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Referendum Costituzionale le ragioni del NO Alfonso Celotto


L’autore

Alfonso Celotto

Ordinario di diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli studi “Roma tre”. Dottore di ricerca in Diritto costituzionale e diritto pubblico generale nell’Università degli studi “La Sapienza” di Roma. è visiting professor della U.B.A. - Universidad de Buenos Aires; dell’ Università di Varsavia e dell’Università Mc Gill di Montreal. è stato Capo di gabinetto dei ministri Barca e Trigilia e Capo ufficio legislativo dei ministri Bonino, Calderoli e Guidi.

Non si può votare al Referendum Costituzionale per simpatia o per sentito dire La Costituzione è una cosa seria: dobbiamo andare a votare capendo quello che scegliamo. Deve essere un voto consapevole.


La Costituzione stabilisce le linee fondamentali del funzionamento dello Stato. Perciò, le Costituzioni sono approvate con un ampio consenso politico e sono destinate a durare nel tempo. Non a caso, lo Stato Italiano ne ha avute soltanto due: lo Statuto albertino del 1848 e la Costituzione repubblicana del 1947. Ovviamente le Costituzioni possono essere modificate, per essere aggiornate rispetto al modello di società. La nostra Costituzione è stata modificata poco. Soltanto 15 volte, con interventi specifici e puntuali (istituzione della Regione Molise, abolizione della pena di morte, riammissione dei discendenti maschi di casa Savoia). La modifica più ampia è avvenuta fra il 1999 e il 2001, con la riforma del sistema delle autonomie (“Titolo V”): una modifica che aveva avviato l’Italia verso un modello quasi federale, ma che ora viene criticata da tutti come poco

funzionante e anzi peggiore rispetto alle previsioni originarie. Ora ci troviamo ad esaminare una riforma molto ampia. Si propone di modificare 38 articoli della parte II (quella sull’ordinamento della Repubblica, che in tutto contiene 84 articoli); poi si aggiungono 16 modifiche ritenute consequenziali e di coordinamento; e ancora 5 pagine di disposizioni transitorie e finali (per ben 2300 parole).

Ho esaminato la riforma in maniera semplice. Evitando frasi lunghe, subordinate e parole in “giuridichese”. Una prima parte riguarda il metodo della riforma. Una seconda i singoli punti che vengono modificati.

Sono preoccupato di questa riforma. Soprattutto perché mi sembra frettolosa e confusa.


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Si passa da un bicameralismo perfetto a un “quasi” bicameralismo che non semplifica e non velocizza. Si nomina un Senato poco rappresentativo e di basso livello. Si modifica la ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni, ma senza risolvere alla radice il problema dei conflitti e dei contenziosi. Si eliminano garanzie (come, il quorum – cioè il numero di voti necessario – per l’elezione del Presidente della Repubblica). Si introducono una serie di altre modifiche (eliminazione del CNEL e delle Province, modifica del quorum per i referendum, limiti al decretolegge), senza considerare come possano funzionare tutte insieme. Manca un disegno complessivo: ad esempio, non si comprende se vogliamo essere centralisti o autonomisti (si diminuiscono le competenze regionali, si eliminano le province e contemporaneamente si crea il Senato delle autonomie). In pratica, si riscrive profondamente l’organizzazione dello Stato italiano, con molte incertezze: tante modifiche poco pensate, messe assieme un po’ a caso e che – da studioso – creano ancora più confusione.

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Sommario A. Costituzione di tutti e Costituzione di parte. 6 B. Il referendum nella revisione costituzionale. 6 C. Il linguaggio della Costituzione 8 D. E’ una riforma che funziona? 8 1. Il nuovo bicameralismo. 10 2. La composizione del nuovo Senato 11 3. Il procedimento legislativo 13 4. Il controllo preventivo sulle leggi elettorali 16 5. Il quorum del referendum abrogativo. 17 6. I limiti al decreto-legge. 18 7. L’elezione del Presidente della Repubblica. 19 8. Abrogazione del CNEL. 20 9. Abolizione delle Province. 20 10. Le ulteriori forme di autonomia speciale. 21 11. Il riparto di competenze fra Stato e Regioni. 22 12. L’equilibrio fra uomini e donne nella rappresentanza. 23 13. La composizione della Corte costituzionale. 24 14. Altre modifiche 25

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A.

Costituzione di tutti e costituzione di parte.

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Le Costituzioni non rientrano nel programma politico di una maggioranza. Fin dall’antica Grecia, la Costituzione è stata vista come un insieme di regole fondamentali sottratte alla disponibilità del potere politico: la Costituzione non è un atto politico, ma piuttosto un limite al potere politico, e - come tale – va condivisa e approvata da ampie maggioranze. La Costituzione italiana del 1947 è in ciò emblematica, avendo messo d’accordo le tre ideologie presenti in Assemblea Costituente (cattolici, comunisti, liberali) ed essendo così rimasta la Costituzione “di tutti” per 70 anni. Invece questa riforma costituzionale è stata portata avanti come parte del programma di maggioranza del governo Renzi. Al punto che le opposizioni hanno abbandonato l’aula al momento del voto finale in Parlamento (alla Camera il 12 aprile 2016 hanno votato soltanto 368 deputati su 630, con 361 voti favorevoli). Abbassare la Costituzione ad enunciazione delle regole “di parte” vuole dire svilirla, trasformarla in regola di alcuni; in tal modo, le viene sottratto quel carattere “solenne” di Legge fondamentale, superiore alle contingenze della politica.

La Costituzione non deve essere un campo di battaglia politico, le riforme costituzionali non devono essere “di destra” o “di sinistra”, ma piuttosto “buone” o “cattive”, in quanto – comunque – riforme di tutti. Andare a votare sulla Costituzione “di Renzi e della Boschi” è già è in sé sbagliato.

B.

Il referendum nella revisione costituzionale.

E non è certo il voto al referendum popolare a poter rendere la nuova Costituzione “di tutti”. Infatti non è un referendum che serve a trasformare tutti i cittadini in piccoli Costituenti: ma soltanto a ratificare una scelta parlamentare che non ha raggiunto una maggioranza politica adeguata.


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Infatti l’art. 138 della Costituzione prevede che normalmente il Parlamento approvi le riforme costituzionali con maggioranze molto alte (due terzi dei componenti). Soltanto in mancanza di questa ampia condivisione politica, si può richiedere un referendum popolare. Così la democrazia diretta integra la democrazia rappresentativa. Tuttavia, nell’idea dei Costituenti, il meccanismo dell’art. 138 Cost. serviva alle revisioni e non alle riforme. La differenza è molto importante: le revisioni sono modifiche specifiche e puntuali; le riforme, invece, modificazioni ampie. Non è un caso che i tre precedenti tentativi di grande riforma istituzionale siano stati attivati mediante lo strumento delle Commissioni Bicamerali (Bozzi nel 1985; De Mita – Iotti nel 1992; D’Alema nel 1997). E che comunque questi tentativi furono criticati da coloro che avrebbero preferito una apposita Assemblea Costituente, per accrescere la democraticità della procedura. Ecco che quando si utilizza l’art. 138 per una riforma, come in questo caso, si froda lo spirito della Costituzione. Ma si rende molto complicato anche il voto popolare.

I cittadini sono normalmente chiamati a votare su scelte chiare e comprensibili: Monarchia o Repubblica; divorzio sì o no. Non certo su 50 modifiche, minuziose, differenziate e molto tecniche. Il voto popolare del prossimo autunno sarà difficile anche per questo motivo. Saremo costretti a votare in blocco su Senato, bicameralismo, procedimento legislativo, Regioni, referendum, CNEL, Province senza poter esprimere una opinione avveduta. Tutto NO o tutto SI.


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C.

Il linguaggio della Costituzione

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Per cercare di votare in modo consapevole al prossimo referendum occorre superare anche un grande ostacolo linguistico. Questa riforma è stata scritta in “giuridichese”, come una qualsiasi legge, dimenticando che le Costituzioni parlano direttamente al popolo e perciò debbono essere comprensibili a tutti. Non solo agli addetti ai lavori. I Costituenti del 1947 fecero lo sforzo di non usare mai frasi che superassero le 20 parole, utilizzando per oltre il 90% del testo parole di uso comune. Non a caso la Costituzione venne affissa per tutto il 1948 in tutti i Comuni. Per essere letta e capita da un popolo di gente semplice.

Il testo che andiamo ora a esaminare è difficile da capire anche per gli addetti ai lavori, come ci si accorge dalla lettura degli articoli che riportiamo a seguire. Frasi lunghe, contorte, piene di rinvii oscuri. Ricordiamo, ad es., che l’attuale articolo 70 della Costituzione, sul potere legislativo, si compone di 9 parole. Quello della riforma di 409!

D.

É una riforma che funziona?

La domanda fondamentale che ci si deve porre prima di ogni riforma è quella sulla valutazione di come funzionerà. Valutazione che manca completamente nel nostro caso. Si modifica il Senato, si cambia il procedimento legislativo, si stabilisce una nuova ripartizione di competenze fra Stato e Regioni senza aver valutato seriamente se queste modifiche, tutte assieme, funzioneranno meglio o peggio delle disposizioni attuali.


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Il nuovo Senato lavorerà bene? Il bicameralismo “zoppo” consentirà una adeguata rappresentanza degli enti territoriali? Il nuovo procedimento legislativo sarà più efficiente? Il nuovo riparto di competenze fra Stato e Regioni consentirà certezze ed eviterà nuovi eccessi di contenzioso? I limiti al decreto-legge saranno realmente efficaci? Un referendum abrogativo con un quorum flessibile sarà uno strumento utile di democrazia diretta? Il sindacato preventivo sulla legge elettorale rappresenterà una garanzia ulteriore o trasformerà la Corte costituzionale in una istanza solo politica? Abolire le province rappresenta la scelta corretta per la nuova articolazione dello Stato (o bisognava ripensare a numero delle Regioni e dei comuni)? Ha senso consentire alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome il “privilegio” di farsi applicare il nuovo modello solo a seguito di una riforma dei propri statuti (o non era piuttosto l’occasione per ripensare al significato attuale delle Autonomie speciali)? Nessuno lo sa. Nessuno se lo è chiesto, trascurando ogni analisi di “fattibilità”.

É molto azzardato approvare una riforma di quasi un terzo della Costituzione senza sapere se e come funzionerà il nuovo modello. Del resto, assai spesso le riforme approvate senza uno studio serio di “fattibilità” funzionano peggio del testo originario: è il caso delle revisioni alla immunità parlamentare (art. 68) alle leggi di amnistia e indulto (art. 79) e al sistema regionale (c.d. Titolo V).


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1.

Il nuovo bicameralismo

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Art. 55 - La Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo. Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato. I Costituenti del 1947 avevano pensato a un bicameralismo di garanzia. Nel senso di affiancare a due Camere sostanzialmente uguali, per evitare che qualcuno potesse impadronirsi facilmente del potere. Negli anni abbiamo spesso addebitato a questo bicameralismo “perfetto” la colpa delle lentezze e delle inefficienze. Ora si propone

un modello “quasi” bicamerale. La Camera dei deputati è eletta direttamente dal popolo e svolge le funzioni politiche: dà la fiducia al governo, ha competenza legislativa generale, può disporre inchieste su ogni materia.

Vi si affianca un “Senatino”, piccolo nei componenti, ma grande nelle competenze. Un Senato che rappresenta le istituzioni territoriali, il raccordo con l’Europa, di controllo sulle politiche pubbliche, di garanzia sulle nomine, ma ancora bicamerale. Sono tante competenze, un po’ mescolate alla rinfusa, che rischiano di non chiarire il ruolo del Senato e di lasciare un modello comunque lento e complicato. Infatti il Senato resta bicamerale: non solo in quanto ha competenza sulla approvazione di un ampio catalogo di leggi, ma anche perché può comunque chiedere di riesaminare qualsiasi disegno di legge approvato dalla Camera.


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A ben vedere è una riforma che non convince. Soprattutto perché non garantisce un sistema più rapido e funzionale. Ma anche perché non assicura il collegamento reale con le regioni e gli enti territoriali e quindi non risolve i conflitti e le incertezze. Nell’attuale quadro, sarebbe stato molto più semplice eliminare il Senato per passare ad un modello monocamerale. Più semplice e rapido. Affidando la rappresentanza degli enti territoriali ad organi amministrativi, come la Conferenza Stato-Regioni (che comunque manteniamo in vita). 2.

La composizione del nuovo Senato

Art. 57. – Il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica. I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne ha due. La ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua [...] in proporzione alla loro popolazione [...]. La durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi [...]. Art. 63 - Il regolamento stabilisce in quali casi l’elezione o la nomina alle cariche negli organi del Senato della Repubblica possono essere limitate in ragione dell’esercizio di funzioni di governo regionali o locali. Il Senato passerebbe da 315 a 100 senatori, non eletti direttamente dal popolo, ma dai Consigli regionali. Saranno senatori senza indennità parlamentare (art. 69), ma che avranno l’immunità parlamentare come i deputati (art. 68 Cost.) I 100 comprendono 74 consiglieri regionali e 21 sindaci. Ma dovranno essere consiglieri e sindaci senza rilevanti responsabilità di governo a livello locale.


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Così andranno in Senato sindaci di piccoli comuni e consiglieri regionali di seconda fila. Non ci saranno i sindaci di Roma e di Milano, ma quelli di Frascati e di Rho (per fare un esempio); non ci saranno Maroni e Zingaretti, ma consiglieri regionali secondari. Come è stato efficacemente detto, avremo un Senato di “sfigati”. Poco esperti nella gestione del modello politico e facilmente attirabili dalle “sirene” degli interessi e delle lobby.

Sarà un Senato più debole e più permeabile agli interessi. Che rischia di diventare la Camera del “ricatto politico”. In quanto basta che alcune Regioni si accordino per allungare i tempi di una procedura legislativa e tenere “in scacco” il Governo e la Camera. Senza che si possa più utilizzare la questione di fiducia come bacchetta magica per sveltire le decisioni, visto che il Senato non ha più legame fiduciario. I 95 senatori eletti inoltre renderebbero più evidente la sperequazione nella rappresentanza dei territori. Infatti, 8 Regioni e le 2 Province autonome hanno soltanto due senatori. Mentre Lombardia, Lazio, Campania, Piemonte Sicilia e Veneto raggiungono metà senatori. Rispetto al Senato attuale sarebbero penalizzate soprattutto le Regioni “medie”, che verrebbero ad essere equiparate alle “piccole” Valle ‘Aosta e Molise. Mentre l’incidenza delle “grandi” diviene più vistosa.

Questo non sarà il Senato delle Regioni, ma di alcune Regioni. Contraddittorio è anche come saranno ripartiti in ciascuna regione i seggi fra maggioranza e opposizione. Nel testo costituzionale leggiamo prima che l’elezione avverrà “con metodo proporzionale”; poi che sarà “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri”. Ma come si farà a rispettare proporzionalmente le scelte degli elettori se ben 10 fra Regioni e Province dovranno designare soltanto 1 consigliere? Sarà di maggioranza o di opposizione?


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Altro punto che desta perplessità è la mancanza di collegamento fra i senatori e i governi regionali. Nei senati davvero federali siedono, di volta in volta, i rappresentanti dei governi regionali, a seconda delle materie in discussione. Così nel Bundesrat tedesco vanno – di volta in volta - i governatori delle regioni e gli assessori delle materie.

Da noi, invece, andrebbero consiglieri regionali. Rappresentanti politici e non di governo. E a loro sarebbero mescolati 21 sindaci, che invece sono organi di governo. Un gran pasticcio, che non garantisce alcuna reale rappresentanza dei territori. E rischia di rendere il Senato facilmente influenzabile dagli interessi della politica o dei gruppi. Art. 59 - Il Presidente della Repubblica può nominare senatori cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Tali senatori durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati. Avremmo poi cinque senatori, nominati dal Presidente della Repubblica non più a vita, ma per 7 anni. Si tratterebbe di una svista pericolosa. I senatori a vita dovevano essere una forma di rappresentanza della società e della cultura, per arricchire il pluralismo. Ma erano solo 5 su 315, incidendo per 1% sul totale. Ora invece diventano molto più influenti, rappresentando il 5% dei senatori. E con il rischio che avendo una scadenza a 7 anni possano essere facilmente “orientati”, soprattutto quando saranno vicini alla scadenza del loro mandato. è la conferma della scarsa rappresentatività del nuovo Senato. 3.

Il procedimento legislativo

Art. 70. – La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all’articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, per quella che determina


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i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore di cui all’articolo 65, primo comma, e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma. Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati. Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva [...]. La riforma supera il bicameralismo perfetto e, quindi, afferma che in via generale tutte le leggi dovrebbero essere approvate soltanto dalla Camera dei deputati.

Dovrebbe essere una importante semplificazione. Ma così non è. Innanzitutto perché si prevede anche che le leggi più importanti siano sempre e comunque necessariamente bicamerali. Come accade per la ventina di tipi di leggi principali, elencati quasi tutti nell’art. 70 Cost. Ma, soprattutto, in quanto il Senato, su richiesta di un terzo dei componenti, può comunque richiedere di esaminare qualsiasi legge. Quindi tutte le leggi possono restare bicamerali su semplice richiesta del Senato. In pratica, resteremmo un sistema quasibicamerale, anzi bicamerale a richiesta del Senato. Semplificazione ed efficienza non sono certo garantiti.

Art. 72. – Ogni disegno di legge di cui all’articolo 70, primo comma, presentato ad una Camera, è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale. Ogni altro disegno di legge è presentato alla Camera dei deputati e, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale.


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Il nuovo procedimento legislativo dovrebbe essere più agevole e veloce. Invece, nel tentativo di differenziare il ruolo del Senato da quello della Camera, si rischiano molte complicazioni. Infatti, esistono una decina di procedimenti bicamerali diversi con un ruolo particolare del Senato: a) Le leggi necessariamente bicamerali (art. 70); b) Le leggi su cui c’è richiesta di riesame del Senato (art. 70, 3° comma); c) Le leggi di attuazione dell’art. 117, 4° comma Cost. (su cui la Camera può dissentire dal Senato solo a maggioranza assoluta dei componenti); d) Le leggi di bilancio (su cui il Senato si pronuncia entro 15 giorni); e) Le leggi su cui il Senato chiede alla Camera di pronunciarsi (art. 71, 2° comma); f) Le leggi indicate come essenziali all’attuazione del programma di governo (che hanno una procedura accelerata; art. 72);

g) Le leggi di conversione dei decreti-legge (con procedura a tempi prefissati; art. 77 e 74); h) Le leggi di ratifica dei Trattati di appartenenza all’Unione europea (art. 80); i) Le leggi di attribuzione di nuove forme di autonomia speciale (approvate da entrambe le Camere sulla base di intesa con la Regione interessata; art. 116); j) Le leggi che intervengono in materia regionale per tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o per la tutela dell’interesse nazionale (su proposta del Governo; art. 117).

Il rischio non è solo di confusione, ma anche di conflitti. Non a caso, nel nuovo art. 70 si prevede che “I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti”. Ma c’è sempre la possibilità che i conflitti si inaspriscano e finiscano alla Corte costituzionale. Allungando i tempi del procedimento legislativo.


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Art. 72 - Esclusi i casi di cui all’articolo 70, primo comma, e, in ogni caso, le leggi in materia elettorale, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di cui agli articoli 79 e 81, sesto comma, il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione. In tali casi, i termini di cui all’articolo 70, terzo comma, sono ridotti della metà. Il termine può essere differito di non oltre quindici giorni, in relazione ai tempi di esame da parte della Commissione nonché alla complessità del disegno di legge. Il regolamento della Camera dei deputati stabilisce le modalità e i limiti del procedimento, anche con riferimento all’omogeneità del disegno di legge. Per sveltire il procedimento legislativo, viene assicurata al Governo una “corsia preferenziale”. Se un disegno di legge è “indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo”, il Governo stesso può richiedere un esame accelerato, per arrivare ad una approvazione finale entro 70 giorni. In questo modo, si offre al Governo la possibilità di superare la tradizionale lentezza del procedimento legislativo ordinario. Ma si rischia di comprimere eccessivamente le iniziative legislative delle opposizioni, per cui non è possibile questo esame accelerato.

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Il controllo preventivo sulle leggi elettorali.

Art. 73 - Le leggi che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono essere sottoposte, prima della loro promulgazione, al giudizio preventivo di legittimità costituzionale da parte della Corte costituzionale, su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o da almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica entro dieci giorni dall’approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata. La Corte costituzionale si pronuncia entro il termine di trenta giorni e, fino ad allora, resta sospeso il termine per la promulgazione della legge. In caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale, la legge non può essere promulgata. I Costituenti scelsero di arricchire il sistema delle garanzie con una Corte costituzionale. Normalmente i giudici applicano le leggi. La Corte costituzionale ha, invece, il compito speciale di giudicare le


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leggi, per verificare se siano conformi alla Costituzione. Si tratta di un modo per garantire che la Costituzione sia rispettata da tutti, anche dal Parlamento quanto emana le leggi. Il controllo sulle leggi si effettua in maniera successiva, cioè su leggi già in vigore. Sono i singoli giudici, nel corso dei processi, a trasmettere alla Corte i dubbi sulla costituzionalità delle leggi che si trovano ad applicare. In questo modo la Corte costituzionale opera un giudizio tecnico sulle leggi, valutando anche il modo in cui siano applicate. Ora invece si affiderebbe alla Corte anche una forma di sindacato preventivo, cioè su leggi non ancora in vigore. Si tratta della possibilità per le minoranze parlamentari di impugnare la legge elettorale, prima che entri in vigore. Questa modifica – nei fatti - è stata suggerita dalle difficoltà con cui si era portato alla Corte costituzionale il giudizio sul c.d. Porcellum. Ma, a ben vedere, rappresenta una profonda modificazione del ruolo della Corte costituzionale.

Nel giudizio sulle leggi elettorali la Corte si pronuncerebbe prima che la legge entri in vigore. In questo modo decide a ridosso del Parlamento e assume le vesti di organo politico, quasi una terza Camera. Serviva davvero per la sola legge elettorale modificare la natura della Corte costituzionale? 5.

Il quorum del referendum abrogativo.

Art. 75 - La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto o, se avanzata da ottocentomila elettori, la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Il referendum abrogativo rappresenta il più importante strumento di democrazia diretta. Cioè, è l’ipotesi principale in cui il popolo viene chiamato a decidere direttamente. Dopo le memorabili battaglie su divorzio e aborto, nei decenni, il referendum abrogativo ha perso molto del suo significato. Non solo in quanto sono state proposti una cinquantina di referendum, anche su materie di scarso interesse popolare. Ma soprattutto perché il referendum prevede un significativo


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sbarramento di validità: devono votare almeno la meta degli aventi diritto. Considerando che ormai in Italia quasi il 30% della popolazione non vota mai, la battaglia referendaria non viene condotta fra i SI e i NO. Ma piuttosto fra i SI e gli astenuti: perché coloro che non vogliono l’abrogazione della legge è molto più facile che chiedano ai propri elettori di non andare a votare. Visto che partono con almeno il 30% di vantaggio (gli astenuti abituali). Il nuovo art. 75 prova a correggere questa disfunzione. Prevedendo che se il referendum sia stato chiesto da 800.000 elettori, il quorum di validità si calcola sui votanti delle ultime elezioni politiche (nel 2013, il 72,25%). Si tratta di un aggiustamento significativo, anche se il problema della effettiva partecipazione dei cittadini è molto più grave, in anni nei quali cresce sempre di più la disaffezione verso la politica. E non basta certo la correzione del quorum del referendum abrogativo per risolverlo. 6.

I limiti al decreto-legge.

Art. 77 - Il Governo non può, mediante provvedimenti provvisori con forza di legge: disciplinare le materie indicate nell’articolo 72, quinto comma, con esclusione, per la materia elettorale, della disciplina dell’organizzazione del procedimento elettorale e dello svolgimento delle elezioni; reiterare disposizioni adottate con decreti non convertiti in legge e regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi; ripristinare l’efficacia di norme di legge o di atti aventi forza di legge che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittimi per vizi non attinenti al procedimento. I decreti recano misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo.[...] Nel corso dell’esame dei disegni di legge di conversione dei decreti non possono essere approvate disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del decreto. Tradizionalmente il decreto-legge rappresenta un atto eccezionale, con cui il Governo si “auto-assume” la potestà legislativa al fine di fronteggiare calamità, problemi di ordine pubblico, emergenze finanziarie. A partire dagli anni ’70, invece è diventato una specie di “iniziativa legislativa rinforzata”, facendo molto comodo ai governi avere una legge che entrava subito in vigore e su cui il Parlamento doveva pronunciarsi entro 60 giorni. Così, gran parte dei provvedimenti più importanti negli ultimi 40 anni è stato adottato con decreto-legge.


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Ora si porrebbero ai decreti tutta una serie di limiti: si esclude che possano intervenire in una serie di materie (elettorale, costituzionale, di delega, etc.) e si richiede che abbiano misure di immediata applicazione e omogenee.

Si tratta di limiti assolutamente giustificati, anche perché recepiscono gli orientamenti della Corte costituzionale. Tuttavia, il nuovo testo non interviene sul vero grimaldello con cui negli anni si è abusato del decreto-legge. I “casi straordinari di necessità e di urgenza”. Questa è la formula con cui si individuano in generale i casi in cui il Governo può adottare decreti-legge. E di questa si è fatta un amplissimo abuso, valutandola in chiave politica e non giuridica.

Nella riforma non si cerca in alcun modo di circoscrivere questa forma, quindi non si elimina il rischio che il Governo continui ad emanane decreti-legge in casi nei quali necessità ed urgenza siano soltanto politici. 7.

L’elezione del Presidente della Repubblica

Art. 83 - … Dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea. Dal settimo scrutinio è sufficiente la maggioranza dei tre quinti dei votanti

Davvero preoccupante è l’abbassamento delle soglie per l’elezione del Presidente della Repubblica. Attualmente, il Presidente è eletto dal Parlamento in seduta comune a maggioranza di due terzi dell’assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Tali maggioranze vanno calcolate sui 630 deputati, 315 senatori, più i senatori a vita e i delegati regionali. In pratica, un collegio di più di 1000 votanti. Con la riforma, verrebbero meno i delegati regionali, per cui voterebbero 730 fra deputati e senatori. Per i primi tre scrutini si resta a due/terzi degli aventi diritto: cioè 487 voti. Poi si passa ai tre/quinti: 438 voti almeno. Sarebbero soglie comunque “di garanzia”, considerando che il partito che vince le elezioni alla Camera, con il premio di maggioranza del c.d. Italicum, arriva a 340 seggi. Quindi è praticamente impossibile che scelga il Presidente senza accordi con altri partiti.


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Ma dal settimo scrutinio è davvero inspiegabile che la soglia passi ai tre/quinti dei votanti e non più degli aventi diritto. Va ricordato che nelle elezioni degli organi di garanzia si considera la maggioranza sugli aventi diritto al voto e non sui presenti. In quanto la effettiva presenza può essere condizionata da fattori casuali (ad esempio, nei quattro scrutini per la elezione del Presidente Mattarella erano presenti da 953 a 995 votanti, su 1009 aventi diritto). Infatti i tre/ quinti degli aventi diritto su 730 sono sempre 487 voti. Senza che a nulla rilevi quanti dei 730 sono presenti quel giorno. Quando invece si passa a considerare i tre/quinti dei votanti, diviene rilevante se in aula quel giorno del voto ci siano 700, 600 o 500 fra deputati e senatori.

Con il rischio che potrebbero bastare anche 300 voti per eleggere il Presidente della Repubblica. E sarebbe il Presidente di un solo partito. Davvero non va bene. 8.

Abrogazione del CNEL

Nelle intenzioni dei Costituenti, il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro doveva rappresentare la “terza Camera”. Infatti doveva essere l’Assemblea dei rappresentanti delle forze produttive, affiancando il lavoro del Parlamento in materia economica e sociale. Nei 70 anni di vita repubblicana, il CNEL non ha mai assunto il suo ruolo e, negli ultimi anni, è anzi diventato il “capro espiatorio” degli sprechi e dei costi inutili della politica. Forse anche con eccessiva severità. Ad ogni modo, oggi si abrogherebbe l’art. 99 Cost e, così il CNEL. Anche se va considerato che l’abolizione del CNEL poteva avvenire con legge ordinaria, eliminando l’organo senza toccare il testo costituzionale.

9.

Abolizione delle Province

In verità le Province, altro “capro espiatorio” dei costi della politica, sono già state abrogate a febbraio 2014, con la “legge Delrio”. Eppure, in Italia le province continuano ad esistere: le più grandi sono state trasformate in Città metropolitane (Roma, Milano, Napoli, etc.) e le altre sono diventate enti “di secondo livello”, con competenze di programmazione. Ora, cancellare le Province anche


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dalla Costituzione assumerebbe un valore simbolico, anche se non scioglierebbe il nodo della Amministrazione territoriale in Italia. Come ben sappiamo, noi siamo affezionati ai nostri 8000 comuni. Alcuni molto piccoli. Mentre le Regioni, create proprio dalla Assemblea Costituente, non hanno mai davvero svolto il proprio ruolo di “piccoli stati federati”. Ed anzi ora sono additate da molti come il vero centro degli sprechi (consideriamo che le Regioni hanno come competenza principale la Sanità, con una spesa totale di 160 miliardi di euro annui, che rappresenta i 2/3 del bilancio di ogni regione).

La semplice abolizione costituzionale delle Province non serve, quindi, a dare un nuovo assetto congruo alla nostra amministrazione sul territorio. I comuni sono troppo piccoli. Le regioni troppo ampie. Una riforma seria deve pensare ad un assetto territoriale più funzionale ed efficiente.

10.

Le ulteriori riforme di autonomia speciale

Art. 116 - Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, m), limitatamente alle disposizioni generali e comuni per le politiche sociali, n), o), limitatamente alle politiche attive del lavoro e all’istruzione e formazione professionale, q), limitatamente al commercio con l’estero, s) e u), limitatamente al governo del territorio, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, …. purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio. … La Costituzione - accanto alle Regioni ordinarie - aveva istituito cinque Regioni a Statuto speciale, per ragioni storiche, linguistiche e territoriali. Con la riforma costituzionale del 2001 si era previsto che altre Regioni potessero chiedere forme di autonomia speciale e più ampia. Questa autonomia non è mai stata concessa, fino ad ora. Ora, si modificherebbe l’art. 116 per limitare gli ambiti in cui riconoscere forme di autonomia speciale, comunque specificando che devono essere Regioni in equilibrio di bilancio.


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Non si comprende quale utilità possano avere queste forme speciali di autonomia regionale, in un quadro in cui la tendenza generale è verso un ritorno a competenze statali. 11.

Il riparto di competenze fra Stato e Regioni

Art. 117 - Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie[...]. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in materia di [...] nonché in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato. Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale. I Costituenti aveva scelto un modello di stato accentrato, con le Regioni ordinarie che avevano soltanto poteri legislativi di integrazione rispetto ai principi fissati dallo Stato (“competenza concorrente”). Con la riforma costituzionale del 2001 (“Titolo V”) si era pensato di orientare l’Italia verso il federalismo, con un riconoscimento forte di competenze alle Regioni, anche in campo legislativo. É stata una “rivoluzione copernicana”, ponendo le Regioni al centro del sistema: si è previsto che tutte le materie legislative spettano alle Regioni, salvo un elenco di materie principali di competenza “esclusiva dello Stato” e un altro elenco di materie a “competenza concorrente” (in cui lo Stato fissa i principi e le Regioni il dettaglio). Tuttavia l’applicazione di questa riforma non ha funzionato. Le Regioni si sono mostrate deboli e la ripartizione di competenze ha creato molti conflitti. Risolti dalla Corte costituzionale quasi sempre a favore dello Stato. Ora si proporrebbe una correzione: • Ampliando l’elenco delle competenze legislative esclusive dello Stato (tutte le materie principali: ad es., politica estera, ordine pubblico, immigrazione; difesa, moneta, sistema tributario; giurisdizione e cosi via); • Eliminando la competenza concorrente; • Concentrando la competenza regionale su una serie di materie spesso marginali (pianificazione del territorio, programmazione


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e organizzazione dei servizi sanitari e sociali, promozione dello sviluppo economico locale; organizzazione in ambito regionale dei servizi alle imprese; etc.); • Consentendo in via generale allo Stato di intervenire su qualsiasi materia a tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, (interesse nazionale).

Sembra una riforma parziale e incompleta. Se il tentativo verso il federalismo del 2001 non ha funzionato, non si capisce perché ora dovrebbe funzionare meglio un federalismo attenuato. In fondo, sarebbe stato molto più semplice tornare al modello originario della Costituzione. Con competenze accentrate sullo Stato e poche materie di dettaglio affidate alle Regioni. Era molto più semplice e affidabile tornare ad un modello che aveva operato bene.

12.

L’equilibrio fra uomini e donne nella rappresentanza.

Art. 55 - Le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. Art. 122 - La legge della Repubblica stabilisce altresì i princìpi fondamentali per promuovere l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. Le pari opportunità fra uomini e donne e il pari accesso alle cariche pubbliche sono un principio sacrosanto. Giustamente i Costituenti lo riconobbero sia nell’art. 3 (divieto di discriminazioni in base al sesso) sia nell’art. 51 Cost. (“Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro

sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza”). Nei decenni il tema è spesso tornato di moda e così è stato ribadito altre due volte in Costituzione: - nel 2001, aggiungendo un comma all’art. 117 Cost. “Le leggi regionali

rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive”; - ancora nel 2003, inserendo una frase all’art. 51: “A tale fine la

Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.


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Così, oggi, in Costituzione è già sancito quattro volte che bisogna garantire il pari accesso delle donne alla vita pubblica e alle cariche elettive. Perché si sente il bisogno di scriverlo una quinta e una sesta volta? La ridondanza giuridica (cioè ripetere più volte le stesse cose nelle leggi) è quanto meno inutile, se non dannosa (indebolendo il principio già affermato e rendendolo uno slogan sbiadito). 13.

La composizione della Corte Costituzionale

Art. 135 - La Corte costituzionale è composta da quindici giudici, dei quali un terzo nominati dal Presidente della Repubblica, un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative, tre dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica Attualmente cinque dei giudici della Corte costituzionale sono nominati dal Parlamento in seduta comune. Nel testo di riforma, si attribuirebbero tre giudici alla Camera e due al Senato (comunque lasciando ferme le maggioranze speciali per l’elezione: due/terzi o tre/quinti dei componenti). Viene da chiedersi se risulta utile questa differenziazione o se comunque non era più semplice lasciare la nomina al Parlamento in seduta comune, come continua ad avvenire per l’elezione del Presidente della Repubblica e di una parte dei componenti del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM).

Affidare direttamente l’elezione di giudici costituzionali al Senato può avere senso in un sistema nel quale il Senato sia davvero rappresentativo dei territori. Meno in un modello in cui questa rappresentanza sembra vaga e sbiadita.


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14.

Altre modifiche

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Accanto a queste innovazioni principali, ci sarebbero una quindicina di modifiche minori, come: a) assegnazione dei deputati eletti all’estero soltanto alla Camera dei deputati (art. 48); b) riconoscimento parlamentare dei diritti delle minoranze e dello statuto delle opposizioni (art. 64); c) assegnazione della indennità parlamentare solo ai deputati (art. 69); d) innalzamento a 150.000 del numero delle firme necessarie a presentare una proposta di legge popolare e garanzia di esame parlamentare (art. 71); e) previsione di nuove forme di referendum propositivi e d’indirizzo (art. 71); f) competenza soltanto alla Camera per la delibera dello stato di guerra, per le leggi di amnistia e indulto, per la ratifica dei trattati internazionali e il ricorso all’indebitamento statale (artt. 78, 79, 80 e 81); g) potere per il Senato di disporre inchieste soltanto su materie “concernenti le autonomie territoriali”, restando il potere generale alla Camera (art. 82); h) funzioni di supplenza del Presidente della Repubblica assegnate al Presidente della Camera (e non più a quello del Senato – art. 86); i) potere di scioglimento anticipato soltanto della Camera da parte del Presidente della Repubblica (art. 88); j) delibera soltanto della Camera per mettere in stato di accusa il Presidente della repubblica e i ministri (art. 96); k) previsione che i pubblici uffici siano organizzati in maniera da assicurare non solo buon andamento e imparzialità, ma anche “la trasparenza dell’amministrazione” l) esercizio delle funzioni amministrative in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori (art. 118); m) previsione che tributi ed entrate proprie di Comuni, Città metropolitane e Regioni siano sufficienti ad assicurare “il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche” (art. 119); n) parere del Senato sullo scioglimento anticipato dei Consigli regionali (art. 126)


C’è, poi, una lunga serie di disposizioni transitorie e finali (art. 39 e 40 della legge di riforma), alcune comunque significative, come le regole per la elezione del primo Senato, la permanenza in carica degli attuali senatori a vita quali membri in soprannumero del nuovo Senato, la facoltà riconosciuta alle Regioni e Province a Statuto speciale di applicare la riforma solo dopo la revisione dei propri statuti, il divieto di corrispondere rimborsi ai gruppi politici nei Consigli regionali. Si tratta di modifiche connesse alle riforme principali o che aggiungono innovazioni minori. Resta comunque la perplessità che non ci si è chiesti su come possano interagire tutte queste innovazioni nel funzionamento complessivo. è un po’ come se – per usare una metafora semplice si volesse preparare una pasta al forno aggiungendo vari condimenti (carni, pesci, verdure, formaggi), senza valutare prima gli abbinamenti fra i sapori. Ne viene fuori un gran pasticcio che renderà il funzionamento del nostro Stato ancora più confuso e incerto. Non ce lo possiamo permettere.


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Io voterò NO. Consapevolmente.


Referendum Costituzionale - Le ragioni del NO  

Alfonso Celotto

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