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Anno XXIV - n. 108 - Trimestrale (ottobre-dicembre)

queste istìtuzìunì Senza decreti legge più maggioritario Taccuino Gallo, Chizzoniti, Calvi, Nepitelli, Salvemini

Europa: il momento delle verifiche Perry Anderson, Massimo Ribaudo

Gestire l'acqua Domenico Moro, Valeria Termini

I dilemmi della democrazia Mattei Dogan, Massimo Morisi

n. 108 1996


rivista del Gruppo di Studio SocietĂ e Istituzioni Anno XXIV n. 108 (ottobre-dicembre 1996) Direttore SERGIO RISTUCCIA Condirettore: AroNlo DI MAJO Vice Direttori: MASSIMO A. CONTE, FRANCESCO SID0TI Responsabile redss.zione SAVERIA ADDOTTA Responsabile organizzs2zione GIoRGIo PAGANO Responsabile relazioni esterne: MASsIMO RIBAUDO Segretaria amministrativa: PAOLA ZACCHINI Amministrazione: Via Ennio Quirino Visconti, 8- 00193 Roma Tel. 0613215319 - Fax 0613215283 Direzione e Rediszione Corso Trieste, 62 - 00198 Roma Tel. 0618419608 - Fax 0618417110 Periodico iscritto al registro della stampa del Tribunale di Roma al n. 14.847 (12 dicembre 1972) Respomabile GIOVANNI BECHELLONI Editore QUES.I.RE srI QUESTE ISTITUZIONI RICERCHE

ISSN: 1121-3353 Stampa: I.G.U. srI. - Roma Chiuso in tipografia il 31 ottobre 1996

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Associato all'Uspi: Unione Stampa Periodica Italiana


N. 108 1996

Indice

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Senza decreti legge più maggioritario

Taccuino VII X

Non profit e questioni fiscali Franco Gallo Montecitorio. Regolamenti in affanno Antonio Chizzoniti

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Per una cultura dellaprevidenza Gabriele Calvi

XXVIII

I Boc nel mosaico del decentramento finanziario Barbara Nepitelli

XXIX\T

I! Mezzogiorno delle inefficienze creditizie Maria Teresa Salvemini

Europa: il momento delle verifiche 5

L'Europa a venire PerryAnderson

28

La sussidiarietà: una divinità dai troppi volti Massimo Ribaudo

Gestire l'acqua 59

Quali spazi per il capitale privato nel mercato dell'acqua? Domenico Moro


76

Le societĂ dell'acqua: l'ACEA verso il futuro Valeria Termini

I dilemmi della democrazia 89

La crisi di fiducia nelle democrazie pluraliste Mattei Dogan

103

Le autoritĂ indipendenti in Italia Ivlassimo Mo risi

Rubriche

I'

127

Notizie da...

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Segnalazioni


editoriale

Senza decreti legge più maggioritario

La sentenza della Corte Costituzionale n. 360 del 24 ottobre 1996, che stabilisce l'incostituzionalità della reiterazione dei decreti legge, fa storia. Questa volta qualcosa di importante è avvenuto nel sistema istituzionale: viene interrotta la scorciatoia, spesso immaginaria, per fare leggi e, di conseguenza, quel chiedere leggi nuove e norme e normette di aggiustamento per lo più inutili ha minor senso che in passato; tutti coloro che dicono di volerfarfiinzionare meglio le amministrazioni pubbliche debbono sapersi muovere a "legislazione vigente" e togliersi dalla testa gli abiti consueti delle leggi da cambiare (anche quando è da tempo che non sono più le deprecate leggi "ottocentesche" ma semplicemente leggi di ieri o dell'altroieri). Insomma, si dovrebbe tornare all'idea che fare una legge è cosa più seria di infilare disposizioni di ogni genere nei vagoni in corsa di un decreto legge, anche quando questi si fermano a lungo sui binari morti delle reiterazioni plurime. Beninteso, nessuno scommetterebbe a cuor leggero che d'ora in poi mancheranno gli espedienti. Proviamo però a credere ad un processo legislativo messo di nuovo sui percorso corretto che non significa ovviamente, rebus sic stantibus, percorso rapido. Per chi, come noi, ripete da tempo che il buon funzionamento delle pubbliche amministrazioni non dipende da nuove leggi, se non altro perché non sarà mai certo quale è l'ultima buona legge su cui attestarsi, l'interruzione della pipeline dei decreti legge può valere un'acclamazione soddisfatta. Le ragioni di questa soddisfazione sono già state dette nell'editoriale del numero precedente. Ricordiamole per comodità. Sottolineata la necessità di recuperare il potere regolamentare come strumento integrativo e/o alternativo a quello della produzione legislativa, osservavamo che il «processo di delegificazione attraverso un maggiore ma chiaro uso dei regolamenti, così come previsto dalla legge n 400 del 1988 contenente norme sulla Presidenza del Consiglio dei ministri e sul GoIII


verno è finora fallito, almeno nel senso che molto s'è perduto nelle secche di un procedimento più lento e farraginoso di quel che si pensava e ciò a causa della presenza, lungo il procedimento, di istanze istituzionali portatrici di culture diverse, abituate più a difendersi ed autoconservarsi che a cooperare per progettare - ben s'intende sulpiano tecnico - l'innovazione amministrativa" A questa considerazione ne aggiungevamo un'altra: come fattore di fallimento della delegificazione va identificata la «corsa che amministrazioni, grandi corpi e gruppi di interesse hanno spesso intrapreso a definire soluzioni di problemi attraverso decreti-legge. Certe ragioni iniziali di rapidità d'intervento che hanno spesso mosso i governi in mezzo a situazioni parlamentari confuse si sono dilatate e hanno degenerato. Anche quando si sa che la normativa emanata per decreto-legge ha una sua sostanziale precarietà, si preferisce sempre lasciare subito un segno sulla Gazzetta Ufficiale. Con il gioco delle reiterazioni qualcosa alla fine rimane. E rimane con il minimo possibile di responsabilità " Insomma, senza la corsa alla leggina - quale è consentita o almeno favorita dal meccanismo dei decreti-legge - occorre rzipristinare capacità e responsabilità operative reali, e mirare ad una cooperazione interistituzionale che dia l'opportunità di interpretazioni di legge aperte all'inedito e messe a punto nella chiarezza degli obiettivi da perseguire. Veramente la legge deve essere richiesta soltanto nei casi di comprovata necessità. Si dirà: e gli organi di controllo? e i giudici? Ai primi si sta chiedendo di coprire il grande vuoto di una funzione poco esplicitata, qual è il riesame dell'azione amministrativa secondo la logica del raggiungimento dei risultati attesi senza indulgere al gioco delle letture formalistiche delle leggi. Ai secondi si sta chiedendo di continuare a perseguire con rigore i reati contro la pubblica amministrazione, ma uscendo da ogni ruolo di supplenza. Il resto spetta a buone amministrazioni e soprattutto al buon governo. Nella prospettiva di un Governo che duri, com'è la prospettiva che segue alle elezioni politiche dell'aprile 1996, sarebbe piaciuto che lo stop ai decreti-legge fosse venuto per iniziativa della maggioranza con un'energia ed una convinzione maggiori di quelle dimostrate. L'eredità dei tanti decreti-legge sfornati dai precedenti governi, e con particolare Iena dai governi tecnici anche in ragione della singolarità delle maggioranze di sostegno e dell'influenza delle alte burocrazie, ha oscurato il problema. Di qui la necessità della decisione della Corte. Peraltro preceduta da non pochi annunci da quando la straordinarietà ed urgenza del decreto-legge sono state dichiarate possibile oggetto di verifica da parte del giudi-

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ce delle leggi. Il fatto è che, al di là di tutte le violazioni dell'articolo 77 della Costituzione ben illustrati nella recente sentenza, la prassi dei decreti facili è contraria alla logica del sistema maggioritario. È stato più volte detto che i decreti legge servono al Governo per controllare, su alcuni temi o problemi, la propria maggioranza di coalizione (ftagile) soprattutto nei momenti di più sfrenato consociativismo o assemblearismo parlamentare. In un sistema maggioritario la maggioranza, per definizione, dovrebbe essere coesa ed il Governo dovrebbe essere l'ordinario conduttore dell'agenda. Ciò che è prioritario secondo il Governo dovrebbe essere tale, fra tutte le preventive verifiche di maggioranza, per la maggioranza medesima. La quale dovrebbe essere in grado, pertanto, di condurre in porto il processo legislativo in tempi ragionevoli. Il decreto legge è disfirnzionale perché crea un surplus di attriti fra Governo e maggioranza in un rapporto che non è modficabile se non con nuove elezioni. Per questo il venir meno dello strumento dei decreti legge, se non nel rigoroso ti.spetto di quanto previsto dalla Costituzione, è un importante contributo ad un più compiuto sistema maggioritario. Merito della Corte e dimostrazione che non è del tutto vero che la Costituzione vigente sia connaturale soltanto alla logica proporzionalista.

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taccuino

Non profit e questioni fiscali di Franco Gallo

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e agevolazioni fiscali, in qualunque ordinamento, sono la chiave di volta per il successo delle istituzioni non profit e, purtroppo, molto spesso anche fattori del loro uso distorto. L'ordinamento fiscale italiano è al riguardo tra i più carenti del mondo occidentale. Il trattamento che esso fa degli enti non commerciali e, in particolare, delle fondazioni non sembra infatti dei più favorevoli e, comunque, dei più ordinari. E ciò avviene sia a causa della definizione molto ampia e pregnate di attività commerciale, data in termini oggettivi dell'art. 51 t.u.i.r. - che riconduce alla tipologia degli enti commerciali molti enti che, nella sostanza economica e sul piano civile, non lo sono - sia a causa delle discriminazioni che lo stesso legislatore, sulla spinta anche di pressioni lobbistiche, ha col tempo aggravato, ampliando sempre più l'ambito di applicazioni delle agevolazioni con riguardo soprattutto alle associazioni e tenendone fuori, inspiegabilmente, le fondazioni. È eloquente al riguardo la disciplina recata dal testo unico dell'imposta sui redditi (art. 111) e dal decreto IvA (art. 4), sulla quale non è certo il caso qui di soffermarmi. Ilfatto è che la crisi in Italia delle non profit organizations, e in La diffidenza particolare, dell'istituto fondazionale è anche dovuta ad una non del sempre ingiustificata diffidenza del legislatore fiscale riguardo al legislatore possibile uso dell'ente non commerciale in funzione elusiva o evasiva, diffidenza rotta - come si e visto - solo da interventi agevolati, mirati e settoriali. Il timore del nostro legislatore è, insomma, che si possa riprodurre in Italia l'esperienza, per certi versi negativa, delle operatingprivatefoundations americane e delVII


le fondazioni di impresa tedesche. Si pensi, ad esempio, agli abusi cui si presterebbero le fondazioni quali enti di comodo ove, permanendo l'attuale disciplina civilistica e fiscale, si generalizzasse l'uso delle schema della fondazione che partecipa in s.p.a., delineato per le s.p.a. bancarie della cosiddetta legge Amato n. 218 del 1990 e dal d.PR n. 356 dello stesso anno. Credo che questa differenza possa essere superata solo se, cambiando l'attuale impostazione, la legislazione fiscale incentivasse non i soggetti in sé, ma il tipo di attività da essi svolta e la strumentalità di tale attività al perseguimento di fini meritevoli di utilità sociale. E ciò può avvenire selezionando gli scopi non di lucro "meritevoli" ed imputandoli, appunto, all'attività esercitata, che deve essere di alto valore etico e, perciò, meritevole di essere fiscalmente agevolata. Se ci si. pone in questa logica, le fondazioni dovrebbero costituire, in una società pluralistica, utili strumenti per la realizzazione in via privata di "attività meritevoli" specificamente individuate, assumendo così anche la funzione di garanti della utilizzazione delle somme loro erogate ai fini di utilità sociale. Sono perciò, in questa ottica, d'accordo con quelle proposte dirette: - sul piano generale, a) ad individuare una tipologia di fondazioni (ed enti in genere) le cui finalità devono essere considerate meritevoli, b) ad istituire un apposito albo in cui iscriverle e c) ad assoggettarle ad un controllo pubblico pregnante della loro attività; - sul piano contabile e, in definitiva, fiscale, a sancire l'indisponibilità del patrimonio dell'ente e, soprattutto per le fondazioniimpresa, il divieto di ripartire gli utili e il loro accantonamento a riserve indivisibili nonché l'obbligo di destinare, in caso di scioglimento, i fondi residui ad altre attività analoghe; alla stessa stregua, insomma, di ciò che la legislazione speciale prevede per le società cooperative non spurie (per le quali ricordo che la funzione delle agevolazioni fiscali è subordinata al rispetto delle analoghe condizioni fissate dalla cosiddetta legge Basevi). Questa impostazione è del resto perfettamente in sintonia con gli orientamenti di alcuni Paesi occidentali, in particolare gli USA. VIII

Incentivare le attività, non gli enti


Infatti, secondo la legislazione statunitense, la linea di discrimine - anche e soprattutto agli effetti fiscali - tra le "forprofit corporations" e le "non profit corporations" sta nel fatto che le prime, a differenze delle seconde, sono create per produrre utile a favore dei ioro partecipanti o associati e concretamente trasferiscono reddito a questi ultimi. Le "non profit corporations", a loro volta, proprio per mantenere tale loro natura, sono soggette a restrizioni o divieti di distribuzione o riparto degli utili prodotti: esse possono ottenere dei risultati netti in conseguenza dello svolgimento delle loro attività; in nessun caso, però, il loro patrimonio, i loro redditi o plusvalenze possono essere distribuiti ai partecipanti, agli amministratori e al personale. Soltanto esistendo condizioni di questo genere si potrebbe pensare ad agevolare fiscalmente anche in Italia l'attività (anche d'impresa) svolta da tali enti, senza dover nutrire eccessive preoccupazioni circa il prodursi di fenomeni di distorsione ed abuso. In tale senso si stanno muovendo sia la commissione Zamagni, con riguardo alla tassazione delle CC non profit organizations" sia la stessa commissione che siede presso il ministero del Tesoro e che si sta occupando delle fondazioni bancarie. Un'anticipazione di questo orientamento è venuta, del resto, dalla recentissima legge relativa alle fondazioni per gli enti lirici, la quale ha previsto una disciplina fortemente agevolativa riguardo alle attività - si badi bene - anche commerciali svolte dalle fondazioni stesse, a condizione che tali attività siano strettamente strumentali ed accessorie alla finalità istituzionale perseguita. Entra, insomma, finalmente anche nel campo fiscale la considerazione dello 9copo meritevole perseguito, con la conseguente differenziazione del regime fiscale dell'attività svolta in funzione di tale scopo. Se non ci fossero i problemi dolenti derivanti dalla crisi della finanza pubblica ci sarebbe da augurarsi che tale regime fosse esteso a tutte 1e fondazioni.

Se lo scopo è meritevole...

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Montecitorio. Regolamenti in affanno di Antonio Chizzoniti

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rima delle ferie estive il ministro della Funzione pubblica, Franco Bassanini, rispondendo alle domande di un ascoltatore radiofonico, garantiva che il pacchetto di proposte che il suo ministero aveva appena presentato al Consiglio dei ministri sarebbe stato approvato "rapidamente" dal Parlamento e cioè, precisava, entro gennaio del '97. Il ministro non intendeva fare dell'ironia, tutt'altro. Dava conto di un dato di fatto: sei mesi sono un "scivolo veloce" per i tempi delle Camere. A cavallo della metà di luglio il presidente del Consiglio, Romano Prodi, e il vicepresidente, Walter Veltroni, stressati dall'incalzare dell'ostruzionismo delle opposizioni a Montecitorio, perdono la pazienza e si scagliano contro il regolamento interno minacciando di modificarlo con un colpo di maggioranza. È uno sfogo, un'impennata d'ira priva di prospettive perché il governo non ha titoli per intervenire in questa materia. È però la spia di un malessere, così come lo è il veloce lentopede indicato da Bassanini. Tutta colpa del regolamento? Non proprio perché, anche se eccezionalmente, la Camera è riuscita in passato a concludere l'iter di un provvedimento anche nelgiro di ventiquattr'ore, grazie però a felici nozze d'occasione tra tutti i settori dell'aula, che non è cosa di tutti i giorni. E non proprio, anche perché i lavori a Montecitorio vanno comunque avanti per quanto possibile ordinatamente, nonostante la farraginosità delle regole con le quali devono vivere e sopravvivere. Ma è proprio questa antica farraginosità che ormai stride. Per- Farraginosità ché, anche se la cosiddetta e famosa volontà politica facesse i mi- sedimentata racoli che finora non è riuscita a fare dando tutti gli impulsi legi- ed antica slativi che servono, il gioco delle regole non sosterrebbe l'urto. La macchina potrebbe innestare la seconda, forse la terza marcia, ma non oltre. Da qui l'esigenza di correre ai ripari, di rimettere in pista, se non una Ferrari, qualcosa che arrivi al traguardo in

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buona posizione. La via è accidentata perché si inseriscono ragioni storiche, politiche e di prospettiva. I regolamenti, apparentemente strumenti "tecnici" per catalogare regole e comportamenti sono invece, per definizione, quanto di meno asettico sia dato di progettare e costruire. Sono inevitabilmente, il braccio perlomeno di una intenzione politica, la proiezione del sistema elettorale del momento. Devono far fronte alle esigenze che questi due elementi pongono. Un guanto, insomma, entro il quale si muove la mano delle sintesi politiche del Paese. Ovviamente c'è una fortissima differenza tra le regole di un parlamento se il contesto in cui opera è autoritario o democratico, e, in quest'ultimo caso, a seconda dei sistemi elettorali e delle tradizioni dei Paesi. Il regolamento di Westminster è diverso da quello del parlamento francese, quello del Senato americano è altra cosa rispetto a quello del Bundestag germanico, e così via. Insomma, all'interno di sistemi omologhi si possono avere regole del gioco diverse. Ed in pi1 ci sono giochi efficienti, che funzionano, e altri che si inceppano ad ogni piè sospinto. Come spesso accade. Ilregolamento di Montecitorio non fa eccezione, frutto, come è, di esperienze successive, di stratificazioni sovrapposte nel tempo, delle particolari esigenze politiche che si sono via via presentate dal dopoguerra ad oggi. Molti dei suoi malanni dipendono dal fatto di essere figlio del sistema proporzionale che ha imperato fino al '94, e i cui usi e costumi sono sempre lì, difficili da sradicare. Con un pizzico di quella disorganizzazione pregressa che, a quanto pare, sarebbe parte inalienabile del carattere italico. Adesso, dopo una legislatura di letargo nella quale ci si è limitati all'elaborazione di "bozze", l'aula di Montecitorio ha approvato il 1° agosto una prima modifica: il varo della XIV commissione permanente dedicata alle politiche dell'Unione Europea. La proposta è la prima di un pacchetto che è poi stato rinviato e che comunque costituisce una parte significante, ma marginale, rispetto al progetto di revisione generale. Il punto centrale di novità è però la ripresa del confronto su quest'ultimo argomento. Della riforma si è ripreso a parlare in aula e a lavorare all'interno della Giunta spingendosi fino a individuare

Comincia ad arrivare anI, Sul fuoco

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tre punti fondamentali di intervento: i poteri del governo e quelli della maggioranza, lo statuto dell'opposizione e i diritti dei singoli deputati, 1 efficienza e speditezza ( razionalizzazione ) del procedimento legislativo. D'un tratto tutta la carne arriva (o si spera che arrivi) sul fuoco. Il dibattito si sviluppa tra le contraddizioni e con qualche confusione, ma questa volta non per colpa dei consueti bizantinismi della "vox politica" italiana. Si è già osservato che l'attuale regolamento nasce e cresce in simbiosi con il sistema elettorale proporzionale e con i suoi fasti e nefasti. La riforma non può non tener conto quindi che le carte sono cambiate e che possono cambiare ancor di più nell'immediato futuro. Siamo già in un maggioritario zoppo e all'orizzonte potrebbe anche esserci un maggioritario più coerente. La strada del cambiamento è in qualche modo già indicata. Solo che, appunto, l'attuale legge elettorale è ancora un ibrido, del primo e del secondo sistema, e rischia di lasciare troppi spazi agli equivoci interpretativi; in più dovrebbe essere in partenza la commissione Bicamerale per le riforme istituzionali che potrebbe rimettere tutto in discussione. E quindi, che fare? Il dibattito in aula chiarirà le posizioni dei partiti, ma non c'è da farsi troppe illusioni, perché tutte le soluzioni sono "trasversali" e cioè si influenzano a vicenda. E senza una stella polare all'orizzonte la propensione alla mediazione fino alle estreme conseguenze potrebbe trovare spazi di azione. Nell'austera aula dei Comuni a Londra può avvenire che, se la La vita discussione va troppo oltre, un membro dell'esecutivo (solita- difficile delle mente un giovanotto di terza fila) si rivolga allo speaker informandolo che il governo (<ha udito a sufficienza cio che gli servi- zioni va». Di regola, a quel punto, il dibattito finisce. L'Italia non è certo l'Inghilterra dove la tradizione impedirebbe, comunque, che questa prassi possa essere rivoltata dal premier per imbavagliare l'opposizione. Di sicuro, comunque, da noi, con una norma del genere, non si sarebbero mai posti tanti problemi di speditezza dei lavori e delle procedure parlamentari. Se ne parlerebbe ancora meno se si seguisse l'esempio di ciò che avviene nella stessa aula di Westminster al momento del voto, allorché l'oppoxl'


sizione sfoltisce (se necessario) i propri ranghi in modo di garantire a Major quell'unico voto, appunto, su cui si basa la sua maggioranza. Ma sarebbe certamente chiedere troppo. Scendendo per le patrie terre, una prima, e pacifica, osservazione della Giunta per il regolamento punta il dito contro la :assa produttività" dei lavori della Camera che rende necessario rivedere la configurazione per semplificarne le fasi e accelerarne lo svolgimento". In sostanza, l'efficacia di nuove norme ruota intorno all'affermazione di due capisaldi: il contingentamento dei tempi in ogni fase della discussione e i tempi certi per la votazione finale. Il che significa tra l'altro rendere meno ridondante l'aula spesso afflitta da esternazioni di lungo corso (che potrebbero, senza ferire alcuno, essere ridotte a pochi minuti) e stabilire, tassativamente ed in anticipo, che entro il tal giorno il tal provvedimento verrà approvato o respinto. Semplicità e rigore che si stenta a credere siano finora rimasti fuori della porta. <(È evidente - sottolinea l'on. Giuseppe Bicocchi, relatore in Giunta - che il regime vigente non è adeguato al funzionamento di un'Assemblea come l'attuale». Tutti sappiamo che per non perdere l'equilibrio sul "tapis roulant" bisogna partire con il piede giusto. La prima attenzione va dunque alla revisione del lavoro delle commissioni sui quale ruota la vita legislativa della Camera. Un uso più appropriato e snello di questi organismi è destinato ad agevolare di molto il lavoro dell'aula, sia che si scelga la fase referente che quelle redigenti e legislative. Nel primo caso la commissione, senza modificare o stravolgere il testo (come spesso accade), dovrebbe limitarsi, in via prioritaria, ad una " istruttoria" dei disegni di legge da inviare in aula per il dibattito politico. Una circolare del presidente della Camera, Luciano Violante, pur senza nulla innovare, tende a ripristinare interamente questa funzione. "Lo scopo afferma - è quello di rendere il lavoro più funzionale, per consentire un più produttivo esame legislativo in aula". Una iniziativa che si propone di porre rimedio anche ad un altro dei nodi annosi del lavoro delle Camere, quello della "qualità" delle leggi. Tenendo conto che, recentemente, anche l'OcsE ha adottato una raccomandazione per il miglioramento della formulazione dei testi.

Funzionalità delle Commissioni e "qualità" delle leggi

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Diverso il discorso per la sede "legislativa" (il provvedimento non va in aula ma vive o muore in commissione) per la quale si ipotizza una attenuazione del vincolo di unanimità che ne condiziona di fatto i lavori. Lo snodo della funzionalità e dell'efficienza sembra però legato soprattutto al ruolo che si vuoi far giocare alla "redigente" (il disegno di legge viene definito in tutto il suo articolato e l'aula si limita ad approvare o respingere). Il ricorso a questo esame, sempre secondo l'on Bicocchi, "dovrebbe essere esteso fino a diventare regola per i progetti di legge che non rivestano una tale rilevanza politica da richiedere la discussione in Assemblea". In più c'è il cascame degli intralci da eliminare per far scorrere il "tapis". Come le "duplicazioni" di fasi sostanzialmente identiche (per esempio, l'esame di costituzionalità dei decreti che viene fatto prima in commissione e poi in aula) oppure la bipartizione fra discussione sulle linee generali e quella su ciascun articolo e del complesso degli emendamenti che lo riguardano. Un sistema che può consentire un girotondo di interventi da qui all'infinito. E ancora, gli altri fattori di "diluizione e blocco" del procedimento come le pregiudiziali, gli ordini del giorno di non passaggio agli articoli e l'eccessivo numero di richieste di votazione qualificata. Tutti strumenti da sempre ampiamente usati con i quali una opposizione spregiudicata può rendere dura, al di là della misura, l'esame di una legge. Una proposta di semplificazione riguarda l'organizzazione dei lavori parlamentari per sessioni tematiche, indicata dagli on.li Mauro Guerra e Domenico Comino, che però non sembra incontrare i favori della presidenza. A loro avviso "ciò avviene in genere nei Paesi dove il parlamento ha un potere legislativo limitato" e poi perché "appare difficile pensare di introdurre in Italia altre sessioni oltre quelle di bilancio e comunitaria". Nel piano di ,, cc I' «1 I razionaiizzazione non manca iaI cnicca amena: si segnaia i opportunità di rivedere la farraginosa procedura.... per la modifica del regolamento". È questo il campo minato dove si sconta il fatto che l'imperfezione dell'attuale legge elettorale, non compiutamente maggioritaria, mette in crisi le possibilità di riforma del regolamento della

Governo, maggioranza e opposizione


Camera. Se non si sa quale tipo di assetto politico verrà fuori dalla Bicamerale, non si sa in quale guanto introdurre la mano che dovrà dirigere i lavori. Ed in pii bisogna evitare il rischio che le attuali scelte influenzino le future linee di riforma costituzionale. Alternative che lasciano poco spazio di azione. E così i pareri si dividono tra chi vorrebbe che i lavori per la riforma camminino "in parallelo" con quelli della Bicamerale e chi suggerisce di rinviare ogni decisione finché non sarà chiaro l'approccio istituzionale del futuro. Il cuore del problema è quello della "determinazione" dell'ordine del giorno e cioè, tradotto in chiaro, della guida del processo legislativo. Oggi l'ordine del giorno, cioè il programma di lavoro di Montecitorio, viene stabilito dalla conferenza dei capigruppo all'unanimità oppure dal presidente della Camera se non è possibile raggiungere il consenso di tutti. Il presidente ha l'obbligo non solo di tener conto degli orientamenti prevalenti, ma anche di inserire proposte di minoranza in ragione della consistenza dei gruppi. La decisione è quindi prevalentemente parlamentare anche se il governo svolge un ruolo non secondario nelle decisioni. È però evidente che, una cosa è il regolamento in un assetto neoparlamentare, altra quello in un regime presidenziale o semipresidenziale. In queste ultime due eventualità, per la natura stessa dell'assetto politico che si viene a costituire, è difficile evitare che il governo abbia la parola prevalente nella definizione dell'ordine del giorno o che addirittura se ne assuma direttamente l'onere. La differenza è abissale. E la sola maggioranza (o, per meglio dire, il suo "esecutivo ), e non i1 concerto generale, a disporre in questo caso della guida del processo legislativo e quindi a decidere dell'iter del dibattito e del momento del voto di ogni provvedimento. Un salto che può essere o meno di qualità a seconda della maturità politica del ceto politico, dei pesi e contrappesi istituzionali che vengono posti in essere. Il rischio di uno straripamento dei poteri di maggioranza ed ese- Un equilibrio cutivo fa nascere il problema delle garanzie a favore delle mino- possibile... ranze, il cosiddetto Statuto dell'opposizione. Ed anche qui si cammina su un terreno minato perché se è legittima l'azione di controllo sul governo e sulle forze che lo sostengono è altrettanto

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opportuno impedire che l'opposizione possa forzare le regole a suo favore per immobilizzare il cammino parlamentare o l'azione dell'esecutivo. Ed inoltre il dualismo secco maggioranza-opposizione non convince tutti in una situazione come quella italiana dove sono di fatto le coalizioni a formare sia l'uno che l'altro schieramento. Per l'on Tullio Grimaldi, ad esempio, sarebbe difficile individuare "in modo astratto e definitivo" il campo della maggioranza e quello della minoranza in una situazione nella quale "su diversi progetti di legge possono formarsi schieramenti diversi". E quindi "non si può blindare la maggioranza", ma "garantire al massimo i diversi gruppi all'interno delle coalizioni che si sono oggi formate." In termini generali, comunque, garantire i diritti dell'opposizione non significa altro che assicurare i poteri di inchiesta, di controllo e quello ispettivo. Il punto più delicato e controverso è il primo, soprattutto per l'introduzione dell'inchiesta parlamentare di minoranza, che alcuni vorrebbero definire sulla falsariga del modello germanico. Una chance di grande peso per qualsiasi opposizione ma di grandissima fragilità nei suoi modi di attuazione sia per quanto riguarda l'indicazione del numero di deputati necessario per dare inizio all'inchiesta sia per il contesto generale nel quale andrebbe a svolgersi. Ed, infine, perché occorre modificare la Costituzione. Molto più agevole potrebbe, essere, invece, il percorso per le indagini conoscitive e per le audizioni richieste sempre dalla minoranza. Le proposte per il sindacato ispettivo ( "oggi ad un livello così alto come non si era mai raggiunto in passato") si orientano soprattutto verso/ l'eliminazione della distinzione, anche adesso piuttosto labile, tra interrogazioni e interpellanze in favore di un unico strumento al quale attribuire peso politico e modi di trattazione diversi a seconda del numero e della qualità dei presentatori. Si tende, cioè, ad aprire un ombrello per ripararsi dalla pioggia di ... con alcuni emendamenti e interrogazioni che piccoli gruppi o singoli depu- accorgimenti tati presentano sui più svariati argomenti, spesso non particolarmente significanti. La proposta è quella di limitare lo svolgimento in aula agli atti sottoscritti dai presidenti di gruppo o da un "qualificato" numero di deputati soddisfacendo le altre richieste con la risposta scritta o in commissione. Si parla anche della op-

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portunità di distinguere più chiaramente ie commissioni bicamerali di indirizzo da quelle di controllo, affidando la presidenza di queste ultime a esponenti dell'opposizione. Un compito difficile in quanto l'identificazione delle commissioni di controllo è stato già arduo nel dibattito politico, ed ancora più difficile potrebbe essere tradurré una definizione del genere in norma regolamentare. Un altro dei tanti nodi da sciogliere è poi quello dei decreti legge, sia per l'accertamento dei requisiti di costituzionalità sia per la loro proliferazione in regime di "prorogatio", e cioè nell'intervallo tra due legislature. Attualmente, i requisiti di costituzionalità vengono controllati prima dalla commissione Affari costituzionali e poi in Assemblea. C'è chi, per «sfuggire a logiche di maggioranza o opposizione" propone, come il deputato Paolo Armaioli, di affidare l'incombenza alla Corte Costituzionale alla quale potrebbe anche, in caso di contestazione, far ricorso "una qualificata minoranza di parlamentari" (un quinto o un quarto dei componenti di una Camera). E c'è chi, come l'on. Mauro Guerra, propone di rifarsi ad una ipotesi di lavoro formulata dal Muraglia, il quale ritiene possibile che, ad inizio legislatura, il governo, entrando in carica, indichi al parlamento quali decreti intende far propri e quali non presenterà in caso di mancata conversione. Anche il presidente della Camera, Luciano Violante, non è tenero su questa annosa vicenda e parla, in una riunione della Giunta per il regolamento, di "degenerazione istituzionale conseguente alla vera e propria contrattazione cui governo, maggioranza e opposizione danno luogo sui decreti legge più volte reiterati". Violante è, comunque, del parere che "il problema generale da risolvere è la riforma dell'articolo 77 della Costituzione", quello che regola la materia. Si dice che il regolamento "è una macchina estremamente delicata che si può toccare solo con mano tremante". L'approvazione all'inizio di agosto della prima modifica regolamentare dopo molti anni (la precedente è del 20 maggio '93), conferma le difficoltà che questa osservazione sottintende. Il provvedimento in questione riguarda la trasformazione della commissione speciale per le politiche comunitarie in commissione permanente per le politiche dell'Unione Europea. C'è "una

Piccola o grande riforma.

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larga volontà politica", e cioè l'accordo di tutti, e una esigenza troppo a lungo rinviata: quella di stabilire un raccordo con le istituzioni comunitarie che consenta di intervenire nella fase cascendente della normativa di produzione europea, cioè in quella della elaborazione delle proposte. Finora siamo stati schiavi della fase «discendente" quella cioè del recepimento delle direttive per la quale peraltro, siamo come sempre in ritardo. Non è stata recepita la legge comunitaria relativa al '95 né quella del , 96. La partecipazione alla fase ascendente , come osserva 1 on. Antonio Ruberei, significa "diventare parte attiva nel momento in cui le direttive si decidono e gli interessi si confrontano . E cioè porre direttamente e tempestivamente, nel momento creativo e decisionale, la rilevanza dei propri punti di vista. Anche in questo settore balza agli occhi una nota singolare: la commissione finora era vincolata a consultare gli atti solo al momento in cui venivano pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee cioè... con qualche mese di ritardo. Adesso, fortunatamente, il vincolo è stato abbattuto. Il disegno di legge passa a larghissima maggioranza. Si tratta però solo del primo provvedimento di un pacchetto di quattro. Gli altri sono: le norme per le audizioni e le indagini conoscitive proposte dalle minoranze; la disciplina degli effetti della mancanza del numero legale; l'autorizzazione alla costituzione di un gruppo di deputati appartenenti a minoranze linguistiche. Tutti argomenti di interesse non primario, che però si decide di rinviare a data da destinarsi. Prima della discussione generale sulla commissione Europea, l'Assemblea si trasforma improvvisamente nella palestra di un accesissimo duello dove l'opposizione mira, di fatto, a sospendere l'approvazione delle altre modifiche. Perché? Le ragioni esposte sono di diversa natura: l'approvazione del pacchetto potrebbe lasciar intendere che si stia procedendo alla riforma generale del regolamento che, invece, deve assumere un carattere organico e complessivo e che comunque deve seguire le decisioni che prenderà, in futuro la Bicamerale perle riforme istituzionali; si dice che i testi proposti vanno ancora limati , che alcune nuove norme sfiorerebbero l'incostituzionalità. La verità è che non c'è accordo politico nonostante il fatto che le questioni non siano di 00iii

Quanto infinita è la transizione?


grande rilevanza. Anche la più (apparentemente) pacifica delle modifiche - la costituzione di un gruppo parlamentare delle minoranze linguistiche riconosciute dalla legge (valdostani, altoatesini, ladini) - non si fa largo nel conflitto tra maggioranza e opposizione. Nella scorsa legislatura, l'ufficio di presidenza della Camera, dopo l'approvazione della legge elettorale, decise di non dar più corso alla deroga che consentiva di formare gruppi parlamentari con meno di 20 deputati. Il valdostano Luciano Caveri si batte adesso perché la deroga ritorni in vigore, invocando il principio della tutela delle minoranze linguistiche sancito dall'articolo 6 della Costituzione. Il problema si pone soprattutto perché il gruppo misto della Camera, abitato tradizionalmente dai pochi deputati delle minoranze linguistiche e dai transfughi di altri gruppi è, in questa legislatura, "occupato" dalle forze preponderanti dei Verdi, che riducono per forza di cose lo spazio degli altri inquilini. Nel dibattito che ne scaturisce c'è chi è legittimamente contrario e chi altrettanto legittimamente non lo è. Si parla di incoerenza perché in un assetto uninominale non si possono ridurre i gruppi, si contesta che l'articolo 6 della Costituzione possa essere invocato a giusta ragione, e così via. La vera ragione delle contrarietà viene spiegata con un po' di forzatura, dall'on. Gustavo Selva: la Bicamerale per le riforme costituzionali assegna un ruolo importante ai presidenti di gruppo per la presentazione degli emendamenti alle proposte di legge di riforma, l'ingresso di un nuovo presidente potrebbe alterare l'equilibrio raggiunto. Piccoli assaggi che lasciano però intendere quanto sia difficile, in un assetto politico in eterna transizione, modificare anche soltanto le più elementari regole del gioco.

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Per una cultura della previdenza di Gabriele Calvi

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n quest'epoca storica ed in questa società, definita anche "del rischio", il vento dell'hic et nunc sembra trascinare con sé ogni riflessione e dissolvere ogni preoccupazione per il futuro. Aumenta la speranza di vita e l'età media della popolazione s'innalza, è vero, ma la classe degli anziani ingrossa e si sbilancia sempre . di più rispetto a quella dei giovani, cosi come quelle dei disoccupati, dei non occupati e dei pensionati straboccano rispetto a quella degli occupati. Quali che siano gli esiti della recente legge sulle pensioni, in parte già scontati e in parte ancora da ridefinire, sappiamo che il cash flow annuale dei contributi non reggerà il carico annuale dei costi del numero crescente di pensionati o del mantenimento del valore reale dei vitalizi. Sappiamo pure che l'estinzione della famiglia estesa, l'ischeletrirsi di quella nucleare ed il baby-crash comporteranno anche la mancanza, sempre più accentuata, di assistenza da parte di figli e parenti agli anziani non autosufficienti finanziariamente o fisicamente. Sappiamo, ancora, che lo Stato più equo ed il Governo più elastico nel conciliare le esigenze di bilancio con quelle sociali non saranno in grado di garantire a tutti una vecchiaia serena e fuori dalle ristrettezze. D'altra parte, la società viene modificando se stessa, le regole di vita ed i costumi prima ancora che la politica definisca i suoi disegni. Un insieme di fattori - che si estendono dalla congiuntura economica degli anni scorsi e dal clima della competizione globale che tutti ha investito, fino ai traumi della caduta di ideologie e istituzioni cui era legata in passato la sicurezza - è venuto trasformando rapidamente la società italiana, come già è accaduto per altre occidentali, in un organisr10 in cui le dinamiche di consunzione sono più spinte di quelle di sintesi. In biologia, quando ciò accade e si prolunga nel tempo, l'organismo è condannato. Noi non sappiamo se il ciclo dismetabolico in cui siamo entrati, nel quale i processi di desocializzazione sono più forti di quelli di socializzazione, durerà a lungo, se avrà effet-

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Il vento dell'hic et nunc


ti di snellimento e dinamizzazione della società o se la porterà gradualmente al marasma. Almeno tre sono gli aspetti della realtà che si viene profilando. Vediamoli in dettaglio.

Selezione sociale darwiniana. Acuti processi di selezione agiscono aggregando solo alcuni ceti e segmenti della popolazione verso l'alto della scala sociale, ossia verso l'unica società che conta, mentre premono tutta la classe media ed i segmenti poveri verso il basso, cioè fuori da tale società. Non esistono garanzie, per nessuno. In realtà, la dinamica dell'inclusione esclusione, che sembra dominare l'insieme di questi processi, non garantisce nulla a nessuno. Se l'esclusione ci appare nefasta in se stessa, in quanto minaccia continuamente di rovesciare i cittadini non competitivi e non autosufficienti nella discarica dei ghetti sociali, dell'emarginazione e del sottoproletariato esasperato, l'inclusione è assolutamente precaria, instabile, mai definitiva. Essa avviene per meccanismi feroci e per una discriminazione permanente. Chi riesce ad affermarsi nella società che conta deve temere di perdere improvvisamente ciò che ha conquistato. Paradossalmente, come dicevano gli antichi, fortuna miserrima tuta est, soltanto la sorte più misera dà sicurezza, poiché esclude che le cose peggiorino. Chi ha successo e si afferma non è sicuro di conservare posizione e vantaggi. Anche lo strato sociale privilegiato, cui appartiene, non gli può garantire nulla se è l'intera società ad entrare in una crisi politica o economica dovuta ad un'insopportabile disuguaglianza. La sfida del futuro tocca ognuno, personalmente. In una società stressata dai meccanismi di inclusione instabile ed esclusione permanente l'organizzazione di un qualsivoglia sistema previdenziale, pubblico o privato, individuale o collettivo, appare difficile e, soprattutto, drammaticamente al di sotto delle esigenze reali di un'estesa popolazione anziana e delle tante, ingenue attese soggettive di chi invecchia. In ogni caso, ammesso che lo Stato, nella sua funzione di sussidiarietà, riesca a farsi carico della massa degli esclusi totali o parziali dall'attività produttiva, come degli esclusi temporanei o permanenti, al fine di assicurare loro a 65-70 anni una pensione di sopravvivenza, è evidente che tutti gli altri dovranno preoccuparsi più responsabilmente del loro futuro, sa-

Le lancinanti incertezze


pendo di dover affrontare il problema in un clima di crescente incertezza professionale, economica, sociale. Dovranno farlo, in definitiva, comprendendo che sul piano previdenziale chi ha un lavoro ed un reddito deve provvedere con i suoi mezzi a fronteggiare ciò che lo aspetta nella vita, oltre che a contribuire con le tasse a garantire il futuro di altri. La famiglia estesa con la sua rete, la comunità locale, le organizzazioni mutualistiche di categoria sono scomparsi, il welfare state è inadeguato: ora, la sfida al destino va gestita come un fatto personale. Ciò premesso, si può tentare una prima ricognizione del problema della pedagogia sociale della previdenza. Ciò significa esplorare l'insieme delle condizioni che potrebbero far crescere la consapevolezza dei rischi legati all'età anziana, la conoscenza dei modi per controllarli, la volontà di garantirsi quanto più possibile un futuro sereno. È interessante prendere in esame alcune di queste condizioni pregiudiziali, sia sul versante del cittadino sia su quello delle istituzioni. Gli elementi del quadro ora prospettato non risultano affatto acquisiti dalla consapevolezza comune. Vi è di più: esistono fondati motivi, che la ricerca scientifica e professionale ha da tempo assodato, per ritenere che la formazione di una cultura della previdenza debba fare i conti con atteggiamenti pregiudiziali e resistenze esplicite degli italiani, imputabili ad un'anticultura avversa all'assun'zione di responsabilità personali, alla previsione del futuro ed al preordinamento delle misure di salvaguardia dai pericoli e dalle minacce che esso porta con sé. Consideriamo tre aspetti basici di questa "anticultura". Il velo posto sulla vecchiaia. Un primo aspetto traspare dagli atteggiamenti che potremmo definire agnostici rispetto al futuro, o ingenui di fronte alla vita. Questi atteggiamenti, più o meno condivisi da tutti,, si rivelano nel deficit cognitivo e nella totale inadeguatezza della rappresentazione della terza età e della vecchiaia. Siamo abbacinati dall'aumento della speranza di vita, dal fatto che si viva sempre più a lungo, 75 anni in media i maschi, 78 le femmine. Esultiamo all'idea di poter invecchiare, di rimandare la morte nel tempo, mentre sembriamo ciechi di fronte a ciò che l'invecchiamento porta con sé. Non riflettiamo sul fatto che non è importante vivere a lungo quanto vivere bene e che, oggi, sono

La sfida al destino come fatto personale

I L anticu.ltura dell'irresponsabilità


troppi coloro che vivono a lungo e male. Il sopravvivere mentre cresce la smagliatura delle relazioni affettive e di comunità, fra disturbi e malattie più frequenti, con un'autonomia personale sempre minore ed un carico insostenibile dei costi di assistenza e sopravvivenza non è affatto divertente e può diventare estremamente penoso, se non tragico. Non si riflette sulla vecchiaia e, soprattutto, non la si vuole conoscere. La nostra rappresentazione del periodo conclusivo della vita tende a colorarsi solo di vaghe speranze e dell'attesa magica che tutto vada bene fino all'attimo che precede la morte. È comprensibile, pertanto, che la necessità di garantirci quanto meno un margine aiI.sicurezza sui i piano economico, con un'accurata pianificazione previdenziale, non rientri oggi fra i valori e i doveri di salvaguardia personale. Il destino personale posto nelle mani altrui. Un secondo aspetto ha radici profonde e giustifica, in buona parte, anche l'ingenuità o la cecità-mentale prima considerate. È l'aspetto che traspare dagli atteggiamenti fatalistici del cittadino, portato a sperare più nella fortuna e nell'aiuto dei potenti che a credere nella capacità personale di determinare almeno in parte la vita. Questo è uno stigma tipico del nostro popolo - secondo quanto appare dai confronti internazionali -, popolo mediterraneo esposto all'influenza culturale dell'oriente, un popoio che ha sperimentato per sedici secoli solo subordinazione agli stranieri e servaggio, che non ha passato il vaglio della riforma protestante né di quella liberale, che si nutre ancora dei codici materni e protettivi del cattolicesimo e del marxismo anziché del codice paterno della responsabilità. Nelle case del cielo ruotano per questo popolo le categorie cognitive ed emotive della buona stella, dello stellone, della buona sorte, della provvidenza, oppure quelle del caso, della, fatalità, del destino. La prassi quotidiana prevede il dribblaggio fra oroscopi, maghi, fattucchiere, lotto, lotterie, amuleti e scaramanzie, iettature, iella, scalogna. Il linguaggio esprime bene anche alcuni paradigmi causali: infortuni, disgrazie, disastri altro non sono che perdita della fortuna, della grazia di qualcuno, dell'assistenza di un astro benigno. Questo aspetto dell'antropologia culturale degli italiani è calato nelle singole personalità come un tratto dominante: il "luogo del controllo" di quanto accade è esterno alla singola persona, è nelle mani di un oscuro fato o di potenti della

Attese magiche per ilfuturo

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terra, non è interno alla persona stessa e nelle sue mani. Qui scopriamo la radice dell'anticultura della previdenza: sono, infatti, i valori e gli atteggiamenti riconducibili a questa anticultura che possono dare l'idea più adeguata delle difficoltà che deve superare una formazione previdenziale. Si tratta d'insegnare ad allacciare una cintura di sicurezza per l'età avanzata e la vecchiaia a dei cittadini che non vogliono allacciare nemmeno quella dell'autovettura, che non costa e non richiede alcun sacrificio. Solitudine esistenziale e responsabilità. Un terzo insieme di atteggiamenti pregiudiziali e d'ostacolo per una pedagogia previdenziale è dato dall'inerzia con la quale i cittadini tendono a trasferire sui futuro le esperienze del recente passato, specialmente quelle che hanno accompagnato la continua crescita del benessere negli ultimi trent'anni e la mobilità sociale ascendente. Ciò comporta per un verso il permanerenelle attese sociali di mete ormai non più perseguibili, quali erano quelle facilitate da una forte ridistribuzione della ricchezza, e per l'altro verso comporta una straordinaria difficoltà nel prender consapevolezza delle condizioni demografiche, economiche, sociali e politiche in cui il Paese versa, che sono molto mutate in un solo quinquennio e muteranno ancora rapidamente in futuro. Sospesi fra allucinazioni e miraggi, molti, troppi cittadini vivono un'esperienza soggettiva di vita staccata dalle condizioni oggettive del Paese. Questi cittadini, che appartengono a varie categorie sociali, vivono ancora nella scia de! passato, sono ancora abbagliati dalla cometa della società affluente e consumista, transitata velocemente sul nostro orizzonte. Come la nobiltà ed il notabilato di un regime distrutto dalla rivoluzione essi vivono di memorie e di illusorie speranze, mentre dovrebbero guardare in faccia la realtà. Questa si presenta come una società esposta a pericoli e minacce crescenti, una società in cui più nessun potere e nessuna ricchezza sono in grado di garantire i cittadini se ognuno di essi non provvede, nel limite delle sue forze, a garantire se stesso e gli altri. È questa la società del rischio, intesa come consorzio fondato sul principio della disponibilità al massimo carico personale dei rischi. Un principio ed un valore liberali ma non liberistici, anzi: un principio ed un valore austeri, di alta virtù civica, poiché pongono il singolo cittadino in una sorta di solitudine essenziale e gli chiedono di as-

Le attese sociali che non sono più perseguibili


sumere la responsabilità economica e sociale di se stesso e degli altri, al limite delle forze, per il presente e per il futuro. Anche le istituzioni sono fatte di uomini, sono rese efficienti o inefficienti dagli uomini, adeguate ai tempi o mummificate dal conservatorismo degli uomini. Ciò significa che le pregiudiziali di natura culturale che abbiamo, preso in esame sul versante del cittadino valgono anche per gli uomini cui le istituzioni pubbliche e private sono affidate. Ciò significa pure che ie istituzioni non potranno rinnovarsi e rispondere alle esigenze di una pedagogia previdenziale se dapprima non muteranno mentalità ed abiti di chi opera nelle istituzioni stesse. Fatta questa premessa, che può apparire scontata mentre non lo è, è opportuno prendere in esame alcune questioni pregiudiziali che riguardano specificamente le istituzioni in quanto possibili promotori di una cultura previdenziale. Il cittadino non è un minorenne. La prima è di carattere generale e potremmo formularla in questi termini: quando si prospettano problemi di pedagogia sociale si tende immediatamente a pensare che questa debba consistere in una paideia del cittadino, considerato un minorenne sotto tutela, se non suddito o homunculus. Troppi uomini politici, troppi amministratori e dirigenti sono portati inconsapevolmente a pensare ciò. È questa una posizione da cui traspare una visione asimmetrica, e in qualche misura autoritaria, del rappòrto fra istituzioni e cittadini. Ovviamente, un certo genere di rapporto può essere imposto al cittadino per legge o con un insieme di condizionamenti ai quali non può sottrarsi. La coercizione ha fatto parte indubbiamente dello strumentario pedagogico del passato, ma non sembra opportuno ricorrervi oggi, in un clima democratico e per la soluzione di un problema che richiede al cittadino maturazione di consapevolezze, nuova cultura, esercizio di libera autodeterminazione, senso di appartenenza e partecipazione. Deve mutare 1fferta previdenziale. Una seconda pregiudiziale è quella da cui origina l'atteggiamento scarsamente propositivo delle istituzioni pubbliche e del mercato finanziario, che finora non hanno saputo dare ai cittadini strumenti adeguati per risolvere il problema previdenziale. Si potrebbe dire che molti pensano sia impossibile, inutile o controproducente offrirli fin tanto

Le istituzioni mummificate

Ripensare la pedagogia sociale

Gli strumenti del fare buona previdenza

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che la domanda di nuove formule, da parte dei cittadini, rimane debole. Se esiste questa sorta di blocco, è bene lo si superi come una pregiudiziale ingiustificata. I mercati possono mostrare dinamiche lente o accelerate, così come i comportamenti possono mostrarsi inerziali o in veloce trasformazione. La dinamica di questi processi dipende da molti fattori, ma un fatto è evidente: è il mutamento dell'offerta, più che della domanda, quello che mette in moto la situazione. La pedagogia ambientalista è rimasta sterile fino al momento in cui al cittadino sono stati offerti i mezzi e le opportunità strutturali per comportarsi in modo ecologicamente corretto. Il mercato elettorale, ingessato da quarant'anni, si è messo in moto quando è mutata l'offerta politica. In breve: anche la pedagogia sociale risulta veramente efficace quando alle parole, alle vuote asserzioni di principio ed agli sterili ammonimenti sostituisce gli strumenti del fare. Fino a quando il Paese deve attendere il varo di un vero sistema previdenziale, rispondente alle esigenze attuali? È necessario un nuovo stile relazionale con il cittadino. Una terza pregiudiziale riguarda specificamente il modo in cui le istituzioni che operano nel campo previdenziale tendono a concepire l'offerta. Questa non tiene mai conto ragionevolmente dei bisogni fondamentali e dello stato d'animo del cittadino che sta considerando i problemi del suo futuro personale. Lasciamo pure da parte quel moloc impersonale che è l'INPS, sufficiente da solo a rappresentare tutto ciò che le istituzioni di pubblicc servizio non devono essere. Se consideriamo i prodotti finanziari che sono stati posti sul mercato in una prospettiva previdenziale è facile scoprire come riproducano nel concetto, nell'immagine, nella comunicazione e nella relazione con il cliente il paradigma di tutti gli altri prodotti finanziari. Ciò avviene per effetto di una pregiudiziale secondo la quale non vi è differenza alcuna fra il vendere titoli azionari e un piano di risparmio pensionistico, tra il gestire un deposito e il prendere in mano la vita di una persona, anzi la parte più difficile, incerta e probabilmente dolorosa della vita di una persona. Ora, nessuna educazione previdenziale è concepibile se mancherà un profondo rinnovamento dello stile relazionale delle istituzioni, se la sensibilità etica e psicologica di chi le dirige non si apre a nuovi ruoli di protezione e garanzia per

Per la previdenza non vale il paradigma dei prodotti finanziari


il cittadino. Il sistema previdenziale complessivo di un Paese moderno non svolge alcuna opera culturale e di civilizzazione se si riduce a macchina speculativa: esso è chiamato invece a divenire il più robusto ed efficace sistema di sicurezza per l'intera collettività. Questa è la missione che gli spetta e che non può tradire. © Social Trends

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I Boc nel mosaico del decentramento finanziario di Barbara Nepitelli

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orli per i piccoli. Roma e Napoli per i grandi. Appena a livello nazionale sono state emanate le norme necessarie, in primavera, è scattata la corsa alla emissione di Boc (i Buoni obbligazionari comunali) da parte di piccoli e grandi Enti locali. Il battesimo del mercato è avvenuto in maniera diversa a seconda delle differenti esigenze ma ha dato, finora, risultati positivi. Dai 12 miliardi di Boc collocati a fermo da Forlì, per la ristrutturazione del teatro comunale, agli oltre 300 miliardi di yankeebond venduti da Napoli a New York per finanziare investimenti nei trasporti comunali, passando per i 100 miliardi di Boc capitolini collocati sul mercato italiano da Roma per acquistare nuovi tram, questi titoli obbligaziònari hanno suscitato l'interesse innanzitutto degli Enti locali ma anche del mondo finanziario, della stampa e del pubblico. Alla base della decisione del legislatore nazionale di prevedere la possibilità per le Amministrazioni locali di emettere titoli obbligazionari vi è la necessità di ripianare la voragine del debito pubblico, anche per rientrare nei vincoli imposti dal trattato di Maastricht. Questa necessità sta imponendo vincoli di spesa ácmpre più stringenti allo Stato perché il livello del prelievo fiscale ha già raggiunto il limite di guardia e, quindi, il Governo è sempre più costretto ad agire sul fronte del contenimento della spesa. A questa compressione non sfuggono, naturalmente, i trasferi- Le alternative menti agli Enti locali; anzi, il fatto che questi siano parte dela minori l'Amministrazione pubblica e che, almeno fino ad oggi, non ab- trasferimenti biano presentato un fronte compatto (a differenza di altre categorie destinatarie dei tagli) ha permesso un ampio margine di intervento al Governo nazionale (anche per il 1997 l'ordine di grandezza di tagli e risparmi è intorno ai 2 mila miliardi). In cambio, agli Enti locali sono stati dati un maggiore flusso di entrate tributarie (con l'istituzione dell'Ici, l'imposta comunale 1

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sugli immobili), la promessa di una maggiore autonomia tributaria (ancora tutta da realizzare), e la possibilità di ricorrere al mercato per reperire risorse in modo più vantaggioso e quindi, in prospettiva, più ampio rispetto al passato (con l'emissione dei Boc). In realtà, già prima della riforma della finanza pubblica degli anni Settanta, i Comuni italiani avevano il potere di emettere obbligazioni ma, con questa, ne erano stati privati. All'estero, invece, soprattutto negli Stati Uniti, la possibilità di raccogliere risorse direttamente sui mercato dei capitali viene ampiamente utilizzata dagli Enti locali. Nel '92, il mercato dei municzpal bond americani toccava i 100 mila miliardi di lire. E cifre cospicue, anche se meno alte, erano registrate in Francia (15 mila miliardi), Germania (16 mila) e Spagna (8.500). La norma di base che ha fatto nascere formalmente i Boc italiani è contenuta nell'articolo 35 della finanziaria '95 (legge n. 724 del 23/12/1994), grazie alla quale Regioni, Province, Comuni, Comunità montane sono state nuovamente autorizzate ad emettere titoli obbligazionari. Titoli che sono stati immediatamente "battezzati" dalla stampa "Boc", Buoni obbligazionari comunali, per analogia con i Bot statali (e sono diventati Bor e Bop rispettivamente per Regioni e Province). Ma la legge del dicembre di due anni fa è stata soltanto il primo passo di ùn lungo e laborioso processo normativo che ha permesso, nell'estate di quest'anno, l'emissione dei primi Boc. Il secondo passo, il cui ritardo nell'emanazione è stato anche la causa principale di tempi così lunghi, è stato il decreto del ministero del Tesoro contenente le norme attuative dell'art.35 della finanziaria. Il provvedimento, che avrebbe dovuto essere emanato entro il giugno '95, è slittato all'inizio del '96 (dm n. 152 del 29/1/1996) bloccando, di fatto, l'operato degli Enti locali. Con questo decreto, inoltre, non sono stati sciolti tutti i dubbi sul raggio di azione degli Enti. Rimaneva indeterminato lo schema-tipo del prospetto informativo da presentare in Consob, che la Consob stessa ha poi individuato con una comunicazione del 26 febbraio 1996 equiparandolo a quello già esistente per gli altri titoli obligazionari. E rimanevano indeterminati altri aspetti

Boc, Bot e Bop

Un lungo processo normativo

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importanti: l'emissione di Boc in valuta, la disciplina fiscale e la quotazione in Borsa. Per quanto riguarda i Buoni in valuta, a fine '95 Napoli aveva annunciato il proprio progetto di yankee-bond ma era rimasta bloccata dal fatto che il provvedimento del Tesoro si era limitato a disciplinare i titoli collocati sul mercato interno dato che mancava, nell'art. 35 della finanziaria '95, un esplicito riferimento alle emissioni in valuta. Una lacuna colmata dall'articolo 5 del decreto legge n. 287 del 25/5/1996, il quale stabilisce che l'art. 35 si deve interpretare nel senso che agli Enti locali è consentito emettere prestiti obbligazionari anche in valuta e sui mercati esteri. A quel punto il Tesoro con un altro decreto (n. 420 del 5/7/1996) ha sostituito il precedente, dettando anche la disciplina per i prestiti in valuta e all'estero e per la copertura del rischio di cambio. Per quanto riguarda la disciplina fiscale, le norme hanno previsto fin dall'inizio una ritenuta alla fonte del 12,50%, analogamente a quanto avviene per i titoli di Stato. Tuttavia era necessaria anche qui una disciplina di dettaglio che, ad oggi, è in fase di elaborazione al ministero delle Finanze. Inoltre, sempre in campo fiscale, con il decreto legislativo n. 239 del 1/4/1996 disciplinante il regime fiscale dei titoli obbligazionari, in corso di approvazione all'inizio dell'anno, si era prevista per i titoli di Stato l'esenzione dalla ritenuta fiscale a favore dei non residenti e delle persone giuridiche. In questo modo, si veniva a creare una disparità con i Boc ai quali non era stato esteso il regime di esenzione. Una disparità poi eliminata, su richiesta della commissione finanze della Camera, nel testo definitivo che applica anche ai Boc l'esenzione. Infine, anche le modalità della quotazione in Borsa sono state disciplinate dal ministero del Tesoro con il decreto n.457 dell'8 agosto 1996. Grazie alla quotazione in Borsa si otterranno due risultati importanti: una maggiore trasparenza a vantaggio dei risparmiatori che hanno acquistato i titoli e la nascita di un mercato secondario dei titoli degli Enti locali che consentirà la loro effettiva liquidità rendendoli più appetibili. In attesa dell'insieme delle norme attuative, molti Comuni non sono rimasti con le mani in mano ed hanno affrontato una questione preliminare, ma non per questo di secondaria importanza:

Napoli a Wall Street

Come andare in borsa. Nasce il "rating"


quella del "ratinj, cioè del voto che istituti specializzati privati danno per misurare il grado di affidabilità dei soggetti pubblici e privati che si presentano sul mercato finanziario e delle loro emissioni (a livello internazionale, gli istituti più noti sono gli americani Moody's e Standard & Poor's ma a livello europeo opera anche la Ibca). Questo rating non è un requisito indispensabile a livello normativo ma, di fatto, è stato giudicato necessario soprattutto dai Comuni più grandi, intenzionati ad emettere obbligazioni per importi elevati, e, comunque, da quelli che avevano deciso di collocare i propri Boc sui mercati esteri. Il rating rappresenta certamente un costo ma allo stesso tempo, garantisce, se positivo, data la autorevolezza che questi istituti hanno ormai acquisito, un lasciapassare importante, soprattutto nei confronti degli investitori istituzionali. Una condizione da non sottovalutare per gli Enti locali italiani che, almeno fino ad oggi, non hanno goduto certo un fama di essere oculati ammini stratori delle proprie risorse. La solvibilità degli Enti emittenti, comunque, oltre ad essere ga rantita da un buon rating, Io è soprattutto dai paletti all'emissione posti dal legislatore, anche se fra questi non c'è possibilità di ricorso allo Stato nel caso di insolvibilità. In particolare, bisogna ricordare che gli Enti interessati in primo luogo devono dimostrare di essere finanziariamente sani (sono esclusi quelli in dissesto e quelli per i quali, dal conto consuntivo del penultimo esercizio, risulti un disavanzo di amministrazione). Inoltre, devono far rientrare anche gli interessi sui Boc nel limite globale di indebitamento fissato per legge. C'è, comunque, da ricordare che per assicurare il rimborso del prestito, viene utilizzato il meccanismo della delegazione di pagamento (grazie al quale le entrate dell'Ente, in particolare quelle tributarie, sono destinate in primo luogo alla restituzione degli oneri finanziari). Meccanismo certamente molto favorevole ai creditori. Un'altra condizione, molto importante, è data dal fatto che i Boc non possono essere emessi per finanziare il debito. Al contrario, devono essere collegati a progetti di investimento precisi, per i quali deve essere già approvato il progetto esecutivo. In questo modo, si istituisce un collegamento inscindibile fra raccolta di risorse e realizzazione di opere.

Le condizioni per emettere Boc

Risorse da destinare a progetti


Il legislatore ha poi deciso di porre una serie di altre condizioni restrittive che incidono sulla convenienza del Comune ad emettere Boc e limitano, quindi, indirettamente l'uso dello strumento: i Boc non possono rendere al lordo più di un punto percentuale rispetto a titoli del debito pubblico comparabili; il sistema di ammortamento deve essere in quote costanti (mentre, normalmente, per i titoli di Stato il capitale viene restituito a scadenza in unica soluzione); il titolo deve avere una durata minima di cinque anni. Il ricorso ai Boc da parte di una Amministrazione locale è quindi limitato da una serie di paletti normativi, ai quali si aggiunge un elemento di opportunità che deve essere valutato in anticipo. Un Ente può essere interessato ad emettere Boc in quanto rappresentano una forma di raccolta di risorse più vantaggiosa rispetto ad altre; il costo dell'emissione deve quindi essere più conveniente, sia rispetto ai mutui bancari che a quelli stipulati con la Cassa Depositi e Prestiti. Una Amministrazione, prima di mettere sul mercato dei Boc, deIl calcolo ve fare una attenta analisi finanziaria dei costi (per il calcolo dei della quali bisogna tenere presente, oltre al costo del rating, il tso di convenienza interesse a cui viene restituito il capitale, la durata del prestito, la commissione alle banche collocatrici, l'impiego delle risorse raccolte in attesa di essere utilizzate per il progetto collegato all'emissione di Boc, l'eventuale copertura del rischio di cambio per le emissioni in valuta, ecc ... ), comparandoli con quella delle forme di finanziamento alternative. Altrimenti il suo operato potrà essere messo in discussione, se non dal punto di vista della iegittimità da quello, politico, della opportunità. I vantaggi nell'uso dei Boc, tuttavia, esistono. Sono vàntaggi, inoltre, destinati ad accrescersi in futuro, quando si sarà sviluppato un reale mercato'secondario di questi titoli. L'introduzione di una nuova forma di finanziamento da parte degli Enti locali stimola la concorrenza nel mercato finanziario. E infatti la Cassa Depositi e Prestiti si sta già adeguando alla novità, offrendo condizioni migliori per i propri mutui. Quella dei Boc, inoltre, è una forma di raccolta di risorse flessibile, aderente al tipo di investimento che si vuole realizzare e che, anche da un £ £'


punto di vista politico, può costituire un "misuratore" efficace dell'efficienza di una Amministrazione; della sua capacità di impostare piani di investimentò e di realizzarli entro i tempi ed i costi inizialmente previsti. Questo aspetto, che è anche quello che può spingere i risparmiatori a comprare i titoli emessi dalla città, dalla provincia o dalla regione in cui vivono perché si sentono coinvolti nel suo sviluppo, è, uno degli aspetti pii innovativi dei Boc: l'Ente locale diventa centro responsabile di raccolta di risorse e di loro riutilizzo a favore della comunità che amministra.

Scheda n.1 Il caso di Roma Il 22 e il 23luglio scorsi, un consorzio di nove banche ha collocato sui mercato 100 miliardi di titoli obbligazionari emessi dal Comune di Roma. Queste, in sintesi, le caratteristiche e i risultati. Denominazione: Città di Roma TV. 1996-2016 Importo: 100 miliardi Scopo: acquisto 28 tram Durata: 20 anni Garanzia: delegazioni di pagamento sulle entrate correnti del Comune Collocamento: mediante offerta pubblica di sottoscrizione Taglio: unico da 5 milioni nominali, al portatore Consorzio collocamento: Imi, coordinatore, Comit, Banca di Credito Cooperativo di Roma, Banca di Roma, Monte dei Paschi di Siena, Bnl, Banco di Sicilia, Cariplo, CrediopIstituto San Paolo di Torino Rimborso: in 40 semestralità posticipate costanti di 125 mila lire per ciascun titolo Rendimento: tasso variabile parametrato al Ribor a sei mesi maggiorato di 0,62 punti percentuali annui Interesse prima cedola: calcolato al tasso semestrale del 4,65% Regime fiscale: prima cedola ritenuta del 12,50%; dalla seconda cedola per le persone fisiche residenti in Italia ritenuta del 12,50%, per le persone giuridiche e non residenti pagamento delle cedole al lordo. Sconta l'imposta sulle successioni e sulle donazioni. Risultati: collocamento in due giorni. Domanda superiore all'offerta (138 miliardi). Le richieste sono state 1.778 di cui 1.722 provenienti dalle famiglie, il resto da investitori istituzionali (banche sim, enti previdenziali, società ecc ... ). Per quanto riguarda l'ammontare, oltre 52 miliardi sono stati collocati presso famiglie mentre il resto presso investitori istituzionali. Si è presa in esame l'emissione di Roma perché è l'unica di una certa consistenza offerta al pubblico sul mercato italiano e della quale sono stati resi noti i risultati di collocamento. XXXIII


Scheda n.2 Le norme di riferimento â&#x20AC;&#x201D;Articolo 35 della finanziaria '95 (legge n. 724 del 23/1211994) - Decreto del ministero del Tesoro n. 152 del 29gennaio 1996 - Articolo 5 del decreto legge n. 287 del 25 maggio 1996 reiterato con il decreto legge n. 390 del 24luglio 1996 - Decreto del ministero del Tesoro n. 420 del 5luglio 1996 - Decreto legislativo n. 239 del 1 aprile 1996 - Decreto del ministero del Tesoro n. 457 dell'8 agosto 1996 - Decreto del ministero delle finanze in corso di definizione


Il Mezzogiorno delle inefficienze creditizie di Maria Teresa Salvemini

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ell'ultimo rapporto Svimez sul Mezzogiorno si insiste su un punto: il peso di una amministrazione inefficiente si Non c'è fa sempre più sentire. Poco si parla, invece, dell'ineffi- soltanto cienza creditizia, su cui mi sembra utile portare l'attenzione di l'inefficienza amministrachi voglia ririettere sui problemi ciei Mezzogiorno. Lesperienza di tiva questi ultimi anni e anche degli anni precedenti, indica che quella che noi economisti credevamo essere una legge di convergenza, per la quale le economie più arretrate, grazie a tassi di risparmio e di accumulazione più veloci, avrebbero potuto "naturalmente" raggiungere l'economia più avanzata, non funziona di per sé, come legge spontanea; e dà ragione a quelle analisi che mettono in luce il peso dei fattori istituzionali. Abbiamo dato forse troppa importanza ai fattori economici: risparmio, capitale, investimenti, formazione di capacità manageriale, mentre ne abbiamo dato al complesso dei fattori istituzionali che ostacolano la convergenza. Dunque, è fuori discussione la centralità della questione amministrativa soprattutto in termini di profonda inefficienza da rimuovere. Ma andiamo alle altre inefficienze. Credo che abbia ragione il Governatore Fazio a fare del sistema finanziario un suo punto costante di riferimento in materia di sviluppo del Mezzogiorno. Il problema qui non è discutere come deve essere e come si è comportato il sistema finanziario, quanto tenere conto di ciò che sta avvenendo. Credo che una constituency meridionalistica dovrebbe avere una sua opinione, perché non giochino semplicemente gli umori campanilistici che mi sembra, in questa materia, finiscono per essere gli umori dominanti. C'è una nuova legge bancaria che ha eliminato la separazione tra Novità del istituti a breve termine e istituti a medio e lungo termine. C'è un sistema creprocesso di privatizzazione di banche pubbliche che ha un im- ditizio e suoi effetti patto molto forte sul Mezzogiorno. E c e un nuovo sistema di aiuti o incentivi. Perché collego questo al sistema bancario? Per-

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ché il sistema bancario meridionale è stato intimamente connesso con il sistema di aiuti pubblici, in due maniere: gli istituti di credito a medio e lungo termine hanno privilegiato il credito speciale, rispetto al credito ordinario e non hanno fatto del vero credito a medio e lungo termine; e gli istituti a breve termine hanno convogliato queste risorse, di cui in parte sono stati anche loro gli utilizzatori, perché fàcevano i pre-finanziamenti alle imprese in attesa degli aiuti. Quello che sta succedendo non può non avere un impatto enorme nel Mezzogiorno. Voi sapete che c'è stata una critica alle banche e in genere, al sistema creditizio per come ha operato al Sud: il credito è sempre stato considerato scarso e costoso e, nei tempi più recenti, ci sono molti studi che hanno sostenuto che le banche meridionali hanno pagato, e stanno pagando, il fo di aver operato una selezione avversa, nel senso che hanno privilegiato quei clienti che erano disposti a pagare un tasso più elevato proprio perché non erano abbastanza buoni da trovare credito o risorse finanziarie altrove. A me sembra che, forse, in passato questo sia avvenuto, però adesso è importante che il sistema finanziario torni a giocare il suo ruolo di strumento di sviluppo, che consiste nell'avere delle forti relazioni di clientela con le imprese. Che vuoi dire clientela? "Clientela" nel Mezzogiorno non è, oggi più che mai, una buona parola. Noi dobbiamo intenderla nel senso che bisogna avere un sistema bancario interessato a che le imprese abbiano successo e non interessato semplicemente a incamerare interessi o garanzie: deve essere interessato al problema del successo delle imprese. E qui ci sono dei problemi, perché gli istituti di credito speciale, in fondo, erano più attrezzati delle banche ordinarie a capire come funzionano le imprese. Di questo, ho avuto esperienza diretta. Prima al CREDIOP, poi in una banca ordinaria, ho avuto modo di verificare che le istruttorie delle banche ordinarie, anche delle migliori, non sono in grado di costituire questo giudizio che attivi le buone relazioni di clientela. Credo che tutta la teoria moderna sulle banche metta in luce che questo è il loro ruolo. Il ruolo non è di trovare le risorse finanziarie, il ruolo è di essere consulenti, e di sostenere l'impresa

Un sistema che sia orientato al successo delle imprese


nei periodi di crisi, di essere selettivi. La banca deve essere una impresa capace di scegliere, di fare una istruttoria. Tra l'altro l'istruttoria oggi è necessaria per le imprese che presentano le domande di aiuto. Spero che le banche si attrezzino in tal senso e che lo facciano velocemente, perché se non lo fanno, le imprese del Mezzogiorno, come dice il Rapporto SVIMEZ, saranno tutte fuori; saranno le imprese settentrionali a fare le domande. Tutto questo non è un problema da poco, è un problema di cui bisogna darsi carico e, certamente, un problema che va insieme al problema della privatizzazione. Nella storia delle banche meridionali sembra esserci un imprinting che viene dal secolo scorso; la banca è vista come servizio pubblico: il potere politico istituzionale dice e la banca esegue. Un imprinting che fa della banca una pubblica amministrazione. Ora invece la banca deve garantire che l'impresa funzioni, cioè deve garantire che il management funzioni e che si finanzi nel modo migliore. Il rapporto di dipendenza dal settore pubblico deve essere eliminato o, per lo meno, deve essere completamente rivisto. Senza sistema finanziario efficiente non credo che qualsiasi politica di sviluppo possa avere un successo. Mi sembrerebbe molto difficile, anche tenendo conto della quantità di risorse che una politica di sviluppo mirata alle imprese riesce ad attivare. La politica degli aiuti è stata molto mitizzata, nel senso che anche la quantità di risorse destinate al sistema attraverso gli aiuti alle imprese, erano in gran parte sulla carta. Abbiamo visto in questi anni l'enorme arretrato di pagamenti che, tra l'altro, ha travolto in parte le banche meridionali perché molte imprese sono fallite non avendo avuto in tempo utile i fondi necessari a fronteggiare un aumento di tassi di interesse, imprevisto nel momento in cui hanno negoziato i pre-finanziamenti. Ma certamente il nuovo sistema di incentivi è un sistema completamente diverso da quello del passato. È un sistema che richiede capacità di selezione. Forse non è ancora abbastanza selettivo. Negli altri Paesi, il sistema degli aiuti è pii mirato alle imprese innovative, o magari alle imprese esportatrici, o di alcuni settori.

Una leva per io sviluppo


Forse è soltanto da questo punto di vista che può essere opportuno un potere regolatore che si assuma qualche responsabilità di scelta'.

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Da un intervento al seminario di presentazione dell'ultimo Rapporto Svimea.

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dossier

Europa: il momento delle verifiche Si parla troppo o troppo poco di Europa? A guardare i giornali di questi ultimi mesi diremmo che se ne parla male. Visti i titoli che, almeno due volte a settimana, contengono un neologismo in "euro ' sembrerebbe che la sensibilitĂ nei confronti del progetto Europa sia giunta alle stelle. E dovremmo, dunque, rallegrarcene. Ma a guardare oltre la cortina delle affermazioni ufficiali che sembrano testimoniare un sincero interesse per le sorti istituzionali ed economiche del Continente, crediamo di scorgere una tattica di governi senza una strategia delineata alle spalle, dalla quale deriva un vuoto d'interesse delle popolazioni. Ci sembra che protagonisti del dibattito sul fituro dell'Europa siano rimasti alcuni leader governativi, che non vi sono interventi di valore da parte dell'area culturale, professionale ed imprenditoriale del Continente. Nel momento cruciale, ai tavoli di discussione, rimangono insomma alcuni politici e i governatori delle banche centrali. Secondo noi, e sulle nostre pagine continuiamo ad affermarlo, gli Europei devono affrontare i temi che veramente li riguardano e che non si riducono soltanto all'ingresso o meno di un Paese nell'Unione montana. i


Le istituzioni europee si stanno confiontando per giungere attraverso la Conferenza Intergovernativa ad una riforma del Trattato di Maastricht. Si tratta di un 'Maastricht 2" dal quale deriverà la fisionomia dell'Unione nel prossimo millennio. Ma di questo non ne avete sentito parlare, se non nelle note di qualche agenzia. L'Unione Monetaria diventa ilfrlcro di tutti i pensieri, di tutti le argomentazioni. Da un lato, a ragione. Con essa si concreta un meccanismo autenticamente protofederale che, per la prima volta, trasferisce una finzione "storica" degli Stati ad un organismo sovranazionale. La leva monetaria sarebbe strappata di mano ai governi degli Stati membri per passa re a quelle della Banca centrale europea. E qui insiste uno dei tanti paradissi. Avremmo promosso la costituzione di un'Europa unita, alfine di far progredire i valori di pace e le istituzioni della democrazia occidentale, per poi doverci contentare di essere governati dai responsabili della Banca centrale? Tutto ciò non sa rà per molti versi controproducente? La questione sul nostro ingresso nella moneta unica, non può essere disgiunta da un tentativo di previsione, più o meno realistica, su quanto accadrà il giorno dopo. È intuitivamente chiaro che i Paesi "in" avranno un peso enormemente superiore a quelli "pre-in" o "out", e bene abbiamo semp re fatto a lottare con tutte le possibili armi diplomatiche e politi che per non essere lasciatifitorì dal meccanismo d'integrazione, ma nel tentativo da perseguire seriamente di presentare con le carte in regola (e speriamo che altri non trucchino le loro) non converrebbe cominciare a riflettere sul "dopo-Euro" e a progettare le politiche pubbliche per affi-ontare problemi nuovi e le attese giuste che occorre coltivare Nel dossier che presentiamo, l'articolo di Perry Anderson fissa i termini del problema. Abbiamo davanti una serie di opposti scenari: tutti con l'emblema dell'Unione. Ma alcuni di essi lasciano intravedere possibilità di sviluppo e prosperità, altri, seppur determinati dalle medesime opzioni, paventano pericoli di dissoluzione per le stesse democrazie europee. Sono, come le definisce lAutore, le anfibologie del progetto uni tario. Situazioni che, allo stesso tempo, potrebbero condurre la società europea ad un nuovo Rinascimento od all'oblio storico. Non crediamo che sarà il Fato a scegliere, e quindi abbiamo tutti il dovere di ricercare la variabile che ci condurrà in un progetto condivisibile di pace, sicurezza e sviluppo civile. Questa variabile non può certo consistere nella fin troppo osannata "sussidiarietà ' Al momento di andare in stampa riceviamo una nota di Umberto Serafini che chiarisce, come già nel suo articolo pubblicato sul numero scorso, che da solo ilprinczpio di sussidiarietà «può essere di fatto all'origine della pace perpetua come della pulizia etnica" Insomma, una sussidiarietà intesa da una sola parte, qualunque questa sia, può soltanto spingere a conflitti e tensioni tra gli ordini di governo sul territorio. Se invece interpretata come criterio di predisposizione del sistema istituzionale al non 2


aggravamento del peso delle normative sui gruppi e sui singoli essa può svolgere un compito positivo. «Il cosmopolitismo e la lotta per la pace nascono all'ombra del proprio campanile ' aggiunge Serafini. Per aspirare a territori sempre più vasti e a genti di ogni razza, credo e colore. Nel precedente numero, come si ricorderà, abbiamo pubblicato la traduzione di un articolo che Fabio Luca Cavazza e Carlo Pelanda hanno pubblicato su Daedalus (Primavera 1994, Volume 123, Numero 2). Il contenuto ci era parso estremamente attuale. Dobbiamo rilevare che oggi le posizioni dei due autori sul tema si sono radicalmente dfferenziate. Ciò dobbiamo segnala re per dovere di correttezza.


L'Europa a venire di Perry A nderson *

Il giorno di Capodanno del 1994 l'Europa ha cambiato nome. Le dodici nazioni della Comunità hanno preso il nome di Unione anche se, come in un matrimonio spagnolo, il nuovo nome non ha sostituito il vecchio, ma si è aggiunto ad esso. Ci sono Stati mutamenti sostanziali? Fino ad ora, molto pochi. Gli Stati membri sono saliti a 15, con l'ingresso di tre Paesi fino ad allora neutrali. Per il resto, le cose non sono cambiate di molto. Di nuovo, tuttavia, riscontriamo una generale consapevolezza del fatto che questo stato di cose non è destinato a durare. Per la prima volta nel dopoguerra, l'Europa vive nell'attesa di grandi ma tuttora imprevedibili cambiamenti. Tre di questi dominano 1 orizzonte. Il primo è, naturalmente, il Trattato di Maastricht. Possiamo trascurare le sue numerose e retoriche disposizioni riguardanti vaghe procedure di concertazione in materia di politica estera e difesa, o un'inadeguata tutela dei diritti sociali, e perfino ignorare gli irri* Ricercatore presso l'Università Europea di Firenze

levanti cambiamenti nelle relazioni istituzionali nell'ambito della Comunità. Il nucleo centrale del Trattato è rappresentato dall'impegno, sottoscritto da tutti gli Stati membri ad eccezione della Gran Bretagna e della Danimarca, di introdurre una moneta unica, sotto l'autorità di una singola banca centrale, entro il 1999. Questa scelta rappresenta un passo definitivo dell'UE in direzione di un assetto realmente federale. Con la federazione, i governi nazionali perderanno il diritto di emettere moneta e di modificare i tassi di cambio, e saranno solo in grado di variare i tassi di interesse e il debito pubblico entro margini molto ridotti, pena severe sanzioni inflitte dalla Commissione per la violazione delle direttive della banca centrale. Gli Stati saranno liberi di decidere in materia di imposizione fiscale, tuttavia è prevedibile che la mobilità dei capitali sul mercato unico conduca a denominatori fiscali piii o meno comuni. Lunione monetaria europea si tradurrà nella cancellazione dei principali attributi della sovranità economica nazionale. Il secondo cambiamento è che la Ger5


mania è ormai riunita. Il Mercato Comune originario fu costruito sull'equilibrio tra i due principali Paesi dei Sei, la Francia e la Germania, quest'ultima caratterizzata da un maggiore peso economico e da una popolazione leggermente superiore, e la prima dotata di maggiore peso militare e diplomatico. In seguito, l'Italia e la Gran Bretagna assunsero il ruolo di Stati collaterali dotati di dimensioni demografiche ed economiche pressoché analoghe. Questo equilibrio iniziò a deteriorarsi negli anni Ottanta, quando il Sistema Monetario dimostrò di essere una struttura imperniata sul Marco tedesco, l'unica valuta del sistema che non veniva mai svalutata. Un decennio più tardi, la posizione della Germania ha subito trasformazioni di natura qualitativa. Con una popolazione di oltre ottanta milioni di unità, la Germania è attualmente il più grande Stato dell'Unione, e gode di crescente potere non solo monetario ma anche istituzionale e diplomatico. Per la prima volta nella sua storia, il processo di integrazione europea si trova ora a confrontarsi con la potenziale comparsa di un potere egemonizzante, capace di esercitare influenze fortemente asimmetriche su tutti gli altri Stati membri. Il terzo grande cambiamento si è verificato a seguito della fine dei regimi comunisti nei Paesi dell'ex Patto di Varsavia. Il ripristino del capitalismo a est del fiume Elba ha ulteriormente 6

modificato la posizione della Germania, riaffermandone il ruolo di Land der Mitte del continente che i suoi teorici conservatori, a ragione, avevano sempre previsto che sarebbe tornata a rivestire e, un aspetto meno evidente, riducendo il peso relativo dell'armamento nucleare in possesso della Francia e della Gran Bretagna, e di cui la Germania non era dotata. Tuttavia, di maggiore importanza appare il desiderio attualmente espresso praticamente da tutti i Paesi dell'Europa Orientale, e da alcune delle aree dell'ex Unione Sovietica, di entrare nell'UE. Nella situazione attuale, la popolazione di questi Paesi candidati è di circa 130 milioni di unità. La loro inclusione si tradurrebbe in una comunità di mezzo miliardo di persone, quasi due volte le dimensioni degli Stati Uniti. Inoltre, il numero di Stati membri dell'Unione Europea raddoppierebbe, passando da 15 a circa 30. Si passerebbe a una configurazione del tutto nuova. Storicamente, questi grandi mutamenti sono sempre Stati interdipendenti. Procedendo a ritroso, fu il collasso del comunismo che consentì la riunificazione della Germania, che a sua volta accelerò il processo conclusosi con il Trattato di Maastricht. L'onda d'urto si mosse dall'Europa Orientale verso il centro dell'Europa Occidentale. Tuttavia, cause ed effetti rimangono distinti.


I risultati di questi processi non rispondono ad una logica unica. Inoltre: in misura maggiore rispetto a qualsiasi fase precedente del processo di integrazione europea, l'impatto di ciascuno di questi processi è alquanto incerto. Ci troviamo di fronte a una serie di indeterminatezze fondamentali che, ricorrendo a una espressione kantiana potremmo definire come le tre anfibologie della politica della fase post-Maastricht. Queste anfibologie pongono interrogativi assai più cruciali di quanto comunemente si possa immaginare. L'ArrIvisMo DELLA COMMISSIONE DELORS Il Trattato stesso ci offre la prima anfibologia. Le sue origini risalgono al dinamismo che ha caratterizzato la leadership della Commissione da parte di Delors. Dopo aver appoggiato l'approvazione dell'Atto Unico nel 1986, due anni più tardi Delors convinse il Consiglio Europeo ad istituire una commissione composta principalmente da rappresentanti delle banche centrali, ma presieduta da lui stesso, con il compito di esaminare una relazione su una valuta unica. Le raccomandazioni della commissione furono formalmente accettate dal Consiglio nella primavera del 1989. Tuttavia, fu l'improvviso tentennamento della Germania Orientale che spinse Mitterrand a siglare un accordo con

Kohl al summit di Strasburgo, in autunno, che garantì al progetto l'appoggio determinante dell'asse francotedesco. La Thatcher, chiaramente, si oppose strenuamente. Tuttavia, il premier britannico fu completamente aggirato, e per giunta dal governo continentale che meno apprezzava, quello di Roma. L'altrimenti incrollabile fiducia nelle proprie capacità che permea The Downing Street Years si dissolve in maniera disarmante quando l'eroina del libro si trasferisce in Europa. I titoli dei capitoli parlano da soli. La solita parata trionfale Falklands: The Victory, «Disarming the Left", "Hat Trick", "Not So Much a Programme, More a Way of Life", "The World Turned Right Side Up" viene interrotta da una nota vagamente patetica. Entriamo così nel mondo di "Babel Express", con la sua "poco britannica combinazione di altisonante retorica e di rapporti clientelari", nella quale i capi di governo discutono di questioni che risulterebbero complesse anche per i migliori analisti della City", e "gli intrecci delle politiche comunitarie mettono a dura prova il potenziale intellettuale e le capacità di pensiero delle persone". Questa insolita connotazione di umiltà appare ben fondata. Le parole della Thatcher sembrano dimostrare che il premier fosse in qualche misura in difficoltà, come dimostra un persistente tono di doloroso smarrimento. Il tema dominante è il seguente:

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"Guardandoci alle spalle, finalmente riusciamo a vedere . Oppure: Posso solo affermare che allora la situazione non appariva in questi termini". Molte furono le occasioni che ispirarono simili mortificati esami di coscienza. Esemplare nella sua teatralità fu il summit di Milano del Consiglio Europeo del 1984, che garantì l'inclusione del voto a maggioranza qualificata nell'Atto Unico Europeo. "Il signor Craxi non avrebbe potuto essere più squisitamente ragionevole ; Ho lasciato il summit riflettendo su quanto fosse stato semplice riuscire a spiegarmi . Tuttavia, il giorno successivo, inaspettatamente: "Suscitando la mia sorpresa e la mia rabbia, il signor Craxi ha improvvisamente indetto una votazione e a maggioranza il Consiglio ha deciso di istituire una Conferenza Intergovernativa".

IL RUOLO DELIITALIA NELLA MARCIA VERSO MAASTRICHT

Sei anni più tardi, il precedente creato a Milano si rivelò fatale a Roma. Questa volta fu Andreotti che predispose la trappola nella quale la Thatcher cadde rovinosamente, al Summit europeo dell'ottobre del 1990. "Come sempre accade con gli italiani, risultava difficile distinguere la confusione dalla mala fede" scrisse disperata, "Eppure perfino io mi sono trovata impreparata di fronte agli eventi". Ancora 8

una volta, un voto per la convocazione di una CIG le fu comunicato all'ultimo minuto, e questa volta sul tema ancora più provocatorio dell'Unione Politica. La sua esplosione a seguito dell'imboscata tesale da Andreotti segnò la sua fine. A Londra, Geoffrey Howe giudicò negativamente la sua reazione, e un mese più tardi la Thatcher venne rimossa dalla carica. Non deve quindi sorprendere che odiasse i suoi colleghi italiani, fino al punto di affermare: "Per dirla chiaramente, se fossi italiana, forse anche io preferirei essere governata da Bruxelles". La Thatcher rispettava Delors ("evidente intelligenza, abilità e integrità"), apprezzava Mitterrand ("Ho sempre avuto un debole per lo charme francese"), e riusciva a tollerare Kohl ("uno stile diplomatico ancora più diretto del mio"). Tuttavia, temette e detestò Andreotti fin dal primo momento. In occasione del suo primo summit del G-7, pochi mesi dopo la sua nomina, queste erano le sue sensazioni: "sembrava avere un'assoluta avversione per i principi, fino a essere convinto che un uomo di saldi principi dovesse essere inevitabilmente condannato a diventare oggetto di scherno. La sua concezione della politica era simile alla concezione della guerra in un generale del diciottesimo secolo: un vasto e complesso schema di manovre da piazza d'armi effettuate da eserciti che non si sarebbero mai confrontati direttamente in un conflitto,


ma che avrebbero dichiarato la vittoria, la resa o il compromesso in base alla loro forza apparente, per poi collaborare sulla questione principale, quella della divisione del bottino. Un talento per il raggiungimento di accordi politici piuttosto che il convincimento delle verità politiche potrà forse essere necessario nel sistema politico italiano, e di certo veniva considerato de rigueur nella Comunità, tuttavia non riuscivo a non trovare qualcosa di sgradevole nei sostenitori di questo approccio". Il giudizio che Andreotti diede della Thatcher fu pii netto. Uscendo da una delle interminabili sessioni del Consiglio Europeo dedicate ai rimborsi alla Gran Bretagna, Andreotti dichiarò che il Primo Ministro britannico gli ricordava una padrona di casa che assilla un proprio inquilino per ottenere l'affitto. Il sempre pii evidente ruolo dell'Italia come terzo fattore critico negli affari della Comunità è stato una caratteristica significativa di questi anni. Il Rapporto sull'Unione Economica e Monetaria che pose le basi per Maastricht fu redatto da un italiano, Tommaso Padoa Schioppa, il pRt convinto sostenitore della moneta unica, e fu ancora un'iniziativa italiana, ancora una volta firmata da Andreotti che portò all'inclusione, all'ultimo miììuto, di una scadenza automatica per il 1999 nel Trattato, che suscitò la co-

sternazione della Banca d'Inghilterra e della Bundesbank. L'INTESA FRANCO-TEDESCA Ciononostante, l'assetto finale dell'accordo raggiunto a Maastricht fu essenzialmente impostato da Francia e Germania. L'obiettivo principale di Parigi era quello di creare un edificio finanziario in grado di sostituire il potere unilaterale della Bundesbank nel suo ruolo di regolatrice, defacto, dei destini dei propri vicini, con una autorità centrale de jure in campo monetario europeo, nell'ambito della quale gli interessi della Germania non avrebbero pi1 dovuto essere privilegiati. In cambio, Bonn ottenne il sistema di sicurezza rappresentato dai "criteri di convergenza": nella realtà condizioni draconiane per l'abbandono del marco tedesco, da sempre respinte dai teorici italiani della moneta unica, e delle strutture e dei meccanismi "dell'Unione Politica". GLI EFFETFI ECONOMICI DELLA MONETA UNICA Le origini diplomatiche del Trattato sono una cosa. I suoi effetti economici, in caso di attuazione, sono un'altra cosa. Qual è la logica sociale dell'unione monetaria che dovrebbe entrare in vigore entro la fine di questo decennio? In un sistema come quello previsto da Maastricht, le politiche 9


macroeconomiche diventano strumenti obsoleti: tutto ciò che rimane agli Stati membri sono scelte distributive su spese necessariamente ridotte nell'ambito di bilanci in pareggio, con livelli di imposizione fiscale competitivi. Gli impegni storici delle democrazie sia cristiane che sociali per il pieno impiego e i tradizionali servizi dello Stato sociale, già ridimensionati o tagliati, non avrebbero più alcun punto di appoggio istituzionale. Si tratta di una prospettiva rivoluzionaria. L'unico obbligo della prevista Banca Centrale Europea, ancora più limitato rispetto alle competenze della Federa! Reserve, è quello del mantenimento della stabilità dei prezzi. Le funzioni di protezione e regolazione degli attuali Stati nazionali verrebbero smantellate, lasciando alla moneta stabile il ruolo di unico strumento di regolazione, come nel classico modello liberista del periodo precedente a quello di Keynes. L'elemento innovativo, e cioè le caratteristiche sovranazionali della futura autorità monetaria, dovrà servire a rafforzare questa storica inversione di tendenza: innalzata al di sopra degli elettorati nazionali rispetto agli strumenti precedenti, risulterà meno vulnerabile alle pressioni popolari. In parole povere, un'Europa federale in questa accezione del termine non comporterebbe, come i Conservatori britannici temono, un superstato, ma un ruolo minore dello Stato stesso. 10

Hayek fu il lucido profeta di questa concezione. Nel suo saggio del 1939 sulle «Condizioni Economiche de! Federalismo Interstatale" l'autore illustrò l'attuale logica dell'Unione Monetaria Europea con ispirata energia e chiarezza. Dopo aver sostenuto che gli Stati membri di una simile unione non avrebbero potuto perseguire politiche monetarie indipendenti, egli notò che gli interventi macroeconomici richiedono sempre un accordo di base sui valori e gli obiettivi: "Appare chiaro che la portata di tale accordo sarà direttamente proporzionale all'omogeneità delle prospettive degli abitanti di un'area specifica. Malgrado, nello Stato nazionale, la sottomissione al volere di una maggioranza risulti facilitata dal mito della nazionalità, è bene chiarire che la gente sarà riluttante a sottomettersi a qualsivoglia interferenza nei propri affari quotidiani quando la maggioranza che dirige il governo sia composta da elementi di diversa nazionalità e tradizioni. Dopo tutto, è solo per ragioni di buon senso che il governo centrale di una federazione composta da popoli diversi dovrà avere un campo d'azione limitato, se si desidera evitare una crescente resistenza da parte dei vari gruppi che la formano. Ma cosa potrebbe avere maggiore influenza sulla vita delle persone della direzione centrale della vita economica, con le sue inevitabili discriminazioni tra gruppi? Appare indubbio che i margini di


azione del governo centrale nella regolazione della vita economica risulteranno molto più limitati di quelli degli Stati nazionali; e, considerato che, come abbiamo visto, il potere degli Stati che costituiscono la federazione sarà ancora più limitato, la gran parte delle interferenze nella vita economica alle quali ci eravamo abituati saranno impraticabili in una organizzazione federale In questa interpretazione, Maastricht comporta la cancellazione di ciò che è rimasto dell'eredità keynesiana deplorata da Hayek, e di gran parte delle principali conquiste del movimento dei lavoratori dell'Europa Occidentale che ad essa sono associate. Tuttavia, sono proprio le caratteristiche estreme di questa prospettiva a sollevare un interrogativo. Nella pratica, una situazione simile non potrebbe scatenare una reazione opposta? Di fronte alle drastiche conseguenze dello smantellamento dei precedenti controlli sociali sulle transazioni economiche a livello nazionale, non ci troveremmo forse presto, o addirittura anticipatamente, di fronte a insostenibili pressioni per il loro ripristino a livello sovranazionale, in altre parole, per creare un'autorità politica europea capace di regolare ciò che la moneta unica e la banca unica hanno deregolamentato, per evitare l'apparentemente inevitabile polarizzazione delle regioni e delle classi all'interno dell'Unione? Era forse questa la scommessa segreta di Jacques

Delors, autore del piano per l'unione monetaria, ma pur sempre un politico la cui intera carriera suggerisce una dedizione a una versione cattolica dei valori socialdemocratici, con sospetti di liberismo economico? In questa interpretazione alternativa, lo scenario prefigurato da Hayek potrebbe facilmente trasformarsi nel suo opposto, come, per esempio, la prospettiva tracciata da Wynne Godley. Nell'imminenza della ratifica del Trattato, egli osservava (LRB, 8 ottobre, 1992): "L'incredibile lacuna del programma di Maastricht sta nel fatto che mentre esso contiene ùn piano per l'istituzione e il modus operandi di una banca centrale indipendente, non ci sono piani in alcuna misura analoghi, in termini comunitari, per un governo centrale. Eppure, molto semplicemente, si impone la creazione di un sistema di istituzioni in grado di svolgere a livello comunitario tutte quelle funzioni che sono attualmente esercitate dai governi centrali dei singoli Paesi memForse proprio perché temeva tali argomentazioni, Hayek stesso cambiò idea negli anni Settanta. Infiluenzato dalle paure tedesche di rilancio dell'inflazione se il marco tedesco fosse stato assorbito in una unione monetaria, egli stabilì che una moneta unica europea sarebbe stata una soluzione non solo utopistica, ma addirittura dannosa. Senza dubbio, si rendeva più necessario che mai togliere il controllo 11


della moneta dalle mani dei governi nazionali soggetti a pressioni elettorali. Ma il rimedio, nella nuova visione dell'autore, non avrebbe dovuto essere quello di trasferirlo verso l'alto nelle mani di un'autorità sovranazionale, ma di distribuirlo verso il basso alle banche private in concorrenza tra di loro, impegnate nell'emissione di valute rivali sul mercato. Anche in linea di principio vi sono stati pochi sostenitori di questa soluzione che Tommaso Padoa Schioppa, forse con un pizzico di malizia, ha indicato in L'Europa verso l'Unione Monetaria come l'unica coerente alternativa alla propria. Ma i dubbi su quali conseguenze potrebbe avere il tipo di valuta unica previsto dal Trattato di Maastricht sulla stabilità economica sono molto diffusi, anche presso le banche centrali. Con quasi venti milioni di disoccupati nell'Unione, cosa dovrebbe essere fatto per evitare la formazione di grandi serbatoi di disoccupazione permanente nelle regioni depresse? Il Governatore della Banca d'Inghilterra oggi avverte che, quando lo strumento delle svalutazioni non sarà piìi consentito, gli unici meccanismi di aggiustamento saranno rappresentati da forti tagli salariali o dall'emigrazione di massa; mentre lo stesso direttore dell'Istituto Monetario Europeo, il banchiere belga-ungherese (e noto economista) Alexandre Lamfalussy, responsabile dei preparativi tecnici per la moneta unica, ha puntualmente sotto12

lineato, in una appendice al Rapporto sul Comitato Delors, del quale egli era un componente, che se « 1, unico strumento macroeconomico globale disponibile nell'UME fosse stato rappresentato dalla politica monetaria comune applicata dal sistema bancario centrale europeo , il risultato «sarebbe stato quello di una prospettiva poco attraente". Per garantire il funzionamento dell'unione monetaria, spiega Lamfalussy, sarà essenziale poter contare su una politica fiscale comune. Considerato, comunque, che i bilanci rimangono i campi di battaglia principali della politica a livello nazionale, come potrà esserci coordinamento fiscale in assenza di determinazione elettorale? Il "sistema delle istituzioni" sulla cui necessità insiste Godley è concepibile solo in presenza di un requisito essenziale: una democrazia genuinamente sovranazionale, che incorpori per la prima volta una reale sovranità popolare in un Parlamento Europeo realmente efficace e responsabile. È sufficiente enunciare questa condizione per comprendere quanto impreparati siano sia i discorsi ufficiali che la pubblica opinione negli Stati membri rispetto alle dimensioni delle scelte che si trovano a fronteggiare. LE RESPONSABILITÀ DEL GIGANTE TEDESCO In secondo luogo, quale sarà la posizione della Germania nell'Europa pre-


vista dal Trattato di Maastricht? Laccelerazione dell'unione monetaria non è dovuta esclusivamente alle speranze o alle paure dei banchieri e degli economisti. In ultima analisi, di maggiore importanza è stato il desiderio politico del governo francese di ridimensionare il nuovo e allargato Stato tedesco in una struttura europea più rigida nella quale i tassi di interesse non sarebbero stati più regolati esclusivamente dalla Bundesbank. A Parigi, la creazione di una moneta unica sotto controllo sovranazionale fu concepita come una essenziale protezione contro il riemergere dell'egemonia nazionale tedesca in Europa. Al tempo stesso, anche sezioni della classe politica e dell'opinione pubblica tedesca, richiamando l'immagine di Ulisse che si era legato all'albero per proteggersi dalla tentazione sono state sempre più inclini, almeno a parole, a condividere questa opinione. Da ambo i lati, l'assunto di base era che un'autorità monetaria europea si sarebbe tradotta in una riduzione del potere dello Stato nazionale che risultava economicamente più forte, e cioè la Repubblica Federale. Appena firmato il Trattato, tuttavia, si diffuse rapidamente una prognosi opposta, in quanto i tassi di interesse tedeschi, a livelli mai raggiunti dagli anni Venti, inflissero una profonda recessione ai Paesi confinanti, e le iniziative diplomatiche tedesche nei Balcani, ancora una volta, come negli anni Venti, sulla scia di manovre austriache, han-

no riportato alla memoria ricordi inquietanti. Conor Cruise O'Brien ha espresso la visione alternativa con le parole più taglienti. Commentando la crisi jugoslava, nella quale Bonn sostenne di essere spinta esclusivamente dal principio dell'autodeterminazione nazionale, O'Brien scrisse: "La Germania era favorevole al riconoscimento di Croazia e Slovenia. Il resto della Comunità era contrario, e gli Stati Uniti lo erano ancora di più. Di fronte a un simile apparentemente forte "consenso occidentale", su qualsiasi questione analoga, la vecchia Bundesrepublik del periodo precedente al 1990 avrebbe rispettosamente fatto marcia indietro. La Germania unita invece ignorò completamente gli Stati Uniti e fece cambiare idea alla Comunità. La Germania riconobbe l'indipendenza di Croazia e Slovenia, e il resto della Comunità la seguì a distanza di pochi giorni. L'inversione della posizione della Comunità fu particolarmente umiliante per la Francia... Le nuove repubbliche fanno ora parte di una vasta sfera di influenza tedesca nell'Europa orientale. L'egemonia economica tedesca in Europa è ormai un dato di fatto al quale il resto di noi europei dovrà adeguarsi nella migliore maniera possibile. Premere per l'unione federale in queste condizioni non servirebbe a contenere la grande potenza della Germania unita. Ci assoggetterebbe tutti '!mo1 tedesca nel modo plu pieno 13


Proprio questa paura, naturalmente, fu il tema principale della campagna contro la ratifica di Maastricht per il referendum francese che si tenne pochi mesi più tardi. L'elettorato francese si spaccò profondamente di fronte all'interrogativo se una moneta unica avrebbe ridotto o aumentato il potere del più forte Stato nazionale del continente. La maggioranza dell'élite politica, guidata da Mitterrand e Giscard, in effetti sostenne che l'unico modo per neutralizzare la predominanza tedesca sarebbe stato rappresentato dall'unione monetaria. I loro oppositori, guidati da Séguin e de Villiers, sostennero invece che questa soluzione avrebbe accentuato tale predominanza. La disputa si svolse sullo sfondo della prima tempesta monetaria scatenata dall'aumento del tasso di sconto tedesco del mese di giugno, che espulse la lira e la sterlina dallo SME durante l'ultima settimana della campagna referendaria. Un anno più tardi, fu la volta del franco, che si rovesciò tra le onde della speculazione sollevate in burrasca dalla linea di condotta della Bundesbank. Attualmente è disponibile un vivido resoconto di questi eventi nel libro di Bernard Connolly The Rotten Heart of Europe. La durezza del titolo e la copertina del libro sono fuorvianti: segnali più di deliberato encanaillement dal lato delle strategie editoriali che di qualità effettiva dell'opera. Il libro evi14

denzia occasionali cadute di gusto e una certa inclinazione al melodramma. Tuttavia, in gran parte si tratta di uno studio estremamente documentato e professionale, a dire il vero di grande efficacia. Un cripto-thatcheriano impegnato ai massimi livelli dell'apparato finanziario comunitario a Bruxelles, Connolly è agli antipodi della delusione di Thatcher di fronte alla politica europea. Il suo libro dimostra una padronanza senza rivali del collegamento tra il sistema bancario e quello elettorale praticamente in tutti i Paesi membri della CEE: non solo Francia, Germania, Italia o Regno Unito, ma anche Belgio, Danimarca, Portogallo e Irlanda vengono descritti in maniera illuminante e dettagliata. (L'unica eccezione di rilievo è l'Olanda, la cui ambiguità tra liberismo economico e politica federale è descritta in una nota esasperata). Le concezioni scioviniste hanno prodotto una sorta di tour deforce cosmopolita. Il punto di vista di Connolly si basa su un'ostilità di principio, non semplicemente nei confronti di una moneta unica, ma dei tassi di cambio fissi tra le diverse valute: ai suoi occhi, un pericoloso e inutile tentativo di imbrigliare il funzionamento dei mercati finanziari, che potrebbe solo soffocare la libertà economica sulla quale si basa la vitalità di un sistema economico disordinato. "Il capitalismo occidentale imbrigliato equivale al capitalismo occidentale distrutto", per dirla con le


sue parole. Descrivendo le battaglie del 1992-3 nello SME, le simpatie dell'autore vanno ai più strenui sostenitori tedeschi delle concessioni ai Paesi vicini in materia di tassi di interesse, e in maniera particolare alla rigida figura di Helmut Schlesinger, allora presidente della Bundesbank. Ma questa simpatia è strettamente tattica: Schlesinger viene lodato per la sua intransigenza, il cui effetto fu quello di minare qualsiasi prospettiva di stabilità nello SME, evidenziando così anticipatamente l'irrealizzabilità dell'UME. Questa presa di posizione non comporta alcuna idealizzazione della Bundesbank, e Connolly smonta efficacemente il mito "dell'indipendenza" di questa dalle influenze politiche; le politiche della banca centrale tedesca hanno trovato corrispondenza con notevole regolarità nelle esigenze elettorali di CDu/Csu. Oggi la classe politica tedesca, nella quale i riflessi nazionalisti non sono più allo stato dormiente, sta riconsiderando l'unione monetaria, in quanto la prospettiva di una moneta unica inizia ad apparire ambigua anche vista da quella sponda del Reno. Potrebbe darsi che la Germania abbia ricevuto un pugno di mosche invece di vantaggi effettivi dall'accordo di Maastricht? In coro, Waigel e Tietmayer, in rappresentanza, rispettivamente, della coalizione di governo e della Banca Centrale, hanno alzato il prezzo per la partecipazione all'unione monetaria,

con energetiche richieste di "assoluto rispetto" dei criteri di convergenza allegati al trattato (indebitamento pubblico inferiore al 60'per cento e deficit pubblico inferiore al 3 per cento del PIL, inflazione contenuta entro l'i ,5 e tassi di interesse entro il 2 per cento rispetto ai tre migliori risultati del1 Unione) e per un patto di stabilita aggiuntivo. Questo clamore orchestrato non ha alcun fondamento giuridico, in quanto nel testo firmato a Maastricht i criteri di convergenza non sono considerati come obiettivi da raggiungere incondizionatamente, ma come "valori di riferimento" verso i quali muoversi; inoltre, solo la Commissione può giudicare se siano stati fatti o meno progressi significativi in questo senso. Queste disposizioni furono il frutto del lavoro di Philippe Maystadt, ministro degli Esteri del Belgio, un Paese che ha valide ragioni, anche storiche, per insistere sulla flessibilità. Nella sua mancanza di considerazione per le "cortesie normative" o per i vicini più piccoli, il tono attuale della diplomazia tedesca sta diventando sempre più guglielmino. Ciononostante, è sorprendente che fino ad ora queste "tirate teutoniche", come ebbe a definirle Adorno, non abbiano incontrato alcuna resistenza. Parigi, lungi dal reagire, è stata sempre disponibile agli accordi. Secondo Connolly, questo era semplicemente prevedibile. Dalla capitolazione di 15


Mitterrand nel 1983, l'atteggiamento dell'élite francese è stato improntato a una sottomissione alla Vichy al potere economico tedesco. E QUELLE DELLA POTENZA FRANCESE

Nell'inseguimento di un francfort che richiedeva tassi di interesse punitivi per mantenere l'allineamento con il marco tedesco, a prezzo di una diffusa disoccupazione, questo approccio si è tradotto in un tradimento nei confronti del popolo francese. Notando la diffusa disaffezione per la classe politica evidenziata da tutti i recenti sondaggi, e ricordando con compiacimento l'antica tradizione di fermento popolare del Paese, Connolly, che si descrive come un Tory radicale, prevede con arcigna soddisfazione un'altra esplosione rivoluzionaria in Francia, quando la popolazione comprenderà il prezzo che sta pagando per l'unione monetaria, e si solleverà per distruggere l'oligarchia che ha tentato di imporla. Premonizioni di questo tipo non vengono più considerate come del tutto improbabili neanche nella stessa Francia. Per il momento le prospettive sono meno drammatiche, ma pur sempre sufficientemente inquietanti. Il referendum su Maastricht ha rivelato la profonda spaccatura dell'opinione pubblica francese sulle possibili conseguenze di una moneta unica: la moneta unica porterebbe, è l'interrogativo 16

più comune, a una Germania europeizzata o a un'Europa tedesca? La vittoria di Jacques Chirac nelle ultime elezioni presidenziali garantisce che gli attriti tra posizioni antitetiche continueranno a tormentare l'Eliseo. Infatti, nessun politico francese ha mai oscillato così costantemente tra una posizione e l'altra, o opportunamente rispecchiato le divisioni dell'elettorato stesso. Arrampicatosi al potere su una piattaforma che sfidava il consenso a due facce degli anni di Rocard-Balladur, la pensée unique, che assegnava maggiore priorità a un franco forte piuttosto che alla creazione di posti di lavoro, Chirac, una volta in carica, dopo una serie di false partenze, si è velocemente convertito all'ortodossia finanziaria. Il governo Juppé è ora impegnato a distribuire dosi ancora più massicce di tagli per riportare il deficit verso livelli compatibili con Maastricht. Eppure anche la rettitudine di bilancio più rigida non è una garanzia di un francfort. I criteri di convergenza, insiste Connolly, sono del tutto irrealistici nell'aver escluso la crescita e l'occupazione tra gli indicatori di buona salute delle economie. Progettati per rassicurare i mercati finanziari, questi criteri soddisfano solo le banche centrali. I mercati stessi non si sono fatti abbindolare, e prima o poi spingeranno verso il basso qualsiasi moneta di Paesi dove si registrino forti


livelli di disoccupazione e tensioni sociali, a prescindere dalla stabilità dei prezzi o dal pareggio dei conti pubblici, come ha scoperto il Tesoro francese nell'estate del 1993. L'attuale linea di condotta nazionale del governo Chirac potrà solo aumentare le pressioni già esplosive nelle grandi città, a prezzo della propria credibilità politica, dalla quale dipende anche la credibilità del suo tasso di cambio. Le grandi manifestazioni di piazza dello scorso inverno potrebbero preannunciare guai ancora peggiori. Il crollo del governo nei sondaggi è senza precedenti nella Quinta Repubblica. Un'immagine di zelante adesione alle direttive della Bundesbank comporta elevati rischi politici. MALDESTRE PROVE DI FORZA

La ripresa dei test nucleari da parte di Chirac può essere vista come un maldestro tentativo di compensare la debolezza economica con l'esibizione del potenziale militare, un'esibizione dimostrativa dell'unico strumento strategico che i francesi ancora posseggono e del quale la Germania non è dotata. Il risultato è stato unicamente quello di concentrare la condanna sulla Francia. Per quanto parziale o ipocrita possa essere stata questa reazione (quante pasquinate sono state scritte contro la bomba israeliana?), gli esperimenti di Chirac restano privi di senso. Solo apparentemente vigorosi, co-

me nello stile di quest'uomo, essi possono influire in maniera molto scarsa sull'assetto politico europeo, nell'ambito del quale l'armamento nucleare non riveste più l'importanza di prima. In un momento nel quale la diplomazia francese avrebbe dovuto impegnarsi nella ricerca di alleati per resistere ai tentativi tedeschi di irrigidire il Trattato di Maastricht, una resistenza per la quale i suoi più immediati vicini, Italia, Belgio e Spagna, sarebbero Stati più che disponibili, il Paese si metteva da solo in una posizione di ostile isolamento. In base ai risultati ottenuti sinora, Chirac potrebbe rivelarsi il più volubile e inconsistente politico francese dai tempi di Boulanger. Ciononostante, diversamente dalla percezione generale, alla fine il destino dell'unione monetaria sarà deciso dalla Francia piuttosto che dalla Germania. La fiducia nei propri mezzi della classe politica della Republica Federale, anche se crescente, è ancora piuttosto scarsa. Un regime francese più rigido e sicuro di sé, in grado di toccare le corde della memoria storica dell'opinione pubblica, potrebbe ottenere ciò che vuole senza difficoltà. La Germania non può far marcia indietro su Maastricht, può solo tentare di modificare il Trattato. La Francia, invece, può. Non vi sarà alcuna UME se Parigi non si impegnerà per ridurre il proprio deficit. L'impegno per l'unione monetaria si basa sui calcoli politici 17


dei governanti, e sulle classiche strategie, nell'ambito delle quali una politica finalizzata a contenere i poteri nazionali francesi e a controllare quelli tedeschi viene data per scontata. I costi socioeconomici del franc fort sono Stati sostenuti dalla maggior parte della popolazione. Qui si nota un conflitto assolutamente netto tra gli obiettivi esterni e le aspirazioni nazionali del tipo che il principale storico della Comunità, Alan Milward, vorrebbe cancellare dalla storia della prima integrazione. Quanto conta per gli elettori francesi se la Germania tornerà o meno ad avere il controllo diplomatico del continente? Gli obiettivi della creazione dei posti di lavoro e della crescita dei redditi non sono forse più sentiti a livello nazionale? In Francia è probabile che i prossimi anni rappresentino una interessante verifica dei pesi relativi del consumo e delle strategie del processo di integrazione europea. Nel frattempo, le pressioni dal basso, che già sfociano in scioperi e dimostrazioni, potranno solo approfondire il clima di incertezza appena descritto. In superficie, la classe politica francese è oggi meno spaccata su Maastricht rispetto al periodo del referendum. Ma oggi non siamo più sicuri, rispetto ad allora, del fatto che la moneta unica possa garantire gli obiettivi previsti. Vincolati alla Germania, o svincolati? Nello spazio della nuova Europa, 18

l'equivoco di concepire l'unione monetaria come un progetto economico va di pari passo con l'ambiguità della sua logica politica in relazione alle rivalità nazionali tuttora presenti. I

SIGNIFICANTI DEL POSSIBILE

ALLARGAMENTO

Infine, cosa dire dei progetti di allargare l'unione europea ad oriente? Sul principio in sé, sorprendentemente, non c'è stato dissenso tra gli Stati membri. Si potrebbe aggiungere, inoltre, che non c'é stata una sufficiente analisi preliminare. Per la prima volta nella storia dell'integrazione europea, una linea di condotta cruciale è stata impostata non da politici o tecnocrati, ma dall'opinione pubblica. Gli elettori, naturalmente, non sono Stati chiamati in causa. Tuttavia, gli editorialisti e i gli opinionisti di tutte le estrazioni politiche, prima che alle possibili conseguenze venisse data opportuna attenzione, dichiararono con rara unanimità che qualsiasi altro orientamento sarebbe stato impensabile. L'allargamento ai Paesi orientali fu approvato con uno spirito in qualche misura simile a quello che caratterizzò il riconoscimento dell'indipendenza delle ex repubbliche jugoslave. Non c'è stata la puntigliosa valutazione dei costi e benefici sulla quale pongono l'accento gli storici dei primi decenni dell'integrazione europea: si è trattato semplicemente di buona volontà ideologica,


in sostanza della necessità di compensare le popolazioni che soffrirono sotto i regimi comunisti. I governi si sono semplicemente lasciati trascinare nella scia dell'unanimità dei media. Il principio è stato sancito dalla stampa; ai politici è rimasto il compito di organizzarne l'applicazione. Su questo punto tre Stati leader dell'Europa Occidentale si sono divisi. Fin dal principio, la Germania ha assegnato la priorità alla rapida inclusione di Polonia, Ungheria, ex Cecoslovacchia e, più di recente, Slovenia. Nell'ambito di questo gruppo, la Polonia riveste l'importanza maggiore agli occhi della Germania. La visione di Bonn è semplice. Questi Paesi, che già rappresentano l'obiettivo privilegiato degli investimenti tedeschi, formerebbero un glacis di sicurezza composto da Paesi cattolici attorno alla Germania e all'Austria, con regimi sociali e politici che potrebbero, con un'accorta politica di sostegno a vantaggio dei partiti compiacenti, sedere comodamente a fianco della CDU. La Francia, più cauta sui tempi dell'allargamento e memore dei precedenti legami con i Paesi del Piccola Intesa (Romania, Serbia), è stata meno incline a selezionare i Paesi preferiti della regione in base a questi criteri. Nelle sue preferenze iniziali, espresse da Mitterrand a Praga, la Francia propendeva per una generica associazione tra Europa Occidentale e Orientale

nel loro complesso, al di fuori della struttura dell'Unione. La Gran Bretagna, d'altro canto, ha premuto non solo per la rapida integrazione dei Paesi di Visegrad nell'UE, ma anche per la massima estensione di essa. Unico tra i leader occidentali, Major ha anche prospettato la possibile inclusione della Russia. Le motivazioni che stanno dietro alla posizione britannica sono evidenti: un'Unione più allargata è anche un'Unione meno profonda, in quanto con l'aumentare del numero degli Stati nazionali la creazione di un'effettiva autorità sovranazionale che li governi risulterà sempre meno fattibile. Quando sarà allargata al massimo, l'Unione Europea si evolverà in pratica nella vasta area di libero scambio che, agli occhi di Londra, avrebbe sempre dovuto essere. L'allargamento, in questo caso, significherebbe al tempo stesso diluizione istituzionale e deregolamentazione sociale: la prospettiva di accogliere i grandi eserciti di manodopera a basso costo dei Paesi orientali, esercitando una pressione verso il basso sui salari in Occidente, rappresenterebbe un ulteriore vantaggio nello scenario prospettato dalla Gran Bretagna. Quale risultato è il più probabile? Attualmente, il progetto tedesco è il più quotato. Per quanto approssimativo sia il disegno politico dell'UE, esso va comunque nella direzione prospettata dalla CDU. Una delle ragioni, natural19


mente, è rappresentata dall'attuale convergenza tra i calcoli tedeschi e le aspirazioni di Polonia, Repubblica Ceca e Ungheria. E qui ci troviamo di fronte a una certa ironia storica. Fin dalla fine degli anni Ottanta, i giornalisti e i politici in Ungheria, nei territori cechi, in Polonia e pii di recente in Slovenia e perfino in Croazia, si sono impegnati a persuadere il mondo del fatto che questi Paesi appartengono a un'Europa Centrale caratterizzata da una naturale affinità con l'Europa Occidentale, e fondamentalmente distinta dall'Europa Orientale. Le distorsioni geografiche contenute in queste definizioni possono risultare estreme. Vilnius viene descritta da Czeslaw Milosz, per esempio, come una città dell'Europa Centrale. Ma se la Polonia, per non parlare della Lituania, è davvero il centro dell'Europa, allora dov'è l'Europa Orientale? Logicamente, si potrebbe immaginare, la risposta non può che essere la Russia. Tuttavia, considerato che molti degli stessi scrittori, Milan Kundera, per citarne un altro, negano che la Russia sia mai appartenuta alla civiltà europea, ci troviamo di fronte al dilemma di un'area che si proclama al tempo stesso centro e margine. QUALE EUROPA CENTRALE, QUALE EUROPA ORIENTALE Forse avvertendo queste difficoltà, una simpatica americana, Anne Ap20

plebaum, ex vicedirettore dello Spectator e attualmente allo Standard, ha tacitamente promosso la Polonia a uno status pienamente occidentale, intitolando Between East and West il proprio poco lusinghiero studio su Lituania, Bielorussia e Ucraina. Un'altra soluzione al problema viene offerta da Miklos Haraszti, il quale sostiene che se l'uso corrente del concetto di Europa Centrale può avere poco senso dal punto di vista geografico, esso è comunque in grado di rappresentare l'unità di quei popoli, polacchi, cechi e magiari, che combatterono contro il comunismo, in contrapposizione con i loro vicini che non fecero altrettanto. In realtà, nella sola resistenza del 1989 i rumeni che persero la vita furono pi1 dei morti registrati in tutti e tre questi tre Paesi nell'arco di molti anni. Oggi, tuttavia, il punto centrale di questo ragionamento non è tanto retrospettivo quanto piuttosto contrattuale: criginariamente finalizzato a ripudiare qualsiasi collegamento con l'esperienza russa durante la Guerra Fredda, oggi viene utilizzato per distinguere tra candidati superiori e inferiori, e cioè rumeni, bulgari, albanesi etc., all'ingresso nell'UE. Tuttavia, è raro che i concetti geopolitici possano sfuggire completamente alle proprie origini. La Mitteleuropa fu un'invenzione tedesca, teorizzata notoriamente da un amico di Max Weber, Friederich Naumann, durante la


Prima Guerra Mondiale. La concezione di Naumann è tuttora notevolmente attuale. LEuropa Centrale prefigurata da Naumann avrebbe dovuto esere organizzata attorno a un nucleo tedesco, che combinasse l'efficienza industriale prussiana con la sfavillante cultura austriaca, in grado di attrarre le nazioni satellite verso di sé in una vasta comunità doganale, la Zoilgemeinschaft, militarmente compatta, estesa "dalla Vistola ai Vosgi". Questa Mitteleuropa unificata sarebbe diventata quella che l'autore definiva un Oberstaat, un "superstato" in grado di rivaleggiare con gli imperi angloamericano e russo. Essendo un pastore luterano, Naumann notò con dispiacere che l'area sarebbe stata prevalentemente cattolica, un prezzo inevitabile da pagare, ma essa sarebbe stata improntata alla tolleranza, con uno spazio per le comunità ebraiche e le minoranze nazionali. L'unione che si sarebbe creata non sarebbe stata di tipo federale, Naumann fu anche uno dei primi profeti dell'attuale dottrina della sussidiarietà. Tutte le forme di sovranità ad eccezione di quella economica e militare sarebbero state mantenute dagli Stati membri, che avrebbero potuto conservare le proprie identità politiche, e non vi sarebbe stata un'unica capitale: diverse città, Amburgo, Praga, Vienna, sarebbero state sede di particolari funzioni esecutive, pressappoco come lo sono oggi Strasburgo, Bruxelles e Francoforte. Sullo

sfondo di un progetto simile, non è difficile vedere come la domanda ideologica di una visione dell'Europa Centrale incentrata sui Paesi di Visegrad possa trovare riscontro in un'offerta politica nella Repubblica Federale. Considerato, tuttavia, che un allargamento qualsiasi verso oriente è ormai consacrato in termini ufficiali, anche se ancora nebulosi, nell'Unione Europea, è possibile che tale processo possa essere limitato a una selezionata manciata di Stati ex comunisti? Le domande di ammissione si moltiplicano, e non esiste un confine ovvio in corrispondenza del quale esse possano essere respinte. L'Europa, come J.G.A. Pocock ha affermato efficacemente, non è un continente, ma un sub-continente aperto situato su un territorio continuo esteso fino allo Stretto di Bering (LRB, 19 dicembre, 1991). La sua unica frontiera naturale con l'Asia è quel braccio di mare in cui nuotarono Leandro e Lord Byron. A Nord, pianure e steppe si dispiegano senza interruzione fino al Turkestan. I confini culturali non sono più marcati di quelli geografici: l'Albania e la Bosnia musulmane si trovano ad appena mille miglia dalla Georgia e dall'Armenia cristiane, dove gli antichi posero la linea divisoria tra l'Europa e l'Asia. Non deve quindi sorprendere se Erodoto stesso, il primo storico ad analizzare la questione, sostenne che "i confini dell'Europa sono piuttosto indefi21


niti, e nessun uomo può dire dove finiscano, tuttavia è certo che Europa", egli si riferiva alla bellezza rapita da Zeus "era asiatica, e non mise mai piede su quella terra che oggi i greci chiamano Europa, ma si limitò a cavalcare , sul suo toro, «dalla Fenicia a Creta". Jironia di Erodoto forse contiene ancora un utile insegnamento. Se la Slovacchia è un candidato per l'ammissione all'odierna unione, perché la Romania non dovrebbe esserlo? E se anche la Romania dovesse essere ammessa, perché non la Moldavia? E se la Moldavia, perché non l'Ucraina? Se l'Ucraina, perché non la Turchia? Nel giro di un paio d'anni, Istanbul supererà Parigi, e diverrà la più grande città di quella che, comunque la si voglia definire, è incontestabilmente l'Europa. Per quanto riguarda Mosca, sono passati più di due secoli da quando Caterina la Grande dichiarò, in un famoso ukase, che 1a Russia e una nazione europea", e la storia della cultura e della politica europee ha, sin da allora, confermato la sua affermazione. La visione di De Gaulle di un'Europa estesa "dall'Atlantico agli Urali" non sparirà facilmente. Tutte le battute d'arresto dell'attuale discussione sull'allargamento dell'UE sono semplicemente legate alle convenienze dell'anello di Stati più vicini a quella che fu la Cortina di Ferro, o alla limitatezza dell'immaginazione dei burocrati di Bruxelles, e non potranno resistere alla logica dell'allargamento. 22

IL DESTINO DELL'IMPERO EUROPEO In un suo scritto di quattro anni or sono, Pocock sottolineava come "l'Europa" sia tornata a essere un impero, nel senso di una zona civilizzata e stabile che dovrà decidere se estendere o rifiutare il proprio potere politico a culture violente situate lungo i propri confini ma non ancora comprese all'interno del suo sistema: serbi e croati dal punto di vista degli austriaci, curdi e iracheni se la Turchia sarà ammessa a far parte "dell'Europa". Queste decisioni non possono essere prese dal mercato, dovranno essere prese dallo Stato". Tuttavia, considerato che l'Europa non è un impero nell'accezione comune del termine, e cioè un'autorità centralizzata di tipo imperiale ma, più semplicemente (nelle parole dell'autore), "una miscela di Stati", non dotati di una visione comune dei propri confini, non deve sorprendere se i limites devono ancora essere stabiliti dai vari governi. Dalla data di questo scritto, tuttavia, non sono davvero mancate le opinioni degli esperti per colmare questa carenza. Per esempio, Timothy Garton Ash, uno dei primi e più energici sostenitori di una corsia preferenziale per la Polonia, la Repubblica Ceca e l'Ungheria, ha recentemente modificato la sua visione. 'Avendo trascorso gli ultimi quindici anni nel tentativo di spiegare ai lettori dell'Europa Occidentale che Praga, Budapest e Varsavia apparten-


gono all'Europa Centrale, e non a quella Orientale, sono l'ultima persona alla quale sia necessario ricordare le enormi differenze che esistono tra Polonia e Albania", scrisse sul Times Literary Supplement, "ma suggerire che esista una divisione storica assolutamente chiara tra il cosiddetto gruppo di Visegrad e, supponiamo, gli Stati baltici e la Slovenia, contribuirebbe solo a creare nuovi miti". Al contrario, la linea di demarcazione dovrebbe essere stabilita tra una Seconda Europa composta da circa venti Stati che egli indica come "già in rotta" verso 1'UE; e una Terza Europa che non condivide questa prospettiva, comprendente la Russia, la Bielorussia, l'Ucraina e, per cortesia cartografica, la Serbia. Una dicotomia così evidentemente strumentale avrebbe poche possibilità di durare più della distinzione mitica che dovrebbe sostituire. Al termine del suo Orchestrating Europe, un'articolata e stranamente gustosa guida al labirinto istituzionale e agli scambi di favori informali dell'Unione, Keith Middlemas guarda a uno scenario in qualche misura più vasto. L'Europa, suggerisce l'autore, è circondata da un arco di potenziali minacce che si estende da Murmansk a Casablanca. Per tenerlo a distanza, l'Unione ha bisogno di una fascia isolante, comprendente un "secondo cerchio" di territori in grado di integrarsi nella Comunità, che la proteggano dai pericoli del

"terzo cerchio" che si trova al di là di essi, la Russia, il Medio Oriente e l'Africa nera. In questa concezione, le zone cuscinetto sarebbero logicamente rappresentate da Europa Orientale, Cipro e Turchia nel Mediterraneo Orientale, e dal Maghreb. Middlemas, tuttavia, spiega che mentre le prime due aree possono essere in ultima analisi accettate nell'Unione, la terza non potrà esserlo. "I Paesidél Maghreb", aggiunge Middlemas, "hanno un peso irrilevante come barriera in direzione dell'Africa sub-sahariana, che non presenta alcuna minaccia ad eccezione di modesti numeri di immigranti clandestini . Al contrario, 9a minaccia viene dal Nord Africa stesso". Malgrado questo approccio risulti più ecumenico di quello di Garton Ash, che esplicitamente esclude la Turchia dall'Europa, esso segue la stessa tendenza comune a tutti questi tropi, quella di scivolare verso l'aporia. Fino ad oggi, qualsiasi tentativo fatto per identificare i futuri confini dell'Unione ha avuto la tendenza ad autodemolirsi. Per il momento, è sufficiente notare che gli "Accordi Europa", formalmente intesi come anticamere per l'ammissione, sono Stati firmati da sei Paesi: Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria, Slovacchia, Romania e Bulgaria; e che altri quattro accordi sono in sospeso (Slovenia e gli Stati Baltici). È solo questione di tempo perché Croazia, Serbia, Macedonia, Albania e 23


quello che rimane della Bosnia, si aggiungano alla fila. Questa prospettiva, che potremmo definire come un "effetto domino" invertito, con i pezzi che entrano in gioco invece di uscirne, significa che passerà infine lo scenario britannico? In una occasione, Harold Macmillan parlò, con un certo tono nazionalistico, della sua speranza che la Comunità, una volta esposta ai benefici stimoli di una vasta area di libero scambio, si potesse "sciogliere come una zolletta di zucchero in una tazza di tè." La visione preferita dei suoi successori rimane la stessa. Nella loro concezione, con il crescere del numero degli Stati membri vi saranno minori possibilità di centralizzazione della sovranità, e maggiori possibilità che il sogno federalista fallisca. Quanto realistica è questa ipotesi? Indubbiamente, un simile allargamento a circa venticinque Stati altererebbe profondamente la natura dell'Unione. L'effetto pit immediato di qualsiasi allargamento a oriente, anche di modesta portata, sarebbe una crisi finanziaria di proporzioni catastrofiche. I COSTI DELJALLARGAMENTO Da solo, il costo dell'integrazione del quartetto di Visegrad comporterebbe un aumento del 60 per cento dell'attuale bilancio dell'Unione, destinato poi a salire al 75 per cento entro la fine del secolo. È impensabile che gli attuali Stati membri possano accettare 24

di accollarsi un simile carico in un periodo in cui tutte ie pressioni nazionali sono dirette alla riduzione del carico fiscale. Questa situazione lascia spazio solo a due possibili soluzioni: un taglio drastico degli aiuti alle comunità agricole di questi Paesi, composte da elettori con un forte potere di resistenza, o l'abbandono completo dell'acquis communautaire creando una seconda categoria di ammissione per i nuovi entranti, senza il beneficio dei trasferimenti accordato ai Paesi membri di prima categoria. E questi sono solo i problemi fiscali legati a una rapida espansione. Inoltre, vi sono le conseguenze materiali per le ex economie comuniste. Se lo sforzo per il rispetto dei criteri di convergenza per l'unione monetaria sta già portando le prospere economie occidentali al punto di rottura, come si può pensare che le traballanti economie dei Paesi orientali possano essere in grado di tollerarlo? Nel passato nessun candidato all'ammissione, per quanto svantaggiate possano essere state le sue condizioni di partenza, ha mai dovuto scalare una montagna macroeconomica così ripida. Non deve sorprendere se i sostenitori dell'allargamento, nell'analizzare i requisiti per l'UME, stiano iniziando a premere per l'abbandono completo dell'idea di una moneta unica. Secondo Garton Ash, le necessità di Varsavia e Praga combaciano con quella che è la saggezza di Londra. "All'Europa giove-


rebbe un approccio britannico in questo momento", scrive l'autore a proposito dell'unione monetaria, dove per britannico si intende il senso più profondo della nostra tradizione intellettuale: scetticismo, empirismo e pragmatlsmo Prevedibilmente, il risultato è un castello in aria più fragile di qualsiasi follia della Commissione: in luogo dell'integrazione economica attuata mediante l'unione monetaria nell'Europa Occidentale, un abbraccio politico dell'intera Europa Orientale sotto la guida della Nato, con una condivisione dei poteri dall'Albania all'Irlanda, e un "ruolo di minoranza qualificata" per il Regno Unito e i suoi pari. Questa situazione, illustrata da Garton Ash con un'altra immagine originale, corrisponderebbe a saltare giù "dall'autobus sbagliato" per salire su quello giusto. Se il salto non verrà effettuato al momento giusto, aggiunge l'autore, l'Europa si troverà coinvolta in un'altra guerra mondiale. Questa euforica costruzione non poteva non essere corredata da una conclusione apocalittica, diversamente, chi l'avrebbe presa sul serio? Affermare che l'UME e l'allargamento ai Paesi orientali siano incompatibili, d'altra parte, è del tutto ragionevole. Questa opinione è condivisa anche dalla fazione opposta, nell'improbabile persona di Jacques Attali, che considera la moneta unica come una causa valida ma or-

mai persa, e l'allargamento come un progetto tedesco destinato ad allontanare la prospettiva di un'Europa federale, per la quale la gran parte delle élite nazionali, affascinate dalla cultura americana, non provano alcuna attrazione. "IlEurope ne s'aime pas", ha osservato mestamente l'autore al termine della presidenza di Mitterrand. È improbabile che Maastricht possa evaporare così facilmente. Tuttavia, i rischi dell'allargamento non sono legati esclusivamente agli imprevisti economici che esso comporta per i nuovi e i vecchi membri. Anche se deroghe di varia natura, alla politica agricola comunitaria, ai fondi strutturali, alla moneta unica, dovessero essere fatte per quelle che una volta erano considerate come le "nazioni in cattività", una maggiore difficoltà fondamentale, di natura squisitamente politica, resterebbe comunque. Raddoppiare il numero degli Stati membri significherebbe ingolfare le attuali istituzioni dell'Unione. Già ora l'originario equilibrio dei Sei o dei Nove è indebolito nel Consiglio dei Ministri. Oggi i cinque Stati principali, Germania, Francia, Italia, Gran Bretagna e Spagna, ospitano l'80 per cento della popolazione dell'Unione, ma controllano solo poco più della metà dei voti nel Consiglio. Se i dieci Paesi ex comunisti che attualmente chiedono l'ammissione dovessero diventare membri dell'Unione, il peso di questi Paesi diminuirebbe ulteriormente,

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mentre le proporzione di Paesi poveri nell'Unione, quelli che attualmente beneficiano di significativi trasferimenti, aumenterebbe da 4 su 15 a 14 su 25. L'adeguamento dei pesi elettorali relativi potrebbe riportare in qualche misura il pays légal verso il pays réel. Tuttavia, questo non risolverebbe il più complesso problema posto dall'allargamento ai Paesi orientali, che é insito nella logica dei numeri. L'Europa "ex satellite" contiene pressappoco lo stesso numero di Stati dell'Europa tradizionalmente capitalista (nell' ultimo conteggio, 16 "nell'Est" contro 17 "nell'Ovest", compresa la Svizzera), con un terzo della popolazione. Una proliferazione degli Stati membri su questa scala, a prescindere dal modo in cui dovessero essere ripianate le disegueglianze tra gli stessi, potrebbe provocare il blocco delle istituzioni. Rebus sic stantibus, le dimensioni del Parlamento Europeo aumenterebbero fino al numero di 800 deputati; il numero dei Commissari salirebbe a 40; un discorso introduttivo di dieci minuti da parte di ciascun ministro impegnato in un Consiglio richiederebbe una riunione di cinque ore, prima ancora dell'avvio delle attività. La leggendaria complessità del sistema. attuale, con le sue meticolose rotazioni di incarichi commissariali, i laboriosi accordi intergovernativi e i veti ministeriali e parlamentari assortiti, risulterebbe sovraccarica fino alla paralisi. 26

In simili condizioni, l'allargamento non comporterebbe inevitabilmente anche un "allentamento"? Questa è l'opinione di Londra, espressa in maniera più o meno esplicita a seconda della sede, dal ministero degli Esteri al Times Literary Supplement. Nel lungo termine, è l'opinione ufficiale, l'espansione non potrà non tradursi in una defederalizzazione. Ma è questa l'unica deduzione logica? Qui incontriamo l'ultima delle anfibologie. Infatti, non potrebbe essere proprio la prospettiva del blocco istituzionale a imporre come assoluta esigenza funzionale un'autorità sovranazionale molto più centralizzata di quella attuale? IL PARADOSSO DELIAPPROCCIO BRITANNICO

Il coordinamento di 12-15 Stati membri può essere più o meno gestito attorno a una base di consenso. Moltiplicare gli Stati a trenta significa escludere questa possibilità. Più Stati faranno il proprio ingresso nell'Unione e maggiore sarà la discrepanza tra popolazione e rappresentanza nel Consiglio dei Ministri, perché i Paesi più grandi risulteranno in numero crescentemente inferiore in rapporto a quelli più piccoli, e minore sarà anche la capacità decisionale complessiva. Il risultato potrebbe paradossalmente essere opposto alle aspettative britanniche: non una diluizione, ma una concentrazione di potere federale in un nuovo assetto costituzionale, nel quale il


peso elettorale delle singole nazioni viene ridistribuito e le decisioni prese a maggioranza diventano la norma. Il problema delle dimensioni, in altre parole, potrebbe costringere esso stesso al taglio proprio di quel nodo istituzionale che i sostenitori di un'area di libero scambio vorrebbero evitare. L'allargamento potrebbe certamente ostacolare o invertire il processo di approfondimento. Ma potrebbe anche accelerarlo vertiginosamente. Ciascuna delle tre questioni chiave di fronte alle quali si trova attualmente

l'Unione Europea, la valuta unica, il ruolo della Germania e la moltiplicazione degli Stati membri, presenta pertanto una fondamentale indeterminatezza. In ogni caso, la forma caratteristica dell'anfibologia è la stessa. Un insieme di significati che risultano talmente drastici da apparire esposti al rovesciamento nel proprio contrario, ingenerando cosÏ una particolare incertezza. Queste sono le sabbie mobili politiche sulle quali sarà costruita l'Europa del futuro. (traduzione di Stefano Spila)

Š The London Review ofBooks

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La sussidiarietà: una divinità dai troppi volti di Massimo Rib audo *

L'Europa: un'istanza di governo del territorio, un libero mercato, un progetto geopolitico per centinaia di milioni di individui. L'Europa è tutto questo e molto di più. Rischia però di non essere nulla. Perché troppo lontana dai cittadini, troppo incisiva ed onnipresente nel settore della produzione, poco efficace od addirittura inesistente nei rapporti politico-sociali. Nell'attuale Conferenza Intergovernativa si dovrebbero prendere provvedimenti normativi ed azioni politiche in grado di mutare tale sconsolante quadro, ma il grande frastuono delle di- chiarazioni dei governi sulla moneta unica, (materia che peraltro non è inserita nell'ambito di quelle da trattare in sede di CIG), sta conducendo i lavori della stessa verso un enorme vuoto d'interesse, internamente ed esternamente all'Unione. La storia della Comunità Europea', è stata, almeno nelle sue fasi dinamiche,

* Studioso di sistemi politici comparati e di tematiche relative all'Unione Europea. 28

una ricerca del punto d'incontro fra l'istanza forte di un obiettivo federale e la necessità di cogliere la formula o il meccanismo limitato ma cogente che legasse i Paesi membri ad una realtà tutta nuova dei rapporti intereuropei. Con Maastricht si è toccato il punto massimo del tentativo di creare legami forti di governo unitario a livello europeo intorno ad un'area funzionale. Quest'ultima, infatti, è ora situata al massimo livello possibile: l'area monetaria 2 . Materia delicatissima, innanzitutto perché sul piano simbolico tocca il cuore della sovranità, anche se nulla è così da tempo internazionalizzato come la materia monetaria. In secondo luogo, perché la politica monetaria è da tempo al centro della politica economica. Per tutto questo gli impegni di Maastricht sono, nella loro parte essenziale, il frutto massimo di un metodo e per questo, inutile nasconderlo, sono ad alto rischio. Non c'è nulla di male ad ammetterlo. L'Europa è anche, e per alcuni "soprattutto , una costruzione economica3 . Voluta e creata dai governi degli


Stati membri per incrementare lo sviiuppo dei propri Paesi, da un lato, e dall'altro, delegare ad un'istanza superiore responsabilità per scelte troppo rigorose ed impopolari, allontanandole dal proprio ambito di competenze, oggetto di valutazioni e critiche da parte dell'elettorato interno. L'integrazione europea ha quindi avuto una base funzionale, ad essa sono stati conferiti i poteri atti a svolgere quella serie di compiti che maggiormente contribuissero ad elevare la prosperità economica nei rapporti interstatuali. In definitiva, i governi statali conferiscono all'Unione funzioni e poteri d'esercizio per loro "scomodi" o sempre più inapplicabili a causa della pressione dei gruppi sociali ed economici, mantenendo però l'effettivo potere di decisione in quei campi (sicurezza interna, difesa, politica fiscale, istruzione) che meglio garantiscono il governo e la coordinazione delle comunità minori. In un'ottica pessimista, ma forse attenta alle reali strategie dei partner europei, gli Stati membri attraverso l'Unione si assicurano un baluardo istituzionale ed un serbatoio di aiuti economici nei momenti di recessione, per poi, quando la domanda interna aumenta e la fase congiunturale si ritiene superata, lamentare lo spossessamento di competenze e riottenere quel bagaglio di poteri per gestire la nuova fase di espansione. È certamente un parti-

colare modo d'intendere la partecipazione comunitaria ed, in definitiva, il principio di sussidiarietà, dove, in questo caso, si utilizzano i poteri statali quando non confliggenti con l'opinione pubblica interna, per affidarli al livello superiore, quando la temperatura sociale consiglia di delegarli temporaneamente. Visto il dibattito culturale e politico che su di esso si è incentrato, possiamo dire che il principio di sussidiarietà ha dimostrato di essere qualcosa di più di un geniale argomento di discussione. Chi ha introdotto il concetto di sussidiarietà nell'armamentario terminologico della costruzione comunitaria, voleva semplicemente affermare che una serie di funzioni di governo si esercitano meglio sopra, a livello di comunità, che non sotto, a livello di Stati. Tuttavia è chiaro che in sé il concetto non poteva essere usato in una sola direzione. Esso, come si è detto, è naturalmente bidirezionale ed ha un forte contenuto di relatività storica: non esiste infatti un problema che possa essere risolto meglio ad un livello di governo, piuttosto che ad un altro, in termini generali e per l'eternità. La sussidiarietà è un principio di movimento, flessibile, che per diventare un principio di diritto ha bisogno di procedure e di organi. Sulla pluridirezionalità del concetto si sono accaniti soprattutto gli inglesi e quanti altri immaginano che sia arri29


vato il momento per restituire agli Stati, o ad altri livelli di governo (le Regioni), molte competenze prima esercitate dalla Comunità. Leon Brittan, nella sua conferenza sui tema della sussidiarietà, tenuta nel giugno 1992 a Firenze, sottolineò la speranza che si giungesse ad una revisione della legislazione comunitaria per restituire competenze agli Stati e che il principio di sussidiarietà divenisse di diretta applicazione , tale quindi da poter essere azionato anche dai cittadini presso le giurisdizioni e da servire in tal modo come strumento di controllo diffuso sulla Comunità. STORIA DI UN CONCETTO

Il concetto di sussidiarietà non ha un'univoca connotazione nell'ambito della teoria federalista, anzi, esso è nato come principio di organizzazione sociale "orizzontale" per giustificare l'azione della collettività o la preferibilità di quella individuale. La formulazione classica si deve alla elaborazione della Chiesa cattolica e specificatamente essa è rinvenibile nell'Enciclica Quadragesimo anno (15 maggio 1931) nella quale Papa Pio XI, prescrivendo gli elementi indispensabili all'ordine sociale, affermava che "... come è sbagliato sottrarre all'individuo ed affidare ad un gruppo quello che può essere portato a termine da imprese o industrie private, è altresì un'ingiustizia, un grave male ed una 30

violazione dell'ordine naturale, che un'associazione più ampia e più importante si arroghi funzioni che possono essere svolte con efficienza da gruppi più piccoli e di rango inferiore. Per sua stessa natura il vero scopo di ogni attività sociale dovrebbe essere quello di aiutare i membri del corpo sociale, mai quello di distruggerli o assorbirli in esso La preoccupazione della Chiesa era che gli Stati, sopraffatti dalla logica interventista giustificata dal periodo di grande depressione internazionale, rischiavano di distruggere la dimensione sociale della vita del cittadino, lasciandolo conseguentemente senza difesa nei confronti del potere statale e quindi incapace di difendere la propria essenza di uomo libero. Il principio è riconfermato nell'Enciclica "Centesimus Anno" di Papa Giovanni Paolo 11 del i maggio 1991, in cui si afferma che una data competenza deve essere attribuita ai poteri pubblici o ad un livello superiore di governo soltanto se l'iniziativa sociale oppure il livello inferiore di governo, data la natura dell'azione, non siano in grado di realizzarla con il medesimo livello di efficacia. In tale affermazione è contenuta l'illustrazione del "principio della funzione sussidiaria" (subsidiarii officii princlpium), che è considerato l'elemento chiave della costruzione dell'ordine sociale. In alcuni settori, l'azione o la stessa iniziativa individuale non dovrebbero essere soggette ad alcuna interferenza, sia da parte dello Stato che di qualsiasi altra formazione sociale. La società è indispensabile per l'individuo e per lo sviluppo della sua personalità. Lo Stato e le altre formazioni comunitarie dovrebbero venire in soccorso dell'individuo se esso, da solo, fosse incapace di evolversi o di svilupparsi. Ulteriori sviluppi ditale principio, che si trovava in nuce già in Aristotele, e troveremo poi compiutamente esposto nell'opera di Marsilio


da Padova, giungono a evidenziare che le entità sociali più piccole, grazie alla loro maggiore vitalità, acquisiscono un'autorità sostanziale alla quale lo Stato non deve e non può sostituire la propria. La sua azione dovrebbe limitarsi ad alfiancarla ed a potenziarne le capacità di sviluppare il benessere dei partecipanti ad essa. Nel pensiero politico contemporaneo una rivalutazione del principio di sussidiarietà è quella offerta da Tocqueville e dalla dottrina tedesca del diritto naturale, ove si ritiene che l'organizzazione collettiva trova la sua giustificazione nel consentire lo sviluppo della personalità: la società è indispensabile per l'individuo e per lo sviluppo della sua personalità, ma ci sono alcuni obiettivi che l'individuo può perseguire e realizzare da solo o cooperando con altre formazioni sociali non statali, dove quindi l'azione pubblica non dovrebbe esplicarsi. Situazione questa che viene esaltata dalla dottrina federalista, la quale ricordiamo, coerentemente alle posizioni del costituzionalismo liberale della quale fu naturale emanazione, è una compiuta teoria della suddivisione e coordinamento di competenze tra più sfere di governo del territorio, e tra queste e l'individuo, supremo punto di riferimento per giustificare la necessità o meno dell'intervento di una o più delle sfere pubbliche. Ricordiamo, ad esempio il X emendamento della Costituzione degli Stati Uniti d'America che recita "The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the peopie", oppure l'art. 72 della Legge fondamentale tedesca, il quale dispone che: "I. Nell'ambito della legislazione concorrente, i Laender hanno competenza legislativa solo quando e nella misura in cui il Bund non faccia uso del suo diritto di legiferare. TI. Il Bund ha, in questo ambito, il potere di legifererare se: una questione non può essere efficacemente regolata dai singoli Laender, o la regolazione di una questione mediante la

legge di un Land potrebbe nuocere agli interessi di altri Laender o della collettività, o lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica, ed in particolar modo la tutela dell'uniformità delle condizioni di vita, prescindendo dai confini territoriali di ogni singolo Land".

LA SUSSIDIARIETÀ NELL'ESPERIENZA COMUNITARIA

La ricostruzione della storia della sussidiarietà ha posto in evidenza come la prima affermazione del concetto, in ambito comunitario, si ebbe nel caso della querelle sollevata dai Laender tedeschi intorno ai rischi che l'estensione della Comunità avrebbe creato per le competenze esclusive degli stessi Laender fissate dalla Grungesetz della Repubblica federale. Un uso, quindi, difensivo, sulla falsariga delle clausole di salvaguardia delle competenze dei livelli inferiori di governo di norma presenti nelle costituzioni federali. Il fatto già denota la bidirezionalità del principio. Le prime apparizioni di tale principio risalgono al rapporto Spierenburg del 1° maggio 1975, e soprattutto al Rapporto sull'Unione Europea presentato dalla Commissione al Consiglio i! 26 giugno 1975 (ispirato da Altiero Spinelli), in cui l'Unione europea è rappresentata come una nuova entità dotata di personalità giuridica e di proprie competenze. Queste sarebbero state di tre tipi: esclusive, concorrenti 31


e potenziali. Tra quelle esclusive sarebbero rientrate la politica commerciale e la tariffa doganale comune. Ponendo l'attenzione sulla definizione di "competenze potenziali" si rileva come esse avrebbero dovuto riguardare aree d'intervento che sarebbero potute essere successivamen te acquisite dall'Unione, ma che inizialmente sarebbero state lasciate alla competenza degli Stati. Nel Rapporto era comunque precisato che, in relazione al principio di sussidiarietà, l'Unione sarebbe stata responsabile soltanto di quelle materie per le quali gli Stati membri si fossero dimostrati incapaci di intraprendere azioni efficienti. Tale principio è poi comparso nel Rapporto Mac Dougall sul federalismo finanziario del 1977 e ne1 progetto di Trattato sull'Unione adottato dal Parlamento europeo il 14 febbraio 1984, noto anche come il "Progetto Spinelli", nel cui articolo 12 si leggeva una chiara distinzione tra competenze esclusive dell'Unione, per le quali soltanto le istituzioni comunitarie avevano il potere di agire, e competenze concorrenti, per le quali gli Stati membri potevano intervenire fin tanto che l'Unione non avesse emanato proprie norme. L'Unione in tal caso, comunque, aveva competenza ad intervenire soltanto se l'obiettivo poteva essere raggiunto piit efficacemente con un'azione comune, soprattutto quando la dimensione dell'azione ed i suoi effetti travalicassero i confini nazionali. 32

La sussidiarietà, infatti, secondo la definizione che si ricavava dal Progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea (progetto Spinelli), approvato dal Parlamento europeo nel febbraio 1984, definisce i compiti da svolgere attraverso le istituzioni europee (vd. art. 12, 2° c.): si tratta dei compiti che in comune possono essere svolti piu efficacemente che non dai singoli Stati membri separatamente", compiti fra i quali vengono indicati esemplificativamente quelli la cui realizzazione richiede l'azione in comune "giacché le loro dimensioni o i loro effetti oltrepassano i confini nazionali". Il principio di sussidiarietà appare poi implicitamente nei Trattati di Parigi e ha le sue radici nell'articolo 4 del Trattato CECA, che stabilisce i limiti dei poteri delle istituzioni e provvede a che la missione affidata alla Comunità sia espletata da quattro istituzioni: il Parlamento, il Consiglio, la Commissione e la Corte di Giustizia. È inoltre previsto che ciascuna istituzione operi nei limiti dei poteri che le sono conferiti dal Trattato, costituendo così la base giuridica e politica fondamentale del principio di sussidiarietà (art. 2, 3 e 7 CEcA e 1,2 e 3 EURATOM). Si deve subito rilevare che il principio di sussidiarietà non può essere fatto coincidere con quanto desumibile da tali articoli: il contenuto dell'art. 235 CEE è stato infatti mantenuto dal Trattato sull'Unione poiché esso costituisce la fonte dei cd. ccpoteri impliciti"


della Comunità. Il principio consente semplicemente di ampliare le competenze della Comunità nel quadro degli scopi del Trattato, in quanto riconosce una competenza generale della Comunità qualora se ne manifesti la necessità: è quindi un parametro, a livello istituzionale, per valutare all'interno dell'azione comunitaria, la necessarietà della stessa per la realizzazione di uno scopo finalizzato al completamento del mercato comune; mentre l'articolo 3B permette di valutare in termini di opportunità, utilità e qualità se l'obiettivo di una determinata azione possa essere conseguito meglio dalla Comunità rispetto agli Stati membri. Attraverso l'articolo 235, invece, l'opzione a favore dell'azione comunitaria è già acquisita. La sussidiarietà viene espressamente menzionata con l'Atto Unico: ne!l'art. 103 R. 4 del Trattato Cee, non modificato a Maastricht, è previsto che la Comunità "agisce in materia ambientale nella misura in cui gli obiettivi di cui al paragrafo 1 possono essere meglio realizzati a livello comunitario piuttosto che a livello dei singoli Stati membri...." e che "fatte salve alcune misure di carattere comunitario, gli Stati membri assicurano il finanziamento e l'esecuzione delle altre misure", inserendo il tema di una politica di finanziamento differenziata tra Comunità e Stati membri. Altre ipotesi di sussidiarietà sono da rilevarsi nell'art. 183.3 CEE, in mate-

ria sociale, il quale consente agli Stati membri di potenziae l'azione basata sulla normativa comunitaria relativa alle condizioni di lavoro, in modo che la Comunità possa intervenire parzialmente, per lasciare le ulteriori azioni più specifiche alla discrezionalità dei singoli Stati, e, analogamente, nell'art. 130 T, modificato da! Trattato sull'Unione, che riguarda le misure di protezione ambientale, nonché nella Carta sociale europea, definita dal Consiglio dei ministri competenti per gli affari sociali ed adottata da undici Stati membri al Consiglio europeo di Strasburgo (8-9 dicembre 1989), nel cui preambolo si afferma che "le iniziative da prendere per l'attuazione di tali diritti sociali, rientrano, rispettivamente, nella sfera di competenza degli Stati membri e degli enti che li costituiscono o in quella della comunità, in base al principio di sussidiarieta Nella conclusione del Preambolo del Trattato di Maastricht è scritto che "si è convenuto di istituire un'Unione Europea sempre più stretta fra i popoli dell'Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio di sussidiarietà". Inoltre, l'art. A, secondo comma, delle Disposizioni comuni, stabilisce che "il presente Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'Unione sempre più stretta tra i popoli d' Europa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini". Il successivo art. B, 33


2° comma, ribadisce che, "gli obiettivi dell'Unione saranno perseguiti conformemente alle disposizioni del presente Trattato, alle condizioni e secondo il ritmo ivi fissati, nel rispetto del principio di sussidiarietà, definito all'art. 3B del Trattato che istituisce la Cbmunità europea". La situazione di stallo in cui si trovava l'Europa comunitaria riguardo lo sviluppo e la direzione di sviluppo delle sue istituzioni fu superata, a metà degli anni Ottanta, anche attraverso il ricorso all'idea di sussidiarietà. E questa idea si è poi affermata come uno dei criteri guida per l'evoluzione delle istituzioni comunitarie 4 , fino ad avere esplicito riconoscimento nell'art 3 B del Trattato, il quale lo delinea precisando che "La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio di sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. L'azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato Nel corso del Consiglio europeo di Lisbona (27 giugno 1992) e soprattutto 34

in seno al Consiglio europeo di Edimburgo (11-12 dicembre 1992) si è cercato di precisare la portata applicativa del principio precisando che 5 - al primo capoverso dell'articolo è specificato che l'azione della Comunità deve essere svolta nell'ambito delle attribuzioni. Principio fondamentale del diritto comunitario resta quindi quello per il quale la Comunità non può agire se la relativa competenza non le sia stata espressamente attribuita. La competenza nazionale è quindi la regola, mentre quella comunitaria rappresenta l'eccezione; - al secondo capoverso è invece indicato il principio che la Comunità deve seguire ogni qual volta, nei settori che non rientrano nella sua competenza esclusiva6, essa si trovi a decidere se esercitare o meno l'azione. È questo il "principio di sussidiarietà in senso giuridico stretto", che permette di verificare la necessità dell'azione prevista nei settori che non sono di esclusiva competenza della Comunità; - al terzo capoverso è precisato, infine, il criterio per stabilire quale deve essere la natura o l'intensità dell'azione comunitaria: questo dovrebbe valere sia per le azioni relative agli ambiti di competenza esclusiva, sia per quelle che rientrano nella sua competenza concorrente, e richiede, (sulla base dell'esperienza giurisprudenziale della Corte di Giustizia delle Comunità Europee), che i mezzi impegnati dalla Comunità siano proporzionati all'o:


biettivo perseguito (principio di proporzionalità o di intensità). IL DIBATTITO SULLA SUSSIDIARIETÀ

L'analisi dei governi e della dottrina giuridica si è soffermata sui tema dei rapporti tra ordinamenti normativi interni ed ordinamento comunitario e l'opportunità di politiche nazionali autonome in settori di interesse comunitario. È ormai consolidato l'orientamento che ritiene compresenti, all'interno delle proprie specifiche aree di competenza regolate nei trattati, sullo stesso territorio un diritto nazionale ed un diritto europeo, egualmente in grado di influenzare il comportamento dei cittadini, degli enti privati, delle formazioni sociali e delle istituzioni pubbliche, a livello locale, nazionale e di rapporti tra Stati. Due ordinamenti, direbbe la dottrina, entrambi validi, effettivi ed in grado di esplicare la loro vigenza erga omnes. A questo punto, e proprio quando le materie toccate dall'ordinamento comunitario lambiscono od addirittura penetrano all'interno di settori come la sicurezza interna, la fiscalità, il battere moneta, la giustizia, - settori i quali, dal momento del suo syiluppo in senso moderno, sono stati ritenuti sempre di prerogativa monopolistica dello Stato -, si ritiene necessaria la posizione di una norma di struttura che, insieme alle altre già esistenti,

permetta l'identificazione del soggetto istituzionale legittimato ad una determinata scelta politica all'interno dei settori predetti ed evidenzi tempi e modalità di esercizio delle competenze già determinate ai sensi del Trattato che istituisce l'Unione. Così espresso, il problema riguarda in definitiva non già l'ambito delle competenze spettanti alla Comunità che, come detto, sono specificate all'interno di precise norme, ma il criterio formale per far sì che, in quelle concorrenti, si possa decidere l'opportunità, la quantità e la qualità dell'azione comunitaria in sostituzione della decisione statale, locale od addirittura privata. Nell'intero contesto del diritto comunitario, il principio di sussidiarietà non ne costituisce il criterio essenziale né si erige al centro del sistema, ma forma - insieme agli altri criteri, quali quello dell'attribuzione di competenze e di proporzionalità, la clausola d'integrazione dell'articolo 235 del Trattato e i precetti regolatori di ciascuna delle politiche settoriali - un insieme coordinato ed inscindibile. Preso da solo, insomma, il principio di sussidiarietà non è un elemento qualificante l'intero sistema, né costituisce un principio strutturale di una forma federativa determinata. Esso non interferisce in alcun modo nell'attribuzione di competenze della Comunità, siano esse esclusive o concor35


renti. Da esso quindi non deriva alcun effetto sull'equilibrio dei poteri, sulla supremazia del diritto comunitario, o sul principio di lealtà sancito all'articolo 5 del Trattato. Le obbligazioni e i doveri che il Trattato attribuisce agli organi comunitari rimangono totalmente invariati. In una prospettiva di attenta esegesi letterale del testo, il principio in questione vuole precisare, da una parte, che nell'esercizio delle competenze concorrenti la presunzione generale di competenza resta agli Stati membri, mentre dall'altro, legittima l'intervento comunitario quando non concorrono i presupposti che giustificano l'azione statale, quando cioè questa dovesse dimostrarsi insufficiente a realizzare gli scopi del Trattato. Questi i due termini della questione. È chiaro che la dottrina giuridica dei vari Paesi si soffermi più su uno che sull'altro a seconda delle proprie esigenze interne. La dottrina tedesca, ad esempio, afferma il principio di sussidiarietà come esempio di strumento di difesa delle comunità locali di fronte ad eventuali eccessi comunitari. Ma nel far questo, d'altro canto, si ammette pur sempre che il principio in questione, ove si presentasse la fattispecie descritta dall'art. 3B, permetterebbe comunque un più esteso potere d'intervento della Comunità, e quindi non sarebbe più un mero fattore di difesa, ma anzi elemento d'integrazione. In sostanza, come fu detto per la no36

stra prima costituzione unitaria, lo Statuto albertino, il Trattato è un muro che non ci permette di indietreggiare ma soltanto di guardare in avanti. La sussidiarietà è una delle tante coordinate che permette di identificare gli obiettivi. Che sono certamente quelli di difendere e rispettare le competenze locali e la possibilità che gli organismi che esercitano le stesse possano farlo secondo i sistemi più efficaci rispetto alla peculiare strutturazione della comunità residente. Ma anche di fondare nuove azioni comunitarie sul bisogno che metodi efficaci e programmi che coinvolgono più Paesi possano essere condotti ed organizzati mediante lo strumento comunitario e non lasciati ai mezzi talvolta obsoleti della cooperazione transfrontaliera. Un uso diverso del principio sarebbe, secondo il discorso fin qui elaborato, censurabile ed impugnabile presso la Corte di Giustizia.

L'AMBITO DI APPLICAZIONE

Da più parti è stato osservato che, per una compiuta realizzazione dell'Unione, la Comunità dovrebbe limitare la propria assunzione di competenze al fine di dotarsi soltanto di quei poteri che le consentano di perseguire determinati scopi meglio o più efficacemente ad un livello sovranazionale; in sostanza, la "costituzionalizzazione" del criterio permette alla Comunità,


specie in sede di periodico controllo dello stato di avanzamento dell'integrazione, di riesaminare la sfera di poteri esercitati, allo scopo di valutare se continua ad avere un senso che essi siano esercitati a livello comunitario piuttosto che a livello nazionale, e viceversa. Sulla base di queste considerazioni si comprende allora il motivo per cui l'articolo 3B abbia assunto valenze politiche all'interno degli Stati membri e delle istituzioni comunitarie. Nel progetto di Trattato sull'Unione possono così essere individuati due modi di intendere il principio di sussidiarietà: secondo la prima concezione, alla Comunità sono assegnati soltanto quei compiti la cui dimensione o i cui effetti vadano oltre le frontiere nazionali. Laltra concezione si basa, invece, sulla convinzione che gli Stati trasferiranno ad un livello pit't elevato soltanto i compiti essenziali e che possono essere espletati in modo migliore a livello comunitario piuttosto che dal singolo Stato, sulla base di un criterio di efficacia. Nell'ambito del Trattato di Roma la decisione sulla necessarietà e/o sull'opportunità dell'intervento comunitario era basata sul principio funzionale, sull'esigenza di perseguire una finalità comunitaria. Solo il rispetto del principio di proporzionalità poteva costituire un limite all'intensità dell'intervento comunitario. Attraverso l'art. 3B si corregge e si

completa il principio funzionale: non solo l'intervento comunitario deve risultare finalizzato al conseguimento di un obiettivo del Trattato, ma devono anche essere soddisfatti i requisiti di efficacia ed idoneità insiti nel principio sussidiario. Il principio, così come espresso, tende quindi a preservare il decentramento, previsto come regola generale, mantenendo l'esercizio dei poteri ai livelli sub-comunitari e quindi il pit1 vicino possibile ai cittadini (Art. A), impedendo che si verifichi un eccessivo accentramento dei poteri al livello superiore, che solo eccezionalmente è consentito. La sua funzione propria "non è quella di attuare il decentramento dei poteri dal livello superiore a favore degli organi subcomunitari nei casi in cui questi dimostrino di poterli esercitari in modo altrettanto efficace, ma quella di costituire un limite all'assunzione dei poteri da parte degli organi centrali" 7 . Non sembra quindi teorizzabile la definizione del principio come un meccanismo di ampliamento delle competenze comunitarie al di là di quanto previsto dai trattati. La sussidiarietà opera sempre in connessione con il principio di attribuzione, che ne costituisce il presupposto. Per l'attribuzione di nuove competenze, o meglio di nuovi poteri, occorre comunque ricorrere all'art. 235. Quest'ultimo, è bene ricordarlo, opera secondo il già citato legame funzionale tra uno scopo del 37


Trattato e la "nuova" azione comunitaria necessaria al suo raggiungimento, in tutta autonomia (ma non certo totale indifferenza) dal concetto di sussidiarietà. Il Parlamento europeo ha preso coscienza di questi possibili sviluppi giungendo all'approvazione di una fondamentale risoluzione sui principio di sussidiarietà, attraverso la quale: constata che il principio di sussidiarietà è contenuto esplicitamente ed implicitamente nei Trattati; ritiene che detto principio non dovrebbe essere usato unicamente per definire le rispettive competenze della Comunità e degli Stati membri, ma anche per determinare il modo in cui la Comunità agirà nel settore delle competenze concorrenti; ritiene che la divisione dei compiti, delle sfere di attività e delle competenze deve tener conto del livello raggiunto, nonché dell'inevitabile evoluzione dell'Unione, in modo da salvaguardare gli interessi di tutti i cittadini dell'Unione stessa, nonché la natura specifica delle Regioni; ritiene che un trasferimento delle competenze legislative degli Stati membri alla Comunità sulla base di tale principio, aggraverebbe il deficit democratico se al Parlamento europeo non venissero garantiti i poteri legislativi, nonché il potere di esercitare il controllo democratico perso dai parla38

menti nazionali in ordine a quelle determinate materie; ritiene importante fornire garanzie pubbliche e giuridiche in merito al rispetto delle competenze della Comunità e degli Stati.

IL RUOLO DELLE ISTITUZIONI COMUNITARIE

In applicazione del principio di sussidiarietà le istituzioni comunitarie dovranno agire di comune intesa per uniformare al suo rispetto l'azione globale della Comunità. La loro azione cioè, nell'ambito delle competenze di ciascuna istituzione, dovrà essere elaborata dopo aver effettuato una specie di ponderazione preventiva, alla luce dei criteri sopra indicati, degli effetti che ne possono scaturire. A questo scopo è stato adottato il 25 ottobre 1993 un accordo di cooperazione interistituzionale che stabilisce le modalità attraverso le quali assicurare il rispetto dell'art. 313 nell'azione delle varie istituzioni. Il Parlamento europeo ha avuto modo di pronunciarsi sulla natura della cooperazione interistituzionale da fondare sulla base di questo accordo, precisando l'esigenza per la quale le verifica comunitaria del rispetto del principio di sussidiarietà deve essere effettuata, rispettando le procedure comunitarie in vigore, in maniera regolare ed al momento della verifica della base giuridica degli atti.


In sede di preparazione della Conferenza Intergovernativa che si sta svolgendo tra mille rallentamenti, il Parlamento Europeo, nell'approvare il proprio documento relativo alle indicazioni da offrire al Gruppo di Riflessione (il quale ha preparato le linee-guida sulle quali si sta muovendo il dibattito istituzionale), ha invitato quest'ultimo a tenere in debito conto i principi di proporzionalità e di sussidiarietà, prevedendo la costituzionalizzazione nel Trattato dei principi esposti nel già citato accordo interistituzionale. All'interno dello stesso, è bene ricordare, si sottolinea che "la Commissione, nell'esercizio del diritto di iniziativa, tiene conto del principio di sussidiarietà e ne giustifica il rispetto nella relazione introduttiva di ogni sua proposta", mentre il Parlamento ed il Consiglio fanno altrettanto nell'esercizio delle funzioni loro conferite rispettivamente dagli art. 138 B e 152 del Trattato. Qualsiasi emendamento del testo della Commissione da parte del Parlamento o del Consiglio "che comporti una modifica della sfera di intervento della Comunità" deve essere corredato da una giustificazione circa la conformità al principio di sussidiarietà come espresso nell'articolo 3B. Le tre istituzioni, nell'ambito delle rispettive procedure interne, verificheranno periodicamente che l'azione comunitaria sia conforme al principio di sussidiarietà congiungendo tale valutazione all'esame del merito dell'mi-

ziativa. Interessante è la previsione per la quale il controllo del rispetto del principio è effettuato nel quadro delle procedure comunitarie normali, secondo le regole previste nei trattati, fatta salva, comunque, la posizione della Corte di Giustizia in merito alla sua competenza a conoscere dei ricorsi relativi alla corretta applicazione del principio stesso. La Commissione, sempre in base all'accordo interistituzionale, deve elaborare una relazione annuale per il Parlamento ed il Consiglio sul rispetto del principio di sussidiarietà, sulla quale il Parlamento organizza un dibattito pubblico, con la presenza dei rappresentanti sia del Consiglio che della Commissione. Sembra appunto che, tra le istituzioni comunitarie, quella che dovrà assumere un ruolo particolarmente rilevante, dato il suo potere d'iniziativa, sarà la Commissione delle Comunità Europee. Nella comunicazione della Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo sul principio di sussidiarietà del 27 ottobre 1992, già precedentemente citata, la stessa ha avuto occasione di rilevare che il principio in esame non determina le competenze comunitane, individuate dai trattati, ma deve consentire di modularne l'esercizio; alle istituzioni comunitarie incombe l'onere di provare la necessità di legiferare o di agire sul piano comunitario. A questo scopo la Commissione ha il compito di impostare i propri poteri 39


di iniziativa cercando di ricorrere con maggior frequenza alla cooperazione con gli Stati membri. Per quanto riguarda la giustificazione di un' azione comunitaria, ai sensi del 2° cpv. dell'art. 3B, il Consiglio è tenuto a riscontrare che tale azione corrisponda al principio di sussidiarietà, nel senso che gli obiettivi dell'azione intrapresa non possano essere realizzati in maniera adeguata dagli Stati membri e che potranno dunque essere meglio realizzati grazie all'intervento comunitario, perché, ad esempio, sussistono degli elementi di transnazionalità che non possono essere affrontati a livello di un singolo stato membro. Per quanto previsto al terzo capoverso dell'articolo in questione, occorre tenere presente che gli stati membri sono liberi di scegliere le misure di attuazione dell'intervento comunitario e che il potere sostitutivo può essere giustificato soltanto con l'adozione di misure differenti rispetto a quelle scelte dagli stati membri, che inoltre potranno adottare misure più stringenti di quelle prese a livello comunitario in relazione a specifiche esigenze di natura interna, purché queste non siano in contrasto con gli obiettivi della misura comunitaria. Appare evidente, comunque, che nella serie di competenze "ripartite", l'apprezzamento della necessità dell'intervento comunitario non può essere sempre lo stesso, visto che non sono 40

uniformi gli obiettivi stabiliti dalla Comunità, né gli strumenti messi a disposizione delle istituzioni per raggiungerli. Al riguardo la Commissione ha proposto una chiave di lettura non vincolante dei vari strumenti per esercitare le competenze ripartite, le quali testimoniano la loro tendenziale progressiva efficacia. Le azioni legislative sono adeguate a garantire l'armonioso funzionamento del mercato interno e delle politiche comuni (agricoltura, trasporti e pesca) ed in alcuni campi di rilievo quali quello sociale, ambientale e della tutela dei consumatori, in particolare quando sono legati alla progressiva armonizzazione del mercato interno. Qui non si tratta soltanto di sopprimere gli ostacoli, ma di facilitare positivamente la libera circolazione e/o di elaborare misure di accompagnamento rispetto al perfezionamento del libero mercato; le azioni comuni sono funzionali nel campo della realizzazione della coesione economica e sociale e della ricerca, e nel futuro, anche di quello della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo e della Pesc (Politica europea per la sicurezza comune), dove l'azione della Comunità deve articolarsi sulla base di programmi basati sulla partecipazione degli Stati membri, delle imprese e/o delle autonomie locali; le azioni di sostegno consistono nell'adozione di alcuni provvedimenti in campo sociale ed ambientale, in re-


lazione al conseguimento degli obiettivi connessi alla realizzazione di reti transeuropee, alla politica industriale, alla tutela dei consumatori, alla formazione professionale, dove il Trattato lascia alle istituzioni europee un largo margine di apprezzamento circa il loro intervento; 4) possono quindi essere intraprese azioni complementari nei settori dell'istruzione, della cultura e della sanità, per i quali è molto ridotto lo spazio lasciato alla volontà politica comunitaria, bensì è perseguito soltanto l'obiettivo di completare ed appoggiare le azioni nazionali. Non esiste invece alcuna competenza reale in settori quali il turismo, la protezione civile, etc., dove l'intervento comunitario è strettamente vincolato all'esistenza dei presupposti di cui all'articolo 235 del TCE. Il principio di sussidiarietà conferisce portata generale alla regola della proporzionalità dei mezzi rispetto agli scopi, per la quale se la Comunità, nell'esercizio di una competenza, può scegliere tra diversi modi di agire, essa deve optare, a parità di efficacia, per quello che lascia più ampia libertà agli stati, alle comunità locali, alle formazioni sociali ed ai privati. È quindi un parametro d'intensità il quale implica anche che, ove risulti un atto di natura vincolante, il suo contenuto non deve prefigurare un eccesso inefficiente di previsioni normativi.

La Comunità può quindi optare per varie modalità d'intervento, quali quello legislativo, attraverso l'intento di integrare il diritto nazionale creando uno strumento comune (per es. la società di diritto europeo od il Geie), oppure indirizzandosi verso il progressivo riavvicinamento delle legislazioni o l'armonizzazione delle varie normative. Può poi utilizzare strumenti quali il reciproco riavvicinamento, la raccomandazione, il sostegno finanziario nell'ambito dei programmi di sviluppo regionale (fondi strutturali) o di progetti comuni (reti interoperative), l'incoraggiamento alla coopeiazione tra stati membri, l'incentivo ad agire o ad astenersi dall'assumere iniziative in determinati settori, l'adesione ad una convenzione internazionale. L'atto legislativo dovrebbe quindi prefigurare, come una vera e propria "legge quadro", obiettivi e le possibili modalità e mezzi per realizzarli, lasciando alle istanze territorialmente più vicine ai singoli cittadini il compito di emanare la normativa particolareggiata e di porre in essere l'azione amministrativa più congrua ed efficace. Una volta esercitata la competenza comunitaria, allora, si tratterebbe di fissare i limiti della disciplina sostanziale e di dettaglio. In tal caso il principio opererebbe come effettivo strumento di decentramento dell'esecuzione, lasciando alle comunità nazionali ampio spazio per disciplinare autonomamen41


te certe materie o aspetti di "interesse comunitario", muovendosi nell'ottica degli atti normativi generali emanati dagli organi comunitari e nel rispetto dei principi direttivi, ma secondo le proprie esigenze specifiche, di modo che "le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini". LA SUSSIDIARIETÀ E GLI ALTRI PRINCIPI DI DIRITFO COMUNITARIO

Il funzionamento e l'applicazione in concreto del principio di sussidiarietà nel sistema comunitario deve necessariamente coordinarsi con altri principi fondamentali, quali quello di parità di trattamento e di uniformità: se infatti la sussidiarietà esige che una data azione debba essere esercitata al livello inferiore quando più efficace e in grado di garantire un migliore conseguimento dei risultati, d'altra parte questo può comportare il rischio che si creino all'interno dell'area comunitaria delle situazioni di difformità di trattamento tali da porre in pericolo la libertà di concorrenza e l'uniformità di applicazione del diritto comunitario. Rischio che risulta ancor più evidente quando la competenza viene ad essere esercitata a livello locale. Occorre quindi trovare il limite oltre il quale tale differenziazione, naturale, vista l'utilizzazione di livelli decentrati di decisione politica, economica e/o amministrativa, si pone però in contrasto con l'ordinamento comunitario e 42

comporta delle distorsioni del mercato interno con esso incompatibili. L'intervento settoriale della comunità diverrebbe indispensabile per assicurare che gli stati agiscano nella stessa direzione, per evitare ritardi o disparità di situazioni, o per fornire a quelli meno preparati gli strumenti necessari per operare in conformità alla disciplina comunitaria, che farà salvi eventualmente i poteri e le normative nazionali esistenti più in grado di realizzare l'obiettivo prefissato, ma che in ogni caso dovrà fissare regole generali valide per tutti. Il principio di sussidiarietà, quindi, potrà operare nel senso di consentire quelle azioni maggiormente rigorose che assicurano un conseguimento più soddisfacente del fine previsto, preservando, al contempo, il decentramento dei poteri all'interno del sistema comunitario, mantenendo le competenze proprie di ciascun livello, senza però che ciò pregiudichi la migliore realizzazione del fine. È bene sottolineare che, diversamente che negli ordinamenti federali, il principio viene ad operare in una situazione resa fluida e dinamica dalla mancanza di una ripartizione preventiva dei poteri e delle competenze al cui interno svolgere la propria funzione. Ciò corrisponde indubbiamente alle caratteristiche proprie dell'ordinamento comunitario, ove l'aspetto funzionale del processo d'integrazione com-


porta che le competenze comunitarie presentano necessariamente un carattere evolutivo e tendenzialmente generale, che si affianca al principio di attribuzione. Ma allora la sussidiarietà si presterà a diverse strumentalizzazioni, sia da parte della Comunità in nome di un'efficacia non sempre dimostrabile e/o comunque fondata, sia da parte degli stati membri per opporsi alla misura comunitaria, specie quando la decisione sarà presa a maggioranza. Qui è facile presagire che gli Stati in minoranza potranno invocare il principio di sussidiarietà per sottrarsi alla sua attuazione. SUSSIDIARIETÀ ED ENTI LOCALI

Il criterio di sussidiarietà, si è visto, è stato spesso utilizzato da gli enti associativi minori come argomento polemico nei confronti delle intromissioni decisionali degli ordinamenti più estesi. I Laender tedeschi, le Communautés e Regions in Belgio, Le Regioni italiane e le Comuninades Autonomas in Spagna, si aspettano, dall'effettiva adesione delle istituzioni comunitaria a detto principio, una garanzia od un rafforzamento della propria autonomia, sempre più minacciata, a loro giudizio dalla progressiva europeizzazione degli ordinamenti nazionali. A tale proposito si deve però constatare che nel diritto comunitario il principio di sussidiarietà si riferisce soltanto alle

relazioni tra Comunità e stati membri. Gli enti territoriali sub-statali non sono titolari, nei confronti della Comunità, di diritti ed obblighi autonomi. Dal punto di vista di tali enti, tenuto conto della crescente regolamentazione comunitaria nelle materie riservate alle loro competenze, c'è da rammaricarsi che, contrariamente alle proposte formulate dagli stessi in tal senso, il nuovo "Comitato delle Regioni", di cui agli artt. 198a, 198 b e 198 c TCE) non disponga di un autonomo diritto di azione davanti alla Corte europea nel caso di violazioni del principio di sussidiarietà e che le sue competenze siano state limitate ad una funzione solamente consultiva. Si spera infatti che nel 1996, in sede di revisione di alcune parti del Trattato affidate ad apposita Conferenza Intergovernativa si giunga a delineare un maggior peso delle regioni nel processo decisionale europeo. Comunque, de jure condito, c'è da riscontrare che la sussidiarietà, di per sé, non costituisce una salvaguardia immediata delle competenze degli enti territoriali minori, contro una possibile erosione da parte degli organi comunitari. Come posto in luce dalla dottrina tedesca 8 però, se il principio di lealtà stabilito dall'art. 5 del Trattato vale reciprocamente tra Comunità e stati membri, ne deriverebbe l'esistenza di un obbligo per la Comunità di rispettare le regole fondamentali dell'ordi,

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namento costituzionale di ciascuno stato ed in particolare l'aspetto federale o regionale9 .

Tale principio potrebbe essere sacrificato soltanto se l'azione comunitaria si dovesse dimostrare necessaria in termini di efficacia, a realizzare uno scopo del Trattato. In questo caso avremmo un' azione complementare dei due principi di lealtà e di sussidiarietà, al fine di salvaguardare le competenze interne delle comunità locali. La rilevanza pratica di una tale interpretazione dipenderà comunque dalla disponibilità della Corte di giustizia ad utilizzarla come limite all'esercizio di competenze comunitarie. Nella maggior parte degli Stati membri si presentano profili organizzativi interni fondati su una piìi o meno marcata promozione delle autonomie locali, che può variare dall'assicurazione di livelli di decentramento amministrativo alla presenza di vere e proprie strutture federali. Appare ovvio che, sulla base dell'organizzazione interna dei singoli stati un trasferimento di competenza in favore della Comunità inciderà pii o meno marcatamente sulle relative autonomie, a seconda del livello di decentramento politico ed amministrativo attuato nell'ordinamento giuridico dei vari stati. Tanto maggiore è il livello di decentramento politico (come nel caso della Germania), tanto pii ampie saranno le conseguenza a livello di auto44

nomie locali, poiché. Per queste, il ruolo politico tenderà a ridursi. Eppure, e non soltanto perché lo stesso Trattato ha instituito un Comitato europeo delle Regioni, ma anche in quanto espressamente previsto nell'articolo A, si affida alle comunità locali il compito di predisporre, nella propria autonomia, le strutture amministrative e burocratiche necessarie a consentire una corretta applicazione od attuazione delle misure nazionali di adeguamento all'ordinamento comunitario, nel senso di favorire l'accesso alle strutture locali per i cittadini e, corrispondentemente, a non frapporre ostacoli a questo scopo, demandando invece agli stati membri il compito di curare la promozione delle autonomie locali, e attraverso di esse, la promozione dei diritti individuali e collettivi dei cittadini' 0. Se con Maastricht, insomma, si deve accettare uno spostamento del "baricentro" del complesso rapporto istituzionale tra organi comunitari e statali, verso le strutture centrali dello Stato, sarà comunque compito di ogni stato membro, proprio in forza dello stesso principio di sussidiarietà, assicurare che l'esercizio della propria sovranità avvenga attraverso strumenti istituzionali che consentano anche una soddisfacente rappresentanza delle realtà locali. Se, quindi, scopo fondamentale del principio di sussidiarietà è quello di garantire una valorizzazione dei livelli


di governo inferiori ed un'equilibrata ripartizione delle competenze all'interno del sistema comunitario, è da prevedere peraltro che questo suo contenuto si svilupperà in funzione di quanto il Comitato delle regioni riuscirà a realizzare. IL RICORSO ALLA CORTE DI GIUSTIZIA PER LE VIOLAZIONI AL PRINCIPIO

In ordine alla possibilità di adire la Corte di Giustizia delle Comunità Europee per atti contrastanti con il principio di sussidiarietà si profilano due schieramenti dottrinari. Il primo 11 , orientato verso una declinatoria di tale possibilità, in quanto il principio avrebbe natura eminentemente "politica" e quindi sarebbe preclusa alla Corte la sua utilizzazione al fine di "determinare le linee di confine tra potere centrale comunitario e poteri periferici degli stati membri". Azione che non rientrerebbe tra i compiti della Corte. Ogni scelta della Corte, secondo tale indirizzo, sarebbe afflitta da una carenza di democraticità connessa alla natura dell'organo. L'unico margine di sindacabilità da parte della Corte potrebbe essere quello attivato in via pregiudiziale, in occasione del quale la Corte potrebbe sia avallare la validità della norma senza entrare nel merito, oppure procedere adun "esame marginale di sussidiarieta per verificare se il Consiglio o la Commissione hanno agito entro gli ambiti

della propria discrezionalità, esaminando soio se la valutazione dell'autorità competente contiene un evidente errore od un cattivo uso (misuse) del potere. A detta però di altra autorevole dottrina, il criterio esprime un valore formale, giuridico 12 , al quale la Corte può, ed anzi deve, affidarsi per valutare, come da anni fa con altri principi insiti o esplicitati nei Trattati, il comportamento degli stati membri e degli organi comunitari. Questo è stato d'altra parte confermato all'interno della prima sentenza delle Corte dove esplicitamente la norma dello stato membro, ritenuta illegittima dal ricorrente, viene rapportata all'art. 3B per valorizzarne al contrario la piena rispondenza ai principi dell'ordinamento comunitario 13 . Allo stato attuale, comunque, si ritiene perfettamente legittimo il ricorso alla Corte di Giustizia ex art. 173 da parte di uno stato membro o di una istituzione, le quali potranno impugnare l'atto comunitario per eccesso di potere, sostenendo che non sono stati rispettati i limiti posti dal diritto comunitario all'esercizio del potere normativo, tra i quali certamente rientra il rispetto del principio di sussidiarietà; oppure potranno invocare l'invalidità dell'atto per violazione del diritto comunitario. La Corte potrà certamente verificare se esistono gli estremi per ricorrere ad esso e se siano sufficientemente motivati e quindi dimo45


strati, se la misura si collochi nell'ambito delle competenze esclusive o concorrenti, se la scelta di intervenire a livello comunitario sia adeguatamente motivata e si giustifichi alla luce del fine perseguito e del principio di proporzionalità: ma non potrà certo sostituirsi all'apprezzamento di merito espresso dal Consiglio e dalle altre istituzioni sulla necessità e maggiore efficacia dell'azione comunitaria (ove questo sia espresso; potrebbe invece sostituirlo od integrarlo qualora esso mancasse o fosse insufficiente a presentare come legittima la misura legislativa). Quando, insomma, la valutazione della Corte dovesse incontrare rilievi "politici" per definizione esclusi dalla sua competenza, essa non potrà che prudentemente escludere il tema del ricorso dalla sua conoscibilità. Il principio di sussidiarietà è invece sicuramente giustiziabile dalla Corte per quanto riguarda la determinazione del contenuto, delle modalità e dell'intensità dell'azione, dal momento che essa è in grado di valutare il rispetto del principio di proporzionalità. Potrà, quindi, realizzare il decentramento nella gestione dell'azione comunitaria: per cui questa deve rispettare l'identità e la diversità degli stati membri, sempre che questo non comprometta il conseguimento del fine che l'azione comunitaria legittimamente persegue. 46

La Corte di Giustizia già da tempo si muove in quest' . ottica. Si veda la sentenza Conforama ed altri, sul "lavoro domenicale", quando la decisione emessa ha ritenuto compatibile con l'art. 30 del Trattato la normativa francese che vieta il lavoro domenicale prestato da lavoratori subordinati addetti alla vendita al dettaglio, in quanto debba ritenersi "espressione di determinate scelte politiche ed economiche" in considerazione delle "peculiarità socio-culturali nazionali o regionali la cui valorizzazione spetta agli Stati membri" 14 . Ancora. Nel caso Groener, la Corte ha ritenuto compatibile con il principio della libera circolazione dei lavoratori una norma irlandese, non discriminatoria, che richiede la conoscenza obbligatoria della lingua nazionale per accedere all'insegnamento, in considerazione della politica di quello stato tesa a valorizzare l'uso di quella lingua come mezzo di espressione dell'identità nazionale 15 .

La Corte, ci sembra, non potrà, nei casi dubbi, che propendere per un'interpretazione che salvaguardi le prerogative degli organi statali in sede di individuazione delle misure più idonee ad attuare le direttive medesime. Se, come affermato, la competenza comunitaria costituisce l'eccezione e non la regola, ne consegue che, in caso di incertezza, la decisione della Corte non potrà che essere favorevole allo Stato od al centro decisionale ter-


ritoriale che affermi lese le sue prerogative di autonomia. UN'APPLICAZIONE CONCRETA. LA CREAZIONE DI UNA FINANZA MULTILIVELLO

Un'ipotesi di utilizzazione del principio potrebbe essere rappresentata dal tentativo di rispondere al quesito su quale struttura di governo permetterebbe di risolvere i problemi di allocazione delle risorse, distribuzione delle stesse e stabilizzazione in Europa. In definitiva, di offrire un elemento per 1 analisi macroeconomica e per i elaborazione di strategie nell'ambito del federalismo fiscale e nel quadro teorico della finanza pubblica multilivellol 6• Per riassumere, la funzione di allocazione dovrebbe garantire il criterio di efficienza nell'uso delle risorse, nel senso di apportare gli aggiustamenti necessari all'allocazione prodotta dalle leggi di mercato e di determinare, quindi, le politiche di spesa e di entrata necessarie per tale obiettivo e ripartire il costo di queste politiche sulle varie componenti sociali e sui cittadini. La funzione di stabilizzazione si pone l'obiettivo del raggiungimento di un elevato livello di occupazione, pur mantenendo la stabilità dei prezzi. La funzione di redistribuzione tende ad assicurare, infine, un'equa ripartizione dei redditi. Quale livello di giurisdizione, in un sistema policentrico quale

quello che coinvolge Unione, Stato, Regione ed altri enti locali, deve svolgere tali compiti? E, soprattutto, quali criteri di gerarchia e/o di coordinazione dovranno valere tra i vari livelli? 17 Uno di questi sarà certo espresso dal principio di sussidiarietà. Se l'Europa si consoliderà come grande mercato di forza lavoro, capitali, merci e servizi è altamente probabile che si troverà a sperimentare quella serie di condizioni che altri grandi stati federali, si pensi a Stati Uniti e al Canada, hanno già vissuto o devono ancora affrontare. In primo luogo si avrà un accrescimento, sul piano produttivo, della specializzazione industriale in determinate regioni come conseguenza delle sfruttamento delle economie di scala nelle diverse aree. È possibile che si verifiche un accrescimento dell'instabilità delle esportazioni e dei saldi commerciali dei paesi, un aumento della mobilità dei capitali e dei suoi effetti incisivi sul ciclo economico, ma soprattutto una notevole divergenza nei tassi di crescita di lungo periodo delle varie economie. Crescerà quindi la probabilità di shock asimmetrici tra i diversi Paesi, per i quali il ruolo del bilancio e della politica fiscale, gestiti da un'istanza coordinatrice superiore quale potrebbe essere l'Unione, risulterà quindi cruciale. Il bilancio dell'Unione dovrebbe quindi svolgere una funzione stabilizzatrice che al momento è difficilmente configurabile, viste le limitate dispo47


nibilità finanziarie della stessa (circa 1'l% del Pii dell'intera Comunità). A giudizio del Rapporto, redatto per la UE da un gruppo di economisti indipendenti" 18 la solidarietà interregionale dovrebbe essere realizzata attraverso ie finanze pubbliche centrali (dell'Unione)... Negli Stati federali esistenti, trasferimenti di risorse interregionali avvengono attraverso la divisione del gettito tributario e grants, generali e specifici. La spesa pubblica federale e la sicurezza sociale assicurano implicitamente (insieme all'impatto regionale della tassazione) flussi addizionali di trasferimenti... Ciò è coerente con l'obiettivo della coesione economica e sociale, fortemente enfatizzata da! Trattato di Maastricht". Certamente non potrà essere da solo il principio di sussidiarietà a permettere l'introduzione di una finanza mukilivello nell'Unione. Questa scaturirà dall'effettiva realizzazione dell'UEM e potrà forse essere solamente "corroborata" da un processo "che faciliti la formazione di un vero e proprio livello europeo di governo" 9 quale quello che potrà essere innescato da una corretta interpretazione del principio. PER UNA TEORIA GENERALE DELLO <(STATO SUSSIDIARIO»

La sussidiarietà può costituire un elemento e/o un principio fondativo di un ordinamento giuridico? Si entra, con tale tematica, nello spinoso ambito della Te6ria generale, 48

croce e delizia (e terreno di scontro) di giuristi e politologi, ma non ancora abbastanza invocata in relazione all'ordinamento comunitario. Proviamo ad avanzare alcune illazioni. Sia pure con brevi cenni è fondamentale ricordare l'approccio teorico di Santi Romano a nostro giudizio la più compiuta analisi della dinamica del diritto e del suo svolgersi come elemento fondamentale della relazioni tra esseri umani e di questi con il mondo e la storia. Per detto approccio metodologico ogni insieme di norme che vincolano le modalità di espressione di determinate attività secondo le volontà di un gruppo organizzato, sono in sé e per sé un ordinamento. Ci affascinarono molto le descrizioni, (che ritenevamo quasi paradossi, per poi accettarne la cristallina concretezza), che raffiguravano come ordinamento giuridico un club di sportivi, un'associazione umanitaria, una società per azioni, ed anche una gang malavitosa. Come? Dare la qualifica di giuridico ad una banda di fuorilegge? Certo. Finché in essa vi è un potere effettivo che determina l'adesione alle norme dell'organizzazione essa è un ordinamento giuridico. Che poi essa possa contrastare con le norme ed i voleri di altre componenti della comunità e quindi di altri ordinamenti e soccombere, ciò non toglie nulla al nostro discorso. Finora, e probabilmente lo sarà ancora


per molto, è lo Stato a decidere quali ordinamenti, e quindi quali strutture organizzative, sono utili e necessarie (riconosciute), quali sono indifferenti (non riconosciute), quali illecite (vietate). È in detto potere che, a nostro giudizio, si sostanzia il concetto di sovranità, il quale rimane una caratteristica fondamentale dello Stato nazionale, quale si è finora configurato. Il diritto, che viene spesso raffigurato come un qualcosa di statico e necessariamente stabile, soprattutto nella sfera pubblica è quanto mai fluido e "sussidiario". Si è detto: nell'accezione che continueremo ad usare, diritto è anche quello stipulato da un'associazione di consumatori. Quindi vi sono tanti diritti quante organizzazioni umane sono esistenti nell'ambito spaziale dell'ordinamento statale generale, che può tutelarli, riconoscerli, controllarne la rispondenza a determinati requisiti, vietarne la creazione o la continuazione delle attività. Possiamo quindi passare all'enunciazione dei punti cardine del nostro discorso sui principi di teoria generale relativi al diritto "sussidiario". 1) È lo Stato nazionale che, almeno fino ad oggi, decide, in maniera più o meno penetrante, compiti, responsabilità, attribuzioni di uomini e mezzi e modalità d'esercizio delle organizzazioni al di sotto della sua sfera (enti locali, società private, associazioni, club, etc.), e al di sopra della sua sfera

(istituzioni di diritto internazionale e di diritto comunitario). È certamente nobile affermare idealmente che i Comuni preesistono allo Stato italiano e che quindi egli non potrebbe non riconoscerli, ma intanto la loro sfera di compiti e di attribuzioni è determinata da leggi dello Stato che lo stesso potrebbe modificare secondo contingenze storiche che vanno da un massimo di autonomia, al più compiuto controllo da parte dello stato stesso. Le comunità europee sono la creazione di uomini: si, ma almeno finora, di uomini di Stato, perfettamente coscienti dei bisogni della loro comunità statale di appartenenza. Il potere di decidere se e quando intervenire nell'ambito delle attività dei consociati è quindi ancora saldamente in mano agli Stati, attraverso il loro potere generale di legislazione all'interno dei propri confini, e il loro potere generale di contrattazione a livello sovranazionale (che, come tutti i comportamenti strategici ) può comportare danni, vantaggi od essere neutrali per gli interessi della propria comunità nazionale). Al giorno d'oggi, lo Stato nazionale è quindi sempre maggiormente sussidiario: a corto di risorse ideali ed economiche deve delegare far finta di riconoscere come preesistenti ) determinate attività a soggetti privati, o ad istituzioni diverse da esso. È questo un modo di mantenere intatto il suo potere. 49


Non c'entra nulla con il federalismo, ne con i tentativi di trasformare l'unione Europea in un soggetto protofederale. Caso mai, come lucidamente esposto da Umberto Serafini sulla nostra Rivista, la sussidiarietà è proprio l'opposto del federalism0 20 Abbiamo parlato in termine più che benevoli degli Stati nazionali, od almeno così può essere sembrato ai loro autorevoli avversari. Riconoscere il potere del Leviatano, non significa però amarlo, ne augurarsi la sua continuazione. L'Europa potrebbe risolvere il compito storico di porre fine all'esperienza degli stati nazionali per iniziare un nuovo modello di sviluppo umano. Ma per farlo non ha bisogno di nominalismo giuridico, né di poteri che gli derivano dalla volontà degli Stati, quando essi non hanno più la forza di esercitarli (per poi riappropriarsene, come detto, grazie al principio di sussidiarietà). Attraverso l'effettività delle sue regole, la continuità dei controlli, l'emanazionedi simboli e comportamenti culturali propri , 1 Europa sara sempre piu presente nella vita del singolo. Gli diverrà familiare. ,, . s Da mito, 1 Europa diverra cultura, quotidianità, (speriamo), necessità. Si trasformerà (o verrà dimenticata) quindi in uno Stato, dotato, come detto, del potere sovrano di decidere dove e con quali modalità intervenire .

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nella vita dei singoli individui che si sentiranno rappresentati da essa. Perché si raggiunga questo, crediamo che non sia utile esaltare la cultura delle differenze, del piccolo spazio territoriale, che pure mantiene il sacrosanto diritto di far sentire la sua voce e testimoniare la sua insostituibile esistenza. Non è appartenendo ad un campanile, affermando i diritti del Paese natio (questo, si voglia o non si voglia è sempre radice di nazionalismi), o gli interessi di un'holding economica che si creerà l'Europa. Soltanto con un passaggio culturale e sociale che dovrà prevedere enormi sconvolgimenti geopolitici (l'unione franco-tedesca è un esempio, ma forse il più utopico), l'individuo si abituerà alla fierezza, all'orgoglio, vorremmo dire patriottico, di dirsi europeo. In tale processo, lo Stato appare come un complesso di strutture e di forze: e come tale si presenta nella scena internazionale, in cui esso opera come fattore di globalizzazione in un'evoluzione continua, scandita dagli opposti fenomeni della centralizzazione e della federalizzazione delle decisioni politiche, motivate dalle diverse sfide storiche che si trovano ad affrontare i soggetti sottoposti al suo ordinamento. Come giustamente affermato, la sussidiarietà, quale criterio formale e relativo, ha il non piccolo compito di coor-


dinare nello spazio e nel tempo la diversa regolazione di ciascuna politica settoriale. Non dà luogo ad ipotesi immutabili, ma determina una valutazione delle condizioni al momento dell'esplicarsi della decisione di governo. Nel documento finale del Consiglio di Edimburgo, lo si denomina "principio dinamico", una regola "a tempo": l'azione sussidiaria si legittima in quanto perdurano i presupposti sulla quale si fonda. Ed i suoi risultati si fondano, per la medesima ragione, su fattori di spazio. L'azione sussidiaria della Comunità potrà svilupparsi in relazione ad uno o piui Stati membri, o a tutti. Questo dovrebbe permettere l'integrazione graduale dei nuovi membri, senza creare "traumi istituzionali" dovuti al progressivo allargamento della Comunità. Riteniamo che un ordinamento possa sopravvivere su un determinato territorio se riesce a garantire sicurezza, benessere e progresso civile alla popolazione che tra i suoi confini risiede: se offre alla comunità dei suoi cittadini un progetto esistenziale, una cultura per occupare la dinamica del tempo. Un ordinamento propone questo progetto o comunque risponde ad una sfida storica prefigurando quello che prima era definito "impossibile". Era "impossibile" superare le colonne d Ercole, eppure I uomo ne ha gia oltrepassate di innumerevoli. I vari e di-

versi progetti di vita, le varie e diverse "risposte storiche", per riprendere un concetto caro ad Ortega y Gasset, sono state realizzate dall'organizzazione umana. Al centro del nuovo disordine internazionale", tra un Mediterraneo teatro di scontri tra opposti fondamentalismi, un'Oriente che dovrà darsi un disegno geopolitico dominato non soltanto dalla prosperità economica di poche aree a sviluppo convulso ed "insostenibile" e la declinante potenza americana, l'Europa, forse, ha di fronte il compito di definire un nuovo concetto di convivenza: aperto all'integrazione delle razze, allo sviluppo delle libertà civili ed economiche, alla salvaguardia della sicurezza della vita umana. Un modo di convivenza che dovrà trovare definizione e tutela all'interno delle singole formazioni sociali, per poi passare a funzioni e compiti organizzati ed assicurati dalle formazioni territoriali minori, via via giungendo agli Stati, agli accordi infraregionali, passando sempre pit ad un nucleo centrale di competenze irrinunciabili e vitali che non possono essere, vista la propria generalità, assunte da organismi particolari. Poste a tutelare principi ed interessi generalissimi, capisaldi di quel progetto di cui si diceva, queste possono essere affidate ad un'istanza superiore che sola ne può garantire effettività e durata nel tempo. Se queste competenze esistono non potranno che avere la loro sede che nella futura Unione Europea. 51


Integrazione, rispetto delle necessità e delle attribuzioni degli ordinamenti particolari e sussidiarietà sono termini che non si escludono, ma che anzi trovano l'uno nell'altro conferma e tutela. Se, come si è detto, la forza della cultura europea è nella tolleranza, nella capacità di far prosperare dalle esigenze pluralistiche una koinè, un comune sentire, proprio dall'espletamento razionale dei tre termini potremmo giungere ad un progetto integrativo che sia coordinata espressione di tutti i livelli di governo territoriale: di una catena di ordinamenti che vanno dal più piccolo comune, che ha nello Statuto la carta dei suoi fini e delle sue attribuzioni originarie e preesistenti a quelle di qualsiasi altro ordinamento,

passando per le Province, le Regioni, i Laender, le Unioni regionali, fino a giungere allo Stato e quindi all'Unione, ordinamento generale e comune che integrerebbe gli altri per lo sviluppo della prosperità della gente europea, attraverso condizioni e regole rispettate in ogni sua porzione di territorio, e per assicurare la pace di un intero continente. Per riprendere un tema introdotto dall'analisi politologica di Carl Schmitt, si potrebbe ricercare un nuovo "Jus publicum aeropeum", un nomos comune per le genti d'Europa, che all'interno della cultura delle diversità che essa stessa esprime, e che come abbiamo più volte detto, costituisce la sua forza, sprigioni una tendenza all'identità, al sentimento di una cittadinanza, di una philìa che ci lega ad un destino unitario.

Per Bino Olivi, L'Europa difficile, il Mulino, 1994. La realizzazione dell'UEM è subordinata al perfezionamento di tre fasi: in una prima fase, da ritenersi già iniziata il l gennaio 1990 con l'abolizione dei controlli sui cambi, i traguardi più importanti sono costituiti dalla costituzione del mercato unico a partire dal 1° gennaio 1993 e l'attuazione di un programma di convergenza economica, da realizzare attraverso una maggiore sorveglianza comunitaria sulle politiche di bilancio statali, da garantire attraverso l'indipendenza delle banche centrali europee; in una seconda fase, che ha avuto inizio il 1° gennaio 1994, ma la cui definizione è ancora in atto, i vincoli di bilancio si fanno più consistenti. Il Consiglio dei ministri dell'Economia e delle Finanze è dotato di nuovi strumenti per promuovere la convergenza:

- ogni anno, in primavera, adotta gli indirizzi di massima per la politica economica che fissano gli obiettivi comuni in termini di inflazione, finanze pubbliche, stabilità dei tassi di cambio ed occupazione; - esamina le politiche economiche degli Stati membri sulla base di programmi nazionali di convergenza e della relazione elaborata dalla Commissione; - decide quali Paesi sono afflitti da un disavanzo eccessivo e raccomanda a ciascuno di essi le misure necessarie per porre rimedio alla situazione. Il 1994 ha visto inoltre la costituzione dell'Istituto monetario europeo. In quanto precursore della Banca centrale europea, lIME deve rafforzare la cooperazione tra le banche centrali e il coordinamento delle politiche monetarie nazionali, oltre ad effettuare i preparativi necessari all'installazione del Sistema Eu-

I 2

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ropeo delle Banche Centrali (SEBC), alla condotta di una politica monetaria unica e alla creazione della moneta unica nella terza fase dell'UEM, compresa la preparazione tecnica delle banconote. c) in tale terza fase, appunto, che dovrebbe iniziare nel 1997 o, al più tardi nel 1999, si realizzerà una parità fissa tra le monete che saranno convertibili in Ecu. Entrerà in funzione la Banca Centrale Europea coordinata con il Sistema Europeo delle Banche Centrali. Si avrà una moneta unica, valida per l'intero territorio europeo. Si veda il Libro verde sulle misure pratiche per l'introduzione della moneta unica, presentato dalla Commissione, Bruxelles, 31.05.1995, C0M (95) 333 def. 3 Cfr. FABIo Luci' CAVAZZA e CARLO PELANDA, Maastricht: prima, durante, dopo, «Queste Istituzioni», n. 106-107, 1996. Cit. C. CURTI GIAZDIN0, Il Trattato di Maizstricht sull'Unione Europea, p. 59, "il principio risulta ripreso, in modo più o meno esplicito, nelle disposizioni relative alle nuove competenze comunitarie non esclusive; i concetti di "incoraggiamento", "appoggio", "sostegno", "azione complementare" che vi sono utilizzati sottolineano il carattere suppletivo dell'intervento comunitario" (Cfr, artt I 18A.2 TcE, prescrizioni minime in campo sociale; 126.1 TcE, istruzione; 127 TcE, formazione professionale; 128.2, cultura; 129.1 TcE sanità pubblica; 129A.1 TcE, protezione dei consumatori; 129B e 129C TcE, reti transeuropee; 130 TcE, industria; 130B TcE, coesione economica e sociale; dal 130F al 130P TCE, ricerca e sviluppo tecnologico; 130 R. 1 TcE, ambiente; 130U.1 TcE, cooperazione allo sviluppo. 5 Cfr. Conclusioni della Presidenza del Consigllio Europeo di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, all. 1 della parte A, BolI. CE 1993, p. 7 ss. 6 Rientrerebbero nella competenza esclusiva della Comunità la soppressione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali (art. 7A TcE); la politica commerciale comune (art. 113 TcE), che assicura l'unità del mercato interno; le regole generali di concorrenza che garantiscono un regime di parità tra gli operatori nel quadro del mercato interno; l'organizzazione comune dei mercati agricoli, per la quale è stato convenuto sin dal 1957 che sarebbe stata disciplinata da norme specifiche che avrebbero tenuto conto degli obiettivi di cui all'art. 39 Cee; la conservazione delle risorse biologiche del mare e l'elaborazione della po-

litica comune della pesca (art. 102 TcE); gli elementi essenziali della politica dei trasporti. 7 Cit. G. STROZZI, Il principio di sussidiarietà nel futuro dell'integrazione europea, Jus, 2, 1994, p. 366. 8 Per essa, con un'esuriente bibliografia dei principali contributi in lingua tedesca, si veda R. HOFMANN, Il principio di sussidiarietà. l'attuale significato nel diritto costituzionale tedesco ed il possibile ruolo nell'ordinamento dell'Unione europea, in «Rivista Italiana di Di-

ritto pubblico Comunitario», n. 1-2, 1993, p. 23 55. Per il ruolo che le Regioni potranno rivestire nell'Unione Europea, si vd. BORRAs-ALOMAR, CHRISTIANSEN, RODRIGUEZ-POSE, Verso una "Europa delle

9

Regioni"? Sogni e realtà di una analisi critica, in

«Queste Istituzioni», n. 103, 1995, p. 71 e P. VAN DER Kì'.sa', Il Comitato delle Regioni: nasce una nuova "Europa delle Regioni'i ivi, p. 98. IO Per un'analisi della partecipazione delle Regioni al processo di integrazione comunitaria nel quadro dell'intervento delle Conferenza permanente StatoRegioni (art. 12 L.400188), all'interno della legge comunitaria dello Stato italiano, si veda P. CE1rn, La nuova disciplina della partecipazione dell'Italia al

in »Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario», n. 2, 1991, pp. 33 1-350 1 Cfr. N. EMIuOU, Subsidiarity: an effective barrier against "the enterprises ofambition", in «European law review)), ottobre 1992, pp. 402 ss. e R. CAFARI PANIco, Il principio di sussidiarietà ed il riavvicinamento delle legislazioni nazionali, in «Rivista di Diritto Europeo», n. 1, 1994, nonchi G. STROZZI, llprin-

processo normativo comunitario

... ,

cipio di sussidiarietà nel futuro dell'Unione Europea

... ,

n. 1-2,1994, p. 359 ss. Cfr. R. MONACO, Ilprincpio di sussidiarietà nel sistema istituzionale della Comunità europea, in Atti del convegno promosso dal CNEL, cit, p. 56. 3 Causa T - 114192 - Sentenza 24 gennaio 1995 Bureau europe-en des me-dias de l'industrie musicale (Bemim). Concorrenza - Diritto d'autore - Regolamento n. 17 - Principio di sussidiarietà in materia giudiziaria Il Tribunale di primo grado ha per la prima volta sancito espressamente l'efficacia del principio di sussidiarietà in materia giudiziaria, confermando la decisione della Commissione europea di affidare ai tribunali francesi l'applicazione del diritto comunitario in un dossier riguardante un problema di concorrenza inerente alla riscossione dei diritti d'autore, dovuti 2

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da discoteche francesi alla società dei diritti d'autore, dei compositori e degli editori di musica, la Sacem. In risposta alla contestazione in merito alle tariffe eccessive praticate dalla Sacem, sollevata da un gruppo di discoteche, la Commissione europea aveva ritenuto che in tale dossier non vi era un "interesse sufficiente" per far proseguire l'inchiesta ai giudici del Lussemburgo. Gli effetti del comportamento eventualmente anticoncorrenziale della Sacem - sosteneva l'istituzione comunitaria - si facevano infatti sentire solo sul territorio francese e dovevano essere i tribunali di questo Paese ad occuparsi del problema. ' Conforama et al., causa n. C-312/89, sent. 28 febbraio 1991, Racc. i991, p. 1021 ss. 5

Sent. 29 novembre 1989, causa n. 387187, Racc.

1989, p. 3967. 6

J due termini non sono sinonimi. Per federalismo

fiscale, in larga approssimazione, si intende un sistema politico nel quale le funzioni di imposizione e di spesa sono ripartite tra i diversi livelli di governo. Ci si muove quindi nell'ambito dell'attribuzione di competenze per specifiche funzioni di politica economica. La finanza pubblica multilivello, analizza, partendo dai dati fissati nel contesto socio-politico, la con-

comunitario, 12 novembre 1993, in «Jus», n. 2, 1994. GEORGE A. BERMANN, Taking subsidiarity seriously:

federalism in the European Community and the UnitedStates, «Columbia Law Review», 94, (1994), n. 2. REIMER VON BORRIED, Das Subsidiaritatprinzip im Recht del Europaischen Union, Europarecht, 1994, Heft3. PAOLO CAF.RElrn, li principio di sussidiarietà e i suoi

riflessi sui piano dell'ordinamento comunitario e sul piano dell'ordinamento nazionale, in Le prospettive dell'Unione Europea e la costituzione..., Cedam, Padova 1995, pp. 123-154. JEAN CHARPENTIER, Quelle subsidiarietè?, Pouvoi rs, 1994, n. 69. S. CURTI GIALDIN0, Il Trattato di Maastricht sull Unione Europea, 2 volI., Roma 1993. M. M, M. SARCINELLI, L'Unione Europea: come ri-

partire leJinzioni di Governo?, in «Moneta e Credito«, n. 189, Marzo 1995, p. 3 Ss. Luciì'io VANDELLI, Il principio di sussidiarietà nel ri parto di competenze tra i diversi livelli territoriali: a proposito dell'articolo 3 B del Trattato sull'Unione Europea, in Scritti in onore di Pietro Virga, Giuffrè, Milano 1994, Il, pp. 1929-1952.

gruenza tra decisioni in tema di allocazione, distribuzione e stabilizzazione e livello (quindi intensità e qualità dell'azione) di governo. Cfr. M. MARE e M. SARCINELLI, L 'Unione Europea, come r,pertire le Jin-

JAVIER BARNES, EI principio de subsidiariedad en el Tradado de Maastricht y su impacto sobre los regionas

zioni di governo?, Moneta e Credito, n. 189, Marzo

IDEM, EI principio de subsidiariedady las Regionas Europeas, nel volume a cura dello stesso Autore, Las comunidades europea, la instancia regionaly la organizaciòn administrativa de los Estados miembros, Civitas,

1995, p. 9ss. e l'ampia bibliografia ivi riportata. 7 Cfr. MARIA TERESA SALVEMINI, I livelli di governo delLa finanza pubblica: ragionando di fondi strutturali europei, «Queste Istituzioni», n. 98, 1994, p77 ss. 18 Rapporto su Communiiy publicflnance in the perspective of EMU, «European Economy», n. 53 del 1993, citato da A. Di MAI0 in Una Jìnanza pubblica federale per l'Europa, «Queste Istituzioni», n. 98,

1994, p. 90 19 20

Cit. A. Di MAI0, idem, p. 87 Cfr. UMBERTO SERAFINI, Qualche noticina sui fede-

ralismo, <(Queste Istituzioni«, n. 106-107, pp. XXVI -)OOUI, 1996.

europeas, in «Rivista italiana di diritto pubblico comunitario«, 4 (1994), n. 5.

Madrid 1993, pp. 509-596

RUGGIERO Ciu PAÌ'iIco, Il principio di sussidiarietà e il riavvicinamento delle legislazioni nazionali, in «Rivista di Diritto Europeo«, n. 1, 1994, p. 58 ss. RENZO DICKMANN, Sussidiarietà, sovranità e regiona-

lismo. Il ruolo delle assemblee parlamentari, in due parti su «Diritto e Società», nn. 2-3, 1994. RAINER HOFMANN, Il principio di sussidiarietà. L 'attuale significato nei diritto costituzionale tedesco ed il possibile ruolo nell'ordinamento dell'Unione Europea, in «Rivista Italiana di Dir. Com .», 3 (1993),

Note bibliografiche

n. I. ANGELO RINELLA, Osservazioni in ordine alla riparti-

AA.Vv., XXVI Tavola rotonda della rivista Jus, su Il

zione delle competenze tra Comunità europea e stati membri alla luce del principio di sussidiarietà, in

principio di sussidiari età nell'ordinamento

«Quaderni costituzionali», 14, 1994, n. 3.

54


KESS VON KERSBERGEN, BERTJAN VERBEEK, The politics ofsubsidiarity in the European Union, in «Journal ofCommon Market Studies», 32 (1994), n. 2. KOEN LENEAERTS, PATRICK VON YPERSELE, Le principe

de subsidiaritè et son contexte: étude de l'article 3 du traité CE, in «Cahiers de droit européen», 1994, n. 1-2 JOHN PETERSON, Subsidiarity: a dejmnition to suit any vision?, in «Parliamentary affairs», 47, 1994, n. 1 ANDREW Scorr, et al., Subsiadiariry: a "Europe of the Regions" versus the British Constitution?, «Journal ofCommon Market Studies», 32 (1194), n. i Comunicazione della Commissione Europea al Con-

siglio ed al Parlamento Europeo, del 27 ottobre 1992. Bollettino CE, 1992, n. 10; Conclusioni della Presidenza del Consiglio Europeo di Edimburgo, 11-12 dicembre 1992, Bollettino CE, 1992, n. 12; Accordo interistituzionale del 25 ottobre 1993 tra il Parlamento Europeo, il Consiglio e la Commissione sulle procedure per l'attuazione del principio di sussidiarietà. Bollettino CE, 1993, n. 10; Relazione della Commissione al Consiglio Europeo sull'adeguamento della legislazione vigente al principio di sussidiarietà. Commissione delle Comunità Europee, C0M 93 - 545 - def. 24 novembre 1993.

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dossier Mi

Gestire l'acqua

Sull'acqua, intesa come «pubblica utilità ' Queste Istituzioni ha già presentato i contributi di Paola Fabbri ("La questione acqua') e di Antonio Chizzoniti ("Gran Bretagna: le sorprese di una secca estate') sul n. 104 (ottobre-dicembre 1995). Il tema viene qui ripreso con gli articoli di Domenico Moro e Valeria Termini per meglio esaminare uno dei casi più emblematici del rapporto ira un bene considerato per antonomasia «pubblico" come l'acqua e il suo possibile inserimento nel mercato «privato ' vista la necessità che le risorse idriche vengano gestite in modo razionale dal momento della captazione a quello dell'erogazione. Gestite, appunto, con criteri imprenditoriali, tenuto conto dell'endemica scarsità delle risorse stesse e del volume di investimenti necessari a garantire un servizio di qualità elevata. Anche il legislatore italiano se ne è accorto: tutelare le risorse idri che e promuovere un nuovo assetto per la loro gestione, significa saper amministrare per flni pubblici un bene economico di primaria importanza. E per farlo, a volte, si dovranno superare particolarismi e questioni locali che potrebbero frammentare metodologie e processi efficienti in una sequela di interventi non coordinati e quindi inutili. Soltanto una cultura di governo delle "utilità pubbliche" che semplfìchi i rfèrimenti 57


normativi, riduca gli adempimenti burocratici e chiarisca ambiti decisionali e centri di responsabilitĂ , permetterĂ  all'imprenditore privato di prevedere e valutare rischi e profitti del suo ingresso nel mercato delle risorse idriche. A questo punto, anche se i cambiamenti saranno dolo rosi per alcuni interessi settoriali, vi potrĂ  veramente essere una sana gestione economica dell'acqua che porti a responsabilizzare i consumi, ma anche e soprattutto ad offrire agli utenti servizi idrici degni di questo nome; Il senso comune potrebbe sempre piĂš insospettirsi di fronte a piovosissimi inverni seguiti dallo sconsolante spettacolo di rubinetti sterili...


Quali spazi per il capitale privato nel mercato dell'acqua di Domenico M oro *

L'argomento affrontato in quest'articoio, viene a cadere in un momento di particolare interesse per almeno due ragioni: la prima è che siamo a valle dell'approvazione delle prime leggi regionali di attuazione della legge 36/94 e, quindi, si ha una prima indicazione della direzione verso la quale intendono muoversi le Regioni italiane; la seconda è che si è a valle delle polemiche sulle tariffe dei servizi pubblici, che hanno provocato il blocco temporaneo dell'approvazione degli aumenti tariffari, tra cui quelli relativi ai servizi di acquedotto. Il contributo che qui si intende dare è quello di sviluppare alcune riflessioni dal punto di vista dell'impresa su quanto sta accadendo nel nostro Paese, per quanto riguarda l'ingresso del mercato nel settore dei servizi pubblici, ed in particolare nel settore dei servizi idrici integrati. Del resto, come è stato ricordato di recente, la risorsa acqua da risorsa ambientale sta divenendo risorsa econo-

* Direttore Operativo della Segesta S.p.A. (Gruppo Fiatimpresit).

mica, volendo con questa definizione, attirare l'attenzione sul fatto che, per quanto riguarda l'acqua occorre ormai pensare in termini aziendali, anche se questo non vuol ancora dire, per troppi interlocutori, pensare all'ingresso del capitale privato in questo servizio pubblico. Ma questa è proprio la sfida più importante che attende il nostro Paese, anche se suscita ancora forti resistenze e perplessità la partecipazione dei privati a quello che viene ritenuto un servizio pubblico essenziale. Peraltro, quest'ultima definizione è servita a giustificare tariffe irrisorie e, in molte realtà locali, addirittura a non pagare il servizio. La diffidenza, se non l'aperta ostilità, all'ingresso del capitale privato nel settore idrico ha due motivazioni di fondo: - la prima è legata al fatto che il settore idrico, come altri servizi a rete, costituisce il tipico «monopolio naturale», situazione che si teme possa tradursi in una fonte di profitti al di sopra di livelli considerati accettabili; - la seconda è legata alla generale esitazione, che contraddistingue il nostro Paese, all'estensione del mercato a set59


tori fino ad ora non ancora toccati dalla concorrenza. Il primo punto da sviluppare, con riferimento alla gestione del ciclo delle acque, è quindi una previsione circa la possibilità che il mercato entri o meno, in maniera decisiva, nella gestione dei servizi idrici locali. Ad oggi, infatti, se togliamo le presenze "storiche" nel settore della gestione della distribuzione idrica (ad esempio: Condotte Acque Potabili, Acquedotto Nicolay, Acquedotto De Ferrari Galliera, e pochi altri ancora), l'ingresso di nuovi operatori in questo «mercato» e limitato ai casi di Fisia, del Gruppo Fiat, e delle francesi Lyonnaise des Eaux, Bouygues e Gènèrale des Eaux. Peraltro, la presenza di queste ultime imprese, il cui fatturato consolidato è dell'ordine delle decine di migliaia di miliardi annui, è la prova più evidente che il "business" è da grande impresa. Il problema è pertanto quello di valutare in che misura le sia pur timide aperture che la Pubblica Amministrazione ha fatto nei confronti dell'ingresso dei privati in settori come quello della tutela e gestione delle risorse idriche sono destinate ad avere sviluppi consistenti. Per dare una risposta convincente occorre anche cercare di capire fino a che punto il mercato e la concorrenza sono entrati stabilmente nella cultura e nelle istituzioni politiche italiane. Recentemente è stato fatto notare come "la cultura del mercato arriva in Italia tardi e sull'onda dei

principi e degli indirizzi comunitari" 1 A riprova di questo viene ricordato che "la L. 287 del 1990 sulla tutela della concorrenza e del mercato riproduce, con scostamenti minimi, negli artt. 2 e 3 dedicati ai comportamenti anticoncorrenziali il testo degli articoli 85 e 86 del Trattato di Roma: l'adesione ai valori del mercato poteva discendere solo in quanto indotta da una più generale adesione ai principi comunitari". In realtà, la cultura del mercato, se si prescinde dai settori tradizionalmente esposti alla concorrenza europea e mondiale, è un fatto recente, ed è frutto delle direttive che hanno accompagnato la creazione del "mercato interno europeo". Va da sé quindi che il mercato si radicherà tanto più nelle istituzioni quanto più 1 Italia si ancorera all Unione europea ed ai suoi ambiziosi obiettivi di creazione di una moneta europea e di istituzioni politiche europee. Poichè non si ha ragione di ritenere che la tradizionale politica europeistica del Paese venga abbandonata, si può pensare che la strada della partecipazione del capitale privato alla gestione dei servizi pubblici locali sia una scelta anch'essa irreversibile e che quindi lo scenario che possiamo assumere per i prossimi anni è che sussistono le condizioni istituzionali favorevoli all'apertura al mercato dei servizi pubblici urbani, un processo che necessita però di un maggior impulso. .


IL CASO DEL SETTORE DELLE GESTIONI IDRICHE

Il settore dell'acqua, da alcuni anni a questa parte, è diventato oggetto di attenzione crescente della politica ambientale, stimolata da segnali di tipo economico - quali la scarsità, l'inquinamento e la sperequata distribuzione della risorsa idrica - che hanno determinato il passaggio da una situazione di non-scarsità ad una di scarsità. Questo passaggio è avvenuto sia perché lo sviluppo economico e l'accresciuto benessere hanno determinato un incremento del fabbisogno idrico superiore allo sviluppo dell'offerta; sia perché lo sviluppo economico, a sua volta, ha prodotto un accentuato utilizzo delle risorse ambientali, ivi incluse quelle idriche, riducendone ulteriormente l'offerta. In questo contesto, che riguarda tutti i Paesi europei, l'Italia si distingue per una situazione particolarmente critica c e che e dovuta a tre fattori: 1 offerta estremamente frammentata - in un settore caratterizzato viceversa da economie di scala —' la presenza di numerose gestioni in economia e il generale degrado delle strutture idriche. Ne consegue una generale e non più differibile riorganizzazione del comparto che privilegi la produzione industriale a grande scala. È necessario, inoltre, procedere all'ammodernamento degli impianti e delle reti, con prevedibili incrementi, anche di rilievo, delle tac,

riffe; tali incrementi potranno risultare accettabili dal punto di vista sociale solo se accompagnati da un adeguato miglioramento della qualità del servizio"2. La recente approvazione della L. 36/94 (legge Galli) va in questa direzione, anche se sono necessarie alcune puntualizzazioni. Quando la L. 36194 è stata approvata, il dibattito sulle privatizzazioni in Italia era appena agli inizi. La legge sulle risorse idriche era pertanto vista unicamente come legge per la razionalizzazione di un settore fortemente frammentato ed in cui l'intervento pubblico, salvo poche eccezioni, non aveva saputo assicurare adeguati investimenti, né standard di servizio e di approvvigionamento accettabili. Lavvicinarsi delle scadenze previste dal Trattato di Maastricht per la partecipazione all'unione monetaria, con i suoi stringenti vincoli riguardo al tetto massimo accettabile di deficit e di indebitamento pubblici, hanno portato a sempre più drastiche riduzioni nei trasferimenti di finanziamenti dal centro alla periferia, e reso più urgente una più completa attuazione della legge Galli, anche sotto l'aspetto della partecipazione del capitale privato alla razionalizzazione e ristrutturazione del sistema idrico nazionale. Da questo punto di vista occorre dire che il nostro Paese non ha ancora scelto il suo modello di apertura al mercato, ammesso che vi sia la volontà di procedere in questa direzione. 61


Con il presente contributo, si vogliono richiamare le esperienze europee di privatizzazione, per evidenziarne gli aspetti positivi ed i limiti, cercando di capire quale può essere il modello cui si può ispirare l'Italia, nonché i vantaggi per le città nell'apertura al mercato, ed in generale per il sistema industriale nazionale, come occasione per l'attivazione di nuove risorse finanziarie e di formazione di nuove risorse manageriali. Si cercherà, successivamente di analizzare la direzione che stanno assumendo le Regioni italiane che hanno approvato, o stanno approvando, le leggi di attuazione della L. 36/94, per valutarne la propensione o meno all'apertura al mercato del servizio idrico integrato. Infine si analizzerà, brevemente, la politica tariffaria come strumento di incentivazione della partecipazione del capitale privato alla gestione del servizio idrico integrato.

teressante richiamare in quanto, di fatto, sembra essere quello cui tendono le Regioni italiane. Le esperienze europee sono qui brevemente richiamate, riferendo quanto contenuto in alcune ricerche, tra cui il recente lavoro del Prof. Malaman 3 , per metterne in luce i risultati in termini di superamento della frammentazione delle gestioni. Alla luce della particolare situazione economico-finanziaria dell'Italia, il confronto con l'Europa serve anche ad evidenziare come le diverse esperienze hanno saputo attivare quelle risorse di cui il nostro Paese è scarso: il capitale e, soprattutto, le risorse manageriali. Il richiamo a questi fattori produttivi deve essere tenuto presente in quanto, come è stato sottolineato, l'industria dell'acqua, grazie alle grandi compagnie francesi ed inglesi "sta sviluppando un rapido processo di internazionalizzazione o addirittura di globalizzazione

ESPERIENZE EUROPEE DI SERVIZIO IDRICO INTEGPTO

I punti di riferimento, per quanto riguarda le esperienze di organizzazione e di apertura al mercato del servizio idrico, sono sostanzialmente tre: quello francese, che è anche il più antico, in termini di esperienza; quello inglese, che è il più recente; ed infine quello tedesco che costituisce un caso a parte rispetto ai primi due e che è in62

Cominciamo dalla Francia. Qui il capitale privato è stato coinvolto nella gestione dei servizi idrici integrati già da alcuni decenni e ciò ha favorito sia un più rapido processo di ristrutturazione del settore, che la nascita di imprese competitive non solo sul piano nazionale, ma anche sul piano europeo e mondiale. Prova ne è la forte pressione delle imprese francesi sul mercato italiano. Il modello francese è


interessante dal punto di vista dell'organizzazione del servizio idrico, dal punto di vista del rapporto che regola il concedente ed il concessionario e da quello del controllo sull'attività dell'impresa5 Il mercato francese è stato ripartito in pochi grandi bacini idrici (sei), ciascuno dei quali coordinato da un'Agenzia di Bacino, diretta da Consigli in cui coesistono rappresentanti della pubblica amministrazione, nazionale e locale, e dei consumatori. All'interno di ciascuno dei sei bacini le imprese competono per l'ottenimento della concessione di gestione da parte delle locali municipalità. Il fatto che all'interno dello stesso bacino competano tutte le imprese, consente di mantenere la necessaria concorrenza tra operatori e contribuisce ad attenuare l'effetto di quella che gli economisti chiamano "imperfezione del mercato da asimmetria dell'informazione". L'altro aspetto interessante dell'esperienza francese è il tipo di rapporto contrattuale tra concedente e concessionario. La Francia è il mercato dove, con più chiarezza, si è affermata la distinzione tra responsabilità della fornitura (provision) e responsabilità della produzione idrica (production): ci si riferisce qui al rapporto contrattuale prevalente, quello del contratto di "affermage", che troviamo nel 60% dei casi. Questo contratto si caratterizza per una durata media, contenuta pari a 10 anni e per il fatto che la .

proprietà della rete resta a carico della municipalità e che l'impresa ha la sola responsabilità della gestione. Gli investimenti che si dovessero rendere necessari sono finanziati dalla municipalità con il prelievo fiscale. L'altro contratto più diffuso, il 18% dei casi, è la concessione vera e propria. Gli investimenti che si dovessero eventualmente rendere necessari saranno a carico dell'impresa, la quale si finanzierà attraverso le tariffe. In questo caso, la garanzia del rientro dell'investimento è assicurato da una durata del contratto più lunga del precedente, che oscilla tra i 15 ed i 20 anni. Il vantaggio in termini economici di questa scelta, come nel contratto di affermage, è che il capitale privato non immobilizza ingenti risorse finanziarie in capitale fisso già esistente, il che porrebbe seri limiti all'estensione della partecipazione dei privati alla gestione di servizi pubblici (vincolo di risorse). L'altro vantaggio, entro certi limiti, è che la pressione sulle tariffe che deriverebbe dall'acquisto della rete e degli impianti esistenti è fortemente attenuata. L'eccezione sarebbe data dal caso in cui la municipalità richieda, per il fatto di mettere a disposizione rete ed impianti, un canone di concessione che l'impresa dovrebbe ricuperare sulle tariffe. Nel caso francese vi sono tre livelli di controllo dell'attività delle imprese: il ministero dell'Ambiente, il Direttorato per l'acqua e la prevenzione dell'in63


quinamento. Le tariffe, inizialmente sotto il controllo del ministero dell'Economia, daI 1986 sono passate sotto il controllo delle municipalità. All'Autorità di bacino compete il coordinamento dei piani di investimento delle imprese operanti ed il controllo dei prelievi fiscali attivati per il finanziamento degli interventi. Il modello inglese è relativo ad una esperienza più recente, in quanto risale ai primi anni Ottanta, quando Margareth Thatcher avviò un vasto prpgramma di privatizzazioni che coinvolse anche le dieci «Water Authorities» in cui era stato ripartito il territorio dell'Inghilterra e del Galles. In ogni bacino idrico è stata data vita ad una società che, al proprio interno, opera in condizioni di monopolio. Alle imprese così costituite è stata data la proprietà dell'intera rete idrica e degli impianti e pertanto il mercato è stato chiamato a partecipare al finanziamento della rete esistente. Gli utenti, invece, sono stati chiamati a finanziare gli imponenti investimenti di ristrutturazione e di adeguamento di una rete idrica fortemente compromessa. Infatti, il cosiddetto price-cap, - con il correttivo dell'aumento atteso della produttività, a sua volta attenuata da un fattore positivo per tener conto del tasso di investimento richiesto - ha protetto le imprese inglesi dall'inflazione; mentre il limite della partecipazione estera, fissata al 15% 64

come tetto massimo per il periodo dal 1986 al 1995, le ha protette da una eccessiva penetrazione di capitale europeo. Sul mercato inglese, dunque, sono oggi operative 10 grandi imprese, ognuna delle quali fattura alcune centinaia, se non alcune migliaia di miliardi di lire, ed alle quali il favorevole regime di revisione tariffaria ha consentito un rapido accumulo di liquidità che ne sta finanziando lo sviluppo anche sui mercati europei, come dimostra la loro presenza (sia pure ancora a livello promozionale e di soli accordi) in Itaha, ed all'estero. Dovendo dare un giudizio sull'esperienza inglese, e tenuto conto del rilievo che le viene dato allorché si parla di processi di privatizzazione, le misure adottate, ivi compresa la durata uniformata per tutte le gestioni a 25 anni - delle concessioni delle dieci Water Authorities, è difficile sostenere che abbia veramente avuto luogo un'apertura al mercato ed alla concorrenza. L'originalità del caso inglese risiede, inoltre, nel fatto che la responsabilità della fornitura e della produzione idrica coincidono e ciò ha posto particolari problemi di controllo che sono stati affrontati creando tre organismi: l'OFwAT, per il controllo delle tariffe, il National Rivers Authonity, per la regolamentazione ambientale, ed il Dninking Water Inspectorate, per il controllo della qualità.


La Germania costituisce una vistosa eccezione rispetto all'esperienza francese ed inglese. Il modello tedesco di gestione del ciclo delle acque è quello che più si avvicina alla realtà italiana, sia perché si caratterizza per un elevato frazionamento delle gestioni (circa 6300 gestioni), sia per la preponderanza del pubblico. Attualmente, l'industria idrica tedesca si basa su un'ampia delega delle competenze agli Enti locali, che amministrano direttamente il servizio per la quasi totalità, oppure mediante la costituzione di aziende municipalizzate, oggi in buona parte di diritto privato (società per azioni o a responsabilità limitata), ma comunque sotto controllo pubblico. Una importante differenza rispetto alla situazione italiana è che la legge federale garantisce alle municipalità l'autonomia finanziaria. L'eventuale deficit di bilancio della gestione non viene coperto con trasferimenti dallo Stato, ma deve essere coperto dalle tariffe, la cui regolamentazione è lasciata a decisioni autonome delle municipalità. Tuttavia, nel caso tedesco, la manovra tariffaria non viene gestita con l'ottica della massimizzazione del profitto, bensì con quella del pareggio di bilancio. Il limite dell'esperienza tedesca è che su questo mercato, contrariamente a quanto avvenuto in Francia ed in Inghilterra, non si sono sviluppate imprese competitive sul piano europeo e mondiale. Va, infine, fatto presente che vi è un

punto sul quale le tre esperienze appericordate, malgrado abbiano adottato forme distinte di gestione, convergono: l'elevato livello, rispetto al contesto italiano, delle tariffe del servizio idrico. Secondo dati che risalgono al 19936 il quadro dei livelli tariffari, da cui risulta che il costo dell'acqua potabile è mediamente più elevato in Germania - dove prevale la forma di gestione pubblica -' è il seguente:

Tariffe del servizio idrico (lit./mc al 1993) Germania Francia Inghilterra Italia

2.800-3.400 1.800-2.300 1.570-2.000 1.000

Va inoltre rilevato che, secondo un'indagine dell'Acquedotto Municipale di Torino7 , in Germania, ai cambi attuali, si arriva a toccare le 3.900 lire/mc. nelle città di Francoforte, Essen, e Magonza, e si arriva a lire/mc. 3.400 a Parigi, lire/mc. 2.900 a Charleroi in Belgio, e lire/mc. 2.500 a Vienna. In estrema sintesi, il quadro comparato delle principali regolamentazioni previste dai principali Paesi europei è presentato alla pagina che segue.

FITALIA VUOLE VERAMENTE APRIRE AL MERCATO I SERVIZI IDRICI LOCALI?

Al fine di aprire la discussione su che cosa significhi privatizzare il servizio 65


I. Tariffa

Francia

Inghilterra

RFr

Italia

Ente locale

OFWAT

Ente locale

Ente locale Uplck

CIPE Ministero delle Finanze

2 Concedente

Ente locale

OFWAT

Ente locale

Ente locale

Durata della concessione8

Da 5 a 50 anni

25 anni

Illimitata

Massimo 30 anni (L. 36)

Confronto competitività

Ente locale e Consiglio per la concorrenza

OFWAT

Ente locale

Ente locale

Concedente

Ente locale UPIcA CIPE Comitato di vigilanza

OFWAT Controllo attività Ente locale e del gestore Autorità di bacino

idrico integrato, ed analizzare l'adeguatezza della L. 36/94 a questo scopo, si potrebbe citare un recente contributo che ricorda come siano state date almeno 14 definizioni del termine "privatizzazione". Ai fini che qui interessano, come privatizzazione si intenderà unicamente l'ingresso del capitale privato in una posizione di maggioranza o, comunque, tali da assicurare che il suo ruolo sia comunque decisivo nella gestione aziendale. Ciò dovrebbe consentire una adeguata remunerazione del capitale di rischio. La maggioranza, o un ruolo di rilievo, data ai privati sembra infatti costituire il passaggio decisivo della svolta a favore dell'ingresso del capitale di rischio nel settore del servizio idrico integrato, rispetto al quale la trasformazione delle 66

aziende municipalizzate o speciali in società per azioni è solo un primo passo. A questo proposito si può citare quanto ha affermato il Presidente della Publiser, l'azienda consortile del Comune di Empoli da poco trasformata in società per azioni, rispondendo alla domanda di un giornalista che gli chiedeva quali vantaggi si attendesse dal nuovo assetto societario. Il Presidente ha risposto che con la trasformazione in Spa "non si è trattato, come qualcuno ha erroneamente affermato, di una privatizzazione dei servizi pubblici. Il controllo del nostro operato resterà saldamente in mano agli Enti locali, insieme ai quali continueremo a farci interpreti delle esigenze della collettività e a lavorare per soddisfare al meglio le aspettative dei cittadini"bO.


Il problema dell'apertura al mercato non va visto soio con riferimento all'esperienza dei principali Paesi europei che può darci, al massimo, un'indicazione circa i provvedimenti che le autorità pubbliche hanno adottato per assicurare un minimo di concorrenzialità all'interno del settore, ma soprattutto con riferimento allo specifico contesto finanziario ed industriale italiano ed alle caratteristiche competitive dell'industria dell'acqua. Il quesito relativo alla propensione del nostro Paese ad aprire al mercato, p0-

Quota di mercato delle imprese private (%) InghilterraGalles 11

Francia Germania

Italia

trebbe apparire ozioso, se non fosse che, ad un attento esame della L. 36/94, la sensazione che se ne ricava è che la legge è stata redatta avendo attenzione alla realtà italiana delle municipalizzate che, assieme, al modello tedesco, costituisce uno dei pochi rilevanti esempi in Europa di presenza pubblica nei servizi locali. Attualmente il quadro delle qdote di mercato di pertinenza delle imprese private, ed il numero delle stesse, nei principali Paesi europei è il seguente (Malaman, 1995):

N. di imprese private operanti

100 75 15 4

Come si può dunque vedere, anche per dare una prima risposta al quesito posto dal titolo di questo lavoro, gli spazi per il mercato, almeno fino ad ora, non sono stati ancora creati in misura evidente 12 La discussione in Italia è ancora molto aperta. Se, da un lato, vi sono città che vogliono privatizzare tutti.i servizi urbani, con la sola eccezione dell'anagrafe 13, dall'altra le prime leggi regionali di attuazione della legge Galli indicano che la volontà di procedere verso l'apertura ai privati dei principa-

10 4 n.d. > 10

li servizi urbani non è ancora così certa. Già l'esame della legge Galli, all'art. 9, comma 1, prevede che le costituende Autorità di bacino provvederanno all'organizzazione del servizio idrico integrato, avvalendosi di tutte le forme di gestione del servizio pubblico previste all'art. 22 della L. 142/90. Tra queste forme, lo si ricorda, 'vi sono, oltre alla concessione a terzi, ed alla costituzione di società miste (come integrata dall'art. 12 della L. 498/92), anche la costituzione di azienda spe67


ciale, di azienda municipalizzata e, addirittura, la gestione in economia. Inoltre, all'art. 91 comma 4, della L. 36/94 viene detto che saranno salvaguardate le gestioni esistenti che risponderanno a criteri di efficacia, di efficienza e di economicità. UN'ECONOMICITÀ UN P0' STRETTA

Questa indicazione non è sufficiente a dire che verranno salvaguardate quelle gestioni che, come si potrebbe ritenere, presentano un utile di esercizio e che pertanto remunerano un capitale di rischio. In effetti, la L. 142/90, all'art. 23, comma 4, rende chiaro quel che il legislatore italiano intende per "efficacia, efficienza ed economicità": si dice, nel caso delle aziende speciali o delle cosiddette «istituzioni» create per la gestione di servizi pubblici, che detti criteri sono rispettati quando si raggiunge l'equilibrio tra costi e ricavi (l'utile non è dunque previsto), ivi compresi i trasferimenti. È pertanto evidente che con questa definizione verranno salvaguardate, di fatto, anche gestioni che non sono affatto economiche dal punto di vista dell'economia di mercato. È, infatti, interessante analizzare come si sono mosse le Regioni che hanno già approvato o che si apprestano ad approvare la legge regionale di attuazione della legge Galli per quanto riguarda la forma di collaborazione tra gli Enti locali, la forma di gestione, 68

l'atteggiamento verso le gestioni esistenti, il responsabile della determinazione delle tariffe, la remunerazione del soggetto gestore e così via. Il varco di una economicità intesa in senso stretto viene opportunamente sfruttato dalla leggi regionali di attuazione della L. 36194. La LR 8 1/95 della Regione Toscana, la prima Regione in Italia ad aver proceduto all'attuazione della legge Galli, prevede esplicitamente all'art. 1, comma 2, tale possibilità. In particolare, nella Regione si stanno attrezzando, soprattutto, le aziende municipalizzate. Ad esempio, la CISPEL della Toscana ha di recente tracciato un percorso da seguire per la riorganizzazione del serviziò idrico integrato attorno a ciascuna municipalizzata presente nell'ATO (Ambito Territoriale Ottimale) individuato dalla legge regionale. In un recente documento, vengono individuate tre tappe 14 . Nel corso della prima fase, le attuali gestioni aziendali dovrebbero allargare la propria attività verso le gestioni in economia ("in questo modo all'interno dell'ATO Si passerebbe dalle 30-40 gestioni attuali a non più di 4 o 5"). Il secondo passaggio consisterebbe in una forma più forte di collaborazione, dando vita "allo sviluppo autonomo di funzioni aziendali", quali la funzione commerciale e amministrativa, le analisi di laboratorio, gli approvvigionamenti e gestione degli appalti a terzi. Il terzo passaggio dovrebbe consistere nella


Regione Toscana Consorzio obbligatorio Modalità di costituzione dell'Autorità di Bacino Forme di gestione consentite ai singoli AT0

Tutte quelle previste dall'art. 22 della 142

Numero di forme Una di gestione ammesse all'interno dello stesso ATO 41 Gestioni esistenti salvaguardate

Solo quelle che rispondono ai requisiti previsti dall'art. 9, comma 4, della L. 36

5. Responsabile

Autorità di bacino della determinazione della tariffa (la L. 36/94 individua solo gli Enti locali)

Regione Lazio

Regione Piemonte

Alternativa tra consorzio obbligatorio e convenzione

Consorzio obbligatorio

Tutte quelle previste dall'art. 22 della 142

Concessione a terzi, società mista e consorzio tra Enti locali

Unaipiù di una

Più di una

Solo quelle che rispondono ai requisiti previsti dall'art. 9, comma 4, della L. 36

Di fatto, tutte le gestioni esistenti

Autorità di bacino

Autorità di bacino

6 Principio di determinazione della tariffa

Art. 13 della L. 36/94

Art. 13 della L. 36/94

Art. 13 della L. 36194, ma nell'arco di 10 anni

7 Remunerazione del soggetto gestore

La tariffa riscossa

La tariffa riscossa

Un corrispettivo determinato dall'Autorità di bacino

nascita del soggetto gestore unico. Tale soggetto puo assumere la forma sia della fusione che della holding proprietaria". Il documento lascia aperta la possibilità di prevedere una holding sotto forma di azienda consorzio, oppure sotto forma di società per azioni, anche se suggerisce quest'ultima soluzione come la più adatta alla realizzazione del percorso sopra delineato,

purché la maggioranza resti nelle mani degli Enti locali. Quello che nel documento non è chiaro, è stato reso più comprensibile nel corso di un convegno della CISPEL tenutosi a Lucca nello scorso mese di febbraio: l'idea è quella di costituire una società per azioni in ogni ATO, con i Comuni in veste di azionisti ed a cui dovrebbe essere affidato il controllo delle funzioni 69


aziendali sopra ricordate e la gestione del servizio idrico dei Comuni aderenti. La costituzione della holding dovrebbe avvenire in vista della scelta, del soggetto gestore da parte dell'Autorità di bacino. In una direzione leggermente diversa si è mossa la Regione Lazio 15 la seconda Regione in ordine di tempo ad aver approvato la legge di attuazione del servizio idrico integrato. La differenza di maggior rilievo è che la Regione Lazio lascia agli Enti locali ricadenti in ciascun ATO la possibilità di costituirsi in Autorità di bacino attraverso la formula della Convenzione o quella del Consorzio obbligatorio. Va da sé che la formula che sembra più flessibile, ed anche la meno costosa, è la prima. Per il resto, sono stati adottati gli stessi principi ispiratori che sono alla base della legge della Regione Toscana. Anche in questo caso, occorre quindi rilevare le stesse perplessità in merito all'intenzione di stimolare la partecipazione del capitale privato alla riorganizzazione del servizio idrico. ,

La proposta di legge regionale che la Regione Piemonte sta predisponendo presenta aspetti 16, se possibile, ancor più contraddittori rispetto a quanto contenuto nei provvedimenti della Toscana e del Lazio. Infatti, se nella bozza di relazione di presentazione vengono esplicitamente escluse le gestioni in economia, nel testo del dise70

gno di legge sono invece di fatto ammesse. All'art. 7, comma 1, del disegno di legge regionale, si sostiene che in ciascun ATO si dovrà scegliere solo fra tre forme di gestione: la concessione a terzi, la società mista, anche a maggioranza privata, e il consorzio tra Province e Comuni. Al comma 3 del medesimo articolo, sono però salvaguardate tutte le gestioni esistenti, ivi comprese le gestioni in economia, se soddisfano a determinati requisiti. Vi sono poi due aspetti su cui occorre attirare l'attenzione: il primo è il fatto che l'adeguamento tariffario a livelli che soddisfino le previsioni dell'art. 13 della L. 36/94 si deve verificare nell'arco di dieci anni (!). Il secondo aspetto è che il corrispettivo del servizio prestato dal soggetto gestore (art. 9, comma 4) può essere diverso dall'introito tariffario. Questa possibilità è particolarmente pericolosa, in quanto farebbe dipendere esclusivamente dalla volontà pubblica la certezza e la regolarità degli incassi a fronte del servizio. Le preoccupazioni per la sopravvivenza di gestioni non economiche sono evidenti nella proposta di modifica della L. 36/94 predisposta dal ministro Baratta che all'art. 6 prevede chiaramente che le Autorità di bacino possano ricorrere a tutte le forme di gestione previste dalla L. 142/90, tranne che alle gestioni in economia. L'impressione è che, oggettivamente, la L.


36/94 si stia risolvendo in una grande razionalizzazione del comparto idrico attorno alle municipalizzate, alcune in via di trasformazione in società per azioni. Certamente, l'enorme patrimonio di risorse umane, tecnologiche e impiantistiche delle municipalizzate deve uscire valorizzato dal processo di razionalizzazione del settore idrico e la partecipazione del capitale privato a questo processo va visto come un importante contributo in questa direzione. I limiti pii evidenti della soluzione italiana alla riorganizzazione del servizio idrico integrato emergono però dal confronto con l'esperienza europea. A fronte dei sei bacini idrici francesi ed ai dieci bacini idrici inglesi, sta la previsione di circa 70-100 bacini idrici nazionali: se questo è indubbiamente un passo avanti verso il superamento delle attuali 6200 gestioni, esso è ancora ben lontano dall'obiettivo cui tendere, tenuto conto che è prevista la salvaguardia delle gestioni esistenti e che quindi, potenzialmente, i gestori del sistema idrico nazionale saranno ancora dell'ordine di qualche centinaio, contro i quattro della Francia ed i dieci dell'Inghilterra, gli stessi che si sono affacciati sul mercato mondiale e che si stanno affacciando sul mercato italiano: una prospettiva che rischia di non presentarsi mai al sistema industriale italiano.

LE CONDIZIONI PER L'INTERVENTO DEL CAPITALE PRIVATO: LE TARIFFE Sono troppo recenti le polemiche che hanno accompagnato la decisione del governo di rinviare al 30 giugno 1996 l'entrata in vigore delle delibere CIPE sugli acquedotti e sulle fognature, per non aver presente che questo è il punto fondamentale, non solo per la partecipazione del capitale privato alla gestione del servizio idrico integrato, ma per la ripresa degli investimenti, in generale, nel settore. Le decisioni del governo sulle delibere CIPE mettono però in luce un altro punto fondamentale: il fatto che non si può gestire l'attività di una società per azioni, sia a controllo privato che pubblico, con norme di finanza locale quali sono, di fatto, le delibere CIPE. Tuttavia, per dare un giudizio complessivo sul problema tariffario, occorre ricostruire, sia pure brevemente, il quadro normativo che regolamenta le tariffe nel settore dei servizi idrici 17 .

Fino alla sua sostituzione con l'Up,c& (avvenuta con d.PR n. 373/94), l'istituzione responsabile della determinazione delle tariffe dei servizi pubblici è sempre stato il Comitato Interministeriale Prezzi (CIP). Il CIP è un organismo che, benché istituito nel 1944 e con competenze estese a tutte le merci ed i servizi, per quanto riguarda le tariffe relative ai servizi pubblici, non ha mai operato fino al 1974, quando le

71


tensioni inflazionistiche successive alla crisi energetica indussero il CIPE ad investire il Cip delle competenze relative alla determinazione delle tariffe dei servizi pubblici nazionali e locali, ivi compresa l'acqua potabile, avendo cura di attuare una politica di aumenti in funzione anti-inflazionistica. Risalgono comunque al 1974 le prime delibere, la n. 45 e la n. 46, con cui il Cip riconosce l'importante principio della copertura di tutti i costi di esercizio nel settore della distribuzione idrica, avendo come riferimento, oltre ad importanti municipalizzate, anche la situazione di alcune presenze storiche di imprese private nel settore, quali l'Acquedotto Nicolay e l'Acquedotto De Ferrari Galliera di Genova 18 . L'obiettivo della redditività non è quindi un'innovazione introdotta dall'art. 12 della L. 498/92, né dall'art. 13 della L. 36/94. Dopo questo provvedimento, con L. 219184, venne assegnato al Cii' il compito di esprimere parere preventivo vincolante sulle proposte di incrementi delle tariffe amministrate da deliberarsi da parte, tra gli altri, dei Comitati Provinciali Prezzi (Cpp): questa procedura, valida per il 1984, e finalizzata al contenimento dell'inflazione, è stata poi estesa agli anni successivi con L. 4 1/86. A partire dalla L. 38/90, recante "Norme urgenti in materia di finanza locale", viene introdotto il principio della copertura dei costi mediante tariffe, stabilendo per gli acquedotti una copertura tra l'80 72

ed il 100%. Questa previsione è stata poi ripresa dal D.lgs. 504/92 in materia di riordino della finanza degli enti territoriali, fissando il termine del 31 marzo per la presentazione delle proposte di adeguamento tariffario, prevedendo sanzioni, in termini di restituzione di una quota del fondo perequativo spettante a Province e Comuni, qualora detto obiettivo non fosse rispettato. Pertanto, "a partire dal 1987 all'obiettivo del controllo dell'inflazione veniva ad affiancarsi quello - contrastante - del riequilibrio finanziario degli Enti locali: le diverse leggi finanziarie prevedevano la copertura obbligatoria di un'aliquota crescente dei costi, dal 60% del 1987 all'80-100% del 1990, anche in deroga al tasso di inflazione programmato". La conseguenza che ne viene tratta è che "con ciò è venuto offuscandosi anche il quadro delle competenze istituzionali in materia di regolazione tariffaria, dato che la dizione ricorrente nelle leggi finanziarie 'gli Enti locali determinano le tariffe per il servizio degli acquedotti' sembrava configurare un passaggio di competenze in materia dai Ci'i' agli Enti locali gestori Tale passaggio appare indirettamente confermato dall'art. 33, comma 3, del Decreto Legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, che fa esplicito riferimento alla possibilità da parte degli Enti locali di aumentare le tariffe "anche senza approvazione del Comitato Provinciale Prezzi".


Anche se l'attività dei Cr'r' in materia di tariffe idriche non subiva interruzioni, l'assetto istituzionale della determinazione delle tariffe risultava fortemente confuso, dato che gli Enti locali erano legittimati a determinare autonomamente le tariffe, nel quadro delle percentuali di copertura dei costi stabilite dalle leggi sulla finanza locale, mentre le aziende private erano ancora sottoposte alla determinazione autoritativa da parte dei Cp& 9 . Non si può non notare a questo punto che si è andata realizzando una netta divaricazione tra il principio ispiratore delle prime delibere Cii' in materia di tariffe di servizi pubblici, e quanto previsto dalle leggi finanziarie della prima metà degli anni Ottanta, che ha progressivamente portato, di fatto, all'accorpamento nell'ambito della normativa riguardante la finanza locale dei rari casi di affidamento a società private della gestione in concessione del servizio idrico. Tale situazione si è protratta fino ad oggi, dovendo constatare che, quanto meno nelle aspettative, se non nel comportamento degli Enti locali, e soprattutto dopo la soppressione del Cii', il limite massimo di aumenti tariffari che viene da questi accettato è quello fissato dalle delibere CuPE, cui compete l'indicazione circa la variazione massima a cui devono attenersi gli Enti locali e le imprese. Le recenti vicende relative alle tariffe acquedotti e fognature per il

1996 confermano, aggravandolo, il quadro appena descritto. Pertanto, fino a quando non si farà chiarezza sul problema tariffario è difficile fare previsioni sulla partecipazione del capitale privato alla gestione delle risorse idriche. Ancora recentemente, e dopo la presentazione del lavoro del Comitato di Vigilanza sulle Risorse Idriche sul meccanismo di determinazione della tariffa di riferiment020 , si è avuto un autorevole intervento a favore dell'introduzione in Italia del sistema del price-cap vigente in Inghilterra 21 . Di questo sistema vengono sottolineati, tra gli altri vantaggi, la predeterminazione del tetto di crescita delle tariffe dei servizi gestiti e la possibilità di tener conto, negli adeguamenti tariffari, anche degli investimenti da effettuare. Può essere utile, infine, ricordare quali sono le condizioni che, ad esempio, anche il sistema bancario si attende dalla legislazione tariffaria e dal mercato, come requisiti per la partecipazione ad operazioni di projectfinancing22 Esse sono: - l'esistenza di un quadro giuridico complessivo chiaro e definito; - l'esistenza di un quadro contrattuale in cui ciascuna delle parti interessate al progetto si impegni a lungo termine a rispettare gli impegni assunti; - partner affidabili dal punto di vista operativo e finanziario; - un cash flow atteso certo, costante ed adeguato. .

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Queste indicazioni ci danno, quindi, la misura della distanza che ancora deve essere colmata per la partecipazione privata alla gestione dei servizi pubblici locali23 .

Per quanto riguarda, in particolare, il metodo di determinazione della tariffa di riferimento sviluppato dal Comitato di Vigilanza, ci si limita qui a segnalare l'esigenza di chiarimenti su alcuni punti: - si deve chiarire che la remunerazione del capitale investito, citata nel documento del Comitato (e pari al 7%), è una remunerazione dopo le imposte; - il valore riconosciuto alla remunerazione del capitale investito è probabilmente basso, tenuto conto che, se si deve incentivare l'ingresso del capitale privato, si deve prevedere la distribuzione anche di dividendi, su cui graveranno le imposte sul reddito; - tra i costi operativi che concorrono a determinare il livello della tariffa di riferimento vi sono alcuni fondi di rettifica dell'attivo, tranne il fondo svalutazione crediti. Tenuto conto che

Il presente articolo è la rielaborazione di un intervento tenuto nel corso di un convegno promosso dal quotidiano La Repubblica - Affari&Finanza», dal titolo L Azienda acqua, e che ha avuto luogo nel marzo 1996. MACCHIATI

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A., Regolamentazione e concorrenza nei

l'EsM, secondo quanto è stato dichiarato, annovererebbe tra il proprio attivo circa 100 miliardi di crediti per morosità e l'Ente Acquedotti Siciliani una cifra addirittura superiore, sembrerebbe logico attendersi che, quanto meno per i primi anni di gestione di un servizio idrico privatizzato, soprattutto se eredita poste della gestione precedente, vengano prudenzialmente accantonati fondi a fronte di crediti difficilmente esigibili; - tra i componenti del costo totale, sono compresi altri tipi di costo quali il canone di concessione per la derivazione di acque pubbliche, il canone di concessione per la messa a disposizione in comodato d'uso della rete e degli impianti ed il rimborso delle rate di ammortamento dei mutui contratti dall'Ente locale per la realizzazione di infrastrutture acquedottistiche. Occorrerebbe chiarire le implicazioni di quest'ultima voce di costo, in quanto se è una componente della tariffa - e non una sorta di sovrattassa riscossa per conto del concedente - il soggetto gestore dovrebbe divenire il proprietario della infrastruttura.

servizi di pubblica utilità, in «Il Mulino», 1/94, pp. 82-9 1. 2 PELL05O M., Il settore idrico: problemi e prospettive alla luce della nuova legge, in: «Economia pubblica», n. 3/94. 3 FORNENGO G., Regolamentazione e concorrenza nei servizi di pubblica utilità: il caso dell'acqua, in: «L'in-


dustria», n. 211992, Fondazione Rosselli, I servizi di pubblica utilità in Italia, La Rosa, Torino 1993; FORNENGO G., REY M., I servizi locali tra pubblico e privato, Fondazione Olivetti, Torino 1995; MAL.».MAN R. (a cura di), La gestione delle risorse idriche, Il Mulino, Bologna 1995. KRAEMER R. A., Pri vatizzazione e regolamentazione nell'industria dell'acqua, in: Economia delle Fonti di Energia e dell'Ambiente, n. 2/1995. 5 In: MALA1VIAN R. (a cura di), La gestione..., op. cit.. 6 MAI.AiaAN R., PRosPEI.nrn L., I prezzi dell'acqua, in: MAI MAN R. (a cura di), La gestione..., op. cit., pp. 57-58. 7 AAìa, Tarffè europee, Torino, ottobre 1994. 8 Per quanto riguarda Francia, Gran Bretagna e Germania la fonte utilizzata in: AA.Vv., La gestione ottimale del ciclo completo delle acque, Edizioni Il Sole24 Ore, Milano 1992. 9 FORNENGO G., REY M., I servizi locali tra pubblico e privato, Fondazione Olivetti, Torino 1995. Il libro, nella parte curata da REY, tra l'altro, sviluppa in ampia misura la problematica legata alla privatizzazione dei servizi pubblici. IO BRUNORI L., Come la Publiser è diventata s.p.a., in: «Net'>, n. 211995. Il Sono qui escluse dal calcolo le 21 Statutory Water Companies la cui quota di mercato è stimata pari al 15%. 2 Ad ulteriore conferma di questo giudizio, si p0trebbe anche ricordare l'indirizzo che sta assumendo, nel caso di diverse città italiane, la trasformazione in società per azioni delle municipalizzate operanti nel settore idrico: accanto al vincolo della maggioranza pubblica - peraltro motivato dal ritardo nell'attuazione di quanto previsto dall'art. 12 della L. 498192 -, il venir meno del controllo pubblico farebbe decadere automaticamente la concessione di gestione e 4

per quanto riguarda la presenza di imprese private, generalmente vengono fissati valori molto bassi per le quote di partecipazione. 3 BIANco E., L'Ajvci si rilancia, in: «Costruire», febbraio 1996. 4 PERUZZI P., L'industria dell'acqua in Toscana: limiti epotenzialità, in: »Net», n.211995. 1511 testo qui commentato è la proposta di legge regionale del 23 novembre 1995. 6 La versione che viene qui commentata è quella distribuita alle società di gestione nel mese di novembre del 1995. Il Un'ottima ricostruzionedell'evoluzione della politica tariffaria in Italia, è contenuta in: ANCE, La poli-

tica tariffaria come fattore strategico per l'avvio delfinanziamento privato delle opere di pubblica utilità, Roma, 1994. IS LUSONA P., Normativa sugli acquedotti, Pirola Editore, Milano 1991. 9 MALAMAN R., PROSPERETFI L., I prezzi dell'acqua, in: M.»,t.».tvt».N R., La gestione op. cit., pp. 62-63. 20 Comitato per la Vigilanza sull'uso delle Risorse Idriche, Metodo normalizzato per la determinazione della tariffa di riferimento, Ministero dei Lavori Pubblici, Roma 1995. 21 BARAITA P., Ilprice-cap incentiva l'efficienza dei gestori, in: «Il Sole-24 Ore», 16 febbraio 1996. 22 TABRJNI P., memo presentato al 1° Convegno di studio sul Metodo normalizzato per la tariffa di r/èrimento del servizio idrico integrato, Roma, 18 dicembre 1995. 23 Con la recente approvazione del decreto ministeriale che definisce il "metodo normalizzato" per la determinazione delle tariffe dei servizi idrici e del regolamento che disciplina la costituzione delle società miste, sono stati compiuti alcuni passi importanti verso l'apertura del mercato dei servizi idrici locali. .... .

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Le società dell'acqua: I'AcEAverso il futuro di Valeria Term ini*

L'emanazione della legge 5 gennaio 1994 n. 36 (detta Galli ), contenente "Disposizioni in materia di risorse idriche", ha avviato un processo di riordino dei servizi idrici del quale ormai da molti anni si avvertiva la necessità, anche e soprattutto alla luce della politica comunitaria in materia di acque. La successione e la stratificazione delle norme preesistenti (si tratta di alcune decine), nonchè la complessità della situazione gestionale-operativa, conferiscono alla legge 36/94 la valenza di una vera riforma circondandola di aspettative che finiscono per andare oltre l'ambito settoriale, sia pure importante, delle risorse idriche. Basti ricordare che sono alcune migliaia gli Enti e le Aziende del settore sui quali la legge interviene, per dare un nuovo ordine alla tutela e alla gestione del ciclo integrato delle risorse idriche. Nei mesi trascorsi dalla emanazione della legge ad oggi, si sono segnalate con forte evidenza le resistenze che solitamente accompagnano l'attuazione di una riforma e che, nel caso specifico, si erano già manifestate sia nel cor* Vice-presidente

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Acr.

so del lungo e tormentato iter parlamentare sia nell'acceso dibattito che ne aveva segnato i punti salienti. Iimportanza della riforma che si è avviata con l'approvazione della legge 36/94 è tale da indurci a prendere partito per l'attuazione della legge così come essa si presenta, ritenendo che gli interessi particolari in gioco, leciti e tutelati nelle forme previste, non possono enon debbono ritardare o intralciare il realizzarsi dell'interesse generale. È evidente che, insieme alle iniziative della tradizionale imprenditoria pubblica e privata, che si sta posizionando nei nuovi assetti organizzativi in attesa di potersi misurare con le opportunità che si presenteranno sui mercato dei servizi idrici, vi sono anche le naturali perpiessità dei vari livelli di governo locale che devono acquisire e metabolizzare, anche e soprattutto dal punto di vista istituzionale, i nuovi assetti del governo e della gestione degli stessi servizi. UNA NORMATIVA TORMENTATA

Ripercorrendo brevemente alcuni dei passi importanti del lungo cammino


svolto negli ultimi trenta anni, si comprendono meglio sia le ragioni della complessità attuale della situazione idrica in Italia sia della necessità di lavorare tenacemente alla attuazione della legge 36/94. A partire dagli anni Sessanta, la legislazione sulle acque è stata fortemente impegnata sul tema della ripartizione di competenze fra Stato e Regioni. Quattro sono i cardini da cui trae spunto l'attuale contesto normativo: 1) il trasferimento delle competenze in materia di demanio idrico e gestione delle acque; 2) l'istituzione del Piano Regolatore degli Acquedotti; 3) la legge Merli per la tutela delle acque; 4) la L. 183/89 sulla difesa del suolo.

Il demanio idrico e la gestione delle acque Fino ai primi anni Settanta, demanio e gestione - completamente statali -, vengono trasferiti totalmente o parzialmente alle Regioni a statuto speciale ed anche a quelle a statuto ordinario, a norma del d.PR 15-01-1972 n.8 e del d.PR 24-07-1977 n.616. Dall'insieme dei provvedimenti di delega è nata, inevitabilmente, una frammentazione del demanio idrico e dei poteri di gestione delle acque che ha accresciuto la complessità dei problemi organizzativi. Il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (1?RGA) è stato itituito negli stessi anni ai sensi della legge del 4 febbraio 1963 n. 129. Si pensava

ad uno strumento di governo della frammentazione che servisse anche a privilegiare l'uso potabile in precedenza trascurato a favore degli usi produttivi. Il PRGA è rimasto fino ad oggi il cardine della pianificazione delle acque potabili, ma non ha prodotto per intero gli effetti attesi per la mancanza sia di una efficace normativa attuativa sia delle necessarie risorse finanziarie.

La tutela dell'inquinamento Il terzo riferimento, significativo per gli aspetti innovativi che ha introdotto, è costituito dalla legge del 10 maggio 1976 n. 319, sulla tutela delle acque dall'inquinamento, che sostituisce la precedente normativa estremamente dispersa (igienico-sanitaria, sulla pesca, sulle acque e impianti elettrici, sulle miniere). Per la prima volta, oggetto di tutela è la stessa risorsa idrica, anche se considerata soltanto o prevalentemente dal punto di vista qualitativo e del controllo degli scarichi. A questa legge, va collegata la successiva legge n. 650/79 (detta "Merli bis") che ha dato maggiore incisività alle legge deI '76, ha programmato i primi finanziamenti, ha investito le Regioni del compito di elaborare i Piani Regionali di Risanamento delle Acque (PRI) ai fini della successiva elaborazione del Piano Nazionale di Risanamento delle Acque. Con i Piu le Regioni avrebbero dovuto, fra l'altro, riorganizzare i servizi idrici in "ambiti ottimali di gestione". 77


La dfisa del suolo Il quarto riferimento significativo è costituito dalla legge del 18 maggio 1989, n. 183, (norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo), che ha il suo punto di forza nel riassetto organizzativo mediante la costituzione di autorità di bacino e l'elaborazione di piani di bacino con finalità plurime, dalla difesa del suolo alla sistemazione dei corpi di acqua, al risanamento delle acque, alla razionale utilizzazione delle risorse idriche. La legge 183/89 fissa, tra l'altro, l'obiettivo della "gestione integrata in ambiti ottimali dei servizi pubblici nel settore" e stabilisce che nei piani di bacino "possono essere individuati ambiti ottimali per la gestione mediante consorzio obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura, collettamento e depurazione delle acque usate Accanto alla normativa statale, a seguito del trasferimento di competenze, si è sviluppata gradualmente la legislazione regionale anticipando talvolta indirizzi e contenuti dileggi statali. Essa comprende leggi per il finanziamento di opere pubbliche (acquedotti, fognature e impianti di depurazione, opere di irrigazione e drenaggio), leggi organizzative (ad esempio in materia di consorzi idraulici), leggi per il risanamento delle acque (ad integrazione della legge "Merli" e successive), norme per la tutela dell'ambiente idrico naturale.

La legge Galli è una prima risposta alla mancanza di un quadro giuridico unitario la cui applicazione può portare alla definizione di una gestione razionale ed integrata delle risorse idriche. L'EUROPA EMANEPÀ UN TESTO UNICO La politica europea per l'utilizzo delle acque dovrà basarsi su di un testo unico che riunirà le esigenze di qualità che oggi sono suddivise in legislazioni diverse: così ha affermato una comunicazione della Commissione europea (C0M 96 59 def. del 21/02/1996) che si prefigge il compito di elaborare, entro l'anno, una direttiva-quadro sulle risorse idriche che dovrebbe costituire la base di tutte le politiche dell'Unione in questo campo. Nella comunicazione, il problema idrico è trattato per la prima volta dal punto di vista quantitativo. L'acqua, così come per la «legge Galli» è quindi trattata come un «bene economicamente valutabile», scarso, e la cui penuria, provocata da un uso eccessivo e scriteriato, potrebbe comportare incontrollabili danni ambientali. Per la Commissione, il problema dell'acqua va affrontato in termini globali, prefissando la determinazione di obiettivi di qualità, regole di monitoraggio, attuazione di programmi di gestione dell'acqua, una sempre maggiore partecipazione dell'opinione pubblica e procedure trasparenti per l'attuazione


di programmi di gestione della risorsa idrica. Una politica sostenibile per la protezione delle acque deve condurre alla realizzazione - pur rimanendo nel massimo rispetto del necessario rapporto tra costo ed efficienza -, di quattro obiettivi essenziali: 1) permettere un approvigionamento sicuro di acqua potabile; 2) far sì che le risorse idriche siano sempre sufficienti, in termini di qualità e quantità, per fronteggiare altre esigenze economiche (industria, agricoltura, trasporti, etc.); 3) la qualità e la quantità delle risorse idriche e la struttura fisica dell'ambiente acquatico devono, esclusi casi eccezionali, essere tali da tutelare e mantenere lo stato ecologico ed il funzionamento dell'ambiente acquatico in buone condizioni, oltre che soddisfare le necessità delle zone umide e degli ecosistemi, nonchè degli habitat terrestri. Disposizioni particolari dovrebbero essere prese per proteggere le acque di qualità eccezionale; 4) l'acqua deve essere gestita per prevenire o ridurre gli effetti nefasti delle inondazioni e della siccità. È chiaro che i quattro obiettivi andranno perseguiti secondo una politica «sostenibile» e, quindi, mediante una contemperazione degli stessi al fine di ottenere un giusto equilibrio. La Commissione delinea in questo documento una politica delle acque che presenterà, come aspetti qualificanti, il rapporto tra gestione delle ri-

sorse idriche e pianificazione territoriale, gli aspetti legati all'impiego di finanziamenti comunitari per la protezione delle acque e le infrastrutture per la captazione e la canalizzazione, nonchè la promozione della ricerca in tutti questi campi. IL RUOLO DELL'ACEA L'Azienda Comunale Energia ed Ambiente è l'azienda speciale che gestisce servizi pubblici essenziali, nel campo energetico ed idrico-ambientale, per la città di Roma. L'attività nel settore dell'approvvigionamento potabile è stata costantemente impostata su strumenti di pianificazione che hanno tenuto conto dell'evoluzione della domanda, della programmazione di opere di notevoli dimensioni, come gli acquedotti, e della adattabilità alle possibili estensioni territoriali del servizio. La programmazione generale del sistema di approvvigionamento idrico per la città di Roma è stata sviluppata in modo organico a partire dalla municipalizzazione, avvenuta nel 1937, del servizio idrico prima gestito direttamente da uffici comunali, mediante fusione con l'esistente Azienda elettrica municipale. A quel periodo risale l'inizio della costruzione dell'acquedotto del Peschiera, che ha dotato il nuovo servizio municipalizzato di adeguate risorse per i fabbisogni della città e per equiVIM


librare l'influenza predominante della presenza privata costituita dalla Società Acqua Marcia, con la quale ne! 1938 venne stabilita una convenzione per la ripartizione del servizio. Nel 1955, fu redatto il Piano Generale di Approvvigionamento Idrico (PGAI) con l'obiettivo di assicurare la copertura della domanda nell'arco di circa 20-30 anni. Il piano prevedeva il completamento dell'acquedotto del Peschiera, la ristrutturazione della intera rete urbana e l'indicazione di nuove risorse da destinare agli incrementi futuri. La pianificazione fu sviluppata sull'intera estensione del territorio comunale e fu previsto di assicurare l'approvvigionamento idrico per una domanda corrispondente a 3,5 milioni di abitanti. Nell'occasione, venne indicato il "principio economico di raggruppare in grandi consorzi la gestione degli acquedotti minori, per fondere le forze e risolvere con unicità di criteri e di organizzazione tutti quei problemi che si presentano con caratteristiche pressoché identiche in località limitrofe". Secondo questi criteri, venivano individuate alcune aree esterne al Comune di Roma nelle quali l'approvvigionamento idrico poteva essere assicurato dal tronco superiore del Peschiera e dagli acquedotti dell'Acqua Marcia, rispettivamente nella Sabina e nella Valle dell'Aniene. In pratica, pur non riuscendo ad av80

viare concretamente il principio della gestione comprensoriale, fu possibile realizzare forniture all'<ingrosso» ad alcuni consorzi di Comuni che erano limitrofi al tracciato dell'acquedotto Peschiera. Per suo conto, la Società Acqua Marcia già da tempo provvedeva a forniture d'acqua a singoli Comuni dislocati nella Valle dell'Aniene. Nei primi anni Sessanta venne istituito il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (PRGA), sulla base della legge 129/63, riguardante la programmazione idrica sull'intero territorio nazionale per l'arco di un cinquantennio. Il principio fondamentale stabilito dalla legge 129163 è stato quello di determinare gli schemi sommari degli acquedotti in relazione alla individuazione di stock di risorse da attribuire "a gruppi di abitati in base al criterio della migliore rispondenza dei primi a soddisfare il rifornimento idrico dei seconcii " Considerata la notevole importanza nel territorio laziale del sistema idrico dell'Ac, l'Azienda venne chiamata a collaborare con gli organi preposti per la redazione del PRGA per il Lazio ed in conseguenza venne istituito lo schema acquedottistico, denominato "Schema-66 Roma", basato sulla attribuzione della funzione di risorsa idrica acquedotti romani non soltanto per la città di Roma, ma anche per circa cento Comuni limitrofi dell'area reatina e romana. I


Su richiesta della Regione, l'AcEA ha prestato la collaborazione tecnica alla redazione del PRIt& (Piano Regionale Risanamento delle Acque) del Lazio, completata nel 1982, ed ha fornito importanti contributi per la definizione degli schemi degli impianti del ciclo integrato dell'acqua nell'ambito del Lazio Centrale. Nel marzo del 1985, il Comune di Roma ha deliberato l'affidamento all'AcEA del servizio di depurazione delle acque reflue provenienti dalle reti fognanti cittadine trasferendo, quindi, all'Azienda tutte le relative competenze. Resta, tuttavia, escluso il servizio di fognature che è tuttora gestito direttamente dal Comune di Roma. In tal modo, è stato avviato nel comprensorio romano l'indirizzo, allora già diffuso in molti Paesi esteri, della gestione integrata del ciclo delle acque, tramite un'unica Azienda dotata di struttura in grado di gestire le acque secondo i pii avanzati criteri tecnici, economici e amministrativi. Con il passaggio all'attuazione delle opere previste dal PRRA del Lazio, si è sviluppata una fattiva collaborazione fra Regione e AcEA mediante una programmazione regionale dei finanziamenti delle opere, con risorse proprie e del bilancio dello Stato, e l'affidamento all'AcM stessa della realizzazione di molte delle opere di interesse comprensoriale. A questo proposito vale precisare che,

se al finanziamento degli impianti si aggiunge il contributo finanziario che la Regione Lazio, tramite il Comune di Roma, ha dato per il risanamento igienico sanitario delle borgate romane e per il risanamento e la protezione igienico-sanitaria del Lago di Bracciano, realizzati dall'AcM, l'ammontare dei contributi che la Regione Lazio ha assegnato all'Azienda negli ultimi due decenni per opere acquedottistiche e igienico sanitarie, è dell'ordine di circa 500 miliardi di lire. È stato un impegno organizzativo e finanziario notevole che, però, ha precostituito una situazione organizzativa e impiantistica che pone l'ambito romano in posizione di avvio pii che buona anche rispetto agli obiettivi della legge 36/94. Due altri punti vanno segnalati riguardo al ruolo dell'AcM. Il primo: con il d.PR 24.5.1988, n. 236, che ha recepito la normativa CEE concernente la qualità delle acque destinate al consumo, è stato stabilito l'obbligo di istituire aree di salvaguardia delle risorse idriche, e laboratori di controllo. Ciò ha determinato, per l'AcM, un notevole impegno sia per l'estensione delle aree di salvaguardia, peraltro già programmate, sia per il servizio di controllo della qualità delle acque. A questo fine, l'AcM ha avviato la costruzione di un nuovo laboratorio delle acque (attualmente in via di ultimazione), con lo scopo di-costituire anche un utile supporto per i 81


servizi idrici dell'intera area comprensoriale, soprattutto per quel che riguarda il controllo della qualità delle risorse idriche potabili, nonchè delle acque usate trattate nei sistemi di fognatura-depurazione. Il secondo punto: la riforma delle autonomie degli Enti locali, emanata con la legge n. 142 del 1990. Essa ha previsto strumenti normativi adeguati per poter attuare realistiche forme associative di gestione dei servizi idrici integrati in ambiti ottimali. Lo Statuto dell'AcEA è stato adeguato prevedendo, dopo avere indicato le attività di istituto, che le "medesime attività ed altre connesse, per finalità di pubblico interesse, possono anche essere svolte per altri Enti, consorzi, etc., in regime di convenzione". Il mercato italiano dei servizi idrici, suddiviso tra servizi afferenti alle acque primarie (come l'approvigionamento, la potabilizzazione e la distribuzione dell'acqua potabile) e quelli relativi alle acque di scarico e reflue (trasporto in fognatura e depurazione finale), viene valutato intorno ai 10.000 miliardi di lire, ai quali vanno aggiunti i circa 4.000 miliardi all'anno (fino al 1992, poichè le successive leggi finanziarie hanno ridotto di molto l'ammontare) di investimenti pubblici per infrastrutture idriche. Soltanto per i servizi relativi alle acque primarie vi sono più di 10.000 soggetti gestori di impianti, perlopiù a diffusione comunale. Al Nord, solamente la gestione

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dei servizi per le acque primarie viene garantita da aziende municipalizzate e consorzi, mentre l'operatore privato si presenta con un peso non superiore al 5% sull'intero territorio nazionale. Nei servizi di fognatura (quando presenti) e di depurazione, la frammentazione già descritta diviene norma, in una babele di rapporti discontinui tra pubblico e privato: la società privata è presente soltanto per l'assistenza agli impianti costruiti, o come socio di cooperative a maggioranza di capitale in mano agli operatori locali. Questa situazione comporta il quadro ben noto. Spesso le costruzioni non sono ultimate, in quanto gli stanziamenti previsti non bastavano ab initio al completamento delle opere. Manca un quadro generale della gestione delle dighe, numerose, ma mal collegate, in assenza, soprattutto al Sud, di canali di raccolta e distribuzione. Di 35 dighe in progettazione nella sola Calabria, 16 sono già state realizzate, ma non possono funzionare. Ammontano a circa 5.000 miliardi i fondi non richiesti a Bruxelles in mancanza di progetti regionali, complessi da elaborare, impossibili da approvare. È in questo quadro che dovranno muoversi gli operatori privati, e proprio sull'inadeguatezza delle infrastrutture e dei processi di gestione che le imprese private devono sviluppare le loro capacità competitive per aumentare la presenza sul mercato. Ma


grandi ostacoli si pongono di fronte al dinamismo delle imprese. Vincoli legislativi, scarsa comunicazione con le autorità locali, cultura civica sul problema idrico inesistente: sono tutti aspetti che limitano, fortemente, le possibilità di inserimento dei privati in posizione di paritaria partnership con l'operatore pubblico. Tutto questo mentre le aziende municipalizzate vedono fortemente compresso il loro campo d'azione a norma dell'art. 4 del d.l. 559 del 30 settembre 1994 con il quale si impedisce alle stesse di operare oltre i confini limitrofi. L'APPLICAZIONE DELLA GALLI NELLA REGIONE LAZIO

La legge del 5 gennaio 1994, n. 36 recante: "Disposizioni in materia di risorse idriche", prevede il raggiungimento dei seguenti obiettivi: - il servizio idrico è inteso come servizio integrato comprendente captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, fognatura e depurazione delle acque reflue; - il servizio idrico è riorganizzato sulla

base di ambiti territoriali ottimali definiti dalle Regioni; - l'ente gestore viene individuato mediante le forme associative previste dalla legge 142/90, come integrata dalla legge 498/92; - gestione con caratteristiche industriali basata sullo strumento tariffario finalizzato alla copertura dei costi, anche di investimento, e commisurato alla qualità del servizio. La Regione Lazio, per la sua parte di competenza con legge regionale 22 maggio 1996 n. 6 (individuazione degli ambiti territoriali ottimali e organizzazione del servizio idrico integrato in attuazione della legge 5 gennaio 1996 n. 36), ha individuato 5 Ambiti Territoriali Ottimali. Tra questi, domina per dimensione il n. 2 (Lazio Centrale - Roma) che comprende il Comune di Roma e altri 93 Comuni con una popolazione complessiva da servire di circa 3.600.000 abitanti. In complesso, l'ACEA alimenta circa 60 Comuni limitrofi, di cui 34 appartengono all'ATO n. 2, per una popolazione di circa 400.000 abitanti.

Ambiti, Comuni, Popolazione, Territoriali dell2lto, Residenze ottimali dell 21 TO n. 1 n. 2 n. 3 n. 4 n. 5

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Lazio nord Viterbo Lazio centrale Roma Lazio centrale Rieti Lazio meridionale Latina Lazio meridionale Frosinone -

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61 94 81 38 103

284.397 3.578.846 165.956 554.413 556.759 83


Lo stato di attuazione della legge

vere e proprie fucine di qualità e punti di forza delle nuove strutture organizA conclusione della ricognizione fin zative per servizi idrici integrati. qui svolta è opportuno estendere lo Nel contempo, anche al Sud dove la sguardo all'insieme del panorama naSOGESID, insieme alle Regioni, dovrebzionale per quanto riguarda il procesbe riuscire nella delicata azione di soso di attuazione della legge n. 36 del stegno e trasformazione delle strutture 1994. impiantistiche e gestionali esistenti Soltanto la Toscana e il Lazio hanno la Federgasacqua, in quanto rappregià approvato le rispettive leggi attuasentante di una imprenditoria pubblitive, le altre Regioni hanno elaborato ca che ha avuto successo., e quindi delle proposte di legge. portatrice di una cultura di progetto, Finora, la Lombardia risulta ancora in organizzazione e gestione che opera in ritardo nell'elaborazione di una promodo fortemente interattivo nelle coposta. Ciò dà la misura delle difficoltà munità servite, è chiamata ad un ruoin cui si dibattono le amministrazioni lo di spinta alla ricerca dei nuovi sogpubbliche, getti imprenditori capaci..di interpreSia pure di natura varia ed opposta, i tare gli interessi dell comunità servite problemi che incontra la legge Galli una efficace industria delper la sua attuazione sono numerosj__S~jdi-ereáìé 1acqua. sia al Centro-Nord dove sono centrate le. aziende cx municipalizzate associate alla Federgasacqua che rapLAcRA IN UN MERCATO DI presentano delle isole di qualità e tenTRASFORMAZIONE dono ad essere salvaguardate da parte delle comunità locali che beneficiano Quanto gà detto a proposito della situazione in cui si trovano ad operare dei servizi - sia al Sud, dove i servizi aziende privateed Enti pubblici, può idrici sono lontani da un modello indimostrare il ruolo strategico che tegrato. l'ACRA potrebbe ricoprire nei prossimi Un ruolo importante può essere svolanni. L'azienda, infatti, ha come suoi to dalla Federgasacqua: dopo aver alimentato il dibattito che ha preceduto punti di forza la competenza a gestire il varo della legge n. 36 del 1994, può la rete idrica di grandi aree metropoliora assolvere al compito di stimolare tane e l'esperienza di fare ciò in una vil'attuazione della legge. sione integrata dei servizi idrici. Infatti, al Centro Nord i servizi gestiti IJAcEA potrebbe, quindi, dimostrarsi dalle Aziende associate alla Federazioattore di primaria importanza nel setne devono sapersi trasformare da aree tore. Il mercato AcRA, come chiarito forti dell'attuale assetto complessivo in in precedenza, è inserito territorial-

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mente innanzitutto nel Comune di Roma. Un mercato che, ove venisse affidata all'AcEA anche la gestione delle reti fognarie cittadine, darebbe iuogo ad una gestione integrata dell'intero ciclo dell'acqua, come auspicato dalla legge Galli, con innegabile miglioramento della qualità dei servizi offerti ed una migliore allocazione delle risorse. Ma, come rilevato da studi svolti sul territorio, il mercato di Roma sarà caratterizzato da una profonda staticità dei consumi. Sarà quindi fondamentale per l'AcEA ampliare le proprie attività al di fuori del territorio comunale. All'interno degli ambiti territoriali ottimali prima ricordati, l'Ac&

dovrebbe riuscire a conseguire sempre più ampie quote di mercato, partecipando alle gare di affidamento dei servizi idrici, singolarmente o mediante convenzioni con gli enti consortili e li operatori già esistenti. E proprio questa ricerca di partnership che uniscano conoscenza dei bisogni locali con competenze di gestione integrata che prevale nel disegno strategico dell'AcEA. Questa fornitura di know-how anche a piccole realtà potrebbe diventare molto produttiva in un'ottica di fornitura di servizi che non riguardino soltanto l'ambito idrico, ma anche gli altri settori d'interesse dell'azienda, come quello elettrico e dell'ingegneria del territorio.

Ringrazio: E. Franciotti, Responsabile dell'Ufficio Speciale legge Galli di Acea, R. Baglini, A. Corsetti e A. Mongoni

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dossier

I dilemmi della democrazia

Sul numero precedente abbiamo trattato il tema dell'inquietudine sociale in Francia e Germania a seguito della crescente erosione del modello del welfare. IVIa l'insicurezza della comunità rispetto al proprio futuro non è l'unico pericolo per la coesistenza democratica in Occidente. Anche l'ottica del presente è offuscata da un profondo sentimento di sfiducia delle masse nei confronti dei gruppi dirigenti che governano i Paesi dell'Europa. Per comprendere cause e moti irrazionali di questo diffuso sentimento di sfiducia, se non di avversione, per la politica, foriero spesso di pericolose deviazioni antidemocratiche, abbiamo già analizzato il fenomeno della corruzione in Italia nell'editoriale di Antonio Chizzoniti e Francesco Sidoti, Le radici dell'antipolitica, (n. 103, 1995, pp. III-XVII). Ma il e4ffuso sentimento di fastidio per la politica non ha l'unica radice nelle varie Tangentopoli. Èper questo che l'articolo di Mattei Dogan non siferma alla superficie del problema e, dati alla mano, ci costringe ad ammettere che all'interno del modello democratico, proprio in forza dei suoi stessi presupposti, si creano delle spinte anti-sistema in grado di metterlo in discussione. E il continuo dilemma della democrazia consiste nel resistere a tali sfide, contrapponendosi ad esse ed integrandone le ragioni senza negare sé stessa. 87


Per farlo ha creato, tra l'altro, le forme di controllo parlamentare sull'operato del Governo. Ma neppure queste, ormai, nell'atmosfera di sfiducia per i nostri stessi rappresentanti eletti democraticamente, basta più. La società civile vuole agire, ma non desidera, come nel '68, che la fantasia vada al potere. Al potere, più prosaicamente, desidera che ci vadano mandatari dei propri interessi di gruppo. dftnsori, insomma, di ragioni e volontà settoriali, di ceto, di categoria, non certo dell'ottocentesco "interesse generale" che nessuno riconosce più come stimolo per la propria azione politica. E allora non basta certo determinare competenze ministeriali, o di amministrazione locale: è necessario affidarsi a quelle che la scienza giuridica ha definito "amministrazioni indipendenti", studiandone l'aspetto formale di soggetti pubblici non inseriti all'interno dell'apparato di Governo. Tali organismi - quali il Garante per l'editoria, L'Autorità Antitrust e la Commissione di Garanzia dell'attuazione della legge sull'esercizio del diritto di sciopero - sono ormai fondamentali nella dinamica Statosocietà civile. Massimo Morisi, nel suo articolo, vuole invece analizzare le autorità indipendenti e dal punto di vista politologico, per comprendere se l'ormai consolidata tendenza ad affidare adAuthority la soluzione di qualsiasi problema dove politica e amministrazione entrano in conflitto, rappresenti una modalità democratica di risoluzione dei conflitti tra le parti economiche o non affidi piuttosto ad organismi tecnocratici (comunità di esperti), l'adozione di soluzioni che la sfera politica non è più in grado di assumere. Se così fosse, il senso di sfiducia del quale cerchiamo di comprendere ampiezza e motivazioni potrebbe rafforzarsi sempre più. E, come sempre, le velleità autoritarie avrebbero modo di risvegliarsi.


La crisi di fiducia nelle democrazie pluraliste di Mattei D ogan *

Alcune inchieste effettuate in una ventina di Paesi a ordinamento democratico pluralista hanno dimostrato che una parte cospicua, talvolta maggioritaria, di cittadini non ha "affatto" o ha "poca" fiducia nelle principali istituzioni e organizzazioni del regime politico: partiti, governo, parlamento, alta amministrazione, tribunali e corti giudiziarie, esercito, polizia, sindacati, sistema delle imprese, chiese, televisione e altri media. Tali risultati sono stati confermati da ulteriori inchieste, le quali pur senza avere avuto un coordinamento internazionale, nondimeno si prestano a delle comparazioni, anche se le domande poste non sono state formulate negli stessi termini. Quando lo stesso fenomeno è constatato separatamente in venti Paesi e nello stesso Paese a più riprese, si è in presenza di un fatto sociologicamente ben stabilito. Tuttavia, la sfiducia che i cittadini manifestano si presta a delle interpretazioni divergenti sotto il profilo delle sue conseguenze a medio termine sulla legittimità del regime.

* Direttore del Centre National de la Recherche Scientifìque di Parigi.

La documentazione raccolta dimostra che la crisi di fiducia presenta quattro caratteristiche. Innanzitutto, non si tratta di un fenomeno passeggero, legato a una particolare congiuntura. È invece un fenomeno persistente, attestato da inchieste realizzate nel corso di due decenni in alcuni Paesi, e in più tempo in altri. Si tratta di un disincantamento, di uno scontento collettivo che tende a diventare cronico. Tale mancanza di fiducia è generale e si manifesta in quasi tutte le democrazie avanzate, con la sola eccezione del Lussemburgo. Anche la Svizzera, percepita da taluni come un modello, non sfugge. Beninteso, l'ubiquità del fenomeno non deve farci dimenticare le differenze tra i diversi Paesi. La crisi di fiducia non è soltanto cronica e generalizzata. È anche strutturale, nel senso che riguarda la maggior parte delle principali istituzioni. Essa mette in cattiva luce una quindicina di istituzioni, minando la loro rispettabilità e riducendo l'autorità governativa. Infine, la sfiducia sembra avere un carattere razionale. Per la maggior parte delle persone intervistate la sfiducia 89


non è di natura ideologica, ma piuttosto pragmatica. In effetti, le gradazioni di fiducia-sfiducia variano poco sull'asse sinistra-destra o su quella liberalismo-socialismo. Persistente, internazionale, strutturale e razionale, la crisi di fiducia sembra essersi accentuata nel corso delle inchieste più recenti, parallelamente all'aggravarsi delle difficoltà economiche, e soprattutto della disoccupazione strutturale. LA SFIDUCIA GENERATA DALL'IPOCRISIA

Sfiducia nei confronti di chi? Si possono distinguere vari livelli. La sfiducia si esprime innanzitutto verso gli uomini che detengono il potere in un dato momento, e questo è un fenomeno facilmente spiegabile. Ma se essa persiste nonostante l'alternanza delle forze politiche, allora significa che tende a diventare permanente. Si può constatare un atteggiamento negativo nei confronti delle élites politiche in genere. Si diffida proprio di coloro ai quali si suppone sia data fiducia attraverso il voto. Nelle inchieste internazionali sull'etica professionale e sull'onestà di ventiquattro professioni, i parlamentari appaiono in molti Paesi tra le professioni "meno degne di fiducia", mentre i medici, i farmacisti, gli insegnanti e i banchieri, ad esempio, ispirano una grande fiducia. Tale assenza di fiducia nei parlamentari sembra inconciliabile 90

con il fatto che un gran numero di loro riesca a farsi rieleggere. È che si apprezza il proprio deputato, ma non i parlamentari in generale. Nel 1995 gli uomini più popolari sono proprio quelli che non sono percepiti come dei professionisti della politica (1 `eurocrate" Jacques Delors, il giudice Antonio di Pietro, il generale Powell). Le curve della popolarità dei principali personaggi politici, soprattutto primi ministri, variano a zigzag, il che tende a dimostrare che la crisi di fiducia ha solo raramente o parzialmente un fondamento ideologico, e che essa risponde soprattutto alle decisioni governative e ai comportamenti degli attori politici. In molti Paesi, campioni rappresentativi dell'opinione pubblica sono stati invitati a pronunciarsi, periodicamente, sulle seguenti questioni: - avete fiducia nel fatto che il governo prenda buone decisioni? - pensate che le persone al potere sprechino i soldi del contribuente? - i governanti sono persone avvedute, che sanno quel che fanno o molti di loro non sanno in che direzione vanno? - gli uomini politici sono disonesti? in caso di risposta affermativa, molti o pochi fra loro? Le risposte a queste domande - poste ogni due anni negli Stati Uniti a partire dal 1952 dall'Istituto per le ricerche sociali dell'Università del Michigan, e ripetute anche in altri Paesi - mostra-


no un crescendo di atteggiamenti negativi del pubblico verso i dirigenti politici. Il presidente degli Stati Uniti Jimmy Carter, rivolgendosi alla nazione americana il 15luglio 1979, dichiarava che la crisi di fiducia rivelata dai sondaggi, "costituisce una minaccia per la democrazia a causa «del distacco tra il governo e i cittadini". Le istituzioni che oggi ispirano meno fiducia sono quelle che godevano di poco credito da più tempo, soprattutto il Congresso, l'Esecutivo e i sindacati. Tra il 1966 e il 1987 tutte le istituzioni sono scivolate sul pendio della sfiducia, in particolare la Corte Suprema, l'esercito e le grandi imprese. Nel luglio 1995 l'opinione pubblica americana rimproverava ai governanti le promesse elettorali non mantenute (88%) e lo spreco del denaro dei contribuenti (93%); i 3/4 di loro, inoltre, non avevano fiducia nel governo federale. Fino a non molto tempo fa, l'Inghilterra serviva da modello di democrazia. Per la sua resistenza, questo Paese ha salvato nell'autunno-inverno 194041 tutte le democrazie europee. Mezzo secolo più tardi, il 3 marzo 1993, il Primo Ministro John Major invitava i suoi concittadini "a non lasciare che l'istinto britannico di autodenigrazione minasse la fiducia". La stampa ha parlato di «disagio nazionale ,di atmosfera di sconforto , e di «crisi morale". Non è stata la prima volta che la malinconia e il pessimismo sono stati

denunciati. Si tratta di un tema presente nella letteratura sociologica da venti anni. Almeno una dozzina di libri pubblicati in Inghilterra da economisti, sociologi e politologi portano nel loro titolo la parola declino a lettere maiuscole. Periodicamente, gli istituti di opinione pubblica sondano lo scetticismo. Si è appreso anche che una parte considerevole della popolazione riteneva che gli uomini politici non fossero sinceri, che non dicessero la verità, che non si preoccupassero delle opinioni della gente, mettendo altresì in dubbio la capacità dell'establishment di governare il Paese. Il presidente di uno dei principali istituti di opinione, R. Worcester, nel 1993 scriveva che si trattava "dl declino della fede nella monarchia, in Westminster, nella Whitehall, nelle istituzioni giudiziarie e nel sistema di governo nel suo insieme". Secondo il quotidiano Daily Telegraph, sulla base di un sondaggio dell'istituto SSLT del 1993, la metà degli inglesi sarebbe disposta a emigrare se ne avesse le possibilità. Questo stato d'animo è confermato dalle inchieste di altri istituti specializzati negli ultimi quindici anni. Si può fare il giro delle democrazie europee e ovunque si troverà, in buona parte della popolazione, il dubbio e la sfiducia. Uno dei rimproveri più spesso rivolti "a quelli che governano" è l'ipocrisia. Bisogna essere un attore di talento per evitare che il piccolo schermo non diventi uno specchio del 91


cinismo politico. L'anziano Primo Ministro R. Barre lo ha ammesso, come se si trattasse di una diagnosi medica: "la vita politica è fondamentalmente ipocrita" (trasmissione televisiva "L'ora della verità", 2 maggio 1993). lipocrisia, talvolta inevitabile nell'arte pòlitica, genera la sfiducia. L'impopolarità dei governanti non è, però, che un aspetto del problema. Occorre fare una netta distinzione tra le istituzioni e i loro dirigenti. Fanalisi verterà soprattutto sugli atteggiamenti della gente nei confronti delle istituzioni. La crisi di fiducia è rivelata non so!tanto da inchieste d'opinione, ma anche dall'analisi dei contenuti della stampa, soprattutto editoriali e articoli d'informazione di quotidiani e settimanali tra i più prestigiosi d'Europa, degli Stati Uniti e del Giappone. Anche negli Stati Uniti nella primavera dell'89 (aprile-giugno) tre quotidiani con milioni di copie di tiratura (New York Times, Wall Street Journal e Los Angeles Times) riferivano quasi ogni giorno di inchieste giudiziarie riguardo casi di malversazione e corruzione a livello nazionale, regionale e nelle grandi metropoli. In Francia, il quotidiano Le Monde ha pubblicato articoli relativi ad azioni giudiziarie contro personaggi politici nei due terzi dei suoi trecento numeri pubblicati nel periodo settembre 1994/ottobre '95. Tra gennaio '91 e ottobre '95 tutta la stampa italiana ha 92

dedicato intere pagine, quasi ogni giorno, alle azioni della giustizia contro la corruzione pubblica. Taluni osservatori attribuiscono ai media un ruolo determinante nell'erosione della fiducia. Ma un tale rimprovero non è giustificato: come non è il termometro che misurando la febbre provoca la malattia, così la stampa non fa che riflettere le mancanze, le disfunzioni, gli scandali. Non è essa a generarli; essa è uno specchio, anche se spesso ingigantisce e talvolta deforma. La crisi di fiducia si manifesta innanzitutto nei confronti dei partiti politici, la cui immagine si è degradata in tutte le democrazie nel corso degli ultimi due decenni. Ovunque, il numero di iscritti è diminuito. I partiti di massa di ieri, sono divenuti partiti di burocrati, e l'esempio più noto è quello dei socialdemocratici. La volatilità elettorale è un un altro segno del discredito dei partiti. Il basso livello di partecipazione elettorale è il risultato di una disillusione, soprattutto negli Stati Uniti. Il caso più spettacolare è, palesemente, la fine della partitocrazia in Italia. "I partiti si interessano soltanto ai voti delle persone, non alle loro opinioni o rivendicazioni". Questa frase, rimessa periodicamente al giudizio dei cittadini è stata approvata da forti maggioranze in numerosi paesi. Così, in Svezia, dove i partiti sono ben organizzati da tempo, la percentuale di coloro che


non hanno fiducia è passata dal 36% nel 1968 al 68% nel 1992. Dal momento che il discredito dei partiti è un fenomeno notorio e molto studiato, il nostro discorso non vi si soffermetà ulteriormente. L'EROSIONE DELLA FIDUCIA NELLE ISTITUZIONI

Le tabelle alla fine del testo indicano la percentuale di persone che esprimono un opinione negativa ( poca o fiducia) nei confronti di nove istituzioni o organizzazioni. Tra queste nove istituzioni, sei incarnano lo Stato e il regime politico: il parlamento, l'esercito, la polizia, l'amministrazione pubblica, la giustizia e la si curezza sociale, e tre, senza appartene re direttamente al sistema politico, contribuiscono al suo funzionamento: i sindacati, le grandi imprese e le chiese. Per alcune tra le persone intervistate la ragione della mancanza di fiducia è l'inefficacia dell'istituzione, la sua impotenza, mentre secondo altri si tratta, al contrario, di un dominio eccessivo dell'istituzione, di un abuso di potere, di favoritismo, di clientelismo e talvolta di corruzione. Si resta perplessi quando si constata che in quattordici dei venti Paesi considerati nella Tabella i la maggioranza della gente non ha fiducia nel Parlamento. Il discredito ditale istituzione fondatrice della democrazia - a lungo CC

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centro di gravità del sistema democratico - corrisponde d'altronde al suo declino nel funzionamento reale. E questo è un problema piui grande, che va oltre la teoria costituzionale. Nella maggior parte delle democrazie, la maggioranza delle persone ha un atteggiamento critico nei confronti di quel «male necessario" che è la pubblica amministrazione. Le differenze di apprezzamento che si possono constatare tra i diversi Paesi corrispondono molto bene all'idea che ci si fa dell'efficacia di questa o quella amministrazione nazionale. Non si è stupiti di trovare l'Italia e il Portogallo in testa alla classifica dello scontento nei confronti dell'amministrazione. La Svizzera invece è a un buon livello. La struttura dello Stato - federale o centralizzato - ha solo una debole influenza sull'immagine che i cittadini si fanno del funzionamento dell'amministrazione. La percentuale di persone che non hanno fiducia nell'esercito varia dal 76% del Giappone all' 11% di Israele. Questi due estremi non sono sorprendenti se si considerano la memoria storica in Giappone e l'importanza dell'esercito nella sopravvivenza dello Stato d'Israele. Pii sorprendente può apparire l'antimilitarismo in Belgio e nei Paesi Bassi. L'esercito gode di una buona considerazione in Inghilterra, mentre quello francese si trova in una posizione intermedia. La storia militare recente e passata di molti Paesi eu93


ropei è ricca di avvenimenti tali da non ispirare una piena fiducia nell'esercito. Tale assenza di fiducia non è un fenomeno nuovo; la novità viene dalla libertà di esprimere tale sfiducia senza timore e di dimostrarla, in maniera diversa dal ricorso al folklore dei drammi villerecci di un tempo. Questi stati d'animo richiederebbero molti commenti. Si ricorderà che in dodici democrazie su venti la maggioranza assoluta della popolazione non ha fiducia nell'esercito del suo Paese, o perchè esso sembra inadeguato rispetto alle potenze nemiche, o perchè i sacrifici che richiede non sono più giusitificati in un momento in cui il colosso dell'Est non è più minaccioso, o, ancora, in ragione di dubbi sulla opportunità delle sue scelte. Limmagine che dà la polizia dipende da molteplici fattori, e innanzitutto dalla sua integrità e dalle modalità del suo reclutamento. Che la maggioranza dei messicani diffidi della polizia non stupirà certo, nè la buona fama di cui gode in Danimarca, in Norvegia o in Svizzera. Nell'insieme la polizia, tra le nove istituzioni considerate, è l'organo dello Stato che ispira la minor sfiducia. Questo è soprattutto il caso dell'Italia. Se l'inchiesta fosse stata effettuata in tempi più recenti, dopo gli scandali scoppiati in questi ultimi anni negli Usa, tale Paese si sarebbe piazzato a un livello peggiore riguardo i giudizi sulla sua polizia municipale. È la Chiesa in quanto istituzione e 94

non la religione ad essere presa di mira in queste inchieste sui valori. Si constata una correlazione significativa tra la fiducia nella Chiesa e il livello dei credenti e i praticanti religiosi, sia nei Paesi cattolici che in quelli protestanti. Tale corrispondenza era prevedibile, ma è anche probabile che la gente abbia dato diversi significati alla parola "Chiesa". Per taluni, si è trattato della posizione presa dalla gerarchia ecclesiastica su problemi vitali come l'aborto, il divorzio o la sessualità. Altri hanno risposto in funzione del loro anticlericalismo o agnosticismo. Alcuni buoni credenti hanno manifestato la loro opposizione nei confronti della gerarchia ecclesiastica. Il risultato è che in 11 Paesi su 20 la maggioranza assoluta degli adulti ha espresso "poca" o "nessuna" fiducia nell'istituzione ecclesiastica. Senza dubbio, quest'ultimo è il risultato più sorprendente delle ricerche internazionali sui valori della gente. E pone una domanda imbarazzante: qual è, oggi, il seguito reale della Chiesa nell'Europa occidentale? Il caso del Giappone merita di essere segnalato: l'89% dei giapponesi non ha fiducia nelle istituzioni religiose. Si sa che le filosofie buddista e scintoista sono delle concezioni metafisiche ancestrali, piuttosto che religioni nel senso sociologico della parola. Nondimeno è in questo Paese, più che in tutto il mondo cristiano, che da qualche tempo si sviluppano sette violen-


te. Fenomeno singolare in un Paese fortemente urbanizzato, industrializzato e istruito. Davanti ad una tale "anomalia", il sociologo si sente disorientato e "passa la palla" al filosofo. Un altro Paese merita un'attenzione particolare: i Paesi Bassi che, dopo essere stati a lungo suddivisi in compartimenti confessionali, tendono a divenire uno dei Paesi più agnostici d'Europa, in cui oggi la gente cerca di disfarsi dell'inquadramento ecclesiastico. Rapide trasformazioni simili sono state osservate in Svezia, Germania e Inghilterra. Non sorprende, invece, che la Chiesa benefici della più ampia fiducia popolare in Irlanda, in Messico, in Cile e, in ragione di un certo conformismo sociale, negli Stati Uniti. Altro risultato sorprendente: il discredito dei sindacati nella maggior parte delle democrazie, e particolarmente negli Stati Uniti. Il declino dei sindacati è un processo noto, ben studiato. Ma ciò che sorprende è la sua ampiezza. Che delle ampie maggioranze nelle società definite postindustriali - il cui sviluppo è contrassegnato da riforme sociali conquistate grazie all'azione sindacale - neghino oggi la loro fiducia alla "principale organizzazione dei salariati", rappresenta un evento che mostra bene come una pagina della storia sociale sia ormai voltata. Che in Svezia, dove fu forgiato il neocorporativismo a base sindacale, il 60% delle persone dichiari di non aver fiducia nei sindacati, che la sfiducia sia ugual-

mente massiccia in Paesi cosi diversi come Inghilterra, Spagna, Stati Uniti e Germania, ecco un fenomeno su cui interrogare gli osservatori... Certo, si può cercare di spiegare la cattiva fama dei sindacati nell'opinione britannica per il forte ascendente del sindacalismo sulla vita politicae sul funzionamento delle imprese e per gli scioperi. Nel corso di un'inchiesta effettuata nell'aprile 1985 dall'Istituto Gallup, un terzo degli inglesi aveva indicato i sindacati come la più grande minaccia contro la libertà individuale (l'8% soltanto aveva indicato la Polizia). È anche vero che la forza dei sindacati è stata sensibilmente ridotta successivamente. Ci sono persone che dichiarano di non aver fiducia nei sindacati e che ammettono nello stesso tempo di essere sindacalizzate. Come interpretare l'attuale debolezza di una delle più grandi conquiste sociali del secolo? Bisogna invocare la "legge di bronzo dell'oligarchia", formulata agli inizi del secolo? Le grandi imprese sono sempre state sotto accusa, sia a torto che a ragione. Non ispira fiducia a una parte considerevole di salariati, ai quali esso procura lavoro. È in Giappone che la sfiducia nei suoi confronti è maggiore, malgrado la leggendaria fedeltà dei salariati giapponesi alla loro impresa. Per la Francia, la sorpresa è notevole: tale sistema è percepito a tal punto favorevolmente che, esclusa la sicurezza sociale, è l'organizzazione che racco95


glie maggior fiducia, malgrado la critica ideologica di cui è stato fatto oggetto per decenni. Un fenomeno analogo si registra in Italia. Dopo mezzo secolo di nazionalizzazione delle grandi imprese in Inghilterra, Francia, Italia e dopo la ricca esperienza del capitalismo di Stato nell'Occidente e la lezione tratta dall'esperienza socialista nell'Est, oggi le grandi imprese riflettono una immagine migliore agli occhi dell'opinione pubblica. Nei confronti di questa categoria dirigenziale si è in presenza non di un'erosione della fiducia, ma di una riabilitazione agli occhi del largo pubblico. Il principio della sicurezza sociale è generalmente riconosciuto. Ciò che varia da un Paese all'altro è il suo funzionamento pratico. Studi dettagliati hanno dimostrato che la sua efficacia è percepita meglio in Francia, in Germania o in Belgio che non in Italia o in Inghilterra. Questa classifica appare nella Tabella 3. Va da sè che questo semplifica a oltranza una grande varietà di situazioni, che alimentano considerevoli dibattiti in tutte le democrazie. La sicurezza sociale non è, propriamente parlando, un'istituzione politica, ma è a questo proposito che riappare con rinnovato vigore la dimensione destra-sinistra, perchè la sua funzione essenziale è quella della redistribuzione dei redditi. Essa è, e lo diventerà sempre più, generatrice di conflitti, dunque di frustrazioni e, conseguentemente, di sfiducia calcola96

ta, interessata, quantificabile. La sicurezza sociale è il nodo libertà-uguaglianza di tutte ie vere democrazie. L'ultimo baluardo contro la delegittimazione di un regime politico sono le istituzioni giudiziarie. L'inchiesta su cui ci si basa è stata effettuata nel 1990, quindi prima dello scoppio di una serie di scandali in molti Paesi europei, negli Stati Uniti e in Giappone, con un sincronismo tale che merita uno studio comparativo. Nella tabella 1, la parte che concerne le istituzioni giudiziarie dà delle indicazioni raccolte nel 1990 che non riflettono la situazione del 1995. In materia di corruzione pubblica, per la maggior parte del tempo non è emersa che la punta dell'iceberg. Quando anche il resto diventa ben visibile, grazie all'azione congiunta di magistrati e giornalisti, alcuni cittadini perdono fiducia nelle istituzioni denunciate e negli uomini che le dirigono. Non si insisterà mai abbastanza sull'effetto corrosivo della corruzione nel processo di degradazione della fiducia. Il caso dell'Italia ha un valore quasi sperimentale. A lungo alleata del potere, la magistratura italiana aveva una cattiva fama. Era mvisa alle masse popolari, soprattutto al sud. Ma in seguito all'ingresso di una nuova generazione di magistrati, il meccanismo giudiziario ha subito un cambiamento. È stata la rivoluzione dei giudici del 1991-1995. In poco tempo, la magistratura è arrivata, in Italia, in testa alla classifica delle pro-


fessioni che godono di prestigio. (Per evidenziare questo cambiamento, il nome dell'Italia figura tra parentesi nella tabella 1). A tal punto che le scuole di formazione dei magistrati hanno rapidamente registrato un aumento nell'afflusso dei candidati. Nella maggior parte dei Paesi, la maggioranza dei cittadini ha fiducia nei tribunali, salvo che in Portogallo, in Spagna e in Belgio, per delle ragioni non ben chiare. Si notano delle costanti sociologiche che attraversano le frontiere. Ovunque, i giovani sono meno disposti rispetto ai più anziani a dar fiducia alle istituzioni e a coloro che le guidano.

Le variazioni a seconda dell'età delle persone intervistate sono particolarmente importanti per ciò che riguarda la fiducia nella Chiesa, l'esercito, la polizia. Sull'asse destra-sinistra, la sfiducia non si manifesta allo stesso modo contro le diverse istituzioni. I sindacati - c'era da aspettarselo - suscitano più riserve a destra che non a sinistra, mentre è vero il contrario per le grandi imprese, l'esercito e la polizia. I cittadini più istruiti hanno meno fiducia rispetto agli altri. Ma la variabile "livello d'istruzione" è legata alla variabile "età", dal momento che oggi, nell'insieme, i giovani sono più istruiti dei loro genitori, e non è facile suddi-

Tabella 1: «Poca fiducia"o "nessuna fiducia" nel 1990, neL Parlamento Giappone Italia Portogallo Messico Spagna Canada Danimarca Belgio Irlanda del Nord USA Inghilterra Svezia Francia Irlanda Germania Paesi Bassi Norvegia Cile Svizzera

% 71 68 66 65 63 62 58 57 55 55 54 53 52 50 49 48 41 37 23

Amministrazione pubblica Italia Messico Portogallo Giappone Spagna Germania Belgio Inghilterra Svezia Norvegia Paesi Bassi Francia Cile Canada Danimarca Irlanda del Nord Irlanda USA Svizzera

% 75 72 69 66 64 61 58 56 56 56 54 51 51 51 49 43 41 40 26

Tribunali Italia Portogallo Belgio Cile Irlanda Spagna Messico Inghilterra Canada Irlanda del Nord USA Svezia Francia Giappone Paesi Bassi Germania Norvegia Svizzera Danimarca

% (68)* 59 55 55 53 53 46 46 45 44 44 44 42 38 36 35 25 23 21

Fonte World Values Survey 1990

* In Italia, tra il 1990 e il 1995, il livello delle opinioni sfvorevoli ai tribunali è diminuito in modo notevole.

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viderli analiticamente, neanche attraverso un'analisi fattoriale. Si può, tuttavia, notare una relazione significativa tra il livello d'istruzione e la fiducia nella stampa scritta: i lettori di quotidiani danno più volentieri fiducia alla stampa. La constatazione più significativa è che la mancanza di fiducia non è più diffusa tra le categorie sociali più svantaggiate. Al contrario è negli strati sociali medi di un buon livello d'istruzione che si sviluppa lo spirito critico nei confronti delle mancanze e delle insufficienze delle istituzioni. La corruzione pubblica colpisce la sensibilità dei cittadini molto più dell'ingiustizia sociale, forse perchè la prima è denunciata sui media più della seconda. Si registra poca differenza tra uomini e donne, eccetto il caso della fiducia nella Chiesa. Come si può osservare nelle tabelle, la posizione dei Paesi non è la stessa quanto a fiducia nelle diverse istituzioni. Il Giappone è un caso eccezionale. Si trova in testa alla classifica dei Paesi con maggior sfiducia verso il Parlamento, l'esercito, il sistema delle imprese, i sindacati, le istituzioni religiose ma anche verso l'amministrazione pubblica e il sistema di sicurezza sociale. Si comprende la posizione nei confronti dell'esercito, ma perchè poca fiducia nell'alta amministrazione che, vista dall'esterno, appare agli esperti come una delle migliori al mondo? E contro le grandi imprese, 98

che hanno giocato un ruolo essenziale nel miracolo economico? È un giudizio "ingrato" su delle istituzioni che hanno permesso a questo Paese di ottenere attraverso vie pacifiche ciò che non ha potuto conquistare con la forza militare. Anche i sociologi giapponesi non hanno potuto offrire una spiegazione soddisfacente. Si

PUO PARLARE DI DELEGITTIMAZIONE?

Di fronte a un tale affievolimento della fiducia nelle istituzioni - in particolare nei confronti del pilastro fondamentale, il parlamento - declino che persiste da due decenni o più, ci si deve domandare se non ci sia, nelle vecchie democrazie, un rischio di rimessa in causa della legittimità del regime politico. La risposta a queste domande non può essere teorica, ma esige delle prove empiriche. La documentazione disponibile non permette di affermare che la legittimità democratica è raggiunta. Così i a risultati dell Eurobarometro della Comunità Europea dimostrano, dal 1970, che la maggioranza dei cittadini è favorevole a un miglioramento del regime politico da perseguire attraverso riforme secondo le regole democratiche; soltanto una trascurabile minoranza (tra 5 e 7%) è favorevole a un'azione rivoluzionaria. Tuttavia, i risultati dell' "Eurobarometro" sottostimano il potenziale di protesta, poichè tra la riforma per via convenzionale e ,


Tabella 2. "Poca fiducia"o nessuna fiducia" nel 1990, nei confronti dt Chiesa Giappone Paesi Bassi Svezia Germania Inghilterra Norvegia Danimarca Belgio Spagna Francia Portogallo Italia Canada Svizzera USA Irlanda Messico Cile Irlanda del Nord

% 89 69 63 60 57 55 53 51 51 50 44 40 37 34 33 28 24 24 20

Esercito Giappone Messico Paesi Bassi Germania Cile Spagna Italia Danimarca Messico Portogallo USA Svezia Francia Canada Irlanda Norvegia Svizzera Irlanda del Nord Inghilterra

% 76 68 68 60 60 59 57 54 53 53 52 51 44 43 39 35 32 21 19

Polizia Messico Portogallo Belgio Spagna Giappone Cile Italia Francia Germania Paesi Bassi Svezia USA Inghilterra Svizzera Irlanda del Nord Canada Irlanda Norvegia Danimarca

% 72 62 62 55 54 54 53 52 52 50 49 49 48 47 47 47 44 37 33

Sistema di sicurezza sociale % Inghilterra 67 Italia 64 Giappone 57 Spagna 55 Svezia 543 Portogallo 53 Norvegia 52 Irlanda del Nord 52 Messico 52 USA 47 Cile 47 41 Irlanda Canada 39 Belgio 33 Paesi Bassi 32 Danimarca 30 Germania 30 Francia 30

% 68 56 49 42 41 41 36 34 30 27 26 25 23 20 20 16 14 12 11

Fonte World Values Survey 1990

Tabella 3. "Poca fiducia" o nessuna fiducia" nel 1990, nei confronti di: Sindacati Irlanda del Nord Giappone Inghilterra Portogallo Italia USA Canada Germania Belgio Messico Francia Svezia Spagna Irlanda Danimarca Paesi Bassi Cile Norvegia Svizzera

% 76 74 74 68 67 65 64 63 62 60 60 60 58 54 46 43 41 40

Grandi Patronati Giappone Danimarca Germania Portogallo Spagna Messico Irlanda del Nord Paesi Bassi Inghilterra Belgio USA Canada Irlanda Cile Norvegia Svezia Svizzera Italia Francia

Fonte World Values Survey 1990

99


l'agitazione rivoluzionaria ci sono molteplici forme d'azione non conformi. In seguito a un'altra domanda posta a piu riprese dall Eurobarometro ,, sul funzionamento della democrazia, si era potuto constatare nel dicembre 1994, che un'alta percentuale di cittadini era insoddisfatta in quattro Paesi mediterranei e anche in modo sorprendente in Inghilterra. Nell'insieme dell'Unione Europea, un cittadino su due si dichiara insoddisfatto per il modo in cui funziona la democrazia nel suo proprio Paese. Ma l'insoddisfazione non denota necessariamente il rifiuto della democrazia, perchè può ben significare il desiderio di vederla funzionare meglio. Il malcontento nei confronti del funzionamento delle istituzioni non rimette in causa la legittimità del regime democratico. Fin dove può scendere il livello di fiducia, senza minare le fondamenta della democrazia? L'Italia può servirci da esempio pratico. Questo Paese ha conosciuto, nel 1991-1994 un'implosione che ha eliminato i principali partiti politici, ha portato al cambiamento dell'ideologia e del nome di qualche altro partito e ha provocato un'ecatombe nella classe politica, in seguito a un gran numero di scandali e di fatti di corruzione. L'effetto corrosivo della corruzione sulla legittimità del regime è stato dimostrato in modo eclatante. Nonostante ciò, la democrazia non è crollata ma si è ricostituita spontaneamente. Anche in 100

questo caso limite, la democrazia si è rivelata "insradicabile" Ma lo stesso non è accaduto nel passato: ricordiamoci che nel 1939, prima dello scoppio della Seconda Guerra Mondiale, l'Europa, da Lisbona ad Atene, era il cimitero di 15 democrazie che erano crollate tra il 1922 e il 1939. Al giorno d'oggi, sono pochissimi i cittadini che concepiscono un'alternativa al regime democratico. I dati di cui si dispone non consentono di concludere nel senso di un rifiuto del senso civico fondamentale. La sola eccezione che potrebbe venire in mente sarebbe la Russia, ma è un'eccezione che conferma la regola: la Russia è oggi una democrazia in gestazione, non è ancora avanzata Il declino della fiducia sembra tuttavia rivelare un cambiamento nel funzionamento della democrazia. Lo sviluppo delle comunicazioni di massa e l'intervento crescente dello Stato in tutti i campi hanno determinato una estensione del settore politico. Il voto intervallato, intermittente, non appare più come un rito sufficiente. Il Parlamento non è più un'oasi privilegiata. Al "mandato parlamentare-delega" della vecchia teoria costituzionale si è sostituita progressivamente una sorveglianza permanente delle istituzioni e dei loro dirigenti, con il ricorso frequente all'opinione pubblica attraverso sondaggi sui problemi concreti. L'agire e la retorica dei personaggi politici si trovano oggi più che mai sotto


Tabella 4. "Piuttosto insoddisfatti" o "per niente soddisfatti" sul finzionamento del/a democrazia (1995) 73%.

Inghilterra

46%

Grecia

67%

Francia

40%

Spagna

62%

Germania

38%

Portogallo

52%

Paesi Bassi

37%

Italia

Irlanda Danimarca Lussemburgo

27% 17% 13%

Europa

48%

Fonte. Eurobarometro, primavera 1995

i riflettori di un contropotere, quello dei media, in cui alcuni giornalisti giocano un ruolo di guida dell'opinione (nel senso dato a questa nozione dal sociologo americano Paul Lazarsfeld). Nel lontano passato erano il prete e l'insegnante a ricoprire questo ruolo nelle campagne. Oggi spetta in parte alla stampa e alla televisione, quali che siano le critiche che si possano loro rivolgere. Certo, per la stampa scritta o elettronica, le cattive notizie sono «migliori" delle buone, ma i media non fanno che diffonderle, non le generano. I media non sono che dei vettori. Il giornalismo d'investigazione può mettere in guardia i tribunali, ergersi a pubblica accusa, ma appartiene alla giustizia dello Stato condannare o assolvere. Le elezioni parlamentari intervengono ogni 4 o 5 anni, mentre i sondaggi sono effettuati ogni settimana o ogni mese. La democrazia parlamentare diviene sempre più sondagière, dando ai cittadini la possibilità di esprimersi su problemi concreti. In tutti i Paesi, tutta la classe politica è attenta ai risultati dei sondaggi sulla popolarità del governo.

Sovraccaricati di compiti, spesso conflittuali, i governi non possono soddisfare tutte le aspirazioni. Per la sua onnipresenza, lo Stato genera esso stesso il dubbio e lo scontento. In questa società statizzata, dove una grande parte del PNL è raccolta e ridistribuita dallo Stato secondo criteri e metodi che non possono non essere contestati da certe categorie sociali svantaggiate o privilegiate. Il cittadino dipende sempre più da un governo nel quale egli ha sempre meno fiducia, soprattutto in periodi di stagnazione o recessione economica. Per forza di cose, più lo Stato è onnipotente, meno è efficace, più vuole essere generoso, meno appare imparziale. È dunque inevitabile che i cittadini manifestino uno scetticismo ragionato, una sfiducia razionale. La democrazia avanzata si trova oggi in una situazione paradossale: più si espande, più esige un governo onnipresente. Ma una società libera mal sopporta un governo troppo forte. È per questo motivo che i dardi dello scontento e della sfiducia sono diretti contro il governo e le sue istituzioni. Di quale genere di cittadini si ha biso101


gno in democrazia? Di cittadini ignoranti, ingenui, deferenti, creduloni, fiduciosi nei miti? O piuttosto di cittadini informati, demistificati, posti al crocevia di molteplici influenze e appartenenze, in breve, di cittadini razionalmente diffidenti? Un forte scetticismo critico non può che consolidare la democrazia. Per crisi di fiducia bisogna quindi intendere un'aspirazione collettiva a più democrazia, e non una perdita di fede nei suoi valori fondamentali. Tutti i filosofi politici l'hanno detto e ripetuto: la democrazia è il meno peggio dei sistemi politici, ma nessuno ha mai preteso che fosse perfetta. La crisi di fiducia è innanzitutto un segno di maturità politica. Non è la democrazia che si deteriora, è piuttosto lo spirito critico dei cittadini che migliora. Ciò che è cambiato durante gli ultimi due de-

cenni è soprattutto la percezione che i cittadini hanno del modo di funzionare del sistema politico. Uno dei principali insegnamenti da trarre da questa analisi è che le procedure elettorali non sono più sufficienti a fondare la fiducia sulla quale riposa la democrazia rappresentativa. Il giudizio dei cittadini non si esprime più in modo intermittente il giorno delle elezioni, è pronunciato attraverso sondaggi regolari in modo permanente. La democrazia pluralista diventa oggi più difficilmente governabile non tanto a causa del sovraccarico dei poteri pubblici, quanto della diffusione, in tutti gli strati della società, di una fiducia blanda, prudente, o, se si preferisce, di una sfiducia razionale nutrita dall'esperienza.

Le principali inchieste sui valori e, in particolare, sulla crisi di fiducia nelle istituzioni sono: World Value Suruey (1990), che copre tutte le democrazie d'Europa e altri Paesi e che è stata coordinata dall'Institute for Social Research dell'Università del Michigan; European Value: Survey

(1981), effettuata in 12 Paesi su iniziativa dell'Università di Tilburg; Eurobarometro della Commissione europea, inchiesta svolta ogni anno dal 1970; Basic Human Values (1981), su iniziativa di molte istituzioni americane.

102

(traduzione di Adele Magro)


Le autorità indipendenti in Italia. Premesse per una riflessione politologica di Massimo Mo risi *

Noi crediamo che la cittadinanza, come capacità di regolare, non meno che di essere regolati, può meglio essere raggiunta in uno Stato in cui la struttura non è gerarchica, ma coordinata, ne1 quale, cioè, la sovranità è frazionata in alcune funzioni di base (Harold Laski, The founa'ation ofsovereignity and other essay, New Haven, Yale University Press, 1931, p. 241)

C'è un'urgenza di ricognizione empirica sulla vicenda delle "autorità indipendenti" nel sistema politico-istituzionale italiano che riguarda, tra le discipline politologiche, prima ancora che la scienza dell'amministrazione, la stessa loro capostipite, vale a dire la scienza politica propriamente detta. A fronte dell'ampia tematizzazione e dei cospicui approfondimenti analitici, teorici e propositivi che ne ha dato e continua a darne la cultura giuridica, in Italia è proprio una specifica angolazione politologica a perdurare nella sua latitanza in materia 1 . Che è davvero stupefacente se si pensa che l'esperienza delle authorities è probabilmente una delle spie più significative e problematiche delle tendenze profon* Docente di scienza dell'amministrazione presso la Facoltà di Scienze Politiche "Cesare Alfieri" dell'Università di Firenze.

de che stanno attraversando il sistema politico italiano. E che la ipro esperienza, nella temperie di questo decennio, spiega non poco delle logiche profonde della transizione italiana verso un diverso assetto di sistema; esattamente come è avvenuto tra la fine degli anni Cinquanta e i primi anni Sessanta con l'analisi del processo legislativo che produsse una delle chiavi euristiche decisive per spiegare le logiche e le modalità del processo di consolidamento della democrazia nel nostro Paese 2 È, dunque, assai ampio e pressante il bisogno di avviare alcune mirate ricerche di base su questo tema3 . Ed è a tal fine che cercherò di metterne a punto, nella prospettiva di un approccio politologico, quelli che mi paiono i presupposti più importanti per un simile impegno. Verso una democrazia delle politiche? So che è un interrogativo non molto originale. Tuttavia, mi pare esprima l'ipotesi di lavoro che, nella sua evidenza e magari ovvietà, sta alla base proprio di quel medesimo fabbisogno di ricerca e di riflessione che non può oggi eludere il ricercatore che si occu.

103


pi dei fenomeni, delle tendenze e degli scenari politici, sociali e istituzionali del caso italiano. Debbo aggiungere due o tre avvertenze ulteriori, questa volta di sostanza. La prima è che accentuerò di molto la connotazione non «tecnica ma generalista" del mio ragionamento. Non solo perché quello dei giurista non è il mio mestiere ma anche perché, dato il carattere preliminare di questi appunti, dovrò privilegiare, in questa sede, i profili problematici d'insieme rispetto alle pur rilevantissime questioni normative e tecniche che attengono ai diversi istituti in gioco e alle non meno significative differenziazioni che ne derivano circa il loro rispettivo impatto nel sistema amministrativo e politico. La seconda è che il tono e il lessico adottati - oltre che assai schematici suoneranno forzosamente evocativi o allusivi, privi come sono dell'ancoraggio a quell'analisi precisa e puntuale del come sono congegnate e del "come lavorano" le authorities italiane che, dal punto di vista dei modelli normativi e organizzativi in discussione, la cultura giuridica ha già abbondantemente affrontato e su cui continua intensamente a interrogarsi, e che invece è ancora tutta da compiere nei termini di un'apposita rilevazione empirica. La terza ed ultima avvertenza è che le mie considerazioni verranno formulate avendo in mente soprattutto quelle esperienze avviate e sviluppate lungo il presente decennio: è un'op104

zione non solo di forzosa parsimonia, ma che, come vedremo, ha una sua ratio tipologica. Essa, tuttavia, non intende trascurare le importanti ascendenze storico-comparatistiche di cui è tributaria. L'INSONNIA DEI CULTORI DELLO STATO

Ha certamente ragione Sabino Cassese quando ricorda icasticamente che "la frammentazione dei poteri pubblici è uno dei pii importanti problemi degli ordinamenti moderni. Negli ordinamenti unitari, l'istituzione e, poi, la moltiplicazione degli enti pubblici nazionali e l'affacciarsi di figure ibride costituite da organismi semi-pubblici, ha tolto il sonno ai cultori dello Stato. Ma anche nelle state-less societies, pur essendo diverso il punto di partenza, il moltiplicarsi degli organismi pubblici non riconducibili al Governo centrale ha posto problemi non indifferenti"4 . In effetti, la riflessione giuridica da lì parte o comunque - quasi vichianamente - lì sempre ritorna. A partire dal policentrismo degli ordinamenti generali e, nel caso italiano, dalla "lunga marcia" che ha via via scompaginato il modello cavouriano di amministrazione, contaminandone il postulato monistico-ministeriale (secondo una via di fuga che ha progressivamente assunto il nome delle aziende autonome, degli enti pubblici, delle società a partecipazione statale e, da ultimo per l'appunto, delle "auto-


rità amministrative indipendenti"), la cultura giuridica continua a misurarsi con l'incomponibile scissione tra pubblico e statale. E dunque - in un'mestricabile processo di reciproca influenza tra esperienze normative e organizzative e teorizzazioni attorno alle medesime - essa perdura nel confrontarsi con l'estremo pluralismo dell'entificazione dello Stato così come con la flessibilità delle correlative nozioni e categorie concettuali; con le mobili frontiere del "settore pubblico" e con la complessità della sua articolazione strutturale e funzionale; con la frantumazione del sistema della legalità e con la sua progrediente sussunzione nei processi di legittimazione sociale e negoziale5 ; con la costante problematicità - formale e sostanziale - dei raccordi tra il multiverso mondo dei poteri pubblici non statali e le funzioni e le responsabilità di indirizzo, di coordinamento e di controllo della rappresentanza politica e del governo. Questo genere di assunti viene poi di norma corroborato da attente comparazioni cross-nations, che evidenziano come storie ambientali, politico-culturali e costituzionali diverse e anche lontanissime nel tempo 6 possono alimentare - di là e di qua dell'Atlantico - intense assonanze sul piano delle logiche e delle funzioni di fondo anche se a fronte di ben distanti modelli istituzionali e organizzativi7 Sappiamo bene come questa "insonnia" della cultura giuridica si accompa.

gni, nelle sue stesse radici più antiche, ad un omologo disagio della riflessione politologica. Che "il riferimento allo Stato non bastasse «più a fondare un carattere distintivo specifico del 'politico„, 8 ben prima dello Schmitt or ora evocato, lo avevano già rimarcato autori come W. Bagehot, W Wilson, A. Dicey o A. Bentley, che avevano altresì evidenziato l'eccessiva esiguità della dimensione statuale per una realistica analisi dei fenomeni politici e l'esigenza di analizzare non solo le istituzioni e le funzioni dello Stato, ma anche i comportamenti e le strutture della società politica, nelle molteplici interrelazioni che li collegano alle organizzazioni pubbliche e che compongono il process ofgovernment 9 . Né è il caso di ricordare come dalle trasformazioni dello scenario europeo e (soprattutto) statunitense, delineatesi a partire dalla prima metà del secolo XIX (e precocemente rilevate da Tocqueville e da Marx) e poi irreversibilmente consolidatesi con il XX secolo, si sia andata progressivamente affermando, tra Stato e società civile, quella "terza dimensione non statuale ma politicamente rilevante ed efficace che è la soci età politica. Cioè il teatro della mobilitazione della società per fini collettivi e il "luogo” di formazione e di azione di gruppi privati di interesse e di solidarietà, che influenzano crescentemente l'attività pubblica. Partiti e associazionismo, opinione pubblica e movimenti sociali, organizzazioni di resistenza e 105


di mutuo soccorso, "piazza" e gruppi di interesse, affollano progressivamente la scena, rendendo la dicotomia Stato-società civile teoricamente insufficiente e l'equazione Stato-politica per molti aspetti fuorviantelo. Insomma, sappiamo benissimo come l'emergere di questa terza dimensione non statale ma soggettivamente o obiettivamente "politicizzata", e la crescente consapevolezza della pluralizzazione dei poteri di fatto e dei sottosistemi operanti al di sotto e a ridosso della realtà istituzionale, abbiano dato fondamento a quello che oggi consideriamo, per l'appunto, un pensiero politico classico: tale perché ha ridefinito la "materia prima" della politica, riclassificandone l'intera ossatura concettuale. La sua parabola, dal versante degli studi di matrice anglosassone, si sarebbe sviluppata dapprima nella group theory ofpolitics (soprattutto con A. Bentley e poi con D. Truman) e successivamente nelle teoriche del pluralismo dei partiti (soprattutto in Europa) e dei gruppi di interesse (specie negli Stati Uniti), che avrebbero egemonizzato, nel secondo dopoguerra, la riflessione politologica. È, in una parola, della tradizione del pensiero pluralista che stiamo parlando. Alle sue molteplici varianti è comune una prospettiva analitica dello Stato che, assai riassuntivamente, possiamo designare come un'angolazione bottom up. In essa possono ben trovare cittadinanza visioni dello Stato che lo conslaerino non come una varlaDile inI

106

CC

1.I

dipendente e come un soggetto autonomo e intenzionato che ordina e sovrasta la società, ma come un apparato servente, privo di una propria scheda di preferenze (che non siano gli 'interessi organizzativi' di questo o quel gruppo di funzionari o di politici): una sorta di spazio giuridicamente attrezzato, operante come una camera di registrazione o di compensazione della lotta elettorale e tra interessi prepolitici organizzati, una sorta di 'scatola nera' le cui decisioni di policy sono la risultante di un parallelogramma di forze sociali in equilibrio e i cui outputs equivalgono alle ricevute di un registratore di cassa " . Né hanno avuto minor legittimità, nella stessa prospettiva, concezioni che, in luogo del Leviatano hobbesiano, hanno visto lo Stato come " ... esecutore subordinato che è controllato dall'elettorato, che non ha interessi propri, che esiste in qualità di anello del tutto inerte di una catena il cui compito è di trasformare le preferenze dei cittadini e degli elettori in politiche pubbliche" 2 (con tutto ciò che le teorie di ispirazione marxista e neomarxista, pur muovendo da versanti apparentemente opposti, vi hanno per parte propria costruito sopra)13. Ma ciò che ai nostri fini è rilevante sono i due essenziali corollari di quest'approccio pluralista allo Stato e al suo potere. Vale a dire, non meno riassuntivamente, la variabilità dei confini tra ciò che è politico e ciò che


non lo è, cosicché, " ... secondo un movimento di diastole e sistole" 14 , la sfera del politico è destinata a dilatarsi e a contrarsi. E, secondo corollario, la politicità non si esaurisce in ciò che è pubblico e istituzionale, in contrapposizione a cio che è privato e sociale Anzi, la "grande dicotomia" pubblicoprivato, così come filtrata dalla tradizione pluralista, finisce col perdere gran parte della sua rilevanza concettuale e, comunque, della sua efficacia esplicatival 5. Che è quanto dire che, nella funzionalità reale di un sistema politico, le logiche, le strutture e i circuiti della sfera pubblica e statuale della politics non esauriscono né assorbono in sé tutte le logiche, tutti gli attori e tutti i circuiti in cui si dipanano i processi di formazione e di messa in opera delle politiche pubbliche. E IL DILEMMA DEI POLITOLOGI

Di qui trae alimento un ricorrente rovello della scienza politica contemporanea. Essa è infatti tornata pii volte a interrogarsi sul primato della politica o delle politiche nello spiegare i fenomeni che competono alla sua analisi. Quando si è chiesta, cioè, se sia la politics a conformare la policy oppure se siano i processi di policy a sviluppare logiche interattive così intense, così autonome e tanto efficaci da divenire autentiche variabili indipendenti nel funzionamento dei sistemi politici

contemporanei, fino ad imprimervi il proprio poliedrico imprinting e fino a spiegarne, da sole, la multiversa articolazione subsistemica. Vale a dire: il coacervo interattivo, razional-utilitaristico, a-partigiano e sostantivo del policy making, con la concretezza operativa dei suoi processi di negoziato e decisione propri del sottomondo politico-amministrativo e degli interessi, finisce o no per sussumere o subordinare o surrogare le logiche aggregative, le strategie mobilitative e i riti competitivi della rappresentanza, della trasmissione della domanda e della mediazione di matrice politicoelettorale? Naturalmente, sul riproporsi a "tormentone" di questo dilemma, è bene non ironizzare, sia per l'autorevolezza della dottrina politologica internazionale che vi ha investito talune delle proprie migliori risorse teoretiche e analitiche, sia per l'impegno ricognitivo e propositivo che anche in Italia vi è stato dedicato. Inoltre, nonostante qualche petulanza nominalistica con cui viene proposto e via via riformulato, si tratta di un problema teorico che appare effettivamente riaffacciarsi con durevole irresolutezza. Nelle molte varianti scolastiche dislocate tra le due sponde dell'Atlantico, è soprattutto alla ricchissima esperienza dei policy studies che dobbiamo una rappresentazione della politica secondo una inscindibile endiadi concettuale. Da un lato, la sfera di quella che 107


per lo più viene definita come partisan politics, dall'altro la politics o meglio le politics (nel loro intrinseco pluralismo policentrico) del policy making. Da un lato, cioè, lo spazio in cui si mobilitano i consensi di un elettorato di massa attorno ad alternative semplificate dall'ampio spettro semantico, e in cui si conferiscono (in forma legittima) ad una frazione (legittimata) della classe politica i poteri e le funzioni di governo, insieme alle risorse potestative che ne derivano. È questo, insomma, il sopramondo della partisan politics, almeno da quando i partiti si sono mostrati, nel corso dell'ultimo secolo di storia politica poliarchica, l'attore più consono e più efficace nel muoversi in questo spazio 16 . È lo spazio della politica e delle sue molteplici abilità di "mobilitare impegni intorno a valori e di forgiare consenso costruendo coalizioni fra interessi" 17 . È il territorio della politica "legata in misura maggiore al problema della coesistenza e dell'ordine rispetto ad una politica sotto il segno degli interessi e finalizzata al be nessere "18. Qui, più che il calcolo razionale delle utilità, contano e pesano le problematiche dell'identità, dello schieramento, della appartenenza 19 . , ,, Sull altra sponda stanno appunto l'indeterminata complessità sostantiva dei compiti di government e la difficoltà di "...guidare sistemi complessi mediante sequenze di interventi collegati verso obiettivi specifici, entro

lo

tempi stimabili con buona approssimazione" 20 . È, dunque, la sfera della politica in cui gli attori agiscono e interagiscono in funzione di interessi e preferenze intense e particolari (anziché diffusi e generali) e all'uopo posseggono o mobilitano specifiche risorse e competenze (economiche, cognitive, legali, relazionali, posizionali) e peculiari strategie di risultato sulla base di apposite valutazioni di costo e di beneficio. Una sfera, pertanto, intensamente attraversata da relazioni pulviscolari e reticolari a maglie strette e dense, ove i ruoli diventano mobili e interscambiabili e le funzioni - per quanto strutturare e normativamente predefinite - perdono ogni aprioristica efficacia. L'orizzontalità e l'informalità delle interazioni prendono il luogo della verticalità e della prevedibilità dei procedimenti e delle competenze. Le "arene", i "triangoli" e i "comitati »decisionali si sovrappongono alle istituzioni formali e visibili della rappresentanza, del governo, dell'amministrazione o le attraversano, qualunque ne sia il rango e la dislocazione istituzionale. La politica diventa fenomenologia del "continuo": le relazioni trasversali di influenza e di scambio che la sostanziano utilizzano, senza farsene catturare nel loro svolgersi, le risorse del diritto, le sue funzioni e obbligazioni, le sue gerarchie e competenze di poteri e legittimazioni. La diacronicità e la lunga durata dei processi di policy e i noduli reticolari in


cui si articolano e si strutturano, permeano e avvolgono le scansioni e i sincronismi delle regole della politica e le sue contingenze normative, istituzionali, elettorali. Le varianti terminologiche sono, ormai, numerose ma, in buona sostanza, ci si chiede quale dei due volti della politica sia la variabile indipendente, il formante, il principio esplicativo dell'altro. La politica come descrizione e concettualizzazione del potere sulla comunità, della sua produzione e giustificazione, della sua trasmissione e del suo esercizio, così come del suo controllo, della sua limitazione, della sua legittimazione, della partecipazione al suo determinarsi? Oppure la politica, anzi le politiche come dinamico intersecarsi dei subsistemi degli interessi "privati", delle loro reti interattive, dei loro "governi" separati e conviventi? E se è a quest'ultima nozione di politica che ci sembra necessario conferire una primazia concettuale, non dobbiamo forse dedurne - con Maurizio Cotta - "che l'egemonia della partisan politics sia un dato non ineluttabile della democrazia contemporanea come spesso si dà per scontato ma possa essere considerata piuttosto la caratteristica di una 'fase' in declino dell'esperienza politica dei regimi democratici?". E non potremmo poi concluderne - insieme allo stesso Autore - che "come la party politics ha soppiantato la politica dei notabili del primo periodo dei regimi liberal-de-

mocratici, così [essa] sarebbe destinata ad essere soppiantata a sua volta da una forma di strutturazione dominata dalla specificità delle policies"21 Ora, è questo dato di fatto che occorre ben ponderare. È su tale sua base che la politica come policy, se non può vantare assolute primazie sulla politics, si pone tuttavia come un suo secondo volto necessario e inscindibile nei sistemi politici contemporanei. Ne risultano attenuate di molto le virtualità descrittive e prescrittive della analisi della politica come fenomenologia di politics. Da sola, essa non basta a spie," gare le molteplici dimensioni dell ordine" politico e della sua dinamica, la pluralità orizzontale (in luogo della piramide) delle sue forme, delle sue strutture e dei suoi poteri, la fungibilità dei loro ruoli, gli effetti che produce nella vita dei molti e dei singoli, nell'autonomia dei cittadini e nella funzionalità delle istituzioni. ?

LA METAFORA DELLO "STATO OSMOTICO"

Ciò constatato, però, la scienza politica non sembra andare oltre. Vede Giano e la sua natura bifronte ma l'intimo legame tra i due sembianti lo lascia nell'ombra. Forse si dimostra più spregiudicata o almeno più esplicita quella parte della cultura giuridica maggiormente aperta allo scambio multidisciplinare. E che pone l'accento sullo storico divenire di quella che 109


Alberto Predieri viene da anni chiamando la realtà degli "Stati osmotici" contemporanei. Una realtà che è peculiare della complessità costitutiva delle democrazie del capitalismo maturo anche laddove esse si siano sviluppate nell'alveo della tradizione monistica della statualità. Che cosa evoca, infatti, la formula assai suggestiva dello Stato osmotico 22 Ci ricorla che negli apparati di governo e d'amministrazione dei Paesi che sono divenuti ricchi e nelle società che sono diventate complesse, le domande, i bisogni o le opportunità insoddisfatte vengono trattate e gli interessi, le pretese e i conflitti vengono arbitrati attraverso processi decisionali e reti di interazioni che hanno progressivamente disaggregato l'identità monistica dello Stato e ne hanno disarticolato le funzioni istituzionali in specifiche e differenziate aree di policy, dotate ciascuna di una "sua caratteristica struttura politica", di un "suo processo politico", di una "sua élite", di "sue relazioni di gruppo" 23 . Ad un tempo, le responsabilità di chi quelle funzioni interpreta, hanno via via sovrapposto e contaminato le rispettive legittimazioni politiche o burocratiche o giurisdizionali e l'identità rappresentativa (partitica o corporativa o professionale o variamente associativa) dei soggetti individuali e collettivi che interagiscono con ed entro i pubblici poteri. La matrice di una simile osmosi è l'interpenetrazione costante e diffusa fra ?

110

stati e mercati locali e globali, tra istituzioni nazionali e sovranazionali, fra mercati e società. La dimensione statale ne risulta sempre più frequentemente e palesemente aggirata e svuotata dei suoi postulati unificanti e delle sue prerogative sovrane. La stessa previsione di un mercato e la stessa sua organizzazione e regolazione si configurano come opzioni specifiche dei pubblici poteri e, come tali, sono oggetto di processi politici e normazioni negoziali che diventano specifiche poste in gioco per conseguenti processi decisionali, regolativi e allocativi e che coinvolgono poteri privati e pubbliche autorità in una pluralità di altrettanto specifiche arene di policy making, dispiegantisi su scala nazionale e sovranazionale, così come regionale e locale. Nella reale configurazione di un sistema politico così come nelle dimensioni e nelle strutture del suo funzionamento, questa intrinseca relazione osmotica fra Stato e mercato, alimenta lo sdoppiamento della rappresentanza politica e della mobilitazione partigiana degli interessi tra i circuiti della politics (... i circuiti delle identità collettive, della selezione elettorale, del "contarsi" attorno a diverse o a confliggenti visioni del mondo o dell'ordine politico e sociale) e i circuiti in cui ciò che importa non sono le ideologie e le appartenenze di partito ma le funzioni di utilità degli individui, dei gruppi, delle imprese, degli opera-


tori economici e sociali, dei governi i circuiti, inprivati o di settore somma, dove non ci si conta ma ci si ccpesa poiché ciò che vale non è il numero dei sì o dei no alla scelta volta a volta in discussione ma la loro specifica efficacia nell'influenzare o nel condizionare o persuadere i core actors caso per caso in gioco). Il funzionamento del sistema politico e il suo stesso persistere si avvalgono di questa pluralità di circuiti, dal cui coesistere funzioni come la rappresentanza politica, la mediazione degli interessi, la legittimazione del ceto politico, la regolazione sociale derivano la loro efficacia e la loro resistenza alle proprie intrinseche contraddizioni. Una pluralità che non può che deludere ogni immagine ed ogni aspettativa di governo politico della società come capacità di gerarchizzarne le domande, i conflitti o le sollecitazioni e di imprimere al loro corso un indirizzo preventivamente e autoritativamente selettivo. Invece, come appunto nei processi osmotici, la sfera istituzionale del potere statuale e quella della società civile e delle sue interne relazioni di mercato vengono separate e diversificate da porose linee di demarcazione la cui consistenza è meramente analitica più che normativa e funzionale. E i circuiti di politics e quelli di policy - con tutta la messe di soggettività e interattività di cui sono intessuti - si sviluppano in un rapporto di mutua convi...

venza: con attori che agiscono ora nell'uno ora nell'altro circuito; con risorse che vengono mobilitate o che risultano utili nell'un circuito ma anche ai fini del secondo; con ragioni di scambio che possono correlarsi tra i due circuiti o vicendevolmente presupporsi tra l'uno e l'altro; con poste decisionali in palio che possono appartenere ad uno solo dei due circuiti ma il cui valore può dipendere anche dagli obiettivi perseguiti nell'altro circuito dai medesimi o da differenti ma correlati attori in gioc0 24 . E senza escludere ogni altra variabile che il gergo degli esperti di configurazioni decisionali e di policy styles ci ha ormai abituato ad annoverare nell'analisi comparata dei processi politici 25 . Pertanto, in luogo delle perfette geometrie della piramide e della prevedibilità delle sue masse interne, la metafora più credibile diventa quella (anch'essa ,( predierana) dell arcipelago : ove le funzioni e le strutture rappresentative e di governo si frammentano e pluralizzano, modellandosi sulle necessità del navigare a vista tra le correnti e le secche del contrattualismo sociale, mediante una disarticolazione policentrica dell'autorità pubblica e una conseguente proliferazione di istanze e di modalità interattive che si dislocano a cavaliere tra la politica, le politiche e gli interessi che sanno promuoverne i relativi processi decisionali o partecipare al loro divenire. Mi pare che sia questa, per quanto qui 111


appena abbozzata, una chiave di lettura con cui tematizzare utilmente nell'angolazione del politologo - la proliferazione e l'esperienza delle autorità indipendenti nel sistema italiano. Se dovessimo darle una qualche rappresentazione grafica potremmo benissimo utilizzare l'elementare figurino di farnetiana memoria da cui gli studenti prendono le mosse per comprendere la fragile consistenza dei confini funzionali di un sistema politic026. Solo che, nella sfera in cui Paolo Farneti distingueva la pluralità di soggetti, strutture, azioni e interazioni che compongono la società politica, dovremmo più esplicitamente situare quella multiforme realtà del policy making cui abbiamo sin qui alluso e che rende per l'appunto mobili e porose le frontiere tra le due sfere principali. E individuare nella configurazione e nella dislocazione delle autorità indipendenti una specifica tipologia di tali flessibili confini. Tanto che potremmo immaginare le autorità indipendenti come uno strategico tentativo di razionalizzare e istituzionalizzare proprio quella stessa complessità del far politiche nella realtà effettuale del sistema politico e nella intrinseca mobilità definitoria dei suoi confini interni, attraverso la sussunzione entro apposite istituzioni di controllo e negoziato sia della razionalità amministrativa sia della razionalità del mercato. Istituzioni caratterizzate, allo scopo, da autonome modalità d'azione 112

regolativa e dunque fautrici e portatrici di un decision making sostanzialmente politico (per rilevanza d'effetti collettivi ancorché settoriali) ma largamente informale e processuale. E affidato ad élites prive di una propria legittimazione politica e non espressione degli interessi in gioco. Le quali, proprio da questa duplice estraneità incuneata in ambiti di peculiare importanza per la sensibilità, la competizione o il conflitto sociale e sempre più refrattari ad un controllo politicamente partigiano o comunque funzionale al sostegno (specifico o diffuso) della classe politica e delle sue strategie di integrazione e di alleanza sociali - ricavano la loro missione e la loro efficacia di regolatori "terzi" e super partes di opportunità private, di risorse collettive e di processi allocativi. Processi che la storia repubblicana del nostro sistema politico, per almeno quattro decenni, aveva invece affidato - pur tra peculiari e corposissime eccezioni (vedi per tutte la centralità macroeconomica della banca centrale) e con efficacia sempre problematica.al gatekeeping partitico. Cioè, a quell'utilizzazione del parlamento e del governo e delle loro risorse espressive, amministrative e allocative con cui, a partire dalla Democrazia Cristiana e in sinergia e/o competizione con essa, la classe politica ha potuto costruire o consolidare la sua rete di alleanze sociali, riconoscendo agli interessi sostenuti il libero perseguimen-


to dei propri fini - nei modi e secondo ie convenienze da essi voluti - annodando attorno a se stessa "l'autogestione del capitalismo, il protezionismo liberale, la società frammentata in miriadi di gruppi di interesse che negoziano benefici privati" 27 . Se la prospettiva teorica testé delineata ha senso, allora si potrebbero agevolmente trovare in essa le ragioni di quell'opzione di tecnologia istituzionale rappresentata dalle autorità indipendenti. PERCHÉ LE AUTORITÀ INDIPENDENTI? TANTE AUTHORJTIFS QUANTE SONO LE LORO STORIE

Ma fu " vera opzione " ? Alla base dell'istituzione delle autorità indipendenti italiane è difficile rinvenire un chiaro ed univoco progetto strategico. Una sorta, per parafrasare una celebre formula di Lindb10m28, di univoca e superiore intelligenza della democrazia che, a partire da un qualche tempo zero, abbia guidato la mano del legislatore verso un disegno di innovazione netta e durevole. In realtà, anche tralasciando il "resto del mondo", già la sola storia di queste istituzioni nel nostro Paese ci presenta vicende assai diverse per circostanze di fatto che ne hanno favorito la promozione e per soluzioni normative e organizzative che le hanno via via caratterizzate. Vicende che tendono poi - nell'intreccio di moventi congiunturali e ipotesi di

lunga durata - a complicarsi ulteriormente se le osserviamo in prospettiva comparata. In Italia è in proposito embiematico un caso per tutti, quello della Consob29 . Ebbene, di cosa è emblematica questa vicenda? Del fatto che porsi, sic et simpliciter, il quesito circa il perché delle authorities in Italia, è interrogativo improponibile. Di storie, ognuna delle istituzioni in questione ha la sua e di essa non può non essere figlia. Ed è assai arduo individuare un denominatore genetico comune. Se ad esempio, come oggi comunemente si ritiene, pensiamo che l'istituzione delle authorities sia l'indicatore importante di una modificazione rilevante della forma "materiale" di governo italiana attraverso un nuovo pluralismo istituzionale che ridimensiona, sul piano delle politiche, il peso che il nostro party government vi ha storicamente esercitato, dobbiamo constatare che si tratta di un processo già marcatamente avviato allorché le forme e le logiche del governo di partito erano ancora robustamente in vigore. Il turning point legislativo della metà degli anni Ottanta in vantaggio di un netto rafforzamento autonomistico della Consob, sta lì a dimostrarlo. E sta anche a dimostrare come la stratificazione incrementale della normazione specifica sia stata quasi sempre il portato di quelle peculiari interazioni di policy making che il supposto "legislatore" intendeva disciplinare e da cui è risul113


tato, invece e a sua volta, catturato nelle sue determinazioni normative. A fronte delle difficoltà che incontra l'interrogativo suddetto, oggi, superata la metà degli anni Novanta ed osservati il proliferare di questo genere di istituzioni e il diffondersi della loro progettazione, potremmo attestarci sulle spiegazioni ormai assunte, anche esplicitamente, tra i preamboli della stessa legislazione emanata in materia durante questo decennio 3°. Potremmo cioè concludere - insieme alla dottrina costituzionalistica - che la motivazione del ricorso alle authorities è «essenzialmente quella di limitare il potere dell'Esecutivo ( ... ) in quanto organo espressivo di determinate maggioranze politiche. Una motivazione, dunque, che si muove soprattutto sul terreno dei rapporti tra Governo e Parlamento, ovvero tra maggioranza e opposizione, ma che assume caratteri specifici" poiché "il tentativo non è tanto quello di limitare i poteri del Governo, quanto piuttosto quello di limitare il potere dei partiti e di ricondurre in sedi istituzionali deputate decisioni che una prassi deviata ha progressivamente finito per riservare ai partiti stessi" 31 . Così come potremmo anche aggiungere che le authorities esprimono anche il connesso intento di ridefinire e reimpostare su nuove basi le relazioni tra competenze "propriamente politiche e competenze "propriamente" amministrative. Per modificare, insomma, un rapporto tra 114

le due sfere "ancora troppo legato alla tradizione ottocentesca e ancorato alCi, l'idea dell'esistenza di un tra decisione politica e azione amministrativa, che vede risolta ogni mediazione nella prima e lascia alla seconda un ruolo meramente applicativo-esecutivo. Un'impostazione sempre più difficile da conciliare, non solo con lo straordinario arricchimento quantitativo dei compiti dell'amministrazione, ma anche con la profonda trasformazione qualitativa delle sue funzioni, con l'appannarsi del suo carattere prevalentemente se non esclusivamente autoritativo e l'accentuarsi, invece, di una funzione di mediazione (sia pure di secondo livello), spesso di tipo regolamentare o arbitrale, degli interessi di volta in volta in gioco" 32 Il tutto, in una stretta correlazione funzionale al processo, lento e vischioso, ma pervasivo - almeno come ideologia economico-istituzionale CcpOst.. welfare" - di riconversione della natura e delle modalità giuridiche dell'intervento pubblico nei mercati di produzione ed erogazione di beni e servizi materiali e immateriali. Un processo di cui privatizzazioni, de1egiflcazione 33 e deregolazione34 sono le parole d'ordine di quel macro cCpasso indietro" che autorità dello Stato, della politica e dell'amministrazione dovrebbero compiere - in una direzione, si può rilevare per inciso, di segno esattamente opposto ai moventi storici di fondo dell'esperienza americana - per libera.


re dall'inconsistenza genetica dell"interesse generale" e dall'inesigibilità della responsabilità politica e amministrativa l'efficienza, la trasparenza e la concorrenzialità dell'agire imprenditoriale, e i diritti al controllo, all'accesso e alla scelta ai cittadini come acquirenti e fruitori consapevoli e contestativi di quegli stessi beni e di quei medesimi servizi3 5. Eppure, simili spiegazioni - ormai tanto consolidate da risultare quasi di senso comune - riflettono una inevitabile razionalizzazione modellistica ex post del fenomeno, pii che una sua sistematica verifica diacronica. E, soprattutto, sembrano non cogliere il senso piìi profondo che quelle stesse istituzioni racchiudono e che, ferma la molteplicità di modelli funzionali e organizzativi in campo (oltre che la pluralità delle suggestioni comparatistiche cui esse si ispirano), ne costituisce - per quanto problematicamente il denominatore comune. LA REGOLAZIONE COME DENOMINATORE ESPLICATIVO

Tale denominatore comune consiste nella natura intrinseca delle funzioni espletate. Sappiamo bene come queste siano diverse da caso a caso e come oscillino lungo un continuum che giustappone il polo di specifici poteri autoritativi e normativi che rendono le authorities i core actors dei rispettivi sottosistemi di interessi, al polo rap-

presentato da particolari attività consultive, propositive o ispettive a sostegno del controllo e della governabilità dei medesimi ad opera dell'autorità politica. Ma, comunque si dislochino in questo ipotetico ventaglio di attività, le funzioni delle authorities hanno pur sempre a che vedere con una loro missione regolativa, per quanto direttamente o implicitamente ascritta. Sappiamo anche - e sulla scorta di una sconfinata letteratura internazionale36 - che, pii che una nozione, regolazione è un vero campo semantico che può contenere l'intera gamma delle publicpolicies ipotizzabili in capo al potere pubblic0 37 . All'interno di tale campo si dipana quel grande ventaglio storico di esperienze politico-istituzionali di forme di controllo e di coordinamento pubblico degli interessi privati, che - tra le due sponde dell'Atlantico - si sono succedute, tra modelli variamente monistici o variamente pluralistici, per dotare lo Stato della capacità di controllare e influenzare le attività e la competizione degli interessi nel sistema economico e nel sistema sociale. Tuttavia, la regolazione cui mi riferisco e che mi sembra che l'esperienza italiana stia perseguendo, ha una propria parentela concettuale con ciò che intendiamo quando parliamo di regulation con riferimento al caso nordamericano. Vale a dire a formule che intendono per regolazione quell'attività del potere pubblico che non solo restringe la gamma di ati 15


tività di un soggetto, ma lo fa con strumenti di una istituzione politica che fonde in un unico apparato funzioni legislative, esecutive e giudiziarie" 38 ; o quel "processo che consiste nella restrizione intenzionale della gamma di attività di un soggetto da parte di un'entità non direttamente coinvolta nelle stesse" 39. E, soprattutto, quando ci riferiamo a quelle nozioni che della regulation privilegiano il profilo più peculiare, vale a dire il cc suo consistere in un controllo prolungato e focalizzato, esercitato da una agency pubblica, su una attività cui una comunità attribuisce una rilevanza sociale" 40 . Una formula, quest'ultima, che sintetizza con molta efficacia, non solo il concetto di regulation, ma quello del sua species che a noi più interessa, vale a dire il concetto di administrative regulation4 l. Essa consente di restringere sensibilmente l'area semantica della regolazione ponendo l'accento sulle dimensioni più qualificanti del modello che vi si può rinvenire. I cui tratti più salienti mi sembrano i seguenti. Le attività suscettibili di regolazione si qualificano per la loro importanza, utilità o sensibilità sociale e culturale. Si assume che esse, in quanto tali, possano venire sì controllate, indirizzate ed eventualmente modificate, ma anche tutelate e sostenute, ove ciò sia ritenuto "possibile e legittimo" 42 . Vi consegue che l'attività regolatrice preferirà avvalersi, anziché di stru116

menti autoritativi del genere commands and controls, di modalità di interazione con i soggetti interessati, miranti a sollecitarne il coinvolgimento e la collaborazione, mediante strumentazioni che sappiano combinare premi, incentivi e coazione. e) Leffettività e l'efficacia del "controllo prolungato e focalizzato" dipendono dalla creazione di agenzie ad hoc e specificamente attrezzate che, lungi dall' una tantum della voluntas legislativa, alimentano e guidano "un processo continuo di osservazione dell'attività regolanda" 43, valutano e ponderano gli interessi in gioco mediante specifiche procedure cognitive, dibattimentali e probatorie, e provvedono all"aggiustamento o riaggiustamento delle regole alle circostanze" 44 o, quanto meno, alla loro sollecitazione e progettazione. ti) La legislazione specifica con cui l'autorità politica "delega" alla istituenda agenzia le relative competenze, si limita a delinearne i principi ispiratori e le finalità essenziali. È una normazione che esprime la volontà dell'autorità politica di abbandonare o superare le logiche e ie aspettative legate alle immagini dello Stato distributivo e soprattutto dello Stato interventista e pianificatore. Uno Stato, dunque, che non crede nei programmi e nella loro realizzabilità operativa, nel soddisfacimento della globalità della domanda sociale, nella gestione complessiva dello sviluppo economi-


co, né nell'efficacia della propria diretta regolazione. Uno Stato, invece, Che intende "fornire risposte specifiche a problemi circoscritti, rispettando, per quanto possibile, le logiche d'azione dei sistemi regolati" 45 e che - in una chiave radicalmente antirousseauviana - trasforma la nozione di pubblico e generale interesse, da parametro aprioristico e autoritativo, nel risultato incrementale di un mutuo ma controllato aggiustamento entro il particolarismo degli interessi che si confrontano e competono. Uno Stato, infine, che non abdica alla propria missione regolatoria ma ne demanda l'esercizio al di fuori della sfera dell'autorità politica, affidando le (formalmente) proprie politiche ad arene esterne di cui si limita a garantire la pubblica legittimità e a dotarle delle condizioni e delle risorse legali e organizzative per le interazioni che vi hanno luogo. e) Ne deriva che, per quanto appaia "circoscritta" la materia del regolare, la strategia e l'agenda regolativa, insieme alla definizione delle modalità e delle condizioni della competizione, rimangono largamente affidate all'autonoma sensibilità politica e istituzionale 46 e al profilo culturale e comunicativo dei "riconosciuti" esperti che quelle agenzie vengono chiamati a comporre. In una parola, alla loro capacità di muoversi stabilmente dentro I insieme delle interazioni intersoggettive che formano il singolo subsistema di

interessi, od almeno di acquisirne piena e continuativa cognizione attraverso 1 osservazione introspettiva del loro interagire, pur manifestandosi da essi indipendenti nella propria attività valutativa ed arbitrale. fi Per quanto in misura variabile ed empiricamente problematica (poiché da osservarsi "all'opera" e non solo né tanto delle regole che presiedono alla selezione dei responsabili), l'indipendenza delle "autorità indipendenti" nell'esercizio delle loro funzioni, è per definizione - il loro stesso postulato esistenziale e legittimante. Lovvia conseguenza è che le agenzie non possono, comunque, avvalersi del riflesso della legittimazione dell'autorità politica per confortare la propria autorevolezza di policy makers. Questa, al contrario, debbono conquistarsela sul campo, dando testimonianze salienti della propria medesima autonomia di giudizio insieme alla competenza professionale e al prestigio personale nel cui nome i componenti le singole autorità divengono tali. Tuttavia, il grado di consensualità che essi sanno imprimere ai processi decisionali che presidiano e la loro connessa capacità di egemonia nella rete di relazioni in cui sono chiamati ad operare, possono certo aumentarne un'autonoma legittimazione. Se ammettiamo che sia questo il modello regolativo in gestazione in Italia, occorre rilevare come esso - su un piano molto generale ma decisivo per 117


la funzionalità del sistema politicoamministrativo - sottenda il tentativo di una radicale riqualificazione della politicità intrinseca a qualunque funzione pubblica di regolazione sociale, e di un conseguente diverso conferimento delle connesse responsabilità. I modi in cui viene coordinato un determinato insieme di attività private o di rapporti interprivati ma pur sempr.., di rilevanza collettiva, l'allocazione delle risorse che vi sono connesse e la prevenzione o composizione dei relativi conflitti (reali o potenziali) 47 mantengono infatti il proprio insopprimibile ancoraggio a quell'authoritative allocation of values che è la missione fondativa e giustificativa di un sistema politico, quale che sia la formula organizzativa e istituzionale con cui si persegue l'ipotetica "neutralizzazione" di determinate issues regolative. Per quanto se ne allontani la trattazione dalle determinazioni o dall'influenza dell'autorità formalmente politica di un parlamento o di un esecutivo, la sostantiva politicità delle diverse materie del contendere, così come quella delle funzioni regolatorie che le assumono ad oggetto, non ne viene scalfita, così come non l'attenua il loro eventuale affidamento al "potere neutrale" di una qualche magistratura propriamente detta 48 . Il risultato, semmai, è quello di una virtuale politicizzazione dell'istituzione all'uopo individuata o concepita49 quale che ne sia la formale legittimazione (tecnica, 118

burocratica o giurisdizionale). Ove ci si imbatta, come nel caso italiano, in un legislatore che persegua una tale duplice scelta - la depoliticizzazione delle materie e delle autorità competenti a regolarle o/e mediante la "rimozione" della natura politica di queste ultime - potrebbe anche alimentare la `,-Si di una sua effettiva insincerita 50, comunque quella di una pervicace illusorietà di fini e di mezzi all'uopo prospettati. Tuttavia (al di là di giudizi che potrebbero apparire quasi di valore) il punto da rimarcare è un altro. È evidente che, se parliamo di regolazione nella prospettiva concettuale suddetta, il formato del policy making che vi si accompagna o di cui consiste, è ontologicamente altro dai modi e dalle logiche del regolare proprio dell'esperienza storica italiana, ma anche dai presupposti che ne hanno caratterizzato la forma "sostantiva" di governo. Il rifer mento non è tanto al passato "proporzionalistico" del regime italiano e al suo presente pre o "para"-maggioritario - che ha ovvio e assoluto riliev0 51 - e che, ove razionalizzato e consolidato normativamente ed elettoralmente, potrebbe o dovrebbe accompagnarsi (secondo auspici autorevoli della dottrina giuscostituzionalistica) alla sostituzione di un "potere spartito tra partiti» con «un potere distribuito per istituzioni indipendenti"5 2 . Piuttosto, mi riferisco alla più generale alterità delle politiche I.


di regulation rispetto alla ben pii radicata e consolidata tradizione italiana di regolazione legislativa degli interessi: basata su una formazione provvedimentale e pervasiva che ha espresso la storica "necessità" del nostro sistema partitico 53 di strategie di distribuzione di risorse (economiche, politiche, d'autorità), talvolta congiunturalmente compensatorie di rare (in quanto esplicite e allo scopo formulate) opzioni redistributive54 , e variamente corredate da specifici sostegni istituzionali ed organizzativi5 5 . Un'alterità evidente perché, dal lato della tradizione italica, abbiamo il raccordo legislativo tra offerta e domanda "efficiente"5 6 di rappresentanza e di consenso che sostiene e alimenta continuativamente il processo di legittimazione politica e partitica. Dal lato di una regolazione che adotti i presupposti e i caratteri della regulation, abbiamo invece - come s'è appena fatto cenno - specifiche e durevoli agenzie, chiamate a interagire direttamente con gli interessi da regolare e con i relativi conflitti, avulse da un mandato politico-rappresentativo o da una responsabilità politica del governo 57, e che possono muoversi a distanza (virtualmente) «di sicurezza dagli indirizzi di quest'ultimo (con i quali, anzi, potrebbero benissimo confliggere 58). Cosicché, allo scenario della rappresentanza e dell'intermediazione legislativa, si giustappone e - al limite - si contrappone quello rappresentato dal-

la regolazione che si avvale di una pluralità di durevoli arene "autogestite" e separate, nelle quali gli attori di specifici "poteri di fatto" e di specifici "poteri di diritto"5 9 confrontano e scambiano le rispettive risorse (legali, aggregative, economiche, cognitive, comunicative) alla ricerca del "mutuo aggiustamento"60 tra le proprie posizioni ed opportunità nei sistemi di interessi cui afferiscono. Ora, visto che l'istituzione delle autorità indipendenti è comunque la risultante della volontà legislativa dell'autorità politica od almeno del suo formale sostegno, resta da capire qual è il significato di una simile opzione. E uno dei problemi che, come ho detto, una ricerca su questa complessiva tematica dovrebbe prioritariamente affrontare. A tal fine - e al momento sono almeno due le ipotesi di lavoro che da politologo mi vengono in mente. Entrambe hanno a che vedere con la relazione inversamente proporzionale che intercorre tra regolazione legislativa ed efficacia della medesima. Un deficit d'efficacia che mette forse in discussione l'esistenza stessa e le modalità di esercizio del potere pubblico. Formule come lo Stato arbitro o l'État stratège della Francia o dell'enabling State della Gran Bretagna racchiudono questa complessiva difficoltà, al di là delle profonde differenze degli ordinamenti e delle esperienze cui si riferiscono. La strada delle authorities esprime anche questo disagio, 119


rispetto al quale si propone come una via d'uscita o di contenimento della crisi della legge e della sua capacità di prospettazione e di coordinamento sinottico. La prima ipotesi ha carattere storicoanalitico ed è fortemente ancorata ciò che è il suo limite rispetto alla storia delle authorities pii antiche - alla produzione legislativa specifica degli anni Novanta. Si tratta cioè di verificare e ponderare, al di là delle suggestioni pii epiteliali, il grado di correlazione tra la crisi della "partitocrazia" italiana e del regime democratico che su di essa si fondava6 ' e gli indirizzi di innovazione politico-amministrativa che hanno accompagnato il tentativo di una rilegittimazione della classe politica attraverso il suo ritiro dall'intermediazione sociale e la mitologia della separazione tra le funzioni di un'élite politica e quelle di un'élite amministrativa (su cui ancora farò un cenno tra le conclusioni). È l'ipotesi che intravede nella "soluzione" delle autorità indipendenti una specifica opzione di politics ofpolicy making la ritirata strategica del ceto politico di partito da arene eccessivamente conflittuali per la natura degli interessi in gioco, troppo complesse per la sua capacità di "coordinamento" o troppo onerose per la tutela della sua identità od almeno della sua immagine pubblica. Potremmo dire, che è l'ipotesi dell'astensione della classe politica dalla competizione e dal conflitto degli in120

teressi in "regime" di crisi del sistema politic062 . Ed aggiungere, che questa astensione può ben sostanziarsi nella ricerca di una nuova supplenza istituzionale e funzionale (appunto le authorities regolative) che, in luogo di quella giudiziaria e dei problemi di "controllo politico" che vi si accompagnano, potrebbe esprimere l'aspettativa dell'attore politico - non importa se illusoria o meno - di mantenere almeno una qualche virtuale capacità di influenza indiretta sulla dinamica degli interessi in gioco. E ciò, mediante l'attivazione e la legittimazione di specifiche razionalità e di specifici saperi "arbitrali", la cui presunta tecnicità dovrebbe garantirne l'oggettività e l'insindacabilità di merito, senza tuttavia le rigide barriere della divisione dei poteri. La seconda ipotesi di lavoro è in realtà il volto bottom up della prima. Essa connette il ricorso alla regolazione delle authorities con la crisi di affidabilità rappresentativa - già crescente e di ben piii lunga data - di cui ha goduto il ceto politico di partito presso il sistema degli interessi e le sue strutture, e a cui ha fatto riscontro un progressivo affievolirsi della loro propensione alla delega politica delle proprie esigenze di espressione e intermediazione, sullo sfondo della crescente penuria di risorse per politiche compensative di natura distributiva. È in una parola l'ipotesi dell'erosione del gatekeeping partitico ad opera degli inte-


ressi che hanno trovato negli interlocutori politici dei mediatori sempre meno solvibili. Entrambe le ipotesi, come ho avvertito, sono comunque ancora - e forzosamente - troppo generiche per consentire qui un'àdeguata argomentazione. Resta comunque il fatto che, se ipotizziamo - poiché solo un'accurata ricerca empirica potrebbe suffragano - che è verso un modello regolativo quale sopra tratteggiato che l'esperienza italiana si sta muovendo 63 le conseguenze per il sistema politico-istituzionale si prospettano molto rilevanti. C'è da chiedersi se siamo forse alla vigilia del formarsi di quel "diverso Stato" di cui parla Bruno Dente in un prezioso libretto sugli scaffali dei librai nella scorsa primavera64 . Una delle sue tesi centrali sostiene l'illusorietà di un effettivo contenimento dell'ingerenza politica nell'amministrazione, quale quello perseguito dalle leggi più celebrate dalla cultura giusamministrativistica dei nostri tempi ("la 142, "la 241" e "il 29"). Esse non riproporrebbero altro che un modello antico e irrealistico nel quale "politica" e "amministrazione sarebbero separabili in base alla distinzione tra fini e mezzi del policy making ai politici la fissazione degli obiettivi, alla burocrazia la predisposizione degli strumenti per realizzarli. Ma una simile separazione, invece di tutelare l'amministrazione, ne sancirebbe la sostanziale inazione o inefficacia "per il semplice motivo che ,

i politici non sono quasi mai in grado di fissare i fini (per ragioni non solo pratiche ma anche teoriche) e che gli obiettivi non possono essere posti indipendentemente dai mezzi, ma vanno dedotti - a posteriori - dagli strumenti a disposizione" 65 . La soluzione andrebbe invece rinvenuta in una ben più solida distinzione di ruoli, basata sulla separazione concettuale e organizzativa delle funzioni preposte alla definizione e progettazione della innovazione delle politiche, e funzioni preposte alla gestione della loro continuità. Le prime, affidate alla capacità, ricognitiva propositiva e definitoria della classe e delle istituzioni politiche. Le seconde, attribuite ad un'amministrazione capace, culturalmente e organizzativamente, di assumersi onori e responsabilità non solo gestionali ma anche comprensive della stessa definizione degli obiettivi operativi specific166. E, per l'appunto, proprio un fitto reticolo di agenzie regolative (dislocate su scala nazionale, regionale e locale) dovrebbe costituire l'asse portante di un'amministrazione integralmente ripensata nei suoi fondamenti organizzativi e prescrittivi, penetrata e avvolta da una fitta trama di controlli interni ed esterni miranti a valutare i risultati, gli effetti e l'ottimizzabilità delle sue cognizioni ed opzioni, in luogo della legittimità giuridica dei suoi comportamenti. E in luogo, potremmo aggiungere, del controllo di conformità agli indirizzi dell'autorità 121


politica (o, come si diceva secoli or sono, del controllo politico della "rete delle assemblee elettive"). PER CONCLUDERE

Non so se davvero ci stiamo incamminando - se davvero ci vogliamo incamminare - verso un simile scenario. La "democrazia delle politiche" non è altro che una metafora del governo politico limitato. Un governo reso tale, cioè, non tanto e non solo dalla consistenza e dalla efficacia dei contropoteri eventualmente congegnati per bilanciare il peso dell'autorità politica e dei suoi - storici e nuovi - attori costitutivi. Ma in quanto attenui o veda attenuata la sua capacità e la sua forza di essere il regista strategico delle politiche in cui si esprime il pubblico amministrare, e di esercitare, dunque, la responsabilità del loro rendimento. Che è quanto dire che la traduzione espressiva o responsiva della sua legittimazione democratica potrebbe venire confinata entro le ritualità e le simbologie comunicative delle "metapolitiche", concernenti tematiche come gli assetti fondamentali del regime politico, o della comunità politica, o la collocazione internazionale del Paese, o la scelta del sistema sociale ed economic067 . Si può obiettare che questa

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sia stata la situazione effettivamente registrata in molte circostanze e sotto molteplici profili sostantivi della vicenda italiana. Il fatto nuovo, però, specie sullo sfondo della transizione politico-istituzionale che stiamo vivendo, sarebbe che una simile situazione verrebbe a consolidarsi e ad istituzionalizzarsi. A meno che - e questa potrebbe essere la lettura pit positiva - non metta radici la consapevolezza del rilievo strutturale - e non congiunturale - dello sviluppo e del consolidamento delle authorities nel nostro Paese non si traduca in una nuova strategica (sul piano istituzionale, organizzativo e della formazione politica e burocratica) e armonica divisione del "lavoro politico": alle authorities l'eterocorrezione delle dinamiche privatistico - pubblicistiche del mercato e al ceto politico e ai circuiti che esso formalmente presidia, le politiche di eterocompensazione delle asimmetrie sociali che mercato e concorrenza producono nella loro stessa operatività 68 . Il che, naturalmente, è scommessa di non poco ottimismo. Quale sia la direzione di marcia più probabile, almeno nel tempo breve, lo vedremo non appena il ciclo politico ed economicoistituzionale antipartitocratico avrà esaurito la sua ellisse.


Questo testo riproduce in forma sintetica e rivista per i tipi di "Queste Istituzioni" un relazione presentata dall'autore alla Giornata di studi su Le autorità indipendenti nei sistemi istituzionali ed economici organizzata dalla Fondazione Cesifin e che ha avuto luogo a Firenze il 16 febbraio 1996. Tra le eccezioni vanno senz'altro segnalati i lavori comparatistici di G. MAJONE e A. La SPINA, Lo Stato regolatore, in «Rivista trimestrale di Scienza dell'Am-

DIERI, Un diritto solida rista contro le diseconomie esterne, in "Studi & Informazioni. Rivista trimestrale sul governo dell'economia", 1993, n. 3. 6 Cfr., per un riferimento estremamente significativo

Da sponda a sponda: la metamorfosi corporativa tra Europa e America, in AA.Vv., Storia, Amministrazione, Costituzione, Annaalla nostra tematica, M. CALISE,

le Isap, 211994, Il Mulino, Bologna, 1994. 7 Cfr. in proposito M. M,'J4ETFI, Poteri neutrali e co-

ministrazione», )OO(VIII (1991), n. 3, pp. 3-61

stituzione,

e Deregulation e privatizzazione: diffi'renze e conver-

8

genze, in "Stato e mercato", 1992, n. 2, pp.

logna, 1972, pp. 105-106. 9 Mi riferisco naturalmente ad opere come The English Constitution (in particolare all'edizione del 1928, Oxford University Press, New York) di BA-

249-290. Più recentemente vedi anche G. MAJONE,

La crescita dei poteri regolativi nella Comunità europea, in «Rivista italiana di scienza politica», XXV (1995), n. 3, pp. 409-439. Di Majone cfr. anche De-

regulation or Re-regulation? Regulatory Reform in Europe and in the United States, London, Pinter Publishers, 1990 e Cross-National Sources ofRegulatory Reform in Europe and in the United States, in «Journal of Public Policy», 11(1992), n. 1, pp. 79-106. Da segnalare è altresì il lavoro di P. FERRARI, Agenzi-

smo. La regolazione degli interessi tra passato europeo e modello americano, in corso di stampa per i tipi di Feltrinelli. 2 Il riferimento essenziale è a L. LOTTI, A. PREDIERJ, La produzione legislativa, in A. PREDIERI, G. SARTORI, S. Soovi, Il parlamento italiano 1948-1963, Napoli, Esi, 1963, e ad A. Predieri, Parlamento 1975, in A. PREDIERI (a cura di), Il Parlamento nel sistema Comunità, Milano, 1975. Per la crucialità delle ipotesi di lavoro evidenziate da tali ricerche ai fini degli studi sul processo di consolida-

politico italiano,

mento della democrazia in Italia, cfr. L. MORLINO, Introduzione, in Id. (a cura di), Scienza politica, Edizioni della Fondazione Agnelli, Torino, 1989 e Id. (a cura di), Costruire la democrazia, Il Mulino, Bologna, 1991. 3 Che mi paiono per altro implicitamente rimarcate nella stessa intitolazione generale che Alberto Predieri ha voluto dare ai lavori del convegno. Traggo la citazione dalla relazione che S. CASSESE ha tenuto su Il ruolo e la collocazione dei poteri indipendenti nell'ordinamento, al Convegno internazionale sulla concorrenza "Francesco Saja", svoltosi a Roma il 20 e il 21 novembre 1995. 5 Il riferimento esemplare può essere a N. IRTI, So-

cietà civile. Elementi per un 'analisi del diritto privato, Milano, Giuffrè, 1992; ma anche allo stesso A. PRE-

Giuffrè, Milano, 1994. C. SCHMIrF, Le categorie del politico, Il Mulino, Bo-

GEHOT e a W. WILSON, Congressional Government, Houghton Mifflin, Boston, 1885; a A.V. DICEY, Law and Public Opinion in England, Macmillan, London, 1962; ad A.F. BENTLEY, Il processo digoverno, Giuffrè, Milano, 1983. IO Cfr. P. FARNETI, Lineamenti di scienza politica, Franco Angeli, Milano, 1990. Ma si potrebbero ricordare anche A. GIW»IscI, Quaderni dal carcere, Torino, 1976 e N. B0BBI0, Quale socilismo, Einaudi, Torino, 1977. li Così S. BELLIGNI,

Paradigmi del politico. Appunti in margine alla "nobile scienza", Giappichelli, Tori-

no, 1991, p. 54. 2 Così S.D. KRASNER, Approaches to the State, in «Comparative Politics», 1984, n. 4. Cfr. anche G. Pocci, Sociologia dello Stato, in A. PANEBIANCO (a cura di); L. GALLINO, Sociologia dello Stato, in «Quaderni di sociologia», 1976, n. 4. 3 E non è certo questo il contesto adatto a rammentare la critica gramsciana in proposito (cfr. A. GRAJVIsci, Quaderni dal carcere, Einaudi, Torino, 1976; N. BOBBIO, Quale socialismo?, Einaudi, Torino, 1977). 4 Ancora S. BELLIGNI, op. ult. cit., p55. 5 Cfr. N. BOBBIO, Stato, governo e società, Einaudi, Torino, pp. 3 ss.; cfr. anche, in prospettiva storicogiuridica, C. MAIER, La nascita della categoria delpolitico in Grecia, Il Mulino, Bologna, 1980; ID., Politica e grazia, Il Mulino, Bologna, 1989. 16 Qui prescindendo dalle varianti storiche delle leadership plebiscitarie di matrice americana (specie nell'era delle primarie e della televisione) che, pur non radicalmente immuni da logiche ed assetti partidci, non sono certo riconducibili integralmente entro l'ambito di questi. Cfr. G. SARTORI, Parties and 123


party systems, Cambridge University Press, Cambridge, 1976, p. 18 Ss.. 17 A. PANEBIANCO, Fare a meno d.ella politica?, in «Il Mulino», XLII, n.348, p.640. 8 M. COTTA, Il contributo dei «policy studies» alla scienza politica contemporanea, in A. PANEBIANCO (a

cura di), L'analisi della politica. Tradizioni di ricerca, modelli, teorie, Il Mulino, Bologna, 1989, p. 536. 19 Nella prospettiva definita da A. PizzoRNo, Intere#s and Parties in Pluralism, in BERGER, S. (ed.), Organizing Interesti in Wetstern Europe: Pluralism, Corporatism and the Transformation ofPolitici, Cambridge University Press, Cambridge, 1981, qui citato nella versione italiana, in BERGER, S. (a cura di), L'organizzazione degli interessi nell'Europa occidentale, Il Mulino, Bologna, 1983. 20 Cfr. L. GALLINO, Un patto di cittadinanza, in »Il Mulino», )OOUX (1990), ti. 330. 21 M. CorrA, op. cit., p. 537. 22 Nel profluvio della produzione predierana, non saprei al momento individuarne il conio originario. Ii lavoro in cui essa è stata sinora maggiormente dispiegata mi pare quello per l'appunto dedicato a La certa osmosi e l'incerto paradigma, che l'Autore mi ha gentilmente concesso di leggere in anteprima. Ma se ne trovano altrettanto acute riformulazioni nel re-

osmotica. Con quanta e quale consapevolezza gli attori di partito abbiano fatto propria la sua stessa complessità. Quanto e come essi si siano integrati e disarticolati nei circuiti visibili e invisibili di quell'osmosi, in parte subendone le dinamiche, in parte addattandovisi, in parte legittimandone e supportandone le movenze per trarne ogni possibile risorsa di legirtimazione e di controllo sulla società e sulle istituzioni di rappresentanza e di governo. Così almeno da partecipare, con proprie capacità di filtraggio e di mediazione, allo svolgersi di quella stessa osmosi e contribuire alle dimensioni e agli orientamenti dei suoi flussi. 25 Per una prospettiva teorica e metodologica d'insieme, cfr. da ultimo, G. REGONINI (a cura di), Politiche pubbliche e democrazia, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1995. 26 Cfr. P. FARNETI, Lineamenti di scienza politica, cit. Lo schema in parola è il seguente:

Sfera poli rica del nonbptico

is

1

fera bblicaj poli dco

centissimo Il potere della b anca centrale: isola o modello? Passigli Editore, Firenze, 1996. 23 Per usare le parole dell'ormai classico American Businesi, Public Policy, Case Studies and Political Theory, di T. J. Lowi in »World Politics», 1964, n.

27

24

The Free Press, New York, 1965. 29 Ma, appunto in giro per il mondo, si potrebbe scrivere una sorta di storia infinita di storie peculiari. Ad esempio, MAJONE e LA SPINA ricordano la vicenda del Kartellgesetz o.. adottata nella Germania federale del 1957, che vietava le concentrazioni fra imprese e introduceva una agenzia regolativa specializzata, il Bundeskartellamt, con poteri ispettivi e amministrativi. Tale "anomali" va ricondotta alla forte influenza esercitata dagli Stati Uniti, che durante l'occupazione bandirono i cartelli fra industrie tedesche, ritenute responsabili di aver contribuito al consolidamento economico del nazismo» (così G. MAJONE e A. LA SPINA, Lo Stato regolatore, cit. p. 39, che ancora ricordano come l'influenza degli Stati Uniti in Germania abbia continuato pressantemente ad esercitarsi in funzione di una normativa anti-trust sotto la

Così, G. AMATO, Elaborato di sintesi, in Centro Nazionale di Prevenzione e Difesa sociale, Conflitti sociali e mediazione parlamentare in Italia, Roma, cicI., 1977. 28 Cfr. C.E. LINDBLOM, The Intelligence ofDemo-

cracy: Decision-Making Through Mutual Adjustment, Se, ad esempio, ci si chiede se e quanto abbia pesato un'egemonia partitica o partitocratica nella formazione e nell'attuazione di determinate politiche anche nella storia socio-economica della nostra repubblica, diventa sterile sposare una lettura che privilegia determinate modalità e ragioni "sostantive" di interazione o, piuttosto, modalità e ragioni propriamente "partigiane" (su questo dibattito cfr. G. REGONINI, Partiti, reti, giochi, politiche pubbliche, e G. PASQUINO, Le coalizioni di pentapartito (1980-91): quale governo dei partiti?, entrambi in M. CACIAGLI, F. CAZzOLA, L. MORLINO, S. PASSIGLI - a cura di -, L'Italia fra crisi e transizione, Roma-Bari, 1994, rispettivamente pp. 163-189 e pp. 99-118). Più utile è capire con quale e quanta consapevolezza strategica i partiti di governo e di opposizione abbiano interpretato almeno una parte di quella stessa funzione 124


minaccia di una specifica normativa promulgata d'autorità ad opera dell'occupante, fino all'approvazione di un apposito progetto di legge, largamente rivisto da esperti Usa, anche se poi emendato in molte disposizioni decisive per la contropressione degli industriali tedeschi, attraverso l'introduzione di «numerose eccezioni, che in buona misura lo vanifi-

cavano», loco ult. cit.

).

30

Cfr., ad esempio, la proposta di legge C.n. 2258 (Strada e altri) dell'XI legislatura, recante "Norme per la regolazione delle tariffe e il controllo della qualità dei servizi di interesse pubblico a tutela degli interessi e dei diritti degli utenti"; il disegno di legge (governo Amato) C.n. 2579, della stessa legislatura, recante "Delega per l'istituzione delle agenzie per i servizi pubblici"; il disegno di legge parlamentare presentato al Senato il 10 giugno 1994 (Cavazzuti e altri) recante "Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione dell'Agenzia di regolazione dei servizi di pubblica utilità". 31 Così P. CAREYFI, Relazione introduttiva, in «Problemi dell'informazione», 1995, p. 194. 32 Così ancora P. CAIi.rrI, loco ult. cit.? P. 195. Cfr. sul punto anche V. CERULLI IRELLI, Relazione introduttiva, in «Problemi dell'informazione», 1995, p. 92. 33 Per la quale, in generale, cfr. T. MARTINES, DelegiJìcazione efonti del diritto, in Studi in onore diP. Biscaretti di Ruffia, Giuffrè, Milano, 1987; G. DEMURO, La delegificazione, in «Foro Italiano», 1989, voI. V. 34 » ... . idea . . .che sta sotto la parola deregolazione è un'idea a pii punte»: la prima è la riscoperta del mercato; la seconda è »l'esigenza di maggiore responsabilità di ciascuno rispetto ai propri bisogni e rispetto alla sfera lato senso sociale, sino ad ora troppo rimessa a istituzioni e a congegni protettivi»; la terza è »la volontà di lasciare meno spazio alla burocrazia nella nostra vita»; così G. AMATO, Problemi digoverno e della deregulation, in S. Ci'ssese e E. GERELLI (a

passato europeo e modello americano, cit., parte seconda. 37 È appena il caso di rammentare come Lowi definisca "politica pubblica": «... una regola formulata da qualche autorità di Governo che esprime l'intenzione di influenzare il comportamento dei cittadini, individualmente o collettivamente, attraverso l'uso di sanioni positive o negative» (The State in Politics: The Relation between Policy and Administration, in R.G. NoIl - ed. -, Regulatoy Polùy and the Social Sci ences, University of California Press, Los Angeles, p.70) 38 La definizione è di R.B. HORWITZ, The Irony of

Regulatoiy Reform: the Deregulation ofAmercan Telecommunications, Oxford University Press, New York, 1989, p. 46. 39 Secondo la formula di B.M. MImIcK, The Political Economy of Regulation, Columbia University Press, New York, 1980, p. 9. 40 Secondo la nota formula di Ph. SELZNICK, Focusing Organizational Research on Regulation, in R.G. NOLL (ed.), Regulatoiy Policy and the Social Sciences, cit.. 41 Opportunamente G. MAJONE e A. Lk SPINA, Lo Stato regolatore, cit., p. 20, separano la nozione di administrative regulation all'interno della pi1 generale categoria dello "stato regolatore", «... il quale "governa la società" privilegiando, appunto, la statuizione di regole (ivi comprese anche > ad esempio, quelle di fonte legislativa, o giurisprudenziale), anziché la gestione diretta o la creazione ex novo di sfere di attività», e, per marcare tale distinzione, preferiscono tradurre con regolamentazione la formula, appunto di

administrative regulation. 42

Cfr. G. NAPoLIrAÌ.o, Autorità indipendenti e tutela degli utenti, in »Giornale di diritto amministrativo»,

G. MAJONE e A. LA SPINA, op. ult. cit.. ' G. MAJONE e A. LA SPINA, op. ult. cit., ivi. 44 G. MAJONE e A. LA SPINA, op. ult. cit., ivi. 5 G. MAJONE e A. LA SPINA, op. ult. cit., p. 22. 46 E, si potrebbe aggiungere > a quel primo volto dell'etica pubblica che Alessandro Pizzorno identifica - per distinguerla dall'etica politica - nell'etica statuale. Cfr. A. PIzzORNO, Introduzione: la corruzione nel sistema politico, in D. DELLA PORTA, Lo scambio occulto. Casi di corruzione politica in Italia, Il Mulino, Bologna, 1992, pp. 66-70. 47 Per parafrasare la definizione che di regolazione sociale danno P. LANGE e M. REGINI, Gli interessi e le

1996, n. 1, pp. 14-18. Per una accuratissima rassegna della quale cfr. P. FEIULAm, Agenzismo. La regolazione degli interessi tra

istituzioni: forme di regolazione sociale e politiche pubbliche, in. P. LANGE e M. REGINI (a cura di), Stato e regolazione sociale, Il Mulino, Bologna > 1987, p. 13.

cura di), Deregulation - La deregolamentazione amministrativa e legislativa, Angeli, Milano, 1985, p. 161. 35

36

125


48

Sul punto, se non altro per i riferimenti letterari ivi richiamati, sia consentito rinviare a M. MoRisi, Atto rno alla legalità come principio, in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 5 - Seminario 1994, Giappichelli, Torino, 1995, p. 47ss.. 9 Come sottolinea, per parte propria, M. MANETTI, op. cit. p. 101. 50 Come sostiene M. ME1rn, loco ult. cie., p. 103. SI Per il quale cfr. S. CASSESE, La Commissione Nazio-

nale per le Società e la Borsa - Consob e i poteri indipendenti, cit., p. 421. 52 Secondo l'opinione di S. CASSESE, La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa - Consob e i poteri indipendenti, cit., p. 422. 53

Sulla correlazione tra il formato del sistema partitico sviluppatosi attraverso il processo di consolidamento della democrazia italiana e le connotazioni essenziali delle strategie di policy insite nella produzione legislativa, cfr. M. Moo.isi, Le leggi del consenso, Messina-Soveria Mannelli, 1992. 54 Uso questa terminologia nel significato che vi at-

tribuisce T.J. Lowi, The State in Politics: The Rela-

tion between Policy and Administration, in R.G. NOLL - ed. -, Regulatory Policy and the Social Sciences, cit., p. 74 ss. 55

0, per dirla ancora con Lowi (loc. ult. cit.), "costi-

tuenti". 56 A sostegno o surrogazione, secondo fasi e circostanze diverse, di un'offerta-domanda di rappresentanza "identificante": cfr. A. PIZZORNO, Sulla razionalità della scelta democratica, in «Stato e Mercato», 1983, n. 3, p. 33 Ss.. ' Separatezza che non pare "compensata" - come ho già incidentalmente rimarcato - dalle diverse attribuzioni dei poteri di investitura e di vaglio delle candidature in capo ad organi dell'esecutivo e del parlamento, a fronte dell'ampia genericità del mandato operativo che il legislatore tende ad affidare alle

authorities. 58

Sulle implicazioni tecniche di tale ipotesi - tutt'altro che scolastica - non posso che rinviare alla relazione di Giuseppe Morbidelli. 59 Nella prospettiva a suo tempo formulata da P. FARNETI, Introduzione, in P. FARNETI (a cura di), Il

126

sistema politico italiano, 60

Il Mulino, Bologna, 1973. Come direbbe C.E. LINDBLOM, The Intelligence of

Democracy: Decision-Making Through Mutual Adjustment, cit.; cfr. anche C.E. LINDBLOM, The PolicyMaking Proces, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1968 (la ed.). Su cui, per tutti, M. CALISE, Dopo la partitocrazia. L'Italia tra modelli e realtà, Einaudi, Torino, 1994 e L. MORLINO, Crisis of Parties and Change ofPari-y System in Italy, in «Party Politics», 11(1996), n. 1, pp.

61

5-30. In un processo di segno esattamente opposto a quello seguito nella fase instaurativa e d'avvio del consolidamento della democrazia italiana nel secondo dopoguerra; cfr. L. MORLINO, Introduzione in L. M0RLINO (a cura di), Costruire la democrazia, Il Mulino, Bologna, 1991. 63 E qui parlo di "modello" in senso pregnante. Cfr. R. BOIIDON, La place du désordre, Presses Universitaires de France, Paris, 1984; trad it., Il posto del di-

62

sordine, Il Mulino, Bologna, 1985, p. 252 ss.. B. DENTE, In un diverso stato. Come rifare la pubblica amministrazione italiana, Il Mulino, Bologna,

64

1995. Così L. B0BBIO, Uno shock per rifare lo stato, in "L'indice dei libri del mese", XIII, n. 1, gennaio

65

1996, p. 6. Cfr. B. DENTE, op. cit., cap. Il. 67 Secondo la formula di M. COTTA, Il 66

governo di partito in Italia.. Crisi e trasformazione dell'assetto tradizionale, in M. CACIAGLI, F. CAzzoi.., L. MORLINO, S. PASSIGLI (a cura di), L'Italia fra crisi e transizione, cit., p. 127. 68 Per questa prospettiva di riflessione e di analisi, rinvio ad uno degli studiosi che più sta riflettendo su tutta questa tematica oggi nel nostro paese: Alberto Predieri, del quale, tra i molti scritti che trattano e tematizzano direttamente o indirettamente l'argomento, va segnalata da ultimo L'arcipelago delle autorità indipende nti, relazione introduttiva alla Giornata

di studi su Le autorità indipendenti nei sistemi istitu-

zionali ed economici,

promossa dalla Fondazione Ce-

sifin il 16febbraio 1996, i cui atti sono in corso di stampa per i tipi de "Il Sole 24 Ore".


rubriche

Notizie da...

FONDAZIONE ADRIANO OLVIErFI Pubblicazioni del triennio 1993-1995

rali, Bollati Boringhieri Editore, collana: Pubblicazioni della Fondazione Adriano Olivetti, pp. 232.

1993

ScAÌIUzzI SERGIO (a cura di), Costituzioni, razionalità, ambiente. Bollati Boringhieri Editore, collana: Pubblicazioni della Fondazione Adriano Olivetti, pp. 478.

CUZZER ANNA (a cura di), La cultura infor-

matica in Italia. Riflessioni e testimonianze sulle origini 1950-1970, Bollati Boringhieri Editore, collana: Pubblicazioni della Fondazione Adriano Olivetti, pp. 456. SAPELLI GIULIO, L'impresa e la democrazia. Separatezza e finzione, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 36, pp.

84. BECHELLONI GIOVANNI, BUONANNO MILLY (a cura di), Televisione e valori. Un approccio sociologico, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 37, pp. 192. MJUuorrl SERGIO (a cura di), Tecnologie del-

l'informazione ed innovazione nei servizi. Il caso del settore bancario, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 38, pp. 320.

BELLOTrO ADRIANO, La memoria del fituro.

Film d'arte, film e video industriali Olivetti: 1949-1992, collana: Fondazione Adriano Olivetti-Archivio Storico del Gruppo Olivetti 1, pp. 300. RANCI COSTANZO e VANOLI ALESSANDRA, Be-

nipubblici e virtù private. Il terzo settore nelle politiche di welfare, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 38, pp. 224. FABBRI MARCELLO, MURATORE FABBRI LAURA, SACCO LEONARDO, ZA LUIGI, Dall'utopia

alla politica. Autonomia locale e rinnovamento della politica meridionale nell'esperimento comunitario, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 39, pp. 212.

1994

1995

BRosIo GIORGIO, Equilibri instabili. Politica

FABBRI MARCELLO e GRECO ANTONELLA, L'arte nella città, Bollati Boringhieri Edito-

ed economia nell'evoluzione dei sistemi fede-

127


re, Collana: Pubblicazioni della Fondazione Adriano Olivetti, pp. 160. BRUNETrI FABRIzIO e MnNI PAOLO, Perché

si pianifica? I lavori del Gruppo Tecnico per il Coordinamento Urbanistico del Canavese. Una cronaca ragionata (1951-1954), collana: Fondazione Adriano Olivetti-Archivio Storico del Gruppo Olivetti 2, pp. 240. MICHELOS ANGELO e Rossi SERGIO ENRICO,

Mercati dei capitali, social networks e piccola imp resa. Le scelte imprenditoriali d'investimento fra mercato finanziario ed economie locali, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 40, pp. 268. FORNENGO GRAZIELLA e RLY MARIO, I servizi locali fra pubblico eprivato, collana: Quaderni della Fondazione Adriano Olivetti 41, pp. 188. FONDAZIONE Atitio OuvErrl Via Giuseppe Zanardelli, 34 - 00186 Roma Telefono 6834016 - Telefax 6896193

CENTRO VIrrORIO BACHELET Organizzata dal Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche "V Bachelet" operante presso l'Università Luiss-Guido Carli, si è svolta a Roma il 25 marzo 1996 la tavo-

la rotonda "Modelli organizzativi delle amministrazioni pubbliche tra accentramento e decentramento: dalla riflessione storica alle prospettive di rifòrma". Hanno preso parte ai lavori i prof. GianCandido De Martin, Stefano Sepe, Gianfranco D'Alessio, Fabio Se-

128

vero Severi, Giuseppe Di Gaspare, Sergio Zoppi, Vincenzo Cerulli Irelli, Marco D'AIberti, Guido Corso e il consigliere di Stato Alessandro Pajno. Tracciata a grandi linee la storia delle riforme amministrative succedutesi nel nostro paese dall'Unità ad oggi, con particolare riferimento al rapporto accentramento/decentramento, la riflessione dei relatori si è soffermata sui tema delle tendenze evolutive in atto nel sistema amministrativo, con particolare riguardo ai nuovi modelli di organizzazione amministrativa. Sempre presso l'Università Luiss, il 29 aprile 1996 il Centro Bachelet ha organizzato un incontro con il prof. Paul Lewaile, ordinario presso Università di Liegi, sui tema

"Effettività della tutela del cittadino nel processo amministrativo: limiti e possibili rimedi. L'esperienza giuridica del Belgio". Tra le pubblicazioni promosse dal Centro si segnalano, di recente uscita nella Collana di studi sullt4mministrazione pubblica: Alberto Zito, Le pretese partecipative de/privato nel procedimento amministrativo, Giuffré, Milano, 1996 e nella collana Quaderni: AA.VV, La Corte dei conti oggi, Giuffr& Milano, 1996. È in corso di stampa, Stefano Sepe, Amministrazione e burocrazia: linee evolutive e prospettive, Giuffré, Milano, 1996. Tra i Documenti di ricerca (a cura dello stesso Centro Bachelet) si segnala la pubblicazione di AA.VV, La nuova disciplina del mercato creditizio, a cura di Alberto Zito, 1996. CENTRO Virroio BACHELET c/o Luiss-Guido Carli Via Parenzo, 11 - 00198 Roma Tel. 67486892 - Telefax 85351238


Segnalazioni

MASSIMO ANDREIS,

Tutela sommaria e tutela cautelare nel processo amministrativo, Giuffrè Editore, Milano 1996

tenzioni del legislatore o al dato meramente letterale delle norme istitutrici.

Dalla dilatazione temporale del giudizio amministrativo e dal mutamento dei rapporti sostanziali con l'emersione degli interessi pretensivi, il giudizio cautelare amministrativo è divenuto sede privilegiata di tutela dell'interesse finale. La casa editrice Giuffré ha pubblicato, di recente, una monografia particolarmente interessante per la comprensione delle origini e dell'evoluzione della tutela d'urgenza nel processo amministrativo. La ricerca consente anche di chiarire quanto vi è di fondato in ordine alla indeterminatezza dei presupposti e delle condizioni della tutela stessa, nonché i confini tra tutela cautelare e tutela sommaria. Il testo di Andreis appare, quindi, come un importante approfondimento della qualificazione della natura giurisdizionale della tutela d'urgenza. Tenendo presente la matrice storica dell'istituto della sospensione dell'atto impugnato, ma anche i riflessi sul tema della tutela d'urgenza registrabili in campo processual-civilistico, la ricerca risulta essere una tappa obbligata nello studio di un processo i cui connotati si sono andati formando strada facendo, spesso con repentine inversioni di rotta rispetto alle in-

EUGENIO ScINI, FRANCO TOFFOLETrO,

Il

contratto d'agenzia. Artt. 1742-1753 in Il codice Civile. Commentario, diretto da Pietro Schlesinger, Giuffré Editore, Milano 1996. La disciplina del contratto di agenzia è stata profondamente modificata dal d. lgs. n. 303191 di attuazione della direttiva del Consiglio d'Europa relativa al coordinamento dei diritti degli Stati membri concernenti gli agenti commerciali indipendenti (dir. 86/653). Nonostante la finalità della direttiva sia quella di semplificare le operazioni intracomunitarie, facilitando la redazione e la gestione di contratti di agenzia tra parti di differenti Stati membri, il raggiungimento ditale risultato sembra ancora lontano. Se, da un lato, la direttiva contiene numerosi punti oscuri e non impone una completa armonizzazione, dall'altro, i contrasti e le omissioni della legge di attuazione creano molti e gravi dubbi interpretativi. Con la seconda edizione del commento agli artt. 1742 e ss. del c.c. relativi al nuovo contratto d'agenzia, la casa editrice Giuffré offre un prezioso strumento interpretativo 129


il quale - grazie al dettagliato esame delle singole norme - consente all'interprete di orientarsi in una materia "confusa" dagli errori commessi dai redattori della novella del 1991 e dai rapporti tra la legge e l'esistente

130

disciplina collettiva che, nel nostro Paese (a differenza di quanto accade nel resto dell'Unione Europea), tanta parte ha avuto nella regolamentazione di questo importante e diffuso tipo contrattuale.


da oggi in libreria le edizioni della Fondazione Italiana per il Volontariato

VOLONTARIATO E FISCO di Luciano Acciari, Edoardo Cintolesi, Gianmarco De Francesco, Lucio Di Vizio, Antonio Polazzolo, Angelo Poli

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a(emocrazia e diritto trimestrale del centro di studi e di iniziative per la riforma dello stato

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LA LEGGE E IL CORPO IL TEMA - Corpo e soggetti vità Gabriella Bonacchi, Corpi di donna e scritture dell'uomo: spunti storici Angela Putino, La "normalità"e i corpi Adriana Cavarero, Isabella Peretti, Conversazione sul corpo Letizia Gianformaggio, Correggere le diseguaglianze, valorizzare le diffi'renze: superamento o rafforzamento dell'eguaglianza? Tamar Pitch, Relazioni pericolose LA QUESTIONE - Norme su/corpo e 'liritto leggero" Maria Grazia Giammarinaro, Diritto leggero e autonomia procreativa. La maternità di sostituzione Carlo Magnani, Riproduzione assistita. I/imiti del diritto e il diritto come limite Cecilia D'Elia, Prospettive dell'aborto in Italia Barbara Duden, La vita alienata dal corpo. L 'aborto secondo il Tribunale costituzionale tedesco Maria Virgilio, Corpo di donna e legge penale. Ancora sulla legge contro la violenza sessuale?! Vittorio Agnoletro, Aids e violenza sessuale Susanna Ronconi, Grazia Zuffa, La legge sulla droga fra criminalizzazione e medicaliz.zazione Franco Corleone, I trapianti fra onnipotenza della medicina e invasività del diritto Franca Ongaro Basaglia, Eutanasia: libertà di scelta e limiti del consenso Giuseppe Bronzini, Dall"habeas corpus"all"habeas mentem ' Sofi law e autoregolazione nel lavoro postfordista Gruppo giuriste Virginia WooIfB., Per un diritto leggero. Esperienze di giustizia e criterio di equità Giuseppe Cascini, Stefano Pesci, Riduzione dell'intervento penale e strumenti di regolazione alternativi Alfredo Galasso, Diritto civile e relazioni personali ARGOMENTI - Oltre i/patriarcato Giuseppe Cotturri, Politica "sottosopra" Lordla Cedroni, I dilemmi della rappresentanza Bianca M. Pomeranzi, Una relazione trasformata fra uomini e donne. Appunti a margine dalla Il/conferenza mondiale di Pechino sulle donne Patricia Chiantera, Donne e spazio sociale I SAGGI Ida Dominijanni, Media, politica, antzolitica Franco Cassano, Il pensiero tra vecchi e nuovi padroni Enrico Scoditti, Il Mediterraneo come prassi Giuseppe Cantarano, Senso comune e passione democratica Teresa Vitone, L 'ambi vale nza dell'ambivalenza. Note sul postmoderno L. 30.000- abb. 1996 L. 120.000- c.c.p. 00325803 - Edizioni Scientifiche Italiane, via Chiaramonte 7, 80121 Napoli, tel. (081) 765443


INFORMAZIONE E CRITICA LEGISLATIVA

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La nuova Autorità per le telecomunicazioni: quali regole per il settore? Intervista ad ANTONIO MACCANICO, Ministro per le Poste e Telecomunicazioni

Assetto dell'impresa radiotelevisiva secondo le norme europee del Prof. GIOVANNI MoTzo

Nuove regole per il Project Financing di MARCO CARPINELLI

FORMAZIONE E DRAFTING

Drafting e informatica per migliorare la qualità delle leggi intervista COVI ALESSANDRO DIOTALLEVI

NOVITÀ EDITORIALI E CONVEGNI

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"Aiutare lo Stato a pensare (e il pubblico a capire) l'esperienza americana della policy analysis" di ALBERTO MARTINI recensione di LUCIA VIGORITA

"Grande Giubileo del 2000, Guida operativa a norme, provvedimenti interventi efinanziamenti" di PAOLO N0VI e PAOLA CONIO recensione di ANNA NARDINI

ITER LEiIS

CONTRIBUISCE ALLA TRASPARENZA

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I diritti dell'uomo cronache e battaglie organo dell'unione forense per la tutela dei diritti dell'uomo direttore Mario Lana

anno VII n. i - gennaio-aprile 1996

EDITORIALE

L'Unione Europea e gli aspetti esterni della politica dei diritti dell'uomo: da Roma a Maastricht e oltre Matteo Carbone/li

Mario Lana SAGGI

RUBRICHE

A proposito di "libertés publiques": un'ipotesi di riforma Marina Ca/amo Specchia Verso la legge sul trattamento dei dati personali Giorgio Zanchini Nuove tecnologie e trattamento dei dati sanitari Giuliano Salberini

- Consiglio d'Europa a cura di Maurizio de Stefano - Salute a cura di Umberto Randi - Lo straniero e la Pubblica Amministrazione a cura di Mario Lana - Minori a cura di Sebastiano Ferlito MOVIMENTI E ASSOCIAZIONI

Le origini della nozione di crimini contro l'umanità Mirta Fava

International Strvice for Human Rights Elena Ippoliti

TANGENTOPOLI: PASSATO E FUTURO GIORNALE A PIÙ VOCI

DOCUMENTI Disegno di legge sul trattamento dei dati personali n. 2296

Uscire da tangentopoli: nella legalità Giovanni Maria Flick

Disegno di lpgge sul silenzio assenso nell'espianto di organi o. 3509

Contro le amnistie, le amnesie e gli arbitri Alfredo Biondi

La piattaforma L.I.D.U. per la XIII legislatura Per un vero diritto penale dell'economia Michele Coiro

Comunicazione della Commissione Europea sugli aspetti esterni della politica comunitaria in materia di diritti dell'uomo

Chi ha corrotto chi? Giuseppe Greco

L'accordo serbo-croato su alcuni territori bosniaci Ricostruire lo Stato di diritto Giovani Conso

Una critica del "Comitato Helsinki" Appello per la giustizia dell'Organismo unitario dell'Avvocatura

ATFUALITÀ Le sanzioni e lo sviluppo delle diplomazia preventiva nella crisi yugoslava Antonio Napolitano

Sparizione e morte in Kashmir La Corte Costituzione e la legge 25febbraio 1992

Condizioni di abbonansento 1996 Abbonamento annuo (tre numeri) per l'italia: L. 80.000- Abbonamento annuo per l'estero: L. 100.000. Modalità di pagamento: versamento a mezzo dc postale n. 33433004 intestato a: I diritti dell'uomo - cronache e battaglie e/o avv. Mario Lana, via Emilio de' Cavalieri, Il - 00198 Roma e e/e bancario n. 6526882-01-09 della Banca Commerciale Italiana intestato a: I diritti dell'uomo - cronache e battaglie (Unione Forense per la Tutela dei Diritti dell'Uomo). Editore: Unione Forense per la Tutela dei Diritti dell'Uomo e/o Consiglio dell'Ordine degli avvocati e procuratori di Roma, Palazzo di Giustizia, piazza Cavour, Roma. Direzione e redazione: do avv.Mario Lana, Via Emilio de' Cavalieri, o. 11 -00198 Roma, tel. 8412940-85300769 - eelefx 85300801.


Cultura della, valutazione Marina Gigante Bernardo .Pizzetti Sergio Ristuccia

!I ERNST & YOUNG A,n,ninisoazio.i I'ubIIche e Organizzazioni Non I'fl)fi


I fondi strutturali Un crocevia critico tra Unione Europea, Stato e Regioni

Maria Teresa Salvemini


L'informatica delle pubbliche amministrazioni Questioni e prospettive

a cura di Rosalba Cori


queste Istituzioni La rivista Queste Istituzioni fin dal 1972 si confronta su temi di politica istituzionale, cogliendo gli aspettipiìi significativi dei diversi problemi che di volta in volta sorgono e vengono analizzati. Oggi, dunque, è strumento indispensabile per gli operatori dell'amministrazione dello Stato, a tutti i livelli ed in tutte le categorie, e per quanti con essi entrano in rapporto provenendo dall'ambiente accademico, dai partiti politici, dai sindacati, dal mondo imprenditoriale e da quello dell'informazione e della cultura in senso lato. I contenuti —Il corsivo editoriale, con il punto sugli avvenimenti ph'i importanti che caratterizzano i settori di nostro interesse. —Il taccuino, con il primo numero del 1996 si ha un nuovo utilizzo del taccuino: non piì:i contenitore di rubriche, ma spazio da dedicare a temi di attualità. —I dossier, raccolgono articoli, monografie, dibattiti sui principali argomenti o temi di attualità che sono propri del settore pubblico. L'«Istituzione Governo», la sanità e la spesa farmaceutica, l'amministrazione Europa, l'archivio media, le associazioni e le fondazioni, i nuovi assetti organizzativi per le amministrazioni pubbliche, i partiti politici sono gli argomenti trattati. È stato pubblicato un indice generale della rivista a testimonianza di circa venti anni di costante presenza nel panorama editoriale italiano. Se ne può chiedere una copia in omaggio alla redazione. —Le rubriche, con le notizie relative all'attività del Gruppo di Studio Società e Istituzioni, nel cui ambito è nata la rivista, e di altre associazioni, fondazioni e centri studi, e le recensioni di testi che trattano temi di nostro interesse. Gli opuscoli, • è stato pubblicato il 30 numero degli opuscoli di Queste Istituzioni. La nuova serie intende: riprendere in estratto dossier della rivista (è il caso del 1° numero con il dossier «Cultura della valutazione» estratto dal n. 99) o argomenti tra loro omogenei, per uso professionale o didattico, (è il caso del 30 opuscolo dedicato a "L'informatica delle pubbliche amministrazioni"); presentare materiali complementari alla rivista (come nel 2 0 opuscolo, che presenta un saggio su "I fondi strutturali. Un crocevia critico tra Unione Europea, Stato e Regioni").


La collana Maggioli - Queste Istituzioni Bruno Dente Politiche pubbliche e pubblica amministrazione, pp. 255, 1989, L. 30.000 Sergio Ristuccia Enti locali, Corte dei Conti, Regioni, pp. 251, 1992, L. 42.000 R. Greggio, G. Mercadante, P. Miller, J.P. Nioche, J. SIof Management: quale scuola per una professione europea?, pp. 264, 1993, L 38.000 Stefano Sepe Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati statali dall'UnitĂ ai nostri giorni, pp. 455, 1995, L. 58.000 AA.VV. Fondazioni e Associazioni. Proposte per una riforma del primo libro del Codice Civile, pp. 249, 1995, L. 38.000 Sergio Ristuccia Volontariato e Fondazioni. Fisionomie del settore non profit.

In corso di pubblicazione: Advisory Commission on Intergovernmental Relations La riorganizzazione delle economie pubbliche locali


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