi tentativi di applicare gli strumenti del Cwqc nelle imprese occidentali furono per lo più fallimentari. La letteratura si è lungamente impegnata nel tentativo di giustificare i fallimenti del Cwqc in occidente, con pareri spesso discordanti. Esistono, però, delle cause condivise da più autori. Il primo elemento considerato, è sicuramente, l'orizzonte temporale. In Giappone, le condizioni postbelliche imposero programmi di lungo periodo, spesso pianificati ai livelli istituzionali più alti. Il Giappone, uscito sconfitto dalla guerra, aveva un'economia prettamente agricola e priva di risorse. L'obiettivo che ci si pose fu quello di trasformare l'intero sistema paese in una fabbrica che acquistava (importava) materie prime ed esportava prodotti finiti, i quali dovevano necessariamente essere estremamente competitivi (MEPII G., 1991). Tale obiettivo impose, quindi, programmi di rilancio di lunghissimo periodo che favorirono lo sviluppo delle politiche di gestione della qualità ispirate al Cwqc. In occidente, e soprattutto negli USA, Si è sempre cercato di ottenere risultati nel brevissimo periodo (l'anno o addirittura il trimestre), stravolgendo la sostanza del discorso, ed imponendo politiche di gestione di tipo Management By Object (MBa, direzione per obiettivi) invece del nipponico Management By Policy (MBP, direzione per politiche). Quando nella qualità si parla di direzione per obiettivi, essa si contrappone naturalmente alla direzione per politiche. In realtà, la direzione per politiche è un'evoluzione della direzione per obiettivi, evoluzione che si è verificata in Giappone tra il 1970 ed il 52


1980. Più precisamente, l'MBP nasce dalla fusione dell'occidentale MB0 con le tecniche di miglioramento continuo sviluppate in Giappone Secondo Merli (opera citata) l'MBP è quello strumento direzionale che: 1) consente di realizzare la logica imprenditoriale di "gestire per priorità rispettando nel breve termine le politiche pluriennali dell'azienda"; 2) consente di realizzare pianificazioni "efficaci", traducendo i piani strategici in coerenti azioni sul medio ("businessplan") e sul breve termine ("day by dày"), gestite e monitorate continuamente; 3) consente di sviluppare il sistema direzionale, l'organizzazione ela cultura necessaria per rendere operative le logiche della Qualita Totale all interno dell azienda. Sempre Merli identifica alcune caratteristiche peculiari della direzione per politiche, che sono: 1) il collegamento diretto al piano strategico e al business pLan; 2) la focalizzazione su alcune priorità fondamentali (una-tre, scelte annualmente dall'alta direzione), con importanti obiettivi; 3) l'individuazione congiunta degli obiettivi e delle azioni necessarie per ottenere i risultati voluti; 4) un processo interfunzionale molto integrato ed orientato ad ottenere questi risultati; 5) una sinergia dei processi top-down e bottom-up; 6) una continua e sistemica gestione del processo finalizzato al perseguimento degli obiettivi; 7) una rigorosa applicazione del metodo PDc (vedi dopo); 8) un'enfasi sulle relazioni causa-effetto; 9) audit diretti da parte del management. Molte aziende occidentali hanno spesso cercato di utilizzare singoli strumenti del CwQc (just in time piuttosto che circoli della qualità), prescindendo dall'insieme e dai concetti di base e dando vita a sistemi ibridi e contraddittori. Le imprese orientali hanno, col tempo, implementato ed affinato metodi di gestione e strumenti sviluppati internamente, evitando i fenomeni di rigetto che, invece, hanno caratterizzato i primi goffi tentativi delle aziende occidentali. Alcuni autori (fra cui Imai M., 1990) affermano che il merito principale ditali strumenti risiede nella capacità di cambiare il modo d'operare delle organizzazioni produttive, riorientando la gestione ai processi. Questo perché, prima ancora di ottenere dei prodotti di buona qualità, bisogna migliorare i processi che danno vita ai prodotti. In altre parole, nella cultura aziendalistica giapponese il processo è considerato tanto importante quanto gli obiettivi che si intendono perseguire. In quest'ottica, calare degli strumenti pensati per una realtà come quella descritta in aziende ancora fortemente orientate ai prodotti risulta un'operazione poco ùtile. 53


Cambiamenti a strappo o aggiustamenti continui? Altra questione fondamentale, in parte legata alla precedente, è attribuibile all'approccio ai cambiamenti delle due diverse realtà. In occidente, si è sviluppato un approccio di gestiòne definito di breacktrough (kairyo), cioè di rivoluzione, di stravolgimento dei sistemi, che tende ad abbattere i sistemi per ricostruirli dalle fondamenta. L'approccio occidentale, simile a quello dei centometristi nella corsa, impone all'azienda forti cambiamenti in tempi ristretti, "spremendo" l'organizzazione a dare il massimo. Il Cwqc ha invece sviluppato un approccio che impone un miglioramento continuo nel tempo, perseguito a piccoli passi quotidiani (kaizen). L'obiettivo dell'azienda deve essere, quindi, quello di monitorare con continuità l'andamento intervenendo quotidianamente per assicurare il miglioramento dei processi. L'approccio è più simile a quello dei fondisti della corsa, i quali senza dubbio - sono meno veloci dei centometristi ma arrivano anche molto più lontano. KAIZEN

• Va avviato lentamente e produce cambiamenti graduali e costanti • Richiede tanti sforzi e limitati investimenti • Coinvolge tutto il personale in uno sforzo di gruppo sistemico • Richiede il riconoscimento degli sforzi prima ancora dei risultati • Si ottiene con il raflìnamento delle idee e con l'applicazione del PDcA

KAIRYO

improvviso ed incostante • Non richiede nessun vero sforzo ma sostanziali investimenti • Coinvolge una ristretta élite con un individualismo spinto • Viene realizzato esclusivamente in base ai risultati attesi • Si ottiene con breakthrough tecnologici od organizzativi

Infine, vi è da considerare che "nelle imprese occidentali la super-élite lascia ampio spazio alla propria originalità, mentre agli operai al livello più basso viene semplicemente fatto eseguire un lavoro standardizzato sulla base di manuali. Originariamente, il controllo di qualità mirava a limitare la compar sa di prodotti inferiori all'interno di una certa gamma di tolleranza. In Giappone, invece, esso è stato trasformato in un movimento per l'eliminazione totale dei prodotti inferiori, attraverso la cooperazione creativa da parte di tutte le persone interessate. Quando vengono prodotti dei beni inferiori gli operai giapponesi lo considerano una vergogna e arrivano a piangere. Il controllo di Qualità Totale ha riportato in vita il vecchio spirito artigianale nelle fabbriche moderne" (Ishikawa K., 1976). 54


Ishikawa sostiene che la responsabilizzazione della base lavorativa, unita ad opportuni strumenti gestionali, inserisce imprenditorialità a tutti i livelli del sistema, rendendo superfluo il controllo (passivo/attivo) della qualità del prodotto. Collard nel suo libro (R. Collard, 1989) riporta un esempio molto significativo; egli racconta di come nella fabbrica giapponese di macchine fotografiche Canon, dopo una gestione orientata alla Cwqc che durava da quindici anni, la funzione ispezione fosse stata completamente cancellata. Collard sostiene che il coinvolgimento del personale di linea nella supervisione della produzione sia tale da rendere completamente inutile l'utilizzo di personale per effettuare l'ispezione del processo di produzione. L'idea di base è quindi quella che il perseguimento dell'eccellenza passa attraverso il miglioramento continuo dei processi, miglioramento che si ottiene solo per mezzo dell'impegno costante delle forze lavorative dell'azienda. Tutto ciò impone però un presupposto: il costante investimento dell'azienda sulla formazione e sull'addestramento della forza lavoro. L'elemento forse più importante del CWQC è proprio la formazione del personale di linea, che diviene direttamente responsabile non del mantenimento dei processi, ma del loro miglioramento. Nell'ottica della responsabilizzazione del lavoratore sugli obiettivi aziendali diviene fondamentale una struttura aziendale capace di movimentare adeguatamente le informazioni, al fine di renderle disponibili là dove esse sono richieste. L'addestramento, sufficientemente supportato dalle informazioni, serve a trasmettere alla forza lavoro la conoscenza dei processi su cui operano e gli obiettivi da raggiungere in merito alla produzione, ma anche a fornirli di strumenti, matematico-statistici piuttosto che gestionali, capaci di renderli autonomi nel controllo (proattivo) dei processi in cui sono coinvolti.

Plan, Do, Check andAct Uno degli strumenti più interessanti è sicuramente il PDCA (Plan, Do, Check e Act) di Deming attorno al quale gira tutto il meccanismo del kaizen. Il PDCA nasce come schema generale per la risoluzione delle problematiche aziendali legate alla produzione ma è poi stato utilmente esteso ad ogni processo aziendale (approvvigionamenti, contabilità, marketing ... ). Deming, in pratica, sostiene che qualunque processo aziendale deve essere pianificato (Pt.N) identificandone gli obiettivi ed i mezzi necessari, messo in opera (Do) seguendo lo schema pianificato, monitorato (CHECK) facendo riferimento agli obiettivi decisi nella fase di pianificazione e su di esso, infine, occorre agi-

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re (Ac'r) al fine di modificarlo, se i risultati non soddisfano o di implementarlo, qualora esso raggiunga l'obiettivo stabilito. La forza del PDcA risiede nel fatto che esso non esaurisce la sua funzione nel momento in cui un processo viene implementato ma, al contrario, continua a muoversi in un circolo continuo con lo scopo di migliorarlo incessantemente verso quella che viene definita l'eccellenza. Lo strumento del PDCA diviene, quindi, uno strumento potentissimo se esteso a tutti i processi- aziendali e reso disponibile alla forza lavoro nella sua interezza. Esso è capace, se adeguatamente alimentato, di generare forze capaci di spingere l'azienda in quella che Juran (Juran M.J., 1973) definisce la "Spirale del miglioramento continuo". L'enfasi di molti autori è posta sui fatto che il processo del miglioramento continuo non è un processo che si autoalimenta ma, al contrario, esige l'impegno costante (piccoli passi quotidiani) di tutta l'azienda ma soprattutto del top management, primo responsabile della definizione e del mantenimento della strategia della qualità. L'idea di base del Cwqc è, quindi, quella di un'azienda che a tutti i livelli abbia piena consapevolezza delle strategie aziendali e degli obiettivi di qualità; di una forza lavoro opportunamente addestrata e responsabilizzata sugli obiettivi; di un management sensibile alle tematiche di gestione della qualità che fornisca a tutta la forza lavoro gli strumenti, le nozioni e le informazioni necessarie al raggiungimento degli obiettivi.

Primo obiettivo: soddisfare i clienti Questo per quanto riguarda, a grandi linee, gli strumenti della Qualità. L'obiettivo, invece, è unanimemente riconosciuto nella soddisfazione del cliente. La macchina del CWQC ha lo scopo - infatti - di ottenere la soddisfazione del cliente, e non per un mero senso di altruismo ma per un chiaro principio: solo un cliente soddisfatto e consolidato permette una sana redditività per l'azienda. Secondo Deming, il miglioramento (continuo) della qualità riduce nel lungo periodo i costi legati alla non qualità (difettosità, interventi in garanzia e perdita dei clienti), aumentando - di conseguenza - la produttività dell'azienda; l'aumento della produttività consente un miglior collocamento dell'azienda sul mercato (migliore qualità a prezzi piui bassi) ed un conseguente ampliamento dei mercati. Passando dall'aspetto micro a quello macroeconomico, Deming sostiene che tali condizioni permettono sostanzialmente di rimanere profittevolmente sul mercato e di intraprendere la strada di nuovi mercati, creando nuova occupazione. Il cliente, quindi, nel 56


Cwqc è posto al centro del sistema ed è considerato fonte primaria di stimolo al miglioramento aziendale (market in). Alcune teorie si sono spinte più in là, compiendo un'interessante distinzione. Una corrente di pensiero, infatti, distingue due tipologie di clienti: il cliente esterno (il compratore) ed il cliente interno (il lavoratore). Secondo tale approccio, un'azienda dovrebbe mettersi in condizioni di garantire tanto la soddisfazione del cliente esterno che la soddisfazione di quello interno, ottenendo, in questo modo, il massimo del risultato con il minor sforzo possibile. L'idea consiste in ciò: considerando il lavoratore al pari di un cliente, è possibile intervenire su di esso, oltre che con l'addestramento, con la comunicazione, allo scopo fondamentale di fidelizzarlo, soddisfarne i bisogni e renderlo più sensibilmente e più produttivo. Infatti, attivare un meccanismo simile, unito ad una efficace responsabilizzazione sugli obiettivi dell'azienda, permette di ottenere dal cliente interno il massimo coinvolgimento e conseguentemente ci si assicura la massima produttività. Oggi, tuttavia, molti degli strumenti legati a questa teoria sono in fase embrionale, o meglio non perfettamente schematizzati e conosciuti; sarà interessante in futuro analizzare quale sarà la portata del discorso analizzandone l'effetto su un campione significativo. A questo punto la domanda che ci poniamo è: come si applica o si integra quanto detto con la realtà dei servizi pubblici? LA QUALITÀ NEL SERVIZIO PUBBLICO

Innanzitutto, occorre definire con esattezza il concetto di servizio e di servizio pubblico. Le teorie di gestione della qualità nascono nelle aziende manifatturiere e si riferiscono, quindi, a dei beni materiali. Quali sono, allora, le considerazioni necessarie per valutare la possibilità di applicare il CwQc alla realtà dei servizi? In realtà ben poche, anche se traslare i meccanismi impone una maggiore attenzione su alcuni elementi focali del ragionamento. Fino ad ora si è scelto di proposito di utilizzare il termine generico "prodotto" come se fosse un termine neutro, ossia capace tanto di rappresentare la categoria dei beni quanto quella dei servizi. In tale accezione, il termine prodotto è più simile al concetto di "sistema prodotto", ossia l'insieme di beni materiali e servizi messi a disposizione del cliente a fronte di un prezzo pagato.

Come distinguere beni e servizi È interessante notare che la letteratura non è in grado di distinguere nettamente tra beni e servizi. Si sostiene, infatti, che nella realtà esistano due estre-

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mi: i beni puri ed i servizi puri, entrambi difficilmente identificabili in natura, e che all'interno di queste due categorie estreme corrano un'infinità di prodotti/servizi che presentano caratteristiche diverse. Sono state identificate alcune di queste caratteristiche che permettono di imputare, con un certo grado di approssimazione, un prodotto all'una o all'altra categoria, beni piuttosto che servizi; tuttavia, i pareri non sono unanimi, anche perché non si tratta di proprietà misurabili con assoluta precisione. La prima caratteristica considerata è il grado di tangibilità/intangibilità del prodotto. Si sostiene che i beni sono tangibili mentre i servizi sono intangibili. Tale tesi, tuttavia, trova più di qualche eccezione nel punto di sovrapposizione dei due insiemi. Alcuni servizi, infatti, (es. i fasifood) sono percepiti dal cliente come prodotti piuttosto che come servizi, mentre alcuni prodotti sono considerati unanimemente dei beni anche se la parte hardware ha una valore nettamente inferiore rispetto a quella software (come succede, ad esempio, per i prodotti editoriali, libri, cd musicali etc., dove si paga il contenuto piuttosto che il supporto). Il secondo elemento da valutare è la possibilità di separazione della produzione dal consumo, fattore che influisce anche sul grado di contatto tra azienda e cliente. Nella maggior parte dei servizi, il consumo del prodotto è contestuale alla relativa erogazione (taglio di capelli) ma esistono anche casi in cui il cliente usufruisce del servizio senza che il processo gli sia visibile (recapito posta) o addirittura casi in cui la fruizione materiale del servizio è solo eventuale (coperture assicurative). Tale elemento impone un'ulteriore considerazione, che sarà in seguito ripresa: la contestualità della produzione con la fruizione del servizio impediscono al cliente di valutare il servizio prima dell'acquisto. In altre parole, nell'acquisto dei servizi il cliente soffre di un'asimmetria informativa più marcata rispetto ai beni, elemento che lo rende molto più vulnerabile all'influenza di fattori esogeni. Il terzo elemento si riferisce al grado di eterogeneità/omogeneità del servizio, inteso come capacità di standardizzazione del risultato del processo di produzione. Alcuni servizi permettono all'azienda erogatrice un grado di standardizzazione estremo (fastfood mentre altri impongono un sistema flessibile capace di adattarsi alle mutevoli necessità del cliente (istruzione). Tale elemento è, ovviamente, direttamente collegato al precedente; infatti, più il cliente è a contatto con il processo, minore sarà il livello di standardizzazione raggiungibile. Inoltre, si sostiene che il processo può essere influenzato anche da altri fattori non legati al rapporto cliente/fornitore, come l'intervento di accompagnatori del cliente od anche di altri clienti. 58


L'ultimo elemento da considerare si riferisce al livello di deperibilità dei prodotti. I beni sono strettamente immagazinabili (prodotti generici) mentre i servizi non godono di tale attributo perché: o esistono solo nel momento in cui sono fruiti (lavaggio auto) oppure vengono erogati con una allocazione delle risorse sub ottimale (trasporto aereo se l'apparecchio ha dei posti vuoti). Tale fattore impone all'azienda un dimensionamento della linea produttiva adeguatamente strutturata al fine di soddisfare i picchi di domanda, stagionali o meno. Anche ipotizzando che ognuna di queste caratteristiche abbia due soli status, e così non è di certo, ci troveremo di fronte ad una realtà con 14 livelli intermedi oltre i due estremi (beni e servizi puri). La realtà dei fatti è, quindi, più complessa del previsto.

Il PDCA s'applica bene ai servizi purché si approfondisca la nozione di qualità Quali sono, dunque, le considerazioni da fare in relazione a questi elementi? Innanzitutto, quanto detto sul PDCA di Deming rimane assolutamente valido anche per i servizi. Infatti, il PDCA è uno strumento non sensibile al processo a cui si applica. Ugualmente dicasi per le caratteristiche esposte del CwQC, che rappresentano principi generali che potremmo definire di buon governo aziendale, anche se si rischia di banalizzare un concetto che ha una portata ben più ampia. Per cogliere pienamente le eventuali differenze occorre, quindi, fare un passo in profondità nelle teorie sulla Qualità, commentando alcune tipologie di "qualità" identificate dalla letteratura. Con la locuzione qualità negativa si usa individuare la non qualità, ovvero un livello qualitativo non corrispondente alle aspettative del cliente. In altre parole, la qualità negativa è un livello di qualità che non soddisfa quelle che sono le esigenze implicite del cliente, cioè quelle esigenze che il cliente dà per scontate. La qualità positiva rappresenta il superamento delle attese esplicite del cliente, ovvero esprime un di più rispetto allo standard. Quindi, mentre la qualità negativa, e in particolare il suo azzeramento, determina la "non scontentezza7 del cliente, la qualità positiva ne garantisce la soddisfazione. La qualità latente è la qualità che va oltre la qualità negativa e positiva. L'attributo latente sta a significare che il cliente non è consapevole di avere determinate esigenze. Quindi, mentre per la qualità positiva il cliente è perfettamente consapevole dei propri bisogni e li esprime definendo una richiesta, per la qualità latente il cliente non esprime nessuna richiesta poiché non è consapevole di avere al riguardo alcuna esigenza. 59


La combinazione all'interno di un prodotto delle tre tipologie di qualità identificate ne determina l'apprezzamento da parte del cliente, ossia individua il suo grado di soddisfazione. In realtà, la soddisfazione del cliente non può prescindere, in alcun caso, dall'azzeramento della qualità negativa. Per fare un esempio: se si acquista un biglietto aereo da Roma per Milano non si è disposti a barattare la puntualità (requisito essenziale) del volo con un ottimo pranzo servito a bordo (servizi accessori). Se l'azienda non dimostra di curare prima la qualità del core business puntando, invece, su gli elementi accessori del servizio rischia, addirittura, di indispettire il cliente. Questo, in linea di massima, è un principio valido tanto per la produzione di beni che per l'erogazione di servizi; quindi, le prime tre definizioni di qualità analizzate non ci consentono ancora di discernere a pieno le differenze tra beni e servizi, costringendoci a fare un ulteriore passo avanti. Alcuni autori (Cherubini 5., 1990, il "Modello delle 5P" di Negro G., 1996) per cogliere appieno le differenze hanno ulteriormente scisso il concetto di qualità identificando nel processo di produzione/erogazione alcuni elementi che contribuiscono alla definizione della qualità: - qualità tecnica: identifica la prestazione primaria del servizio, ossia cosa si produce (core business); - qualità fiinzionak coincide con le prestazioni secondarie, ossia come viene venduto il prodotto, con quali accessori e con quali modalità; - qualità ottenuta: "misura" cosa la produzione riesce a produrre prima dell'interazione con il cliente; - qualità erogata: identifica il livello di qualità effettivamente erogato, al lordo dei meccanismi di interazione con il cliente; - qualità percepita: individua il livello di qualità percepita dal cliente (parametro preponderante nella valutazione della soddisfazione del cliente) ed è influenzata da una serie di fattori endogeni ed esogeni al processo di erogazione che possono intervenire; - qualità attesa: riguarda le aspettative del cliente e dipende dai bisogni di questo ma viene anche influenzata da una serie più o meno ampia di fattori (esperienze personali o meno, normativa, comunicazione aziendale, comunicazione della concorrenza, mass media, opinion leader, ecc.); Mentre le prime quattro categorie di qualità identificate vengono definite oggettive, perché standardizzabili e misurabili con un buon grado di approssimazione, le ultime due, essendo di esclusiva pertinenza del cliente, o meglio riguardando il livello di percezione del cliente (non misurabile), vengono definite soggettive. 60


La maggior parte delle differenze rilevabili nella qualità tra servizi e beni è collegabile al peso relativo di queste sei tipologie di qualità, le quali dimostrano di sottostare a meccanismi differenti. In primo luogo, occorre notare che nei beni la qualità tecnica, strettamente misurabile e valutabile a priori, ha un peso preponderante rispetto a quella funzionale, meno tangibile e dimostrabile, mentre nei servizi ciò non è assicurato. Dalla somma della qualità tecnica e funzionale deriva quella che alcuni definiscono "qualità programmata". In generale, quindi, la qualità programmata permette di essere meglio documentata, e quindi venduta, nella produzione dei beni piuttosto che nell'erogazione dei servizi. Si ritorna al discorso accennato in precedenza sull'asimmetria informativa. Tale elemento impone, fondamentalmente, all'azienda erogatrice un impegno maggiore, profuso nel tentativo di mettere a disposizione del cliente il maggior numero di informazioni utili possibili, al fine di rassicurarlo sul livello di qualità del servizio che gli sarà erogato, ed innescando meccanismi di garanzia della qualità che lo garantiscano anche in caso di eventuale disservizio. In secondo luogo si osserva che, nei beni, la qualità ottenuta tende a coincidere con quella erogata, mentre nei servizi esiste un gap spesso rilevante. La ragione risiede nella minore standardizzabilità del servizio rispetto al bene, sul quale intervengono fattori non controllabili o correggibili da parte del produttore. Infatti, come si è già avuto modo di osservare, nel processo di produzione del servizio (secondo alcuni servuction, Eiglier P., Langeard E., 1988) il cliente assiste materialmente alla produzione del servizio stesso, divenendone nella maggior parte dei casi parte attiva. La letteratura è solita identificare i consumatori di servizi con il termine prosumer, derivante dall'unione dei due termini produttore e consumatore, termine che enfatizza molto la componente attiva ricoperta dal consumatore durante il processo di servuction.

I costi della non qualità Tornando, quindi, al discorso, si può concludere che nei servizi la qualità del prodotto è meno controllabile rispetto ai beni. Tale fattore impone il massimo impegno da parte dell'azienda nel tentativo di standardizzare il maggior numero di elementi del processo di erogazione, addestrando il front office a gestire adeguatamente gli eventuali scostamenti dello stesso dagli standard prestabiliti e, per quanto possibile, addestrando anche il cliente ad un corretto uso del servizio. In effetti, la peculiarità dei servizi di impedire la scindibilità tra consumo ed erogazione impedisce un pieno controllo del processo da parte del produt61


tore ma, allo stesso tempo, offre un vantaggio indiscusso: quello di mantenere un contatto diretto con il cliente. In tal senso, un personale addestrato è in grado di fornire all'azienda un feedback continuo di informazioni relative al cliente ed, inoltre, può intervenire in tempo reale sul cliente per eliminare o mitigare gli effetti di un eventuale disservizio. Si rileva, infatti, che il cliente è normalmente disponibile ad accettare un eventuale disservizio (il disservizio casuale non influisce, considerevolmente, sulla domanda futura del bene in questione) ma è molto sensibile alla capacità ed al tempismo di reazione dell'azienda in risposta al disservizio, ed è portato a cambiare fornitore se intuisce un disinteressamento dell'azienda alla mancanza da lui sopportata. In tal senso, ed in relazione ai concetti di costi della non qualità, è utile considerare quanto evidenziato dalla ricerca TAm (1996) circa l'insoddisfazione del cliente: a) conquistare un nuovo cliente è sei volte più costoso che mantenerne un vecchio; b) soltanto il 4% dei clienti insoddisfatti reclama; c) il 91% dei clienti insoddisfatti non riacquista. Questi tre dati sono, sicuramente, molto eclatanti ma l'elemento più sconvolgente è quello riportato al punto due. Il dato è certamente preoccupante, poiché il cliente deve essere l'elemento cardine attorno a cui gira l'intera organizzazione aziendale: se l'impresa non riesce ad ottenere quelle informazioni di ritorno (feedback) che sono vitali per l'organizzazione, essa sarà costretta a spendere molte risorse per strumenti di indagine suppletivi, i quali risultano comunque essere costantemente in ritardo rispetto ai movimenti del mercato. In sostanza, quindi, le differenze tra beni e servizi impongono livelli di attenzione maggiori su alcuni aspetti della produzione, nella fattispecie, l'addestramento del personale ma offrono anche l'opportunità di utilizzare strumenti di controllo su cliente più fedeli ed immediati, sfruttando la dimensione breve canale cliente-azienda. Passiamo ora a trattare la realtà dei servizi pubblici. SERVIZI PUBBLICI E SERVIZI PRIVATI

Sintetizzando il pensiero di a'lcuni studiosi, si potrbbe dire che i ervizi pubblici sono servizi, con contenuto più o meno materiale, che Io Stato.esplicitamente giudica meritevoli di tutela poiché atti al soddisfacimento di nuclei omogenei di bisogni espressi da strati, organizzati o meno, della collettività; il giudizio di meritevolezza si concretizz4 per lo Stato nella gestione o supervisione del servizio con la finalità di controllare l'effettivo soddisfacimento- dei bisogni della collettività, tramite il rispetto dei criteri di equità, qualità ed economicità del servizio erogato. 62


Quindi, nella realtà dei fatti non è assicurato il binomio servizio pubblicopubblica amministrazione, perché esistono molti servizi e, probabilmente, sempre di più saranno in futuro, che, pur essendo di pubblica utilità, sono erogati in concessione da soggetti privati. Trovata una adeguata definizione di servizio pubblico, e considerando le differenze evidenziate tra beni e servizi, cerchiamo ora di trattare il tema della qualità applicata ai servizi pubblici individuando quali possono essere le differenze sostanziali tra questi ed i servizi non pubblici (per comodità da ora servizi privati). Per raggiungere il nostro scopo è, però, utile fafe un passo indietro. Fino ad ora si è parlato della qualità in termini assoluti, senza metterla in alcuna relazione con il fattore prezzo (dato per scontato in un'economia di mercato), l'altro elemento fondamentale nella valutazione di unprodotto da parte del cliente. A riguardo, alcuni autori enfatizzano il concetto di "valore percepito" di un bene, inteso come il rapporto tra qualità percepita e prezzo percepito. Circa la qualità percepita si è già discusso in precedenza individuandone i fattori che ne influenzano le dimensioni, vediamo quindi di analizzare il concetto di prezzo percepito. Il prezzo percepito è, sostanzialmente, un'analisi costi-benefici riguardante l'acquisto del bene, operata dal cliente a livello inconscio. In altre parole, il cliente che intende acquistare un bene ne valuta il valore comparandone il prezzo monetario da spendere con lo sforzo (tempo, mezzi e risorse) necessario per il suo acquisto (costo implicito), relazionando il tutto con quanto offerto dalla concorrenza. Il processo è nella realtà dei fatti molto meno definito di quanto sembri e risulta essere spesso dettato dall'impulso, più che da precisi calcoli matematici. Su tale processo, tuttavia, il produttore è in parte capace di intervenire utilizzando le varie leve del marketing, prime tra tutte la comunicazione. Tramite la comunicazione, infatti, l'azienda è in grado di alterare la percezione del costo implicito a carico del cliente, ponendo l'attenzione su alcuni elementi del servizio piuttosto che su altri.

L'insufficiente comunicazione e la mancata percezione del valore dei, servizi Un primo elemento di divergenza tra servizi privati e servizi pubblici risiede, proprio, nell'utilizzo della leva della comunicazione. Nei servizi privati, la comunicazione ha una tradizione consolidata e l'efficacia del suo utilizzo è più che proporzionale rispetto al costo aziendale.. Nei servizi pubblici gestiti dalla pubblica amministrazione, invece, la comunicazione è ancora molto acerba e gli strumenti 'utilizzati risultano insufficienti 63


o inidonei allo scopo. Occorre, inoltre, considerare che nella pubblica amministrazione anche la comunicazione ha una forte connotazione autoreferente, perché spesso intesa come strumento di tutela dell'ente erogatore nei confronti delle pretese del cittadino-cliente e non come strumento di contatto con il cliente, senza contare quelle situazioni patologiche e censurabili in cui l'informazione viene tramutata in forma di potere del font office nei confronti del cliente. E utile, inoltre, notare che l'utilizzo degli strumenti più moderni di comunicazione da parte delle imprese pubbliche è diffusamente considerato uno spreco di risorse. Si sostiene infatti che, non essendovi concorrenza, non vi è motivo di utilizzare tali strumenti, e che le risorse potrebbero essere più utilmente impiegate nel tentativo di migliorare il servizio. Tale principio è stato traslato anche a quelle aziende ex statali che gestiscono servizi ancora in monopolio (ad esempio, le Ferrovie S.p.A. recentemente criticate per le campagne pubblicitarie intraprese) per le quali esiste, tuttavia, una concorrenza trasversale (nel nostro esempio, da parte delle compagnie aeree). Le opinioni ovviamente non sono qui in discussione, tuttavia occorrerebbe osservare che la pubblicità può avere anche una valenza informativa, ed in tal senso non può mai essere considerata uno spreco di risorse. Il secondo elemento di divergenza, probabilmente il più importante, è legato al prezzo. Nei servizi pubblici il prezzo monetario è spesso politico (es.: la sanità pubblica), cioè non rispondente alle reali necessità di copertura dei costi aziendali; questo perché, ispirato ad un principio di equità, non deve impedire l'utilizzo da parte delle classi meno agiate di un servizio ritenuto meritevole di tutela. Tale elemento può, però, comportare un sovrautilizzo del servizio da parte del cliente. Nei fatti, il prezzo è lo strumento più adatto per selezionare la domanda ed unanimemente riconosciuto come lo strumento meno distorsivo, caratteristica questa che altri strumenti non riescono ad ottenere (selezione all'entrata ... ). Per evitare che la mancata percezione del valore del servizio ne aumenti la domanda, per una sorta di equità sostanziale, si è sviluppato un sistema che, aumentando il peso del costo implicito, impedisce il sovrautilizzo del servizio e, nei servizi non in monopolio, spinge le classi più abbienti a ricercare nella concorrenza privata (segùendo iInostro esempio, le cliniche privaie) la soddisfazione dei propri bisogni. Riprendendo, a questo punto, le definizioni date di qualità e unendòle alle osservazioni appena compiute, si può affermare che, almeno in teoria, nei servizi pubblici si tende ad erogare esclusivamente la qualità tecnica (il cosa), 64


tralasciando quella funzionale (il come), ed inoltre si mira ad assicurare solo l'azzeramento della qualità negativa, quindi, la non insoddisfazione del cliente, senza perseguire né qualità positiva né qualità latente. Per chiudere il cerchio è, infine, necessario porre la nostra attenzione sulla funzione svolta dalla forza lavoro che, come si è più volte ripetuto, rappresenta l'elemento più importante nella teoria del Cwqc. Il Cwqc impone costante formazione e addestramento della forza lavoro e massima responsabilizzazione della stessa sui risultati. Nella realtà delle aziende private così non è, ed ancora meno lo è nelle pubbliche amministrazioni. È, infatti, necessario notare che solo da pochi anni è stata introdotta, per legge, la responsabilità sulla gestione dei dirigenti della pubblica amministrazione, ed appare, quindi, prematuro parlare di responsabilizzazione della base lavorativa sugli obiettivi aziendali o di gestione del cliente interno, per lo meno finché non si otterranno sensibili cambiamenti istituzionali e non si punterà a valorizzare un fattore, il lavoro, che nella quasi totalità dei servizi ha un'incidenza sui costi di gestione superiore all'80%. LA CARTA DEI SERVIZI E IL CWQC PER IL MIGLIORAMENTO DEL PUBBLICO

Per quanto riguarda, invece le prime due categorie di problematiche riscontrate, l'utilizzo della comunicazione e la riduzione dello sforzo sopportato, si sono mossi alcuni passi significativi per mitigarne gli effetti distorsivi rilevabili nelle pubbliche amministrazioni. Per la comunicazione è in corso un processo fondamentale di pulizia del linguaggio e della terminologia utilizzata, al fine di renderla non autoreferente ma accessibile a tutti i clienti. Inoltre, sono stati implementati alcuni strumenti che rendono più agevole il passaggio di informazioni dall'azienda al cliente. Uno di questi strumenti è sicuramente la Carta dei servizi pubblici, introdotta in Italia dalla Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994. La Carta dei servizi è uno strumento, concepito all'estero, che nasce per rispondere. alle richieste di chiarezza e trasparenza da parte del settore pubblico e si sviluppa metodologicamente secohdo due filoni principali: il modello inglese ed il modello francese. I due modelli si distinguono, soprattutto, per il diverso approccio nei confronti del consumatore; infatti, mentre il modello inglese.si rivolge al consumatore considerandolo un cliente, utilizzando, quindi, un approccio identico a quello utilizzato dalle imprese private, il modello francese si sviluppa seguendo una direttrice diversa che porta a conside65


rare il consumatore di servizi pubblici più come cittadino-suddito che come cliente. I due approcci danno vita a modelli differenti di Carta dei servizi: il modello anglosassone è orientato alla definizione dei diritti del cliente tramite l'individuazione positiva dei servizi erogati dall'impresa; il modello francese mira ad assicurare al cittadino il rispetto da parte della pubblica amministrazione del dettato normativo, individuando dei principi generali sui funzionamento dei servizi ed indicando gli eventuali rimedi, amministrativi e giudiziari, per la tutela dei diritti. Il modello più interessante è sicuramente quello anglosassone, modello redatto ispirandosi a principi chiave, quali: a) la definizione esplicita degli standard di qualità del servizio, in modo tale da permettere al cliente di confrontarli direttamente con il livello di qualità erogato; b) la massima trasparenza della dinamica gestionale del servizio; c) la più ampia diffusione, sia meramente geografica che di comprensione, curando la terminologia al fine di non renderla astrusa per il pubblico; d) la centralità del cliente le cui esigenze vengono prima di quelle dell'organizzazione. Lo scopo ultimo della Carta dei servizi è, comunque, quello di ristabilire, tra cittadino-cliente ed organizzazione erogante, una parità nel potere contrattuale stabilendo in anticipo sia il contenuto che le modalità della prestazione a carico dell'ente, nonché le eventuali metodologie di salvaguardia dei diritti da parte del cittadino (riduzione delle asimmetrie informative). Da questo punto di vista, la Carta dei servizi ricopre due funzioni complementari: è uno strumento che rende il sistema trasparente al cittadino e definisce la qualità programmata del servizio erogato. In realtà, la Carta del servizio pubblico può diventare un interessante strumento di miglioramento della qualità e di supporto alla gestione. Testa (Testa F., 1996) si è preoccupato di studiare l'impatto che questa può avere sullo stile manageriale. In particolare, egli sostiene che un'organizzazione erogatrice di servizi pubblici, in risposta alla Carta dei servizi, potrebbe avere tre tipologie di approcci: 1) approccio burocratico (la Carta e un problema passeggero, un adempimento in più, poi tutto torna come prima"); 2) uso della Carta come strumento di immagine (la Carta "è un problema passeggero ma bisogna accontentare il legislatore e l'utente, almeno nella forma"); 3) uso della Carta come strumento manageriale (la Carta "è un problema strutturale, un'occasione da non perdere per intervenire in profondità sulla logica che governa l'agire dell'organizzazione"). Con quest'ultimo approccio, Testa sostiene che la Carta, oltre ad essere un importante strumento della qualità d'impresa, permette lo sviluppo di meccanismi di "competizione virtuale", che portano - in principio— l'azienda a competere contro se stessa e, poi, a competere con aziende simili del medesimo comparto od anche di altri 66


comparii. Ad una più attenta analisi, Testa sostiene che la Carta, per come è strutturata e pensata, potrebbe divenire lo strumento ispiratore di un consolidato atteggiamento aziendale mirante al problem solving a favore del cliente, grazie all'utilizzo di un modello che percorre in modo sequenziale i seguenti passi: a) ricerca dei problemi dell'utente; b) progettazione ed analisi delle possibili soluzioni; c) scelta delle alternative e implementazione; d) valutazione dei risultati e correzione degli errori. Quello identificato da Testa è uno schema molto simile al deminghiano PDCA a cui, probabilmente, ci si ispira ed a cui inevitabilmente si ritorna quando si parla di qualità. Come egli sostiene correttamente, tutto quanto ipotizzato è possibile solo effettuando una sorta di "rivoluzione copernicana" del modo di agire delle imprese erogatrici di servizi pubblici. Infatti, Testa sostiene che "in tale quadro... non trovano più posto le logiche fondate prevalentemente sul rispetto delle procedure, sui meri controlli di legittimità, che devono lasciare spazio allo svilupparsi di atteggiamenti di tipo imprenditoriale, di adattamento continuo del modo di essere dell'organizzazione alle necessità espresse dagli utenti".

Ripensare gli Uffici Relazioni con il Pubblico Un altro strumento di sicuro interesse per la comunicazione tra cliente e azienda è l'Ufficio Relazioni con il Pubblico. Gli UPp nascono, fondamentalmente, come canale di informazione interattiva dell'azienda nei confronti del cliente ma possono facilmente essere interpretati come strumento per la raccolta dei feedback dal cliente, necessari per poter affrontare e risolvere i problemi e le non conformità rilevati, oltre che per sondare con anticipo le mutate necessità dei clienti. In un'ottica di ascolto del cliente, ogni mezzo messo a sua disposizione per raggiungere l'impresa diviene uno strumento essenziale. Gli Uru' rappresentano, quindi, un potente mezzo perché uniscono ad un compito istituzionale, affidato dalla legge e dalle politiche aziendali, un meccanismo che permette di raccogliere le informazioni direttamente dai clienti. Nuovamente, occorre però notare che solo un personale ben addestrato e formato è in grado di interfacciarsi con il cliente. Il font office deve, infatti, essere capace di erogare le informazioni richieste in tempi accettabili, cogliere dal cliente tutte le informazioni utili per l'azienda ma deve anche saper, in generale, trattare con il cliente, il quale risulta essere spesso prevenuto nei rapporti con le aziende che erogano pubblici servizi. La prevenzione del cliente nei confronti dei servizi pubblici, e della pub67


buca amministrazione in particolare, solleva un'altra questione. I pregiudizi, in generale, possono influire sul metro valutativo di un soggetto, che potrebbe essere indotto a sottostimare fenomeni per i quali ha un giudizio negativo e, viceversa, sovrastimare quelli per cui ha un'impressione a priori positiva. In altre parole, quando si è prevenuti, in male o in bene, nei confronti di un qualsiasi evento, si tende a notare maggiormente gli elementi che confermano il proprio preconcetto (una sorta di teoria delle "aspettative razionali"). In relazione al tema della qualità, ciò significa che i clienti subiscono una distorsione nella sfera della qualità percepita a causa di una non corretta interazione con la qualità attesa e sono spinti ad un errore di valutazione. La soluzione non è sicuramente semplice, si può tuttavia supporre che essendo il problema in parte legato all'immagine dell'organizzazione aziendale, agendo con i mezzi propri della comunicazione si potrebbe in parte correggere la distorsione. Tutte le politiche di rinnovo degli ambienti delle aziende di pubblici servizi intraprese negli ultimi anni (INPs o Poste Italiane) mirano proprio a migliorare, attraverso l'estetica, l'immagine aziendale, oltre ad offrire ai lavoratori ambienti moderni t., certamente, più stimolanti. Il miglioramento dell'immagine aziendale diviene, quindi, uno strumento che mira al soddisfacimento dei bisogni del cliente esterno, attraverso il riequilibrio della qualità percepita ma influisce fc.rse ancor di più sulla produttività del cliente interno.

CHERUBINI S., Marketing dei servizi, Franco Angeli, Milano 1990. COLLARD R., La Qualità Totale, Franco Angeli, Milano 1989. DEMING W.E., L'impresa di qualità ISEDI, Torino 1989. EIGLIER E, LANGEARD E., Il marketing strategico nei servizi, McGraw-Hill Milano 1988. IMAI M., Kaizen, Il Sole 24 Ore, Milano 1990. ISHIKAWA K., Guida al controllo di qualità, Franco Angeli, Milano 1976. JURAN M. J., The Taylor System and Quality Control, Selected Papers TPOK 1994 /Juran Institute, n°15, 1973. MEP.0 G., Total QualityManagement, ISEDI, Torino 1991. NEGRO G., Organizzare la qualità nei servizi, Il Sole 24ore, Milano 1996. PERI C., Qualità: concetti e metodi, Franco Angeli, Milano 1994. TAP.P INSTITUTE, Customer Complaint Handling in America: un Update Study - Part Il, United States ofConsumer Office, Washington 1996. TESTA E, La carta dei servizi: uno strumento per la qualità nell'università, CEDAM, Padova, 1996

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dossier

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Proteggere la natura, sviluppare la comunità

Continuiamo a parlare di difesa ambientale. Lo abbiamo fatto due anni fa con una panoramica sulla normativa internazionale e con un articolo su un caso particolare: la protezione delle zone lacustri (sul n. 113) e, più di recente, (n. 117-120) affiontando la questione dello smaltimento e riciclaggio dei rifiuti. Sempre più questo tema riguarderà le istituzioni locali. Infatti, mentre le decisioni sulle grandi linee di sviluppo della diftsa ambientale non potranno non riguardare accordi intergovernativi, le applicazioni di queste avverranno e avvengono in maniera crescente a livello locale. Da qui il titolo del nostro dossier, appunto, proteggere la natura, sviluppare la comunità. I cittadini e i loro amministratori stanno divenendo ben coscienti del fatto che la difesa dell'ambiente è funzionale anche allo sviluppo del proprio territorio. Una migliore qualità della vita viene a coincidere con l'esigenza di equilibrare sviluppo economico con la protezione dell'ambiente. La libertà da inquinamenti di diverso tipo sta divenendo uno dei diritti che i cittadini tendono a rivendicare, anche organizzandosi tra loro. Lo mostra, ad esempio, un caso romano di qualche mese fa. Un gruppo di cittadini è riuscito a preservare un'area verde (quella del Pratone delle Valli) da 260.000 metri cubi di cemento, chiedendo 69


l'istituzione del Parco regionale delle Valli. L'iter per l'istituzione del Parco richiede qualche anno (la richiesta è ormai del '92) per questo il Comune di Roma ha cancellato l'edficazione e ha classificato l'area come Villa urbana. Una piccola battaglia locale vinta mentre, più di recente, - a proposito di livello intergovernativo!- una grande battaglia, quella che si è avuta con il summit sul clima tenuto allAja lo scorso anno, è stata tristemente persa. I contrasti tra i 180 Paesi impegnati nella salvezia del clima non sono stati superati in due settimane di trattative. La conferenza è stata aggiornata per lasciare una possibilità a Jiaure intese ma, sicuramente, il fallimento del vertice dà un segnale negativo: come affermano i rappresentanti di Greenpeace, si è assistito all'abbandono, da parte dei governi della romessa di cooperazione globale per proteggere ilpianeta' Speriamo di non essere veramente a questo, ma intanto, non ci resta che cci ntare almeno sulle piccole vittorie. Per ottenere le quali, comunque, ci vogliono iniziative ben concepite e organizzate.

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I parchi tra tutela della natura, economia e culture locali di Rosa Maiorino

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egli ultimi anni, la consapevolezza della necessità di un ambiente salubre, sano, ilicontaminato sembra aumentare sempre di più nella coscienza, soprattutto, di cittadini dèi Paesi industrializzati. Dopo le grandi catastrofi ambientali, provoate direttamente o indirettamente dall'attività inconsapevole e/o scellerata dell'uomo e dopo le battaglie ecologiste, l'ambiente inteso come bene in sé ha trovato largo spazio in conferenze e trattati internazionali, nella legislazione: europea, nazionale e regionale: insomma, sembra sia stata imboccata la via giusta per garantire la sopravvivenza al pianeta terra. Sopravvivenza che, tuttavia, non facilmente riesce a conciliarsi con lo sviluppo, con il superamento di arretratezze economiche, soprattutto se si rimane ancorati a grandezze e a concetti economici tradizionali di costi e di benefici. Da qui, la ricerca quasi spasmodica di conciliare economia e ambiente, sviluppo e rispetto ambientale, attraverso nuovi strumenti e nuove categorie concettuali: cosa non semplice. Entrano a questo punto in gioco una serie di tesi economiche che, inevitabilmente, tendono a dare nuove valutazioni "monetarie" all'ambiente. L'istituzione di aree protette, di parchi' non si sottrae da questo nuovo modo di pensare e di fare economia, non si sottrae dal modo di pensare allo sviluppo sostenibile, come unica possibilità per tramandare alle generazioni future l'ambiente di oggi. Per questo, è condivisibile la tesi di quanti come Anna Natal1 2 sostengono che la "Domanda di sviluppo non propone mai valori assoluti e immobili, ma esigenze multiformi e variabili, diverse da luogo a luogo e collegate alle caratteristiche strutturali delle aree, al ruolo che esse svolgono nel territorio e alle aspettative locali circa il ruolo che esse possono svolgere nel futuro". Così, condividiamo la tesi di chi asserisce che "la domanda di sviluppo non è rappresentata in termini astratti" mentre "facilmente viene associata alla difesa e al rilancio delle attività economiche già presenti nell'area parco" 3 .

L'Autrice è stata funzionario presso il Comune di Fondi (Latina) 71


È in questo modo che, ferme restando la tutela e la protezione dell'ambiente, avviene una connessione stretta tra opportunità di difendere e sostenere le attività esistenti e opportunità di difendere e sostenere l'economia locale. Questa connessione stretta, tuttavia, può essere inopportuna e fuorviante qualora non vengono considerate alcune variabili economiche nel lungo periodo in funzione dell'intera area che ospita l'area protetta o il parco. Non necessariamente, infatti, mantenere o rafforzare le attività esistenti significa imboccare la strada più utile e promettere sviluppo alle comunità locali nei loro insieme; più in generale, non necessariamente la prospettiva di una attività economica significa prosperità per l'area che la ospita. Per questo è necessario valutare quale tipo di sviluppo economico sia possibile in un'area, tenendo conto se la stessa si trovi in forte declino economico, ovvero non abbia mai conosciuto alcuna forma di sviluppo o goda, invece, di una certa economia. L'AREA PROTETTA: UN NUOVO PROTAGONISTA ECONOMICO?

Secondo un'opinione diffusa, il successo di un'area protetta si basa su di un ampio consenso e questo è inevitabilmente correlato ad un risultato economico. Quest'ultimo, nel medio e lungo periodo, potrà essere valutato sulla base dei risultati di una politica protezionistica, capace o meno di produrre un differenziale di reddito ottenuto mediante i vincoli di tutela. In alternativa, il consenso di aree protette potrebbe essere commisurato nei casi di aree disabitate o in forte declino economico. Questo significherebbe, però, riproporre l'antica contrapposizione "uomo produttore di ricchezza vs. natura strumento dell'uomo per generare ricchezza"; e, ancora, confrontare sui piano dei reddito quanto generato da chi difende la natura e propone solo difesa e protezione dei territorio e da chi, invece, sostiene un uso dei territorio che ha permesso l'evoluzione della comunità dei residenti ed ha consegnato ambienti sufficientemente salvaguardati. Resta prioritario, a questo punto, capire quale valore dare all'azione protezione e quale valore dare allo sviluppo. Le due azioni non possono escludersi a vicenda; non è possibile pensare che una comunità che è nel parco o che gravita intorno ad esso possa vivere in funzione soltanto dell'una o dell'altra azione. Dall'esperienza che si ha da anni in materia di gestione di parchi, si può constatare che là dove sono esistiti solo vincoli si è presto avuto un declino economico e un coevo spopolamento dell'area interessata al parco. Ciò che 72


ha permesso di far vivere nel parco e nelle aree che gravitano intorno ad esso è stato, invece, uno sviluppo economico non selvaggio ma compatibile con l'habitat. Si tratta di parchi concepiti e vissuti come realtà eco-compatibile 4 La chiave di lettura delle leggi regionali in materia di aree protette e di parchi è nella convinzione che il parco, l'area protetta, non possono essere creati come realtà "calate" dall'alto 5 lontano dalle esigenze e necessità del luogo dove devono sorgere e della popolazione che vi abita. Questo è lo spirito della legge quadro nel dettare principi di tutela, protezione e valorizzazione delle aree protette, principi che il legislatore regionale è chiamato poi ad adattare alle realtà locali e che possono essere adattati tenendo conto dei fattori ambiente, cultura ed econòmia 6 Una volta chiarito come l'azione protezione non possa essere intesa come unica azione da attuare in materia di parchi e aree protette, bisogna distinguere il tipo di azione in funzione della realtà locale in cui il parco viene istituito ma, prima ancora, bisogna esplicitare quale tipo di sviluppo sostenibile è possibile in un'area protetta. .

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L'area protetta e lo sviluppo sostenibile Da recenti studi risulta che nei Paesi dove maggiore è lo sviluppo economico, maggiore è la presenza di aree protette. Gli Stati Uniti, leader nella crescita economica e industriale, possiedono il 14% del territorio protetto; e, ancora, la Germania, leader economico europeo ha il 26% del proprio territorio protett0 7 . Ciò significa che, quando si parla di sviluppo e di ambiente sano, si parla di due realtà che possono coesistere in uno stesso Paese; ciò che, invece, deve essere analizzato è come all'interno di un'area protetta si possa attuare uno sviluppo compatibile con l'ambiente e come questa compatibilità possa avere anche un'influenza esterna. Più precisamente, quando si parla di compatibilità ambientale si parla di tutte quelle azioni che armoniosamente si conciliano con l'ambiente e che permettono uno sviluppo dell'area e, nel contempo, la salvaguardia, la conservazione degli habitat naturali, seminaturali, della flora e della fauna. Si deve, infatti, ricordare che la legge 394/1991 ha portato ad un superamento del sistema vincolo inteso come un non fare, sostituendolo con un sistema di protezione che si esprime all'origine con un divieto che, tuttavia, viene rimosso qualora l'azione risulta compatibile con il bene tutelato. A titolo esemplificativo, la compatibilità si concreta nel favorire lo sviluppo della produzione ecologica, la continuità delle attività agro-silvo-pastorali e dell'artigianato locale, ovvero il loro recupero; nell'incentivare il turismo 73


non di massa, ovvero nel creare, attraverso percorsi a cavallo o in bicicletta, itinerari a piedi, percorsi naturalistici, culturali, nuove forme di turismo: tutto questo nel rispetto e nella salvaguardia dell'ambiente. Altro aspetto da non trascurare come elemento di sviluppo sostenibile è rappresentato dall'introito che può scaturire dalla salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici, dal recupero e dalla riscoperta del binomio cultura-natura. Alcune realtà locali comprese nell'area protetta racchiudono patrimoni archeologici, storici, architettonici e letterari, che, se opportunamente valorizzati, possono arricchire non solo chi ama la natura ma anche chi ama l'arte. La creazione di itinerari storici, di percorsi tradizionali nelle varie località sono solo alcuni esempi di come il patrimonio ambientale può essere valorizzato e costituire un richiamo per il turista. Il parco può dunque essere promotore del recupero, della conservazione e della valorizzazione della storia, dei costumi e delle culture locali, di cui l'Italia è ricchissima, patrimonio che purtroppo rischia di scomparire se intorno ad esso non si crea un circuito di interessi8 .

Ancora sul concetto di sviluppo sostenibile Vale soffermarsi sul concetto di sviluppo sostenibile, in quanto lo stesso, come già prima rilevato, rappresenta la chiave di lettura del nuovo modo di gestire e far vivere l'area protetta e trova la sua prima attuazione come nuovo modello di sviluppo proprio nelle aree protette, al punto che il parco è stato definito "il principale laboratorio dello sviluppo sostenibile" 9 . Prescindendo dalle numerose definizioni di sviluppo sostenibile susseguitesi dopo la sua prima formulazione nel 1987, sembra opportuno evidenziare che tutte sono "accomunate da una critica all'idea della crescita illimitata e alla tirannia del Prodotto Interno Lordo (PIL) come misuratore unico di benessere, e in quasi tutte è presente la preoccupazione per la salvaguardia dello stock di risorse naturali (sfruttamento non superiore alla loro capacità di rigenerazione),per un benessere che vada al di là della sola dimensione economica e che sia equamente distribuito nello spazio (tra le generazioni presenti) e nel tempo (dando la possibilità alle generazioni future di disporre dello stock di risorse naturali di cui dispongono le generazioni presenti)"°. Da questa nozione si ricava che il nuovo modo di fare sviluppo, di creare economia eco-compatibile trova la sua prima applicazione nell'area protetta: qui le ragioni strettamente economiche non sono prioritarie alla tutela e alla salvaguardia dell'ambiente. Ma c'è di più, il modello di sviluppo sostenibile 74


attuato in un parco è qualcosa che non può essere relegato all'interno della sua perimetrazione. Al contrario, si tratta di un "prototipo" da attuare anche nelle aree al di fuori della perimetrazione dell'areahl. E da condividere pertanto, in pieno, la tesi di chi 12 afferma che la discussione sui progetti e strumenti per promuovere lo sviluppo sostenibile nelle aree naturali protette deve focalizzarsi intorno a due sistemi: il parco o i parchi come sistema. La prima concezione mira a tracciare i "confini di un territorio che va garantito nello scambio interno, nel rapporto corretto tra cultura e natura, nell'organizzazione temporale" permettendo così la riproduzione delle risorse naturali e umane che ne rappresentano l'identità il ruolo e la capacità di carico. La seconda concezione mira ad enfatizzare "la necessità di costituire un sistema vasto e generale articolato per aree, per corridoi biotipi e culturali, per scambi continui con le aree adiacenti, in modo da finalizzare la conoscenza e la definizione su territori resi fragili dalla storia umana e recente" 3 .

Lo sviluppo e le realtà socio-economiche di un'area protetta Le azioni mirate ad uno sviluppo sostenibile dell'area parco non possono prescindere dalle condizioni socio-economiche in atto nell'area e da ciò che ne rappresenta le potenzialità. Bisogna, cioè, distinguere quali siano gli interventi da effettuare in un'area parco dove forte è la presenza antropica e dove è già presente un'economia evoluta, da quelli invece da attuare in aree dove minore è la presenza antropica o dove è in atto un declino economico. In quest'ultimo caso, spesso, si applicano dei modelli adottati altrove e che non si adattano alla vocazione socio-economica del luogo. In queste aree, non essendo presenti forze imprenditoriali locali, non essendoci servizi, difficilmente sarà possibile attrarre imprenditori esterni, proprio perché questi tendono a non investire in un luogo di cui non si conoscono bene le potenzialità. In sostanza, di fronte ad un territorio montano, arido con pochi collegamenti, con forte spopolamento, con vocazione agro-silvo-pastorale, sarebbe inopportuno credere che la sola istituzione di un parco possa sollevare le sorti economiche dei residenti, almeno nel breve e medio periodo. Tutela e protezione, anzi, in un primo momento potrebbero costituire un ulteriore freno allò sviluppo. Il tipo di sviluppo economico che in queste aree va considerato deve essere programmato nel medio e lungo periodo e l'oggetto della programmazione, nella pratica, tende a riguardare la valorizzazione dei prodotti agro-silvo-pastorali tipici del luogo, ad esempio come prodotti biologici. Sembra opportu75


no, inoltre, valorizzare le risorse ambientali senza rischio di compromissione per le stesse. Questo significa che, oltre ad esaminare la domanda di sviluppo che emerge dalla realtà locale, sarà necessario verificarne l'adeguatezza rispetto alla vocazione dei luoghi e vagliare le possibili alternative più coerenti con le potenzialità presenti. In particolare, nelle aree più deboli si può prevedere che il parco possa entrare nello specifico di ipotesi di sviluppo già delineate nella più vasta area cui il parco stesso appartiene, assumendo un ruolo attivo nella ricerca di alternative e nel coinvolgimento degli organi competenti per riconoscere le potenzialità e le opportunità esistenti. Il parco, in sostanza, può aumentare le possibilità di successo nel perseguire un disegno di sviluppo. Ciò comporta l'avvicinamento ad una concezione di parco non soltanto come istituzione per la tutela ma come organo promotore delle esigenze sociali: in sintesi, riconoscergli un ruolo di risorsa istituzionale. Far assumere al parco la valenza di risorsa istituzionale significa progettarne l'influenza nel contesto delle variabili istituzionali, extra-economiche, che risultano sempre più importanti nei processi di sviluppo locale. Lo stesso va detto per le aree già interessate da uno sviluppo; in questo caso, il parco potrebbe essere la sede per definire nuovi orizzonti di sviluppo, compatibili con la salvaguardia e la tutela dell'habitat dell'area interna ed esterna.

Area protetta come risorsa istituzionale È noto che lo sviluppo di un luogo non dipende soltanto dalle risorse economiche ma anche da fattori istituzionali, che influenzano economie e diseconomie ambientali, quali: il livello di imprenditorialità, l'orientamento culturale verso il lavoro, la formazione professionale, le relazioni industriali, le infrastrutture economiche e sociali, le politiche pubbliche. Al riguardo, l'area protetta o il parco potrebbero costituire la sede dove si riconoscono e si valorizzano economicamente le specificità locali; essendo anche enti sovra-comunali potrebbero rappresentare il contesto dove si possa avere una visione più generale e organica dei problemi dell'area, in cui superare, quindi, i frazionamenti tipici dei campanilismi municipali. Lo stesso raggiungimento di un accordo fra Comuni sulla localizzazione della sede del parco può già costituire un primo passo in tal senso. Dall'esperienza si evince che l'istituzione di un parco ha, come primo effetto, quello di esercitare un impatto sulle relazioni dell'area: questo suscita, infatti, molti interessi e reazioni. Da qui l'esigenza di convogliare questi nuovi interessi, attraverso figure professionali capaci di realizzare progetti che, 76


un'area arretrata, soio con i suoi mezzi, non riuscirebbe a creare. È in questa direzione che il parco esprime il ruolo di risorsa istituzionale offerta all'area, ovvero di risorsa extraeconomica capace di esercitare un'influenza positiva aifini di sviluppo 14 Il ruolo di parco o riserva come risorsa istituzionale, quindi, si adatta particolarmente alle aree che non conoscono ancora un vero sviluppo. Si tratta di aree che, ad esempio, non hanno subito processi di spopolamento e che non sono, comunque, estranee a trasformazioni ma che, tuttavia, non sono state capaci di mobilitare le risorse disponibili in processi di sviluppo. Organizzazione produttiva delle campagne, comunicazioni, scambi commerciali all'esterno sono variabili che possono, insieme ad altre, influenzare lo sviluppo di un'area. E, quindi, nella determinazione di queste variabili che un parco può avere un importante ruolo istituzionale. LA PROTEZIONE E LO SVILUPPO DI UN'AREA PROTETTA SECONDO LA LEGGE QUADRO

È interessante esaminare, sulla base dei principi dettati dalla legge quadro 394/1991, in quale misura vengano attuati, all'interno di un parco o di un'area protetta, sviluppo, tutela e protezione. Riguardo ai cardini su cui si basa, a partire dal 1991, il nuovo modo di istituire un parco e di far vivere quelli già da tempo istituiti, va detto che un ruolo centrale è dato al "piano per il parco". Attraverso questo strumento, il territorio del parco viene suddiviso "in aree o parti caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela" (art. 12 L. 394/1991). Più specificatamente, la legge quadro prevede zone definite riserve integrali ove esistono vincoli assoluti e l'ambiente naturale è conservato nella sua integrità e riserve generali orientate, dove sono vietate nuove opere edilizie, l'ampliamento di quelle esistenti, opere di trasformazione del territorio. Sono consentite, invece, le utilizzazioni produttive tradizionali, la realizzazione di infrastrutture necessarie, interventi di gestione delle risorse naturali, ad opera dell'Ente parco, nonché la manutenzione delle opere esistenti. Nelle zone definite aree di protezione sono consentite, in armonia con le finalità istitutive e in conformità dei criteri definiti dall'Ente parco, nel rispetto degli usi tradizionali ovvero secondo metodi di agricoltura biologica, le attività agro-silvo-pastorali, la pesca, la raccolta di prodotti naturali e viene incoraggiata la produzione artigianale di qualità. Nelle aree di promozione economica e sociale, aree che hanno subito forti processi di antropizzazione, sono consentite attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate 77


al miglioramento della vita socio-culturale delle comunità locali nonché al miglioramento della fruizione del parco da parte dei visitatori. La zonizzazione dell'area di un parco, insieme alla perimetrazione, costituiscono dunque i confini naturali entro i quali l'Ente parco dovrà programmare la tutela, la salvaguardia e la valorizzazione di quanto esiste e di quanto può essere recuperato. La zonizzazione permette che, all'interno di un perimetro, sia possibile attuare conservazione e sviluppo ma il tutto dipende dagli obiettivi che la costituzione del parco intende perseguire. I criteri generali fissati dalla legge quadro devono essere, dunque, adattati alla realtà specifica in cui viene creato il parco e le considerazioni sul tipo di sviluppo che si vuole raggiungere giocheranno anch'esse un ruolo prioritario. IL CASO DEL L'zio

Un esempio di attuazione dei principi quadro in materia di zonizzazione, lo offre, la Regione Lazio, con la LR 29/1997, che ricalca la suddetta divisione del territorio. Il piano dell'area protetta prevede che nella zona di riserva integrale l'ambiente naturale venga conservato nella sua integrità mentre nella zona di riserva generale è vietata la realizzazione di nuove opere edilizie, l'ampliamento di quelle esistenti, l'esecuzione di opere di trasformazione del territorio. Nella zona di riserva generale sono, consentiti: le utilizzazioni produttive; la realizzazione delle infrastrutture indispensabili; gli interventi sulle risorse naturali, quelli di manutenzione, di adeguamento igienico-sanitario e strutturali del patrimonio edilizio, per finalità agro-silvo-pastorali ed agrituristiche. Nella zona di protezione continuano, secondo gli usi tradizionali o secondo metodi di agricoltura biologica e/o compatibile, le attività agro-silvo-pastorali, la raccolta di prodotti naturali e viene incoraggiata la produzione artigianale di qualità e l'agriturismo. Nella quarta zona, ossia quella di promozione economica e sociale, che è individuata nel territorio ove fortemente è presente l'opera dell'uomo sono consentite le attività di cui al fine di "migliorare la vita sociale e culturale delle collettività locali ed il godimento dell'area stessa da parte dei visitatori". Il piano dell'area naturale protetta comprende la perimetrazione definitiva dell'area; i diversi gradi e tipi di accessibilità veicolare e pedonale; i sistemi di attrezzature e servizi per la funzione dell'area quali: musei, centri di visita, uffici informativi, aree di campeggio e di attività agrituristiche. Definisce gli indirizzi e i criteri per interventi su flora, fauna, paesaggi, beni naturali e cultu78


rali in genere. Articola il territorio nelle quattro zone che abbiamo appena definito, appunto: le zone di riserva integrale, quelle di riserva generale, di protezione e di promozione economica e sociale. Da rilevare che il piano dell'area naturale protetta vale anche come piano paesistico, piano urbanistico, secondo quanto previsto dall'art. 25, comma 2, della L. 394/1991, nonché sostituisce i piani paesistici ed i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello. Al fine di garantire le finalità per cui l'area protetta è istituita è previsto che l'ente gestore dovrà dotarsi di un proprio regolamento in cui saranno disciplinati: gli interventi sulle acque, sulla raccolta delle specie vegetali allo stato selvatico, lo svolgimento delle attività artigianali, commerciali, di servizio ed agro-silvo-pastorali; il soggiorno e la circolazione del pubblico; lo svolgimento delle attività ricreative, educative e sportive; lo svolgimento delle attività volte a favorire ricerca scientifica, occupazione o volontariato. E, anche, disciplinata "l'accessibilità al territorio dell'area protetta, attraverso percorsi e strutture idonei per disabili, portatori di handicap ed anziani". Il piano disciplina, inoltre, eventuali prelievi faunistici e abbattimenti selettivi necessari per sanare squilibri ecologici, "fermo restando il divieto di cattura, di uccisione, danneggiamento e disturbo delle specie animali". Sempre al fine di garantire gli obiettivi e gli scopi dell'istituzione dell'area protetta è previsto un particolare atto amministrativo che l'ente gestore dovrà rilasciare preventivamente al rilascio di concessioni o di autorizzazioni che interessano attività nell'area. Si tratta del cosiddetto nulla osta, mediante il quale l'ente gestore attesterà che l'azione subordinata ad autorizzazione o concessione è conforme alle norme di salvaguardia, al piano e al regolamento dell'area protetta, nonché ai criteri previsti dalla L. 29/1997. UN PARCO STORICO E UN PARCO REGIONALE: IL CIRCEO E I MONTI AURUNCI

È facile incontrare nel territorio italiano la presenza di parchi storici, nazionali e regionali e la realtà laziale costituisce al riguardo un vero prototipo. Nel Lazio, infatti, sono presenti 48 aree protette regionale e ben tre parchi nazionali, (di cui due storici, quello d'Abruzzo e quello del Circeo) e due riserve naturali statali. La provincia di Latina e quella di Frosinone, inoltre, ospitano nel loro territorio rispettivamente il Parco Storico del Circeo e il Parco Storico d'Abruzzo 15 . Questi toccano quasi tutti i paesi delle due province. 79


È interessante verificare, attraverso l'esperienza concreta di queste due realtà di provincia, come i concetti di economia e sviluppo sostenibile si sono affermati nel tempo e come il vincolo, la tutela, la protezione possano convivere. Più in particolare, della provincia di Latina è interessante esaminare la nuova realtà del Parco Regionale dei Monti Aurunci e quella del Parco Storico del Circeo; verificare come siano stati attuati i principi della L. 394/1991 nonché vedere poi, nel concreto, le attività poste in essere. In un raggio di circa sessanta chilometri sono presenti tre habitat che, per la loro importanza, sono stati oggetto di particolare tutela, protezione e vincolo. Appare utile analizzare come le tre realtà possono convivere in una provincia dove industria, agricoltura intensiva e turismo sono presenti in modo abbastanza sostenuto.

Due esempi di realtà istituzionali o locali? Il Parco Naturale dei Monti Aurunci è stato istituito con la legge regionale n.29 del 6 ottobre 1997, insieme ad altre diciotto aree protette. Riveste la forma di Ente Regionale, quindi di organo di diritto pubblico e si estende per una superficie complessiva di 19.375 ha, che ricadono nel territorio di dieci Comuni, due Province (Frosinone e Latina) e due Comunità montane 16 Da ciò emerge, quindi, che la logica del legislatore è andata oltre ogni confine di Ente locale, superando scogli provinciali, comunali e di comunità montane ed ha avuto come unico obiettivo la salvaguardia, la valorizzazione e la protezione di un area. Il Parco degli Aurunci, quale ente sovracomunale, appare quindi interessante come caso di Ente Risorsa Istituzionale, di guida economica di un area, così come abbiamo discusso 17 Organizzativamente, il parco presenta già definiti i membri della Comunità, del Consiglio direttivo con i rispettivi presidenti, ha un direttore e la sede è posta al centro del suo territorio, nel più piccolo Comune dell'area parco: Campodimele. Sono state già avviate alcune iniziative quali: la raccolta di informazione e di cartografie di tutti i Comuni del Parco ed è stata effettuata la tabellazione perimetrale dell'area. Dall'Ente parco sono stati proposti alcuni progetti che vanno oltre il confine dell'area quale il Programma per la riqualificazione urbana di sviluppo sostenibile del territorio - PRUSST -, che l'ente ha proposto anche ai Comuni il cui territorio non rientra nell'area protetta. C'è stata l'adesione al GAL Golfo di Gaeta e Isole Pontine. .

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Numerosi sono anche in progetti in atto: di ingegneria naturale, di educazione ambientale attraverso la predisposizione di materiale informativo e successiva distribuzione dello stesso, realizzazione di aree pic-nic, di sentieri naturali nonché la realizzazione di un Ecomuseo del Parco. Da sottolineare come l'aspetto economico dell'area risulta alquanto variegato: sussistono, infatti, realtà comunali come quella di Fondi e Formia che hanno una solida e forte economia, Comuni come Pico e Lenola che hanno un economia stagnante e altre realtà come Campodimele che presentano un forte declino economico. Nella fattispecie, il Parco come Ente risorsa istituzionale ha compiuto già delle scelte oculate: la sede, per esempio, è posta nel cuore dell'area più povera, così come l'avvio dei PRUSST si sposano bene con la sua funzione di Ente istituzionale. In questa direzione, sarebbe opportuno pensare anche ad una nuova e diversa spinta del mercato ortofrutticolo di Fondi, elemento trainante dell'economia del circondano che, nonostante la sua floridezza, comincia ad avere i primi segnali di cedimento di fronte alla concorrenza di prodotti europei. Il marchio biologico derivante da una agricoltura sana, di qualità e recante il distintivo del parco, come elemento di garanzia, potrebbe essere un nuovo modo di rilanciare l'economia agricola e lo smercio di prodotti. Dalle attività poste in essere e dalle scelte operate dagli organi deliberativi ed esecutivi del Parco Naturale degli Aurunci, si evince come questa realtà sia attiva e come si faccia carico di esigenze territoriali che vanno oltre il proprio perimetro; in buona sostanza, l'Ente parco degli Aurunci si sta avviando ad essere la sede istituzionale, trainante, di progetti di valorizzazione nonché la sede di programmazione di uno sviluppo che abbraccia non solo l'area parco ma anche i territori attigui. Da ultimo, ma non meno importante, è da rilevare come l'Ente abbia instaurato ottimi rapporti con associazioni ambientaliste e di volontariato, grazie alle quali è stato possibile, fin dall'istituzione dell'ente, attuare il monitoraggio dell'area. Apprezzabili sono anche le iniziative di informazione verso i cittadini e, in generale, la mancanza di appesantimenti bunocratici. Passando ora ad esaminare la realtà del Parco storico del Circeo, poco distante dal Parco Naturale degli Aurunci, va evidenziato che sin dalla sua istituzione (nel 1934 con la legge 25 gennaio n. 285) è stato salvaguardato dal Corpo Statale delle Guardie Forestali. Questo ne ha consentito la tutela piena, ma per converso lo ha privato - in parte - di quelle attività che sono tipiche di un parco organizzato come Ente. 81


Sorto come esempio di habitat naturale da conservare dopo la bonifica dell'Agro Pontino, nell'epoca fascista, il Parco del Circeo racchiude, nella sua superficie di 8.670 ettari, un sistema unico di monti, pianure, mare, laghi. Caratteristica peculiare del parco del Circeo è di comprendere habitat salvaguardati a livello internazionale. Consta, infatti, di un sistema di zone umide (lago di Fogliano, di Caprolace, di Monaci e i terreni circostanti) salvaguardate dalla Convenzione Internazionale di Ramsar' 8 , nonché comprende la Foresta Demaniale di Sabaudia, estesa per 3.160 ettari, che è stata inserita nella Rete internazionale delle Riserve della Biosfera dell'UNEsco (Programma MAB Uomo e Biosfera). La singolarità e la completezza del Parco Nazionale del Circeo va ravvisata anche nel contenere siti di importanza comunitaria (Sic), così designati dall'Italia, ai sensi della Direttiva CEE 92/43 "Habitat", nonché nell'essere stato designato zona a protezione speciale (Zps), di cui alla Direttiva 79/409 "Uccelli" 9 Resta evidente che non è facile conciliare, in un sistema così complesso, sviluppo e salvaguardia; sistema ancor più delicato se si considera che il promontorio del Circeo e Sabaudia sono rinomate mete turistiche e sede di attività agricole intensive. Per questa area parlare di sviluppo non è difficile in quanto esso è già presente; la questione da porre è, al limite, se è possibile convertire il suo sviluppo vocazionale in uno sviluppo sostenibile al cento per cento. In altri termini, è da verificare se l'agricoltura esistente nell'area attigua all'area del Parco e della zona umida possa essere praticata per intero come agricoltura biologica, con un proprio marchio di qualità ecologico; quindi, se è possibile avere finanziamenti e aiuti statali e sovranazionali per questo tipo di agricoltura e se è possibile, inoltre, ridurre il turismo intenso delle aree attigue al parco e permettere a quest'ultimo di essere invece aperto ad un turismo eco-compatibile. Negli ultimi anni ci si sta muovendo in questa direzione; basti pensare a quanto dichiara lo stesso presidente della Provincia a proposito di uno sviluppo non regolato che ha caratterizzato l'Agro Pontino: "questo 'modello di irregolarità', questa anarchia organizzativa del territorio impone l'esigenza di ripristinare le regole, in un duplice senso: per salvaguardare i siti di massima valenza necessari allo stesso benessere della collettività e per riaffermare il principio che la cultura della convivenza passa attraverso la cultura della qualità della vita, di cui la componente ambientale non è un'opzione ma è parte essenziale e non rinunciabile" 20. Interessanti sono anche le affermazioni dei sindaci di Sabaudia, di Latina e San Felice Circeo, Comuni il cui territorio - lo abbiamo accennato - ricade in parte o per intero nel Parco. Da segnalare quanto riguarda il Comune di Sabaudia, il cui sindaco di.

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chiara che l'appartenenza al parco non soltanto non ha impedito che nella zona vi siano stati degli abusi e uno sviluppo disordinato del territorio ma sottolinea come la situazione si sia aggravata per "intrecci" di competenze tra enti, ingenerando anche confusione tra i cittadini. Il primo cittadino di Sabaudia auspica, di conseguenza, una maggiore comunicazione tra gli enti e una stretta collaborazione perché sia attuato uno sviluppo turistico, come lo sviluppo compatibile dell'area 21 Ilsindaco di Latina ribadisce l'importanza di uno sviluppo sostenibile dell'area e illustrando la nascita di un'area termale "come conclusione architettonica del naturale paesaggio acqueo del Lago di Fogliano" 22 evidenzia l'intenzione dell'Arnministrazione di attuare un'opera di recupero e ristrutturazione urbanistica, soprattutto di quelle aree, che "come in altre coste italiane sono nate all'insegna di uno sfruttamento senza regole del territorio" 23 Il sindaco dell'altra rinomata meta turistica, San Felice Circeo, dopo aver evidenziato l'esistenza di insidie al Parco, dovute alla vicinanza di forti agglomerati e la non facile convivenza tra interessi di sviluppo e vincolo, ravvisa nello sviluppo economico legato alla vocazione turistico-culturale la soluzione di tanti problemi. Il parco, in questo caso, dovrà essere "il motore propulsivo per quel nuovo concetto di turismo sempre pii legato alla qualità dell'ambiente e della località che lo propone" 24 Il sindaco di Ponza, invece, lamenta la non facile convivenza tra i ponzesi e l'isola di Zannone che, dal 1979, è stata annessa al Parco Nazionale del Circeo. Sono stati proprio i ponzesi a conservare, nonostante il notevole turismo, 1 isola. Per questo, secondo il loro sindaco, essi si sentirebbero espropriati di un modo di fare" che, proprio perché proteso al "soddisfacimento di interessi piti vasti di quelli locali", cioè il rispetto dell'ambiente, proverebbe una "diversa 'forma mentis' di gestire il territorio" 25, confronto a quella dimostrata dagli abitanti di Zannone. .

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Questa panoramica di opinioni e progetti su attività, problemi dentro e fuori il Parco, portano a riflettere sulla difficoltà di contemperare esigenze, interessi diversi e, spesso, contrapposti ma da essa, sicuramente, emerge anche la consapevolezza che il rilancio di un'economia passa attraverso un nuovo modo di vivere l'ambiente, di vivere l'area protetta. Ci si muove verso uno sviluppo dell'Agro Pontino in cui il Parco diverrà la sede istituzionale, come già sopra evidenziato, per promuovere iniziative coordinate verso uno sviluppo sostenibile. E la pubblicazione del libro Il Parco della realtà e dell'immaginazione, in cui più voci di politici, di esperti e di tecnici della materia si confrontano sulle tematiche che dovranno poi costituire la base del piano de! Parco, è di buon 83


auspicio. Da ultimo, va ricordato che il Parco ha redatto il suo piano su linee conduttrici, per cui si potrà parlare di più parchi: della letteratura, della cultura, della biodiversità, dell'antropologia, dell'archeologia, dello sviluppo sostenibile, di un parco scientifico uno didattico e, un parco della speranza. Attraverso la valorizzazione di un habitat che racchiude le specie mediterranee, la storia degli antichi e dei poeti si vuole lanciare un nuovo turismo e proporre un modello di sviluppo sostenibile. E, ancora, attraverso la Compagnia del Parco si sta attuando formazione e informazione per raggiungere quattro obiettivi: valorizzare le potenzialità educative del Parco, promuovere lo sviluppo dell'occupazione secondo i principi della sostenibilità, migliorare i rapporti con le popolazioni residenti e potenziare l'offerta turistico-naturalistica 26 .

DUE MODELLI DA SEGUIRE: AGENZIA REGIONALE DEI PARCHI (ARP) E IL PROGETTO APPENNINO PARCO D'EUROPA (APE)

E interessante esaminare le istituzioni di coordinamento e rafforzamento delle politiche per le aree protette. E il caso dell'Agenzia Regionale dei Parchi e del sistema Appennino Parco d'Europa. La prima è un ente strumentale, con personalità giuridica e autonomia scientifica ed amministrativa che è stato costituito, unico esempio, nella Regione Lazio. L'Appennino Parco d'Europa è una rete di parchi e riserve che attraversa le aree dell'Appennino italiano.

Agenzia Regionale dei Parchi La Regione Lazio, oltre a contraddistinguersi per il notevole numero di aree naturali protette regionali, statali, di zone a protezione speciale, per la presenza di parchi storici e nazionali, presenta - quindi - anche la particolarità di avere un'Agenzia Regionale, meglio conosciuta come ARp 27 la quale garantisce gli strumenti, i servizi tecnico-scientifici ed amministrativi necessari per lo sviluppo e il miglior funzionamento delle aree protette laziali. In particolare, l'Agenzia svolge studi relativi alla gestione e alla valorizzazione delle aree protette, ricerche su aree regionali meritevoli di interesse ambientale; collabora con le strutture regionali per l'emanazione di direttive agli enti gestori in materia di promozione e gestione delle aree protette; ha il compito di assistere gli enti gestori nelle fasi di attivazione, garantendo la direzione tecnica nella fase organizzativa delle strutture di cui alle leggi istitutive. Lo statuto gli riconosce, inoltre, compiti ausiliari, strumentali e consulti,

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vi. L'Aiu assiste, infatti, gli enti gestori nella formazione dei bilanci preventivi e consuntivi, nella redazione di piani, programmi, progetti anche di finanziamento statale o europeo; qualora questi siano invece redatti autonomamente dagli enti .gestori, collabora con le strutture regionali alla loro valutazione. Altri compiti di collaborazione sono svolti nei confronti delle strutture regionali competenti in materia di "predisposizione di piani, programma e progetti regionali per l'accesso a finanziamenti nazionali e comunitari in materia ambientale"(art. 2, comma 2, lett. e). L'Agenzia ha, infine, funzione consultiva esprimendo pareri agli organi competenti ad approvare piani regionali e di settore della Regione e degli enti sub-regionali nonché concorrendo alla elaborazione dei pareri tecnici per la valutazione di impatto ambientale su progetti che riguardano le aree protette. LARI si è fatta già promotrice di numerose iniziative, tavole rotonde, convegni. Tra questi citiamo la prima Conferenza regionale delle Aree protette tenutasi lo scorso gennaio, in quanto emblematica di quanto un ente strumentale possa fare in merito ad attività di promozione, coordinamento e programmazione di aree protette. Il Convegno ha visto alternarsi esperienze italiane, straniere, confronti e informazioni su istituzioni, programmi, risorse e innovazioni. Le tematiche affrontate hanno avuto come filo conduttore la progettazione del futuro dei parchi del Lazio, al fine di arrivare - sulla base di esperienze italiane e straniere di programmazione, progettazione, gestione, di politica e di istituzione - a presentare alla prossima Conferenza nazionale una visione unitaria, un linguaggio ed un progetto comune dei parchi della Regione.

IlAppenino Parco d'Europa Altro modello da seguire quale prototipo di iniziative coordinate e mirate per la valorizzazione e la promozione di uno sviluppo sostenibile delle aree protette è rappresentato dall'Appennino Parco d'Europa. L'APE, frutto di un'iniziativa di Legambiente e della Regione Abruzzo e sostenuto tecnicamente dal Servizio della Natura del Ministero dell'Ambiente, è un progetto che nasce nel 1995 con l'esigenza prioritaria di consolidare e valorizzare il sistema appenninico di aree naturali protette "promuovendo l'autonomia dei parchi e delle riserve nazionali, regionali e locali, il loro coordinamento e la loro alleanza con gli altri soggetti istituzionali" 28 . Due anni dopo, al progetto APE aderiscono Toscana, Lazio, Umbria, Marche e Molise e ci si avvia alla 1a Conferenza Nazionale delle aree protette, in cui avrà il suo riconoscimento ufficiale. Il traguardo dell'APE diviene "arrivare ad essere un corridoio ecologico, un itinerario di arte, di tradizioni e di cultura".

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Il progetto si basa sulla Convenzione per lo sviluppo sostenibile dell'Appennino e sui Programma di azione per lo sviluppo sostenibile dell'Appennino. La prima è lo strumento istituzionale che definisce la realizzazione del progetto. Ad essa hanno aderito, un Ente parco, Regioni, altri Enti locali, associazioni ambientaliste, comunità scientifiche e altri soggetti, economici e sociali. Il Programma è lo strumento quadro di coordinamento per la realizzazione di alcuni progetti, riguardanti: la Carta della Natura, le linee fondamentali di assetto del territorio e un programma per l'utilizzo dei fondi strutturali (che prevede un sottoprogramma per Appennino settentrionale, uno per quello centrale e un altro per quello meridionale). Tra le linee del progetto, si rilevano il miglioramento e la creazione di servizi territoriali in grado di rispondere alle esigenze dei residenti e dei visitatori. Più precisamente, si tende a mantenere un servizio scolastico e sanitario, nonché a potenziare le reti ferroviarie interne, tenendo conto dei nuovi flussi turistici. Rilievo viene dato allo sviluppo di una rete informativa pubblica al fine di favorire servizi formativi, turistici ed amministrativi tra i parchi e le istituzioni. Largo spazio viene dato alla conservazione delle attività agricole nelle loro forme tradizionali sostenibili, in armonia con la politica di sviluppo rurale dell'Unione Europea. Interessante è la proposta di dar vita ad una filiera agroalimentare (ossia un insieme di consorzi per la produzione, trasformazione e commercializzazione di una serie di prodotti che denotano l'area geografica di provenienza, le tecniche di lavorazione, marchi di qualità di tipicità), che garantisca una continuità al patrimonio. Tra i progetti vi è anche la creazione di una rete di sentieri naturalistici ed escursionistici, lungo la dorsale appenninica e l'individuazione di strutture per l'ospitalità quali casali, borghi rurali e rifugi. Detta rete dovrà collegarsi con quella degli itinerari storico-culturali, quali il Tratturo Regno, la via Francigena, la via Lauretana e la via Santa del Longobardi. Dal progetto APE si rileva, in conclusione, come l'obiettivo di sviluppo sostenibile sia effettivamente possibile da realizzare quando si creano sinergie tra istituzioni, cittadini, volontari e quando, al di sopra di ogni particolarismo, si pone l'obiettivo comune di vivere e far vivere un ambiente sano. PER CONCLUDERE

Al termine di questo "excursus" sulla realtà dei parchi e delle aree protette, non soltanto in termini di tutela e protezione ma soprattutto in un ottica di potenzialità economica, possiamo rilevare come notevoli siano stati e sono gli 86


sforzi in atto per collegare dette realtà con enti, associazioni ambientaliste e di volontariato e imprenditori. Tutto ciò partendo dal presupposto che l'Italia possiede un sistema di aree naturali protette che, insieme alle città d'arte, possono costituire una forte attrazione per investimenti anche da parte di stranieri. I beni artistici, la cultura locale sono, insieme alla biodiversità, un potenziale da riproporre sotto una luce di sviluppo sostenibile: ovvero, di conservazione di un immenso patrimonio storico, culturale, tradizionale, folcloristico, ambientale e di valorizzazione sul piano economico. Ma l'occasione dei parchi e delle aree protette come possibilità di conservazione, tutela, valorizzazione e di sviluppo economico è fortemente legata alle forme di incentivi, aiuti, finanziamenti, che sia a livello nazionale che regionale devono essere previsti e messi a disposizione. Non è, infatti, possibile pensare ad uno sviluppo sostenibile e alla tutela di habitat quando dette risorse non vi siano, soprattutto nella fase di avvio del parco. Per questo crediamo che un parco, un'area protetta potranno sicuramente essere sentiti parte integrante delle comunità locali coinvolte quando queste non siano abbandonate a loro stesse. Bisogna, infatti, ricordare che all atto dell istituzione un parco non ha, generalmente, i mezzi e le risorse sufficienti per poter decollare subito in modo positivo; l'autonomia progettuale non è, infatti, accompagnata ad un'autonomia finanziaria ed economica. Spesso, nella fase iniziale non vengono previste risorse sufficienti o vi è un ritardo nella loro destinazione. Purtroppo, l'antologia dei casi è, a questo riguardo, assai ampia. Chi scrive crede nell'istituzione di parchi, vivi. Un parco "vivo" comporta una delimitazione dei confini che sia pienamente accettata dalle comunità locali, le quali devono avere - in ogni caso - un ruolo attivo nel promuovere e consolidare lo sviluppo dell'area protetta. Le scelte politiche devono contemperare parti e interessi in modo equo ed impedire che anche nella tutela dell'ambiente avvengano "spartizioni". Lo sviluppo sostenibile dentro e fuori al parco si pone come apice di un percorso di informazione, formazione, conoscenza, approfondimento e sperimentazione. In queste fasi, pertanto, l'attività non può essere solo scelta politica nazionale, regionale o locale. Dunque, tutto questo è possibile se tra aree protette, Enti locali, cittadini, associazioni di volontariato, Stato, imprenditori, si vengono a creare collaborazioni, scambi, vere e proprie sinergie.

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I Quando parliamo di parchi intendiamo ricomprendere nell'analisi anche aree protette e viceversa. 2 Cfr. Parco e Sviluppo Locale in «Parchi», n. 11, 1994, p. 32. 3 ANNA NATALI, ult. nv. cit., p. 33. Esempio classico al riguardo è il Parco Nazionale d'Abruzzo. 5 A. LISETTI, Volo sul Parco degli Aurunci, Ed. Alges 1999, p. 27. 6 Al riguardo, quanto scritto da ANNA NATALI nell'ultima nv. cit., p. 32, è embiematico: "Senza una stretta connessione tra azione economica e azione tutela, o senza una decisa e tempestiva azione, svolta in tempi paragonabili a quelli in cui si esprime l'efficacia dei vincoli, il parco rischia di ricadere nel problema del conflitto locale". 7 Cfr. Le aree naturali protette, da «Ambiente informa», bimestrale di informazione del Ministero dell'Ambiente, anno I, n. 2, 1998, pag. I. 8 Cfr. al riguardo quanto risulta dall'ultima rivista cit. pag 13. "La valorizzazione delle radici e delle culture locali, che hanno permeato l'ambiente e il paesaggio è una parte importante della tutela dell'ambiente che non è solo natura ma è anche il prodotto storico, il risultato di un complesso rapporto fra natura e cultura, fra attività umana ed evoluzione della natura". E, ancora, ALFONSO ALESSANDRINI, I parchi prima e dopo la legge 39411991, in «Atti della Prima Conferenza Nazionale Aree Naturali Protette», Ministero dell'Ambiente, p. 90. 9 MANLIO VENDITELLI e FRANCESCO CHIARELLO, I progetti, le risorse e gli strumenti per lo sviluppo sostenibile nei parchi, in ,>Atti della Prima Conferenza Nazionale Aree Naturali Protette'>, Ministero dell'Ambiente, p. 193. ìO Ult. cit, p. 193. il Cfr ult. cit.:"Il parco non può autorappresentarsi come un'isola felice dentro un mare di insostenibilità. Esso non deve essere inteso come una riserva, ma come un esempio possibile, un'area nella quale vengono sperimentate soluzioni applicabili anche ai territori non protetti".

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Cfr. ult. cit. Cfr. ult. cit. 14 Cfr. A. NATALE, cit., p. 37. 15 Si parla di parco storico perché fu tra i primi ad essere istituito. 161 Comuni di Campodimele, Fondi, Formia, Lenola, Spigno Saturnia, Itri, appartengono alla Provincia di Latina; Ausonia, Esperia, Pontecorvo, Pico alla Provincia di Frosinone. Questi rientrano in due Comunità montane, prescindendo dall'appartenenza ad una o all'altra Provincia. Fanno parte, infatti, della XVI Comunità montana, con sede a Lenola: Capodimele, Lenola, Fondi, Pico e Pontecorvo, mentre alla )(VI1 Comunità montana, con sede a liii, appartengono Ausonia, Esperia, Formia e Itri. 17 Vedi paragrafo 2. 18 Per questo, v. R. MAIORINO, La Convenzione di Ramsar e le zone umide, in «queste istituzioni», n. 113/1998, p. 80 e ss. 19 Per tali Direttive va evidenziato che la 791409 CEE, relativa alla protezione degli uccelli selvatici, prevede che gli Stati membri dell'Unione Europea designino sul proprio territorio aree destinate alla conservazione delle specie di uccelli da inserire nei relativi allegati, definite come Zone di Protezione Speciale (Zps), che entrano a far parte della rete europea di aree protette denominata Natura 2000. La Direttiva 92143 CEE concerne la conservazione degli habitat naturali seminaturali, della flora e della fauna; contempla i siti europei, denominati Siti di importanza europea (Sic), che destano particolare interesse per il loro habitat. Anche i Sic concorrono alla formazione della suddetta Natura 2000. 20 P. MARTELLA, Il Circeo, parco della realtà e dell'immaginazione, Parco Nazionale del Circeo, dicembre 1999, p. 35. 21 BELLASSAI, ult. op. cit. pp. 45-47. 22 FINESTRA, ult. op. cit. p. 42. 23 FINESTRA, ult. op. cit. p. 42. 24 BARDI, ult. op. cit., p. 52. 25 BALZANO, ult. op. cit. p. 58-59. 26 PERTICAROLI e BIDDITTIJ, ult. op. cit., p. 205 ess. 13


27

Per lo statuto dell'Ente, v. Suppi. ord. del 19.02.1994 al Bollettino Ufficiale n. 5.

Fio RENZI (relazione di), APE Appenino Parco d'Europa, Legambiente, gennaio 1999, pag. 2. 28

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Il regime delle aree naturali protette nell'evoluzione legislativa di Alessia Palermo

J

parchi e le riserve naturali 1 sono aree sottoposte a speciale tutela da Governi o istituzioni private per il loro interesse paesaggistico o scientifico, in quanto parte del patrimonio culturale di un Paese o, spesso, perché consentono di creare spazi ricreativi destinati alla popolazione. L'idea di creare parchi nazionali e riserve naturali, tutelahdo particolari zone del territorio, si sviluppò all'inizio del XIX secolo in risposta alla crescente industrializzazione che minacciava di causare seri danni all'ambiente naturale dell'Europa e del Nord America. In favore dell'istituzione dei parchi si pronunciarono alcuni noti intellettuali: nel 1832 l'artista statunitense George Catlin richiese la tutela delle regioni selvagge degli Stati Uniti occidentali, per preservare i paesaggi che egli amava dipingere, e nel 1835 il poeta britannico William Wordsworth propose di far diventare la sua terra d'origine, il "Lake District", una sorta di patrimonio nazionale. Il primo parco nazionale fu quello di Yellowstone, istituito dal Congresso degli Stati Uniti nel 1872 e comprendente parte del Montana, del Wyoming e dell'Idaho. Tuttavia, il termine "parco nazionale" fu utilizzato per la prima volta nel 1879, quando fu inaugurato il Royal National Park nel Nuovo Galles del Sud, in Australia. Alla fine del XIX secolo il concetto di parco nazionale era ormai diffuso in Canada e in Nuova Zelanda, mentre i primi parchi europei furono istituiti all'inizio del nuovo secolo: nel 1914 fu creato il parco nazionale dell'Engadina in Svizzera e nel 1921 il parco del Luneberg in Germania. In Italia, nel 1922 fu inaugurato il parco nazionale del Gran Paradiso, e l'anno seguente il parco nazionale d'Abruzzo. Da allora, sono stati creati molti altri parchi, soprattutto in India, in Brasile, in Australia e in Nuova Zelanda. In Italia, il dibattito e l'iniziativa per le aree naturali protette parte con molte difficoltà e con un certo ritardo rispetto ad altri Paesi industrializzati 2 .

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Nel 1905, l'on. Giovanni Rosadi, fra i primi promotori delle aree naturali protette italiane, presenta alla Camera un ordine del giorno che "invita il Governo a presentare un disegno di legge per la conservazione delle bellezze naturali che si connettono alla letteratura, all'arte, alla storia d'Italia". Nel nostro Paese, quindi, la riflessione sulla tutela del paesaggio parte dal ruolo centrale che le bellezze naturali hanno nella letteratura, nell'arte e nella storia. Nella sua introduzione a I parchi letterari, un'opera che indaga su come importanti aspetti della letteratura e della natura del nostro Paese abbiano "crocevia comuni", Stanislao Niev0 3 scrive: "La storia del paesaggio italiano è un capitolo di unica bellezza nel libro della natura europea. Il clima temperato, le alte montagne e la forma peninsulare nel mezzo del Mediterraneo hanno qui creato, ... , un Paese bello come un giardino, conteso da slanci e passioni veementi Conteso sì da slanci e passioni, ma anche attento agli interessi economici immediati. Ai primi due parchi nazionali, infatti, si arriverà, dopo commissioni e disegni di legge mai approvati, solo nel 1922 con l'istituzione del Parco del Gran Paradis0 4 e nel 1923 con quella del Parco d'Abruzz0 5 . Passeranno altri anni per giungere all'istituzione del Parco del Circeo (1934) 6 e di quello dello Stelvio (1935) 7 Nel 1948 entra in vigore la Costituzione Repubblicana in cui non vi sono però, a differenza di altri testi costituzionali, disposizioni direttamente riferite alla protezione della natura. Se si esclude l'istituzione del Parco nazionale della Calabria, istituito nel 1968 8 la materia delle aree protette non fa passi avanti fino alla riapertura del dibattito all'inizio degli anni Settanta, in occasione dell'istituzione delle Regioni a statuto ordinario (1970) e dei primi decreti di trasferimento delle funzioni amministrative nelle materie indicate dall'articolo 117 della Costituzione (1972). Questo dibattito riguardava, in particolare, le limitate competenze trasferite alle Regioni in materia di tutela della natura e del paesaggio. Il tema fu successivamente ripreso col d.PR 616/77 che attribuiva alle Regioni la competenza per l'istituzione dei parchi naturali regionali e ampliava le loro competenze in campo ambientale. Le Regioni istituiranno, così, dalla fine degli anni Settanta agli anni Ottanta, ben 60 parchi regionali e numerose riserve regionali, mentre lo Stato istituirà circa 150 riserve naturali statali, ma nessun nuovo parco nazionale. Per i parchi nazionali mancava, infatti, una normativa chiara di riferimento, così come non risultavano chiari i compiti dello Stato in tale materia. .

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Nel 1986, in sintonia con le decisioni maturate in sede europea (si stava lavorando all'Atto Unico, che introdurrà nel Trattato della Comunità europea un capitolo dedicato all'ambiente), viene istituito anche in Italia il ministero dell'Ambiente: in questo modo lo Stato dà un significativo riconoscimento alla rilevanza delle politiche ambientali, sollecitato dall'evoluzione del diritto ambientale comunitario, ma anche dall'aggravarsi della crisi e delle emergenze ambientali in molti settori, che suscitano allarme presso l'opinione pubblica e comportano, spesso, anche gravi danni economici. L'istituzione del ministero dell'Ambiente dà nuovo impulso alla politica delle aree protette. Con la legge n. 305/89 viene avviata, infatti, l'istituzione di ben 6 nuovi parchi nazionali: il Parco nazionale dei Monti Sibillini, il Parco nazionale del Pollino, il Parco nazionale dell'Arcipelago Toscano, il Parco nazionale dell'Aspromonte, il Parco nazionale delle Dolomiti Bellunesi ed il Parco nazionale delle Foreste Casentinesi. La vera svolta avviene, però, con la legge 6 dicembre 1991, n. 394, la legge quadro sulle aree protette, che riordina l'intera materia e conferisce nuovo vigore alla protezione dell'ambiente e della natura, con lo sviluppo delle aree naturali protette. Le legge 394/91 ha prodotto indubbi risultati positivi: ha portato all'istituzione di altri 6 nuovi parchi nazionali (Parco del Cilento e del Vallo di Diano, del Gran Sasso e Monti della Laga, del Vesuvio, della Maiella, della Val Grande); ha fornito un quadro normativo e organizzativo unitario a tutti i parchi nazionali e criteri unitari per i parchi regionali; ha regolato e stabilito la procedura per l'istituzione dei parchi e delle riserve marine; ha introdotto una precisa classificazione delle aree naturali protette ed un loro elenco ufficiale; ha consentito l'avvio della definizione della Carta della Natura, che individua lo stato dell'ambiente naturale in Italia, come premessa necessaria per definire, poi, linee per l'assetto del territorio compatibili con la tutela delle risorse naturali del paese. LA LEGGE QUADRO SULLE AREE PROTETTE (N. 394/9 i)

A lungo attesa (era preannunciata come imminente già da una norma contenuta nel d.PR 616/77), la legge quadro sulle aree protette giunge all'approvazione solo nel 1991 (legge 6 dicembre 1991, n. 394)9 . L'articolo 1 stabilisce che "la presente legge, in attuazione degli articoli 9 e 32 della Costituzione e nel rispetto degli accordi internazionali, detta principi fondamentali per l'istituzione e la gestione delle aree naturali protette, al 92


fine di garantire e di promuovere, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del Paese". Il patrimonio naturale è costituito dalle formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche e biologiche, o gruppi di esse, che hanno rilevante valore naturalistico e ambientale. L'espressione "area protetta" è, dunque, lo strumento giuridico di cui si serve il legislatore per la conservazione e la gestione del patrimonio naturale: di conseguenza, il vero oggetto della protezione è l'ambiente naturale, cioè quei beni della natura che ancora possono essere salvaguardati. Lo scopo primario dello speciale regime di tutela, specifica il comma 3 dell'articolo i, è "la conservazione di specie animali o vegetali, di associazioni vegetali o forestali, di formazioni geopalentologiche di comunità biologiche, di biotopi, di valori scenici e panoramici, di processi naturali, di equilibri geologici". Se ne ricava, dunque, che oggetto della protezione è la natura, intesa come complesso di beni che sono tra loro in un rapporto di continua interazione, fino al punto di costituire un sistema'°. La natura è tutelata sia come valore in sé, come sistema, sia come bene, cioé come qualcosa che fa riferimento all'uomo. La protezione concerne, quindi, la natura come bene in sé e come bene in relazione all'uomo: in questo modo, trova conferma nel nostro ordinamento il principio biocentrico, che indica appunto che il diritto serve sia all'uomo che alla natura, cioè all'uomo e all'ambiente. Viene meno ogni contrapposizione fra uomo e natura. Abbiamo rilevato che il considerare la natura come valore in sé e come bene utile all'uomo è evidente nel riferimento che la legge quadro fa alla natura come valore naturale e ambientale ma il dato è ancora più esplicito nella qualificazione della natura come "patrimonio del Paese". Il termine patrimonio si riferisce al concetto di appartenenza. La natura, l'ambiente non sono nel patrimonio e di conseguenza nella disponibilità dei singoli. Sono nel patrimonio di tutti e vanno usati e utilizzati come beni comuni, con il rispetto delle loro caratteristiche e della loro destinazione 11 Patrimonio del Paese" significa, dunque, che la natura e l'ambiente, considerati in senso giuridico, appartengono all'intera collettività. . "

Competenze statali e competenze regionali Il riferimento agli articoli 9 e 32 (articolo i della Legge quadro) fa ricadere là protezione della natura fra i compiti della Repubblica, la quale per un verso indica lo Stato comunità e, per un altro, indica lo Stato apparato, le Regio93


ni e gli altri enti territoriali. L'articolo 9, infatti, dispone che "la Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico ed artistico della Nazione", e l'articolo 32 stabilisce che " la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività". La protezione della natura costituisce, quindi, un compito della Repubblica e la natura e l'ambiente sono oggetto di un diritto fondamentale di tutti i cittadini, anche in quanto questi hanno diritto alla salute e ad un ambiente salubre. Tornando agli aspetti propri dell'organizzazione amministrativa, appare evidente, dunque, che la protezione della natura investe i compiti dello Stato e degli enti territoriali. Le disposizioni della legge quadro, da un lato, riconoscono poteri di impulso e di azione immediata al ministro dell'Ambiente, rimettendo la questione al Consiglio dei ministri in caso di contrasti e, dall'altro, riconoscono un importante ruolo alle Regioni, non solo concedendo a queste una competenza piena per quanto concerne l'istituzione e la gestione dei parchi e delle riserve regionali, ma anche attribuendo loro poteri in relazione all'istituzione e gestione dei parchi e delle riserve statali. La gestione globale delle aree protette viene affidata dalla Legge quadro (articolo 3) ad un Comitato per le aree protette' 2 , formato da sei ministri e da sei presidenti di Regione o Provincia autonoma. Il Comitato, presieduto dal ministro dell'Ambiente, identifica, sulla base della Carta della natura, le linee fondamentali dell'assetto del territorio con riferimento ai valori naturali ed ambientali (adottate con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro dell'Ambiente, previa deliberazione del Comitato), e soprattutto adotta il programma per le aree naturali protette 13, di rilievo internazionale, nazionale e regionale. Funzione fondamentale del Comitato è, quindi, una funzione di coordinamento e programmazione. La Consulta tecnica, istituita sempre dall'articolo 3, è, invece, formata esclusivamente da esperti in materia di protezione della natura; l'assenza di rappresentanti regionali e provinciali trova piena giustificazione nel fatto che il compito di tale organo è quello di "esprimere pareri tecnico-scientifici". Occorre ora distinguere tra competenze statali e regionali e stabilire qual è la linea di confine tra le due. La legge pone come scriminante principale la rilevanza dell'interesse naturale ed ambientale protetto: c'è competenza dello Stato quando si tratta di interesse nazionale o internazionale; c'è competenza della Regione quando si tratta di interesse regionale 14 . Fondamentale è, dunque, stabilire la rilevanza internazionale, nazionale o regionale dell'area. La 94


disposizione di riferimento della legge n. 394/91 è l'articolo 2, dedicato alla "classificazione delle aree naturali protette". La norma vuole, innanzitutto, operare una distinzione tra parchi nazionali e parchi e riserve regionali, e dispone che "i parchi nazionali sono costituiti da aree terrestri, fluviali, lacuali o marine che contengono uno o piii ecosistemi intatti o anche parzialmente alterati da interventi antropici, una o più formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche, biologiche, di rilievo internazionale o nazionale, per valori naturalistici, scientifici, estetici, culturali, educativi e ricreativi tali da richiedere l'intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future", mentre i parchi naturali regionali "sono costituiti da aree terrestri, fluviali, lacuali ed eventualmente da tratti di mare prospicienti la costa, di valore naturalistico e ambientale che costituiscono, nell'ambito di una o più Regioni limitrofe, un sistema omogeneo individuato dagli assetti naturali dei luoghi, dai valori paesaggistici ed artistici e dalle tradizioni culturali delle popolazioni locali Con la successiva definizione del concetto di riserva naturale, il legislatore non distingue più le riserve naturali statali da quelle regionali, ma fa semplicemente ricorso alla nozione della rilevanza, nazionale o regionale, degli interessi, definendo globalmente le riserve come quelle aree che "contengono una o più specie naturalisticamente rilevanti della flora e della fauna, ovvero presentino ecosistemi importanti per le diversità biologiche o per la conservazione delle risorse genetiche". La riserva è, in altri termini, quell'area che costituisce un particolare habitat per le specie animali o vegetali, ovvero contiene uno o più ecosistemi importanti par la conservazione delle risorse geneti che 15 .

Pochi sono gli'elementi che possono trarsi dalla Legge quadro per distinguere l'interesse internazionale, o nazionale, dall'interesse regionale In dottrina si è tentato di stabilire un criterio, anche al di fuori delle disposizioni della legge quadro. Occorre, innanzitutto, distinguere tra valore naturalistico e valore ambientale: nel primo caso vengono in evidenza valori intrinseci alla natura; nel secondo, invece, emergono valori inerenti al rapporto uomo-natura, e pertanto assumono rilievo anche i giudizi e le valutazioni che ineriscono alle esigenze proprie della vita materiale e spirituale dell'uomo. Riferendosi ai valori intrinseci della natura, è chiaro che la diversa importanza e rilevanza degli interessi deve ruotare intorno alla circostanza che l'area in questione sia da considerare o no come una componente essenziale del sistema della natura. Costituiscono, quindi, un valore naturalistico di estrema importanza per le generazioni presenti e future, tale da farlo qualificare inte95


resse internazionale o nazionale, le aree che conservano una popolazione vegetale rara o particolare, le aree essenziali per la conservazione di specie animali, le aree necessarie per la formazione dell'ossigeno e delle caratteristiche proprie del clima mondiale. Riferendosi, invece, ai valori inerenti al rapporto uomo-natura, vengono in evidenza valori che riflettono le esigenze proprie dell'uomo e, quindi, i criteri della rarità, del valore scientifico, del valore estetico, della bellezza del paesaggio. Il valore ambientale qualifica, quindi, un interesse come regionale. Oltre al criterio suesposto, che risulta peraltro estremamente complesso e difficile da applicare, vi è il criterio, puramente formale, dell'indicazione precisa da parte della legge: se un'area è oggetto di un trattato o di una convenzione internazionale, si tratterà di un'area di interesse internazionale; se un'area è oggetto di particolari disposizioni dileggi nazionali, sarà di interesse nazionale; se un'area, infine, è presa in considerazione da una legge regionale, sarà di interesse regionale o locale.

Istituzione di parchi e riserve La Legge quadro ha previsto, attraverso l'opera del Comitato per le aree naturali protette, un'attività comune dello Stato e delle Regioni. Analizziamo ora la procedura fissata per i due momenti essenziali della realizzazione della protezione delle aree protette: la programmazione, e l'istituzione delle aree protette statali e regionali. L'adozione del programma è un compito proprio del Comitato per le aree protette (comitato paritetico tra Stato e Regioni). La Consulta tecnica per le aree protette, "composta da nove esperti particolarmente qualificati per l'attività e gli studi realizzati in materia di protezione della natura", esprime, invece, pareri tecnico-scientifici in materia di aree naturali protette e deve essere sentita dal Comitato in sede di adozione del programma per le aree naturali protette. La legge quadro prevede anche, nell'ambito del Servizio di conservazione della natura del ministero dell'Ambiente, l'istituzione di una Segreteria tecnica, composta da un contingente di personale di massimo cinquanta unità, la quale ha funzioni di istiuttoria e di segreteria del Comitato e della Consulta (articolo 3, comma 9). Il programma estende il suo campo di azione a tutte le aree protette, quelle di interesse internazionale o nazionale, e quelle di interesse regionale o locale. Questo è espressamente indicato nell'articolo 4, commi i e 3 della legge 394/9 1. Il comma i dispone che "il programma triennale per le aree naturali protette, sulla base delle linee fondamentali, dei dati della Carta della natura 96


e delle disponibilità finanziarie previste dalle leggi dello Stato: a) specifica i territori che formano oggetto del sistema delle aree naturali protette di interesse internazionale, nazionale e regionale, quali individuate nelle vigenti disposizioni di legge, statali e regionali, operando la necessaria delimitazione di confini". Il comma 3 dell'articolo 4 prescrive che "il programma fissa inoltre i criteri di massima per la creazione o l'ampliamento di altre aree naturali protette di interesse locale e di aree verdi urbane e suburbane, prevedendo contributi a carico dello Stato per la loro istituzione o per il loro ampliamento a valere sulle disponibilità esistenti". L'istituzione di parchi e riserve naturali statali è disciplinata dall'articolo 8, il quale dispone che "i parchi nazionali, individuati e delimitati secondo la modalità di cui all'articolo 4, sono istituiti e delimitati in via definitiva con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del ministro dell'Ambiente, sentita la Regione. All'istituzione di enti parco si provvede sulla base di un apposito provvedimento legislativo". Per ciò che concerne l'istituzione di riserve statali, l'articolo 8, comma 2, della legge dispone che esse, "individuate secondo le modalità di cui all'articolo 4, sono istituite con decreto del ministro dell'Ambiente, sentita la Regione" (ovvero, d'intesa con la Regione se si tratta di Regione a statuto speciale). Vediamo, dunque, che alla individuazione del programma segue l'istituzione con atto amministrativo del ministro dell'Ambiente. Il successivo articolo 17 precisa che "il decreto istitutivo delle riserve naturali statali, oltre a determinare i confini della riserva ed il relativo organismo di gestione, ne precisa le caratteristiche principali, le finalità istitutive ed il relativo regolamento attuativo, i quali sono adottati dal ministro dell'Ambiente entro i termini stabiliti dal decreto istitutivo della riserva stessa, sentite le Regioni a statuto ordinario, e d'intesa con le Regioni a statuto speciale. Sono vietate in particolare: a) ogni forma di discarica di rifiuti solidi e liquidi; b) l'accesso alle riserve naturali integrali a persone non autorizzate, salvo le modalità stabilite dagli organi responsabili della gestione della riserva". La legge n. 394/91, in riferimento alle aree protette regionali, lascia ampia libertà alle Regioni stesse di stabilire le forme organizzative ritenute più idonee. L'articolo 23 prevede che la "legge istitutiva del parco regionale, tenuto conto del documento d'indirizzo, ..., definisce la perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia, individua il soggetto per la gestione del parco ed indica gli elementi per il piano del parco, nonché i principi del regolamento del parco". Le Regioni possono, quindi, istituire appositi enti di diritto pubblico 97


o consorzi obbligatori tra Enti locali od organismi associativi ai sensi della legge n. 142190. Una particolare autonomia è lasciata anche agli stessi parchi naturali regionali per ciò che concerne la loro organizzazione amministrativa. L'articolo 24 stabilisce che "in relazione alla peculiarità di ciascuna area interessata, ciascun parco naturale regionale prevede, con apposito statuto, una differenziata forma organizzativa, indicando criteri per la composizione del consiglio direttivo, la designazione del presidente e del direttore, la composizione e i poteri del collegio dei revisori dei conti e degli organi di consulenza tecnica e scientifica, le modalità di convocazione e di funzionamento degli organi statutari, la costituzione della comunità del parco". ORGI E STRUMENTI GIURIDICI PER LA GESTIONE

La legge quadro, dopo aver definito le competenze e le procedure per l'istituzione delle aree protette, si preoccupa di stabilire quali sono gli strumenti giuridici necessari per la gestione delle aree stesse. Il nucleo centrale di queste norme è dettato a proposito dei parchi nazionali (Titolo 11 della legge), ma si tratta di norme che riguardano anche gli altri organismi di gestione delle aree protette. Per gli organismi di gestione del parco, la legge n. 394/91 si sforza di attuare il principio, più volte ribadito dalla Corte Costituzionale, della leale collaborazione tra Stato, Regioni, ed Enti locali, e vede nel coinvolgimento attivo e coordinato di tutti questi enti la via migliore per realizzare quella finalità. Il criterio seguito è quello di prevedere da un lato l'ente parco, alla cui costituzione partecipano lo Stato, le Regioni e gli Enti locali, con una preminenza, però, della competenza statale, e dall'altro un altro organismo, la Comunità del parco che è un organo del parco ed è costituita da rappresentanti delle Regioni e degli Enti locali, le cui funzioni sono propositive e consultive. La Comunità ha il rilievo strategico di strumento di diretto collegamento con le forze locali, la cui presenza nella gestione del parco è assicurata, sia attraverso la designazione di cinque membri del consiglio direttivo, sia attraverso l'attività di proposta e di consulenza. I1artico!o 9 della legge n. 394/91 prevede che l'ente parco abbia una personalità di diritto pubblico e sia sottoposto alla vigilanza del ministro dell'Ambiente. I suoi organi sono il presidente, il consiglio direttivo, la giunta esecutiva, il collegio dei revisori dei conti, la Comunità del parco. Rilevanti sono le norme stabilite per la nomina del presidente e per la costituzione del consiglio direttivo e della Comunità del parco. 98


In base al comma 3 dell'articolo 9, "il presidente è nominato con decreto del ministro dell'Ambiente, d'intesa con i presidenti delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano nel cui territorio ricada in tutto o in parte il parco nazionale". Per il consiglio direttivo, il comma 4 dell'articolo 9 dispone che "è formato dal presidente e da dodici componenti, nominati con decreto del ministro dell'Ambiente, sentite le Regioni interessate, scelti tra persone particolarmente qualificate per le attività in materia di conservazione della natura o tra i rappresentanti della Comunità del parco, secondo le seguenti modalità: a) cinque su designazione della Comunità del parco; b) due su designazione delle associazioni di protezione ambientale, scelti tra esperti in materia naturalistica ambientale; c) due su designazione dell'Accademia nazionale dei Lincei, della Società botanica italiana, dell'Unione zoologica italiana, del Consiglio nazionale delle ricerche e delle Università degli studi con sede nelle province nei cui territori ricade il parco; d) uno su designazione del ministro dell'Agricoltura e Foreste; e) due su designazione del ministro dell'Ambiente". Come possiamo notare, le Regioni e gli Enti locali, attraverso la Comunità del parco, entrano fortemente nella costituzione del consiglio direttivo, designando ben cinque membri, mentre allo Stato spetta di designare complessivamente tre membri. Il legislatore ha voluto assicurare non solo uno stretto coordinamento tra Stato, Regioni ed Enti locali, ma anche una consistente presenza di personale scientifico-ambientale, introducendo così anche un criterio di professionalità e di neutralità 16 . La Comunità del parco è disciplinata dall'articolo 10, il quale stabilisce che essa "è costituita dai presidenti delle Regioni e delle Province, dai sindaci dei Comuni e dai presidenti delle comunità montane nei cui territori sono ricomprese le aree del parco". La Comunità del parco è organo consultivo e propositivo dell'ente parco ed il suo parere è obbligatorio sul regolamento e sul piano del parco, su altre questioni a richiesta di un terzà dei suoi componenti, sul bilancio e sul conto consuntivo, "sullo statuto dell'Ente p arco "17. La legge quadro si preoccupa di dotare l'ente parco degli strumenti giuridici necessari per la gestione del parco. Il primo strumento è il regolamento del parco (articolo 11) il quale disciplina "l'esercizio delle attività consentite entro il territorio del parco ed è adottato dall'ente parco". Lo stesso articolo prevede che il regolamento è approvato dal ministro dell'Ambiente, previo parere degli Enti locali interessati e d'intesa con le Regioni, e precisa che esso disciplina, in particolare: "a) la tipologia e le modalità di costruzione di opere e manufatti; b) lo svolgimento delle attività artigianali, commerciali, di servizio e agro-silvo-pastorali; c) il soggiorno e la circolazione del pubblico con qualsiasi mezzo di trasporto; d) lo svolgimento di attività sportive, ricreative ed educative; e) lo svolgimento di attività di ricerca scientifica e biosanitaria; j i limiti alle emissioni sonore, luminose o di altro genere, nell'ambito della legislazione in materia; g) lo svolgimento delle attività da affidare a interventi di occupazione giovanile, di volontariato, con particolare riferimento alle comunità terapeutiche, e al servizio civile alternativo; h) l'accessibilità nel territorio del parco attraverso percorsi e strutture idonee per disabili, portatori di handicap e anziani" 18 . Il regolamento del parco, che va pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, prevale sui regolamenti comunali, ed obbliga i Comuni ad uniformarvisi. Un altro strumento fondamentale previsto dalla legge quadro per la gestione del parco è il piano per il parco. A differenza del regolamento, che ha un carattere statico e permanen-

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te, il piano per il parco ha un carattere dinamico e programmatorio. In base all'articolo 12 della legge n. 394191, "la tutela dei valori naturali ed ambientali, (nonché storici, culturali, antropologici tradizionali)19 affidata all'ente parco è perseguita attraverso lo strumento del piano per il parco". Il piano ha i seguenti contenuti: "a) organizzazione generale del territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da forme di diverso uso, godimento e tutela; b) vincoli, destinazioni di uso pubblico o privato e norme di attuazione relative con riferimento alle varie aree o parti del piano; c) sistemi di accessibilità veicolare e pedonale con particolare riguardo ai percorsi, accessi e strutture riservati ai disabili, ai portatori di handicap e agli anziani; d) sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di campeggio, attività agro-turistiche; e) indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull'ambiente naturale in generale". L'organizzazione generale del territorio (lett. a) è meglio precisata dal comma 2 dell'articolo 12, il quale stabilisce che "il piano suddivide il territorio in base al grado di protezione, prevedendo: a) riserve integrali, nelle quali l'ambiente naturale è conservato nella sua integrità; b) riserve generali orientate, nelle quali è vietato costruire nuove opere edilizie, ampliare le costruzioni esistenti, eseguire opere di trasformazione del territorio. Possono essere tuttavia consentite le utilizzazioni produttive nazionali, la realizzazione di infrastrutture strettamente necessarie, nonché gli interventi di gestione delle risorse naturali a cura dell'ente parco; c) aree di protezione delk quali, in armonia con le finalità istitutive ed in conformità ai criteri generali fissati dall'ente parco, possono continuare, secondo gli usi tradizionali, ovvero secondo metodi di agricoltura biologica, le attività agro-silvo-pastorali, nonché di pesca e raccolta di prodottj naturali, ed è incoraggiata anche la produzione artigianale di qualità; d) aree di promozione economica e sociale facenti parte del medesimo ecosistema, più estesamente modificate dai processi di antropizzazione, nelle quali sono consentite attività compatibili con le flnalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle .:ollettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori". Il contenuto fondamentale del piano per il parco è, dunque, la cosiddetta "zonizzazione", cioè la suddivisione del territorio del parco in riserve integrali, riserve generali orientate, zone di protezione e zone di promozione economica. Il piano è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino ufficiale della Regione, e questo dimostra che il legislatore è stato coerente con le premesse, e ha considerato la tutela naturalistica ed ambientale un fatto che interessa non solo la Regione, ma tutte le istituzioni che compongono la Repubblica, cioè, lo Stato, le Regioni e gli Enti locali. Una volta pubblicato è immediatamente vincolante nei confronti delle amministrazioni e dei privati. Un altro strumento necessario per la gestione del parco è il nulla osta. Secondo l'articolo 13 della legge n. 394191, "il rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all'interno del parco è sottoposto al nulla osta dell'ente parco. Il nulla osta verifica la conformità tra le disposizioni del piano e del regolamento e l'intervento, ed è reso entro sessanta giorni dalla richiesta". Lultimo strumento previsto dalla legge quadro per la gestione del parco è costituito dalle "iniziative per la promozione economica e sociale". Si tratta di "iniziative dirette atte a favorire lo sviluppo economico e sociale delle collettività eventualmente residenti all'interno 100


del parco e nei territori adiacenti" (articolo 14, comma 1), le quali dimostrano che la legge quadro si è preoccupata non solo degli aspetti naturalistici ed ambientali, ma di tutto il contesto sociale nel quale si svolge la vita del parco stesso 20 Il secondo comma dell'articolo 1421 prescrive che "a tal fine la comunità del parco, entro un anno dalla sua costituzione, elabora un piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili, individuando i soggetti chiamati alla realizzazione degli interventi previsti eventualmente anche mediante accordi di programma. Tale piano è sottoposto al parere vincolante del consiglio direttivo ed è approvato dalla Regione o, d'intesa, dalle Regioni interessate. In caso di contrasto tra comunità del parco, altri organi dell'ente parco e Regioni, la questione è rimessa ad una conferenza presieduta dal ministro dell'Ambiente, il quale, perdurando i contrasti, rimette la decisione definitiva al Consiglio dei ministri". .

Concludiamo questa rassegna di contenuti normativi della legge n. 394/92 con due notazioni: - la tutela naturalistica è interamente rimessa all'ente parco: come il piano per il parco sostituisce il piano paesistico, così il nulla osta sostituisce i nulla osta di cui alla legge n. 1497 del 1939 (Legge sulla protezione delle bellezze naturali). - la finalità principale del piano pluriennale è quella di favorire lo sviluppo economico, ma, nello stesso tempo, anche quella di favorire una conversione delle attività economiche in attività compatibili con i fini di tutela del parco. EVOLUZIONE PROGRESSIVA DELLA TUTELA

Nella materia della protezione della natura si è verificato un cambiamento progressivo nel corso dei decenni che vanno dalla Costituzione repubblicana all'approvazione della Legge quadro sulle aree protette. L'obiettivo sostanziale della protezione è cambiato, passando da un sistema vincolistico che potremmo definire del non fare, sistema che si esprime attraverso l'imposizione a priori del divieto, da rimuovere nel caso in cui una determinata azione o attività si dimostrasse compatibile con il bene tutelato, ad una conservazione della natura imperniata sul dinamismo compartecipato di tutti i soggetti portatori degli interessi rappresentati. È stato creato, infatti, un Ente con lo specifico compito di promozione di uno sviluppo ordinato e sostenibile del territorio del parco e delle attività socio-economiche che al suo interno si esprimono. La Legge quadro, al riguardo è molto chiara: s'intende garantire e promuovere non solo la conservazione, ma anche la valorizzazione del patrimo101


nio naturale, si sollecitano metodi di gestione idonei a realizzare un'integrazione tra uomo e ambiente naturale, salvaguardando le attività tradizionali, promuovendo le attività ricreative compatibili e la valorizzazione e la sperimentazione delle attività produttive compatibili. La conservazione, quindi, non può più essere confusa con il vincolo. Con il parco si afferma un diverso ordine: fare, investire, creare. Altro elemento di valorizzazione indicato nella legge n. 394/91 è la "salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici" e, più in generale, il rapporto cultura-natura. Il parco può essere promotore del recupero, della conservazione e valorizzazione delle tradizioni, della storia e dei costumi locali che stanno rischiando la definitiva scomparsa. La valorizzazione delle radici e delle culture locali, che hanno permeato l'ambiente e il paesaggio, è una parte importante della tutela dell'ambiente, che non è solo natura ma è il prodotto storico, il risultato di un complesso rapporto fra natura e cultura, fra attività umana ed evoluzione della natura. Alcune zone e alcuni Comuni dei parchi comprendono patrimoni archeologici, storici, architettonici e letterari di rilievo che possono, opportunamente valorizzati, arricchire l'interesse e anche i flussi turistici nei parchi. GLI APPORTI DELLA RIFORMA BAssnNI

Il regime delle aree naturali ?Ìotette viene ulteriormente messo a punto e, in qualche aspetto, modificato con le "leggi Bassanini" degli ultimi anni. Il processo di riforma messo in atto dalla legge n. 5 9/97 (c.d. legge Bassanini) tocca in vari momenti il sistema delle aree protette 22 Il primo momento è costituito dall'attuazione dell'articolo 9 della legge n. 1 59/97 con il d.lgs. n. 281/97 che, in sede di definizione e ampliamento dei compiti della conferenza Stato-Regioni, ha soppresso il Comitato per le aree naturali protette e ne ha attribuito i compiti alla Conferenza. Il secondo è quello relativo all'attuazione del Capo I della legge n. 59/97 con il d.lgs. n. 112198, che ha individuato i compiti di rilievo nazionale e per il resto ha disposto i conferimenti delle funzioni e dei compiti amministrativi alle Regioni e agli Enti locali. Le disposizioni del d.lgs. n. 112/98 23, che riguardano le aree naturali protette, in parte sono concentrate nella Sezione 11 ("Parchi e riserve naturali") del Capo III ("Protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti"); in parte sono contenute in altri articoli dello stesso Titolo (art. 52) e Capo (art. 69). Sotto il profilo sistematico il d.lgs. n. 112/98 costituisce, dunque, un'im.

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portante novità rispetto agli approcci finora prevalsi, e in particolare rispetto al d;PR n. 616/77, nel quale la "protezione della natura" era inserita nel Capo 11 ( Urbanistica) ed era separata sia dalla, Caccia (che comprendeva la cc protezione faunistica ), sia dalla Tutela dell ambiente dagli inquinamenti Con il d.lgs. n. 112/98 viene fatto un passo avanti verso l'affermazione del carattere primario e di una visione d'insieme dell'interesse ambientale, e verso il superamento della separazione tra il tema della conservazione della natura da un lato e quello della difesa dagli inquinamenti dall'altro, dando, così, un contributo importante al superamento della concezione delle aree protette come una sorta di isole della conservazione. Tentando, ora, una ricostruzione sintetica dei contenuti del d.lgs. n. 112/98 rilevanti per le aree protette, vengono in rilievo i seguenti aspetti: a) Le "linee fondamentali" 24 , che nella legge 394/91 avevano ad oggetto solo i valori naturali ed ambientali, hanno ora ad oggetto anche la difesa del suolo, l'articolazione delle reti infrastrutturali, il sistema delle città e delle aree metropolitane. Le "linee" divengono, quindi, la sede di valutazione unitaria di scelta generale sugli usi del territorio e, di conseguenza, anche la sede nella quale dovrebbero armonizzarsi i vari interessi che ad esso si riferiscono (ma le "linee" vanno elaborate, comunque, "sulla base della Carta della natura", come richiede l'articolo 3, comma 3, della legge n. 394/91 e non smentisce il d.lgs. n. 112/98). Per altro verso, però, le "linee fondamentali" perdono di specificità: rispetto a quanto previsto dalla bozza di decreto 25, non contengono più la funzione di individuazione delle aree protette nazionali, che ora è una funzione nazionale per la quale va solo sentita la Conferenza unificata (art. 77, comma 2, d.lgs. n. 112/98). In generale, scelte più chiare da parte del d.lgs. n. 112/98 sulla collaborazione tra Stato e Regioni, in merito al governo complessivo del sistema delle aree protette, avrebbero consentito di dare maggiori assicurazioni a quanti temevano che - venuti meno il Comitato per le aree protette e il programma triennale - sarebbe poi stato difficile ricostruire un centro unitario per le aree protette. In attesa, quindi, di interventi chiarificatori, bisognerà valorizzare al. massimo la Carta della natura e le "linee fondamentali", che costituiscono "ora" i momenti decisionali più importanti nei quali deve esprimersi la collaborazione tra Stato, Regioni ed Enti locali su tutti gli aspetti più rilevanti del sistema delle aree protette. Andrà, poi, trovata una adeguata organizzazione in seno alla Conferenza, eventualmente costituendo un apposito comitato (come consentito dall'arti103


colo 7 del d.lgs. n. 28 1/97), e andrà definito, rispetto a tale organo, il ruolo per ora rimasto in sospeso della Segreteria tecnica e della Consulta tecnica per le aree protette. Per quanto riguarda la disciplina delle aree protette e in quest'ambito, dei parchi nazionali, il d.lgs. n. 112/98 si è limitato, per la definizione dei compiti e delle funzioni che restano di rilievo nazionale, a disporre (art. 77, comma 1) un rinvio generalizzato ai compiti attribuiti dallo Stato dalla legge n. 394/91; il decreto conferisce, poi, all'articolo 78, comma 1, alle Regioni e agli Enti locali "tutte le funzioni amministrative in materia di aree naturali protette non indicate all'articolo 77", cioè non oggetto del rinvio. Si può constatare che il disposto normativo è poco chiaro e tale da poter dare luogo ad equivoci. Le questioni che si presentano sono sostanzialmente due: la prima riguarda il fatto che non è chiaro se i compiti riservati allo Stato dall'articolo 77 sono solo quelli relativi alle aree naturali protette nazionali o anche quelli relativi alle aree protette regionali; la seconda questione riguarda il fatto che, interpretando letteralmente l'articolo 7726 (comma 1) e l'articolo 7827 (comma 1), si potrebbe ritenere che, tra le funzioni conferite alle Regioni e agli Enti locali, vi siano anche quelle degli enti parco nazionali. Non mancano, comunque, argomenti e collegamenti letterali, logici e sistematici 28 che consentono di limitare la portata del conferimento di cui al comma i dell'articolo 78 e di salvaguardare, così, l'esistenza degli enti parco nazionali. Per le riserve naturali statali il d.lgs. n. 112/98 non prevede il conferimento, ma un "affidamento della gestione" alle Regioni o agli Enti locali, dal quale sono escluse le riserve "collocate" nei parchi nazionali (come afferma il comma 2 dell'articolo 78). In conclusione, il d.lgs. n. 112198, più che prevedere nella materia delle aree naturali protette un ulteriore ampio conferimento di funzioni alle Regioni e agli Enti locali, rafforza (in particolare a seguito della soppressione del programma triennale) l'autonomia e la responsabilità delle Regioni in questo campo. Sotto questo profilo è evidentemente di grandissima importanza lo sviluppo autonomo di aree protette regionali e locali, nel rispetto, comunque, delle decisioni generali che le stesse Regioni avranno contribuito a stabilire nella Carta della natura e nelle "linee fondamentali". Ruolo fondamentale delle Regioni e degli Enti locali è proprio quello che si esprime a livello di collaborazione con lo Stato nel sistema nazionale delle aree protette e, poi, nella partecipazione alla gestione dei parchi nazionali. 104


IL DIRITO COMUNITARIO IN MATERIA DI PROTEZIONE DELLA NATURA

Un'analisi del diritto della Comunità Europea 29 in tema di protezionè della natura richiede, innanzitutto, l'esame delle fonti "costituzionali" dell'ordinamento, e cioè i Trattati istitutivi e le loro successive modificazioni. Nell'iniziale formulazione dei Trattati, le varie Comunità Europee non avevano specifiche competenze in tema di ambiente; dagli anni Settanta è, però, iniziato un processo che ha progressivamente condotto gli organi comunitari ad una sempre più incisiva presenza ed attività in campo ambientale. Facendo ricorso ad una interpretazione estensivo-evolutiva del contenuto dell'articolo 2 del Trattato CEE30 , avallata dalla Corte di Giustizia Europea, l'ordinamento comunitario ha iniziato ad arricchirsi di disposizioni in materia di ambiente. Tale evoluzione ha condotto alla modifica dei Trattati istitutivi introdotta con l'Atto unico europeo approvato nel 1986 ed entrato in vigore il l luglio 1987, che ha aggiunto alla Parte terza del Trattato originario un Titolo (il VII) espressamente dedicato all'Ambiente 31 . Questo Titolo è composto di tre articoli (il 130R, 130S, 130T) che pongono gli obiettivi, i principi e le procedure per le azioni della Comunità in materia ambientale. Tralasciando, però, le disposizioni che riguardano la generica materia ambientale32 , in realtà l'Atto unico non attribuisce specifiche competenze alla Comunità in tema di protezione della natura. Anzi, è indubbio che, se si considerano non tanto i fini, quanto i principi attuativi fissati dall'Atto unico, risulta chiaro che l'intervento della Comunità in campo ambientale è concepito prevalentemente come un'azione di prevenzione e repressione degli inquinamenti, cioè delle aggressioni ai singoli fattori ambientali. Tutto ciò è confermato dalla concreta produzione normativa comunitaria che ha anticipato e poi seguito la riforma del 1987, produzione che è essenzialmente rivolta alla creazione di un corpus di norme di diritto comunitario destinate alla protezione dell'ambiente dagli inquinamenti o alla protezione delle singole specie di flora e fauna in via di estinzione. Se, dunque, la laconicità dei Trattati istitutivi in materia di aree protette non ha impedito, nel tempo, l'adozione di misure di conservazione della natura (infatti, alcune importanti azioni comunitarie in questo settore sono state comunque realizzate sulla base dell'attribuzione alla Comunità di una generale funzione di salvaguardia dell'ambiente), il Trattato sull'Unione Europea (Trattato di Maastricht) 33 , vediamo che esso introduce come obiettivo prioritario la promozione di una crescita sostenibile e rispettosa dell'ambiente 105


(art. 2) e pone, tra le attività dell'Unione, anche la politica nel settore ambientale (art. 3 k)); esso specifica che tale politica deve mirare ad un elevato livello di tutela, e che le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate anche nella definizione e nell'attuazione delle altre politiche comunitarie (art. 130R, par. 2). Viene sottolineato il ruolo fondamentale dei principio di sussidiarietà in questo settore (art. 3 B) e viene accentuato il ruolo internazionale della Comunità in questo campo (art. 130R, par. 1).

Programmi d'azione La Comunità ha realizzato cinque "Action programmes", cioé "Programmi d'azione della Comunità Europea in materia di ambiente" 34 . Tali atti, che sono stati adottati da! Consiglio della Comunità, sono finalizzati a fissare le linee direttrici lungo le quali la Comunità si muoverà in determinati settori. Il filo conduttore che lega ed unifica i primi quattro programmi è la chiara volontà delle istituzioni comunitarie di intervenire nel settore ambientale, innanzitutto attraverso una normazione di tipo preventivo e repressiva degli inquinamenti. Una considerazione indubbiamente più marginale è stata data nei programmi ai temi della "Conservazione della natura e delle risorse ambientali". Tale minore attenzione è dimostrata dal fatto che, in sede di pratica attuazione, i programmi d'azione dal 1970 fino al 1990 hanno portato all'approvazione della sola Direttiva 409/79/CEE, in tema di uccelli selvatici, e del Regolamento n. 3626/82, in tema di attuazione a livello europeo della Convenzione internazionale sulle specie in via d'estinzione (CJTEs). Un segnale di cambiamento di rotta è però stato dato con l'approvazione del 40 Programma d'azione (1987-1992) e, soprattutto, del 5 0 , approvato nel 1993. Con il 4° Programma, la Comunità ha esplicitamente sottolineato la necessità di dotarsi di strumenti generali capaci di realizzare una struttura complessiva di tutela degli habitat naturali di interesse per la comunità stessa, mostrando, così, di orientarsi verso un effettivo intervento nel settore delle aree naturali protette. Ma, come detto, con il 50 Programma, intitolato "Per uno sviluppo durevole e sostenibile", si è avuta una decisiva svolta negli obiettivi e negli strumenti dell'azione comunitaria. Anche grazie all'approvazione del Trattato di Maastricht e del rafforzamento dell'azione comunitaria in campo ambientale da esso realizzata, il 5° Programma ha previsto uno specifico obiettivo intitolato "protezione della natura e della diversità biolog1ca" 35 . In tale obiettivo viene affermato che "la Comunità si propone di mantenere la diver106


sità biologica in Europa, in primo luogo con una gestione sostenibile del territorio all'interno e intorno agli habitat particolarmente importanti della Comunità. È, così, prevista la creazione di una rete habitat attraverso il restauro e il mantenimento degli habitat stessi e di corridoi di passaggio dall'uno all'altro"36 . Sembra, dunque, definitivamente tramontata l'epoca dello scarso interesse della Comunità per il settore della protezione della natura e si prevede, invece, un'azione sempre pii incisiva anche in questo campo.

Direttive Sono due le direttive in tema di protezione della natura di maggior rilievo: la 79/409/CEE del 2/4I1979 e la 92/43/CEE del 21/5/1992 38 . Molto distanziate nel tempo e nate, quindi, in quadri istituzionali diversi, le due direttive costituiscono i termini di una progressione nella tutela giuridica che ha condotto la Comunità da un'azione molto delimitata ad un intervento di spettro piii ampio. Con la direttiva 79/409/CEE la Comunità dà diretta attuazione a quanto previsto nei primi due Programmi d'azione in materia ambientale ed in una Raccomandazione39 del 20/12/1975. La direttiva 79/409 ha come oggetto la tutela di alcune specie di uccelli selvatici 40 e, in particolare, si applica agli "uccelli, alle loro uova, ai nidi ed agli habitat" 41 . L'obiettivo primario della disciplina giuridica non è, quindi, la protezione di determinati territori in quanto naturalisticamente rilevanti in sé, bensì la tutela di determinate specie animali, tutela che vede come strumento prioritario la protezione degli habitat in cui tali specie hanno il proprio ambiente vitale. La creazione di "protected areas" 42 o di "biotopes" 43 è, infatti, prevista in quanto considerata una "misura primaria di conservazione, mantenimento e ristabilimento degli habitat" 44 delle specie protette. A conferma di questa considerazione delle aree naturali protette solamente come strumenti di tutela ambientale in senso stretto, sta il fatto che la direttiva non prevede esclusivamente interventi di protezione della natura, ma affianca a questi misure concernenti la cattura, l'uccisione, la distruzione dei nidi o delle uova, il disturbo durante la ricerca del cibo, il divieto della commercializzazione di uccelli vivi o morti o di parte di essi; queste norme si riferiscono alla generalità del territorio della Comunità e non definiscono lo status di determinate aree speciali. Sin dal 1979, quindi, la Comunità aveva posto norme vincolanti per gli Stati membri al fine di proteggere determinate specie di uccelli attraverso la 107


creazione di aree naturali protette. I limiti di tale azione derivano dalla ristrettezza del campo applicativo. La Direttiva 92/43/CEE interviene in tema di habitat naturali e semi-naturali. La finalità di tale atto (richiamata nell'articolo 2) è quella di "contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturala flora e la fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati mcmIn particolare, la direttiva si propone di mantenere o ripristinare uno stato di conservazione soddisfacente degli habitat naturali o delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse comunitario (articolo 2.2). Consequenzialmente a tale finalità, la direttiva costituisce una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione, denominata Natura 2000. Questa rete, formata da quei siti che ospitano i particolari tipi di habitat naturali protetti e gli habitat delle specie protette, deve garantire il loro mantenimento e, all'occorrenza, il loro ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente. A tal fine, detti luoghi vanno costituiti in zone di "conservazione speciale": in questo modo vanno individuati i siti di importanza comunitaria, cioè luoghi che contribuiscono in modo significativo a mantenere o ripristinare uno o più habitat naturali o habitat di specie, designati dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale, ed in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie a proteggere o ripristinare gli habitat o le specie in essi contenut1 46 . In questa accezione, quindi, il termine "zona di conservazione speciale" può sostanzialmente coincidere con quello di "aree naturali protette". È la prima volta che una fonte comunitaria esplicitamente pone un obbligo agli Stati membri di creare aree naturali protette, non solo in quanto habitat di specie da proteggere, ma anche in quanto habitat naturali in sé meritevoli di considerazione per la loro elevata "naturalità". Così facendo, la Direttiva 92/43 innova l'ordinamento comunitario sotto tre punti di vista: - estende la protezione da alcune specie di uccelli selvatici ad un'ampia lista di specie animali e vegetali; - affianca alla tutela della specie la tutela degli habitat in sé considerati; - propone l'insieme delle zone di conservazione degli habitat come una organica rete ecologica a livello europeo. La procedura che la Direttiva 92/43 stabilisce per la formazione della rete delle aree protette europee "Natura 2000" prevede che ogni Stato contribuisca alla costituzione di "Natura 2000" designando sul proprio territorio una 108


• più zone di conservazione speciale in corrispondenza degli habitat naturali • di specie elencati in allegato alla direttiva. In base, quindi, ai criteri enunciati nella direttiva, ogni Stato propone un elenco di siti; l'elenco è trasmesso alla Commissione che elabora, d'accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria e tale elenco è approvato secondo un complesso iter che coinvolge un Comitato dei rappresentanti dei Governi ed, eventualmente, il Consiglio dei ministri. Quando un sito è stato inserito nell'elenco lo Stato deve designarlo come zona di conservazione speciale, "stabilendo le priorità in funzione dell'importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali o di una specie ... e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado e di distruzione che incombono su detti siti (art. 4.4). Non appena un sito è iscritto nell'elenco, esso è soggetto ad un regime transitorio o (per usare un termine più familiare alla legislazione italiana) di salvaguardia. .Tale regime transitorio prevede che (art. 6.2) gli Stati membri adottino misure opportune per evitare il degrado degli habitat, nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate; in secondo luogo (art. 6.3 e 6.4), qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso alla gestione del sito va valutato per il suo impatto su di esso, tenendo conto delle finalità di conservazione naturale; in base a tale disposizione, le autorità nazionali danno "il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l'integrità del sito".

Regolamenti Esaminando i regolamenti del Consiglio in tema di protezione della natura, va notato che l'evoluzione riscontrabile è simile a quella delineata a proposito delle direttive: a fronte dei primi interventi indirizzati alla tutela dell'ambiente prevalentemente in senso micro-settoriale, si è venuta affermando col tempo un'azione della Comunità più determinata ad affrontare tale materia in termini organici e complessivi. Quattro, in particolare, sono i regolamenti che prevedono la realizzazione di azioni comunitarie volte alla salvaguardia di ambienti di interesse comunitario. a) I regolamenti MEDSPA n. 563/91 del 4/3/91 47 e NORSPA n. 3908/91 del 13/12/91 48 . Questi due regolamenti, dalla struttura molto simile fra loro, prevedevano due azioni comunitarie: l'una per la protezione dell'ambiente nella regione me109


diterranea (azione MEDSPA), e l'altra per la protezione dell'ambiente nelle zone costiere e delle acque costiere del Mare d'Irlanda, del Mar del Nord, della Manica, del Baltico e della parte Nord-Est dell'Oceano Atlantico (azione NORSPA). Gli obiettivi perseguiti erano di intensificare gli sforzi per la protezione e il miglioramento della qualità dell'ambiente, di concorrere ad una maggiore integrazione della dimensione ambientale nell'azione comunitaria realizzata nell'ambito delle altre politiche comunitarie, di aumentare la cooperazione ed il coordinamento in materia di protezione ambientale a livello internazionale, di incentivare il trasferimento delle opportune tecnologie intese a proteggere l'ambiente. I mezzi predisposti da questi regolamenti per la realizzazione ditali finalità erano di natura essenzialmente finanziaria. Il regolamento ACNAT n. 3907/91 del 19/12/91 9 . Il regolamento n. 3907/91 riguarda le azioni comunitarie per la salvaguardia della natura (azioni ACNAT). Pur essendo, come i precedenti, uno strumento di sostegno finanziario della Comunità, questo atto si distingueva per l'obiettivo perseguito, obiettivo direttamente connesso alle attività di protezione della natura. Il regolamento n. 3907/91 si poneva, innanzitutto, come strumento finanziario nel quadro delle iniziative promosse dalla Direttiva 79/409 in tema di conservazione di uccelli selvatici ma, in secondo luogo, esso nasceva dalla considerazione che è "parimenti importante che la Comunità contribuisca all'azione degli Stati membri mirante alla salvaguardia o al ripristino degli habitat gravemente minacciati, corrispondenti ai tipi di habitat soggetti a rischio di scomparsa nella Comunità o che accolgono specie in pericolo di estinzione nella comunità" 50 . Il regolamento ACNAT rappresentava un passo avanti in quella evoluzione che muove dalla direttiva 79/409, estendendo progressivamente la sfera d'azione della Comunità dalla tutela di alcune singole specie verso la conservazione globale degli habitat naturali in sé considerati: in questo senso, il regolamento in questione costituisce una vera e propria anticipazione dello strumento di tutela degli habitat naturali che è rappresentato dalla Direttiva 92/43/CEE. Il regolamento LIFE n. 1973/92/CEE del 21/5/1992 51 . Questo nuovo regolamento, definito "strumento finanziario per l'ambiente", abroga i precedenti regolamenti MESPA, NORSPA, ACNAT (art. 16 reg. 110


1973/92) e riforma tutta l'azione finanziaria della Comunità come "contributo allo sviluppo ed alla attuazione della politica e della legislazione comunitaria in campo ambientale". Tale regolamento ha come obiettivo principale il finanziamento delle "azioni prioritarie in materia di ambiente nella Comunità". Tali azioni sono raggruppate dal regolamento in quattro grandi aree: 1) promozione dello sviluppo sostenibile e della qualità dell'ambiente; 2) tutela degli habitat e della natura; 3) strutture amministrative e servizi per l'ambiente; 4) educazione, formazione e informazione. La ripartizione indicativa delle risorse stanziate per tali azioni ne assegna il 40% al primo tipo di azioni, il 45% al secondo, e al terzo e quarto il 5%. Ne consegue che l'intervento finanziario più considerevole è proprio quello nel settore della protezione della natura. Il regolamento in questione non si indirizza esclusivamente agli Stati membri, riservando solo ad essi la possibilità di usufruire delle risorse a disposizione. Infatti, la Commissione può "chiedere a persone giuridiche o fisiche con sede nella Comunità, tramite inviti a dichiarare il loro interesse pubblicati sulle GUCE, di presentare domanda di contributo per azioni aventi un interesse particolare per la Comunità" (art. 9.2). Gli Stati membri rimangono, tuttavia, il tramite necessario per la presentazione delle domande.

I Parchi nazionali e riserve naturali, in «Enciclopedia Microsoft ® Encarta® 98. © 19931997», Microsoft Corporation. 2 RONCHI E., ministro dell'Ambiente, La legge 394191: applicazioni e prospettive, in Atti delia

Prima Conferenza Nazionale Aree Naturali Protette, Parchi, ricchezza italiana, Roma, Vittoriano, Museo del Risorgimento, 25-28 settembre 1997. 3 citato in: RONCHI E., op. cit. 'I RDL 3 dicembre 1922, n. 1584. 5 RDL 11gennaio 1923, n. 257, convertito nella legge 12luglio 1923, n. 1511. Legge 25 gennaio 1934, n. 285. 7 Legge 24 aprile 1935, n. 740. 8 Legge 2 aprile 1968, n. 503. 9 Pubblicata in supplemento Gu n. 292, del 13 dicembre 1991.

IO MADDALENA P., La legge quadro sulle aree protette, in «Riv. Trim. Dir. Pubbl.», 1992, 648.

"Ibidem. 12 11 Comitato per le aree naturali protette è stato di recente abolito dal d.lgs. n. 281197, di attuazione dell'articolo 9 della legge n. 59/97; i relativi compiti sono ora attribuiti alla Conferenza Stato-Regioni. 3 Il Programma nazionale per le aree protette è ora stato abolito dal d.lgs. n. 112/98, articolo 76, in attuazione del Capo I della legge n. 59/97. 14 Art. 2, commi 6, 7, 8, legge n. 394191. 15 MADDALENA P., La legge quadro..., cit. 16 MADDALENA P., La legge quadro..., cit. " La legge 9 dicembre 1998, n. 426, "Nuovi interventi in campo ambientale", in G.U. n. 111


del 14 dicembre 1998, all'articolo 2, comma 27, stabilisce che «'All'articolo 10 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, al comma 2, dopo la lettera d) è aggiunta la seguente: a'-bis) sullo statuto dell'Ente parco". 18 La legge n. 426198, cit., all'articolo 2, comma 28, stabilisce che: "dopo il comma 2", dell'articolo 11 della legge n. 394/91, "è inserito il seguente: 2-bis. Il regolamento del parco valorizza altresì gli usi, i costumi, le consuetudini e le attività tradizionali delle popolazioni residenti sul territorio, nonché le espressioni culturali proprie e caratteristiche dell'identità delle comunità locali e ne prevede la tutela anche mediante disposizioni che autorizzano l'esercizio di attività particolari collegate agli usi, ai costumi e alle consuetudini suddette, fatte salve le norme in materia di divieto di attività venatoria prevista dal presente articolo". 9 Parole inserite dall'articolo 2, comma 30, della legge n. 426198. 20 MADDALENA P., La legge quadro..., cit. 21 Articolo 14 ora modificato dalla legge n. 426198, articolo 2, comma 31. In base a questa legge l'articolo 14, comma 2, della legge n. 394/9 1, recita: "A tal fine la Comunità del parco avvia contestualmente all'elaborazione del piano del parco un piano pluriennale economico e sociale per la promozione delle attività compatibili, individuando i soggetti chiamati alla realizzazione degli interventi previsti eventualmente anche attraverso accordi di programma. Tale piano, sul quale esprime la propria motivata valutazione il consiglio direttivo, è approvato dalla Regione o, d'intesa, dalle Regioni interessate". 22 DESIDERI C., I parchi nella rfrma Bassanini, in Parchi: cultura, progettazione ed esperienze digestione ambientale, «Rivista quadrimestrale del coordinamento,>, n. 24, 1998. 23 Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59". 112

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Art. 3, comma 2, legge 394/9 1. La bozza di decreto è stata elaborata dall'apposito Gruppo di lavoro istituito dal ministero della Funzione Pubblica, e messa in circolazione i primi giorni di gennaio del 1998. 26 Articolo 77, comma 1: ai sensi dell'articolo 1, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59, hanno rilievo nazionale i compiti e le funzioni in materia di parchi naturali e riserve statali, marine e terrestri, attribuiti allo Stato dalla legge 6 dicembre 1991. 27 Articolo 78, comma 1: tutte le funzioni amministrative in materia di aree naturali protette non indicate all'articolo 77 sono conferite alle Regioni ed agli Enti locali. 28 In particolare la disposizione dell'articolo 69, comma 1, lettera b), che elenca tra i compiti di rilievo nazionale "la conservazione e valorizzazione delle aree naturali protette di importanza internazionale o nazionale, e la disposizione dell'articolo 78, comma 2, sull'affidamento alle Regioni o agli Enti locali della gestione delle riserve statali, la quale diverrebbe incomprensibile se fosse vera l'interpretazione espressa sopra. 29 Il termine "Comunità Europea" sta ad indicare l'ordinamento giuridico risultante dall'istituzione delle varie Comunità Europee create dai trattati di Parigi del 1951 (reso esecutivo con la legge n. 766152 istitutivo della CEcA) e di Roma del 1957 (reso esecutivo con la legge n. 1203157 istitutivo della CEE e della CEEA); tali Comunità dal 1965 (Trattato di Bruxelles) hanno fuso i propri organi principali unificandoli nel Consiglio e nella Commissione delle Comunità Europee. I successivi passi del processo di unificazione delle varie Comunità sono l'Atto Unico Europeo firmato a Lussemburgo nel 1986 ed il Trattato sull'Unione Europea firmato a Maastricht nel 1992 (da tale data, la Comunità prende il nome di Unione Europea). 30 L'articolo 2 del Trattato afferma: "La Comunità ha il compito di promuovere, mediante l'instaurazione di un mercato comune e il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso 25


delle attività economiche nell'insieme delle Comunità, un'espansione continuà ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita e più strette relazioni fra gli Stati che ad essa partecipano". 31 Art. 25, Atto unico europeo. 32 Disposizioni cui si attribuisce alla Comunità l'obiettivo generale della "salvaguardia, protezione e miglioramento della qualità dell'ambiente" (Art. 130R. 1). 33 Il Trattato, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, è stato recepito in Italia con la legge n. 454/92. 3 I1 primo in GUcE C122 del 2011211973, il secondo in GUcE C.139 del 13/6/1977, il terzo in GUcE C46 del 17/2/1983, il quarto in GUCE C328 del 711211987; il quinto, intitolato "programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile", in GUCE C138 del 17/5/1993.

GUCE C138 del 17/5/1993, p. 44 e ss. GUcE C138 del 17/5/1993, p. 50. 37 GUCE L103 del 25/4/1979. 38 GucE L206 del 22/7/1992. ' GucE L21 del 28/1/1975, Raccomandazione in cui la Commissione invita gli Stati membri ad aderire alle Convenzioni internazionali di Ramsar e di Bonn. 40 Art. 1.1. 41 Art. 1.2. 42 Art. 3.2, lett. a). 43 Art. 3.2, lett. d). 44 Ari 3.2. 5 GucE L206 del 22/7/1992, pp. 9-10. 46 Combinato disposto delle lettere k) e 1) dell'art. I. 47 GUCE L63 del 9131199 1, p. 1. 48 GUCE L370 del 31/12/1991, p. 28. 49 GUCE L370 del 31/12/1991. 50 GuCEL37O del 31/12/1991, p. 17. 51 GUCE L206 del 22/7/1992. 5

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dossier

Saggio

C'è una strada maestra per cogliere quello che sta avvenendo nel mondo del diritto, nell'attuale fase storica sinteticamente denominata con la parola globalizzazione (della quale è vano ricercare un significato preciso, come sempre avviene quando ci si riferisce a macro fenomeni o macro tendenze). È la strada della ricognizione, in concreto, della pratica del diritto in specifici settori. Strada difficilissima e, perciò, quasi impercorri bile. In termini di diritto comparativo, Pierre Legrand (v. queste istituzioni, n. 116, ottobre-dicembre 1998) ha sostenuto l'impossibilità del trasferimento di istituti giuridici da una sistema all'altro, il che può sembrare che contraddica qualche evidenza, magari marginale, dei fenomeni in corso. Ricordavamo, nel corsivo di presentazione del dossier Migrazioni del diritto nel numero citato, il processo - sempre più consistente - di integrazione del sistema delle fonti che avviene nell'ambito dell'Unione Europea ad opera non soltanto delle "leggi" comunitarie ma delle sentenze della Corte di Giustizia del Lussemburgo. Accanto - ma notavamo che qui si tratta d'altro - c'è il processo di migrazione del diritto che accompagna la globalizzazione, soprattutto quella dell'economia. Si tratta della creazione di un nucleo di regole che 115


omologhino le pratiche commerciali anche quando i contesti rimangano fra loro dissonanti su tutti i piani. Insomma, una lex mercatoria spuria e, se non volatile, certo in cerca di continui adattamenti. Il presente non è tempo di sistemazioni. E, tuttavia, è ben vero che la rilevanza dei soggetti, istituzionali e non, che operano come fonti di diritto che si intrecciano, si sovrappongono e certamente competono fra loro, pone questioni cruciali per la pratica e affascinanti per la teoria. Allora, per esempio, è vero il ruolo delle grandi transnational law firms di cui parla Maria Rosaria Ferrarese nel libro "Le istituzioni della globalizzazione" (Il Mulino, Bologna 2000). Ma non tanto - o, comunque, non soio - come imprese creatrici di regole giuridiche che, soprattutto in campo economico, sostituiscano quelle che promanano dalle fonti formali del diritto, quanto come soggetti capaci di combinare le norme di sistemi e Paesi diversi. E di negoziarne gli adattamenti nei casi concreti. Il che presuppone la progressiva affermazione del contratto come forma primaria delle obbligazioni giuridiche. Quanto, invece, all'affermazione di una maggiore informalità (sulla quale si sofferma l'autrice citata) occorrerebbe avere riscontri maggiori. La prassi dimostra, piuttosto, nelle stesse abitudini di lavoro delle grandi law firms, una attitudine al dettaglio formale (e scritto) che talvolta appare veramente eccessivo. Rimane valida, a proposito, l'affermazione di Pier Giuseppe Monteneri che citavamo allora nel presentare il dossier sulle "migrazioni del diritto": "La mia impressione è oggi - egli scriveva - che i soggetti coinvolti nella globalizzazione siano poco interessati alla sostanza delle regole (..) quanto piuttosto al fatto che una regola esista, e sia facilmente individuabile dal corrispondente locale di un grande studio transnazionale' Il che ha, di questa globalizzazione del diritto, un fatto eminentemente professionale. Il saggio che ospitiamo in questo numero intende confitare, da una parte, l'idea di un forte deperimento del diritto statale nell'età della globalizzazione e, dall'altra, la possibilità che in economia lo Stato possa svolgere soltanto frnzioni regolative e non digestione. Inffetti, c'è da dire, a quest'ultimo proposito, che sembrano superate politiche di mera e rigorosa privatizzazione, mentre si affermano forme di partenariato pubblico-privato che sono distanti dalle vecchie formule che in Italia si chiamavano parteczpazioni statali ma che, tuttavia, vogliono - inflinzione di volano - interventi attivi di soggetti pubblici. Anche e soprattutto alfine di creare mercato. Su questi temi, come sulle indicazioni propositi ve di Bettini, il dibattito è aperto e avviato. Per conto nostro, intendiamo colti vario. (5. R) 116


Stato e diritto tra globalizzazione e standard di Romano Bettini

"Non è forse il momento di domandarsi se la discussione teorica del potere non sia stata eccessivamente centrata sullo Stato e circoscritta nell'ambito dello Stato?" (5. Strange)

appello irrefrenabile al riconoscimento del dato storico di un mondo ormai inteso come "villaggio globale", come mondo quasi rimpicciolito, decontestualizzato, date in particolare le facilitazioni comunicative in senso lato offerte dal secolo XX, non manca di registrare contestazioni per lo più meritevoli di attenzione. Mentre da un lato, cioe, si enfatizza 1 intensificazione di relazioni sociali mondiali che collegano tra loro località distanti", dall'altro, si mettono in evidenza dinamismi contrastanti il fenomeno stesso: l'esaltazione dei mondi locali2 la produzione di diritto decentrato e addirittura informale, sospinto dal mercato 3, ai margini dello Stato, l'imperialismo degli Usa 4 Il termine globalizzazione è in auge con gli anni Novanta, usato spesso in modo retorico ed approssimativo al punto da provocare ironie e satire 5 . Sul piano della riflessione scientifica, la nozione si fonda sulio sviluppo in atto di telecomunicazioni, trasporti, mass media, ricorso alla lingua inglese come koinè, e vi si vede un effetto della modernizzazione, intesa, à la Eisenstadt, soprattutto come fenomeno storico europeo 6, ora esteso oltre ogni frontiera ma con esiti di "nuovi complessi problemi di integrazione sistemica" 7 Potrebbe a quest'ultimo riguardo, tenersi conto, ad esempio, di una sorta di griglia relativa a tali problemi fondata sui seguenti cleavages - sviluppo-in via di sviluppo, - endogeno-esogeno, ,,,.

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Docente di Sociologia del Diritto, Università "La Sapienza" di Roma. 117


- attivo-passivo, - produttore-consumatore, - cultura materiale-cultura adattativa, - ricco-povero, - identità culturale generale-parziale, - competitivo-non competitivo, - indipendente-dipendente, - sviluppo sostenibile-non sostenibile, - distributivo-fruitivo, - intraprendente-parassita, - sfruttatore-sfruttato, - beneficiano-vittima, - the West-the Rest. Per ciascuno di essi, e simili, ogni collettività partecipa alla globalizzazione in modo diverso, recependone messaggi, beni, servizi, secondo le proprie condizioni ed i propri interessi. Insomma, quello che sembra un processo storico esaltante o, comunque, rassicurante verrebbe, in base a tali contestazioni, a risultare un fenomeno ambiguamente disorganico, non unitario specie sotto il profilo giuridico-istituzionale. L'ordine internazionale sarebbe addirittura, oggi, al disordine 8 . A ben vedere la base di questo dire sarebbe l'effervescenza del sistema commerciale internazionale, la nuova Lex mercatoria9 (che poi tanto incerta e disordinata non può essere, pena il blocco dei traffici commerciali), non certo estranea alla Legai Western Tradition ricordata da Berman, ovvero, per rimanere alle cose italiane, i contratti "innominati" creati in base all'autonomia contrattuale privata riconosciuta dagli artt.1322-1323 c.c. C'è chi calca la mano dicendo che l'effervescenza normativa commerciale fa capo (o che disdetta! nuovi pirati della globalizzazione?) alle transnational lawfirms, o studi legali internazionali; ma poi ammette che pur esiste una ricomposizione dei diritti in forma unitaria, come espressione di un "ordine della necessità" (contrapposto ad un "ordine delle possibilità" contrattual-commerciali) che sembra richiamare solide, non certo disordinate, tradizioni giusnaturalisticheio. GLOBALIZZAZIONE, SOGGETTI TRANSNAZIONALI, POLIZIA INTERNAZIONALE

La globalizzazione che riguarda il nuovo ordine risulterebbe quella interessata da tale "ordine di necessità", che in effetti si trova di fronte, come sogget118


to di primo grado, lo Stato, uno Stato che è legislatore e fisco", finanziatore, foro giudiziario, autore delle regole d'ingaggio delle operazioni di peace keeping, sottoscrittore delle convenzioni internazionali, in genere e di quelle istitutive di tribunali internazionali in particolare 12 . I cantori della globalità si perdono talora in strofe bislacche che da un lato esaltano il diritto globale, anche se non lo ritengono un "prodotto finito "13 , e dall'altro, in una sorta di raptus globalizzante (si fa per dire), celebrano il deperimento dello Stato, la sua decontestualizzazione, la sua perdita di sovranità, addirittura il dissolvimento di forme di legalità statale 14 . Dunque, lo Stato continua a rimanere 1' "unità politica generalizzata di un sistema di relazioni intcrnazionali"5, il "contesto privilegiato entro cui studiare il processo di modernizzazione" 16 , l"attore fondamentale dei rapporti economici, sociali e politici", "sistema non naturale chiuso ma artificiale ed aperto" 17• Se è luogo abbastanza comune parlare di perdita progressiva di ruolo da parte della sovranità statale i dati storico-statistici, però, sono in senso contrario. Gli Stati passano da: 22 nel 1800, a 56 nel 1900, 76 nel 1945, 157 nel 1994, 191 nel 1996. Anche nella prospettiva di una teoria del "sistema mondo" per Wallerstein questi Stati sono "attori centrali" 8 . Ed è lo Stato che in realtà viene invocato quando si invoca, comunque, il "sistema Paese". In effetti lo Stato, attivo o reattivo che sia rispetto al diritto 19, nel senso che progetta ex novo o , al contrario, recepisce dalla società il diritto che promulga, rimane pur sempre legislatore, qualunque sia il ruolo dei partecipanti (pubblici, privati, anonimi, visibili, invisibili che siano) ai processi normativi. Se togliamo lo Stato crolla l'ordine internazionale, e gli "studi legali" internazionali e le multinazionali e le Ong 20 non possono certo essere visti nel ruolo di soggetti costituenti di un nuovo ordine internazionale, di una non meglio identificata "sfera pubblica globale" 21 . L'avvento dei partiti o dei sindacati non ha espropriato Stato e Ordinamento internazionale ripristinando un pluralismo pubblico feudale o simile. E così è anche per l'emergenza di nuovi soggetti sociali a vocazione sia profit che non profit le forme di legittimazione del potere (tradizionale, carismatico, legal-razionale) rimangono quelle magistralmente individuate dalla sociologia di Max Weber 22 . In altri termini, non è da invocare (specie a fronte della sua espansione numerica) un incipiente crollo della statualità, ma da prendere atto, all'interno di questa, dell'estendersi delle forme di partecipazione legislativa, giudiziaria, amministrativa da parte dei soggetti individuali e sociali, partecipazione che 119


non trasforma il partecipante in legislatore, giudice, amministratore pubblic023 , o in creatore di nuovi ordini giuridici positivi (come il fantomatico diritto transnazionale da taluno proposto) che non sia lo Stato, costitutivamente, a legittimare e regolare. Se alla nozione di "partecipazione", in auge negli anni Sessanta-Settanta, dal famoso The Civic Culture di Almond e Verba alle tante manifestazioni studentesche universitarie, soprattutto americane, tedesche e francesi, sostituiamo la nozione di "governance" 24 - in auge con gli anni Novanta - intesa come politica del government svolta in accordo e simbiosi con le forze sociali, il discorso rimane sostanzialmente invariato. Le Ong, e qualsiasi altra aggregazione sociale, tendono a svolgere azioni di testimonianza, pressione, consulenza, controllo, codecisione, mediazione senza per questo trasformarsi in government. La funzionalità del diritto rispetto agli scopi che lo Stato persegue, ed in particolare rispetto allo scopo di un ordinato, equo, proficuo svolgimento delle relazioni economiche 25 , non sembra potersi risolvere negli interventi diffusi della "mano invisibile" della globalizzazione, tra l'altro contestata da movimenti transnazionali alla conferenza di Vancouver del 2000 in tema di commercio internazionale. Come le momentanee prevalenze di questa o quella branca del diritto (si parla da parte di taluno, ad esempio, di prevalenza attuale del diritto commerciale sul diritto del lavoro 26) non significano la fine degli assetti statali. Lo Stato nella sua unitarietà 27, non monade ma socius del sistema internazionale, è comunque coinvolto, nelle sue decisioni di spesa e di politica internazionale e militare per ridurre i rischi di conflitti mondiali, conflitti che la mano invisibile del commercio internazionale non risulta saper contenere, evocando così gli interventi della polizia internazionale a contingenti armati statuali.

Conflitti etnici nell'ottica della globalizzazione quali conferma della sovranità statuale nell'ordine internazionale Tutto ciò non esclude che la globalizzazione sospinga gli Stati verso nuovi assetti, regionali, internazionali, interni, e che questi - a loro volta - incidano sulla attuale globalizzazione. Ma sembra interessante approfondire come si rapportino ad essa i conflitti etnici, che sconvolgono oggi cruentemente tante regioni del mondo. Ora, sembra che i conflitti etnici offrano, comunque, prova sufficiente di quanto si è venuto sostenendo. I conflitti etnici non sono, di per sé, contro i benefici della globalizzazione ma manifestano apertamente l'intento di partecipare alla loro fruizione in modo "sovrano". Anche se etnicamente segnato. 120


La connotazione etnica può soltanto opporsi, per la sua identità culturale ed i suoi orientamenti politici, ai modi, ritenuti più o meno egemonici, della globalizzazione. E questo non riguarda, del resto, solo le sovranità etnicamente segnate. D'altro canto, il conflitto etnico può coesistere con condizioni di sottosviluppo o crisi economica del Paese, mandando in tilt l'orientamento i 1 • ,I I iegale del Paese stesso e favorendo i "i .inrormale come sommersoill egale, piu' che l'informale legaléZ8 della globalizzazione; favorendo, altresì, gli interventi "di necessità" (sopraindicati) della globalizzazione. Si apre qui il discorso sulle azioni di solidarietà e/o ingerenza o peacekeeping deliberate dall'Onu e variamente richieste in funzione anche di restoring delle condizioni del Paese oggetto dell'intervento internazionale, in pesante ritardo e sul piano normativo e sui piano economico, legislatore inesperto che vede esasperati i problemi classici dell'effettività e dell'efficacia del diritto, che i mitizzatori delle conquiste globalitarie assumono ingenuamente risolti in pieno là dove c'è libertà di mercato ed un common law a sua misura e servizio.

Globalizzazione delle politiche internazionali e globalizzazione del diritto. La breccia dei crimini di guerra Il secolo XX, come già accennato, ha dato una struttura organizzativa unitaria-universale alle politiche internazionali degli Stati: la struttura dell'Onu. A ben vedere, si tratta di una "globalizzazione" ditali politiche in termini istituzionali, cioè giuridico-organizzativi, in cui è forse il diritto, tutto sommato, l'oggetto principale della globalizzazione. Non a caso, nel rapporto 2.000 dell'Onu29 , il lo paragrafo è intitolato: "Sfidare il mondo sui diritti", e ammonisce: "in un mondo che si globalizza il modello centrato sugli Stati della responsabilità per i diritti umani è inadeguato. L'unica prospettiva accettabile per i diritti umani e quella globale L'istituzionalizzazione, in particolare, di tribunali internazionali contro i crimini di guerra sta premendo sul versante della "effettività" delle prospettive di tutela imparziale dei diritti umani unitamente all'appello sempre più puntuale (v. il caso Pinochet) alla "giurisdizione universale", anche se le resistenze alla firma o alla ratifica dei relativi accordi internazionali sta ad indicare le difficoltà dei processi di globalizzazione giuridico-penale 30 . Certo è che sono soprattutto i crimini di guerra, intesi come crimini contro l'umanità, che stanno sospingendo sempre più all'allargamento delle frontiere della gbbalizzazione, e ciò anche in base al fatto che le vittime della guerra sono giunte ad essere per il 90% vittime civili, mentre un secolo fa queste erano solo il 10% contro un 90% di vittime militari 31 . Di qui l'espansione della significa121


tività di un diritto internazionale "umanitario" 32 e dell'applicazione della tutela dei diritti umani di cui alla Dichiarazione Universale del 1948. Il punto che preme qui sottolineare è che, comunque, senza una piii attenta responsabilizzazione dello Stato rispetto alla Comunità internazionale la globalizzazione rimane senza terra sotto i piedi. Imperi, colonizzazioni, religioni, Compagnie delle Indie, Commonwealth, internazionali realsocialiste, hanno variamente proposto - già in altri tempi prospettive di globalizzazione. Storicamente, le esperienze relative si sono sempre sviluppate tra i due poli dell'accentramento e del decentramento delle autorità politiche sovrane, in un continua scomposizione e ricomposizione di assetti internazionali ed interni, che da un lato hanno consolidato o dislocato insediamenti e culture, e dall'altro hanno sempre più risentito dell'avanzare oltre le frontiere statali di conquiste scientifico-tecnologiche e valori trasversali, transnazionali. La parola definitiva in tema di globalizzazione, peraltro, in ultima istanza, non sembra essere storicamente il mercato, o la scienza, o la tecnologia, ma l'organizzazione internazionale ed i valori e le scelte politiche che oggi, attraverso gli Stati, sorreggono tale organizzazione. Anche angolando in termini di potere legislativo la sovranità statale, e riconoscendo che il momento storico evidenzia una certa "crisi della legge", questo sintagma (ovvero la fenomenologia sottesa) non registra tra le cause della crisi le fonti negozial-mercantili della normazione 33; mentre, invece, è consistente il peso della "costituzione economica" metaliberista degli Stati e del ruolo, sulla legislazione dei Paesi europei in campo economico, di quella Cee, ora Ue, istituita proprio per l'integrazione economica europea34 Altro è il discorso sulla globalizzazione riduttivamente intesa come incidenza sulle volontà statali da parte di interessi "multinazionali". Ma è evidente che si tratta di pressione sulla sovranita per la revisione dei suoi confini, non di pretese di una formale sostituzione di questa. Del resto, pressioni sulla sovranità provengono, è stato notato 35 , anche da potenti tecnocrazie internazionali quali Wto, Fmi, Banca mondiale. .

UNO STATO SOLTANTO "REGOLATORE"?

Non ex regula jus sumatur, sed ex jure quod est regula (Paolo, Digesto, L.XVII,1). Ma veniamo ai problemi della fisionomia contemporanea dello Stato sovrano. 122


Non mancano, in Italia, convinti assertori dell'avvicendamento in corso da uno Stato "gestore" (imprenditore, erogatore) ad uno Stato "regolatore" 36 Qui si cercherà di dimostrare che l'avvicendamento, non ha l'evidenza fattuale che si pretende sussistere; e che comunque non cancella i problemi di effettività di tutte le prestazioni statali che non possono essere imputati a dilatazioni contingenti delle prestazioni specificamente "gestorie". Certamente, lo Stato ha avuto nel tempo varie aggettivazioni: carabiniere, minimo, confessionale, welfare, amministrativo, sovietico o amministrativodi-comando, islamico, ecc.. Ma si tratta sempre di realtà storiche o di ridenominazioni ideologiche o dottrinali, che generalizzano, forzosamente, con una sorta di sineddoche, aspetti particolari, marginali, come ad esempio, quando si parla di governo dei giudici ? Nel primo caso, dovremmo essere in effetti di fronte ad una sorta di "deperimento dello Stato", analogo a quello teorizzato da Engels, dato che si parla di "ritirata dello Stato gestore" che "postula e favorisce, per molte ragioni, l'emergere di uno Stato regolatore" 37 Nel contempo, si ammette che in un certo senso quella di Stato regolatore non è un'idea del tutto nuova. Potremmo ritrovarla già nell'idea aristotelica del governo delle leggi come contrapposto al governo degli uomini (da cui la diversità tra il policy style orientato alle regole e alloro spirito e lo stile altamente discrezionale tipico dell'interventismo), ovvero nell'idea di Stato di diritto e di rule oflaw" 38 . Ma forse lo Stato Welfare fa Welfare, come fa diplomazia, difesa, ordine pubblico e tassazione, senza regole? La sua legittimazione non è, direbbe Weber, legal-razionale? Non rimane Stato di diritto? E lo Stato di diritto non è tale a prescindere dalla istituzione, con gli anni Settanta in Europa39 , di agenzie regolative indipendenti all'americana invocate per "garantire benefici collettivi e proteggere interessi diffusi" 40 .

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Stato regolatore, policy regolativa o diritto regolativo? Sembra insomma evidente che si può parlare, in senso stretto, a prescindere dalla generale accezione di regolazione come giuridificazione, di regolazione come policy. Questa sta a significare una scelta di strumenti normativi nel quadro diun sistema (io direi "idealtipo") complessivo 41 . Gli stessi teorizzatori dello «Stato regolatore potrebbero veder cosi sintetizzato il loro verbo. 1) La regolazione rimane circoscritta dalle norme che la istituiscono e dagli interventi giudiziari sul relativo contenzioso. I suoi teorizzatori, ciò premesso, scivolano in affermazioni comparatisticamente di dubbia consistenza: "la regolazione... manifesta sensibili differenze rispetto al diritto legislativo dello Stato123


nazione tipico degli ordinamenti di civil Iaw ... Essa è certamente più vicina all'attività del giudice di common Law'2. Ma se la regolazione non è, comunque, attività giudiziaria quest'ultima osservazione sembra rimanere appesa. 2) La regolazione sarebbe relativa ad "attività socialmente utili", "protette e incoraggiate" 43 . Ma che c'è di nuovo? Da sempre la formazione non ha mancato di essere, se necessario, premiale (di questa ha scritto anche H. Kelsen), agevolativa, promozionale. Insomma, il diritto "regolativo" sarebbe una novità relativa, e sostenere l'ipotesi di un suo surclassamento del diritto dello Stato gestore sembra simile alla tesi di Durkheim sulla successione storica del diritto restitutivo al diritto repressivo, falsificata da Schwartz e Miller negli anni Sessanta, dimostrando come il diritto repressivo sia tutt'altro che tramontato 44 . E. sembra, comunque, indimostrato che esso possa ritenersi assurto al ruolo di "quarto potere"45 , mentre le sue tecniche 46 risultano tecniche consuete nell'esperienza delle Amministrazioni pubbliche. Comunque, non si può non segnalare criticamente come un classico, autorevolissimo manuale di Public administration indichi tra le caratteristiche dell'esperienza statunitense in merito i permanenti problemi di coordinamento complessivo che tale attività regolativa lascia in piedi, ed il carattere, formale più che reale, dell'indipendenza delle relative agenzie 47 .

Agenzie regolati ve indzpendenti: legittimate per efficienza e competenza tecnica? Asserire che "è un atto legislativo a sancire gli obbiettivi di una politica regolativa e a delegare la relativa competenza ad una autorità regolativa" 48, che rimane comunque soggetta agli interventi dell'autorità giudiziaria 49, è ammettere il carattere dipendente, delegato dell'attività regolativa. Altro che "quarto potere". Comunque, nella cultura giuridico-amministrativa statunitense ed europea sembra netta la considerazione delle attività regolative come attività della Pubblica Amministrazione, tant'è che c'è chi parla di "administrative regulation" 50 Ma i sostenitori dello Stato regolatore non si danno per vinti, ed asseriscono: 1) che il tipo puro di agenzia regolatrice, diversamente da altri enti pubblico-amministrativi, ha la funzione di aumentare, attraverso regole e non ge stione diretta, l'efficienza paretiana del mercato 51 ; e 2) che si legittima, quindi, per il suo intervento professionale adeguato e non per il principio maggioritario. .

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Vediamo questi due punti più da vicino. È scontato che ogni apparato pubblico-amministrativo abbia sue finalità istituzionali che ne legittimano la creazione. Ma, si noti bene, è sempre una "sublegittimazione", che non pone la singola amministrazione, regolativa e non, in posizione svincolata da quella complessiva del sistema, o idealtipo legislativo, legittimato per principi e per risultati, ovvero, direbbe Weber, per razionalità materiale52 . Il rispetto della funzione degli organi amministrativi è sottopòsto al controllo del legislativo e degli uffici giudiziari. Il legislativò verifica incessantemente la razionalità secondo scopo e valori delle proprie leggi53 ed i successi o meno di efficienza paretiana del mercato; e non risulta che quest'ultima sia risultato esclusivo delle agenzie regolative. L'appello alla competenza tecnica dei "regolatori", talora inquinata peraltro da pretese di un loro necessario rapporto "fiduciario" con i politici, ha sempre suscitato allarmi, dato il pericolo di "fuga dalla politica e sostituzione della voce dell'esperto alla voce del popolo" 54 . Ciononostante, c'è chi sentenzia che "fare affidamento sulla specializzazione e sullo stile decisorio orientato al problem solving è più importante della responsabilità politica diretta. Quando prevalgono, invece, i problemi redistributivi la legittimità può essere assicurata soltanto con strumenti maggioritari" 55 . Si tratta di asserzioni che sembrano lontane dal poter costituire fondamento di un nuovo tipo di Stato. Come si vede, gli assunti pro -regulation sono spinti fino all'attacco esplicito al principio maggioritario, democratico su cui si basa l'idealtipo legislativo, tra l'altro dimenticando che non solo l'attività redistributiva ma tutta l'attività depuissance dello Stato, ha carattere "maggioritario". L'appello al modello "madisoniano", come lo chiama Dahl, di rapporti tra poteri pubblici, enfatizzante il ruolo dei checks an balances, e cioè della separazione dei poteri pubblici56 , non sembra poter essere diluito nella "separatezza" dei settori della Pubblica Amministrazione se non altro proprio perché, come si è detto, questi rimangono pur soggetti a nomina da parte dell'esecutivo ed a controlli da parte di questo, oltre che da parte del giudiziario e del legislativo. Incidentalmente - a fronte di queste argomentazioni - sembra da osservarsi che i processi di autonomizzazione di alcune amministrazioni pubbliche non riguarda solo i tipi regolativi: che dire dei tipi connessi allo stesso Stato cosidetto "gestore", come le aziende pubbliche a direzione manageriale e le amministrazioni parallele ? E come dimenticare, per il caso italiano, 1 autonomizzazione della direzione burocratica in genere operata dalle riforme amministrative degli anni Novanta rispetto alla direzione politica? 125


Certo è che le agenzie indipendenti, come gli stessi loro propugnatori asseriscono 57 , rischiano la "cattura" da parte dei gruppi di interesse coinvolti; gruppi "forti", a costi di organizzazione ben inferiori, come osservato dall'economista G. Stigler, a quelli dei portatori degli interessi diffusi che tali agenzie intendono tutelare.

L'Unione Europea come istituzione rego lati va? Last but not least i sostenitori del momento storico dello Stato regolatore, pur ammettendo che l'Europa, a differenza degli Usa, è stata restia all'esperienza regolativa fino agli anni Ottanta, privilegiando interventi gestori e welfare58 , e che l'Italia, in particolare, "è stata tradizionalmente e cronicamente incapace di far fronte all'esperienza regolativa" 59 , propongono una lettura "regolativa dell Unione europea. E, a proposito di «regolazione comunitaria asseriscono che "la globalizzazione e, più immediatamente, l'integrazione economica e monetaria dell'Unione europea, stanno erodendo i fondamenti dello Stato gestore... il suo potere di tassare (o di richiedere prestiti) così come quello di spendere... I governi europei, inclusi quelli delle economie ex socialiste, sembrano star adottando all'incirca lo stesso nuovo modello di governo del! economia 60 Peraltro, lanciato il sasso, provano a nascondere la mano limitando la significatività dell'assunto. "Le autorità regolative europee - per molti decenni poco frequenti, o ridotte a ruoli simbolici, poi moltiplicatesi a partire dalla fine degli anni Settanta - hanno una minima indipendenza, defacto e generalmente anche dejure, rispetto a quelle americane. Al contempo, esse sono assoggettate ad un regime meno stringente di responsabilità pubblica 61 ". Peggio: sarebbe riscontrabile l"aumento della politicizzazione della Commissione stessa e in genere delle relazioni tra istituzioni comunitarie" 62 . Volendo mettere "qualche puntino sulle i" - che ne mancano direi! -' a proposito di questa interpretazione della Unione Europea intesa come tendente a svilupparsi "come uno Stato regolatore assai vicino al tipo puro" 63, è necessario affermare che: il carattere non "gestionale", cioè senza tassazione e senza spesa 64, della Ue è malamente invocato se si tiene conto del livello sovranazionale della stessa e del fatto che rimangono gli Stati membri a svolgere funzioni gestionali e "de puissance" (tra queste ultime quelle della tassazione); 6 5 il carattere istituzional-politico dell'Unione non sembra ammettere una sua riduzione ad autorità indipendente dai circuiti politici dei relativi Paesi membri; 126


3) vere e proprie agenzie "indipendenti" possono essere create dall'Unione, così come avviene in tali Paes1 66 .

Nevrosi regolative e miti tecnocratici Siamo di fronte ad una nevrosi regolativa, data l'inconsistenza degli argomenti dei fans di uno "Stato regolatore" e di una "teoria della regolazione"? La risposta all'interrogativo può conclusivamente articolarsi così: nella cultura e nella prassi occidentale è particolarmente la Pubblica amministrazione che è chiamata ad interventi nuovi, legislativamente modellati, specie nei settori della tutela dei consumatori, dell'ambiente, dell'informazione. Ma rimane significativo il fatto che la gestione, da parte dei poteri pubblici, dei servizi generali, della difesa, dell'ordine pubblico, dei servizi pubblici della scuola, della sanità e delle pensioni implica comunque ancora al momento un'incidenza comunque del 30% circa sull'economia del Paese, come vedremo meglio appresso analizzando il bilancio italiano. La regolazione amministrativa in questione ha segnato il passo negli Stati Uniti attraverso gli interventi dell'esecutivo sospingenti alla deregulation e, comunque, all'analisi costi benefici (CBA) delle iniziative regolative. E scorretto generalizzare fino a parlare di "Stato regolatore" e di necessità di "teorie istituzionalistiche della regolazione" 67, a fronte di fenomeni marginali, di cui comunque si lamentano gli eccessi (la iperregolazione) e si confessa l'assenza di "analisi sistematica sulle relative conseguenze, politiche, giuridiche e istituzionali 68• Costituzionalisti ed internazionalisti non risultano disponibili ad interpretare le istituzioni dell'Ue come tecnocratiche, "fuori del circuito politiGli approcci tecnocratici alle Pubbliche Amministrazioni non possono prescindere dalla lezione weberiana (ancor oggi da approfondire) sulla professionalità burocratica, contrapposta alle cariche pubbliche elettive, o sulla terzietà normalmente non contestata agli apparati pubblico-amministrativi e militari70. Oggi si potrebbero, invece, approfondire i rapporti tra Pa e fornitori privati di servizi di interesse pubblico, come la certificazione in materia di bilanci da parte di società private, che escludono peraltro la estensione dell'arcipelago pubblico-amministrativo, come invece sono propensi a fare i fautori dello Stato regolatore. L'aumento dell'incidenza della normativa comunitaria su quelle statua l171 va visto, tra l'altro, tenendo conto che le legislazioni nazionali (è da precisarsi a freddare gli entusiasmi delle nuova produzione normativa della 127


Ue, vera e propria parvenue in campo normativo rispetto ai Parlamenti statali), hanno fondi normativi in vigore ben più estesi delle novelle comunitarie di questi ultimi decenni. Non si può parlare di resistenze all'innovazione senza precisare se l'innovazione sia ragionevolmente benefica, in prospettiva, ovvero chi sono, e di quale consistenza, i beneficiari dell'innovazione e gli interessi loro contrari. La Spina, che è un sociologo del diritto, e Majone, che è un politologo, confessano, tutto sommato, come si è visto, le lacune conoscitive, empiriche delle pretese della loro tesi. A parte il fatto che non si accerta quanti siano in effetti, rispetto alle leggi ed agli atti normativi della Pa, gli atti "regolativi". Gli interventi regolativi insomma avvengono, nei pochi casi in cui si ritengano opportuni e ragionevolmente funzionali per curare interessi più collettivi che pubblici, nei confini dell'idealtipo legislativo che si è richiamato, e si esprimono con norme subprimarie. Per l'idealtipo legislativo, i problemi del momento sono ben altri che quelli di "recuperi" a favore dell'autoreferenzialità del diritto e del iaissezfaire sistemico dell economia72 , ovvero della dilatazione delle attivita regolative del sistema. Essi rimangono sempre giacenti all'interno dei confini dell'idealtipo e sono: il miglioramento della qualità delle leggi e la copertura organizzativoamministrativa delle stesse, specie quando il 97% ditali legg1 73 risulta avere spessore amministrativo. Vediamo questi ultimi problemi alla luce di recenti riflessioni sulle prestazioni statali "per standard'

DIRITTO E NORMA TERZIARIA, OVVERO LE PRESTAZIONI STATALI DAL MODELLO ALLO STANDARD

"John IVIarshall ha reso la sua decisione: adesso la applichi!' (frase attribuita al Presidente degli Usa Andrew Jackson a proposito di una discussa sentenza del Presidente della Corte Suprema del 1832). Si è giunti, in questi ultimi anni, a parlare, per gli apparati pubblico-amministrativi, di un'amministrazione per standard74 Ma è possibile parlare di standard anche per l'amministrazione della giustizia, di cui in Italia, ma non solo in Italia, si lamenta la eccessiva, "non ragionevole" lentezza. Come è possibile parlare di standardper il diritto in genere. Certo è difficile parlare di standard (che è sempre storico-territoriale) per .

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il diritto naturale o per quello cosidetto "intuitivo" o per quello "non ufficiale"75 . Per il diritto naturale c'è, a monte, il problema plurisecolare della definizione del suo corpus, e cioè della sua identificazione storica. Lo standard gli è inapplicabile se non si identifica tale corpus, a meno di dire che comunque non può ignorare l'esigenza di standard di prestazioni di giustizia, qualunque essa sia, per non ridurla a pura dichiarazione di principio. Il diritto intuitivo (caro a Gurvitch) e quello non ufficiale (caro a Podgòrecki), che peraltro non hanno alle loro spalle secoli di di filosofia e l'autorità del cristianesimo, sono centrifughi, quasi di tutti e di nessuno, carenti di universalità o quanto meno di generalizzabilità, stabilità, certezza; li si possono identificare attraverso indagini empiriche, ma non se ne hanno "digesti" e non pongono problemi di standard, se non come istanza generalissima e non come specificità del rapporto tra domanda ed offerta di diritto positivo. Se prendiamo il diritto positivo, invece, che dà corpo ad intuizioni ed ideologie in una prospettiva di risposta storica a problemi concreti, sembra possibile e addirittura necessario parlare di standard, cioè di quantum delle prestazioni relative. Qui addirittura si è costretti a prendere atto, nella coscienza della diversa effettività reale, nel tempo e nello spazio, di una stessa norma, che si deve distinguere tra modello, da una parte, e standarcl dall'altro, della sua effettività. Si tratta di una distinzione che è sempre piui sospinta dalla cultura amministrativologica e sociologica e si fonda sulle seguenti ipotesi relative ai rapporti tra le due categorie (modello/standard): il "modello" (anche una singola norma) viene adottato ritenendo che il sistema implementativo già disponibile sia adeguato alla realizzazione del modello medesimo; il modello viene adottato ritenendo necessario un adeguamento del sistema implementativo già disponibile in termini di copertura organizzativoamministrativa del modello stesso; il feed-back76 attivato dalla messa in opera del modello evidenzia inadeguatezze del sistema implementativo (carenze di organici, carenze di mezzi, inadeguatezza delle competenze o della distribuzione territoriale degli uffici, eccessivo ricorso ad organi collegiali, ecc.). Si tratta di ipotesi che non incidono sulla validità del modello ma sulla sua effettività, cioè sulla possibilità della sua messa in opera, e quindi sulla sua efficacia77 intesa come capacità di raggiungimento dei fini preposti, fini che hanno sospinto l'intervento normativo. 129


Dalla norma primaria e secondaria alla norma terziaria, ovvero l'esigenza normativa di uno standard applicativo delle norme La progettazione normativa 78 è da sempre alle prese con problemi base relativi alla funzione teorico-ideologica del modello di norma proposta da un lato, ed alla sua effettività dall'altro. Quando, ad esempio, si afferma che "il vero antidoto alla criminalità è una giustizia efficiente" 79 non si fa altro che invocare un'adeguatezza delle risorse dedicate alla lotta alla criminalità, magari il superamento di negligenze degli apparati, ma certo non il mutamento del modello. Nel caso della criminalità, il modello è già definito (le norme penali vigenti) e l'efficienza reclamata è lo standard. C'è da chiedersi se efficienza e standard relativo siano intrinseci od estrinseci al modello. La risposta è bivalente: sono intrinseci se nel modello compaiono norme che li prescrivano (ad esempio, termini procedurali perentori). Sono estrinseci se tali norme di diritto positivo non esistono nel modello ma appartengono comunque al sistema, all'ordinamento generale: vedi le norme annuali del bilancio e delle leggi finanziarie. Insomma, l'efficienza e lo standard relativo vengono ad essere individuati attraverso l'esame di altra parte del sistema normativo, soggetta a variazioni nel tempo e non necessariamente collegata singulatim a norme giuridiche in vigore. Qui, da un punto di vista teorico generale, si potrebbe dire che la teoria generale della funzione del diritto evidenzia l'esistenza di una norma terziaria (relativa allo standard) accanto alla norma primaria (relativa al modello di sanzione) ed a quella secondaria (relativa al modello di comportamento) già teorizzate dalla teoria generale della struttura del diritto 8°. Così, è da ammettere che le carenze del diritto possono essere di tre tipi, nella misura in cui esistono tre tipi di "norma". In altri termini, possono essere insoddisfacenti sia il modello (norma primaria di sanzione), che il suo contenuto comportamentale (norma secondaria), come la copertura organizzativo amministrativa e le regole di funzionamento degli apparati implementativi (norma terziaria). È però nuova l'attenzione alla norma terziaria, meno accreditata delle altre due, nelle mani non più e non tanto del ceto dei giuristi quanto in quelle degli addetti alla progettazione ed al monitoraggio delle norme sotto il profilo della loro fattibilità e del loro impatto sulla società. Politici e giuristi, da sempre signori della norma primaria e di quella secondaria non bastano più. Occorrono qui, per la terziaria, anche gli scienziati sociali. 130


La norma terziaria dal Sollen al Sein La norma primaria, nella teoria generale del diritto, avrebbe la funzione di "garantire l'effettività dell'ordinamento" 81 . L'ottica relativa è peraltro formalmente giuridica, disattenta alle funzioni di fatto del diritto, per le quali le norme non valgono, dalla tutela dei beni a quella della salute alla lotta contro l'immigrazione clandestina, se non c'è, più che il giudice, la polizia od un servizio sanitario agibile od una guardia costiera adeguata. Tale ottica, tesa alla tutela del modo di garantire la lettura della norma, l'autoreferenzialità astratta, logica, del diritto, si è protesa fino ad oggi, ad esempio, fino a N. Luhmann, pur sociologo e non teorico dogmatico del diritto come Kelsen. Si è trattato di una difesa ad oltranza del Sollen chiudendo gli occhi sul Sein; di più, accusando il Sein di arrogarsi scorrettamente la qualifica di Stato sociale di diritto 82, con attività "di prestazione" caratterizzata da un marne di imprevedibilità e indeterminatezza contrario di per sè alla struttura del diritto 83 Probabilmente si è trattato anche di un momento di assestamento della cultura socio-giuridica, prolungato dalla settantennale esperienza sovietica, ammantata di sociale e malata di illegalità. Ora, in effetti, specie se prendiamo atto che lo Stato contemporaneo non garantisce più solo il diritto di proprietà, ma, come osserva Reich, anche nuove proprietà84 radicate in servizi pubblici che vanno ben oltre i confini dello Stato minimo, sembra inevitabile ammettere che tale estensione chiama la garanzia della consistenza della capacità di prestazione degli organi incaricati dell'erogazione di tali servizi. E con ciò si è costretti a scoprire le effettive capacità di prestazione, soprattutto amministrative e giurisdizionali, degli organi incaricati di funzioni pubbliche tradizionali, non "sociali". Il diritto, tutto il diritto, e di fronte finalmente, al di la della atemporale logica binaria ( legale/illegale"), al metodo dell'analisi scalare ("non soddisfacente/poco soddisfacente/molto soddisfacente/completamente soddisfacente"), aperta ai riscontri temporali e territoriali. Siamo di fronte alla necessità culturale di riconoscere, in una teoria del diritto e dello Stato, il ruolo della norma terziaria, e di sostenere un neorealismo giuridico non più, riduttivamente, solo giudiziario, e cioè relativo al solo ruolo dei giudici; ma attento alla complessività di un sistema giuridico che non può sostanziarsi solo di gazzette ufficiali o, come stigmatizzato epigrafe, solo di sentenze; ma anche di "programmi conformi a scopo" 85 , di prescrizioni di efficienza come quelle dell'art. 97 della Costituzione italiana o del 60 emendamento della Costituzione statunitense in tema di speedy .

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trial, o di griglie per il bili drafting formale e sostanziale proposte dall'Ocde. Già nel secolo XVI, Giovanni Botero ammoniva che l'efficienza e l'efficacia delle istituzioni sono fattori sostanziali della loro legittimazione 86 .

La norma terziaria come legge di bilancio Nessuna legge, volendo esemplificare, è più emblematica di quella del bilancio per illustrare il ruolo della norma terziaria: se non si approva la legge di bilancio si fermano gli apparati pubblici. Non a caso Kelsen non trattò l'argomento, che vanamente cercheremmo negli indici delle sue opere principali, ferme alla celebrazione della sanzione come strumento dell'effettività del diritto. La critica di qualche marxista era peraltro giunta, alla fine degli anni Settanta, ad individuare nel bilancio in crescita dei Paesi "capitalisti" una funzionalità complessiva a favore del sistema e dei suoi monopoli, causa, nelle sue contraddizioni, di crisi economiche, sociali e politiche 87 A parte gli aspetti contraddittori e negativi della spesa pubblica dei Paesi occidentali è certo che è tale spesa che consente la posa in opera della stessa coercizione richiesta dalla norma primaria, ovvero la consistenza ed operatività degli apparati implementativi pubblici 88 Certo, il rapporto tra legge i bilancio e norma primaria e secondaria non è, come accennato, diretto ed aìalitico come quello che vincola direttamente tra loro queste ultime. È per gruppi di funzioni, più complessivo, ed è variabile ogni anno, secondo le disponibilità da un lato e secondo le specifiche esigenze di effettività ed efficacia delle varie norme dall'altro. E da registrare, comunque, una significativa attenzione internazionale (ad esempio, in sede Ocde) al miglioramento dei modi di far leggi, in particolare per quanto riguarda la congruità tra mezzi disponibili e fini previsti; ed anche il nostro Parlamento si sta indirizzando in tal senso, come indica il nuovo art. 79 del Regolamento della Camera del 1997, o la nota circolare dei Presidenti delle Camere del 10-1-1997 in tema di bili drafting89 Ovviamente, le attenzioni istituzionali al modo di coprire le spese previste non significa coscienza piena del ruolo dellla norma terziaria quale si è tentato di definire in queste pagine. Ma i contatti (e le loro implicazioni) tra norma e mezzi sembra si stiano facendo più chiari nella nostra cultura politica. .

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Drammatizzazione dei tre tipi di norma La norma primaria e quella secondaria sono sostanzialmente parto di decisioni politiche e tecnico-giuridiche, come si diceva, le prime collegate a problemi socio-economici di ordine pubblico e sviluppo della collettività. Esse pongono problemi di adeguatezza del modello rispetto al comportamento reale dei destinatari del diritto positivo: come ottenere le restituzioni dei beni indebitamente sottratti, come ottenere il risarcimento dei danni, sufficienza del deterrente espresso nelle vere e proprie sanzioni penali ed amministrative. Si tratta di uscire dal piano delle motivazioni individuali dei soggetti ed accedere a quello della capacità di intervento di apparati pubblici implementativi, dall'amministrazione della giustizia all'amministrazione pubblica in genere (quest'ultima sia d'ordine che erogatoria e gestoria): altro è il significato della sanzione come deterrente per un criminale o per un evasore fiscale o un contraente disonesto, altro è la capacità degli apparati di individuarli e punirli correttamente. Qui interviene la norma terziaria. Ma, in effetti, la norma terziaria non solo non nasce "saldata" con la primaria come avviene in genere nel caso della norma secondaria per volontà del law maker, ma viene comunque a dipendere, nella sua operatività, dalla soggettività degli addetti agli apparati implementativi; addetti che possono esserci e non esserci, possono operare correttamente o non correttamente. È così che storicamente appaiono anche in Italia, con gli anni Novanta, le prescrizioni in tema di obbligatorietà, da parte della amministrazioni pubbliche, di definire propri standard attraverso la prescrizione di predefinizione della durata (o temporizzazione) dei procedimenti amministrativi 90 e la emanazione di Carte dei servizi. Queste riguardano sia la qualità delle prestazioni che i tempi della loro erogazione 91 .

Dagli standard amministrativi agli standard della giustizia La "cultura degli standard" sta premendo anche sull'amministrazione della giustizia. Infatti, si fa ormai sempre più attenzione alla distinzione tra giustizia come funzione e giustizia come servizio 92. Così, da un lato, la Cassazione sentenzia recentemente la sottoponibilità a procedimento disciplinare dei magistrati "lenti" nel depositare i loro provvedimenti, mentre - dall'altro - la stampa fa eco continuamente alle lamentele (sia di cittadini che di giudici) in tema di inadeguatezza degli uffici per lo smaltimento degli arretrati. Ancora: gli studiosi lamentano che i giudici sono negligenti nel reprimere le lungaggi133


ni e le liti temerarie93 ; o ché al Ministero'di Grazia e Giustizia i dirigenti siano solo magistrati, e di cui còmunque non, sono in effetti stati verifiiati, per il conferimento del loro incarico, i requisiti ."manageriali" indispensabil19 4 Certo, la cultura deì risultati stenta ad affermarsi in quella stessa Pa che è stata, finora, il suo terreno privilegiato di discussione con le riformè degli anni Novanta; ma questo non esime il settore giustizia dal porsi correttamente i propri problemi connessi ad una maturata cultura pubblica dei risultati. Non è da dimenticare che la cultura della nostra magistratura, veramente indipendente solo negli ultimi decenni, ha l'eredità di un precedente status sostanzialmente burocratico. Questo per dire che, se anche i comportaménti giudiziari sono, di fatto, sempre esposti a regresioni burocratiche - oltre che a deviazioni partigiane o a tentazioni adornianamente autòritarié -, l'redità del passato burocratico dei magistrati italiani può averne segnato la 'cultura professionale dello stesso gap che contraddistingue la performance dei nostri apparati pubblico-burocratici rispetto a quella degli analoghi apparati di altri Paesi avanzati, come la Francia o la Germania. Così, a rimanere in un confronto con- Paesi che hanno un ordinamento giudiziario analogo al nostro 95 , e cioè a reclutamento concorsuale dei magistrati, sembra che il diverso tono della cultura burocratica generale possa aver generato diversi rendimenti dei giudici, più efficienti dove i sistemi buroratici sono più efficienti di quelli italici. .

Legiferare per standard Il Parlamento italiano è statc accusato di legiferare male 96, di fare leggi alibi, leggi manifesto, leggi risacca, il cui connotato comune è quello di non garantire la ioro effettività 97 . Si potrebbe dire, da un punto di vista comparato, fa trovar di fronte una legislazione dalla reputazione ben distante da quella prospettata dal Deuteronomio per la nazione di Mosè 98 . Insomma, il nostro legislatore è chiamato, in causa in Italia oltre che per la sua tempestività, la qualità e la quantità delle sue leggi 99 , anche, in particolare per il governo della spesa pubblica e del debito pubblico, da organismi internazionali (Banca europea); e sembra così sempre più nella necessità non solo di razionalizzare le sue "sessioni" di bilancio, ma anche e soprattutto di procedere alla permanente verifica delle condizioni operative degli apparati implementativi pubblici che crea ed alimenta incessantemente' 00 L'intuizione di Saint-Simon, all'inizio del XIX secolo, della necessità di una terza Camera addetta all'analisi dei risultati dell'esecuzione delle leggi adottate dalle prime due101, è certamente illuminante. Ma si tratta di darle corpo. .

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DIIUTT0 VIRTUALE, SOSTENIBILITÀ DEI MODELLI STORICI E STANDARD DELL'EFFETTIVITÀ DEL DIRITTO

C'è sempre una certa disponibilità della società a sostenere i modelli storici di sviluppo che le sono proposti ovvero che essa si propone; ma nella misura in cui questa disponibilità sia carente si cerca da sempre di corroborarla con strumenti promozionali, o psicoiogicamente o coercitivamente sanzionatori, gestiti da apparati implementativi pubblici. Questi apparati pongono problemi di sostenibilità dei loro costi e delle loro spese. Sembra, nell'attuale momento storico, che questo trapasso di consapevolezza culturale dai modelli astratti agli standardoperativi, esaltato sempre più dalle organizzazioni internazionali e transnazionali e dalla globalizzazione economica e culturale, sospinga ormai a collegare modelli a risultati in un quadro di raffronto; richiamo costante a ciò che avviene in altri Paesi in tema di Pii, consumi, durata dei procedimenti amministrativi e giudiziari, qualità delle prestazioni pubbliche, salute ed istruzione pubblica e così via. L'attenzione alla norma terziaria, alle leggi finanziarie, di spesa, di bilancio, è ormai sempre più l'esito di una tensione verso standard operativi soddisfacenti. Sembra si sia capito che l'effettività del diritto ha senso pieno solo in termini di un suo standard applicativo reale. Se no si rimane al diritto virtuale.

A. GIDDENS, Le conseguenze ella modernità, Bologna, 1994, p. 71. Cfr. altresì, tra i tanti lavori sulla globalizzzione, U. BECK, Cos"e la globalizzazione, Roma, 1999; V. Li D0NNI, Governare la globalizzazione, Padova, 2000; e i contributi pubblicati sulla rivista «Indiana Journal of Global Lega! Studies». 2 Cfr. C. GEERTZ, Mondo globale, mondi locali, Bologna, 1999. 3 Cfr. S. STRANGE, Chi governa l'economia mondiale?, Bologna, 1998, p. 57. Si parla di diritto "globalizzato", "che deriva da regole paralegali che sono prodotte ai margini del diritto, al suo confine con il processo economico e tecnologico": in tal senso G. TEUBNER, Giobai Bokowina: Legai Pluralism in the World Society, in G. 1

TEUBNER, ed., Globai Law without a State, Dartmouth, 1998, p. 12. C'è chi arriva a parlare di "gIocate", come di qualcosa tra localismo e universo: cfr R. ROBERTSON, Globaiization. Locai Theory and Global Culture, Londra, 1992. Alle posizioni di Teubner aderisce M.R. FERRARESE, Le istituzioni della globalizzazione. Diritto e di ritti nella società transnazionaie, Bologna, 2000, secondo cui "la globalizzazione in atto è l'esito di questa rivincita dei mercati verso gli stati" (p. 25): un "ordine giuridico creato privatamente dai mercati" (p. 91). Cfr. Y. DEZALAY e B. GARTH, Le 'Washington consensus Con tribution ì une sociologie de l'hégémonie du néolibérism, in «Actes de la Recherche en Sciences sociales», Mars, 1998. 135


5 V. il "Premio Forte dei Marmi per la satira politica", del sett. 2000, di cui dà notizia M. PELLEGRINI, La globalizzazione? Fa ridere, in «Avvenire», 1-8-2000, che anticipa alcune battute di disegnatori satirici italiani sul tema, come ad es.: "globalizzato sarà lei" (battuta che dà il titolo alla manifestazione); "proletari di tutto il mondo globalizzatevi" (Minoggio); "non vorranno mica costituire una cassa per il terzo mondo" (Rebori); "un peto a Bonn provoca un terremoto a Roma; un terremoto a Roma provoca un peto a Bonn" (Altan). 6 Cfr. A. MARTINELLI, La modernizzazione, Roma-Bari, 1998, p. 5, 139. 7 lbid.,p. 141. 8 "Sotto l'assalto della globalizzazione... diventa difficile pensare al diritto come a un 'sistema', ossia un'organizzazione di parti coerenti che interagiscono reciprocamente secondo una logica unitaria" (FERRARESE, cit., p. 31. Che poi a p. 105 ritiene di poter sentenziare: "è diffìcile non condividere la sensazione che l'ordine internazionale oggi consiste nel disordine"; mentre a p. 7 assume drasticamente che "il diritto globale, piuttosto che garantire ordine e prevedibilità, sembra assecondare un sistema fondato sul rischio e sull'incertezza"). O insieme di regole rispettate nella prassi mercantile internazionale. 10 FERRARESE, cit., p. 151-152. L'A., partigiana del common law statunitense, parla a p. 7 di "un diritto.., che si frammenta in un inesauribile ordine giuridico 'delle possibilità' fondato sullo schema privatistico dei contratto. Solo timidamente, qui e lì,... mostra altresì una opposta tendenza a ricomporsi in forma unitaria, dando luogo ad un ordine giuridico 'della necessità' , avvalendosi anche della forza, là dove scende in campo per tutelare i diritti umani o il patrimonio naturale". "Qui e lì" e "timidamente"sono locuzioni adatte per il riferimento ad eventi come l'intervento internazionale in Bosnia e Serbia e simili, o il processo in atto di formazione dell'istituendo Tribunale internazionale per i crimini contro l'umanità? Di neogiusna-

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turalismo come risultato di una spontanea convergenza dei sistemi giuridici positivi parla, com'è noto, P. SELZNICK, Sociology and natural law, in «Natural Law Forum», 1961-VI. Già A. SMITU (La ricchezzii delle nazioni, Torino, 1975, p. 853 ss.) inquadrava le spese statali per difesa, giustizia ed una serie di istituzioni pubbliche, nell'economia politica. Sui "costo" statale dei diritti cfr. ora S. HOLMES, C. R. SUNSTEIN, The CostofRights, N. York, 1999. 12 Cfr. M. MARCHESIELLO, Politica e legalità

internazionale. L'esperienza della ex Jugoslavia, Roma, 1999. 13 FERRARESE, cit., p. 143. " Ibid., p. 4, 94, 104 n. 15 MARTINELLI, cit., p. 132. 16 lbid.,p. 110. 17 Ibid., p. 31. Come si è visto per l'A. la globalizzazione è sospinta dalla modernizzazione. D'altro canto "le ricerche di politica economica pongono al centro dell'analisi il ruolo dello Stato nella modernizzazione" (p. 101). 18 Ibid., p. 98. 19 Distinzione di M. DAMASKA, I volti della giustizia e del potere, Bologna 1991. 20 Sui ruolo delle transnational,,fìrms, delle transnational law firms e delle Ong, oltre alla recente ricapitolazione della Ferrarese cfr. L. GRAzio, Lobbying, pluralismo, democrazia, Firenze

1995; S. HOBE, Global Challanges to Statehood: the Increasing Important Rc/e ofNongovernmental Organizations, in «Indiana Journal of Global Legai Studies», 1997-5; S. CHARNEVITZ, Two Centuries OfParticipation: Ngos and International Governance, in «Michigan Journal of International Law», 1997-18. 21 Di cui parla FER]tREsE, cit., p. 115. 21 Cfr. A. PODGORECKI, A sociclogical theory oflaw, Milano, 1991, p. 12, 95, 98-99 e passim. 22 Cfr. R. BETTINI, La parteczazione ammi-

nistrativa. Modelli italiani di partecipazione del cittadino alla Pubblica Amministraziuone, Milano, 1973. 23 Cfr. C. HEWIT DE ALCANTARA, La Gover-


nance, in «Rev. internat. des sciences sociales», 1998-155. 24 A parte il fatto che la regolazione dell'economia non si identifica tout court con il diritto positivo, essendo numerosi in questo altri ambiti sociali e culturali da regolare, dall'istruzione al welfare, che rigettano approcci economicistici alla normazione. Questa non può neanche essere ridotta, in termini neorealistici, a solo intervento giudiziario, di per sé occasionale, nonostante le costruzioni teoriche di valenti studiosi in merito che leggono il ruolo dei giudici quale migliore modo di ottimizzare il mercato (cfr. R. A. POSNER, Economics ofJustice, Cambridge (Mass,), 1983; G.S. BECKER, L'approccio economico al comportamento umano, Bologna 1998). 25 FERRAP.EsE, cit., P. 136. 26 Cfr. H.J. BERMAN, Law ana' Revolution. The Formation of Western Legai Tradition, Cambridge (Mass.), 1983; R. BErFINI, Sociologia dei diritto amministrativo, Milano, 2000, p. 103. 27 Sul sommerso illegale e l'informale cfr. R. BETTINI, Informale e sommerso. Devianza, supplenza e cambiamento in Italia, Milano, 1987; e R. BETTINI, Russia: Sociologia del sommerso, Milano, 2000, Qui si evidenzia come la teoria sociogiuridica sia contraria ad un'esaltazione di un informale non contestualizzato proposta dai teorici della globalizzazione, dimentichi tra l'altro del concorso delle scienze sociali alla progettazione normativa. Sull'informale in sé, viene di commentare, se la commedia dell'arte, facendo un paragone letterario, è parte del teatro, non è tutto il teatro, da Eschilo a Shakespeare a Pirandello. Anzi. 28 ONu, Rapporto sullo sviluppo umano 2.000, diffuso via Internet il 29-6-2.000. Vi si legge tra l'altro: "il diritto di voto da solo non garantisce i diritti umani.., la povertà è una questione di diritti umani nella stessa misura degli arresti arbitrari. Ma la tortura di un individuo suscita orrore, mentre la morte di più di 30.000 bambini ogni giorno per cause in gran parte evitabili passa sotto silenzio... La giustizia per i poveri può essere incerta... In India, a cau-

sa della carenza di giudici » vi è un arretrato di oltre 5000 casi per giudice; in Bangladesh più di 2000". 29 Ad es. la Convenzione contro la tortura è stata firmata solo da 119 Paesi su 193. 30 Cfr. R. GUTMAN, D. RIEFF, Crimini di guerra, Roma, 1999, p. 10. 31 Ibid., p. 8. Sul rapporto tra diritto internazionale umanitario e diritto internazionale dei diritti umani ed una sorta di• "zona grigia" tra i due cfr. Amnesty International, Diritti sen-

za pace. Dfèndere la dignità umana nei conflitti armati, a cura di M. DE PONTE e E. N0LI, prefazione di S. DE Misrui, S. Domenico di Fiesole, 1998, p.19. 32 Cfr. F. MODUGNO et al., Considerazioni sulla crisi della legge, in «Studi parlamentari e di politica costituzionale», 1999, 1251126. 33 "La peculiarità dell'ordinamento comunitario... è quella di essere un ordinamento nato prima di tutto sulla base di finalità economiche" (E ANGELINI, Ordine pubblico economico e costituzione economica: l'esperienza francese, in «Studi parlamentari e di politica costituzionale», 1999, 125/126). E ciò va ricordato anche se ormai l'Ue non è rimasta ferma su intenti puramente economici. Del resto, la stessa globalizzazione viene intesa ormai come fenomeno non più solo economico ma multidimensionale: cfr. M. AiCELLI (a cura di), Globalizzazione dei mercati e orizzonti del capitalismo, Bari, 1997. 34 M0DuGNO, cit. 355. LA SPINA, G. MAJONE, Lo Stato regolatoBologna, 2000. Notisi che La Spina è ordire, nario di Sociologia del Diritto. 36 Ibid., p. 283. Gli AA. distinguono lo Stato regolatore da quello sociale e da quello minimo, come distinguono tra politica sociale, rivolta alla soddisfazione di pretese distributive tramite politiche di spesa, e regolazione sociale, "volta piuttosto alla ponderazione di interessi diffusi" (p. 10 e 49). Ma scegliere la regolazione sociale non è comunque scegliere una "politica"? 37 Ibid., p. 59-60. 38 Ibid., p. 17. "L'attuale crisi delle politiche 137


di gestione diretta nell'Europa occidentale è meno un problema di efficienza produttiva, e si atteggia piuttosto come 'crisi' di una particolare modalità di 'regolazione elI'economia" (p. 19). Ma allora, c'è una regolazione gestionale ed una regolazione regolativa dell'economia? Lo Stato regolatore, in questo secondo caso, è solo una modalità operativa di una Stato che è sempre, comunque, regolatore? 39 Ibid., p. 7. 40 Sulla nozione di idea tipo legislativo cfr. R. BETTINI, S. BoBoTov, Processi legisiativi e teoria generale della funzione del diritto, Roma, 1994, p. 9, 168 ss. L'idealtipo si potrebbe dire emblematico per la western legai tradition, come la chiama H. J. BERMAN, alla quale finora non si oppongono altri modelli di formazione del diritto (cfr. S. PIvA, F. SPANTIGATI, (a cura di), Nuovi moti per la formazione dei diritto, Padova, 1988). 41 LA SPINA e MAJONE, cit., p. 65. 42 "Va peraltro segnalata anche la specifìcità della regolazione tramite autorità regolative rispetto ad altre misure, anch'esse regolative, quali quelle del diritto penale. Infatti, mentre nel campo penale il paradigma del diritto legislativo, così come del common law, è costituito dalla prevenzione e repressione di comportamenti ritenuti socialmente nocivi attraverso la minaccia e l'applicazione coercitiva di misure restrittive della libertà dei soggetti e, comunque, dotate di elevati costi connessi alla sfera personale, la regolazione tramite dette autorità riguarda attività ritenute di per sé socialmente utili, che vanno sì controllate, canalizzate e in certa misura modificate, ma anche protette e incoraggiate... cercando piuttosto il coinvolgimento e la collaborazione dei regolati" (ibid., p. 65). Ma perché non riferirsi anche al diritto civile? 43 Cfr. R. TREVES, Introduzione alla sociologia del diritto, Torino, 1980, p. 244. ' Come asseriscono LA SPINA e MAJONE (cit., p. 193), sentenziando che le "autorità regolative sono e saranno centro di potere rilevantissimi" (p. 285). 138

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Si tratta di fissazione di standard, esame di prodotti, fissazione di tariffe, proibizione di pratiche anticoncorrenziali, trasparenza e informazione, e simili (p. 67 ss.); tecniche tese a "fornire beni pubblici come la protezione dell'ambiente, la sicurezza dei prodotti, l'informazione dei consumatori. A beni siffatti corrispondono interessi diffusi" (p. 44). Tali beni pubblici sarebbero diversi da quelli c.d. meritori (merit gooeh), come abitazioni, servizi sanitari, istruzione, redditi, pensioni. Questi a quale destino li lasciamo? 46 Cfr. L.D. WHITE, Introduzione allo studio della Pubblica amministrazione, Milano, 1959, p. 142, 145, 148. ' LA SPINA e MAIONE, cit., p. 63. 48 Tra l'altro "il presidente dell'antitrust ha recentemente dichiarato in Parlamento che il 90% degli atti delle autorità regolative vengono impugnati, con un'elevata probabilità che l'efficacia della decisione venga sospesa in sede cautelare" (ibid., p. 213). 49 È il caso di R. B. STEWART, Regulation and the crisis of iegalization in the US, in T. DAINTITH (ed.), Law as an instrument ofeconomicpoiicy, Berlin, 1988, p. 100. 50 "Soltanto un impegno verso l'efficienza... e una responsabilità sulla base dei risultati può legittimare nel merito l'indipendenza politica dei regolatori" (ibid., p. 189). "Il compito principale delegato alle autorità regolative è di correggere i fallimenti del mercato così da aumentare il benessere aggregato" (p. 189). SI Cfr. M. WEBER, Economia e società, I, Milano, 1981, p. 212, 52 La razionalità materiale viene perseguita nel tempo nel rinnovarsi della legislazione (cfr. R. BETTINI, Sociologia del diritto positivo, Milano, 1998, p. 82). Per gli Usa gli stessi La Spina e Majone segnalano i controlli del Presidente e del Parlamento sui costi e sui benefici delle autorità regolative (p. 101). 53 Cfr. M. BERNSTEIN, Regulations, Business by Independent Commissions, Princeton, 1955, p. 293.


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LA SPINA e MAJONE, cit., p. 191. Mie en-

fasi. Gli AA. (ibid., p. 168), rifacendosi al "Federalist", affermano che "il modello maggioritario è particolarmente attento a proteggere tanto le minoranze dalla 'tirannia della maggioranza', quanto le funzioni giudiziare, esecutive e amministrative dalle assemblee rappresentative e dall'opinione incostante delle masse" (p. 168). Insomma, le agenzie regolative dovrebbero essere non strutture eccezionali richieste da ragioni di speditezza normativo-amministrativa, ma strumenti strategici dello Stato regolatore, "istituzioni indipendenti dal ceto politico e dal ceto elettorale.., composto da persone scelte per la loro elevata competenza tecnica ed imparzialità" (p. 7). "Si tratta di organismi che vengono posti, deliberatamente, al di fuori di un certo circuito della direzione politica, quello partitico-rappresentativo, per godere di una legittimazione di tipo diverso, fondato sulla expertise, nonché possibilmente su altre garanzie, come vincoli di tipo procedurale, ricorribilità in giudizio delle decisioni, forme di responsabilità indiretta" (p. 62, 63). Si noti la stranezza dell'appellarsi ad altre "garanzie" che, come quelle della ricorribilità in giudizio, sono normali nelle pubbliche amministrazioni. Ma sembra, comunque, che tutto il discorso dimentichi la lezione di Weber sulla professionalità dell'idealtipo burocratico. 56 Ibid., p. 122 Ss. 57 Ibid., p. 8. 58 Ibid., p. 283. 59 Ibid., p. 21 e 227 ss. Incidentalmente, sono da notare delle "ammucchiate" di varie istituzioni ritenute "regolative"che lasciano a dir poco perplessi, come là dove (p. 169) con le Banche centrali compaiono addirittura la Commissione europea nonché (sic!) i "tribunali amministrativi" 60 Ibid., p. 180. E sarebbe scarso il monitoraggio nei loro confronti (p252). 61 Ibid., p. 339. 62 Ibid., p. 57 55

63

In effetti non mancano erogazioni dell'Unione nei settori agricolo e regionale, ammettono gli AA. (p. 242). 64 "Il bilancio dell'Ue rappresenta soltanto il 2,4% di tutta la spesa pubblica degli Stati membri, e meno dell'1,3% del Pii dell'intera Unione, laddove quantità oscillanti tra il 45 e il 50% dei rispettivi PiI vengono spese dai governi nazionali e locali (ibid., p. 56). 65 Anhe per contenere quella che gli AA. denunciano come iperregolazione da parte dell'Unione questa sta procedendo alla creazione di agenzie europee (p. 37, 254). 66 Ibid., p. 122, 126. 67 Ibid., p.49. 68 Cfr. tra i tanti e autorevoli, G. GAJA, Introduzione al diritto comunitario, Roma-Bari, 1999. Non è da sottovalutare, comunque, quel principio di sussidiarietà (art. 5 dei Trattato della Ce) che restringe in radice la potestà normativa dell'Unione. 69 Dobbiamo ricordare, della nostra Cost., gli artt. 97 ("i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione") e 98 ("i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione"). La dottrina ha configurato le Forze armate come istituzione super partes, estranea al conflitto politico e preposta ai valori fondamentali dell'ordinamento (cfr. G. MoTzo, Politica della difesa e comando costituzionale delle Forze armate, in «Quaderni costituzionali», 1988-21). 70 "Secondo una stima dei Conseii d'Etat, già nei 1991, la Ce aveva prodotto più diritto francese di quanto non avessero fatto ie autorità nazionali competenti: soitanto una quota collocabiie tra il 20 ed il 25% della normativa applicabile in Francia venne adottata senza una previa consultazione con Bruxelles" (ibid., p. 51). 71 Su cui cfr. in particolare N. LUHMANN, Teoria politica nello Stato del benessere, Milano, 1983. 72 Cfr. R. BEITINI, Legislazione e politiche in Italia, Milano, 1990, p94. 139


73 Cfr. R. BEUINI, Sociologia del diritto ammínistratívo, cit., p. 20, 47, 131. Nello scritto si evidenziano alcune novità interessanti la Pa, come quella espressa nell'art. 70,7, del dlgs. 7711995, secondo cu• «il Ministro dell'interno pubblica un rapporto annuale, con rilevazione dell'andamento triennale a livello di aggregati, sui parametri gestionali dei servizi locali". A tali "parametri gestionali", si connette, all'art. 40,4 dello stesso dlgs., il controllo di gestione degli Enti locali: "la verifica dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativa è svolta rapportando le risorse acquisite ed i costi dei servizi, ove possibile per unità di prodotto, ai dati risultanti dal rapporto annuale sui parametri gestionali dei servizi degli enti locali di cui all'art. 70, comma 7". Questa normativa stimola a riconoscere l'esigenza di un ufficio "centrale" (l'Istat?) di informazione metodologica e comparativa in tema di standard relativi alle tre "E" (efficienza, efficacia, economicità) per tutte le amministrazioni pubbliche. 74 Cfr. R. BEUINI, Sociologia del diritto positivo, cit., p. 15, 23. Ma vedi anche R. BEUINI, S. BoBoTov, Processi legislativi e teoria generale della funzione del diritto, cit. 5 Si tratta delle reazioni degli operatori, degli interessati in genere, dell'opinione pubblica, della Corte di Strasburgo per i diritti umani in tema di unreasonable delay, ecc., che pongono agli organi competenti il problema della riforma del modello o del relativo sistema implementativo. 76 Di cui l'effettività è condizione necessaria ma non sufficiente. ' Cfr. il numero monografico della «Riv. trim di Scienza dell'Amministrazione» 1999-1 dedicato al tema del bili drafiing. 78 Così il giudice Enzo Albano, del Tribunale penale di Napoli (Il danno è la giustizia lumaca, in «Avvenire», 20-9-2000). 79 Sulla distinzione tra teoria generale della struttura e teoria generale della funzione del diritto cfr. Bettini, Bobotov, cit.

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80 H. KELSEN, Teoria generale della norma, Torino, 1983, p. 216, 223. In effetti per Kelsen c'è norma giuridica solo "se intende regolare il comportamento umano, e lo regola prevedendo come sanzione un atto coercitivo" (Teoria generale del diritto e dello Stato, Torino, 1954, p. 125). Insomma "la coercibilità è propria del sistema, prima che delle singole norme che lo compongono, e dal 'sistema' ripete la sua garanzia e, ad un tempo, la sua reale efficacia" (F. Modugno, Norma (teoria generale), in «Enciclopedia del diritto», Milano, 1978). 81 Scrive F. FORSTHOFF (Stato di diritto in trasformazione, Milano, 1973) a proposito di Stato sociale: "abbiamo troppo Stato nella legislazione e nell'amministrazione ampliate da una problematica tendenza verso l'uguaglianza e da una spinta verso la perfezione tecnica. Abbiamo troppo poco Stato in tutto ciò che riguarda la conservazione della nostra sicurezza esterna ed interna e dell'ordine" (p. 100). Premesso che gli elementi che costituiscono lo Stato di diritto sono "diritti fondamentali, la separazione dei poteri, il concetto di legge, la esecuzione della costituzione conforme allo Stato di diritto", la indipendenza del giudice e qualche altro" (p. 6), l'A. sentenzia che "lo Stato sociale di diritto è una definizione che determina il tipo di uno Stato, che abbraccia Costituzione, legislazione ed amministrazione. Esso non è un concetto giuridico" (p. 70). 82 Ibid., p. 225. 83 Cfr. A. REICH, The new property, in «Yale LawJournal», apr. 1964. 84 Sfavoriti da LUHMANN rispetto ai programmi "condizionati". Cfr. di lui in merito Sociologia del diritto, Roma-Bari, 1977, p. 216 ss. 85 Cfr. M. D'ADDIo, Storia delle a'ottrinepolitiche, I, Genova, 1984, p. 517. 86 Cfr. J. O'CONNOR, La crisi fiscale dello Stato, Torino, 1979, p. 5, 10, 12, 14. La risposta ad O'Connor è, ovviamente, nel crollo dell'Urss. 87 Sembra opportuno illustrare l'assunto rileggendo le cifre del bilancio statale italiano per il 1999 (L. 454/1998):


Spesa per obbiettivi-funzione (bilancio di competenza in milioni di lire) servizi gen. 573.890.714 a'fesa 24.905.857 ora'inepubbl. 33.079.847 protezione e ambiente assetto territ. 3.532.243 abitazioni 3.826.558 sanità istr. pub. protez.soc. affari econ.

64.813.426 72.710.001 142.369.743 86.191.542

Secondo lo stesso documento la spesa complessiva, di 1.019.239.803 milioni di lire, corrisponde al 31,8% del Pii; 115 circa di essa riguarda spese per il personale; i trasferimenti a famiglie ed imprese è del solo 15 per mille. 88 Cfr. R. BErFINI, Drafting sostanziale e copertura amministrtaiva delle leggi in Italia: rflessione scientifica, tentativi di istituzionalizzazione e perdurante attualità del tema, in «Riv. Trim. di Scienza dell'Amministrazione», 1999-1. 89 La legge 241/1990 precrisse la nomina di responsabili dei procedimenti e l'emanazione di regolamenti, da parte delle singole amministrazioni, per la precisazione, tra l'altro, della durata massima dei procedimenti stessi. 90 Cfr. Dipartimento della Funzione pubblica, Il giornale delle Carte dei servizi, Roma, 1994. Si tenga, peraltro, presente che le Carte dei servizi non possono che garantire servizi erogabili a budget dato, e non ultra vires. Lintroduzione delle Carte dei servizi promossa da una Direttiva del Governo del 27-1-1994 ("Principi dell'erogazione dei servizi pubblici") e confermata dal capo III del dlgs. 28611999 in tema di "Qualità dei servizi pubblici e Carte dei servizi", sembra sospingere verso repertori continuamente aggiornati e revisionati delle unità di output, degli indici e degli standard amministrativi, repertori che probabilmente dovrebbero essere affidati ad un osservatorio pubblico opportunamente collocato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, o presso la RGS, o presso

la Corte dei conti, o presso l'AIPA, con adeguati raccordi. Cfr altresì l'art. 1, comma la) del d.lgs.29, che si propone di "accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi della Comunità Europea, anche mediante il coordinato sviluppo dei servizi informativi pubblici". L'informazione appare il minimo, necessario anche se non sufficiente, che ci si possa aspettare da una realtà organizzativa avviata, sembrerebbe, ad un amministrare per standard oltre che per procedimenti, ove per standard si intende il rapporto tra output ed input, da confrontarsi con quello della stessa amministrazione nel tempo, o con quelli di amministrazioni analoghe, in Italia o altrove. Sulle esperienze straniere ispiranti le carte dei servizi italiani (Inghilterra 1991; Spagna e Francia 1992; Usa 1993) cfr. L. leva, Carte dei servizi pubblici e tutela degli utenti, in htt://it/ieva-servizi.htm del 28-9-2000. 9' Cfr. V. FERI (a cura di), L'Italia dei diritti, S. Domenico di Fiesole, 2000. 92 Cfr. S. PELLEGRINI, La litigiosità in Italia, Milano, 1997, p. 249. 93 Cfr. G. DI FEDERICO, I magistrati governano le carceri ma il sistema non marcia, in «Il Messaggero», 19-8-2000. 94 E, quindi, non un ordinamento giudiziario in cui i giudici, nominati tra gli avvocati, si può ritenere siano più vicini ad una cultura concorrenziale sospinta dalla libera professione, e quindi più inclini ad un maggiore rendimento. 95 Cfr. I citato n.1-1999 della «Rivista trim. di Scienza dell'Amministrazione» dedicato al drafing sostanziale delle leggi in Italia. 96 Cfr. R. BETTINI, Burocrazia tra diritto, politica e corruzione, Milano, 1998, p. 27, 54 e passim. 97 "I popoli, udendo parlare di tutte queste leggi, diranno: questa grande nazione è il solo popolo saggio e intelligente ... Qual grande nazione ha leggi e norme giuste come è tutta questa legislazione che oggi vi espongo?" Deuteronomio, 4,1-2.6-8) 141


98 Cfr. R. BETTifII, S. BoBoTov, Processi legislativi e teoria generale de/hz J첫nzione del diritto, cir. 99 Ibid.,p. 170.

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100 Cfr. in merito R. TREVES, Introduzione alla sociologia del diritto, Torino, 1977, p. 20, 21.


rubriche

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Notizie da... -I

FONDAZIONE ISTITUTO PIEMONTESE ANTONIO GRAMscI

In occasione dei venticinque anni dell'Istituto Nené Corulli ne rzercorre la storia delle Manifistazioni culturali. Le finalità dell'Istituto, come si evince dagli Statuti e dalle relazioni che nano le pubblicazioni annuali sull'attività svolta, sono quelle di promuovere e coordinare l'attività di ricerca e di confronto sui problemi e sulla storia della società contemporanea, sia nei suoi aspetti generali, sia in quelli più specificatamente regionali e locali. Queste finalità sono state perseguite fin dagli anni della fondazione dell'Istituto e sono rimaste indiscusse fino ad oggi, esplicandosi in convegni, seminari, cicli di lezioni e dibattiti. Se si parte dal presupposto che l'attività dell'Istituto sia anche specchio dei cambiamenti economico-sociali e politici intercorsi nel Paese e in particolare nell'area tormese, il tentativo di sintetizzare le iniziative culturali riguardanti i venticinque anni passati può forse permettere di riflettere più agevolmente sul percorso ormai svolto e di delineare il cammino culturale per gli anni a venire. I2elenco dettagliato delle innumerevoli iniziative a partire dal 1975 fino al 1999, è allegato quale testimonianza e rico-

noscimento a quanti hanno fornito il loro contributo, mentre sono qui segnalate per ogni quinquennio alcune iniziative con l'obiettivo di cercare una sintesi che permetta di evidenziare il legame tra l'attività dell'Istituto e gli interrogativi che sono emersi dalla società in trasformazione durante gli ultimi venticinque anni, ricordando che anche quelle non menzionate hanno fornito un apporto qualificante per la vita culturale dell'Istituto.

DAL 1975 AL 1979 Dalla primitiva organizzazione articolata su tre sezioni-organizzazione del lavoro, storia del movimento operaio, multinazionali - l'Istituto, già nel corso dei primi cinque anni, passa a una struttura multiforme, aperta al continuo proporsi di nuove idee e di nuove iniziative, incentrate principalmente sui seguenti temi: l'organizzazione del mercato del lavoro, l'innovazione tecnologica e il cambiamento organizzativo, la democrazia industriale e il governo dell'economia, le relazioni industriali, la democrazia sindacale e il governo dell'impresa, i problemi del territorio e dell'economia piemontese. Sui temi economici sono programmati convegni di importanza regionale e nazionale: La struttura industriale del Piemonte e 143


i problemi della sua trasformazione nella crisi dell'economia italiana (1975), Stato e controllo dell'economia (1976), Politica industriale eproblemi delle piccole e medie imprese nella Regione Piemonte (1977), Il governo dell'economia (1978), Operai ed Europa: la partecipazione dei lavoratori alla gestione dell'impresa (1979). Verso la fine degli anni Settanta, particolare attenzione è rivolta al mondo giovanile - Orientamenti e condizioni di vita delle giovani generazioni (ciclo di dibattiti, 1977) - e alla condizione della donna - Donne e contratti. Problemi e prospettive per l'unità del movimento (dibattito, 1979), La donna e il movimento operaio (presentazione dell'Archivio Storico dell'UD! Torinese, 1979) -. Inoltre, accanto ai campi di ricerca storico politica e socio-economica, si affianca una sezione di studi legislativi e costituzionali che, negli anni Novanta, assumerà un particolare rilievo. Parità tra uomini e donne in materia di lavoro analisi e attuazione della legge (convegno, 1978), Rrma dello Stato e politica istituzionale (dibattito, 1979), NUM tendenze dei rapporti tra Stato, Regioni ed Enti Locali (dibattito, 1979). Nel novembre 1977, l'Istituto espone a Torino e successivamente ad Alessandria, Ciriè, Ivrea, Genova, Ferrara, Pistoia, la mostra organizzata con l'Assessorato alla cultura del Comune di Torino - Gli anni di Gramsci — e, nel 1978, la mostra di grafica Artisti torinesi per Gramsci -.

DAL 1980 AL 1984 Intensi sono in questi anni le riflessioni, gli studi e i dibattiti riguardanti il terrorismo su cui si incentrano diversi convegni: Contesto internazionale e terrorismo italiano 144

(1981), Mobilitazione popolare e strumenti giuridici nella lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata: a che punto siamo? (1982). Nel corso degli anni Ottanta, l'Istituto propone numerosi interventi di politologia: Governabilità democratica e crisi della rappresentanza, il caso delle aree metropolitane (convegno, 1980); Quale Partito per quale sistema politico? L'organizzazione del Pci per gli anni Ottanta (dibattito, 1983); Se, come, quando limitare il potere dei partiti (dibattito, 1983); Progettazione istituzionale e sistema dei partiti (giornata di studio, 1984). Rimangono costanti le problmatiche legislative - Il diritto di famiglia a cinque anni dalla rforma. Parità tra coniugi e rapporto genitori-figli (dibattito, 1980), Verso il nuovo processo penale (convegno, 1982) - economiche - L'intermediazione finanziaria nell'attuale congiuntura (convegno, 1981); Crisi e ripresa nell'economia italiana ed europea, gli attori e le politiche (convegno, 1983) - e storico-sociali - La sinistra nell'italia repubblicana (ciclo di lezioni e testimonianze, 1980); Convegno nazionale di storia orale (1981); Il Pci negli anni Settanta. Il punto di vista delle scienze sociali (seminario, 1982); Un intellettuale europeo del XX secolo: Piero Sraffa 1898-1983 (convegno internazionale, 1984); La lotta dei 35 giorni alla Fiat nell'ottobre 1980 ed il ruolo del Pci: un'analisi sociologica (dibattito, 1984). Ai temi di ricerca concernenti l'organizzazione del lavoro e l'innovazione industriale si sono affiancati già nei primi cinque anni, gli studi sulla innovazione tecnologica, sul rapporto tra il mondo del lavoro e la ricerca scientifica e, stabilmente, si apre in Istituto una sezione sui problemi della razionalità e del sapere scientifico: Raziona-


lità e sapere scientifico (seminari, 1980), Scienza, storia e società (seminari di studi, 1980), Storia delle scienze e storia del movimento operaio (dibattito, 1982), Informatica e società (ciclo di seminari, 1983). Questo filone di ricerca porterà, nel 1984, all'organizzazione di un ciclo di seminari: Culture scientifiche in Italia tra Otto e Novecento.

Gli studi sul problema della riconversione industriale e del lavoro sono trattati nei convegni: La cooperazione con il Terzo Mondo e il trasferimento di tecnologie (1985); Rapporto tra ricerca, formazione lavoro (1986); Il governo della trasformazione industriale, crisi industriale e nuovo sviluppo (1986); I cassaintegrati torinesifra disagio psichico e strategie di riconversione (1988).

DAL 1985 AL 1989 DAL 1990 AL 1994 Tra i classici filoni di interesse si introduce il tema del rapporto scuola-società e si propongono conferenze, seminari e cicli di lezioni rivolti alle Scuole Medie inferiori e superiori: Le discipline classiche nella rifiirma della scuola media superiore (1985), La formazione professionale tra lavoro e socializzazione. La flnzione degli istituti tecnici nel sistema scolastico italiano (1986), Il movimento operaio torinese nella storia di un secolo (ciclo di lezioni 1987), Gramsci e ilproblema dell'educazione ieri e oggi (seminario, 1987), Servizio sociale e università: uno strano connubio? La formazione degli assistenti sociali oggi (1988). La scuola italiana tra Costituzione e Concordato (1988). Continua l'attenzione rivolta agli studi storici e politici riguardanti i partiti italiani, alloro ruolo e a quello del sindacato negli anni in corso: La democrazia sindacale tra memoria storica e attualità (giornata di studio, 1985); Togliatti e la formazione dellitaha Democratica 1944-48 (convegno, 1985); Discutere il Pci (ciclo di dibattiti, 1986); Politica e politiche a Torino nel decennio comunista (ciclo di seminari, 1986); Parafrasando Keynes - Sono un comunista? (ciclo di seminari 1989/90); Pensare efare Politica (convegno, 1989); L'URSS della prerestrojka (convegno, 1989).

Si fa serrato il dibattito sul crollo del comunismo e sui nuovi equilibri politico-economici in Europa, dopo l'unificazione della Germania. Llstituto organizza diversi seminari ed incontri su questi temi. Si ricorda: Germania unita: bilancio e prospetti ve (ciclo di seminari 1991); Unificazione della Germania e riforma costituzionale. Spunti e prospettive per il caso italiano (seminario, 1992); La sinistra e Maastricht (convegno e ciclo di dibattiti, 1992/93). La riflessione si rivolge in particolare al quadro politico italiano, con cicli di incontri e dibattiti di carattere storico-politico: Oltre la forma Partito (convegno, 1990); Storia del Pci torinese (ciclo di incontri, 1991), La sinistra dopo il crollo del comunismo (seminario, 1991), Società, istituzioni, nuove forme della politica (convegno, 1991). Inoltre, le problematiche sull'immigrazione diventano sempre più pregnanti e sono prese in esame in incontri, dibattiti e seminari: Contro il razzismo: Torino ed Europa, realtà a confronto (seminario, 1990); Immigrazione e cittadinanza (dibattito, 1991); I diritti di chi non ha diritti. Italia ed Europa a confronto in tema di immigrazione (convegno, 1993). Nel 1993, il Comitato "Oltre il razzi145


smo" che acquisterà sede legale presso l'Istituro 18 giugno 1995, presenta un ciclo di seminari - Oltre il razzismo, per la cultura del dialogo e della tolleranza—. Nel 1994 è inaugurata la mostra Uguali e diversi. Razze e razzismo, scienza e pregiudizio -, curata dal Comitato e indirizzata alla cittadinanza e, in particolare, agli Studenti della Scuola media inferiore e superiore. Inoltre, un'attenzione sofferta e critica è rivolta ai conflitti etnici nei Balcani e, in generale, alle aree di crisi: La geopolitica ridejìnita: guerra globale e guerre locali(seminari, 1994); Sarajevo: immagini per resistere (incontro per Identità e differenza, 1994). Le molteplici proposte di riforma costituzionale, i mutamenti nel quadro politico nazionale determinano iniziative rivolte ad approfondimenti sui fondamenti storici e i principi della nostra Costituzione, sulle riforme istituzionali, sui problemi di politica nazionale, in particolare incentrati sulle previsioni di voto, sull'analisi dei risultati, sui flussi elettorali: Le rifirme elettorali possibili. Tre modelli e le relative simulazioni dei risultati: come andrebbe, tra l'altro, per la sinistra (seminario, 1992); Il neoregionalismo: riflessioni e proposte (seminario, 1993); Le riforme istituzionali (convegno, 1993). Con l'intento di promuovere studi e dibattiti sui temi costituzionali, rivolti alla scuola e alla cittadinanza, si forma il Comitato per la Costituzione "Cittadini non sudditi" che acquisterà sede legale presso l'Istituto il 20 ottobre 1994. Dal 1992 rimane una caratteristica costante dell'attività dell'Istituto il rapporto con la scuola che si concretizza nell'organizzazione di corsi di aggiornamento indirizzati a Presidi e Insegnanti degli Istituti 146

medi superiori e inferiori e di incontri su problematiche di attualità, quali: Otto per mille, scuola, società: per un'opposizione laica al Concordato (incontro, 1991), La nuova scuola secondaria supertore conclusioni della Commissione Brocca (seminario, 1992). Inoltre, le questioni scientifiche sono prese in considerazione per quanto riguarda il rapporto tra bioetica, società e istituzioni: La questione bioetica, quali regole per individui ed istituzioni (convegno, 1994). Infine si segnalano il convegno Industria, lavoro, memoria (1994) e il dibattito in occasione della presentazione del fascicolo monografico di Sisifo dedicato a Torino: Ilfuturo di Torino.

DAL 1995 AL 1999 Le proposte culturali per le scuole medie superiori prendono un ampio settore dell'attività dell'Istituto. Vengono pubblicati ogni anno un opuscolo e un manifesto, La Fondazione Istituto Piemontese Antonio Gramsci per la Scuola, che illustrano i numerosi corsi di aggiornamento riguardanti la storia dei Novecento, i problemi sociali e politici della globalizzazione, le tematiche costituzionali, l'educazione ai diritti umani e ai diritti delle "minoranze", le riflessioni sull'attività didattica, sui sistemi di valutazzione, sulle riforme scolastiche, sull'orientamento agli studi universitari e al lavoro. Inoltre, il programma culturale per la scuola si arricchisce, con la collaborazione del Ce.Se.Di., di cicli di lezioni rivolte direttamente agli studenti delle scuole superiori, quali: Mafle, società, istituzioni (anni scolastici 1994/95, 1995/96), Radici storiche e attualità della Costituzione (anni scolastici 1996197, 1997/98).


In questi ultimi anni, un impegno prioritario è rivolto ai temi dell'Italia repubblicana, sviluppati in convegni, cicli di lezioni, mostre, ricerche didattiche. Ricordiamo, per l'autorevolezza delle testimonianze e per il notevole coinvolgimento degli studenti e della cittadinanza, il ciclo di lezioni, svolte nel 1995 al cinema Massimo, nell'ambito delle celebrazioni per il cinquantennale della Liberazione: L'Italia repubblicana. Cinquant'anni di storia. Si susseguono diverse iniziative, sia con finalità celebrative che di studio e ricerca: 1945-1995: Dieci artisti torinesi per i valori della Resistenza e per la Costituzione (mostra di incisioni, 1995), Immagini dell'Italia repubblicana (ciclo di dibattiti e film, 1996), Insegnare la Costituzione. Un confronto Italia-Germania (seminario, 1996), Le culture costituzionali europee e il caso italiano (ciclo di lezioni, 1996), Formare alla Costituzione italiana (progetto di formazione-ricerca, 1996-97, 1997-98). Per iniziativa di un gruppo di studiosi di differenti discipline, dalla storia contemporanea alla scienza politica, dall'economia alla sociologia, dalla psicologia al diritto, nasce nell'ottobre 1996, con la direzione di Nicola Tranfaglia e con la collaborazione del Comitato per la Costituzione "Cittadini non sudditi", la Scuola di formazione civile e politica con l'obiettivo di promuovere un percorso formativo sui temi dell'impegno civile, politico, amministrativo e di creare un interscambio tra gli aspetti teorici del sapere e i problemi concreti della vita civile. Il corso si sviluppa in più cicli da ottobre a dicembre 1996, da aprile a giugno 1997, da marzo a maggio 1998, da ottobre-dicembre 1998 e gennaio-febbraio 1999.

Rimane incisivo l'impegno dell'Istituto nella promozione dei valori positivi della convivenza multietnica, nell'educazione alla salvaguardia dei diritti delle minoranze che si esplica in seminari, convegni, conferenze sui temi giuridici e filosofici sollecitati dai problemi della società multicultutale Quale cultura per la tolleranza. Politiche per una società multiculturale (convegno, 1995); Diversità e didattica nella scuola: strumenti ed esperienze a confronto (corso di aggiornamento, 1995); Conflitti culturali e democrazia in Europa (convegno internazionale, 1996); Religione e politica nella società multiculturate (ciclo di seminari, 1997); Costituzionalismo fra diritti umani e diritti delle minoranze (corso di formazione, 1998 e convegno internazionale, 1999). Rimane da sottolineare il vincolo che l'Istituto continua a mantenere ai propri fondamenti culturali, alla propria tradizione storica che si è espresso in questi anni in tre importanti convegni i primi due incentrati su figure particolarmente significative per la storia del '900 italiano e non solo, e il terzo rivolto a mettere in luce il proprio patrimonio archivistico iconografico: Umberto Terracini - La biografia di un costituente (convegno di studi, giugno 1997), Ilgiovane Gramsci e la Torino d'inizio secolo (convegno, novembre 1997), Comunicare la politica.' dai manifesti alla televisione (convegno, dicembre 1998). Per concludere, la programmazione delle attività 1998/99 vede in primo piano l'attenzione rivolta alla città di Torino con il ciclo Produrre cultura e politiche a Torino che ha offerto un interessante e vivace scambio di opinioni sulle risorse culturali della città e sulle scelte strategiche per il suo sviluppo futuro. 147


FONDAZIONE ISTITUTO PIEMONTESE A. Gwvisci Via Vanchiglia, 3 - 10124 Torino

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Segnalazioni

TIZIANO TESSARO, Il responsabile unico dei

lavori pubblici dopo la Merl.oni ter, Rimini, Maggioli Editore, 1999, pp. 382 Come è noto, il legislatore del 1994, nell'intento di superare e modernizzare gli assetti normativi consolidatisi nell'ambito della legislazione sui lavori pubblici, aveva delineato i tratti di figure professionali nuove ma dai contorni non di rado nebulosi. A questo proposito, si devono ricordare i problemi di esegesi ed applicazione generati dai rapporti tra le due figure del responsabile dell'intervento e del coordinatore del programma triennale, che hanno condono, non prima di qualche ulteriore anno, ad una sorta di metabolizzazione e crasi delle due figure, convogliate in quella del responsabile unico del procedimehto. La normativa ha il pregio di individuare un unico centro di imputazione, per l'esterno e per l'interno, con positive conseguenze in termini di funzionalità ed efficacia dell'azione amministrativa. Ciononostante, non è esente da critiche e consente all'interprete di rinvenire ancora farraginosità ed elementi di disorganicità. La necessità di comprendere la complessa e non sempre coerente evoluzione della materia dei lavori pubblici, ed in particolare della nuova figura del responsabile unico, è alla base del libro di Tiziano Tessa-

ro, segretario comunale e docente a contratto nella Scuola di Specializzazione in Scienza dell'Amministrazione, presso l'Università di Bologna. L'opera, attraverso l'analisi dei profili soggettivi e oggettivi del responsabile unico, così come prefigurato dalla nuova legge sui lavori pubblici, si prefigge di chiarire i criteri per la sua individuazione, sia all'interno che all'esterno della struttura, e di delinearne funzioni, compiti e responsabilità, non trascurando di considerare gli aspetti legati alla retribuzione. Il testo, corredato da un'appendice normativa e da un elenco di modulistica, è aggiornato con lo schema di regolamento "Merloni ter" e con il collegato alla finanziaria in materia di lavoro (legge 17 maggio 1999, n.144). (TP)

ANGELO M.V. VALENTI, La primavera dei di-

ritti umani all'alba del Terzo Millennio Luci, ombre e prospettive, Università degli Studi di Perugia, 2000, pp. 230 Tanto si è detto e scritto in tema di diritti dell'uomo, mai in maniera così esaustiva e documentata come nell'opera di Valenti. Ciò che colpisce - oltre alla profondità dello studio ed ai riferimenti copiosi e pun149


tuali a letterati di differente matrice (laica e religiosa) - è la identificazione di una quasi comune visione di questi sul rapporto tra cultura e civiltà, in tema di diritti dell'uomo. Un lavoro, quello di Angelo Valenti, che spazia dalla dimensione culturale kantiana sino alla posizione iperlaicista ed attuale di un Flores D'Arcais, astraendo e rendendo intellegibile una "filosofia" che accomuna posizioni ideologiche agli antipodi. Cosa, infatti, possono avere in comune le dottrine di Carlo Maria Martini o di Camillo Ruini, da una parte, e di Umberto Eco e Scalfari, dall'altra? Ebbene, questo uno dei pregi dell'opera: Valenti riesce a mettere insieme autori fra loro molto diversi! Rivisitazione e sintesi, la definisce l'Autore e mai definizione pii certa ed acuta può essere data ad un lavoro letterario che rappresenta il coronamento di una vita universitaria da sempre dedicata al tema dei diritti umani e, soprattutto, alla necessità del loro inserimento, all'alba del terzo millennio, in un contesto normativo internazionale. Per comprendere meglio, ripercorriamo, brevemente, il volume. Dopo alcuni cenni storici sulla tutela dei diritti umani, Valenti individua l'inizio della "primavera" dei diritti umani a partire dalla metà del secolo scorso, nella Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo (ONU, 1948). Un documento fondamentale, non a caso, proclamato proprio all'indomani della

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seconda guerra mondiale, (promotori la maggior parte delle nazioni) in un clima di forte volontà di gettare le basi affinché le atrocità commesse non potessero piii verificarsi. Una volontà di cui Valenti traccia una "storia filosofica" in un capitolo dal significativo titolo "verità del sapere e della scienza, libertà della comunicazione, dei diritti e della volontà pratica nella primavera dei diritti dell'uomo". Dopo aver ricordato la Dichiarazione Universale, l'Autore rimanda agli altri atti internazionali ad essa eseguiti: dalla Convenzione europea allo sviluppo del processo della Conferenza della Sicurezza e la Cooperazione in Europa a cui egli lega la riunificazione tedesca. E proprio all'integrazione europea Valenti dedica un capitolo del volume, in cui mette tale processo in connessione alla promozione della persona. Mentre, a parte, sono presentanti alcuni esempi di giurisprudenza teorica e pratica in Europa e in Italia che l'Autore definisce "momenti della primavera dei diritti umani", descrivendone, poi, anche, le attuali luci ed ombre. Valenti, ribadisce, continuamente, il ruolo fondamentale che svolgono le organizzazioni internazionali. Infatti, a conclusione del suo volume, egli ritiene come miglior commento la considerazione che "i diritti dell'uomo fanno parte, alla base, dello stesso diritto dell'integrazione europea". (CARlo ANTONIO TRoJA.1iI)


La società Ristuccia Advisors: oltre le leggi, per accompagnare le trasformazioni della comunità locale. Ristuccia Advisors svolge attività di consulenza e assistenza alle decisioni dell'Ente locale riguardo alla fattibilità e ai processi più adeguati per la creazione, la promozione e l'avviamento delle società di gestione dei servizi, nonché contributi all'analisi ed alla valutazione dei migliori approcci per una collaborazione dell'imprenditore privato con il settore pubblico locale. Per il settore non-profit, l'attività di consulenza della Ristuccia Advisors si realizza nei confronti dei principali soggetti innovativi che io compongono: in primo luogo, fondazioni di origine bancaria e cooperative sociali. Per essi viene svolta attività di supporto alle scelte, valutazione delle attività, miglioramento della gestione dei processi, analisi dei risultati. Ristuccia Advisors ha promosso la creazione di un portale verticale sul mondo dei servizi pubblici locali in Italia. www.servizilocali.com Il portale verticale vuole costituire una risorsa web completa: per conoscere la realtà del mercato delle utilities in Italia, comprenderne i passaggi normativi e valutarne le trasformazioni in corso. Il servizio pubblico non è più visto soltanto come espressione dell'attività amministrativa dell'Ente locale, ma come fattore di sviluppo economico e sociale del territorio. Luogo d'incontro tra esperienze e bisogni della comunità dei cittadini, dei soggetti istituzionali, delle imprese pubbliche e private. www.servizilocali.com è una risorsa web di documentazione ed informazione su: - risorse idriche - energia elettrica - gas naturale - smaltimento rifiuti - trasporti - farmacie comunali all'interno è possibile trovare: - documentazione legislativa e giurisprudenziale • approfondimenti su - la trasformazione dei servizi pubblici in atto - le forme di gestione esistenti - le forme di finanziamento del sistema - la raccolta delle carte dei servizi - i link a tutte le aziende dei servizi pubblici locali - i link a tutte le associazioni di difesa e tutela degli utenti • gli utenti stessi possono votare i servizi della propria città ed è possibile vedere in tempo reale l'evolversi delle preferenze • è stato aperto un forum per la condivisione di opinioni e valutazioni sui servizi pubblici attraverso il quale creare una comunità di interessi orientata al miglioramento della qualità nei settori di riferimento.


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