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Anno XXVI - n. 114-115 - Trimestrale (aprile-settembre 1998)

queste ìstìtuzìunì

I cittadini, le amministrazioni, le professioni

Giustizia, un'istituzione sempre più difficile Professioni al bivio L'economia dell'Unione Europea Cittadini consumatori e istituzioni Acqua: interessi a confronto Le Autorità: un'inversione di tendenza?


queste istituzioni rivista del Gruppo di Studio SocietĂ e Istituzioni Anno XXVI n. 114-115 (aprile-settembre 1998) Direttore: SERGIO RISTUCCIA Condirettore: ANTONIO DI MAJ0 Vice Direttori: MASSIMO A. CONTE, FRANCESCO SID0TI Comitato scientifico: MASSIMO DE FELICE, BRUNO DENTE, SERGIO LARICCIA, MARIA TERESA SALVEMINI, UMBERTO SERAFINI Redattore Capo: SAVERIA ADDOTrA Comitato di redazione: ANTONIO CHIzzONITI, ROSALBA CORI, ADELE MAGRO, BARBARA NEPITELLI, GIORGIO PAGANO, IGNAZIO PORTELLI, MASSIMO RJBAUDO, CRISTIANO A. RISTUCCIA, ANDREA SPADE1 -I-A Responsabile organizzazione: GIORGIO PAGANO Responsabile relazioni esterne: MASSIMO RI BAUDO Segretaria amministrativa: PAOLA ZACCHINI Direzione e Redazione: Via Ennio Quirino Visconti, 20 - 00193 Roma Tel. 06.3208732 - Fax e segreteria telefonica 06.3208628 Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972) Responsabile: GIOVANNI BECI-IELLONI Editore: QUES.I.RE srI QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE lSSN 1121-3353 Stampa: SAVINI - Via G.E. Rizzo, 18- Roma Chiuso in tipografla il 30 ottobre 1998

In copertina: Foto di Enrico Natoli Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana


N. 114-115 1998

In dice

I cittadini, le amministrazioni, le professioni

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Taccuino 1

La prima Banca Etica italiana SaveriaAddotta

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Il mondo si globalizza o si frantuma? Gabriele Calvi

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Alcune cose di Amministrazione Giorgio Pagano

Giustizia, un'istituzione sempre pi첫. difficile L'inefficienza della giustizia civile italiana Dan iela Marchesi, Vincenzo Zeno-Zencovich

27

Le interpretazioni di "Mani pulite" Francesco Sidoti

37

Professioni al bivio 49 59

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Nuove e vecchie professioni Antonio Chizzoniti I consulenti di direzione aziendale Valter Casini I


L'economia dell'Unione Europea 73

Pilastri dell'Unione economica Antonio Di Majo, Sergio Ristuccia

86

Contributi, spesa e saldi del bilancio dell'UE a cura della Commissione Europea

Cittadini consumatori e istituzioni 101

I cittadini europei e la Politica Agricola Giovanni Posani

112

Le "Carte dei servizi" Simona Pasca Raymondo

Acqua: interessi a confronto 125

Le leggi sull'acqua Loredana DeAngelis

136

Governo e gestione del Servizio Idrico Integrato Rosalba Cori

Le Autorità: un'inversione di tendenza? 147

Sulle Autorità indipendenti Ignazio Portelli

157

L'accesso e la corisultabilità dei documenti della PA Filippo Piccione

Rubriche 165 •

167

175

I'

Notizie dalla Fondazione Europea della Cultura •

Notizie da... Segnalazioni


editoriaie

I cittadini, le amministrazioni, le professioni

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onviene talvolta andare oltre le considerazioni riferite ad un orizzonte di breve o medio periodo per chiedersi a che punto veramente siamo, tentando una risposta ragionevole. A che punto siamo, vogliamo dire, in confronto al tema e problema che più di ogni altro ha polarizzato l'attenzione di questa rivista: la riforma dello Stato. Se il ragionamento, di cui qui basta indicare una traccia, deve abbracciare - come sembra opportuno - tutto l'arco temporale degli ultimi cmquant'anni, dalla Costituzione del 1948 ad oggi, e deve riguardare il rapporto fra modo di pensare lo Stato e l'azione pratica, politica e amministrativa, si possono identificare tre diversi atteggiamenti. Come sempre, si susseguono nel tempo senza sostituirsi completamente l'uno all'altro ma in qualche modo sovrapponendosi, sia pure con pesi relativi diversi.

C'è un primo modo di pensare lo Stato che è insieme proprio degli Stati nazionali e delle ideologie o visioni del mondo che suffragano o si contrappongono a quella realtà statuale. Uno Stato costituito dalle macro-istituzioni e che è dotato di una forte componente simbolica. Può essere inteso come massima espressione dell'autorità o del(lo spirito di) servizio oppure del potere come detentore legittimo della forza di coazione. Si tratta di vedere come lo Stato si caratterizza in questa visione; se è totalitario o democratico, laico tollerante o confessionale, e così yia. E può essere semplicemente rifiutato senza sfumature dai movimenti di protesta. In questa visione prevale la considerazione della fisionomia "costituzionale", in termini sia formali che sostanziali. Nel dopoguerra questa visione III


fu prevalente: si trattava appunto di realizzare il passaggio dallo Stato totalitario a quello democratico, il che significò soprattutto il passaggio dal partito unico al pluralismo dei partiti (pur nei limiti imposti dalla «guerra fredda"). Si presta, questo modo di pensare lo Stato, ad una concettualizzazione prevalentemente ideologica e, nell'ambito delle discipline dedicate al funzionamento dello Stato, ad una certa predominanza del diritto costituzionale, soprattutto quando questo non era specializzazione orientata sulla giurisprudenza della Corte costituzionale.

Un secondo modo di pensare lo Stato nasce molto più avanti nel tempo, quando la macchina complessiva delle istituzioni di governo (il Governo in senso proprio e il Parlamento) divengono e sono sempre più intesi come organi dedicati a promuovere, se non realizzare, interventi per proteggere interessi sociali o per svilupparli. Siamo nella logica dello Stato sociale in senso lato. Lo strumento che viene predicato a tal fine è la programmazione riguardante non soltanto la politica economica in termini macro ma anche le politiche di settore. Lo strumento, nella sua sistematicità, non passa mai ad una reale attuazione. Al contrario, l'insufficienza degli strumenti tecnici di calcolo e previsione per fenomeni di grande complessità sociale, la sovrapposizione delle indicazioni programmatorie ad un modo di operare che a queste poteva offrire soltanto la mediocre forza coattiva di una traduzione in prescrizioni legislative inevitabilmente formali, ma soprattutto la concezione centralistica, dall'alto verso il basso, resero l'esercizio povero di risultati. In ogni caso concepiti, questi risultati, come distribuzione di risorse. E di tale distribuzione la programmazione fu - possiamo dire - la narrativa d'illustrazione senza molte altre pretese. Di tali elementari caratteristiche quantitative, qualsiasi esercizio programmatorio fin qui Svolto, anche soltanto in ambiti speciali o di settore, è rimasto costantemente connotato. Sul piano delle discipline, il far programmi non ha valorizzato nessun apporto disciplinare, neppure quelli più legati a metodi quantitativi. Un tentativo analitico più agguerrito sul piano qualitativo è stato compiuto dalla cosiddetta "analisi delle politiche pubbliche" che parte dal presupposto che, bene o male, nei diversi campi vengono pur fatte delle politiche anche quando non ben delineate e dichiarate e che di queste occorre ben identifi-

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care, con metodi che attingono a diverse scienze sociali, ragioni, modalità, effetti. Anche ai fini di migliori riprogettazioni. La priorità del risanamento della finanza pubblica ha tuttavia riaffermato la predominanza - nel momento storico assolutamente necessaria - di una concezione quantitativa (in termini finanziari) delle politiche anche se nell'assunto - questo è l'importante messaggio positivo - che soltanto dei seri vincoli di bilancio costringono gli amministratori delle varie aree pubbliche ad occuparsi seriamente della qualità.

Lungo tutto l'arco temporale che stiamo considerando è rimasto costantemente aperto il discorso sulla cosiddetta "riforma amministrativa". Ed è questo il terzo modo di pensare lo Stato. Il discorso è stato per lo più ripetitivo, ricco di prediche insistite e come tutte le prediche abbondante di mere generalità, ma concepito come un discorso riservato agli stretti addetti ai lavori. Non dobbiamo ripetere l'analisi critica che a questo riguardo la nostra rivista ha costantemente fatto. Occorre constatare come questo atteggiamento si è perpetuato perfino nel Governo Prodi, se il ministro Bassanini - uno dei più convinti e fattivi promotori di questa riforma in tutto l'arco della vita repubblicana ha dovuto pubblicamente richiamare i colleghi di governo a non lasciarlo solo. Quando si farà la storia del progressivo decadere del Governo Prodi, dopo il grande successo dell'entrata nell'Unione monetaria, non potrà sfuggire come la riforma delle pubbliche amministrazioni sia stata una grande occasione mancata. Poteva essere, e non è stata, una battaglia politica, nuova e ben poco tradizionale, strettamente legata a quella per l'occupazione. Diciamo "perfino nel Governo Prodi", perché è quello che, poi, ha fatto di più ma quasi senza'intenderne, alla fine, la portata. All'inizio, le motivazioni sono state ben colte: sono i cittadini ad imporre la trasformazione delle amministrazioni pubbliche; è l'Unione Europea, nella sua logica competitiva, ad imporre la trasformazione delle infrastrutture amministrative. Poi è prevalsa la consueta tendenza a trasferire la questione agli addetti ai lavori, proprio quando l'attuazione delle leggi di riforma imponeva un forte impegno collettivo di Governo (ne abbiamo parlato nell'editoriale del n. 112, ottobre-dicembre 1997).

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Lo schema che abbiamo fin qui presentato può forse valere come una traccia per la storia delle idee che hanno avuto corso nella politica istituzionale. Ma vale come memorandum sul lavoro da compiere oggi. Perché un fatto risulta di massima evidenza: i tre diversi livelli ai quali si dispiega l'agenda pubblica oggi sono tutti compresenti.

La vocazione di questa rivista riguarda, come è noto, la questione delle politiòhe pubbliche, da una parte, e quella della riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni, dall'altra. Ed è una vocazione che abbiamo coltivato, e continueremo a coltivare, nella prospettiva & una paziente ricostruzione dei rapporti fra società civile e istituzioni pubbliche. Si è detto che i partiti sono "tdrnati" e che questo è 'in fatto?:e 'ositivo per il funzionamento di un sistema politico rappresentativo. Si può concordare. Eppure non è da farci illusioni. Per la messa a punto di buone politiche pubbliche o per la profonda trasformazio-ne delle amministrazioni l'azione dei partiti è insufficiente o addirittura controproducente. Dunque, ben altri canali di collaborazione occorre organizzare o rafforzare. Tempo addietro abbiamo dato il nostro contributo ad una riflessione, promossa da Uter Legis , su come aiutare lo Stato a pensare (pubblicata nel dossier L'esperienza Us'n della Policy Analysis, in Iter Legis, n. 4, sett.-no 1996) Era il tema dei think tan/es indipendenti ch'e possono ragionare sulle politiche pubbliche e contribuire ad elaborarle. Ovviamente, la questione rimane aperta. La nuova stagione che il sistema amministrativo, centrale, regionale e locale; è chiamato a vivere chiama, non può non chiamare, a forme inedite di collaborazione. Che i soggetti dell'innovazicne dovranno cogliere e realizzare anche per non soccombere alle naturali controreazioni e resistenze. Da una parte, appare semtre più evidente la r1ecesità di organizzare l'apporto dei cittadini-utenti: per imporre attenzioni, stimolare risultati ma anche dare contributi, 1e volte che è possibile, nella logica che è stata denominata dell"amminii.trazione condivisa". Dall'altra, diviene urgente appunto - l'apportc di ':tna consulenza professionale preparata per gestire l'innovazione ma anche per ridurre e controllare i costi fissi dell'amministrazione. Quindi, riteniamo fondamentale porre sul tavolo della riorganizzazione de1le amministrazioni, la questione del possibile, forte, apporto delle pro-

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fessioni. Caduta un po' miserevolmente la mitologia dell'onniscienza della pubblica amministrazione e della sua auto-referenzialità autarchica, c'è tuttavia da creare una capacità di seria consulenza ai processi di rinnovamento delle pubbliche amministrazioni. Nessuno può affermare che questa capacità ci sia attualmente: preparata da adeguati investimenti intellettuali e d'esperienza e, comunque, al livello qualitativo necessario per contribuire a trovare e realizzare le soluzioni giuste. Ecco, dunque, delle impegnative linee di lavoro. Innanzitutto, per questa rivista.

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taccuino

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La prima 'Banca Etica italiana. Cresce 'a società civile di Saveria Addotta

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130 maggio scorso si è tenuta, a Padova, un'assemblea straordinaria dei soci della Cooperativa verso la Banca etica in cui è stato approvato lo statuto della prima Banca Etica in Italia. Questa finanzierà (come ricorda «Avvenire» del 31.538) "azioni e iniziative sociali di promozione umana". Infatti, questo particolare istituto sosterrà in larga misura l'associazionismo, la cooperazione sociale ed internazionale, con in più ,un'attenzione a progetti riguardanti le tematiche ambientali' (vienegià definita la prima "banca verde" italia'na) e quella fascia sociale, un 20-25% di popolazione del nostro Paese, che non può accedere al credito comune. La Cooperativa verso la Banca etica era nata nel 1995 proprio con lo scopo di raggiungere il minimo di capitale richiesto (12,5 miliardi, ma è già stata superata quota 1,3 miliardi) per dar vita al primo istituto di credito non-profit del nostro Paese. In questi anni, la Cooperativa ha ampliato sempre più il numero dei suoi soci fino a raggiungere ora un numero notevole di aderenti, fra persone fisiche (9mila 640) e 1.703 persone giuridiche: aziende, organizzazioni ed enti, fra i quali 8 diocesi,, 1,10 Comuni, 20 Provincie e 6 Regioni (Lombardia, in testa, seguono il Veneto, l'Emilia Romagna, Friuli, Umbria e Liguria). Insomma, si tratta della più grande banca popolare italiana. Inizialmente (a partire, comunque, ,dal prossimo gennaio, poiché Una banca manca ancora l'autorizzazione della Banca d'Italia), l'istituto ope- "speciale" rerà attraverso l'emissione di obbligazioni e certificati di deposito in Euro; conti correnti potranno essere aperti soltanto ad un anno di attività. Verrà aperto un solo sportello, a Padova, sede istituzionale della Banca che, per promuovere i propri prodotti, si appoggerà ad


altri istituti: l'Ambroveneto, la Popolare di Milano, la Popolare dell'Emilia Romagna e alcune banche di credito cooperativo. Sono previsti 15 dipendenti ma più di 80 gruppi d'intervento su tutto il territorio nazionale per promuovere l'iniziativa. I depositari avranno tassi di interesse mediamente più bassi di un punto percentuale rispetto ai tassi praticati dalle altre banche ciò per consentire, però, di offrire tassi agevolati alle realtà che la Banca etica vuole servire. Nello Statuto della Banca viene specificato che sarà "favorita la partecipazione alle scelte dell'impresa, non solo da parte dei Soci, ma anche dei risparmiatori". I precedenti La realtà da cui ha preso vita il movimento della finanza etica nel mondo (come ci ricorda il settimanale «Vita», del 5.6.'98) è la Gra- nel mondo meen Bank, in Bangladesh. Tale istituto è stato fondato nel 1976 ed è la più grande banca alternativa esistente e quinta banca del Bangladesh; con una raccolta di circa 2.000 miliardi di lire, di cui 1.500 impiegati in prestiti con un innovativo programma di "microcredito" (un importo medio di appena 315 mila lire) destinato a sole donne: finora ne hanno beneficiato più di 2 milioni, dislocate in 34.000 villaggi. In Olanda, nel 1980, è stata fondata la Triodos Bank, che opera nei settori dell'economia sociale, nella cooperazione internazionale, nel commercio equo e solidale, nell'ambiente e nell'arte (con una raccolta di 270 miliardi di lire e un volume dei prestiti pari a 165 miliardi). La Triodos ha anche aperto una filiale in Inghilterra e due in Belgio. Sulla spinta del movimento verde, nel 1988 viene fondata in Germania la Oekobank, con una raccolta di 200 miliardi di lire che servono a sostenere progetti socialmente utili ed eco-compatibili. I soci sono circa 22.300, i depositi superano i 200 miliardi di lire e gli impieghi i 105 miliardi. Caratteristiche simili ha l'Alternative Bank Suisse (ABS), fondata nel 1990, in Svizzera, con una raccolta di 220 miliardi di lire e impieghi che ammontano a 195 miliardi di lire. Ma vi sono anche altre esperienze analoghe: la Gls Gemeinschaftsbank (ancora in Germania), la francese Banque Populaire du Haut-Rhin, la finlandese Eko-Osuuspankki, le danesi Oikos e Merkur e, fuori Europa, la South Shore Bank negli USA e la Citizen Bank in Giappone.

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In Italia, esperienze simili sono state portate avanti dalle Mutue Au- Lo sviluppo to Gestione (MAG), che da un ventennio finanziano lo sviluppo del- in Italia la cooperazione internazionale e dell'economia sociale. La finanza etica italiana, in particolare, nasce con l'esperienza di un gruppo di giovani di Verona che, nel 1978, occupa alcuni terreni abbandonati per coltivarli. Per finanziarsi, il gruppo crea la prima "Mutua autogestione" (MAG), una società di mutuo soccorso. Sul modello di questa esperienza, nasce nel 1980, la Mag 2 (in un centro sociale di Inzago, nella provincia di Milano) per sostenere una piccola tipografia. Due anni dopo, le Mag diventano cooperative finanziarie per la raccolta di prestiti dai soci. I finanziamenti vanno a progetti di cooperazione o ad iniziative non-profit di cui sono provate la serietà e validità: le uniche garanzie richieste. Nascono, quindi, altre società: Mag 3 a Padova, Mag 4 a Torino, Autogest a Udine, Mag 6 a Reggio Emilia, Mag 7 a Genova e Mag Venezia. A Padova nasce anche la Ctm-Mag, con lo scopo di finanziare il commercio equo e solidale. Le Mag arrivano a gestire, nel 1994, oltre 21 miliardi di risparmi e ne investono 18 in progetti. Lo stesso anno, però, come ricorda Carlo Giorgi, (in «Terre di mezzo», ottobre 1998), la Banca d'Italia vieta alle cooperative di svolgere attività finanziarie. "Che fare? Alcune Mag hanno in testa l'idea di una 'banca etica'... una banca diffusa in tutt'Italia, non locale come le Mutue autogestione". Nel 1994, così, un ampio movimento di realtà impegnate nel socia- Un'economia le, la cooperazione e l'ambiente (oltre ad alcune Mag, sindacati, "alternativa" cooperative sociali, Enti locali, associazioni, ed altre ONG) hanno lanciato l'iniziativa di creare una Banca etica, con forma di banca di credito cooperativo, con il proposito - appunto - di dare uno strumento concreto, a livello nazionale, al modo "alternativo" di pensare l'economia e la finanza, tipico di tali organismi. Infatti, il sistema di credito solidale rientra indubbiamente in un progetto di trasformazione sociale per stabilire regole economiche pii eque; progetti in cui il ruolo del volontariato, dell'associazionismo, della cooperazione è primario. I promotori dell'iniziativa - fra i quali anche le AcLI, I'AGESCT, l'ARcI, il Gruppo Abele, Mani Tese e WWF - ribadiscono che loro "punto di partenza e di arrivo" è, fondamentalmente, "lo sviluppo della comunità e della solidarietà". 3


Sulla base del concetto che "il credito, in tutte le sue forme, è un diritto umano" (è quanto viene affermato all'art. 5 dello Statuto), come abbiamo già accennato, beneficeranno della Banca etica, la cooperazione e l'animazione sociak per la cura e il reinserimento, anche lavorativo, delle persone che si trovano in situazioni di disagio fisico, psichico, sociale e per l'assistenza verso le fasce più deboli. La solidarietà internazionale per una migliore e più efficace cooperazione con i Paesi in via di sviluppo. L'ambiente le attività, economiche e di sensibilizzazione, rivolte alla salvaguardia dell'ambiente e delle sue risorse e alla produzione di materiali ecologici e di tecnologie a basso impatto ambientale. La cultura e lo sporti per la crescita della "società civile" attraverso le attività culturali e sportive. L'educazione e laformazione indirizzate a persone in cerca di occupazione o che necessitano di una riqualificazione professionale. La salute per attività di prevenzione ed educazione e per la gestione di servizi non offerti dalla struttura pubblica.

Chi saranno i beneficiari

Quindi, la banca che sta nascendo sarà un valido strumento per lo sviluppo ulteriore della cosidetta "società civile", uno sviluppo di tipo economico particolare che ricorda quello propugnato da Antonio Genovesi nel periodo dell'Illuminismo. L'economista napoletano, come ricorda Luigino Bruni (in «Città nuova», n. 18, 25.9.1998), riteneva, infatti, che l'allora Regno di Napoli non aveva potuto svilupparsi per "la mancanza di fede pubblica, di fiducia" senza la quale nessuna nazione può crescere. Per Genovesi, la fede pubblica va coltivata dal basso, a livello dei singoli cittadini poiché è una "virtù civile". Bruni sottolinea che "a differenza di molti contemporanei, gli inglesi Smith e Hume, in particolare, per il napoletano la società commerciale si può sviluppare solo se prima esiste una società civile su cui il mercato può appoggiarsi". Alcuni casi (come potrebbero testimoniare il mancato sviluppo del nostro Meridione e le recenti crisi dei Paesi asiatici e della Russia) sembrano provare tale teoria. Ma non sono queste pagine il contesto giusto per approfondire temi di così ampia portata e complessità. Affronteremo il tema della cosiddetta "economia sociale" in uno dei prossimi numeri della Rivista. L'accenno serve qui soltanto a ribadire che un ruolo sempre crescente della società civile, che si serve anche di strumenti finanziari, può essere utile allo stesso sviluppo economico.

Per la crescita della "società civile"

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Ilmondo si globalizza o si frantuma? Lo scontro delle identità culturali di Gabriele Calvi

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li studiosi di alcune discipline si stanno interrogando, da tempo, su quale sia l'impatto sociale della globalizzazione economica. I fenomeni oggi in atto sono talmente numerosi, eterogenei ed indefiniti da privare di senso le valutazioni su spicchi di realtà e da rendere quasi impossibile l'interpretazione coerente di quanto è noto all'osservazione scientifica. Detto questo, parrebbe che sullo schermo della conoscenza non si possa proiettare granché, almeno per il momento. Esistono, invero, due ordini di previsioni, generiche fin che si vuole, sulle quali vi è un relativo accordo. Esiste pure un macrofenomeno culturale, di evidenza crescente, che s'impone all'attenzione di tutti. Quanto alle previsioni si dà per scontato che l'impatto sociale della globalizzazione sarà di forte entità, che modificherà le condizioni, le abitudini, gli stili e la qualità della vita di miliardi di persone, per la' maggior parte delle quali nel senso di un miglioramento, per le altre di un relativo peggioramento. Si dà pure per scontato che la gbbalizzazione altererà gli equilibri economici, militari, politici e socioculturali oggi esistenti. Si prevede che il )OU secolo vedrà il mondo impegnato nella faticosa ricerca, non solo pacifica, di nuovi equilibri e di ordine nuovo. Ilmacrofenomeno, cui si accennava, consiste nel contemporaneo Un macrosviluppo di istanze, tendenze e movimenti di segno opposto: verso fenomeno con uue la omogeneizzazione o verso una frammentazione socioculturale e' politica sempre piu minuta. i questo un dato di realta che non direzioni sfugge a nessuno. A favore della omogeneizzazione non mancano i segnali di una crescente integrazione culturale e istituzionale (si moltiplicano le organizzazioni sovranazionali e internazionali; le convenzioni, i codici e le norme che regolano scambi di varia natura), i segnali di omcilogazione di alcuni comportamenti di consumo e di "oggetti" d'uso ("cocalizzazione", "macdonaldizzazione", cfr. Social Trendt, 79, p. 5


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39), i segnali di aspirazioni e prassi ispirate dal bisogno di appartenenza degli individui a comunità sovranazionali esistenti o semplicemente immaginate e virtuali. Per la frammentazione si osserva invece il prorompere della soggettività individuale e sociale, il ripiegamento delle relazioni nel privato, l'impegno volontario soio in forme concrete di socializzazione ristretta, ma pure la confluenza in movimenti di varia natura ed ispirazione ideologica: integralisti, fondamentalisti, etnico-nazionalistici regionali e secessionistici, localistici, di dan o tribali. Le due direzioni del macrofenomeno si prestano alle interpretazioni ed alle spiegazioni pii varie, ma il suo senso è inequivocabile: la globalizzazione genera sia universalità, sia particolarismo. Sembra di poter dire, a questo punto, che la riflessione sull'impatto Non matura sociale della globalizzazione è libera di cimentarsi in previsioni a la coscienza lungo termine, in qualsivoglia direzione, ma che non può sottrarsi di un all obbligo di prendere subito in esame, cio che gia appare evidente, modello unitario ossia la doppia faccia del processo cetripeto-centrifugo dell'omogeneizzazione e della differenziazione. È questo un processo governato da energie coesistenti ed antagoniste che sospingono in direzioni opposte, l'una verso l'integrazione dell'umanità e l'altra verso una sua nuova e forse piL radicale frammentazione. È con questa realtà che deve fare i conti la visione euforica del futuro di chi ha parlato di "fine della storia" (F. Fukuyama), di chi crede stia maturando una coscienza del mondo come unitario, interdipendente ed avviato ad un'integrazione forte (R. Robertson e "neoparsoniani"), o di chi prospetta l'idillio futuro delle diversità (M. Featherstone e (Cdii) Il macrofenomeno Ibifronte, tuttavia, non interroga solo gli studiosi e i ricercatori delle scienze sociali. Interroga tutti coloro che sono portati a idealizzare il presente e un futuro non troppo lontano con l'ottimismo ad ognii costo. Interroga ciascuno di noi, troppo sovente ingenui ed esposti acriticamente all'influenza di quei miti e di quelle pseudo verità del nostro tempo che dipingono il cielo di blu, anche quando è grigio. Sono queste lenti colorate che inducono a credere nella diffusione e nell'aumento mondiale dei consumi come in un fattore di omogene.izzazione e di equilibrio, a ritenere che la lingua inglese diverrà universale, che i vecchi e i nuovi media co6


struiranno davvero l'annunciato villaggio globale in cui tutti accettano la lingua e i "truismi" di una qualsiasi Cnn International o di una "redazione globale", che l'ecumenismo o l'irenismo consentiranno di una religione universale. Tutto ciò non è suffragato dai dati e dalle tendenze oggi conosciuti. Anzi, per quanto attiene a lingue e religioni l'unificazione appare estremamente improbabile, per generazioni e generazioni. Meno esposti ad aspettative ingannevoli di questo genere sono gli Paesi che si studiosi che adottano una visione storica ed antropologico-culturale avvicinano, - non l'economia, i consumi, il turismo internazionale o le comu- Paesi che si nicazioni satellitari - come parametro di riferimento per un esame allontanano della realtà più obiettivo e, in certa misura, più cinico. Le differenze fra popoli e segmenti dell'umanità - afferma A.D. Smith - per credenze, valori, simboli, modalità di vita sono troppo forti e radicali, a fronte di pochi elementi comuni, perché si possa parlare di "cultura globale", sia pure incipiente. Per questa direzione, il cammino da percorrere appare lunghissimo e se non si può escludere che esista la meta della globalizzazione culturale, sarebbe presunzione darla per certa. Come è noto, l'autore che con maggiore approfondimento e larghezza di vedute ha affrontato il problema è stato S.P. Huntington (Lo scontro delle civiltà e il nuovo ordine mondiale, Garzanti, 1997), che dirige l'Istituto J.T. Olin di studi strategici ed insegna ad Harvard. A suo giudizio, il modello che ha sospinto alla globalizzazione è stato quello della modernizzazione. Questa ha condotto, per due secoli, l'Occidente ad evolversi in modo sempre più accentuato ed a raggiungere quei livelli di sviluppo e di benessere che sono ambiti da tutti i Paesi del mondo. Dalla metà del secolo scorso in poi, occidentalizzazione e modernizzazione sono apparsi come un binomio inscindibile ovunque. Oggi, invece, nei Paesi a più rapido sviluppo si ritiene di dover e poter perseguire la modernizzazione senza occidentalizzarsi. In buona sostanza: si è propensi ad accettare modelli di sviluppo economico, tecnologie, prodotti e nel contempo a rifiutare la cultura occidentale. Anzi, l'Occidente (Stati Uniti ed Europa) viene considerato sempre più una civiltà in via di dissoluzione perché decadente e corrotta, il cui modello culturale non è da imitare. Altre civiltà, consapevoli delle loro risorse culturali ed umane, ritengono che l'Occidente in declino sarà presto superato e controllato. 7


Secondo questa lettura di Huntington, l'ipotesi di una civiltà universale è frutto solo dell'arroganza intellettuale degli occidentali. I dati demografici, economici, politici e culturali dicono che non si va affatto nella direzione di una civiltà universale, quanto verso un confronto sempre pRi serrato e uno scontro di civiltà. È la profonda diversità dei valori e della visione della vita che spinge i popoli per questa via. Sintomatico è il fatto che dovunque, nel mondo, sia la rinascita delle religioni - Huntington parla della rivincita di Dio, dato troppo presto per morto - ad ancorare il processo di identificazione di individui e collettività, oltre che la fierezza delle diversità, a fronte dello svuotamento delle ideologie che hanno precedentemente diviso il mondo in due aree di potere, di riferimento politico e di identificazione. La cruda realtà, afferma Huntington, è che popoli e Paesi con culture e valori simili si avvicinano, mentre quelli con culture e valori diversi si allontanano e si contrappongono, come conferma la localizzazione dei recenti conflitti sulle linee di faglia tra alcune delle sette grandi civiltà oggi esistenti. Il pensiero di Huntington riprende, per altre vie, una tesi cara a Weber: le culture e le civiltà, quali aggregati culturali, sono fattori di particolarismo. L'unificazione spetta alla politica, come fattore di potenza. È la politica che ha compiuto le "universalizzazioni" del passato, creando coercitivamente degli imperi, ma difficilmente essa potrà svolgere un simile compito nel futuro su scala mondiale e con metodi analoghi. La globalizzazione sembra davvero generare universalità e particolarismo, omogeneizzazione e differenziazione. Questo nuovo Giano bifronte, dio della pace e della guerra, soffre tuttavia di un grave dismorfismo cefalico. La fronte dell'universalizzazione è bassa ed appena abbozzata, quella della differenziazione per appartenenze culturali è molto vasta e pronunciata. Il prender atto di queste sproporzioni - le medesime che stanno fra i sogni migliori e la dura realtà - non dovrebbe scoraggiare, ne indurre alla rassegnazione. Conoscere e valutare la realtà dei rapporti fra Paesi, culture e civiltà, quale che sia, non comporta, per sé, la rinuncia a perseguire l'ideale di un'umanità in cui tutti si riconoscano, si comprendano e si aiutino. Semmai aiuta a capire in quale modo l'ideale vada perseguito, con quali cautele e quali vincoli.

Un errore di dimensioni colossali


Non possiamo trascurare il fatto che molti problemi posti dalla gbbalizzazione vengono affrontati sovente con superficialità ed impreparazione. Partendo dal presupposto che l'economia e le merci si globalizzano, si è dato per scontato - ad esempio - che si globalizzino le persone, si uniformino i valori, le aspettative, le scelte. Si è dato per scontato, insomma, che il mercato sia un'istituzione totale di omologazione. È questa l'illusione di un mercato universale, quale supermercato unificante le culture, perniciosa quanto il miraggio di un'oasi nel deserto. Molti errori sono già stati commessi inseguendo questa illusione, non solo in economia, ma in tutte le relazioni basate sul pregiudizio che le culture soccombono alla pressione economica, della finanza e della tecnologia. Le argomentazioni di Huntington dimostrano che sta accadendo esattamente il contrario. Se si rinuncia alla tentazione della superficialità e della facile generalizzazione ci si rende conto che individui e collettività, in ogni parte del mondo - anche in Occidente - possono accettare tutto ciò che offrono la gbobalizzazione e la modernizzazione sociale ad una sola condizione: che sia salvaguardabile l'identità personale e della comunità di appartenenza. Ritenere tali identità pure merci di scambio, barattabili con i benefici della modernizzazione e l'accesso ai consumi, si sta rivelando un errore di dimensioni colossali. Il rapporto fra globalizzazione e identità individuali e collettive me- L'autodifesa rita, dunque, di essere considerato con nuova attenzione, senza di- delle identità menticare ciò che lunghi studi hanno da tempo accertato. L'identità personale - il "sé" come significato esistenziale che la persona attribuisce a se stessa e come autoriconoscimento nel tempo - viene acquisita faticosamente con l'assimilazione di alcuni modelli, familiari e sociali, e la differenziazione da altri. Ha sfaccettature superficiali, che possono continuamente modificarsi nell'interazione sociale, ma possiede un nucleo solido che tende a conservarsi e difendersi in modo omeostatico. La resistenza del nucleo garantisce l'equilibrio mentale e relazionale, la sua rottura comporta alienazione, smarrimento, compromissione dei rapporti con gli altri. Ciò che è noto alla psicologia dinamica e della personalità non è direttamente trasferibile ai gruppi sociali, ma si presta per coglierc importanti analogie. Le collettività di varia entità e natura, ad esempio, sono vitali se dotate di un'identità che assicuri la coesione dei membri, la loro 9


"identificazione" con la collettività stessa. Se l'identità non è partecipata a sufficienza, o se muta radicalmente, le collettività si dissolvono. Così accade nei gruppi di piccola e grande dimensione, nelle associazioni come nelle comunità nazionali. Bastano questi cenni a gettare qualche luce sul problema delle contrapposte tendenze prima esaminate. L'impatto sociale della globalizzazione mette in gioco le identità personali acquisite da miliardi di persone e dalle collettività di cui fanno parte. Lo fa mettendo a prova nuclei di valori profondi, di appartenenze, di discriminazione fra il simile e il diverso. Lo fa prospettando di fatto una scelta fra ciò che di affascinante, ma pure di incerto e temibile, offre l'identità universale del genere umano - un'identità, purtroppo, che non può far conto su una "memoria del mondo", su avvenimenti ed eroi unificanti, sulla chiara coscienza di destini comuni -, e l'identità originaria, della quale forse non si è sufficientemente memori e consapevoli, ma che si può riscoprire e nella quale ci si può rifugiare in cerca di garanzie e di certezze. Appare comprensibile, in questa prospettiva, sia la difesa omeostatica di persone e gruppi sociali che si aprono all'integrazione universalistica ed al cosmopolitismo (considerando meno promettenti le pregresse identità), sia la difesa omeostatica di chi si volge in direzione opposta, temendo la vaga appartenenza universale o le culture aliene come una minaccia. Scelte e orientamenti opposti possono certamente marcare con più nettezza alcuni individui, gruppi sociali o culture, ma l'essere sospesi nel bel mezzo è condizione comune a tutti gli uomini del nostro tempo. Solo apparentemente, tuttavia, ogni uomo del nostro tempo è di Il rispetto fronte al dilemma "universalità o particolarismo". È vero che molti che le hanno scelto o stanno scegliendo una delle alternative. Vi sono co- identità loro che si universalizzano per idealita o convenienza come per meritano l'"universalità limitata" del mercato e vi sono coloro che scavano in cerca delle radici. È pure vero, tuttavia, che un gran numero di persone - specie in Occidente - si trova di fronte ad un problema psicologico e culturale più difficile da risolvere. Per queste persone non si tratta di compiere una scelta netta. Esse avvertono la necessita di accogliere la prospettiva universalizzante senza rinunciare ad appartenenze, storia, tradizioni e valori profondamente sentiti. De-

lo


vono saper conciliare, pertanto, una diffusione della loro identità con il suo consolidamento. Sono alberi che allargano le fronde nell'aria ed estendono, contemporaneamente, le radici nel terreno. Queste persone devono rispondere ad una sollecitazione di crescita e di mutamento. È questa una condizione peculiare che non vasottovalutata, per la sua complessità culturale e per le difficoltà che pone. Di questa condizione dovrebbero essere rispettosi coloro che hanno responsabilità civili, politiche ed economiche. Soprattutto gli operatori della comunicazione sociale e del mercato. I tecnocrati di entrambe queste categorie nutrono un sentimento ipertrofico di sé, che induce a gravi errori, alimentato com'è dalla presunzione del potere dei mezzi di comunicazione e degli strumenti del mercato. Molto di ciò che possono fare rischia l'inefficacia se dimenticano No al che in gran parte dei cittadini e dei consumatori occidentali cresco- supermercato no, contemporaneamente, le istanze di universalità e di particolari- delle culture smo e che sono quest'ultime le più capaci di coinvolgimento quelle più difficili da individuare e capire, quelle di cui bisogna temere lo scontro. Nulla di ciò che potrebbero fare sarà fatto se non saranno capaci di ripartire dalle persone per un discernimento delle differenze, per operare con discriminazioni e segmentazioni sempre più fini entro la massa apparentemente informe ed omologata delle audiences e dei mercati. Il rispetto e l'attivazione delle molteplici istanze della differenziazione sociale, delle identità e dei loro valori fondativi resteranno purtroppo fuori dalla portata intellettuale di chi continuerà a credere e a far credere all'illusione del mercato universale, al supermercato delle culture.

Socia1trend, n. 80, maggio 1998.

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Alcune cose di Amministrazione. Che non si dicono per "educazione" di Giorgio Pagano

C

aro Direttore, sono, come alcuni lettori sanno, l'organizzatore di vari "dibattiti in redazione" di queste istii-uzioni. Ti chiedo di consentirmi in questa lettera, di mettere in fila un po ' di pensieri, ragionamenti e ricordi sulla base di uno dei dibattiti del 1997 di cui già è stata fatta la cronaca (sul n. 112). Mi riferisco al seminario del 19 maggio 1997 dal titolo "Innovazione delle pubbliche amministrazioni: non è mai troppo tardi".

Ovvie ragioni di organizzazione della riunione per la discussione del documento di introduzione di Guido Rey (intitolato appunto "Non è mai troppo tardi"), posero un primo problema: l'individuazione del target di riferimento, della platea. L'argomento innovazione è un classico argomento da capi del personale, in ogni caso da dirigenti generali: l'ordinamento attuale assegna loro il potere di organizzare gli uffici e quindi di sovrintendere alla introduzione di innovazioni, almeno come nuove forme di lavoro. Poi, si è pensato ad alcuni uomini AIPA, ovviamente, e poi agli "intellettuali" di vario tipo, accademici e cultori della materia. Per il primo gruppo, i dirigenti generali, l'individuazione degli invitati ha prodotto qualche difficoltà. Di fatto, furono individuati a fatica i pochi direttori generali che si conoscono di animo propenso all'innovazione. Questa premessa serve a ricordare che per discutere di innovazione nelle pubbliche amministrazioni la questione con chi discutere, quando non si voglia soltanto impartire lezioni accademiche, non è di poco conto. Il documento di Guido Rey. La prima volta è stato letto molti giorni prima del dibattito. È apparso utile, interessante, di valore strategico, con molto valore aggiunto, direi. Un primo ordine di riflessioni è venuto naturale partendo dal fatto che le riforme delle amministrazio12

Chi invitare? Dove sono gli "innovatori"?

Il

documento


ni, ancora una volta e, nonostante il ritorno della "politica", (che qualcuno invocava come motore), stentano a decollare. Le indicazioni dell'Esecutivo, in direzione del cambiamento, sembrano esserci. Anzi, si potrebbe dire che il quadro che si sta tracciando in questi anni pone l'amministrazione, più di quanto sia accaduto altre volte, quale ipotetico soggetto trainante nel progetto d'ammodernamento e di trasformazione del Paese. La lettura è eccessiva, forse, ma non irrealistica. Si può comunque dire che, mentre il dibattito generale sulle amministrazioni si riduce ad un gran parlare, ad un chiacchiericcio su fatti ed eventi che dimostrano il degrado, talvolta inimmaginabile, dell'universo amministrazioni, il lavoro parlamentare e dell'Esecutivo in termini legislativi, (le due leggi che passano con il nome "Bassanini" e la loro prima attuazione, la riforma del bilancio dello Stato, l'unificazione di due amministrazioni quali il Tesoro ed il Bilancio, il nuovo contratto della dirigenza pubblica) offrono indicazioni a largo spettro e sono strumenti, insieme a quelli che già negli scorsi anni avevano operato, per dare modo alla trasformazione delle pubbliche amministrazioni di realizzarsi. Non soltanto per "adeguarci" o "migliorarci" ma per essere, appunto, soggetto trainante. Rimane lì - comunque - la questione fondamentale: come si realiz- Come si zano gli strumenti di innovazione che sono offerti dal livello nor- realizzano gli mativo primario? strumenti Deve essere riproposto, come è stato quanto meno avvertito negli anni scorsi, il discorso sull'azione concreta non necessariamente rivolta alle realizzazioni in un arco temporale stretto ma sicuramente ad una visione strategica del percorso da compiere. Bisogna anche riconoscere che non sempre è possibile una visione strategica adeguata se non sono sciolti una serie di probemi riguardanti le riforme istituzionali e quelli collegati all'entrata nell'Unione monetaria europea. Insomma, per andare avanti ci si trova di fronte alla necessità di porre sul tappeto, in parallelo con quanto accade ai livelli legislativi, tutte quelle questioni di cultura e di strategia intorno alle quali si crea una élite amministrativa che faccia proprie le ragioni più vere del cambiamento. Di nuovo eccoci al tema: come creare un'alta dirigenza capace. Questa è stata la prima lettura del documento di Re>'. Questi sono stati i primi ragionamenti non solo miei ma di chi ha letto il docu13


mento. Certo, ragionamenti già più volte fatti e sentiti. Oggi hanno una forza maggiore? Rileggendo il documento, in vista della discussione, ho pensato di Innovare e utilizzarlo per un primo esercizio molto semplice: riferire alcuni lavorare o suoi contenuti a quello che ho svolto quotidianamente in qualita di dirigente del Gabinetto del Ministro del Tesoro. Ho così diviso la mia attività in otto "funzioni": 1) responsabilità del WEB Tesoro; 2) responsabilità della LAN di> Gabinetto; 3) organizzazione di alcuni servizi di supporto alle attività istituzionali del Ministro; 4,) gestione ed organizzazione del personale di Gabinetto; 5) attività di supporto ai meccanismi di introduzione dell'Euro nella pubblica amminiN strazione; 6) applIcazione del primo contratto collettivo dei dirigenti del comparto ministeri; 7) unificazione dell'amministrazione del Tesoro e del Bilancio; 8) trattazione della corrispondenza istituzionale del Ministro, attività che svolgo da anni. Una lettura attenta del documento, per i primi sette punti prima individuati, mi ha suscitato un desiderio: non lavorare nell'Amministrazione e per l'Amministrazione! Stame alla larga! I primi sette punti sono attività di innovazione, presumo, che si vanno a scontrare con l'Amministrazione e spesso con il diritto amministrativo: cioè diritto amministrativo non inteso come regole ma diritto amministrativo inteso come cultura e tecnica di "arroccamento", per utilizzare un termine del gioco degli scacchi, che costantemente l'alta dirigenza ministeriale ed a volte chi "comanda", adopera per non innovare. Appunto, arroccarsi. Alcune di queste attività sono state condotte utilizzando metodi "innovativi", che ho ritrovato nel documento Rey. Sono stati utilizzati metodi di incontro che partono da quella impostazione culturale-amministrativa che vuole la "copertura amministrativa" delle leggi e dei comportamenti amministrativi. Seguendo tale impostazione, sono stati approntati diversi tavoli: per discutere dell'introduzione dell'Euro con i massimi vertici della burocrazia italiana; per allestire il WEB Tesoro; per affrontare in modo organico il primo contratto della dirigenza pubblica; per unificare le due amministrazioni. Gli esempi riguardano questioni che sono totalmente nuove per Alcuni l'amministrazione e forse, per il modo di lavorare dell'amministra- esempi 14


zione. Divenire attori principali e non comprimari dell'introduzione dell'Euro è un esempio. Costruire forme di "colloquio" tra amministrazioni e all'interno dell'amministrazione: l'istituzione del primo comitato di redazione per l'allestimento di un WEB - unica esperienza per quanto mi risulti -, ne è un altro esempio. Queste cose sono state fatte anche per abbandonare la convinzione Non tutto superficiale, che si è radicata in questi decenni, che le leggi ed il re- dipende dalla sto dei comportamenti amministrativi le fanno i politici e che l'in- politica novazione può arrivare soltanto da professionalità esterne alle amministrazioni; che tutto dipende dalla politica. Il fatto è che le leggi sull'amministrazione le fanno, ahimé, le amministrazioni, i capi uffici legislativi, gli amministrativisti dell'accademia che a vario titolo lavorano nelle amministrazioni per sostituire il "vecchio". Se poi questi soggetti "pensano", la faccenda si complica non poco. I rari casi di scrittura di norme primarie per l'amministrazione non fatte con il contributo dell'amministrazione, a volte, hanno bisogno di una duplice o triplice pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Un esempio per tutto possono essere i Servizi di controllo interno: ci sono state almeno tre Gazzette Ufficiali! Altra digressione un nuovo modo di fare amministrazione sono le Chi gestisce cabine di regia che vengono sempre pii1 auspicate ed invocate per il applicare le norme. Mi domando: significa che, .a parte il trionfo cambiamento del linguaggio metaforico, le Cabine sostituiscono spesso l'amministrazione? Anche le Autorità indipendenti, spesso, sostituiscono l'amministrazione. Mi sembra il metodo peggiore di cambiare le amministrazioni. Non ho mai ben capito se le Autorità maturate in questi anni sono luoghi dove si fa qualcosa o si ragiona di qualcosa. In particolar modo per quanto riguarda l'amministrazione. Certo, esistono casi assai diversi. Vediamo il funzionamento di una normativa come quella contenuta nel Decreto legislativo 39 del '93. A volte, forse un po ' ironicamente, l'osservazione che si può fare è che nessuno se ne era accorto! Forse funziona anche perché si è verificato un evento di non poco conto: l'abbattimento dei costi dell'informatica. Certo, senza voler togliere nulla a chi lavora e dirige l'AIPA, questa funziona anche e soprattutto perché è diventato un luogo di esperimento, con le giuste professionalità; professionalità che in buona 15


parte vengono dalle pubbliche amministrazioni (centrali, periferiche e territoriali). Allora, mi domando, se nel 1993 queste professionalità fossero state riunite nei luoghi deputati all'informatica pubblica, nei luoghi dove istituzionalmente si doveva affrontare la questione dell'ammodernamento del Paese e delle pubbliche amministrazioni certamente erano troppi - il risaltato non sarebbe stato lo stesso? Scelta la via di un organismo nuovo, è mancato, forse, il coraggio della dismissione, si è creato un luogo diverso dall'amministrazione, lasciando vecchi e desueti luoghi a fare un qualcosa che a volte è stato di intralcio alla stessa attività dell'Autorità. Ho il vago presentimento, almeno da una prima lettura (siamo ormai ad Aprile '98) di alcuni nuovi strumenti normativi apparsi in Gazzetta Ufficiale, che la parola dismettere, intesa come chiusura o accorpamento di strutture amministrative ridondanti ed inutili, non faccia parte del vocabolario degli estensori di questi strumenti normativi "innovativi" (valga per tutti la vicenda Scuola superiore della pubblica amministrazione). Torniamo ora all'esperienza della gestione del WEB del Tesoro. È Alla ricerca stato, si può dire, "raccapricciante" quel che è successo la prima vo1- di Internet ta che abbiamo chiesto di abbonarci ad un provider per navigare in Internet ed utilizzare la posta elettronica. Dopo un po' di giorni, ci è stato risposto che "dopo aver cercato anche sulle pagine gialle della Telecom", la società Internet non era stata trovata! Anche in caso di comportamenti spiccioli il "diritto amministrativo", nel senso che prima ho indicato, ha fatto goal! Inoltre, alcune strutture dell'Amministrazione hanno protestato per questioni di lesa maestà: il WEB è un fatto informatico, quindi, si badi bene, come prescrive il decreto legislativo 391'93, lo devono curare i responsabili dei sistemi informativi (tra Tesoro e Bilancio i responsabili sono cinque). Come si potrà nòtare, il d.lgs. 39/'93 ed il diritto amministrativo vengono utilizzati come meglio aggrada. Le domande che ora mi pongo sono: è giusto o non è giusto che un "amministrativo" sappia che cos'è Internet? A volte la risposta è: perché lo dovrebbe sapere? A me non lo ha insegnato l'Amministrazione che cos'è Internet; me lo ha insegnato la quotidianità, la lettura dei giornali, l'utilizzo di uno strumento quale la posta elettronica che utilizzo molto bene con mio nipote che ha 12 anni;

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- il WEB è uno strumento di lavoro per l'amministrazione e per il mondo delle reti? Se si, cosa c'entrano gli informatici? Forse non è una questione di organizzazione del lavoro e diffusione di una cultura diversa? Gli esempi servono per chiederci: quando parliamo di rete unitaria, Si è tutti di Internet, di sistemi informativi integrati, di archivi federati e pronti? quant'altro, siamo tutti d'accordo, almeno fra addetti ai lavori in un certo mondo amministrativo, almeno in alcune discussioni culturali, ma,. se arriveremo ad avere una buona legge che ci farà vidimare la posta elettronica, sarà possibile in questo modo iniziare un procedimento amministrativo? Quale amministrazione percorrerà realmente questa strada? Il documento di Guido Rey alla fine di due letture per la preparazione del seminario, ha prodotto in me molta depressione - mi ha fatto sentire Piotrov di Guerra e Pace di Tolstoy il quale, in piena battaglia, stordito dagli eventi bellici e dalle cannonate della battaglia, si pone questioni riguardanti il modo di vivere nella Russia dell'800. Aggiungo: quando accadono queste cose ho l'impressione che l'amministrazione, chi comanda in amministrazione, faccia parte di quel gruppo di soldati giapponesi guidati da qualcuno che non si rese conto per anni che la seconda guerra mondiale era finita nel 1945! Quanto scritto nel documento di Rey sono cose che si condivido- Chi no, però, in quel detto popolare che l'autore ha utilizzato "cornan- "comanda" 1 innovazione dare è meglio che...." mi sembra che stia tutto il problema dell'innovazione: l'innovazione può passare soltanto attraverso gli strumenti e, quindi, le risorse che comandano l'Amministrazione se queste amano comandare il cambiamento; non ci può essere innovazione se al vertice burocratico delle amministrazioni non ci sono gli innovatori che non siano soltanto innovatori nella riscrittura delle norme. Il discorso che va affrontato è sull'alta dirigenza delle amministrazioni per poi scendere sulla dirigenza di rango più basso: bisogna creare dei sistemi e degli strumenti. Privatizzare i rapporti di lavoro significa andare alla ricerca sul mercato delle persone che sappiano e vogliano fare cambiamento (per un periodo), con interventi di 4-5 anni nelle varie strutture. Non dico tutta l'alta dirigenza, ma alcune

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fasce, cioè coidro che almeno organizzano le strutture, perché organizzare le strutturc. è il vero problema delle amministrazioni. Possiamo costruire grandi progetti tecnologici; ormai sappiamo che questi progetti sono alla portata e si riescono ad impostare nelle pubbliche amministrazioni; il problema è il "comando" di questi progetti, il problema è l'autorità politica che deve essere più attenta all'amministrazione, deve essere in grado di dare un ordine e quell'ordine va portato avanti. Non ci si può sempre nascondere dietro al fatto che ci sono sempre problemi più importanti per l'amministrazione o per il Paese. Dividere le cose in fase "uno" e fase "due" credo che sia alquanto pericoloso. Il problema è trovare gli uomini che hanno la capacità culturale di Quali dirigenti. gestire i processi di cambiamento. Valga ancora umi volta una domanda: quante ore di formazione o. di informazione sono state fatte da un dirigente generale nell'ultimo anno? Non ho dati sulla questione, credo però che, senza timore di smentita, si possa rispondere: nessuna. Se poi confrontiamo quello che accade altrove in tema di reclutamento della dirigenza, in termini sia generali che di formazione, allora ci rendiamo conto che realmente le cose non vanno. Valga ancora una volta un esempio per tutti: in Giappone, la classe dirigente viene reclutata tramite un concorso gestito dall'Autorità per la funzione pubblica ed al concorso possono parteèipare giovani tra i 22 ed i 33 anni. La formazione di questi dirigenti è permanente. Ogni anno trascorrono almeno una settimana di formazione tra loro durante la quale il Primo Ministro dà loro, istruzioni sul programma di governo. La loro carriera è legata alla formazione. Anche il sistema giapponese ha il suo tallone d'Achille, ma è da ricercare altrove. E propriamente nel fatto che la dirigenza giapponese viene posta in pensione al sèssantesimo anno non soltanto per permettere un adeguato ricambio ma per consentire ai dirigenti pubblici di assumere incarichi politici o in aziende private. Di qui un intreccio pubblico-privato che ingessa il sistema e sta trasformando il Giappone da Paese leader a Paese di annunciata lunga recessione. Dunque, la dirigenza. Il primo contratto nazionale nato dalla priva- Ancora su tizzazione del rapporto di lavoro per i dirigenti del comparto mini- dirigenza ed innovazione steri è stato stipulato e si spera che vanga applicato, 18


I capisaldi sono: unificazione delle due fasce dirigenziali - primi dirigenti e dirigenti superiori così come indicato dal decreto legislativo 29 - che significa eliminazione delle "anzianità"; ogni funzione dirigenziale viene conferita al singolo dirigente; la retribuzione viene formata da tre voci stipendiali per tutti - tabellare, di posizione e di risultato - ed una quarta - non per tutti legata alla qualità delle prestazioni; a) eliminazione del lavoro straordinario e, quindi, eliminazione dell'orario di lavoro predeterminato. Una vera innovazione è quella dell'introduzione della "paga" di p0- L'esempio sizione. Ogni dirigente viene "pesato" rispetto alle funzioni alle della "paga quali è assegnato e in base a tale gradazione vengono assegnate quo- di posizione" te di salario differenziate e regolate da alcuni "paletti" prestabiliti. Di fatto, questo è un contratto dove i "sostenitori" del diritto amministrativo (burocrati, magistrati amministrativi, alta e bassa accademia) non hanno avuto buon gioco, almeno nella scrittura. Cosa sta accadendo nelle amministrazioni? Il meglio dell'innovazione che l'alta dirigenza ha pensato di attuare è la graduazione dei dirigenti prendendo a differenziazione ciò che l'ordinamento (cioè il "loro" diritto amministrativo formale) il Governo ed il Parlamento, hanno soppresso: dividere i dirigenti tra ex-dirigenti superiori ed exprimi dirigenti, quindi legare la quota di salario derivante dal posizionamento alle anzianità di carriera, con qualche aggiunta di strategia che si avvicina molto al miglior bizantinismo amministrativo. Ancora una volta, bisogna vivere il massimo scoramento nel momento in cui le innovazioni passano in mano all'alta dirigenza delle pubbliche amministrazioni. Per inciso, una buona applicazione del contratto dei dirigenti è quella che vede ripartita almeno in cinque fasce la gradazione del posizionamento: al di sotto di questo livello diffidate, è sicuramente un pastrocchio! Ipotizziamo un amministrazione dove con 1 attuale ordinamento, in base al diritto amministrativo vigente, abbiamo 4 Direttori Generali livello B, 20 Direttori Generali livello C con direzione, 20 Diret'tori Generali tra Consiglieri ministeriali e fuori ruolo ed, infine, un

Un metodo per stringere" all'innovazione? 19


ulteriore numero di Direttori Generali presso vari organismi, per un totale di 50 Direttori Generali. I dirigenti non di livello generale previsti in organico pressà la stessa amministrazione sono 1000. Il nuovo contratto dirigenziale (ribadisco, non fatto dai cultori del diritto amministrativo) prevede una diversificazione per l'erogazione del salario di posizione tra i 1.000 con dei paletti di salvaguardia e un range di differenziazione e gradazione - tra il 10 e l'ultimo (mm. 1/1,8 e max. 1/4) - per la voce salariale collegata al posizionamento del singolo dirigente. Il modello, almeno sulla carta, del contratto dirigenziale contiene 2 criteri chiave: 1) i capi del personale e la dirigenza generale devono svolgere un vero ruolo di soggetti capaci di scegliere ed organizzare; 2 il salario dirigenziale deve essere differenziato. Se i capi del personale non riusciranno ad attuare lo strumento contrattuale, i motivi potranno essere solo due: non hanno potere nelle amministrazioni; non sanno fare il mestiere per i quali vengono pagati, riducendosi a fare bassa cucina: rilevare i presenti e gli assenti con tutto quello che ne consegue (decreti di congedo ordinario; decreti di congedo straordinario; decreti di aspettativa, ecc.). Il contratto è innovativo - basti pensare che i dirigenti di una stessa Un'ipotesi di lavoro amministrazione non percepiscono piìi un salario uguale - ma, fino ad un certo punto: manca una disposizione normativa o amministrativa. Quella cioè che doveva congelare le piante organiche e affermare il presente principio, se nell'amministrazione X ci sono 1.000 posizioni dirigenziali, si crea un fondo che comprende le ex voci stipendiai riguardanti le prestazioni di lavoro straordinario, i premi incentivanti e le indennità di amministrazione. Si lascia per tutti un salario comprensivo di "tabellare" ed indennità integrativa speciale e si dà il potere alle Amministrazioni (Ministro? Capo del personale? Conferenza dei Direttori Generali dell'Amministrazione?) che, fermo restando L000 stipendi con le voci salariali prima indicate, possono utilizzare il fondo del lavoro straordinario comprensivo delle altre voci salariali sulle 1.000 posizioni. Inoltre, con le regole dettate dal decreto legislativo 29 e dalle "leggi Bassanini" su 1.000 posizioni, che costituiranno la pianta organica dei dirigen20


ti dell'amministrazione X, possono essere presenti 700-750-800 e 1.000 dirigenti ovvero 700-750-800 e 1.000 uffici: il che significa creare una pianta organica mobile, collegata a questioni reali cioè, non collegare gli uffici o le divisioni al numero dei dirigenti previsti ma a quelli che servono effettivamente. Ancora, ciò significa: a) capi del personale con pieni poteri sulle risorse umane; b) servizio di controllo interno funzionante.

Se l'ipotesi fin qui descritta è valida per la dirigenza non generale, a La dirigenza maggior ragione un ragionamento in tal senso si può applicare nei generale confronti della dirigenza generale. È indispensabile parlare all'interno del rinnovo contrattuale per i dirigenti generali (700 circa). Tutti sappiamo che è un numero elevato; tutti sappiamo che spesso ci si trova di fronte a pessime qualità professionali ed a percorsi di carriera spesso basati sul tecnicismo, su professionalizzazioni (quando è tutto trasparente): spesso si è bravi a fare un qualcosa da funzionario e sulla stessa bravura si diventa dirigenti ed infine dirigenti generali e, spesso, questo saper fare qualcosa è soltanto un segmento di un procedimento amministrativo. L'ipotesi che qui interessa vede: - individuare 150 posizioni di Dirigenti generali che governano l'amministrazione centrale dello Stato e dovranno governare il cambiamento e l'entrata in Europa; - "d" il blocco delle attuali "piante organiche" dei dirigenti generali; - dotare le singole amministrazioni di un fondo per il salario dei dirigenti generali; - portare alla onnicomprensività il salario dei Dirigenti generali; - individuare 40/50 posizioni di dirigenti generali ai quali si applicano almeno le regole della presidenza (riconferme al cambio del Governo). Il sistema dovrebbe prevedere che, quando viene meno un dirigente Il problema generale, l'amministrazione può scegliere se optare per la nomina di delle nomine un nuovo Direttore Generale o lasciare il posto vacante, adottando soluzioni di accorpamento di uffici. Nel caso in cui si opti per una scelta di questo tipo, le quote di salario "liberato" possono essere "1" sui restanti o su alcuni Direttori Generali. 21


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Le nomine possono essere regolate anche da contratti individuali di Una durata limitata, soggetti a rinnovi. Le nomine potranno avvenire maggiore flessibilitĂ per soggetti interni ed esterni all'amministrazione. Gli interni allo scadere del mandato, ed in caso di mancato rinnovo, tornanoai posti di origine. Le nomine sono di competenza del Ministro e non del Consiglio dei ministri. I rinnovi contrattuali saranno articolati riqualificando i 700 in tre fasce, ad esempio, permettendo una maggiore flessibilitĂ  di utilizzo della dirigenza generale - senza utilizzare forme estreme quali il licenziamento per avere una riduzione del numero dei Dirigenti generali - ed introdurrebbero lo spoils sistem almeno per una parte dei 50 Dirigenti generali prima indicati. Ăˆ evidente che il tutto dovrebbe passare anche nelle riforme costituzionali. In questo modo si potrebbero evitare il costituirsi di gruppi di pressione e di corti dei miracoli di cui non se ne sente proprio il bisogno e che vediamo sempre piĂš proliferare. Bisogna, infine, seguendo le innovazioni introdotte dalla riforma Una bozza del bilancio dello Stato (anche se non mi sembra completa), intro- di schema durre uno schema che veda per la gestione delle risorse umane e le spese di funzionamento delle amministrazioni la creazione di un fondo che per la gestione delle posizioni della dirigenza, preveda il disegno di un quadro normativo di cornice, dove si individuino le paghe minime. Si potrebbero fare calcoli e simulazioni. Ma non è questo il luogo. Del resto le mie riflessioni e divagazioni devono terminare. Ho fatto le cose troppo semplici? Credo valga la pena discuterne.

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dossier

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Giustizia, un'istituzione sempre più difficile

Finora, ci siamo occupati di giustizia con discrezione. Richiamiamo al riguardo il dossier Giustizia, un'istituzione sempre più difficile sui n. 79-80 (1989) ma anche alcune considerazioni di inquadramento storico contenute negli editoriali, Mettere la democrazia al lavoro (sul n. 96 del 1993 e n. 100 del 1994. La discrezione è dovuta, innanzitutto, alla scala di priorità degli interessi della Rivista che, nell'ambito delle istituzioni, ha preferito occuparsi prevalentemente di pubbliche amministrazioni come apparati che erogano servizi pubblici. Ma è anche espressione di un disagio per l'eccessivo parlare di giustizia da posizioni assertive, polemiche, definitorie senza appello, semplificatorie al massimo e dunque profondamente distorte. Trovare in tutto ciò un credibile bandolo della matassa per risolvere la fondamentale "questione giustizia" sembra, talvo fra, impresa disperata. Occupandocene ora con il dossier che segue vogliamo partire da un punto di vista che più ci è congeniale: suggeriamo di considerare la giustizia come una delle più complesse macchine organizzative. Profilo sempre poco considerato o, se considerato, ridotto semplicisticamente ad una questione di: più magistrati, più collaboratori, impiegati, segretarie, più sedi e servizi e così via. Senza che mai emerga una seria consapevolezza di sapere organizzativo e senza che ci si ponga la questione di considerare in qual modo la mac23


china giustizia renda le sue fondamentali prestazioni come mega-organizzazione di servizi. È chiaro che fa da scudo a questo tipo di considerazione la salvaguardia del fondamentale principio dell'indipendenza dei giudici, che sono poi coloro che in definitiva rendono i servizi. Nell'assetto attuale del sistema che vede nell'Esecutivo l"organizzatore" della macchina è chiaro che, andare oltre la prospettiva semplicistica appena richiamata, significa riconsegnare all'Esecutivo strumenti indiretti di controllo sui giudici. Rimane, però, il fatto che sono proprio i giudici responsabili finali dei servizi di giustizia e che, quindi, occorrerebbe mettere in primo piano la lororoduttività ' Fondamentale quest'ultima -fermi i valori del contraddittorio - per assicurare ai cittadini (più che agli altri poteri dello Stato) che giustizia è resa con la maggior tempestività possibile. Ecco, allora, la necessità di valutare se l'autogoverno della magistratura non debba fare significativi passi innanzi nel governo della macchina complessiva. Il che signfìca, ufficio per ufficio, comparare le modalità di firnzionamento concreto, verificare tutti gli aspetti di insufficienza, fissare indicatori di j,roduttività" anche nei confronti dell'attività dei singoli magistrati e così via. In altri termini, sia la magistratura come ordine indipendente e auto governato a rendere conto ai cittadini e al Parlamento che li rappresenta di come la macchina firnziona o non funziona e a darsi le regole organizzative e di comportamento per un migliore funzionamento. Senza far conto, più del necessario, del criterio imperante che la soluzione dei problemi è sempre nella mano degli altri e soprattutto di nuove leggi. Questa avvertenza ci pare necessaria anche ad introdurre l'articolo di Daniela Marchesi che contiene un'interessante prospettazione dei problemi della giustizia civile, con indicazioni progettuali ricavate da un'analisi di economia delle istituzioni. Tuttavia, fuori da un attendibile quadro di governo della macchina nei termini appena accennati, crediamo che indicazioni di questo tipo, seppur raccolte e realizzate, potrebbero anch'esse naufraga re facilmente. Una seconda affermazione ci preme fare. La questione giustizia è innanzitutto la questione giustizia civile, almeno nel senso che non si può continuare a dibattere temi eproblemi della magistratura e della giustizia considerando come fondamentale o prevalente quella penale. L'importanza storica di Mani Pulite ha calamitato, giustamente, l'attenzione contribuendo ad alcune supersemplificazioni. Soffermiamoci, rapidissimamente, su questa importanza storica. Almeno due sono i profili rilevanti. Il primo riguarda la storia del sistema politico italiano e della classe dirigente. È inutile star qui a ricordare come l'azione del pool di Milano ha dato il colpo decisivo ad un sistema di potere, la cui degenerazione non sembra tuttora negata da nessuno. In ciò è il ruolo storico, in alcun modo scalfito dal fatto che alla 'prima repubblica" non è ancora 24


succeduta veramente una seconda (si tratta di un processo storico nei confronti del quale, ovviamente, la magistratura nulla può né deve fare). Il secondo profilo riguarda la storia del sistema giudiziario e del funzionamento della giustizia penale. Con l'azione di Mani Pulite è caduta definitivamente ogni impunità residua, diprincipio e di fatto, della classe politica e degli uomini di potere di fronte alla legge e alla responsabilità penale. Questa è un'acquisizione importante che non sembra in alcun modo in discussione nell'ambito della prassi giudiziaria. Non esistono più, per i giudici, persone al di sopra di ogni sospetto. Guai, dunque, a tornare indietro e guai a considerare con benevolenza l'area dei delitti di corruzione e concussione. Nei confronti di questo secondo aspetto della vicenda di Mani Pulite, gli uomini del Pool rischiano di indebolire i risultati conseguiti quando in toni sconsolati mandano allarmi sulla corruzione che continua. È vero, infatti, che la corruzione non è stata debellata (qualcuno veramente pensava che l'azione di Mani Pulite, pur nei momenti di maggiore efficacia, avrebbe potuto conseguire, anche indirettamente, risultati definitivi?), è vero che non sono state prese misure legislative di completamento delle norme contro la corruzione, è vero che le reazioni spesso furibonde hanno indebolito sia i consensi sia l'azione stessa dei giudici e così via. E tuttavia molti processi si sono celebrati, molte condanne sono state comminate e confermate, anche se nel disinteresse della stampa e dei media unicamente interessati al momento in cui inizia un'azione giudiziaria. Quel che conta è che perseguire la corruzione diventi una prassi ordinaria e non un episodio eccezionale. In questo senso, non ci sembra posto in termini del tutto corretti l'auspicio finale di Alessandro Pizzorno nel volumetto "Il potere dei giudici" (recensito più oltre da Sidoti), quando scrive che, "portati a compimento i processi alla classe dirigente pubblica e privata corrotta' la magistratura possa "riprendere a dar giustizia rapida" Innanzitutto, la questione del dar giustizia rapida è del tutto indipendente da quello di perseguire la corruzione, se non altro per il fatto che la magistratura non è certo impegnata tutta in quest'opera. Al più, considerando soltanto la giustizia penale, alcune energie potrebbero essere recuperate in alcune procure a favore di un'azione più efficace per esempio, nel campo dei delitti che minano la sicurezza urbana, azione oggi molto fiacca (vedi al riguardo il nostro dossier La sicurezza dei cittadini, sul n. 111). Ma c'è da discuterne. In ogni caso un'attenzione costante, e dunque strutturata, della magistratura inquirente è da mantenere e raccomandare anche nelle zone del Paese dove di questa attenzione ce n'è stata di meno. In secondo luogo, quindi, non bisogna supporre che chiudere i processi significhi chiudere il capitolo. L'azione contro la corruzione non può che continuare, il capitolo non può chiudersi e vuole per questo notevole impegno. C'è da sperare che richieda minori energie, ma soltanto perché i casi di corruzione diminuiscono. (S.R.) 25


L'inefficienza della giustizia civile italiana. Alcuni dati e problemi da risolvere

Daniela Marchesi*

LENTEZZA DA CONGESTIONE O CONGESTIONE DA LENTEZZA?

Negli ultimi vent'anni lo stock di cause civili arretrate si è pressoché triplicato e nel 1996, tra primo e secondo grado, superava i tre milioni di procedimenti. Anche la durata media dei procedimenti di cognizione civile, definita come somma dei periodi necessari allo svolgimento del I e del TI grado di giudizio, ha registrato a partire dagli anni cinquanta una crescita continua. Dal 1975 al 1993 la durata delle cause civili è aumentata di 89%, passando da una media di 1.219 giorni a 2.320, cioè da poco più di 3 anni a poco più di 6 anni. La letteratura, ma anche la stampa e l'opinione pubblica, tendono generalmente a concentrare l'attenzione sulle origini dell'inefficienza della giustizia legate all'insufficienza dell'offerta: la bassa produttività dei magistrati, il sottodimensionamento degli organici, la cattiva distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio. È interessante, tuttavia, verificare se, invece, all'origine dei problemi di efficienza, non vi sia un sovradimen* Esperto della Commissione tecnica della Spesa Pubblica, ministero del Tesoro.

sionamento della domanda alimentato dalla stessa lentezza della giustizia. In prima approssimazione, l'accumularsi di procedimenti arretrati non sembra imputabile ad una ridotta crescita dell'offerta di giustizia, per esempio a causa di una minore produttività dei magistrati o di una diminuzione del loro numero. Il numero di procedimenti esauriti (con e senza sentenza) per magistrato mostra una tendenza di lungo periodo all'aumento (da 737 del 1958 a 1204 nel 1994 1 ) e, inoltre, il trendpositivo risulta più accentuato proprio nell'ultimo decennio, quando maggiore è stato l'accumulo di processi arretrati (nel 1986 i procedimenti civili pendenti erano 1.737.544, nel 1996 3.650.5972). Non solo la produttività ma anche il numero dei magistrati è cresciuto, sia in termini assoluti sia in rapporto alla popolazione. Il rapporto magistrati per abitante è risultato in costante aumento a partire dagli anni cinquanta e tale crescita è accelerata nell'ultimo decennio. Tuttavia, relativamente alla distribuzione dei magistrati sul territorio, un confronto tra Regioni rivela sia un certa variabilità negli indici di produttività, sia una bassa correlazione tra distribuzione dei magistrati sul territorio e carico di lavoro arretrati. Dove i carichi di lavoro sono maggiori, i 27


magistrati lavorano di più e risultano più produttivi: il coefficiente di correlazione tra livelli regionali della produttività e dei procedimenti per magistrato risulta, infatti, molto vicino a 0,8. La distribuzione dei magistrati sul territorio risulta però poco coerente con la distribuzione della domanda di giustizia (il coefficiente di correlazione tra le serie storiche di queste due grandezze risulta 0,5). Anche tenendo conto di tali strozzature, l'incremento dell'offerta complessiva di giustizia non è stato tuttavia trascurabile. L'esistenza e l'accentuarsi dei fenomeni di congestione prima descritti significano, quindi, che la domanda è cresciuta più rapidamente dell'offerta. Prima di poter affermare che il rimedio consiste in un'ulteriore espansione dell'offerta, ad esempio aumentando ancora il numero di magistrati o offrendo incentivi economici per aumentarne la produttività, occorre analizzare che non vi siano stati fattori anomali nella determinazione della domanda. Dall'esame dei dati relativi al periodo 1975-1993 emerge che circa il 60% della domanda di giustizia civile riguarda cause di contenuto economico (proprietà e obbligazioni) e che questo gruppo di cause, prevalentemente, riguarda questioni di basso valore pecuniario. Il 60% delle cause riguarda controversie con un valore inferiore a dieci milioni e il 45% con un valore inferiore a cinque milioni. Inoltre, solo il 38% dei procedimenti di primo grado termina con una sentenza. Tra le altre ragioni 28

di conclusione hanno particolare rilievo l'inattività delle parti e il raggiungimento di un accordo extragiudiziale. I dati relativi ai procedimenti di cognizione ordinari di primo grado esauriti, divisi per materia e per modo di esaurimento (con o senza sentenza), evidenziano una differenza radicale tra le due più numerose categorie di processi: obbligazioni (42,2% del totale dei procedimenti) e lavoro e previdenza (33,7% del totale dei procedimenti). Mentre le cause relative a obbligazioni, che appartengono a un settore molto congestionato della giustizia civile, terminano per il 62,7% senza sentenza e solo per il 37,3 con sentenza, quelle relative a controversie di lavoro e previdenza, che si risolvono in tempi decisamente più brevi, si concludono per il 69,1 con sentenza e per il 30,9 senza sentenza. Queste informazioni suggeriscono che esiste una parte di domanda che potremmo definire patologica, dettata non dall'esigenza di risolvere una questione giuridica incerta, ma da altri ordini di interesse. Interviste con gli operatori del settore hanno evidenziato che i magistrati sono spesso chiamati a risolvere controversie che, per l'irrilevanza economica dell'oggetto oppure per la totale assenza di incertezza nell'attribuzione dei diritti, non sarebbero mai dovute arrivare alla loro attenzione.

La domanda patologica di giustizia Con un modello semplice abbiamo evidenziato i.a rilevanza di casi di fallimen-


to delle contrattazioni che si fondano sull'anomala lunghezza dei processi, causata dall'alto grado di congestione del settore. Congestione che si autoalimenta perché, scoraggiando la composizione pregiudiziale, produce una domanda che può essere definita "patologica", in quanto dettata non dall'esigenza di risolvere una questione giuridica incerta bensì da altri ordini di interesse. La lentezza dei processi costituisce, infatti, un incentivo per la domanda, in quanto può rendere conveniente a un soggetto palesemente in torto farsi chiamare in giudizio, piuttosto che ottemperare alle richieste della controparte. Sulla base dell'ipotesi di comportamento razionale degli agenti, questo modello consente di individuare le condizioni affinché si sviluppi una domanda patologica e di esprimere tale domanda come funzione del differenziale tra tasso di interesse di mercato e tasso di interesse legale, della durata media dei procedimenti e della quota di spese processuali che la parte perdente in giudizio deve rifondere a quella vincente. Il principale risultato è che la durata attesa per lo svolgimento dei processi può determinare un'espansione patologica della domanda e indurre un processo di generazione di congestione da congestione. In particolare, nel modello sono sintetizzati gli elementi normativi che regolano l'accesso e il costo del ricorso alla giustizia. Lo scopo è quello di evidenziare le relazioni tra combinazioni normative che regolano il ricorso

alla giustizia e incentivi al suo uso distorto. Il modello si riferisce a un'ipotetica causa civile economica. Per semplicità, si, è adottata l'ipotesi di due soli agenti, ma resta possibile, a prezzo di una complicazione formale, inserire il caso di intervento di terzi. Per chiarezza di esposizione immaginiamo che la controversia in questione abbia ad oggetto un danno di valore S arrecato dall'agente Tizio all'agente Gaio, ma quanto sarà affermato resta valido per qualsiasi altra forma di lesione di un diritto soggettivo o di mancato adempimento. Ipotizziamo, infine, che Tizio sappia di essere in torto e che ritenga che la somma chiesta da Gaio in risarcimento sia equa. Quest'ipotesi forte, come sarà evidente nel seguito dell'analisi non inficia i risultati del modello. Per A due sono le scelte possibili: 1) ammettere il torto e pagare immediatamente la somma 5 richiesta da Gaio; 2) rifiutarsi di pagare e, quindi, indurre Gaio a citarlo in giudizio. Questa seconda scelta può comportare due diversi risultati: 2a) il processo si svolge interamente e si chiude con la sentenza del giudice che non può essere che di condanna; 24 Gaio accetta, nel corso del processo, di conciliare per una somma inferiore a S o addirittura abbandona la causa. Quale la vera alternativa? Se Tizio pagasse subito (alternativa 1), perderebbe, per tutta la durata del pro29


cedimento, gli interessi di mercato sulla somma oggetto della controversia; se il processo si svolge interamente (alternativa 2a) Tizio sarebbe, invece, tenuto a pagare la somma in questione aumentata degli interessi legali e di una parte delle spese processuali della controparte. Per Tizio, quindi, come è agevolmente dimostrabile in modo formale 3 l'alternativa i è preferibile alla 2a, a meno che la differenza tra il tasso di interesse di mercato e quello legale sia tale da rendere il costo della scelta di adempiere subito uguale o superiore al costo della scelta di attendere la sentenza. Lo stesso vale per il confronto tra l'alternativa i - adempiere - e l'alternativa 2b - puntare su una transazione nel corso del processo -. In questo caso, però, si dimostra che, a parità di ogni altra condizione, il tasso di interesse di mercato che eguaglia il costo delle due alternative è minore che nel caso dell'alternativa 2a. Lalternativa cui è di fronte Tizio non è però scegliere tra i e 2a oppure tra i e 2b, ma tra l'alternativa i - pagare - e l'alternativa 2 nel suo insieme - non pagare, dal momento che non è possibile prevedere con esattezza se si verificherà 2a o 2b. Nel modello, a queste due possibilità va quindi associata una probabilità. L'incertezza è connessa alle previsioni che Tizio deve fare in merito alla durata del processo, all'andamento delle variabili rilevanti ai fini della sua decisione per tale periodo e, soprattutto, alla stima delle previsioni di Caio in ,

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merito alle stesse variabili. Il valore delle probabilità associate ai vari eventi possibili dipende dalla forza contrattuale di B che, a sua volta, è influenzata da quattro variabili: la quota di spese processuali che gli viene restituita da Tizio, il tasso di interesse legale, il tasso di interesse di mercato, la durata attesa del processo. Come si può dimostrare formalmente 4 la forza contrattuale di Caio; ossia la sua convenienza a restare in giudizio fino alla pronuncia della sentenza, è in relazione inversa con il differenziale tra tasso di interesse di mercato e tasso legale, con il rapporto tra spese processuali e valore della causa e con la durata attesa del procedimento. Poiché il valore della causa è noto e sono calcolabili con buona approssimazione (grazie ai suggerimenti del difensore legale che su queste variabili è ben informato), l'ammontare delle spese legali e la durata del procedimento, per Tizio la maggiore incertezza riguarda le attese di Caio sull'andamento del tasso di interesse di mercato. Sulla base delle condizioni di scelta ricavabili dalle equazioni del modello è possibile5 esprimere la domanda patologica come funzione del tasso di interesse di mercato, di quello legale, della durata attesa dei procedimenti e delle spese processuali e riconoscere tale domanda come in relazione diretta con la lunghezza attesa della causa e la differenza tra tasso di interesse legale e di mercato (ovviamente quando il tasso di interesse ,


di mercato sia superiore a quello legale) e in relazione inversa con il rapporto tra spese legali e valore della causa per Tizio e per Calo. Fattori incidenti Il differenziale tra tasso legale e di mercato è rilevante sotto due profili: a) in valore assoluto, perché da esso dipende la convenienza della parte in torto a dilazionare il pagamento dovuto e, quindi, l'incentivo alla domanda patologica; b) in termini di prevedibilità, perché a una grande volatilità dei tassi di mercato può associarsi una forte divergenza nelle valutazioni dei termini di convenienza della transazione da parte dei due agenti, che impedisce di raggiungere un accordo senza ricorrere alla autorità giudiziaria6. Un simile accordo, essendo al netto delle spese processuali, risulterebbe più vantaggioso per entrambe le parti rispetto alla decisione di ricorrere in giudizio. In altri termini, un alto grado di imprevedibilità circa l'andamento dei tassi di mercato, per il periodo di durata della causa, introduce un'elevata incertezza circa le previsioni della controparte in merito alle perdite e ai guadagni legati all'attendere il termine del giudizio, rendendo lo spazio di contrattazione talmente ampio da precludere l'accordo. Ciò spiega il motivo per cui, in molti casi, le parti giungono ad un accordo, oppure una delle parti abbandona la causa durante il procedimento. Infatti, col passare del tempo e con l'avvicinarsi

del momento della conclusione della causa, l'orizzonte temporale- sul quale prevedere l'andamento dei tassi si riduce, le previsioni diventano più precise, anche lo spazio di contrattazione si riduce e i termini di convenienza dell'accordo o dell'abbandono della causa si rendono chiari, favorendo la scelta che pone fine alla causa. Diversamente, infatti, non si spiegherebbe il patologico ricorso in giudizio che, qualunque sia il risultato per le parti, aggiunge lo svantaggio del costo delle spese legali. La figura 1 riporta l'andamento del differenziale tra tasso di interesse sui Bot e tasso di interesse legale e il rapporto tra procedimenti civili di contenuto economico sopravvenuti nell'anno e il Prodotto interno lordo misurato a prezzi costanti7. Il grafico evidenzia l'influenza del differenziale dei tassi sulla domanda patologica e, in particolare, la reattività della domanda all'aumento (da 5 a 10%) del tasso di interesse legale nel 1990. L'incidenza della durata attesa dei procedimenti sulla domanda patologica è soprattutto legata all'effetto di amplificazione che essa produce sull'incidenza del differenziale tra i tassi di interesse. Infatti, dato il differenziale tra i tassi, ad una maggiore durata attesa consegue un minore potere contrattuale della parte titolare del diritto leso, rispetto alla quale, dato il differenziale tra i tassi, una maggiore durata eleva il costo opportunità legato alla scelta di attendere la conclusione del processo, col risultato di accrescere la probabilità che la parte 31


INDICE Dl LITIGIOSITA' E TASSO Dl INTERESSE • 56

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fonte: elaborazione su dall ISTAT e Banca d'ftalia

in torto assegna all'ipotesi di ottenere nel corso del processo una transazione favorevole o, addirittura, l'abbandono della causa e, quindi, di incentivare la domanda patologica. L'influenza del differenziale tra i tassi sulla domanda patologica è amplificata dalla durata dei procedimenti anche in modo pii diretto. Per un valore dato del differenziale, una maggiore durata accresce infatti, per la parte in torto, il vantaggio di posticipare il pagamento. Anche gli effetti prodotti dalla volatilità dei tassi d'interesse vengono amplificati da una maggiore durata delle cause, poiché con l'allungarsi dell'orizzonte temporale di previsione gli elementi di incertezza 32

sui tassi, e quindi la difficoltà di raggiungere un accordo, si accentuano. Tra domanda e durata dei procedimenti esiste una relazione di reciproca influenza, per la quale ad un incremento della durata consegue un aumento della domanda che, data l'offerta, accentua la congestione del sistema e, quindi, causa un ulteriore accrescimento della durata e così via. Gli effetti di questa relazione trovano riscontro empirico nell'andamento esponenziale della serie dei dati sulla durata dei processi economici e inducono a concludere che un intervento normativo, che incrementi i tempi fisiologici del processo, produrrebbe un effetto moltiplicato sulla durata effettiva.


Possibili interventi normativi Gli interventi che questo studio suggerisce, al fine di migliorare l'efficienza della giustizia civile, riguardano le variabili che influenzano la domanda patologica: il differenziale tra tasso di interesse legale e di mercato, la durata media delle cause e la quota di spese processuali che la parte perdente deve rifondere a quella vincente. Un primo punto è l'adeguamento del tasso di interesse legale a un tasso di mercato quale, ad esempio, quello sui Bot. Ladeguamento dovrebbe essere attuato in sede di liquidazione della causa attraverso l'applicazione dei tassi di mercato che si sono verificati, anno per anno, durante il periodo di pendenza. In tal modo, eliminando il differenziale tra tasso legale e tasso. di mercato, si ehminerebbero sia i problemi legati alla prevedibilità del suo andamento, sia quelli legati al suo valore e, quindi, agli squilibri nella forza contrattuale delle due parti e alle opportunità di speculazione consentite alla parte in torto. Dal i gennaio 1997 il tasso di interesse legale, che dal 1990 era fissato al 10%, è sceso al 5%. Questo nuovo valore deriva dall'applicazione dell'art. 2 comma 185, 1. 23/12/96 n. 662, che stabilisce un tasso di interesse legale base pari al 5% e, al contempo, attribuisce al ministro del Tesoro la facoltà di incrementare detto tasso in funzione delle variazioni subite dal tasso di interesse sui Bot e dal tasso di inflazione. Questa normativa, che pone un legame tra tasso di interesse legale e di mercato,

non è però sufficiente. Ciò per due ragioni: in primo luogo perché l'adeguamento avviene ex ante, essendo il tasso stabilito entro dicembre dell'anno precedente per restare in vigore tutto l'anno successivo; in secondo luogo, perché l'adeguamento del tasso è discrezionale e non automatico e, quindi, s'introduce un elemento di incertezza nelle previsioni degli agenti anche sul valore del tasso legale per il periodo di durata della causa. La nuova normativa non solo non risolve il problema della divergenza di previsioni degli agenti, ma introduce un nuovo elemento di incertezza, per la necessità di prevedere anche i tassi legali e, pertanto, non facihita accordi pre-giudiziali. Un secondo tipò di intervento normativo dovrebbe interessare le regole procedura/i che influenzano la lunghezza dei processi elevandone la durata fisiologica. La necessità ditale intervento è resa ancor pii urgente dalla crescita esponenziale della durata dei processi, indotta dal rapporto di mutua dipendenza con la domanda. Le conclusioni del modello inducono a ritenere, infatti, che la combinazione della passata disciplina processual-civilistica in merito al momento di definizione del themaprobandum e del thema decidendum e la normativa che disciplina la determinazione dell'onorario degli avvocati e procuratori abbiano congiuntamente operato in modo rilevante sull'aumento della durata fisiologica dei procedimenti e, quindi, ancora di pit sulla durata effettiva. 33


Infatti, il potere di introduzione del novum attribuito alle parti dagli artt. 183184 cod. proc. civ. novellati dalla I. 58111950, consentendo di modificare le domande, eccezioni e conclusioni precedentemente formulate nonché di produrre nuovi documenti, chiedere nuovi mezzi di prova e proporre nuove eccezioni davanti al giudice istruttore fino al momento della rimessione della causa al collegio, consentiva il proliferare di udienze, mentre il legame diretto tra livello del compenso del difensore e numero di udienze costituiva un incentivo a sfruttare intensamente questa possibilità. Pertanto, in merito a questo punto, le conclusioni del modello portano senz'altro a preferire l'attuale disciplina sull'introduzione del novum (art. 183 come sostituito dall'art. 5 1. 53411995) a quella assai più permissiva in vigore dal 1950, ma anche a preferire a questa quella prevista dalla prima versione della riforma (in art. 183 quale sostituito dall'art.17 della 1.353/1990) che su questo punto poneva limitazioni più rigide. Per la medesima ragione risulta importante una modifica della formula di determinazione dell'onorario di avvocati, che elimini la relazione di proporzionalità tra compensi professionali e artificiosa lunghezza del procedimento. Tale modifica dovrebbe, inoltre, rendere possibile l'integrale rifusione delle spese processuali della parte vincente poste a carico di quella perdente. Sarebbe, infine, auspicabile che la modifica com34

prenda la possibilità per la parte di ac cordarsi con il difensore per un "premio in caso di vittoria che resti totalmente a suo carico e che costituirebbe per il difensore un incentivo ad abbreviare i tempi del procedimento e a scoraggiare il ricorso all'autorità giudiziaria dei soggetti palesemente in torto.

Vincenzo Zeno-Zencovich * SONO SETTE I NODI DA SCIOGLIERE*

Affermare che un sistema giudiziario inefficiente penalizza le imprese (e tutta la collettività) è un'ovvietà sulla quale non varrebbe nemmeno la pena di soffermarsi. Il problema è quanto grande è il peso di questa inefficienza in termini di risorse finanziarie e umane sprecate o dirottate: occorrerebbero studi che evidenzino per ciascun settore e tipo di impresa il costo medio e i giorni/uomo sottratti alla loro normale destinazione e poi cercare di comprendere in che misura tali perdite sono comprimibili attraverso un sistema giudiziario più efficiente e quanto, invece, rientra nella fisiologica gestione di una impresa. In mancanza di essi, ci si deve limitare a un inventano di problematiche che fanno parte della vita quotidiana di ogni * Professore ordinario di Diritto privato comparato, Università di Sassari.


impresa e dove, sicuramente, sono possibili - se soio ci si volesse impegnare significativi miglioramenti. L'omologazione degli statuti. Si tratta di un'attività di sicuro rilievo sia per l'impresa che per i soci e per i terzi e, in quanto tale, non appare affatto auspicabile una soppressione di tali funzioni storicamente attribuite alla magistratura. C'è tuttavia da chiedersi se non sia possibile in qualche modo facilitare tali controlli, che nelle grandi sedi giudiziarie portano via molto tempo soprattutto ai non molti magistrati che sono specializzati nella materia. Ad esempio, attraverso la previsione di statuti-tipo per le forme più diffuse di società. Il registro delle imprese. Anche qui mantenere il controllo giudiziario appare una necessità, ma si è ancora lontani da un sistema, anche informatizzato, che soddisfi le esigenze di trasparenza e di rapidità che sono alla base della sua recente istituzione dopo una attesa più che cinquantennale. Le procedure monitorie. Per quanto tutto il codice di procedura civile stia privilegiando forme anticipate di tutela, l'attuale meccanismo dei decreti ingiuntivi appare largamente insoddisfacente. Laddove il titolo non consenta l'immediata esecutività del decreto, il convergente meccanismo di opposizione, spesso dilatoria, e fissazione assai lontana della prima udienza fa sì che tra richie-

sta ed esecutività possa passare anche un anno. Se a questo si aggiunge la improvvisa riduzione del tasso d'interesse legale al 5%, ci si avvede che tutto il sistema incoraggia l'inadempimento. Le procedure esecutive. Se poi, alla fine, il creditore trova ancora qualcosa su cui soddisfarsi, il procedimento di esecuzione mobiliare, (non parliamo di quello immobiliare!), al di là delle croniche lentezze della macchina giudiziaria, viene zavorrato dal ruolo, opaco per non dire ambiguo, svolto dagli istituti incaricati della vendita agli incanti e sui quali si spera si vorrà, quanto prima, fare chiarezza. Le controversie di lavoro. Si entra qui in un terreno minato. Si è già evidenziato (si veda «Il Sole-24 Ore» del 17 settembre) il fallimento della misura introdotta quest'anno per deflazionare il contenzioso, imponendo il tentativo di conciliazione obbligatorio davanti all'Ufficio provinciale del lavoro. La constatazione - facilmente prevedibile dovrebbe far comprendere che in una società evoluta non è pensabile che ogni controversia, anche quelle bagatellari (e sono un numero enorme), vengano per forza devolute al giudice ordinano. Per un verso, il legislatore deve spezzare il tabù che vieta l'arbitrato nei rapporti di lavoro subordinato. Per altro verso, i sindacati dei lavoratori e le associazioni degli imprenditori devono (e certo non manca loro la maturità per farlo) costituire e far funzionare commissioni di 35


conciliazione. Converrebbe a tutti, non soio alle singole parti, ma sopratutto alle categorie che non vedrebbero pezzi interi della contrattazione spazzati via dalle decisioni più o meno avvedute di qualche pretore del lavoro.

La crisi dell'impresa. Oggi le procedure fallimentari sono per gli imprenditori disonesti quello che le amnistie sono per i delinquenti abituali. E il male non si arresta al fallito ma coinvolge spesso giudici, curatori e legali. Linteresse dei creditori è, il più delle volte messo in, secondo piano; e questo tanto più se il credito - come spesso quello per forni-

ture o prestazione di servizi - non è assistito da alcun privilegio.

I costi. Le imprese - come del resto tutti i cittadini - pagano per i servizi giudiziari attraverso le tasse. Ma li pagano anche attraverso le infinite esazioni di marche, diritti, ciceroni e quant'altro. Qui il dato assoluto ci fa toccare con mano la sproporzione fra quanto, direttamente e indirettamente, viene pagato e il servizio reso. Se si dovesse cominciare da una piccola riforma, sicuramente potremmo dire che l'Italia sarebbe un Paese più civile senza la quotidian,vessazione della marca da bollo.

* Già pubblicato sui «Sole 24 Ore» del 21 settembre 1998.

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Fonte: ISTAT e Rcs. Fonte: ISTAT. 3 Cfr. MARCHESI D., L 'inefficienza della giustizia civile: conseguenze sull'economia in L 'Italia da semp4fìcare: ie istituzioni a cura di S. CASSESE e G. GALLI, Il Mulino 1998. ' Cfr. D. MARCHESI, op. cit. 5 Cfr. D. MARCHESI, op. cit. 6 In condizione di informazione asimmetrica, le valutazioni dei pay-offespresse dalle parti possono essere influe:zate anche da comportamenti strategici. Infatti, attraverso l'enunciazione delle condizioni per la composizione, le parti si inviano l'un l'altra segnali sulla loro forza contrattuale. In questo senso, cfr. PERLOFF J.M. e RUBINFELD DL., Settlement in Priva-

te Antitrust Litigation, in Private Antitrust Litigation, a cura di SALOP S. e WHITE, L., Cambridge, MIT

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Press, pp. 149-184, 1987; NALEBUFF B., Credible PretrialNegotiation in «Rand Journal ofEconomics», p. 198-210, 1987; COORTER R. e RIJBINFELD D.,

Economic Analysis of Legai Disputes and Their Resolution in «Journal of Economic Literature», pp. 10671097, 1989. Tale rapporto può essere considerato un indicatore dcl tasso di litigiosità patologica, nell'ipotesi che l'andamento della componente fisiologica di domanda di giustizia sia strettamente collegata con l'attività economica e dovrebbe, quindi, rimanere in rapporto all'incirca costante con il PiI. Come proxy della formazione delle aspettative sui tassi di interesse rilevanti nel periodo di pendenza della causa, la serie del differenziale tra i tassi è stata anticipata di due anni rispetto a quella della domanda. 7


Le interpretazioni di "Mani pulite" Una rassegna di libri di Francesco Sidoti

Sul mercato librario italiano sono ormai molti i volumi a favore o contro i giudici di "Mani pulite", i quali vengono anche quotidianamente osannati o bombardati da giornali e trasmissioni televisive. Contro i giudici c'è uno schieramento corposo ed eterogeneo; così come a favore c'è un diverso schieramento altrettanto vasto e variopinto. In gergo, si parla frequentemente del Partito dei Forcaioli, a cui si contrappone il Partito degli Impuniti, oppure si parla di un Partito dei Giudici, a cui si contrappone un Partito degli Avvocati, e così via. Poco visibile, eppure probabilmente maggioritario, è un terzo partito, composto da chi, infastidito da questi schieramenti, tuttavia vorrebbe una giustizia efficiente e imparziale, regole chiare, giudici autorevoli e indipendenti, un sistema di poteri bilanciati e controllati. Nel furore delle diatribe sulla giustizia c'è all'opera, secondo alcuni, una storica tendenza italiana ad anticipare e ad estremizzare problemi che sono non soltanto italiani, ma internazionali. Di fatto, spesso sono proposti paralleli tra aspetti specifici delle vicende italiane e altri aspetti dello scenario internazionale: l'inchiesta di Kenneth Starr negli Stati

Uniti, i processi ai capi di Stato in Corea, gli scandali francesi, quelli spagnoli, quelli greci, e così via. Seppure esiste una specialità italiana nell'anticipare i problemi e nell'estremizzarli, certo non esiste una particolare capacità italiana nell'affrontarli. Questo è certamente vero per quanto riguarda i rapporti tra magistratura e politica: sono bloccati e condizionano pesantemente il Paese. In questa rassegna, ci limitiamo a segnalare alcuni volumi particolarmente rilevanti e a recensire pii propriamente soltanto il volume di Pizzorno (Ilpotere dei giudici. Stato democratico e controllo della virtù, Laterza, Roma-Bari 1998) e quello di Burnett e Mantovani (The Italian Guillottine. Operation Clean Hands and the Overthrow of Italy's First Republic, Rowman & Little Field, Boston 1998), che vengono anche indicati come rappresentativi delle impostazioni che fanno rimanere in bilico la situazione italiana.

MANI PULITE: UN GOLPE?

Il volume di Burnett e Mantovani, innanzitutto, mette a disposizione dei lettori di lingua inglese un importante insieme di informazioni e di interpreta-

YA


zioni. Si tratta però di un lavoro nettamente di parte che, quindi, si presta ad essere accettato o respinto sulla base anche soltanto di opzioni ideologiche pregiudiziali. Alcuni lo apprezzeranno molto, altri lo disprezzeranno molto. Anche a prescindere da una valutazione dei dati documentari. Il volume sostiene, in maniera puntigliosamente fondata sui richiami bibliografici, una sua tesi peculiare: in Italia è avvenuto un colpo di Stato, condotto dai giudici, che sono diventati qualcosa di simile a quello che le forze armate latino-americane erano negli anni sessanta (p. 263), cioè un gruppo sociale intenzionato a impadronirsi del potere con la violenza e calpestando le regole democratiche. Una tesi - ovviamente di non poco rilievo che, se dimostrata, avrebbe conseguenze sconvolgenti. Pur fittamente fondato su documenti, e per questo obiettivamente utile e rispettabile, il volume, per molti versi, è timido, inverosimile, reticente. Il volume è timido nella presentazione della sua tesi principale, che avrebbe dovuto essere sostenuta in maniera più congruente: ad esempio, viene ricordato che il giudice Borrelli era solito passare le sue vacanze in Cecoslovacchia e che era un ammiratore della giustizia comunista (p.l 19). L'accusa di golpismo sarebbe di per sé gravissima, anche se non eccezionale in Italia, dove la mania del complottismo è un costume nazionale, ma una volta scelta quest'ipotesi, sarebbe stato però meglio agire conseguente38

mente per una dimostrazione appena verosimile della stessa. Ad esempio, sarebbe stato opportuno passare al setaccio tutte le possibili coincidenze: date dei viaggi di Moretti, Feltrinelli, Borrelli in Cecoslovacchia; lettura comparata dei testi dei magistrati milanesi e dei testi della Stasi sulla destabilizzazione delle democrazie occidentali; ricevute d'albergo, carte d'archivio, etc. Chi ha letto libri come quello raccapricciante di T. G. Ash (The File, Random House 1997), sa di che cosa sto parlando: anche un comune studente inglese veniva accuratamente e sistematicamente spiato in Germania orientale, e perché non pensare che sia stato spiato in Cecoslovacchia durante i suoi soggiorni un magistrato di così sicuro avvenire? E perché non potrebbero esserci annotazioni compromettenti in qualche dossier? Montaigne diceva che il migliore di noi potrebbe essere impiccato per almeno dieci buoni motivi (Essais, III, 9); è possibile che sia stato consumato un golpe criptocomunista e non ci siano tracce e radici di passati rapporti con i comunisti dell'Est, che obiettivamente sono stati frequentati e apprezzati addirittura dal massimo esponente di Mani pulite? Per molto meno (ad esempio, per i suoi rapporti di lavoro dal 1973 al 1980 con l'Aster e l'Ustaa, strutture collegate con il ministero della Difesa), Di Pietro è stato messo sulla graticola. In ogni caso, si fa presto a dire colpo di Stato. Ma di che genere? Lo stesso Berlusconi e i suoi collaboratori sembrano


aver diverse volte cambiato parere in proposito: all'inizio interpretarono il golpe come qualcosa che tecnicamente in spagnolo si dovrebbe chiamare un'intentona, cioè un avvertimento mirato al conseguimento di un vantaggio immediato; altre volte hanno interpretato il golpe come qualcosa che tecnicamente si dovrebbe chiamare un pronunciamiento, cioè un'azione mirata all'apertura di una trattativa con l'ala militare e con i mandanti politici; ora sembra che si stia rafforzando l'idea di presentare il golpe come un alzamiento, cioè un'azione rivolta ad impadronirsi del potere, senza mediazioni di sorta. Visto che l'idea del golpe era così centrale nella ricostruzione del libro, sarebbe stato necessario meditare di più sulla consistente letteratura in proposito: dal classico The Man on Horseback di sir S. E. Finer al provocatorio Coup d'Etat. A Practical Handbook di E. Luttwak. Riferimenti di questo tipo sarebbero stati utili allo scopo di delimitare il senso e il significato di una tesi che è ripetuta molte volte, però mai limpidamente chiarita a livello concettuale, né mai effettivamente provata a livello documentale. In breve, e secondo la ormai centenaria distinzione di Frege tra Sinn e Bedeutung si può legittimamente parlare di cose tipo l'ippogrifo, il cavallo volante su cui ha splendidamente poetato Ludovico Ariosto; però quel parlare ha un senso, ma non un significato; l'ippogrifo è una entità puramente discorsiva, dotata di un senso linguistico ma non di

un significato nella realtà. Dell'ippogrifo di Ariosto, inoltre, si può parlare in termini chiari o confusi. Ma cessa di esistere, anche soltanto linguisticamente, se poi se ne parla in termini nebulosi. Un golpe metaforico In conclusione, la tesi golpista non ha nel volume un contenuto proprio e specialistico: ha un contenuto metaforico; Mani pulite sarebbe un'operazione politica, preannunciata dagli aderenti ad un credo politico, preparata attraverso alleanze politiche, e che in conclusione ha creato una nuova situazione politica (p. 261). Da questo punto di vista, il volume dice troppo e troppo poco. Se vuole dimostrare che i giudici di Mani pulite hanno fatto politica, sfonda una porta aperta. È chiaro che i giudici hanno fatto politica; quella di Mani pulite è una vicenda satura di politica. Ma quale politica? Quella del popoio dei fax, quella della Fiat, quella del PDS, quella dei magistrati in generale, o quella del Pool di Milano in particolare? Hanno ragione i magistrati come Nordio che mettono in evidenza tutte le conseguenze politiche di Mani pulite, ma hanno anche ragione i magistrati come Maddalena e Davigo che mettono in evidenza la forte eterogeneità politica esistente all'interno della squadra milanese. Il libro direbbe troppo se volesse dimostrare che i giudici hanno fatto la politica del PDS, direbbe troppo poco se volesse dimostrare che hanno fatto politi39


Ca. Chi può contestare che hanno cambiato i connotati della politica italiana? Una generazione di magistrati che aveva criticato a squarciagola il cosiddetto mito della neutralità del diritto e aveva rivendicato invece la politicità del diritto, ha avuto finalmente e apertamente un ruolo politico. Ci mancavano soio loro: dopo la fine del comunismo l'Italia è il Paese con la più estesa classe politica dell'universo, anzi il Paese dove è stato inventato quel termine, la teoria corrispondente e varie altre derivazioni, compreso quel partitocrazia che risultaquasi intraducibile nelle altre lingue, tanto è vero che viene ricopiato tale e quale anche in inglese.

Il doppiopesismo Le accuse sul doppiopesismo sono vecchie quanto sommarie; guai a dire al PDs e ai magistrati milanesi che ci sono stati due pesi e due misure: si offendono mortalmente. Pietro Folena ammette "forme di coinvolgimento residuale e limitato di segmenti del PDS nel sistema

della corruzione" (Il tempo della giustizia. Magistrati e politica nell'Italia che cambia, Editori Riuniti, Roma 1996). Ma aggiunge subito: "La magistratura a Milano, a Roma, a Napoli, a Venezia e altrove - ha indagato sistematicamente sul PcI-PDs per verificare l'ipotesi di un suo coinvolgimento nel sistema delle tangenti. Tutte le inchieste - anche quelle che hanno accertato responsabilità minori - si sono concluse con un esito negativo di quella verifica. Anche 40

sul piano giudiziario si è fatta strada, malgrado l'incredulità degli stessi inquirenti, la convinzione dell'estraneità del PcI-PDs al sistema delle tangenti" (pp. 40-41). Ricapitoliamo: i magistrati sono increduli; Burnett e Mantovani sono increduli; io pure sono incredulo. Ma non c'è ancora nessuno che abbia prodotto un ragionamento in grado di trascinare dall'incredulità ad una spiegazione alternativa. In assenza di meglio, vince l'interpretazione secondo la quale il finanziamento occulto del PcI-PDs era qualitativamente e quantitativamente una cosa diversa rispetto agli altri partiti. Inclusi quei rubli sovietici che, purtroppo, né i magistrati né i critici dei magistrati sono stati però in grado di spiegare e documentare in maniera pertinente. Senza dire, in ogni caso, che tale finanziamento non ha fatto mai vistosa massa critica con i reati di corruzione-concussione.

Una tesi non ben documentata Non è documentata in maniera pertinente nemmeno la tesi sul colpo di Stato: i più acuti critici dei magistrati hanno escluso l'ipotesi del complotto. Si esprime in questo senso Gismondi (La Repubblica delle procure, Ideazione, Roma 1996, p. 103), si esprimono in questo senso anche Burnett e Mantovani (pp. 252-253), si esprime in questo sen-

so anche Patrono (Il cono d'ombra. Mani pulite: istruttoria per un delitto quasi perfetto, Cern, Milano 1996), che mette piuttosto in rilievo come si è formata


"una legione tebana di magistrati pronti a dare l'assalto al Palazzo d'Inverno" (p. 33). Ma non si può parlare di colpo di Stato senza complotto e senza congiurati. In Italia è avvenuta certamente la fine della Prima Repubblica, ma come conseguenza di un ampio numero di fattori: dalla fine della guerra fredda alla nascita della Lega, dal pietoso funzionamento di tante istituzioni all'esplosione del debito pubblico. I magistrati hanno dato il colpo di grazia. Limpressione di contraddittorietà e inverosimiglianza della tesi golpista può essere colta attraverso un semplice confronto tra la pagina. iniziale e la pagina finale del volume di Burnett e Mantovani. Nella prima pagina, anzi nelle prime righe, gli autori cominciano solennemente dicendo che l'opera è pubblicata negli Stati Uniti invece che in Italia perché la pubblicazione in Italia sarebbe stata impossibile: in Italia, defacto, sarebbe sospesa la libertà di espressione nei confronti delle ricostruzioni di Mani pulite che non siano conformi alla versione ufficiale. Ma come si può accettare quest'idea così impegnativa quando basta guardare le due ultime pagine del volume e si vede che gli autori concludono la ioro fatica riprendendo apertamente e integralmente le argomentazioni esposte da Angelo Panebianco sulla prima pagina del Corriere della sera, cioè nientemeno il giornale più venduto e più autorevole in Italia? La trovata sulla mancanza di libertà di stampa pare quantomeno azzardata, anche se si capisce bene da do-

ve nasce: effettivamente, i magistrati milanesi hanno varie volte querelato alcuni commentatori alquanto drastici. Ad esempio, nel primo convegno di Forza Italia, a Milano, inizio 1998, l'on. Tiziana Maiolo ha affermato che una parte della magistratura italiana (e tutti hanno capito che intendeva riferirsi a Giancarlo Caselli e ai suoi colleghi di Palermo) è una "associazione a delinquere di stampo istituzionale". È stata querelata. Si può dire senza ragione? Ma è da vedere se sarà processata, e tantomeno condannata.

Troppi silenzi Insomma, l'Italia non è caratterizzata dall'assenza di libertà, ma dall'assenza o dalla inosservanza di varie regole civili fondamentali. Su molti punti, inoltre, il volume di Burnett e Mantovani è tanto silenzioso da risultare reticente. Ad esempio, per capire Mani pulite, con i suoi eccessi e la sua violenza, non si può dimenticare quel che era la situazione prima di Mani pulite. Nel 1992, Andreotti si preparava per la Presidenza della Repubblica; il dott. Carnevale cassava sentenze; il dott. Mancuso parlava in latino; il dott. Squillante andava a pranzo la domenica con De Crescenzo; il dott. Previti difendeva brillantemente i suoi clienti; i dott. Falcone e Borsellino venivano disintegrati con il tritolo; tra dibattimenti di Assise, di Appello e rinvii alla Suprema Corte il processo agli assassini del capitano Basile veniva celebrato dcdici 41


volte; etc. etc. Chi non ricorda questo recente passato, non ha capito, non può o non vuole capire niente, né di Mani pulite, né di tutto il resto.

MANI PULITE E IL CONTROLLO DELLA VIRTÙ

Il volumetto di Pizzorno, colto e sofisticato rispetto ai discorsi sul golpismo di Burnett e Mantovani, risulta però alla fine un'altra occasione mancata; in maniera che può anche sorprendere, considerata l'autorità scientifica dell'autore. Nella prima parte, con le poche righe concesse da un micro-tascabile, Pizzorno affronta il contesto epocale, trattando di temi come "la natura dei partiti", "la natura della legge", "la domanda sociale di norme , Ie possibili vie di riordino". Nella seconda parte, affronta con la stessa sinteticità i maggiori problemi passati e presenti del caso italiano. Per poi spiegare anche quello che c'è da fare nell'immediato futuro: la magistratura deve "portare a compimento i processi contro la classe dirigente pubblica e privata corrotta" (p. 99). Da questo punto di vista, Pizzorno è sostanzialmente alineato con l'ortodossia di una parte della sinistra, incline a interpretare il maggiore problema nazionale innanzitutto nei termini della contrapposizione tra magistrati integerrimi e classe dirigente corrotta. Tale impostazione coglie soltanto un pezzo della verità. Infatti è vero, come ha osservato giustamente Giovanni Tinebra (presentazione a F. P. 42

Giordano - L. Tescaroli, Falcone. Inchiesta per una strage, Soveria Mannelli, Rubbettino 1998, p. XXI), che gli anni novanta sono iniziati con stragi tremende, ma si concludono con il netto e ammirevole sopravvento dello Stato sul crimine organizzato. Dopo il sacrificio di molti magistrati e grazie all'intervento di altri magistrati, sono stati scoperti e condannati i colpevoli di efferati delitti. I meriti di una parte della magistratura italiana sono evidenti e incontestabili, ma è incontestabile anche l'esistenza di altri dilemmi, che vengono regolarmente sottovalutati da una parte importante della sinistra. Akuni aspetti non considerati Forse per le ricordate ragioni di spazio, Pizzorno non parla di qualche problema che è rilevante per capire premesse e conseguenze della questione del potere dei giudici. Ci sarà qualche motivo se il responsabile della giustizia nella Direzione del PDS ha parlato di "Medioevo giudiziario"; ci sarà qualche motivo se la Presidente dell'Associazione Nazionale Magistrati ha parlato di "una giustizia alla bancarotta"; ci sarà qualche motivo se il Procuratore Generale della Repubblica presso la Suprema Corte di Cassazione ha detto l'anno scorso, nella cerimonia di inaugurazione dell'anno giudiziario: "Invece che dare speranza e conforto, troppo spesso la giustizia italiana genera sofferenza. La sua funzione di forza stabiizzatrice e riparatrice, garante ed equilibratrice, troppo spesso è


smarrita nell'inefficienza. Il cittadino che attende invano la riparazione del torto subito non soffre soltanto la lesione del suo interesse: è in definitiva offeso nella sua stessa persona. Le vittime degli illeciti penali e civili, coloro che attendono per anni il riconoscimento delle loro ragioni o l'esecuzione di una sentenza o il risarcimento per via di giustizia della reputazione o dell'onore feriti, gli autori stessi dei reati - come stigmatizzato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo - che rimangono troppo a lungo nell'incertezza della loro sorte e hanno la sofferenza aggiuntiva di scontare la pena dopo troppo tempo dalla commissione dell'illecito, tutti costoro non possono non concepire una sfiducia profonda verso la giustizia e lo Stato". Molti dati possono confortare opinioni così pessimistiche di osservatori non sospetti di pregiudiziali ideologiche contro i magistrati. In particolare, è significativa l'ormai celebre ricerca dell' Eurispes: dall'inizio della Repubblica oltre quattro milioni di persone sono state "coinvolte per errore nel vortice della giustizia", per situazioni che vanno dal proscioglimento perché il fatto non sussiste fino all'ingiusta detenzione. Poiché trascura questi aspetti, Pizzorno cade in un abbaglio sorprendente: crede che ci sia una "solidarietà popolare verso l'opera della magistratura in genere" (p. 86), mentre in realtà il potere dei giudici è discusso ed incerto, fondato non sulla roccia della solidarietà popolare ma sulle paludi dell'ansia e dell'ambivalenza.

Tanto è vero che nel 1986, il referendum sulla responsabilità civile dei magistrati (che Norberto Bobbio ritenne una vera e propria istigazione alla rivolta dei cittadini nei confronti dei giudici) ottiene oltre l'ottanta per cento di voti. E non si capisce, a questo riguardo, come Pizzorno possa dire che "il referendum del 1988 sulla responsabilità civile dei giudici era volto ad indebolire la posizione della magistratura anche di fronte all'opinione pubblica. Ma ebbe scarsi effetti" (p. 89). In realtà, quel referendum ebbe un fortissimo riscontro numerico anche per l'insoddisfacente funzionamento della macchina della giustizia: ignoti gli autori del 97,4 per cento dei furti e l'86 per cento delle rapine; anni per fissare la prima udienza in tante vertenze; anni d'attesa per una risposta a denunce indignate; la giustizia tributaria paralizzata da milioni di liti pendenti; la giustizia civile paralizzata da milioni di cause che procedono lentamente; migliaia di ricorsi presentati alla Corte europea per i diritti dell'uomo; discussioni infinite a proposito di cause e rimedi. Insomma, non basta dire "perché non connesso con il discorso fatto nella prima parte" per giustificare, in tema di potere dei giudici, che "trascuro qui... quello che, agli occhi del pubblico che delle strutture giudiziarie si serve, è probabilmente il (problema) piìi grave, e che è anche quello che vale all'Italia le reprimende della Corte europea di giustizia: la lentezza dei procedimenti" (p. 80). 43


ALTRI PUNTI DI VISTA

Per quanto diversi e addirittura contrapposti, i volumi di Nordio (Giustizia, Cantiere Italia, Milano 1997) e Maddalena (Meno grazia più giustizia, conversazione con Marco Travaglio, presentazione di Piercamillo Davigo, Donzelli, Roma 1997) danno un quadro illuminante di varie antinomie e tensioni. Non so!tanto nel decennio passato il potere dei giudici era malfermo: ancora oggi è precario. Lo dimostrano quei sondaggi secondo i quali l'86 per cento dei cittadini non ha fiducia nella macchina giudiziaria e quelle consultazioni elettorali che si presentano come una sorta di referendum pro o contro i magistrati (ad esempio, le elezioni provinciali di Palermo, 1998, ma anche diverse elezioni milanesi dominate dai candidati berlusconiani). In conclusione, l'ala più intransigente della magistratura, e i suoi alleati, rischiano sonore batoste elettorali (infatti, la sinistra ha perduto ie elezioni del 1994 e ha vinto per il rotto della cuffia quelle del 1996). Giancarlo Caselli ha scritto: "se passa la delegittimazione di Mani pulite si va a fondo tutti, perché riemerge il vecchio con l'opaco che si porta dietro". Ma la delegittimazione di Mani pulite può avvenire, fra l'altro, attraverso un risultato elettorale sfavorevole. Molti magistrati faticano a rendersi conto di questa situazione; nella sua intervista sulla corruzione, Davigo ricorda coraggiosamente quella affermazione spaventosa che ha molto credito e consenso nel Paese ("meglio i corrotti dei tromboni mo-

ralisti") e scrive: "Io non mi sarei mai aspettato che il disvelamento di questi fatti potesse portare a questo effetto perverso e opposto rispetto a quello che ci si dovrebbe attendere dal comune buon senso" (La giubba del re. Intervista sulla corruzione, a cura di D. Pinardi, Laterza, Roma-Bari 1998,p. 112). Un concetto complesso Nelle pagine dei libri qui citati, da Nordio a Maddalena, da Tinebra a Giordano, da Imposimato a Davigo, i magistrati dimostrano di non aver mai pensato altro che di dover controllare la legalità. In che senso si può introdurre, come fa Pizzorno, la categoria interpretativa del "controllo della virtù", per meglio intendere il potere dei giudici? Pizzorno parla del controllo della virtù per quel che l'espressione sembra avere di evocativo. In realtà, non è una cosa semplice. Dai tempi di Mandeville i confini tra vizi e virtù non sono elementari e univoci, a differenza di quel che possono pensare certi giuristi e certi moralisti. Viene in mente che dietro l'esaltazione della virtù, secondo una letteratura eccellente, da La Rochefoucauld a Nietzsche, da Montaigne a Scheler, spesso si nasconde la perversione, la vigliaccheria, la retorica, l'ipocrisia. Molte volte la malvagità si traveste di bontà per potersi affermare compiutamente e sadicamente; in ogni potere politico (e non si vede perché si dovrebbe escludere il potere dei giudici) non ci sarà forse sempre un'opposizione


irriducibile di ethos e krathos, nel senso di Meinecke, ma certamente c'è quell'indissolubile intrico di bene e di male che costituisce, secondo Ritter, ,, cc, 1 essenza del demoniaco . Non voglio essere impertinente nel fare questi richiami. Né escludo che il "controllo della virtù" si sia annidato, come riferimento etico, nella cultura e nella psicologia di qualche giudice. Ma allora bisognerebbe trattarne più a fondo A proposito di virtù e potere, due delle parole più dense di significato nella storia culturale dell'umanità, Pizzorno mi sembra troppo sbrigativo. In un certo senso, il suo volume è un'involontaria conferma di quanto il tema sia difficile, tanto difficile da risultare faticoso anche per uno dei maestri della cultura italiana.

UNA VIA INTERMEDIA

Esiste una via intermedia tra chi demonizza e chi santifica Mani pulite? In proposito, mi pare opportuno raccomandare il volume di Carlo Giovanardi (Storie di straordinaria ingiustizia, prefazione di Ferdinando Imposimato, Koiné, Roma 1997): è un tentativo di dimostrare che il suo partito, la Democrazia Cristiana, è stato eliminato per via giudiziaria, grazie a una serie di incriminazioni che in alcuni casi sono state seguite da scarcerazioni, proscioglimenti, rimborsi monetari alle persone ingiustamente detenute. Ma non va al

di là della documentazione di casi che sono impressionanti e, tuttavia, non modificano un giudizio storico ormai consolidato: ci vuole ben altro per fare rimpiangere la Democrazia Cristiana. Il volume è importante soprattutto per l'incisiva prefazione di Ferdinando Imposimato, che, oltre ad essere persona competente, coltiva antichi rapporti di amicizia con molti esponenti del Pool di Milano. Le sue osservazioni sono, dunque, autorevoli e non pregiudiziali: pur senza mettere in discussione l'intera vicenda di Mani pulite, egli si pronuncia contro il giustizialismo, contro la confusione tra politica e giustizia, contro la giustizia di parte. Scrive pagine al vetriolo su alcuni importantissimi episodi di cronaca giudiziaria e riconosce "eccessi ed errori" nell'esperienza di Mani pulite. È un punto di vista che è esistito dentro il PcI-PDs; minoritario ma consistente, come appare anche da varie argomentazioni di Folena. Secondo molti osservatori, posizioni di questo tipo rappresentano un buon punto di partenza per una seria risposta ai problemi della giustizia, prima che la situazione peggiori ancora. Problemi ben avvertiti da Pizzorno, quando auspica - sia pure un po' ellitticamente - a conclusione del suo volumetto, che la magistratura "possa riprendere a dat giustizia rapida agli italiani che la richiedano, deviando la funzione di controllo della virtù verso altri binari istituzionali" (p. 99).

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dossier

Professioni al bivio

L'interesse all'intero mondo del lavoro è quanto mai in crescita: quasi proporzionalmente al malessere per la mancanza di opportunità lavorative, al senso di disagio, soprattutto a i giovani e chi, per diversi motivi, da tale mondo ne è uscito forzatamente. Il concetto che sembra ormai prendere piede è quello della cosiddetta, flessibilità, che evoca insieme quelli di precarietà ed insicurezza ma anche di capacità di cambiare, di acquisire nuove conoscenze e capacità, in fondo anche quello di libertà. Insomma, un periodo di grandi trasformazioni, in cui vecchi mestieri si rinnovano e nuovi si affacciano all'orizzante. Ci è sembrato, quindi, interessante, cominciare ad affivntare il tema delle professioni, soprattutto quello delle "libere professioni alle prese con la concorrenza"i Argomento al quale Modesto Bertolli (in «il Giornale del Revisore», n. 3, maggio-giugno 1998), presidente dell'Istituto nazionale revisori contabili, dedica alcune note di commento parlando, addirittura, di "agonia" delle libere professioni italiane. "Riconoscere di àvere ragione nel prevedere "l'agonia" delle libere professioni italiane - egli scrive - non è certo motivo di soddisfazione... Era questò l'epilogo, forse non evitabile, in un mondo senza frontiere, in una società sempre meno vincolata a vecchi sistemi di arcaica provenienza. Una 47


società che non crede più ai dogmi e ancora meno aiprotezionismi di casta, alle corporazioni di vecchia memoria, che non possono più trovare cittadinanza nell'era della competizione, in cui prevalgono i meriti e non le classi. Ciò che rimproveriamo a chi governa le nostre categorie (ci riferiamo a quelle economico-amministrative) è di non avere precorso i tempi nel contesto soprattutto europeo, alla ricerca di soluzioni meno devastanti e probabilmente anche possi bili, se affrontate con più umiltà e maggiore realismo. La recente sentenza della Corte europea, Quinta sezione del 18 giugno 1998 - in materia di professioni - è il preludio a un orientamento che non lascia via di uscita. E ciò che è peggio, si tratta della prima di ulteriori determinazioni non certo favorevoli ai sostenitori dello status quo delle libere professioni italiane. Ostinarsi, quindi, alla ricerca dei 'distinguo laddove non esistono più nemmeno i soggetti di paragone, signfìca dare prova di un'incapacità non più tollerabile, se si vogliono salvare almeno i cocci dell'esperienza delle libere professioni italiane' La citazione può essere utile a dare un'idea del momento critico che sta attraversando il mondo delle professioni nel nostro Paese. Nel dossier che segue, gli articoli che vengono presentati descrivono: il primo (quello di Chizzoniti) - con un taglio giornalistico riteniamo particolarmente accattivante -, l'attuale dibattito riguardante alcune professioni che cercano un loro riconoscimento anche attraverso l'istituzione di albi; il secondo, (scritto da Casini), una precisa figura professionale, quella del consulente di direzione aziendale (il suo sviluppo negli ultimi anni e le prospettive future) che, invece, si è affermato sul mercato per rispondere .d esigenze del sistema produttivo. Si tratta dei primi contributi ad un campo di temi e problemi che, come dicevamo, intendiamo approfondire ulteriormente.


Nuòve e vecchie professioni. Alla ricerca di un posto al sole di Antonio Chizzoniti

Sapreste dire a botta calda di cosa si occupa un visurista o uno «psicomotri~ cista" oppure ancora un "perito esperto consulente in specialità"? Forse no, a patto, certo, che che non siate un tecnico o uno specialista del settore. Più facilmente sarete candidati ad avvertire quella vaga sensazione onirica che potrebbe provare chi si sente improvvisamente cadere dalla luna in volo libero. E tutto sommato non sarebbe un gran male, se insieme non avvertiste un certo disagio dovuto all'inatteso impatto col piccolo oceano di professioni nuove (o vecchie e riadattate) più o meno sconosciute che premono alle porte, con le quali conviviamo magari senza accorgercene, e che, sentendosi ormai lanciate sui mercato, reclamano a viva voce un riconoscimento sociale e, soprattutto, legislativo. Ma chi sono e che attività hanno questi nuovi (o apparentemente nuovi) profeti di attività lanciate verso il futuro?

DM "VISURISTI" Al "PSICOMOTRJCISTI"

Nessuno immaginerebbe, ad esempio, l'importanza dei visuristi i quali, secondo i deputati Vincenzo Sica e Giovanni

Pittella, presentatori di una proposta di legge, "ricoprono un ruolo di assoluto rilievo all'interno del mercato economico, e sQflO un insostituibile anello nella catena della circolazione della ricchezza" in virtù di una attività «sviluppatasi nell'ultimo decennio di pari passo con la crescita del settore creditizio", che vuole porsi "quale specialista e garante nelle operazioni economiche che riguardano beni mobiliari o immobiliari". Un servizio che i visuristi svolgono occupandosi di tutti gli atti "che precedono la stipulazione di contratti, relativi all'accertamento dell'effettiva consistenza del patrimonio di un soggetto o della precisa identificazione di un bene oggetto di una transazione o di una qualunque operazione". Il tutto attraverso la raccolta e l'elaborazione di dati contenuti in pubblici registri al fine di ottenere "un quadro organico ed esatto, una sorta di fotografia, della situazione patrimoniale di un soggetto o ancora la storia di un cespite immobiliare Un mestiere un pò ficcanaso, ma evidentemente molto utile perché se ne servono, "necessariamente" i notai, gli istituti di credito "per verificare preven-

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tivamente l'effettiva consistenza delle garanzie offerte a tutela dei crediti da erogare" e avvocati, imprenditori e privati cittadini. Ma, come è noto, piii si diventa importanti e pii si nascondono le insidie. E quindi, dicono Sica e Pittella, "finché questa attività sarà priva di regolamentazione, chiunque, senza alcuna garanzia di professionalità, sarà legittimato ad indossare la veste del visurista mettendo a repentaglio sia l'interesse del cliente che la credibilità di tutta la categoria". Il rimedio proposto è l'istituzione di un albo pubblico che garantisca i professionisti e scacci i dilettanti.

Gli "psicomotricisti" Agli psicomotricisti invece un albo non basta, vogliono anche un ordine professionale. L'on Maurizio Balocchi ci spiega che la "psicomotricità", nata in Francia nei primi del '900, "considera l'uomo nella sua globalità psicosomatica e sottolinea l'importanza dell'esperienza corporea come base dello sviluppo dell'identità, come espressione della vita emozionale e della strutturazione dell'intelligenza". Una disciplina, afferma in una proposta di legge di cui è primo firmatario, che si può definire oggi come un intervento preventivo e terapeutico "a mediazione corporea" che "utilizza l'azione ed il movimento come strumenti mediatori della relazione con se stessi e con il mondo esterno". Da questo punto di vista "il corpo, elemento fondamentale del processo evolutivo nei

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suoi aspetti neurobiologici e nella sua dimensione emotiva ed affettiva, viene utilizzato nel setting psicomotorio come mezzo di comunicazione, elemento che favorisce la rappresentazione mentale dell'esperienza e strumento di espressione della personalità". E non è tutto. Lo psicomotricista, sempre secondo Balocchi, non legge il movimento in termini funzionali poiché i disturbi psicomotori non sono di origine strumentale e non si esprimono attraverso una singola funzione, ma coinvolgono la totalità della persona". In sintesi, l'intervento psicomotorio tende a favorire "sia in fase costruttiva che ricostruttiva della personalità, un'armonia tra emotività, attività mentale e competenze motorie all'interno di una relazione con gli altri e con l'ambiente". Un'attività che per i non addetti ai lavori appare piuttosto misteriosa, con qualche carattere allarmante, e che comunque si rivela, attraverso l'illustrazione che ne viene fatta, di grande delicatezza. È difficile capire allora come mai questi operatori che agiscono "all'interno del1 area sanitaria possano farlo, e a quanto pare lo stanno facendo, senza un vero e proprio titolo di abilitazione, a tutto rischio dei pazienti. IL "PERITO ESPERTO CONSULENTE IN SPECIALITÀ"

La "professione di perito esperto consulente in specialità" assume all'occhio del profano caratteristiche "onnivore", una attività che, dilatandosi in uno straordi-


nariamente ampio ventaglio di competenze, spesso diverse tra di loro, risulta difficile da definire in modo sintetico. Nelle due identiche proposte di legge presentate alla Camera dei deputati ed al Senato, è particolarmente impegnativo decifrare "l'oggetto della professione" che, si afferma, riguarderebbe "la competenza tecnica in materia di indagini tecniche, amministrative ed estimative, limitatamente a categorie e sub-categorie di competenza, dirette all'ottenimento e alla convalida di una valutazione o stima o di una constatazione specifica su materie inerenti alla sua specialità". L'elenco delle attività di cui si può occupare questo perito è da mozzafiato: "quelle rientranti nel campo dell'estimo, quelle previste dal codice di procedura civile e dal codice penale, la contabilità dei lavori in genere, la perfetta esecuzione dei manufatti, tutto quanto attiene alla materia giuridico-amministrativa nei rami condominiali e locatizio, le perizie e consulenze specifiche e attinenti i seguenti settori categorici: misurazioni, accertamenti in genere, consulenze aziendali, controlli di documenti e contabilità, le funzioni arbitrali secondo le categorie di appartenenza, la stesura di pareri e relazioni scritte, anche in caso di contenzioso, la elaborazione o controllo di dichiarazioni per tutto quanto concerne la materia tributaria, l'assistenza tecnica nelle materie concernenti le imposte di registro, di successione, i tributi locali, l'Irpef, l'Ilor e l'Irpeg".

Un mare di competenze nel quale la navigazione sembra piuttosto ardua non solo per i periti di cui si parla ma persino per i titolari delle rispettive e singole professionalità coinvolti. Forse per questo i presentatori, sia alla Camera che al Senato, preferiscono soffermarsi nella loro relazione sul "panorama delle professioni" che in Italia "impone sempre pii una particolare attenzione a creare un quadro di ordinamenti". Una esigenza "che ha accompagnato il processo di modernizzazione che si e svolto negli ultimi decenni . Ri(CIa I coraanao cne i evolversi aeiia societa ha determinato via via il sorgere di necessità nuove, consone al moltiplicarsi delle specializzazioni dovute all'articolarsi diffuso della ricerca e del sorgere di migliorate tecniche conseguenti a nuove conoscenze". Anche qui si chiede l'istituzione di un albo e di tutto ciò che vi è connesso (collegi, assemblee, consigli, etc). ,

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GLI AMMINISTRATORI CONDOMINIALI Com'è nell'ordine delle cose, l'abilitazione ad una tale summa di competenze, non poteva non generare qualche reazione, perlomeno difensiva da parte di altri. Ed ecco che si presentano in pista gli "amministratori di immobili in condominio", i quali rivendicano "un organismo rappresentativo che tuteli la credibilità della categoria" e al quale spetti anche di sanzionare "i comportamenti scorretti" garantendo per contro 51


"la corretta concorrenza" tra i vari amministratori. Sembra una risposta agli onnicomprensivi periti di prima. L'on Gabriele Cimadoro, primo firmatario di una proposta di legge, sottoli...................... nea, puntualmente, come i attivita di amministratori di condomini stia diventando sempre più complessa e abbia avuto negli anni una grossa trasformazione". In passato, ci ricorda, "si trattava di assolvere a poche e semplici incombenze"; spesso l'amministratore era uno dei condomini e "ben raramente un professionista che operava a tempo pieno". Ma "questi tempi sono ormai lontani perché sono aumentate la qualità della vita e le esigenze dei condomini, si sono ampliate le incombenze condominiali e gli obblighi di legge". Oggi, invece, l'amministratore "deve conoscere elementi di diritto civile, aver dimestichezza con le opere di manutenzione ordinarie e straordinarie, conoscere le sempre più complesse norme sulla sicurezza, saper ottenere risparmi energetici, essere riferimento per la protezione civile, conoscere le norme fiscali sul sostituto d'imposta e le ultime normative sui benefici fiscali nei casi di interventi di manutenzione straordinaria". E, quindi, gettiamo finalmente un salvagente a questi amministratori dicendo basta con "l'improvvisazione e gli sprechi" e dando spazio ad un "tecnico polivalente" che dia garanzie di "trasparenza, oculatezza e serietà" visto che, tra l'altro, "le spese per la gestione condominiale diventano sempre più rilevanti

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per i bilanci familiari". Un obiettivo di razionalizzazione che, anche qui, si vuole raggiungere con la costituzione di un albo professionale, anzi di tanti albi provinciali, ai quali può anche essere "provvisoriamente" iscritto il condomino che l'amministratore lo vuoi proprio fare per conto suo.

VECCHI E NUOVI MESTIERI IN CERCA DI NUOVA LEGITTIMAZIONE

Nella carrellata di professioni nuove o emergenti che richiedono un riconoscimento legislativo non è raro trovare vecchi mestieri che con l'andar del tempo sono diventati qualcosa di diverso. Ad esempio il "consulente della motorizzazione" che negli anni quaranta, all'alba della diffusione automobilistica sulle nostre strade, era semplicemente il titolare di una licenza rilasciata dal questore per "agenzia di affari e commissioni". Via via, scrive nella relazione al progetto di legge presentato con altri il deputato Ettore Peretti, un ramo dell'attività si specializzava "come ausilio tecnico-amministrativo per tutti i fruitori del mezzo di trasporto". Con lo sviluppo della motorizzazione, l'ausilio di questi esperti divenne spesso necessario "per la perfetta conoscenza delle norme che permettevano loro di offrire una competente consulenza, una puntuale assistenza e una rigorosa esecuzione degli adempimenti necessari". Insomma, nei seno delle vecchie agenzie di affari e commissioni nasce, con una apposita licenza ri-


lasciata dal questore, la universalmente conosciuta "agenzia di disbrigo pratiche automobilistiche". Negli anni, le cose si complicano e frammischiano. Le vecchie agenzie fanno anche il lavoro delle nuove, e viceversa, nascono, senza licenza, gli uffici di assistenza dell'Aci con "delegazioni dirette e indirette". E, senza il permesso di polizia, fanno lo stesso lavoro anche "concessionarie di vendita di autoveicoli e natanti nuovi e commercianti dell'usato, montatori di impianti di alimentazione a gas, associazioni di autotrasportatori, trasformatori e quant'altro". Varie leggi, dal '91 ad oggi, hanno cercato di regolamentare, un pò confusamente, la situazione, ma non il "carattere professionale" degli operatori del settore che, a loro volta, chiedono un albo di categoria. Tra le vecchie-nuove professioni in stand-by legislativo c'è anche quella di tributarista, una attività che non ha bisogno di molte presentazioni visto che la conosciamo tutti fin troppo bene. Ma anche qui occorre andar cauti, scrive l'on Massimo Scalia nella relazone al suo progetto di legge, negli anni "si è assistito, insieme alla crescita di seri professionisti, al proliferare incontrollato di soggetti che, senza adeguata preparazione, svolgono attività e prestazioni in materia tributaria". Si gioca insomma in difesa. Come riparare? Trasformando l'attuale ruolo in albo professionale e così permettendo la identificazione di "professionisti competenti nell'ambito della consulenza

contabile e tributaria e circoscrivendo nel contempo l'ambito di attività esercitabile senza creare sconfinamenti 'reali' in altre professioni già esistenti". Il riconoscimento legislativo comporterebbe "il controllo della concorrenza da parte di improvvisati operatori" a tutto favore di "un ordinato sviluppo del terziario e di tutela dell'utenza".

Le nuove professioni "ecologi che" Del tutto nuove e con forte carattere ecologico sono invece le professioni di "guida ambientale escursionistica" e di "guida alle risorse culturali dei territori rurali Secondo l'on Paola Manzini, presentatrice con altri di un progetto di legge, "le aree a valenza ambientale diventando opportunità di sviluppo economico sostenibile e compatibile", hanno favorito il sorgere di numerose imprese nell'ambito del turismo e dell'educazione ambientale, le quali hanno "la necessità improrogabile di definire il profilo professionale per lo svolgimento delle loro attività". Il problema è che "in Italia operano da numerosi anni centinaia di guide ambientali e escursionistiche di fatto riconosciute dal mercato sia pubblico che privato". "Di fatto", e quindi cori qualità professionali che possono variare in alto e in basso. Il progetto di legge prevede adesso che, per l'iscrizione all'albo, le Regioni promuovano almeno ogni due anni un corso di qualifica per guide ambientali. Una attività che riguarda chi, "per pro53


fessione, anche in modo non esclusivo e non continuativo illustra a persone singole e gruppi di persone tutti gli aspetti ambientali, naturalistici ed etnografici del territorio". Ancora più specialistica e fresca di novità appare la professione di guida alle risorse culturali dei territori rurali. Per illustrare appieno le qualità di questa attività, l'on Carmine Nardone a sua volta presentatore di un progetto di legge, ci tiene a sottolineare come "nell'epoca della globalizzazione e di fronte all'impetuoso avanzare delle tecnologie, fino alla manipolazione dei codici genetici della vita si guarda con rinnovato interesse alla realtà rurale per il carattere strategico che essa viene ad assumere nella definizione di modelli di vita e di sviluppo economico e sociale più equilibrati e sostenibili". Nardone si rif'a ai documenti specifici della Comunità europea, al libro verde del danese Andriessen per affermare che essi "non trascurano di considerare percorsi di animazione rurale ai fini della riconsiderazione e rivalutazione delle antiche forme di lavoro, di saperi e di abitudini di vita e percorsi culturali finalizzati alla conoscenza e alla tutela del patrimonio culturale, paesistico e paesaggistico delle zone rurali, nonché alla valorizzazione del loro patrimonio storico e linguistico". All'attenzione degli studiosi, prosegue Nardone, "non si è accompagnata tuttavia una diffusa consapevolezza nell'azione di tutela e valorizzazione del paesaggio rurale, nemme-

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no in direzione del soddisfacimento dei più elementari bisogni di conoscenza". Una attività, quest'ultima, che sembra affidata proprio all'opera di queste guide, visto che ad esse viene affidato soprattutto un compito di accompagnamento: "di persone in escursioni di prevalente interesse agrario, paesaggistico e rurale; di persone in visita presso imprese agrarie di particolare interesse; di persone in visita presso le istituzioni scientifiche e culturali competenti in materia7. DAGLI OPERATORI DEI "BENI CULTURALI" Al "FARMACOLOGISTI"

Nell'ambito, invece, dei vecchi mestieri che si rinnovano e trasformano spiccano quelli che si occupano dei beni culturali, una buona notizia per un Paese come l'Italia che può esibire il maggior patrimonio artistico del mondo. Gli operatori del settore posseggono già una laurea che, a quanto pare, non è però sufficiente. Sarebbe necessaria, probabilmente a ragione, una ulteriore qualificazione professionale. I progetti di legge presentati alla Camera sono due, riguardanti diverse specialità del settore che finiscono per confluire e intrecciarsi tra di loro. Nella relazione che accompagna il pdl per "l'istituzione dell'ordine dei professionisti di conservazione dei beni culturali", il deputato Gennaro Malgieri ritiene così che occorra disciplinare questa professione (e la relativa specializzazione per i posti direttivi in musei, biblioteche, ar-


chivi, eccetera) richiedendo "qualità adeguate". Nei concorsi, scrive sempre Nardone nella sua relazione, "sono ammessi a partecipare laureati che hanno sostenuto un soio esame specialistico o, ancor peggio, laureati provenienti dalle facoltà di giurisprudenza o economia". Un fatto che non garba ai presentatori che vogliono introdurre "l'obbligo di uno studio a carattere interdisciplinare applicativo, successivo al diploma di laurea in conservazione dei beni culturali, richiedendo a chi vuole esercitare tale professioiie una ulteriore qualificazione professionale sempre più legata ad esigenze di tutela del patrimonio storico e artistico". In linea, si sottolinea, con la vigente legislazione europea. Di diverso tenore, ma con finalità analoghe, è la richiesta "dell'ordinamento delle professioni di archeologo, storico dell'arte, archivista storico scientifico e di bibliotecario". Qui l'obiettivo sembra quello di ottenere garanzie legislative per favorire l'esercizio di una libera professione adeguatamente regolamentata. "Nei tempi passati, scrive l'on Fabrizio Felice Bracco, era più facile garantire il controllo della qualità di questi operatori perché prestavano quasi sempre la loro opera alle dipendenze del ministero per i Beni culturali e ambientali, che ha nel tempo selezionato personale in genere di grande valore. Oggi la qualità, la varietà e la specializzazione richiesta in questo settore impongono una più diretta responsabilità degli stessi professionisti". E al-

lora "è necessario avere una garanzia della loro formazione e preparazione professionale, in modo che qualunque sia la loro collocazione (dipendenti pubblici, privati, liberi professionisti) possano offrire livelli di prestazione adeguate alla delicatezza delle loro competenze". Anche qui la panacea di tutti i mali sembra essere la istituzione di albi professionali ai quali si può accedere dopo aver superato l'esame di Stato. E c'è anche chi chiede aiuto, con preoccupazioni più o meno interessate, come, ad esempio, i farmacologisti, da non confondere con i farmacisti, perché essi sono, secondo il vecchio buon greco classico, coloro che informano sul farmaco". Un'attività di tutto rispetto e di tutta attenzione, visto ciò che avviene nella medicina italiana. La relazione (al suo progetto di legge) del deputato Enzo Savarese apre qualche squarcio interessante su questa attività. Dunque, ci sono informatori scientifici del farmaco che lavorano per le industrie, altri che dipendono dalle Regioni o dalle Asl. Ai primi è delegato il compito di informare i medici sui farmaci "nel senso più ampio del termine" e cioè dando notizie sulle loro caratteristiche, sulle indicazioni, e anche sugli effetti collaterali, sulle controindicazioni, sulle interazioni tra farmaci, sulle patologie, eccetera". Qualcosa, dice Savarese, "di molto diverso da ciò che le industrie attualmente chiedono ai propri farmacologisti, che in molti casi sono utilizzati come vettori di mera promozione com55


merciale a base di gadget, inviti a questo o quel congresso in amene località, etc.". Ai secondi viene affidato il compito di informare i medici "sulla corretta utilizzazione dei farmaci ma anche con compiti di educazione sanitaria rivolta non solo ai medici stessi ma anche agli utenti del Servizio sanitario nazionale". In più c'è la "farmacovigilanza" e cioè "quel sistema di monitoraggio degli effetti collaterali ed indesiderati dei farmaci in commercio che fa capo al ministero della Sanità". Ai farmacologi "è affidato il compito di raccogliere le segnalazioni provenienti dai medici sul territorio per trasmetterle alle industrie da cui dipendono, le quali periodicamente dovrebbero informare il ministero della Sanità". Un sistema piuttosto curioso che consente a Savarese di porre l'ovvia domanda: "ma chi controlla i controllori?". Sorge infatti un problema: "come è possibile che dipendenti di una impresa possano, se necessario, contestare iniziative troppo commerciali e devianti intraprese dal marketing aziendale?" Ed inoltre, "come è possibile garantire che, con riferimento alla farmacovigilanza, le segnalazioni vengono puntualmente trasmesse al ministero della Sanità?" Cosa si può fare per mettere rimedio a questa situazione? Non è chiaro, perché la pdl si limita ad affidare il compito risanatore all'istituzione di un ordine "che vincoli il professionista alla deontologia". 56

QUALCHE SORPRESA E QUALCHE DUBBIO

Questa rassegna di attività alla ricerca di un posto al sole riserva, come visto, qualche sorpresa e qualche dubbio. Per esempio di che cosa si occupa il "pedagogista" e "l'educatore professionale"? Si penserebbe, per il primo dei due mestieri che, visto che c'è un'apposita laurea in pedagogia o in scienze dell'educazione, questa professione sia finalizzata o propedeutica all'istruzione nei vari tipi di scuole che operano sul territorio. Niente di più inesatto perché questo operatore "si pone in una dimensione ben diversa dalle pur attigue figure dello psicologo o dell'insegnante" rivendicando "il carattere peculiare di esperto dei processi formativi". L'on. Fortunato Aloi ci spiega, più dettagliatamente nella sua proposta di legge, che "la professione di pedagogista comprende funzioni di ideazione e direzione dei processi formativi rivolti a persone, aziende, comunità o istituzioni, nonché interventi a carattere educativo o rieducativo in ambito sanitario e carcerario a favore di soggetti in condizione di disagio sociale". Anche qui si chiede la costituzione di un albo "onde evitare complicazioni che ingesserebbero i ruoli dei singoli professionisti, scoraggiando la naturale mobilità del mercato del lavoro". Più specificamente "sociale" l'attività dell'educatore professionale che "si occupa a tempo pieno di soggetti che vivono in uno stato di emarginazione o di isolamento determinato da una grave


sofferenza fisica o psichica". Nella proposta di legge presentata con altri, l'on Giuseppina Servodio spiega che l'impiego di questo operatore "si pone al di fuori della didattica scolastica, rivolgendosi ad individui, gruppi o famiglie", che esso opera "nell'ambito di servizi socio-educativi e educativo-culturali extrascolastici nei riguardi di persone di CCè diverse età". Jeducatore colui che in una relazione diretta col proprio soggetto nella gestione del 'quotidiano' si offre come stimolo e punto di riferimento nella costruzione del cammino personale e sociale che ognuno - minore o adulto - può fare a partire dalle proprie potenzialità, per quanto nascoste o mibite da una situazione di difficoltà e di emarginazione". La proposta di legge mira a riconoscere "dignità e certezza" a questi operatori "assicurando una formazione adeguata non per ragioni rivendicative, ma per garantire la qualità dei servizi sociali e lo sviluppo dell'integrazione sociale di persone spesso a rischio alla quale occorre offrire interventi idonei espletati da operatori specializzati". Ed, infine, le professioni sicuramente più attuali e più lanciate verso il futuro: quelle di dottore, tecnico e perito informatico. Il senatore Giovanni Pietro Murineddu approfitta del disegno di legge presentato con altri per sferrare un duro attacco alla nostra arretratezza in questo campo. "Viviamo, scrive, nella società dell'informazione, nell'epoca delle autostrade informatiche, della for-

mazione a distanza, dell'educazione elettronica", un'era di "frenetiche ed incalzanti trasformazioni tecnologiche dettate da altre nazioni che il nostro Paese subisce passivamente, stentando ad adeguarsi in termini di comprensione e utilizzo di tali tecnologie". Siamo "in ritardo nella promozione e diffusione della cultura informatica, in ritardo nella costruzione di infrastrutture territoriali, nella pianificazione di progetti innovativi che svincolino questa scienza e questa tecnologia dal solo ambito del mondo accademico e dai ristretti ambiti aziendali, ma la pongano realmente al servizio dei bisogni della gente facendone motivo di vero progresso". Dopo questo sfogo il senatore Murineddu arriva al dunque, avvertendoci che siamo anche e soprattutto in ritardo "nell'attenzione a quella risorsa umana, gli operatori del settore che - dice senza curarsi dell'enfasi -, dovrebbe contribuire a gestire il cambiamento, l'adeguamento alle sfide del nuovo millennio, per poter vivere in armonia con i computer, per poter vincere la corsa alla conoscenza, per poterci integrare nel t'uovo villaggio globale da cittadini di serie A anziché di serie B". Il senatore Murineddu vuole quindi la costituzione di un "ordine delle professioni informatiche" nell'ottica "di avvicinare il nostro Paese all'Europa". I presentatori, ad ogni buon conto "non si illudono che la creazione di questo organismo possa essere la panacea di tutti i mali che affliggono il settore informa57


tico, ma credono che questa proposta possa contribuire a migliorare l'attuale contesto". Dai "visuristi" alle "professioni informatiche", mestieri emergenti che cercano,

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dunque, di forzare il passo di un riconoscimento legislativo a cavallo tra la difesa di una qualificazione professionale ed il vecchio e intramontabile istinto di prolificazione corporativa.


I consulenti di direzione aziendale. I percorsi di sviluppo da mezzo secolo di Valter Ciz ini*

La nascita della figura del consulente di dirèzione, chiamato ad affiancare il management e l'imprenditore nella sua attività di conduzione e gestione dell'impresa, può essere ricondotta al momento storico di trasformazione economica - avvenuto a partire dagli anni cinquanta - che viene solitamente fatto coincidere con la vera e propria nascita della "società dei consumi" nei Paesi ad economia di mercato. In tale momento di profonda trasformazione della vita economica e sociale, si è prodotta la catena di importanti eventi, quali la riconversione dell'industria pesante bellica in industria produttrice soprattutto di beni di largo consumo, l'inizio della fase di apertura e di internazionalizzazione dei mercati con la conseguente maggiore esposizione delle industrie nazionali alla lotta concorrenziale ed, infine, l'avvio del processo di terziarizzazione dell'economia, con la rapida evoluzione del settore dei servizi e la nascita di nuove opportunità di business e di attività completamente nuove.

* Presidente APCOD (Associazione Professionale Consulenti Organizzarivi e Direzionali).

Questo processo evolutivo dell'economia dalla sua fase "industriale" a quella "post-industriale", fino al raggiungimento dell'odierna configurazione della societa in societa dell informazione ha portato con sé la conseguenza della necessità di una trasformazione che non investisse unicamente la produzione, ma che portasse ad una ridefinizione delle strutture organizzative interne all'azienda, affinché le aziende fossero in grado di affrontare le nuove sfide che tale trasfomazione del mercato e dell'economia comportavano. A causa del processo di continua evoluzione dei bisogni espressi dal mercato (domanda) e in larga parte indotti dalla stessa politica di espansione della produzione da parte delle aziende (stimolazione della domanda), il management si è trovato di fronte alla necessità di trasformarsi e di evolvere a sua volta con la stessa rapidità - almeno - delle trasformazioni ed evoluzioni del mercato. Ancor di pii, le aziende a missione "market writer" necessitavano di management in grado di anticipare tali trasformazioni ed evoluzioni. Le aziende si sono trovate a dover fronteggiare un costante aumento di una domanda di be-

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ni e servizi ad alto contenuto innovativo (anche se a volte apparente), stimolatrice e generatrice di uno sviluppo industriale non programmato. La trasformazione delle imprese, che da artigianali dovevano assumere la veste di imprese industriali, in strutture capaci di sopportare la pressione della concorrenza internazionale, avviene spesso in presenza di un management in possesso di una formazione culturale non adeguata, in quanto espressione di competenze e di esperienze che, seppur validissime, rimanevano legate ad una realtà imprenditoriale rispondente a bisogni di un mercato ormai superato.

CULTURA DELLO SVILUPPO E CONSULENZA

Tale crescita aziendale non programmata e, soprattutto, non strutturata evidenziava problemi gestionali ed organizzativi, cui veniva data una prima risposta attraverso il ricorso ad interventi di consulenza che venivano offerti da parte di un "ex management", proveniente dal mercato, caratterizzato dal "saper fare" ed in possesso di un elevato livello di esperienza e di competenza, ma che ancora non si differenziava in modo sostanziale nelle competenze possedute dal management che si trovava ad affiancare. In altre parole, tale offerta di consulenza, come ancora oggi con frequenza accade, somma competenze ed esperienze al management aziendale ma non introduce metodologie diverse, basate su 60

modelli "per conoscenza" piuttosto che "per competenza" e non fornisce contributi di esperienze trasversali e pluriaziendali. Solamente negli anni piii recenti, si giunge alla nascita della nuova figura del consulente di direzione, la quale aggiunge al profilo precedentemente delineato il possesso di maggiori conoscenze in pii settori, conoscenze consolidate attraverso un processo di riconversione e di aggiornamento costante e mediante l'incremento delle esperienze svolte. Il ruolo che questa figura è chiamata a svolgere è, innanzitutto, quello della "lettura" o "analisi" dell'azienda. Egli deve cioè saper analizzare e saper utilizzare le informazioni provenienti dalla azienda stessa - siano esse numeriche o analogiche - dai processi produttivi, dal management e dalla Direzione (programmazione dei processi) aziendale. Si forma così una figura professionale trasversale, net'tamente distinta dal manager per metodologie, esperienze e informazioni, cui possono (e soprattutto debbono) essere assegnati compiti diversi dalla gestione diretta delle attività aziendali, anche se strettamente connessi a queste ultime. Oltre all'abilità di chi gestisce l'azienda ed all'esperienza settoriale maturata, si ricorre alla consulenza di direzione attraverso la consapevolezza della validità dell'apporto che una figura professionale diversa dal manager, in possesso di conoscenze e di competenze mutisettoriali, può fornire affiancando il manage-


ment stesso nella pianificazione delle scelte aziendali (strategie) e nella loro attuazione. Il management consulting, o "consulenza di direzione ed organizzazione aziendale" è una professione che, come si è più sopra evidenziato, ha avuto origine nei Paesi caratteri±zati da un forte sviluppo dell'economia avanzata e, soprattutto, in alcuni settori dell'industria e del terziario nei quali essa è andata crescendo e sviluppandosi e a partire dai quali si è andata diffondendo, modellandosi in stretta connessione con le esigenze sia delle aziende private che degli enti pubblici. A fronte del suo carattere in fieri, la definizione di questa professione e delle relative aree di intervento non potrà mai, per sua natura, essere considerata come assoluta ed esaustiva, ma potrà comunque essere ritenuta come indicativa delle risposte che, attraverso l'esercizio di tale professione nelle aree di intervento che le sono proprie, vengono fornite alle richieste provenienti dal mondo imprenditoriale. Simili attività riflettono le tendenze evolutive del «'sistema azienda" e rappresentano le scelte di indirizzo non solo conseguenti, ma anche anticipatorie di questo trend evolutivo, costituendo quindi fattori di progresso ed innovazione del mondo delle imprese. L'attività di consulenza di direzione ed organizzazione non si concretizza in semplici interventi di tipo specialistico, unicamente rispondenti a problemati-

che di tipo specifico. Né deve trarre in inganno la definizione di "problem solving' che viene spesso data nei Paesi anglosassoni della consulenza di direzione. La consulenza di direzione colloca per metodologia le problematiche di tipo specifico all'interno del quadro evoltivo della mission aziendale, dei suoi obiettivi prospettici e delle sue finalità teoriche e reali, considerando sempre l'azienda nel suo insieme (materiale ed immateriale) e tenendo conto, in una prospettiva di tipo dinamico, del corretto impiego delle sue risorse effettive e potenziali.

PROFESSIONE E PROFESSIONALITÀ

Lo svolgimento dell'attività di consulente di direzione richiede il possesso di conoscenze, sommate ad esperienze consolidate e ad un insieme di competenze specifiche di tipo tecnico, del mondo imprenditoriale. Nel processo di utilizzo di questo insieme di skills e di conoscenze a favore del destinatario "azienda" è inoltre necessario il ricorso ad una metodologia di intervento predefinita, affinchè la prestazione del servizio di consulenza risulti davvero efficace. Un buon intervento di consulenza direzionale è infatti un intervento efficace, che permette all'azienda destinataria di raggiungere gli obiettivi che si è prefissata oltre che degli obiettivi che il consulente ha implementato guidando il management a diverse visioni del problema. Occorrono conoscenze ed abilità che lo rendano 61


capace di saper interpretare il contesto in cui egli è chiamato ad operare, di leggere ed analizzare i dati che gli si offrono, permettendogli di integrarsi nella situazione particolare dell'azienda sua cliente e di delineare strategie di intervento. Il ruolo maieutico del consulente porta quest'ultimo, nella sua attività di mediazione con le risorse incaricate della direzione e della gestione aziendale, ad individuare ed identificare le problematiche emergenti dalla situazione propria dell'azienda. La sua capacità di lettura ed analisi gli consente cioè di attribuire ai problemi che affliggono un'azienda o alle opportunità che non riesce a cogliere delle cause specifiche non immediatamente evidenti e di passare così alla definizione di un piano di intervento, di una strategia, che i responsabili della gestione aziendale provvederanno ad attuare.

Una genetica professionale non scontata A completamento del profilo fin qui tracciato della figura del consulente, va aggiunto un ultimo elemento: la capacità di mettersi in relazione con persone e contesti sempre diversi, di saper motivare, di indurre altri a seguire le linee guida che si è provveduto a tracciare, capacità queste non direttamente riconducibili all'insieme delle conoscenze e competenze proprie di tale figura ma, piuttosto, ad una genetica ed una "anima" particolare. Volendo ricondurre tale "genetica" a 62

modelli tradizionali, certamente siamo

piui vicini ad una "genetica" da imprenditore che non ad una da manager. Ma non diamo tutto ciò per scontato. Penso che il professionista che diventa consulente di direzione probabilmente nella vita avrebbe fatto altro. L'affabile ristoratore piuttosto che un instabile imprenditore che ama cimentarsi nelle attività pRi disparate. O, ancora, un signore qualsiasi che, indipendente dalla professione svolta, avrebbe distribuito buoni consigli ad imprenditori o manager amici come conseguenza della lettura dei racconti di questi ultimi la sera davanti ad un caffé. Il signore qualsiasi avrebbe capitalizzato le informazioni di ogni singolo racconto, avrebbe collegato informazioni, cause ed effetti ed avrebbe elaborato consigli (strategie). Partire da questa "genetica" ed aggiungervi anni di studi, preparazione tecnica, esperienza, cultura del "sapere" piuttosto che del "saper fare" è il passaggio da "normale signore che distribuisce buoni consigli" a consulente di direzione.

LE AREE DI INTERVENTO DELLA CONSULENZA DIREZIONALE

Nell'ambito della consulenza di direzione ed organizzazione è possibile individuare chiaramente alcune aree professionali di intervento, tra le quali sono ricomprese quella delle strategie aziendali, dell'organizzazione, del controllo


di gestione, del marketing e della comunicazione. Nel tracciare un quadro d'insieme e una classificazione delle aree professionali tipiche della consulenza di direzione ed organizzazione è necessario tenere comunque presente che ciò può essere fatto solamente in via indicativa, poiché l'evoluzione delle d.iscipline manageriali sta sempre più articolando e meglio configurando materie che possono anche non rientrare direttamente in quelle qui di seguito elencate (come, ad esempio, le analisi di scenario, lo studio degli assetti societari, i piani di fattibilità economica e via dicendo), o che abbracciano più di una delle aree di intervento elencate (come, ad esempio, il project management o la job creation. Quest'ultima ipotesi è chiaro indice e conseguenza della generale tendenza allo sviluppo di sempre maggiori approcci interdisciplinari e di sempre più frequenti reciproche fertilizzazioni tra le diverse metodologie. Non ci vogliono grandi scenaristi per prevedere, nei prossimi anni, una generale riconfigurazione delle aree di intervento a favore delle aziende e soprattutto delle professioni intellettuali. Sulla linea delle più consolidate classificazioni internazionali possono essere adottate le seguenti definizioni delle aree professionali della consulenza di direzione ed organizzazione: - Strategia - Organizzazione e Sistemi Informativi - Marketing e Vendite

- Pianificazione, Tecnologie, Ricerca e Sviluppo - Logistica - Qualità - Finanza e Controllo - Risorse Umane - Formazione - Ricerca e Selezione del Personale - Information Technology (IT) - Security Aziendale Nell'area "Strategia" sono comprese le metodologie di analisi e di supporto alle scelte strategiche aziendali, la definizione degli scenari e delle strategie di settore, la pianificazione, le fusioni e le acquisizioni aziendali, le analisi dei potenziali aziendali e delle politiche di competizione o coalizione tra imprese. Gli interventi di consulenza rientranti nell'area "Marketing" riguardano i piani di marketing, l'organizzazione delle forze vendita e la loro gestione, la gestione delle leve di marketing mix, gli studi di marketing strategico ed operativo, l'analisi della gamma e la pianificazione dell'offerta dei prodotti, il posizionamento dell'azienda sul mercato, l'analisi della concorrenza e il controllo e la previsione delle vendite. Le attività di gestione della tecnologia, insieme a quelle riguardanti il rapporto intercorrente tra strategia produttiva e struttura aziendale, la gestione di prodotto, i metodi e gli assetti produttivi, la programmazione ed il controllo della produzione possono essere classificate come interventi di consulenza apparte63


nenti all'area "Pianificazione, Tecnologie, Ricerca e Sviluppo", mentre le attività riguardanti le strutture ed i flussi per la gestione interna dei materiali, l'impianto e la gestione dei magazzini e dei depositi, la configurazione delle politiche e delle procedure di approvvigionamento e di acquisto dei materiali, di stoccaggio, movimentazione e distribuzione fisica della produzione sono ricomprese nell'area definita come "Logistica". All'interno dell'area "Qualità" sono ricompresi gli interventi volti alla progettazione, allo sviluppo ed alla conduzione di qualità totale dell'azienda, di integrazione con progetti di quality assurance, di assistenza metodologica per l'individuazione di obiettivi e di aree di intervento nel settore qualità e di sviluppo di modelli per l'analisi di soddisfazione, per l'analisi della qualità percepita e per l'individuazione dei punti critici. I temi specifici dell'area "Finanza e controllo" sono quelli della contabilità analitica, del budget e del controllo di gestione, unitamente allo svolgimento delle analisi degli indicatori di bilancio, finanziaria e della contabilità generale, delle ingegnerie finanziarie e del reperimento e la gestione delle risorse. Le attività che si incentrano sulle macro e micro strutture e sui processi organlzzativi, che sono volte a delineare ed analizzare il rapporto tra strutture e strategie, operando una definizione dei ruoli, dei sistemi di gestione, dell'organizzazione dei compiti e delle procedu-

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re, e che si occupino della produttività del lavoro di ufficio e dell'office automation, dell'architettura, della pianificazione e dello sviluppo di sistemi e di strutture informatiche, nonché della gestione dello sviluppo di software applicativo, telematica, automazione, gestione di tecnologie emergenti ed EDP audit possono essere tutte quante convogliate nell'area di intervento "Organizzazione e Sistemi Informativi". L'area "Risorse Umane" è costituita invece dalle attività di analisi e valutazioL ne delle mansioni, delle prestazioni e del potenziale del personale e dalla definizione dei piani di carriera, dei sistemi retributivi ed incentivanti. In essa possono inoltre essere ricompresi gli interventi volti ad incidere sulla motivazione e sul senso di appartenenza all'azienda da parte del personale, o diretti ad analizzare il clima e la cultura, ovvero allo studio dei bisogni formativi e della comunicazione organizzativa e interna dell'azienda. Tra le aree che potremmo definire "emergenti", anche se rappresentanti una parte limitata del mercato consulenziale, vi sono infine l'area information technology e l'area security aziendale. Spesso, inoltre, la realizzazione di un progetto di consulenza per un'azienda comporta anche un'attività di formazione delle risorse umane impiegate per portarlo a compimento. Questa attività di formazione, effettuata on the job, significa apporto di cultura e 1 di metodologie attraverso 1 affianca-


mento all'impresa ed ai suoi dipendenti, rappresenta uno dei fattori chiave di successo per la realizzazione di un progetto di consulenza.

recupero in competitività, efficienza e qualità dei servizi che essi offrono all'utenza.

Il consulente di direzione al lavoro Attività integrative Le attività tipiche del consulente di direzione possono integrarsi con altre, come: la tenuta dei libri contabili, la redazione di bilanci, le denunce fiscali, l'elaborazione di paghe e contributi relativi ad adempimenti, l'intermediazione o la vendita di prodotti finanziari, la revisione contabile e la certificazione di bilanci, l'elaborazione di programmi EDP, la pubblicità, l'esecuzione di servizi di marketing diretto, le pubbliche relazioni ed i PublicAffairs, l'engineering, la direzione lavori. Vi sono, infine, due ambiti di consulenza che possono richiedere parte o tutte le attività prima elencate, ma con profili particolari: la "consulenza alle piccole imprese" e la "consulenza alla Pubblica Amministrazione". Le dimensioni ridotte delle aziende, le particolari caratteristiche della proprietà e la struttura aziendale fanno delle PMI una tipologia organizzativa che rappresenta un settore specifico dell'attività di consulenza, mentre, per quanto riguarda le pubbliche amministrazioni, anche come effetto di una maggiore "privatizzazione" dell'economia, è in forte aumento la tendenza di aziende e di enti pubblici, di livello sia nazionale che locale, a ricorrere ad interventi di consulenza di direzione e di cirganizzazione finalizzati al

La consulenza di management può essere svolta sia a livello strategico che a livello tattico-operativo. Come può desumersi dalla varietà e dalla dimensione non certo esigua delle aree di intervento, la consulenza assume connotazioni e presenta esigenze operative di volta in volta differenti, a seconda della dimensione delle organizzazioni clienti; dei settori di attività, cioè del business, loro propri, o in conseguenza della natura istituzionale (aziende private, servizi pubblici, pubbliche amministrazioni, attività di non-profit, etc.) del cliente stesso. Un intervento di consulenza può essere condotto in una o più delle seguenti fasi: analisi della situazione, delle prospettive, delle risorse; progettazione dell'intervento ed assistenza, laddove si riveli necessaria, nell'attuazione del programma sviluppato. La fase di progettazione dell'intervento include la ricerca delle migliori metodologie e tecnologie relative ai vari settori di attività e la valutazione delle loro implicazioni organizzativé ed economicofinanziarie. Nello svolgimento dei compiti elencati, il consulente di direzione apporta la sua cultura professionale e l'insieme delle esperienze progressivamente maturate nella soluzione di problemi analoghi in

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contesti di volta in volta differenti, il che gli permette di avere una visione orizzontale, ampia ed integrata delle implicazioni organizzative e di formazione esistenti, anche se chiamato ad affrontare situazioni in apparenza molto specifiche e particolari.

IL MERCATO DELLA CONSULENZA: EVOLUZIONE E LINEE INTERPRETATIVE

La vera esigenza del mondo imprenditoriale che la consulenza direzionale può soddisfare, più che la formulazione di una risposta generica alla crescente intensità della concorrenza, è data dalla capacità di definire strategie, procedure e percorsi di cambiamento che coprano un certo arco di tempo e che tengano conto dei rapporti reciproci tra impresa, risorse impiegate, clienti, fornitori e istituzioni e cioè dei rapporti di quadro generale. La struttura a rete che caratterizza sempre più l'impresa moderna rappresenta un complesso integrato di strategia, struttura e comportamenti, in cui la chiave del successo consiste nella validità delle combinazioni, nella capacità di apprendimento della sua organizzazione e nell'efficacia del suo sistema informativo. Essere chiamati ad assistere la leadership aziendale nella definizione delle scelte strategiche e nella soluzione delle problematiche aziendali e dei processi critici è certamente un compito da non 66

sottovalutare, che deve essere svolto con professionalità e competenza. La professionalità del consulente di direzione è rappresentata, essenzialmente, dalla capacità di svolgere in modo eticimente corretto i propri compiti. Tale capacità deriva dal possesso di conoscenze e di esperienze interfunzionali, che permettono a quest'ultimo di contribuire sensibilmente alla formulazione di risposte che soddisfino le esigenze dell'azienda. Il ruolo che i consulenti di direzione sono chiamati a svolgere implica la capacità di sapersi porre di fronte alle problematiche dell'azienda-cliente in una posizione super partes, atta a garantire l'obiettività necessaria alla soluzione dei problemi aziendali, in un'ottica di partnershiip con l'azienda stessa. La peculiarità del ruolo del consulente di direzione risiede nella sua capacità di essere partner, cioè consigliere di fiducia (Gione era "Consules", cioè consigliere dai buoni consigli) capace di affiancare l'imprenditore o il management aziendale - impartendo suggerimenti su come operare al meglio - al fine di mantenere e migliorare nel tempo i risultati dell'impresa. Non si tratta, quindi, di una figura chiamata ad intervenire unicamente nel momento in cui qualcosa non funziona né deve soltanto rispondere, mediante soluzioni specifiche, a problemi specifici. In ogni caso, egli deve sempre osservare attentamente la realtà aziendale, cogliendo in anticipo le tendenze evoluti-


ve del mercato e le nuove opportunità che si offrono all'azienda, disegnando progetti di crescita e di sviluppo specifici per il busines del proprio cliente.

L'importanza dell'associarsi A questo punto un quesito: là funzione consulenziale, data la complessità delle situazioni aziendali e del mestiere stesso, può essere Volta da un unico professionista? È facile rispondere negativamente. Di qui, la tendenza all'associarsi dei professionisti. I singoli individui componenti la struttura chiamata ad integrare il know how aziendale completeranno a loro volta reciprocamente il know how proprio della struttura, in hiodo da servire l'azienda globalmente, o per fornire a quest'ultima competenze specifiche in risposta a singole necessità. Il mercatò della consulenza imprenditoriale presenta un indice di crescita positivo, dovuto all'aumento della consapevolezza da parte delle imprese dell'importafiza, come professionisti esterni, dei consulenti. L'iniziale diffidenza è andata via via affievolendosi nel corso degli anni e, al suo posto, è subentrato il riconoscimento che la professionalità, le competenze e il ruolo giocato dai consulenti possono apportare contributi assai utili per i risultati che le aziende aspirano ad ottenere. Le imprese, pur tenendo ferma la nota distinzione tra quelle di dimensione "medio-piccola" e quelle definite come "grandi", orientano la propria attività

secondo i medesimi imperativi: aumento dei ricavi e riduzione dei costi, aumento della competitività, miglioramento dell'efficienza organizzativa, promozione dell'internazionalizzazione. Tuttavia, mentre le grandi imprese, a causa di varie crisi e della necessità di riconversione della produzione industriale hanno espresso, ormai da tempo, l'esigenza di ricorrere al servizio di consulenza direzionale, soltanto negli ultimi tempi, le Pìvii hanno sviluppato una maggiore sensibilità nei confronti della consulenza, in conseguenza di problemi sempre più pressanti che hanno fatto emergere un maggiore bisogno di supporto. Alle esigenze delle PMI rispondono con successo piccole e medie società di consulenza, capaci di realizzare con la piccola e media impresa sinergie basate sulla flessibilità e sulla concretezza dei risultati attesi e iicorrendo all'utilizzo di metodologie non lontane dall'imprenditore medio-piccolo, che non richiedono costi tr9ppo elevati da affrontare.

I "numeri della consulenza" Volgiamo un bre'ie sguardo a quelli che possono essere definiti i "numeri della consulenza". Innanzitutto, si rileva che la dimensione del mercato della consulenza in termini di fatturato a livello mondiale è di 11,4 miliardi di dollari, pari a circa 18 mila miliardi di lire. Si tratta perciò di una piccola industry, non solo se paragonata ai grandi settori industriali come quello erompente delle

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telecomunicazioni o quello tradizionale del mobile - tanto per fare dei riferimenti merceologici facili -, ma anche rispetto al volume dei servizi scolastici, sanitari e legali. Le proiezioni diffuse dalla Gartner Group indicano una tendenza attuale di crescita del settore della consulenza del +13% annuo, un dato certamente significativo, ma che non fornisce indicazioni sufficienti a determinare le componenti del trend di sviluppo interno del settore della consulenza stessa. I dati forniti dalla Management Consultants indicano che le società di consulenza di grandi dimensioni detengono la quota di mercato più elevata - a livello mondiale le prime 40 società di consulenza per dimensione detenevano nel 1993 il 68% dell'intero fatturato, mentre in Italia 20 società di consulenza detengono il 70% del mercato - e presentano un trend di sviluppo del 10% annuo. Le società di modeste dimensioni occupano invece una quota di mercato ridotta: nello stesso anno, 4.000 società di consulenza di piccole e medie dimensioni detenevano infatti il 22% del mercato e mostravano una tendenza di crescita negativa del -5% annuo. Alcune spiegazioni riconducono la crescita del mercato all'integrazione della consulenza di direzione con altri servizi necessari ai core processes dell'impresa. La consulenza diverrebbe, cioè, sempre più parte iniziale o complementare dei processi di definizione delle architetture 68

e di implementazione dei sistemi informativi, di amministrazione, di gestione, di certificazione oppure di quelli di ingegneria, di logistica, di gestione produttiva e via dicendo. Secondo questa tesi, la consulenza di direzionc non modificherebbe la sua natura di practice esperta (science based, fiduciaria e condotta da profili di notevole esperienza). Essa andrebbe invece ad integrarsi con o intra, o ad alimentare, imprese di servizi operanti su business processes compositi o industrie alla ricerca di diversificazione e margini di profitto maggiori nel settore dei servizi. Ad allargarsi sarebbe quindi il business dei processi di servizio e non, invece, la dimensione delle imprese che fanno consulenza.

La crescita del mercato Una diversa definizione dei motivi alla base della crescita del mercato della consulenza è quella che ne individua la "spinta positiva" nella partecipazione sempre più frequente delle imprese di consulenza a team integrati fra cliente e consulente per la realizzazione di importanti progetti di change management all'interno di grandi organizzazioni produttive e di servizi, sia pubbliche che private, il che richiede necessariamente progetti vasti e di lunga durata. In quest'ultimo caso, le società di consulenza coinvolte saranno più di frequente quelle di maggiori dimensioni, in quanto più capaci di generare nel cliente un'idea di affidabilità e respon-


sabilità, ma potranno egualmente rispondere in modo adeguato a tali €ompiti le società di consulenza di dimensioni minori. Nelle practices "culturally speczfic" come, ad esempio, le strategie istituzionali, l'organizzazione o il cambiamento del management, k piccole e medie imprese di consulenza si trovano certamente in una posiziohe di vantaggio competitivo rispetto alle grandi multinazionaii; mentre queste ultime godono di una posizione di preminenza laddove la consulenza sia capital intensive, vengano cioè richiesti forti investimenti di ricerca per lo sviluppo delle conoscenze sul

campo e sulle soluzioni, per il benchmarking, la costruzione di metodologie e quando siano richieste risorse finanziarie per supportare la crescita ed i ritardi di pagamento dei clienti. Il settore della consulenza sta attraversando una fase interna di differenziazione e di crescita. Esso appare costituito da società di consulenza che sono tra loro funzionalmente complementari, le quali solo in misura limitata si trovano in competizione, mentre dirigono la crescita del loro business rivolgendosi a soggetti che, per dimensioni e per necessità di risposta, sono a loro volta differenziati.

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dossier

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L'economia dell'Unione Europea

Le questioni riguardanti l'Unione Europea, come è noto, sono al centro degli interessi della nostra Rivista. In questo dossier affivntiamo quelle relative a due importanti pilastri dell'economia europea. il bilancio comunitario e la Banca Centrale Europea. Nell zrticolo di Antonio Di Majo. - che, in qualche misura, introduce quello successivo su Contributi, spesa e saldi bilancio dell'UE -, l'autore torna a discutere (lo aveva già fatto nel n. 98 del 1994 di queste istituzioni) sulla opportunità-necessità di una Finanza pubblica federale per sostenere l'Unione monetaria nel lungo periodo. Sergio Ristuccia, invec', commentando un recente volume di Francesco Papadia e Carlo Sentini (La banca centrale europea, il Mulino, 1998) fa il punto sulle problematiche riguardanti la banca centrale, concludendo con alcune considerazioni, di carattere generale, sulla metodologia dell'integrazione europea. Il secondo articolo presentato nel dossier è un documento preparato dalla Divisione Bilanci della. Commissione Europea come contributo al dibattito sull4genda 2000, centrato sull'analisi di dati relativi ai rapporti di bilancio tra Stati membri e Unione. La traduzione risulta un po' schematica ma l'abbiamo ritenuta inter.'ssante proprio per tale sua caratteristica. 71


Pilastri dell'Unione economica. Moneta unica, Banca centrale, bilancio della Comunità

Antonio diM ajo * LA MONETA UNICA E IL BILANCIO COMUNITARIO

La Commissione dell'UE, in vista delle decisioni di modifica del bilancio comunitario (connesse con la riforma del regime delle risorse proprie e l'ammissione di nuovi Paesi nell'Unione), ha preparato il "background paper" che pubblichiamo in questo numero della Rivista (l'articolo che segue). Si tratta di un "inventario" della situazione del bilancio comunitario negli anni novanta, che costituisce l'indispensabile punto di partenza per le decisioni da prendere nell'ambito del progetto "Agenda 2000". Questo documento non affronta (e non poteva né doveva farlo) la questione dell'assetto complessivo delle Finanze pubbliche dell'Unione e dei Paesi membri, successivamente all'avvio della moneta unica (e dopo che erano già state abolite le frontiere interne all'UE). In particolare, si ritorna a discutere dell'opportunità (o della necessità) di una

* Professore di Scienza delle Finanze, Università di Firenze.

Finanza pubblica federale per la sostenibilità di lungo periodo dell'Unione monetaria; se ne era già accennato, in parte da un diverso punto di vista, qualche anno fa «queste istituzioni», n. 98, 1994 e ci sembra utile riassumere brevemente i termini della questione.

Una finanza pubblica federale Al problema della dimensioni e delle caratteristiche del bilancio pubblico della futura Unione degli Stati europei sono stati dedicati in passato importanti studi e rapporti, promossi in ambito comunitario. Ora la questione sembra, però, porsi con maggiore urgenza per le possibili implicazioni per l'ulteriore sviluppo del processo di integrazione europea. L'attuale bilancio comunitario (le cui dimensioni si aggirano, intorno all'l% del prodotto complessivo dei Paesi dell'Unione, contro più del 40% per i bilanci dei singoli Paesi membri) è interamente assorbito dalle spese per la politica agricola comune, da quelle per le politiche regionali e dalle necessità finanziarie delle istituzioni comunitarie (se si trascurano altre spese di minore rilevanza quantitativa); si tratta di spese "vincolate" che non possono consentire una 73


"fiscal policy" centralizzata dell'Unione, e altrettanto si può dire per le entrate. In realtà l'influenza dell'Unione sulle fi(dei Paesi membri) si nanze esercita attualmente attraverso il coordinamento delle politiche nazionali, tenuto conto dei vincoli imposti dal Trattato di Maastricht. Per i prossimi anni, con l'avvio della moneta unica, opereranno anche i vincoli imposti (sulle dinamiche dei disavanzi pubblici) dal "patto di stabilità" sottoscritto dai Paesi membri. La possibilità di istituire una finanza pubblica "federale" deve essere considerata da diversi punti di vista; gli economisti specializzati nell'analisi dei problemi del settore pubblico sogliono distinguere tre diversi ambiti: quelli connessi con l'allocazione delle risorse, quelli concernenti la redistribuzione delle stesse e quelli legati alla stabilizzazione macroeconomica. L'avvio della unione monetaria dovrà dare vita a un assetto senza precedenti: un insieme di Paesi sovrani con la stessa moneta e senza un livello comune di governo delle finanze pubbliche. Le esistenti unioni dispongono di un bilancio centralizzato di notevoli dimensioni (più del 20% del prodotto interno lordo), di una "fiscal policy" decisa sostanzialmente a livello federale, di un bilancio centralizzato che fornisce una quota significativa di beni "pubblici" e una rilevante ridistribuzione delle risorse. Esaminiamo, quindi, brevemente i termini della questione sotto i tre diversi aspetti prima ricordati, cominciando da

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quello connesso con la stabilizzazione macroeconomica.

La stabilizzazione macroeconomica È noto che i bilanci pubblici presentano caratteristiche di stabilizzazione automatica dell'andamento del reddito complessivo: i cicli economici si ripercuotono sulle entrate, sulle spese e sul saldo dei bilanci pubblici, attenuando le oscillazioni del reddito e del prodotto complessivo di un Paese. Nei Paesi federali, queste caratteristiche di stabilizzazione automatica sono principalmente assicurate dal bilancio del livello più elevato di governo, anche perché normalmente esistono vincoli di bilancio più stringenti per i livelli inferiori (gli Stati negli USA, i Lànder in Germania, ecc.). Attualmente, nell'UE non esiste un livello europeo di governo della Finanza pubblica: esistono vincoli all'attività di bilancio dei governi nazionali, di tipo principalmente macroeconomico. Il "patto di stabilità" sottoscritto dai Paesi dell'UE ha ulteriormente vincolato i bilanci nazionali (limitando l'efficacia dei meccanismi di stabilizzazione automatica), in assenza di un bilancio dell'UE di dimensioni e caratteristiche tali da supplire a tale limitazione. La preoccupazione principale per la carenza di un bilancio pubblico europeo sufficientemente flessibile (anche nel saldo) e di dimensioni adeguate è connessa con la possibilità che si manifestino i cosiddetti shock asimmetrici. Si osserva


che se in un soio Paese (membro di una federazione) si verifica una caduta della domanda globale e del prodotto complessivo, il bilancio centrale dell'Unione subisce riduzioni delle entrate e aumenti delle spese, nell'area in crisi, che compensano in parte la caduta autonoma del reddito. Linteresse per questo effetto di attenuazione dello "shock asimmetrico" ha promosso ricerche empiriche volte alla sua misurazione, specialmente negli USA. I vari studi hanno dimostrato che una variazione del reddito in uno solo degli Stati della federazione americana viene compensata, per il 30-40 per cento, dai meccanismi di stabilizzazione automatica del bilancio federale. Recentemente, questi risultati sono stati in parte contestati: se si pongono vincoli sul saldo del bilancio federale, l'effetto di stabilizzazione "puro" si ridurrebbe al 10%, il resto essendo assicurato da redistribuzioni di risorse dagli altri Stati ovvero, in una prospettiva intertemporale (che non si limita a considerare il primo anno), sarebbe annullato dalla necessità di aumentare successivamente le imposte (e purché gli operatori economici ne i1. tengano conto nelle loro In realtà, a parte la corretta definizione e individuazione dell'effetto di stabilizzazione automatica, l'esistenza di un bilancio centralizzato, con la connessa possibilità di effettuare una "fiscal policy" a quel livello di governo, assicurerebbe condizioni migliori di governo macroeconomico attraverso politiche fiscali "discrezionali" se, come si è ormai stabilito

nella UE, le politiche fiscali nazionali non possono operare liberamente. Gli studi effettuati nel corso degli anni novanta, nella scia dell'approvazione del Trattato di Maastricht, concludono, in genere, che "inexpensive and effective stabilization support schemes could be operated at Eu level", ma il trattato ricordato non fornisce una base legale per introdurre questi meccanismi; meccanismi che, in assenza di un bilancio federale "vero", sono stati proposti sotto forma di fondi particolari 2 . Naturalmente, la stabilizzazione (automatica e discrezionale) potrebbe essere lasciata alle finanze pubbliche nazionali, ma i vincoli (legali e di fatto) posti dalla nuova situazione (Unione monetaria) toglie alle politiche di bilancio nazionali questa possibilità; le politiche di finanza pubblica sembrano rivolte principalmente alla riduzione (annullamento?) dei disavanzi e alla contrazione dello stock dei debiti pubblici nel medio periodo, senza significative concessioni al contrasto delle oscillazioni congiunturali delle economie. Nel 1993, A. Majocchi e M. Rey, nel volume di studi sul futuro delle finanze pubbliche comunitarie ricordato nella nota 2, concludevano che la stabilizzazione dovesse essere perseguita attraverso tre canali: un bilancio dell'Eu di maggiori dimensioni, la possibilità di gestire a livello centrale disavanzi e avanzi di bilancio, e una struttura delle entrate (risorse proprie) caratterizzata da un alto grado di stabilizzazione automatica. 75


A. Fatàs, (nel saggio ricordato nella nota 1), ha calcolato le reazioni a shock asimmetrici di un possibile bilancio federale europeo; a parte la discutibilità delle misurazioni proposte, è importante osservare che, rispetto alla flessibilità dei bilanci pubblici nazionali, il trasferimento al bilancio centralizzato avrebbe effetti fortemente differenziati per i vari Paesi (pressocché irrilevanti per alcuni di essi) e questo renderebbe ancora più difficile il raggiungimento dell'unanimità indispensabile per la "federalizzazione" della finanza pubblica. Comunque, come osserva Majocchi, "un bilancio delle attuali dimensioni non è in grado di garantire ... un effetto di stabilizzazione. Rimangono quindi i dubbi sulla sostenibilità dell'Unione monetaria a meno che non vengano introdotti in tempi brevi i mutamenti istituzionali necessari".

Quali finzioni per l'Unione Senza scendere in ulteriori analisi sulla divisione dei compiti di stabilizzazione macroeconomica tra i diversi livelli di governo (per le quali si può rimandare alla letteratura specialistica), sembra chiaro che un ruolo del livello "europeo" di governo nella stabilizzazione non può essere svolto se il bilancio comunitario non assume dimensioni molto più rilevanti di quelle attuali. Ma questo pone un altro tipo di problemi: quali sono le funzioni che dovrebbe assumere l'Unione e che darebbero luogo

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a spese pubbliche sostenute, di conseguenza, a livello "federale"? È impossibile fornire una risposta precisa a questa domanda. La teoria del "federalismo fiscale", sviluppata dalla Scienza delle Finanze, non aiuta molto nelle scelte concrete: l'affermazione secondo cui i beni "pubblici" (in termini economic1 4 debbono essere convenientemente offerti dal livello di governo che consente di "concentrarne" i benefici nel suo territorio rappresenta per le scelte politiche una guida altrettanto indeterminata del principio di sussidarietà, inserito nei trattati europei. L'integrazione europea rappresenta un process05 che segue dinamiche difficilmente individuabili a priori; la stessa attuazione dell'Unione monetaria potrebbe essere considerata, da qualcuno, come un «mettere li carro davanti ai buoi In realtà, potrebbe rivelarsi un poderoso meccanismo di spinta in avanti, nella direzione dell'Unione politica. Dal punto di vista dell'economista, oltre a ricordare le funzioni già attribuite all'Unione (politica agricola, regionale, ecc.) si può cercare di immaginare quali beni "pubblici" avrebbero più probabilità di passare nella competenza di una futura Unione di Stati europei. Il trattato di Maastricht suggerisce alcune possibili linee di evoluzione: "implementation of a common foreign and security policy including the eventual framing of a common defence policy, which might in time lead to a common defence; ... dose cooperation on justice )


and home affairs; .... a common policy in the sphere of trasport; .... a policy in the social sphere comprising a European Social Fund; ... a policy in the sphere of the environment; ... a policy in the sphere of development cooperanon .... , ecc. Si tratta di alcune delle indicazioni contenute nel Trattato e che non riguardano soio beni "pubblici" (come definiti dagli economisti). Alcuni di questi obiettivi potrebbero essere perseguiti principalmente attraverso accordi e coordinamenti, con limitate implicazioni sulle dimensioni del budget europeo. Ma possono anche delineare le caratteristiche di uno Stato "minimo" europeo. Il bene "pubblico" per eccellenza è la difesa: il suo trasferimento al bilancio comunitario ne aumenterebbe significativamnte le dimensioni. Lo stesso può dirsi per un adeguato Fondo sociale, ecc. Come si è notato, la cooperazione potrebbe esaurirsi in semplici coordinamenti di spese gestite dai governi nazionali, ma le notevoli economie di scala 6 , nella difesa e nell'ordine pubblicò, giustificherebbero la centralizzazione delle funzioni dal punto di vista delle convenienze economiche complessive. Analogalmente, nella protezione dell'ambiente, l'esistenza di forti effetti di "spillover" (traboccamento) tra i vari Paesi della Unione dovrebbe rendere conveniente una qualche centralizzazione della spesa corrispondente. Anche in politica estera e negli aiuti ai Paesi in via di sviluppo, il bilancio comunitario p0-

trebbe essere convenientemente attivato con risparmi complessivi di spesa.

La redistribuzione delle risorse Le attuali dimensioni dei bilanci pubblici dei Paesi membri dell'UE (come si è detto dell'ordine del 40-50 per cento del pil) sono il risultato di un processo "secolare" che ha interessato la spesa pubblica per la redistribuzione 7 . Si può quindi pensare che adeguate dimensioni del bilancio comunitario potrebbero derivare dall'assunzione, a livello dell'UE, di parte rilevante dei compiti redistributivi. In tutte le Unioni, il bilancio del livello più elevato di governo destina risorse a compiti di redistribuzione, diretta tra le persone (ad esempio, un sistema pensionistico pubblico "federale") ovvero indiretta, attraverso i trasferimenti con i livelli inferiori di governo. Come si può notare dall'analisi del "paper" della Commissione, l'attuale budget comunitario effettua, attraverso i meccanismi combinati delle risorse finanziarie ("proprie" e non) e delle spese (agricole, strutturali, ecc.), redistribuzioni di risorse che sono messe in discussione dai Paesi che se ne ritengono danneggiati; tra gli obiettivi di alcuni dei negoziatori del bilancio dell"Agenda 2000" sembra esserci proprio la correzione di queste distorsioni. In realtà, l'unione monetaria rischia di essere precaria se si ritiene che le differenze di reddito tra i vari Paesi non tendono ad attenuarsi "automaticamente",

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con l'operare del mercato unico e della moneta unica. L'opinione prevalente negli studi promossi dalla Commissione UE8 sembra essere che le divergenze tendono spontaneamente ad approfondirsi, e che, quindi, azioni redistributive siano necessarie per evitare, nel lungo periodo, secessioni di singoli Paesi con pericolo di dissoluzione della stessa Unione. Quanto alle modalità della redistribuzione, secondo alcuni il rispetto del principio di sussidarietà comporterebbe redistribuzioni globali tra gli Stati membri, mentre i trasferimenti interpersonali di risorse dovrebbero essere lasciati ai singoli Stati; secondo altri, sussisterebbero convenienze economiche per un forte impegno nella spesa sociale comunitaria destinata agli individui. Si osserva9 che, normalmente, le principali attività redistributive vengono effettuate al più elevato livello di governo: "la più ampia base di un sistema (federale) aiuta a proteggerlo da shock economici che potrebbero determinare il collasso di sistemi più localizzati". Questo giustificherebbe un sistema di sicurezza sociale attuato attraverso il bilancio europeo. Si possono trovare argomenti che limitano la convenienza di un sistema "federale" di sicurezza sociale, specialmente se si tiene conto che la redistribuzione del bilancio opera anche attraverso i tributi necessari al suo finanziamento. Non è questa la sede per approfondire tali aspetti, si è solo voluto porre in rilievo che, dal punto di vista economico, vi 78

può essere convenienza a redistribuire risorse attraverso il bilancio comunitario, nell'interesse del rafforzamento del processo di integrazione europea, anche successivamente alla realizzazione dell'Unione monetaria.

La questione «tasse" Un autentico e significativo livello di governo della Finanza pubblica non può non essere caratterizzato dal "power to tax", dalla sovranità tributaria. Come è noto, e come si può anche rilevare dal "background paper" della Commissione, l'Unione non dispone di poteri "originari" di tassazione: le "risorse proprie" del bilancio comunitario provengono in realtà da una finanza derivata; il potere impositivo è degli Stati nazionali e anche il gettito della Tariffa Doganale Comune viene formalmente prelevato dagli Stati e successivamente trasferito al bilancio comunitario. Listituzione di tributi a sovranità europea non è sicuramente di prossima attuazione; in questa materia gli sforzi sono solo orientati verso l'armonizzazione dei sistemi tributari nazionali, peraltro in fase avanzata unicamente nel caso dell'Imposta sul Valore Aggiunto. La coesistenza di uno spazio finanziario e mercantile unificato e di una sovranità tributaria completamente frammentata tra gli Stati europei può alimentare notevoli distorsioni nelle scelte degli agenti economici. L'esito può essere una maggiore velocità del processo di armonizzazione tributaria, con l'ulterio-


re eventuale approdo a tributi gestiti dall'Unione, ovvero al contrario l'abbandono dell'Unione da parte dei Paesi che si ritenessero pii danneggiati. Non si vogliono qui approfondire questi problemi (in parte affrontati nel numero 110 di questa rivistalo), la cui soluzione implica, tra l'altro, fondamentali questioni istituzionali. È evidente, ad esempio, che l'irrinunciabile principio "No taxation without representation" comporterebbe una ridefinizione radicale dei compiti e dei poteri del Parlamento e delle altre istituzioni europee, per avere tributi autenticamente "europei".

Nuovi compiti al bilancio europeo In conclusione, l'attuazione dell'Unione monetaria dovrebbe favorire un ripensamento della ripartizione delle funzioni di finanza pubblica tra i diversi livelli di governo. Non si tratta tanto di un ridisegno interno ai singoli Paesi membri, quanto dell'attribuzione al bilancio pubblico dell'Unione di compiti finora mantenuti pressocché esclusivamente nell'ambito delle finanze degli Stati. Una gestione "europea" della "fiscal policy" (politica macroeconomica di bilancio) è possibile, in linea di principio, senza un livello europeo di governo della finanza pubblica; questo richiede un coordinamento continuo delle politiche di bilancio dei singoli Paesi membri, mediante accordi unanimi (della cui macchinosità si è diffusamente consapevoli). D'altro canto, i meccanismi "automatici"

introdotti dai trattati europei (incluso il patto di stabilità) vincolano le finanze pubbliche nazionali al perseguimento di un obiettivo di medio periodo (l'azzeramento dei disavanzi e la contrazione dello stock di debito pubblico), difficilmente compatibile con il contrasto macroeconomico (automatico o discrezionale) delle oscillazioni congiunturali. Quanto alla possibilità che le dimensioni del bilancio comunitario vengano significativamente accresciute dalla offerta di beni pubblici (come la difesa, parte della giustizia e dell'istruzione, la difesa dell'ambiente, la politica estera, la sicurezza pubblica, ecc.), l'economista può suggerire che esistono convenienze per un trasferimento di funzioni verso il livello "federale". Di conseguenza, l'applicazione del principio di sussidarietà può giustificare il trasferimento di spesa pubblica dai livelli nazionali a quello europeo. Il ruolo del bilancio europeo potrebbe essere rafforzato anche da compiti di redistribuzione; la stessa stabilità dell'Unione potrebbe dipendere da queste funzioni, se si ritiene corretta l'opinione (prevalente tra gli economisti) secondo cui l'unificazione economica tra aree a diverso livello di sviluppo non provoca tendenze spontanee al riequilibrio. Le attuali discussioni sulla riforma dell'esistente bilancio comunitario non legittimano alcun ottimismo; si contesta principalmente la redistribuzione tra i Paesi membri realizzata attraverso i meccanismi della politica agricola comune, 79


della politica regionale e delle entrate del bilancio. La storia dell'integrazione europea ci ha però abituati a situazioni di "stop and go", per cui un'accelerazione del processo di ridefinizione dei livelli di governo della Finanza pubblica non si può escludere. Quanto alle dimensioni "ottimali" del bilancio pubblico dell'UE, le diverse analisi concordano nel mantenerle al di sotto del 10% del pii, comunque ben al di sopra del livello (1,27%) attualmente in discussione nell'ambito di "Agenda 2000". in ogni caso, non bastano considerazioni basate su convenienze economiche complessive per rendere prevedibile un'evoluzione delle politiche europee di Finanza pubblica; profonde modifiche dei meccanismi istituzionali sarebbero altresì necessarie. Queste non sembrano prossime ma, come si diceva, l'imprevedibilità dei processo storico-politico dell'unificazione europea non può portare a escluderne l'attuazione in tempi reti piìi rapidi dall'introduzione della moneta unica.

che per l'impegno prodigato dai media - la domanda è importante. Il volumetto intitolato appunto La Banca centrale europea di Francesco Papadia e Carlo Santini, pubblicato nella primavera 1998 dalla casa editrice Il Mulino risponde alla domanda. È stato inserito nella collana "farsi un'idea" e bisogna dire che, in effetti, esso consente di farsi non soltanto un'idea ma una buona idea di cosa è la BCE al suo esordio. Confermando, tuttavia, che su temi oggettivamente sconosciuti ad un pubblico vasto (perché è un pubblico vasto che al libro può accedere) un libro di seria divulgazione deve essere di almeno cento pagine mentre è d'uso ritenere di potersi fare un'idea con rapide chiacchiere televisive. Secondo la lettura che può farne chi sia interessato agli aspetti istituzionali di spunti ce ne sono molti, anzi fin troppo. Anche perché l'onestà intellettuale e la chiarezza espositiva degli autori fanno sì che gli spunti critici e problematici siano numerosi.

Un metodo da prendere a modello

Sergio Ristuccia LA

BANCA CENTRALE EUROPEA Al BLOCCHI

DI PARTENZA

Che cos'è la Banca Centrale Europea? Dopo la lunga campagna per l'Euro che ha raggiunto l'interesse di tutti anREI

Innanzitutto, la prima curiosità è catturata dal lavoro preparatorio svolto in sede IME in questi ultimi anni. Un lavoro preparatorio minuto, di cui ben s'intende che non vengano riferiti i dettagli nel momento in cui, mentre esce il libro, la BCE non è ancora entrata in funzione ma che si spera emergano in seguito. È un lavoro preparatorio che molto incuriosisce per il metodo, di


fronte al modo usuale di fare costruzioni istituzionali. È ormai rarissimo il caso di un'attenta simulazione dei processi d'implementazione e degli effetti consequenziali. Tutto è lasciato, nella versione piiì nobile, al criterio dell"intendance suivrà" come diceva De Gaulle oppure - mancando un'"intendenza" degna del nome, alla sciatteria usuale e inconsapevole del nostro modo di fare riforme. Certo, il tema stesso dell'esperienza assolutamente medita di una banca centrale europea e la difficoltà del sistema da impiantare hanno imposto il metodo tutt'affatto diverso dal solito. Questo, però, merita di essere ben compreso perché può essere un modello. Nell'illustrare il meccanismo complessivo che governa la moneta unica, gli autori parlano della Banca centrale e del Sistema delle Banche centrali europee come di una centralizzazione completa delle decisioni, insieme ad un fortissimo decentramento delle attività di anausi e delle funzioni esecutive. Così definito, si tratta di uno dei maggiori sistemi complessi che siano stati instaurati a livello sovranazionale. Gli autori ricordano che due sono stati i principali strumenti per mettere insieme questo forte accentramento delle decisioni, unitamente a un decentramento istruttono e analitico e soprattutto esecutivo. Da una parte, la creazione di un'istituzione che proviene dall'esperienza comunitaria: quella dei comitati su singoli temi ed argomenti. Qui, chi abbia seguito la storia istituzionale e anche

l'esperienza giorno per giorno della Comunità e dell'opera della Commissione sa che proprio intorno alla realtà dei comitati è nata, non dico una scienza, ma quasi una disciplina ad hoc, cioè un modo di intendere e sistematizzare questa pluralità di comitati, la cosiddetta comitologia comunitaria. Ma sa anche quanto essa sia spesso oggetto di forti critiche. Quello che, in ragione di una lunga esperienza già fatta in altre sedi, c'è da auspicare è che il lavoro preparatorio sia stato fatto nell'ordine di idee di evitare gli aspetti negativi delle esperienze della comitologia, raccogliendone invece il meglio. Credo però che il vero strumento, molto sottolineato dagli autori, per realizzare il coordinamento tra decentramento delle analisi e dell'esecuzione e centralità delle decisioni, sia lo strumento telematico. Che mi pare sia, per quel che viene detto, ed anche per quel che si capisce come prospettiva di lavoro, un po' il cuore di questo sistema complessivo. Ciò rafforza l'idea della centralità del meccanismo telematico non solo in settori sempre crescenti della vita professionale e lavorativa, ma specificamente nella globalizzazione dell'economia finanziaria. E, giustamente, gli autori si soffermano ad elencare ed a sottolineare tutte le caratteristiche di questo sistema di raccolta di informazioni che sono immediate e on-line sulla Banca centrale, la loro distribuzione al resto della sistema, i meccanismi di forte interconnessione e il rapporto che, in base a tale 81


interconnessione, si stabiliscono con le altre istituzioni. Si ha l'impressione, per quel che viene raccontato dagli autori, che quello telematico sia uno degli strumenti chiave anche per la fondamentale scommessa che il sistema funzioni. E naturalmente, in quanto la Banca centrale europea è titolare immediata del maggior numero di informazioni, è proprio su questo che si fonda il suo ruolo, la sua possibilità di un gioco forte in un sistema che, comunque, è e deve rimanere articolato. Un'ultima considerazione a riguardo: questi elementi che, nella considerazione comune più approssimativa, possono sembrare marginali e strumentali, nella realtà contemporanea diventano sempre più elementi essenziali e danno una ragione di più alla misura di originalità che è nella creazione del modello organizzativo della Banca centrale. Esso non soltanto è il primo di questo tipo in termini istituzionali sovranazionali ma lo è anche nel modo di operare: è un modello senza veri precedenti reso possibile dallo sviluppo dell"information technology".

I temi della vigilanza bancaria e dell'accountability Altro punto su cui chi sia interessato ai problemi istituzionali non può mancare di soffermarsi è il tema della vigilanza bancaria. Che di per se è una funzione che non attiene al sistema europeo delle banche centrali e per la quale, quindi, le banche centrali rimangono autonome e

82

fuori dal sistema in ragione dei diversi ordinamenti nazionali. Il tema della vigilanza bancaria è, come noto, tra i più controversi: anche in ragione, appunto, della diversità delle esperienze. Ci sono delle banche centrali che sono anche organi di vigilanza, altre che non lo sono. Il fatto che la vigilanza rimanga nella competenza esclusiva delle banche centrali nazionali discende naturalmente, al momento, dal principio della sussidiarietà. Però la lettura delle pagine di Papadia e Santini può offrire delle interessanti prospettive. Certo, in una situazione che continuasse a vedere la mancanza di banche commerciali genuinamente europee, non sembra che vi siano problemi molto importanti. Qualora, invece, si realizzassero profili di banche diverse che, come gli Autori ricordano, possano immaginarsi come banche internazionali, a fianco di banche nazionali e locali, allora il problema della vigilanza non potrà che tornare di attualità. Questo perché le linee di una supervisione di banche che siano divenute grandi entità "cross border" e che, quindi, abbiano grande peso specifico europeo e forte presenza nel mercato globale non possono non essere, a lungo o magari anche ad assai breve periodo, un problema da porre sul tavolo della Banca centrale europea e del sistema delle banche centrali. Ciò, del resto, è ovvio. È infatti naturale che - in una unione economica e monetaria, dove vige come norma fondamentale il principio della concorrenza che


comporta regole di fairness del mercato - banche che abbaiano dimensioni da non poter essere piìi vigilate a scala nazionale divengano oggetto di una vigilanza di diversa scala e non semplicemente di un coordinamento delle varie forme di vigilanza, sempre esile e precario. Quando poi si annuncino situazioni di crisi finanziaria, il problema diviene addirittura cruciale ed urgente. Problema ugualmente importante per la vigilanza è quello delle banche locali o regionali. In questa materia c'è stata una dichiarazione, fra quelle che hanno seguito, il Trattato di Amsterdam, che riguarda il trattamento comunitario di istituzioni pubbliche entro le quali una certa parte del sistema bancario tedesco potrebbe rientrare. Si tratta di aspetti non marginali del funzionamento del sistema del credito in Europa che difficilmente potranno sfuggire all'attenzione, quanlo momenti saranno maturi, di una banca centrale europea. Altro punto d'interesse dal libro di Papadia e Santini è il processo decisionale. Su questo è giusta l'osservazione che ha avuto occasione di fare Marcello De Cecco: il rapporto tra Consiglio direttivo della BCE (dove siedono tutti i governatori delle banche centrali dei Paesi che hanno aderito all'Euro) e il Comitato esecutivo composto dai sei membri del Consiglio nominati dal Consiglio dei Ministri dell'Unione Europea è un rapporto dialettico che pare possa essere fruttuoso e positivo anche perché può far conto del modo comune di fare Ban-

ca centrale che si è concretato in Europa. Vale aggiungere che, nel processo decisionale, intervengono anche le istituzioni politiche dell'Unione Europea: per esempio, quando si debba decidere di riserve obbligatorie a farlo non sono gli organi della banca centrale europea ma il Consiglio dei Ministri. Quanto alla accountability, altro tema classico di una considerazione istituzionale, il regime che viene descritto come probabile è molto fondato su rapporti aperti di rendiconto al Parlamento sulle attività e le decisioni assunte ma anche su una buona dose di riservatezza sugli atti e sui processi interni. Questo è un prudente meccanismo da adottare per un bel tratto di strada. Chiaramente, l'avvio di un sistema così complesso sarebbe messo di fronte a forti' rischi ove una seria riservatezza non riuscisse ad essere garantita. Quanto poi ai meccanismi ulteriori di salvaguardia del contesto istituzionale, c'è da sottolineare la piena autonomia della Banca centrale europea. Nel futuro evolvere degli assetti istituzionali non va escluso l'emergere di un ruolo che si è dimostrato, negli altri casi della costruzione europea, abbastanza importante, cioè quello della Corte di Giustizia. Qui, gli Autori citano questa possibilità per casi estremi di comportamento illegittimo: sul punto c'e da dissentire. Infatti, gli interventi della Corte di Giustizia non sono casi estremi di intervento. In una configurazione molto pragmatica quale è quella del sistema di giustizia europeo sia di 83


giustizia costituzionale che amministrativa, il comportamento illegittimo è una possibilità normale e non un caso straordinario. Pertanto il ruolo della Corte di Giustizia, così come è avvenuto per le stesse materie riguardanti il Parlamento e la Commissione, potrà essere un ruolo di qualche rilievo in quella fine messa a punto dei ruoli istituzionali e dei rapporti fra istituzioni comunitarie e nella natura dell'Unione Europea.

Alcune considerazioni sull'integrazione europea Per finire qualche considerazione di carattere pii'1 generale. Ci sono nel libro alcune affermazioni che meritano di essere segnalate e discusse. Si dice che, in fondo, il meccanismo istituzionale del sistema europeo delle banche centrali costituisce l'esempio ultimo della metodologia dell'integrazione europea secondo la lezione di Monnet. Questa è un'affermazione che in realtà in questi anni era stata contestata in quanto, si ricordava, tutto è possibile integrare ma non oltre una determinata soglia, quella delle grandi funzioni degli Stati. La moneta è, per definizione, una delle espressioni tipiche della sovranità degli Stati. Si diceva che, superare la soglia della sovranità monetaria, avrebbe fatto entrare il processo d'integrazione in un diverso ordine, quello della costituzione federale. Invece, i nostri Autori, alla fine del libro parlano di banca centrale europea come organo federale, ma intendono 84

tutt'altro. E la ragione, se ho correttamente inteso, sarebbe da ritrovare in tutto il lavoro fatto per costruire e definire la funzione monetaria nonché, in qualche misura, per "blindarla" in un assetto gestibile in maniera neutrale nei confronti delle sovranità nazionali. Ciò consentirebbe di rimanere entro la metodologia Monnet dell'integrazione funzionale. Come dire che i parametri della convergenza del Trattato di Maastricht andrebbero intesi anche come elementi di definizione di una funzione monetaria come fortemente autonoma, ma politicamente non rilevante. Come dire un uso accorto del monetarismo in funzione di un'integrazione europea senza strappi di metodo. L'interpretazione è molto acuta, ma è difficile non osservare - per banale che sia l'osservazione - che la riprova sarà nei fatti. Piuttosto, un fatto vero e diverso di carattere storico è da considerare: che la sovranità nazionale è già stòricamente superata da fenomeni quali la globalizzazione. Nei meccanismi nei quali ormai ci troviamo, in un orizzonte così vasto di interconnessioni finanziarie con tutti gli effetti di trascinamento planetario che i fenomeni possono avere, le idee di sovranità monetaria, così come storicamente costruite all'epoca degli Stati nazionali ottocenteschi, sono già state superate dai fatti. Ma tutto ciò potrebbe aver poco a che vedere con una costruzione europea "alla Monnet", quanto con l'esigenza di fare un significativo passo innanzi.


A. FATÀ5, Does Emu need a fiscalfederation?, in «Economic Policy», 1998. 2 Si vedano gli studi inclusi in The economics ofCommunity publicfinance, in «European Economy» Reports and Studies, n. 5, 1993 Bruxelles. 3 A. MAJoccHi, La sostenibilità dell'Unione monetaria e il ruolo del bilancio comunitario, in L. Bernardi (ed.), "La Finanza pubblica italiana", Rapporto 1998, il Mulino, Bologna, p55. 'i Si ricorda che, dal punto di vista economico, il bene "pubblico" non è individuato dalla proprietà, ma dalla presenza dei connotati di consumo non rivale e di impraticabilità della fissazione di un prezzo di mercato. 5 11 tema della "federalizzazione" europea è stato discusso con efficace sintesi dei diversi punti di vista e delle varie questioni da M. RIBAUDO, L'Unione europea: verso quale federalismo?, in «queste istituzioni»,

n. 98, 1994. P. HOELLEN, M. O. LOUPPE, P. VERGRIETE, Fiscal relations within the European Union, OCDE, working paper n. 163, Parigi 1996, pp. 32 Ss. 7 Sulle spiegazioni della crescita di lungo periodo della spesa pubblica rimando a A. Di MAJO, La crescita della spesa pubblica nell'analisi economica, in «Studi e Note di Economia» 1998, n. 2. 8 C. WALsH, H. REICHENBECH, R. MEIKLEJOHN, Fiscal 6

federalism and its implicationsfor the European Community, in »European Economy», Reports and Studies, The economics of Community public finance, cit. 9 TEUTEMANN, Interpersonal vs interregional redistribution at the European level, in «European Economy», cit. IO A. Di MAJO, La tassazione delle imprese nelle politiche dell'UE, in «queste istituzioni», n. 110, 1997.

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Contributi, spesa e saldi del bilancio dell'UE. E prosperità relativa degli Stati mem bri* a cura della Commissione E uropea *

Questa nota intende fornire un contributo all'attuale dibattito sull'Agenda 2000, attraverso l'esame e l'analisi di alcuni importanti dati riferiti ai rapporti di bilancio tra l'UE e gli Stati membri. La nota è organizzata attorno a cinque temi: la prima sezione richiama il contesto nel quale le proposte relative all'Agenda 2000 sono state formulate; la seconda sezione analizza e discute le tendenze recenti dei contributi degli Stati membri al bilancio dell'UE; la terza sezione analizza le tendenze della spesa dell'Unione Europea e discute alcune conseguenze per i saldi di bilancio derivanti dall'ampliamento dell'Unione; la quarta sezione analizza alcune questioni metodologiche relative alla misurazione e al significato del concetto di saldo di bilancio; e la quinta sezione discute delle tendenze delle capacità contributive degli Stati membri e della loro prosperità relativa negli ultimi anni. IL CONTESTO DELLE PROPOSTE AGENDA 2000 A Edimburgo, il Consiglio Europeo ha deciso un significativo aumento del tet* )UX Direzione Generale, Bilanci.

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to delle risorse proprie: dal 1,2 per cento del PNL dell'Unione al 1,27 per cento. Questa decisione fu presa in considerazione della necessità di rafforzare lo sforzo di coesione in vista dell'UME e del desiderio di contribuire, in maniera più efficace, alla transizione che sta avendo luogo nell'Europa Centrale e Orientale. In quel momento, l'allargamento verso questi Paesi non veniva ancora considerato come una prospettiva realistica a breve termine. Tuttavia, negli anni compresi tra il 1993 e il 1996, l'Unione ha speso molto meno (circa 30 miliardi di Ecu nell'arco del quadriennio) rispetto agli stanziamenti votati nell'ambito dei bilanci previsionali. Questo è accaduto, essenzialmente, a causa delle tendenze favorevoli dei prezzi mondiali dei prodotti agricoli e per qualche contenimento di spesa nell'ambito di operazionI strutturali collegate alla transizione verso un nuovo periodo di programmazione. Più di recente, un'iniziativa politica finalizzata alla riduzione della spesa ha condotto ad aumenti molto contenuti degli stanziamenti in bilancio. Le proposte dell'Agenda 2000 sono basate su un controllo molto più rigido


della spesa dell'UE. Mentre si prevede che la spesa agricola continuerà a essere frenata dalla cosiddetta 9inea di indirizzo agricola" (74 per cento dell'aumento nominale del PNL), altre categorie di spesa aumenteranno in misura molto più modesta. Se le proposte dell'Agenda 2000 saranno attuate, la spesa dell'UE non supererà l'1,22 per cento del PNL nel 2006, e le spese nei 15 Stati membri originali resterebbero al 1,10 per cento (vd. grafico 1). Le decisioni di Edimburgo sono sfociate in una Pro-

spettiva Finanziaria che consente un aumento degli stanziamenti d'impegno pari al 31,6 per cento 1 in termini reali tra il 1992 e il 1999. L'Agenda 2000 propone un aumento reale della stessa tipologia di stanziamenti del 17,1 per cento nell'arco dello stesso periodo (tra il 1999 e il 2006), tenendo conto di una prima ondata di ingressi a metà del periodo (escluso l'aumento degli stanziamenti d'impegno per l'allargamento pari ad appena il 3,5 per cento in termini reali tra il 1999 e il 2006).

Grafico i - Tetto delle risorse proprie. prospettiva finanziaria e bilanci (% delPNL) 1.35 Tetto delle risorse proprie

1.25

1.15

EU-15

'I

Prospettiva finanziaria

1.05 ss..

Bilanci

1980

1982

1984

1986

1998

2000

.2002

2004

.2008

Font Commissione Europea

ANDAMENTI DEI CONTRIBUTI DEGLI STATI MEMBRI A parte le "risorse proprie tradizionali" (Traditional Own Resources, T0R), e cioè dazi doganali e agricoli e prelievi

sullo zucchero, il bilancio dell'Unione viene finanziato attraverso trasferimenti basati essenzialmente sul volume dei consumi registrato in ciascuno Stato,. membro (la risorsa IvA) e sull'importo totale del reddito disponibile (la risorsa 87


Questi trasferimenti sono calcolati applicando una percentuale fissa, uguale per tutti gli Stati membri, alla base IVA armonizzata e al PNL, espressi nelle valute nazionali. Anche i risultanti contributi sono denominati nelle valute nazionali. PNL).

Con le riforme del 1988 e del 1992, i contributi degli Stati membri sono diventati più "equi" La risorsa IvA, tuttavia, essendo un'imposta sui consumi, comporta contributi che risultano regressivi sia per i contribuenti sia per gli Stati membri. Inoltre, vi sono deviazioni sistematiche tra i pagamenti riferiti all'IvA e quelli riferiti al PNL in alcuni Stati membri, che riflettono differenze strutturali, oppure si possono riscontrare deviazioni temporanee, a seguito di andamenti ciclici (per e-

sempio, l'aumento della base IVA della Germania nel 1992-94). Allo scopo di garantire che i contributi risultino più "equi" (maggiormente correlati al reddito, e cioè al PNL), la riforma del 1988, anziché aumentare le risorse messe a disposizione dell'UE attraverso un aumento della percentuale IvA, ha introdotto una nuova risorsa basata sul PNL. La riforma del 1992 si è spinta ancora più in là, in quanto ha intenzionalmente ridotto il peso relativo della risorsa IVA attraverso una riduzione progressiva della percentuale massima che poteva essereprelevata (dal 1,4 per cento del 1994 al 1,0 del 1999), e l'introduzione di un sistema di tetti massimi alla base IVA armonizzata di ciascuno Stato membro che stabilisce il tetto a non più del 50% del PNL dei singoli Paesi2 .

Tabella i - Composizione delle risorse proprie dell'UE (% del totale delle competenze)

T0R IVA PNL

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

27,6 58,9 13,5

29,2 64,0 6,8

29,9 70,1 0,0

26,8 59,0 14,2

24,3 61,0 14,7

21,3 53,2 25,5

19,7 53,2 27,1

20,9 54,8 24,3

19,7 50,5 29,8

Fonte Serviti della Commissione

Gli effetti generati fino ad ora da queste riforme sono evidenziati dai dati della Tabella I. Risulta evidente come, mentre il peso relativo della risorsa IvA si è ridotto solo in misura modesta fino al 1995, nel 1996 e nel 1997 si sono regiM M

strate riduzioni significative. Nell'anno in corso, il peso relativo della risorsa IvA è diminuito fino a scendere al di sotto del 50 per cento del totale delle risorse. Nel 1998 e nel 1999 si prevedono ulteriori significative riduzioni, in quanto la


percentuale prelevata continuerà a ridursi e il sistema generalizzato dei tetti massimi sarà esteso, probabilmente, a un numero maggiore di Stati membri. La riduzione progressiva del peso della risorsa IVA hà aumentato la coerenza complessiva tra i contributi degli Stati membri (escluse le risorse proprie tradizionali, T0R) e i rispettivi PNL, aumentando così "l'equità" del sistema (vd. grafico 2). In alcuni Paesi, tuttavia, la riduzione del peso relativo della risorsa IvA non è stata sufficientemente ampia da controbilanciare l'aumento del rapporto tra base IVA e base PNL. Questo risulta particolarmente evidente nel caso della Germania, dove la base IVA è aumentata in maniera significativa durante il periodo 1992-94, in quanto la crescita economica era trainata prevalentemente dai consumi privati e da

una parallela e significativa crescita delle importazioni. Nel 1995 e 1996, tuttavia, questa tendenza si è invertita, e la base IvA tedesca è rimasta praticamente costante, mentre il contributo IVA di fatto si riduceva, parallelamente alle riduzioni dell'aliquota prelevata. Negli anni successivi, gli andamenti ciclici avrebbero aumentato nuovamente la base IVA tedesca rispetto al PNL, ma questo non ebbe nuovamente un effetto analogo sui pagamenti IVA del Paese, in quanto fu applicato il sistema dei tetti massimi. Se la spesa dell'UE fosse aumentata nella misura consentita dalla Prospettiva Finanziaria, la tendenza verso un maggiore allineamento dei contributi con le quote del PNL sarebbe stata ancora più pronunciata, in quanto tutte le spese

Grafico 2 - "Equità" dei contributi Media delle differenze assolute tra contributi effettivi (IvA + PNL) e contributi teorici su base PNL; percentuale del PNL dell'UE

0.45 0.40 0.35 0.30 0.25

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

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aggiuntive sarebbero state finanziate attraverso la risorsa PNL. Entro il 1999, si prevede che la risorsa PNL sarà di gran lunga la pii importante, con un peso di molto superiore al 50 per cento, contro il 30 per cento circa dell'IvA. Il peso relativo delle risorse proprie tradizionali (T0R) è anch'esso diminuito in maniera significativa (da! 28,7 per cento del 1989 al 18 per cento circa de! 1997). In termini assoluti, le risorse proprie tradizionali si sono mantenute sostanzialmente stabili dal 1990 ad oggi, oscillando tra 12 e 14 miliardi di Ecu.

Dopo un significativo aumento tra il 1990 e il 1996, oggi la crescita è molto più graduale Dopo un biennio caratterizzato da aumenti ridotti, tra il 1989 e il 1990, a causa di minori necessità finanziarie derivanti da un significante risparmio di spesa in agricoltura (un periodo contraddistinto da prezzi mondiali molto favorevoli), i contributi degli Stati membri sono aumentati decisamente nel 1991 e 1992, a mano a mano che veniva invertita la tendenza dei mercati agricoli.

Grafico 3 - Tetto risorse proprie, prospetti va finanziaria, contributi totali (% del PNL deII'Ue)

Tetto risorse proprie 1.2

1.1 Prospettiva finanziaria

1.0

Contributi totali 1880

1882

1884

1886

1888

Fonte Commissione Europea; i contributi per il 1998 rappresentano una stima basata sul progetto di bilanci

Nel periodo 1993-1996 si sono registrati ancora rapidi aumenti, spesso a due cifre, parallelamente all'attuazione delle decisioni prese ad Edimburgo sull'aumento della spesa strutturale. Durante 90

questo periodo i contributi hanno quasi raggiunto il livello massimo consentito dal tetto per le risorse proprie. Questa tendenza si è interrotta nel 1997, a seguito della decisione delle Istituzioni eu-


ropee di sostenere gli sforzi per il consolidamento del bilancio portati avanti dagli Stati membri. Nel 1998, si prevede che la spesa continuerà ad aumentare a ritmi moderati, lasciando così un margine significativo al di sotto sia della Prospettiva Finanziaria sia del tetto per le Risorse Proprie (vd. grafico 3). I contributi individuali di ciascuno Stato membro sono aumentati in maniera superiore o inferiore rispetto alla tendenza generale a seconda degli andamenti dei rispettivi tassi di crescita Tassi di crescita diversi in termini nominali possono aumentare o ridurre in maniera significativa gli scostamenti rispetto alla tendenza generale dei contributi. Considerato che ciascun Paese paga la stessa percentuale della propria base IVA o del proprio PNL, i contributi di un Paese la cui economia cresca a ritmi più rapidi rispetto agli altri aumenteranno anch'essi a ritmi più rapidi, mentre il contrario accade per i Paesi che registrano rallentamenti della crescita economica. Inoltre, le fluttuazioni dei tassi di cambio esercitano una significativa influenza sulle variazioni dei contributi quando questi vengano espressi in una valuta comune (per esempio, in Ecu), anche nei casi in cui questi rimangano apparentemente invariati se espressi nelle valute nazionali. La tendenza dei contributi effettivi in termini valutari risente, inoltre, della procedura di stesura del bilancio in base alla quale le stime iniziali iscritte nel bi-

lancio di un dato anno devono essere aggiornate l'anno successivo alla luce delle risultanze riferite all'IvA e al PNL. Questa procedura conduce, spesso, a una amplificazione delle oscillazioni risultanti dal ciclo economico. Un Paese il cui tasso di crescita risulta robusto nell'arco di numerosi anni registrerà contributi crescenti, in linea con l'espansione della propria economia, ma pagherà anche un importo complementare sui contributi degli anni precedenti se, come è frequente durante una fase di crescita, la sua base PNL e la base IvA erano state inizialmente sottostimate. Il contrario accadrà durante un protratto periodo di crescita debole e in decelerazione. L'effetto combinato di questi fattori causa, a volte, notevoli fluttuazioni dei contributi degli Stati membri espressi in Ecu. Per esempio, il contributo tedesco al bilancio comunitario in termini di Ecu è aumentato di circa il 20 per cento l'anno, in media, tra il 1990 e il 1994, mentre è risultato sostanzialmente stabile tra il 1994 e il 1996. I contributi dell'Italia al bilancio dell'UE, espressi in Ecu, si sono ridotti del 24 per cento nel 1994, e di un ulteriore 17 per cento nel 1995, per poi aumentare del 40 per cento nel 1996. Questi dati vanno considerati in relazione ad aumenti medi dei contributi complessivi, pari a circa il 12 per cento l'anno tra il 1990 e il 1994 e a circa il 6,5 per cento l'anno tra il 1994 e il 1997. I contributi degli Stati membri al bilancio dell'Ue sono grossomodo proporzionali ai 91


rispettivi PNL, e pertanto dovrebbero essere considerati come generalmente 'equi' TENDENZE DELLA SPESA DELL'UE NEGLI STATI MEMBRI La spesa dell'UE riflette le priorità delle politiche nelle seguenti aree: le Operazioni strutturali, che hanno effetti esplicitamente redistributivi tra i Paesi e dovrebbero, pertanto, risultare in differenze molto ampie tra le dimensioni relative delle economie di ciascuno Stato membro (e, quindi, tra i relativi contributi al finanziamento del bilancio dell'UE), e le rispettive quoteper questo tipo di spese; e la Politica Agricola Comune, che ha effetti redistributivi tra i settori delle economie e genera una distribuzione delle spese tra i Paesi che dipende dalle scelte operate dall'Unione in questo settore e risulta scarsamente correlata con i contributi dei singoli Paesi. Nel 1996, la spesa strutturale rappresentava il 32 per cento della spesa totale e quella relativa alla PAc il 51 per cento. Le cosiddette "politiche" interne (ricerca e sviluppo, energia, trasporti, istruzione, etc.) rappresentavano il 6 per cento, mentre la spesa esterna ed amministrativa rappresentava circa il 5 per cento per ciascuna delle voci. Considerata la predominanza delle due principali categorie di spesa, la spesa dell'UE risulta distribuita in maniera assai poco uniforme tra gli Stati membri e questo, naturalmente, influisce sulle po-

92

sizioni di bilancio. La distribuzione poco uniforme della spesa è il risultato implicito di consapevoli decisioni di politica economica. Negli anni a venire, la spesa dell'UE e la sua distribuzione tra gli Stati membri risentiranno significativamente dell'ampliamento. Considerato che i Paesi che hanno presentato domanda di ingresso sono caratterizzati da bassi livelli di prosperità relativa, si può prevedere che proprio questi Paesi saranno i principali beneficiari delle spese nell'ambito dei Fondi strutturali. Al tempo stesso, la proposta riforma delle iniziative strutturali condurrà a una maggiore concentrazione degli interventi che potrebbe influire sulla distribuzione della spesa tra gli attuali 15 Stati membri. Meno significativi per la distribuzione della spesa tra gli Stati membri saranno gli effetti della riforma della PAC, che è stata proposta dalla Commissione nella comunicazione relativa all'Agenda 2000, ma che risulta indipendente rispetto all'ampliamento. L'attuale spesa dell'UE è strutturata in base alle decisioni prese nel 1992 (aumento delle spese strutturali e rfrma della PAC). Durante il periodo coperto dallAgenda 2000, la spesa sarà modificata dall'ampliamento e dalle proposte di riforma delle politiche comunitarie. Gli attuali e ifit'uri squilibri di bilancio UE, per i singoli Stati membri, sono la conseguenza delle scelte politiche esplicite effettuate in coinci denza con la messa a punto delle principali politiche comunitarie.


Tabella 2 - Quote dei Jmnanziamenti Ue destinate ai singoli Stati membri nell'ambito della Pac e delle operazioni srrutturali(1996, quote percentuali del totale UE, dati espressi in valuta) B DK C GR E F IRL

I L NL A P FIN

S UK

Finanziamenti Totale

3,9

1,9 29,2

1,6

6,4

17,5

1,0

12,7

0,2

6,2

2,6

1,2

1,4

2,8

11,6

di cui IVA/PNL

3,1

1,7 1,1

18,9

0,2

11,4

7,7

0,1

4,9 11,9

2,8

4,6

0,8 1,5

13,8

7,3

1,9 30,0 2,0 25,8

6,8

TOR

1,9

1,3 1,0

1,4 1,1

2,8 2,8

9,6 19,9

Spesa Totale(i) 3,1 Di cui spesaPAc 2,9 spesa Strutturale 1,8

2,3

14,8

7,6

17,7

4,4

11,4

0,2

3,0

2,4

5,4

1,5

1,9

8,8

3,5

15,5

7,2. 10,4 24,5

4,4

10,8

0,1

3,9

3,1

1,7

1,7

1,6

8,9

0,4

14,0

9,1

4,9

12,4

0,1

1,1

1,1

12,0

0,6

0,5

8,0

15,6

25,8

8,0

(1) Totale spese di esercizio.

Problematiche relative alla misurazione e interpretazione dei saldi di bilancio I saldi di bilancio, e cioè la differenza tra i contributi versati e la spesa ricevuta da ciascuno degli Stati membri, malgrado l'apparente semplicità sono grandezze che invariabilmente o non rappresentano o rappresentano inadeguatamente i benefici che i singoli Stati membri traggono dalla partecipazione all'UE. I flussi di bilancio non sono in grado di evidenziare tutti i benefici derivanti dalla partecipazione all'UE. La partecipazione alI'UE, che comporta vantaggi finanziari e non finanziari, unitamente ad obblighi, ha una dimensione estranea al bilancio molto pii importante di quella di bilancio. Per esempio, i benefici derivanti dal perseguimento di obiettivi comuni, come la liberalizzazio-

ne dei traffici commerciali e l'integrazione economica europea, non possono essere valutati esclusivamente in termini di flussi di bilancio. Inoltre, i flussi provenienti dal bilancio dell'UE invariabilmente vanno a beneficio non solo dei destinatari diretti ma anche di altri Stati membri sotto forma di flussi di ritorno; esempi tipici sono i Fondi strutturali e la spesa esterna, dove l'attuazione dei progetti spesso innesca l'acquisto di beni e servizi da altri Stati membri. Le tradizionali misurazioni dei saldi di bilancio non riescono a rappresentare in maniera adeguata i benefici della partecipazione all'UE, per almeno tre ragioni: 1) in primo luogo, i flussi iscritti in bilancio non sono in grado di evidenziare le economie esterne derivanti dalle politiche dell'UE; per esempio, la PAC, le 93


operazioni strutturali e la spesa esterna non vanno a beneficio solo dei destinatari diretti, ma creano anche effetti di spiiover che superano i confini nazionali; in secondo luogo, vi sono spesso difficoltà associate all'identificazione dei beneficiari finali delle politiche di spesa dell'UE; per esempio, la spesa per la PAC relativa ai sussidi alle esportazioni potrebbe essere registrata come destinata allo Stato membro dal quale ie merci vengono esportate, mentre di fatto i beneficiari finali saranno i produttori di altri Stati membri; un altro esempio può essere tratto dalla spesa per la ricerca, dove i consorzi multinazionali richiedono che i pagamenti dell'UE vengano fatti a un membro del consorzio o su un conto bancario aperto in Belgio o in Lussemburgo; e, in terzo luogo, la spesa dell'UE è eterogenea, e i confronti tra gli importi totali ricevuti sono spesso privi di significato ai fini della valutazione dei "benefici" derivanti da tali pagamenti. I trasferimenti effettuati nell'ambito delle iniziative strutturali aumentano le risorse disponibili nei Paesi destinatari in misura esattamente uguale a quella del pagamento iscritto in bilancio (malgrado significativi effetti di spillover potrebbero derivare dalla destinazione finale di queste somme); d'altro canto, i pagamenti effettuati per l'acquisto di beni e servizi (la gran parte della spesa amministrativa) aumentano le risorse disponibili nel Paese destinatario solo 94

per una parte del loro importo totale (il valore aggiunto generato nel Paese in oggetto). Tra questi due estremi, vi sono svariate categorie di spesa caratterizzate da diversi gradi di "beneficio" per i destinatari, che rendono difficile isolare alcune voci di spesa o raggruppare le voci in categorie significative. Inoltre, irriportanti problemi relativi alle definizioni minano l'affidabilità delle misurazioni elementari dei saldi di bilancio: in primo luogo, a seconda di quali tipologie di contributi (risorse proprie tradizionali, risorse proprie tradizionali redistribuite tra gli Stati membri in base a un criterio convenzionale, risorse proprie totali) sono comprese nel calcolo, si può avere la certezza di giungere a stime diverse del saldo; in secondo luogo, in maniera analoga, la spesa dell'UE può essere definita come comprensiva o non comprensiva di voci quale le spese amministrative, la spesa esterna riallocata ai singoli Stati membri etc.; 3,) in terzo luogo, considerato che una importante frazione della spesa totale non può essere identificata in maniera accurata o completa (sia perché si tratti di spesa esterna sia perché il beneficiano finale non può essere identificato, come già accennato sopra) la somma dei saldi degli Stati membri non equivale a zero; rettificandoli per ottenere come risultato zero o non rettificandoli, i saldi di bilancio risultanti rappresentano comunque


una misurazione imprecisa delle transazioni degli Stati membri riferite al bilancio dell'UE; e 4) infine, mentre è possibile utilizzare in alternativa i dati valutari o quelli riferiti alle competenze, i saldi di bilancio risultanti saranno distorti dai surplus o deficit portati a nuovo, che giocano un ruolo importante nella determinazione dei contributi per l'anno in corso. L'indennizzo riconosciuto al Regno Unito rappresenta un esempio delle scelte che devono essere fatte al momento di scegliere una definizione, e le caratteristiche opinabili di molte delle presunzioni che devono essere fatte. Il principio dell'indennizzo è il seguente: il Regno Unito riceve un abbuono pari a due terzi del suo saldo negativo di bilancio. Questo è calcolato come segue: la differenza tra la quota di competenza del Regno Unito per la contribuzione a base PNL e IVA e la quota dello stesso Paese in termini di "spesa allocata" viene moltiplicara per il totale delle spese d'esercizio. Questa definizione contiene numerose presunzioni. L'esclusione delle risorse proprie tradizionali equivale ad ipotizzare che il loro costo economico sia distribuito tra gli Stati membri in proporzione ai rispettivi contributi a base IVA e a base PNL sommati tra loro. Dal lato della spesa, il concetto di "spesa allocata" esclude dal computo la spesa effettuata al di fuori del territorio dell'Unione, e alcune voci minori che sono o concettualmente impossibili da allocare

oppure che richiederebbero uno sforzo amministrativo troppo grande. D'altro canto, la "spesa allocata" comprende le spese amministrative. Non esiste una definizione univoca di saldo di bilancio. Questa ambiguità, inevitabilmente, rende possibile la messa a punto di vari metodi per il calcolo approssimativo dei benefici legati alla partecipazione all'UE, e la scelta di un metodo in particolare riflette il desiderio di evidenziare un particolare punto di vista o di difendere una questione specfica.

TENDENZE DELLA PROSPERITÀ RELATIVA NELL'UE NEGLI ULTIMI ANNI Nei recenti dibattiti sui saldi di bilancio, l'attenzione è stata concentrata sulla prosperità degli Stati membri, e si è fatto riferimento alle conclusioni dell'incontro del Consiglio Europeo a Fontainehleau che indicano la possibilità di assegnare una rettifica di bilancio agli Stati membri che dovessero registrare un grave squilibrio in relazione alla rispettiva prosperità relativa4 . In tale contesto, si viene a creare un certo grado di confusione tra i due concetti distinti di prosperità relativa e capacità contributi va. Il primo concetto (prosperità relativa) è finalizzato a stabilire il livello di benessere dei citadini di un determinato Paese (o di una Regione), rispetto alla media dell'UE. Questo confronto richiede che: a il reddito medio pro capire reale di ciascuno Stato membro venga convertito in una unità di conto 95


comune per garantire la comparabilità e b) ipotizzando che il reddito venga speso nel Paese o nella Regione di residenza, che i redditi siano rettificati in ragione delle differenze dei livelli dei prezzi. Il risultato si ottiene convertendo i dati relativi al reddito nominale in una unità di conto comune utilizzando le Parità di Potere di Acquisto (Pi'p). I dati risultanti espressi in Standard di Potere di Acquisto (Pps) consentono confronti tra la prosperità nazionale della media dei cittadini di un Paese o di una Regione in relazione alla media dell'UE. Tali dati sono importanti, per esempio, al momento di scegliere le Regioni che avranno diritto agli aiuti regionali o al momento di valutare la prosperità relativa di un Paese nell'ambito, per esempio, dell'attuazione delle conclusioni di Fontainebleau. Il secondo concetto (capacità contributiva) può essere utilizzato per determinare la capacità dei cittadini o dei Paesi di coprire una determinata spesa. Il costo del finanziamento di una iniziativa (un progetto infrastrutturale, un seminario, etc.) in un dato luogo, o dell'effettuazione di uno specifico acquisto di beni e servizi, è lo stesso per tutti i finanziatori o gli acquirenti. Nella valuta nazionale di ciascun acquirente o finanziatore, tuttavia, il costo dipenderà dal livello corrente del tasso di cambio, in quanto tale livello definisce i parametri in base ai quali il reddito di un Paese può acquistare beni e servizi su1 merca-

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to internazionale, compresi i contributi di bilancio dell'UE. Le fluttuazioni del tasso di cambio rispetto alla valuta nella quale viene effettuato l'acquisto o viene finanziata l'iniziativa influiscono in maniera significativa sul relativo costo in valuta nazionale. Il modo migliore per valutare la capacità di un Paese di acquistare in un contesto internazionale, o la capacità di contribuire al bilancio dell'UE, è quella di utilizzare i dati relativi al PNL effettivo nominale convertiti in una valuta comune (per esempio, in Ecu), applicando i tassi di cambio in vigore al momento. Mentre il modo migliore di valutare la prosperità relativa è quello di confrontare il PNL pro capite (convertito in una unità di conto comune in base alle Parità di Potere di Acquisto); la capacità contributiva di un Paese dipende dal suo PNL totale. Nell'arco dell'ultimo decennio, si sono verificati cambiamenti significativi nella posizione relativa di vari Stati membri in base ad entrambi questi concetti (per esempio Finlandia, Svezia, Germania, Irlanda, Belgio, Danimarca). Il concetto di "prosperità relativa" misura il benessere dei cittadini quando questi spendono il proprio reddito nel proprio Paese o Regione di residenza. Questa misura si àttiene al meglio con i confronti tra Parità di Potere di Acquisto e dovrebbe essere utilizzata per identificare le Regioni che avranno diritto agli aiuti o all'atto di valutare la prosperità relativa di un Paese. All'atto di valutare la capacità di contribuire al bilancio UE, il con-


cetto determinante è quello della "capacità contributiva' che si misura nel modo più adeguato mediante i dati sul PNL in termini nominali convertiti in una valu-

ta comune utilizzando i tassi di cambio in vigore al momento.

• Il presente documento è stato illustrato in un seminario tenuto dal dott. Fabio Colasanti per il corso di Master in Studi Europei, io scorso anno, presso l'Università di Firenze. Compresi gli effetti dell'ampliamento ad Austria, Finlandia e Svezia. 2 La base IvA è stata limitata immediatamente al 50 per cento del PNL per Irlanda, Spagna, Portogallo

e Grecia, mentre per gli altri Paesi il tetto era destinato a essere fissato al 54 per cento nel 1995 per scendere poi progressivamente al 50 per cento nel 1999. "Tuttavia, è stato deciso che qualunque Stato membro che dovesse sostenere un carico troppo devato in relazione alla sua prosperità relativa potrà godere di una rettifica nel momento adeguato".

(traduzione di Stefano Spila)

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dossier

Cittadini consumatori e istituzioni

L'interesse della Rivista verso la società civile, - considerata a parti re dai singoli cittadini in quanto consumatori e destinatari delle politiche pubbliche -, è sempre più crescente. In questo dossier presentiamo un articolo di Giovanni Posani sulla politica agricola europea, di cui l'autore sottolinea l'importanza per la vita quotidiana di ogni cittadino dell'Unione e un articolo riguardante un monitoraggio civico condotto dal Movimento Federati vo Democratico sulle Carte dei servizi. Entrambi gli articoli hanno al loro centro i cittadini: di tutti i Paesi membri dell'Unione nel caso dell'articolo di Posani, della città di Roma in quello del MFD. Nel primo, l'autore argomenta la sua tesi circa l'inevitabilità, anche per i non addetti ai lavori, di interessarsi alla politica agricola europea poiché essa ha riipercussioni immediate e decisive sul fi4t'uro di ognuno; nel secondo articolo, Simona Pasca Raymondo presenta i risultati di un monitoraggio che l'associazione di difesa dei diritti che rappresenta ha condotto sulle Carte dei servizi adottate da enti o aziende nazionali (attraverso i loro uffici a Roma) e da aziende romane. In realtà, l'appello fatto da Posani è già in parte stato accolto da associazionidi cittadini che, già da qualche tempo, si battono affinché certe decisioni non siano prese 'ulle loro teste' è il caso, ad esempio, di quelle che fanno manifestazioni contro i prodotti transge99


netici. Probabilmente, ciò che andrebbe rafforzata è la comunicazione: da parte delle istituzioni che decidono le diverfepoliti che e da parte dei mass media nel loro ruolo, appunto, di mediatori delle inforihazioni. Si spera che le conoscenze stimolino, poi, il senso di responsabilità dei singoli. Nel caso del documento del Movimento Federati vo Democratico si ha già un risultato di "democrazia al lavoro ". Le Carte dei servizi, infatti, rappresentano uno strumento utile per garantire la qualità dei servizi, la partecipazione e la tutela dei cittadini ma a condizione che esse vengano stabilite e rispettate: chi meglio degli stessi cittadini può, quindi, verificare l'esistenza di tale condizione?

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I cittadini europei e la Politica Agricola. Perché se ne devono interessare di Giovanni Posani*

Ogni cittadino europeo spende quasi 200 mila lire l'anno per pagare, con le tasse, la politica agricola comunitaria; a questa cifra occorre aggiungere altre 200 mila lire circa per il maggior costo dei prodotti agricoli europei, rispetto a quelli del resto del mondo sempre per effetto della Politica Agricola Comune (PAC). Insomma, un carico annuo di circa un milione e mezzo di lire per ogni famiglia europea. Una bella tassa annuale della quale nessuno parla, ma è proprio da questo elemento che si deve partire per raccontare quello che la PAC è stata e quello che probabilmente sarà. Nel passato, i giornali e la televisidne ci hanno raccontato delle montagne di burro e di latte in polvere che si accatastavano, della distruzione di frutta, fatti incomprensibili alla maggior parte dei cittadini, ma la vecchia PAC rispondeva ad una necessità politica importante, sostanzialmente condivisa. Tanto per fare un esempio, dalla metà degli anni sessanta agli anni ottanta si è verificata un'incredibile rivoluzione in Europa: gli addetti all'agricoltura sono diminuiti in alcuni Paesi, come la Francia, anche Direttore di ARPES (Analisi Ricerche Piani Economici e Sociali).

dell'80%, senza che questo abbia provocato rivoluzioni, carestie, inurbamento selvaggio, come in molte altre parti del mondo. Questo si deve, in buona misura, alla PAC che ha favorito, ad esempio nel campo della trasformazione dei prodotti, la crescita delle cooperative, del tessuto economico rurale locale. Un dato ancora più interessante riguarda la Germania, la sua stabilità politica: pochi sanno che i liberali tedeschi, per quasi un ventennio, sono riusciti a raggiungere il fatidico sbarramento del 5% proprio grazie al voto dei produttori di latte della Baviera. Ebbene, credo che siano in molti oggi a riconoscere che una stabilità politica della Germania, la possibilità di formare di volta in volta differenti coalizioni di governo, fatta eccezione per il periodo della grosse coalition, valeva bene quella piccola percentuale della TVA spesa per l'agricoltura e in particolare - su pressione di ErtI, il leader liberale - per il latte bavarese. UN SISTEMA AGRICOLO Al MARGINI?

Poi sono arrivati gli anni ottanta e con l'epopea del post industriale, il tradizionale ciclo produttivo agro alimentare 101


sembrava relegato ad un ruolo marginale: marginali erano i luoghi di produzione; marginale, anche qualitativamente, era la forza lavoro impiegata, marginale era il contributo della produzione agricola al PIL, marginale era divenuto il peso politico dell'agricoltura e delle zone rurali. È bastato poco, però, perché molte di queste affermazioni si svuotassero di significato: infatti, la vera marginalità territoriale investe soprattutto le zone periferiche urbane o quelle di deindustrializzazione, non certo le aree rurali dell'Europa continentale. Anzi, dopo gli anni ruggenti dei tentativi di industrializzazione spinta, in molte aree - soprattutto del sud Europa - anche la forza lavoro qualificata comincia a trovare collocazione stabile e definitiva nel sistema agro alimentare. È bene considerare, al riguardo, che l'agricoltura è ancora un'importante fonte. di occupazione: 17 milioni di persone, circa, lavorano a tempo pieno o part time nelle aziende agricole dell'UE e pochi sanno che, nell'economia post industriale per eccellenza, quella statunitense, il settore agro industriale è ancora il primo per occupazione (22%) ed anche per contributo al PIL (21%). Se è vero che, con il crollo dei grandi partiti politici tradizionali, cui le organizzazioni agricole facevano riferimento, il peso politico delle aree rurali sembrava declinare, è altrettanto vero che, nella formazione di nuovi equilibri regionali, la ruralità di molte aree sta riprendendo forza e legittimità politica. 102

La vecchia PAc, pur con tutti i meriti, non era però più difendibile e così il peso delle critiche sovrastò anche ragionamenti pRi pacati che tendevano a fornire opzioni percorribili.

La guerra contro la vecchia PAC L'attacco frontale alla vecchia PAC prese avvio dalle polemiche anglosassoni e danesi, giustificate probabilmente dal fatto che questi due Paesi entrarono nella Comunità sostanzialmente a "cose fatte", con una PAC che aveva raggiunto negli anni già un discreto livello di equilibrio favorevole a Germania e Francia. Le vere e forse pRi profonde ragioni di questo scontro, però, vanno ricercate molto pRi indietro ed in particolare nella straordinaria alleanza del governo dei nuovi conservatori inglesi con la finanza e le imprese globali. Una divisione che sembra essere sempre esistita nelle file conservatrici anglosassoni dai tempi della "riforma dei borghi putridi" con Oliver Cromwell: da una parte gli interessi del latifondo, dall'altra lo spirito "mercantile" della borghesia cittadina. Vinse lo spirito mercantile e finanziario in Gran Bretagna, vinse, in modo diverso, negli USA e soprattutto seppe conquistarsi una stampa e una televisione assolutamente favorevoli; il crollo del muro di Berlino fece il resto.

UNO SCONTRO TRA BLOCCHI?

Il confronto nell'Uruguay Round ci è sempre stato descritto come uno scon-


tro tra "blocchi commerciali": UE, Nafta, Mercosur etc) Quindi, non si trattava di un problema di crescita economica del Sud del mondo quanto, piuttosto, di un riassetto degli equilibri <'regionali" dopo il crollo del muro di Berlino; pur essendo l'Uruguay Round cominciato prima. La realtà era diversa; unico tra i "blocchi" economici ad avere una struttura di effettivo libero scambio, unico ad essere dotato di una rete complessa ed integrata di regolamentazione per gli scambi interni ed esterni, era l'Unione Europea; gli altri nella realtà non erano blocchi commerciali strutturati, ma solo pseudo circoscrizioni di aree di influenza2. Così, mentre gli altri potevano discutere su tutto, senza avere preoccupazioni di spaccare qualcosa, gli unici ad avere qualcosa da perdere eravamo noi, l'Europa, ed abbiamo perso, molto.

Il corredo teorico fondante ilpensiero unico in economia Finite le ideologie, restarono quelle affermazioni che facevano parte del corredo teorico fondante il pensiero unico in economia. Tra queste, quella secondo la quale ad una liberalizzazione tariffaria dovesse corrispondere automaticamente up aumento degli scambi commerciali e, quindi, della ricchezza globale. Questo è vero in generale, o meglio dovrebbe essere vero, ma considerare asserzioni di questo tipo come verità assolute ed inconfutabili, rischia di apparire - citando lo sciocchezzario di Flaubert -

come il vitto nei collegi: "sano ed abbondante". Facendo un parallelo, alla liberalizzazione tariffaria corrisponde sì un aumento dei commerci, ma anche, in molti casi, un inasprimènto delle barriere non tariffarie. Quando si riduce una barriera tariffaria cresce in egual misura una barriera non tariffaria. È la legge dei vasi comunicanti che i Paesi extraeuropei - i latino americani, gli asiatici - conoscono bene poiché è sempre stato molto pii facile esportare nell'UE che nel Paese confinante. Così, in un settore piii avanzato, quello dell'elettronica e del multimediale, già si comincia a tornare indietro. Dopo aver osannato il mercato globale, le multinazionali che controllano il DVD il compact disc del futuro da 17 gigabyte, capace di contenere film interi - oggi stanno riorganizzandosi per dividere il mercato globale in province con standard diversi per ciascuna: il mercato globale era troppo grande e pericoloso anche per la Sony31

L'INFLUENZA DEI COSTI

La frase ad effetto che si sente sovente pronunciare quando si parla di prodotti agricoli o di produzioni industriali a basso contenuto tecnologico è la seguente: o ci si decide ad importare patate (o fragole, o scarpe, ecc.) dalla Polonia o si dovranno importare i polacchi (o i turchi, o i tunisini, o gli albanesi, o quanti altri ancora). 103


Di fatto, la globalizzazione del mercato porta a veri e propri sconvolgimenti della struttura economica europea destinata forse a smantellare interi comparti produttivi4 . Però, il lavoro a basso costo - è ormai opinione diffusa - non è pii sufficiente ad assicurare ai Paesi in via di sviluppo un vantaggio competitivo determinante. Infatti, quanto incide il costo della manodopera dequalificata sul costo totale di produzione? Certo, se si vendono prodotti anonimi a basso valore aggiunto, l'incidenza della manodopera è elevata, ma se si vendono prodotti che riescono, ad esempio, ad incorporare dosi crescenti di servizi alla logistica della distribuzione, il costo della manodopera dequalificata sale notevolmente ed un risparmio significativo sulla manodopera non compensa gli svantaggi di rigidità derivanti dall'importazione da sistemi-Paese arretrati. Un sistema, inoltre, che si regge esclusivamente sulla manodopera a basso costo crea instabilità politica interna e frizioni d'area. Sono così necessari sforzi notevoli per il mantenimento di sistemi repressivi che non consentono di allocare risorse sufficienti allo sviluppo dell'istruzione e di quant'altro servirebbe per la riduzione dei costi dei servizi. Si considerino, in aggiunta, gli elevati costi ambientali e sociali (politiche di inurbamento selvaggio, etc.) prodotti da queste economie. Il vantaggio, comunque, nel breve periodo è sufficiente a scardinare settori economici di economie sviluppate. 104

Il peso dei bassi prezzi delle materie prime Il vero motivo della crisi deve essere rintracciato non tanto nell'aumento dei costi di produzione dei Paesi industrializzati, quanto nel sistema delle ragioni di scambio internazionali. Negli ultimi anni, infatti, è stato privilegiato l'abbattimento dei corsi delle materie prime provenienti dai Paesi terzi in ossequio alla presunta deregulation liberistica; basti pensare a tale proposito al caffé, al cacao o al succo concentrato di agrurri. Queste scelte finiscono per privilegiare l'import a prezzi stracciati da Paesi terzi dove esistono ancora forme mascherate di schiavitii, dove si sfrutta la manodopera infantile, o da quei Paesi che per riuscire a mantenere livelli di prezzo ultra competitivi debbono continuare a deforestare con un impatto ambientale e sociale spaventoso. Sono politiche che inducono questi Stati, come dicono in America Latina, all'"esportazione della miseria", che non producono effetti duraturi sulle popolazioni locali e che gli stessi consumatori europei potrebbero trovare eccessive "boicottando" l'acquisto di quei prodotti. I cambiamenti epocali degli ultimi anni debbono condurre tutti ad una riconsiderazione dei ruoli e delle responsabilità; crediamo che il consumatore europeo, messo di fronte alla realtà dei fatti comprenderebbe bene il nesso esistente tra forme di importazioni fortemente speculative ed i danni al settore agroalimentare europeo; tra i costi per l'Unione ed i costi più generali dell'instabilità,


della mancanza di democrazia, del sottosviluppo e del danno ambientale determinato da forme di importazione selvaggia di produzioni agricole. Non più un mistero, inoltre, che dietro il commercio di molte comodities la variabile finanziaria sia molto più importante della legge della domanda e dell'offerta del prodotto. Se ciò non fosse vero, non si spiegherebbero gli scambi con corsi dei prezzi, troppo spèsso, largamente inferiori ai costi di produzione. Un altro dubbio inquietante si affaccia: se l'immensa liquidità del narcotraffico avesse cominciato a privilegiare, per il riciclaggio, i commerci internazionali di prodotti alimentari? Questo, che resta solo un dubbio, potrebbe spiegare molte cose: chi deve pagare percentuali elevatissime ai sistemi finanziari per il riciclaggio, potrebbe trovare più conveniente la negoziazione in perdita di ccmodities e, quindi, deprimere sistematicamente come effetto secondario i corsi dei prezzi.

LE CAUSE DELLO SMANTELLAMENTO DELLA PAC

Un'altra ragione addotta per lo smantellamento della PAC è rappresentata dall'allargamento dell'Unione verso l'Est. Per gli altri settori economici, l'Est ha rappresentato un'opportunità grandiosa: - si sono potuti esportare i macchinari obsoleti o non a norma;

- si è potuto cominciare a produrre con bassissimi costi di manodopera; - si è aperto un mercato nuovo per prodotti che nell'occidente non erano più proponibili, e via discorrendo. Per l'agricoltura, invece, l'Est sembra oggi - nei fatti - una minaccia. Infatti, se è vero che rappresenta un interessante mercato di sbocco per qualche prodotto (latticini, kiwi e pesche sotto calibro), è sicuramente più preoccupnte la prospettiva delle esportazioni che da tali Paesi possono giungere 5 . / Dell'export dei prodotti agricoli infatti, unica delle voci di una qualche importanza, beneficeranno le industrie e i servizi che esportano beni in questi Paesi. Solo questi trasferimenti possono indurre, allo stato attuale, una crescita dei redditi tale da garantire la creazione di un mercato interessante. In buona misura, quindi, sarà come al solito la PAC a farsi carico degli squilibri sociali. Però la Politica Agricola, così come è attualmente, non può andare per tre semplici motivi: - il rapido e consistente incremento della spesa; - la difficoltà di tollerare, a livello sociale, gli squilibri nei redditi interni derivati dalla applicazione di questa PAC;

- i consumatori di questi Paesi non possono reggere i "prezzi" alti europei. Così, se è vero che l'industria, soprattutto tedesca, ha fatto grossi investimenti 105


nei Paesi più evoluti dell'Est - Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca - è altrettanto vero che il grande sforzo collettivo che l'Occidente doveva fare per garantire l'uscita dal disastro del COMECON non c'è stato e che, quindi, sarà ancora una volta il settore agricolo a pagare il prezzo più alto. E quando a bussare alle porte dell'Unione verranno l'Ucraina, la Bielorussia, la Romania e la Bulgaria, saranno problemi ancor più gravi; e poi, come compenseremo la Turchia?

Ci sarà abbastanza da mangiare nel 2025? Tra le ragioni che hanno portato allo smantellamento della PAC, non deve sfuggire la convinzione della fine delle preoccupazioni sulla sicurezza alimentare. Il globo regolato dalle forze sane della libera concorrenza potrà sviluppare tutte le sue potenzialità e di fame non se ne sentirà più parlare. In effetti, la domanda solvibile, quella cioè che può pagare, sta aumentando in modo notevole (anche quella non solvibile aumenta, ma di questa le sane forze del mercato si interessano poco) mentre le potenzialità agricole non aumentano altrettanto. Inoltre, molta parte dei calcoli sulla crescita dei consumi alimentari sottovalutano il cambiamento qualitativo dei consumi: se solo un 20-30% delle proteine vegetali consumate in Paesi come la Cina o l'Indonesia, si trasformassero in proteine animali, il bilancio verrebbe totalmente sconvolto. 106

In ogni caso, la popolazione mondiale nei prossimi quindici anni arriverà a circa sette miliardi di abitanti e le prime stime inducono a ritenere che, nello stesso periodo, circa il 40% della popolazione africana sarà alla fame. in Europa, dalla fine degli anni settanta, con gli stabilizzatori, con le quote, con il set aside, le estirpazioni le misure agro ambientali, si è cercato e si sta ancora cercando di ridurre la produzione. Negli Usa sarà difficile aumentare le superfici coltivate, mentre potrebbero essere aumentate di molto le rese, ma questo porrebbe problemi di erosione e d'impatto ambientale non sopportabili. Analogo discorso potrebbe essere fatto per l'Argentina ed il Brasile. Mentre in Africa, la rimessa a coltura di terre arabili si scontra con una situazione di conflitti e di ordine sociale che difficilmente troverà soluzioni nel breve period0 6 . Sono in molti, quindi, a ritenere che nei prossimi anni assisteremo ad un fenomeno di grande rilevanza: la penuria di scorte alimentari mondiali. Da questo punto di vista, la liberalizzazione dei mercati non gioverà certo al problema poiché, come è stato più volte sottolineato anche al summit mondiale sull'alimentazione di Roma nel novembre 1996, la soluzione del problema fame nasce solo da processi che inducano lo sradicamento della miseria, lo sviluppo di capacità di autosufficienza alimentare e la stabilità dei prezzi; tutte condizioni che certo una liberalizzazione non garantisce.


Le politiche agrarie, quella comunitaria in particolare, debbono garantire la necessaria flessibilità per fai fronte alle esigenze di urgenza che, si manifestano, ma non è possibile conciliare il problema della fame nel mondo con le esigenze di liberalizzazione degli scambi. Va inoltre considerato che, stante il fragilissimo equilibrio nelle risorse naturali, processi di estensivazione selvaggia potrebbero provocare, come già stanno provocando in ben conosciute aree del Globo, ulteriori danni gravissimi all'ecositema. Una politica che puntasse sulla liberalizzazione dei commerci per la soluzione del problema della fame (domanda solvibile e non solvibile) comporterebbe danni incalcolabili all'ambiente e torme di disperati alle soglie dell'Europa. Se così fosse, non sarebbero in. pochi a rimpiangere la trattenuta sull'IVA che serviva a pagare la PAc - sempre molto meno cara di un decennio di carestie, di immigrazioni di grandi masse di disperati - o, più semplicemente, sempre meno cara di un'instabilità forte dei prezzi dei cereali dovuta alle oscillazioni del dollaro.

IL RUOLO CRESCENTE DELLE IMPRESE GLOBALI

Gli accordi internazionali: il GATT, il Trattato di Maastricht, il North Amencan Free Trade Agreement (NAFILA), sottraggono sempre più spazio agli Statinazione tradizionali, ma rischiano di

non riuscire a creare nuove entità sopranazionali effettivamente dotate di poteri di governo. Il problema non riguarda soio l'agricoltura, ma tutti i cittadini. È il problema, in primo luogo, delle Istituzioni europee: se non si riesce a costruire un potere centrale europeo forte, sarà praticamente impossibile affrontare, senza scadere negli egoismi nazionali e nella rinazionalizzazione, i problemi di una riforma della politica agricola coerente con i bisogni dei cittadini e dei consumatori, prima ancora che adatta alle esigenze degli agricoltori. Se al declino dello Stato-nazione ottocentesco, non si riesce a sostituire un potere di governo "europeo" si lascerà Uil immenso spazio vuoto, un campo di marte economico politico nel quale vinceranno solo i più forti. In questo spazio, le Imprese globali, istituzioni legate più al tempo che allo spazio, che non hanno ridici in alcuna comunità specifica e che, quindi, non rispondono nei fatti a nessun controllo democratico, si muovono liberamente. Divéngono istituzioni quasi politiche, con un potere di controllo - sulle risorse mondiali, sui serbatoi di lavoro e sui mercati -' senza pari. Lo Stato-nazione, con la sua definizione nello spazio, con le sue regole di democrazia ha un'inerzia troppo forte per reagire al ritmo frenetico imposto dalle Imprese globali: queste sono agili, possono permettersi il lusso di trasferire da un giorno all'altro le produzioni e i 107


mercati e di controllare, in questo modo, i destini commerciali di tutte le nazioni. Sono molte ormai le Imprese globali dotate di patrimoni superiori al prodotto interno di molti Stati. Questa battaglia non si può vincere con la ruralità e né alla battaglia ci si potrà avvicinare partendo dai soli problemi agricoli. Uno scontro tra due modi di produzione degli alimenti L'agricoltura, il sistema agricolo ed alimentare europeo come reagirà? È certo che l'agricoltura, per la sua stessa natura intrinseca, non può reagire con la rapidità delle Imprese globali; i suoi investimenti, lo stesso fatto di o5erare sulla terra, vincola il processo produttivo agricolo e ne limita grandemente la flessibilità. Per questo, le Imprese global1 7 sono così interessate alla genetica ed in particolare alla produzione senza coltivazione, l'innovazione di processo e di prodotto che consente di sganciare completamente la produzione dai vincoli degli investimenti sulla terra, dai vincoli del clima, dei luoghi, degli Stati, dai vincoli dei produttori agricoli. Se per produrre un computer viene usato un altro computer, poco interessa al consumatore finale, anzi se con questa automazione dei processi produttivi può essere risparmiato qualcosa nell'acquisto ben venga. Ma se per produrre il latte, invece dell'erba dei campi, vengono usate solo proteine di origine sintetica, oppure mangimi estranei alla tradi108

zione, ecco che la popolazione, i consumatori europei si ribellano. Se, dunque, il problema della ristrutturazione a seguito dell'introduzione di innovazioni nel settore industriale o dei servizi comporta problemi di reazioni sociali molto pesanti, ma sostanzialmente neutri per il consumatore finale - anzi, il consumatore finale nei confronti della produzione industriale e dei servizi sembra alleato rispetto all'introduttore di nuove tecnologie (meno file agli sportelli, prodotti industriali meno cari, ecc.) - nel settore agricolo, il consumatore si pone in funzione critica rispetto all'introduzione di nuove tecnologie. Ecco, quindi, che anche in questo si può ritrovare la quadratura del cerchio degli interessi dei contribuenti, cittadini, consumatori ed elettori con quelli dell'agricoltura europea, delle fihiere agricole alimentari europee.

LA MINÀCCIA DELLA BREVETTABILITÀ DELLE SPECI VIVENTI

Dalla sentenza della Corte suprema USA, che .legittimava la brevettabilità delle speci viventi, nasce la vera minaccia per l'agricoltura del prossimo millennio. Non è un caso che questo aspetto interessasse tanto gli Stati Uniti negli anni delle trattative GATT. I diritti d'autore certo riguardano anche i libri e soprattutto i software, ma è sui brevetti della genetica che prossimamente si giocherà la vera partita 8 .


Sono migliaia i brevetti di vegetali e di animali ormai depositati, si va da piante, già conosciute e sfruttate nel passato dagli indigeni dell'Amazzonia, alla soia transgenetica. Ma il bello deve ancora venire, ovvero la produzione senza coltivazione o senza allevamento. Già si è cominciato con la vaniglia, il cui frutto può essere prodotto direttamente in vitro, saltando completamente la fase della coltivazione e si è quasi pronti per le cellule di arancio. Le cellule vengono riprodotte in provetta, creando enormi ammassi cellulari, quasi degli immensi tumori, che possono essere semplicemente immessi nel processo di trasformazione senza il problema della buccia e, soprattutto, senza il peso dei complicatissimi rapporti con i produttori. L'Unione Europea ha ammesso, forse con eccessiva solerzia, l'importazione della soia e del mais genericamente modificati. Non sono certo solo gli aspetti ecologici e sanitari a preoccupare, è soprattutto l'aspetto economico. Se già oggi il mercato di queste produzioni è molto più condizionato dalla variabile finanziaria che non dalla domanda e dall'offerta del prodotto, che succederà domani quando il mercato della soia o del mais sarà, nei fatti, regolato da coloro che posseggono le royalties dei semi? Poi viene il problema del rapporto con il consumatore finale. Nell'alimentazione i consumatori non sono disposti a tollerare scherzi; già sono rimasti scottati pesantemente. In fondo, l'introduzione' di innovazioni di prodotto e di

processo non hanno avuto mai tanta fortuna e la mucca pazza viene giustamente vista come un fenomeno legato all'innovazione di , processo (invece che dare da mangiare alle bestie sostanze vegetali si saltava un passaggio nutrendole direttamente con le proteine animali).

LA RISPOSTA DELL'EUROPA: L'AGENDA 2000

Di fronte a tutto questo, qual è stata la risposta degli eurocrati? Con Agenda 2000 il Commissario Fishler ha tratteggiato le linee da seguire, che sono sostanzialmente due: - fine della specificità dell'agricoltura in Europa e, quindi, smantellamento accelerato delle politiche di protezione; - mantenimento di uno zoccolo duro di protezione a favore dei settori agricoli più tradizionalmente protetti, seminativi (Francia) e zootecnie (Germania, Olanda, ecc.) attraverso un aiuto diretto al reddito. Volendo essere faziosi, si potrebbe rintracciare anche la ragione di queste scelte. L'Europa vuole svolgere un ruolo geo-politico molto più ampio e la vecchia Pac, con i suoi ostacoli alla libera circolazione delle derrate, rappresentava un ostacolo. Va tenuto conto, però,,che ormai gran parte dell'industria alimentare e del marchi europei sono in mano alle Imprese globali, queste volendo fare investimenti in Paesi terzi, dove la materia prima costa notevolmente meno 109


cara, hanno bisogno di una liberalizzazione delle importazioni: ecco la spinta più forte. La seconda ragione è eminentemente politica: sono mesi che tutto il dibattito è bloccato dalle elezioni tedesche e sinora il coniglio dal cappello di Fishler è stato quello di garantire solo a certi produttori (zootecnici e seminativi) un aiuto al reddito indipendentemente da come si produce e da quanto si produce, una sorta di vitalizio a favore dei produttori delle aree più ricche dell'Unione. Ora, però, i nodi vengono al pettine: in autunno si riapriranno le trattative WT0 a Singapore e la leggenda che il decoupling, così com'è stato concepito, possa reggere il confronto e restare nel green box (cioè nelle misure accettabili in termini di concorrenza) cadrà; ma a quel punto, i giochi in Gerrhania saranno chiusi e, con un'operazione un po' partenopea, l'agricoltura sparirà. PERCHÉ I CITTADINI DEBBONO OCCUI'ARSI DELLA PAC

Sinora, il dibattito, sulla riforma della PAC (che ricordiamo assorbe sempre il 60% del budget comunitario) è stato limitato ai soli addetti ai lavori; la materia è molto complessa e poi, in fin dei conti, sembrava riguardare poco i cittadini. Con queste considerazioni sparse ho cercato di dimostrare che i cittadini (e, dunque, non solo i coltivatori) farebbe-

110

ro bene ad occuparsi più a fondo della cosa per tanti motivi - non ultimo quello direttamente economico -, ma soprattutto perché quello che succede al sistema agricolo alimentare europeo ci riguarda molto da vicino. Ci riguarda perché non è vero che andiamo tutti a mangiare nei Mc Donald's e non tutti appartengono al partito del junk fooa ci riguarda perché forse il principio fondante dell'identità europea sarà proprio il gusto per le diversità, nel mangiare, nel vivere, nei paesaggi. Ci riguarda perché dalla salute dell'agricoltura delle aree rurali, soprattutto del sud, dipende la qualità della vita nelle città. Ci riguarda perché le mostruosità che si sperimentano sui vegetali e sugli animali, prima o poi, le sperimenteranno sulla nostra pelle. Ci riguarda perchè dall'agricoltura, da come sarà ridisegnata l'agricoltura dipende il destino di mliardi di persone sulla terra e, quindi, da questo dipende la quantità e la qualità di pressione migratoria che avremo in Europa. Ecco perché tutte queste cose non possono più essere lasciate in mano agli eurocrati e agli addetti ai lavori, ecco perché quella strana bestia che è il consumatorecontribuente-utente-elettore europeo, dovrebbe occuparsene direttamente: votando, scegliendo quando consuma, chiedendo ragioni quando paga le tasse.


I Q• FRio, The Mac Shariy Reform: First Result and Possible Changes in International Conference Act

«What Future for the Cap", Università di Padova 1996. 2 LAURANCE TUBIANA, Intégration Régionale: la Strategie des Blocs, «Courier de la Planète», n. 28, 1995. 3 Computer Magazine, settembre 1997, pag. 17. 'I P. GIIuD, Libre échange et inégalités, «Problémes économique», n. 2421, 1995. AA.VV., Situazione e Prospettive dell'Agricoltura nei

Paesi dell'Europa Centrale ed Orientale, Relazione Riassuntiva, Commissione UE, documento di lavoro 1996. 6 LESTER BROWN in: Food Policy, EDL World Bank, 1992. 7 AA.VV., Geni e Contadini, viaggio nella biodiversita d'interesse agricolo, Editoriale Verde Ambiente, Roma 1995. 8 J KLOPPENBURG, Conservationist or Corsair, in «Seedling», voI. 9 n. 2-3, Barcellona 1992.

111


Le "Carte dei servizi" Un mònitoraggio civico di Simona Pasca Raymon do *

Il Convegno "Carte dei servizi: attualità e attuazione" viene promosso a quattro anni dalla Direttiva Ciampi che, alla luce di analoghe esperienze estere, introduceva in Italia le Carte dei servizi pubblici. La direttiva si inserisce nel processo di riforma della pubblica amministrazione, avviato nei primi anni e finalizzato ad affermare l'orientamento della pubblica amministrazione ai cittadini. Le Carte dei servizi si pongono l'obiettivo principale di garantire la qualità dei servizi pubblici e la tutela degli utenti. La fase di attuazione della direttiva non sempre ha prodotto gli effetti auspicati, anche perché atti normativi successivi ne hanno ridotto la portata. Il numero delle Carte dei servizi varate è stato piuttosto esiguo. A volte sono state adottate Carte che nei contenuti risultano lontane dagli obiettivi di informazione, valutazione della qualità del servizio, partecipazione e tutela degli utenti che la direttiva intendeva raggiungere. Alla luce delle riforme istituzionali, dell'integrazione del mercato europeo, delle esperienze di altri Stati, dei nuovi assetti

* Segreteria Regionale Movimento Federativo Democratico. 112

economico giuridici delle aziende erogatrici di servizi pubblici, della creazione delle Autorità regolatrici, delle difficoltà di accesso alla giustizia, le Carte dei servizi conservano la caratteristica di strumento concreto per garantire la qualità dei servizi erogati, la partecipazione e la tutela degli utenti? IL RUOLO DELL'UE

L'Unione Europea ha riconosciuto ai servizi pubblici le caratteristiche di valore comune europeo e di elemento di coesione economica e sociale, pur lasciando liberi i singoli Stati di definire la propria politica in materia. I servizi pubblici devono soddisfare la società nel suo insieme garantendo la continuità, l'universalità, la trasparenza delle prestazioni e l'accesso indiscriminato alle prestazioni. Inoltre, una politica urbana che tenda allo sviluppo coerente e durevole deve anche privilegiare la creazione di relazioni tra tutti gli attori locali per incrementare empowerment, responsabilità e iniziativa. Il Parlamento europeo, nella relazione del novembre '97 sulla Comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale del 1996, ha valutato l'op-


portunità dell'adozione di una Carta dei principi per i servizi di interesse economico generale che dovrebbe contenere la giustificazione e i principi. Quali sono le politiche dell'Unione europea volte a garantire a tutti i cittadini europei servizi di interesse generale che corrispondano alle loro aspettative e che abbiano quelle caratteristiche che contri buiscono alla lotta all'esclusione sociale e quali le politiche per la tutela dei cittadini-utenti di servizi pubblici? ESPERIENZE

In Gran Bretagna, dal 1991, sono state adottate 42 Carte nazionali e migliaia di Carte locali. Le Carte sono state emanate in concomitanza dell'avvio delle privatizzazioni delle aziende erogatrici di servizi pubblici ed è, sicuramente, l'esperienza piii consolidata in Europa. Il Governo ha varato programmi specifici per l'attuazione delle Carte e per sostenere il loro continuo sviluppo. In Francia, la Carta del servizio pubblico è stata adottata nel 1992 e si differenzia notevolmente dalle carte dei Paesi anglosassoni e da quelle italiane. La Carta è un documento programmatico e costituisce un significativo primo orientamento al cittadino dell'amministrazione statale francese che è caratterizzata da una spiccata centralità. Nell'area metropolitana di Roma sono state adottate solo alcune Carte dei servizi, molti soggetti erogatori di servizi pubblici hanno intenzione di adottarle. I processi per la definizione delle Carte

non sempre hanno considerato che il vero destinatario di questo strumento è il cittadino utente dei servizi pubblici. Una rassegna sulle Carte nell'area di Roma è stata presentata nel secondo rapporto dall'Autorità dei servizi pubblici locali del Comune. Il Movimento federativo democratico, in occasione del convegno di luglio scorso, ha presentato i risultati di un monitoraggio condotto sul tema. Quali sono le caratteristiche delle Carte già adottate? Quali indicazioni emergono dall'esperienza sin qui condotta? Quale l'orientamento delle aziende e degli altri soggetti interessati per it,futuro di questo strumento? IL CONVEGNO DI LUGLIO

In preparazione del Convegno "Carte dei Servizi: attualità e attuazione" del 3 luglio 1998, il Movimento federativo democratico del Lazio ha realizzato una ricognizione sulle Carte dei Servizi nella città di Roma. I2obiettivo che ci si è posto non è stato quello di effettuare una rilevazione sistematica né una ricerca scientifica, quanto piuttosto quello di trarre dalla esperienza di costruzione e di messa in opera delle Carte sino ad oggi realizzata, alcune indicazioni utili dal punto di vista del cittadino.

La "Carta" come strumento di un processo Oggetto della inchiesta non è stata la "Carta" come prodotto (il testo elaborato e adottato) quanto la "Carta" come 113


strumento di un processo che coinvolge sia l'ente/azienda che gli operatori e gli utenti. Particolare attenzione è stata quindi rivolta agli aspetti della pubblicizzazione, della conoscenza della Carta all'interno della azienda, degli aggiornamenti periodici. Sono state considerate sia Carte prodotte da enti o aziende nazionali (prendendo in esame alcuni uffici di Roma) sia Carte prodotte e adottate da aziende romane. Ovviamente, l'analisi ha potuto interessare solo enti o aziende che hanno già adottato la Carta dei Servizi (per tale motivo, non sono considerati, ad esempio, il Comune di Roma, l'ArviA, la Farmacap). L'inchiesta ha, dunque riguardato, i seguenti soggetti: - Poste Italiane - Aziende sanitarie locali: Roma B, C, E - Policlinico A. Gemelli, azienda sanitaria S. Giovanni-Addolorata - Acea (settore elettrico) - Italgas - Atac Per ciascun soggetto sono stati presi in considerazione i seguenti aspetti: - anno di adozione della Carta - anno dell'ultimo aggiornamento - modalità di pubblicizzazione e di distribuzione prevista - modalità effettive di pubblicizzazione e di distribuzione - informazioni sulla Carta disponibili presso Uffici relazioni con il pubblico ed altri uffici informativi - informazioni sulla Carta in possesso degli operatori dell'Azienda 114

- modalità di informazioni sui servizi agli utenti - modalità di verifica degli standard - coinvolgimento degli utenti nella determinazione e nella verifica degli standard - modalità di partecipazione degli utenti previste dalla Carta - modalità effettive di partecipazione degli utenti - modalità di presentazione e gestione dei reclami - risarcimento all'utente in caso di mancato rispetto degli standard. Le informazioni sui vari punti sopra elencati sono state raccolte attraverso: - l'analisi delle Carte adottate e degli eventuali aggiornamenti - il colloquio con referenti interni all'azienda - la effettuazione, da parte di volontari del Mfd, di verifiche dirette presso gli sportelli al pubblico e i servizi telefonici delle aziende, nei mesi di maggio-giugno '98. I

RISULTI DEL MONITORAGGIO

A partire dal 1994, le aziende presenti nell'area di Roma hanno iniziato a adottare le Carte dei servizi, sia autonomamente che a seguito della pubblicazione degli schemi quadro 0. 273/95). Il primo aspetto considerato delle Carte è stato l'anno di adozione insieme alla previsione di aggiornamento e alla esplicita indicazione del periodo di validità della Carta. La direttiva Ciampi del febbraio 1994


prescrive che le Carte dei servizi, per la parte che riguarda gli standard, siano aggiornate annualmente. La data di adozione indica l'inizio di quel processo dinamico, collegato alla Carta dei servizi, finalizzato al miglioramento della qualità dei servizi erogati mediante il raggiungimento degli obiettivi fissati con gli standard generali e specifici. Non sempre, all'atto pratico, è agevole rilevare quale sia la data di adozione della Carta e capire se la versione che si prende in esame sia aggiornata. Per l'azienda ospedaliera S. Giovanni si può individuare insieme alla stampa, per la AsI Roma B vi è solo un riferimento al-

la data di aggiornamento dei dati, per il servizio postale non vi sono elementi che la evidenziano. Le Carte dei settori del gas e dell'energia indicano solo l'inizio della validità temporale della carta e prevedono un generico aggiornamento da pubblicizzare adeguatamente. La AsI Roma E, paradossalmente, prevede l'aggiornamento annuale della Carta senza che sia indicata la data di adozione della stessa. La migliore soluzione è stata adottata dall'Atac che, chiaramente, indica il periodo di validità della Carta insieme alla previsione di aggiornamento annuale.

Tabella i - Adozione, aggiornamento, validità

Acea Enei Itaigas Posta Atac Asi Rrn B Asi Rm C Asl Rm E A. Os. S. Giovanni Poi. Gemelli

Anno di adozione

Indicazione della data di adozione o pubblicazione

Indicazione previsione aggiornamento

Indicazione del periodo di validità

Ultimo aggiornamento

1994 1996 1996 1996 1997 1995 1995 1996

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Si Si Si No

1996

1996 1997

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Si

No

No No Si

No Si No

1997 in corso In corso

Si Si

No No

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1998 In corso

Si Si Si

PUBBLICIZZAZIONE, DISTRIBUZIONE, DIFFUSIONE

Le Carte dei servizi sono adottate dalle aziende per regolare i rapporti con i loro utenti. La loro distribuzione e diffu-

sione sono essenziali perché esse siano utilizzate dai cittadini quali strumenti concreti per l'accesso alle informazioni, la verifica delle qualità, la partecipazione e la tutela. Alcune aziende hanno inserito tra gli impegni assunti con la 115


Carta dei servizi, anche la sua diffusione indicando con quali modalità distribuirla. Altre aziende hanno pubblicizzato l'adozione delle Carte con interventi sulla stampa. L'effettiva distribuzione delle Carte ai cittadini non è quasi mai avvenuta, e, attualmente, sono sicuramente ancora poco conosciute. Esaminando le Carte sorge il dubbio che la scelta di stamparle su carte pati-

nate, a colori, con foto e illustrazioni possa costituire un ostacolo alla loro distribuzione per il loro elevato costo di riproduzione. Oltre alla scarsa diffusione tra gli utenti si è potuto accertare che anche gli operatori della aziende, che erogano materialmente i servizi e sono a contatto con il pubblico, nella maggior parte dei casi, non conoscano l'esistenza delle carte né i loro contenuti.

Tabella 2 - Pubblicizzazione, distribuzione, diffissione Indicazione delle modalità di diffusione Acea

No

Enel

No

Effettiva modalità di distribuzione In distribuzione negli uffici aperti al pubblico In distribuzione e affissa negli uffici aperti al pubblico

Italgas

Si (a richiesta in ogni ufficio aperto al pubblico)

Posta

Si (in tutti gli uffici postali)

Non disponibile iii tutti gli uffici, occorre pagare 2000 lire per ottenerla, si può ricevere a domicilio previo pagamento bollettino dc postale

Atac

No

A sei mesi dalla adozione ne sono state stampate poche copie per addetti ai lavori e associazioni, in questi giorni è stata avviata la distribuzione di un estratto con un coupon per richiedere la carta

Asi. Rm B

No

Distribuita a medici, farmacisti, ambulatori associazioni. Non è disponibile

AsI. RM C

Si (in ogni presidio sanitario)

Disponibile nei presidi territoriali, nelle farmacia, presso associazioni

Asl. R1'4 E

Si (in ogni presidio sanitario)

Distribuita a presidi territoriali, medici di base, associazini, farmacie. Non disponibile

Az. Osp. S. Giovanni PoI. Gemelli -

Si

In distribuzione negli uffici aperti al pubblico e inviata a domicilio dell'utente con i nuovi contratti

In distribuzione presso

URP

Si (a medici, Stampate poche copie, subito in ristampa per agfarmacie, giornamenti, non consultabile presso URP laboratori, per i cittadini solo consultazione presso URP)

116


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STANDARD: DETERMINAZIONE

Gli standard di qualità, generali e specifici, sono gli obiettivi di qualità che annualmente le aziende si impegnano a raggiungere secondo un piano di miglioramento definito. Indicano i livelli qualitativi che sono oggetto del diritto dell'utente e che devono essere garantiti. In particolare, gli standard specifici devono essere verificabili dall'utente che può così controllare che siano erogati servizi di qualità adeguata. Alcune Carte contengono i criteri che hanno condizionato la scelta degli standard (Atac, in relazione alle risorse interne e alle esigenze dei cittadini-clienti). Non tutte le aziende, come evidenziato nella Tabella i sugli aggiornamenti previsti, sottolineano l'aspetto del miglioramento continuo e progressivo legato agli standard e alla loro determinazione. Gli standard specifici così come sono stati inseriti nelle carte esaminate, a volte, destano qualche perpiessità perché: non costituiscono impegni al miglioramento, in quanto ripropongono livelli qualitativi già esistenti e spesso non conformi alle legittime attese dei cittadini (es.: tempi di attesa per le prestazioni); non sono verificabili direttamente dagli utenti, poiché sono espressi in percentuale (tempo medio di attesa allo sportello); sono evidentemente non raggiungibili, in quanto la situazione di partenza è molto distante dall'obiettivo; 118

si riferiscono alla tempestiva erogazione di un servizio, senza considerare gli ostacoli che ne limitano la prenotazione (tempo di attesa per una prestazione prenotata in presenza di una sicura difficoltà di accesso alle prenotazioni); non considerano aspetti rilevanti del servizio (attesa allo sportello); non sono stati adottati per interi settori di attività delle aziende; sono limitati alla definizione dei tempi di prestazione senza definirne la qualità (tempi massimi per le risposte ai reclami); non sono stabiliti al seguito di una concertazione con gli operatori dei servizi e con i cittadini; sono legati a fattori non riconducibili alla qualità (diffusione dell'informazione). e verfica La verifica del rispetto degli standard rientra nel processo di valutazione della qualità, prescritto dalla direttiva Ciampi che comporta l'acquisizione periodica delle valutazioni degli utenti. In particolare, gli standard dovrebbero essere sottoposti a verifiche con gli utenti in adunanze pubbliche. Attualmente, il coinvolgimento degli utenti nella verifica degli standard non può considerarsi effettivo: alcune aziende si affidano a sondaggi di opinione che non possono costituire il soio metodo per acquisire le valutazioni degli utenti, mentre le adu-


nanze pubbliche previste dalle direttive non vengono convocate.

Tabella 4 - Modalità di partecipazione previste nelle

Carte Acea

PARTECIPAZIONE DEI CIITADINI

La partecipazione degli utenti alla prestazione del servizio è prevista nelle Carte dei servizi come indicato dalla direttiva Ciampi. Attualmente, la partecipazione dei cittadini è molto limitata. Si realizza mediante la somministrazione di questionari e con alcuni riunioni organizzate dalle aziende con le associazioni dei consumatori-utenti. Le aziende non dovrebbero interpretare la partecipazione come un'obbligo formale ma come una risorsa; questo è possibile a condizione che: siano utilizzati una pluralità . di strumenti di partecipazione (tavoli, protocolli d'intesa, commissioni conciliative) con obiettivi definiti; la partecipazione sia legata all'esercizio di un potere reale sulle aree di competenza individuale; sia utilizzata l'informazione civica prodotta dalle organizzazioni dei cittadini; l'interfaccia con le organizzazioni dei cittadini veda coinvolti i responsabili operativi dei servizi e non solo alcuni settori incaricati delle relazioni esterne; i rapporti con le organizzazioni dei cittadini siano impostati su un piano di pari dignità, per quanto riguarda i tempi di convocazione e le modalità di collaborazione.

Enel

Iralgas

Posta Atac

AsI RM B Asi RM C MI RÌ'I E

Az. Osp. 5. Giovanni

Poi. Gemelli

Monitoraggio sul livelto di soddisfazione degli utenti mediante l'analisi dei reclami e sondaggio sul livello di gradimento degli utenti, memorie, osservazioni, suggerimenti degli utenti. Relazione annuale sulla qualità del servizio recante giudizi espressi da campioni rappresentativi di utenti, suggerimenti e proposte degli utenti. Collaborazione con le associazioni dei consumatori e degli installatori a livello nazionale e locale. Proposte degli utenti. Monitoraggio qualità percepita, rapporto costante con le associazioni utenti, tavoli di concertazione, patti di collaborazione, suggerimenti degli utenti. Distribuzione questionario ai degenti, suggerimenti degli utenti. Partecipazione associazioni di volontanaro e di tutela dei diritti. Conferenza dei servizi annuali, questionari sul gradimento dei servizi, gruppi di moniroraggio misti, suggerimenti degli utenti. Spazi riservati associazioni di volontariato e di tutela dei diritti, rilevazioni periodiche in collaborazione con le associazioni sulla qualità dei servizi erogati. Presenza di associazioni di volontanato e di tutela dei diritti.

La tutela In tutte le Carte esaminate sono previste le procedure di reclamo, a volte sono semplificate grazie all'assistenza degli Uffici relazioni con il pubblico, ma conservano una certa dose di burocraticità. Ad esempio, in due delle Carte esaminate si fa riferimento genericamente al regolamento di pubblica tutela 119


senza specificarne i contenuti. Le possibilità di ottenere risarcimenti per il mancato rispetto degli standard è molto limitata e certamente, non è agevolata. Tra le esperienze innovative va citata la figura del Garante dell'Acea istituita per tutelare gli utenti, ma le sue competenze sono molto limitate. Lo strumento delle commissioni miste conciliative

previste, ad esempio, per la sanità è poco utilizzato. Per una effettiva ed efficace tutela dei cittadini è necessario: - semplificare le procedure di accesso; - usufruire di una pluralità di strumenti di tutela di arbitrato e di conciliazione nel caso in cui, dopo un esame interno, non sia risolta la controversia;

Tabella 5 - Reclami e risarcimenti

Modalità di presentazione reclami

Risarcimenti per mancato rispetto agli standard

Acea

All'ufficio Carta dei servizi: verbalmente, per telefono e fax, personalmente; comunicazione esito accertamento entro 30 giorni. Al Garante degli utenti per reclami sulla correttezza del procedimento amministrativo, per iscritto.

50.000 Lit per il mancato rispetto di quattro standard, a richiesta dell'utente

Enel

All'ufficio commerciale; risposta entro 28 giorni

50.000 Lit per il mancato rispetto di quattro standard, a richiesta dell'utente

Italgas

Per iscritto; risposta entro 20 giorni

50.000 Lit per il mancato rispetto di cinque standard, a richiesta dell'utente

Poste

Lettera, fltx, telex, di persona; risposta entro 30 giorni

Previsti

Atac

All'ufficio clienti, verbalmente, per telefono e fax, personalmente; risposta entro 30 giorni

Asl RM B

Verbalmente, per tel. e fax, per lettera presso gli URP

AsI RM C

Verbalmente, per fax, per lettera gli URP o responsabile della struttura;

MI RM E

Di persona, per lettera, per fax, con riferimento al regolamento di pubblica tutela

Az. Osp. S. Giovanni

Qualunque forma; entro 30 giorni la risposta; anche procedure di riesame;

PoI. Gemelli

Qualunque forma; con rifrimento al reg. di pubblica tutela

120

50.000 Lit per mancata erogazione della

prestazione


- il coinvolgimento di soggetti esterni (difensore civico, Autorità dei servizi pubblici locali, organizzazioni di cittadinanza) nella gestione dei reclami; - l'uso dei reclami per il miglioramento del servizio e per evitare il ripetersi dei problemi segnalati; - semplificare le procedure per le richieste di risarcimento. PRATICHE « DA IMITARE"

Analizzando l'esperienza di Roma è possibile mettere in evidenza alcune buone pratiche già in uso - a volte piccole ma non per questo marginali - che possono essere utilmente adottate anche da altre aziende. - Indicazione esplicita delle data di adozione dell'aggiornamento previsto e della validità della Carta. - Realizzazione di sondaggi sulla diffusione delle Carte. - Invio della Carta al domicilio del cliente unitamente ai contratti. - Spazio settimanale sulla cronaca locale dedicato ai contenuti delle Carte. - Disponibilità della Carta su Internet. - Utilizzo di carta reciclata per la stampa della Carta. - Attivazione di un servizio aziendale di informazione sulla Carta. - Diffusione di opuscoli informativi su temi specifici in diverse lingue. - Distribuzione di guide agli utenti dei servizi. - Adozione di Carte per singoli settori di attività dell'azienda.

Considerazioni e indicazioni operative Dal monitoraggio realizzato emergono, in modo evidente, alcuni gap nella messa in campo delle Carte dei servizi come strumento di un processo di riforma della amministrazione e dei servizi al cittadino. È proprio a partire dalla analisi delle esperienze che possono essere formulate alcune raccomandazioni, per fare in modo che le Carte siano un effettivo strumento di rinnovamento. Accessibilità. La Carta è uno strumento utile a condizione che essa sia effettivamente disponibile per i cittadini. Semplicità, brevità e chiarezza. Per essere realmente accessibile, la Carta deve essere scritta in modo comprensibile e in un numero di pagine contenuto. Standardizzazione. La Carta non è una "guida" ai servizi, ma l'insieme degli impegni che l'azienda o l'ente assume nei confronti degli utenti; per tale motivo essa deve contenere standard generali e standard specifici riguardanti l'erogazione del servizio. Verificabilità. Gli standard contenuti nella Carta devono essere soggetti a verifica all'interno della azienda e devono poter essere verificabili anche dai singoli utenti dei servizi; gli standard specifici, quindi, devono riguardare la quotidianità dell'erogazione del servizio. Tutelabilità. Nell'ambito della Carta è necessario indicare, con chiarezza, i meccanismi di tutela che si attivano quandc gli standard non vengono rispettati o, comunque, quando un citta121


dino utente subisce un torto a causa del malfunzionamento dell'azienda/ente. Impatto. La produzione e l'adozione della Carta dei servizi non possono rimanere, nell'ambito dell'azienda, un fatto isolato, ma deve essere inserito all'interno del piui generale processo di miglioramento della qualità e deve comportare un impatto concreto all'interno dei meccanismi produttivi dell'azienda stessa (cambiamento di procedure, acquisizione di. nuove risorse tecniche, riorganizzazione del personale). Politiche della cittadinanza. La Carta può essere effettivamente un "patto" tra

122

azienda e cittadini a condizione che non sia il frutto di una generica concentrazione tra aziende e poche associazioni, che rischia di essere basata sul solo senso comune, ma che si avvalga di alcune politiche di cittadinanza attiva, con il necessario supporto tecnico e finanziario da parte delle aziende: il monitoraggio dei servizi fatto con la collaborazione dei cittadini e degli operatori per integrare le indispensabili conoscenze tecniche delle aziende; l'interlocuzione periodica per la definizione e per la verifica delle Carte; la formazione degli operatori e degli stessi rappresentanti dei cittadini.


-I

dossier

Acqua: interessi a confronto

I temi acqua e riforma del Servizio Idrico Integrato sono già stati oggetto di due dossier. Il primo presentato nel n. 10411995, Lacqua fra le "pubbliche utilità", con gli articoli di Paola Fabbri (La questione acqua) e di Antonio Chizzoniti (Gran Bretagna: le sorprese di una secca estate); il secondo, sui n. 10811996, Gestire l'acqua, con gli articoli di Domenico Moro (Quali spazi per il capitale privato nel mercato dell'acqua?) e di Valeria Termini (Le società dell'acqua: l'A--EA verso il futuro). Nel dossier che segue, Loredana De Angelis e Rosalba Cori affrontano il tema da una diversa angolatura: la prima traccia un percorso della normativa in materia facendone una lettura dai punto di vista degli interessi perseguiti; la seconda, fa alcune considerazioni sul delicato e complesso rapporto - delineato dalla legge Galli - tra il governo della risorsa acqua ed il problema della scelta dellaforma di gestione del Servizio Idrico Integrato più idonea nei diversi Ambiti Territoriali Ottimali.

123


Le leggi sull'acqua'. Una lettura secondo gli interessi di Loredana De A ngelis *

Il diritto delle acque nell'Italia unitaria inizia con l'allegato F alla legge 20 marzo 1865, n. 2248 (la nota legge sull'unificazione amministrativa), dedicato ai lavori pubblici, e col coevo codice civile (RD 25 giugno 1865, n. 2358). Questo primo intervento normativo disciplina le acque sotto il profilo della protezione civile, ossia al fine di garantire la popolazione ed il territorio da episodi di esondazione, in un'ottica preventiva ed al contempo negativa: "preventiva" perché volta ad evitare l'insorgere di eventuali calamità, e "negativa" in quanto non riconosceva un rilievo autonomo ai corpi idrici, ma era volta soltanto a soddisfare l'interesse alla difesa dalle acque 2 . Questo interesse, tuttavia, non era l'unico obiettivo cui tendeva il primo legislatore unitario: esso va inserito nel pii ampio fine di garantire gli interessi pubblici, fine che ricomprendeva, accanto alla funzione di polizia (connessa con la tutela dagli eventi dannosi provocati dall'acqua), la regolazione - mediante concessione - degli usi privati effettuati sulle acque pubbliche.

* Collaboratrice dell'Istituto di Ricerche sui Servizi Idrici, Proaqua (CIsPEL).

La navigazione era il principale uso di pubblico interesse 3 , qualificato come comune in quanto esercitabile da chiunque, senza necessità di richiedere la concessione. Si trattava di un uso dei corpi idrici assolutamente distante da quello che, in termini attuali, definiremmo "potere di iniziativa economica", in quanto mirava esclusivamente a tutelare il diritto di circolazione, senza avere alcun riguardo allo sfruttamento della risorsa idrica in termini produttivi. Non che tali possibilità fossero ignote al legislatore del 1865, ma esse non trovavano puntuale riconoscimento a livello legislativo: gli usi non sorretti da un interesse pubblico ed ammessi dalla legge presentavano, nella maggior parte dei casi, un rilievo talmente modesto da essere del tutt0 4 o quasi 5 indifferenti per l'autorità pubblica. Questo atteggiamento di privilegio degli usi pubblici e di subordinazione ad essi di quelli privati, ammessi soltanto a condizione che non ledessero i primi, è alquanto singolare in un contesto improntato ai principi del "laissez faire, laissez passer" da parte dei pubblici poteri. Gli usi individuali da parte dei privati erano ammessi a condizione che non 125


arrecassero pregiudizio a quelli comuni: venivano, infatti, valutati in base alla regola elementare della subordinazione all'interesse ed alla tutela "del buon regime degli alvei, della libera navigazione e delle proprietà laterali" (legge n. 2248/1865, art. 133). Per l'autorità pubblica era del tutto indifferente la destinazione che l'acqI1a avrebbe ricevuto durante l'uso da parte del privato; tale indifferenza era, tra l'altro, evidenziata nel criterio di scelta tra più richieste d'uso tra di loro concorrenti, rappresentato dal criterio cronologico di presentazione della domanda. Lobiettivo perseguito dal primo legislatore unitario era, dunque, statico: il controllo pubblico sullo stato del bene, rispetto al quale era irrilevante ogni considerazione di tipo dinamico, attinente al tipo di utilizzazione del bene 6. Si osservi che l'acqua non era'considerata quale "bene" in senso giuridico: la percezione della sua scarsità, elemento necessario alla riconduzione dell'accezione in ambito giuridico, sarebbe avvenuta soltanto in un futuro allora remoto. L'acqua era, dunque, considerata come mezzo mediante il quale soddisfare principalmente usi di carattere generale (in primis la navigazione) e, in subordine, alcuni usi produttivi di scarso interesse pubblico. Nuovi

INTERESSI E

LE RIFORME DEL

1916-1919.

I decenni che seguono la prima regolazione dei beni idrici vedono l'emersione 126

di settori disciplinari che si autonomizzano dalla materia dei lavori pubblici: normativa sulla navigazione interna, la pesca, la bonifica, etc. Le derivazioni di acque pubbliche trovano una disciplina autonoma e finalmente separata dalla normativa sui lavori pubblici nella legge 10 agosto 1884, n. 2644. Questa legge era motivata dai mutamenti economico-sociali intervenuti, quale l'incremento degli usi agricoli e produttivi del bene-acqua, soprattutto dell'impiego per forza motrice. La necessità di assicurare un controllo dell'autorità pubblica su richieste d'uso sempre più frequenti e che richiedevano massicci impieghi della risorsa, può essere rintracciata in molte disposizioni: dall'introduzione della regola del carattere temporaneo della concessione, alla previsione della revocabilità della stessa. Va sottolineato, tuttavia, che il legislatore, pure avvertito della crescente esigenza di fornire all'amministrazione gli strumenti per operare una selezione tra usi concorrenti, non elaborò alcun criterio logico di indirizzo della scelta pubblica nel concedere in uso le acque, il che evidenzia il carattere "incompiuto" di questa prima innovazione, che necessitò di progressive integrazioni, fino a giungere alle riforme degli anni 1916-1919. Le vicende belliche accentuarono i limiti della riforma del 1884, producendo un incremento eccezionale della domanda di energia e, insieme, degli usi idroelettrici, senza che la disciplina vi-


gente fosse in grado di privilegiare tali usi, in sede di conferimento della concessione7 . La nuova normativa introdusse un diverso principio di selezione tra gli interessi (in luogo del vecchio criterio cronologico), stabilendo che dovesse preferirsi la domanda che presentasse la migliore e pii vasta utilizzazione idraulica ed evidenziando, con ciò, la volontà di incentivare gli usi produttivi della risorsa. Inizia a prendere corpo il sistema normativo che, con pochi aggiustamenti, resterà in vigore fino ai nostri giorni: la competenza al rilascio della concessione viene accentrata presso il mjnistero dei Lavori Pubblici; si ribadisce l'obbligo di iscrivere negli appositi elenchi tutte le acque che avessero o acquistassero attitudine ad usi di pubblico generale interesse; si prevede che la concessione comporti la dichiarazione di pubblica utilità delle opere necessarie al suo esercizi08 ; viene istituita una magistratura speciale, costituita dai Tribunali delle acque, competente a decidere sulle controversie inerenti le acque pubbliche. Neppure con questa riforma, tuttavia, i pubblici poteri modificano la propria considerazione delle acque: analogamente che nella normativa precedente, la regolamentazione degli usi avviene quasi esclusivamente attraverso lo strumento della concessione 9 . Tuttavia la stessa evoluzione economico-sociale, produttiva di un notevole ampliamento quantitativo degli usi, mostrava l'inadeguatezza non solo degli

strumenti, ma anche dei parametri concettuali su cui la disciplina tradizionale si era basata. Basti pensare alla qualificazione in termini di eccezionalita degli usi che potevano esercitarsi sul bene demaniale solo a seguito di provvedimento concessorio: la nota distinzione tra gli usi del bene pubblico, basata sulla loro conformità alla destinazione del bene ritenuta essere "primaria" (ancora una volta: la navigazione), veniva costantemente negata dal massiccio impiego di usi che, secondo l'impostazione normativa, avrebbero dovuto essere qualificati come "eccezionali". Oltre a ciò, si consideri che la concessione è uno strumento amministrativo di tipo "puntuale": nata in un contesto normativo in cui doveva consentire usi privati del tutto marginali, non consente di vedere oltre la singola richiesta privata da soddisfare, pertanto non permette alcuna progettazione delle utilizzazioni della risorsa.

L'NTERESSE ALLO SFRUTtAMENTO DEL BENE-ACQUA NEL TESTO UNICO DEL 1933 E NEL CODICE CIVILE DEL 1942

Il Codice civile, all'interno delle disposizioni "Della proprietà" (Libro III), contiene due "filoni" normativi: l'uno inerente la definizione delle acque pubbliche, ricomprese nella categoria del demanio, l'altro regolante le acque private. Il Codice ha sistematizzato la distinzione tra acque pubbliche 10 e private: le prime utilizzabili sia per gli usi co127


muni sia, previa concessione, per quelli individuali, le seconde disponibili liberamente (ossia senza necessità di alcun atto permissivo) da parte dei relativi proprietari. Il Tu 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo Unico sulle acque e sugli impianti elettrici) introduce taluni elementi di originalità: il progetto del legislatore, infatti, non è più finalizzato principalmente alla difesa degli usi comuni, ma piuttosto all'incentivazione di quegli usi "eccezionali" che incidano favorevolmente sui pubblico interesse. Tuttavia il Testo Unico non apporta alcuna modifica al procedimento concessorio, ma è "in sostanza riepilogativo di una situazione strutturale e funzionale già in essere prima della sua sistemazione"hI. Gli strumenti giuridici da esso approntati, infatti, sono tutti di natura puntuale, regolano gli usi con un approccio atomistico , senza operare alcuna correlazione tra i vari usi del bene; malgrado talune sollecitazioni, in tal senso, provenissero da norme coeve che iniziavano a delineare il problema dell individuazione dell area funzionale ottimale per la gestione unitaria delle acque, giungendo a sostenere l'esigenza di una pianificazione di bacino. Va comunque evidenziato come, pur non accogliendo le sollecitazioni a sviluppare una programmazione degli usi, il Tu manifesti uno sforzo di perfezionamento dei tradizionali strumenti di disciplina delle acque, nel tentativo di supplire, in qualche modo, alla mancan-

128

za ditale politica di programmazione. A questo proposito, va sottolineato come viene modificata la disciplina dei "consorzi tra utenti" e della "riserva", con l'obiettivo (più o meno espresso ed evidente) di forzare il carattere puntuale di tali istituti, così da caratterizzarli (anche) come strumenti proto-gestionali. I consorzi per l'utilizzazione delle acque pubbliche costituiscono una forma associativa tra gli utenti di un corso o bacino d'acqua, sui quali i poteri pubblici svolgono una funzione di vigilanza piuttosto intensa, potendo giungere fino ad annullare le deliberazioni consortili illegittime. L'esistenza di tale potere mostra come l'esigenza di articolare la regolazione delle risorse in un ambito ottimale riemerga nell'istituto del consorzio, che diviene forma organizzativa "rivolta a rendere possibile un controllo del potere pubblico della gestione meno contingente di quello esercitabile con il provvedimento puntuale di concessione e con quelli solo eventuali, della revoca e del riscatto" 12. La riserva è uno strumento che il Testo unico (art. 51) mette a disposizione del ministero dei Lavori Pubblici nell'interesse di usi generali della risorsa, o di usi eccezionali di interesse pubblico (ferrovie, irrigazione, fornitura di acqua potabile). Essa consiste nella sottrazione della risorsa dal quantitativo disponibile ad essere utilizzato in concessione, per conservarla ad un uso futuro di interesse prevalente (venne utilizzata soprattutto per la trazione delle ferrovie, settore in forte espansione). Ri-


tenuto da taluni come unico rimedio "per ovviare alla rudimentalità di un sistema di amministrazione delle acque mediante concessione" 13, la riserva riveste carattere temporaneo (può essere disposta per un quadriennio ed è limitatamente rinnovabile). Tale temporaneità trova giustificazione nel-carattere aleatorio dell'uso in funzione del quale viene disposta, comportando il divieto di un uso attuale a favore di una utilizzazione soltanto eventuale; la vicenda dell'elettrificazione delle ferrovie, in particolare, determinò agli inizi del secolo la previsione di molteplici riserve che si rivelarono del tutto - superflue in quanto nei decenni successivi (anni venti) lo stato della tecnica permise una elettrificazione assai limitata. Si è visto come la concessione, strumento ereditato dalla normativa più risalente, si presenti inadeguata a disciplinare gli usi della risorsa idrica, laddove l'entità ed il numero delle derivazioni aumentino al punto da provocare difficoltà di coordinamento tra le varie utilizzazioni. Inoltre, essa contiene un vizio di fondo, costituito da una fiducia liberista nei vantaggi dell'economia di mercato: la concessione permette alla pubblica amministrazione di scegliere tra una pluralità di interessi privati concorrenti, utilizzando il criterio della idoneità della domanda privata a soddisfare nel miglior modo l'interesse pubblico. Ciò comporta una vera e propria "delega", al meccanismo concorsuale, del compito di evidenziare le possibili utiliz-

zazioni della risorsa, tra le quali il potere pubblico si limita ad esercitare un'opzione. Resta estranea, all'istituto concessorio,, ogni facoltà "creativa" dell'amministrazione in ordine all'individuazione dei possibili usi della risorsa e, conseguentemente, ogni funzione incentivante o progettuale su di essa (prova ne.sia che la revisione delle concessioni già rilasciate è subordinata alla presentazione di una nuova domanda d'uso). La concessione, dunque, come strumento esclusivo di regolazione degli interessi afferenti ai corpi idrici, diviene più e più inidonea a rispondere alle esigenze determinate dall'incremento degli usi.

L'INTERESSE ALLA TUTELA IGIENICO-SANITARIA: LA LEGGE N. 319/1976

Fino alla metà di questo secolo, gli interessi di uso delle acque potevano essere in conflitto tra di loro soltanto in quanto la risorsa fosse insufficiente a soddisfarli. Tutti gli usi, comunque, impiegavano la risorsa in termini "positivi", ossia come elemento per la realizzazione del bene finale. In queste utilizzazioni, il profilo della tutela dei corpi idrici era in qualche modo implicito, -in quanto l'impiego dell'acqua nel processo produttivo presupponeva la conservazione dei suoi elementi qualitativi. Ne derivava che la regolazione degli usi poteva (sia pure coi limiti evidenziati nei paragrafi precedenti) arrestarsi al momento quantitativo, ossia alla scelta tra domande concorrenti. 129


Il quadro si complica nel momento in cui lo sviluppo industriale inizia ad utilizzare le acque in modo ùlteriore, indifferente alla qualità poiché non interessato direttamente a! bene (rectius al suo impiego diretto nella produzione), bensì ad una caratteristica di tale bene: l'essere l'acqua un "flusso", ossia un bene caratterizzato dallo scorrimento, il che lo configura come recettore ottimale degli scarichi. È di tutta evidenza che questo approccio non si volge tanto al bene acqua (contenuto), quanto all'alveo che la contiene, succedaneo naturale degli impianti di smaltimento e della rete di fognatura. Tutto ciò ha comportato una degradazione della risorsa rispetto al "benigno" sfruttamento industriale di inizio secolo, ed ha evidenziato l'importanza di tutelare la qualità del bene. Il "concorso" tra usi diviene conflitto insanabile, in quanto coinvolge gli aspetti qualitativi della risorsa, degradati i quali talune utilizzazioni diventano impossibili o dannose. Mutano i referenti del conflitto, in quanto gli usi produttivi non si contrappongono soltanto a quelli agricoli, ma anche all'uso potabile, rafforzato dalla previsione costituzionale della garanzia della salute (art. 32 cost.) quale diritto fondamentale. Da questo duplice ordine di ragioni, da un lato fattuale (il contrasto tra usi industriale e potabile), dall'altro giuridico (la garanzia costituzionale della salute) scaturisce la "vocazione sanitaria" della legge 10 maggio 1976, n. 319, volta ad 130

arginare gli inquinamenti 14. L'oggetto di questa norma consiste nella regolamentazione degli scarichi, mediante un sistema autorizzatorio generalizzato, applicato a tutti gli scarichi a prescindere dalla loro natura (civile o produttiva). Il fine di tutela qualitativa del recettore viene perseguito mediante la subordinazione dell'autorizzazione (strumento dal carattere puntuale, come la concessione) a limiti massimi (standard) di accettabilità delle sostanze inquinanti nello scarico. Standard di emissione ed autorizzazione amministrativa costituiscono, dunque, gli strumenti mediante i quali il legislatore inizia, con legge n. 31911976, a delineare una politica globale di tutela delle acque dall'inquinamento: tuttavia entrambi presentano un vizio d'origine, che risalta particolarmente evidente nel coordinamento con la disciplina comunitaria. La stessa definizione dello standard di emissione evidenzia tale vizio: esso fa riferimento alla singola fonte inquinante (lo scarico), sul quale soltanto può esercitarsi il potere discrezionale della PA nel rilascio dell'atto di aùtorizzazione, che la stessa è tenuta a permettere ove la fonte non superi i limiti indicati in sede normativa. Lo standard di emissione costituisce una risposta relativamente "elementare" al problema degli scarichi inquinanti: l'inquinamento deriva dalla sommatoria e dalla combinazione delle emissioni, ed identifica una situazione di "crisi" della capacità del recettore di ricostituire l'equilibrio interrotto. Ne deriva che il riferimento alla


singoli fònte è scarsamente significativo degli èffetti inquinanti della stessa, dovèhdò aversi riguardo principalmente alle cratteristiche del corpo recettore, caratteristiche che non assumono alcun rilievò nella legge n. 319 basata, come vistò, sullo standard di emissione. L'EMEP.SIONE DI ULTERIORI INTERESSI E ÌROGRAMMAZIONE DEGLI USI IDRICI

ccanto alla "vocazione sanitaria", che tova il suo apogeo nella legge n. 19II976, le norme che iniziano a tutelare la qualità delle risorse idriche presentano un'ulteriore caratteristica: privilegiano la programmazione degli usi della risorsa. Ciò determina un incremento dell'attività di pianificazione amminIstrativa, mediante l'istituzione di nuovi strumenti di pianificazione: Piano regolatore generale degli acquedotti (legge 4 febbraio 1963, n. 129), Piano di risanamento delle acque (legge n. 31911976) etc., a tutela rispettivamente dell'uso potabile e della qualità della risorsa in generale. La situazione viene successivamente complicata dall'emersione di usi originali, quali i cosidetti "usi ecologici" (legati ad attività attinenti il tempo libero, il turismo, etc.), soddisfatti mediante «I. .1» I una rruizione sociaie QeiIII Dene, cne richiede una tutela dello stesso oltre la garanzia degli interessi economicamente rilevanti o degli interessi di natura generale, i quali avevano ispirato la legislazione sulla programmazione. ..

LA DISCIPLINA INTEGRATA DELLE RISORSE NELLA PIANIFICAZIONE GENERALE DI BACINO

Con legge 18 maggio 1989, n. 183, il modello viene capovolto: in luogo di interessi particolari, ormai ingovernabili, viene individuato un obiettivo, la difesa del suolo, che ricomprende ogni aspetto di governo e gestione degli elementi materiali che vi rientrano. In questa norma l'acqua viene assunta quale "bene-risultato" 5, ossia come "cosa" cui si riconosce un valore. L'ambito tutelato dalla legge n. 183 è molto ampio: comprende non solo il territorio, il suolo ed il sottosuolo, ma anche gli abitati e le opere infrastrutturali, la difesa delle acque, delle risorse naturalistiche, forestali, silvo-pastorali, botaniche e faunistiche (artt. 1 e 3). Ccn questa disposizione inizia ad essere delineata, per la prima volta dopo la stabilizzazione normativa avvenuta col Tu del 1933, una disciplina unitaria delle acque, rispondente agli interessi emersi nel settore. Gli obiettivi della legge n. 183 sintetizzano i diversi approcci succedutisi nel settore delle acque: difesa dalle esondazioni, risanamento, gestione e tutela degli elementi componenti l'ambiente. Il bacino idrografico costituisce il "micro-cosmo" di riferimento della nuova normativa: l'intero territorio nazionale viene suddiviso in bacini di differente rilievo, nazionale, interregionale e regionale, a seconda dell'estensione del sistema idrografico di riferimento. L'istituco del bacino idrografico, anticipato 131


dall'ordinamento francese 6, comprende l'intero territorio da cui affluisce acqua ad un sistema fluviale, a sua volta composto dal complesso dei corsi d'acqua che, riunendosi, danno origine ad un'unica corrente. Ogni bacino costituisce una unità fisico-amministrativa per la quale viene prevista una gestione unitaria. Pur intitolata alla difesa del suolo, non vi è dubbio che oggetto di riferimento della legge sia costituito dal territorio, ambito materiale comprensivo di ogni elemento fisico in esso ubicato. Dal connubio tra.la considerazione globale degli elementi materiali costituenti il bacino e la necessità di coordinare gli interventi che vengono svolti su di esso, deriva la tendenza ad una pianificazione onnicomprensiva del territorio. I diversi strumenti di pianificazione vengono coordinati mediante il Piano di bacino, "concepito come riassuntivo di tutti gli indirizzi e coordinatore di tutte le scelte aventi influenza sulla destinazione delle iii risorse ambientali e

LA GESTIONE OTTIMALE DELLA RISORSE

La legge n. 183 viene integrata dalla legge 5 gennaio 1994, n. 36, che conferma l'accezione dell'acqua come benerisultato, patrimonio sociale da gestire alla luce dei principi di efficienza e di economicità, anche al fine di salvaguardarla per le generazioni future. La legge n. 36 pone le fondamenta nor132

mative per una gestione !ntegrata in ambiti ottimali dei servizi pubblici nel settore idrico, integrando il disegno globale delineato con legge n. 183 e riprendendone gli elementi caratterizzanti. Basti per tutti l'importanza che, l'elemento fisico-geografico assume, anche in questa legge, ai fini dell'individuazione dell'unità amministrativa di riferimento: nella legge n. 183 tale unità amministrativa era costituita dal bacino idrografIco, nel," la legge n. 36 e rappresentata dall ambito territoriale ottimale" di gestione del servizio idrico integrato. L'applicazione, anche in questo caso, di un approccio integrato, comprensivo di tutti gli elementi materiali siti nel territorio, fa sì che la gestione del servizio idrico divenga la linea-guida di intervento su ogni elemento materiale costituente il territorio: attività produttive, recupero naturalistico, protezione civile, etc. Il carattere "diffusivo" della materia idrica si riflette sugli strumenti di amministrazione settoriale: basti pensare all'obbligo, per gli strumenti programmatori, di conformarsi al Piano di bacino, strumento di pianificazione delle risorse idriche. La "rivoluzione copernicana" iniziata con la legge n. 183/1989 e proseguita con la legge n. 36/1994 ha coinvolto anche lo strumento tradizionalmente utilizzatonella disciplina di questa materia: la concessione. L'amministrazione dovrà assicurare la priorità dell'uso potabile e tener conto, nel provvedimento di concessione, della conservazione del


"minimo deflusso costante vitale>' del corpo idrico, della preservazione della qualità e dell'equilibrio stagionale del medesimo, delle opportunità di risparmio, riutilizzo e riciclo della risorsa (art. 12-bis del Tu n. 1775/1933). L'ampliamento degli elementi di cui l'amministrazione deve tener conto, nel rilascio della concessione, evidenzia l'esigenza di un ripensamento dell'istituto, che presumibilmente dovrà avere funzione di esecuzione del progetto gestionale delineato negli atti programmatori. Sotto il profilo del regime dei beni pubblici, va sottolineato come l'art. i della legge n. 36 ha disposto il carattere demaniale di tutte le acque, innovando il precedente sistema, che ammetteva la coesistenza di acque private, accanto a quelle pubbliche, distinguendole in base all'attitudine (pubbliche) o meno (private) a soddisfare usi di pubblico generale interesse. La generalizzata nazionalizzazione delle risorse idriche costituisce, indubbiamente, uno degli ele menti di maggiore interesse della recente disciplina 18 . Le modifiche risultano particolarmente significative in quanto contrastanti con la tendenza attuale, evidenziabile nelle discipline pubblicistiche, ad adottare istituti e procedure mutuate dal diritto privato: di contro al favore che larghi settori del diritto manifestano nei confronti della privatizzazione, la legge n. 36 pubblicizza le risorse idriche. Se ciò non provoca sconvolgimenti nella vita reale, in cui i corpi idrici di un certo interesse erano già

configurati come "pubblici", dal punto di vista dei concetti rappresenta un segnale importante, che merita di essere approfondito sotto il profilo dell'interesse che lo sottende.

L'INTERESSE SO1FESO ALLA DICHIARAZIONE DI PUBBLICITÀ DI TUTTE LE ACQUE, DISPOSTA DALLA LEGGE N. 3611994

Nello stabilire la pubblicità di tutte le acque, la legge n. 36 pone alcuni principi di governo della risorsa (cfr. artt. 1, 2, 3): il principio di solidarietà tra le utilizzazioni (cosidetta solidarietà "sincronica" o tra gli utilizzatori attuali), esteso alle generazioni future (cosidetta solidarietà "diacronica"); il criterio del risparmio e del rinnovo delle risorse; la priorità dell'uso per il consumo umano e l'ammissione di altri usi soltanto a condizione che la risorsa sia sufficiente e che non ledano la qualità dell'acqua necessaria al consumo prioritario; la garanzia del livello di deflusso necessario alla vita negli alvei e tale da non danneggiare l'equilibrio dell'ecosistema. Riassorbito l'interesse generale nella dichiarazione di pubblicità di tutte le acque, il fulcro dell'attenzione si sposta dal regime proprietario (accentrato nello Stato) a quello della fruizione (diffusa). Si osservi che la proprietà statale delle acque non coincide con la titolarità dei poteri di gestione della risorsa, che invece si articolano ai vari livelli, locale, regionale e nazionale, a seconda degli interessi relativi. 133


Si è visto come l'evoluzione della legislazione nel settore idrico possa essere ripercorsa seguendo il criterio del fine, ossia dell'interesse perseguito. Lo stesso regime dell'appartenenza delle risorse idriche può essere analizzato nella medesima chiave, in relazione agli obiettivi perseguiti. Qua1 è, dunque, l'interesse sotteso all'unificazione dei due regimi, pubblico e privato, avvenuta nel 1994? Occorre anzitutto prendere in considerazione la regola della priorità dell'uso dell'acqua per il consumo umano, che la legge n. 36 pone quale criterio principale di regolazione dei rapporti tra usi idrici. La preferenza per il consumo umano determina l'impegno a conservare la qualità della risorsa su livelli estremamente elevati: l'uso potabile, infatti, che rientra tra gli usi per il consumo umano 19 e dunque tra gli usi prioritari, è quello che richiede la più alta garanzia qualitativa della risorsa. Esso va coordinato con il criterio della conservazione del "minimo deflusso costante", che presiede alla regolazione delle derivazioni. È di tutta evidenza come sia questo criterio (sotto il profilo quantitativo), sia il principio della priorità degli usi per il

consumo umano - specialmente di quello potabile - (per l'aspetto quantitativo), siano finalizzati a realizzare un obiettivo di natura ambientale: la tutela dell'ecosistema. Infatti, laddove si intenda attribuire portata giuridica alla disposizione menzionata e non considerarla semplicemente come una affermazione ottativa, le concessioni di derivazione dovranno essere subordinate alla garanzia del minimo deflusso necessario alla vita nell'alveo. Con ciò dovrà ritenersi soddisfatta anche la garanzia dei cosidetti "usi ecologici" (ricreativo-turistici) per i quali, a differenza che per gli usi produttivi, non si pone un problema di regolazione, bensì di conservazione del bene. Compito dell'autorità amministrativa sarà non solo (non tanto) la regolazione delle utilizzazioni, così come ne1 sistema del previgente Tu, ma anche (soprattutto) la tutela della risorsa in sé considerata. In ultima analisi, pertanto, le novità introdotte dall'ultima legislazione di settore sono volte a garantire una gestione della risorsa che ccnporta significative (epositive) conseguenze 1,1 anche a fini di tutela dell'ambiente.

I In corso di pubblicazione dell'articolo, è intervenuta una significativa innovazione del settore anibientale, nel quale è ricompresa la materia delle acque. Tale innovazione, disposta in linea di principio dalla delega contenuta nel capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59 (cd. legge Bassanini), è stata pienamente attuata mediante il decreto legislativo 31 marzo 1993, n. 112, che conferisce funzioni e compiti am-

ministrativi dello Stato al cd. sistema delle autonomie (Regioni ed Enti locali). Il titolo 111 ditale decreto contiene disposizioni che avrebbero potuto incidere profondamente sul processo normativo in atto nel settore idrico (di cui infra nell'articolo), compietandolo o modificandone lo svolgimento. Tuttavia, il contenuto dispositivo delle nuove norme non sviluppa pienamente le potenzialità iniziali, limitandosi

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a taluni aggiustamenti di dettaglio che non incidono sul rrcnd legislativo in corso. Non presenta particolare rilievo la soppressione di taluni strumenti di pianificazione settoriale (es. Piano generale di risanamento delle acque), poiché era già implicita nella evoluzione normativa tesa alla globalizzazione della funzione di pianificazione delle risorse idriche e realizzata con l'istituzione della pianificazione di bacino (legge n. 18311989, per cui v. infra). Nessuna novità neppure riguardo una delle problematiche centrali relative ai beni idrici, rappresentata dalla separazione tra il profilo dell'appartenenza del bene e quello della sua gestione. Nel nuovo testo normativo, infatti, la titolarità del demanio idrico rimane allo Stato, mentre la gestione continua a spettare alle Regioni. 2 SCIALOJA V., affermava che nella materia delle acque "il diritto ha prima considerato il lato malefico della cosa, per poi passare col tempo a regolarrie il lato benefico" (La legislazione sulle acque, in AAVV, Il problema idraulico e la legislazione delle acque, Atti

della Società italiana per il progresso delle Scienze, Roma 1916, p. 59). 3 La assoluta prevalenza che la prima normativa unitaria sulle acque accorda alla navigazione, rispetto agli altri usi, dimostra l'esigenza di storicizzare ogni gerarchia tra di essi (Cfr. in proposito Cosmi'rrlNo M., Sfruttamento delle acque e tutela giuridica, Napo-

li 1975). 4 Si pensi alle norme su scoli e colature, contenute nel primo codice civile post-unitario. 5 È il caso degli usi necessari al funzionamento di mulini ed opifizi in genere. 6 Questa attenzione al bene in sé, piuttosto che alle possibili utilizzazioni, è evidenziata anche dal fatto che la competenza al rilascio delle concessioni fosse del ministero delle Finanze, autorità istituzionalmente preposta alla cura del patrimonio pubblico. 7 La legge del 1884, tra l'altro, fu particolarmente intempestiva rispetto all'evoluzione scientifica, che modificò profondamente gli usi: appena l'anno seguente la sua emanazione, l'invenzione di G. Ferraris consentiva di trasportare l'energia sviluppata dalla forza motrice in luoghi lontani dalla fonte di produzione. 8 Quest'ultima novità evidenzia come l'impostazione iniziale post-unitaria fosse ormai del tutto capovolta: non era più la disciplina delle acque ad essere inserita all'interno di quella sulle opere pubbliche, ma il

carattere di pubblicità dell'opera derivava dal rilascio della concessione. 9 Sul punto, si veda POTOTSCHNIG U., Vecchi e nuovi problemi nella disciplina delle acque, in «Riv. Trim. dir. pubbl.», 1969, p. 1020 Ss. IO Come noto, la pubblicità di un corpo idrico era attestata dalla sua iscrizione negli elenchi delle acque pubbliche. Gitco N., Le acque, Bologna 1983, p. 141. 2 Gaeco N., op. cit., p. 165. 13 COLUCCI M., RAMPI.JLLA F., RoBEccHI MAJNARDI A., Piani e provvedimenti nel passaggio dall'ammini-

strazione al governo delle acque, in «Riv. trim, dir.

pubbl.», 1974, p. 1301. Nello stesso senso P0T0TSCHNIG li., op. cit., P. 1024. 14 Si veda un primo commento in GIAMPIETRO F. e P., Cotizmenro alla legge sull'inquinamento delle acque

e del suolo, Milano 1978. IS Così P,sToRI G., Tutela e gestione delle acque: verso un nuovo modello di amministrazione, in Studi in onore di Feliciano Benvenuti, III, Mucchi editore 1996, p. 1289. 16 Per un'attenta disamina dcl sistema normativo francese in materia di acque, v. Grttco N., op. cit., parte quarta. 7 DELL'ANNO P., Il regime delle acque tra tutela e gestione, in «Diritto e giurisprudenza agraria», 1995, p. 76. 18 Tale generalizzazione va considerata in connessio ne con la novità disposta dalla legge 5 gennaio 1994, n. 37. Questa norma ha (tra l'altro) modificato il Codice civile relativamente alla proprietà dei terreni abbandonati dalle acque correnti: l'art. 942, novellato, dispone che tali terreni restino di proprietà pubblica (nel vecchio testo, invece, accedevano alla proprietà finitime). 9 L'uso potabi!e è concetto più ridotto rispetto a quelli di "usi per il consumo umano". Quest'ultimo ha origine comunitaria (viene iiitrodotto con dir. 801778, recepita con d.PR 24 maggio 1988, n. 236): sono destinate al consumo umano sia le acque diretta:nente adoperate per uso potabile, sia quelle utilizzate in imprese alimentari "per la fabbricazione, il trattamento, la conservazione o l'immissione sul mercato di prodotti o sostanze destinate al consumo umano e che possono avere conseguenze sulla salubrità del prodotto alimentare finale (art. 2 dir. 80/778).

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Governo e gestione del Servizio Idrico Integrato. I diversi ruoli del pubblico e del privato di Rosalba Cori

La legge 5 gennaio 1994, n. 36, meglio nota come "legge Galli", è la prima in materia di acque che, almeno a livello programmatico, si propone una visione globale della risorsa acqua e ne delinea una disciplina organica sotto il profilo della tutela e, principalmente, della gestione. In realtà, il capitolo introduttivo della riforma della politica dell'acqua era stato, precedentemente, il disposto normativo della 1. 18 maggio 1989, n. 183 sulla difesa del suolo ("Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo"); una legge a cui si riconosce un carattere di decisiva rottura con il tradizionale approccio legislativo ai problemi delle acque e del suolo. Tale legge ha posto alcuni principi di base, delineato il quadro organizzativo fondamentale, individuato l'ambito territoriale di riferimento nel bacino idrografico, istituito le Autorità di bacino quali organismi specializzati esercitanti le competenze pis rilevanti, introdotto uno strumento pianificatorio - il Piano di bacino - destinato a sostituirsi ai diversi piani settoriali esistenti. La legge 183 ha lasciato però scoperti i seguenti aspetti: 136

- la tutela delle acque, affrontata soltanto in via incidentale; - le concessioni di derivazione, disciplinate dal testo unico del 1933 (come modificato dal d.lg. n. 275 dl 1993); - i servizi idrici, cui la legge n. 183 dedica il solo art. 35 contenente norme insufficienti.

LA LEGGE SUL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO COME "LEGGE OPERATIVA DEL SETTORE"

Con la legge n. 36 del 1994 si è inteso eliminare la lacuna relativa ai servizi, riorganizzando in maniera del tutto innovativa la materia della gestione dei servizi idrici. La legge n. 36 si pone così come "legge operativa del settore". Ciò non significa che, tuttavia, manchi nella legge un contributo di ulteriori principi fondamentali in tema di utilizzazioni delle acque e di rapporti reciproci delle stésse. In realtà, proprio per l'ampiezza dell'oggetto trattato, per l'introduzione di ulteriori principi innovativi e la complessità degli strumenti e delle strutture previste, la 1. 36194 viene ad interferire con l'intero complesso delle fonti che


disciplinano, con scopi ed oggetti diversi, la materia dell'acqua. La stratificazione delle normative derivanti da tali fonti che sono settoriali, eterogenee e mai ben coordinate tra loro, ha contribuito a creare un quadro di difficile interpretazione, nel quale unico punto certo è stata l'assenza non soltanto di un vero e proprio "governo" delle acque ma anche di una pi1 limitata "polizia" delle acque. I tentativi di programmazione succedutisi negli ultimi decenni non hanno perso il carattere settoriale proprio degli interventi normativi di inizio secolo, e per questo motivo è mancata comunque una ponderazione globale degli interessi coinvolti ed una considerazione unitaria delle possibili utilizzazioni delle acque, spesso tra loro incompatibili. Così, ad esempio, il piano regolatore generale degli acquedotti di cui alla legge 4 febbraio 1963, n. 129, o i piani di risanamento delle acque di cui alla legge 10 maggio 1976, n. 319, non hanno determinato quel "salto" necessario per poter parlare di governo delle acque nel nostro ordinamento che ha costituito, invece, l'obiettivo principale della legislazione pii'i recente Q. 183/89 e 1. 36/94). Tale stratificazione normativa implica non soltanto confusione e mancanza di unitarietà nella politica e governo delle acque, ma anche una difficoltà nell'applicazione delle norme per l'intreccio e la sovrapposizione di istituti in esse previsti e la mancanza di un adeguato riordino della normativa sulle acque.

Per quanto concerne, in particolare, la legge Galli, un primo tentativo di coordinamento con la normativa precedente è dato dall'art. 32 che si limita ad abrogare espressamente gli art. 17 bis e 17 ter della legge Merli e l'art. 12 del d.lg. 12 luglio 1993, n. 275, e demanda ad un regolamento del governo, ai sensi del comma 2 dell'art. 17 della legge 40011988, da adottarsi entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, l'individuazione degli atti normativi incompatibili con la legge, da considerarsi abrogati con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento medesimo. Tale scadenza è tuttavia decorsa inutilmente non essendo stato adottato, a tutt'oggi, alcun regolamento in materia. Regolamento che ben potrebbe essere tuttavia adottato ricorrendo in materia i presupposti richiesti dallo stesso articolo 17 della richiamata legge n. 400/1988.

LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA IN MATERIA DI ACQUE

Connesso al problema dell'individuazione delle fonti incompatibili è da menzionare anche quello relativo alla sempl/ìcazione, regolamentazione uniforme e razionalizzazione dei procedimenti amministrativi in materia di acque'. L'art. 2, comma 7, della legge 24 dicembre 1993, n. 534 "Interventi correttivi di finanza pubblica",, emanata contestualmente alla legge finanziaria 1994, nell'allegato elenco 4 comprende, tra i procedimenti da semplificare ed unifor137


mare, quello di concessione per l'approvvigionamento di acqua pubblica da corpo idrico superficiale naturale o artificiale o dà acque sotterranee riconosciute pubbliche2 nonché il procedimento di autorizzazione agli scarichi di acque reflue. Successivamente, la legge 15 marzo 1997, n. 59 "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed Enti locali, per la riforme della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa", nell'allegato i prevede un ulteriore elenco di procedimenti amministrativi oggetto di delegificazione. Tra questi sono compresi, oltre i due già menzionati dalla legge del 1993, anche: il procedimento per la richiesta di escavazione di pozzi e per la concessione di utilizzo d'acqua per uso industriale3 il procedimento relativo alla organizzazione territoriale del servizio idrico integrato4 ed il procedimento per il rilascio delle autorizzazioni per lo scarico idrico al suolo5 L'art. 20, comma 8, della suddetta legge n. 59/97, prevede che per la semplificazione di tali procedimenti verranno "emanati appositi regolamenti ai sensi e per gli effetti dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400". ,

;

.

IL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO E IL

CITTADINO-UTENTE La legge 36/94 ha recepito buona parte dei principi elaborati in sede europea, (si veda, ad esempio, la Carta Europea dell'Acqua di Strasburgo del 1968), in138

troducendo delle regole che impongono al settore idrico italiano l'obiettivo di una riorganizzazione del sistema, che realizzi un quadro di chiarezza e certezza all'interno di un "mercato" caratterizzato da una richiesta di servizi sempre pii selezionati ed orientati al cittadino-cliente. La concezione del cittadino come consumatore o come cliente è divenuta ormai centrale nella riorganizzazione dei servizi idrici in termini di efficacia, oltreché di efficienza economica 6 . Oggi tutti gli enti erogatori hanno il preciso obbligo di adottare, in base alla Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri del gennaio '94, una "Carta" che definisce gli obiettivi e gli standardqualitativi del servizio e i diritti dei clienti-utenti, secondo lo schema generale di riferimento specifico per i vari settori 7. L'adozione della Carta di riferimento per il servizio idrico, da parte degli operatori pubblici e privati, dovrebbe contribuire ad assicurare l'erogazione del servizio idrico in modo da soddisfare le attese di qualità da parte della collettività. AUTORITÀ D'AMBITO E SOGGETfI GESTORI L'evoluzione normativa del settore idrico ha contribuito ad introdurre un quadro di certezza e trasparenza di regole comportamentali per tutti i soggetti che operano all'interno del sistema idrico. Riassumiamone i tratti salienti. Un ruolo di primo piano è stato assegnato alle Autorita di ambito ed agli


operatori-gestori. Alle Autorità d'Ambito, in quanto titolari del servizio, spetta il compito di programmare gli interventi e controllarne l'effettiva realizzazione, agli operatori-gestori quello di esprimere modelli organizzativo-gestionali per assicurare alla collettività i livelli qualitativi richiesti. Di estrema importanza, per il cittadino fruitore del servizio, sono dunque le scelte dell'Autorità d'Ambito, in relazione alla forma gestionale e all'affidamento della gestione del servizio. Queste scelte dovranno essere il risultato di una valutazione comparativa effettuata su una pluralità di operatori, in grado di esprimere una grande esperienza maturata nella gestione del servizio pubblico, un consolidato e specifico know-how tecnologico, una solidità patrimoniale e finanziaria. A garanzia di una maggiore tutela della collettività rappresentata dall'Autorità d'Ambito, è opportuno che le valutazioni di quest'ultima siano supportate da elementi quantitativi e da precise comparazioni tra le diverse ipotesi esaminate e si svolgono - laddove previsto - nel rispetto delle regole comunitarie in tema di appalti pubblici. Altrettanto importante per la riorganizzazione e razionalizzazione del Sii sono gli strumenti del Programma d2lmbito e della Convenzione di gestione del servizio. La redazione di un preciso e puntuale Programma o Piano d'Ambito offre all'Autorità la sicurezza del raggiungimento dei livelli di servizio definiti e

della realizzazione degli investimenti nell'arco temporale previsto, mentre la Convenzione di gestione garantisce al gestore l'evoluzione tariffaria per recuperare i costi operativo-gestionali e remunerare gli investimenti.

IL NODO DEGLI INVESTIMENTI

La riqualificazione del sistema idrico richiede però ingenti investimenti, unitamente ad un'esperienza consolidata nella gestione di servizi pubblici da parte degli operatori. Si ritiene, infatti, che l'effettiva riorganizzazione del sistema idrico italiano dipenda, in larga misura, dalla capacità e dall'iniziativa degli operatori del settore. Infatti, per la sempre maggiore esiguità di finanziamenti agevolati, gli investimenti dovranno essere remunerati secondo la logica del mercato. E il gestore dovrà farsi carico di una parte significativa del finanziamento degli investimenti che l'Ambito riterrà necessari 8 . La presenza del capitale privato nel servizio idrico potrà assumere varie forme, dal contratto classico di concessione al ricorso ad operazioni di projectfinancing divenuto ora possibile, sotto il profilo normativo, anche nel nostro ordinamento. Il ricorso a tale strumento nel settore idrico potrebbe essere nei prossimi anni molto utilizzato, almeno per progetti di investimento di dimensione sufficientemente elevate. Infatti, la lunga durata degli impianti che caratterizza il settore 139


è particolarmente indicata a ripagare, su un arco di tempo pluriennale, i costi di finanziamento mediante i proventi del servizio. Inoltre, il livello di rischio dei progetti nel settore idrico appare relativamente contenuto nella fase di operatività dell'impianto, dato che la domanda del servizio può essere in genere prevista con bassi margini di errore. Considerata l'importanza degli investimenti privati, occorre, quindi, che nel Piano d'Ambito, oltre alla determinazione del livello tariffario, dei conteggi di gestione e dell'ammontare totale degli investimenti, sia prevista, per rendere attrattiva la domanda di servizio, una remunerazione degli investimenti che tenga conto dei livelli di remunerazione dei servizi pubblici. In tal modo il gestore, sulla base delle proprie capacità organizzativo-gestionali (economie di scala) e di acquisizione dei finanziamenti sul mercato (recupero del denaro al minor costo), verificherà gli spazi di remunerazione per il suo intervento e formulerà la sua migliore proposta, garantendosi un livello di remunerazione ritenuto soddisfacente. Se spetta all'Autorità d'Ambito il compito di pianificare gli interventi ritenuti necessari per il completamento e l'adeguamento degli impianti, determinando quindi l'ammontare delle reali risorse finanziarie occorrenti, spetta al gestoreimprenditore il compito di dettagliare, ottimizzare e realizzare nel tempo, in base a precise priorità, le attività indispensabili per soddisfare la qualità richiesta. 140

Il soggetto gestore, con l'esperienza maturata nella gestione dei servizi pubblici e con un consolidato e specifico knowhow tecnologico, potrà ottimizzare le attività strettamente connesse alla gestione del servizio con la pianificazione ed effettuazione degli investimenti. Inoltre il gestore, per garantirsi un livello di remunerazione soddisfacente e per proporre al cittadino-utente il miglior servizio, sarà stimolato, sulla base della sua solidità finanziaria e patrimoniale, a ricercare, in termini di costo del finanziamento, la migliore sinergia tra capitale proprio, indebitamento e autofinanziamento. Occorrono, quindi, operatori capaci di affrontare la complessità del nuovo quadro gestionale e in grado di esprimere un insieme di caratteristiche tecnico-gestionali e patrimoniali necessarie per attuare l'ambizioso progetto di riforma previsto dalla legge 36/94.

IL NODO DELLA TARIFFA

L'Autorità d'Ambito ha una grande responsabilità nell 'evoluzione tariffaria del servizio idrico che, ove richiesto, può essere corretta da parte del soggetto gestore. Infatti, l'evoluzione tariffaria deve assicurare, da un lato, la sostenibilità del costo del servizio da parte della collettività nell'arco temporale previsto, dall'altro rendere attrattivo sia l'ingresso di "nuovi capitali" nel settore idrico, indispensabili del resto per la ristrutturazio-


ne e riorganizzazione del sistema, sia la copertura dei costi per erogare un servizio di buon livello qualitativo. Un'attenta politica tariffaria realizzata dagli Ambiti, può dunque contribuire notevolmente alla realizzazione degli investimenti necessari per l'adeguamento delle infrastrutture idriche, ai fini di un miglioramento della qualità del servizio offerto. Da qui l'importanza, nella valutazione della scelta del soggetto gestore, del requisito della capacità imprenditoriale del soggetto stesso, a cui dovrà essere demandato il compito sia di pianificare, dettagliare, finanziare ed effettuare gli investimenti, sia di presidiare e controllare le attività esecutive. RUOLO PUBBLICO DI GOVERNO E RUOLO PRIVATO DI GESTIONE

Occorre precisare la distinzione tra ruolo pubblico di governo esercitato dall'Autorità d'ambito e il ruolo privato di gestione esercitato dall'operatore. L'istituto della concessione a terzi e la costituzione di SPA a capitale pubblico minoritario, garantiscono la netta separazione dei due ruoli. Per "governare" la gestione del servizio, non c'è bisogno, infatti, di diventare gestori. L'Autorità d'Ambito, scegliendo come forma gestionale la concessione ovvero la SPA a capitale pubblico minoritario, formalizza, nella convenzione (in caso di concessione a terzi) e nel contratto di servizio (in caso di SPA a capitale pubblico minoritario), i rap-

porti con il soggetto gestore, prestabilendo delle regole e liberandosi da tutte le responsabilità e compiti strettamente connessi alla gestione operativa. L'esercizio del ruolo "di governo" da parte dell'Autorità, a tutela degli interessi rappresentati dalla collettività, implica la verifica costante delle capacità imprenditoriali assicurate dal gestore del servizio pubblico (efficienza-economicità di gestione-rispondenza dei livelli qualitativi di servizio richiesti) e l'applicazione di sanzioni in caso di eventuali violazioni a obblighi di legge o a inadempienze contrattuali. Per contro, il ruolo "di gestione" svolto dal soggetto gestore implica peculiari capacità imprenditoriali, che si concretizzano nell'organizzare la struttura aziendale funzionalmente, per garantire i livelli di servizio richiesti, ottimizzando, nel corso della gestione, investimenti, attività e processi, in modo da ridurre i costi di "non qualità" e conseguire continui ritorni economici in termini di efficienza, avvalendosi degli introiti tariffari. Inoltre, i Comuni che costituiscono l'Ambito, gestendo il servizio pubblico secondo una di queste due forme, possono svincolare tutte quelle risorse finanziarie riservate specificatamente alla gestione, per destinarle al soddisfacimento di altre domande ed esigenze della collettività, attualmente inevase per la "cronica" ristrettezza di bilancio in cui sono obbligati a destreggiarsi. L'Autorità d'Ambito e di conseguenza i Comuni rappresentati, possono decide141


re, in alternativa, di esercitare entrambi i due ruoli ovvero quello di governo e quello di gestione (nel caso delle ancora esistenti gestioni in economia e, seppur in misura diversa, nel caso delle aziende speciali, dei consorzi-azienda e delle SPA o SRL a maggioranza pubblica locale). In tal caso, gli Enti locali devono possedere, da una parte, specifiche competenze e professionalità tecnico-operative e una capacità finanziaria tale da investire ingenti risorse per il miglioramento qualitativo del servizio in osservanza di standard operativi e gestionali uguali per tutti, e devono esser consci di assumersi, dall'altra, i cosiddetti "rischi di impresa", derivanti dall'effettiva partecipazione alla gestione. La consapevolezza dei "rischi di impresa" presuppone, da parte dell'amministrazione pubblica, un'attenta valutazione sia sulla capacità di mantenere distinti i ruoli di controllore e controllato, evitando così facili e naturali sovrapposizioni, sia l'opportunità di esporre al rischio finanziario ed economico capitale pubblico, destinandolo alle attività di gestione del servizio idrico e sottraendolo ad altre necessarie per soddisfare particolari esigenze della collettività rappresentata. LA GESTIONE "DIRErrA" DEL SERVIZIO IDRICO INTEGRATO

Per quanto concerne la scelta di una tra queste diverse forme di gestione "diretta" del SII da parte dell'Ente locale, vale compiere qualche precisazione. 142

L'organizzazione del servizio idrico integrato rappresenta uno degli esempi di intervento legislativo (accanto a quello di smaltimento dei rifiuti urbani) diretto ad eliminare le gestioni cosidette "in economia". Il servizio idrico integrato, infatti, essendo servizio di "ambito vasto", non può essere considerato di "modeste dimensioni". I Comuni, inoltre, non possono pRi gestire il servizio singolarmente, essendo obbligati a gestirlo in associazione con gli altri Enti locali inclusi entro l'Ambito Territoriale Ottimale individuato dalla Regione. Come è stato chiaramente osservato in dottrina, le disposizioni volte a semplificare la trasformazione delle Aziende speciali in SPA (1. 127/97, art. 17, commi 51 e segg.), dimostrano che tale forma di gestione non incontra pRi la preferenza del legislatore. Ciò diversamente da quanto si desume dall'art. 22 della legge 142190, dove l'Azienda speciale costituisce l"unica forma di gestione ammessa in via generale", senza le limitazioni dettate per le altre forme previste in tale articolo. In tale contesto, si pone il problema di stabilire qual è il ruolo che devono occupare le Aziende speciali, di cui si è ormai posto in dubbio, non solo la loro posizione "preferenziale" ma la loro stessa necessità. Considerando l'attuale normativa, deve ritenersi che il modello gestionale dell'Azienda speciale sia tuttora indispensabile quando l'Ente locale intende mantenere alla mano pubblica, non soltanto


la gestione del servizio, ma anche l'intera proprietà dell'impresa. Nelle società a prevalente capitale pubblico locale occorre, infatti, sempre la partecipazione di pii soggetti pubblici o privati. Le Aziende speciali possono, inoltre, costituire un valido strumento per attuare una prima fase di privatizzazione "formale" dei servizi gestiti direttamente "in economia". Agli Enti locali, infatti, è stata concessa la facoltà di trasformare, per attò unilaterale, ic Aziende speciali in società per azioni di cui possono restare azionisti unici per un periodo non superiore a due anni dalla trasformazione (legge 127197, art. 17, comma 51 e segg., cit.). Le finalità che l'Ente locale può perseguire attraverso la trasformazione dell'Azienda speciale in società per

azioni possono essere diverse: procedere alla successiva dismissione della partecipazione nella società sino alla perdita del controllo sulla stessa; trasformare la partecipazione nella società da totalitaria in minoritaria (comunque non inferiore al 20%); trasformare la partecipazione nella società da totalitaria in maggioritaria (cioè superiore al 50%). Precisato ciò, si può concludere affermando che la scelta della forma pii idonea per la gestione del SII non può prescindere dalla peculiare situazione di ogni singolo Ambito territoriale e deve derivare da una valutazione comparativa dei vari fattori che caratterizzano la realtà locale nelle sue differenti componenti, sia istituzionali che economicoimprenditoriali.

I

cittadini e utenti in caso di ritardi nella conclusione dei procedimenti e nell'emanazione degli atti amministrativi. 2 Regolamento di cui al RD 14 agosto 1920, n. 1285; Tu 177511933; 1. 24 gennaio 1977, n. 7; d.PR 61611977; DL 312185 e relativa legge di conversione 431185, c.d. legge Galasso; d.lg. 12 luglio 1993, n. 275. 3 Ro 11 dicembre 1933, n. 1775 e successive modificazioni. I Legge 16 aprile 1987, n. 183; d.PR 24 maggio 1988, n. 236; legge 18 maggi6 1989, n. 183; legge 5 gennaio 1994, n. 36. 5 Legge 10 maggio 1976, n. 319. 6 La tutela dell'interesse pubblico è stata recentemente sintetizzata in due direttive:

In tema di semplificazione amministrativa vale ricordare che, contestualmente alla legge finanziaria per il 1994, veniva emanata la legge n. 534193 contenente una delega al Governo a riordinare e semplificare una serie di procedimenti amministrativi indicati in un elenco allegato. Sulla base ditale provvedimento vennero emanati vari regolamenti di delegificazione (i c.d. "decreti Cassese") volti a sburocratizzare una serie di procedure amministrative. Con la legge n. 59197 l'operazione è stata ripetuta per 112 procedimenti. Tale legge prevede anche che il Governo, ogni anno, presenti un disegno di legge per la semplificazione di altri procedimenti. Tra i criteri per l'emanzione dei regolamenti di semplificazione, costituisce una novità assoluta la previsione di forme di indennizzo automatico e forfettario a favore dei

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- nella D.p.c.m. del 27 gennaio 1994, che fissa alcuni principi fondamentali sull'erogazione dei servizi pubblici; - nella D.p.c.m. del 4 marzo 1996, che fissa i livelli minimi del servizio idrico integrato che deve essere garantito in ciascun Ambito territoriale. ' Lo "schema generale di rifirimento per la predisposizione della carta del servizio idrico integrato" è stato adottato nell'aprile 1996 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. I soggetti erogatori avrebbero dovuto procedere, entro 120 giorni dall'emanazione, all'adozione delle proprie carte. Lo schema riproduce, anche per il servizio idrico integrato, i principi fondamentali sull'erogazione dei servizi pubblici, contenuti nella direttiva del presidente del Consiglio del 27 gennaio 1994: eguaglianza ed imparzialità di trattamento per gli utenti, continuità del servizio, partecipazione e cortesia nel rapporto gestori-

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utenti, efficienza ed efficacia del servizio, chiarezza, condizioni principali di fornitura. Vengono poi individuati i livelli minimi dei servizi, così come stabilito dal D.p.c.m. 4 marzo 1996 in tema di risorse idriche: standard minimi per le utenze domestiche (dotazione pro-capite giornaliera non inferiore a 150 litri per abitanté, portata minima erogata al punto di consegna non inferiore a 0,10 l/s per ogni unità), standard di sicurezza e di qualità (controlli in rete, prelievi e analisi di laboratorio), tempi contrattuali del rapporto con l'utente. 8 Il fabbisogno di investimento complessivo per l'adeguamento della rete idrica, di quella fognaria e degli impianti di depurazione è stato valutato in circa 5-6000 miliardi annui nell'arco del prossimo decennio, il che significa un importo superiore all'attuale fatturato annuo complessivo del settore.


dossier

Le Autorità: un'inversione di tendenza?

Di Authorities, come è noto, la Rivista si è già occupata in più di un occasione (l'ultima è stata sul n. 10811996 con l'articolo di Massimo Morisi, Le autorità indipendenti in Italia). È indubbio, infatti, che negli ultimi anni queste nuove Jìgu re di autorità amministrative hanno incontrato un'accoglienza favorevole. L'articolo di Portelli, ora, parla però di quella che sembra essere l'ultima tendenza in campo: mettere in discussione la loro validità. E lo fa presentando alcune riflessioni che partono dalle considerazioni sottoposte all'attenzione dei colleghi di Governo da un ministro per la Funzione Pubblica e per gli Affari Regionali (Frai-tini, durante la riunione del Consiglio dei ministri del 26 maggio 1995, Governo Dini). Secondo Portelli, l'istituzione di sempre più nuove Autorità indipendenti "non risolve purtroppo il nodo del funzionamento del sistema di governo, ma deresponsabilizza ulteriormente l'azione e le scelte dei singoli ministri e può vanificare il controllo parlamentare e l'attività collegiale del Consiglio dei ministri ' Di parere contrario è, evidentemente, Filippo Piccione, che propone una nuova Autorità indipendente con lo scopo di garantire ai cittadini l'accesso e la consultazione dei documenti degli archivi di Stato e delle pubbliche amministrazioni. Il punto di partenza dell'Autore è l'attenzione verso soluzioni che possano favorire la parteczpazione dei citta145


dini "nel modo più completo ' poiché ritiene che tra diritto all'accesso e diritto alla riservatezza esista "una relazione di esclusione reczproca o, addirittura, di incompatibilità " Anche Piccione ribadisce la necessità di regolare meglio l'istituto delle Autorità indipendenti, ma ritiene che il diritto di accesso sia attualmente meno garantito di altri e che, quindi, una garante ad hoc sia, più che in altri casi, indispensabile. È nostra opinione che la discussione vada proseguita. Soltanto in alcuni casi, infatti, ci sembra ragionevole porre la questione in termini di depotenziarnento dell'Amministrazione: quando, in realtà si tratta di firnzioni emergenti in nessun modo riconducibili all'attuale assetto di un'Amministrazione profondamente sconnessa e priva di orientamenti credibili. Piuttosto, va individuata e criticata una certa idea "romana" di pensa re le Autorità come mezzo di riciclaggio di personale statale. Quanto, invece, all'accesso ai documenti degli archivi statali, non basta, al più, una Commissione consultiva della stessa Amministrazione?

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Sulle Autorità indipendenti. Una controversia in sordina di Ignazio Portelli

Fino a qualche tempo fa, un dato appariva uniforme e costante nel susseguirsi dei prqgetti di riforma istituzionale: la tendenza favorevole all'introduzione generalizzata di nuove figure di autorità amministrative 1 , senza una riflessione globale e progettuale sul fenomeno. Ora, appare, al contrario, che tale tendenza sia messa in discussione. In proposito, nel corso della riunione del Consiglio dei ministri del 26 maggio 1995, il ministro per la Funzione Pubblica e per gli Affari Regionali sottopose all'attenzione dei suoi colleghi di Governo alcune riflessioni attinenti alla tematica delle autorità amministrative indipendenti 2 In particolare, il Ministro, evidenziando l'impossibilità di ricondurre ad un modello unico le diverse autorità indipendenti fino a quel momento istituite, ritenne opportuno chiarire i seguenti aspetti: a) le funzioni da attribuire; b) i procedimenti per la nomina dei garanti; c) l'autonomia organizzatoria e finanziaria; d) il regime giuridico ed economico del personale; e) la tutela giurisdizionale da riconoscere, in via esclusiva, al giudice amministrativo. L'obiettivo di questa riflessione è stato quello di considerare "eventuali iniziative .

da assumere per singole materie o per un pii complesso intervento di riordino del settore", tenuto conto che già oggi nel nostro ordinamento è possibile configurare tre tipi di autorità amministrative indipendenti: a) le autorità in cui sia prevalente la funzione di "garanzia" deila collettività, per l'attuazione di immediata derivazione costituzionale riguardante l'ordinamento nel suo complesso; b) le agenzie con prevalente funzione di regolazione amministrativa di determinati settori della vita economica; c) gli organismi, variamente denominati con funzioni prevalentemente amministrative, sia pure talvolta di alta amministrazione, preposti a settori eminentemente tecnici. Le argomentazioni formulate e i temi posti dal Ministro costituiscono finora, forse, l'unico momento di organica riflessione del Governo su questo fenomeno istituzionale e offrono lo spunto per alcune considerazioni. LA CRESCITA DELLE FUNZIONI DELL'APPARATO PUBBLICO

Il sistema amministrativo italiano è aricora basato sulla "legge Cavour", istitutiva dell'amministrazione per ministeri, che aveva come riferimento una artico147


lazione dei pubblici poteri minima, limitata ad un essenziale nucleo di attività. Questa prima organizzazione ha subìto profondi mutamenti nel tempo, non solo per la crescita dei ministeri (in termini numerici di apparati e di dipendenti) ma per il contemporaneo sviluppo di una amministrazione parallela, originata dall'allargamento dei fini pubblici e caratterizzata dalle figure giuridiche pubbliche del servizio, dell'azienda, dell'impresa e dell'ente, nelle loro varie denominazioni4 . L'amministrazione parallela nasce inizialmente con compiti ben definiti di politica sociale e di protezione delle classi meno abbienti, per poi allargarsi a dismisura in ragione della quantità dei servizi da rendere, sul presupposto che la realizzazione di una specifica attività trovasse migliore attuazione con l'istituzione di un organismo peculiarmente preposto 5 . Nonostante il conseguimento di significativi risultati, si deve comunque rilevare che la crescita del fenomeno, avvenuta al di fuori di una sia pur minima strategia unitaria, ha comportato gravi problemi di ordine finanziario e organizzativo. La legge sul parastato ha rappresentato, per esempio, uno dei tentativi (piti motivati) per procedere ad un ridimensionamento degli enti pubblici, ma ancor oggi, in occasione del dibattito parlamentare sulle "leggi Bassanini", vengono censiti non meno di trentacinque-

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mila enti inutili, che costituiscono un enorme aggravio di bilancio. Nondimeno, nell'ambito delle autonomie locali, dove è maggiormente avvertito il rapporto cittadino-istituzioni, in quanto il Comune o la Provincia sono i principali titolari della possibilità della fruizione dei beni o della erogazione dei servizi, non si riesce ad avviare il previsto riordino delle gestioni economiche (artt. 22-25 e 60 della legge n. 142/1990), al fine di ridurre i costi e razionalizzare 6 , motivo per cui le norme sono state ripetutamente novellate. Gli aspetti finanziari interagiscono con quelli organizzativi, quindi va preso in considerazione anche il fenomeno dei comitati e dei collegi, comunque denominati7, che ha caratterizzato in particolar modo gli ultimi venti-venticinque anni. Anche in questa fattispecie si è assistito ad uno sviluppo notevole,, a cui solo di recente si è cercato di rimediare, iniziando con la loro soppressione per ridimensionare il governo parallelo e consociativo nella pubblica amministrazione8 . Ad un recupero di efficienza si è pure pensato con l'avvio delle Regioni e con il decentramento amministrativo, ma i risultati dell'esperienza finora maturata sono discutibili9 . L'Amministrazione pubblica si è caratterizzata, infatti, per la esasperata parcellizzazione dei centri decisionali, per la frammentazione delle attività e per la indifferenza - salvo qualche eccezione dei risultati conseguiti a fronte di un al-


to drenaggio di risorse e di una elevata interferenza nelle attività dei cittadini e delle imprese. Ciò è accaduto non soio per il tentativo costante della burocrazia di massimizzare la dimensione dei suoi uffici - senza, peraltro, rendere conto della gestione ma anche per una stretta connessione dei vertici burocratici con il ceto politico1 . La dottrina, in modo pressoché unanime, e la legislazione continuano ripetutamente a cercare di distinguere le due sfere, separando l'indicazione e la scelta degli indirizzi generali dalla loro realizzazione, senza però cogliere il nesso del rapporto oggi esistente che non è di netta distinzione, quanto piuttosto di dialetticità, nei casi migliori, se non addirittura. di subordinazione o di sudditanza. Intale quadro, il rapporto politica-amministrazione diventa squilibrato in favore della prima, aggrava il funzionamento delle istituzioni e determina l'identificazione della pubblica Amministrazione con un ceto politico e con la sua cultura di governo.

L'ANALISI COMPARATA

Il tratto comune della storia dell'Arnministrazione italiana è costituito dal fatto che il nuovo non sostituisce il vecchio e le vicende si intrecciano al punto tale da dover pensare ad un "altro nuovo". Se si parte da questa indicazione, forse, si può comprendere ancora di più l'esperienza delle authority, a cui spesso si

connette la deresponsabilizzazione del ceto politico, in quanto questo si spoglia - salvo operare "carsicamente" davanti al corpo elettorale dal compito di dover assumere decisioni difficili, spesso di forte contrasto, nelle materie di competenza dell'authority. Per quest'ultimo profilo, la fuga dalla legislazione rende meno visibile l'azione di lobbying, poiché è proprio "nel contesto parlamentare, in cui il costo economico di esercitare influenza e la visibilità dell'azione dei soggetti politici sono più elevati, che gli interessi forti diminuiscono la loro capacità di pressione e si rende così possibile una attuale tematica delle autorità amministrative indipendenti, definizione mutuata dalla legislazione della Francia 11 Oltre alla esperienza francese si usa far rifèrimento a quella inglese 12 e, soprattutto, a quella statunitense, spesso considerata la più interessante 13, in cui però gli "organismi regolatori" (in un primo tempo, così venne tradotto il termine "authority") sono ritenuti strumenti della politica del Congresso, ad iniziare dall'approvazione dell"Interstate Commerce Act" del 188714. Le caratteristiche fondamentali delle autorità amministrative indipendenti sono costituite dal fatto: a) di essere apparati statali, ma non governativi; b) di avere compiti, uffici e personale propri; c) di operare al centro e di essere estranee al rapporto centro-periferia; a) di avere i titolari degli uffici di vertice scelti, dal Governo o dalle più alte cariche .

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dello Stato, per professionalità e indipendenza, vincolati ad una serie di rigide incompatibilità con altri incarichi. Ma il punto più importante è quello di porre la figura dell'amministrazione indipendente al riparo da interferenze politiche e da azioni di lobbying 1 5. Può accadere, poi, che esse siano senza personalità giuridica, ma tuttavia non risultano subordinate all'Esecutivo, in quanto dotate di gradi diversi di autonomia. Seppure i modelli organizzativi sono differenti tra di loro, a volte in modo anche sensibile, va tuttavia considerato che le amministrazioni in questione tendono ad essere istituzionalmente collocate ad una chiara distanza dalle autorità di Governo per poter disporre di una sicura autonomia nell'èsercizio dei poteri di vigilanza, di regolazione, di ispezione, di inchiesta, di decisione e di sanzione, di volta in volta affidati, in vista della tutela dei diritti fondamentali del cittadino di protezione dagli abusi del mercato e dalle parzialità e dalle inefficienze del potere esecutivo nell'erogazione dei servizi pubblici o nella libera fruizione dei beni. Rimangono, di regola, logicamente escluse le tematiche attinenti alla difesa, alla giustizia, all'ordine e alla sicurezza pubblica, in quanto considerate primarie dallo Stato, non delegabili dal potere esecutivo, e necessariamente connesse ad una valutazione politica della gestione e dei risultati. La differenza più netta da un ipotetico modello medio viene dagli Stati Uniti,

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in cui le autorità in questione sono ordinate con criteri utili a diminuire il peso della nomina e della eventuale interferenza governativa 16 , poiché: a) la durata dell'incarico dei garanti è diversa da quella della durata del mandato presidenziale, in modo che il nominato non venga influenzato da chi lo ha scelto; b) esiste l'obbligo della nomina "bipartisan", ovvero di scelte che ricadano anche tra coloro che sono del partito di opposizione; c) il presidente dell'organo preposto alla direzione dell'autorità è rimovibile solo "for cause" (per gravi motivi, non discrezionalmente); l'autorità svolge funzioni quasi contenziose, applicando procedure quasi giudiziali. Occorre, pure, segnalare che l'esperienza statunitense è oggetto di una certa riconsiderazione critica della dottrina, che sta spingendo verso un giudizio negativo dell'esperienza delle authority 1 7. In particolare, viene evidenziata la permeabilità agli interessi forti, contro cui è invece indirizzata l'azione di regolazione 18 . L' ESPERIENZA MATURATA Nell'ordinamento italiano, vengono genericamente e non sempre fondatamente considerate amministrazioni indipendenti il Consiglio di Stato (art. 100 Cost.; legge n. 186/1982), la Corte dei conti (art. 100 Cost; leggi n. 19 e n. 20/1994), la CONSOB (legge n. 21611974; d.PR n. 252/1979; legge n. 281/1985) 19 , il Garante per la radiodiffusione e l'editoria


(art. 21 Cost.; legge n. 223/1990), l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione (D.Lgs. n. 3911993)20, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (D.Lgs. n. 2911993), l'ISvAP (legge n. 576/1982)21, la Commissione di garanzia per l'esercizio del diritto di sciopero (legge n. 14611990), l'Autorità garante della concorrenza e del mercato (legge n. 28711990), la Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi (legge n. 24111990), il difensore civico (legge n. 14211990 e singole leggi regionali), la Autorità di regolazione di servizi di pubblica utilità per l'energia elettrica, il gas e le telecomunicazioni (legge n. 48111995) 22 , il Garante per la tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali (legge n. 675/199) e l'Autorità delle telecomunicazioni e della televisione (legge n. 24911997) 23 . La Banca d'Italia è, altresì, considerata dai più il primo esempio di autorità indipendente 24 , e sono forse riconducibili a questo modello talune agenzie, tra cui l'Agenzia spaziale, quella per i servizi sanitari e quella per la protezione ambientale. In questo momento, poi, sono allo studio altre ipotesi di autorità e, più in generale, vi è da registrare una generalizzata tendenza all'ampliamento sul presupposto di un giudizio positivo dellc funzioni svolte. Sul punto non si può non rilevare la varietà tipologica degli organismi e la dif-

ficoltà del loro inquadramento istituzionale unitario 25 , trattandosi di "differenze che non possono essere né cancellate né ignorate" 26 . Un'analisi della più recente legislazione in materia consente di trarre alcune utili indicazioni, in parte comuni alle diverse fattispecie 27 . L'istituzione delle autorità amministrative indipendenti costituisce un'alterazio ne della classica tripartizione dei poteri, in quanto «una o plu aree vengono a sfuggire al Governo, perché il Parlamento finisce per controllare l'intera materia, dalla normazione all'esecuzione" 28 e, dunque, le autorità amministrative indipendenti non possono essere considerate poteri amministrativi nel significato consolidato e tradizionale del concetto 29 . Per altro verso, appare difficile coordinare le attività tra le diverse autorità e gli altri apparati pubblici, mentre non sono chiare le modalità di soluzione dei conflitti che possono manifestarsi tra le stesse autorità. L'insieme delle autorità amministrative indipendenti travolge il tradizionale assetto dello Stato unitario (o meglio: dell'unitarietà dell'azione amministrativa). Questa constatazione costituisce il fondamento delle obiezioni maggiori e delle diffidenze verso l'istituto, anche se in casi eccezionali e dunque circoscritti, gli orientamenti più critici ammettono la deroga al principio della dipendenza e al principio della separazione dei poteri30 .

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Vi è, poi, la questione ancora irrisolta (e, forse, irrisolvibile) di assicurare comunque l'indipendenza dei componenti, quando la scelta degli stessi non appaia conforme alle finalità di legge, "in ispecie, quando il Presidente della Camera e il Presidente del Senato appartengono alla medesima maggioranza parlamentare o, addirittura, al medesimo partito, la loro intesa potrebbe essere influenzata da esigenze di p arte "31. Per quanto riguarda le autorità recentemente istituite è ancora dubbia la natura non amministrativa, quale logica conseguenza, peraltro, dall'averle di frequente sganciate dal rapporto con il Governo. La rilevata eterogeneità rende difficile una analisi unitaria, tuttavia un parametro di discriminazione può essere costituito dalla applicazione o meno della disciplina del decreto legislativo n. 29/1993. Dubbi, invece, non dovrebbero sussistere sul controllo della Corte dei conti, allorquando le leggi istitutive non hanno un preciso richiamo al riguardo 32; in queste ipotesi, vi dovrebbe essere una sufficiente copertura legislativa, forse non del tutto coordinata, trovando applicazione le norme delle leggi n. 259 del 1958 e n. 20 del 1994, tenendo presente che quest'ultima ha, peraltro, un raccordo con il sistema dei controlli interni. Alcune perplessità in materia di giurisdizione sono, infine, state risolte da due recenti pronunce della Corte Costituzionale33; secondo la quale non ha al152

cun fondamento la negata sottoponibilità al giudice amministrativo degli atti delle autorità amministrative indipendenti, sia sotto il profilo della legittimità che quello del merito. Ad av viso della Consulta, il nostro ordinamento, anche quando attribuisce specifiche competenze (cfr. art. 105 Cost.), non ha in ogni caso riconosciuto franchigie ed è evidente che tutti i soggetti di diritto, compresi gli organi di rilevanza costituzionale, sono egualmente tenuti al rispetto della legge. In effetti, tranne qualche eccezione, l'esperienza italiana delle amministrazioni indipendenti non ha dato finora tutti i risultati sperati: a volte a causa delladebolezza nei confronti del mercato o dei soggetti cointeressati; in altri casi, perché i principi della responsabilità e della titolarità delle funzioni sono stati lungamente disattesi o confusi. È apparso, talvolta, che le conclamate indipendenze ad alto tasso di imparzialidi fronte a problemi forti, non riescono ad affermarsi e che le stesse indipendenze siano tendenziali e programmatiche ma non effettive. Più in generale, il problema della neutralità viene ad incidere il profilo fondamentale della separazione fra la regolazione e la gestione come presupposto di razionalità del sistema economico, anche in ragione di una lettura aggiornata e combinata dei principi costituzionali e dell'Unione europea35 . Non è, inoltre, mancato l'atteggiarsi di questi organismi a burocrazie autoali-


mentanti nell'ampliare la creazione degli uffici e la provvista di personale, nel richiedere trattamenti economici privilegiati, appannando l'idea di organismi agili e confermando in tal modo la continuità di una cultura amministrativa, da cui invece dovrebbero affrancarsi 36 . ALCUNE CONSIDERAZIONI FINALI

Dall'esame delle vicende organizzative dell'Amministrazione italiana sembrerebbe evidente che, all'assunzione di nuovi compiti, ha sempre corrisposto un mutamento dell'organizzazione, nell'intento di adeguarla alla cura delle ulteriori esigenze manifestate. Sicché, la progressiva istituzione di ulteriori autorità indipendenti dovrebbe essere la soluzione alle crisi di efficienza e di imparzialità del sistema istituzionale 37 , mentre contemporaneamente viene segnalata anche l'opportunità della regolarizzazione, in tal modo, di attività di rilievo ormai mondiale38 . Ciò rischia di apparire eccessivo, in quanto il tentativo di rendere neutrali taluni settori di azione amministrativa, in considerazione della tecnicità della materia o di particolari e caratteristiche implicazioni politiche, non risolve purtroppo il nodo del funzionamento del sistema di governo, ma deresponsabilizza ulteriormente l'azione e le scelte dei singoli ministri e può vanificare il controllo parlamentare e l'attività collegiale del Consiglio dei ministri. L'usuale richiamo alle legislazioni della Francia, del Regno Unito e degli Stati

Uniti consente di poter osservare che quei sistemi politico-istituzionali sono essenzialmente incentrati su sistemi elettorali decisamente maggioritari, con Governi di regola stabili per l'intero mandato, burocrazie di un certo prestigio ed assetti istituzionali sufficientemente solidi e duraturi. Non lo stesso può dirsi per il caso italiano, che la letteratura politologica e giuridica anglosassone definisce un "labyrinth" 39 , dove la forma di governo è considerata «debole" le Province o le Regioni, nel corso della undicesima legislatura, stavano per essere soppresse 40 e non sono ancora chiari e definiti i modi di selezione della rappresentanza politica da parte del corpo elettorale 41 , ovvero da parte del primo organo costituzionale. Inoltre, non ha avuto seguito l'iniziativa del Governo Ciampi di chiedere la delega per il riordino degli "organismi indipendenti", procedendo alla loro classificazione e alla individuazione dei "parametri di disciplina" sulla nomina, sullo status e sul trattamento economico dei componenti, sulle assunzioni (solo per concorso) e sullo stato giuridico ed economico del personale, sull'autonomia organizzativa e funzionale e, infine, sulla tutela giurisdizionale contro gli atti adottati42 . Alle gerarchie vengono sostituite le reti, senza che a ciò consegua l'individuazione dei necessari nessi di relazione interistituzionale, sicché sembra esservi l'affermazione della stratificazione del nuo153


vo e il mantenimento del preesistente 4 3. In assenza di una disciplina chiarificatrice sfuggono, allora, le responsabilità e la possibilità di sanzionarle, se non in termini di patologia giudiziaria, mentre la riforma dell'amministrazione, finora, non avviene né dall'alto, né dal basso (per rievocare la terminologia politologica del decorso ventennio), ma trasversalmente. Ad iniziare dalle "riforme Bassanini", le recenti innovazioni legislative hanno però, nel frattempo, avviato un processo di responsabilizzazione degli apparati, di ulteriore separazione tra la politica e la amministrazione, di razionalizzazione e di riduzione del sistema amministrativo e di semplificazione procedura1e44. Crescono, poi, le iniziative per realizzare un apparato pubblico diretto ad organizzare e ad affinare le proprie funzioni per tutelare e proteggere le situazioni di svantaggio, mentre dovrebbe essere sempre un'ineludibile necessità giungere ad un processo decisionale pubblico rapido e coerente con gli indi-

rizzi del Governo, controllabili e valutabili dal Parlamento. Mentre, tra non molto, potrebbe pure avviarsi la progressiva sparizione di buona parte delle Autorità in modo progressivo al consolidamento del diritto comune, che verrebbe ad assorbire i principi di cui esse sono portatrici per farli valere davanti al giudice ordinari0 45 . Anche con riferimento al dibattito svoltosi nella Commissione bicamerale per le riforme costituzionali 46 , il ruolo delle autorità amministrative indipendenti, fino a quando non vengono risolte le questioni sulla forma di Stato, può configurare essenzialmente una fuga dall'Amministrazione pubblica ed un utile schermo per aggirare i nodi attuali, senza risolver114 , facendo coesistere organismi tra di loro contraddittori ed alleggerendo il controllo sull'attuazione del programma di Governo, soprattutto se, alla fine di questa stagione di riorganiz-. zazione della società istituzionale, prevarrà un modello di strutture centrali di solo indirizzo.

* Questo testo rielabora, arricchendola, una prima stesura pubblicata in «Nuove autonomie», n. 3, 1995. PEREZ, Autorità indipendenti e tutela dei diritti, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 1, 1996, p. 124 "è bene chiarire, tuttavia, sotto il profilo lessicale, che la denominazione che oggi si utilizza non ha valore scientifico. Essa si riferisce, infatti, ad una realtà disomogenea per varietà di soggetti, di fini perseguiti, di tempi di costituzione, di poteri utilizzati, di settori di intervento ed è idonea, più a sotto-

lineare la novità rappresentata dall'introduzione dei nuovi soggetti, che non a configurarli". 2 Una breve sintesi dell'intervento del Ministro è nel comunicato stampa diramato alla fine dei lavori.

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Cfr., pure, CAIANELLO, Le autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in «Il Foro Amministrativo)>, n. 1, 1997, pp. 34 1-375. La letteratura sul punto è notevole. Qui si rimanda

3

a: CALANDRA, Storia dellAmministrazione pubblica in Italia, Bologna 1978; CASSESE, La formazione dello Stato amministrativo, Milano 1976; MASSERA, La cri-


si del sistema ministeriale e lo sviluppo degli enti pubblici e delle autorità amministrative indipendenti, in CASSESE-FRANCHIN!, L 'amministrazione pubblica italiana, Bologna 1994, pp. 19 e ss., e, ivi, ARABIAGIAMMUSSO, Profilo statistico della pubblica Amministrazione, pp. 204-208; SEPE, Amministrazione e storia, Rimini 1995. AMATO, Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico>, n. 3, 1997, pp. 649-655; ARRICONI, Regolazione egestione nelle public utilities, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico>, n. 1, 1995, pp. 87 e ss. 5 CASSESE, Il sistema amministrativo italiano, 1983, pp. 3 1-39; GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, VoI. 1, 1988,pp. 151 ess. Inizialmente, il riordino doveva essere completato entro il 13 giugno 1992. Questa scadenza è stata ripetutamente prorogata. CAMMELLI, L'Amministrazione per collegi, Bologna 6

1980. PACE, Burocrazia, amministrazione e politica, Bologna 1990, pp. 133 e ss., e CORsO, Attività ammini strativa informale, in «Nuove Autonomie», n. 1, 1995, pp. 10 e ss., sul fenomeno delle c.d. "leggine". In merito ai temi del consociativismo e del governo parallelo, mi sèmbra sempre valida l'analisi di Di Palma e la teorizzazione del sistema da parte del Presidente della Camera dei deputati dell'epoca riportata dall'Autore: "La sua abolizione - affermò Pietro Ingrao - priverebbe i partiti di un utile terreno di incontro e l'opposizione di un valido strumento di controllo sul Governo, senza con ciò rafforzare 8

l'azione legislativa" (Risposte parlamentari alla crisidi regime, in A,',.Vv., La crisi italiana, Torino, vol. 2, 1979, p. 386). Considerazioni dello stesso tenore Sono svolte da Ferraresi, Burocrazia e politica in Italia, Bologna 1977, pp. 64-67. Per quanto attiene alle leggi provvedimento, insuperato mi sembra lo studio di MORTATI, Le leggi provvedimento, Milano 1969. Si veda, anche, C0IwILL0, L'Amministrazione parallela, Milano 1987. 9 11 riferimento è, per esempio, ai lavori e alle conclusioni della Commissione Bozzi (DC legislatura) e della Commissione De Mita-Jotti (U legislatura). Si veda anche: PICA, Pubblico e privato nella dinamica delle istituzioni, Milano 1985, pp. 228-230, e TERESI, La strategia delle riforme, Torino 1991. IO PACE, op ult. ck., pp. 85-113; Pom.s, La pubblica amministrazione, Bologna 1991, pp. 203-292; CASSE-

SE, Le basi del di ritto amministrativo, Torino 1989, pp. 321-325; GIANNINI, op. ult. cit., voI. 1, pp. 81-83. 1 Uno studio approfondito sull'argomento è quello di FRANCHINI, Le autorità amministrative indipendenti, in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 4, 1988, pp. 549-583. Si veda, inoltre: GIANNINI, Il

pubblico potere. Stato e amministrazioni pubbliche, Bologna 1986, pp. 25 e ss. 2 WADE-BRADLEY, Constitutional and administrative law, London 1987, pp. 273-283, PETERS, op ult. cit., pp. 158-159 e 164-165. 13 CASSESE, op. ult. cit., pp. 134-135; FRANCHINI, op. ult. cit., pp. 576-583, e CRIScI, La prolft razione delle autorità amministrative indipendenti, in «Il Consiglio di Stato», n. 4, 1995, pp. 787-789. 14 Per la ricostruzione storica si veda: WHITE, Introduzione allo studio della Pubblica Amministrazione, Milano 1959, pp. 137-160. 5 PACE, op. ult. cit., pp. 115-122; FRANCHINI, op. ult. cit., p. 576. 6 CASSESE, op. ult. cit., P. 134. 17 SCHOENBROD, Power without Responsability, New Haven 1993. 18 MANZELLA, recensione al libro di SCHOENBROD (vedi sopra), in «Rivista trimestrale di diritto pubblico», n. 1, 1996, p. 146. 19 CAIANELLO, op. cit., pp. 34 1-345. 20 Per PEREZ: "ente pubblico con funzioni ausiliarie" (op. cit., p. 125). 21 Dubbi sulla natura: in PEREZ, op. cit., P. 146; si veda pure: BIN, Autorità ind:endenti? Il caso d.ell'IsVAI', in «Rivista trimestrale di diritto e procedura civile,>, n. 2, 1997, pp. 329-352. 22 AMATO, op. cit., pp. 647 e ss. 23 Per tutti: CAIANELLO, op. cit., pp. 354-36 1. 24 AMATO, op. cit., pp. 648-649. 25 Da ultima, PEREZ, op. cit., pp. 119-131. 26 AMATO, op. cit., p. 646. 27 CASSESE, Poteri indipendenti, Stati, relazioni ultrastatali, in «Foro Italiano», n. 1, 1996, col.

7-13. 28

CASSESE, op. ult. cit., col. 9. AMATO, op. cit., pp. 646-648. 30 AUTIN, Les autorités administratives indépendantes et la Costitution, in «La Revue administrative», n.

29

244, 1998, p. 335. CRISCI, op. cit., p. 791; SIRIANNI, Nuove tendenze legislative in materia di Amministrazioni indipendenti, in «Nomos», n. 1, 1993.

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32

Cfr., ad esempio, l'articolo 6, n. 7, della legge n. 223 del 1990 istitutiva del Garante per l'editoria e la radiodiffusione; e, per i temi generali sui controllo di gestione, Corte Costituzionale, sentenza 27 gennaio 1995, n. 29. 33 Corte Costituzionale, sentenze 8 settembre 1995, n. 419, e 15 settembre 1995, n. 435, in «Il Foro Italiano», 1995, col. 2641-2648. 34 L'espressione è contenuta in PIGA, op. cit., pp. 218-228. 35 Aiuucoi, op. cit., pp. 103-109, e MORIsI, Leautorità indipendenti in Italia. Premesse per una rflessio_ ne politologica, in ((queste istituzioni>', n. 108, 1996, p. 116. 36 PEREZ, Informazione e autorità indipendenti, in <>11 Foro Amministrativo», n. 2, 1997, pp. 64 1-662. 37 Va segnalata, peraltro, la proposta dell'Ulivo dell'istituzione di una "Autorità per la modernizzazione delle pubbliche amministrazioni", con il compito di attuare la riforma amministrativa. CARRABBA, La rfin-ma amministrativa in Idee per l'Ulivo, Milano 1996, pp. 76-77, e CAMMELLI, Un'authority per attuare la rifirma, in «I democratici», n. lO, 1996, pp. 27-28. 38 Uno dei progetti dell'Amministrazione del Presidente Clinton è l'istituzione di una autorità mondiale per le telecomunicazioni, affinché vi siano regole trasparenti sulla determinazione delle tariffe internazionali e la definizione di sistemi di salvaguardia della competizione e di protezione dagli abusi dei grandi operatori telefonici globali (Il Sole-24 Ore, 19 agosto 1995, pp. 1-2).

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Cfr. gli interventi in ((queste istituzioni'>, n. 101, 1995, pp. 62-105. 40 Sul punto, da ultimo, si rinvia agli atti della Commissione De Mita-Jotti. 41 Per l'analisi politologica: MORISI, op. cit., pp. 118122. 42 Senato della Repubblica, disegno di legge n. 2 157bis, presentato il 30 settembre 1995. ' CASSESE, Poteri indipendenti...... cit., col. 7. '" Sul punto si vedano, ad esempio, gli interventi di BALBONI,CAMMELLI, DENTE e PAJNO in «I democratici>', n. 10, 1995. Sempre di Dente: In un diverso Stato, Bologna 1995. 5 AMATO, op. cit., p. 663. 46 L'articolo 109 del progetto di riforma della Costituzione prevede la possibilità di istituire autorità per l'esercizio di funzioni di garanzia o di vigilanza, riservando al Senato l'elezione dei titolari delle stesse (cfr. Atti Camera dei deputati, Resoconto sommario, 4 novembre 1997, p. 52). ' Il ministro Bassanini, proprio per evitare queste conseguenze, esprime l'avviso che le authorities determino, poi, l'effettivo assorbimento delle strutture statali con funzioni analoghe, mentre è comunque da valutarne con attenzione la costituzione di nuove (in Atti Camera dei deputati, Resoconto sommario, 30 luglio 1997, p. 160). Al contempo, Frattini ha richiamato l'attenzione sull'esigenza di vigilare affinché la costituzione di nuove autorità sia parallelamente accompagnata da una corrispondente diminuzione dei compiti ministeriali (in Atti Camera dei deputati, op. cit., p. 159).


L'accesso e la consultabilità dei documenti della PA. Una nuova authority? di Filippo Piccione *

La Conferenza nazionale degli archivi, che ha avuto luogo a Roma nei giorni 1, 2 e 3 luglio 1998, oltre a destare un certo interesse per l'attualità e l'importanza dei temi affrontati, mi offre l'occasione per formulare alcune osservazioni. L'aspetto sul quale intendo soffermarmi riguarda il rapporto che intercorre fra diritto di accesso ai documenti e la tutela (o diritto) della riservatezza. Partendo dall'assunto che il concetto di riservatezza comporta, soprattutto per gli archivi storici, una serie di vincoli e di limiti - che si possono così riassumere: i tempi previsti per la consultabilità dei documenti concernenti la politica interna ed estera; i termini per la conultazione dei documenti contenenti informazioni sulla vita sessuale e la salute delle persone; il processo di internazionalizzazione delle fonti e la migrazione dei dati; le modalità per la consultabiltà e la diffusione del dato; la necessità di dotarsi di codici deontologici degli utenti d'archivio -, ho potuto rilevare che fra diritto all'accesso e diritto alla riservatezza esiste una relazione di esclu* Direttore dell'Ispettorato del ministero di Grazia e Giustizia, UCGM.

sione reciproca o, addirittura, di incompatibilità. Incompatibilità che, a giudicare da una serie di vicende verificatesi negli ultimi tempi, è divenuta più visibile con l'entrata in vigore della legge 675/96, istitutiva del garante per la protezione dei dati personali, specie nel campo della ricerca storica, allorché deve stabilirsi quale parte del documento, contenente dati personali, debba o possa essere utilizzata. È il caso di sottolineare subito che il problema delle norme e le procedure che governano l'accesso ai documenti non riguarda solo la. possibilità di studio, ma influisce sul configurarsi della memoria della nazione e contribuisce alla costruzione dell'identità nazionale e collettiva, in tutta la sua complessità e le sue contraddizioni

RAPPORTO TRA RISERVATEZZA E ACCESSO

Quanto appena osservato non ci esime, però, dal considerare che l'esigenza dell'equo contemperamento di interessi contrapposti e l'armonico bilanciamento di diritti di pari rango e dignità costituiscono da sempre uno dei problemi più delicati di uno Stato di diritto. 157


Il difficile tentativo di mediare tra diritto alla riservatezza personale e diritto di cronaca o di ricerca storica, tra rispetto della vita privata e quella della libertà d'informazione rappresenta, soltanto, una specificazione della questione generale sopra richiamata. Sappiamo che il bisogno di mediazione o di bilanciamento è più stringente quando si tratta d'affrontare problemi di tale rilevanza e si risolve, a volte - nei casi di difficile componibilità - con il sacrificio di uno degli interessi o dei diritti in gioco a favore del diritto-interesse contrapposto in ragione di una valutazione d"opportunità" che si rendesse necessaria da parte del legislatore. Con riferimento, in particolare, ai problemi posti dalla legge 675 in ordine al diritto d'accesso ai dati personali e al diritto della ricerca storica, si è potuto appurare che il diritto alla privacy risulta possedere una maggiore "protezione" rispetto al diritto alla ricerca, che pur trova il suo fondamento nella Costituzione, contrastando, in tal modo, con i valori preminenti dell'attuale periodo storico-culturale che dovrebbe essere informato, sempre più, a principi di trasparenza e di efficienza della PA. È il caso di segnalare che, a proposito del diritto all'informazione, taluno ha parlato di diritti della "quarta generazione", nel senso che, pur essendo gli stessi sanciti nell'ambito dei principi costituzionali, hanno cominciato a vedere la luce soltanto nell'ultimo decennio. 158

Un contesto nel quale persino i servizi segreti sembrano orientati ad una maggiore apertura, anche se nel rispetto dei limiti entro cui sono chiamati a svolgere i loro compiti. Si pensi al testo elaborato dalla commissione ministeriale presieduta dal Gen. Jucci, incaricata di porre mano ad una revisione in tal senso dell'attuale organizzazione dei servizi d'informazione e di sicurezza. Appare quindi anacronistico che il diritto d'accesso ai documenti, oggi, risulta, in molti casi, limitato od ostacolato dalla rigida applicazione della 1. 675. LA LEGGE 675196

Su tale premessa, un'analisi delle problematiche connesse all'applicazione della 1. 675 non può prescindere da una valutazione anche dei principi contenuti nella 1. 24 1/90 recante "nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto d'accesso ai documenti amministrativi" che presiedono al perseguimento di una maggiore efficienza e trasparenza dell'attività della PA e di una più effettiva informazione e partecipazione dei soggetti pubblici e privati coinvolti nel procedimento, in vista di un più facile e penetrante sindacato giurisdizionale sull'operato degli organi amministrativi. Non c'è dubbio che la documentazione detenuta dalla PA e dagli archivi storici, negli ultimi tempi, costituisce un importante patrimonio informativo che non si può fare a meno di rivalutare e conoscere al fine di favorire quel pro-


cesso di democratizzazione dell'intero sistema amministrativo, avviato con il principio di pubblicità introdotto dalle leggi 142 e 241 del 1990. Per accelerare questo processo e mettersi al passo con le leggi di riforma Bassanini, è necessario trovare altre forme di accesso e di garanzia piti ampie ed articolate di quelle pur importanti offerte dalla 241. Posto quanto sopra, è opportuno notare che il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso ai documenti sono ammessi soltanto nei casi tassativamente indicati dall'art. 24 e riconducibili al generale concetto di riservatezza già enunciato nel d.PR 1409/63 - sugli archivi - e devono essere motivati. Sono le singole amministrazioni a dover individuare le categorie di documenti di propria competenza sottratti all'accesso per le esigenze di sicurezza, difesa nazionale e relazioni internazionali, politica monetaria e valutaria, ordine pubblico, prevenzione e repressione della criminalità, riservatezza dei terzi, persone, gruppi e imprese. Anche sotto questo profilo sembra vengano sacrificati .- oltre misura - il diritto all'informazione, il diritto di consultazione dei documenti d'archivio per fini storici, di ricerca e di statistica, dal momento che la 1. 675, mentre enuclea e chiarisce i concetti di trattamento, di dato personale, di dato sensibile, di comunicazione e di diffusione, non precisa il contenuto e gli ambiti di riservatezza/privacy su cui si basano i limiti della consultabilità dei documenti, fi-

nendo così per legittimare l'esclusione dalla consultazione per 70 anni ogni documento in qualche modo riferibile ad una persona. Per la tutela dei predetti diritti, come da piìi parti è stato rimarcato, è necessario contenere il concetto di riservatezza/privacy entro i limiti stabilti dall'art. 251. 675 e cioè ai dati relativi alla sfera del sesso e della salute. È utile ricordare, al riguardo, che il d.lgs. sulla "privacy nelle telecomunicazioni" prevede che si può scrivere di sesso e di salute senza chiedere il consenso dell'interessato, sempre che si rispetti la dignità della persona e che il particolare riferito sia essenziale per la notizia. In tal modo, si consentirebbe il trattamento dei dati a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti. In quest'ambito l'attuale "privilegio", accordato dallo stesso art. 25 alla categoria dei giornalisti nell'esercizio della loro professione, nonché ai trattamenti temporanei finalizzati esclusivamente alla pubblicazione o diffusione occasionale di articoli, saggi e altre manifestazioni del pensiero (comma 4 bis aggiunto dall'art. 2 d.lgs. 123/1997), e, quindi, si presume anche agli storici, potrebbe estendersi a qualsiasi cittadino che motivi la richiesta di accedere al trattamento dei dati personali. PRI VACY DEI MINORI E DEGLI ADULTI Detto questo, mi pare opportuno fare riferimento anche al problema relativo alla difesa della riservatezza di persone 159


minorenni nei cui confronti deve garantirsi un regime di assoluta intangibilità. Sul piano dei principi affermati a livello internazionale il rispetto per la privacy dei minori ha trovato un fondamentale ed esplicito riconoscimento nelle "Regole minime per l'Amministrazione della giustizia minorile" approvate al VI Congresso delle Nazioni Unite del novembre del 1985, altrimenti note come "Regole di Pechino", che costituiscono la fonte più vicina ed immediata alla quale si è ispirato il nostro processo minorile. In particolare, l'art. 8 (tutela della vita privata) afferma: il diritto del giovane alla vita privata deve essere rispettata a tutti i livelli per evitare che inutili danni gli siano causati da una pubblicità inutile e denigratoria; di regola, non dovrà essere pubblicata alcuna informazione che possa contribuire ad identificare un giovane autore di reato. Recentemente, il garante per la protezione dei dati personali, nell'indicare al Consiglio nazionale dei giornalisti i criteri per la redazione del codice di deontologia ha, fra l'altro, richiamato la categoria ad attenersi alla particolare protezione dei dati personali relativi ai minori e a sviluppare le garanzie prescritte dall'art. 734 bis del c.p. e dell'art. 13 d.PR 448/88, con ulteriori forme di tutela, utilmente deducibili anche dai principi della Carta di Treviso. Nel caso di minorenni, il diritto alla riservatezza deve essere considerato sempre come primario rispetto al diritto di cronaca. 160

Per gli adulti, invece, non può non prendersi in considerazione il principio recentemente affermato dalla Terza Sezione Civile della Cassazione, secondo cui tra il diritto di cronaca ed il diritto alla privacy, entrambi tutelati dalla Costituzione, il primo è prevalente e deve essere liberamente esercitato tutte le volte che la notizia divulgata, anche se riguarda la riservatezza delle persone coinvolte, risponde a tre requisiti: è vera, d'interesse pubblico ed è esposta in forma civile La Corte di Cassazione invita, perciò, a moderare gli interventi, ritenuti talvolta eccessivi, a favore della difesa della vita privata, ricordando che nella normativa in materia esistono formule troppo generiche che occorre ricondurre entro ambiti più ragionevoli, se non si vuol finire col determinare un contesto troppo vago e confuso da tutelare.

Diiurro D'ACCESSO E SEGRETO AMMINISTRATIVO Alla luce di queste considerazioni, non si può sottacere la sequenza delle difficoltà e dei problemi che hanno contrassegnato la fase applicativa della 1. 241 ed i relativi regolamenti d'attuazione rispetto ai rapporti tra diritto di accesso e tutela alla riservatezza. Mi riferisco, in particolare, al nesso fra legittimazione soggettiva e casi di esclusione del diritto d'accesso e al rapporto che intercorre fra questo ed il segreto amministrativo. Assodato che il segreto amministrativo


non è più considerato un concetto avente contenuto autonomo predeterminato, ma rappresenta soio l'eccezione al principio della pubblicità, in quanto costituisce il risultato di una serie di operazioni e valutazioni che servono ad individuare i limiti soggettivi e oggettivi del diritto di accesso, non è superfluo rammentare l'importanza del ruolo svolto dalle pubbliche amministrazioni, sia riguardo all'adozione del procedimento di secretazione dei documenti in suo possesso - che peraltro deve essere avviato d'ufficio - sia a quello d'accesso per impulso di specifica istanza. Com'è noto, l'attività relativa a questa complessa e rilevante procedura è affidata al responsabile del procedimento, appositamente nominato. Senza volersi soffermare oltre il consentito, basta ricordare che il procedimento di secretazione dovrebbe consistere nella individuazione e determinazione, in concreto, con riguardo a ciascun procedimento o archivio, dei documenti e delle informazioni che rientrano in tale categoria. È ovvio che, in questo quadro, il procedimento d'accesso integra quello di secretazione. PROBLEMATICHE CONNESSE AL RAPPORTO FRA L. 241 E L. 675

Pur tenendo conto di quanto possano avere influito negativamente le mancate ed univoche definizioni degli ambiti del concetto di riservatezza, si può senz'altro affermare che il diritto di accesso ed il diritco alla riservatezza sono conside-

rati entrambi "situazioni giuridiche protette". Resta da vedere come meglio affrontare e superare la questione nella sua complessità, cercando d'individuare strumenti, anche di tipo legislativo, capaci di garantire il raggiungimento di un punto d'equilibrio e di composizione tra i due interessi che si pongono in posizione di conflitto, senza far venir meno, però, l'efficienza e l'efficacia delle pubbliche amministrazioni. Prima dell'entrata in vigore della 1. 675 il bilanciamento tra contrapposti interessi era affidato, in prima battuta, all'amministrazione e, in seconda, al giudice amministrativo. Si pone ora il problema se con la 1. 675 le pubbliche amministrazioni e, in particolare, per quanto riguarda la conservazione e la detenzione di documenti, i Beni Archivistici possano essere chiamati ad operare il bilanciamento tra due contrapposti interessi giuridici privati: il diritto all'informazione del richiedente e il diritto alla riservatezza del terzo di cui, in assenza di una disciplina generale, le norme in questione delineano una serie di ambiti di operatività quali trattamenti sanitari, attività professionali, finanziarie, industriali e commerciali. Detto ciò, non possiamo non tener conto dell'esistenza di una duplice difficoltà, che si frappone nella soluzione del problema in esame., Da un lato, non c'è alcuna esitazione nell'affermare che, ancora oggi, da parte di alcune Amministrazioni vi è scarsa sensibilità, se non addirittura inerzia od 161


incuria, nel favorire l'accesso ai propri documenti. Ricordiamo a proposito che, pur essendo trascorsi quasi Otto anni dall'entrata in vigore delle leggi 142 e 241, la normativa preesistente nel disciplinare il segreto d'ufficio disponeva che l'impiegato non potesse dare, anche se si trattasse di atti non segreti, informazioni o comunicazioni che interessassero la pubblica amministrazione, e che potesse rilasciare copie ed estratti di atti e di documenti d'ufficio nei casi non vietati dalle leggi, dai regolamenti o dal "capo del servizio". Dall'altro si è, invece, registrata un'iperattività da parte del Garante sui dati personali con una forte accentuazione che, in alcuni casi, è apparsa troppo drastica nell'affrontare il problema della riservatezza e nel fornire risposte conseguenti, tanto da creare qualche seria preoccupazione per il fatto che potesse essere pregiudicata non solo la garanzia del diritto d'accesso, quanto il mancato esercizio di altri diritti, quali quelli dell'informazione, della ricerca e di carattere statistico. Su questa base e tenuto conto di quanto si è detto a proposito dell'esistenza di ampie zone di indeterminatezza concernente le norme sulla privacy, è necessario trovare regole chiare e precise atte a costituire un sistema normativo entro , r I 1 cui ancne 11 diritto a accesso e aii inrormazione possano essere compiutamente dispiegate, secondo quanto sancito dalla Costituzione, alla luce delle riforme avviate nella PA. •

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IPOTESI PER LA COSTITUZIONE DI UN'AUTHORITY

È dall'insieme delle considerazioni fin qui svolte che scaturisce la proposta di istituire un'authority per la conservazione, l'accesso e la consultazione dei documenti degli archivi di Stato e delle pubbliche amministrazioni. Con l'"erompere" delle autorità amministrative indipendenti ed alla loro ipertrofia denunciata in più di una occasione anche dal Presidente della Repubblica, auspicare o pensare di dar vita ad una nuova authority, può apparire, a prima vista, insensato o fuori luogo. Tuttavia, l'idea non è del tutto peregrina se si tiene conto della complessità e delle problematiche emerse nella conferenza di luglio di cui mi è sembrato opportuno evidenziarne i passaggi più controversi, tentando al tempo stesso di poter esprimere una mia opinione al riguardo. Premetto di concordare con il Capo dello Statosulla necessità di mettere ordine ed un freno non tanto sul numero, quanto, invece, su altri aspetti importanti che riguardano: i controlli; il modo con cui viene selezionato, utilizzato e retribuito il personale - provienente per la maggior parte dei casi dalla PA, il cui stipendio è incrementato, ope legis, del 50% —; come vengono gestiti ed utilizzati i fondi assegnati ed i risultati ottenuti, rispetto agli obiettivi prefissati; infine, il modo in cui le Autorità amministrative indipendenti debbano ope-


rare nell'ambito di un sistema informato ai principi dell'efficienza e della trasparenza. Del resto, con la riforma Bassanini, dette Autorità indipendenti, oltre ad essere tenute ad osservare i suddetti principi, devono adottare i criteri dell'efficacia, della speditezza dell'azione amministrativa, della semplificazione procedurale. Sul piano organizzativo, poi, non può essere esclusa l'adozione di parametri di flessibilità e diversificazione delle funzioni. In quest'ambito, è fondamentale l'adeguamento della disciplina sostanziale e procedimentale dell'attività e degli atti amministrativi ai principi della normativa comunitaria, così come è necessario prestare attenzione alla disciplina prevista per gli atti ed i documenti pubblici modellati con strumenti informatici e telematici. Per trovare un riferimento ancora più recente sulla necessità di recepire e, in qualche modo, regolare e contenere il "prorompere" delle autorità amministrative indipendenti, basta richiamare il d.lg. 80/98, che reca alcune norme per una loro differenziata posizione istituzionale, all'interno della riforma della Pubblica Amministrazione. È il caso di ricordare che, nella "nuova" Costituzione, le Autorità amministrative indipendenti, avrebbero trovato la loro collocazione e disciplina. E ciò per le loro diverse e, spesso, delicate funzioni. Infatti, essendo svincolate dal potere politico, esse possono agire secondo

principi tecnici ed imparziali, ma, specie quando assumono decisioni rilevanti per la vita del Paese, può sorgere il problema della legittimazione democratica. Aggiungasi che la norma costituzionale avrebbe definito i compiti delle predette autorità distinguendole in attività di "garanzia" o di "vigilanza". La nomina dei loro componenti sarebbe avvenuta con la maggioranza dei tre quinti da parte del nuovo Senato. Cercherò, ora, d'indicare le ragioni per cui ritengo opportuno ed utile dar vita ad un'authority per gli archivi di Stato e delle pubbliche amministrazioni, e anche privati, in materia di conservazione, accesso e consultazione dei documenti. La prima, risiede nel fatto che vi è uno sbilanciamento fra la tutela del diritto alla privacy che dispone, come abbiamo detto, di un acquisito e robusto sistema di norme a suo vantaggio, e la tutela del diritto d'accesso, con tutto ciò che ne consegue per il pieno esercizio dei diritti all'informazione, alla cronaca, e così via, oltre ai principi di pubblicità, trasparenza ed efficienza, che dovrebbero sempre più informare il nostro ordinamento, di cui esiste sì una normativa, ma che è priva di strumenti idonei a soddisfare le esigenze che, di volta in volta, si presentano. L'altra, intimamente connessa alla prima, si riferisce alle segnalate difficoltà di ordine oggettivo e soggettivo che ancora persistono all'interno delle PA, compresa anche quella dei Beni Archivistici. Aspetti così complessi e delicati, 163


come quelli che riguardano la consultazione e l'accesso ai documenti, non possono essere affrontati se non si ricorre ad uno strumento legislativo che preveda un garante ad hoc. Quest'Autorità amministrativa indipendente, come l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ed il Garante per la tutela delle persone rispetto al trattamento dei dati personali, dovrebbe essere annoverata fra quelle che svolgono funzioni di garante di "libertà". La possibilità di dotarsi di un'authority sull'accesso ai documenti, è, peraltro, contemplata nel primo comma dell'articolo 9 della stesura, del febbraio 1997, del progetto di Raccomandazione del Consiglio dei Ministri dell'Unione Europea, in cui - nell'invitare gli Stati ad uniformare la legislazione sull'accesso per gli archivi pubblici e privati - prevede che tale competenza possa essere attribuita ad un'Autorità per l'intero territorio.

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CoNsIDE1zIoNI CONCLUSIVE

Di fronte a trasformazioni così rilevanti, che da anni s'è cercato di portare avanti con enorme fatica, attraverso le leggi 241 e 142 del 1990, del decreto legislativo n. 29/9 3 e con le leggi Bassanini sul decentramento e la semplificazione amministrativa, è necessario, a mio avviso, che venga ricercata la possibilità di costruire un tipo di amministrazione organizzata e strutturata sui mutamento di valori e che, al tempo stesso, tenda, con l'attuazione dei principi costituzionali, a favorire la partecipazione dei cittadini nel modo pit completo, anche attraverso l'accesso agli atti della PA, la cui tutela - è il caso di sottolinearlo - in altri ordinamenti, come quello francese, è affidata ad un'Autorità amministrativa indipendente e dove si presume che la PA, oltre a funzionare, risulta, finora, meglio organizzata rispetto a quella del nostro Paese.


rubriche

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Notizie dalla Fondazione Europea della Cultura

Fra le priorità tematiche generali della Fondazione Europea della Cultura vi è anche il pluralismo culturale. Tale priorità, all'interno della quale vengono condotti alcuni programmi, è stata nominata Priority Cuituralism Pluralism: Policies and Practices. La Fondazione tende a dare rilievo all'importanza del riconoscimento della natura pluralistica della società civile in Europa. Essa sostiene iniziative che cercano di identificare le sfide poste dalla diversità e quelle che tentano di sviluppare politiche interculturali. La Fondazione sostiene, inoltre, progetti che contrastino l'esclusione sociale di gruppi marginalizzati all'interno dell'Europa. Nell'ambito ditale priorità, vi è il programma "Art for Social Change". Esso tende a rafforzare le opportunità e le possibilità di integrazione sociale per giovani svantaggiati in Europa attraverso l'attività artistica. Art for Social Change comprende tre tipi di azione: 1) sostegno a progetti pilota; 2) mobilità e formazione degli artisti e professionisti che intendono aiutare giovani svantaggiati; 3) valutazione e analisi di programmi. Art for Social Change ha sostenuto 13 progetti pilota, in collaborazione con la Fondazione Re Baldoino e le Fondazioni Soros dei Paesi Baltici, della Polonia, della

Romania e della Yugoslavia. Artisti professionisti e organizzatori culturali hanno dato vita ad iniziative che hanno consentito a giovani provenienti da ambienti sociali sfavorevoli di lavorare su diversi progetti artistici. L'obiettivo del programma non è stato soltanto quello di permettere ai partecipanti di sviluppare le loro capacità artistiche ma anche quello di stimolare la fiducia in se stessi e una migliore comprensione del mondo circostante. Nell'ottobre scorso, la Fondazione ha organizzato in Polonia - in cooperazione con la Fondazione Stefan Batory e il Teaching Theater Wybrzezak -, un laboratorio per 28 artisti professionisti e formatori, provenienti dagli Stati Baltici, da San Pietroburgo e dalla Polonia. Il laboratorio ha riguardato l'utilizzo del teatro e della musica come metodo per migliorare la condizione sociale e la situazione emotiva dei bambini a rischio.

Altre attività della Fondazione Oltre alle tre priorità tematiche generali (le altre due - lo ricordiamo - riguardano l'Europa Centrale e dell'Est e il Ivlediterraneo), la Fondazione valuta e sostiene altre iniziative. La Fondazione è stata invitata nuovamente 165


a presiedere il Prix Europe che, lo scorso anno, ha coinciso per la prima volta, con il "Prix Futura Berlin". Canali radiofonici e televisivi, scuole cinematografiche e di audiovisivi, accademie e produttori indipendenti sono stati invitati a mettere in competizione dei lavori di alta qualità. Si è così raggiunto un numero record di partecipanti. La cerimonia di premiazione, che ha avuto luogo a Berlino, in ottobre, ha attratto 700 partecipanti provenienti da 40 Paesi. Anche nel 1997, la Fondazioneha continuato a sostenere la Cattedra degli studi europei, nata nel 1984 e intitolata a Ynso Scholteln, primo presidente della Fondazione. Titolare attuale della cattedra è il professore André Szàsz. Un'attività legata alla cattedra è l'annuale premio per la migliore tesi di laurea da parte del Comitato Nazionale Olandese della Fondazione. Con l'integrazione crescente e l'allargamento in corso nell'Unione europea, la costellazione delle lingue in Europa costituisce un problema sempre più urgente e complicato. La Costellazione delle lingue in Europa. fatti e politiche è un progetto sviluppato dalla

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Fondazione in collaborazione con il Parlamento europeo e il ministero della Cultura di Lussemburgo. Lo scopo iniziale del progetto è sensibilizzare le autorità politiche e i funzionari delle istituzioni europee al problema delle lingue. Il progetto riunirà linguisti, sociologi, giornalisti, traduttori, politici e funzionari delle istituzioni europee per discutere le tendenze più importanti nello stato e nell'uso delle lingue nella comunicazione internazionale, comprese quelle delle minoranze linguistiche. Per preparare questa iniziativa ha avuto luogo un laboratorio ad Amsterdam, lo scorso anno, nel mese di giugno. Esso ha riunito esperti e rappresentanti del Parlamento europeo, del Consiglio d'Europa e di altre istituzioni. Come emerso dal laboratorio, il programma comprenderà due conferenze internazionali e tre laboratori sulle pratiche e le politiche riguardanti le lingue in Euro : pa. L'intento sarà quello di identificate i problemi più urgenti e di formulare soluzioni, con l'obiettivo finale di portare un contributo alle decisioni in materia di politiche delle lingue a livello europeo.


Notizie da...

DI RICERCHE EDUCATIVE E FORMATIVE ISTITUTO

L'istituto ha da poco pubblicato il "VIRapporto sull'A ssociazionismo sociale". In un periodo di grandi mutamenti, sia a livello nazionale che internazionale, i soggetti del Terzo Settore rappresentano, in Italia, una risorsa da valorizzare meglio e in misura maggiore. Le tendenze analizzate dall'IREF nel passato quindicennio, attraverso cinque Rapporti biennali, confermano consistenza, effettività e ulteriori potenzialità del Terzo Settore, nella linea di un nuovo sviluppo economico e civico della società italiana. Tra la dimensione statuale e quella privata, si conferma constantemente l'apporto reale dell'associazionismo sociale, del volontariato sociale e dell'economia sociale. Si tratta di un contributo di valori provenienti dal basso, volti prevalentemente allo sviluppo ed all'intraprendere, rappresentato da oltre 9 milioni di persone associate in associazioni di promozione sociale e oltre 5 milioni di persone dedite all'azione volontaria. Lo Stato sociale può trovare nelle varie forme del Terzo Settore una modalità concreta di riorganizzazione, così come i problemi occupazionali possono trovare soluzioni originali dalle nuove iniziative dell'economia nonprofit. Il VI Rapporto IF affronta, inoltre, per la prima volta, l'attuale e delicato tema delle donazioni dei cittadini italiani nei confron-

ti di enti ed organismi non a fini di lucro, fornendo informazioni di grande interesse anche alla luce della recente entrata in vigore della normativa sulle Onlus. Il quadro che emerge è quello di un Paese che, pur con marcate differenze territoriali, è dotato di un vasto per quanto poco conosciuto e valorizzato patrimonio; "capitale sociale", costituito dalle risorse economiche, umane, relazionali, di tempo, di energie, di progetti, che milioni di cittadini quotidianamente mettono in campo impegnandosi in prima persona in organizzazioni della società civile per lo svolgimento di attività di pubblica utilità.

FONDAZIONE GIOVANNI AGNELLI La transizione verso la modernità, intesa come interdipendenza economica globale, diffusione delle nuove tecnologie, urbanizzazione, sembra essere lo scenario che sta interessando, sia pur con ritmi diversi, le varie aree del mondo, implicando così ovunque forti mutamenti rispetto all'organizzazione della vita individuale e collettiva. Poiché tale transizione provoca l'emergere di nuovi problemi di carattere etico, sociale e politico, sorge nei vari contesti la necessità di richiamarsi a sistemi di valore per gestire il processo di modernizzazione. È in questo ambito che emergono come attori centrali le grandi tradizioni culturali cui appartengono le varie aree del mondo 167


che si confrontano con i problemi etici, sociali e politici originati dall'incontro con la modernità. Si instaura, dunque, un duplice movimento: mentre la globalizzazione economica ha un carattere tendenzialmente omogeneizzante, i criteri culturali con cui viene gestita la modernizzazione conseguente non sono necessariamente omogenei, perché rispondono ai diversi sistemi di valore delle differenti culture. Dal momento che l'interdipendenza e la crescita di relazioni tra le varie aree mondiali e tra i vari contesti culturali è ormai un fenomeno irreversibile, si impone l'urgenza di comprendere in modo approfondito come avvenga nei vari contesti l'incontro con la modernità, al fine di elaborare nuove modalità di scambio e di dialogo tra contesti culturali diversi. La Fondazione Giovanni Agnelli ha così dedicato una specifica area di ricerca al tema dell'incontro fra universi culturali e modernità, che si attua concretamente attraverso tre programmi di ricerca. Le varie attività cercano di cogliere le problematiche dell'incontro tra culture e modernità da prospettive diverse e identificando ambiti circoscritti che sembrano particolarmente significativi a riguardo. In questa ottica il programma Islam e modernità si propone di studiare e presentare, in modo articolato, la complessa evoluzione che sta a.rvenendo nella cultura islamica, con tutte le implicazioni politiche e giuridiche relative. In questo caso l'oggetto del programma è una cultura specifica, considerata in tutta la sua attuale complessità nell'incontro con la modernità, e la modalità di analisi attuata è di tipo tematico. Gli altri due programmi dedicati al Mondo arabo contemporaneo e al tema Immigrazio168

ne e pluralismo culturale in Italia e in Europa sono invece incentrati su una dimensione territoriale ben delimitata, al cui interno si verificano le diverse dinamiche relative all'incontro con la modernità. Mentre il programma sul mondo arabo si propone di analizzare in modo esaustivo la varietà dei processi sociali, culturali e politici in atto nei Paesi arabi sia rispetto alla loro evoluzione interna sia rispetto ai rin.novati rapporti con l'Europa nell'ambito mediterraneo, il programma sul pluralismo culturale in Italia e in Europa incentra la sua attenzione sull'incontro tra popolazioni appartenenti a diverse culture nel contesto europeo. In questo caso il dialogo tra culture non si realizza più "a distanza", tra contesti geografici diversi, ma emerge all'interno dello stesso ambito territoriale come conseguenza delle migrazioni internazionali, che costituiscono un fenomeno tipico della modernità nei Paesi europei. Islam e modernità Se un'attenta osservazione delle dinamiche internazionali mostra il rinnovato emergere delle grandi culture mondiali, come attori che mirano a gestire la modernizzazione economica e sociale di per sé globalizzante, questo è particolarmente evidente per l'Islam. In misura crescente l'islam si propone sulla scena sociale e politica dei Paesi di tradizione musulmana e si riafferma come cultura globale, in grado di fornire i valori non solo morali e religiosi, ma anche giuridici, politici e economici con cui gestire l'incontro con la modernità, ponendosi spesso in contrapposizione agli altri modelli culturali, in particolare quello occidentale. Dal tipo di


relazioni e di sintesi che la cultura islamica saprà elaborare, confrontandosi sia con la modernità sia con il rapporto di crescente interdipendenza con altre tradizioni culturali, deriveranno i modelli di società e di Stato dei Paesi musulmani del prossimo futuro, nonché i loro modelli di relazioni internazionali con gli altri Paesi, sul piano politico e culturale. L'importanza di questi processi interni alla grande e variegata area di Paesi appartenenti alla cultura musulmana ha spinto la Fondazione a dedicare un programma apposito allo studio del rapporto tra Islam e modernità, nella prospettiva di promuovere ambiti di dialogo tra diversi universi culturali. Nell'ambito del programma vengono approfondite le differenti modalità con cui nei Paesi di cultura musulmana si elabora l'incontro con la modernità negli aspetti socioeconomici, nel modello di Stato, nella dottrina giuridica, nello spazio riconosciuto ai diritti, nonché le diverse articolazioni che l'Islam assume nelle varie aree geografiche e il rapporto con le altre religioni e culture. Specifica attenzione viene data allo studio di quali visioni dell'occidente siano diffuse nei Paesi arabo-musulmani e come vengono percepiti nella pratica intellettuale e sociale dei diversi gruppi sociali i valori, le pratiche e i comportamenti propri della cultura occidentale. Nella convinzione che le società musulmane non costituiscono degli insieme monolitici ma presentano alloro interno una ricca varietà di posizioni culturali, un'attenzione particolare viene data alla presentazione del dibattito culturale e alle diverse sintesi tra Islam e modernità attuate nei Paesi musulmani appartenenti a diversi contesti regionali, come il mondo arabo, l'area turco-ira-

nica, la regione indo-pakistana, il Sud-est asiatico. L'obiettivo è quello di diffondere la conoscenza della complessità delle posizioni intellettuali presenti nell'Islam, per mostrare sia quelle che si pongono in antagonismo rispetto ad altre culture e alla modernità nella percezione del mondo e nel sistema di valori proposto, sia quei molteplici tentativi di nuove sintesi che si aprono a rinnovate interpretazioni dell'Islam e lo pongono in sintonia con il processo di modernizzazione e il dialogo con altre culture. Nell'attuazione di questo programma, la Fondazione ha attivato una serie di collaborazioni con istituzioni scientifiche operanti sia in Europa sia in diversi Paesi dell'area musulmana, e questo ha permesso di arricchire il programma di una specifica iniziativa editoriale, la collana "Dossier Mondo Islamico", che presenta il dibattito relativo ai principali temi culturali, giuridici e politici attraverso cui si attua l'incontro dell'Islam con la modernità.

"Islam e modernità" Espressione di un interesse risalente al 1991 con la collana "Cosmopolis", volta alla diffusione della conoscenza delle culture extra-europee, il programma si propone di analizzare il dibattito all'interno del mondo islamico sugli aspetti cruciali dell'incontro con la modernità e dei rapporti con l'Europa e l'Occidente.

Pubblicazioni. Dossier Mondo Islamico n. 1, Dibattito sull'applicazione della Shari'a, 1995. Dossier Mondo Islamico n. 2, I Fratelli Musulmani e il dibattito sull'Islam politico, 1996. Introduzione al diritto musulmano, di Joseph Schacht, 1995. 169


Islam e finanza. Religione musulmana e sistema bancario nel Sud-est asiatico, a cura dell'Institute of Southeast Asian Studies, 1992. Mondo arabo contemporaneo Negli ultimi anni le relazioni tra il mondo arabo e l'Unione Europea si sono approfondite in modo crescente, Lino alla recente costituzione del partenariato euromediterraneo che propone la necessità di incrementare i rapporti tra i Paesi delle due rive del Mediterraneo per promuovere il raggiungimento di una consolidata stabilità politica, basata sullo sviluppo e la cooperazione economica, su rinnovate relazioni culturali e sull'adesione a sistemi di valore e assetti istituzionali che privilegino le libertà democratiche e il pluralismo culturale interno. La Fondazione, già da tempo, ha dedicato una serie di ricerche e attività al mondo arabo per promuoverne una conoscenza approfondita in Italia, che per la sua stessa posizione geografica è auspicabile divenga un attore privilegiato del nuovo corso di relazioni tra Europa e Paesi arabi del Mediterraneo. Accanto allo studio approfondito delle dinamiche demografiche e economiche dei Paesi arabi del Maghreb e del Mashreq, nonché ai problemi della cooperazione con l'Italia e con l'Europa, un'attenzione privilegiata viene rivolta dalla Fondazione allo studio delle dinamiche politiche e culturali interne al mondo arabo, nell'ottica di comprendere quali modelli di società si stiano elaborando al suo interno e su quali valori si basino, sia riguardo alla gestione interna dei rapporti sociali, sia riguardo alle relazioni internazionali. All'interno di questo vasto orizzonte di interesse, la Fondazione ha recentemente in170

dividuato come oggetto specifico di ricerca lo studio dell'attuale situazione e delle dinamiche delle comunità cristiane arabe del Medio Oriente, che rappresentano un'importante presenza di pluralismo autoctono all'interno della cultura predominante di tradizione musulmana. Il tema è particolarmente rilevante sia perché valorizza una componente della società araba spesso trascurata nelle analisi culturali e politiche relative al mondo arabo, sia perché permette di cogliere quale grado di pluralismo culturale e sociopolitico possa raggiurìgersi nei contesti statali di cultura musulmana maggioritaria. In questo senso, lo studio della situazione attuale delle comunità arabe cristiane diventa un percorso significativo per comprendere quali modelli di società e di stato si stiano organizzando nel mondo arabo, e quali evoluzioni si stiano verificando a livello di dottrina politica, di concetto di cittadinanza, di rapporto tra religione e dimensione giuridica-politica, di spazio riservato ai diritti individuali. Nella convinzione che solo attraverso un'ampia convergenza su un insieme fondamentale di valori politici e sociali comuni sia possibile creare nel Mediterraneo un'area di stabilità feconda di relazioni reciproche in cui Stati, culture e religioni diano il proprio apporto positivo, la Fondazione si propone di sviluppare ulteriormente la sua attenzione verso i Paesi arabi, nell'intento di promuovere costruttive relazioni culturali tra l'Italia e i Paesi del Maghreb e del Mashreq. 'Mondo arabo contemporaneo" Il programma esprime l'attenzione della Fondazione Agnelli per l'evoluzione delle strutture economiche, politiche e sociali nel mondo arabo, risalente aI 1990. Le più recenti iniziative sono le seguenti:


Convegni e conferenze - Città e società urbana nel mondo arabo: trasformazioni, sfide, prospettive, 12-13 dicembre 1994. - Le comunità cristiane del Medio Oriente arabo: identità, dinamiche e prospettive future, 8-10 maggio 1995. Pubblicazioni Stato ed economia nel mondo arabo, Di M. Abdel-Fadil, N. Ayubi, F. Oualalou e altri, 1993. XXI Secolo, n. 5, luglio 1991, "Abitare il Mediterraneo". XXI Secolo, n. 12, dicembre 1995, "Le comunità cristiane in Medio Oriente".

Immigrazione e pluralismo culturale in Italia e in Europa Le migrazioni internazionali in Europa e in Italia sono da molti anni al centro dell'interesse della Fondazione. Dopo le ricerche dedicate alle politiche dell'immigrazione, in cui ampio spazio è stato dato al confronto con le esperienze di altri Paesi europei, l'attenzione della Fondazione si è portata recentemente soprattutto sulle questioni relative alla stabilizzazione e all'inserimento dei vari gruppi immigrati nella società italiana ed europea, dando specifica importanza alle dinamiche culturali messe in atto dalle popolazioni immigrate per attuare l'inserimento nel nuovo contesto. In questo orizzonte di interesse una particolare attenzione è data alle varie dinamiche con cui si organizza e si rende visibile in Europa e in Italia, l'Islam, religione e cultura cui appartiene più della metà della popolazione immigrata. Il richiamo all'identità islamica, che sembra essere una mo-

dalità prevalente dell'inserzione in Europa di molti immigrati, non è tuttavia sempre compatibile con l'assetto giuridico e socioculturale dei Paesi europei. Da ciò nascono potenziali situazioni di conflittualità che esigono di essere affrontate con la necessaria consapevolezza per mantenere un ordine istituzionale e sociale che sia, certo, aperto al pluralismo culturale, ma nel quadro di un sistema di valori condiviso e giuridicamente definito cui tutti le componenti sociali, anche gli immigrati, è auspicabile aderiscano. La consapevolezza, però, che gli immigrati provengono da uno spettro molto ampio di Paesi, molti dei quali appartenenti a tradizioni culturali profondamente diverse tra di loro, ha indotto a focalizzare le più recenti ricerche della Fondazione su alcuni tra i principali gruppi immigrati in Italia, in particolare i cinesi, isenegalesi e i filippini, per meglio comprendere l'influenza esercitata dalle rispettive culture sulle modalità di inserimento dei vari gruppi immigrati nella società italiana. Il fine perseguito dalla Fondazione resta sempre quello di approfondire la conoscenza delle molteplici dinamiche della popolazione immigrata e le problematiche principali che emergono nei vari livelli del suo rapporto con la società di accoglienza. Questo momento analitico e interpretativo è, inoltre, messo al servizio degli organi istituzionali e sociali competenti a elaborare politiche adeguate ed efficaci per promuovere l'inserimento dei vari gruppi immigrati nella società italiana. Dal momento che la stabilizzazione degli immigrati in Italia comporta inoltre la costituzione di un numero sempre maggiore di nuclei familiari, la crescente presenza di 171


minori stranieri si impone come una nuova realtà da affrontare con urgenza. La Fondazione sta perciò dedicando alcune ricerche, a livello locale e nazionale, per individuare le problematiche emergenti relative alla situazione dei minori stranieri in vista de!l'elaborazione di apposite politiche sociali ed educative nei loro confronti. È, infatti, quanto mai urgente mettere in atto iniziative atte a favorire l'inserimento armonico delle giovani generazioni immigrate nel contesto sociale italiano ed europeo, per evitare il costituirsi di sacche di marginalità nella popolazione immigrata e rendere i giovani provenienti dall'immigrazione attori responsabili nei Paesi di accoglienza.

"Immigrazioni e pluralismo culturale in Italia e in Europa" Prosegue e focalizza, alla luce dell'evoluzione attuale, lo studio delle dinamiche migratorie internazionali iniziato nel 1988 con le ricerche poi culminate nella pubblicazione dei due volumi Abitare ilpianeta. Fra le numerose iniziative si segnalano: Convegni e conferenze - La nuova Europa e le migrazioni internazionali, 25-27 novembre 1991. - L'Islam europeo: società e Stati, 4-5 maggio 1992. - Famiglie musulmane immigrate tra pratiche e diritto, 5-6 ottobre 1992.

Pubblicazioni L'Islam in Europa, di Felice Dassetto, 1994. I musulmani nella società europea. I nodi problematici della famiglia e del diritto, di J. Waardenburg, S.A.A. Abu-Sahlieh, M. Salhi e altri, 1994. L'immigrazione silenziosa. Le comunità cinesi 172

in Italia, a cura di G. Campani, E Carchedi eA. Tassinari, 1995. Islam, solidarietà e lavoro. I muridi senegalesi in Italia, di Ottavia Schmidt di Friedberg, 1994. XXI Secolo, n. 10, giugno 1994, "Islam ed Europa e in Italia". FONDAZIONE GIOVANNI AGNELLI

Via Giacosa, 38 - 10125 Torino Te!. 011/658666 - Fax 011/6502777 e-mail: info@fga.it internet: http://www.fga.it

SOCIODATA

Sociodata è un laboratorio sorto all'interno del Dipartimento di Sociologia della Facoltà di Scienze Politiche dell'Università di Milano per promuovere una "cultura del dato", attraverso la diffusione delle tecnologie hardware e software, la creazione di banche dati per le scienze sociali e l'analisi secondaria dei dati.

Obiettivi Gli obiettivi sono: predisposizione di un sistema integrato di dati (a diversi livelli di aggregazione) generalizzabili e tra loro comparabili; predisposizione di un softwareuser friendly di facile utilizzazione anche da parte di utenti senza conoscenze informatiche e statistiche; sviluppo delle conoscenze sui vantaggi e i vincoli che l'analisi, la produzione e lo scambio di dati ben documentati presenta, e sviluppo delle procedure per la ricerca e l'acquisizione dei dati.


Attività Le attività del laboratorio riguardano: la ricognizione e la documentazione delle principali fonti di dati; la verifica dell'attendibilità dei dati disponibili; la creazione di un sistema integrato di: - archivi di dati (individuali e aggregati), - archivi di servizio contenenti informazioni utili all'analisi dei dati archiviati, - archivi di metadati con informazioni sulle fonti, sulla documentazione e sul metodo di archiviazione; la predisposizione di strumenti didattici per favorire lo sviluppo delle conoscenze metodologiche e di analisi secondaria dei dati.

Le base dati disponibili Attualmente sono disponibili le seguenti basi dati: dati ecologici DATALOC (in collaborazione con Atwr's Archivio Dati e Programmi per le Scienze Sociali): questi dati fanno riferimento a varie unità territoriali (Provincie, Comuni, Comuni urbani, grandi città). Sono stati creati alcuni indicatori socio-demografici riferibili alle diverse unità territoriali: dalla composizione della popolazione al reddito, al comportamento elettorale e ai dati sul governo locale. Sono inoltre disponibili una serie di informazioni per il trattamento longitudinale dei dati aggregati e per la rappresentazione cartografica, oltre a varie classificazioni in base a tipologie territoriali.

dati sull'opinione pubblica nazionale ed internazionale (in collaborazione con Arwss Archivio Dati e Programmi per le Scienze Sociali): questi dati provengono

da una serie di surveys svolte in Italia e all'estero su tematiche che spaziano dagli atteggiamenti politici ai valori degli individui.

dati sulla qualità della vita e le città italiane ed europee (in collaborazione con CITIES Osservatorio sulla Qualità della Vita Urbana): - "Sole 24 Ore", Indagini sulla qualità della vita, 1988-1996, classifìche; - "Il Mondo", Indagini sulla qualità della vita, 1983, 1986, 1989, 1991, 1994, classifiche; - Rur, Municipia, 1996; - Legambiente, Dossier sull'ecosistema urbano, 1994; - Comune di Bologna, Città a confronto, 1996; - Population Crisis Committee, Cities, life in the 100 largest metropolitan areas, 1990; - Commission of the European Communities, Quality of life in the old European Cities Belt, 1996. Tutti i dati vengono forniti con un'ampia documentazione secondo lo standard dei Social Science Data Archives europei e nord americani. Per i dati individuali, la documentazione comprende il questionario utilizzato per la rilevazione e il codebook nel quale sono inserite le note metodologiche riguardanti la costruzione del campione e degli indicatori. Per i dati aggregati vengono forniti l'elenco delle fonti con le note metodologiche per la loro utilizzabilità, il relativo codebook e le statistiche di base.

Chi partecipa Responsabile scientifico: Guido Martinotti 173


Responsabile del progetto: Sonia Stefanizzi, Paolo Apice, Rosella Biumetti, Ilaria Cassinotti, Federico Denti, Francesco Ghidoli, Stella Meigrati, Paola Merulla, Daniela Pescarino e Michele Rubini.

Comitato Esecutivo: Mario Boffì, Aurora Campus, Federico Denti, Carla Facchini, Marco Maraffì, Giampaolo Nuvolati, Sonia Stefanizzi e Francesca Zajczyk.

Comitato scientfìco: Giancarlo Biangiardo, Gianprimo Cella, Antonio de Lillo, Stefano Draghi, Alberto Martinelli, Guido Martinotti, Alberto Melucci, Paolo Trivellato.

SOCIODATA Dip. di Sociologia - Università di Milano Via Conservatorio, 7 - 20100 Milano Tel. 02/861089 - Fax 02/861891

174


Segnalazioni

El-roRE

RECCHI

Giovani Politici Cedam, Padova 1997

Il volume di Ettore Recchi, ricercatore di Sociologia - pressò la Facoltà di Scienze Politiche "Cesare Alfìeri" dell'Università di Firenze - presenta un'interessante ricerca sulle organizzazioni giovanili dei partiti italiani, scelte in quanto principali luoghi di reclutamento politico. Le domande a cui la ricerca intende dare risposte sono, in sostanza, "chi sono i giovani che intraprendono la carriera politica e quali sono le loro motivazioni". Recchi inizia il suo lavoro dalla constatazione che mai come negli ultimi anni, soprattutto nel nostro Paese, la professione del politico ha conosciuto una crescente svalutazione. Anzi, in Italia, "fare politica esercita un'attrazione bassissima fra i giovani stando ai sondaggi, la più bassa in Europa". Persino nel Sessantotto, - viene ricordato - i giovani che si attivarono politicamente furono una esigua minoranza ("il dieci per cento della generazione dei ventenni"). Quindi, l'oggetto della ricerca di Recchi è proprio l'ambizione politica, senza però avere "obiettivi previsionali riguardo la futura composizione della classe politica". Lo strumento adottato è stato quello classico

dell'intervista che ha mirato ad individuare "dati riguardanti i principali fattori causali messi in evidenza dalla letteratura esistente... sull'ambizione e l'attivismo politico: i tratti della personalità, le origini sociali e le reti di relazioni". L'Autore, quindi, passa in rassegna le diverse teorie sull'argomento, a partire dai precursori, Platone ("il cui programma utopistico resta un punto di riferimento imrescindibile per ogni discussione del tema della selezione dei leader") e Aristotele, per il quale i sistemi di selezione rappresentano "la pietra angolare di ogni struttura costituzionale". Per giungere ad analizzare la situazione attuale attraverso un campione di giovani attivisti di quattro partiti (i più forti dal punto di vista elettorale nell'anno del rilevamento, il 1993): la Dc-Ppi, il PDS, il Psi e la Lega Nord -' concludendo che "gli organi djrettivi delle organizzazioni giovanili dei partiti hanno costituito 'i portali d'ingresso' da cui i parlamentari italiani dei primi anni Novanta sono più di frequente entrati in politica". Recchi dedica un capitolo del suo volume ad analizzare se vi sono dei tratti comuni nella personalità dei giovani attivisti, per rispondere alla domanda "i futuri uomini politici hanno una personalità tipica che permette di distinguerli dai loro concittadini fin dalla tarda adolescenza?" Servendosi di alcuni orientamenti, già codificati da 175


teorie, - secondo le quali sarebbero caratteristiche proprie della personalità politica, l'autoritarismo, il dogmatismo, la complessità e la coerenza ideologica - l'Autore conclude affermando che il suo campione dimostra che "a muovere i primi passi in politica non si ritrovano individui sostanzialmente diversi dai loro coetanei per tratti di personalità o per orientamenti di valore". Mentre il capitolo che segue, sulle origini sociali, mostra che la decisione di entrare in politica è sicuramente determinata dalla classe di appartenenza, anche se "una volta entrati, i primi passi del cursus honorum partitico vengono mossi su basi paritarie". In ogni caso, non hanno un'influenza forte i padri leader di partito; anzi, sarebbero rarissimi i casi di figli di grandi leadér giunti ai vertici dei movimenti giovanili di partito... Secondo la lettura delle origini sociali, quindi, Recchi identifica il dato interessante che "i giovani entrati nei quadri di partito sono più spesso maschi, abitanti in centri urbani, provenienti da famiglie di classe sociale superiore e in cui vi è almeno un componente impegnato in politica, figli di genitori più istruiti della media e una quota rilevante dei quali lavora nel pubblico impiego, primogeniti e in condizione non lavorativa (per lo più studenti)". Nel capitolo dedicato all'analisi del cosiddetto "capitale sociale", l'autore sostiene che questo ha indubbiamente un ruolo rilevante nella scelta di entrare in politica: "gli attivisti sono in relazione con ùn numero più che triplo di individui" rispetto ai loro coetanei. Il dato che "i giovani attivisti di partito italiano mantengano contatti con una media di oltre cinquecento persone sembra attestate come il capitale sociale non sia il frutto quanto il seme di una carriera politica 176

idealtipica". Anche se, con il cambiamento del sistema elettorale, con l'introduzione anche nel nostro Paese del sistema maggioritario, sembra che il capitale sociale possa contare sempre di meno, a favore, invece, del capitale economico, pòiché "è cresciuto l'impatto del marketing politico e. della condotta complessiva. dèlla campagna elettorale". In ogni caso, ànche tale cambiamento confermerebbe che la scelta di svolgere attività politica è influenzata più da fattoristrutturaliche non caratteriali. A conclusione della sitaricerca, Recchi sottolinea egli stesso i limii di essa: il fatto di aver analizzato il reclutamento pòlitico soltanto di partiti politici edi pochi fra questi. Giustamente si chiede, invece: "cosa contraddistingue i protagonisti di quei movinenti e di quelLe assòciazioni giovanili che costtwscono possibili fucine alternative di nuove leve dirigenti?", ma anche come si autoselezionano quegli "outsider dal consolidato prestigio extrapolitico" che decidono di dedicarsi alla politica? Altro punto da analizzare, inoltre, sarebbe quello degli "effetti" oltre le "condizioni" che influenzano la scelta di entrare in pòlitica. L'autore conclude auspicandosi che i limiti della sua analisi possano rappresentare dei .punti di partenza per ulteriori ricerche.

SANTUARI Organizzazioni non-profit. Leggi Commentate edizioni Osiride, 1998

ALCESTE

Il presente volume, curato dal dott. Alceste: Santuari, Coordinatore di ISSAN, nasce dall'esigenza di raccogliere, in un'unica ope-. ra, le principali disposizioni normative na-


zionali (leggi, circolari, risoluzioni, ecc.), in materia di organizzazioni non profit (associazioni, fondazioni, organizzazioni di volontariato, cooperative sociali, etc.). Ancorché non esaustivo, il volume intende rispondere alle richieste di quanti, studiosi, operatori ed amministratori pubblici, nonché studenti universitari, si trovano ad affrontare una problematica, quale quella delle organizzazioni non lucrative, complessa e variegata, sia per la molteplicità di forme organizzative coinvolte, sia a causa della niancanza di chiarezza che spesso contraddistingue la legislazione di questo settore. Negli ultimi anni, infatti, quello che viene sempre più spesso definito "settore non profit" o "terzo settore" si è radicalmente trasformato e sovente la legislazione ha rincorso più che governato queste trasformazioni. Da ciò discende che oggi disponiamo di un corpo normativo spesso confuso o contraddittorio. A fronte delle difficoltà non solo ad interpretare, ma anche a reperire, leggi, decreti e circolari, questo volume presenta in modo organico tutta la produzione legislativa rilevante in materia. Le fonti normative sono corredate da un breve commento che illustra sinteticamente il contenuto delle disposizioni, così da permettere anche ai "non addetti ai lavori" di orientarsi nelle complessità del panorama normativo. Innanzi tutto, vengono elencate le norme costituzionali e quelle facenti parte del corpo del Codice civile del 1942, mentre la disciplina successiva è articolata sulla base dei soggetti operanti nei diversi settori: organizzazioni di volontariato, cooperative sociali ed associazioni in genere. Unica eccezione è rappresentata dalla normativa in materia di handicap, in quanto la legge-

quadro sull'integrazione delle persone svantaggiate risulta trasversale alle tipologie giuridiche previste dall'ordinamento giuridico. All'interno dei diversi blocchi, le fonti sono poi suddivise, in ordine cronologico, in leggi generali, decreti, circolari e risoluzioni ministeriali, così da permettere al lettore una ricostruzione organica della fattispecie giuridica relativa ad ogni tipologia organizzativa. In tema di organizzazioni di volontariato, inoltre, sono riportate anche alcune decisioni giurisprudenziali (Corte Costituzionale e Commissioni Tributarie), che risultano utili per comprendere alcuni nodi probiematici delle stesse organizzazioni. Nell'ultima parte del volume, viene ripercorso il "cammino storico" della cosiddetta "Legge Zamagni" sulle ONLUS (organizzazioni non lucrative di utilità sociale), a partire dai lavori della prima Commissione ministeriale della primavera 19.95, fino al decreto legislativo del 4 dicembre 1997. Per facilitare la lettura di quest'ultimo, sono state predisposte apposite schede riassuntive che riportano, in modo coordinato e sistematico, il contenuto del decreto n. 460. È stato riprodotto, inoltre, il modulo di comunicazione all'anagrafe tributaria da utilizzarsi da parte di quelle organizzazioni non profit che ritengano di potersi qualificare come ONLUS, con le relative note espIicative. Il materiale normativo in materia di ONLUS è poi arricchito dalle ultime circolari emanate dal ministero delle Finanze nel mese di maggio 1998, che contengono alcuni chiarimenti sul decreto n. 460/97. Sono riportati altresì alcuni schemi riassuntivi che indicano i principali adempimenti in materia di costituzione di associazioni e 177


fondazioni, incluse le ultime novità introdotte dalla legge "Bassanini-bis", utili per affrontare le non poche difficoltà burocratiche ed amministrative legate alla nascita e al funzionamento degli enti non projìt. Infine, il volume fornisce anche una bibliografia generale di riferimento, al fine di permettere, a quanti interessati, l'approfondimento delle tematiche trattate. Sono convinto che l'autore, esperto e qualificato conoscitore del settore non profit, e con lui l'ISSAN, attraverso questo volume

178

possono rendere un servizio prezioso agli operatori ed agli studiosi del terzo settore, mettendo a disposizione uno strumento agile e di facile consultazione per quanti operano o vogliano operare ne! settore. La speranza dell'autore e dell'Istituto è che i commenti che ci perverranno dagli utilizzatori ci permetteranno, nel prossimo futuro, di rendere il volume pi1 utile, più accessibile e più completo.

(Carlo Borzaga)


I diritti dèll'uomo cronache e battaglie organo dell'unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo anno VIII n. 3 - ottobre-dicembre 1997

direttore Mario Lana

Con Achille Occhetto, Presidente della Commissione Affari Esteri della Camera dei Deputati

EDITORIALE

Mario Lana

a cura di Mario Lana SAGGI

ATTUALITÀ

Verso una Corte penale internazionale

Medio Oriente: c'è il processo, ma dov'è la pace?

M. CherifBassiouni

Alberto Benzoni

Una giustizia ONU per i crimini dei "Caschi Blu" Antonio Intelisano .

Caschi blu e organizzazioni umanitarie: . incomprensioni e cooperazione

Diritti umani e conflict resolucion per nuove strade

Federico Fadiga

verso la sicurezza internazionale

Turchia e diritti umani. Il tentato assassinio di Akin Birdal, un nuovo segno della crisi di regime in atto

Mario Quinto IL PROTOCOLLO N. 11 ALLA CONVERSIONE EUROPEA: GIORNALE A PIU VOCI

Fabio Marce/li Lo Statuto arabo dei diritti dell'uomo

Khadoun Roueia

La nuovelle Cour europlenne

Luis-Edmond Peti cci

Cronache dal C.S.M.

Il futuro Regolamento della nuova Corte europea dei diritti dell'uomo

Agostino Viviani RUBRICHE

Guido Raimondi

Consiglio d'Europa a cura di Maurizio de Stefano

Gli avvocati dinanzi alla nuova Corte europea

Sergio Sansotta

Minori a cura di Sebastiano Ferlito

Il Regolamento di procedura nella isuova Corte europea dei diritti dell'uomo: un tentativo per migliorare l'applicazione del controverso Protocollo n. 11

DOCUMENTI Une Cour unique des droits de l'homme à Srasbourg: novembre 1998

Claudio Zanghì Il doppio grado di giudialo nel Protocollo n. Il alla Convenzione di Roma sui diritti dell'uomo Aisgusto Sinagra' '

Risoluzione n. 711998 della Commissione dei diritti umani dell'ONU relativa alla dichiarazione sulla tutela degli attivisti in difesa dei diritti umani

Il protocollo n. Il alla Convenzione europea: luci e ombre

Risoluzione n. 811998 della Comissione dei diritti umani dell'ONU sulla pena di morte

Anton Giulio Lana

La Convenzione europea sul riconoscimento della personalità giuridica delle ONG: un Atto che l'Italia ricusa

INTERVISTE Con Nemer Hammad, Delegato Generale Palestinese in Italia

a cura di Mario Lana

Indici 199011997 - Indice degli Autori

Condizioni di abbonamento 1998 Abbonamento annuo (tre numeri) per l'Italia: L. 80.000 - Abbonamento annuo per l'estero: L. 100.000. Modalità di pagamento: versamento a mezzo e/e postale n. 33433004 intestato a: I diritti dell'uomo - cronache e battaglie e/o avv. Mario Lana, via Emilio de' Cavalieri, 11 -00198 Roma e e/e bancario n. 6526882-01-09 della Banca Commerciale Italiana intestato a: I diritti dell'uomo - cronache e battaglie (Unione Forense per la Tutela dei Diritti dell'Uomo). Editore: Unione Forense per la Tutela dei Diritti dell'Uomo e/o Consiglio dell'Ordine degli avvocati e procurarori di Roma, Palazzo di Giustizia, piazza Cavour, Roma. Direzione e redazione: e/o avv. Mario Lana, Via Emilio de' Cavalieri, ti. 11 -00198 Roma, tel. 84 12940-85300769 - telefax 85300801


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I rapporti fra Roma e Washington nel Mediterraneo: Sigonella e Gheddafi

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CONFERENZA NAZIONALE ENERGIA E AMBIENTE

Rorna Palazzo dei Congressi 25-28 novembre 1998

Gli obiettivi della Conferenza

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arrivare a un patto volontario tra Governo, forze produttive, Enti locali, parti sociali, operatori e utenti, che riconosca l'importanza per tutti i cittadini della disponibilità di energia per lo sviluppo ispirato al principio della sostenibilità, nel massimo rispetto dei valori ambientali; mettere in risalto il significato dei cambiamenti intervenuti, le loro ripercussioni sugli strumenti di politica energetica e ambientale e le mutate priorità che ne derivano nell'azione di governo; definire le linee di sviluppo per la ricerca e l'innovazione tecnologica tese a migliorare l'efficienza della produzione e dell'uso di energia sia in termini di costo che di impatto sull'ambiente; dare voce ad una molteplicità di attori in campo energetico e ambientale ed anche ai consumatori finali; fornire al Governo centrale, ai governi locali e agli imprenditori elementi di valutazione e di indirizzo, anche attraverso la produzione di un rapporto su energia e ambiente in Italia destinato ad essere aggiornato annualmente stimolare nuove iniziative pubbliche e private e intrecciare nuovi accordi tra tutti i protagonisti.


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Ogni giorno milioni di professionisti usano Internet alla ricerca di informazioni per fare affari. Spesso non riescono a trovarle. Ecco perché, per usare con successo la rete, essere in Internet non basta. Ogni azienda deve presentare le proprie potenzialità imprenditoriali lì dove è più facile farsi trovare. Proprio per questo, Guida Monaci ha messo a disposizione dei navigatori del business il S'Sistema Italia", la sua nuova e qualificata Banca Dati di Enti ed Aziende italiane. Con Italy by Guida Monaci è facile colloquiare con i mercati più attivi, inviare e ricevere proposte d'affari, veicolare la propria immagine nel mondo del business telematico. In altri termini, esportare il Sistema Italia. Italy by Guida Monaci: il Sistema Italia a portata di mouse.

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Italia di Guida Monaci. È Gratis!


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La rivista Uattuale programma di lavoro .si incentra sull'analisi teorico-pratica relativa a tre grandi temi: • un'amministrazione che dialoghi con i cittadini e che ne raccolga necessità e progettualità, chesia nella ma efficace nei campi dove il suo intervento ènecessario; • una cultura delle professioni, intese come mezzi per trasmettere nella società conoscienze e competenze sempre aggiornate e criteri di qualità; • una cultura del non-profit, del dare libero e solidale, che ass'òlva 'la sua funzione più genuina, che è quella di formare negli associati un senso'dell'hiipegno civile Sono temi che hanno per sfondo naturale, malgrado ogni possibile problema, l'Europa e la sua progressiva integrazione. I contenuti —Il corsivo editoriale, con il puntosugli avvenimenti più importanti che caratterizzano i settori, di nostro interesse. —Il taccuino, uno spazio da dedicare a temi di'attualità, con articoli più brevi e un taglio più "cr0nacristico". —I dossier, raccolgono articoli, monografie, dibattiti sui principali argomenti o temi di attualità che sono propri del settore pubblico: L'»Istituzione Governo», la sanità e la spesa farmaceutica, l'amministrazione Europa, l'archivio media, le associazioni e le fondazioni, i nuovi assetti organizzativi per' le amministrazioni pubbliche, i partiti politici sono gli argomenti trattati. È stato pubblicato un indice generale della rivista a testimonianza di circa venti anni di costante presenza nel panorama editoriale italiano. Se ne può chiedere una copia in omaggio alla redazione. —Le rubriche, con le notizie relatiye all'attività del Gruppo di Studio Società e Istituzioni, nel cui ambito è nata la rivista, e di altre associazioni, fondazioni e centri studi, e le recensioni di testi che trattano temi di nostro interesse. .'

—Gli opuscoli, La serie intende: riprendere in estratto dossier della rivista (è il caso del 1° riumero con il dossier «Cultura della valutazione» estratto dal n. 99) o argomenti tra loro omogenei, per uso professionale o didattico, (è il caso del 30 opuscolo dedicato a "L'informatica delle pubbliche amministrazioni"); presentare materiali complementari alla rivista (come nel 2° opuscolo, che presenta un saggio su "I fondi strutturali. Un crocevia critico tra Unione Europea, Stato e Regioni").


LA COLLANA MAGGIOLI - QUESTE ISTITUZIONI Bruno Dente Politiche pubbliche e pubblica amministrazione, pp: 255, 1989, L. 30.000 Sergio Ristuccia Corte dei Conti, Enti locali, Regioni, pp. 251, 1992, L. 42.000 J.P. Nioche, R. Greggio, G. Mercadante, P. Miller, J. SIof Management: quale scuola per una professione europea?, pp. 264, 1993, L. 38.000 Stefano Sepe Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati statali dall'UnitĂ ai nostri giorni, pp. 455, 1995, L. 58.000 AA.VV. Fondazioni e Associazioni. Proposte per una riforma del primo libro del Codice Civile, pp. 249, 1995, L. 38.000 Sergio Ristuccia Volontariato e Fondazioni. Fisionomie del settore non profit, pp. 324, 1996, L. 48.000


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