Page 1


Estudios sin fronteras.

La integración regional como campo de innovación en la comprensión de los procesos políticos

Instrumentos de análisis

Archivos del futuro

puente_2011N2draft.indb 1

3

Invitación al viaje y presentación

8

Las crisis, los desastres y los conflictos: de la experiencia a la construcción de la regulación jurídica Gonzalo Sozzo

16

Una cierta idea de la sociedad. Talcott Parsons, Carl Joachim Friedrich y el concepto de integración en las ciencias sociales americanas de los años ‘40 Flora Anderson

26

Procesos políticos e integración regional: herramientas analíticas clásicas para investigaciones nuevas sobre el Mercosur. Luciana Gil

34

Gobierno multinivel e integración regional. La acción provincial en el ámbito del Mercosur Damián Paikin

44

Integración, estado y mercado en la política regional de educación del Mercosur. Daniela Perrotta

58

Empresas multinacionales en el Mercosur: ¿articulación de estrategias y desarticulación del proceso de integración? Martin Obaya

70

Proyectos de globalización económica e integración europea: las empresas multinacionales entre Guerra Fría y Tercer Mundo (1950-1970) Sigfrido Ramírez Pérez

78

La búsqueda de identidad europea en el marco atlántico: fracturas e intentos de conciliación en los años setenta Alessandra Bitumi

86

Portugal y el proceso de integración europea: de las dudas al inicio de un compromiso Alice Cunha

92

Transacciones, delegación o unilateralidad. Análisis comparado de las relaciones ejecutivolegislativo en Colombia y Argentina Juan Pablo Milanese

100

Intervento del Presidente Napolitano alla cerimonia di inaugurazione dell´ anno accademico 2011-2012 del Collège d´Europe di Bruges Giorgio Napolitano

104

Europa es la solución, no el problema Consejo para el futuro de Europa

105

El precio del desliz hacia la unión fiscal Sir John Major

107

Haciendo frente a la crisis: austeridad o solidaridad Economistas Europeos por una Política Económica Alternativa - Grupo EuroMemo

123

Adoption du paquet législatif sur la gouvernance économique: pourquoi tant de hâte? Cécile Barbier

132

Quiénes

15/12/2011 03:24:36 p.m.


Año IX - Número 2 diciembre de 2011 ISSN 1669-7146 Redacción Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4878-2900 Fax: (+54-11) 4878-8628 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires (UniBo-BA)

Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Centro de Excelencia Jean Monnet - Punto Europa, Buenos Aires, Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires Lorenza Sebesta (Directora) Luciana Gil (Asistente Editorial) Emiliano Montenegro (Diseño gráfico e ilustración) Martín Obaya (Coordinador) Ivanna Travaini (Diagramación) Un especial agradecimiento a Lara Fazzolari, María Harismendy, Peppino Iannantuono, Tamara Oberti, Gianfranco Poggi y Yael Poggi por su colaboración con las traducciones de artículos y documentos y/o por sus indicaciones documentales y bibliográficas. La gráfica ha sido elaborada por Dekontrukt+-= (www.decontrukt.com.ar). Los escritos que aparecen en la gráfica introductoria de cada artículo fueron tomados del texto de Thomas Seneca, Historiae Bononiensis libri IV. Carmina ad Galeatium Marescottum, editado en Ferrara, Italia, circa 1460, conservado en la biblioteca del Land de Baviera, República Federal Alemana y reproducido en su totalidad en la Bibliothèque numérique mondiale de la UNESCO; ver www.wdl.org/es/.

Programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 2

15/12/2011 03:24:36 p.m.


Invitación al viaje: sobre la investigación en ciencias sociales por Gianfranco Pasquino

Quién carece de una pregunta relevante no puede, de ninguna manera, realizar una buena investigación. Pero ¿cuándo una pregunta es relevante? ¿Dónde nacen las preguntas relevantes? Es necesario buscarlas con paciencia. En primer lugar, es indispensable leer todo aquello que se haya escrito de importante sobre el argumento que nos interesa. Sin embargo, a veces, aun una lectura que parece alejada de la cuestión y no central a nuestros intereses contiene aspectos, elementos y temáticas capaces de suscitar ideas y otros interrogantes. Sin duda, el mejor punto de partida sería poseer una teoría. La simple caída de una manzana sobre su cabeza, no habría conducido jamás a Newton a “descubrir” la teoría de la gravedad si no hubiese ya madurado un conjunto de ideas, un esquema que la contemplase. Ninguno de nosotros puede permitirse el lujo de esperar que “la manzana” caiga sobre su cabeza. Especialmente, cuando dentro de su cabeza no se están ya moviendo, agitando, encontrando y chocando ideas, generalizaciones y pedazos de teorías. Pese a ello, sabemos que no todos pueden ni ser, ni convertirse en teóricos. Sin embargo, todos pueden aprender cuáles son las teorías dominantes en sus respectivas áreas de investigación y, además, qué críticas dirige cada una de estas teorías a las otras en cuestión. Partir de las críticas, verificar sus fundamentos y sustancia, conforman todos pasos hacia la meta. Y deben, justamente, estos pasos, cumplirse mucho antes de comenzar a recoger cualquier tipo de dato. Sin una teoría donde pueden ser colocados, estos datos, aun numerosos y abundantes, serán seguramente estériles (es decir, no producirán nada), y también casi seguramente inútiles. Una buena investigación parte de las teorías existentes. Critica aquellos puntos que parecen débiles. Formula nuevas hipótesis y se dirige a la recolección específica de todos los datos disponibles que puedan tanto confirmarla como refutarla. Aun, al menos según el gran epistemólogo, Karl Popper, “refutar” una teoría constituye un avance científico de primer orden. En efecto, obliga a ser extremadamente preciso sobre aquello que no funciona, determinando, de esta forma, el rumbo de la revisión de esa teoría y la eventual formulación de una teoría superior. Sin teoría, la investigación es estéril; sin investigación, la teoría puede permitirse el lujo de permanecer abstracta. Pero ¿podemos nosotros, politólogos y sociólogos del siglo XXI, permitirnos, en un mundo globalizado, este lujo de dedicarnos a teorías que vuelan

demasiado alto y que no encuentran jamás muchos de los problemas concretos que la globalización ha generado, o al menos, acentuado? Hay quienes afirman que la crisis representa una extraordinaria oportunidad para la innovación y la teorización. Será también verdad que existe la necesidad, pero es necesario saber asir la oportunidad. Solamente aquellos que conocen las nobles, viejas y sólidas teorías, formuladas y afinadas por los gigantes que nos precedieron, pueden alimentar alguna esperanza de hacer, aunque sea poco, algo mejor. “Subir por los hombros de los gigantes” no es, sin embargo, una mera operación deportiva. Supone, como mínimo, la preparación de una alta pila de libros leídos y de investigaciones ya realizadas que permitan arribar a aquellos hombros. Quien no lee, no continúa leyendo y no investiga se condena a permanecer enano. Se encontrará en compañía, la cual jamás daré por buena, de aquellos que se han construido una pequeña teoría casera y que jamás la han confrontado con las teorías de los gigantes (habitualmente porque ellos, “modernos”, no han leído teorías de gigantes) y siguen dialogando exclusivamente con aquellos que comparten sus micro teorías. Ninguna crítica, ningún desafío, ningún aprendizaje: todo verificado. Mejor, entonces, dedicarse a otro oficio: no el de politólogo, sino, en el mejor de los casos, el de archivista, o, armado con una licuadora (de datos y teorías), el de barman.

Gianfranco Pasquino

Director de la Maestría en Relaciones Internacionales, Europa-América Latina

Buenos Aires, invierno 2011

Puente@Europa  puente_2011N2draft.indb 3

15/12/2011 03:24:37 p.m.


En una conferencia de extraordinaria lucidez, cuya traducción al castellano publicamos en la sección ‘Archivos del futuro’ del precedente número de Puente@Europa, el recordado Tommaso Padoa-Schioppa hacía alusión al “factor humano” de la presente crisis económica en los siguientes términos: “El mercado ha subyugado al gobierno no solo en la forma de pensar, sino también como valor en la vida y como guía para el comportamiento social”. Seguía lamentando que una cantidad creciente de “los mejores y más brillantes individuos” fueran atraídos por la idea de obtener ganancias “en lugar de dedicarse al servicio público o a la investigación”. En lo que había sido el tríptico central de la vida del hombre realizado, to learn, earn and serve (aprender, ganar, servir), el término intermedio había ganado protagonismo, desplazando a los otros dos en las aspiraciones de los jóvenes contemporáneos. El estatus social del servidor público y del académico, lamentaba Padoa-Schioppa, habían declinado de la misma manera. Tal como ocurre muchas veces, el continente americano y europeo, aun con tiempos y modalidades diferentes, parecen enfrentar los mismos desafíos, lo que hace su colaboración y la comparación de sus respectivas experiencias aun más fructífera. En este caso, el desafío se configura como la necesidad de recuperar el equilibrio entre los términos de este crucial tríptico, empezando por su primer elemento, el aprendizaje. Más allá de lo que cada uno pueda opinar

sobre las razones de sus fallas 1, no hay quien desconozca que las debilidades en el ámbito de enseñanza superior no repercuten solo en la calidad de las personas que nos gobiernan sino que también amenazan la calidad de nuestras mismas democracias. De hecho, una de las funciones cruciales de toda democracia, con respecto a otros sistemas políticos (oligarquías, monarquías etc), es la de poner en marcha mecanismos que permitan una participación más amplia en la ‘cosa pública’ y una limitación al poder de los que mandan –ya sean autoridades publicas (gobiernos locales, nacionales y supranacionales) o mercados (por ejemplo ‘los mercados financieros’). Claro está que esta limitación no se puede conseguir simplemente con los contrapesos institucionales à la Montesquieu, genialmente concebidos para solucionar problemas de otras épocas históricas y de otros sistemas políticos. Como muestra el artículo de Juan Pablo Milanese, hay dinámicas que se ponen en marcha entre los poderes (ejecutivo y legislativo en los casos que él analiza) que dificultan un equilibrio basado en el supuesto ‘razonamiento imparcial’ de uno de ellos y favorecen, al contrario, actitudes basadas en el autointerés 2. Aunque, en una suerte de ‘heterogénesis de los fines’, estos mecanismos puedan terminar por tener un efecto equilibrador en lo que respecta, por ejemplo, a los excesos de presidencialismo, los mismos

 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 4

15/12/2011 03:24:38 p.m.


limitan, de facto, la posibilidad de perseguir programas políticos de largo alcance, porque transforman la actividad política en un do ut des (o, mejor, en un mercato delle vacche), caracterizado por la prevalencia de transacciones de favores –aun bajo la ennoblecedora etiqueta de ‘incentivos selectivos’. Tampoco, en lo que refiere al mercado, son suficientes los límites que el derecho pone a las actividades humanas que impliquen daños a la comunidad. Esto ocurre no solo en los casos más obvios, como los accidentes con impacto ambiental o la contaminación de productos, sino en modo particular en aquellos vinculados a una cierta tecnología cuyos efectos no son ciertos hasta que ocurra una ‘crisis’ –la crisis de la vaca loca, por ejemplo, a la cual se refiere Gonzalo Sozzo en su artículo 3. La democracia requiere debates y un poder democrático tiene que preservar cuidadosamente la autonomía de sus interlocutores –una autonomía formal, garantizada por el derecho, y sustancial, garantizada por la posibilidad de desarrollar facultades críticas. La democracia necesita quien sepa analizar, comprender y discutir con ‘argumentos razonables’. Cuantas más personas desarrollen estas capacidades, tanto mejor será su estado de salud, a cualquier nivel que se la quiera implantar -local, nacional o, más aun, supranacional. Además, la democracia tiene que consolidarse con la ayuda de quien, en el marco de sus reglas ‘neutrales’, la pueda desafiar, quien pueda practicar lo que Foucault llamaba, retomando un término griego, parresia 4, o sea, decir la verdad -no la Verdad del Verbo encarnado, sino la verdad individual y contingente del “hablar franco” (franc parler). Casi todas las intervenciones de la sección ‘Archivos del futuro’ del presente número pretenden, de hecho, jugar este papel, es decir, interpelar a la Unión Europea sobre la racionalidad de sus elecciones en tema de políticas de desarrollo económico y social. ¿Dónde, si no en la universidad, se deberían forjar estas herramientas de comprensión, que sostienen la formación de ciudadanos y líderes comprometidos? Hace siglos se discute eso, en el marco de las más amplias cuestiones de la relación entre saber y poder y entre educación y democracia. La Grecia de Sócrates fue, supuestamente, la cuna de este debate, un debate que, al mirar de más cerca, nunca faltó del todo en aquellos países que se asomaban a la democracia ‘moderna’. En los Estados Unidos alcanzó una amplitud inesperada luego de la publicación de un libro de gran vuelo, desafiante y sarcástico, escrito en 1987 por Allan Bloom. El texto se intitulaba The closing of the American mind y su dedicatoria recitaba How Higher Education Has Failed Democracy and Impoverished the Souls of Today’s Students. Mientras que, de algún modo, Bloom le reprochaba a la democracia haber arruinado a la universidad al imponerle un relativismo poco atento a los valores universales 5, ahora se le reprocha más bien al mercado haber arruinado a la universidad al imponerle la ‘rentabilidad’ no solo como regla de gestión, sino como valor en el aprendizaje (incorporado por aquellos estudiantes cuyas primeras preguntas son sobre el número de hojas –sea para leer o para escribir). Pero los resultados de las críticas ‘conservadoras’ de ayer y ‘progresistas’ de hoy tienen algo en común en la parte normativa, al solicitar, ambas, a las universidades retomar sus antiguas tareas de formadores de los espíritus críticos e independientes. Martha Nussbaum, que ha re-animado estas discusiones en 2010 con su Sin fines de lucro. Por qué la democracia necesita de las humanidades 6, amplia el espectro de la capacidades necesarias a la democracia que las universidades han dejado de transmitir en estos últimos anos hasta comprender, mas allá del pensamiento crítico, la capacidad de abandonar las lealtades parroquiales y aquella de “imaginar con compasión las dificultades del próximo” 7. En la misma senda, hace algunos meses, el The New Yorker publicó un brillante artículo que exponía el contenido de dos libros importantes al respecto 8. El primero es el éxito de una encuesta sociológica sobre lo que aprenden los estudiantes en los colleges.

Al ‘operacionalizar’ sus clásicos objetivos de “to think critically, reason analitically, solve problems, and communicate clearly” a través de una serie de problemas prácticos presentados a un grupo de estudiantes antes y después de sus estudios universitarios, el autor se dió cuenta de la pobreza de sus avances en este sentido 9. El segundo libro es un relato de carácter personal y anecdótico, pero no menos contundente, sobre la experiencia de un profesor enfrentado a la titánica tarea de complementar dos enfoques que todavía coexisten en el recinto universitario pero que, en la opinión del autor, se están volviendo cada día mas irreconciliables –y que pueden ser resumidos bajos las etiquetas de la visión meritocrática y la visión democrática10. En España, el debate ha sido igualmente vigoroso, criticando muchos de sus participantes el ‘deslice empresarial’ de las universidades y sus notables contradicciones, además de los peligros que encarna para lo que todavía es, en España, una experiencia joven: la democracia. Quienes toman partidos son catedráticos, sean de Filología Griega (Carlos García Gual), Historia Antigua e Historia de las Religiones (José Carlos Bermejo). Últimamente, se ha unido al valioso grupo un profesor de Literatura Comparada de la Universidad de Barcelona, Jordi Llovet, que ofrece en su Adiós a la universidad. El eclipse de las humanidades 11 una apasionada crítica del deterioro de la docencia en los nueve siglos que van de “Bolonia a Bolonia” -es decir de la fundación de la universidad de la sabiduría y de la techne, hasta la declaración de 1998 que lleva el nombre de la misma ciudad 12. En el libro, Llovet no tiene dudas al destacar que la universidad “debe civilizar a los estudiantes, politizarlos”. Nadie duda, por supuesto, de que el autor está hablando de la polis griega…. Cualquier sea el juicio que a este proceso se le quiera dar, nadie puede desconocer que la educación de grado se está transformando, en muchos países del mundo ‘desarrollado’, de ‘institución’ en ‘empresa’. Es importante notar que este proceso no es un fenómeno aislado, sino que participa en una más amplia transformación del estado y de algunas de sus más antiguas instituciones, tal como las fuerzas armadas, que se han ido convirtiendo en una ‘organización’ cuya primera tarea no es la persecución de un bien común (la seguridad, en este caso), sino la correcta rendición de cuentas a sus stake holders en términos de eficacia y eficacia de sus gastos. No es extraño que en las dos áreas de la seguridad y de la educación, donde la definición de un objetivo común se ha vuelto tan conflictiva, se note el mismo afán hacia la privatización, que va en paralelo con un cambio de los contenidos y modalidades de la tareas que cumplen y con una aplastante burocratización de su entorno. El hecho de que, en los Estados Unidos, los préstamos para pagar los estudios universitarios se hayan vuelto en un lucrativo business y que los estudiantes que los utilizan, al graduarse, se vuelvan automáticamente deudores (muchas veces insolventes), nos indica el peligroso alcance de las actuales tendencias hacia la rentabilidad. Este número de Puente@Europa no ambiciona entrar en este debate tan complejo, sino que quiere demostrar, más modestamente, que, a pesar de los tiempos duros, analizar críticamente es todavía posible. Los lectores dirán si los esfuerzos han valido la pena. Para hacer esta prueba empírica hemos convocado a un grupo de estudiantes que forman parte de la supuesta ‘aristocracia del saber’, es decir, doctorandos y doctorados de América Latina, Europa y Australia que se encuentran en diferentes momentos de su carrera: hay quienes están articulando los fundamentos teóricos de su tesis doctoral, como por ejemplo Luciana Gil, y quienes tienen ya una sólida aunque breve trayectoria posdoctoral, como es el caso de Gonzalo Sozzo. Hemos pedido al director de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina, Gianfranco Pasquino, que comparta con los lectores algunas reflexiones preliminares sobre el significado de la noción de ‘buena investigación’. Su respuesta, aunque referida en particular a las ciencias políticas, es un pequeño vademecum universal para quienes se acercan a la ardua labor de investigar las ‘causas de las cosas’.

Puente@Europa  puente_2011N2draft.indb 5

15/12/2011 03:24:39 p.m.


Dado el carácter y la misión del centro que produce la revista, el Centro de Excelencia Jean Monnet, la mayoría de los artículos están enfocados en cuestiones vinculadas a la integración. Por un lado, algunos autores tratan de comprender, a través del enfoque de la integración y de la cooperación regional, los cambios que se están planteando en la naturaleza de las políticas públicas y en sus modalidades: Daniela Perrotta describe cómo la incipiente política de educación mercosuriana es el resultado de cambios estructurales de largo alcance en la manera misma de concebir la educación, mientras que Damián Paikin observa cómo las actividades ‘externas’ de las provincias argentinas conforman un entramado de cooperación que va más allá de la integración formal e influyen también en la naturaleza misma de los estados, con éxitos contradictorios en lo que se refiere al vigor de su soberanía. Otros autores tratan de crear su propia caja de herramientas analíticas, donde conviven elementos provenientes de enfoques clásicos y heterodoxos, de ciencia política y de economía, intentando con su ayuda, como lo hacen Luciana Gil y Martín Obaya, dar cuenta de los éxitos y fracasos de los procesos de integración. Otros, más prudentes, llevan a cabo incursiones históricas acerca de actores olvidados de la integración (como el Comité Europeo para el Progreso Económico y Social, en el caso de Sigfrido Ramírez Pérez) y de un actor externo, pero crucial como son los Estados Unidos. Mientras que el artículo de Flora Anderson

nos muestra las similitudes del estructural-funcionalismo y de su novedosa interpretación de las dinámicas sociales con las visiones que fundamentaron las Comunidades Europeas, Alessandra Bitumi, renovando el marco de la historia de las relaciones internacionales, examina la complejidad que caracterizó, desde el principio, la relación entre integración europea y Comunidad Atlántica. Finalmente, Alice Cunha nos brinda una reconstrucción de uno de los momentos menos estudiados en el tema de la ampliación, es decir el cauteloso acercamiento de Portugal a las Comunidades Europeas durante los últimos veinte años del Estado Novo. Dadas las diferentes matrices disciplinarias de los ensayos que conforman este número, animados por la preocupación de alcanzar un nivel mínimo de coherencia, los artículos han sido sometidos a un amplio trabajo editorial para homogeneizar el estilo de notas y citas y, en la medida de lo posible, darle uniformidad respecto a alguna reglas editoriales básicas (puntuación, minúsculas/mayúsculas, cursivas/negritas, comillas, etc) 13. No hemos logrado reducir la extrema variedad de técnicas y posturas formales para alcanzar el grado de homogeneidad que nos habíamos propuesto. Una lección más de las trampas del universalismo, en todas sus formas y apariencias. Ex pluribus, pluribus, pero con una meta común: cuidar al valor irreemplazable del pensamiento crítico y de la razón analítica.

Comité editorial Puente@Europa

Notas O sobre las vías de salida propuestas por los estudiantes que, desde Chile hasta España, han salido a las calles para reclamar el retorno del estado a sus funciones primarias. 2 Razonamiento imparcial y autointerés han sido identificados por Jon Elster como cruciales para entender las encrucijadas que caracterizan los debates en temas de políticas públicas; Jon Elster, Argomentare e negoziare, Milano, Bruno Mondadori, 2005 (ed. orig. 2005). 3 Un artículo donde el lector atento podrá descubrir huellas del concreto impacto de la Unión Europea en el desarrollo normativo de sus socios comerciales, o sea lo que algunos autores definen como su singular “poder normativo”; ver Ian Manners, “Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?”, en Journal of Common Market Studies, Vol. 40, n. 2, 2002. pp. 235–258. 4 Práctica de inspiración cristiana, cuyo nombre procede de las palabra griegas παρρησία (formada a su vez por pān, “todo”, y rhēsis, “discurso”). Foucault la utiliza en el sentido de “decir todo” (tout dire): ver Michel Foucault, Le courage de la vérité. Le gouvernement de soi et des autre, II, Cours au Collège de France 1984, Paris, Seuil/Gallimard, 2009. 5 Por supuesto que el planteo que se desarrollaba a lo largo de las casi 400 páginas de las cuales se compone el libro era mucho más complejo y sofisticado. 6 Martha Nussbaum, Sin fines de lucro. Por qué la democracia necesita de las humanidades, Buenos Aires, Katz editores, 2010 (ed.orig. 2010). 7 Ibidem, p. 26. 8 Louis Menand, “Live and learn.Why we have college”, en The New Yorker, 6 de junio de 2011. El provocativo subtítulo es “Más y más 1

americanos van al college, pero ¿cuántos de ellos aprenden algo?” 9 Richard Arum y Josipa Roksa, Academically Adrift, Chicago, University of Chicago Press, 2011. Menand nos cuenta que los autores trazan una distinción interesante entre el grupo de los estudiantes cuyos estudios se focalizan en liberal-arts fields (es decir, tienen majors en sciences, socials sciences, and arts and humanities) y estudiantes en cuyos estudios prevalecen non-liberal-arts fields (business, education and social work, communications, engineering and computer sciences, and health) –con la advertencia de que el 60% de los estudiantes eligen majors en not-liberal-arts y el major número 1 en los Estados Unidos es business. Ahora bien, es esta mayoría, según la investigación del autor, en la que menos se nota un avance en términos de pensamiento crítico y razonamiento analítico; ver L. Menand, art. cit.. 10 Profesor X, In the Basement of the Ivory Tower.Confessions of an accidental academic, New York, Viking Press, 2011. 11 Madrid, Galaxia Gutenberg, 2011. 12 Javier Rodríguez Marcos, “La mala hora de las humanidades”, en El País, 8 de noviembre de 2011; el autor del artículo refiere que el texto se ha convertido en el libro de no ficción más vendido en catalán solo por detrás de Los indignados, de Stéphane Hesset. Para más información sobre el ‘proceso de Bologna’, ver el sitio web de la European Higher Education Area 2010-2012, http://www.ehea.info/. 13 En la edición de los documentos incluidos en la sección ‘Archivos del futuro’ ha prevalecido, por el contrario, el criterio del respeto del contenido y de la forma de las que consideramos las fuentes primarias del futuro, hasta el punto de dejar en su idioma original dos de los textos: el del Presidente de la República italiana Giorgio Napolitano (en italiano) y el de la investigadora Cécile Barbier (en francés).

 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 6

15/12/2011 03:24:39 p.m.


puente_2011N2draft.indb 7

15/12/2011 03:24:39 p.m.


puente_2011N2draft.indb 8

15/12/2011 03:24:41 p.m.


LAS CRISIS, LOS DESASTRES Y LOS CONFLICTOS: DE LA EXPERIENCIA A LA CONSTRUCCIÓN DE LA REGULACIÓN JURÍDICA Gonzalo Sozzo

Una aparente ‘recopilación’ y ‘sistematización’ de algunos conflictos ambientales de gran relevancia en el contexto argentino contemporáneo o de las crisis ambientales posibilita enhebrar algunas ideas en torno a la teoría jurídica, lo que se convierte en el telos que articula los heterogéneos temas abordados. La propuesta consiste en traspasar las fronteras de la dogmática jurídica, que atiende fundamentalmente al ‘caso’ –sea un conflicto o una crisis– dejando de lado otros materiales que se imbrican con el mismo de manera inescindible y que son, justamente, los que permitirían una acabada compresión de la problemática que les subyace. Estos ‘otros’ elementos suelen ser leídos como ‘ajenos’ a lo que sucede en ‘lo jurídico’ y, en consecuencia, se confina la atención a las normas y sentencias. Por el contrario, lo que aquí se propone es ampliar el espectro de ‘piezas’ a considerar para iluminar estos episodios. Lo expuesto se traduce en una revisión de conceptos importantes inscriptos en la teoría general del derecho, como es la teoría de las fuentes, y en la relación que se delinea entre derecho y cambio social. Ambos tópicos no se encuentran demasiado teorizados en Argentina. No se suele dar cuenta del problema de las crisis y los conflictos y su incidencia en el ámbito de la teoría de las fuentes lo cual, aunque de modo bastante tangencial, comienza a ser visibilizado en otros ámbitos como el europeo. Si bien, en este último contexto, se hace referencia a la influencia de los eventos inesperados en la construcción del derecho, no se han delineado todavía las bases de una teoría que permita explicar ‘cómo’ se producen dichas articulaciones, es decir, en qué modo el conflicto, el accidente, el desastre, influyen en el campo regulatorio. Asimismo, existen dos ideas colaterales o más mediatas que se vinculan con la cuestión central –de la influencia de las crisis, conflictos, desastres, catástrofes, sobre las regulaciones–, pero de igual modo relevantes. La primera, es que existe una correlación entre crisis, conflictos, etc. e instituciones, que particularmente afecta al derecho que las rige, el Derecho Administrativo y, en menor medida, el Derecho Constitucional. La segunda es la cuestión de la protesta social y su vinculación con el derecho, o en otras palabras, la cuestión acerca de cómo el derecho internaliza los episodios de protesta que circundan los momentos conflictivos. Para explorar estas nociones, en primer término, efectúo una referencia al problema de crisis y conflictos, así como a su proceso de proliferación 1. Estas hipótesis, de hecho, permiten intentar algunas lecturas teóricas que repiensan el modo desde el cual se interrogan los problemas en el derecho, la necesidad de teorización de algunos conceptos y la revisión de insumos para la teoría jurídica. En un segundo momento, se revisan las teorías de la relación entre derecho y cambio social, indagando en la incidencia que las crisis y los conflictos presentan en dicha relación. 1. Sobre conflictos, crisis, accidentes y desastres Una idea más o menos aceptada por la teoría jurídica es hacer referencia a diferentes conflictos, accidentes, desastres y crisis como motores de la construcción de la normatividad.

Esto es particularmente importante en el campo del Derecho Ambiental, lo que se verifica en obras clásicas como por ejemplo en El derecho a destruir 2 de Martine Rémond–Gouilloud, en un capítulo denominado “Los grandes miedos”, relata una serie de accidentes y desastres naturales que ocasionaron importantes crisis acaecidas entre 1959 y 1989 dentro del ámbito ambiental y relativos al campo de los consumidores. Pienso que podría afirmarse que tanto el Derecho Ambiental como el Derecho del Consumidor se han construido guardando una fuerte relación con los conflictos, las crisis, los desastres, los accidentes. Si bien es un hecho aceptado la existencia de tal relación, lo que no existe es una teorización al respecto. En efecto, desde fines de la década del cincuenta se reconoce la presencia de este tipo de desastres y accidentes; se suele mencionar el ‘caso de Minimata’ (1959), en Japón, al desencadenarse una epidemia causada por vertidos de mercurio en el mar que contaminaron las especies y, en consecuencia, los alimentos de la población; se enumeran algunos derrames de buques petroleros como ‘Torrey Canyon’, ‘Amoco Cadiz’ y más tarde ‘Exxon Valdez’ en las costas de Alaska; a grandes accidentes en instalaciones fabriles o energéticas, particularmente conocida la catástrofe de Bhopal en India en 1984; otros dos accidentes nucleares importantes han sido el de Three Miles Island en 1979 en Estados Unidos y, luego, Chernobyl en 1986 a los que puede agregarse el accidente de Seveso en la zona cercana a Milán, en Italia. De modo concomitante, hacia las últimas décadas del siglo XX se observa un período de creación institucional relativa al problema ambiental, expandiéndose la aparición de agencias administrativas estatales con competencia en materia de medioambiente tanto a nivel nacional como provincial y local 3. Se desenvuelve de este modo una suerte de institucionalización de la preocupación ambiental 4. Por otro lado, se desarrollan algunas crisis vinculadas a productos elaborados que son también importantes. En este sentido, se podrían diferenciar las crisis relativas a los productos en sí mismos y las crisis relacionadas con su manejo. En Argentina, esta temática es relevante dado los eventos acaecidos en 1992: (I) el ‘caso de la adulteración del vino Sol Cuyano’ en el que el fabricante del vino lo adulteró colocándole alcohol etílico para aumentar la cantidad del producto y (II) la crisis ocasionada por los caramelos de propóleo contaminados. Tales episodios tuvieron como efecto –aunque no fuera su justificación oficial– la creación de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (ANMAT) por Decreto N° 1490/92 como organismo de regulación y fiscalización. En otros países han sucedido situaciones similares, como fue en España con el caso conocido como ‘del aceite de colza’. Se trata, al igual que los casos anteriores, de un caso penal, pero con la diferencia de que el gobierno español sí había autorizado a los productores españoles a colocar otros productos para alivianar el aceite. Aquí existió una autorización por parte del estado y la puesta en práctica de ello terminó generando contaminación y problemas para la salud humana de la población. Los casos mencionados son en realidad problemas de mal manejo o de acciones dolosas y se configuran como crisis importantes que generan una nueva institucionalidad –se lo reconozca oficialmente o no-, como lo muestra la creación de agencias estatales

Puente@Europa  puente_2011N2draft.indb 9

15/12/2011 03:24:41 p.m.


[...] tanto el Derecho Ambiental como el Derecho del Consumidor se han construido guardando una fuerte relación con los conflictos, las crisis, los desastres, los accidentes. Si bien es un hecho aceptado la existencia de tal relación, lo que no existe es una teorización al respecto. con un altísimo grado de complejidad y producción normativa específica, o bien, la reacción de España frente a la Directiva Comunitaria 374 de 1985 sobre productos elaborados en la que este país optó por no adoptar la excepción de riesgos del desarrollo en materia de alimentos tal y como queda plasmado en dicha normativa. En relación a los productos, también se desarrollaron otros problemas como el ‘caso de la talidomina’ en Alemania y el ‘caso de la droga DES’. El consumo de talidomina generó una serie de deformaciones o malformaciones en los niños nacidos de madres que habían consumido esa droga durante el embarazo. Por su parte, se comprobó la relación de un alto porcentaje de cáncer de útero en el aparato reproductivo en las jóvenes nacidas de mujeres que habían consumido droga DES durante la etapa de gestación. Estos dos casos han producido una cantidad de efectos jurídicos importantísimos. El segundo dio lugar a muchas cuestiones entre las que se destaca el diseño de la teoría de la participación en el mercado o del market share a los efectos de delimitar responsabilidades cuando no se puede identificar al agente dañador, que conduce a imputar responsabilidad al grupo de laboratorios que producían esa droga según su participación en el mercado. También fue relevante el problema del amianto, muy utilizado como aislante térmico para la construcción, que causó importantes daños por la liberación de partículas de dioxina que ingresan en el aparato respiratorio y producen fibrosis de pleura a largo plazo, que dio lugar a la consolidación del denominado mass tort litigation como tecnología jurídica tendiente a la gestión de procesos colectivos y exigió desarrollar instrumentos técnico jurídicos para atender a situaciones problemáticas específicas como la gestión de las indemnizaciones cuando se sabe que seguirán apareciendo damnificados en el futuro. Otras crisis que son relevantes y que no se encuentran vinculadas directamente a un producto, sino a una cierta tecnología, son las vinculadas a los organismos genéticamente modificados. Se trata de crisis sanitarias porque podrían producir una afectación a la salud humana y generarían también un problema ambiental que es, básicamente, la contaminación de los productos orgánicos a la vez que se conduce a la pérdida importante de biodiversidad. En Europa este tema ha sido tratado bajo el principio de coexistencia, luego de una serie de conflictos importantes. El primero, de tipo sanitario, fue la llamada ‘crisis de la vaca loca’ (encefalopatía fungiforme bovina); el segundo, el conflicto por las semillas genéticamente modificadas. Este último dio lugar a en 1998 a un conflicto importante en la frontera entre España y Francia que fue la quema del primer cargamento de semilla transgénica que pretendía ingresar en el segundo país. Los agricultores franceses queman los camiones en la frontera y se produce una crisis internacional a partir de ese episodio. Existen crisis que se vinculan con la instalación de basureros nucleares, grandes establecimientos industriales a los que se juzga altamente contaminantes como el caso de las plantas de pasta celulósica del río Uruguay o el caso de gastre en Chubut. Algo similar ocurre con los grandes desastres ambientales originados en catástrofes como el terremoto de Haití en 2010 o la contaminación con petróleo en el Golfo de México también en 2010 y con las epidemias globales como la gripe aviar o la gripe porcina. Como puede visualizarse, la proliferación de este tipo de eventos es constante. Lo que pretendo mostrar en este contexto es una suerte de cuadro de situación que permite hilvanar dichos sucesos: los accidentes con impacto ambiental importante vinculados al transporte del petróleo, los daños producidos por malos manejos de productos

como los propóleos, el vino Sol Cuyano, el aceite de Colsa, algunos hemoderivados, las crisis vinculadas a innovaciones en el plano de las biotecnologías, etc. A esta enumeración se pueden sumar otros dos grupos importantes. En primer término, los desastres naturales de gran magnitud que en los últimos veinte o treinta años se tornan cada vez más asiduos y hacen visible la incumplida promesa moderna acerca del dominio sobre la naturaleza. Se trata de los terremotos, las erupciones volcánicas, tsunamis y las grandes inundaciones. Este tipo de eventos se conocen como riesgos mayores y no sólo se asocia con grandes eventos naturales sino, también, con sucesos de origen antrópico. En segundo lugar, se destacan los grandes miedos a epidemias que se acrecientan cada vez más. Se pueden distinguir algunas epidemias que retornan, como el mal de Chagas, muy vinculadas a contextos de pobreza y exclusión social, y otras no conocidas anteriormente como la gripe porcina, la gripe aviar o la gripe A, que conducen a una yuxtaposición entre el regreso de lo anterior y el descontrol sobre nuevas hipótesis. 2. Una lectura teórica sobre los problemas 2.1. Pensar los “imbroglios” 5 Una lectura teórica de los temas mencionados podría ser la propuesta de Bruno Latour que, para explicar y enhebrar estos episodios, hace referencia a la proliferación de híbridos. La idea que propone es la existencia de una crisis de los sistemas de seguridad o de control en los últimos treinta años, que ilumina la emergencia de un problema en el control de los riesgos. En otras palabras: los accidentes, grandes desastres naturales, epidemias, etc., generan crisis. Las crisis son situaciones en las cuales los dispositivos de control organizados para la gestión de un problema (1) se muestran –en un primer momento– insuficientes, ineficientes o inadecuados para la gestión del problema y (2) llevan –en un segundo momento– a la puesta en cuestión del dispositivo mismo, de las instituciones que de él participan, de las herramientas que lo componen y de la racionalidad que lo orienta. Este segundo momento que configura la crisis -que es el momento de la crítica y reflexión acerca de los dispositivos de gobierno y sus racionalidades- es el que debe ser aprehendido por el derecho, lo cual no significa otra cosa que aprehender las lecciones de las crisis para reflexionar creativamente acerca de las construcciones jurídicas e institucionales que pretenden gestionarlos. La principal lección de una crisis es que los dispositivos de gobierno exigen ser repensados. Para ello, el primer paso es (a) considerar la crisis en sí misma; (b) reflexionar sobre sus consecuencias; (c) reorganizar el dispositivo de gobierno, quizás desde otra racionalidad. En el particular sector de las crisis originadas en los riesgos científico-tecnológicos, su recurrencia ha colocado en cuestión los sistemas de gobierno de tales riesgos y en particular del derecho. En otros términos, si bien existen inversiones y una dedicación importante respecto del tema, la creación de agencias descentralizadas del estado y especializadas en dichas temáticas se da en paralelo a un mayor descontrol. Ello pone de manifiesto un desanclaje entre los sistemas de seguridad y los riesgos mismos, entre el nivel del discurso y el nivel de la práctica. Aparentemente, a nivel discursivo, los riesgos están muy controlados, pero lo que se percibe es que los riesgos siguen

10 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 10

15/12/2011 03:24:41 p.m.


aumentando y no son efectivamente manejados. Entonces, por debajo de un discurso de la seguridad y el control existe una proliferación de estos grandes “imbroglios”, gran parte de los cuales se encuentran vinculados a lo antrópico, particularmente a lo científico-tecnológico6. Considerar las crisis exige antes que todo pensar el problema. Pensar el problema involucra varias actitudes: por empezar, reconocer las crisis como fuente de regulación y luego conducir una reflexión que catalice todas las herramientas de gobierno a través del problema. Es por ello que, en el caso de las crisis con origen científico-tecnológico, el eje en el campo del derecho no es el Derecho del Consumidor ni el Derecho Ambiental, no es la salud humana, ni el medioambiente; por el contrario, el núcleo del problema es la ciencia. Todas esas crisis que se mencionaron tienen una relación con lo antrópico y, particularmente, con el impacto de las tecnologías científicas. Existe una vinculación con el mal manejo, el manejo descontrolado, el manejo no conocido de la cuestión tecnológica que luego genera un impacto en la salud humana y en el ambiente. Estas ideas pueden ser muy útiles para la teoría jurídica sobre todo si se comienza a poner de manifiesto que el derecho debe estructurarse a partir de los problemas, o sea, la regulación de los impactos sobre salud humana y sobre el ambiente. La regulación de estos aspectos es, en definitiva, el oficio del abogado, que consiste en tratar de explicar la forma en que esto debería regularse. Las regulaciones se deben pensar, construir y estructurar a partir del problema. Esto se traduce en dejar de pensar en términos de ‘sistema’ o de ‘ramas del derecho’, esto es, razonar en términos de ‘Derecho del Consumidor’ o ‘Derecho Ambiental’ para pensar más bien en los problemas y cuáles son todas las tecnologías jurídicas que se podrán utilizar para gestionarlos. De lo que se trata es de analizar qué tecnologías jurídicas son útiles para resolver problemas y no preocuparse por ‘estetizar el derecho’. Un derecho de altísimo nivel estético y técnico si no resuelve el problema está actuando disfuncionalmente aunque lo haga de modo sofisticado. Es por ello que un seguimiento de este tipo de casos sirve para explicar o para empezar a entender cómo el derecho debería ser estructurado a partir del problema y no a partir de temas debido a que el cómo regular problemas no requiere ni de grandes ni de exhaustivos órdenes temáticos. Por ejemplo, cuando se piensa en codificar la regulación ambiental, se conforma una comisión y el objetivo parece ser ‘ordenar’. Ahora bien, ese orden se descompone al minuto siguiente sobre los problemas reales; cuando los conflictos impactan, el orden no sirve. Lo que importa es analizar cómo funcionan las diferentes tecnologías jurídicas que configuran distintos dispositivos a los que subyace una determinada racionalidad y que se ponen en diálogo a partir de los casos concretos. La perspectiva de los problemas hace que la teoría jurídica deba poner mucho más el acento en cuestiones funcionales y no tanto en lo estructural que siempre ha sido el trabajo y la preocupación central de los juristas y, por otro lado; a abandonar el orden epistemológico moderno de las disciplinas conduciendo hacia una organización del trabajo transdisciplinar. 2.2. Sobre la construcción de conceptos Este tipo de perspectiva conduce, también, a poner en agenda otra cuestión que hasta ahora ha sido muy relegada en el campo legal. Se

hace necesario empezar a internalizar en términos de teoría jurídica los conceptos que se construyen en relación a estos problemas. Por ejemplo, el concepto de crisis. Si se mapea el campo del derecho no encontramos desarrollada esta noción. Existe un concepto de accidente, pero se trata de una categoría insuficiente para pensar este tipo de problemáticas dado que la referencia se encuentra en relación con el tránsito, con los sucesos que devienen del ‘riesgo de la cosa’ como la explosión de una caldera, pero no se configura como una categoría idónea para explicar las problemáticas que se han reseñado. De hecho, dentro del marco del derecho de daños que es el que se ocupa del problema de los accidentes, un tsunami, un terremoto, una gran inundación es confinada al costado oscuro del sistema, al caso fortuito, y allí ubicados dejan de ser explicados. Dentro de otros ámbitos, si se rastrea dónde se han considerado las catástrofes, nos hallamos con el ‘derecho de la defensa civil’ cuyos orígenes se remontan a 1939 en Argentina mediante la creación del Comando de Defensa Antiaérea. Luego, en 1943, mediante el Decreto N° 4104, el Comando de Defensa Antiaérea pasa a constituirse en Defensa Antiaérea Territorial con el fin de reducir los efectos nocivos del ataque aéreo enemigo contra la población, bienes, riquezas y fuentes de producción. Con posterioridad, éste va a ser reformulado mediante Decreto-ley 6250/1958 que crea la Defensa Antiaérea Pasiva Territorial, que implementa un nuevo modelo y un cambio conceptual en materia de defensa y de donde surge verdaderamente lo que podría denominarse un ‘derecho de la defensa civil’ separado de la defensa nacional (hoy regulada por Ley 23.554). La propuesta consiste en aplicar los mismos procedimientos y metodologías tanto para reducir los efectos de los ataques externos en el territorio nacional como para atender los desastres naturales, desarrollándose una metamorfosis hacia ese plano. Se recepta así la idea de desastre desde una perspectiva que los considera como estragos naturales mayores que no incluye, obviamente, los riesgos de origen antrópico relativos, sobre todo, a las consecuencias no buscadas de los avances científico–tecnológicos. Por el contrario, se trata de una idea muy moderna de desastre que deja por fuera todo lo relativo al polo de lo ‘humano’. La lógica que subyace a la gestión de este tipo de riesgos es, básicamente, de índole reparadora, lo que se consolida en el diseño de mecanismos de ‘respuesta’ pero no así de prevención ni, mucho menos, de precaución. Se emplea la idea de crisis de la empresa, nacida del campo del Derecho Falimental, para referirse a la situación de insolvencia de la empresa en la cual se necesita de un dispositivo legal que permita a la misma salir de esta situación, sea ésta quiebra, concurso u otras. En el campo del Derecho Constitucional existe la noción de estado de sitio que es la expresión más conocida del estado de suspensión de los derechos que como fenómeno legal es mucho más amplio y que quizá pueda denominarse “estado de excepción” pues incluye situaciones similares como las declaraciones de emergencia (la más notable, la emergencia económica), la suspensión del contrato, etc., y que constituyen, desde la perspectiva que aquí me interesa, una reacción frente a una crisis institucional o económica. En fin, no se trata de una idea absolutamente ajena al campo legal pero requiere de una teorización más general. Entonces, si el Derecho de Daños confina el problema a su lado más opaco, el Derecho Constitucional solo prevé la crisis institucional y el ‘derecho de defensa civil’ sólo se encarga de los desastres naturales mayores, existe

Este segundo momento que configura la crisis -que es el momento de la crítica y reflexión acerca de los dispositivos de gobierno y sus racionalidades- es el que debe ser aprehendido por el derecho, lo cual no significa otra cosa que aprehender las lecciones de las crisis para reflexionar creativamente acerca de las construcciones jurídicas e institucionales que pretenden gestionarlos. Puente@Europa 11 puente_2011N2draft.indb 11

15/12/2011 03:24:41 p.m.


Las regulaciones se deben pensar, construir y estructurar a partir del problema. Esto se traduce en dejar de pensar en términos de ‘sistema’ o de ‘ramas del derecho’ esto es, razonar en términos de ‘Derecho del Consumidor’ o ‘Derecho Ambiental’, para pensar más bien en los problemas y cuáles son todas las tecnologías jurídicas que se podrán utilizar para gestionarlos. un amplio espectro de problemas que dan origen a diferentes tipos de crisis que no encuentran una adecuada traducción como tales al campo jurídico y que se torna relevante comenzar a delinear; se requiere una teorización jurídica respecto de los accidentes, crisis, conflictos, sobre la proliferación de “imbroglios” que, por su misma naturaleza, deben ser pensados y teorizados de un modo bastante diferente al que se postula desde la dogmática tradicional. Ahora bien, ¿cuál es el rol que juegan los ‘conflictos’? La idea de conflicto remite a la de disputa social, por ejemplo, el conflicto laboral, refiere a una disputa entre empleadores y trabajadores en el espacio de la fábrica. Siempre el conflicto hace referencia a unos contendientes, unos actores sociales, que tienen visiones y discursos contrapuestos sobre un punto o cuestión y que se disputan la orientación de la solución a dar el problema. Los ‘conflictos ambientales’ encierran en general una disputa en torno a la gestión de una cuestión ambiental. El conflicto entendido de esta manera, como debate o disputa entre diferentes actores sociales entorno a un objeto ambiental, contribuye a la problematización y visibilización de la cuestión y a la construcción de la crisis. 2.3. Aportes a la teoría jurídica Es importante también pensar que podrían aportar estas problemáticas a la teoría jurídica. En otras palabras: ¿para qué puede servir a la teoría jurídica pensar las crisis, los grandes accidentes, los desastres? En particular, un punto relevante es cómo una teorización jurídica sobre las crisis podría producir una modificación de la teoría de las fuentes del derecho que, además, postula la producción de una modificación del método de investigación en derecho. Se requiere trabajar con una teoría de las fuentes mucho más compleja que la que tradicionalmente se maneja. Si bien tradicionalmente –o modernamente– se instala la idea de un único espacio de producción normativa básicamente ligado a la producción de normas por parte del estado, existen numerosas fuentes de normatividad que no necesariamente se vinculan con dicho espacio. En ese sentido, un primer paso importante a realizar es identificar cuáles son los espacios de producción normativa, lo que es muy bien explicado por Boaventura de Sousa Santos que identifica tres espacios jurídicos diferenciados “…a los que corresponden tres formas de derecho: el derecho local, el derecho nacional y el derecho global…”7 (lo que luego es puesto en diálogo con la idea de “escala”). Santos plantea una comparación entre los elementos constitutivos de los mapas y la estructura del derecho, afirmando que El derecho, esto es, las leyes, las normas, las costumbres, las instituciones jurídicas, es un conjunto de representaciones sociales, un modo específico de imaginar la realidad que, a mi entender, tiene mucha similitud con los mapas. El análisis de tales semejanzas presupone, en un primer momento, que el derecho sea concebido, metafóricamente, como mapa y, en un segundo momento, que la metáfora sea tomada literalmente [...]8. En ese sentido, analiza tres características fundamentales de los mapas: la escala, la proyección y la simbolización a los efectos de

realizar una “cartografía simbólica del derecho”. A partir de la idea de escala 9 se puede efectuar una lectura rigurosa sobre problemáticas híbridas dado que en la mayor parte de ellas se imbrican elementos que provienen de diferentes espacios de producción normativa que pueden ser distinguidas en función del tamaño de la escala: “El derecho local es una legalidad a gran escala; el derecho nacional - estatal es una legalidad de escala media; y el derecho mundial es una legalidad de pequeña escala [...]”10. En ocasiones el derecho reconoce a las crisis como fuente y en otras no. Un ejemplo del primer caso es el establecimiento en Argentina de un sistema general de trazabilidad de agroalimentos pero no obligatorio –que solo fue transitorio- y que coincide con los problemas de encefalopatía espongiforme bovina en Europa como surge de la lectura de sus considerandos 11 y obviamente con la regulación de la trazabilidad en Europa (Directiva Nº 18/2001) 12. Un ejemplo del caso contrario, en el que el ligamen con una o más crisis no es evidente, es el de la creación de nuevas agencias de tipo técnico del Estado en lo que respecta a la salud humana en relación con los alimentos y medicamentos, lo que en Argentina estuvo muy ligado al proceso de privatización de la gestión de dichos controles 13. Es necesario avanzar en el reconocimiento del ligamen entre reformas institucionales y nuevas regulaciones y la experiencia de las crisis. 3. Cambio social y derecho: la re-construcción de dicha relación a partir de la experiencia Existen en la sociología del derecho algunas herramientas que permiten explicar la relación entre derecho y cambios sociales. Esto ha sido esquematizado por Pierre Bourdieu 14 que distingue dentro de lo que llama “campo jurídico” básicamente dos grandes tesis que agrupan, por un lado, un conjunto de teorías de raigambre positivista y sus variantes, que Bourdieu denomina “formalistas” y, por el otro, un conjunto de miradas provenientes de la izquierda, que el autor denomina “instrumentalistas”. En el primer grupo, la idea fundamental es que el derecho se encuentra aislado de lo social, lo cual se visibiliza claramente en las ideas de Kelsen. El derecho no tendría, entonces una relación con lo que ocurre afuera del campo científico jurídico, lo que coincide en parte con la idea weberiana 15 sobre la racionalidad formal del derecho, entendido ello como la especificidad que poseen las herramientas jurídicas en relación a todo tipo de dato exterior como la política, la economía, etc. La perspectiva que subyace aquí es que las explicaciones en el campo jurídico deben darse, por razones técnicas dentro del mismo campo y que, por lo tanto, aquello que ocurre en lo social, científico tecnológico, ambiental, político, económico, son considerados factores que no deberían contaminar la decisión jurídica. Ésta debe consistir en una decisión que mantenga cierta tecnicidad dada por el propio sistema jurídico. En el segundo grupo, se ubican un espectro de teorías importantes que tratan de explicar el vínculo entre derecho y cambio social indicando que hay una relación estrecha entre las estructuras económicas y políticas y el cambio jurídico. Por tanto, el derecho no cambia autónomamente –por razones que podrían calificarse como internas– sino en función de los cambios en la economía o en la política.

12 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 12

15/12/2011 03:24:41 p.m.


En este ámbito se destacan básicamente dos grandes líneas; por un lado, la mirada marxista que sostiene que el derecho no existe por fuera de la racionalidad económica, o sea que la estructura económica en la que se conjugan los factores de producción constituyendo determinadas relaciones productivas se transforma en el condicionante de la superestructura en la que se encuentra el derecho 16 . Paradójicamente ese punto de vista es el del análisis económico del derecho, que se encuentra en sintonía con la teoría económica neoclásica y con el neoliberalismo en el plano de la teoría política, sostiene que el derecho no existe por fuera de la racionalidad económica y que el objetivo central del campo jurídico es la búsqueda de la eficiencia, entendida como la decisión óptima, o sea, la decisión que con la menor inversión de recursos tiene el mayor beneficio. Si el derecho no sigue la racionalidad económica se vuelve disfuncional. Por lo tanto, el único camino para que el derecho sea exitoso es volverse a la economía y construirse como se construye la decisión económica, lo que se consigue introduciendo como valor superior del derecho el mismo valor que existe en la economía, esto es la eficiencia. Luego, desde miradas que poseen una raíz marxista, nos encontramos con un grupo de perspectivas que podrían ser denominadas como filosofías del derecho críticas o bien estudios críticos sobre el derecho que han tenido desarrollo en diferentes espacios. Lo que enhebra estas miradas provenientes de contextos muy distintos es la crítica política que subyace a sus afirmaciones, tomando de la teoría social y del marxismo la crítica de la teoría política liberal. Entonces, no existe derecho sino política, o mejor, el derecho es política. De alguna manera el derecho está disuelto en la política, no es ni puro ni técnico, las decisiones no son jurídicas sino políticas y la racionalidad desde la cual se piensan las normas no es jurídica sino política. Entonces, para el primer grupo de teorías, el derecho cambia aunque la sociedad no cambie. Para el segundo, cuando cambia la economía, la política, lo social, cambia el derecho; éste nunca cambia solo, no hay cambio jurídico autónomo ya que siempre obedece a una racionalidad que está por fuera del sistema jurídico. Por último, existen un conjunto de teorías que se encuentran ‘en el medio’ y no podrían ser encuadradas en ninguno de los dos grupos mencionados, dentro de las cuales se identifican: (I) la de Emile Durkheim; (II) la Teoría de los Sistemas; (III) y la de Pierre Bourdieu. Emile Durkheim (I), en La división del trabajo social 17, intenta explicar que la incipiente sociedad compleja que se encuentra en vías de composición no tiende de manera inevitable a la desintegración aunque las creencias morales colectivas posean un menor grado de gravitación. Para ello analiza el problema del lazo social, fenómeno moral no observable a partir de las pautas metodológicas que él mismo construye desde una perspectiva que intenta tratar los hechos sociales según el método de las ciencias naturales 18. Es por ello que ese fenómeno moral requiere ser convertido en un “observable” y es allí donde postula que si se quiere conocer qué pasa en el ámbito social se puede escrutar en lo que ocurre dentro del ámbito jurídico. La moral condensada de todas las sociedades, las formas estables de la vida social, en algún momento se codifican en forma de leyes, se plasman en el derecho, considerado éste como el hecho exterior y observable que lo simboliza 19. Sin embargo, es conveniente aclarar que esta tesitura no refiere a la existencia de una relación refleja entre cambio jurídico y cambio social: no habría aquí una relación directamente proporcional, sino que existen índices, indicadores, indicios del cambio social dentro de lo jurídico. Por su parte, la Teoría de los Sistemas 20 (II), cuyo más conocido expositor es Niklas Luhman, postula la existencia de sistemas autónomos -dentro de los cuales se podría identificar el sistema jurídico- lo que no significa que sean cerrados sino autosuficientes, a partir de la construcción de la noción de autopoiesis. Los sistemas, entonces, son calificados como autopoiéticos, lo que les otorga cierto nivel de subsistencia y algunos elementos de reproducción, aunque ello no significa un aislamiento total. De hecho, los sistemas no existen por sí mismos sino en función del entorno, que está conformado por el resto de los sistemas -en este caso, el sistema político, económico, cientí-

fico, etc. Ahora bien, cada sistema produce ciclos, a manera de procedimiento que posee un inicio y un fin que hace a la continuidad del sistema mismo, lo cual es muy bien explicado por Gunther Teubner a partir de la categoría de “hiper-ciclo”. Ningún sistema efectúa un ciclo sobre sí mismo, por el contrario, tiene momentos de apertura y allí se dirige a la economía, a la ciencia, a la política, de donde busca conceptos y los traduce hacia el sistema jurídico en términos de tecnologías jurídicas, en el lenguaje del derecho. Dicho de otra manera, lo que para un científico puede llegar a ser el problema del sistema de evaluación de proyectos de investigación, para el derecho se configura como el problema del derecho a conocer la identidad del evaluador y la obligación de mantener el secreto. Así es como existe una especie de traducción, las mismas cosas se problematizan de diferente manera en los diversos sistemas. Por último, en el caso de Pierre Bourdieu (III), si bien su preocupación por el problema del derecho se presenta como tangencial en su obra, sus reflexiones contienen una gran potencialidad que permite efectuar una serie de indagaciones sobre las ‘miradas tradicionales’ que suscribe ‘la ciencia jurídica’. Tal y como sucede en (I) y (II) en esta suerte de ‘imperio del medio’, su perspectiva toma distancia tanto del formalismo como del instrumentalismo. Bourdieu escruta acerca de aquello que aparece ‘sesgado’ en las mencionadas propuestas, es decir “[...] la existencia de un universo social relativamente indepen-diente de las demandas externas al interior del cual se produce y se ejerce la autoridad jurídica, forma por excelencia de la violencia simbólica legítima, cuyo monopolio corresponde al Estado, que puede recurrir también al ejercicio de la fuerza física [...]” 21. Frente a lo “menos iluminado” de los análisis referidos, su concepto de “campo” permitiría visibilizar que el derecho no sólo evoluciona a causa de factores externos, sino que lo hace en conjunción con ciertas ”reglas” -que son fuertemente trabajadas desde la mirada formalistay que conducen al mantenimiento de las “estructuras” que coadyuvan a acumular el “capital jurídico” en la puja por monopolizar el derecho a decir “qué es el derecho”. De este modo, el funcionamiento del “campo jurídico” produce ciertas prácticas y discursos que son determinados por las relaciones de fuerza que estructuran el campo y la lógica interna de las acciones jurídicas que limitan el espacio de lo posible y, por lo tanto, el universo de soluciones que pueden ser consideradas como propiamente jurídicas. Para explicar la configuración de este campo, Bourdieu se refiere a la lucha que subyace a la conquista de ese monopolio, integrada por los agentes que forman parte del campo y que poseen una capacidad socialmente reconocida para interpretar el “cuerpo de textos” en el que el derecho se cristaliza. Esta cristalización se enmarca en un proceso de racionalización que incrementa la ruptura entre ‘profesional’ y ‘profano’ y que, en cierto modo, postula pensar las ‘normas jurídicas’ con cierto grado de independencia de las relaciones de fuerza que consagra, presentándolas, en algún sentido, como ‘asépticas’. Aunque, en realidad, esos ‘textos cristalizados’ plasman un entramado de luchas que da cuenta de la rivalidad que existe entre los agentes y las instituciones que forman parte del campo. Campo que, en los períodos de equilibrio, tiende a funcionar como un ‘aparato’ lo que posee algunos efectos en la práctica. Bourdieu destaca como efectos la “neutralización” que tiende a tornar impersonal los enunciados normativos y la “universalización” que proviene de la yuxtaposición de una retórica impersonal, un presente intemporal que traslucen la construcción de una generalidad y omnitemporalidad jurídica. Estos rasgos son la expresión del funcionamiento del campo, “[...] lo que se llama ‘espíritu jurídico’ o ‘sentido jurídico’ que constituye el verdadero derecho de entrada al campo [...] consiste precisamente en esa actitud universalizante…” 22. El “derecho a decir qué es el derecho” debe, primeramente, ‘pagar un derecho de entrada’ al campo mismo, al interior del cual se desarrollarán las luchas por alcanzar ese monopolio en una lucha simbólica permanente. Ahora bien, de todas las nociones y teorías mencionadas hasta aquí ninguna da cuenta específicamente del problema de las crisis. No existe una teoría construida empíricamente acerca de la relación

Puente@Europa 13 puente_2011N2draft.indb 13

15/12/2011 03:24:41 p.m.


entre derecho y cambio social. Nadie se ha puesto a ver cuánta modificación jurídica produce o ha producido Chernobyl, la crisis de la vaca loca, del propóleo, o cualquiera de los casos mencionados. De este modo, identificar las crisis, los desastres y conflictos como un motor de cambio jurídico implica, desde el punto de vista teórico, empezar a pensar más empíricamente las teorías de la relación entre derecho y cambio social que hasta ahora sólo han sido

pensadas teóricamente a manera de macro teorías y no, en cambio, desde una perspectiva más micro, configurada a partir de una serie de estudios de casos. Quizás esto podría ser más conveniente y de mayor impacto funcional, dado que hoy parecen importar bastante poco estas grandes teorías; de hecho, no son usadas ni parecen ser consideradas relevantes para la práctica jurídica cotidiana.

Notas Bruno Latour plantea la proliferación contemporánea de problemas que denomina “híbridos” debido a la yuxtaposición de elementos heterogéneos ensamblados que se caracterizan por constituirse como “embrollos” de “…elementos de la ciencia, de la política, de economía, de derecho, de religión, de técnica, de ficción…”; Bruno Latour, Nunca hemos sido modernos: ensayo de antropología simétrica, Buenos Aires, Siglo XXI, 2007, p. 9. (ed. orig. 1997). 2 Esta obra es la traducción de Le droit à détruire. Essai sur le droit de l’environnement, Paris, Presses Universitaires de France, 1989. En castellano ha sido publicada como, El derecho a destruir. Ensayo sobre el derecho del medioambiente, Buenos Aires, Ediciones Losada, 1994. 3 Una obra que puede ser leída en esta clave es la de Antonio Brailovsky, Dina Foguelman, Memoria verde, Buenos Aires, Sudamericana, 1991. 4 Ver François Ost, A natureza à margen da lei. A ecologia a prova do directo. Lisboa, Instituto Piaget, 1995. 5 B. Latour, op. cit. 6 Se trata de lo que en el campo de los estudios sociales sobre el riesgo se ha dado en llamar “riesgos científico-tecnológicos”, que no son otros que los producidos por el desarrollo de la ciencia y las tecnologías y que son estudiados por los sciences studies que, a partir de la reflexión crítica acerca de la ciencia y sus derivados, procuran recorrer el camino de la humanización de la ciencia. En el campo jurídico el destino de una regulación de este tipo de riesgos no está asegurada mientras se esbozan diferentes tendencias: por un lado, la que propone reestructurar el Derecho de Daños, dotándolo de nuevas funciones y, por otro, la que plantea la necesidad del surgimiento de un nuevo derecho que regule lo vinculado a la salud humana y el medio ambiente en sus relaciones con las nuevas tecnologías. 7 Boaventura De Sousa Santos, Crítica de la razón indolente. Contra el desperdicio de la experiencia, Bilbao, Editorial Desclée de Brouwer, 2003, p. 234. 8 Ibidem, p. 224. 9 La escala es “[…] `la relación entre la distancia en el mapa y la correspondiente distancia en el terreno´ (Monmonier, 1981:41)” y, como tal, implica una decisión sobre el grado de pormenorización de la representación. Los mapas de gran escala tienen un grado más elevado de pormenorización que los mapas de pequeña escala porque cubren un área inferior, a la que es cubierta, en el mismo espacio de diseño, por los mapas de pequeña escala […]”; ver B. De Sousa Santos, Crítica de la razón indolente..., cit., p. 228. 10 Ibidem, p. 234. 11 Resolución (Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación) Nº 231/2002, cuyo texto expresa: 1

Que distintas crisis relacionadas con alimentos: encefalopatía espongiforme bovina, salmonelosis, dioxina, Escherichia coli O0157:H7, fiebre aftosa, organismos genéticamente modificados, entre otras, han sensibilizado a los consumidores con respecto a la transparencia en las condiciones de producción y comercialización de los alimentos, principalmente en lo que respecta a la trazabilidad de los mismos. Que esto motivó una progresiva exigencia por parte de los consumidores para tener garantía de información respecto del origen,

sistema de producción, y/o procesamiento de ciertos productos, estando esta demanda relacionada con la seguridad alimentaria y sanidad animal. Que como resultado de la mencionada exigencia los países competidores o compradores de nuestros produc-tos han promovido la actualización de los sistemas de identificación, identidad preservada y trazabilidad con el fin de aportar garantías para la salud humana, la sanidad animal y la seguridad nacional (bioterrorismo). Que nuestros principales competidores poseen normativas que crean y regulan el sistema de identificación y trazabilidad que aplican a sus producciones, fundamentalmente en lo relacionado con la carne bovina. Que los sistemas desarrollados apuntan a generar confianza en el consumidor manteniendo un alto nivel de protección de la salud y a reforzar la estabilidad sostenible de los mercados de las producciones cuestionadas. Que la competitividad de los productos agroalimentarios se puede ver afectada por disposiciones de países compradores que estipulan que los procedimientos y criterios en los países de origen deben ser equivalentes a los fijados en el país comprador, siendo un caso claro y objetivo las exigencias impuestas por Unión Europea para la carne bovina. Que en la Argentina se han desarrollado un gran número de proyectos sobre sistemas de identificación y trazabilidad desde el ámbito privado, pero no existe un marco regulatorio ni definiciones por parte del Estado. Que existe confusión en el medio, que visualiza al tema como una barrera para arancelaria sin conocimiento explícito de las implicancias de no avanzar en este tema, así como tampoco se tienen datos locales sobre la efectividad y alcance de los distintos sistemas. Que distintos organismos internacionales encargados de la normatización y estandarización trabajan en dis-tintas propuestas sobre el tema trazabilidad. Que es necesario propiciar medidas tendientes a crear un marco normativo como protección a la identificación y caracterización de estos productos, garantizando la competencia leal entre los distintos integrantes de la cadena asegurando la transparencia de los procesos de producción, elaboración y comercialización. Que es necesario desarrollar un Sistema cuya implementación no represente costos innecesarios para los sectores involucrados, pero sí permita el reconocimiento internacional y que provenga del esfuerzo conjunto de los sectores representativos de la cadena de valor. 12 La Directiva Nº 18/2001 en sus considerandos defiende la trazabilidad de los productos OGMs; esta directiva es más exigente que la anterior (220/90) en cuanto a la evaluación previa a la liberación al medio. En Argentina la Resolución N. 46 de 2004 crea el Registro Nacional de Operadores de OVGMs en el seno de la Agencia de Coordinación de Proyectos Especiales de Biotecnología, Área semillas, con lo cual comenzó a gestarse un sistema de trazabilidad de OVGMs. 13 Prácticamente no presenta rasgos que lo vinculen con la idea de seguridad alimentaria. Solo en el artículo 41, entre las disposiciones

14 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 14

15/12/2011 03:24:41 p.m.


generales, puede leerse “Con el objeto de mejorar el sistema de seguridad de los alimentos los Organismos Nacionales integrantes del sistema deberán organizar campañas conjuntas, tendientes a prevenir y reducir as enfermedades transmitidas por alimentos”. Tampoco hay por lo demás mención a las crisis alimentarias ni referencias indirectas a las mismas; es que no parecen guardar una relación directa con este tipo de crisis sino con el proceso de modernización y reforma del estado argentino (Leyes Nº 23696; 23697; 24629; Decreto 660/96). Cuando digo esto no se me escapa que la creación del ANMAT (Agencia Nacional de Medicamentos, Alimentos y tecnología Medica) en 1992 estuvo fuertemente ligada también a crisis locales como fueron la de los propóleos y vinos adulterados. En fin, la medida a la que hago referencia en el texto se inserta más bien en el marco del proceso de reforma el estado de la década del noventa del siglo XX, que declaraba como objetivo de la misma la eficientización de las estructuras estatales. Contrastar con la situación europea donde la relación ‘reforma del Estado/crisis’ parece haber sido la inversa. Ver Marie-Angèle Hermitte, “La fondation juridique d´une société des sciences et des techniques par les crises et les risques”, en Claudine Burton-Jeangros, Christian Grosse, Valerie November (coords.), Face au risque, Ginebra, Georg Editions, 2007, consultar también el capítulo “L´equinoxe”, en Ibidem, p. 50. 14 Pierre Bourdieu, Elementos para una sociología del campo jurídico, en Pierre Bourdieu, Gunther Teubner, La Fuerza del Derecho, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2000. 15 Se puede consultar Max Weber, Economía y Sociedad. Esbozo de Sociología Comprensiva, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 1997. Se recomienda el artículo de Guillermo Munné, “Racionalidades del derecho según Max Weber y el problema del formalismo jurídico”, en Isonomía, n. 25, 2006, en el que el autor efectúa un agudo análisis sobre los diferentes tipos de racionalidad del derecho que se

observan en la obra de Weber. 16 Dentro de la obra de Karl Marx, se recomienda consultar Los debates de la VI Dieta Renana, [3º artículo], Debate sobre la Ley “Castigando los Robos de Leña”, en Rheinische Zeitung, 25 de octubre de 1842; Id., “Contribución a la crítica de la filosofía del derecho de Hegel [1843]”, en Id., La Cuestión Judía y otros escritos, Barcelona, Planeta-Agostini, 1994; K. Marx y Friedrich Engels, “La Ideología Alemana [1845-1846]”, en Ibidem; K. Marx El manifiesto comunista [1848], Barcelona, Planeta-Agostini, 1994; Id., El Capital [1867-...], Buenos Aires, Siglo XXI, 2004; Julio Gambina, “Estudio introductorio” sobre la Introducción a la Crítica de la Economía Política de Karl Marx, Buenos Aires, Ediciones Luxemburg, 2008. 17 La división del trabajo social, Barcelona, Planeta-Agostini, 1987 (ed. orig. De la division du travail social, 1893). 18 Su metodología se hizo explícita algunos años después en su obra Las reglas del método sociológico, Madrid, Akal Universitaria, 1985. 19 De este modo, Durkheim construye una tipología de normas que luego pone en diálogo con los dos tipos de sociedades que trabaja en su obra: las sociedades de solidaridad mecánica, en las que predominan normas represivas y las sociedades de solidaridad orgánica, en las que imperan normas de tipo restitutivas. El mayor grado de arraigo de la conciencia colectiva por sobre la individual caracteriza a las primeras y lo opuesto ocurre en las segundas, en que la conciencia individual se torna más relevante. 20 Ver Niklas Luhmann, La sociología del riesgo, México, Universidad Iberoamericana, Triana Editores, 1998 y Gunther Teubner, “Elementos materiales y reflexivos en el derecho moderno”, en P. Bourdieu, G. Teubner, La Fuerza del Derecho, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, 2000. 21 Ibidem, p. 158. 22 Ibidem, p. 166.

Puente@Europa 15 puente_2011N2draft.indb 15

15/12/2011 03:24:42 p.m.


puente_2011N2draft.indb 16

15/12/2011 03:24:43 p.m.


UNA CIERTA IDEA DE LA SOCIEDAD. TALCOTT PARSONS, CARL JOACHIM FRIEDRICH Y EL CONCEPTO DE INTEGRACIÓN EN LAS CIENCIAS SOCIALES AMERICANAS DE LOS AÑOS CUARENTA Flora Anderson 1 En el debate académico sobre los últimos sesenta años de historia europea, el concepto de ‘integración’ se refiere a los movimientos para alcanzar una mayor cooperación entre las naciones europeas después de la Segunda Guerra Mundial, desde las primeras ‘seis’ de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) hasta las veintisiete de la moderna Unión Europea (UE). Sin embargo, en los últimos años, se ha puesto de manifiesto que el concepto de integración tiene orígenes más abarcadores. En particular, los trabajos de Gerard Delanty y Desmond Dinan han mostrado que la integración europea de la segunda posguerra, ha sido influenciada por una vasta variedad de fuentes 2. Al hacerlo, sus trabajos han contribuido a abrir caminos alternativos para investigar los orígenes de la cooperación e integración entre los países de Europa occidental. Este artículo intenta enriquecer los esfuerzos de reformulación del concepto de ‘integración’ y hace foco sobre los orígenes intelectuales del término que podemos rastrear en la ciencia social parsoniana de los Estados Unidos entre 1940 y 1950. Por cierto, que se trató únicamente de una de las tantas influencias -intelectuales y policymakers europeos, como también norteamericanos, incorporaron sus propias perspectivas y creencias al concepto. Sin embargo, concentrarnos sobre este origen específico y significativo, nos permite ver que la idea de la integración de Europa Occidental puede ser mejor pensada como parte de un fenómeno mucho más amplio, es decir, el desarrollo intelectual del pensamiento occidental a lo largo del siglo XX. A este fin, el artículo explorará la contribución de dos científicos sociales americanos, Talcott Parsons y Carl J. Friedrich y los esfuerzos estadounidenses llevados a cabo durante la guerra para guiar a Europa Occidental por el camino de la ‘Modernidad’ y de la ‘Ilustración’ a través de la ‘Integración’. En particular, este artículo hará referencia al ambiente intelectual de las ciencias sociales norteamericanas donde nació el concepto de integración. Hará hincapié también en las similitudes entre lo que la ciencia social parsoniana (llamada estructural-funcionalismo) consideraba el ‘buen funcionamiento’ de la sociedad y el concepto de integración que dominó el pensamiento europeo luego de la guerra. Los trabajos de Parsons y Friedrich son entonces un ejemplo de una de las muchas áreas que utilizaron el concepto de integración fuera de la Europa occidental post bélica. Dada su influencia sobre las ciencias sociales y las políticas norteamericanas para Europa de la posguerra, Parsons constituye un punto de partida; Friedrich es un ejemplo de cómo ese modo de ver se trasladó concretamente a las políticas norteamericanas. A fin de demostrar sus compromiso e influencia sobre la formulación de políticas de los Estados Unidos, el artículo inicia con una referencia biográfica de ambos autores. Una vez hecho lo anterior, haremos un esbozo del programa de desarrollo de las ciencias sociales articulado por Parsons y, luego, del trabajo sobre Europa que Parsons y Friedrich llevaron a cabo en campo político. Dicha investigación se basará en la literatura secundaria así como en los archivos que nos quedan de su paso por la Universidad de Harvard. Tratará de demostrar cómo el concepto de integración fue formulado en la ciencia social parsoniana y cómo se trasladó a la cuestión específica del futuro de Europa, además de tener mucha similitud con el concepto de integración avanzado por las teorías europeas de la integración. La exploración demostrará también que las propuestas de políticas en tema de ‘Europa integrada’ de las ciencias sociales parsonianas descansaban

sobre una imagen idealizada de la sociedad americana. El ambiente intelectual del cual surgió el concepto de integración le debe mucho a Parsons y a su estructural-funcionalismo; como resultado, al pensar la ‘integración’, debemos tener conciencia de la influencia que tuvo sobre ésa una determinada interpretación de la historia norteamericana. 1. Talcott Parsons y Carl Joachim Friedrich Talcott Parsons (1902-1973), considerado el padre de las ciencias sociales, dedicó gran parte de su carrera a la producción de un marco teórico general de la sociología. Tomó su licenciatura en 1924, en el Amherst College donde concentró sus estudios en biología 3; pasó un año en la London School of Economics y se trasladó, luego, a la Universidad de Heidelberg para comenzar su PhD en economía y sociología. En 1926, volvió por un año a Amherst para enseñar y de allí se trasladó a Harvard, donde fue instructor en el Departamento de Economía y luego en el Departamento de Sociología, en 1931, año de su creación. En 1933, fue nombrado profesor y, en 1937, publicó The Structure of Social Action, el influyente esbozo de la interpretación de los “sistemas sociales” por parte del estructural-funcionalismo. La obra es considerada, hasta hoy, un clásico de las ciencias sociales modernas, a pesar de que cuando fue publicado por primera vez no tuvo mucho éxito. Fue recién en 1949, año de su re-edición, que encontró una gran audiencia 4. En 1951, Parsons publicó The Social System y Towards a General Theory of Action (producto de una serie de seminarios de un año de duración en el Departamento de Relaciones Sociales, financiados por la Carnegie Corporation) 5. A partir de los ‘60, creció su interés sobre la teoría de los sistemas, la cibernética y las teorías de la modernización y del desarrollo. Para esa época, su trabajo había sido atacado por conservador y demasiado centrado en los Estados Unidos, acusado de tratar a los individuos como engranajes de los mecanismos de la sociedad, antes que como ciudadanos con voluntad y racionalidad propia. Sus trabajos más significativos y de mayor influencia se completaron durante los ‘30, ‘40 y ‘50. Parsons es recordado como un “irremediable teórico”, medularmente concentrado en la elaboración de un proyecto teórico y así lograr entender la sociedad humana antes que involucrarse en cuestiones de política. Sin embargo, durante la guerra, Parsons trató activamente de influenciar la dirección de la política americana hacia Europa 6. Se involucró desde temprano en la creación del American Defense Group Harvard (ADGH) que buscaba asegurar la intervención americana en la guerra del lado de los Aliados. Después de diciembre de 1941, el ADGH se concentró en sumar apoyo popular a los esfuerzos de guerra: trabajó con el Proyecto de Registros Biográficos (Biographical Register Project), el Comité de la Moral (Morale Commitee), y ocasionalmente con el Comité de la Radio (Radio Committee) 7. Parsons continuó dedicándose en el fortalecimiento del compromiso bélico estadounidense después del estadillo de la guerra: colaboró con las Civil Affairs Training Schools (CATS), que entrenaban personal militar de nivel superior en Harvard; en febrero de 1943, fue nombrado Subdirector de la Harvard School of Overseas Administration, junto a su gran amigo y colega Carl J. Friedrich, quien la dirigía y que, además, manejaba el proyecto CATS. En-

Puente@Europa 17 puente_2011N2draft.indb 17

15/12/2011 03:24:43 p.m.


En este punto, Parsons coincide con el sociólogo italiano Vilfredo Pareto en que la ciencia tiene por objetivo descubrir las leyes constantes de ciertos aspectos de los fenómenos, pero cualquier fenómeno concreto es un ‘punto de encuentro’ de muchas leyes. tre 1943 y 1945, Parsons dedicó mucho de su tiempo a la enseñanza en el marco de dichos programas8. También participó en conferencias que tuvieron lugar durante la guerra, en las cuales se discutía cómo lidiar con Alemania una vez finalizada aquella. Participó a la Federal Economic Administration (FEA), Enemy Branch, en Washington y le comunicó directamente sus teorías a Phillip Kaiser en el Departamento del Estado en Washington y a Henry H. Fowler en el Departamento del Estado en Alemania 9. Ambos hombres parecen haber buscado regularmente la opinión de Parsons acerca de las políticas propuestas en el Departamento, a lo que Parsons respondía con largos y detallados memorándum: estos memorándum son nuestra principal fuente de información del pensamiento parsoniano acerca de las causas de la guerra en Europa y cómo protegerse del fascismo después de su derrota. Luego de la guerra, el contacto de Parsons con el gobierno disminuyó, pero sí fueron significativas las conexiones que mantuvo con las personas encargadas de formular políticas a través de varias instituciones de Harvard. Luego de la guerra, sin embargo, dejó a un lado el estudio de la estructura social alemana y la cuestión del futuro europeo para concentrarse en establecer las ciencias sociales estructural-funcionalistas como el marco dominante en la sociología americana, hecho por lo que hoy es recordado. Su colega Carl J. Friedrich fue más un científico político que un sociólogo, pero trabajó en Harvard junto a Parsons durante mucho tiempo y operó dentro de la tradición estructural-funcionalista. Su papel en la formulación de políticas estadounidenses, luego de la guerra, nos brinda información adicional sobre las recomendaciones que los estructural-funcionalistas hacían. Si Parsons comenzó el proceso de aplicar estas teorías estructural-funcionalistas a la situación europea de la posguerra, Friedrich extendió ese proceso al intervenir activamente en la administración de Alemania Occidental, una vez finalizada la guerra. Friedrich (1901-1984) nació y vivió en Alemania durante los primeros treinta años de su vida y viajó a menudo a Estados Unidos para recibir formación durante la secundaria y el bachillerato. Friedrich terminó el bachillerato en la Universidad de Heidelberg y estudió en Amherst durante un solo año, tiempo en el que conoció a Parsons. Una vez finalizada su estadía en Amherst, fue nombrado lecturer en Government en Harvard. Regresó a Alemania y, en 1930, recibió su PhD en la Universidad de Heidelberg. En 1933, fue naturalizado como ciudadano americano y nombrado professor en Government en Harvard en el año 1936. En el período que va hacia la Segunda Guerra Mundial y durante la misma, Friedrich participó activamente del esfuerzo de guerra y sólo alrededor de 1949 volvió a Harvard, donde vivió hasta 1971. En 1955 fue nombrado profesor de Ciencia Política en la Universidad de Heidelberg en la cual enseñó durante un año. Desde 1950 hasta su retiro, sus habilidades como redactor constitucional fueron solicitadas en países como Puerto Rico e Israel, entre otros. Friedrich estuvo siempre muy dispuesto a contribuir con los esfuerzos bélicos: de hecho en 1942, a los 41 años, se ofreció como voluntario para el ejército pero fue rechazado 10. Participó en el Council for Democracy (COD) y en la ADGH. Con el COD, tomó un proyecto para la Federal Economic Administration (FEA) y el Office of Strategic Services (OSS) (la oficina precursora de la Central Intelligence Agency), llamado el European Experts Survey (encuesta en expertos europeos). La misión del estudio era determinar la “ubicación, experiencias y el alcance del conocimiento de personas claves entre los europeos refugiados y residentes en Estados Unidos” 11. Friedrich se involucró también en tratar de establecer un

sistema de educación para prisioneros de guerra alemanes en Estados Unidos. Su argumento era que los alemanes capturados tenían interés en aprender sobre Norteamérica, educación que contribuiría a los esfuerzos de desnazificación y a establecer un cuerpo de buenos ciudadanos alemanes para cuando terminara la guerra, que los ayudaría a aprender a ser democráticos y liberales 12. El memo en el que Friedrich escribió esto terminó en 1944 en manos de John McCloy, Subsecretario de Guerra y luego Alto Comisario para Alemania 13. Friedrich participó activamente en el ADGH, pero también jugó un rol importante como director de la School of Overseas Administration, ambas organizaciones importantes que lo llevaron a la atención del gobierno y los militares estadounidenses. Al finalizar la guerra, se convirtió en el Constitutional and Governmental Affairs Advisor de Lucius Clay, en esos tiempos vice-gobernador militar de Alemania (zona estadounidense). Friedrich mantuvo su influencia y la misma posición cuando Clay se convirtió Alto Comisario. Respecto a los roles gubernamentales que ocupó, Friedrich es más recordado por su contribución a la Constitución de la República Federal de Alemania, ya que su especialidad académica era en constitucionalismo alemán y en cómo él mismo se había quebrado previamente a la guerra, tema sobre el que sus consideraciones coincidían con las de Parsons. Así, Friedrich parecía ocupar una buena posición para aconsejar sobre la mejor manera de establecer una nueva constitución para Alemania Occidental que pudiera propiciar la vuelta a la democracia. Produjo informes ampliamente distribuidos sobre el estado del carbón y acero en Alemania, el funcionamiento de la administración post bélica, y el posible futuro alemán en el contexto europeo 14 . A pesar de la energía que le dedicó a tratar de reformar el futuro europeo, su posición no estuvo exenta de dudas acerca del futuro en general; en una carta a un colega de Harvard, dr. (luego Reverendo) W. L. Sperry, escribió “La vida es dura aquí y si podemos ganar la paz es aún más dudoso” 15. Su trabajo en Alemania lo puso en contacto con congresistas y legisladores, incluyendo a Henry Parkman, un coronel del ejército aparentemente muy involucrado en la toma de decisiones concernientes a Alemania, varios congresistas, incluyendo a Richard Nixon y al profesor William Y Elliot (vice-presidente del War Production Board, había sido asesor político de Roosevelt y todavía conservaba mucha influencia sobre Truman) 16. Todas estas circunstancias sumaban a la significativa influencia que Fredrich y las ideas del estructural-funcionalismo parsoniano tuvieron sobre la formulación de la política estadounidense hacia Europa. Como podremos observar más adelante, el objetivo principal tanto de Parsons como de Friedrich era dar forma a Alemania del Oeste y asegurarse que el futuro europeo fuera un futuro integrado y federal, es decir, crear una Europa similar a lo que era Estados Unidos. 2. El estructural-funcionalismo norteamericano Para muchos de los sociólogos que trabajaron en Estados Unidos durante los ‘40, comparado al caos y a la violencia europea, Estados Unidos parecía un paraíso. Democrático y libre, el país había logrado escapar a la tragedia de la guerra etno-nacionalista, a las violencias de los conflictos de clases y a las trampas del tradicionalismo que plagaban la mayor parte de Europa. El New Deal parecía representar la madurez de la modernidad americana, institucionalizaba un Estado de bienestar dentro del cual podrían reforzarse ideales liberales tal como la libertad individual y la libre empresa. La sensación de logro es palpable en las actividades y escritos de

18 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 18

15/12/2011 03:24:43 p.m.


muchos investigadores y el hecho de sentirse afortunados de vivir en los Estados Unidos se transformó rápidamente, para ellos, en el deseo de contribuir al mantenimiento y promoción del estilo de vida norteamericano. Era su responsabilidad hacer uso de su excepcional fuerza para contribuir al esfuerzo de guerra aliado y, eventualmente, poder llevar los beneficios de la democracia norteamericana al resto del mundo. Para muchos científicos sociales, su trabajo consistía en investigar la razón del éxito americano, por qué Europa se había estancado y qué cambios eran necesarios después de la guerra. Todo esto conducía a plantear como solución a la integración, en particular, en su versión federal. Entonces, el estructural-funcionalismo no era sólo un método de investigación, también estaba atado a un sentido de superioridad de la democracia liberal americana. Trataba de mejorar y proteger esta democracia, mientras le enseñaba al resto del mundo sus lecciones. Esto no quiere decir que los estructural-funcionalistas fueran partidarios acríticos del poder militar norteamericano, o que no fueran capaces de realizar investigaciones objetivas. Al tratar de entender esta era, es esencial que el investigador reconozca que el desarrollo del estructural-funcionalismo, y de las ciencias sociales americanas en su conjunto, estuvieron inexorablemente conectadas a la emergencia de los Estados Unidos como líderes del ‘mundo libre’. Este pensamiento y las obras de sus autores se fundamentaron sobre la creencia en la superioridad de la historia norteamericana y del estado actual del país. 2.1. Las ciencias sociales parsonianas y la integración. El estructural-funcionalismo emergió en la sociología americana a través del trabajo de Parsons en los ‘30, ganó aceptación académica a lo largo de los ‘40 y dominó la sociología norteamericana (y la occidental) hasta mediados de la década de los ‘60. En esta sección investigaremos el concepto de integración tal como se fue desarrollando en las teorías estructural-funcionalistas de los ‘40; en el resto del artículo investigaremos las recomendaciones específicas que Parsons y Friedrich hicieron a los policy-makers estadounidenses basándose en su filosofía. Uno de los objetivos centrales de la obra parsoniana era lograr que las ciencias sociales fueran aceptadas como herramientas para la elaboración de políticas concretas. Deseaba convertir las ciencias sociales en ciencias legítimas, válidas y con base empírica al igual que las naturales, combinando buenos métodos de recolección de datos con un trabajo teórico de alto nivel. Esperaban poder así generar información y consejos útiles con los cuales los policy-makers pudieran sustentar sus políticas. Parsons rechazaba el empirismo estricto de la escuela de Chicago, sociología teórica muy influyente en los Estados Unidos, reprochándole acumular datos cuantitativos sin elaborar un marco conceptual por detrás 17. Para él, el progreso científico sólo se podría lograr por medio de un juego articulado entre teoría y datos. La teoría, especialmente en sus inicios, no era un reflejo de la realidad, sino más bien un re-ordenamiento selectivo de la misma, diseñado para echar luz sobre hechos sociales observados por la ciencia; una observación más profunda podría después llevar a revisiones teóricas. En este punto, Parsons coincide con el sociólogo italiano Vilfredo Pareto en que la ciencia tiene por objetivo descubrir las leyes constantes de ciertos aspectos de los fenómenos, pero

cualquier fenómeno concreto es un ‘punto de encuentro’ de muchas leyes. Los distintos tipos de leyes sólo pueden ser reveladas con la ayuda de todas las disciplinas sociológicas, precisamente como Parsons previó habría ocurrido en el estado final de las ciencias sociales (estado que las ciencias naturales ya habían alcanzado) 18. Parsons creía que estos datos y esta información se volverían indispensables para los policy-makers modernos. Las ciencias sociales “se orientaron cada vez más hacia la planificación de políticas. Esta perspectiva puede ser caracterizada por su foco substantivo en asuntos de política, estrategia y administración, y su foco conceptual en el funcionamiento de las organizaciones orientadas hacia objetivos (goal-oriented organizations), públicas y privadas” 19. El estructural-funcionalismo le dio a las instituciones sociales un lugar central en su análisis, sin dejar de reconocer la naturaleza voluntaria de la acción individual al interior de las mismas. Se concentró en la investigación científica de la sociedad humana, comparándola con la de un organismo biológico, en donde las partes trabajan para el funcionamiento de la totalidad. Las instituciones sociales definían las relaciones entre individuos al interior de la sociedad; para hacer eso, proveían reglas de interacción y valores de la sociedad en su conjunto. Es así que para lograr el buen funcionamiento del sistema social se debían cumplir ciertos ‘requisitos funcionales’ -la institución de la familia, por ejemplo, cumplía un rol fundamental en asegurar la integración- y el rol del científico social era comprender estas instituciones, basándose en la función que cada una cumplía en la sociedad. Dentro de esta teoría no se consideraban las instituciones como expresión de la cultura, sino que la cultura aparecía definida y controlada por las instituciones sociales. Para los estructural-funcionalistas parsonianos, ‘integración’ era el proceso mediante el cual los sistemas sociales mantenían su cohesión, aquello que aseguraba que las partes constituyentes de cualquier sistema trabajasen juntas y se reforzaran mutuamente, lo que en última instancia les permitía progresar. El concepto de integración se refiere al objetivo de todo sistema social en la sociología parsoniana, es decir, perpetuarse a sí mismo asegurando cohesión social e identidad en el curso de su propio progreso. Inicialmente, perpetuar el sistema social existente y adelantar el progreso puede aparecer contradictorio. Para las ciencias sociales parsonianas, contrariamente a la ideología revolucionaria comunista, el progreso era aun un proceso lento y regular. Con el avance de la modernización, las necesidades de los individuos al interior del sistema social cambiaban: el sistema social, para continuar su existencia y mantener su cohesión social (ganada con muchos esfuerzos), necesitaba responder en manera mesurada y racional a estos desafíos. El progreso, entonces, era una vía para asegurar el mantenimiento del sistema social tratando de que los individuos percibieran que las instituciones sociales respondían a sus cambiantes necesidades. Desde los ‘60, este aspecto de la labor parsoniana ha sido tildado y criticado por ser conservador y cuasi-fascista, un rechazo de la libertad y la individualidad. Por el contrario, Parsons vio a sus teorías como una manera para fortalecer la libertad y la democracia, y a la integración como una precondición de la existencia de la democracia liberal. Revoluciones, violencias y rebeldías conducían, en su visión, inevitablemente hacia el fascismo. Esta interpretación, que Parsons y Friedrich compartían, estaba vinculada a su manera de interpretar la emergencia del fascismo en Europa como producto de un sistema social que carecía de cohesión y de un sentido de ‘herman-

El estructural-funcionalismo le dio a las instituciones sociales un lugar central en su análisis, sin dejar de reconocer la naturaleza voluntaria de la acción individual al interior de las mismas. Se concentró en la investigación científica de la sociedad humana, comparándola con la de un organismo biológico, en donde las partes trabajan para el funcionamiento de la totalidad. Puente@Europa 19 puente_2011N2draft.indb 19

15/12/2011 03:24:43 p.m.


El concepto de integración se refiere al objetivo de todo sistema social en la sociología parsoniana, es decir, perpetuarse a sí mismo asegurando cohesión social e identidad en el curso de su propio progreso. dad’. En otras palabras, una falta de integración, o desintegración. Naturalmente, los mismos fascistas pretendían darle una solución a los problemas de la cohesión social y sentido de ‘hermandad’ haciendo hincapié en los vínculos históricos de tipo nacional y racial. Parsons y sus seguidores intentaron deliberadamente encontrar una manera para asegurar una cohesión social que hiciera referencia a la razón y a la lógica más que a la sangre y a la violencia. Una vez acabada la guerra, la solución al problema sería, entonces, fortalecer las fuerzas de integración social y ayudar a Europa a crear una sociedad democrática, libre y liberal, siguiendo las líneas trazadas por Estados Unidos. La integración social tenía lugar cuando los miembros de una sociedad operaban con la misma orientación a valores (value-orientation) y por lo tanto asumirían la responsabilidad de la definición y la aplicación de las normas. El cambio social podía entonces ser pensado como la institucionalización de una nueva, o más a menudo ‘ligeramente distinta’, norma o valor. El desafío de la integración, tal cual lo veía Parsons, era controlar los procesos funcionales e instrumentales de asignación social (de status, bienes, beneficios económicos, etc.) ligándolos a los valores institucionalizados de las orientaciones culturales de la sociedad. Ello se cumpliría a través de los procesos de socialización e institucionalización 20. Como un sistema social es definido por sus instituciones, de ello sigue que en la reconfiguración o ajuste institucional, uno podía bien reforzar o destruir el nivel de integración que disfrutaba una sociedad. Ésta es la lógica que llevó a los estructural-funcionalistas a argumentar que su obra se transformaría en una herramienta fundamental para los modernos policy-makers. Los estructural-funcionalistas debían producir conocimiento científico y objetivo acerca de los sistemas sociales que luego sería utilizado para guiarlos hacia elecciones racionales y efectivas en la administración del estado moderno 21. De hecho, a pesar de su posición como sociólogos, Parsons y los estructural-funcionalistas buscaban desarrollar una sociología que pudiera influenciar a políticos y legisladores; un rol que Friedrich alcanzó y sobrepasó durante su carrera. Sin embargo, Parsons es hoy más recordado por su preocupación en desarrollar un marco teórico de las ciencias sociales en general que por sus posiciones acerca de las políticas de su país. Su mayor triunfo puede ser visto en el grado de relevancia de los datos producidos por las ciencias sociales para los policy-makers ‘modernos’ aun hoy en día. 2.2. Integración y el ‘buen’ sistema social Como veremos a continuación, lo que Parsons y Friedrich plantearon como una “buena sociedad europea” se deriva directamente del marco teórico estructural-funcionalista. El buen funcionamiento del sistema social dependería de la cohesión institucional que ayudaría a crear individuos que internalizaran los valores de la democracia, tal como pensaban que había ocurrido a lo largo de la historia de los Estados Unidos. Estos dos aspectos (instituciones y valores) eran centrales en el pensamiento estructural-funcionalista y cuando estos dos aspectos marchaban bien en conjunto el sistema social se consideraba ‘bien integrado’. El concepto de institución en estas teorías ha sido muy debatido; en general, son consideradas como sistemas al interior de una sociedad, que ponen límites a los comportamientos individuales. Son los valores los que llevan los individuos a adecuarse e involucrarse en estas instituciones. Las creencias morales son “los fundamentos de las acciones” (the ultimate rationales of actions) 22. Las instituciones y sus valores dan forma a las acciones de todos los individuos; además, las instituciones plasman los valores

y los valores perpetúan las instituciones 23. Parsons sostenía que las ciencias sociales tenían que focalizarse en el estudio de las instituciones y de cómo perpetuar el sistema social en general; éstos eran los datos cuantitativos que los cientistas sociales tenían que tratar de recoger 24. Al estudiar el funcionamiento de las instituciones, como, por ejemplo, el sistema educativo, los estructural-funcionalistas se ocupaban también de los valores que motivaban a los individuos a participar activamente de éstas. Las instituciones exitosas transmitirían a los individuos los valores necesarios para su propia perpetuación -creando así un ambiente propicio para la integración. Cierto grado de individualidad y aquello que Parsons llamó “desviación” era posible y de hecho podía ser vital para la “capacidad adaptativa” de un sistema social (la habilidad del sistema social de satisfacer las necesidades de los individuos que lo constituyen), pero un sistema social debía tener la habilidad de contener y combatir los extremos 25. El cambio social era visto como una respuesta funcional a las cambiantes circunstancias, particularmente cambios internos; era logrado a través de la integración de nuevas situaciones y condiciones a las pre-existentes instituciones sociales 26. Este cambio tenía que ser una lenta y gradual transformación en las normas y en la organización institucional, es decir, el resultado de una integración más que de una revolución. El cambio revolucionario era concebido como un fracaso del sistema social - tal vez un reflejo del contexto histórico en el que trabajó Parsons, en el que se buscaba una teoría del cambio social que pudiera refutar la ideología revolucionaria corporizada en la Unión Soviética. Según Gilman, para Parsons el concepto de integración revestía un carácter teleológico, al sugerir que las sociedades modernas tienden a constituirse como sistemas sociales complejos con altos niveles de burocratización y administración 27. La integración era definida, en la obra parsoniana, como el ajuste de segmentos y subsistemas para asegurar la contribución al funcionamiento efectivo del sistema como un todo, donde un “funcionamiento más efectivo” era siempre el objetivo 28. La definición brindada por los estructural-funcionalistas acerca de qué es un sistema en buen funcionamiento contiene un alto grado de abstracción. Sin embargo, un análisis más profundo nos deja ver que las ciencias sociales parsonianas descansaban en una imagen idealizadora de lo que creían o esperaban de los Estados Unidos. El estructural-funcionalismo parsoniano “llevó al liberalismo burocrático a la etapa final de la evolución social, una forma perfectamente adaptada de organización social” 29. El estudio de Gilman acerca de la influencia de las ciencias sociales parsonianas sugiere que la imagen de la civilización americana debajo de la teoría estructural-funcionalista se caracterizaba por la industrialización, por la presencia de sistemas económicos racionales y capitalistas, por la especialización de tareas, movilidad social, urbanización, democracia parlamentaria, secularización, ciencia, etc.30. Dentro del estructural-funcionalismo la modernidad y el sistema social estadounidense aparecen como un conjunto de valores; se trata de un sistema pacífico, progresivo, liberal, tolerante, racional y secular, superior a todas las otras alternativas (siendo las alternativas sistemas gubernamentales fascistas o socialistas) 31. Gilman identifica una creencia en el “impulso interno” de la modernidad que la llevaría a imponerse sobre cualquier otro sistema social existente 32. Los estructural-funcionalistas construyeron sus teorías y produjeron sus recomendaciones basados en aquello que veían como la superioridad norteamericana comprobada científicamente y las lecciones

20 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 20

15/12/2011 03:24:43 p.m.


universales de su historia. A este fin, las ciencias sociales llegaron a argumentar que podían determinar con precisión los pasos que un sistema social debía seguir para estar al mismo nivel que Estados Unidos; una especie de plan universal para modernizar a cualquier sociedad 33. Al hacerlo, el estructural-funcionalismo perdió el sentido de la especificidad cultural e histórica del desarrollo de la modernidad en Occidente y en particular del sistema social norteamericano. Para muchos de los que escribieron a través de la lente parsoniana, la democracia liberal podía ser establecida a través de la creación de instituciones que ya existían en la democracia liberal de Estados Unidos: sufragio universal, parlamento representativo y demás. Estas instituciones ‘enseñarían’ a las masas a ser buenos ciudadanos democráticos, esto es, institucionalizarían el valor de la democracia liberal. 3. Teoría y realidad: Parsons, Friedrich, y la política americana Habiendo investigado qué hizo de Estados Unidos el sistema social más moderno del mundo, era más fácil para los parsonianos entender qué “había fallado” en aquellos sistemas que se habían vuelto fascistas y comunistas. El llamado a favor de la integración europea surgía de una combinación entre el entendimiento de lo que era lo particularmente bueno del sistema social americano y de lo que había salido mal en Europa. Al investigar las recomendaciones que Parsons y Friedrich hicieron para lidiar con el fascismo y reorganizar Europa después de la guerra, se vuelve claro el papel central de la interpretación del fascismo en la elaboración del concepto de integración por parte de las ciencias sociales norteamericanas y en su aplicación a Europa. 3.1. Política parsoniana y fascismo La obra parsoniana sobre Alemania se conecta directamente con la pregunta sobre cómo podían los policy-makers transformar a Alemania de un estado de violencia etno-nacionalista a un estado occidental moderno liberal y democrático. Su entendimiento del fascismo los llevó a advocar por la integración europea como una barrera contra cualquier recurrencia del régimen nazi, argumento que muchos hombres de estado europeo, como Adenauer y Monnet, llegaron a utilizar también. En otras palabras, la ‘integración’ terminó siendo vista como la mejor protección contra del fascismo europeo tanto en los círculos norteamericanos, como en aquellos europeos. Para Parsons el nazismo era el resultado del fracaso del sistema social alemán para integrar los cambios sociales asociados a la modernización, entendiendo con modernización básicamente la industrialización. El nazismo había sido un efecto posible de la modernización, uno de los diferentes caminos que un sistema social podría elegir para lidiar con los cambios vinculados a la industrialización y al progreso -sin embargo, uno de los peores, en la visión de Parsons 34 . Entender el problema del fascismo era, en realidad, entender qué había ocurrido en los casos en los cuales los sistemas sociales no habían manejado bien la modernización. Esta especie de reacción podía ocurrir en cualquier sistema social en vías de modernización, cuando las elites y los policy-makers no lograban conseguir, por medio de sus acciones, la cohesión del conjunto social. La modernización era una experiencia desigual: los sectores mejor posicionados dentro de la comunidad encontraban la transición más leve. Sin esfuerzos para asegurar la continua integración, el estado no podría

asumir los cambios. Esta condición llevaría a un “retraso cultural” (cultural lag), donde lo que Parsons consideraba los valores del estado moderno (democracia, individualismo, cohesión social, etc.) no lograba emerger en paralelo al nacimiento de las instituciones del estado moderno (la industrialización, la economía moderna, el estado social y demás). En la Alemania de los años ‘30 dicha situación creó inestabilidad social hasta tal punto que las normas sociales se destrozaron y el ciudadano alemán experimentó un profundo e individualizado sentido de inseguridad. En este vacío, cualquier grupo que prometiera una solución podría afirmarse. Fue así que la violencia y el racismo de los nazis empezaron a apetecer al ‘moderno’ pueblo alemán, por lo demás ‘normal’ 36. El resultado fue el ascenso al poder de Hitler y los nazis, un grupo de extremistas que buscaron, en principio, destruir el proceso de la modernización 37. Parsons llamó a este tipo de sistema social -caracterizado por un liderazgo anti-moderno y masas violentas y sin poder- un “patrón de adscripción universal” (universal-adscription pattern): es decir, un sistema social que asignaba estatus de acuerdo con lo que los individuos eran, más que con sus logros específicos. El sistema enseñó a los individuos, dentro del sistema social en declive, a actuar tan violenta e irracionalmente como sus líderes 38. En una carta que le escribió a Friedrich sobre una conferencia que iba a realizar a los estudiantes de las CATS, Parsons argumenta que es importante distinguir entre “los patrones culturales institucionalizados y la ideología”; esto es, entre lo que era parte de las instituciones culturales alemanas y lo que efectivamente la ideología nazi inscribió en ellas 39. De fallar en la integración, cualquier sistema social que atravesara el camino de la modernización corría el riesgo de caer en un “retraso cultural”; pero Parsons pensaba que el sistema alemán contenía en sí mismo características que lo hacían más vulnerable a este peligro. Una era la situación económica de los ‘30 que llevó a la movilización para la guerra, la otra era la estructura familiar alemana, tradicionalmente muy autoritaria. Estos rasgos hicieron que para lo regímenes autoritarios fuese mas fácil conquistar una aceptación generalizada40. Parsons consideraba que estas características se habían visto reforzadas por culpa de las políticas aliadas después de la Primera Guerra Mundial, un punto en el cual hizo mucho hincapié con los policy-makers norteamericanos 41. En esta atmósfera de “anomia” (concepto que Parsons tomó directamente de Durkheim) los nazis lograron posicionarse como los líderes de Alemania y se apoyaron en las “posibilidades u orientaciones latentes” del pueblo alemán para continuar en el poder 42. Dieron prioridad al comunalismo (communalism) sobre el individualismo hasta el punto de crear un sistema social que validaba el sacrificio individual en el nombre de un futuro ideal, donde el Volk alemán reinaría supremo 43. Para Parsons, éste era el mayor riesgo que presentaba el régimen nazi; los Estados Unidos no debían simplemente derrotar a un régimen, sino eliminar de raíz los valores e instituciones antimodernos que había creado. Ésta sería la verdadera batalla y en ella los científicos sociales jugarían un rol importante para eliminar la futura potencial belicosidad alemana a través de la integración europea y de la reforma de la sociedad alemana. Parsons criticó con vehemencia el Plan Morgenthau, que proponía la desindustrialización y desmilitarización de Alemania para así eliminar su potencial militar. El plan incrementaría el “atraso cultural” alemán respecto del resto de Europa, al excluir sus ciudadanos de los beneficios de la modernidad. Era necesario, al contrario, establecer un sistema social moderno por medio de lo que Gerhardt conceptualizaba como un “cambio insti-

El llamado a favor de la integración europea surgía de una combinación entre el entendimiento de lo que era lo particularmente bueno del sistema social americano y de lo que había salido mal en Europa. Puente@Europa 21 puente_2011N2draft.indb 21

15/12/2011 03:24:43 p.m.


tucional controlado” 44. Así mismo, como le escribió Parsons al jefe de la FEA en 1945, “lo más importante es la creación de un centro focal para el desarrollo de una sociedad liberal democrática” en Alemania 45. Este centro focal serían las instituciones democráticas y de integración modeladas según las líneas de las instituciones políticas americanas, las que le enseñaría gradualmente a las masas alemanas cómo ser democráticas y modernas. Parsons hizo énfasis en la necesidad de establecer una economía de mercado saludable a lo largo de toda Europa, en la cual Alemania debería participar. Una economía moderna le enseñaría a los alemanes y europeos a abrazar aquellos valores modernos que Parsons había definido como la base del éxito de los Estados Unidos, es decir trabajo duro, individualismo, Estado de bienestar y democracia, que serían además beneficios para otras partes del sistema 46. Un “campo en expansión de oportunidades económicas, aún con una tasa gradual de crecimiento, es una de las condiciones fundamentales de un tipo de cambio institucional que reduciría el énfasis en el autoritarismo” 47. Como dijo Parsons en 1945, una Alemania que persiguiera una “política de intercambios cosmopolitas entre áreas vecinas [redefiniría] los valores [culturales alemanes] como supranacionales” 48. Está claro que Parsons dedicó mucho tiempo de su carrera intelectual a resolver la cuestión del fascismo y cómo prevenirlo; la centralidad de esta visión en las recomendaciones acerca de la integración europea se vuelve todavía mas clara en el pensamiento de Friedrich. 3.2. El pensamiento de Friedrich: “si tu veux la paix, prépare l´Europe” Friedrich era una criatura distinta a Parsons en varios sentidos. Si el corazón de Parsons descansaba en Massachusetts y en la academia, Friedrich, al contrario, se volcó a la participación activa en la política de gobierno. En sus archivos de Harvard encontramos a menudo comunicaciones con figuras de alto rango pertenecientes al gobierno norteamericano y a las elites europeas. Sus antecedentes en el área de ciencias políticas hacían que su trabajo se prestara mejor a los requerimientos de la administración post bélica. Su obra refleja claramente la preocupación del autor por las realidades políticas y administrativas del período. Mientras las inquietudes de Parsons son más teóricas (“¿Cómo puede una economía de mercado sanar el sistema social alemán?”), Friedrich enmarca las cuestiones más concretamente (“¿Cómo asegurar que el libre comercio entre naciones europeas sirva a la pacificación de todo el continente?”). Sin embargo, Friedrich había sido muy influenciado por el estructural-funcionalismo parsoniano. Su obra en Alemania ponía en práctica el gran desarrollo teórico acerca de la guerra, la paz, la organización política y social llevado a cabo durante la guerra por figuras como Parsons. Friedrich se había convencido muy tempranamente de que el único futuro para Alemania descansaba en la federación europea. Previo a la guerra, su trabajo se enfocaba en la política moderna, en los problemas vinculados a las instituciones políticas, a las burocracias y, en particular, a las constituciones. Entonces, cuando fue a trabajar para el Office of Military Government, United States (OMGUS), combinó su conocimiento de la complicada naturaleza de planificación y administración con sus nociones de filosofía e historia política alemana. Durante el tiempo que estuvo con OMGUS, Friedrich publicó varias obras sobre temas de planificación y administración 49. Pero, durante el mismo período, también produjo memorándum, discursos y material no publicado que demuestran

que su trabajo estuvo siempre influenciado por una preocupación de carácter filosófico: veía el único futuro europeo posible en manos de una federación de naciones europeas que mantuvieran juntas la paz. Expresó estas creencias también en publicaciones oficiales, especialmente aquellas producidas al fin de su estadía en Alemania. Como Parsons, Friedrich sintió que el deber de Estados Unidos hacia Alemania y Europa era ayudarlas a adoptar aquellos elementos del sistema social que habían permitido a los norteamericanos evitar el tipo de guerras y conflictos etno-nacionales vividos en el continente europeo -principalmente a través de una mayor integración de los sistemas sociales. Durante mucho tiempo, Friedrich creyó que la experiencia de Estados Unidos podía ser transmitida a Europa. En 1944, el nazismo fue objeto de una controversia entre los prisioneros de guerra alemanes en Estados. Friedrich sostuvo que los prisioneros alemanes no eran en su mayoría nazis, sino que, al ser miembros del ejército, ‘tenían’ que serlo -en lenguaje parsoniano, la institución ‘ejército’ los había instruido a ser nazis. Estos hombres estaban de hecho curiosos por conocer Estados Unidos ya que para la mayoría representaba libertad y también oportunidades (como lo había representado, de hecho, el mismo Friedrich). Los prisioneros alemanes querían aprender acerca de las estructuras sociales, políticas y culturales de Estados Unidos, para así poder “prepararse para participar activamente en la reconstrucción después de la guerra” 50. Tanto para Parsons como para Friedrich el nazismo era una enfermedad que podía ser tratada y eliminada. A medida que la guerra avanzaba, Friedrich se fue convenciendo de que la mayoría de los alemanes rechazaba el nazismo. Para junio de 1948, incentivó al general Clay y a otros miembros del OMGUS a confiar en las sugerencias de la mayoría de los políticos alemanes al momento de crear una nueva Constitución 51 . Pareciera ser que Friedrich nunca perdió la fe en que las personas de su tierra natal eran distintas de los nazis que habían conquistado el poder, un artículo de fe compartido por muchos pensadores norteamericanos en el mismo período. Esta fe llevó a que Friedrich insistiera en que la paz y el futuro de Alemania y Europa necesitaban ser negociados con los alemanes; cualquier acuerdo que le fuera impuesto alejaría a los alemanes de las ideas liberales y democráticas aún más. Muy tempranamente, en 1939, publicó un artículo titulado “La llave hacia la paz es la federación”, en el cual declaró que la paz debería ser una paz negociada con los alemanes (y no impuesta), una vez derrotado el “hitlerismo” 52 . Una federación de carácter integrador entre estados europeos le permitiría a Europa vivir en paz y, presentado correctamente, el proyecto persuadiría a Francia y a Gran Bretaña a abandonar sus pretensiones en mérito a la destrucción de la capacidad productiva de Alemania y a la división de su territorio 53. Al igual que Parsons, Friedrich batalló inagotablemente en contra del Plan Morgenthau e insistió sobre la necesidad de darle lugar (to set free) a toda la parte democrática y europea de la historia y de la cultura alemana, en vez de reprimir al país. En un borrador del informe que mandaría al general Clay en 1947, criticó severamente la política de desindustrialización, uno de los pilares del Plan Morgenthau, apoyado por los Aliados: la transformación de la industria alemana en una industria civil y el traslado de sus equipamientos militares a los países vencedores no cambiaría la naturaleza de la producción alemana, sino que llevaría a su aniquilación total. Esto provocaría un notable aumento del gasto americano para sustentar a Alemania, lo que a su vez dificultaría la radicación de la idea de integración en el país54. Un tratado de paz no debía basarse en la

Una economía moderna le enseñaría a los alemanes y europeos a abrazar aquellos valores modernos que Parsons había definido como la base del éxito de los Estados Unidos, es decir trabajo duro, individualismo, Estado de bienestar y democracia. 22 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 22

15/12/2011 03:24:43 p.m.


venganza o la represión de Alemania sino asegurarse el apoyo alemán a la causa de la unidad europea (además de contribuir a la lucha antisoviética). Friedrich expuso en 1941 sus pensamientos acerca del tratado en un memorándum para Henry Parkman, donde argumentó que el objetivo principal de la política estadounidense debía ser la democratización alemana, como mejor garantía de la pacificación europea. Para conseguirlo, los alemanes tendrían que apreciar su compromiso con la nueva constitución. El tratado de paz y la constitución alemana deberían tener como objetivo no castigar a Alemania sino apuntar a su rehabilitación como nación democrática e integrada a la familia de las democracias europeas 55. En la visión de Friedrich, la federación europea tenía un rol crucial. Una federación requeriría integración, aseguraría la democracia y la prosperidad económica; al mismo tiempo, permitiría a Europa erigirse como un tercer polo de poder entre la Unión Soviética y Estados Unidos. En 1949, Friedrich escribió un artículo de treinta hojas, al parecer nunca publicado, titulado “European Union in Theory and Practice”. Allí, utilizó la frase “Si tu veux le paix, prépare l´Europe”, una revisión del adagio latín “Si quieres paz, prepárate para la guerra”56. Al igual que la mayoría de los estructural-funcionalistas, Friedrich rechazaba completamente la real politik tradicional o el realismo como una forma de conducir las relaciones internacionales. Su preferencia por la federación europea es bien conocida a partir de su trabajo publicado, pero este artículo echa luz sobre la forma en que su entendimiento estaba fundamentalmente formado por las teorías estructural-funcionalistas, particularmente su énfasis sobre la integración para la democracia (integration-to-democracy). El argumento sugerido por Friedrich es que a lo largo de la historia europea, desde la Iglesia Medieval hasta Napoleón, Hitler y la escuela liberal de entreguerras, hubo un deseo omnipresente de concretar una unión europea. Este deseo de unión, basado en una historia y una cultura compartidas, emergió al mismo tiempo que el “lento proceso de diferenciación que, procediendo de la periferia hacia el centro” aparecía en todas las naciones 57. Una vez alcanzado un cierto grado de integración, éste habría ganado un momento propio -en palabras de Friedrich, una “fuerza centrífuga” que impulsaría la unión con “empujes graduales o abruptos” 58. Se prefiguraba así la idea de progreso inevitable y convergencia de Europa hacia un tipo de organización política que trascendería el estado-nacional. Según el autor, “la unión de entidades políticas heterogéneas en un ‘todo federal’[era] un proceso recurrente en la historia de las instituciones políticas” 59. Estas ideas se derivaban de forma directa de la escuela de pensamiento estructural-funcionalista, y serían luego tomadas y ampliadas por otros académicos. Friedrich también se comprometió en definir la forma a través de la cual sería lograda la integración europea. Desde su punto de vista, la amenaza soviética era decisiva -el fortalecimiento de la Unión Soviética y de Estados Unidos, dejando a Europa atrapada en el medio, requería una nueva solidaridad entre europeos. La reconstrucción europea de la posguerra precisaba el libre comercio y, luego de siglos de guerras, los europeos sabían que sólo su unión podría prevenir toda guerra futura 60. Friedrich vio que esta nueva unidad emergía en distintas instituciones (a pesar de que esto fue escrito antes del surgimiento de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero). Friedrich se mostró reacio a seleccionar cualquiera de ellas para ser su campeona, sino, más bien, vió una tendencia hacia la unidad en cada una de ellas 61. El Pacto Atlántico, por ejemplo, contaba con líderes militares de distintas naciones “trabajando juntos para establecer las modalidades prácticas de una suerte de defensa común de Europa eficaz y cotidiana 62. La unidad se lograría a través de medidas simples y concretas, y no por grandes planes para la unidad inmediata. Lo que es muy interesante en este memorándum es la explícita referencia de Friedrich a la necesidad de transferir las tradiciones americanas a Europa. Concibió la futura unidad europea como los “Estados Unidos de Europa” y en varias oportunidades se refirió a

ella como tal. También midió el éxito del movimiento hacia Europa contra el modelo de los Estados Unidos, mencionando, por ejemplo, el largo camino que los estados europeos tenían que transitar antes de alcanzar el tipo de libertad de movimiento que ya existía entre los estados americanos y que era pre-requisito necesario del libre comercio 63. Friedrich también consideró esencial el apoyo estadounidense al proyecto de federación europea. Los Estados Unidos no sólo podían actuar como banqueros de Europa, sino que también debían ser su maestro y doctor, salvarla de la enfermedad del fascismo y educarla hacia un futuro democrático. Sugirió que muchas de las élites europeas coincidían en que, para presionar más a favor de la unidad de Europa, los Estados Unidos deberían hacer de la integración una condición para su ayuda64. En la visión de Friedrich y Parsons, la integración era la clave esencial para el futuro de Europa; por ello aprovecharon cada oportunidad para instar a los políticos norteamericanos a que alentaran a sus pares europeos seguir por ese camino. 4. Conclusión El trabajo de Parsons en la Europa de posguerra puede ser interpretado como un ejemplo temprano de su visión de las ciencias sociales, entendidas como una teoría madura, capaz de producir recomendaciones concretas en el campo político. Gran parte de esta visión se concretó en la experiencia de Friedrich, quien logró filtrar los conceptos hacia los procesos políticos. El trabajo de ambos combina el uso de estadísticas e investigaciones detalladas con un sentido de la misión estadounidense -una guía de cómo los EE.UU., como líder del mundo libre, debería comportarse en la arena internacionales. La paz, la prosperidad y el liderazgo occidental del mundo requerían una Europa federada, radicada principalmente en una visión típicamente europea de libertad, “identificada con la máxima auto-realización de los individuos, de los grupos y de las naciones” 65. Más tarde, la crítica vendría a sostener que este tipo de libertad individualista era mucho más americana que europea. Más allá de la verdad o la falacia de la afirmación, esto simplemente demuestra el punto: la libertad después de la guerra requería que los Estados Unidos ayudasen a los europeos y, finalmente, el resto del mundo aprendería cómo ser sociedades democráticas y liberales. Está claro que esta visión subyacía a la noción de integración que surgió en la teoría estructural funcionalista de las ciencias sociales parsonianas. Las consideraciones de Parsons y Friedrich acerca de Europa después del final de la guerra se parecen mucho a la retórica desarrollada en el mismo continente acerca de su propia integración. Esto no quiere decir que los cientificos sociales parsonianos tuvieron un efecto directo sobre los políticos europeos, sino más bien, que el ambiente intelectual en el cual surgió el concepto de integración europea se extendía más allá de Europa occidental. Por eso parece conveniente ampliar las áreas de investigación sobre la integración europea, abarcando su gran variedad de orígenes que se remontan mucho antes de la década de 1950 y muchos más allá de Europa. Notas La autora desea agradecer al Monash European and EU Centre por la concesión de una beca de posgrado que le permitió concentrarse en este artículo. 2 Gerard Delanty, “The Making of a Post-Western Europe: A Civilizational Analysis”, en Thesis Eleven, Vol. 72, n. 8, 2003, pp. 8-25; Desmond Dinan, Origins and Evolution of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006. 3 Estas influencias se mantuvieron a lo largo de su obra -por ejemplo su trabajo para las Conferencias sobre Alemania después de la Guerra-, en el cual veía a Alemania como un “paciente” portador de una “enfermedad” y Estados Unidos como un “doctor” con la “medicina”

1

Puente@Europa 23 puente_2011N2draft.indb 23

15/12/2011 03:24:43 p.m.


para curarlo; “Full Report on Conference on Germany after the War”, Parsons papers, September 1945, HUG (FP) 15.2 box 11, Harvard University Archives, Pusey Library, Cambridge, Mass. (HUA en adelante). 4 Uta Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, p. 3. 5 Nils Gilman, Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America, Baltimore, John Hopkins University Press, 2003. p. 84. 6 Ver U. Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography, cit.; Id., “Scholarship, not Scandal” en El Foro Sociológico, Vol. 11, n. 4, diciembre, 1996, pp. 623-630; Id., “Talcott Parsons and the Transformation of German Society at the End of World War II”, en Revista Sociológica, Vol. 12, n. 3, diciembre, 1996, pp. 303-325. Las obras de Gerhardt han sido complementadas con el trabajo de archivo de la misma autora. 7 El Proyecto de Registros Bibliográficos era un proyecto llevado a cabo por la OSS. El Comité Moral estaba encargado de aumentar el apoyo americano a los Aliados y una vez que la guerra se puso en marcha, manteniendo el compromiso estadounidense hacia la victoria. El Comité de Radio difundía los mensajes de la ADGH al público. 8 Hay mucho material en los archivos de Parsons sobre este tema. Carta de Parsons a Carl J. Friedrich, “Decisions of Planning Committee for Balance of Third Term”, diciembre de 1943, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 10, HUA; “Program for General Area Studies”, 1943, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUE; ver también copia de una conferencia de Parsons en Parsons a Friedrich, 27 de septiembre de 1943, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA. 9 Uta Gerhardt, “Talcott Parsons and the Transformation of German Society…”, cit., pp. 303-325. Todos los detalles de lo que Parsons presentó en la conferencias llevadas a cabo durante las guerras fueron preservados en sus archivos, incluyendo el “Full Report on Conference on Germany after the War”, en el cual Parsons establece que Estados Unidos tenía la responsabilidad no sólo de destruir a los nazis sino de implantar el espíritu democrático en Alemania. El objetivo de la FEA era coordinar los departamentos gubernamentales y las agencias de Estados Unidos que operaban en el exterior durante la guerra, especialmente sus funciones económicas. Su investigación debía concentrarse sobre el análisis económico, pero la presencia de Parsons y, como veremos, el tipo de investigación que producía, sugirieron que la FEA se extendiera más allá de ello. 10 Carta del Ejército americano a Friedrich, 23 de abril de 1942, Friedrich Papers , HUG(FP) 17.6 Box 2, HUA. 11 Memo, P. W Loomie, sin título, 20 de noviembre de 1943, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.6 Box 40, HUA. 12 Memo, Friedrich, “Memorandum Concerning the Possibility of Providing Education Opportunities for Enemy Prisoners of War, Especially German”, 23 de mayo de 1944, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.6 Box 44, HUA. 13 Letter, Friedrich to John McCloy, 1 de junio de 1944, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.6 Box 44, HUA. 14 Memo, Friedrich, “Bizonal Organization”, 18 de marzo de 1947, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Bizonal Setup”, 6 de enero de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Bizonal Administrative Policy”, 1947, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Progress Report Coal and Steel”, 29 de mayo de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Second Progress Report, Coal and Steel”, 31 de mayo de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Third Progress Report; Coal and Steel”, 3 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA; Memo, Friedrich, “Coal Contract in Dusseldorf”, 5-6 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA. 15 Letter, Friedrich to dr. W. L. Sperry, 24 de mayo de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA. 16 Letter, Friedrich to Henry Parkman, 28 de julio de 1948, Friedrich

Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 1, HUA; Letter, Friedrich to Nixon, 16 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 1, HUA; Letter, Friedrich to Elliot, 23 de agosto de 1948, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.39.5 box 1, HUA. 17 Jeffrey C. Alexander, The Modern Reconstruction of Classical Thought: Talcott Parsons, vol. IV, Theoretical Logic in Sociology, London: Routledge and Kegan Paul, 1984, p. 10. 18 Charles Camic, “The Making of a Method: A Historical Reinterpretation of the Early Parsons”, en American Sociological Review, Vol. 52, n. 4, 1987, pp. 431-434. 19 Peter Wagner, A History and Theory of the Social Sciences, London, Sage Publications, 2001, p. 51. 20 J. C. Alexander, The Modern Reconstruction…, cit., pp. 56-60. 21 Ver N. Gilman, Mandarins of the Future..., cit., pp. 1-23. 22 James L. Spates, “The Sociology of Value”, en Annual Review of Sociology, Vol. 9, 1983, p.28. 23 Ian Procter, “Voluntarism and Structural-Functionalism in Parsons’ Early Work”, en Human Studies, Vol. 3, n. 4, 1980, p. 332. 24 Ibidem, p. 334. 25 George Ritzler, Modern Sociological Theory, Boston, McGraw-Hill Higher Education, 2008, p. 107; N. Gilman, Mandarins of the Future..., cit., p. 85. 26 Heine Andersen, “Functionalism”, en Heine Andersen and Lars Bo Kaspersen (eds), Classical and Modern Social Theory, Oxford, Blackwell Publishers Ltd, 2000, p. 227. 27 Ibidem, p. 91. 28 Ibidem, p. 56. 29 Ibidem, p. 91. 30 Ibidem, p. 88. 31 Ibidem, p. 13. 32 Ibidem, p. 88. 33 Ivi. 34 Así es que Parsons consideraba los regímenes fascistas “irracionales” y no modernos. Hay que resaltar que, por el contrario, hay todo un grupo de autores que insisten hoy en día en los rasgos modernos de los regímenes fascistas; ver, por ejemplo, Roger Griffin, Modernism and Fascism: The Sense of a Beginning under Mussolini and Hitler, New York, Palgrave, 2007. 35 U. Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography…, cit., p. 320. Gerhardt también especifica que la idea del atraso cultural también proviene del trabajo de un sociólogo norteamericano de los años ‘20, William Ogburn. 36 U. Gerhardt presenta un excelente análisis sobre este aspecto del trabajo parsoniano. Ver U. Gerhardt (ed), Talcott Parsons on National Socialism, New York, Walter de Gruyter, 1993, p. 44. 37 U. Gerhardt, Talcott Parsons: An Intellectual Biography…, cit., p. 75. 38 U. Gerhardt, “Talcott Parsons and the Transformation of German Society at the End of World War II”, cit., pp. 310-311. 39 Memo, Parsons to Friedrich, 27 de septiempre de 1943, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 Box 10, Harvard University Library, Cambridge. 40 Memo, Parsons to Henry H Fowler, “The Need for Further Social and Economic Research on Problems of Policy toward Occupied Countries”, 11 de octubre de 1945, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA. 41 U. Gerhardt (ed.), Talcott Parsons on National Socialism…, cit., p. 44. 42 Parsons, “Outline of a Book Proposal on German Social Structure”, sin data pero supuestamente entre 1944 y 1945, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 11, HUA. 43 U. Gerhardt (ed.), Talcott Parsons on National Socialism…, cit., pp. 139-140 y p. 308. 44 Parsons era muy específico acerca de los contenidos de este sistema social moderno: se caracteriza por la legalidad, la seguridad, la racionalidad y la moralidad. Su moral y los valores eran definidos por los principios normativos de la aceptación común. El sistema garantizaba libertad de oportunidades, el predominio de criterios universales, ga-

24 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 24

15/12/2011 03:24:43 p.m.


rantías de libertad individual y un sistema político con autoridad limitada por la Constitución y el respeto constante al pueblo. U. Gerhardt (ed.), Talcott Parsons on National Socialism..., cit., pp. 50-51 y p. 77. 45 Memo, Parsons to Philip Kaiser, “Separation of Western Territories from Germany”, agosto 1947, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 10, HUA. 46 Parsons fue especialmente optimista sobre el papel de la familia en la estabilización y la modernización de Alemania. En 1945, en una nota a Henry Fowler, sugirió que la reunificación de las familias podría ser una de las pocas maneras de transmitir una sensación de estabilidad y seguridad a las masas alemanas. Estaba muy preocupado de que las cuatro potencias en Alemania no hicieran lo suficiente para tratar de reunir a las personas separadas por la guerra. Atribuir la responsabilidad de reunir a las familias a las instituciones alemanas le parecía una manera particularmente eficaz para iniciar el proceso de cambio institucional controlado. Parsons, Talcott, memo to Henry H Fowler, 2 de julio de 1945, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA. 47 Memo, Parsons, “The Need for Further Social and Economic Research on Problems of Policy toward Occupied Countries”, 11 de octubre de 1945, Parsons Papers, HUG(FP) 15.2 box 10, HUA. 48 Memo, Parsons to Philip Kaiser, “Separation of Western Territories from Germany”, agosto 1947, Parsons Papers, HUG (FP) 15.2 box 10, HUA. 49 Carl J. Friedrich, American Experiences in Military Government in World War II, New York, Rinehart, 1948; Id., “The Peace Settlement with Germany - Political and Military”, en Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 257, Peace Settlements of World War II, 1948, pp. 119-128; Id., “The Peace Settlement with Germany - Economic and Social” en Ibidem, pp. 129-141; Id., “Rebuilding the German Constitution, II”, en The American Political Science Review, Vol. 43, n. 4, 1949, 461-486; Carl J. Friedrich, Douglas G. Haring, “Military Government for Japan”, en Far Eastern Survey, Vol. 14, n. 3, 1945, pp. 37-40. 50 Memo, Friedrich, “Memorandum Concerning the Possibility of Providing Education Opportunities for Enemy Prisoners of War, Especially German”, 23 de mayo de 1944, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.6 box 44, HUA. 51 Memo, Friedrich to General Clay, 19 de junio de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 2, HUA. 52 Friedrich a menudo hablaba de “hitlerismo”, más que de nazismo o de fascismo. Al igual que Parsons, estaba muy interesado en la com-

prensión del sistema político que dependía de un líder carismático. 53 Friedrich también menciona que todas las colonias deberían ser controladas por el estado federado. A diferencia de muchos en el Departamento de Estado y otros académicos, no parece haberse preocupado excesivamente por la promoción de la descolonización. Friedrich, “Federation Held Key To Peace”, 1939, Friedrich Papers, HUG (FP) 17.2 Box 1, Harvard University Archives, Pusey Library, Cambridge; Friedrich, “On European Union in Theory and Practice”, 2 de mayo de 1949, Friedrich Papers , HUG(FP) 17.62 box 2, HUA. 54 Además, Friedrich señala que transferir el equipamiento no implicaba que los países que lo fueran a recibir tendrían hombres capaces de operar las máquinas alemanas. Memo, Friedrich, “Tentative Draft Outline for a Report on Germany”, 26 de noviembre de 1947, Friedrich Papers , HUG (FP) 17.39.5, box 2, HUA. 55 Memo, Friedrich to Parkman, 25 de abril de 1948, Friedrich Papers, HUG(FP) 17.39.5 box 1, HUA. 56 Si vis pacem, para bellum en latin. No está claro por qué Friedrich lo tradujo al francés. Tal vez pueda estar relacionado con la campaña de los Departamentos de Estado a finales de los años ‘40, para asegurarse de que los franceses jugaran un papel importante en cualquier organización a nivel europeo que surgiera en el continente, ya que se hizo evidente que fuera poco probable que los británicos jugaran un rol de liderazgo. 57 Vale la pena señalar aquí que el término “diferenciación” es fundamental para las teorías estructural-funcionalistas y que el concepto de centro y periferia fue ganando prominencia cuando los EE.UU. comenzaron a abordar la cuestión de los estados post-coloniales. Friedrich, “On European Union in Theory and Practice”…, cit., p.3. 58 Ibidem. p. 8. 59 Ivi. 60 Ibidem, pp. 8-9. 61 Friedrich parece un poco frustrado con algunos de los grupos, en especial en su tendencia a adoptar resoluciones que no tienen ningún impacto y en no decir nada particularmente original o interesante. Hay una nota escrita a mano, al lado del texto, de una resolución de este tipo sobre el futuro de Alemania que dice: “ésta es una manera estúpida para decirlo”. Estas opiniones no aparecen en el texto final. Ibidem, p. 23. 62 Ibidem, p. 12. 63 Ibidem, p. 14. 64 Ibidem, p. 24. 65 Ibidem, p. 10.

Puente@Europa 25 puente_2011N2draft.indb 25

15/12/2011 03:24:44 p.m.


puente_2011N2draft.indb 26

15/12/2011 03:24:45 p.m.


PROCESOS POLÍTICOS E INTEGRACIÓN REGIONAL: HERRAMIENTAS ANALÍTICAS CLÁSICAS PARA INVESTIGACIONES NUEVAS SOBRE EL MERCOSUR Luciana Gil

El presente artículo es un ensayo exploratorio acerca de los enfoques sobre políticas públicas que parecen brindar elementos útiles para la interpretación de la principal dimensión del Mercado Común del Sur (Mercosur): su dimensión comercial. Pese al considerable éxito que se le atribuyó a este proceso de integración en términos de intercambio comercial durante sus primeros pasos (19911998), hace años que se lo señala como un proceso ‘estancado’ que enfrenta diversas dificultades para avanzar 1. Entre ellas, los obstáculos al libre comercio intrarregional y las excepciones al arancel externo común (conocidas, éstas últimas, como ‘perforaciones’) suelen apuntarse como algunas de las más directas expresiones de aquel ‘estancamiento’ 2, ya que no permitirían consolidar la zona de libre comercio en la región, ni la unión aduanera (hoy imperfecta). Esto, a su vez, impediría la evolución hacia un verdadero mercado común 3, obstaculizando el proceso de integración y sus objetivos de desarrollo 4. El supuesto detrás de esta secuencia esperada es que la remoción de obstáculos al intercambio comercial podría facilitar una cada vez mayor integración entre los países involucrados, alcanzando un mercado común y, paralelamente, generando espacios supranacionales que lo regularían. Estos espacios suelen ser los elementos diferenciadores entre los procesos de integración y las más clásicas relaciones de cooperación entre estados. En su propuesta sobre las distintas formas que pueden adquirir la cooperación y la integración, Schmitter considera que sólo cuando una organización regional transnacional adquiere cierta capacidad legítima (aunque sea limitada) “para actuar autónomamente, poniendo en marcha propuestas, tomando decisiones y/o implementando políticas” se puede hablar de integración. En cambio, cuando esta autonomía no está desarrollada y la acción de la organización queda supeditada a las decisiones “voluntarias, unánimes y continuas de los estados”, sólo puede hablarse de cooperación 5. En el caso del Mercosur, aquella secuencia esperada a partir de la promoción del libre comercio entre los estados partes no se ha desarrollado, pese al impulso liberalizador inicial y a las decisiones que han pretendido avanzar en este frente en los últimos años 6. En este marco, las continuas dificultades para importar y exportar en el espacio regional son motivo de seguidos reclamos que emanan de diversos sectores en los cuatro países como consecuencia de medidas, en principio, temporarias y, en general, unilaterales, de algún vecino que restringe las importaciones. Los reclamos más fuertes contra medidas adoptadas por Argentina –aunque no sea el único país que las adopta– no tienen que ver con los dos sectores que, desde los inicios del proceso de integración, estuvieron exceptuados del libre comercio: el sector azucarero y el automotriz. Tanto la decisión como los efectos de la exclusión de estos sectores del libre comercio, bajo distintas formas, ha sido ya ampliamente estudiada 7. En cambio, sobre otros sectores que en principio debían someterse al libre comercio intrarregional, pero luego adquirieron distintos e intermitentes mecanismos de protección (desde figurar en el Régimen de Adecuación Final –que incluía productos cuyo arancel de importación se iba reduciendo gradualmente entre 1995 y 1999– hasta contar con licencias no automáticas

desde fines de la primera década del 2000), los análisis disponibles son escasos. Entre las medidas interpretadas como obstáculos a este intercambio suelen destacarse las normas técnicas, las licencias no automáticas de importación y las medidas antidumping 8. En los últimos años adquirieron especial relevancia las licencias no automáticas, que fueron motivo de variados y constantes episodios de atrasos, generando los consecuentes reclamos de importadores nacionales y externos. Algunos sectores industriales en los que se han adoptado este tipo de medidas entre 2007 y 2009 han sido: electrodomésticos, juguetes, textiles, calzados, bicicletas y sus neumáticos, motocicletas y determinados productos metalúrgicos, entre otros 9. De ellos, algunos sectores, como el del calzado, por ejemplo, han adquirido especial visibilidad, tanto por su movilización en demanda de protección como por las quejas de los importadores después de implementada dicha protección. Ante estas controversias, el principal imputado es el proceso de integración, al que se evalúa como débil, limitado y sin instituciones autónomas de los estados ni poder efectivo que los obligue a cumplir los compromisos asumidos desde 1991 en materia de libre comercio. Dado que las decisiones en el proceso de integración siguen dependiendo exclusivamente de los gobiernos nacionales, cuando se establecen medidas que pueden afectar el comercio éstas son, en el mejor de los casos, negociadas entre autoridades nacionales de algunos socios del Mercosur 10; en el peor de los casos, constituyen decisiones unilaterales que provocan fuertes quejas y demandas de los países vecinos 11. Otras veces, como punto intermedio, se ha tratado de decisiones unilaterales que han obtenido la aceptación de uno de los socios, aquél más afectado por la restricción a la importación 12. Al dirigirse, entonces, la atención hacia los gobiernos nacionales que adoptan estas decisiones ‘alterando’ el objetivo original del libre comercio dentro del espacio de integración, las explicaciones de aquellas decisiones van desde la presión de los sectores para protegerse contra la competencia de las importaciones hasta las propias preferencias gubernamentales (que pueden apuntar a determinadas estrategias de crecimiento de un país, a enfrentar contextos de crisis específicos y/o a proteger fuentes de trabajo en ciertos sectores industriales). Sin embargo, pocos han sido los intentos de comprender los procesos políticos que llevan a tales medidas y de observar la compleja matriz de dinámicas y motivaciones económicas, sociales y políticas que hay detrás de ellas. Para completar ese vacío, se ha iniciado una investigación en un caso específico: las medidas interpretadas como barreras no arancelarias en Argentina frente a las importaciones de ciertos productos industriales provenientes de los países del Mercosur entre 1999 y 2009. Con el horizonte de esa investigación, a continuación se presentan algunas consideraciones teóricas que serán de utilidad para orientar dicho análisis y para comprender el efecto que pueden tener en el proceso de integración regional algunas dinámicas políticas que caracterizan a su dimensión comercial.

Puente@Europa 27 puente_2011N2draft.indb 27

15/12/2011 03:24:45 p.m.


Si se considera que una de las principales tareas de un sistema político es la de reconciliar exigencias de varios grupos, aquel análisis permitirá encontrar elementos para entender por qué y cómo se traducen en decisiones algunas de las demandas, así como para reflexionar sobre qué efecto pueden tener dichas dinámicas en el proceso de integración. La dimensión comercial de la integración y las ‘políticas públicas’ Hablar de la dimensión comercial de la integración desde la perspectiva de las políticas públicas requiere algunas especificaciones. Tradicionalmente, por lo menos hasta fines del siglo XIX, se consideraban actividades ‘públicas’ de un estado aquellas vinculadas a sus limitadas intervenciones en materia de policía, seguridad, diplomacia y defensa, y sólo se agregaron nuevas actividades –y análisis de ellas– a medida que el estado comenzó a regular partes de la esfera económica, desde la recaudación hasta la producción y distribución de productos 13. En este marco, la política comercial, aunque no sea la única, implica directamente la regulación en un ámbito específico (el mercado) dominado por intereses privados (principalmente de empresas, pero también de otros actores, como sindicatos), pero cuyas dinámicas tienen consecuencias públicas. Esto hace que este tipo de política pueda verse tanto como un medio que responde a intereses privados, concentrando los beneficios en ciertos sectores y generando o reproduciendo desigualdades existentes, o como instrumento del estado para lograr la diversificación industrial, la creación de valor añadido y el desarrollo económico para el conjunto de una sociedad 14. A su vez, los temas de política comercial son difíciles de clasificar tanto desde el punto de vista de la política interna de un país como de su política externa. Si se considera que la política comercial involucra toda acción de un gobierno que afecte el intercambio de bienes, servicios e inversiones a través de las fronteras nacionales, esta acción puede ‘resultar de’ o bien ‘tener efectos en’ las dinámicas políticas tanto dentro de los estados como en las negociaciones entre ellos. En este sentido, los elementos de análisis que se presentarán en este artículo, si bien en su origen se han desarrollado primordialmente en torno a los procesos de las políticas públicas en el ámbito nacional, se muestran útiles tanto para el estudio de políticas internas como externas, ya que las dinámicas de los procesos de toma de decisiones son similares. En la posterior descripción y en el bosquejo final que aplicará estos elementos al estudio de nuevos casos quedará clara esa utilidad 15. Aquel ámbito específico, el mercado, fue el apuntado como disparador de los procesos de integración regional de la Unión Europea y el Mercosur, si bien de distintas maneras 16. En el Mercosur, como se dijo, se esperaba que, a través del libre comercio, se ampliara el espacio del mercado, creando, como consecuencia, un espacio supranacional que lo regulara. En este sentido, y siguiendo la experiencia de la Unión Europea, podía preverse, en ese espacio supranacional, al menos un germen de un nuevo sistema político. Pero mientras el proceso de integración europeo desarrolló elementos que lo identificaban como un nuevo sistema político, el Mercosur no ha logrado tal avance. En éste no puede identificarse la autonomía de las decisiones que mencionaba Schmitter, las cuales –para bien o para mal 17, con presiones internas y externas y con las restricciones que puedan tener debido a los tratados regionales– siguen en manos de los gobiernos nacionales, tal como lo demuestra la implementación unilateral de barreras no arancelarias al comercio intra Mercosur. En este sentido, comprender las dinámicas que llevan a esas decisiones nacionales sería un paso fundamental para identificar al menos algunos de los cuellos de botella del desarrollo

del proceso de integración. De allí que la búsqueda de enfoques desde los cuales encarar esta investigación haya apuntado a los estudios de políticas públicas (en mayor parte utilizadas para analizar procesos políticos nacionales) en lugar de recurrir a las tradicionales teorías de la integración, encantadas por la experiencia europea y, por ello, orientadas más a explicar las dinámicas regionales, el “proceso voluntario, gradual e irregular de integración, mediante el cual estas unidades [los estados europeos] ceden su soberanía a un orden superior, supranacional, una comunidad político institucional” 18 que las dinámicas nacionales que podían afectarlas. Por lo tanto, este trabajo da un paso atrás y vuelve a la observación del sistema político nacional, entendiendo por sistema político el concepto clásico de “conjunto de interacciones por medio de las cuales se asignan autoritativamente valores en una sociedad”. En ese sistema, la toma de decisiones es considerada como una fase de un largo proceso en el que se encadena la recepción de información y demandas desde el ambiente (inputs) con sus deliberaciones (issues), sus decisiones y sus implementaciones (outputs) 19. En los términos clásicos de Easton, el lugar del sistema político en el que se toman las decisiones es una black box, cuyo contenido permanece sin descifrarse y por lo tanto no se explica de qué manera las demandas se transforman en decisiones. El análisis de las dinámicas políticas que se dan en determinado proceso pretende completar ese vacío. Si se considera que una de las principales tareas de un sistema político es la de reconciliar exigencias de varios grupos 20, aquel análisis permitirá encontrar elementos para entender por qué y cómo se traducen en decisiones algunas de las demandas, así como para reflexionar sobre qué efecto pueden tener dichas dinámicas en el proceso de integración. Tradicionalmente, las políticas públicas se han considerado un objeto de estudio compartido entre la ciencia política y la administración pública. Existen distintas clasificaciones de los modelos teóricos que contribuyen a conocer las políticas públicas, una de las cuales los reúne en tres grupos de enfoques principales: 1) aquellos que conciben al estado como ventanilla de recepción de demandas originadas en la sociedad, con especial atención a los individuos y a los grupos que presentan dichas demandas. En esta perspectiva se sitúan los intentos de explicación de la acción y el comportamiento de los individuos a partir de la idea de acción racional, derivada únicamente de intereses particulares (self-interest) y de la búsqueda de optimización de los beneficios de sus decisiones, presuponiendo que dichos individuos cuentan con la información necesaria para hacerlo 21. Entre estos intentos se encuentra el Public Choice y también el pluralismo, aunque centrado en la acción de los grupos, considerando que en las sociedades modernas complejas, donde la acción directa de los individuos es más difícil, son los grupos los principales actores políticos, que actúan en nombre de los intereses de los individuos 22. Descendiente directa de la idea del homo economicus, la premisa de la acción racional que subyace a ambas perspectivas, esa acción interesada y optimizadora, según muchos autores, no ayuda a comprender los criterios que fundamentan las ‘elecciones’ de los actores23 y deja fuera el hecho

28 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 28

15/12/2011 03:24:45 p.m.


de que muchas veces, aún en aquellas cuestiones que podrían leerse como estrictamente económicas, ni los propios interesados pueden definir sus intereses y los beneficios que obtendrían de tal o cual decisión24. 2) aquellos que atribuyen al estado la condición de instrumento al servicio de grupos específicos o de una clase. En este grupo se incluyen desde las perspectivas derivadas de la teoría elitista y los Community Studies hasta del neomarxismo. Las dos primeras perspectivas focalizan en las preferencias de las elites y las burocracias estatales en las decisiones públicas, que muchas veces generan ‘respuestas a demandas inexistentes’ en la sociedad. Recuerdan que las burocracias ejercen un amplio poder discrecional que determina, por ejemplo, el acceso más o menos privilegiado de las poblaciones a los servicios ofrecidos, siendo, entonces, los funcionarios la variable decisiva en su provisión. Los enfoques neomarxistas, por su lado, centran su atención en el papel que desempeña el estado en la producción y la reproducción del sistema capitalista, rechazando en general la autonomía de la burocracia y considerando las políticas públicas como producto de las necesidades capitalistas 25. Las críticas a este enfoque apuntan a la simplificación que éste hace de una interacción más compleja: los intereses de clase pueden enmudecer allí donde surgen intereses sectoriales en relación al estado (vía programas para sectores específicos por ejemplo), por lo que los intereses dentro de una misma clase pueden ser contradictorios26. A su vez, el “poder estructural” de los grupos económicos puede ser mucho mayor para vetar opciones políticas que para proponerlas. Por último, la visión neomarxista supone intereses objetivos que promueven determinada acción de la clase, sin dar cuenta de los criterios que definen una elección entre distintas alternativas de políticas que respondan a esos mismos intereses. 3) aquellos que han intentado interpretar las formas de interacción entre el estado y otros actores. Aquí se inscribe el neoinstitucionalismo, que considera a las instituciones del estado como “configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o los grupos de interés”, por lo que sus actores persiguen metas que “no son exclusivamente respuesta a demandas sociales” 27. Como ‘subespecie’ del institucionalismo 28, se incluye en este grupo también el neocorporativismo, al que se le ha reconocido la revalorización de la relación entre un estado, que brinda el monopolio de la representación a algunas organizaciones, y estas organizaciones, que garantizan la aplicación de las políticas a las que se han adscrito. Pese a esta valorización, estas interpretaciones hacen poco caso de la complejidad de los procesos de interacción, reduciendo la relación a “una visión formal, institucional, casi jurídica, que se revela poco conforme con las prácticas sociales” 29. Con estos antecedentes, desde la ciencia política, por muchos años escasearon los estudios sobre la forma, patrón y estilo de elaborar políticas; mientras que desde la administración pública, los análisis de las políticas públicas quedaban atrapados en el estudio de leyes e instituciones 30. Esta situación fue claramente resumida por Villanueva: en la perspectiva de la ciencia política estándar, el proceso de gobierno y, más singularmente, el proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas no ocupó nunca centralidad alguna, ya que tanto la teoría marxista como la elitista y la pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. La estructura económica, el conflicto de las clases, el inter-juego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema político eran los factores a los que más se recurría para dar cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían. De esta forma, el proceso gubernamental era un evento reactivo o instrumental más que propositivo o creativo, un hecho subalterno y auxiliar: simple variable dependiente 31. Por otro lado, el campo teórico propio de la administración pública era

el cómo se llevaba a cabo lo decidido, no cómo y por qué se había llegado a la decisión. En suma, lo que Villanueva llama “la hechura de la política” no tenía autonomía alguna o apenas relativa para la ciencia política convencional y, en contraste, tenía ‘toda la autonomía’ para la administración pública. El resultado final, en ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la política se volvía un objeto de estudio externo y marginal al corazón de las dos disciplinas 32. Elementos clásicos para el análisis de los procesos políticos: el aporte de Lowi Uno de los primeros y principales aportes que intentaron superar esta división fue el de Theodore Lowi. La propuesta de Lowi consistió en un marco de referencia para analizar las políticas públicas en función del tipo de política del que se tratara, partiendo de la idea de que las áreas de política o de actividad constituyen “arenas de poder” 33 y que cada arena desarrolla su propia estructura política, sus procesos y sus relaciones 34. En este sentido, al estudiar el sistema político estadounidense, diferenció distintos tipos de política en función del impacto (real o esperado) que éstos tuvieran en la sociedad 35. Así distinguió entre políticas: - distributivas: aquellas a través de las cuales se reparten recursos ilimitados, en principio siempre disponibles. Estas políticas se caracterizan por la facilidad con la que pueden ser desagregadas e implementarse unidad por unidad, casi en aislamiento respecto de otras y de cualquier regla general. Por eso, constituyen decisiones individualizadas, que se pueden considerar como ‘políticas’ solo por acumulación de este tipo de medidas. En este sentido, los aranceles se consideran un clásico ejemplo 36; - regulatorias: aquellas que establecen reglas generales para actividades de todo un sector, aunque su impacto e implementación sea individual, ya que implican un aumento o reducción de costos o alternativas a actores individuales (por ejemplo, regulación de precios, condiciones de entrada al mercado). También pueden implicar una elección de a quién se le da algo y a quién no (por ejemplo, a quien se otorga un canal de televisión o una ruta aérea), pero en cualquier caso la decisión se fundamenta en una regulación estándar37. De allí que, a diferencia de la primer categoría, las decisiones no sean tan individualizadas y adquieran mayor relevancia como actores del proceso grupos y coaliciones organizadas por sectores; - redistributivas: aquellas referidas a categorías de impacto más amplias, vinculadas a las relaciones de propiedad, poder y prestigio social establecidas, que tocan más de cerca que cualquier otra las líneas de clase. Estas políticas suponen una redistribución general de estos recursos y suponen conflictos de suma cero, siendo la política fiscal, y en particular los impuestos a los ingresos, ejemplos típicos de esta categoría. Aquí, el autor ya no observa una multiplicidad de actores, sino, por el contrario, dos partes claramente diferenciadas, abarcadoras y excluyentes 38. Cada una de estas arenas adquiere, entonces, características diversas. Dado el tipo de decisiones que interesa estudiar en esta investigación (aquellas relativas a medidas de protección comercial de un país), la descripción se concentrará en las características de la arena de política distributiva, ya que a los fines del impacto esperado, dichas medidas funcionan de manera similar a los aranceles, restringiendo la importación de ciertos productos –aunque no sea por medio de aranceles sino de barreras no arancelarias. Esta arena tiene características ‘pluralistas’ sólo en el sentido de que allí operan de manera fragmentada muchos y variados grupos de intereses particulares; en palabras del autor son “politics of every man for himself”, donde personas, empresas y corporaciones particulares son los principales activistas y, por lo tanto, las unidades políticas primarias a identificar. En esta arena, las asocia-

Puente@Europa 29 puente_2011N2draft.indb 29

15/12/2011 03:24:45 p.m.


Al individualizar las decisiones, las políticas distributivas reducen el conflicto pero, a cambio, no permiten generar coaliciones relevantes para políticas amplias: son miles de decisiones oscuras sumadas en, por ejemplo, una ‘política de protección’. ciones representativas centrales (peak associations) no juegan un rol preponderante, ya que congregan distintas partes (por ejemplo, distintos sectores industriales) y en las políticas distributivas cada una puede tener posiciones diferentes. En palabras de Lowi, en esta arena “hay tantas partes como ítems arancelarios” 39. Pese a la pluralidad, se destaca la característica no conflictiva y estable de esta arena, ya que las decisiones que allí se dirimen no están directamente relacionadas entre ellas y permiten la ‘no interferencia mutua’ entre las demandas de cada actor 40. En el caso observado de medidas sobre barreras no arancelarias contra la importación, las demandas que provienen de ciertos grupos para proteger su producción industrial normalmente se emiten individualmente y sin oponerse ni obstaculizar las demandas de protección de otros 41. Estas características ya habían sido observadas en un estudio de otro autor, interesado por comprender las dinámicas de los procesos políticos en Estados Unidos: Elmer Eric Schattschneider. El autor se había concentrado en la explicación de las dinámicas que habían llevado a la reglamentación tarifaria Smoot-Harvey de 1930, en cuyo texto diversos grupos de presión que defendían sus intereses económicos consiguieron incorporar centenares de enmiendas especiales mientras esta reglamentación era considerada por parte del congreso estadounidense. En esa “hechura de la política”, el autor descubría que no había una base objetiva real para discriminar a quién proteger y a quién no, sino que el congreso norteamericano había buscado apoyo para aprobar la ley dando cierta protección a todos aquellos intereses que pudiesen significar una fuerte resistencia a ella y desorganizando, así, la oposición 42. Al explicar esto, Lowi prefiere generalizar esta dinámica de una arena distributiva ilustrándola de la siguiente manera: “Cuando una cuestión de 1 millón de dólares se puede dividir en muchas cuestiones de pocos dólares, y cada cuestión se puede tratar por separado, es inevitable que se multipliquen intereses y [canales de] acceso, así como también que se reduzca conflicto”. Al individualizar las decisiones, las políticas distributivas reducen el conflicto pero, a cambio, no permiten generar coaliciones relevantes para políticas amplias: son miles de decisiones oscuras sumadas en, por ejemplo, una ‘política de protección’ 43. Ambos autores coinciden en que a los políticos siempre va a convenir intentar desagregar políticas para evitar un conflicto mayor, cambiando, por medio de concesiones, posturas de oposición por posturas de apoyo. En un artículo posterior, Lowi amplía esta explicación, indicando que las políticas distributivas generan o suponen arenas de conflictos blandos, susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones oportunas de recursos 44. Así, aunque haya demandas y cuestiones intensamente vitales para grupos particulares, al no generar graves impactos directos en el conjunto del sistema establecido, no necesitan políticas mayores con altas inversiones políticas de regulación o redistribución 45, sino que se resuelven con aquellas concesiones distribuidas políticamente. Las características que Lowi atribuye a la arena de poder de políticas distributivas provienen, así, del estudio de Schattschneider. Pero mientras éste generalizaba dichas características a todo proceso político, el aporte de Lowi consiste en incorporar los descubrimientos de aquel autor a un nuevo marco, que diferencia los tres tipos de políticas y las características de cada arena, considerando válidas las observaciones del último para la arena distributiva.

Una hipótesis interpretativa Muchas de las características que Lowi describe en la elaboración de políticas distributivas han sido observadas en las instancias preliminares de la mencionada investigación sobre los procesos políticos detrás de las decisiones interpretadas como barreras no arancelarias en Argentina frente a las importaciones de ciertos productos industriales provenientes de los países del Mercosur. Podría argüirse que existen amplias diferencias entre el universo de estudio de Schattschneider (el congreso norteamericano) y el de esta investigación, dado que, en este caso, las autoridades que adoptan las mencionadas barreras no arancelarias en Argentina están, en general, concentradas en los ministerios de Industria y Producción, pertenecientes al poder ejecutivo y no al legislativo 46. Sin embargo, como se verá a continuación, esta diferencia no opaca la similitud en las dinámicas observadas por los autores referenciados. De hecho, Lowi identificaba el ‘locus decisional’ de la arena distributiva en una unidad institucional, fuese esta un comité del congreso o una agencia específica, por lo que la concentración del locus de decisión en un ministerio no implicaría una gran diferencia con su modelo. En torno a este locus, entonces, la forma en que se dirimieron algunas protecciones a ciertos sectores particulares desde el inicio del proceso de integración del Mercosur mostró claras similitudes con las características identificadas por Lowi en la arena distributiva. En un estudio anterior sobre los primeros años de la integración47, por ejemplo, se observó el limitado rol que jugaron las principales asociaciones industriales en la definición de los sectores a proteger temporalmente por medio del Régimen de Adecuación (1995-1999), que reducía gradualmente los aranceles durante cuatro años, mientras el resto de productos (a excepción del azúcar y la industria automotriz) ya eran sometidos al libre comercio. En cambio, adquirió mayor relevancia, para su inclusión en dicho régimen, la presión y el acceso que tuvieran al gobierno empresas (o empresarios) individuales, a las que Lowi considera unidades políticas primarias en esta arena. Posteriormente, el patrón no pareció modificarse mucho: un recorrido por los reclamos y medidas hasta la actualidad parece mostrar un accionar claro y eficaz de las cámaras sectoriales 48 más que de la principal institución de representación de la industria, la Unión Industrial Argentina. Lowi identifica esa limitada actuación de las asociaciones en la articulación de intereses como patrón constante de esta arena, a diferencia de otras, como la redistributiva, donde las grandes asociaciones sí pueden representar a toda una parte que normalmente confronta con otra y no con una pluralidad de ‘otras’ (como en la arena distributiva) 49. Siguiendo a Lowi, aquella acción fragmentada puede ser positiva en el corto plazo, puesto que permite avanzar en una determinada decisión general (en este caso, el libre comercio que debía regir al interior del proceso de integración para casi todos los productos), pese a las excepciones particulares que deban otorgarse para dicho avance. Por eso es que las características de las acciones de las unidades primarias (cada una con su interés, sin interferir directamente en el interés de otra) favorecen conflictos blandos, solucionables con ciertas concesiones (o ‘asignaciones oportunas de recursos’), y por eso se considera una arena ‘estable’. Sin embargo, tal como señala el autor, en el largo plazo esta dinámica no favorece, en primer lugar, coaliciones relevantes para políticas más amplias. Cuando los arreglos particulares predo-

30 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 30

15/12/2011 03:24:45 p.m.


Cuando los arreglos particulares predominan por sobre una representación de intereses más generales se dificulta la creación de una coalición sólida sobre la cual generar visiones comunes y duraderas necesarias para proyectos de largo plazo, como puede ser un proceso de integración. minan por sobre una representación de intereses más generales se dificulta la creación de una coalición sólida sobre la cual generar visiones comunes y duraderas necesarias para proyectos de largo plazo, como puede ser un proceso de integración. Por otro lado, estas dinámicas tampoco favorecen la legitimidad de las decisiones gubernamentales y del sistema político en general. A las características observadas en esta arena, donde predominan los arreglos y las relaciones particulares, se les atribuyen efectos negativos para los sistemas políticos, que ponen en tela de juicio las características representativas de una democracia. Si bien en todas las democracias coexisten intereses particulares e intereses generales, el espacio relativo que cada uno ocupa en la política y la consciencia ciudadana sobre dicho espacio afecta la percepción y confianza en la representación política 50, con consecuencias para la legitimidad del gobierno involucrado y de cada decisión política que éste adopte. Así, el hecho de que el proceso de integración haya tenido, desde un principio, su foco centrado en el intercambio comercial podría

ser justamente el elemento explicativo de su limitado desarrollo: en primer lugar, no habría favorecido una coalición estable que lo sostuviera como proyecto a largo plazo para el desarrollo del país; en segundo lugar, y como consecuencia del primero, habría generado desconfianza en cuanto a la continuidad del proceso de integración y al sostenimiento de su objetivo de libre comercio. Esto, a su vez, tendría el potencial de incentivar nuevas y continuas demandas de protección frente a un proceso que no se considera inapelable 51. Desde este punto de vista, el nivel de legitimidad y confianza en las decisiones gubernamentales pasa a ser un elemento constitutivo de los intereses de los actores. Estos intereses, entonces, ya no se explican sólo a partir de la racionalidad económica basada en el cálculo costo/beneficio, sino a partir de experiencias pasadas y de las percepciones de los actores sobre sus gobiernos. Así, el marco teórico ofrecido por Lowi no sólo se muestra vigente para interpretar las dinámicas internas de las políticas públicas, sino también para explorar los efectos que estas dinámicas pueden tener en el proceso de integración del Mercosur.

Notas El incremento del intercambio comercial intra-Mercosur, desde su creación, alcanzó su máximo en 1998. En los últimos años, la participación del comercio intra-zona en el comercio total del Mercosur aumentó del 11,5% en 2002 al 15, 3% en el primer semestre del 2008, aunque no alcanza con esto la participación del 25% que había tenido en 1998. Informe MERCOSUR, n.13, BID/INTAL, febrero de 2009, p. 32. 2 Inclusive en las cumbres presidenciales del Mercosur fueron así señaladas por representantes de los distintos estados partes. Sólo a modo de ejemplo, ver, sobre la cumbre de julio de 2009: “Cumbre del Mercosur: reclamos cruzados de los países miembro”, en La Nación, 23 de julio de 2009. 3 Desde el punto de vista teórico ha sido difundida la idea de que los distintos estadios de la integración regional (zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión monetaria, etc.) se siguen uno a otro en un determinado orden (Béla Balassa, “Hacia una Teoría de la Integración Económica”, en Miguel Wionczek, Integración de América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 1964). Ciertos casos, sin embargo, han mostrado que no siempre es así. 4 Tratado de Asunción, 26 de marzo de 1991, primer considerando. 5 Philippe Schmitter, “Los conceptos de cooperación e integración regional”, en Puente@Europa, A. IX, n. 1, junio 2011, p. 9. 6 A partir del relanzamiento del Mercosur en el año 2000, se encararon varios esfuerzos tendientes a lograr el ‘disciplinamiento’ en la aplicación de la defensa comercial en el comercio intra-zona. El objetivo era avanzar en el establecimiento de condiciones de aplicación y estándares de investigación, que aumentaran progresivamente la dificultad en la implementación de las disciplinas contra prácticas ‘desleales’ en el intercambio intrarregional. Por ejemplo, se estableció la obligación para los países de conducir las investigaciones respectivas a las importaciones de productos originarios de un estado parte, de acuerdo con los requisitos normalmente aplicables más una larga lista de requisitos adicionales (Decisión n. 64/2000 del CMC). A pocas semanas de haberse aprobado esta reglamentación, la delegación argentina comunicó la imposibilidad de cumplirla, por ser algunas de sus disci1

plinas incompatibles “con su ordenamiento jurídico”. Eso hizo que, luego de casi dos años, se sustituyera aquella decisión a cambio de la Decisión n. 22/200, que simplemente establecía mecanismos respecto del intercambio de información entre los países previo a la apertura de una investigación, de los elementos de prueba, de la determinación del daño causado por las importaciones objeto de dumping o subsidios, de la forma de aplicación y duración de la medida, así como del monitoreo de las investigaciones por parte de los órganos del Mercosur. Julio Berlinski, Honorio Kume, Marcel Vaillant, Alvaro Ons, Guida Piani y Carlos Romero, “Defensa Comercial en el Mercosur”, Documento de Trabajo 10/05, Universidad de la República, Montevideo, noviembre de 2005, pp. 17-18. 7 Ver, por ejemplo, Fernando Correa Alsina, “Azúcar, Mercosur y reconversión: el caso CALNU”, Universidad de Chile, Departamento de Ingeniería Industrial, 1995; Ernesto de la Guardia y Celina Pena, “El azúcar en el Mercosur: Una ‘dulce’ asignatura pendiente”, Temas de la Agenda Regional, n. 4, noviembre de 1999; Juan José Taccone y Luis Jorge Garay (eds), Impacto sectorial de la integración en el Mercosur, BID/INTAL, 1999; Roberta Villalón, “Proteccionismo y política industrial en la Argentina de los ’90: la economía política de la reconversión del sector automotriz”, Tesis de Grado, Universidad Torcuato di Tella, julio de 1999; Ernesto Cerro y José Antonio Cerro, “Azúcar en Mercosur: una visión desde Argentina”, disertación en el XIV International Economic History Congress, Session 109, Helsinki, 2006; y Bárbara Medwid, “Mitos y realidades de la pobreza y el Mercosur. El caso de la industria azucarera en Tucumán”, en Alberto Cimadamore, La economía política de la pobreza, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2008. 8 Sólo a modo de ejemplo, en 2003 Argentina abrió una causa contra neumáticos de bicicletas importadas por Brasil, cerrada en 2008 con un compromiso de precios de la empresa Dalbor; ver Comisión Nacional de Comercio Exterior, Expediente 2003.058. Ese año Brasil fue, junto a China, el origen con mayor cantidad de casos con decisiones adoptadas y medidas vigentes durante 2003 en investigaciones por dumping. Julio Berlinski et al., op. cit., p. 21. Otro tipo de medida que

Puente@Europa 31 puente_2011N2draft.indb 31

15/12/2011 03:24:46 p.m.


obstaculiza las importaciones son las salvaguardias, pero éstas no son aplicadas entre los miembros del Mercosur, sino a las importaciones extra-zona; ver Decisión del Consejo Mercado Común n.17/96. 9 Actualmente las licencias no automáticas abarcan 17 sectores, descriptos en el sitio web del ministerio de Industria: http://www. comercio.gob.ar/web/index.php?pag=93&btn=161#lic_no_aut (última consulta: 31/10/2011). 10 Como el Mecanismo de Adaptación Competitiva acordado por Argentina y Brasil en 2006. Protocolo Adicional al ACE 14: “Adaptación competitiva, integración productiva y expansión equilibrada y dinámica del comercio”, 1/2/2006. El mecanismo, al menos hasta 2009, no fue instrumentado. 11 Tal como fueron varios casos en los cuales el establecimiento de nuevas licencias no automáticas o las demoras en su aprobación generaron sorpresa en los exportadores de países vecinos y consecuentes demandas oficiales. Para conocer sólo algún caso, a modo de ejemplo, ver: Gustavo Segre, “Argentina paga un alto costo cuando Brasil se entera de restricciones por los medios”, en iProfesional, Buenos Aires, 15 de mayo de 2010; y Leonardo Luzzi, “Empresarios reclamarán a Mujica que actúe ante trabas al comercio”, en El Observador, Montevideo, 13 de septiembre de 2011. 12 Entre los casos más recientes se destacó la última ampliación de la aplicación de licencias no automáticas por parte de Argentina por medio de la resolución 45/2011 (y una modificación posterior, 77/2011) del ministerio de Industria. En dicho caso, la noticia sobre esta ampliación generó preocupación en Brasil, que intentó aplacarse con una reunión de autoridades de ambos países que decidieron establecer “una comisión de acompañamiento (de la aplicación de) las licencias no automáticas” para que “no exista duda sobre el hecho de que esta resolución no tiene la intención de hacer daño a las exportaciones brasileñas” y por parte de Brasil se descartaron medidas restrictivas “mientras el gobierno argentino” mantuviese “en la práctica la decisión de no afectar las exportaciones brasileñas”, reafirmando la lógica bilateral de las conversaciones. “Argentina extenderá sistema de licencias no automáticas para enfrentar competencia ‘desleal’”, en Puentes Quincenal, ICTSD, Vol. 8, n. 3, febrero de 2011. 13 Yves Mény y Jean Claude Thöenig, Le politiche pubbliche, Imola, Il Mulino, 1996 (ed. orig. 1989), p. 15. Versión española a cargo de Francisco Morata: Y. Mény y J. Thöenig, Las políticas públicas, Barcelona, Ariel, 1992. 14 Estos efectos pueden producirse paralelamente y no tienen un vínculo estricto con el libre comercio y la protección. Un reciente trabajo de la ONU lo resume de esta forma: la importación de bienes y servicios puede echar del mercado a productores locales, debilitar los medios de subsistencia, acentuar las desigualdades y empujar a la gente hacia la pobreza. Al mismo tiempo, la liberalización comercial puede hacer llegar al país capital y tecnologías vitales, así como los medios de producción esenciales para mejorar la infraestructuras e incrementar la productividad, incluyendo la de los sectores más pobres. Murray Gibbs, “Política Comercial”, ONU/DAES, 2007. 15 T. Lowi, “Making Democracy Safe for the World: National Politics and Foreign Policy”, en James Rosenau (ed.), Domestic Sources of Foreign Policy, New York, The Free Press, 1967, citado en William Zimmerman, “Issue area and Foreign-Policy Process: A Research Note in Search of a General Theory”, en The American Political Science Review, Vol. 67, n. 4, diciembre de 1973. 16 Mientras que en los orígenes de la Unión Europea el acento estuvo puesto en la producción y la productividad (art. 2 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero), en el Mercosur lo estuvo en la libre circulación (art. 1 del Tratado de Asunción). 17 Aunque abundan las referencias a la falta de instituciones supranacionales como una falencia del proceso de integración (por ejemplo, Miguel Ángel Maito, Reformulación de las instituciones para la eficacia del Mercosur en la integración económica, Buenos Aires, La Ley, 2011), algunos autores consideran que la flexibilidad que deja este vacío permite solucionar problemas de una forma distinta, personal, entre líderes de cada país. Andrés Malamud, Presidential Democra-

cies and Regional Integration. An Institutional Approach to Mercosur (1985-2000), Ph.D. dissertation, Florence, European University Institute, 2003. 18 P. Schmitter, op. cit., p. 9. Para una revisión sobre las principales teorías de la integración, ver Sabine Saurugger, Théories et concepts de l’intégration européenne, Paris, Presses de SciencesPo, 2009. 19 David Easton , Il sistema político, Milano, Ediz. di Comunità, 1973 (ed. orig. en inglés, 1965). Para Easton, todos los sistemas políticos, para considerarse “persistentes”, deben cumplir exitosamente dos funciones: asignar valores a una sociedad y lograr que la mayor parte de sus miembros acepten estas asignaciones como obligatorias. D. Easton, “Categorías para el análisis sitémico de la política”, en Gabriel A. Almond y Robert Dahl et al., Diez textos básicos de ciencia política, Barcelona, Ariel, 2001. 20 Charles Maier, “‘Vincoli fittizi…della ricchezza e del diritto’: teoria e pratica della rappresentanza degli interessi”, en Suzanne Berger (ed.), L’organizzazione degli interessi nell’Europa occidentale, Bologna, Il Mulino, 1983, p. 92. 21 Y. Mény y J. Thöenig, op.cit., p. 57. 22 Robert Dahl, Who governs? Democracy and Power in an American City, New Haven, Yale University Press, 1961. El acento puesto en el individuo racional puede entrar en contradicción con la centralidad que el pluralismo da a los grupos (Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge/ Massachusetts, 1971, ed. orig. 1965). Sin embargo, varios autores del Public Choice remueven el obstáculo considerando que el término ‘grupo’ puede ser sustituido por el de ‘individuo’ sin que los resultados de sus análisis se vean modificados y entendiendo al ‘grupo’ como simple suma de individuos (Y.Mény y J.C.Thöenig, op. cit., p. 57; James M. Buchanan y Gordon Tullock, The calculus of consent, Michigan University Press, 1962). Señala Schattschneider que “sería poco probable que la moda de las teorías políticas de grupos hubiera alcanzado su estatus actual si sus premisas básicas no hubieran sido primero establecidas por un concepto de determinimo económico […] la búsqueda de una sola e inicial causa tiene algo que ver con la intención de explicar todo en la política en términos de grupos. La lógica del determinismo económico es identificar los orígenes del conflicto y asumir su conclusión”. Elmer E. Schattschneider, The Semisovereign People. A Realist’s View of Democracy in America, Harcourt Brace Jovanovich College Publishers, 1988 (ed. orig. 1960). 23 Y. Mény y J. C.Thöenig, op. cit., p. 63. 24 Ben Ross Schneider señala que “los análisis empíricos han demostrado que dichos intereses son ambiguos, maleables, multifacéticos y, sobre todo, dinámicos, influenciados por factores de carácter político y organizativo” (B. R. Schneider, “La organización de los intereses económicos y las coaliciones políticas en el proceso de las reformas de mercado en América Latina”, en Desarrollo Económico, Vol. 45, n. 179, octubre-diciembre de 2005, p. 355) y cita, en su estudio sobre las relaciones entre gobiernos y empresarios en América Latina, que, por ejemplo, en contextos de crisis, “ni siquiera los gerentes de las firmas son capaces de predecir con acierto la capacidad de éstas para sobrevivir” (B. R. Schneider, Business Politics and the State in TwentiethCentury Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2004). Este presupuesto no sólo entra en contradicción con las fuerzas de la acción colectiva que caracteriza al espacio político, sino que es justamente la base a partir de la cual, en las teorías de la integración, se presuponía que aquellos actores que vieran en la ampliación del mercado un beneficio acorde a sus intereses generarían la demanda necesaria para que el proceso de integración avanzase. Ernst B. Haas, The Uniting of Europe, Stanford, Stanford University Press, 1968 (ed. orig. 1958). 25 Y. Mény y J. C. Thöenig, op. cit., p. 68-76. Como puede verse, aquí se toma la clasificación que hacen estos autores, aunque no sea la única posibilidad. Otros, para clasificar estas teorías, reúnen las visiones neomarxistas y pluralistas como “enfoques socio-céntricos”, diferenciándolos de enfoques “estado-céntricos”, en los cuales incluyen el neocorporatismo y el neoinstitucinalismo; ver Aníbal Viguera, La

32 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 32

15/12/2011 03:24:46 p.m.


política de la reforma económica en la Argentina. Estado y empresarios en torno a la apertura comercial, 1987-1996, Tesis doctoral, FLACSO, 1997. 26 Alan Cawson, “Hay una teoría corporatista del Estado?” en Zona Abierta (Luis Sanz Menéndez (comp.), Representación de intereses y políticas públicas: ¿corporatismo o pluralismo?), n. 67-68, 1994, pp. 109-136. 27 Aplicada esta perspectiva a la Unión Europea, también se ha considerado que las instituciones regionales afectan los intereses de los estados que conforman el proceso de integración. Wayne Sandholtz, “Membership Matters: Limits of the Functional Approach to European Institutions”, en Journal of Common Markets Studies, Vol. 34, n. 3, septiembre de 1996, pp. 403-429. 28 Según P. Schmitter, “¡El corporatismo ha muerto! ¡Larga vida al corporatismo!”, en L. Sanz Menéndez, op. cit., p. 70. 29 Y. Mény y J. C. Thöenig. op. cit., p. 81-90. 30 Luis Aguilar Villanueva, La hechura de las políticas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1992. 31 Como se vio antes, si bien las visiones corporatistas e institucionalistas intentaban dar al estado una mayor autonomía, tampoco lograron una explicación cabal y dinámica de la interacción entre estado y sociedad, concentrándose en sus aspectos formales. 32 L. Aguilar Villanueva, op. cit. 33 Este esquema y el concepto de ‘arenas de poder’ se basan en: los siguientes supuestos: - Los tipos de relaciones entre personas dependen de sus expectativas. - En política, las expectativas están determinadas por resultados gubernamentales o ‘políticas’. - El tipo de relación política está determinada por el tipo de política en cuestión, habiendo un tipo de relación para cada tipo de política. Si poder se entiende como participación en el policy-making, la relación política en cuestión es una relación de poder y, en el tiempo, una estructura de poder. Entonces hay que mirar el objetivo del poder en cada tema. Pero, a su vez, cada tema se define en base a expectativas establecidas y la historia de anteriores decisiones gubernamentales del mismo tipo. Por eso, el autor se concentra en definir y diferenciar cada tipo de política. T. Lowi, “American Business, Public Policy, Case-Studies and Political Theory”, en World Politics, Vol. 16, n. 4, julio de 1964, p. 688. 34 Ibidem, p. 689. 35 Estas categorías, como aclara el autor, no serían excluyentes, ya que en función de su impacto, “en el largo plazo todas las políticas pueden ser consideradas redistributivas”, pero la categorización funciona porque la política “funciona en el corto plazo”, permitiendo diferenciar las categorías de acuerdo a su impacto más inmediato. T. Lowi, op. cit., p. 690. Asimismo, siguiendo la aclaración de Kellow, es importante hacer explícito que estos tipos de política se refieren no al “producto” (a la política decidida) sino a la “propuesta de política”, ya que algunas críticas, confundiendo estas nociones, han interpretado que, para Lowi, el producto político determinaba el tipo de interacción política que lo producía, permitiendo entonces sólo clasificar las políticas luego de aprobadas. Aynsley Kellow, “Promoting Elegance in Policy Theory: Simplifying Lowi’s Arenas of Power”, en Policy Studies Journal, Vol. 16, n. 4, pp. 713–724, junio de 1988. 36 Otras son, por ejemplo, los gastos públicos en proyectos de infraestructura, ya que implican beneficios otorgados por medio de la alocación de recursos públicos a ciertos grupos (en este caso, empresas encargadas de las obras de infraestructura). Thomas Birkland, An introduction to the policy process, New York, M. E. Sharpe, 2011, p. 210. 37 Lowi, “American Business...”, cit., pp. 690-691. 38 Ibidem, p. 691; L. Aguilar Villanueva, op. cit., p. 33 y Michael Hayes, “The Semi-Sovereign Pressure Groups: A Critique of Current Theory and Alternative Typology”, en The Journal of Politics, Vol. 40, n. 1, febrero de 1978, p. 152. En un posterior texto, Lowi reelaboró

su clasificación, agregando el tipo de política y arena “constitutiva” (aquella relativa a la creación o reorganización de instituciones) y prestando mayor atención al hecho de que las políticas tienen la característica de ser colectivamente obligatorias y, por ende, comportan actual o virtualmente coactividad. El tipo de política esperable está determinado por el tipo de coacción que podría ser razonable por parte de un gobierno. En esta nueva perspectiva, las políticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones es remota en las distributivas e inmediata en las regulatorias, propiciando una lucha política descentralizada, temática y hasta local. Dadas estas concepciones, ambos agregados al modelo original son considerados secundarios aquí, ya que no aportan elementos que contribuyan a la comprensión de la arena distributiva, la que interesa a este estudio. Ver T. Lowi, “Four systems of policy, politics and choice”, en Public Administration Review, Vol. 33, 1972, pp. 298-310 y A. Kellow, op. cit.. 39 En la arena redistributiva, en cambio, se enfrentan sólo dos partes “estables, claras y consistentes”. Para Lowi, si existe alguna cohesión en una asociación de este tipo, se expresa en los temas redistributivos. T. Lowi, “American Business..”, cit., p. 711. 40 También la arena redistributiva se considera estable, ya que las partes en conflicto son claras y tienen permanencia. En cambio, la arena regulatoria es caracterizada como inestable, ya que las coaliciones que se forman por compartir intereses en torno a un tema, pueden no ser las apropiadas para otro y por ende cambian continuamente. T. Lowi, “American Business...”, cit., pp. 697- 712. 41 O al menos no directamente. Podría considerarse una excepción la posición que adoptó la mayor parte de la industria argentina a favor de la apertura para los bienes de capital en los ‘90, perjudicando a la industria nacional de esos bienes que fue sometida a la competencia externa. L. Gil, Tesis de Maestría, “Las dinámicas políticas en la integración regional: el rol del sector privado argentino en los orígenes del Mercosur”, Universidad de Bologna, diciembre de 2007, p. 172. 42 La falta de una base objetiva se debía, para el autor, a la limitación de los datos y estudios existentes sobre los efectos del libre comercio en cada sector, aunque cabe agregar la dificultad de tener en cuenta la cantidad de variables que pueden afectar las posibilidades de un sector de afrontar la competencia externa. 43 T. Lowi, “American Business...”, cit., pp. 692-695. 44 T. Lowi, “Four systems of politicy…”, cit. 45 L. Aguilar Villanueva, op. cit. 46 El ministerio de Industria es la autoridad de aplicación de licencias no automáticas, teniendo por ende la ‘decisión’ de demorarlas (tal como se da según continuos reclamos de ciertos sectores). El ministerio de Producción fue el que estableció la resolución según la cual se aplican dichas licencias a ciertos productos y la aduana controla la documentación en la entrada al país (Subsecretaría de Política y Gestión Comercial, http://www.comercio.gov.ar/web/index.php?pag=93#lic_ no_aut. 47 L. Gil, op. cit.. 48 Por ejemplo, como la Cámara de la Industria del Calzado, (CIC) y la Cámara Argentina de Industriales Proveedores de la Industria del Calzado, (CAIPIC). 49 T. Lowi, “American Business...”, cit.. 50 Ludolfo Paramio, “Las dimensiones políticas de las reformas económicas en América Latina”, en Zona Abierta, 88/89, 1999. 51 M. Hayes agrega un efecto más que la distribución de beneficios particulares directos tendría en el sistema político nacional: podría hasta generar una “dependencia de largo plazo” de los beneficiarios respecto a las autoridades de aplicación, los primeros sabiendo dónde deben recurrir para obtener concesiones, los segundos obteniendo beneficios electorales. Si bien Hayes ve este efecto en el congreso norteamericano, ameritaría una reflexión similar acerca de este tipo de relación entre los intereses particulares y el poder ejecutivo, que tal vez se daría de una manera menos explícita que en un congreso; M. Hayes, op. cit., p. 154.

Puente@Europa 33 puente_2011N2draft.indb 33

15/12/2011 03:24:46 p.m.


puente_2011N2draft.indb 34

15/12/2011 03:24:47 p.m.


GOBIERNO MULTINIVEL E INTEGRACIÓN REGIONAL. LA ACCIÓN PROVINCIAL EN EL ÁMBITO DEL MERCOSUR Damián Paikin

Introducción En las últimas décadas, los procesos de descentralización estatal, principalmente en términos de competencias a partir de lo que se puede definir como un fenómeno de relocalización del poder hacia las entidades sub-nacionales, fueron dando cuerpo a un conjunto de visiones y teorías definidas bajo el concepto de ‘gobernanza multinivel’. Esta idea buscaba analizar en profundidad los múltiples actores y arenas entrecruzadas que se ponían en tensión ante la puesta en marcha de una determinada política pública, ya sea ésta de carácter social, cultural o económico. Todo el amplio espectro de la acción estatal quedaba, entonces, cruzada por esta nueva realidad que obligaba a los actores a largas rondas de negociación para la efectiva aplicación de una política. Sin embargo, había un ámbito donde la ‘gobernanza multinivel’ se hallaba excluida y el poder estatal parecía mantenerse incólume. Nos referimos a las relaciones internacionales, cuya coherencia y unicidad fueron siempre definidas como una de las bases fundantes de todos los procesos de constitución de los estados, particularmente los federales. Justamente, el presente artículo plantea la desaparición de este hiato entre la política interna y la política internacional, al menos, en relación a la multiplicidad de actores. Actualmente, además de los estados nación, muchas otras entidades mueven sus fichas en el tablero internacional. Empresas, grandes ONGs, organismos internacionales son parte de dicha arena con mayor o menor consistencia, según el caso. Pero es la presencia de los gobiernos sub-nacionales en la que centraremos nuestra mirada, por una razón fundamental. Al igual que los estados nación, cada gobierno sub-nacional representa una población y un territorio. De hecho, duplica con su presencia la representación de cada uno de ellos en la esfera internacional. De esta forma, sus prácticas, conocidas en la literatura como “paradiplomacia”, conllevan un cuestionamiento básico del principio de soberanía, al poner en duda la idea de voz única frente al mundo. Avanzan en la construcción de múltiples voces, de múltiples representaciones sobre un mismo territorio, sobre un mismo ciudadano, generando a la vez que la ruptura de lo conocido, nuevas potencialidades de colaboración entre distintos niveles de gobierno. Así, la ‘gobernanza multinivel’ avanza también sobre el espacio internacional, siendo particularmente valioso el concepto para analizar los fenómenos de integración, donde un nuevo tipo de políticas, las regionales, entran en escena. Paralelamente, el avance de los procesos de integración regional tendió a provocar roces al interior de los países en el sentido inverso al mencionado anteriormente. Tanto en la Unión Europea, como sobre todo en el caso del Mercosur, caracterizado por un entramado institucional que les brinda un fuerte poder a los ejecutivos nacionales, se generó, como afirma Bidart Campos, un movimiento de “mutación constitucional a través de la cual, por vías de tratados internacionales, el Estado Federal comenzó a regular materias que en el reparto interno son de competencia provincial” 1. En este contexto, el presente artículo se propone analizar por un lado, cuál es el marco normativo en el cual se mueven las provincias

argentinas a la hora de llevar adelante acciones en la esfera internacional y cuáles son sus límites y sus conflictos con el estado nacional y, por el otro, observar como se ha venido desarrollando esta política en relación al Mercosur, como marco primario de la acción internacional provincial -primario por su cercanía, obviamente, pero también por su influencia, en la medida en que las provincias busquen revertir el aumento de competencias del estado nacional provocadas a partir de la regionalización 2. El concepto y las formas de la paradiplomacia Enero de 2009. En la ciudad de Belén do Pará, Brasil, el gobernador de la provincia de Tucumán, José Alperovich, asume como Coordinador del Comité Provincias del Foro de Ciudades y Regiones del Mercosur (FCCR). Allí, menciona la intención de continuar la firma de convenios de cooperación bilaterales en materia de integración productiva, cultural y turística, entre otros, con los estados brasileños, como los firmados en el año 2008 con el estado de Bahía. No hay al momento de la firma ningún funcionario de las cancillerías para ratificar el acuerdo, ni tampoco el mismo pasará por los congresos nacionales de ambos países. Será un acuerdo entre dos estados sub-nacionales no fronterizos que los obligará entre sí. Junio de 2003. El gobernador del estado de México, Arturo Montiel, inicia una gira por Sudamérica donde es recibido por el presidente argentino Fernando De La Rua y el presidente chileno, Ricardo Lagos con la intención de aumentar el flujo comercial entre estos países y el estado que representa. Por supuesto, no es un jefe de estado y sin embargo es recibido con honores similares a dicha investidura por los presidentes sudamericanos, abriendo nuevos canales de diálogo al interior del complejo sistema político mexicano. Agosto de 2008, Bruselas. En medio de la discusión sobre la nueva matriz energética europea, el gobierno alemán encuentra un fuerte obstáculo para su propuesta de abandonar definitivamente el carbón en el Land de Nordrhein Westfalen, el cual desde sus oficinas en dicha ciudad organiza el lobby pro-carbón junto con varios países del Este, como Polonia y Rumania. Como éstas, cientos de acciones se producen anualmente entre estados sub-nacionales, quienes firman acuerdos entre sí de carácter internacional sin involucramiento de los gobiernos centrales; establecen relaciones políticas con gobiernos nacionales y participan en representación de sus territorios en foros internacionales. Prácticas todas estas de distinto tipo, pero sin embargo englobables bajo el concepto de paradiplomacia. La paradiplomacia puede ser definida según diversos autores como una acción de carácter político, económico o cultural llevada adelante por un gobierno sub-nacional con la intención de vincularse con el mundo en forma similar a la realizada por las cancillerías 3. De hecho, el concepto se define justamente por su oposición a la forma tradicional de la diplomacia. Es ‘para’ diplomacia, no por sus contenidos, sino por el sujeto que la pone en práctica. Nacidas en el marco de la informalidad durante los años ‘60,

Puente@Europa 35 puente_2011N2draft.indb 35

15/12/2011 03:24:47 p.m.


Al igual que los estados nación, cada gobierno sub-nacional representa una población y un territorio. De hecho, duplica con su presencia la representación de cada uno de ellos en la esfera internacional. De esta forma, sus prácticas, conocidas en la literatura como “paradiplomacia”, conllevan un cuestionamiento básico del principio de soberanía, al poner en duda la idea de voz única frente al mundo. en los últimos veinte años estas prácticas se han ido solidificando y logrando mayor reconocimiento y legitimación, tanto en el terreno político como en el terreno legal, incluyéndose como factibles en el marco de las nuevas doctrinas que influyeron en la modificación de numerosas Constituciones durante los años ‘90. Así, el artículo 124 de la Constitución argentina (reformada en el año 1994) incorpora, bajo determinadas condiciones que veremos más adelante, el derecho para las provincias a “firmar convenios internacionales”, brindando un paraguas legal para el desarrollo de su propia acción exterior. Similar al caso argentino, la reformada constitución belga de 1993, que transformó de unitario a federal dicho estado, otorga en su artículo 167 a sus unidades constitutivas la potestad de firmar tratados internacionales en materias de su exclusiva jurisdicción 4, avanzando aún más en la federalización de la política exterior del país con la obligación de incorporar representantes de las regiones y las comunidades 5 en las negociaciones donde se traten temas de competencia concurrentes. El Rey conduce las relaciones internacionales de Bélgica, sin perjuicio de la competencia de las Comunidades y Regiones para tratar temas como la cooperación internacional, incluyendo la conclusión de tratados, en las áreas que se incluyen en su jurisdicción 6. Otro caso, quizás más conocido, pero constitucionalmente más acotado, es el español, donde la Constitución de 1978 reclama para el estado una forma de gobierno de descentralización unitaria, incorporando la figura de las autonomías como forma de conservar la unidad política frente a los reclamos separatistas de regiones como el País Vasco o Cataluña. Las comunidades autonómicas (hoy diecisiete) 7 poseen entre sus competencias el manejo de temas como la vivienda, la agricultura, el desarrollo económico y el turismo, pero, pese al activismo internacional de algunas de ellas, la Constitución no otorga para las autonomías ningún poder de acción internacional. Según su texto, el gobierno central dirige las relaciones internacionales (art. 149.1.iii) representa al país en el exterior a través de la diplomacia (arts. 56.1. y 63.1.) y firma tratados (arts. 93, 94 y 96). Sin embargo, esta situación se presenta como altamente dinámica dados los reclamos permanentes de las comunidades, quienes, basadas en sus estatutos autonómicos, cuestionan la exclusividad del gobierno central, dando lugar a diversas contiendas en el marco de la Corte Constitucional, la cual ha sentado como doctrina la idea de que tanto el gobierno central como las comunidades autonómicas quedan obligadas ante los tratados firmados por el reino de España 8. Distinto es el caso del Canadá donde, pese a la expresa definición constitucional de que las relaciones exteriores son ejecutadas por el gobierno central, las provincias pueden aceptar o rechazar los tratados internacionales firmados por Ottawa 9. El mecanismo de consulta definido para superar este conflicto es la realización de un foro intergubernamental entre la federación y las provincias con el fin de evitar las desavenencias, las cuales aún con estas previsiones, en ocasiones se producen, como en el caso de la ratificación del Protocolo de Kioto. En relación a este tema, el Primer Ministro Chrétien anunció en 1997 que Canadá suscribiría el Protocolo, esperando el apoyo pro-

vincial, el cual, pese a un acuerdo inicial, cambió ante la negativa de los Estados Unidos a ratificar el Tratado. Esto generó, en particular en la provincia de Alberta, el temor de encontrarse en desventaja competitiva con respecto a sus socios mayores y el retiro del apoyo inicial a la ratificación, lo que provocó un importante conflicto interno. Así, pese a no contar con la posibilidad de firmar tratados, como en el caso belga, las provincias canadienses tienen la capacidad, como plantea Duchacek, de, “perforar la soberanía” estatal, al quebrar la potestad de representación unívoca ante el mundo del gobierno federal, base fundante de su Constitución, junto con la defensa y la moneda 10. Justamente, con la intención de evitar este tipo de conflictos, Austria, por su parte, decidió modificar su legislación con el fin de incorporar formalmente a los Länder al momento mismo de la negociación y, de esta forma evitar rechazos posteriores. Tal fue lo que sucedió, por ejemplo, en virtud de las deliberaciones internas sobre la incorporación de Austria a la Unión Europea. Ante este escenario, los Länder planteaban que muchos de los asuntos propios de su jurisdicción serían ‘comunitarizados’, dejando a sus autoridades sin ninguna participación más que aquella marginal vinculada al Comité de las Regiones. Por ello, en 1994, se realizó una enmienda constitucional al artículo 23 que planteaba que, frente a una norma comunitaria, la posición unánime de los Länder debía ser tomada por la federación, como la posición de Austria. Y aún más, también se incorporó la posibilidad de que, en materia de legislación propia de los Länder, sus propias autoridades pudieran representar a Austria en el Consejo de Ministros de la Unión Europea. Si bien esta práctica no ha sido muy difundida, ha habilitado principalmente a la participación de las autoridades federadas en las reuniones preparatorias, allanando el camino en la construcción de la posición nacional austríaca 11. De esta manera, el ingreso de Austria a la Unión Europea determinó un aumento en la acción internacional de los Länder y generó un mecanismo de consulta y contrapeso en modo tal de hacer escuchar su voz en el marco de la política internacional de la federación. Cinco acciones típicas de la paradiplomacia Tal como los Länder austríacos incorporan su mirada en el Consejo de Ministros de la Unión Europea, adoptando para sí la representación de la federación, existen otras tantas formas de llevar adelante acciones de tipo internacional. Sintéticamente podemos mencionar al menos cinco formas de acción típicas que pueden incluirse dentro de la lógica de la paradiplomacia. Yendo desde la forma más primaria a la más compleja, en primer lugar se puede mencionar ‘la agenda exterior’ del gobernador. Viajes al exterior con fines de promoción turística, productiva o cultural del territorio que no conllevan de por sí ningún compromiso posterior y, por tanto, es una forma primaria de la paradiplomacia. En este marco se puede incluir la mencionada visita del gobernador del estado de México a Sudamérica citada anteriormente. La segunda forma sería la participación en redes internacionales de regiones sobre diferentes temáticas, como puede ser la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de Europa (CRPM) o la

36 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 36

15/12/2011 03:24:47 p.m.


Asamblea de Regiones de Europa (ARE). La construcción de estas redes, además de la capacidad de incidir que permite, aporta sobre todo un espacio para el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre las regiones, generando mejoras en las lógicas de gestión. La tercera es el establecimiento de oficinas de la provincia en el exterior. Estas instituciones, a mitad de camino entre oficinas de promoción comercial y embajadas, actúan como organizador de los intereses públicos y privados de la región frente a terceros países o instituciones internacionales 12. Por caso, podemos citar la ciudad de Bruselas, donde todas las comunidades autonómicas españolas cuentan con su representación que coordina la actuación de los miembros de dicha región del Comité de las Regiones, pero también de los parlamentarios electos por su territorio, así como de las ONGs y las cámaras empresariales que quieren hacer escuchar su voz. Cuanto más importante la región, más fuerte su poder de lobby, que actúa incluso en ocasiones en sentido inverso al de su delegación nacional. Y si bien en un primer momento estas oficinas fueron miradas con mucha suspicacia por parte de los órganos comunitarios, cada vez más su labor es interpretada como un complemento importante a la hora de formular las normas, dado que su opinión permite hacer una evaluación más acertada de sus efectos. Hasta aquí, todas estas acciones mencionadas pueden ser ubicadas dentro del marco de lo que la literatura menciona como “acciones informales”, es decir, aquéllas realizadas por los gobiernos regionales en virtud de su propia iniciativa sin contar para ello con un paraguas legal de índole nacional o internacional que las contenga. Incluso, por mencionar un punto, las redes de regiones actúan más como una entidad de derecho internacional privado que como una entidad de derecho público, siendo su función primordial el lobby sobre las instituciones reconocidas 13. Las dos últimas, por el contrario, se ubican en el marco de las ‘acciones formales’, es decir, actividades que cuentan con un marco normativo detrás, mayormente de rango constitucional, que habilita a las provincias, regiones y estados federados a actuar internacionalmente bajo determinadas condiciones que, principalmente, se vinculan con la coordinación del gobierno federal. Así, aquí podemos mencionar en cuarto lugar la firma de tratados internacionales con otros gobiernos sub-nacionales transfronterizos o no, con organismos internacionales e, incluso, con terceros estados. Estos convenios obligan al estado en forma similar a los firmados por los estados nación, aunque aún se plantean fuertes discusiones en el marco doctrinal del Derecho Internacional Público sobre su alcance, dado que el artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados es taxativo al indicar que el sujeto de derecho es siempre el estado nacional. Esta discusión, que veremos en detalle al analizar el artículo 124 de la Constitución argentina, se plantea sobre todo en caso de incumplimiento y de las posibilidades de apelación por parte de la contraparte afectada. ¿Sobre qué tribunal lo haría? No queda claro que el Tribunal Internacional de la Haya pueda aceptar el caso. O si se tratará de un préstamo de un organismo internacional como el Banco Mundial. ¿Contra qué institución se actuaría para ejecutar el préstamo? Retomando, dentro de esta categoría entra también el caso canadiense con su capacidad de bloquear los tratados firmados por el gobierno federal. Su inclusión en la negociación y su poder de veto es, sin dudas, una acción paradiplomática. Finalmente, la quinta y última es la representación del estado central en casos que traten sobre temas de su jurisdicción, como el ejemplo austríaco frente a la Unión Europea, que también puede extenderse al caso alemán e, incluso, en determinadas situaciones a la provincia de Quebec, la cual tiene, frente a la UNESCO, un sitio reservado para su representación dentro de la delegación canadiense. En estos casos, la palabra del representante regional es tomada como parte o totalidad de la posición nacional y analizada en consecuencia, con fuerza de igualdad frente a los otros estados, alcanzan-

do aquí el nivel más alto y más complejo, por sus implicancias, de la paradiplomacia. Así, como vemos, distintas y variadas han sido y son las formas en que los gobiernos sub-nacionales desarrollan sus vínculos con el mundo, complejizando el escenario internacional al romper la unidad estatal frente al mundo. En el caso argentino, esta nueva realidad vendrá moldeada por el respaldo constitucional y por la pertenencia al Mercosur, espacio que tras años de cerrazón, incorporó en 2004 (aunque efectivamente comenzó a funcionar en 2007) un órgano específico con la intención de permitir la participación sub-nacional en su seno. Relaciones internacionales y provincias argentinas El artículo primero de la Constitución nacional aprobada en 1853 afirma que la Argentina “adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal”. Es decir, que el país se organizaría en torno a la existencia de dos polos de poder. Por un lado el gobierno central y, por otro, los distintos gobiernos provinciales, cuyas competencias originarias se mantendrían intactas a excepción de aquellos puntos que expresamente se hubieran delegado al gobierno federal (art. 121). Entre estas facultades delegadas en el poder central se encuentra el manejo de la política exterior (art. 99. Incs. 1, 7 y 11), eje para numerosos autores de la unidad de la nación, junto con la defensa y el manejo de la política macroeconómica 14. Esta posición se asienta en el pensamiento de los padres fundadores del federalismo estadounidense, en el que nuestra Constitución abreva. Así, tal cual lo plantea Story en un párrafo retomado por Dalla Vía: Si cada Estado tuviera libertad para hacer tratado o alianzas, con un Estado extranjero, tal facultad sería naturalmente subversiva de los derechos confiados al gobierno nacional. Podría suceder que, si un Estado contrajese compromisos extraños a los intereses de otro Estado, la armonía y la paz de la Unión sufrirían, y en los tiempos de guerra o de agitación política, la existencia misma de la Unión podría ser comprometida 15. Enrolado en esta visión, el centralismo exterior del estado argentino se mantuvo inmutable durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX. Sin embargo, para la década del ‘90, producto de la globalización y el crecimiento del discurso localista, esta realidad comenzó a mutar al igual que en otras partes del globo, potenciando el accionar a nivel internacional de las provincias argentinas. Confusas, anárquicas y fuera del marco normativo vigente, estas prácticas comenzaron a generar presión para una necesaria adaptación legislativa que las incluyera y regulara con el fin de evitar posibles conflictos futuros que pudieran resultar sumamente lesivos para la federación. Así, aprovechando el proceso de reforma constitucional en marcha, los constitucionalistas, principalmente aquellos provenientes del interior del país, plantearon la necesidad de avanzar en lo que denominaban un cambio doctrinal, pasando del federalismo centralista existente (o como lo denomina Bidart Campos, un “unitarismo solapado”) a un federalismo de cooperación 16, donde las unidades constitutivas tomarán un rol más activo en el manejo de sus competencias y colaborarán fuertemente con el estado central en aquellos campos de concurrencia. Particularmente, en relación a la política exterior, siguiendo esta tendencia, se incorporó el artículo 124, donde se habilita a las provincias a firmar convenios internacionales que aporten a la consecución de sus objetivos primordiales. Textualmente, el artículo mencionado dice: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social, establecer órganos con facultades para el

Puente@Europa 37 puente_2011N2draft.indb 37

15/12/2011 03:24:47 p.m.


cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional [...]17. Rupturista con respecto a la tradición incluso del federalismo, este artículo ha generado un fuerte debate en el campo del Derecho Constitucional que vale la pena retomar ya que marca, por un lado, las formas y las dificultades que existen para encuadrar estas acciones y, por el otro, la centralidad de este tema para el funcionamiento armónico del estado y los potenciales conflictos que puede acarrear a la unidad de la nación. En este marco, el primer punto puesto en debate es la denominación de “convenio internacional” que los constitucionalistas decidieron presentar, abriendo un fuerte interrogante sobre la naturaleza jurídica del mismo. ¿En qué se diferencia un convenio de un tratado internacional? ¿Son sinónimos o hablan de instrumentos jurídicos diferentes? Para Piombo, Hernández y Sánchez, la elección del término “convenio” no fue azarosa y fue usada por los convencionales justamente para marcar el alcance más limitado de los acuerdos internacionales que pueden realizar las provincias en comparación con los tratados que firma el estado nacional. Aclarando su posición, Hernández sostiene: La reforma amplió las potestades provinciales sobre la gestión internacional [...] con la prudencia suficiente que indica la pertenencia a una federación -no una confederación- donde las facultades en política exterior corresponden al gobierno nacional 18. Dalla Vía, por su parte, considera que no existe una diferencia sustancial o jurídica entre “convenio” y “tratado”, siendo éstos sinónimos, ubicando en cambio la distancia entre la acción de las provincias y del estado en las materias a tratar. En palabras del autor: El tema del límite de las materias sobre las que las provincias no pueden convenir ni celebrar acuerdos no presentaría, en principio, mayores inconvenientes, entendiendo que no debe afectarse la conducción de las relaciones exteriores ni el crédito público de la Nación, idea que no solamente es consecuente con la forma federal del Estado, sino con el propio principio de soberanía 19. Ahora bien, prolongando este argumento, aparece el siguiente interrogante que se relaciona con el hecho de que dichos convenios, como plantea Dalla Vía, no deben ser incompatibles con la política exterior de la Nación, sin aclarar quién determina qué sería incompatible y qué no. Ante este vacío, la reglamentación del artículo aparece en principio como una obviedad y una necesidad imperiosa para definir más precisamente los marcos del mismo. Pero, ¿a quién le corresponde hacerlo? Nuevamente distintas posturas surgen entre aquellos que consideran que es el Congreso Nacional quien debe realizar dicha reglamentación y aquellos que opinan que son las propias provincias las que deben abocarse a dicha tarea. En este sentido, el ministro Salviolo sostiene: Si el Parlamento nacional es la institución donde se hallan representados los Estados Federales y el Pueblo de la Nación, debería ser quien se encargue de reglamentar el mencionado artículo. La reglamentación sería establecida consecuentemente a través de una Ley Nacional 20. En la misma línea, Dalla Vía propone:

Que el gobierno nacional fije las pautas o marcos habilitantes (umbrella agreement) y que el Congreso dicte una ley convenio que establezca los aspectos sustanciales y procedimentales que deben respetar los Estados Locales para que los convenios que suscriban sean válidos 21. Por el contrario, como afirman Carbajales y Gasol Varela en su análisis sobre la temática, otros autores sostienen que las provincias deben autoregularse en relación a este punto, a partir de un convenio interprovincial, sin necesidad de recurrir a ninguna otra instancia nacional 22. De esta forma, Sabsay 23 por ejemplo, plantea que esta práctica sería compatible con el federalismo argentino, cuyas provincias han preservado ciertas facultades, a través de la incorporación en sus propias constituciones de las cláusulas federales 24. La cuestión del conocimiento y el crédito público Ahora bien, además de la necesaria regulación en relación a la definición de incompatibilidad, otras dos cuestiones llaman a su urgente realización. Estas se vinculan con los otros límites que plantea el artículo 124 para la realización de los convenios. Dejando de lado el problema de las facultades delegadas al gobierno central, ya que se relaciona directamente con el punto anterior, aún quedan abiertos dos interrogantes nodales por definir. El primero, la cuestión del conocimiento por parte del Congreso, donde se plantea si este concepto lleva asociada la idea de “aceptación” o solo la idea de “información”. El segundo, la afectación o no del crédito público. En relación al primer punto, en defensa de la idea de “aceptación” se ubican autores como Solá quien plantea que el conocimiento implica necesariamente en este ámbito, un control. En este caso particular de la concertación federal la característica constitutiva del conocimiento del Congreso se acentúa porque puede estar en juego la responsabilidad internacional del Estado. Este consentimiento es preventivo, pues si el Congreso manifestara su oposición el tratado no tendría validez”25. Para este autor, entonces, todo convenio internacional firmado por las provincias debe, antes de entrar en vigor, ser aprobado por el Congreso Nacional, el cual actuaría como una cámara de revisión de lo actuado, quedando las provincias a merced de su decisión. Sin embargo, esta idea se contradice con el término “conocimiento” usado por los convencionales constituyentes e incluso con su interpretación, ya que, en palabras de los convencionales Dromi y Menem: El conocimiento no quiere decir aprobación ni ad referendum, sino notificación, con el fin de tener conocimiento cabal, serio y cierto, a todos los fines políticos correspondientes. Fines políticos entre los que pueden plantearse la inconstitucionalidad de la norma ante la Corte Suprema de Justicia, quien puede dejar sin efecto lo actuado 26. De todas formas, más allá de la cuestión doctrinal, en este punto la práctica ha definido una posición, en tanto al día de hoy el Congreso Nacional nunca ha tratado y aceptado o rechazado un convenio firmado a nivel provincial. Como planteó la por entonces Directora de Relaciones Internacionales de Corrientes, Graciela Basualdo 27, su provincia envió todos sus acuerdos firmados al Congreso Nacional, el cual no ha dado siquiera el recibido de tal notificación. Distinto es el caso de la afectación del crédito público, donde la sensibilidad del tema a raíz mantiene abierto el debate, dado que una mirada restrictiva de esta mención coloca a las provincias ante la virtual prohibición de contraer créditos con organismos internacio-

38 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 38

15/12/2011 03:24:47 p.m.


nales, una de sus principales motivaciones a la hora de actuar en la esfera internacional. A pesar de ello, la previsión no es azarosa, ya que, al contraer deuda las provincias, la responsabilidad última ante incumplimiento recae, de acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, sobre el estado nacional. Tal es el caso, en la práctica, en relación a los préstamos otorgados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a las provincias, donde Argentina, por medio de su propia legislación, se comprometió como avalista 28, dando sentido al argumento planteado por Natale, donde el constitucionalista afirma: Es notorio que las provincias por sí no podrían comprometer a la Nación, salvo que ésta se hubiese obligado como avalista. En este supuesto, las provincias no afectarían a la Nación, sino que ésta se habría comprometido en garantía de aquéllas29. En definitiva, en nuestra opinión, por medio del artículo 124, la Constitución avala la acción externa de las provincias y la firma de convenios cuando aquellos se orienten al logro del desarrollo económico y social del territorio, manteniéndose siempre, como plantea Dalla Vía, dentro de las materias propias de la acción provincial. En este sentido, la comunicación al Congreso no puede ser pensada más que como un requisito formal de información, antes que una solicitud de permiso. Por otro lado, en relación al crédito, la afectación del patrimonio nacional aparece como un hecho virtualmente insalvable en virtud de las normas de derecho internacional y por tanto el gobierno central debe actuar como avalista en última instancia de dicha transacción, a menos que el propio acreedor acepte limitar su demanda al marco sub-nacional, o que el tribunal incorpore como válido el criterio de la “cláusula federal”, hecho que aún continua siendo debatido. De todas formas, y más allá de estas apreciaciones, el debate ante la ausencia de reglamentación del artículo se mantiene abierto30, lo que no ha impedido a las provincias avanzar en su gestión internacional. Así como antes del artículo 124 algunas de ellas habían comenzado su camino internacional en la informalidad, la no reglamentación de la normativa no ha impedido que, sintiéndose avaladas por la Constitución, las provincias continúen y profundicen este derrotero. El Mercosur como espacio privilegiado de la acción provincial De esta manera, entonces, amparadas en el artículo 124, las provincias incrementaron su acción internacional en el marco de las facultades concedidas por la misma Constitución en el artículo 125 31, las cuales se hallan vinculadas principalmente al desarrollo económico, social y cultural de sus pueblos. Tal como afirma Ekmekdjian: Se trata de convenios principalmente de orden económico y social y sobre materias que han sido reservadas al gobierno local excluidas, por ende, de la órbita del gobierno federal, o -al menos- concurrente con éste 32. El marco de esta acción, casi en su totalidad, fue dirigido hacia la firma de acuerdos con otros estados sub-nacionales, vinculados princi-

palmente al ámbito del Mercosur, hecho que en principio no llama la atención. Evidentemente, se podría pensar, la situación fronteriza de muchas provincias con territorios que se hayan inmersos en la lógica del acuerdo regional sería la que estaría guiando estas decisiones. Sin embargo, como veremos más adelante, este razonamiento no es tan correcto como se esperaba. La frontera, si bien ayuda a comprender, no da cuenta del conjunto del fenómeno, que coloca por ejemplo, a Tucumán como la provincia que en los últimos años más vínculos ha desarrollado con la región. Como se ve, efectivamente, Formosa y Misiones integran el selecto grupo de provincias con vinculación alta. Pero los tres integrantes restantes de este conjunto son Jujuy, Catamarca y Tucumán, provincias cuyas fronteras, con matices en el caso jujeño, no son exactamente mercosureñas. Similar sorpresa genera la Capital Federal, que con 3,5 se ubica en el escalón más alto del sector medio, junto con Entre Ríos y Santa Fe, las cuales por su ubicación se suponen más involucradas en el proceso que la ciudad porteña. Por su parte, Corrientes resalta en el sentido inverso al de los tucumanos y catamarqueños. Alcanzando los 3,5 puntos, pese a ser una provincia con frontera no con uno, sino con los tres países del Mercosur, la patria del chamamé se ubica en la parte alta del grupo medio, cuando se podría pensar que se la encontraría al tope de la escala. Por otro lado, en el extremo opuesto a Tucumán, Catamarca, Misiones, Jujuy y Formosa, la mayoría de las provincias patagónicas y cordilleranas aparecen como aquellas más alejadas institucionalmente del proceso integrador, lo que también llama la atención, porque todas estas provincias son fronterizas con Chile, el cual, aunque ajeno al Mercosur, ha debido de servir como un incentivo para la acción externa a partir de los “Comités de Integración”. Es decir que la primera conclusión a sacar de la lectura del cuadro es que la idea de ‘frontera = involucramiento’ debe ser, al menos, matizada, admitiendo la intervención de otros factores, como pueden serlo el factor comercial, por un lado, o la paradiplomacia de prestigio, por el otro, tal como hemos definido al hecho de participar en el terreno regional no por los beneficios que puedan surgir de esta acción, sino por los rebotes internos que la misma pueda generar. Para el caso tucumano, ambas situaciones son claramente contrastables, aunque el factor comercial se exprese por momentos en virtud de su negatividad, antes que por su potencial desarrollo. Es que para la provincia norteña, desde el comienzo del proceso de integración, su derrotero estuvo signado exclusivamente por la suerte de su producción emblema, la caña de azúcar, y la búsqueda de evitar la competencia brasileña. En este sentido, un rápido ejercicio, que consiste en trasladar los indicadores tomados para medir la vinculación con el bloque en el tiempo, nos trae como resultado que hasta el año 2005, la relación del Tucumán con el Mercosur fue moderada 34, consistiendo, como se mencionó, principalmente en un intento por evitar el ingreso del azúcar brasileña al país. De hecho, la presión fue tan fuerte que tras prorrogar durante seis años el régimen de excepción del azúcar, se promulgó, aún tras el veto presidencial, la ley 24822, también conocida como Ley del Azúcar, que planteaba impedir el ingreso del producto brasileño hasta tanto este país no pusiera fin a su régimen de subsidios al sector vinculado con el apoyo al desarrollo de la alcohonafta 35. Será recién en 2005 cuando esta situación comience a cambiar. De ser una pesadilla para Tucumán, de repente, el Mercosur se con-

[...] para la década del ‘90, producto de la globalización y el crecimiento del discurso localista, esta realidad comenzó a mutar al igual que en otras partes del globo, potenciando el accionar a nivel internacional de las provincias argentinas. Puente@Europa 39 puente_2011N2draft.indb 39

15/12/2011 03:24:47 p.m.


[...] la aparición de las provincias en el terreno internacional no ha llevado a una desintegración del estado de cara a sus vecinos, sino a un fortalecimiento del mismo y a una mayor eficacia de su accionar, al involucrar en sus políticas a otros actores sociales, políticos, económicos y administrativos, dándole entonces a su acción un fundamento democrático sin precedentes. Gráfico 1 Vinculación provincial con el Mercosur

JUJUY FORMOSA

SALTA TUCUMAN CATAMARCA

CHACO

MISIONES

SANTIAGO DEL ESTERO

LA RIOJA

CORRIENTES SANTA FE

SAN JUAN

CORDOBA

ENTRE RIOS

SAN LUIS MENDOZA

LA PAMPA

BUENOS AIRES

NEUQUEN

RIO NEGRO

RELACIONAMIENTO ALTO CHUBUT RELACIONAMIENTO MEDIO RELACIONAMIENTO BAJO

SANTA CRUZ

TIERRA DEL FUEGO

40 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 40

15/12/2011 03:24:47 p.m.


Tabla 1 33 Índice de vinculación provincial con el Mercosur Provincia Tucumán Catamarca Formosa Jujuy Misiones Cap. Fed. Corrientes Entre Ríos Santa Fe San Luis Buenos Aires Chubut Córdoba Salta Chaco Mendoza La Pampa Neuquén Río Negro S. del Estero T. Del Fuego La Rioja San Juan Santa Cruz

G1 0,5 1 1 1 0,5 0,5 0,5 1 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5

G2 1 1 1 1 1 1 0,5 1 1 1 1 0,5

G3 1 1 1

G4 1 1 1 1 1

1 1 1 1

1 1

1 0,5

La sensación de miedo se fue y de pronto este espacio geográfico, político, cultural denominado Mercosur, comenzó a verse como una oportunidad de colaboración y Tucumán empezó a pensar que tenía un lugar, su lugar, en el proceso de integración 36. El alcohol al que hace mención Vitar no es otro que el etanol, o alcohonafta, que tanto había incomodado al Tucumán al ser la causa de los subsidios al sector cañero brasileño. Pero a partir de 2005, y aún más fuertemente desde 2007, tras la cumbre energética realizada entre el presidente de los Estados Unidos George W. Bush y el presidente de Brasil Luis Inacio ‘Lula’ Da Silva, el etanol pasó de ser un componente importante de la matriz energética de Brasil, a convertirse en el producto hegemónico de la energía del futuro ante el agotamiento de las reservas de petróleo a escala mundial. En este traspaso, la industria brasileña entendió que el complejo azucarero tucumano no era una competencia para su producción de azúcar, sino un socio importante para su capacidad de proveer de biocombustibles al planeta, ante lo cual se propuso comenzar a desandar proyectos de inversión y complementación productiva comunes, bajo la promesa de comprar todo el alcohol de caña de azúcar que Tucumán pudiera producir. Así, del miedo se pasó al interés y de la resistencia a la integración, incorporando a la provincia norteña al proyecto regional.

1 1

1 1

1 1 1 1

virtió en una oportunidad tanto política como comercial, llevando su vinculación al sitial más alto entre el conjunto de las provincias. Como menciona José Vitar, ex Secretario de Relaciones Internacionales de la provincia y actual Subsecretario de Integración Americana y Mercosur de la Cancillería Argentina “El miedo se fue de la mano del alcohol”.

1 1

G5 1 1 1 1 1 1 1 1 1

TOTAL 4,5 4 4 4 4 3,5 3,5 3,5 3,5 3 2,5 2,5 2,5 2 1,5 1,5 1 1 1 1 0,5 0 0 0

Conclusiones Retomando lo visto a lo largo de este trabajo se puede mencionar que, en las últimas décadas, la acción internacional de los gobiernos sub-nacionales sufrió una importante mutación que transformó, por sí misma, la mirada y la relación existente entre el estado nacional y sus entidades constitutivas. Así, si a comienzos de los noventa el paradigma realista dominante buscaba describir a las relaciones entre estados como un juego de intereses nacionales, ocultando bajo la idea de la ‘caja negra’, la formación de estas preferencias 37, para comienzos del siglo XXI nos encontramos con las cancillerías volcadas a la ‘docencia’ del manejo de la política exterior para los funcionarios provinciales. Este cambio, motivado por las consecuencias de la globalización económica, pero también por el auge del discurso de la ‘proximidad’, el desarrollo de los procesos de integración y el advenimiento del ‘federalismo de cooperación’, ha ubicado a las provincias como agentes, en muchos casos y con las limitaciones marcadas, de su propio destino internacional. Particularmente, en el caso argentino, la reforma constitucional del ’94, ha sido de vital importancia para potenciar esta tendencia. Y lo más importante es que, a diferencia de lo predicado por numerosos teóricos vinculados a la idea más centralista 38, la aparición de las provincias en el terreno internacional no ha llevado a una desintegración del estado de cara a sus vecinos, sino a un fortalecimiento del mismo y a una mayor eficacia de su accionar, al involucrar en sus políticas a otros actores sociales, políticos, económicos y administrativos, dándole entonces a su acción un fundamento democrático sin precedentes 39. Así, el Mercosur apareció entonces como el ámbito natural para el desarrollo de esta acción internacional, abriendo para la mayoría

Puente@Europa 41 puente_2011N2draft.indb 41

15/12/2011 03:24:48 p.m.


de las provincias un espacio propicio para el desarrollo de sus políticas exteriores. Ciertamente, la frontera actuó como fomento de esta realidad. Las cuestiones transfronterizas, cotidianas, aportaron mucho para la generación de lazos entre las provincias argentinas y sus pares de los países vecinos. Sin embargo, según lo mencionado, el factor comercial se presentó como un determinante tanto o más importante que la cuestión geográfica a la hora de explicar este accionar, así como también la idea de pertenencia común, propuesta

en el desarrollo del proceso de integración, permitió a los gobiernos sub-nacionales pensarse bajo una misma lógica con sus pares de otros países 40. En definitiva, la acción internacional de las provincias aparece como un campo en permanente crecimiento, enmarcado en una norma constitucional y con un espacio, como el Mercosur, capaz de darle tanto un motivo comercial, como institucional para su desarrollo.

Notas Germán Bidart Campos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Tomo I, Buenos Aires, EDIAR, 1989. 2 Adriana Dreyzin de Klor, Alejandro Perotti, La aplicación judicial del derecho del MERCOSUR por los tribunales nacionales de los Estados Parte, Córdoba, Ed. Advocatus, 2009. 3 Francisco Aldecoa, Michael Keating, Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid, Marcial Pons, 2000; Tulio Vigevani et al., A dimensão subnacional e as relações internacionais, São Paulo, EDUSC, 2004; Hans J. Michelmann (comp.), Foreign Relations in Federal Countries, Montreal, McGill University Press, 2009. 4 Peter Bursens, Françoise Massart-Piérard, “Kingdom of Belgium”, en Ibidem. 5 La Constitución menciona tres regiones (de tipo económico) y tres comunidades (de tipo lingüístico). Las primeras son las regiones de Flandes, Vallonia y la región autónoma de Bruselas, mientras las comunidades son la francófona, la alemana y la flamenca. 6 Son de exclusiva competencia de las comunidades y regiones temas como lengua, educación y cultura, mientras las políticas de desarrollo son de dependencia compartida con la federación. Finalmente, seguridad y defensa son asuntos federales. 7 Andalucía, Aragón, Asturias, País Vasco, Islas Baleares, Islas Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarro, Valencia, Ceuta y Melilla. Todas ellas poseen un poder legislativo propio que designa al presidente de la Comunidad Autonómica. 8 Francisco Aldecoa, Noé Cornago, “Kingdom of Spain”, en H. J. Michelmann (comp.), Foreign Relations…, cit.. 9 André Lecours, “Canada”, en Ibidem. 10 Ivo Duchacek, “Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations”, en Jans J. Michelmann, Panayotis Soldatos (eds), Federalism and international relations. The role of subnational units, Oxford, Clarendon Press, 1990. 11 Andreas Kiefer, “Republic of Austria”, en H. J. Michelmann (comp.), Foreign Relations…, cit.. 12 José Blanes Sala, “La participación extrainstitucional de las regiones europeas en los instrumentos de política regional comunitaria”, en T. Vigevani et al., A dimensão…, op. cit.. 13 Ibidem; Ricardo M. Sánchez, “La conformación federal del Estado y su implicación en los procesos de integración”, en T. Vigevani et al., A dimensão… , cit.. 14 Jorge Reinaldo Vanossi, Situación Actual del Federalismo, Buenos Aires, Depalma, 1965; Antonio La Pergola, Poder exterior y Estado de Derecho, Salamanca, Universidad de Salamanca, 1987 y G. Bidart Campos, Tratado Elemental de Derecho..., cit.. 15 Alberto R. Dalla Via, “El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en Argentina”, en Integración & Desarrollo, n. 21, julio-diciembre, 2004, p. 18. 16 Ibidem. 17 Énfasis del autor. 18 Ver Horacio Daniel Piombo, Teoría general y derecho de los tratados interjurisdiccionales internos: su desenvolvimiento en la estructura institucional argentina, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1994; Antonio María Hernández, Eduardo García de Enterría, Integración 1

y Globalización: rol de las regiones, provincias y municipios, Buenos Aires, Depalma, 2000 y R. M. Sánchez, “La conformación federal del Estado…”, cit., p. 64. 19 A. E. Dalla Via, “El marco jurídico e institucional…”, cit., p. 20. 20 Marcelo Salviolo, Provincias y convenios internacionales. Una propuesta desde el federalismo de concertación, Buenos Aires, ISEN, 2005, p. 123. 21 A. E. Dalla Via, “El marco jurídico e institucional…”, cit., p. 573. 22 Juan José Carbajales, Claudia Gasol Varela, “La gestión internacional de las provincias en el marco del sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones”, en Eduardo Iglesias (dir.), Valeria Iglesias, Graciela Zubelzú (coords.), Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal, Buenos Aires, PNUD, 2008. Disponible en: http://www.cari.org. ar/pdf/provincias-escenario.pdf. Última consulta: 22 de noviembre de 2011. 23 Citado en Ibidem, p. 61. 24 La llamada cláusula federal indica las facultades de gestión externa que pueden poseer los distritos miembros de un estado federal, conforme sus propias constituciones. Esta cláusula es central a la hora de determinar la responsabilidad internacional, ya que la doctrina discute incorporar dos limitantes a la responsabilidad internacional del estado frente a un convenio firmado por una de sus unidades constitutivas. La primera, que la contraparte acepte limitar la responsabilidad por incumplimiento solamente al estado sub-nacional. La segunda, en caso de que en la Constitución provincial exista una cláusula federal que habilite tal acción. Si bien aún en discusión, la presencia de esta cláusula habilita argumentos jurídicos en defensa de la acción internacional de los gobiernos sub-nacionales; ver J. J. Carbajales, C. Gasol Varela, “La gestión internacional de las provincias…”, cit., p. 66. 25 Juan Vicente Solá, El manejo de las relaciones exteriores. La Constitución y la política exterior, Buenos Aires, Ed. de Belgrano, 1997, p. 232. 26 Roberto Dromi, Eduardo Menem, La Constitución reformada, Buenos Aires, Ed. Ciudad, 1994, p. 401. 27 Mención realizada en el marco de la “Actividad sobre provincias y acción internacional”, organizada por el Comité Provincias del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI), Buenos Aires, 28 de noviembre de 2008. 28 Valeria Iglesias, “La dimensión internacional de los créditos directos del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial a las provincias. Notas del caso argentino”, en Eduardo Iglesias (dir.), Valeria Iglesias, Graciela Zubelzú (coords.), Las provincias argentinas en el escenario internacional…, cit.. 29 Alberto Natale, Comentarios sobre la Constitución. La reforma de 1994, Buenos Aires, Depalma, 1995, p. 177-178. 30 Véase al respecto el informe dirigido por Graciela Zubelzú, Programa Provincias y Relaciones Internacionales. Primer Informe, Buenos Aires, CARI, PNUD, 2004. Disponible en: http://www.cari.org. ar/pdf/informe1.pdf. Última consulta: 22 de noviembre de 2011. Allí, como interesante aporte al problema de la no reglamentación, se hace mención al caso de la Provincia de Misiones y la represa de Corpus Christi. En esa oportunidad hubo un acuerdo preliminar entre el estado federal y la provincia para delimitar las atribuciones de cada una en dicha obra. Luego, el gobierno central celebró un tratado internacional

42 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 42

15/12/2011 03:24:48 p.m.


con la República de Paraguay. Pero la provincia llamó a un plebiscito, en 1996, que resultó contrario -en un 88%- al emplazamiento proyectado para la realización del emprendimiento energético binacional. Misiones demandaba al gobierno central que Paraguay atendiera sus reclamos (especialmente en materia ambiental). La pregunta que surge en este caso y que abona el debate es, pues, si los resultados del plebiscito provincial deberían tener un carácter vinculante o condicionante respecto a las decisiones del gobierno federal. Como dato, sirve saber que la represa no se ha construido en virtud de la oposición del pueblo de la provincia. 31 “Las provincias pueden celebrar tratados parciales (…) y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros (…). Además, promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”. 32 Miguel Ángel Ekmekdjian, Introducción al derecho comunitario latinoamericano, con especial énfasis en el MERCOSUR, Buenos Aires, Depalma, 1996, p. 739. 33 Los indicadores tomados para la construcción de este índice son los siguientes: G1: Existencia a nivel del ejecutivo provincial de un área vinculada al Mercosur (1 punto) o a las relaciones internacionales en general (0,5); G2: Espacio a nivel de legislativo provincial sobre Mercosur (1 punto si está en ambas cámaras o es unicameral, 0,5 si se presenta en una sola cámara en un esquema bicameral); G3: Participación de la provincia en el FCCR (1 punto); G4: Participación de senadores nacionales de la provincia en el Parlamento Mercosur (1 punto); G5: Participación en esquemas de integración sub-regionales vinculados al Mercosur (1 punto). Entre 0 y 1,5, vinculación baja; entre 2 y 3,5, media y entre 4 y 5, alta. 34 Tanto en el período 1991-1995, como 2000-2005, el puntaje obtenido por Tucumán en el índice de vinculación con el Mercosur es de 2,5, ubicándose en el estrato medio. Recién en el período 2005-2010, este número pasa a 4,5. 35 El primero de los intentos en el Congreso por evitar el ingreso del azúcar brasileña que vale la pena mencionar es el proyecto presentado por la Senadora Olijuela del Valle (PJ) en 1994, que buscaba propiciar pautas arancelarias diferenciadas para el azúcar, hecho que se concretó

con la resolución ministerial 741/95 que propone sostener el régimen de excepción del sector hasta el año 1997, año en el cual la propia Rivas y el senador Miranda presentan otro proyecto para extender la vigencia de la resolución. Fue en este año, justamente, donde el debate por la extensión de esta excepción llevó a la promulgación de la Ley del Azúcar, al veto presidencial y a la posterior ratificación por parte del Senado de su iniciativa. Finalmente, en el año 2000, la situación comienza nuevamente a desmadrarse ante el vencimiento del régimen de excepción acordado tras la crisis del ’97 y es allí donde el senador Ortega (PJ) propone la extensión del plazo hasta “que el gobierno de la República Federativa de Brasil elimine las asimetrías que provocan los subsidios que, a través de su complejo sucro-alcoholero, otorga al sector azucarero”. Esta situación, tras numerosas tratativas, derivó en una nueva extensión del plazo hasta el año 2005 que aún hoy continua vigente. 36 José Vitar, entrevista realizada el 3 de noviembre de 2009 e incluida en mi trabajo, Integración regional y nuevos pactos federales. El rol de los gobiernos sub-nacionales en el MERCOSUR, Tesis de Doctorado, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 2010. Disponible en: www.ceur-conicet.gov.ar. Última consulta: 22 de noviembre de 2011. 37 Andrew Moravcsik, “Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach”, en Journal of Common Market Studies, Vol. 31, n. 4, 1993, p. 473. 38 Ver H. D. Piombo, Teoría general y derecho de los tratados…, cit. y A. M. Hernández, E. García de Enterría, Integración y Globalización…, cit.. 39 T. Vigevani, “El marco jurídico e institucional para la gestión internacional de los actores subnacionales gubernamentales en Brasil”, en Integración & Desarrollo, n. 21, julio-diciembre, 2004. 40 Vale la pena aquí mencionar a la red de Mercociudades como un emergente claro de esta tendencia, aún a riesgo de confundir el nivel local con el territorial o provincial. Pero el desarrollo de esta red de ciudades del Mercosur, unidas simplemente por su pertenencia a este espacio común, sirve como ejemplo claro de lo que se quiere plantear y que hoy se expresa formalmente en el Foro Consultivo de Ciudades y Regiones del Mercosur (FCCR). Sitio web institucional: http://www.mercociudades.org.

Puente@Europa 43 puente_2011N2draft.indb 43

15/12/2011 03:24:48 p.m.


puente_2011N2draft.indb 44

15/12/2011 03:24:50 p.m.


INTEGRACIÓN, ESTADO Y MERCADO EN LA POLÍTICA REGIONAL DE EDUCACIÓN DEL MERCOSUR Daniela Perrotta

Introducción La educación, es decir las políticas públicas en materia educativa, reviste una importancia fundamental para la conformación y consolidación de los estados nación en tanto cumple con las funciones de formar ’ciudadanos y trabajadores’. Cuando la Sudamérica de raíces hispanas logra la independencia y los virreinatos se fragmentan en unidades políticas diferenciadas, en el proceso de construcción del estado, la educación -eminentemente pública- fue una de las primeras políticas a ser encaminadas ya que estas nuevas unidades precisaban, por un lado, contar con mano de obra calificada que potenciara los procesos productivos en dicho territorio y, por el otro, lograr cohesionar la población en base a un sentimiento de pertenencia (formar la nación). En este sentido, la historia de la educación en América del Sur, exceptuando el caso de Brasil, se encuentra íntimamente vinculada a la historia del proceso de conformación del estado nación: en particular, las elites gobernantes de Argentina, Paraguay y Uruguay iniciaron tempranamente y bajo una fuerte conducción estatal la tarea de formación de sus pueblos. Brasil, por su parte, inicia este camino de manera tardía, dada la especificidad que adquirió la colonización lusitana y, más aún, en el marco de la transfiguración de la familia real portuguesa a estas latitudes. A diferencia de sus países vecinos, donde la conformación de los sistemas educativos fueron decisiones deliberadas y centralizadas por el estado, iniciado el siglo XX, en Brasil surgen proto-sistemas -a modo de espasmos- en las regiones importantes (desde el punto de vista económico) y la decisión por centralizar bajo conducción estatal las actividades educativas será un fenómeno más reciente. Pues bien, dada la estrecha vinculación entre la cuestión educativa y la conformación de las identidades nacionales, los avances del Mercosur en el área de política de la educación revisten un carácter extraordinario. La excepcionalidad de la política de integración de la educación superior en el acuerdo regional, es decir, la construcción de una política con rasgos de supranacionalidad en un área crucial para la conformación de las identidades nacionales, está dada por la posibilidad de superar las falsas antinomias entre identidades nacionales estancas a partir de un enfoque pluralista en el marco de una arquitectura jurídica-institucional supuestamente desfavorable. En este trabajo, por lo tanto, se realiza un análisis de las políticas públicas regionales en tema de educación superior con el objetivo de señalar los elementos que dan cuenta de dicha excepcionalidad; particularmente en un proceso cuya naturaleza es eminentemente intergubernamental, intensificada por la preponderancia de los poderes ejecutivos nacionales y, dentro de éstos, de la exclusividad de la toma de decisiones por parte de las carteras de Economía y Relaciones Exteriores. 1. Génesis histórica-institucional de la agenda educativa La agenda de integración regional de la educación no estuvo concebida en el diseño inicial del Mercosur el cual fuera acordado en el Tratado de Asunción (TA), firmado el 26 de marzo de 1991. Sin embargo, la propia letra del acuerdo otorgó la condición de posibilidad para poder instalar el debate en torno a la inclusión de la educación en el esquema regional. El TA postulaba la conformación de un ‘mercado común’: es decir, la libre movilidad de mercancías, servicios, capitales y personas. Este argumento, que también per-

mitió la inclusión de la discusión en torno a la dimensión sociolaboral, señaló la importancia de la educación para el crecimiento económico. En este marco, los ministerios de Educación de los estados parte afirmaron que la movilidad de las personas se facilitaría de manera automática a través de actividades como el reconocimiento de títulos y, conforme, debían formar parte del proceso de integración. A un mes de su creación, por lo tanto, se dió inicio al establecimiento de contactos informales entre funcionarios de los ministerios de Educación de los cuatro países, los cuales derivaron en una propuesta de acuerdo que sería sometida a aprobación, revisión y firma de los ministros. Entre los meses de julio a noviembre, cada delegación nacional trabajó sobre la propuesta para dar paso a la discusión y articulación de las sugerencias de cada delegación en una segunda reunión preparatoria (realizada en San Pablo). A partir de estas actividades, los cuatro ministros se reunieron en diciembre (en el marco de las reuniones semestrales del acuerdo regional) y, a partir de la acumulación y discusión previa, llegaron al consenso en torno a la necesidad de contar con un área dentro del Mercosur dedicada a los asuntos educativos. Como resultado se suscribe un Protocolo de Intenciones que, de acuerdo a la lógica decisional establecida en el TA, se elevó a la consideración del Grupo del Mercado Común (GMC) y, por intermedio de éste, al Consejo del Mercado Común (CMC) para ser sometido a aprobación. Así, con la aceptación de las instancias ejecutivas del Mercosur, se logró institucionalizar la Reunión de Ministros de Educación (decisión del CMC NC 7/91) y el Sector Educativo del Mercosur (SEM) comienza a funcionar a partir de enero de 1992. A primera vista, el motivo que explica la creación de la agenda educativa en el Mercosur refiere a la necesidad de contar con ‘trabajadores’: en la medida en que se crea un ‘mercado común’ del Sur, la libre movilidad de los factores productivos requería la formación más o menos similar de la fuerza de trabajo y la posibilidad de reconocer los estudios cursados en los cuatro estados parte. Sin embargo, este factor ‘habilitante’ no fue el único ni el necesario. Al contrario, para comprender por qué los cuatro estados nación decidieron poner en común en el espacio regional algunas de sus acciones en materia educativa es menester incorporar dos elementos adicionales, a saber: primero, la configuración de un mercado educativo a nivel internacional a partir de los años noventa (que tensionó la tradicional provisión pública de este servicio a la par que la mercantilización de la educación) no cuestionó la orientación general del proceso de integración en su fase inicial; segundo, la necesidad de crear una identidad regional que a la vez legitime y sirva de sostén al proceso de integración a partir del fortalecimiento de la ciudadanía y de las identidades nacionales regionales. Respecto del último elemento, es menester señalar que la opción por la integración regional se produjo a partir del retorno a la vida democrática en los cuatro países, tras largas y cruentas dictaduras militares en cada uno de ellos. El desafío fue doble: por un lado, reconstruir los lazos de amistad y confianza con los vecinos regionales, dadas las hipótesis de conflicto predominantes durante los gobiernos de facto, y, por el otro, aumentar la base de legitimidad tanto de las nuevas democracias como de los procesos de integración en etapas iniciales. La necesidad de reforzar el ejercicio de la ciudadanía fue un aspecto clave en este sentido. Consecuente, en el marco de la creación del Mercosur, y a

Puente@Europa 45 puente_2011N2draft.indb 45

15/12/2011 03:24:50 p.m.


partir de la convergencia de estos tres elementos, se logró instalar institucionalmente el SEM, constituyendo el punto de partida de un proceso de acumulación de capacidades y experiencias de veinte años. De hecho, el Protocolo de Intenciones del año 1991 priorizó tres ejes de acción, a saber: 1) la formación de una conciencia ciudadana favorable al proceso de integración; 2) la capacitación de los recursos humanos (para su contribución al desarrollo); 3) la armonización de los sistemas educativos de los estados parte. En líneas generales, estos ejes se han mantenido: como se observa en el último Plan de Trabajo (aprobado para el período 2011-2015), la visión del SEM consiste en “ser un espacio regional donde se brinda y garantiza una educación con equidad y calidad, caracterizado por el conocimiento recíproco, la interculturalidad, el respeto a la diversidad, la cooperación solidaria, con valores compartidos que contribuyan al mejoramiento y democratización de los sistemas educativos de la región y a generar condiciones favorables para la paz, mediante el desarrollo social, económico y humano sustentable”, mientras que la misión refiere a la conformación de “un espacio educativo común, a través de la concertación de políticas que articulen la educación con el proceso de integración del Mercosur, estimulando la movilidad, el intercambio y la formación de una ciudadanía regional, con el objeto de lograr una educación de calidad para todos, con atención especial a los sectores más vulnerables en un proceso de desarrollo con justicia social y respeto a la diversidad cultural de los pueblos de la región”1. En las dos definiciones realizadas por el SEM se evidencian

las tensiones contemporáneas entre la concepción de la educación como un bien público y un derecho humano que el estado debe garantizar vis à vis su apreciación como un bien privado sujeto al libre juego de la oferta y la demanda, donde cada individuo debe hacerse de las herramientas para adquirir este servicio. Particularmente, ello se expresa en la necesidad de “contar con una educación de calidad”, donde la noción de calidad ha quedado reducida, por prescripción de organismos internacionales, a la evaluación de resultados por parte de mediciones cuantitativas de una plétora de indicadores descontextualizados de cualquier realidad social, histórica, económica y cultural en la cual se desarrolla la educación 2. 1.1. Institucionalidad La estructura del SEM 3 consta de los siguientes órganos (véase cuadro 1): la Reunión de Ministros de Educación (RME), como autoridad máxima, adopta las decisiones del sector y establece las estrategias para llevar adelante sus objetivos. A continuación en la estructura funcional, y asistiendo a la RME, sigue el Comité Coordinador Regional (CCR), compuesto por funcionarios de carácter político y técnicos de los ministerios (por ejemplo, coordinan el CCR los Directores de Cooperación Internacional -o denominación equivalente- los cuales son asistidos por los técnicos de estas Direcciones Nacionales). El CCR, a su vez, es asesorado por cuatro Comisiones Regionales Coordinadoras de Área (CRC) 4:

Cuadro 1 Estructura institucional actual del Sector Educativo del Mercosur

RME

CCR

CG SIC

CAFEM

CA PL (1) GRUPO DE TRABAJO

CRCEB

CRCET

CTR

PROTOCOLO

CRCFD

RANA

CRCES

(1) GRUPO GESTOR DE PROYECTO

(1) GRUPO Ad hoc

Fuente: Plan de Trabajo 2011-2015 del SEM.

A primera vista, el motivo que explica la creación de la agenda educativa en el Mercosur refiere a la necesidad de contar con ‘trabajadores’: en la medida en que se crea un ‘mercado común’ del Sur, la libre movilidad de los factores productivos requería la formación más o menos similar de la fuerza de trabajo y la posibilidad de reconocer los estudios cursados en los cuatro estados parte. 46 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 46

15/12/2011 03:24:50 p.m.


[...] es menester incorporar dos elementos adicionales, [...] primero, la configuración de un mercado educativo a nivel internacional a partir de los años noventa que tensionó la tradicional provisión pública de este servicio a la par que la mercantilización de la educación no cuestionó la orientación general del proceso de integración en su fase inicial; segundo, la necesidad de crear una identidad regional que a la vez legitime y sirva de sostén al proceso de integración a partir del fortalecimiento de la ciudadanía y de las identidades nacionales regionales.

Educación Básica (CRC-EB), Educación Superior (CRC-ES), Formación Docente (CRC-FD) y Educación Tecnológica (CRC-ET). Finalmente, existen instancias temporales, los Grupos Gestores de Proyectos (GGP), que son convocadas por el CCR para el desarrollo de planes y/o programas aprobados. Todo el SEM cuenta con el apoyo del Sistema de Información y Comunicación (SIC) en lo que compete a la comunicación, información y gestión del conocimiento 5. A este esquema funcional inicial (que excluía al CRC-FD) se incorporaron, más adelante, otras agencias dedicadas a asuntos específicos, de acuerdo al área de intervención. En lo que compete a la educación superior, particularmente, la instancia creada a los propósitos de acompañar el procedimiento de acreditación de carreras de grado es la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA). Su surgimiento se plasma en el artículo 13 del “Memorándum de Entendimiento sobre la Implementación de un Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile”, aprobado en 2002. Los funcionarios de las agencias nacionales de acreditación son los que encaminan las acciones de la RANA. Una segunda instancia de relevancia que se suma al marco institucional de funcionamiento del SEM ha sido el Comité Asesor del Fondo de Financiamiento Educativo del MERCOSUR (CAFEM) 6. 1.2. Dinámica de funcionamiento El Sector Educativo del Mercosur organiza su actuación en cuatro áreas de trabajo, a saber: educación básica, educación técnica, educación superior y formación docente. Para el área de la educación superior, sucintamente, se propone la creación de un espacio académico regional, el mejoramiento de la calidad y la formación de recursos humanos como componentes fundamentales para brindar soporte al proceso de integración regional. Tres son los bloques temáticos para la puesta en marcha de programas: acreditación, movilidad y cooperación interinstitucional. Al igual que la mayoría de las instituciones regionales del Mercosur, el SEM funciona por medio de delegaciones nacionales: el trabajo diario se realiza en cada estado parte y asociado por funcionarios y funcionarias nacionales que desarrollan las actividades en áreas “cooperación internacional”. Esto significa que sus competencias, lejos de ser exclusivas para el tema Mercosur y/o cooperación internacional suelen, más bien, incorporarse a otro conjunto de atribuciones relativas al cargo particular que desempeñan. También implica que el trabajo en conjunto de todas las delegaciones nacionales se realiza en el marco de las reuniones semestrales (en cada Presidencia Pro Témpore, PPT) y las reuniones preparatorias que tengan antes de éstas. Asimismo, en lo que compete a cuestiones financieras, implica que tanto los salarios de los funcionarios como los costos en términos de pasajes, viáticos y hospedaje consisten en desembolsos en el marco de cada presupuesto nacional.

1.3. Etapas desarrolladas al presente Desde su creación a la fecha, el SEM ha realizado diversas acciones que dan cuenta de tres períodos diferenciados 7. Vale destacar que, como toda periodización, la diferencia entre las fases implica rupturas respecto de situaciones anteriores, al mismo tiempo que, en la nueva fase, permanecen algunas continuidades. En el caso particular de la agenda de educación en general, y de la educación superior en particular, los criterios utilizados para marcar los quiebres son dos: por un lado, modificaciones sustanciales a la estructura institucional, por el otro, la menor o mayor posibilidad de encaminar acciones conjuntas con ciertos rasgos de supranacionalidad. Ambas no están ajenas, claramente, al devenir histórico del proceso de integración regional -básicamente a la orientación general del Mercosur en determinados momentos y, en virtud de ello, a las relaciones interinstitucionales que establece el SEM con los órganos decisionales. 1.3.1. Primera etapa La etapa de conocimiento y reconocimiento se inicia en el año 1992 con la formalización del SEM en la estructura de funcionamiento del Mercosur y culmina en el escenario de crisis (19992000). La denominación de esta etapa estriba en el estudio de la dinámica interna: por un lado, en lo que compete a la burocracia sectorial, se da inicio a las negociaciones y al intercambio de información entre las delegaciones nacionales. A su vez, esto permite ir sentando las bases para un proceso de construcción de confianza entre los actores, los cuales, prácticamente, habían tenido contactos escuetos y sin un espacio formalizado para el diálogo (más aún si se toma en consideración que durante el interregno dictatorial predominaron las hipótesis de conflicto, la desconfianza y la reticencia para brindar información constituyó la norma). Por otro lado, en el marco de las actividades que el sector se propuso, se realizaron diversos seminarios y talleres regionales con el objetivo de dar a conocer las realidades de los sistemas educativos de cada estado. Esta acción es clave en tanto apunta a dos requisitos para la formación de políticas regionales: primero, construir lazos de confianza a partir del contacto y, segundo, conocer los respectivos sistemas y la forma en que cada país construye las estadísticas nacionales para comenzar a formular indicadores comunes que sirvan de sustento a futuras acciones de política. En lo que compete a la interacción del SEM con los restantes órganos del Mercosur y, en particular, los decisorios, no se cuenta con evidencia específica que permita realizar una evaluación. Sin embargo, por lo menos se puede afirmar que no fue dificultosa ni generó conflictos de intereses con la orientación imperante tanto en el sector de la educación, como en las restantes instituciones: en general, la educación fue concebida como una mercancía. Adicionalmente, dado el tenor de las acciones efectivamente encaminadas

Puente@Europa 47 puente_2011N2draft.indb 47

15/12/2011 03:24:50 p.m.


en este período, no se perciben situaciones que obstaculicen lo acordado en el SEM. Es más, el papel de la educación en el Mercosur pudo ser considerado como irrelevante –lo cual contribuyó a que se ‘deje hacer’ en el seno del mismo. Ampliando el primer punto, la educación pública de la región fue señalada como ineficiente y de mala calidad y que su sostenimiento consistía una carga económica para aquellos grupos que no eran sus beneficiarios directos. Al igual que la opción en torno a la apertura irrestricta -que operó a favor de un esquema de integración regional de regionalismo abierto 8- fue concebida como la única opción para enfrentar un proceso de globalización irreversible; las medidas que se adoptaron durante la década de los noventa en América Latina fueron acompañadas de un discurso que las presentó como el único camino a seguir en pos de la modernización educacional. Las políticas encaminadas consistieron en: la transferencia de los establecimientos educativos a organismos locales, provocando la privatización y el cierre de muchos de ellos, disminuyendo la cobertura potencial de los sistemas; la flexibilización de la contratación docente, tendiendo a imponer la libertad de mercado en el campo educacional; la orientación piramidal y la reducción de la planta docente que sigue empleada por el estado; la desarticulación de gran parte de los tradicionales sistemas de formación docente, colocando a los institutos terciarios y las universidades en igualdad de condiciones que grupos e instituciones privados, muchos de ellos de dudosa idoneidad profesional y avanzando hacia la libre regulación de la oferta de capacitación por parte del mercado; un fuerte control por parte de los gobiernos nacionales mediante la imposición de contenidos básicos comunes que se extienden en algunos países al conjunto de los establecimientos públicos y privados y abarcan hasta el 80% de los currícula; programas nacionales de evaluación de la calidad de la enseñanza y el aprendizaje, del rendimiento institucional y de la eficiencia de la gestión, diseñados con criterios empresariales, que guían la reducción de la inversión en las diversas áreas e instituciones de los sistemas educativos 9. Con todo, estas pequeñas actividades de intercambio de información y de elaboración de planes entre las burocracias nacionales, lejos de ser insignificantes, se suman a un proceso de acumulación de capacidades institucionales regionales que permitió, posteriormente, la conformación de un grupo especializado abocado a la elaboración de los distintos programas, aún embrionarios. En lo que respecta al conocimiento de las realidades nacionales, es importante señalar la discusión en torno a la necesidad de contar con indicadores comunes para que los estados puedan encaminar programas específicos -esto reviste especial importancia para la agenda de educación básica. Estas acciones se evidencian en la elaboración de diversos Informes Estadísticos del Mercosur, cuyo primer volumen data del año 1998. Básicamente, estos informes miden de igual manera las tasas de escolarización, de analfabetismo y de desgranamiento, la matricula, la asistencia escolar, el gasto respecto del producto bruto interno, etc. Desde otra perspectiva, el ‘conocimiento’ de las realidades nacionales logró profundizarse, más adelante, en acciones de integración y de cooperación en materia educativa, permitiendo pasar al ‘reconocimiento’ de titulaciones. En particular, el nivel educativo que ha avanzado más en este punto es el de la educación básica: se han firmado, a partir de la segunda etapa, diversos protocolos que garantizan el reconocimiento de los estudios cursados. El nivel superior ha avanzado, en las etapas posteriores, en el reconocimiento de la calidad de algunas titulaciones (seleccionadas). 1.3.2. Segunda etapa La segunda etapa, motorizada por la acumulación de experiencias y saberes en las delegaciones nacionales y por el giro en el proceso de integración en torno a un modelo productivo, social y ciuda-

dano10, se inicia en el año 2001, aproximadamente, y se extiende hasta el 2008. La caracterizo como una fase de visibilización de políticas porque las acciones que venían siendo planificadas se cristalizan en acciones concretas que movilizan a más actores y recursos y dotan de una mayor visibilidad pública y política a la agenda 11. Esta etapa se destaca por la redefinición de sus objetivos, en el marco del relanzamiento general del proceso de integración, y la consecuente reorganización de la estructura institucional del SEM12. Se ponen en marcha una plétora de iniciativas para las diferentes áreas de acción, notándose un sesgo favorable hacia los programas de educación superior y básica. A título ilustrativo, se ejecuta y evalúa la experiencia experimental de acreditación de titulaciones, así como, más adelante, se encamina el programa de movilidad académica para las carreras acreditadas; se da inicio a la experiencia anual “Caminos del MERCOSUR” (un concurso de ensayos sobre temáticas regionales); se sigue fortaleciendo la dimensión de recolección de información estadística para la elaboración de respuestas comunes a las problemáticas regionales. Otro elemento a destacar, en lo que compete a la dinámica interna y que también es válido para la etapa posterior, refiere a la estabilidad de los cuadros técnicos de gestión es decir de las burocracias regionales. En casi todos los países, los funcionarios a cargo de las actividades de cooperación internacional, integración regional y asuntos Mercosur (cualquiera de las denominaciones posibles al interior de cada ministerio) gozan de cierta estabilidad en sus puestos, principalmente los funcionarios de carácter técnico. Esto permite aceitar y agilizar las negociaciones, en tanto, por un lado, el hecho de conocerse profundiza la formación de vínculos de confianza y, por el otro, cuentan con una acumulación de conocimiento en tema de capacidades técnicas de gestión que aligera la construcción de los programas. En relación a este punto, una característica adicional estriba en torno a la conformación de un cuerpo de actores profesionalizados que lograron implementar las acciones del SEM pese a las dificultades institucionales más generales del Mercosur, las cuales refieren a la dependencia que genera la toma de decisiones concentrada en el GMC y la ausencia de espacios de articulación interinstitucional. Finalmente, en lo que compete al relacionamiento del SEM, en esta etapa, que coincide con el momento en que se discutía a nivel regional una reforma institucional en el Mercosur 13, las cuestiones más tematizadas como problemáticas referían a la ausencia de instituciones de carácter supranacional y a la jerarquía del CMC y GMC por sobre la agenda del SEM. Esta discusión se modifica levemente en la fase posterior, a saber: por un lado, se visualiza la necesidad de contar con un espacio de articulación interinstitucional y, por el otro, comienza a plantearse la posibilidad de crear una Secretaría Técnica para el Sector (capaz de sortear los obstáculos del funcionamiento por PPT y que pueda, a la vez, servir de repositorio de la memoria institucional, como lugar de acumulación de los conocimientos y la experiencia adquirida) 14. 1.3.3. Tercera etapa A partir del año 2008 se da inicio a la tercera fase de desarrollo del SEM: si bien un nuevo plan de trabajo para el sector es lanzado en el año 2006 (Plan de Trabajo 2006-2010), la mayoría de las acciones en él contempladas se instrumentan más adelante en el tiempo. El hito que destacamos en el año 2008 se produce en el marco de la Cumbre regional realizada en Tucumán (durante la presidencia pro tempore argentina): el mecanismo experimental de acreditación de carreras, una de las políticas regionales más avanzada, se transforma en un sistema permanente gracias a la aprobación por parte del CMC, que lo convierte en un acuerdo internacional. Este hecho permite dar cuenta de una etapa de profundización de las políticas regionales, caracterizada por la ampliación de las acciones a

48 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 48

15/12/2011 03:24:50 p.m.


partir del prolífico número de iniciativas en todos los niveles de enseñanza y con impactos reconocidos. Este es el caso del Parlamento juvenil del Mercosur, del concurso Caminos del Mercosur, de la elaboración de diversos materiales didácticos y de la aprobación de normas para regular las titulaciones, simplificando los trámites para el reconocimiento de títulos, en especial, en la enseñanza básica, media y de posgrado. Así, las iniciativas implementadas dan cuenta de la importancia política y estratégica de la integración de la educación para el Mercosur. En segundo término, la institucionalidad vuelve a ser modificada en el año 2011 al ampliar su estructura a una nueva área de intervención, la formación docente, e incorporar un órgano destinado a resolver uno de los principales cuellos de botellas, es decir la ausencia de recursos regionales, -el CAFEM. Vale destacar que, como se mencionó para la etapa anterior, si bien el SEM ha encaminado diversas políticas regionales a pesar de las disfuncionalidades institucionales generales del bloque y que se expresan en esta agenda de integración. En lo que compete al lugar funcional dentro de la estructura institucional del Mercosur, el SEM depende jerárquicamente del CMC, órgano máximo del acuerdo de integración. En este sentido, la aprobación final de los programas requiere del consenso al interior del mismo, previa venia, la mayoría de las veces, del GMC: si consideramos solamente como ejemplo las normativas que regulan la estructura del SEM, todas ellas son decisiones del CMC. Por supuesto, no es el CMC el órgano que las elabora; esta tarea es atribución de las diversas instancias del SEM, pero sí es el CMC que las convierte en normativa regional. Esta situación genera, primero, una jerarquización en el nivel regional de funcionarios que en el nivel nacional tienen la misma jerarquía: los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía (reunidos en el CMC) tienen un rol de mayor importancia funcional que los ministros de Educación (reunidos en el RME) en el espacio Mercosur, situación que, en el nivel nacional, se basa en la igualdad. Además de la jerarquía diferencial entre los niveles, la pericia de los primeros es diferente respecto de la de los segundos: cabe preguntarse entonces la legitimidad técnica de las acciones, adoptadas y rechazadas, del CMC respecto de la RME. En segundo lugar, y en estrecha relación con el punto anterior, la dependencia orgánica puede generar bloqueos institucionales cuando el CMC no esté de acuerdo con las iniciativas del SEM; o bien el CMC puede aprobar decisiones que afectan al campo de la educación pese a que provengan de agencias diferentes al SEM y, en especial, decisiones sobre cuestiones que no serían acordadas por el sector de la educación 15. Sin embargo, la situación ha sido favorable ya que la agenda de integración educativa ha logrado encaminar un prolífico número de iniciativas en su área sin mayores inconvenientes. En base al diagnóstico realizado por Caetano et al., tres son los déficits institucionales a señalar con respecto al SEM 16. El déficit funcional estriba en la disfuncionalidades generadas por: 1. la situación de jerarquías diferenciadas entre el nivel nacional y el regional; 2. la persistencia de la concentración de la toma de decisiones en los ejecutivos nacionales (y, dentro de éstos, en los abocados al desarrollo de las áreas de integración económicocomercial así como, especialmente, las cancillerías) en detri-

mento de poderes parlamentarios; 3. la concentración del poder en los estados y, dentro de éstos, en los que llevan la delantera respecto de los temas de la agenda de integración educativa; 4. la concentración de la toma de decisiones en el marco de la rotación de las PPT y la ausencia de espacios de articulación interinstitucional tanto en el espacio regional como en el nacional. Pese a estas dificultades, considero que el SEM ha generado una cultura institucional y una agenda común en los temas que son de su competencia, lo cual ha permitido el fortalecimiento de una visión regional (pese a la dinámica de funcionamiento intergubernamental con las citadas características) y no ha contado con bloqueos decisionales mayores. El déficit material refiere a la dimensión presupuestaria: al igual que todas las áreas temáticas del Mercosur, son los propios estados los que financian la integración 17. La creación de fondos regionales es un fenómeno reciente en el proceso de integración y se relaciona con el surgimiento de una etapa orientada a la resolución de las asimetrías, la inclusión social y la participación social-ciudadana. El primero de ellos ha sido el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) en el año 2003 y, para el caso particular de la educación, el Fondo Educativo del Mercosur (FEM). Aún no es posible realizar un balance cabal sobre el funcionamiento del mismo, sólo podemos señalar que, pese a su creación, la dimensión material continúa siendo débil en el área de integración educativa, si bien el FEM permite abrir los márgenes de acción al SEM. De hecho, su creación y puesta en marcha efectiva fue un proceso largo y complejo. El déficit de legitimidad democrática refiere a tres dimensiones relacionadas: la rendición de cuentas, la presencia de visión regional y la legitimidad social y política 18. En lo que refiere a la rendición de cuentas, los temas en cuestión son la transparencia del proceso de toma de decisiones y la existencia de mecanismos de consulta. Respecto de la legitimidad social y política el interrogante abierto cuestiona la representación de los actores sociales y políticos en el marco de la toma de decisiones concentradas en los ejecutivos nacionales. Pues bien, el resultado del análisis del funcionamiento institucional del SEM da cuenta de un sistema opaco y cerrado, a saber opaco en un doble sentido, ya que no sólo no se prevén mecanismos transparentes para realizar un seguimiento de la toma de decisiones al interior del mismo sino que tampoco su accionar es conocido por la opinión pública y/o la ciudadanía en general. Denomino a éste, déficit comunicacional: y el acceso a la información, vale destacar, es el primer mecanismo de participación. En lo que compete a la persistencia de una visión regional, considero que se ha logrado la estabilidad de las burocracias recientes (por lo menos de los últimos diez años del proceso de integración), lo que ha abonado no sólo a la profesionalización de las acciones encaminadas sino a que se promuevan los intereses regionales por encima de los nacionales. El desafío actual del SEM en este campo consiste en cómo incorporar canales para la participación de actores sociales: si bien existe un mecanismo de foros con la sociedad civil del Mercosur, los mismos no constituyen una práctica frecuente y se podría argumentar en torno a la pluralidad

Esta situación genera, primero, una jerarquización en el nivel regional de funcionarios que en el nivel nacional tienen la misma jerarquía: los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía (reunidos en el CMC) tienen un rol de mayor importancia funcional que los ministros de Educación (reunidos en el RME) en el espacio Mercosur, situación que, en el nivel nacional, se basa en la igualdad. Puente@Europa 49 puente_2011N2draft.indb 49

15/12/2011 03:24:51 p.m.


de espacios representados al observar los registros de participantes. Los tres déficits señalados para el SEM permiten comprender el marco general en el cual se elaboran, deciden e implementan los programas de integración regional de la educación superior. El SEM, por tanto, no se encuentra ajeno a las paradojas y contradicciones que experimenta el modelo actual de integración regional por un Mercosur social, productivo y ciudadano, que choca con dos situaciones heredadas del auge del Mercosur comercial: por un lado, una estructura institucional desfasada respecto de los cambios experimentados, por el otro, la persistencia de visiones e intereses sectoriales que pugnan por la apertura comercial de todas las áreas de integración 19. 2. La integración de la educación superior en el Mercosur: los rasgos supranacionales de la política encaminada En el marco jurídico-institucional señalado se han encaminado a lo largo del tiempo los diversos programas para la integración regional de la educación. El más consolidado de ellos, básicamente por ser el primero en andamiento, es el de acreditación regional de carreras de grado (en los estados parte y asociados del Mercosur). Contó con una fase piloto entre los años 2002 y 2006 (“Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Títulos de Grado Universitario en los Países del MERCOSUR, Bolivia y Chile”, MEXA 20) que derivó, tras su evaluación satisfactoria, en la conformación de un sistema permanente (“Acuerdo sobre la Creación e Implementación de un Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias para el Reconocimiento Regional de la Calidad Académica de sus respectivas Titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados”, ARCU-SUR 21). El SEM ha encaminado otras acciones para la educación superior, principalmente en el campo de la movilidad académica (inicialmente, de estudiantes, ahora ampliada a docentes) y en el posgrado (principalmente promoviendo la vinculación entre instituciones de los países del Mercosur en investigación y docencia). El accionar sobre el posgrado es reciente aún: de hecho, al momento, se encuentra en fase de inicio de las convocatorias de los diversos programas. Respecto de la movilidad, si bien se ha ampliado, la misma ha comenzado en el marco de las carreras acreditadas por el MEXA. El estudio en profundidad del programa de acreditación de carreras (MEXA y, luego ARCU-SUR) permite identificar algunos elementos que dan cuenta de una política pública regional, a partir de la combinación sui generis de aspectos con rasgos de supranacionalidad en un esquema eminentemente intergubernamental. • Los actores de gobierno que intervienen son, ante todo, funcionarios del gobierno nacional con injerencia en los asuntos regionales, es decir, no constituyen un cuerpo permanente que debe su mandato a un órgano regional. Como se ha expuesto, la particularidad de la mayoría de las agencias Mercosur consiste en que se componen de funcionarios de cada estado que, a la vez que tienen un mandato nacional, cumplen funciones en el nivel regional 22. Esta situación implica varias cuestiones: primero, estos funcionarios deben su mandato al gobierno nacional, por lo tanto, prima facie, el interés que los orienta es predominantemente de carácter nacional; segundo, al cúmulo de trabajo de gestión diario se adiciona el desarrollo de las actividades de los programas regionales, lo cual deriva en un sobredimensionamiento de su actividad (es decir, el trabajo en el espacio regional se adiciona a sus tareas en el espacio nacional); tercero, a priori, frente a cambios bruscos del color político de los gobierno, se percibe una leve rotación de funcionarios (leve en tanto hay permanencia en los cuadros técnicos), lo cual, sumado a ausencia de instrumentos formalizados para la construcción de una ‘memoria institucional’, derivaría, eventualmente, en una pérdida de la acumulación de

experiencia desarrollada a lo largo de los años. Respecto de los cuadros de gestión, en Argentina, Brasil y Uruguay, desde el 2003, gobiernan las mismas coaliciones políticas. El caso paraguayo es emblemático: el gobierno del Presidente Lugo (2008) implicó un cambio radical respecto de la gestión anterior; sin embargo, los funcionarios de carrera del ministerio de Educación han permanecido. En consecuencia, de cara a cierta visión reduccionista del esquema intergubernamental imperante, es importante señalar que la profesionalización de los cuadros técnicos, sumado a la estabilidad del empleo público a partir de los concursos que se llevan adelante permite fortalecer la eficacia de la acción. En lo que compete a la ausencia de repositorios de información de carácter formal es menester destacar que en tanto el manejo de la información de las acciones encaminadas y, principalmente, las actas de reunión no está reglamentado, la realización de ‘memorias’ institucionales queda al libre albedrío de los funcionarios. Si bien el sitio web del SEM cuenta con información disponible en línea, la misma está incompleta. Esta situación no conlleva, solamente, problemas de cara a cambios de gobierno (donde la partida del funcionario anterior implica que tras la salida de la persona se pierde el cúmulo de información y experiencia sobre el trabajo regional) sino, principalmente, deficiencias para la participación ciudadana en los asuntos regionales, falta de transparencia, rendición de cuentas, etc. Los actores que desarrollan las políticas regionales para la educación superior en la CRC-ES son funcionarios y funcionarias de las secretarías de Educación Superior de cada ministerio de Educación Nacional (u otra denominación posible: en Argentina, Secretaría de Políticas Universitarias, por ejemplo). Asimismo, en el marco de la política de acreditación participan funcionarios de las agencias nacionales homónimas -siempre que las regulaciones nacionales las contemplen. A la hora de implementar el MEXA que coincide con la creación de la RANA, solamente Argentina, Brasil y Chile contaban con Agencias Nacionales de Acreditación (ANA): por lo tanto, se ensayó, provisoriamente, la creación de comisiones ad hoc en Bolivia, Paraguay y Uruguay para que el mecanismo pudiera desarrollarse. Pasaron a formar parte de estas estructuras ad hoc funcionarios de los ministerios de Educación, universidades públicas y privadas, así como expertos reconocidos en este tema. El corolario de la política experimental consistió en la creación de ANA en los dos primeros; en el caso de Uruguay, aún se encuentra en debate una Ley de Agencia. En este punto es relevante destacar la vinculación existente entre los niveles nacional y regional de toma de decisiones y cómo, en este caso, la puesta en marcha de una política regional sirvió a los propósitos de legitimar agencias y políticas que ya venían siendo implementadas en cada estado, así como legitimar internamente la ‘marcada necesidad’ de crear agencias particulares para estar en ‘sintonía’ con las políticas regionales ANAs. • La socialización de los funcionarios en el marco del proceso de formulación de políticas públicas regionales. Como hemos expuesto, una visión reduccionista respecto del funcionamiento exclusivamente intergubernamental de las agencias regionales que generan políticas públicas ‘mercosurianas’ para la educación superior afirmaría que, en todo momento, los funcionarios defienden un interés meramente nacional. Sin embargo, el resultado de nuestra investigación muestra que, a lo largo del tiempo, la dinámica de reuniones y trabajo en conjunto conllevó a procesos de socialización que generaron intereses regionales compartidos. Sólo con fines ilustrativos, se cita el siguiente extracto de una entrevista realizada en el marco de nuestra investigación: Esa diferencia entre los sistemas [de educación superior] es algo que siempre hay que tener en mente y comprender.

50 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 50

15/12/2011 03:24:51 p.m.


Cuadro síntesis (elaboración propia)

Acciones / Etapas 1° (1991-2000) / Políticas de conocimiento para el reconocimiento

2° (2001-2008) / Visibilización de las políticas

3° (2008 – actual) / Profundización de las políticas

Intra SEM Instalación del tema y creación de institucionalidad mínima; Inicio de los intercambios entre las delegaciones (base para proceso de construcción de confianza); Seminarios regionales para dar a conocer las realidades nacionales (que permiten, en fases posteriores, elaborar protocolos de reconocimiento de títulos) y generar un sistema estadístico. Creación de una estructura institucional más compleja; Las actividades que venían siendo planificadas cristalizan en acciones que movilizan recursos y actores; Estabilidad de cuadros técnicos, profesionalización e inicio de un proceso de socialización Ampliación de las políticas como resultado del proceso de acumulación de capacidades, recursos, intereses y valores; Jerarquización de acciones; Modificación de la estructura institucional (ampliación a nuevos temas); Profundización del proceso de socialización de las burocracias regionales.

No diría que hay un país que haya traído problemas para la negociación; hay un trabajo bastante hermanado, hoy ya nos llamamos “raneados”… y mi opinión es que el proceso todo es muy positivo. Siempre hay ansiedad sobre cómo vamos a avanzar, cómo podremos respetar las diferencias de cada país. En un principio, de eso se trata la acreditación: respeto de las características propias de cada institución, más aún de cada país (…) Nuevamente, cada día es muy gratificante: vemos que la implementación por el MERCOSUR es una aproximación de los países, afuera de los problemas económicos23. La frase “los raneados” resume el proceso de socialización de estos funcionarios que motoriza la forma que adquiere la política regional de educación superior, lo cual permite comenzar a esbozar un proceso de modificación de lealtades nacionales en pos de una identidad regional compartida 24. Sin embargo, a la par de este proceso, las diferentes identidades nacionales son reforzadas. Esta ambigüedad requiere que incorporemos en el debate dos elementos: el primero de ellos, reconocer que antes de la conformación de los estados nación, la noción de identidad latinoamericana se encontraba arraigada. De hecho, las apelaciones a la ‘patria grande’ de los héroes de la gesta independentista dan cuenta de esta identidad común. Como

Relaciones inter-institucionales con otras agencias No se perciben conflictos (pese al lugar marginal del SEM en la estructura de toma de decisiones del bloque); Apoyo - cooperación de organismos internacionales (OEI, OEA).

Visualización de déficit funcional, material, de legitimidad democrática y comunicacional; Particularmente, la discusión sobre la reforma institucional apunta a la creación de instancias supranacionales en todo el MERCOSUR. Funciona de manera aceitada a pesar de las disfuncionalidades de la arquitectura jurídicainstitucional del acuerdo; Persistencia de los déficits, dejando de lado la discusión en torno a una reforma integral (en pos de la supranalidad) en pos de una acción más concreta: la posibilidad de crear una Secretaría Técnica y la necesidad de generar una instancia de articulación interinstitucional

afirma Methol Ferré 25 en el mismo momento en que se adquiere la independencia, la idea de unidad se debilita y ‘Sudamérica’ se fragmenta en unidades políticas aisladas que comienzan la construcción del estado y de la nación a espaldas. En la actualidad, estamos experimentando un proceso de reapropiación de las lecturas integracionistas del siglo XIX sobre el presupuesto de no concebir a la ‘patria chica’ (la nación y los nacionalismos) como contrapuesta a la ‘patria grande’ (la región, unidad, integración). El segundo elemento a incorporar en esta discusión versa en torno a las particularidades de los sistemas de educación superior de los estados parte, sustentadas en tradiciones y culturas políticas diferenciadas. En el caso particular de la educación superior, Argentina, Paraguay y Uruguay comparten una misma raíz hispánica, donde las primeras casas de estudios superiores fueron creadas por las diversas órdenes religiosas (si bien en los dos últimos el proceso de conformación es posterior al de Argentina) e incorporadas, rápidamente, al tutelaje del estado. En los tres la educación superior es pública, gratuita y laica; su acceso es irrestricto y las universidades son autónomas y autárquicas. El sistema en su conjunto, pese a la presencia de instituciones privadas, es mayoritariamente público. En Brasil, por su parte, a causa de la herencia y presencia en el territorio de la Corona portuguesa, la formación superior se desarrollaba en la Universidad de Coímbra; motivo que redundó en la creación tardía de las primeras instituciones universitarias en el territorio. Las grandes disparidades

Puente@Europa 51 puente_2011N2draft.indb 51

15/12/2011 03:24:51 p.m.


existentes en este país se proyectan en el ámbito universitario: aún no cuenta con una universidad de masas, el acceso es limitado (si bien ha crecido en los últimos años por medio de políticas activas del gobierno) y la demanda de acceso se cubre por medio del sector privado, mientras que las universidades públicas tienen un carácter más elitista. A estas diferencias culturales se adicionan otras de carácter estructural y legal se revisitan en el acápite posterior. Es menester señalar que este proceso de socialización, que se produce en el marco de la formulación de la política pública regional, se ve favorecido, precisamente, por el hecho de que la misma no se encuentra tan formalizada y los estados y sus burocracias se encuentran más abiertos a este tipo de procesos. Recordemos que las burocracias son relativamente nuevas no sólo porque las democracias son jóvenes sino que por la propia temática: las áreas de cooperación internacional suelen ser, tanto en los ministerios de Educación como en las universidades, de creación reciente. Asimismo, abona a este argumento el hecho de que las agencias de acreditación (como producto de los procesos de reforma estructural) fueron creadas a mediados de la década anterior. La CONEAU, por ejemplo, tiene tan solo quince años de existencia. En Paraguay se ha creado hace muy poco tiempo y Uruguay, por ejemplo, aún no cuenta con una institución de este tipo. • La incorporación de las diferencias como constitutivas de las acciones regionales; Los programas regionales que fueron ensayados para la integración de la educación superior en el Mercosur, principalmente la política de acreditación regional de titulaciones, parten de una situación contextual particular: la situación de asimetría entre los sistemas y/o complejos de educación superior de los estados que lo componen. Esta situación de desigualdad es generada tanto por consideraciones estructurales así como por instrumentos de política pública. Fernando Porta entiende por asimetrías estructurales a las diferencias entre los tamaños (o talla) de la economía y de la población de los países que componen un proceso de integración regional, así como divergencias en los niveles de su ingreso per cápita y en el grado de diversificación de su estructura productiva 26. Por su parte, las asimetrías regulatorias son las creadas por las políticas explícitas o por intervenciones regulatorias de los países socios. A modo de ejemplo, se pueden mencionar las políticas de promoción a las exportaciones, las de inversión, la de apoyo industrial, etc. Esta diferenciación es de utilidad para visualizar las dificultades que deben sortearse para la puesta en marcha de los diversos programas, particularmente, la necesidad de igualar las capacidades de los socios en pos de una integración y cooperación equitativa. De la lectura de los datos se observan las disparidades en términos de los tamaños de los sistemas, la inclusión de los y las estudiantes a los mismos y las tendencias en torno a una mayor o menor privatización de la enseñanza superior. Sobre esta base se conformarían las políticas regionales para el área. Sucintamente, el proceso de acreditación culmina recién cuando todos los estados que participan desarrollaron el proceso de evaluación interna y externa 27. En el caso particular del MEXA, por ejemplo, los países más rezagados recibieron apoyo para poder llevar adelante el proceso de evaluación: este apoyo consistió en recursos materiales para financiar la visita de los pares externos así como capacitación a los funcionarios de gobierno. Finalmente, un punto adicional tiene que ver con la lógica de la política regional en cuestión (validar la calidad de un conjunto de titulaciones) y las asimetrías: existen cupos por país que determinan la cantidad de carreras a ser acreditadas ya que, mientras que Brasil cuenta con 2314 instituciones de educación superior, Uruguay tiene tan sólo 11. En consecuencia, la forma en que se resuelven las diferencias estructurales y regulatorias también moldea la dinámica que adquieren las políticas regionales para la educación superior partiendo del reconocimiento de que las acciones regionales no soslayan las particularidades nacionales y dónde la efectividad del mecanismo ‘mercosuria-

no’ requiere la participación igualitaria de todos los socios regionales. • La participación de actores no gubernamentales de diverso tipo –sociales, privados, corporativos, etc.– presenta grados variables de formalización y, por lo general, cuenta con estructuras de movilización transnacional (regional, en este caso) como sustento de las demandas que ejercen en el espacio institucional del Mercosur. En el caso particular de la política pública regional en cuestión, la participación de actores no gubernamentales no se encuentra habilitada -a diferencia de otras políticas regionales recientes en curso que sí cuentan con presencia de actores sociales, como es el caso de las ‘reuniones especializadas’-. La acreditación regional de carreras de grado en el Mercosur se encamina por medio de evaluaciones internas y externas que se realizan en las universidades que se someten, de manera voluntaria, al proceso. El proceso de evaluación es doble: por un lado, la autoevaluación institucional que realiza cada titulación (por ejemplo, la carrera de Ingeniería Agrónoma de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina), por el otro, la visita de pares evaluadores de procedencia regional (evaluación externa). A partir de estas acciones, la RANA dictamina y envía a la RME la recomendación de, por ejemplo, aprobación, bajo la forma de un “sello Mercosur de calidad”. En consecuencia, las universidades no participan de manera directa -ni formalizada y/o canalizada institucionalmente- de la elaboración de estas políticas. Sin embargo, si ejercen presiones (preferentemente sobre cada gobierno nacional) cuando precisan destrabar algunas cuestiones, a saber: un tema recurrente de la política derivada de la de acreditación, la de movilidad de estudiantes de carreras acreditadas (MARCA), es el otorgamiento de visados gratuitos para los y las estudiantes que se movilizan. La agilización de los mecanismos suele ser una queja recurrente tanto entre universidades y funcionarios de las carteras educativas, como entre éstos y sus pares en los ministerios del Interior y Relaciones Exteriores. Otro gran tema, donde una solución rápida aún no se avizora, es el reconocimiento de titulaciones: la misma sigue siendo potestad exclusiva de las universidades y la política regional -si bien en un primer momento lo contemplaba- no ha avanzado en una respuesta consensuada y conforme a todos los involucrados. Finalmente, mención aparte requiere el señalamiento al reconocimiento del ejercicio profesional: al igual que en cada ordenamiento nacional, una titulación de carrera profesional como las que “acredita” el ARCU-SUR (agronomía, ingenierías, medicina, odontología, veterinaria, arquitectura, enfermería) no implica per se el otorgamiento de ejercicio de la profesión. Esto último es potestad de diversos colegios o agrupaciones profesionales (Colegio de Médicos, Asociaciones de Arquitectos, etc.). Estos actores, de carácter corporativo, han presionado por mantener este tema por fuera de la agenda regional de políticas de integración de la educación superior, mientras que la cuestión del ejercicio profesional ligada a la posibilidad de prestar un servicio en los diferentes estados se está abordando en el marco del Protocolo de Montevideo sobre la liberalización del sector de los servicios en el Mercosur. Sin embargo, es menester señalar que en el espacio que denomino ‘Mercosur geográfico’ las universidades han conformado diversas experiencias de agrupación transnacional para lleva adelante acciones de integración regional, en el marco de estrategias más amplias de internacionalización y cooperación interinstitucional. A título ilustrativo, una de estas redes es la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo, también creada en el año 1991, que se compone de más de veinte universidades públicas de los países del Mercosur. Hasta ahora, no ha habido una interacción formalizada entre este grupo y el SEM; sino que la red encamina sus propias acciones de, por ejemplo, movilidad e investigaciones conjuntas entre sus miembros 28.

52 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 52

15/12/2011 03:24:51 p.m.


Cuadro 2 Comparación de indicadores entre los países del Mercosur

Población Estudiantes Públicas Privadas Instituciones Públicas Privadas PBI Gasto educ. total,% PBI

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

40.738.000 1.650.150 1.312.549 337.601 117

195.498.000 5.115.896 1.351.168 3.764.728 2.314

6.460.000 100.000 40.000 60.000 30

3.372.000 129.649 112.707 16.942 5

57 60 308.739,7

245 2.069 1.574.033,8

6 24 14.239,6

1 4 31.510,9

5,5

5,0

4,0

3,9

Fuente: Ministerios de Educación de cada país -en el caso paraguayo se utilizó literatura secundaria. Por los datos de población, producto bruto interno (PBI) y gasto general en educación como porcentaje del PBI: CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago (Chile), CEPAL, 2010. En todos los países los datos corresponden al año 2009, salvo el caso de Paraguay, que corresponde al 2004. Los números poblacionales corresponden al año 2010, mientras que los datos del PBI total (medido a precios corrientes de mercado en millones de dólares) son del año 2009. En Brasil y Argentina, en ‘instituciones’ se contabilizaron tanto universidades como institutos u otras denominaciones. Para Uruguay y Paraguay sólo se tomaron en consideración las universidades.

Gráfico 1 Evolución de la tasa bruta de matrícula en el tercer nivel de enseñanza (1990-2008) en estados partes del Mercosur 80,00 70,00 60,00 ARG

50,00

BRA

40,00

PRY

30,00

URY

20,00

ALC

10,00 0,00 1990

2000

2003

2006

2007

2008

Fuente: elaboración propia en base a los datos obtenidos de CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, Santiago (Chile), CEPAL, 2010.

• La agenda, en términos de su génesis y objetivos, de la política regional se define en el espacio institucional del Mercosur (en el SEM, básicamente en la CRC ES, luego aprobada por la RME), así como la metodología para encaminarla, incluyendo la forma, los instrumentos y los plazos. Delimitados los actores intervinientes, es menester reconocer que la agenda de las políticas regionales de integración de la educación superior se consensúa en el espacio institucional del Mercosur: es competencia de la CRCES (y, dentro de ésta, de la RANA) desarro-

llar los objetivos para el sector y proceder a su instrumentalización. En el caso de la política de acreditación, la decisión fue contar con una fase experimental, el MEXA, que permita aceitar el mecanismo de acreditación para dar paso, luego, a un sistema de carácter permanente, el ARCU-SUR. Los objetivos fueron, por lo tanto, adoptados en pos de una visión regional: elevar la calidad de la educación superior de aquellas carreras que fueron definidas, sobre una base regional, como prioritarias para el Mercosur -se trata de carreras profesionales orientadas a los sectores de la agroindustria, medicina y construcción.

Puente@Europa 53 puente_2011N2draft.indb 53

15/12/2011 03:24:52 p.m.


La idea de calidad, de hecho, la posibilidad de evaluar la calidad, es una cuestión bastante controvertida en tanto ha sido una prescripción por parte de organismos internacionales para generar -en un contexto de desfinanciamiento de la educación superior- premios y castigos a las instituciones y/o a los países. En el espacio regional, la calidad es definida en términos de “garantizar que los egresados de una carrera tengan la debida formación” 29, recalcando que se prioriza un punto de vista cualitativo más que cuantitativo. Podríamos afirmar que la calidad se encuentra ‘contextualizada’ y adaptada a las realidades de los sistemas de educación superior de los países del Mercosur con el objetivo de elevar el nivel general de las titulaciones. A partir de estas definiciones, se decidió la manera en que se llevaría adelante el proceso: por medio de ‘evaluaciones institucionales’ donde ‘se respetarían las legislaciones nacionales’. En este sentido, un elemento importante para llegar al consenso y facilitar la implementación del mecanismo, devenido acuerdo, fue evitar cualquier colisión con legislaciones nacionales. Es importante reconocer, como se mencionó en el acápite anterior, la existencia de diferencias sustantivas entre los sistemas nacionales de educación superior; por lo tanto, la condición de respeto por los procesos nacionales contempla la diversidad de enfoques y torna aplicable al instrumento de política pública. Al mismo tiempo, otro principio de la política regional que se encuentra arraigado fuertemente es el respeto de la autonomía universitaria. • Estas políticas son acciones ‘del’ Mercosur, las cuales pueden estar basadas mayoritariamente en políticas nacionales previas y/o en políticas bilaterales en curso. A partir de lo anterior se puede afirmar que la política regional de acreditación de carreras de grado es una nueva política, diferente a acciones de cooperación y/o de coordinación regional. Pese a que incorpora la cláusula de “respeto a la legislación nacional”, el espacio Mercosur de formulación de política crea una nueva acción. Particularmente, un hecho significativo para comprender que se trata de una “acción del Mercosur”, es decir una política regional, consiste en que para que el proceso funcione se requiere la participación de todos los participantes. En otras palabras, para que exista un “sello Mercosur” que de garantía de la calidad de la educación superior de ciertas titulaciones y en ciertas instituciones es menester que se atengan al proceso las universidades seleccionadas de los seis países. Recordemos que Chile y Bolivia han participado SEM asiduamente y firmaron primero el MEXA y, luego, el ARCU-SUR. Si uno no lo hace, el “sello Mercosur” no se genera: no hay política regional 30. Esta especificidad, junto con la situación de asimetría entre los estados participantes, adiciona complejidad al proceso político: si un estado no cuenta con los recursos financieros o las capacidades de gestión para encaminar el proceso, los demás, principalmente Argentina y Brasil, colaboran y/o cooperan para que lo haga. Básicamente, a título ilustrativo, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) argentina tuvo un fuerte rol en materia de transferencia de experiencia y capacidades institucionales; por otro lado, Brasil ha permitido que los pares externos de Bolivia o Paraguay pudieran viajar para llevar adelante el proceso. Estos elementos permiten identificar a la política de acreditación como una política ‘del’ Mercosur, más allá de acciones de cooperación ‘entre’ estados del acuerdo regional. Un rasgo a destacar en el desarrollo de esta política refiere a la jerarquización de la acción regional: vale recordar que la política se inicia como experimental (MEXA) pero la misma se modifica y convierte en un sistema permanente en el año 2008 con la firma del ARCU-SUR. El ARCU-SUR se convirtió en un Acuerdo Internacional, lo cual, por un lado, implicó un aumento de la visibilización pública y política del proceso de integración de la educación superior, y, por el otro, dificultó el proceso de desandar esta polí-

tica -en tanto acuerdo internacional entre los estados, la ‘marcha atrás’ es más difícil sin una ruptura con los socios regionales; en otras palabras, logra un efecto candado. Cabe destacar en fin la existencia de una política regional derivada de la de acreditación: el Programa de Movilidad Académica Regional (MARCA) entre los cursos acreditados, primero, por el MEXA, actualmente, por el ARCU-SUR. La primera de las carreras acreditadas fue la de Agronomía: los y las estudiantes de instituciones que recibieron la garantía de calidad Mercosur pudieron participar de intercambios (de un semestre) entre ellas. En este punto, es menester recordar que la política regional de movilidad no se creó sobre tábula rasa. Al contrario, al momento de idear la forma que adquiriría la política se tomó en consideración la experiencia de acciones bilaterales previas (principalmente entre Brasil y Argentina). De hecho, una afirmación que aplica a otras políticas regionales de educación superior es la siguiente: “las políticas bilaterales que funcionan se mercosurizan”. • La implementación de las políticas regionales queda bajo la exclusiva prerrogativa de cada estado nación. Cada gobierno nacional desarrolla formas particulares de aplicación de las políticas: si bien se respeta la metodología planteada en el nivel regional, los ordenamientos jurídicos nacionales constriñen ciertos aspectos que quedan a la merced de las soluciones que cada país pueda desarrollar. Como hemos expresado ut supra, la aplicación de las políticas regionales queda bajo exclusiva responsabilidad y atribución de cada estado. Los lineamientos generales, definidos en la esfera regional, son lo suficientemente flexibles para que, basados en el respeto por las legislaciones nacionales, cada país implemente las políticas regionales sin colisionar con regulaciones y/o tradiciones internas. Al mismo tiempo, esto significa que, de cara a la ausencia de fondos regionales para encaminar las políticas, cada estado asuma los costos derivados de las mismas. Respecto de la implementación nacional y la adecuación doméstica, durante la fase experimental de la política regional de acreditación (MEXA), por ejemplo, el gobierno de Brasil decidió no incorporar la normativa Mercosur a su ordenamiento jurídico nacional: es decir, no internalizó la norma ya que el tratamiento que se le dio fue “efectivamente experimental”. Sin embargo, con la transformación sistémica de la política, Brasil ha realizado las modificaciones regulatorias internas pertinentes. En cambio, sí lo hizo Argentina en su ordenamiento jurídico desde su lanzamiento, pese a que haya sido una prueba piloto. En lo que compete a los diversos recursos destinados a la implementación de la política regional de acreditación, hemos ya adelantado que las erogaciones necesarias provienen de diversos ítems presupuestarios nacionales (Ministerio de Educación, ANA), por un lado, mientras que la parte técnica es provista por las capacidades institucionales instaladas en cada estado 31. Al mismo tiempo, se ha cooperado horizontalmente (entre las agencias nacionales) para facilitar la implementación en el grupo de países más rezagados. • La evaluación de estas políticas es, asimismo, regional y se orienta a la mayor integración de la región. Sucintamente, es importante destacar que una característica del SEM, en general, y del accionar del área destinada a la educación superior, en particular, refiere a la constante evaluación de las acciones encaminadas. En el caso del MEXA, una vez finalizado se procedió a la realización de informes nacionales y por disciplina sujeta a la acreditación con el objetivo de contar con un diagnóstico general que permita la elaboración del instrumento que daría continuidad a la política regional en cuestión. Un elemento significativo que se desprende del análisis de nuestra investigación, relacionado con un elemento que se destaca frecuente-

54 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 54

15/12/2011 03:24:52 p.m.


mente en las evaluaciones de la implementación de las acciones regionales, reside en el hecho de que las políticas ‘mercosurianas’ requieren indefectiblemente de la coordinación inter-institucional entre diversas agencias, tanto en la esfera regional como en la interna. La ausencia de vinculación entre instituciones deriva en complicaciones para la efectiva implementación de las acciones encaminadas, principalmente en los casos en que se trata de políticas regionales derivadas de instituciones sin capacidad decisoria formalizada en la arquitectura del acuerdo. • Los resultados y/o impactos de la política regional son, eminentemente, regionales, si bien se perciben efectos positivos o favorables en términos nacionales y sectoriales. Los dos principales impactos de la política regional de acreditación de la calidad en el Mercosur han sido: 1. crear un “sello Mercosur” que certifica la calidad académica de las carreras, con valor en un mercado académico internacional y obtenido por un proceso riguroso de evaluación (que consiste en una evaluación institucional y una evaluación externa a partir de un comité regional de expertos -pares evaluadoresformados regionalmente, que aplican un instrumento diseñado en el Mercosur); 2. contribuir al fortalecimiento institucional regional y nacional: no sólo se ha consolidado el SEM y la RANA, sino que, además, cada estado (parte y/o asociado) ha afirmado y/o creado las condiciones institucionales para acreditar la calidad de sus carreras de grado -en las áreas disciplinares seleccionadas, claro está. Por supuesto, un corolario de estos dos impactos es la conformación de grupos de expertos en el área de la acreditación de la calidad, los cuales han obtenido prestigio y reconocimiento en otras latitudes. Adicionalmente, se ha favorecido la cooperación interinstitucional (entre actores y agencias gubernamentales del Mercosur, pero incluyendo la participación de las mismas en otras redes regionales, como RIACES), así como la cooperación internacional universitaria. Finalmente, relacionado con lo anterior, ello ha llevado a la instalación de políticas y/o prácticas institucionales de movilidad de docentes y alumnos entre las universidades acreditadas. Por último, a nivel sectorial en términos de las universidades, específicamente, al interior de las carreras que pasaron por el mecanismo experimental, también se ha producido una complejización institucional/organizacional con la de departamentos de ‘cooperación internacional’ y la creación y/o modificación dentro de las secretarías académicas de dependencias destinadas a la (auto) evaluación institucional. Además, se han fortalecido los vínculos entre sí, conformando redes académicas de diverso tipo (redes universitarias y redes de rectores, principalmente). Conclusiones La excepcionalidad de la política pública regional para la integración de la educación superior reside en dos elementos principales. El primero de ellos es la posibilidad de encaminar una acción política, en este caso el programa de acreditación de carreras de grado, en un escenario a priori institucionalmente adverso. En este sentido, refiero particularmente a la posibilidad de acción creativa que desde el SEM tuvieron los actores gubernamentales para formular,

adoptar, implementar, evaluar y re-adoptar esta política pública regional en el marco de una arquitectura jurídico-institucional que no otorga la posibilidad de ‘decisión regional’ -entendida como la posibilidad de generar normativa regional de carácter vinculante y aplicabilidad directa en los ordenamientos nacionales- a esta agencia. A lo largo del trabajo, se expuso que, pese a estas disfuncionalidades del ordenamiento institucional, desde el SEM se encaminaron diversas acciones desde el año 1991 que se fueron adicionando en un proceso de acumulación tanto de información como de gestión y, principalmente, de confianza entre los actores gubernamentales. De esta manera, para el año 2001 se termina de consolidar la forma que adoptará estructura definitiva del SEM, la cual, diez años más tarde, será apuntalada con una nueva división funcional de tareas. Este proceso acompañó las modificaciones que se llevaron adelante al interior de cada estado en el marco de la implementación de medidas neoliberales de re-estructuración, las cuales redefinieron las reglas de juego y las estructuras de cada ministerio de Educación (es decir, en el orden del estado entendido como aparato burocrático). Tras la eclosión del modelo neoliberal y el surgimiento de gobiernos de tinte ‘redistribucionista’, se recuperó el rol del estado en la conducción política de los asuntos públicos; este momento coincidió -en grados variables- con la puesta en marcha de un nuevo Mercosur, alejado diametralmente a la visión comercial inicial. La conjunción de estos elementos permitió visibilizar el campo de políticas de integración regional de la educación (en el marco de la visibilización del Mercosur social y ciudadano) y generar las condiciones para la puesta en marcha de las políticas regionales, principalmente en el campo de la educación superior y básica. En este recorrido, se estabilizaron los cuadros técnicos que componen las delegaciones nacionales, permitiendo la profesionalización de la ‘gestión de la integración’, y a su vez, un proceso de socialización política por el cual se generaron nuevas lealtades hacia el Mercosur -es decir, el pasaje hacia una identidad regional sin perder el mandato nacional. Esto representa una novedad en tanto en el marco de este proceso de socialización, al mismo tiempo que se genera una nueva lealtad nacional, se demanda -a otros órganos regionales y a agencias del gobierno nacional- espacios de apertura y/o remoción de obstáculos para encaminar las políticas regionales. De la misma manera, las políticas regionales -que sirven para legitimar las políticas internas de algunos estados- actúan como vectores para producir modificaciones en las legislaciones nacionales. Se genera, de esta manera, un proceso de retroalimentación entre el nivel nacional y el nivel regional tanto en el campo de la ‘gestión pública’, es decir, del aparato burocrático, como en el de las identidades y los sentidos de esas acciones públicas, es decir, en el orden simbólico del estado como constructor de un destino compartido. Esto nos lleva a la segunda cuestión que explica la situación de excepcionalidad de la política pública regional para la educación, en general, y la educación superior, en particular: la puesta en común de un área de política que se encuentra estrictamente ligada a la formación de la identidad nacional de los estados nación. Como se expuso, el estado además de ser visto como un aparato burocrático que expresa las relaciones de fuerza e intereses dentro de una sociedad particular, es, al mismo tiempo, el aparato simbólico encargado de construir ese destino compartido o proyecto común que es la nación. En este sentido, en el espacio del Mercosur educativo no sólo se consolidó una burocracia regional -que mantiene su característica intergubernamental- que encamina acciones regionales

La política pública regional de acreditación, en la medida en que su resultado principal es dar cuenta de la calidad académica de un determinado título, conlleva en su interior la tensión público/privado en la medida en que no se discuta el sentido de la ‘calidad’. Puente@Europa 55 puente_2011N2draft.indb 55

15/12/2011 03:24:52 p.m.


de integración de la educación como resultado de las relaciones que se establecen entre el nivel nacional y regional de formulación, adopción e implementación de las políticas; sino que, además, ha permitido comenzar a elaborar un proyecto compartido a nivel ‘mercosuriano’ y/o, a veces, sudamericano, a modo de destino común e inexorable; el cual cala hondo en las identidades nacionales, reforzándolas. ‘patria grande’ y ‘patria chica’ se conjugan en estas acciones y permiten comenzar un camino lento pero sostenido en pos de la construcción de un soporte simbólico y de legitimidad al proceso de integración regional. Tradicionalmente, la educación -como problema público- se relacionó a su rol de integradora social: vale recordar que la escuela pública permitía el encuentro social inter-clases guiada por los principios de igualdad, gratuidad, obligatoriedad y laicidad. Sin ahondar en la discusión en torno a la modificación de este proyecto escolar como corolario de la enorme privatización de la esfera social como consecuencia del neoliberalismo; la recuperación del carácter integrador y emancipatorio de la educación en la actualidad en el proceso regional permite poner en común historias compartidas en Sudamérica, a partir de un nuevo relato, capaz de superar las falsas antinomias entre las identidades nacionales. El Mercosur ha decidido avanzar, y lo está haciendo, en este campo: este es un hecho político que no debe desdeñarse. Igualmente, retomando el análisis de la política pública regional que presentamos (la acreditación) y nuestra identificación de la génesis de la agenda educativa, cabe preguntarse respecto de los desplazamientos de la frontera entre lo público y lo privado o, mejor dicho, la consideración de la dicotomía educación superior como un bien público-mercancía. Hemos visto, particularmente, en qué medida la posibilidad de acción de esta agenda se relaciona con una convergencia fundamental entre tres elementos: la educación como formación, la cual brinda soporte a la movilidad de trabajadores; la privatización de la educación y la creación de un mercado académico a nivel internacional; y la educación como base para la construcción de ciudadanía e identidad. Estos tres elementos, en tensión constante entre sí, explican la génesis y el desarrollo de la agenda educativa en el Mercosur. La política pública regional de acreditación, en la medida en que su resultado principal es dar cuenta de la calidad académica de un determinado título, conlleva en su interior la tensión público/privado en la medida en que no se discuta el sentido de la ‘calidad’. Es decir, ¿se trata del concepto de calidad orientado al mercado que se volvió hegemónico durante los años noventa? O ¿refiere a un análisis de la calidad que incorpore el contexto nacional y regional en el cual esa universidad se encuentra inmersa? En otras palabras, ¿quién define ‘la calidad’? ¿El estado o el mercado? A priori, parecería que en el caso del Mercosur, se ha optado por una fórmula transaccional donde los términos del ‘sello de calidad’ los define la esfera técnica -bajo el visto bueno de la conducción política- pero que rige en un ‘mercado académico’. Por otro lado, la política regional relacionada a esta -la de movilidad de estudiantes de las carreras acreditadas- cuenta con el potencial que indicamos ut supra respecto de la posibilidad de generar un destino compartido en tanto proyecto común de integración social, ahora en clave regional, y sin desarmar las identidades nacionales: la profundización de las relaciones y los vínculos vivenciales con las culturas entre los países del proceso regional genera modificaciones (y desmistificaciones) en las percepciones respecto del ‘otro’; brindando el puntapié para una base social de apoyo que legitime el proceso de integración. Al mismo tiempo, esto permite comprender que sin la resolución conjunta de las situaciones nacionales de asimetrías no es posible ese destino común; destino común que podríamos definir en la idea nuclear de autonomía y desarrollo. Finalmente, un elemento también insoslayable refiere a la posibilidad de pensar regionalmente los desafíos del desarrollo nacional y mancomunar los esfuerzos en el área científica y tecnológica. Este punto abre un último interrogante, respecto de si la idea de ‘calidad’ refiere,

únicamente, a la transmisión de un conocimiento técnico, o bien, como sostenemos, incluye un componente de relación con las necesidades de la sociedad local, nacional o regional en la cual se encuentra la universidad. Este elemento de compromiso social de la universidad donde, en el marco de un proceso regional, implica realizar un esfuerzo por generar y producir, junto con los actores y movimientos sociales, conocimiento relevante para esa realidad particular, en base a qué proyecto de región, como destino compartido, se persigue. Notas Plan de Trabajo del SEM 2011-2015; ya se encontraban en el Plan de Trabajo del SEM 2006-2010. 2 Respecto de la calidad, el neoliberalismo colocará indicadores del campo de la economía para su evaluación (dejando de lado los criterios escolares), tales como: cantidad de graduados que consiguen empleo, tasas de retención-deserción de los establecimientos. La citada ‘calidad’ se convierte en una herramienta que permite legitimar la introducción de un sistema de premios y castigos para que la comunidad educativa acepte la reforma; ver Adriana Puiggrós, La tremenda sugestión de pensar que no es posible. Luchas por una democracia educativa (1995-2020), Buenos Aires, Galerna, 2010. Asimismo, la introducción de los valores de mercado en la educación superior se evidencia en la apelación a los siguientes términos: obtención de lucro, privatización, competencia, evaluación costo-beneficio, desigualdad; ver Judith, Naidorf, Los cambios en la cultura académica de la Universidad Pública, Buenos Aires, Eudeba, 2009. 3 Creada en su versión mínima en el año 1991, reformulada y aprobada por la Decisión del CMC n. 15/01; actualizada diez años más tarde por las Decisiones del CMC n. 5/11 y n. 6/11. 4 Hasta mediados del presente año, existían tan sólo tres comisiones y la cuarta –dedicada a la formación docente– se sumó en el último plan aprobado. Básicamente, la necesidad de contar con este nuevo organismo de apoyo versa en torno al reconocimiento de su carácter transversal y la diversidad de las características de la formación docente para los países de Mercosur (como la terminología, los currículos y la duración de la formación técnica y superior). 5 El artículo 9 de la Decisión del CMC n. 05/11 establece que el Comité de Gestión del Sistema de Información y Comunicación del Sector Educativo del Mercosur tiene entre sus funciones colaborar en la difusión del conocimiento, el intercambio de información y la utilización de tecnologías de comunicación social en el ámbito del SEM. 6 Integra la estructura orgánica del SEM gracias a la Decisión del CMC n. 05/06, adoptada durante la Cumbre de Córdoba del año 2006, la cual complementa la Decisión CMC n. 15/01. Cuenta con las siguientes atribuciones: a) recomendar en materia financiera en todo lo pertinente al Fondo Educativo del Mercosur (FEM); b) articular con el organismo administrador del FEM todo lo referente a la administración de los Fondos, evaluar periódicamente el comportamiento y manejo de recursos por parte del mismo; e informar semestralmente a la RME; c) diseñar e implementar estrategias para la obtención de recursos extraordinarios provenientes de terceros países, de otros organismos y del sector privado; y d) establecer contactos con los administradores de los Fondos estructurales del Mercosur, manteniendo informado de ello al CCR. El FEM tuvo una primera etapa de implementación entre los años 2004 – 2011 por la cual se crea y se aprueba su reglamento (Decisión del CMC n. 33/04), se modifica el reglamento (Decisión del CMC n. 24/08) y se nombra a la Corporación Andina de Fomento (CAF) como órgano administrador. A partir del año 2011, con la Decisión del CMC n. 06/11 el FEM se transforma en un mecanismo de carácter permanente. Cada estado parte debe aportar 30.000 dólares junto con 2.200 dólares por cada millón de habitantes en edad escolar (5 a 24 años de edad) de acuerdo a la fuente oficial nacional de datos de la población. 7 Una primera versión de esta propuesta de periodización se encuen1

56 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 56

15/12/2011 03:24:52 p.m.


tra en mi trabajo “¿Realidades presentes – conceptos ausentes? La relación entre los niveles nacional y regional en la construcción de políticas de educación superior en el Mercosur”, aceptado para su publicación por el Núcleo de Estudios e Investigaciones en Educación Superior en el Mercosur, 2011. Aquí ampliamos y profundizamos los argumentos esgrimidos. 8 Me permito remitir nuevamente a un trabajo de mi autoría, “La dialéctica entre la integración regional y las estrategias de inserción internacional: un análisis histórico de la experiencia sudamericana para comprender el MERCOSUR”, paper Segundas Jornadas de Relaciones Internacionales “Poderes Emergentes ¿hacia una nueva forma de concertación global?”, organizadas por el Área de Relaciones Internacionales de FLACSO, Argentina, Buenos Aires, 20–21 de septiembre de 2010. Disponible en: http://rrii.flacso.org.ar/web//web/ wp-content/uploads/2010/09/Perrotta-La-dial%C3%A9ctica-entre-laintegraci%C3%B3n-regional-y-las-estrategias-de-inserci%C3%B3ninternacional-en-el-marco-de-proyectos-de-desarrollo-nacional.pdf. 9 A. Puiggrós, La tremenda sugestión…, cit., pp.26-27. 10 Véase Gerardo Caetano, Mariana Vázquez, Deisy Ventura, “Reforma institucional del MERCOSUR. Análisis de un reto”, en G. Caetano (coord.), La Reforma Institucional del MERCOSUR. Del diagnóstico a las propuestas, Montevideo, CEFIR, 2009. 11 La visibilización de la agenda tiene su correlato en la visualización desde el sector académico, ver, de mi autoría, “El juicio de Osiris: visibilizando la integración positiva en la balanza del MERCOSUR a partir de la agenda de educación”, paper Quinto Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), Buenos Aires, 28-30 de julio de 2010. 12 Aprobada por la Decisión del CMC n. 15/01. 13 G. Caetano, M. Vázquez, D. Ventura, “La Reforma Institucional del MERCOSUR”…, cit.. 14 Información provista en el trabajo de campo. 15 Un caso ilustrativo de este tipo de incongruencias derivadas de la estructura radial del Mercosur y la jerarquización desigual estriba en las negociaciones por la liberalización de servicios. El SEM defiende la concepción de la educación como un bien público, un derecho humano que el estado debe proteger y garantizar; sin embargo, en el marco de las negociaciones biregionales con la UE, por ejemplo, la educación concebida como servicio comercial podría ser colocada y/o utilizado como ‘pieza de cambio’ (bargaining chip) para obtener a cambio apertura en los mercados agrícolas; ver Mercedes Botto, Juliana Peixoto, “La incidencia de la academia en las negociaciones de los servicios de salud y educación en la Argentina: desafíos y oportunidades”, en M. Botto, Saber y Política en América Latina. El uso del conocimiento en las negociaciones comerciales internacionales, Buenos Aires, Prometeo, 2007. Vale destacar que los encargados de negociar los acuerdos (eminentemente comerciales) son funcionarios técnicos del GMC–CMC que no tienen un mandato expreso para la realización de consultas a las áreas de política afectadas, sólo lo hacen cuando lo consideran necesario y por medio de canales informales. 16 G. Caetano, M. Vázquez, D. Ventura, “Reforma institucional del MERCOSUR…”, cit.. 17 Salvo en el caso de la Secretaría Administrativa y del Parlamento del Mercosur que cuentan con presupuestos regionales, provenientes, mayoritariamente, de la cooperación internacional. 18 Estas tres dimensiones del déficit de legitimidad son las señaladas

por G. Caetano, M. Vázquez, D. Ventura, “Reforma institucional del MERCOSUR…”, cit. en el marco de la reflexión en torno a una reforma institucional para el Mercosur. Pese a que fueron ideadas para la totalidad de la arquitectura institucional regional, considero que son importantes para el análisis del SEM, en especial porque no se han realizado estudios similares al respecto. 19 Ver mi trabajo, “Realidades presentes – conceptos ausentes?...”, cit.. 20 Aprobado en la XXII RME. 21 Aprobado por decisión del CMC n. 17/08 22 Los casos que difieren a esta regla son, particularmente, los funcionarios de la Secretaría Administrativa del Mercosur, el Alto Representante del Mercosur, los técnicos del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) y los legisladores del Parlamento del Mercosur (o Parlasur) -con la salvedad, en este último caso, de que las elecciones directas sólo se han realizado al presente en ParaguayTambién son funcionarios regionales las personas que ocupan cargos de carácter más técnico en agencias de diversas Reuniones Especializadas y/o dependientes de otras instancias: por ejemplo, los funcionarios del Instituto Social del Mercosur, de la Secretaría Técnica de la Reunión Especializada de la Mujer, etc. 23 Entrevista a funcionario de la ANA de Brasil; el destacado es mío. 24 Jeffrey Checkel, “Social construction and integration”, en Journal of European Public Policy, Vol. 6, n. 4, Special Issue, 1999, pp. 545-560. 25 Alberto Methol Ferré, Unión Sudamericana. Segunda fase de la independencia de América del Sur, conferencia en el coloquio “Uruguay: opciones para su inserción en un mundo global”, organizado en el marco del Proyecto Agenda Uruguay que llevaron adelante el Centro de Estudios Estratégicos 1815, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Universidad para la Paz, Montevideo, 28 de mayo de 2002. 26 Fernando Porta, “Cómo reinsertar el MERCOSUR en una agenda de desarrollo. Problemas y políticas”, en Cuadernos del CENDES, Vol. 23, n. 63, septiembre-diciembre, 2006, pp. 1-26. 27 Esta última consiste en una visita de pares evaluadores, compuestos por expertos de los diferentes países con especialización en la disciplina a acreditar y que fueron capacitados en una instancia formativa regional. 28 Entrevista a funcionario del Ministerio de Educación, Argentina. 29 Entrevista a funcionarios de la ANA de Argentina y la Comisión ad hoc de Uruguay. 30 La imagen de un club permite ilustrar esta situación: la particularidad de conformar un club es su condición de exclusividad (no todos pueden formar parte del mismo) pero, siendo miembro, los derechos y obligaciones deben ser cumplidos por todos los socios. En el caso del sistema de acreditación sucede lo mismo: para que el sello sea efectivamente un sello prestigioso debe limitarse el acceso a unos pocos, pero esos pocos deben cumplir con los requisitos de esa membresíaparticipación. 31 Un caso interesante se refiere a la participación de un actor no gubernamental en la definición de la política, dada la especificidad interna: la Universidad de La República (UdeLaR), única universidad pública de Uruguay, tiene status de cuasi ministerio (dado por el ordenamiento constitucional), lo cual la habilitó a participar de manera asidua en la CRC-ES, en el marco de la conformación de una Comisión Sectorial para el Mercosur (COMISEC), comisión que surge de un proyecto de cooperación hacia Uruguay para el tratamiento de una diversidad de temas de integración regional.

Puente@Europa 57 puente_2011N2draft.indb 57

15/12/2011 03:24:52 p.m.


puente_2011N2draft.indb 58

15/12/2011 03:24:53 p.m.


EMPRESAS MULTINACIONALES EN EL MERCOSUR: ¿ARTICULACIÓN DE ESTRATEGIAS Y DESARTICULACIÓN DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN? Martín Obaya En 1991, con la firma del Tratado de Asunción por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, se ponía en marcha el Mercado Común del Sur (Mercosur). Tal como se proclama en aquel documento fundacional, su objetivo central era contribuir a la aceleración de los “respectivos procesos de desarrollo económico con justicia social” 1. La integración regional era considerada, en términos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), un instrumento para “la transformación productiva con equidad”, es decir, una herramienta que facilitaría la progresiva especialización en sectores productivos con una mayor capacidad para la generación y difusión de progreso tecnológico 2. A nivel mundial, estos sectores intensivos en tecnología se encuentran controlados principalmente por empresas multinacionales, que son las que concentran la mayor parte del gasto en investigación y desarrollo realizado por el sector privado 3. En los países del Mercosur, la importante presencia de subsidiarias de estas empresas se incrementó notablemente como resultado del proceso de reformas estructurales ‘pro-mercado’ del Consenso de Washington, apoyado en el tridente apertura-privatizaciones-desregulación 4. En consecuencia, las expectativas sobre la posibilidad de avanzar de manera efectiva en el proceso de cambio estructural estuvieron en gran medida centradas en el comportamiento de estas subsidiarias en torno al nuevo mercado regional. Su presencia simultánea en distintos países participantes del Mercosur les permitiría desarrollar estrategias de especialización y, así, aprovechar escalas de producción más eficientes que derivarían en ganancias de productividad. Asimismo, por pertenecer a organizaciones que operan en la frontera tecnológica se consideraba a estas subsidiarias como una fuente de conocimiento que se ‘derramaría’ sobre el tejido productivo de la región, beneficiando tanto a empresas como a trabajadores locales. Serían las encargadas de abrir los canales a través de los cuales fluirían aquellas que, según se concebía, serían las fuerzas motrices del cambio estructural: la competencia, el comercio, el conocimiento. En definitiva, por su naturaleza bifronte, se confiaba en la capacidad de estos actores extranjeros de actuar como agentes ‘modernizadores’ que tenderían puentes entre el mundo desarrollado y el mundo de atraso tecnológico del que los países de la región pretendían salir 5. En la práctica, el alcance de estrategias de especialización y complementación en torno al mercado regional fue menor al esperado, limitándose a algunos sectores específicos como el de alimentos y bebidas, electrodomésticos, la industria petroquímica y la automotriz, donde tuvo sí, un alcance importante 6. En términos generales, estas estrategias consistieron en la especialización por parte de cada subsidiaria en la elaboración de ciertos productos o líneas de producción que serían intercambiadas con otros puntos de la corporación localizados al interior del mercado ampliado. Sin embargo, en el marco de una mayor apertura al comercio con el resto del mundo, el coeficiente de importaciones de partes, insumos o bienes de capital provenientes, principalmente, desde la casa matriz u otras filiales de la corporación fue muy elevado, lo que no solo limitó el alcance de los eslabonamientos con firmas locales sino que terminó por quebrar muchas de las cadenas productivas desarrolladas durante el período de la industrialización por sustitución de importaciones 7. A pesar de estas limitaciones, las dinámicas comerciales más ‘virtuosas’ del Mercosur –medidas, por ejemplo, en términos de comercio intra-industrial o del contenido tecnológico de los bienes transados–, estuvieron mayormente asociadas al accionar de las

subsidiarias de empresas multinacionales, especialmente a partir de intercambios de tipo intra-firma 8. El sector automotriz –que no solo quedó excluido de las tendencias liberalizadoras de las reformas estructurales, sino que, además, se benefició de un régimen de promoción acordado entre Argentina y Brasil– fue aquel en el que, sin lugar a dudas, la articulación de estrategias a nivel regional tuvo mayor alcance. Si bien cada empresa fue desarrollando su propia división del trabajo al interior de la región, en términos generales las subsidiarias argentinas se especializaron en la producción de automóviles con series de producción más cortas (autos medianos y utilitarios) mientras que las brasileñas lo hicieron en modelos ‘populares’ con plataformas más pequeñas y mayores escalas de producción 9. Mientras que el foco de atención se ha concentrado mayormente sobre la evolución del comercio intra-regional, hay ciertas dinámicas subyacentes, vinculadas a los procesos de aprendizaje tecnológico, que merecen ser analizados, puesto que pueden tener un alto impacto sobre el potencial de desarrollo económico de los países de la región. En definitiva, los procesos de cambio estructural como los que pretende promover el Mercosur se apoyan fundamentalmente en la acumulación y difusión de conocimiento y capacidades tecnológicas en firmas e individuos 10. Por tratarse de actores que operan en organizaciones de gran tamaño y alta complejidad, en cuyo interior prevalecen relaciones de orden jerárquico, el análisis de los procesos de aprendizaje tecnológico que tienen lugar en las subsidiarias requiere el examen de ciertas dinámicas de poder intra-corporativas que se expresan, por ejemplo, en el grado de autonomía del que gozan las distintas unidades de la corporación o las dinámicas de cooperación y competencia que prevalecen entre ellas. Asimismo, como cada subsidiaria opera en áreas geográficas con distintas características, resulta fundamental tomar en consideración ciertos factores contextuales que distinguen al territorio y que definen los recursos a los que la subsidiaria tiene acceso así como también los parámetros dentro de los que debe actuar. La evidencia disponible en este sentido indica que, en particular durante los últimos años, se ha ido produciendo una diferenciación en los procesos de aprendizaje tecnológico y en los roles desempeñados por las subsidiarias que operan en Argentina y Brasil, que concierne tanto a su posición relativa dentro de la región como al interior de la estructura de la corporación a nivel global. En términos generales, la información recogida muestra que las subsidiarias brasileñas han ido asumiendo funciones que suponen la ejecución de tareas más complejas e intensivas en conocimiento y que presentan, en principio, mayor potencial para la difusión de ‘derrames’ positivos sobre el tejido productivo local. En el sector automotriz, por ejemplo, las subsidiarias brasileñas obtuvieron responsabilidades en el diseño de algunos modelos destinados a mercados emergentes (por ejemplo, la Ecosport de Ford) o en actividades de adaptación y reingeniería de diseño para modelos orientados al mercado latinoamericano (Vectra de General Motors). Incluso en el caso de la Volskwagen Suran, cuya fabricación fue asignada de manera exclusiva a la subsidiaria argentina, una parte sustancial de las actividades de diseño corresponde a su par brasileña11. En algunos casos, entre los que se cuentan General Motors, Fiat o Ford, la asignación de estas nuevas funciones ha sido acompañada por la apertura de departamentos o laboratorios dedicados a tareas

Puente@Europa 59 puente_2011N2draft.indb 59

15/12/2011 03:24:53 p.m.


En definitiva, por su naturaleza bifronte, se confiaba en la capacidad de estos actores extranjeros de actuar como agentes ‘modernizadores’ que tenderían puentes entre el mundo desarrollado y el mundo de atraso tecnológico del que los países de la región pretendían salir. de investigación, desarrollo y diseño, que han sido integrados a las redes de I+D de la corporación. Estos desarrollos han contribuido a establecer lazos más estrechos con actores locales que fueron involucrados en tareas de diseño o la provisión de servicios de ingeniería12. Las subsidiarias argentinas, en cambio, no cuentan con estructuras de este tipo. Solo algunas tienen pequeños equipos trabajando en la generación de ideas para adaptaciones menores que luego son transferidas a responsables de diseño fuera del país 13. En el caso del sector automotriz -semejante a lo ocurrido en otros sectores, como el de electrónica, por ejemplo- las subsidiarias brasileñas han ido progresivamente desarrollando capacidades en el ámbito de la actividad tecnológica y generando así innovaciones aplicadas a procesos y productos que tienen como destino el mercado regional y, en algunos casos, global. Por su parte, sus pares argentinas, a pesar de haber aumentado sus niveles de eficiencia gracias a la adopción de mayores escalas o la incorporación de nuevo equipamiento, no han aumentado sus capacidades tecnológicas y, en algunos casos, es probable que incluso la hayan visto disminuida. Por el rol dominante que desempeñan las empresas multinacionales en los sectores más intensivos en tecnología, estos procesos plantean un problema central para el futuro de los países de la región. La proyección de esta tendencia en el tiempo propiciaría la consolidación de patrones de aprendizaje tecnológico diferenciados al interior de la región que conducirían a la articulación de vínculos de tipo centro-periferia entre sus países y, consecuentemente, al ensanchamiento de la brecha en los senderos de crecimiento de los países miembros del Mercosur. Este problema apunta a la naturaleza misma del proceso de integración regional puesto que, concebido como una herramienta para promover el desarrollo económico equilibrado de sus países miembros –e incluso para morigerar los efectos de la apertura unilateral– podría, en definitiva, terminar impulsando el desarrollo de dinámicas que terminan beneficiando a uno de sus miembros y condenando al resto a una situación de atraso relativo. Por otra parte, que este sea el caso justamente de la industria automotriz, que ha sido durante estos años el núcleo duro del proceso de integración económica, revela que los instrumentos de política acordados a nivel regional no han sido efectivos generar dinámicas más equitativas. El régimen aplicado en este sector ha buscado ofrecer mayores escalas de producción en condiciones de protección y equilibrio pero, sin embargo, no ha operado de manera efectiva sobre los factores que inciden sobre el proceso de aprendizaje tecnológico. De este modo, bajo el manto de crecientes niveles de producción e intercambio comercial, se han ocultado procesos de reasignación de funciones y tareas al interior de la corporación multinacional que resultan mucho más relevantes para las perspectivas de desarrollo de los países de la región. La ejecución de actividades cercanas al ensamblaje, además de tener un impacto limitado en términos de generación de empleo, no facilita por sí sola la acumulación de capacidades que permitan impulsar procesos de transformación estructural. Estas observaciones son las que motivan este proyecto de investigación. Los estudios realizados hasta el momento en este ámbito se han ocupado principalmente de examinar el comportamiento de las subsidiarias de la región en el ámbito de la innovación –en particular, en términos de gastos en I+D– y de dar cuenta de algunas de las nuevas funciones que han ido asumiendo las subsidiarias brasileñas durante los últimos años. Estos estudios, por lo general, se concen-

tran en alguno de los países de la región o adoptan fundamentalmente un carácter comparativo 14. En este artículo se presentará un marco que permita analizar el comportamiento de las subsidiarias desde una lógica integrada más que comparativa. Su pertenencia a la misma estructura organizativa y la articulación de sus acciones en torno al mercado regional permiten suponer que ciertos rasgos de su evolución diferenciada son el resultado de una lógica corporativa. El marco propuesto pretende, entonces, ofrecer herramientas para analizar las siguientes cuestiones: - En primer lugar, la evolución del proceso de diferenciación de responsabilidades y capacidades de las subsidiarias presentes en los distintos países de la región, en particular en lo que concierne a las actividades con mayor potencial para generar procesos de cambio tecnológico. - En segundo lugar, los factores que influyen sobre dicho proceso diferenciación. Al respecto, se ha señalado que las características del mercado brasileño y las activas políticas públicas que este país ha mantenido en el área de la ciencia y la tecnología han resultado decisivas. Sin embargo, no se han explorado otros factores que según la literatura especializada tienen una influencia importante en el proceso de desarrollo de las subsidiarias y que están vinculadas fundamentalmente a dinámicas que tienen lugar al interior de la corporación. Para la elaboración de un marco que permita analizar los dos problemas planteados, el artículo propone la siguiente estructura: en la primera sección, se analizará la evolución de la empresa multinacional, en particular en lo que se refiere a la diferenciación de funciones al interior de la organización y sus implicancias sobre las perspectivas de desarrollo de las distintas áreas geográficas en las que éstas operan. Como se verá, junto con la flexibilización de las jerarquías internas al interior de la empresa multinacional desde finales de los años ‘70, las subsidiarias fueron desarrollando nuevas funciones más intensivas en conocimiento que ofrecen nuevas perspectivas de crecimiento para los países que las hospedan. Sin embargo, como se verá en la segunda sección, persisten al interior de la empresa multinacional roles diferenciados que mantienen cierto ordenamiento jerárquico. Estos roles ya no son tan dependientes de las estructuras organizativas, sino que están más vinculados a la capacidad de las subsidiarias para generar nuevo conocimiento a partir de recursos específicos presentes en el entorno en el que opera. Sobre la base de la literatura sobre aprendizaje tecnológico, se presentarán en este apartado herramientas para analizar el proceso de adquisición de capacidades tecnológicas que permite el desarrollo de las subsidiarias al interior de la corporación. En la tercera sección se presentarán factores vinculados, por un lado, a las dinámicas internas de la corporación y, por otro, al entorno en el que ésta opera, que influyen sobre la capacidad de las subsidiarias de avanzar en su proceso de aprendizaje tecnológico y de asumir, como resultado, posiciones de mayor jerarquía al interior de la corporación. En la última sección, se discutirán las implicancias que un proceso de diferenciación funcional de tipo jerárquico entre las subsidiarias instaladas en el Mercosur puede tener al interior del proceso de integración. En particular, se señalará la posibilidad de

60 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 60

15/12/2011 03:24:53 p.m.


Por el rol dominante que desempeñan las empresas multinacionales en los sectores más intensivos en tecnología, estos procesos plantean un problema central para el futuro de los países de la región. La proyección de esta tendencia en el tiempo propiciaría la consolidación de patrones de aprendizaje tecnológico diferenciados al interior de la región que conducirían a la articulación de vínculos de tipo centro-periferia entre sus países y, consecuentemente, al ensanchamiento de la brecha en los senderos de crecimiento de los países miembros del Mercosur. que se estructure un esquema de tipo centro-periferia entre los países miembros que favorece la consolidación de senderos de crecimiento económico diferenciados entre ellos. La empresa multinacional en perspectiva: organización, estrategia y jerarquía El período posterior a la Segunda Guerra mundial fue testigo de la consolidación definitiva de una nueva forma de organización de la actividad económica que encontró en la empresa multinacional su principal artífice. Este agente tiene la capacidad de integrar sus actividades en distintas áreas geográficas controlando internamente los flujos de bienes, servicios, recursos financieros y conocimiento entre sus distintas unidades. La expansión de la firma multinacional –durante una primera etapa, en especial, de origen estadounidense– implicó que un segmento cada vez más importante de la producción y distribución de bienes y servicios a nivel global tuviera lugar dentro de los límites de una organización fuertemente jerarquizada, que utilizaba mecanismos de planificación que poco tenían que ver con la concepción clásica del sistema capitalista, basada en un gran número de empresas pequeñas e independientes que operaban a través del mercado 15. En este esquema, las relaciones entre la casa matriz y sus subsidiarias tenían un carácter estrictamente vertical. Las modalidades de producción, las estrategias de mercado, los procedimientos administrativos y las plataformas tecnológicas eran desarrolladas por la casa matriz y transferidas a las subsidiarias, cuyo rol se limitaba a la incorporación y, eventualmente, adaptación de aquellos lineamientos a las condiciones imperantes en el territorio en el que operaban. En un contexto caracterizado por economías fuertemente protegidas, las subsidiarias estaban dedicadas fundamentalmente a la extracción de recursos naturales o la venta de bienes de consumo en el mercado interno. Asimismo, cada subsidiaria funcionaba como un compartimento estanco que, al interior de la corporación, mantenía lazos casi de manera exclusiva con la casa matriz. Algunos autores –entre los que se destacan Stephen Hymer y, para el caso latinoamericano, Osvaldo Sunkel– sostenían que estas modalidades de organización de la producción por parte de la empresa multinacional funcionaban como un instrumento de dominación de los países desarrollados que profundizaba las relaciones de dependencia de los países periféricos. Asimismo, los gobiernos de los países de origen apoyaban activamente la expansión geográfica de las corporaciones y procuraban, al mismo tiempo, crear un marco internacional propicio para ello 16. En los años ‘70, Hymer publicó dos artículos en los que mantenía que la estructura jerárquica de la empresa multinacional –lo que él denominaba el “microcosmos”– se traducía en la existencia de una jerarquía entre los espacios geográficos en los que ésta desarrollaba sus operaciones –el “macrocosmos”. Sostenía que esta organización imponía, a través de lo que llamaba “principio de correspondencia”,

condiciones que profundizaban la desigualdad a nivel mundial 17. En pocas palabras: la localización de actividades de mayor jerarquía –por ejemplo, investigación y desarrollo o la administración financiera de la corporación– se localizaban geográficamente en regiones que, en términos del sistema-mundo de Wallerstein 18, serían consideradas centrales: núcleos de poder político, financiero, cultural, etc. Las actividades de menor jerarquía –por ejemplo, aquellas intensivas en mano de obra y recursos naturales–, en cambio, se concentraban en áreas periféricas. Hymer no negaba que la expansión de la empresa multinacional hacia nuevos territorios pudiera tener efectos positivos sobre el desarrollo de capacidades de producción en estas regiones. Sin embargo, señalaba que los patrones de especialización, de consumo, de distribución del ingreso y de comercio exterior definidos en los niveles superiores de la jerarquía determinaban condiciones de desarrollo desigual y una relación de dependencia por parte de las regiones periféricas. Sunkel, cuyos argumentos coincidían en gran medida con los de Hymer, agregaba que las subsidiarias instaladas en los países subdesarrollados funcionaban como islas de modernidad que estaban fuertemente integradas a núcleos del capital transnacionalizado ubicados en el exterior pero, en cambio, mantenían escasas vinculaciones con los sectores de baja productividad que ocupaban la mayor parte del tejido productivo de los países en los que operaban. Asimismo –sostenía la operatoria de estas islas de modernidad introducía técnicas de producción y competencia que tenían como resultado el desplazamiento de las actividades locales y la marginalización de grupos sociales que no encontraban lugar en ellas o no tenían las capacidades necesarias para hacerlo. De este modo, el proceso de integración transnacional conducía, según Sunkel, a un proceso de desintegración nacional 19. Desde finales de los años ‘60, pero sobre todo a partir de los ‘70, comenzaron a producirse ciertos cambios en el ámbito de la regulación del comercio internacional que, conjuntamente con avances radicales en el área de la tecnología, sentaron las condiciones para que las empresas multinacionales modificaran sus estrategias de manera sustancial, lo que se traduciría en una flexibilización de las jerarquías que prevalecían en su interior. En primer lugar, a partir de la segunda mitad de los años ‘60 se profundizó, en el marco del GATT, el proceso de reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias que se aplicaban sobre los flujos de comercio. Desde los años ‘70, este proceso de liberalización se extendió sobre los movimientos de capital e inversión extranjera directa. Asimismo, durante este período tuvo lugar un desarrollo acelerado y una amplia difusión de nuevas tecnologías en el ámbito de la comunicación, la información y el transporte que abrieron oportunidades para la realización de innovaciones radicales en la organización de la producción a nivel global. Por un lado, como resultado de estos cambios, las empresas multinacionales se orientaron progresivamente a la subcontratación

Puente@Europa 61 puente_2011N2draft.indb 61

15/12/2011 03:24:53 p.m.


de ciertas etapas del proceso de producción en firmas localizadas en regiones periféricas. Esto dio lugar a una profunda fragmentación de las distintas etapas del proceso productivo y su dispersión a nivel internacional, impulsando el surgimiento de redes globales de producción 20. El nuevo escenario tuvo, asimismo, un fuerte impacto al interior de la empresa multinacional. Las subsidiarias fueron progresivamente asumiendo nuevos roles que ya no se limitaban a la explotación de recursos naturales (resource-seeking strategies) o al aprovechamiento de mercados de consumo (market-seeking strategies). Algunas, a partir de ciertas condiciones específicas presentes en los territorios en los que se localizan (por ejemplo, bajos costos laborales), pasaron a tener como principal función la provisión de bienes intermedios

o de consumo final a otras subsidiarias o a la casa matriz con el objetivo de aumentar la eficiencia de la corporación en su conjunto (efficiency-seeking strategies). Otras subsidiarias, gracias a la posesión de ciertas capacidades desarrolladas de manera endógena o a recursos presentes en el entorno local en el que se asentaban, asumieron funciones orientadas específicamente a la creación de nuevas competencias que podrían ser aprovechadas por la corporación para mejorar sus niveles de competitividad (asset-seeking strategies) 21. Como resultado de estos cambios, se fueron flexibilizando las relaciones entre las distintas unidades de la corporación y desarrollando distintas modalidades de interacción entre ellas (ver Gráfico 1). Los cambios descriptos anteriormente motivaron, durante los años ‘80 y ‘90, el desarrollo de nuevas líneas de investigación sobre el

Gráfico 1 Evolución de la organización geográfica de la producción al interior de la empresa multinacional

Fuente: Peter Dicken, Global Shift, New York-Londres, The Guilford Press, 2007.

funcionamiento de la empresa multinacional que cambiaron el foco de atención desde la casa matriz hacia las subsidiarias. En contraposición al esquema piramidal del período precedente, algunos autores calificaron el nuevo modelo organizativo como ‘heterárquico’ o ‘federativo’, indicando la existencia de relaciones más horizontales, flexibles y dinámicas entre la casa matriz y sus subsidiarias 22. Las casas matrices –sostienen estos autores– pasan a tener como principal función la gestión de una red de subsidiarias heterogéneas que son capaces de desarrollar competencias específicas, ligadas a las condiciones que ofrece el contexto en el que operan. Desde esta perspectiva, la diferenciación entre subsidiarias está vinculada al carácter tácito de ciertos aspectos del conocimiento cuya adquisición

requiere una interacción directa con el entorno donde el mismo se encuentra localizado 23. Las capacidades tecnológicas como fuente de diferenciación al interior de la corporación A partir de los cambios descriptos en la sección anterior, una de las características centrales que pasa a definir la posición de la subsidiaria al interior de la corporación es su participación en el ámbito de las actividades tecnológicas y la generación de conocimiento 24. Según este criterio, la literatura ha identificado, por un lado, a aquellas sub-

62 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 62

15/12/2011 03:24:54 p.m.


sidiarias que se caracterizan por utilizar conocimiento que ha sido desarrollado en la casa matriz o en otras subsidiarias (competenceexploiting). Dentro de esta categoría quedan mayormente comprendidas las subsidiarias cuya principal motivación es el aprovechamiento de recursos naturales o de determinados mercados, e incluso las que adoptan estrategias de tipo efficiency-seeking. O sea se trata, en general, de unidades que desempeñan actividades que no requieren el desarrollo de capacidades endógenas de carácter específico y, por lo tanto, mantienen una fuerte relación de dependencia con el resto de la corporación en términos tecnológicos 25. Según el mismo criterio de clasificación, el segundo tipo corresponde a las subsidiarias que se caracterizan por su capacidad para generar nuevo conocimiento (competence-creating). Las nuevas competencias desarrolladas se traducirán en el desarrollo de productos, procesos o tecnologías que podrán ser transferidas a otras subsidiarias o, incluso, a la casa matriz –revirtiendo la dirección tradicional de conocimiento que fluye desde esta última hacia el resto de la corporación. Para examinar la competencia de la subsidiaria para desempeñar actividades dirigidas a crear nuevo conocimiento resulta adecuado el concepto de ‘capacidad tecnológica’. Éste se refiere a las capacidades que posee la firma para generar y gestionar procesos de cambio en las tecnologías utilizadas en la producción 26. En el caso de países en desarrollo, cuyas firmas operan en gran mayoría lejos de la ‘frontera del conocimiento’, la acumulación de capacidades tecnológicas es un proceso gradual que permite, en una primera instancia, asimilar tecnologías que alcanzaron ya un alto grado de madurez y que han sido desarrolladas principalmente en el exterior del

país. Esta instancia no requiere realizar actividades de investigación y desarrollo, ni elevados niveles de conocimiento previo, sino más bien adquirir algunas competencias básicas para operar tecnologías que están altamente estandarizadas. Con esta base de conocimiento, las firmas pueden desarrollar nuevas capacidades que les permiten aplicar adaptaciones creativas y mejoras sobre procesos y productos de complejidad creciente. En un primer momento estas serán muy elementales pero, a medida que la firma acumule nuevas capacidades estará en condiciones de aplicar cambios más sustanciales. Así, en las etapas más avanzadas de acumulación, las firmas estarán en condiciones de desarrollar innovaciones de producto y proceso que les permitan competir en los mercados internacionales. Aquellas firmas que alcancen la frontera del conocimiento estarán incluso en condiciones de desarrollar actividades básicas de investigación y desarrollo. Es importante, sin embargo, aclarar que el sendero de acumulación de capacidades tecnológicas no es un proceso acumulativo y auto-sostenido à la Rostow, según el cual la ‘modernización’ de la estructura económica supone la superación de etapas predeterminadas ya transitadas por países más avanzados. Se trata más bien de un proceso único que tiene lugar al interior de cada firma y muestra desvíos y patrones distintos en cada caso 27. Desde un punto de vista técnico y cognitivo, el proceso de aprendizaje tecnológico supone la realización de esfuerzos a nivel de la firma que revisten una complejidad creciente para adquirir nuevo conocimiento. Existe una rica evidencia que señala, por ejemplo, los límites de las prácticas ‘pasivas’ (del estilo learning by doing) y destaca, en cambio, la importancia de realizar esfuerzos en actividades de investigación y desarrollo destinados a promover activamente la

Gráfico 2 Niveles de capacidades tecnológicas

I+D Básica de frontera Productos y procesos nuevos a escala mundial Mejoras mayores de productos y procesos Mejoras menores de productos y procesos

Ingeniería adaptativa

Operación rutinaria de planta

adquisición de conocimiento 28. Asimismo, se requieren mecanismos que permitan la conversión de dicho conocimiento, inicialmente concentrado en los individuos, en capacidades a nivel de la organización 29. Al mismo tiempo, el proceso de aprendizaje tecnológico tiene lugar al interior de sistemas organizativos –ya sean empresas multinacionales o redes globales de producción– donde prevalecen relaciones de jerarquía y donde ciertos actores tienen la capacidad

de controlar los flujos de conocimiento que facilitan el proceso de aprendizaje. Finalmente, se debe observar que si bien la acumulación de capacidades tecnológicas tiene lugar al interior de la firma, éstas operan en el marco de arreglos institucionales que fijan las reglas y los parámetros dentro de los cuales deben llevar adelante sus procesos de aprendizaje. En este sentido, hay dos cuestiones que merecen ser destacadas puesto que resultan de particular importancia para

Puente@Europa 63 puente_2011N2draft.indb 63

15/12/2011 03:24:54 p.m.


En primer lugar, las reglas acordadas a nivel internacional, por ejemplo en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), dejan cada vez menos margen de acción a los países para implementar medidas de apoyo a sus procesos de desarrollo. países en desarrollo. En primer lugar, las reglas acordadas a nivel internacional, por ejemplo en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC), dejan cada vez menos margen de acción a los países para implementar medidas de apoyo a sus procesos de desarrollo. Herramientas de promoción sectorial que resultaron cruciales para que un país como Corea pudiera experimentar un proceso de crecimiento sostenido durante más de cuarenta años que lo sacaría de la pobreza extrema y lo convertiría en un país rico, ya no son permitidas bajo los acuerdos vigentes en la OMC 30. En segundo lugar, en los casos de países en desarrollo, los procesos de aprendizaje tecnológico se encuentran fuertemente influenciados por la evolución de la situación macroeconómica –aspecto que ha sido, por lo general, poco considerado por los estudios de innovación tecnológica en países desarrollados. En el caso de los países latinoamericanos, por ejemplo, el comportamiento tecnológico de las firmas ha sido muy afectado por una volatilidad macroeconómica que las ha llevado a adoptar actitudes defensivas y oportunistas poco favorables a las actividades innovación 31. El concepto de capacidad tecnológica ha sido también aplicado al análisis de las subsidiarias de empresas multinacionales 32. La ventaja que ofrece es que permite refinar clasificaciones dicotómicas como las presentadas más arriba –usuario/creador de tecnología– identificando distintos tipos de capacidades de innovación que no necesariamente están vinculadas a la idea clásica de I+D en investigación básica o desarrollos de frontera. Esto la convierte en un instrumento de mayor utilidad para analizar la experiencia de los países en desarrollo, donde estas actividades no siempre están presentes. En línea con lo sugerido anteriormente, la evidencia empírica recogida por distintos estudios muestra que durante las etapas iniciales, las subsidiarias cuentan con competencias elementales que les permiten llevar adelante tareas básicas de producción y pequeñas adaptaciones al contexto local. Para el desarrollo de nuevas capacidades dependen esencialmente de transferencias de tecnología que llegan, en general, desde la casa matriz. Sin embargo, a medida que las subsidiarias avanzan en su proceso de desarrollo tecnológico, van adquiriendo herramientas que les permiten operar con mayor autonomía y profundizar procesos de creación de conocimiento a partir de vínculos más estrechos con los agentes locales. Este proceso va dotando a las subsidiarias de un carácter diferenciado que les permite asumir posiciones de mayor jerarquía al interior de la corporación33. El concepto de capacidad tecnológica ofrece, entonces, un criterio para comprender dos fenómenos interrelacionados como son el proceso de diferenciación de la subsidiaria al interior de la empresa multinacional y sus potenciales implicancias para el entorno local. La literatura focalizada en la administración de negocios se ha centrado sobre el primer punto, explorando las distintas estrategias utilizadas por las empresas multinacionales para organizar una red de subsidiarias heterogéneas distribuidas alrededor del mundo con el objetivo de aumentar sus beneficios económicos. Las líneas de investigación interesadas en indagar los determinantes del desarrollo económico han concentrado su interés sobre el segundo punto, es decir: cómo afectan las actividades de la subsidiaria y su posición relativa al interior de la corporación las perspectivas del país en el que opera para avanzar en un proceso de cambio estructural. Se trata, en realidad, de dos caras de la misma moneda. Las subsidiarias con un nivel más elevado de capacidades tecnológicas

se alejan de las actividades de ensamblaje de partes y componentes, embarcándose en actividades más intensivas en conocimiento que las llevan a establecer eslabonamientos más profundos y duraderos con actores locales. Asimismo, distintos estudios demuestran que las subsidiarias más activas en términos de sus actividades tecnológicas generan ‘derrames’ positivos sobre las capacidades tecnológicas de los actores locales con los que interactúan. El signo de estos efectos se revierte en el caso de las subsidiarias pasivas tecnológicamente pero que por contar con acceso a recursos provistos por la corporación logran adoptar con éxito estrategias de aprovechamiento de mercado. Estas subsidiarias, además de establecer escasos eslabonamientos con agentes locales, logran desplazar a firmas competidoras que operan en el país huésped 34. Tal como se señaló anteriormente, la competencia de las subsidiarias para acumular capacidades tecnológicas y desempeñar roles activos al interior de la corporación en términos de creación de conocimiento está fuertemente relacionada con las características del entorno en el que operan y su interrelación con los agentes locales. Las subsidiarias más activas en términos tecnológicos pueden crear así un proceso virtuoso con el territorio local (self-reinforcing process). A mayor nivel de capacidad tecnológica, más recursos y autonomía tendrá la subsidiaria para crear lazos con los agentes locales (universidades, proveedores, centros de investigación) a fin de reforzar los atributos que la diferencian dentro de la corporación. De esta interacción intensiva en conocimiento –especialmente de carácter tácito– se deriva un progresivo aumento de las capacidades de ambas partes que conduce a relaciones de interdependencia cada vez más profundas. Esta situación crea intereses comunes entre la subsidiaria y el país receptor que justifica el interés de los gobiernos por que los agentes transnacionales que operan en su territorio adquieran mayores responsabilidades dentro de la empresa –por ejemplo, world product mandates 35. Sin embargo, desde el punto de vista del proceso de integración regional, la contracara de esta dinámica positiva es que este proceso tiende a generar fuerzas centrípetas que conducen a la concentración de las actividades de innovación alrededor de ciertos territorios. Esto da lugar a procesos de acumulación que dificultan el despliegue de fuerzas opuestas que favorezcan la difusión del proceso de aprendizaje tecnológico. Bien por el contrario, se consolidan determinados centros de excelencia en torno a los cuales se concentran las actividades de innovación 36. A los fines de nuestro tema de estudio el análisis de esta dinámica es sumamente importante, toda vez que puede dar lugar, como hemos señalado, a relaciones de tipo centro-periferia al interior del mercado regional. A partir de lo visto hasta aquí, es posible sostener que las subsidiarias han dejado de ser agentes pasivos, receptores de órdenes y tecnología provenientes desde el vértice de la organización para convertirse en fuentes activas de generación de conocimiento e innovación de las que se nutren, incluso, las casas matrices. Esta visión de la empresa multinacional como una organización más flexible y horizontal plantea, asimismo, un enfoque sobre la relación entre la corporación y los espacios geográficos donde operan sus distintas unidades que difiere de los enfoques dependentistas presentados anteriormente. En comparación con las configuraciones jerárquicas, el modelo heterárquico implica una visión menos determinista de la división

64 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 64

15/12/2011 03:24:54 p.m.


internacional del trabajo, abriendo la posibilidad a una relación virtuosa de cooperación entre la subsidiaria y los actores del territorio en el que ésta se localiza, que termina potenciando las perspectivas de crecimiento de ambas partes. Sin embargo, conviene señalar aquí dos límites importantes a esta visión ‘igualitaria’. En primer lugar, como se ha señalado, las casas matrices mantienen el control de recursos claves para el desarrollo de capacidades tecnológicas. En principio, tienen la capacidad para decidir las plataformas tecnológicas y el marco dentro del cual deben operar sus subsidiarias. Asimismo, cuentan con mecanismos de control y monitoreo a los que éstas quedan sometidas y que terminan por determinar una relación que sigue manteniendo un carácter asimétrico. En segundo lugar, por el carácter centrípeto de los procesos de aprendizaje tecnológico que tienen lugar al interior de la empresa multinacional, la descentralización de las tareas de investigación y desarrollo es todavía muy limitada. La evidencia disponible revela que la extensión efectiva de la red de subsidiarias con funciones activas en la creación de conocimiento se ha concentrado, principalmente, en los países de la ‘tríada’ –Estados Unidos, Japón y Europa Occidental–, es decir, en países que cuentan con estructuras productivas relativamente homogéneas que ya tienen amplios segmentos de su economía concentrados en actividades intensivas en conocimiento –lo que, en efecto, les permite atraer subsidiarias que desempeñen estos roles 37. En los países en desarrollo, la atracción de subsidiarias con un rol activo en la creación de conocimiento es de carácter incipiente y todavía muy limitado. Presenta, por otra parte, una alta concentración en aquellos países del Este Asiático que durante los últimos cuarenta años lograron llevar adelante un cambio sustancial de sus estructuras productivas a favor de sectores más intensivos en tecnología. En el caso de los países del Mercosur, como se ha señalado en la introducción, solo algunas subsidiarias brasileñas lograron adquirir nuevas funciones en el ámbito de la tecnología 38. El desarrollo de capacidades tecnológicas en la subsidiaria: herramientas para su análisis En esta sección se presentan algunos de los factores identificados por la literatura para examinar el desarrollo de capacidades tecnológicas en la subsidiaria y los cambios de roles de la subsidiaria al interior de la organización. Ante todo, conviene aclarar que el enfoque aquí propuesto no busca explorar los aspectos técnicos y cognitivos del proceso, tal como ha hecho mayormente la literatura especializada en procesos de aprendizaje tecnológico. Más bien se trata de explorar factores vinculados a las relaciones de poder que prevalecen al interior de la corporación así como también la influencia que tienen factores externos sobre el proceso de aprendizaje tecnológico de las subsidiarias. Respecto al primer aspecto, se tomarán en consideración fuerzas que tienen origen en dos extremos de la corporación. Por un lado, las estrategias, las reglas y mecanismos de monitoreo y control fijados desde la cúpula, que establecen el marco dentro del cual operan las

subsidiarias. Por el otro, los procesos conducidos al interior de la subsidiaria que buscan desafiar las reglas impuestas a partir de la utilización de recursos propios o en asociación con actores locales. En lo que se refiere al segundo aspecto, se trata principalmente de considerar la influencia de ciertos arreglos institucionales vigentes en los países de origen de la empresa multinacional y los países de destino que participan del acuerdo de integración sobre los procesos de aprendizaje tecnológico y de desarrollo de la subsidiaria. Vale señalar que no se pretende hacer aquí una revisión exhaustiva de la literatura existente, sino más bien rescatar aquellos elementos que puedan tener mayor poder explicativo para el caso aquí propuesto, esto es: qué factores habrían favorecido el desarrollo desigual de capacidades entre las subsidiarias localizadas en Brasil y las que se encuentran en otros países. i. Factores a nivel de la corporación: Estrategia de las corporaciones y la autonomía de las subsidiarias para desarrollar capacidades tecnológicas. El tipo de estrategia adoptado por la empresa multinacional tiene una gran importancia en el grado de autonomía del que la subsidiaria puede gozar para llevar adelante acciones dirigidas a aumentar sus capacidades tecnológicas. Esto señala un límite a los enfoques que se concentran exclusivamente en las acciones de las subsidiarias sin considerar la interacción con el marco estratégico definido a nivel corporativo 39. En términos generales, las estrategias más atentas a la necesidad de adaptar sus acciones al contexto local (local responsiveness) tenderán a dar más autonomía a las subsidiarias, puesto que son éstas las que tienen mayor conocimiento sobre las condiciones del entorno en el que operan. En el caso de estas estrategias, se ha observado que las casas matrices alientan a sus subsidiarias a desarrollar capacidades propias que les permitan aprovechar mejor los recursos presente en dicho entorno. Asimismo, en estas estrategias las subsidiarias tienden a establecer relaciones más estrechas con otras subsidiarias de la red así como también con actores locales, incluyendo los gobiernos, las universidades y centros de investigación 40. En el caso de estrategias más globales, el grado de autonomía de la subsidiaria disminuye, puesto que se intenta avanzar en acciones más estandarizadas y coordinadas entre las subsidiarias de la red. Por lo tanto, la posibilidad de desarrollar capacidades por parte de la subsidiaria es mucho más dependiente de las decisiones adoptadas por la casa matriz en función de la estrategia. Nivel de capacidades de la subsidiaria. Como se ha visto, las subsidiarias que cuentan con un nivel más elevado de capacidades tecnológicas tienen a su disposición más herramientas para desarrollar procesos de aprendizaje y para establecer una interacción más profunda con el entorno local. Esto se refleja, asimismo, en una mayor autonomía al interior de la organización, lo que termina constituyendo, finalmente, una condición necesaria para poder llevar adelante dichos procesos. Las subsidiarias que mantienen un bajo nivel de capacidades tecnológicas tienen poca autonomía y son muy dependientes de las decisiones adoptadas por la casa matriz 41.

En segundo lugar, en los casos de países en desarrollo, los procesos de aprendizaje tecnológico se encuentran fuertemente influenciados por la evolución de la situación macroeconómica –aspecto que ha sido, por lo general, poco considerado por los estudios de innovación tecnológica en países desarrollados. En el caso de los países latinoamericanos, por ejemplo, el comportamiento tecnológico de las firmas ha sido muy afectado por una volatilidad macroeconómica que las ha llevado a adoptar actitudes defensivas y oportunistas poco favorables a las actividades innovación. Puente@Europa 65 puente_2011N2draft.indb 65

15/12/2011 03:24:54 p.m.


Sin embargo, para que los recursos generados se apoyen sobre la trayectoria tecnológica desarrollada por la corporación en su conjunto, las subsidiarias con mayores capacidades deben evitar el aislamiento y estrechar lazos con la casa matriz y otras subsidiarias –en particular con aquellas que también mantienen una posición activa en términos de conocimiento. Esta situación crea una asimetría creciente de información entre la subsidiaria y casa matriz que puede incluso generar una tensión creciente entre ambas partes 42. Como hemos señalado, los procesos de aprendizaje tecnológico dentro de las empresas multinacionales están guiados por fuerzas centrípetas que favorecen su concentración en términos geográficos. En el ámbito de un proceso de integración, una diferencia importante entre las capacidades de las subsidiarias que allí operan puede conducir a una progresiva reasignación de responsabilidades que termine por provocar un aumento de la brecha conduciendo a la estructuración de relaciones de tipo centro-periferia al interior de la región. Capacidad de iniciativa de la subsidiaria. Las subsidiarias no aceptan necesariamente las reglas definidas en la cúpula de la organización sino que se encuentran en situación de negociación permanente con sus casas matrices. Inclusive, algunas subsidiarias muestran altos niveles de iniciativa para generar acciones autónomas que vayan más allá de las responsabilidades asignadas por la casa matriz o, al menos, para elevar propuestas que puedan derivar en la asignación de nuevas responsabilidades 43. En general, la capacidad de iniciativa de la subsidiaria tiende a crecer a medida que ésta aumenta el nivel de sus capacidades tecnológicas puesto que tiene más herramientas para generar propuestas de manera independiente. Aunque también se observa que el rol de los directores locales es muy importante en este sentido. Sus intereses, capacidades u orientaciones particulares pueden motivar una posición más ‘agresiva’ para lograr nuevas responsabilidades o transferencia de tecnología desde otros puntos de la corporación 44. Mecanismos para definir la asignación de recursos al interior de la corporación. En ciertas empresas el proceso para la asignación de recursos, nuevos roles o responsabilidades entre las subsidiarias se lleva adelante a través de mecanismos formales que favorecen la competencia entre subsidiarias. Estos mecanismos promueven, en general, la realización de esfuerzos endógenos por parte de estas últimas para desarrollar capacidades que les permitan ‘ganar’ estos nuevos recursos, roles o responsabilidades. Estos mecanismos tienden a promover el ascenso de aquellas subsidiarias que cuentan con un nivel de capacidad más elevado. En otras empresas, en cambio, los mecanismos de asignación de recursos no son explícitos y las decisiones son adoptadas desde la cúpula. En estos casos, se favorecen los mecanismos informales mediante los cuales los directores de las subsidiarias intentan negociar y ganar el favor de la casa matriz para la obtención de responsabilidades. ii. Arreglos institucionales y entorno local: Arreglos institucionales en el país de origen. Ciertos autores han destacado la influencia que los arreglos institucionales del país de origen de la empresa multinacional tienen sobre sus estrategias de internacionalización –por ejemplo, las formas de propiedad, las modalidades de coordinación entre actores o las relaciones entre empresas y trabajadores 45. Por ejemplo, se sostiene que las empresas multinacionales de origen estadounidense son más proclives a utilizar esquemas más descentralizados de creación de conocimiento. Si bien la decisión final permanece en manos de la casa matriz, las subsidiarias cuentan con más libertad para, por ejemplo, hacer propuestas para el desarrollo de innovaciones propias. Las multinacionales japonesas, en cambio, tienden a mantener mayores niveles de centralización en lo que se refiere a las actividades tecnológicas, lo que reduce la posibi-

lidad de que sus subsidiarias desarrollen nuevas capacidades y crear relaciones de jerarquía más fuertes 46. Desde esta perspectiva, podría ser interesante examinar si empresas con origen en países que participan en esquemas de integración profundos –como la Unión Europea– son más proclives a integrar las actividades de sus subsidiarias que operan en otros esquemas de integración. Características del entorno en el que operan las subsidiarias. Las observaciones realizadas para los países de origen valen también para los países donde operan las subsidiarias. En este sentido, el marco institucional en el que operan las subsidiarias, como se ha señalado anteriormente, fija parámetros importantes dentro de las cuales éstas deben llevar adelante sus procesos de aprendizaje tecnológico. En el caso de los países del Mercosur, el comportamiento tecnológico de las firmas debe ser analizado a la luz del proceso de reformas estructurales implementado a inicios de los años ‘90, que modificó radicalmente el sistema de reglas que había guiado el desarrollo económico y social de los países de la región por más de cuarenta años. Entre las nuevas condiciones se impuso una fuerte reducción de aranceles aduaneros que, junto con la llegada del capital extranjero, condujo a un fuerte proceso de reconversión productiva que afectó especialmente a los sectores intensivos en conocimiento. En consecuencia, en general, el nuevo marco normativo ha favorecido el reemplazo de esfuerzos endógenos de creación de conocimiento por la transferencia –toda vez que fuera posible– de tecnología desde el exterior 47. Los arreglos institucionales que influyen sobre los procesos de aprendizaje no se limitan, sin embargo, a la dimensión nacional. Se ha señalado ya cómo el progresivo avance de los acuerdos en el marco de la OMC ha impuesto crecientes limitaciones sobre la autonomía de los países para implementar políticas industriales para la promoción de determinados sectores. Del mismo modo, la creación misma del proceso de integración –uno de los pilares del proceso de reforma– ha constituido un parámetro importante para la definición de estrategias de desarrollo de las firmas y, en particular, de las subsidiarias de empresas multinacionales. Como se ha señalado, a partir de la eliminación de las restricciones al comercio intra-regional, las subsidiarias operando en determinados sectores han buscado coordinar sus estrategias de producción en el ámbito del Mercosur. En lo que se refiere a las condiciones que afectan específicamente los procesos de aprendizaje tecnológico, distintos autores han destacado la importancia de los sistemas de innovación para sostener la acumulación de capacidades en las firmas 48. Estos sistemas están constituidos por el conjunto de organizaciones que interactúan y colaboran con el proceso de aprendizaje, así como también el sistema de reglas que ofrece a los agentes una orientación para llevar adelante este proceso 49. La presencia de un sistema de innovación fuerte puede, por un lado, favorecer la transferencia de responsabilidades por parte de la casa matriz que impliquen mayor complejidad tecnológica, puesto que la subsidiaria contará con una red local de apoyo que facilitará el desempeño de la nueva responsabilidad. Al mismo tiempo, el sistema de innovación constituye en sí mismo una fuente de recursos que permitirá a la subsidiaria acumular capacidades de manera autónoma y diferenciarse progresivamente al interior de la red. En el caso de los países latinoamericanos es difícil identificar la existencia de sistemas nacionales de innovación articulados, en particular con posterioridad al proceso de reformas estructurales implementado en los años ‘90 que ha desmontado en gran medida el régimen precedente 50. En el caso del Mercosur, los indicadores muestran diferencias importantes entre los países miembro que han sido señaladas como una fuente significativa de la diferenciación progresiva de las capacidades tecnológicas entre las subsidiarias

66 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 66

15/12/2011 03:24:54 p.m.


[...] la empresa multinacional sigue siendo, a pesar de la flexibilización de sus jerarquías internas, una organización en la que existen relaciones de poder asimétricas dictadas por la posibilidad de controlar ciertos recursos, entre los que se encuentra, por ejemplo, la tecnología. Por ello, la evolución de sus subsidiarias está profundamente afectada por las dinámicas que sigan estas relaciones al interior de la corporación. presentes en la región. Brasil, por ejemplo, invierte una proporción mayor de su PBI en I+D que Argentina (en el año 2008, 1,10% y 0,51%, respectivamente 51) y tiene una participación más activa del sector privado en este rubro. Asimismo, los instrumentos ofrecidos por el gobierno para promover la innovación tecnológica son más utilizados por parte de las empresas brasileñas que en el caso de sus pares argentinas 52. En lo que se refiere a la actividad tecnológica desarrollada por parte de los actores privados, el desempeño de las firmas brasileñas es también más intenso que el de las argentinas. Por ejemplo, según los datos recogidos en encuestas de innovación, la inversión en I+D sobre el total de ventas en empresas manufactureras argentinas alcanza el 0,18%, mientras que en Brasil la proporción asciende a 0,57% (muy inferior, en ambos casos, a la de países como Francia y Alemania donde supera el 2%). Consideraciones finales Durante los últimos años, la agenda del Mercosur ha estado especialmente concentrada en el problema de las divergencias en los patrones de especialización productiva y comercial intra-regional que se han ido consolidando al interior de la región. Dicha dinámica vulnera el objetivo central del proceso de integración, que es el de contribuir al desarrollo económico y social de sus países miembros de manera equilibrada. En este artículo se ha presentado un marco que permita examinar algunas de las fuerzas que han impulsado esta dinámica. Se ha elegido, para ello, poner el foco en el comportamiento de las subsidiarias de empresas multinacionales que operan en la región. Como se ha visto, estos agentes ocupan un lugar central en la articulación de redes globales de producción –especialmente en sectores intensivos en tecnología– y han encontrado en los procesos de integración un espacio propicio para articular los nodos regionales de estas redes. Se trata, entonces, de agentes cuyas estrategias productivas conducen a formas de integración de facto en torno a áreas geográficas que han decidido avanzar en procesos formales de integración. Sin embargo, estas formas de integración privada responden a objetivos económicos de las empresas multinacionales que no necesariamente conducen a un aumento del nivel de vida de los ciudadanos que habitan en los territorios que éstas operan –y cuando lo hacen, no necesariamente siguen un patrón equilibrado. Se ha buscado aquí, por lo tanto, ofrecer un marco que permita examinar las dinámicas que guían el proceso de diferenciación de las subsidiarias de las empresas multinacionales que operan en un proceso de integración. Se trata de un proceso que, como hemos visto, puede tener implicancias importantes sobre las perspectivas de crecimiento de los países miembros. En este sentido, el área de la tecnología –donde el rol de la empresa multinacional es dominante– es particularmente importante, puesto que se encuentra en la base del proceso de acumulación de capacidades que permiten a los países avanzar en procesos de cambio estructural sobre los que se apoya el de crecimiento de su economía en el largo plazo. Las herramientas aquí presentadas permiten, en primer lugar, evaluar el alcance del proceso de diferenciación entre las subsidia-

rias que operan en el Mercosur y su evolución a través del tiempo mediante el análisis de sus capacidades tecnológicas. Esto permite, asimismo, comprender la posición relativa de cada una de las subsidiarias al interior de la corporación a la que pertenece. La evidencia disponible al respecto sugiere que en el seno del Mercosur dicho proceso de diferenciación se ha acentuado durante la segunda década del proceso de integración. Las subsidiarias brasileñas han logrado desarrollar capacidades que les han permitido asumir responsabilidades en el área de la innovación que se han traducido en el desarrollo de nuevos productos o en la incorporación de adaptaciones a productos ya existentes. Esta evolución ha implicado una integración más intensa, por un lado, con otras subsidiarias de la corporación que desempeñan funciones similares (por ejemplo, redes de excelencia), y por otro, con actores locales presentes en el territorio con los que se asocian para el desarrollo del nuevo conocimiento que da lugar a las innovaciones referidas. Se trata, por lo tanto, de un proceso que crea distintas oportunidades de crecimiento para los países miembros de la región. Asimismo, por el carácter centrípeto y acumulativo de las fuerzas que operan en el ámbito de la tecnología, podría conducir a una ampliación progresiva de las diferencias existentes entre ellos, dando lugar a relaciones de tipo centro-periferia que irían en contra de los objetivos centrales del proceso de integración. Para comprender las dinámicas que promueven esta progresiva diferenciación es necesario superar los enfoques exclusivamente técnicos, basados en el análisis de procesos de adquisición y difusión de la tecnología por parte de las firmas. Como se ha señalado, la empresa multinacional sigue siendo, a pesar de la flexibilización de sus jerarquías internas, una organización en la que existen relaciones de poder asimétricas dictadas por la posibilidad de controlar ciertos recursos, entre los que se encuentra, por ejemplo, la tecnología. Por ello, la evolución de sus subsidiarias está profundamente afectada por las dinámicas que sigan estas relaciones al interior de la corporación. Pero al mismo tiempo, las subsidiarias pueden desarrollar capacidades y buscar escalar posiciones al interior de la organización autónomamente a partir de su acceso privilegiado a ciertos recursos que, por su carácter tácito, son, por así decir, contexto-específico. En consecuencia, las características del contexto en el que operan –que van desde la política comercial al funcionamiento del sistema nacional de innovación– constituyen una segunda fuente de desarrollo de las subsidiarias –en este caso, externa a la organización. A partir de estas observaciones es posible concluir que los procesos de aprendizaje tecnológico que conducen a la diferenciación de las subsidiarias dentro de un proceso de integración regional son fenómenos complejos que están afectados por variables internas y externas a la organización. No pueden, por lo tanto, ser abordados desde una perspectiva formal o mediante el análisis de indicadores de comercio exterior. Su estudio requiere un enfoque histórico y descriptivo, que, basado en el examen empírico a nivel micro, permita ir construyendo explicaciones sobre los fenómenos que se ubican en niveles superiores de análisis. Así podremos evaluar con mayor claridad si el proceso de integración ha constituido, tal como se propuso en sus comienzos, un marco propicio para el cambio estructural equilibrado de sus países miembros.

Puente@Europa 67 puente_2011N2draft.indb 67

15/12/2011 03:24:54 p.m.


Notas Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federal de Brasil, la República de Paraguay y la República de Uruguay (Tratado de Asunción), firmado el 26 de marzo de 1991; disponible en: http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf. 2 CEPAL, El Regionalismo abierto en América Latina y el Caribe. La integración económica en servicio de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, CEPAL, 1994. 3 En el informe The 2010 R&D Scoreboard se ofrece el elenco de las 1000 empresas del mundo más activas en términos de I+D, casi todas ellas multinacionales. Respecto a las ramas productivas que han mostrado una actividad tecnológica más intensa (medida como el cociente entre el gasto de I+D y las ventas) se observa que las siguientes tuvieron niveles mayores al promedio (3,6%): industria farmacéutica y biotecnología (15,9%), software y servicios de computación (10,3%), hardware y equipamiento tecnológico (8,7%), automóviles y partes (4,7%), equipamiento electrónico y eléctrico (4,4%), productos de entretenimiento (6,6%), equipo y servicios para el cuidado de la salud (6,3%), sector aeroespacial (4,1%), energías alternativas (3,9%), seguros de vida (3,7%). Las cinco primeras de la lista son, además, aquellas que concentran el mayor volumen de gasto en I+D. BIS, The 2010 R&D Scoreboard; disponible en http://webarchive.nationalarchives. gov.uk/20101208170217/ y http://www.innovation.gov.uk/rd_scoreboard/default.asp. 4 Para tener una idea de la magnitud del proceso de transnacionalización favorecido por las reformas vale, por ejemplo, considerar la participación de las empresas multinacionales en el grupo de 500 empresas más importantes. En el caso de Argentina, esta participación pasó del 43,8% (1993) a 63,6% (2000) y 68% en 2003. En el de Brasil, de 29,4% (1993) a 45,8% (2000) y 44,6% en 2003. En el caso de la participación en las ventas, en Argentina pasó de 60% (1993) a 79% (2000) y 82% en 2003. En el caso de Brasil, la suba fue más moderada, pasando del 43% (1992) al 56% (2000) y 51,7% en 2003. Daniel Chudnovsky y Andrés López, “Inversión extranjera directa y desarrollo: la experiencia del MERCOSUR”, en Julio Berlinski et al. (eds), 15 años de MERCOSUR. Comercio, macroeconomía e inversiones extranjeras, Montevideo, Red de Investigaciones Económicas del MERCOSUR, 2006. 5 Ibidem; ver también, IADB, “Beyond the Borders. The New Regionalism in Latin America”, 2002 Report on Economic and Social Progress in Latin America, Washington D.C., Inter-American Development Bank. 6 D. Chudnovsky y A. López, op. cit.. 7 Fernando Porta, “Una nueva racionalidad: la importancia de la coordinación macroeconómica”, en Bernardo Kosacoff (ed.), Evaluación del desempeño y aportes para un rediseño del MERCOSUR. Una perspectiva desde los sectores productivos argentinos, Buenos Aires, CEPAL, 2004; Id., “La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas”, Santiago de Chile; B. Kosacoff, “La asignatura pendiente de la complementación y especialización productive en el Mercosur. Desafíos y oportunidades en la relación entre Argentina y Brasil”, en Puente@Europa, Vol. VIII, n. 1, 2010. 8 F. Porta, “La integración sudamericana en perspectiva. Problemas y dilemas”, cit.. 9 Marcelo Laplane y Fernando Sarti, “MERCOSUR: Interaction between governments and producers and the sustainability of the regional automobile industry”, en Jorge Carrillo, Yannick Lung y Rob van Tulder (eds), Cars, Carriers of Regionalism?, Hampshire, Palgrave MacMillan, 2004; A. López et al., La industria automotriz en el Mercosur, Montevideo, Red Mercosur de Investigaciones Económicas, 2008. 10 Mario Cimoli, Giovanni Dosi y Joseph E. Stiglitz (eds), Industrial Policy and Development. The Political Economy of Capabilities Accumulation, Oxford, Oxford University Press, 2009. 11 A. López et al., op. cit.. 12 Ruy Quadros, “Brazilian innovation in the global automotive value 1

chain: implications of the organisational decomposition of the innovation process”, Research Report prepared for the Institute of Development Studies, Campinas. 13 A. López y Valeria Arza, “El caso argentino”, en A. López et al., op. cit.. 14 Ver, por ejemplo, D. Chudnovsky, “Las estrategias de las empresas transnacionales en Argentina y Brasil: ¿qué hay de nuevo en los años noventa?”, Documento de Trabajo n. 23, Fundación Cenit, 1997; Id. (ed.), El boom de la inversión extranjera directa en el MERCOSUR, Serie Red de Investigaciones Económicas del MERCOSUR, Madrid: Siglo XXI, 2001; D. Chudnovsky y A. López, “La inversión extranjera directa en el Mercosur: un análisis comparativo”, en Ibidem; D. Chudnovsky y A. López, Integración regional e inversión extranjera directa: El caso del MERCOSUR, Buenos Aires, BID-INTAL, 2002; D. Chudnovsky, Andrés López y Martín Rossi, “Foreign Direct Investment spillovers and the absortion capabilities of domestic firms in the Argentine manufacturing sector in the 90s”, Buenos Aires; M. Laplane (ed.), El desarrollo industrial del Mercosur: ¿qué impacto han tenido las empresas extranjeras?, Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editora Iberoamericana, 2006; V. Arza y A. López, “Sistemas de innovación e inversión extranjera en Argentina y Brasil”, en Ramiro Albrieu et al. (eds), Diagnóstico de Crecimiento para el Mercosur: la Dimensión Regional y la Competitividad, Montevideo, Red de Investigaciones Económicas del Mercosur, 2008; Guillermo Anlló y Adrián Ramos, “Innovación, estrategias empresariales y oportunidades productivas de las firmas extranjeras en Brasil y Argentina”, Documento de proyecto, LC/W.191, Santiago de Chile, CEPAL, 2008; A. López et al., op. cit.; R. Quadros, op. cit.. 15 Osvaldo Sunkel, “Transnational Capitalism and National Disintegration in Latin America”, en Social and Economic Studies, Vol. 22, n. 1, 1973. 16 Stephen Herbert Hymer, “The efficiency (contradictions) of multinational corporations”, en American Economic Review, Vol. LX, n. 2, 1970; Id., “The multinational corporation and the law of uneven development”, en Jagdish N. Bhagwati (ed.), Economics and World Order, New York, Macmillan, 1971; O. Sunkel, op. cit.. 17 S. Hymer, op. cit.. 18 Immanuel Wallerstein, World-Systems Analysis. An Introduction, Durnham-London, Duke University Press, 2004. 19 O. Sunkel, op. cit.. 20 Gary Gereffi y Miguel Korzeniewicz (eds), Commodity chains and global capitalism, Westport, Conn., Praeger, 1994; Jeffrey Henderson et al., “Global production networks and the analysis of economic development”, en Review of International Political Economy, Vol. 9, n. 3, 2002; G. Gereffi, “The Global Economy: Organization, Governance, and Development”, en Neil J. Smelser y Richard Swedberg (eds), The Handbook of Economic Sociology, Princeton, Princeton University Press and Russell Sage Foundation, 2005; Peter Dicken, Global Shift, New York y London, The Guilford Press, 2007. 21 Marina Papanastassiou y Robert Pearce, The Strategic Development of Multinationals. Subsidiaries and Innovation, Basingstoke-New York, Palgrave McMillan, 2009. 22 Gunnar Hedlund, “The hypermodern MNC - A heterarchy?”, en Human Resource Management, Vol. 25, n. 1, 1986. 23 El conocimiento tácito corresponde al conocimiento a nivel personal, específico para un contexto determinado y, por lo tanto, difícil de formalizar y comunicar. El conocimiento explícito, en cambio, se refiere al conocimiento que se puede transmitir mediante un lenguaje formal y sistematizado, ‘despegando’, así, al individuo del conocimiento. Ver Dominic Foray, “Tacit and codified knowledge”, en Horst Hanusch y Andreas Pyka (eds), Elgar Companion to Neo-Schumpeterian Economics, Cheltenham, Edward Elgar, 2007. 24 Ver, por ejemplo, John Cantwell y Ram Mudambi, “MNE Competence-Creating Subsidiary Mandates”, en Strategic Management Journal, Vol. 26, 2005.

68 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 68

15/12/2011 03:24:54 p.m.


Davide Castellani y Antonello Zanfei, Multinational Firms, Innovation and Productivity, Cheltenham, Edward Elgar, 2006; M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit.. 26 Martin Bell y Keith Pavitt, “Accumulating Technological Capability in Developing Countries”, Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics 1992, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. 27 Michael Hobday y Howard Rush, “Upgrading the Technological Capabilities of Foreign Transnational Subsidiaries in Developing Countries: the Case of Electronics in Thailand”, en Research Policy, Vol. 36, 2007. 28 M. Bell, “‘Learning’ and the Accumulation of Industrial Technological Capacity in Developing Countries”, en Martin Fransman y Kenneth King (eds), Technological Capability in the Third World, London and Basingstoke, MacMillan, 1984; M. Bell y K. Pavitt, “The Development of Technological Capabilities”, en Irfan ul-Haque (ed.), Trade, Tecnhology and International Competitiveness, Washington, D.C., The World Bank, 1995; Bart Verspagen, “Economic Growth and Technological Change: An Evolutionary Interpretation”, OECD Science, Technology and Industry Working Papers 2001/1. 29 Los mecanismos que desde un punto de vista técnico y cognitivo sustentan los procesos de acumulación de conocimiento al interior de la firma han sido examinados, fundamentalmente, sobre la base de los conceptos elaborados por Ikujiro Nonaka y Hirotaka Takeuchi. Estos mecanismos explican el proceso de aprendizaje tecnológico a partir de procesos de acumulación y conversión de conocimiento tácito y explícito que facilitan la creación de nuevas capacidades y su difusión a través de la firma. Ikujiro Nonaka y Hirotaka Takeuchi, The Knowledge-Creating Company. How Japanese Companies Create the Dynamics of Innovation, New York-Oxford, Oxford University Press, 1995. Sobre la aplicación de este marco al estudio de países en desarrollo, ver, por ejemplo, Linsu Kim, Imitation to Innovation: The Dynamics of Korea’s Technological Learning, Boston, Harvard Business School Press, 1997; Gabriela Dutrénit, Learning and knowledge management in the firm: from knowledge accumulation to strategic capabilities, Cheltenham, Edward Elgar, 2000; Paulo N. Figueiredo, Technological Learning and Competitive Performance, Cheltenham, Edward Elgar, 2001. 30 Dani Rodrik, The globalization paradox: democracy and the future of the world economy, New York, W. W. Norton & Co, 2011. 31 M. Cimoli y Jorge Katz, “Structural reforms, technological gaps and economic development. A Latin American perspective”, ECLAC, Serie Desarrollo Productivo, n. 129, Santiago de Chile. 32 Ver, por ejemplo, Norlela Ariffin y M. Bell, “Patterns of subsidiaryparent linkages and technological capability-building in electronics TNC subsidiaries in Malaysia”, en Kwame Sundaram Jomo, Greg Felker y Rajah Rasiah (eds), Industrial Tecnology Development in Malaysia, Industry and Firm Studies, London and New York, Routledge, 1999; P. Figueiredo, “The Role of Dual Embeddedness in the Innovative Performance of MNE Subsidiaries: Evidence from Brazil”, en Journal of Management Studies, Vol. 48, n. 2, 2011; M. Hobday y H. Rush, op.cit.. 33 M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit.. 34 Anabel Marín y Subash Sasidharan, “The Heterogeneity of MNC’ Subsidiaries and Technology Spillovers: Explaining positive and negative effects in emerging countries”, Working paper 2008-066, Maastricht, UNU-MERIT. 35 M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit.. 36 John Cantwell y Simona Iammarino, “The Technological Relationship between Indigenous Firms and Foreign-Owned MNCs in the European Regions”, en ERSA Congress, Zagreb, Croacia, 2001; J. Cantwell, “Innovation and Information Technology in the MNE”, en Alan M. Rugman (ed.), The Oxford Handbook of International Business, Oxford, Oxford University Press, 2009; J. Cantwell y Yanli Zhang, 25

“The Innovative Multinational Firm: The Dispersion of Creativity, and its Implications for the Firm and for World Development”, en Simon Collinson y Glenn Morgan (eds), Images of the Multinational Firm, Chichester, West Sussex, Wiley, 2009. 37 UNCTAD, World Investment Report, New York and Geneva, United Nations, 2005. 38 Hubert Schmitz y Simone Strambach, “The organisational decomposition of innovation and global distribution of innovative activities: insights and research agenda”, en International Journal of Technological Learning, Innovation and Development, Vol. 2, n. 4, 2009; CEPAL, La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2011. 39 Rajneesh Narula y John Dunning, “Multinational Enterprises, Development and Globalization: Some Clarifications and a Research Agenda”, en Oxford Development Studies, Vol. 38, n. 3, 2010. 40 M. Hobday y H. Rush, op. cit.. 41 M. Papanastassiou y R. Pearce, op. cit.. 42 D. Castellani y A. Zanfei, op. cit. R. Mudambi y Pietro Navarra, “Is Knowledge Power? Knowledge Flows, Subsidiary Power and RentSeeking within MNCs”, en Journal of International Business Studies, Vol. 35, 2004. 43 Ver, por ejemplo, William G. Egelhoff, Liam Gorman y Stephen McCormick, “Using Technology as a Path to Subsidiary Development”, en Julian Birkinshaw y Neil Hood (eds), Multinational Corporate Evolution and Subsidiary Development, New York, St Martin’s Press, 1998. 44 Christoph Dörrenbächer y Mike Geppert, “A micro-political perspective on subsidiary initiative-taking: evidence from German-owned subsidiaries in France”, en European Management, Vol. 27, n. 2, 2009. 45 Esto no equivale a afirmar que todas las firmas provenientes de entornos institucionales similares deban tener los mismos rasgos y actuar del mismo modo, ya que se reconocen diferencias que tienen origen en distintas modalidades de propiedad, estrategia de producto o en la historia misma de la firma. Ver Richard Whitley, Business Systems and Organizational Capabilities. The Institutional Structuring of Competitive Competences, Oxford, Oxford University Press, 2007; Christel Lane y Jocelyn Probert, National Capitalisms, Global Production Networks. Fashioning the Value Chain in the UK, USA, and Germany, Oxford, Oxford University Press, 2009. 46 N. Ariffin y M. Bell, op. cit.; M. Hobday y H. Rush, op. cit.; Rajneesh Narula y A. Zanfei, “Globalization of Innovation. The Role of Multinational Enterprises”, en Jan Fagerberg, David C. Mowery y R. Nelson (eds), The Oxford Handbook of Innovation, Oxford, Oxford University Press, 2005. 47 M. Cimoli y J. Katz, op. cit. 48 Ver, por ejemplo, Chris Freeman, Technology and economic performance: lessons from Japan, London, Pinder, 1987; Id., “Japan: a new national system of innovation?”, en Giovanni Dosi et al. (eds), Technical Change and Economic Growth, London, Pinter Publishers, 1988; B. Lundvall, op. cit.; Richard R. Nelson (ed.), National Systems of Innovation: A Comparative Study, Oxford, Oxford University Press, 1993; Charles Edquist, “Systems of Innovation: Perspectives and Challenges”, en J. Fagerberg, D. C. Mowery y R. Nelson (eds), op. cit. 49 Bengt-Åke Lundvall (ed.), National Systems of Innovation. Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, London, Pinter Publishers, 1992. 50 J. Katz, “Structural Reform and Technological Behaviour. The Sources and Nature of Technological Change in Latin America in the 1990s.”, en Research Policy, Vol. 30, 1999; Rodrigo Arocena y Judith Sutz, “Innovation Systems and Developing Countries”, DRUID Working Paper n. 2-05. 51 World Bank, World Development Indicators. 52 A. López et al., op. cit..

Puente@Europa 69 puente_2011N2draft.indb 69

15/12/2011 03:24:54 p.m.


puente_2011N2draft.indb 70

15/12/2011 03:24:56 p.m.


PROYECTOS DE GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA E INTEGRACIÓN EUROPEA: LAS EMPRESAS MULTINACIONALES ENTRE GUERRA FRÍA Y TERCER MUNDO (1950-1970) Sigfrido Ramírez Pérez La importancia que han tomado las empresas multinacionales en la economía mundial y en la integración europea ha llevado a que los científicos sociales comenzaran a prestarle una atención especial desde mediados de los años ‘80. Es típico asegurar que, como hace Pascaline Winand en un artículo de Puente@Europa 1, que fue sólo en aquella década cuando se produjo la creación de algunos grupos transnacionales influyentes, en particular la Mesa Redonda Europea de Industriales (European Roundtable of Industrialists, ERT) 2. Sin embargo las investigaciones más recientes han sacado a la luz la existencia desde la creación de la Comunidad del Carbón y del Acero (CECA) en 1951, de una red estructurada de empresas multinacionales que intentaron influenciar el camino de la integración regional proponiendo una agenda para las Comunidades Europeas: el Comité Europeo para el Progreso Económico y Social (CEPES) 3. El CEPES fue creado oficialmente en febrero de 1952 con el fin de articular a nivel transnacional los intereses de aquellas empresas trasnacionales de los países de la CEE más ligadas al mundo atlántico en clave de Guerra Fría. A medio camino entre un grupo de presión y un laboratorio de ideas (think tank), esta red transnacional fue hasta hace poco completamente ignorada por los estudiosos. Sin embargo sus orígenes, evolución y propuestas para el proceso de integración europea son de gran importancia para entender cómo la fracción a priori más globalizadora del mundo de los negocios se posicionó frente a las consecuencias económicas y circustancias políticas de la Guerra Fría. Más aún, si bien sus propuestas no fueron acogidas o llevadas a la práctica, muchas entre ellas tienen relevancia e interés no solo para los historiadores sino también, para los debates actuales en tema de integración. Reconstruir sus posiciones va a permitir confirmar que la integración europea que finalmente triunfó en razón de los intereses de los estados miembros de la CEE no fue aquella que hubiera deseado idealmente esta red transnacional, aunque sí aparecerá claramente que ante la pugna política por uno u otro tipo de Europa, las diferentes multinacionales que la integraban no dudaron en apoyar, a veces tras debates tensos, ciertas propuestas y rechazar otras, mostrando claramente a los dirigentes políticos sus preferencias en momentos clave de este proceso. Por último, el hecho de que el CEPES fuera creado a imagen y semejaza del Comité para el Desarrollo Económico (Committee for Economic Development, CED) estadounidense 4, permitió que ambas organizaciones pudieran extender sus propuestas y discutirlas con otras redes importantes de empresas transnacionales más allá de los Estados Unidos y de las Comunidades Europeas. Los mecanismos de diálogo con otras asociaciones similares en Suecia, Gran Bretaña y Japón se fueron configurando como un verdadero lugar de definición de gobernanza económica global, en función de los intereses del bloque occidental ante la pujanza y luchas llevadas a cabo por los países en vías de desarrollo que comenzaban por su parte a proponer otro orden económico mundial durante los años sesenta. La primera parte de este artículo se centrará en presentar cómo se constituyó el CEPES en el marco de la Guerra Fría antes de pasar a detallar en una segunda parte cómo los representantes de esta fracción atlantista de las empresas multinacionales europeas se posicionaron en lo referente a las evoluciones principales de las Comunidades Europeas. Concluiremos con una sección sobre la posición del CEPES ante la propuesta de gobernanza económica

mundial propuesta por los Estados Unidos con respecto a los países en vías de desarrollo en clave de lucha contra la influencia soviética y dentro del marco de las instituciones internacionales económicas (OCDE y GATT) desarrolladas a iniciativa de los Estados Unidos. La creación del CEPES: razones y membresía El CEPES nació como una iniciativa alemana que pasó por las redes de académicos exiliados en los Estados Unidos vía la Fundación Ford antes de volver a Europa en forma de asociación de empresarios. El hombre clave fue Karl Brandt, profesor del Standford Research Institute, el cual en mayo de 1951 hizo al presidente de la Fundación Ford, Paul G. Hoffman, la propuesta de crear un Comité Europeo de Investigación sobre políticas públicas. ¿Cómo se gestó este importante cambio de naturaleza del proyecto original 5? Brandt había sido profesor de economía agraria en la Universidad Humboldt de Berlín antes de exiliarse en 1933 y convertirse en profesor de la New School of Social Research en Nueva York, la cual, como es bien sabido, acogió a una gran parte del exilio intelectual alemán en fuga ante la llegada de Hitler al poder. Como otros intelectuales alemanes, Brandt participó en la lucha contra el nazismo ayudando al espionaje norteamericano- el US Office of Strategic Services (OSS)- a mantener contactos con miembros de la Resistencia alemana procedente del establishment conservador6. Uno de estos contactos era Theodor Steltzer, un militar miembro del Círculo de la Resistencia de Kreisauer y co-fundador del partido cristiano-demócrata alemán (CDU) en Berlín. Este hombre político se había convertido entre 1946 y 1947 en Presidente del Estado Federal de Schleswig-Holstein, antes de retirarse para dirigir un think tank especializado en política internacional en Munich, el Instituto para la promoción de asuntos públicos (Institut zur Förderung für offentlicher Angelegenheiten). Con el fin de encontrar fondos para algunos de los proyectos de este instituto, Steltzer se reunió con Brandt en marzo de 1951 para que este hiciera de intermediario con la Fundación Ford u otras fundaciones americanas. Brandt propuso presentar una propuesta a la Fundación Ford en cooperación con otros centros de reflexión europeos que ya estaban solicitando similares apoyos por su cuenta. Por su parte, Hoffman y su mano derecha Milton Katz, que lo sucedería a la cabeza del Plan Marshall, estaban ya estudiando posibles propuestas de financiación para un programa de estudio destinado a investigar la problemática del desarrollo económico. Esta era una temática que obsesionaba a Hoffman desde sus tiempos del Plan Marshall y que la Fundación Ford estaba elaborando precisamente con el apoyo del centro en el cual se encontraba Brandt 7 . Hoffman, presidente de la multinacional del automóvil Studebaker Corporation y fundador del CED durante la Segunda Guerra Mundial, se reunió con Brandt en mayo de 1951 y le propuso que se lanzara un think-tank conformado exclusivamente por hombres de negocios apoyados en académicos y expertos y cuyo papel sería similar al del CED. Esto fue convirtiéndose poco a poco en el objetivo común de ambas organizaciones, como se puso de manifiesto en la reunión decisiva que Brandt tuvo el 10 de diciembre de 1951 con Katz. En ella se acordó la creación del “CED Europeo” compuesto por empresarios de primera fila procedentes de los países

Puente@Europa 71 puente_2011N2draft.indb 71

15/12/2011 03:24:56 p.m.


de la recientemente aprobada CECA- en abril había sido firmado el Tratado de París- y apoyado por académicos, antiguos altos funcionarios y políticos retirados. Su objetivo preciso sería incrementar la productividad europea y mejorar la distribución de la riqueza producida a través de programas de investigación dedicados a problemas concretos y con finalidades prácticas, lo cual lo haría más próximo a lo que hoy se llama un think-to-do tank, algo así como un híbrido entre un círculo de reflexión y un grupo de presión. El ámbito de la aplicación de estas medidas sería el de los países de toda Europa, o al menos los de los países de la CECA, y podría eventualmente organizarse en subcomités nacionales aunque su estructura original y permanente sería transnacional. Así mismo, tendría como base ideológica la preservación de la iniciativa individual, la empresa independiente y la acción local, siendo desde el principio requisito indispensable que la Fundación Ford lo financiara para darle el primer impulso. Es importante interrogarse por qué esta insistencia en este formato, temática y dimensión europea. Hoffman dejó claro a Brandt que la necesidad de crear interlocutores de la CED estaba concebida de acuerdo con uno de los importantes miembros del CED, William H. Joyce, que dirigía la unidad de producción industrial en la Agencia de Seguridad Mútua (Mutual Security Agency), institución del gobierno estadounidense que se ocupaba de administrar su ayuda civil y militar en el mundo tras el fin de la agencia que administraba el Plan Marshall. Pero la dimensión supranacional no era una demanda original de Joyce, sino que parece ser que fue debida al intento por parte de Brandt y Hoffman de evitar que la creación de interlocutores estrictamente nacionales del CED hiciera que el “CED europeo” estuviera dominado por elementos políticos o aquellas fracciones empresariales ‘monopolísticas’ opuestas a dicha integración. Por ello Brandt convenció a Hoffman de que la mejor forma de avanzar en esa senda era la de crear un pequeño grupo compacto que pudiera ser ampliado posteriormente. La base de esta selección aparecía claramente ligada a las solidaridades nuevas y perspectivas políticas creadas por la Guerra Fría. Más en particular, se insertaba en el contexto del cambio de estrategia de los Estados Unidos en la lucha contra la influencia soviética en el mundo, por la cual se pasaba de una postura defensiva de contención del comunismo, representada por el presidente demócrata Harry Truman a otra ofensiva, para contrarrestar la influencia de la Unión Soviética a nivel mundial, como ya estaba proponiendo el futuro secretario de Estado del presidente republicano Dwight Eisenhower, John Foster Dulles 8. Esto implicaba en el caso de Europa occidental reforzar la comunidad Atlántica con valores sociales y económicos comunes a través el apoyo explícito o encubierto vía la CIA, dirigida por su hermano Allen Dulles, de movimientos sociales, sindicatos o intelectuales anti-comunistas que propugnaran la construcción de dicha comunidad. El problema era que un apoyo explícito del Departamento de Estado a estos movimientos parecía difícil de justificar en clave interna tanto para las opiniones públicas europeas como americanas, por lo cual el uso de fundaciones que permitieran financiar dichas iniciativas aparecía como una satisfactoria solución intermedia. Parece evidente, por lo tanto, que el CEPES era una pieza más, pero central, en ese puzzle de verdadera

lucha de civilizaciones entre el capitalismo y el comunismo en la cual estaba metida de lleno la Fundación Ford 9. Si Brandt fue el partero transatlántico del CEPES, es fundamental ver también quiénes fueron las personalidades que contactó en Europa y cuáles eran las razones de sus afinidades. El primer encuentro el CED europeo tuvo lugar entre el 7 y 9 de febrero de 1952, poco antes de que la CECA entrase en funcionamiento y en el contexto del debate sobre la creación de la Comunidad Europea de Defensa, cuyo acuerdo se firmaría en París, el 27 de mayo 10. El lugar fue lógicamente la capital francesa aunque pronto quedó de manifiesto que esto no obedecía a que la iniciativa fuera de este país o que el poder real dentro del grupo estuviera en manos galas. De hecho la persona contactada por Brandt fue el presidente de la filial de la empresa Ford en Francia, François Lehideux, que había sido el ministro de Industria del gobierno colaboracionista de Vichy y auténtico dictador de la economía nacional francesa. Parece posible descartar que ese contacto fuera solicitado por Brandt ya que todo a priori lo separaba de este personaje emblemático que había estado en prisión por sus connivencias con la Alemania de Hitler. Parece que su presencia y entronización como referente francés se justificó por su cargo en la empresa americana, aunque no era esto todo, ya que de su mano llegó el antiguo ministro de Trabajo del Mariscal Petain y sindicalista, René Belin, el cual acabó siendo el secretario general del CEPES. Es bastante probable que fuera él la persona que propuso introducir los conceptos de progreso social en la denominación de esta red, frente a los más claramente americanos del mero desarrollo económico. Sin embargo esa denominación no puede esconder la naturaleza fundamentalmente conservadora que unía bajo un mismo techo a antiguos resistentes y colaboradores del nuevo orden nazi, milagro obrado por la lucha anti-comunista. Pero en este primer encuentro Brandt trajo como hombre de contacto con el mundo alemán a la mano derecha de Stelzter, Wilhelm von Cornides, fundador del periódico de política internacional Europa-Archiv y al futuro presidente de la sección alemana, el empresario del textil Walter Bauer 11. Junto a este grupo limitado de alemanes y franceses se invitó a un pequeño industrial belga también de la industria textil, Henri de Lovinfosse. Por encima de todos destacaba el invitado italiano, Vittorio Valletta, presidente de la empresa Fiat, uno de los holdings europeos más importantes con intereses industriales y económicos tanto en Europa como en Estados Unidos. No es de extrañar que fuera Valletta al que se le designó como presidente ya que su contacto con el mundo de negocios americano era bastante intenso y tenía acceso a las más altas esferas 12. En la carta fundadora que discutieron juntos añadieron que la mejora de los niveles de producción y distribución de bienes podría obtenerse no sólo con una unificación del continente europeo sino más allá con ‘acuerdos económicos’ entre las empresas dentro y fuera de los países europeos. Con este principio de acuerdo y de división del trabajo, los fundadores volvieron a sus países para confirmar los apoyos con los cuales podría contar dicha iniciativa. Es aquí donde se pueden apreciar las diferencias de interés y peso entre el establishment empresarial para apoyar una iniciativa de este tipo. Valletta consiguió en la primera reunión de la sección italiana del CEPES, que tuvo lugar

Los mecanismos de diálogo con otras asociaciones similares en Suecia, Gran Bretaña y Japón se fueron configurando como un verdadero lugar de definición de gobernanza económica global, en función de los intereses del bloque occidental ante la pujanza y luchas llevadas a cabo por los países en vías de desarrollo que comenzaban por su parte a proponer otro orden económico mundial durante los años sesenta. 72 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 72

15/12/2011 03:24:56 p.m.


en Milán en julio de 1952, que la flor y nata de las grandes empresas italianas adhirieran a este proyecto 13. Los vice-presidentes no eran otros que los máximos dirigentes de Montecatini (química), La Centrale (electricidad) y la aseguradora Riunione Adriatica di Sicurtà (RAS), siendo un miembro destacado de su consejo de administración Alighiero de Micheli, Presidente de la Assolombarda, la asociación de empresarios más importante del país, que se convertiría con el tiempo en el presidente de la Confindustria, la confederación nacional de empresarios del país. Durante esta reunión, Valletta puso de manifiesto que desde su punto de vista el principal objetivo del CEPES era conseguir la creación de una “Unión Europea” a partir de la CECA. Brandt, que asistió en persona a dicho encuentro, propuso formular una declaración a favor de la creación de una “Unión Europea” que no era otra que el intento abortado de Comunidad Política Europea que acababa de lanzarse en el marco de la Comunidad Europea de Defensa precisamente en esos días. Si éste era el objetivo de Brandt, lo que los americanos y los italianos pretendieron al crear el CEPES era algo más amplio, que traspasaba las estrechas fronteras del continente europeo. Valletta solicitó al CED una declaración pública para pedir al gobierno americano la aplicación del punto IV de la Doctrina Truman, donde el Presidente norteamericano se refería por primera vez a la oportunidad de apoyar el desarrollo del Tercer Mundo. Por ese principio, los Estados Unidos acelerarían los mecanismos para que sus empresas pudieran invertir capital en estos países subdesarrollados mientras que los países europeos con exceso de mano de obra en aquel momento, como Italia, la pondrían a disposición de estos países. Brandt dejó claro cuál era para el CED el continente donde ponían todas sus ambiciones, ya que propuso que en su declaración sobre la Unión Europea el CEPES italiano explicitara que África era la extensión natural de Europa. Que la búsqueda de una solución política de acceso a los mercados coloniales era el verdadero primer punto de encuentro entre estadounidenses e italianos lo corroboraban las conclusiones del todopoderoso banquero de inversión y antiguo ministro de Comercio de Italia, el político liberal Cesare Merzagora. Para este atento conocedor de la realidad política y económica mundial, el CEPES servía a sus miembros para excluir de manera definitiva a Gran Bretaña de los mercados continentales y del liderato político europeo hasta que no cediera en sus relaciones económicas privilegiadas con los países de la Commonwealth. A esa función se añadían otros dos objetivos interconectados: uno era coordinarse para poder afrontar los posibles conflictos sociales que pudiesen resultar de la apertura internacional de fronteras. El otro objetivo era en clave de construcción de posibles carteles informales entre empresas de distintos sectores a nivel mundial 14. En este cuadro de economía coordinada y negociada, la creación de un club exclusivo europeo de grandes hombres de negocios “libres de prejuicios políticos o ideológicos” y sin la participación de políticos ni sindicalistas era para Brandt una condición necesaria para su desarrollo. Fue esta razón la que hizo que la CED y la Fundación Ford rechazaran propuestas alternativas de apoyo e interlocución de otros medios empresariales y, en particular, de la ya existente Liga Europea de Cooperación Económica (LECE), que era la sección económica del Movimiento Europeo, que ya existía precisamente con objetivos similares pero que incluía tanto a sindicalistas como a hombres políticos también de países no miembros de la ECSC y en particular a laboristas y sindicalistas británicos. Brandt fue muy claro con el presidente de la misma, el barón belga René Boël, propietario de la multinacional Solvay: el CED quería tener un interlocutor de este tipo y a cambio proporcionaba a los europeos la posibilidad de coordinarse para influir en la reorientación de la política económica internacional del nuevo presidente Eisenhower, que acababa de nombrar al Presidente de la CED y de la multinacional Eastman Kodak, Marion B. Folsom, como su subsecretario del Tesoro. Por ello no es de extrañar que, tras esta reunión en Italia, Hoffman se reuniera con John Foster Dulles en agosto de 1952 para dar

preferencia al CEPES y así abrir las puertas para que Folsom aceptara a Valletta como su interlocutor preferente en Europa, animado por la afirmación clara de Katz que “Europea continental estaba emprendiendo una marcha histórica hacia la integración” y que era mejor apostar por el CEPES que por otras redes en otros países europeos fuera de la CECA. En esa misma línea, Folsom aceptó la propuesta de Brandt y Steltzer de encabezar en octubre de 1952 una delegación del CED al más alto nivel para encontrarse con el CEPES en Europa gracias a la financiación de la Fundación Ford. Esta reunión era de gran interés también porque junto a los italianos, el otro grupo más poderoso era precisamente el alemán, puesto que entre su consejo ejecutivo se encontraban el presidente de la patronal alemana, la Bundesverband der deutschen Industrie, Fritz Berg y el industrial Otto Friedrich, presidente de la multinacional Phoenix Gummiwerke y hermano del politólogo de la Universidad de Harvard, Carl Joachim Friedrich. Eso sí, lo más flamante era sin duda la adhesión del ministro de Economía alemana, Ludgwig Erhard así como del consejero económico de la CDU, Paul Binder, lo cual demostraba que no había una neutralidad política en el CEPES como pretendían los americanos. ¿Cómo podía ser neutral políticamente una asociación que propugnaba la integración Europea? La hoja de ruta del CEPES para la integración europea Era, sin duda, la cuestión de los contenidos de la integración europea la cuestión principal que debía definirse entre los miembros del CEPES una vez que comenzó su funcionamiento. Estaba claro que el terreno ya estaba balizado por la LECE desde 1947, aunque geográficamente ésta poseía una membresía distinta a la del CEPES, ya que si éste poseía entre sus filas al establishment empresarial de Alemania e Italia, aquel mantenía posiciones muy sólidas en el Benelux y Francia, en particular entre las grandes empresas directamente ligadas a la economía colonial. Esta complementariedad geográfica podía haber llevado teóricamente a la fusión entre ambas redes de empresarios. El baron Boël contactó a John Foster Dulles para que se diera el apoyo moral a ambas organizaciones y se dividieran las tareas: con el CEPES centrado en temas de productividad y progreso económico mientras que la LECE hubiera mantenido su papel del fomento de la integración europea 15. Ese intento de fusión lo apoyaba la sección alemana bajo el liderato de los hermanos Friedrich, pero Valletta rechazó renunciar a esa interlocución preferencial con los estadounidenses, que era una baza para jugar frente a Boël y al presidente de la sección francesa de la LECE y de la Cámara de Comercio Internacional, Edmond Giscard d’Estaing, padre del futuro presidente francés Valerie Giscard d’Estaing. Giscard era el director general de la SOFFO un holding de inversiones en las colonias francesas y representaba la oposición del gran capital colonial a que la unificación europea sacrificara el acceso privilegiado de las empresas de la metrópoli a las riquezas, particularmente africanas, de la Unión Francesa 16. Huelga decir que esta situación creaba gran problema para la expansión en Francia del CEPES y que los hombres que la apoyaban en este país eran en gran parte los directores de empresas cercanas al capital americano, como la del sucesor de Lehideux a la cabeza de la sección francesa del CEPES, Alfred Landucci, director general de Kodak-Pathé France. Ante tal bloqueo mutuo y la oposición de la LECE, el CEPES se puso directamente en contacto con Jean Monnet, entonces presidente de la Alta Autoridad del Carbón y del Acero, para comenzar a dar sus propias pistas sobre el tipo de integración europea que este círculo de empresas multinacionales apoyaría. Es de gran relevancia el contenido de tal propuesta no tanto por su efectividad, que fue muy limitada, sino por reflejar el acuerdo político de mínimos entre las fracciones más atlantistas del mundo empresarial europeo, incluidas las filiales de las empresas americanas en Europa. Es sintomático de su vigencia que esta propuesta, elaborada en 1953 en

Puente@Europa 73 puente_2011N2draft.indb 73

15/12/2011 03:24:56 p.m.


El informe presentado por Valletta dejaba claro su apoyo a la puesta en marcha del llamado Plan de Estrasburgo que había aprobado en septiembre de 1952 la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa y que, centrado en África, proponía la elaboración de acuerdos europeos con el fin de crear grandes compañías para la explotación común de recursos naturales como el petróleo del Sahara. el marco del debate de la Comunidad Política Europea, fuese reimpresa tal cual en 1958, con el Tratado de Roma ya aprobado. Esta posición reflejaba, in primis, el interés de los alemanes, que la elaboraron, y los italianos que la apoyaron, mientras que los franceses se oponían al mismo, pero con poca capacidad de modificarla, lo cual ponía en claro quién mandaba en esta red transatlántica 17. ¿Cuál era el tipo de integración europea que el CEPES defendía? El CEPES distinguía en su análisis dos tipos de integración posible: la integración sectorial y la del mercado común. El pasaje de un tipo al otro de integración requería, ante todo, superar los desequilibrios estructurales entre países europeos en sus balanzas de pagos y conseguir la plena convertibilidad de las monedas. Rechazando la integración sectorial à la Monnet, el CEPES propugnaba ante todo la creación de una integración monetaria, condición necesaria pero no suficiente para poder llegar a una integración económica de Europa caracterizada por la libre circulación de trabajo, capital, bienes y servicios. El sistema monetario europeo que se quería crear era similar al del patrón oro (gold standard) por el cual se crearía una coordinación política de la oferta monetaria y reservas de divisas entre los países de la CECA-CEE. Esta vendría acompañada de una política común de cara a otras zonas monetarias como el área del dólar y de una coordinación del tipo de cambio que impidiera tanto presiones inflacionistas como deflacionistas. Este nuevo orden económico y monetario requería un tratado nuevo distinto del Tratado de Roma y que permitiera crear un Consejo Económico Europeo encargado de coordinar el paso hacia una moneda única y la consecutiva integración económica. Dicho mecanismo de control implicaba que el Consejo controlase las reservas monetarias de sus miembros e incluso tuviese el poder de fijar los tipos de cambio en coordinación con el Fondo Monetario Internacional. Este Consejo estaría asesorado no por una asamblea parlamentaria sino por una asamblea permanente de banqueros centrales independientes que garantizaría la eficiencia del sistema con el fin de poder evitar lo que consideraban, en buena lógica con lo anteriormente dicho, las perniciosas influencias políticas, parlamentarias o de grupos de interés. El control sobre sus decisiones podría mantenerse en manos de un comité permanente de tecnócratas (expertos internacionales) que gozaría de un estatus de árbitro o al menos de un papel consultivo. Es interesante subrayar que el análisis del CEPES no se conformaba con propuestas institucionales sino que pensaba que cualquier fórmula de integración económica y monetaria debería estar basada en la acción coordinada de partidos políticos o asociaciones de economistas, sindicalistas y empresarios, sin los cuales no sería posible sobrepasar las arraigadas concepciones estrictamente nacionales de política económica y monetaria. Una cuestión central era la relación de dicha integración monetaria con la integración realmente existente en ese momento. El informe rechazaba claramente la vía supranacional de la Comunidad Económica Europea que emanaba del informe Spaak, poniendo de manifiesto que la puesta en común de soberanía con control político en manos de los estados miembros era su opción preferida. Para el CEPES era preferible tomar la vía intergubernamental aprovechando la existencia de la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE) para así poder progresar luego en la convertibilidad global de las monedas dados los contactos intensos que esta organización mantenía oficialmente con las economías norteameri-

canas y con los países de la Commonwealth a través del Reino Unido. Traslucía claramente la ambición de la gran Europa como pilar del mundo occidental que propugnaban sobre todo los alemanes, los cuales, sin duda presionados por los italianos, aceptaron que, a falta de esa posibilidad, se pudiera crear un comité al menos con los países miembros de la CECA para así poder avanzar en esa dirección, pero siempre de manera inter-gubernamental. No era para menos, puesto que este proyecto de integración monetaria y económica entraba en detalles que tocaban de lleno los instrumentos básicos de políticas públicas para afrontar no sólo momentos de estabilidad sino de crisis, lo cual mostraba una creencia sólida en la inestabilidad del capitalismo. Así incluía un mecanismo para poder afrontar los así llamados choques exógenos a través de un Fondo Común Europeo que pudiera también usarse a nivel global en cooperación con otros países occidentales para poder combatir una posible crisis sistémica. Al CEPES no se le escapaba que una vez conseguida la integración monetaria sería posible la coordinación de los presupuestos nacionales a través de la creación de un presupuesto europeo controlado por parlamentos y gobiernos. Sin embargo, todo esto estaba fuera de la senda de la cesión de soberanía de la integración política para mantenerse en un nivel intergubernamental similar al del Banco Mundial de tal manera que pudiera integrarse en este esquema a aquellos países -aludiendo sin duda a los otros miembros de la OECE como el Reino Unido- que rechazaban por principio la creación de instituciones supranacionales. Por todo eso queda claro que el CEPES, liderado intelectualmente en esta fase por Alemania, apostaba por una integración monetaria primero y por una cooperación económica que aspiraba a ir más allá de la CEE. Sin embargo, como veremos, no la dejaba de lado sino que también se posicionaba al respecto en lo referente al tema que seguía siendo central en su constitución: poder entrar en los mercados coloniales africanos, en particular del mundo mediterráneo, celosamente custodiados por Francia. Así el primer informe del CEPES italiano propugnaba la creación a nivel europeo de un fondo de desarrollo para la industrialización de estos países similar a lo que el gobierno italiano estaba creando para desarrollar el Sur del país con la Associazione per lo Sviluppo dell’Industria nel Mezzogiorno (SVIMEZ). El informe presentado por Valletta dejaba claro su apoyo a la puesta en marcha del llamado Plan de Estrasburgo que había aprobado en septiembre de 1952 la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa y que, centrado en África, proponía la elaboración de acuerdos europeos con el fin de crear grandes compañías para la explotación común de recursos naturales como el petróleo del Sahara. Una vez creada la Comunidad Económica Europea, la posición del CEPES fue evolucionando hacia un apoyo decidido de las principales políticas supranacionales de la integración comunitaria, comenzando por la política comercial común que discutiremos en la tercera parte de esta presentación dada su particular importancia tanto para el CED como para el CEPES. En cuanto a cuales eran las posiciones del CEPES a corto y largo plazo con respecto a la CEE, éstas aparecieron de manera nítida en una declaración conjunta de sus tres secciones, hecha en París el 7 de diciembre de 1965, en plena crisis de ‘silla vacía’ y como una clara reacción a la parálisis institucional creada por la misma. En esas circunstancias de grave

74 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 74

15/12/2011 03:24:56 p.m.


crisis de las Comunidades Europeas, el CEPES dejó muy claro su completa adhesión a la unificación europea concebida esencialmente como un proyecto político, única forma en su opinión de que ésta tuviera la influencia en el mundo que correspondía a su potencial económico 18. Pero eso no significaba escamotear el tema central de la crisis, a saber, cómo dosificar el avance de la unión aduanera con el progreso de las políticas comunes. En su comunicado final, el CEPES apoyó las hipótesis de una pronta aceleración de las políticas comunitarias, en particular en el capítulo comercial y agrícola, que eran tanto contrapartidas pedidas por Francia del desarme aduanero interno reclamado por Alemania, como pasos decisivos hacia una integración mas abarcativa. Por ello, todo desarrollo posterior de la unión aduanera debía ser controlado eficazmente por la armonización y, si era posible, la integración de las políticas económicas. Esta era una posición que no rimaba muy bien con los que se oponían al desarrollo de la PAC o el ceder en temas comerciales en las negociaciones de entrada de Gran Bretaña, reduciendo así la integración europea a la mera constitución de una zona aduanera sin políticas comunes. Los empresarios lo dejaban muy claro: el mercado común era un medio y no el fin de la integración, sino que dicho fin a largo plazo era “la formación de un Poder Comunitario que deberá con el tiempo adoptar competencias propias en los campos de política exterior y defensa”. A la luz de los sucesivos desarrollos de la Unión Europea, la actualidad de tales propuestas no deja de sorprender. En dicha declaración, el CEPES propuso diez medidas que debían ser aplicadas de manera simultánea para respetar el “espíritu y la letra del Tratado de Roma”. Merece citarlas integralmente para que así quede patente el tipo de integración que propugnaban todos los miembros del CEPES: 1) Establecer las bases de una política comercial exterior común y velar por su aplicación progresiva. 2) Perfeccionar la puesta en marcha de un mercado común del trabajo y del capital donde se garantice la libre circulación de personas, servicios y capitales. 3) Completar la elaboración de la Política Agrícola Comunitaria. 4) Definir y poner en marcha una política común de Energía y Transportes como decía el tratado. 5) Armonizar las políticas económicas nacionales en particular en lo referente a las políticas coyunturales, monetarias y crediticias. 6) Armonizar los sistemas fiscales comenzando con el impuesto sobre la cifra de negocios y los impuestos indirectos, como previsto por el artículo 99 del tratado. 7) Garantizar una política común de competencia leal que ayudara a la adaptación de las empresas productivas a las nuevas condiciones de mercado en casos de reorganizaciones productivas, acuerdos y fusiones. 8) Armonizar las normas del derecho de sociedades y examinar la posibilidad de una nueva Sociedad de Derecho Europeo. 9) Coordinar la ayuda al desarrollo de la Comunidad y sus países miembros con el fin de aumentar su eficacia. 10) Intensificar la cooperación en el sector de la investigación científica, el progreso tecnológico y la inversión exterior.

El hecho de que el CEPES pidiera la aplicación conjunta e integral de estas políticas, algunas aún no desarrolladas, demostraba cómo el CEPES apostaba decididamente por una profundización de la integración europea cuando sobre la mesa estaba la cuestión de si había que renunciar a algunas de esas políticas para poder contemplar la ampliación de la Comunidad a la Gran Bretaña y así ganar un peso específico mundial mayor dentro del Bloque occidental, como veremos a continuación en la tercera parte de este artículo. Contra la agenda de gobernanza global del ‘Imperio americano’ Como hemos visto, lo que había motivado en última instancia el acercamiento entre el CED y el CEPES había sido la necesidad de conciliar los puntos de vista e intereses entre las fracciones más internacionalistas de los empresarios estadounidenses y los de la nueva Comunidad Europea en el marco de la Guerra Fría. Esto reflejaba obviamente una negociación y puesta a punto de una nueva división internacional del trabajo en el mundo capitalista. Pero este acercamiento entre ambas organizaciones no podía quedarse sólo en ese punto puesto que para eso se necesitaba contar también con otros actores importantes como eran los otros países europeos que habían quedado fuera de la CEE cuando fracasó en 1958 la propuesta británica de una Zona de Libre Cambio Europea en el marco de la OECE. Por ello, en 1959, el CED retomó la iniciativa y propuso que se creara una nueva red, el Comité Conjunto Europeo (European Joint Committee, EJC) que aglutinaría al CEPES y a otras dos organizaciones que incluían importantes hombres de negocios en Gran Bretaña, el Political and Economic Planning (PEP) y, en Suecia, el Studienförbundet Nárignsliv och Smahälle (SNS). Mientras que el primero era más un think tank que ya cooperaba con la Fundación Ford, el segundo era una asociación exclusivamente empresarial similar al CED. El conjunto del CED y del nuevo EJC constituían el nuevo Comité de enlace Transatlántico (Transatlantic Liaison Committee, TLC) 19. La expansión de esta precoz red de empresarios de la Guerra Fría no quedó aquí sino que en 1965 el CED incorporó a su equivalente japonés, el Keizai Doyukai, con lo cual se cayó la palabra Europea de la denominación de esta nueva red que se configuraba como un claro antecedente de lo que sería posteriormente la Comisión Trilateral, aunque el Joint Committee era más un lugar de coordinación y discusión de los representantes de las grandes empresas transnacionales y donde los intelectuales y académicos jugaban un papel de segundo orden, excepto tal vez en el caso de los británicos del PEP. Esta expansión global de esta red empresarial transnacional parece que fue más dirigida por la CED y sufrida por el CEPES ya que el tema que surgió inmediatamente tras el fracaso de la gran zona de libre cambio de la OECE fue cómo evitar lo que los estadounidenses llamaban la división económica del mundo libre. Sin duda esta fue la prueba de fuego para la supervivencia del CEPES que en 1955 había perdido su sección belga ante la clara hegemonía de la LECE en ese país y mantenía una posición estable, pero débil, en Francia. No era un secreto que el miembro del CEPES y ministro de Economía Ludwig Erhard prefería una zona de libre cambio ya que la unión aduanera transfería el poder sobre la política comercial de las manos de los estados hacia las nuevas instituciones europeas, en particular la Comisión Europea. Y en ese sentido actuó la sec-

En la opinión del CED, la creación de la CEE y de la EFTA había llevado a cabo una división no sólo de Europa sino de todo el bloque occidental, ya que estas zonas de comercio preferencial a nivel europeo perjudicaban a los Estados Unidos y los países en vías de desarrollo. Puente@Europa 75 puente_2011N2draft.indb 75

15/12/2011 03:24:56 p.m.


ción alemana del CEPES de acuerdo con el PEP. Ambas apoyaron un punto intermedio entre ambas posiciones con la creación de una unión aduanera entre la CEE y su rival la EFTA y no una gran zona de libre cambio. Esta propuesta coincidía con la propuesta, fallida, que hizo el secretario de Estado de asuntos europeos, el profesor ordo-liberal Alfred Múller-Armack, intentando conciliar lo inconciliable. Así se lo hizo saber la sección italiana del CEPES a los alemanes argumentando que diluiría completamente la idea de integración, reducida a un simple y burdo concepto comercial. Los franceses apoyaban esta idea de lleno ya que, como los italianos, tenían una concepción política de la integración y no meramente económica, aunque se diferenciaran de ellos en que preferían seguir la dirección apuntada por el general de Gaulle de una cooperación política europea más que el camino de la supranacionalidad. La tensión subió naturalmente varios grados cuando se trató de responder a la propuesta americana de conciliar la nueva comunidad con los intereses del resto del mundo occidental a través tanto del GATT como de la transformación de la OECE en una nueva organización, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Esta sería la institución nueva que encarnase una comunidad económica transatlántica como habían solicitado prominentes miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), entre los cuales figuraban miembros de la sección alemana del CEPES. No había ni trampa ni cartón en el objetivo de la propuesta: cohesionar económicamente ambas orillas del Atlántico y obligar a que Europa contribuyera financiera y comercialmente a la estabilidad económica del mundo libre a través de la creación de una institución intergubernamental que coordinara todas las políticas económicas de ambos lados del Atlántico en relación al resto del mundo y del bloque comunista. El momento en que ambas concepciones e intereses se afrontaron fue en la reunión del TLC del 31 de octubre de 1960 en torno al cual debía ser la política comercial de la nueva CEE en el marco de la nueva ronda del GATT apenas lanzada por los norteamericanos. Es de gran interés analizar cómo el CED argumentó que el CEPES debía de cumplir la función para la cual los estadounidenses lo habían concebido: crear una comunidad transatlántica que no discriminara contra los productos o las empresas americanas en el acceso a mercados europeos y de sus antiguas colonias. En la opinión del CED, la creación de la CEE y de la EFTA había llevado a cabo una división no sólo de Europa sino de todo el bloque occidental, ya que estas zonas de comercio preferencial a nivel europeo perjudicaban a los Estados Unidos y los países en vías de desarrollo 20. Por todo ello, la creación de una zona de libre comercio transatlántica era su objetivo, siendo la OCDE el lugar donde esto debía de producirse no sólo para confrontar a las otras partes contratantes del GATT de manera conjunta, sino también para coordinar sus respectivas ayudas al desarrollo hacia países del Tercer Mundo. Los estadounidenses no se fueron por las ramas: lo que estaba en juego era nada menos que la estabilidad del crecimiento económico occidental, la cual era esencial para la perpetuación de la alianza estratégica occidental hacia los países subdesarrollados. El razonamiento era como sigue: si estas zonas discriminaban comercialmente contra los países en vías de desarrollo de Asia, África y América Latina estaba claro que no podrían nunca salir de su subdesarrollo para pasar al estadio de expansión industrial en vez de depender sólo de la venta de materias primas. El que se crearan zonas de comercio preferencial además obligaría a que Estados Unidos siguiera asumiendo el costo de mantener una política de apertura comercial sin reciprocidad que acentuaría sus continuos problemas de balanza de pago ligados a un déficit comercial creciente. Esto sucedía en particular con lo que el CED llamaba “los países de bajos salarios”, como Japón, y acabaría poniendo más presión en el mercado estadounidense, que ya enfrentaban la discriminación de Europa a través de los contingentes. Por último, no olvidaban los empresarios estadounidenses que la solución de la CEE y del Reino Unido de crear acuerdos preferenciales con sus antiguas colonias era algo

que dejaba fuera de juego a los países latinoamericanos. Hablando claro, el CED concluyó que continuar este juego de lucha por mantener zonas de influencia económica era un despropósito político que necesitaba encontrar un lugar de coordinación institucional -la OCDE- y una política clara de liberalización unilateral por parte de los europeos, similar a la practicada por los Estados Unidos. Los franceses e italianos del CEPES, lejos de asustarse, pusieron sobre la mesa temas que siguen sonando con cierto eco hoy en día, como tantas cosas de este debate sobre la gobernanza global durante la Guerra Fría. Los primeros, de manera casi premonitoria, rechazaron esta propuesta señalando que los problemas de la balanza de pagos americana no eran una cuestión meramente comercial sino también monetaria. Por otro lado, los italianos señalaron que si los Estados Unidos no conseguían mantener su ayuda financiera a los países en vía de desarrollo, la CEE podría sustituirlo con su propio fondo de ayuda al desarrollo. Ambas secciones dejaron claro que para ellos era imposible abrir la CEE a los productos americanos o japoneses hasta que no hubiera una previa armonización de las condiciones de producción: una razón clásica que ya se había argumentado para cualquier desarme aduanero dentro de la CEE 21. Valletta fue aún más lejos en julio de 1961, durante una conferencia organizada por el CEPES alemán sobre los medios de reforzar la Comunidad Atlántica, que contó con la presencia del nuevo presidente del CED, el banquero Alfred C. Neal. En aquella ocasión, Valletta afirmó que sería posible acceder a dar un papel mayor a la OCDE si se conseguía que la CEE pasase de ser una mera unión aduanera a una auténtica comunidad económica con las políticas que citamos más arriba, algo a lo cual se oponían sectores importantes de la política y de la economía alemana. El presidente de Fiat dejó claro que la única solución aceptable para el CEPES era la entrada de los países de la EFTA en la CEE y la firma de acuerdos de asociación entre esta y los países neutrales como Suecia, Austria y Suiza. De esa manera, la CEE sería el auténtico pilar europeo con el cual cooperar en la OCDE y no se pondría en riesgo lo obtenido hasta ese momento en la búsqueda de la integración europea 22. La decepción no podía ser mayor desde el lado del CED que tenía una posición predominante en la nueva administración Eisenhower -si consideramos que Karl Brandt se convirtió en miembro del Consejo de Consejeros Económicos de la Casa Blanca- mientras que el vicepresidente del CED, el banquero Howard C. Petersen, fue elegido consejero de la Casa Blanca para temas comerciales. Brandt tampoco escatimó en amenazas al decir que si Europa no cedía en la nueva ronda Kennedy del GATT, el sistema comercial podría llegar a un colapso como sucedió en 1933, cuando la devaluación del dólar había roto todos los intentos de coordinación económica desarrollados en la Conferencia Económica Mundial de ese año. A pesar de esas amenazas veladas, la ronda Kennedy comenzó en mayo de 1964 y el CEPES y la CEE resistieron la presión americana para liberalizar el comercio entre ellos como antesala de un desarme aduanero generalizado. Como hemos escrito en otra parte, la ronda del GATT fue un éxito para la CEE que consiguió aislar al Reino Unido y la EFTA así como bloquear los intentos norteamericanos de una liberalización comercial unilateral de manera exitosa. Si a ello unimos que el Reino Unido no dejó de pedir su entrada en las Comunidades Europeas y que los países de la EFTA lo siguieron uno a uno, no cabe duda que las posiciones de Valletta fueron confirmadas por la historia 23. Conclusión: el sentido y efecto del CEPES El CEPES internacional dejó de existir en junio de 1967 cuando el sucesor de Valletta, Giovanni Agnelli, decidió unirse a la LECE y finalizar el CEPES italiano, que había de alguna manera llevado la batuta de las actividades. Esto dejó a los alemanes solos, aunque siguieran funcionando durante un cierto número de años con publicaciones que reflejaban sus puntos de vista cara a los empresarios

76 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 76

15/12/2011 03:24:56 p.m.


americanos y europeos. ¿Qué conclusiones se pueden sacar de la acción del CEPES en casi dos décadas de trabajos? Ante todo, que fue la voz pública de las más importantes empresas multinacionales italianas y alemanas, así como de las filiales de las empresas americanas en Europa. Su impacto e influencia es difícil de evaluar pero está claro que su acción fue importante, sino, no se hubiera mantenido en el tiempo en un mundo donde la representación de los intereses de las empresas impactaba, e inspiraba a veces, la construcción política de instituciones que gobernaran la economía europea y mundial. Sin duda, el CEPES fue importante para hacer comprender a los

políticos y a la alta administración europea cómo se posicionaba el gran capital europeo frente a las pretensiones de las poderosas multinacionales del ‘Imperio’. Lo que más sorprende hoy al leer esas propuestas es la actualidad de los contenidos, en particular con respecto a temas de integración económica y monetaria como de relaciones exteriores económicas y políticas. Esto demuestra que más allá de la integración institucional de la CEE, ya existía una clase capitalista transnacional cuyas ideas merece la pena continuar investigando puesto que son tan antiguas como el propio proceso de construcción europea 24.

Notas Pascaline Winand, “Continuidad y cambio en los grupos de interés de la Unión Europea”, en Puente@Europa, Año IX, n. 1, junio 2011, pp.27-33. 2 Bastiaan van Apeldoorn, Transnational Capitalism and the Struggle over European Integration, London and New York, Routledge, 2002. 3 Sigfrido M.Ramírez Pérez, “The European Committee for Economic and Social Progres: Business”, en Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht and Michael Gehler, Transnational Networks in Regional Integration: Governing Europe 1945-1983, Houndmills, PalgraveMacMillan, 2010, pp. 61-85. El presente artículo es una versión substancialmente modificada y expandida de este artículo. La única referencia anterior al CEPES es Anne-Myriam Dutrieue, “Le CEPES, un mouvement patronal européen (1952-1967)?”, en Michel Dumoulin, René Girault and Gilbert Trausch (eds), L’Europe du patronat. De la Guerre Froide aux années soixante, Berna, Peter Lang, 1993, pp. 213-227. 4 Sobre esta importante organización aún en vida, ver su página web http://www.ced.org/. 5 Succi a Valletta, Nota sul CEPES e sugli argomenti trattati nelle tre recenti riunioni, 2 de mayo de 1952, Archivio Storico Fiat (ASF), Capogruppo, Statistica, 22/1477. 6 Una referencia reciente, original y detallada sobre este tema es Tim B. Müller, Krieger und Gelehrte. Herbert Marcuse und die Denksyteme im Kalten Krieg, Hambourg, Hambourger Verlag, 2010. 7 Ford Foundation, Milton Katz (Pasadena Inter-office Memorandum), encuentro con Karl Brandt (10 de noviembre de 1951), 12 de noviembre de 1951, Archivos de la Liga Europea de Cooperación Económica (LECE), d. 517. 8 Georges-Henri Soutou, La guerre des cinquante ans. Les relations Est-Ouest 1943-1990, Paris, Fayard, 2001, pp. 243-245. 9 Volker R. Berghahn, America and the Intellectual Cold Wars in Europe. Shepard Stone between Philanthropy, Academy, and Diplomacy, Princeton, Princeton University Press, 2001. 10 Steltzer a Bauer, Lehideux, de Lovinfosse, Valletta, Brandt, Secretariado CEPES, Frankfurt, 27 de septiembre de 1952, LECE, d. 519. 1

El proyecto original de un think tank sobre temas internacionales presentado por Steltzer y von Cornides a Hoffman cuajó con el Consejo Alemán de Relaciones Internacionales (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik) en 1955, fundado por ambos. Ver su sitio web https://dgap.org/. 12 Piero Bairati, Vittorio Valletta, Turin, Utet, 1983; Valerio Castronovo, Fiat 1899-1999. Un secolo di storia, Milan, Rizzoli, 1999. 13 CEPES, Riunione del Gruppo Italiano a Milano presso la sede dell’Assolombarda (22 de junio de 1952), 23 de junio de 1952, ASF, Capogruppo, Statistica, 25/1520. 14 Sermón al baron Boël, Presidente de la LECE, Visita a Milano, 6 de marzo de 1953, LECE, d. 370 (6). 15 Boël a Dulles, 5 de agosto de 1952, LECE, d. 518. 16 Cathérine Hodeir, Stratégies d’Empire. Le grand patronat colonial face à la décolonisation, Belin, Paris, 2003. 17 CEPES, Il procedimento più appropriato per giungere all’integrazione dell’Europa [1953], Milan, CEPES italiano, 1958. 18 CEPES, Dichiarazione del CEPES: La costruzione dell’Europa deve continuare, Comunicado de prensa del CEPES, 7 de diciembre de 1965. 19 Neal (CED) a Boël, 30 de junio de 1959, LECE, d. 521. 20 CED/Joint Committee CEPES/CED/SNS/PEP/7/60, Commercial policy for the North Atlantic community: relations within the community, 10 de mayo de 1960, LECE, d. 522. 21 Osservazioni e proposte per uno studio del CEPES sulla “Politica commerciale nel quadro di un’associazione atlantica”, 18 de julio de 1960, ASF, Statistica, 46/2850. 22 Résolution du CEPES international prise à Frankfurt am Main le 7 de julio de 1961, Le renforcement de la Communauté Atlantique, 7 de octubre de 1961, LECE, d. 524. 23 Sobre la acción del CEPES en la Ronda Kennedy del GATT ver mi artículo citado en la nota 3. 24 Para una panorámica reciente ver Eric Bussière, Michel Dumoulin, Sylvain Schirmann, “The development of European integration”, en Wilfried Loth (ed.), Experiencing Europe: 50 Years of European Construction (1957-2007), Nomos, Baden-Baden, 2009, pp. 45-103. 11

Puente@Europa 77 puente_2011N2draft.indb 77

15/12/2011 03:24:56 p.m.


puente_2011N2draft.indb 78

15/12/2011 03:24:57 p.m.


LA BÚSQUEDA DE IDENTIDAD EUROPEA EN EL MARCO ATLÁNTICO: FRACTURAS E INTENTOS DE CONCILIACIÓN EN LOS AÑOS SETENTA Alessandra Bitumi

Con la firma del Pacto Atlántico el 4 de abril del año 1949, la alianza militar entre los Estados Unidos y Europa cerró el perímetro trazado, luego del segundo conflicto mundial, por la Doctrina Truman y el Plan Marshall, un perímetro que definía la Comunidad Atlántica. Esta última, tal como fue concebida, estructurada y alimentada a partir de la segunda posguerra –unidad política bajo hegemonía norteamericana– se entrecruzó con el concepto de ‘occidente’ y devino el principio organizativo de las relaciones transatlánticas al interior del orden bipolar. El diseño americano para la construcción del bloque al oeste de la Cortina de Hierro se fundaba, en sus orígenes, en dos supuestos fundamentales: la necesidad de favorecer la unidad del continente europeo y, paralelamente, garantizar la simbiosis de las dos márgenes del Atlántico al interior de un marco comunitario. La relación entre el sostén del proceso de integración europeo y la conciliación del mismo con los imperativos de gestión del orden occidental bajo el liderazgo norteamericano fue, sin embargo, problemática y frecuentemente ambigua. Ante la emergencia de una efectiva Comunidad Europea, se planteó el dilema de interpretar su desarrollo dentro de un marco más amplio, el de la Comunidad Atlántica: ¿hasta qué punto ambos proyectos eran compatibles? Comunidad Europea y/o Comunidad Atlántica: dificultades de conciliación La Comunidad Atlántica es al mismo tiempo un dato geográfico y político; un dato natural y un meta-concepto, es un espacio que posee coordenadas espaciales y temporales muy amplias, las cuales encierran dos sistemas interconectados. Por un lado, el sistema atlántico, por el otro, el sistema occidental. El primero se centra en la idea de que existe una civilización común a ambas orillas del Océano, la cual se nutre de los intercambios de hombres, mercancías e ideas; que une los dos continentes en una interdependencia comercial, financiera y cultural tan profundas y capaces de saldar los dos mundos que se asoman sobre el Atlántico en un espacio único. Esta red de conexiones materiales y humanas tiene origen en el siglo XVI, ha modelado el imaginario colectivo de los pueblos involucrados, ha educado buena parte de la elite, socializándola en los códigos del atlantismo. Es un lugar en el cual existe una lengua franca, un código común, una marca (inprinting) reconocible. Esta noción, que Fernand Braudel creó a partir de sus estudios sobre el Mediterráneo, vale también, -mutatis mutandi- para el Atlántico. El ‘sistema’ comprendido de esta manera es un dato natural, ‘supraindividual’; es una estructura que persiste mas allá de los eventos políticos, que puede ser interpretada

más allá de la cronología superficial, adosándola a la longue durée. Como el Mare Nostrum, el Atlántico posee una koiné: sus historias, sean nor-atlánticas o sur-atlánticas, circu-atlánticas, trans-atlánticas o cis-atlánticas, se mueven sobre el fondo de este sistema oceánico1. Sin embargo, como sugiere David Armitage, “oceans are not less mythical than continents” 2: los confines de la geografía ‘mental’ son móviles, describen perímetros fluidos, conforman barreras flexibles y trazan recorridos sugestivos. Y, según el empleo que se haga de la geografía, la historia traza su propio curso. Si el Océano permanece como un dato constante, su interpretación -como barrera mas que como puente- ha variado con los siglos, condicionando la percepción que han tenido sobre el mismo los estados nación que se nuclean a su alrededor. En este sentido, puede considerarse como una premisa para la construcción de comunidades imaginadas, puede ser la base sobre la cual construir un proyecto político, con el cual legitimar un orden estratégico. Puede ser un artificio retórico. La Comunidad Atlántica a partir del año 1945 es, en este sentido, una construcción política la que, apelando al “sistema atlántico” entendido como una “comunión de civilización”, traza los bordes de un orden fundado sobre pilares económicos, políticos y militares: un orden, justamente, occidental. Esta comunidad nace con la territorialización del imperio norteamericano en la segunda posguerra. Es decir, nace cuando Estados Unidos y la Unión Soviética delimitan sus respectivos bloques e inician la construcción de un orden tanto al interior, como al exterior de ellos. Con la elección de crear dos Alemanias y de unir la República Federal Alemana a Occidente, los Estados Unidos definen el limes de su hegemonía, que corresponde con la frontera de la Comunidad Atlántica. Winston Churchill, ya en el año 1946, había anunciado la existencia de una “cortina de hierro [...] desde Stettin sobre el Báltico hasta Trieste sobre el Adriático”, invitando a los Estados Unidos a considerar cuánto y cómo la seguridad y prosperidad de esos territorios estarían fuertemente ligada al sostén norteamericano. La Comunidad, entonces, se delineó en el momento en el cual los Estados Unidos recibieron el pedido de ayuda europeo, comprendieron que la relación de dependencia no era unidireccional y elaboraron una respuesta articulada en varios niveles: económico, político y militar. No era sólo Europa quien necesitaba de América para ser reconstruida, los Estados Unidos requerían de Europa para realizar el pasaje del imposible “orden liberal internacional”, soñado por Franklin Delano Roosevelt, a un posible “orden liberal occidental”, basado en la interdependencia entre capitalismo y democracia, en el cual ser potencia hegemónica. La Comunidad Atlántica ha sido lugar de expresión del imperio norteamericano, así como ha sido interpretado y vivido en la

Puente@Europa 79 puente_2011N2draft.indb 79

15/12/2011 03:24:57 p.m.


segunda posguerra: un imperio del consumismo, cuya naturaleza fue definida por su capacidad de generar consenso, de producir hegemonía en el sentido gramsciano del término, de ser legítimamente dominante. En las palabras de Victoria De Grazia, una naturaleza “irresistible” 3. No ha sido, pues, un imperio coercitivo pero ha atraído hacia sí, por intermedio de diversos poderes, un conjunto de estados que se han reconocido en su modelo. Ya Wilson había identificado, al inicio del siglo, el mensaje que Estados Unidos debería dirigir al mundo: Let your thoughts and your imagination run abroad through the whole world, and with the inspiration of the thought that you are Americans and are meant to carry liberty and justice and the principles of humanity wherever you go, go out and sell goods that will make the world more comfortable and more happy, and convert them to the principles of America 4. Con la Guerra Fría, esto se materializaba, al menos en una parte del mundo, la occidental. Sobre la naturaleza de la hegemonía americana en Europa -imperial, consensual, embridado- se ha discutido ampliamente y se continúa discutiendo en el ámbito histórico. Es conocida la definición del noruego Geir Lundestad de “imperio por invitación” que enfatiza el deseo de la presencia americana por parte de los europeos 5. Si bien esta expresión ilumina un aspecto importante, es decir la dependencia del viejo continente del vínculo atlántico, considero, sin embargo, muy convincente la crítica de Federico Romero a la parcialidad de la fórmula de Lundestead: […] appare non sbagliata ma parziale la definizione di quello americano come un “impero su invito”. Come si è visto l’invito sicuramente ci fu -da parte di Londra come di altri governi, e con la sanzione di pronunciamenti elettorali inequivoci in tutta l’Europa occidentale. Invito a sostenere e indirizzare la ricostruzione con capitali e tecnologie. Invito a guidare la coalizione occidentale. Invito -pressante- ad assumersi la responsabilità di difendere tale coalizione ed esercitare dissuasione verso l’URSS. In Europa quella americana fu un’egemonia relativamente rispettosa dell’autonomia interna, ampiamente contrattata in via multilaterale e votata ad accrescere il benessere e la solidità di tutte le nazioni contraenti. Ma ciò non ne diminuisce l’aderenza ad un’ambizione universale tutta americana né il carattere egemonico, che fu anzi più tenace e pervasivo proprio perché consensuale 6. Con el objeto de que el dominio ejercido por los Estados Unidos sobre Europa no fuese percibido como una imposición unilateral que iría a consolidar el gap enorme entre los recursos humanos y materiales de los Estados Unidos y la impotencia europea, las relaciones entre ambos aliados debían enmarcarse de modo tal que transcendiesen el desequilibrio en términos de poder para establecer una convergencia respecto de intereses comunes. La Comunidad Atlántica era, pues, un instrumento para garantizar la aceptación de la potencia americana en Europa en el nombre de un ideal, aquel de la preservación de Occidente y que, fundamentalmente, era compartido. Sin embargo, esta observación no debe

inducir a considerar la Comunidad como un mero producto americano, funcional a sus intereses, y dominada por las prioridades y modalidades de gestión ‘estrellas y rayas’. Todo lo contrario, ella fue creación americana en un ambiente que, sin embargo, era profundamente europeo. Europa occidental prosperó en el seno de la Comunidad. Los términos de su participación se defendieron, crecieron, renegociaron permanentemente, contribuyendo a definir sus características. La creación norteamericana fue una hegemonía ‘limitada’ por el poder contractual de los europeos y por el ‘compromiso’ atlántico. Los Estados Unidos ofrecieron bienes públicos de los cuales Europa aprovechó. En primer lugar, el dólar convertible en oro funcionó como moneda de reserva y garantizó la estabilidad monetaria europea; pero, sobre todo, el paraguas militar norteamericano fue el pilar estratégico de la seguridad de Europa y de la construcción de su propia unión continental 7. Con el nacimiento de la OTAN, el ‘templo’ de la Comunidad Atlántica era completado y el punto de inflexión en la política externa norteamericana consumado. Por primera vez en su historia, los Estados Unidos desatendían el antiguo caveat de Jefferson y aceptaban un Entangling Alliance en tiempos de paz. Para ellos, ésto significaba otorgar credibilidad a su compromiso a favor de la defensa del continente europeo; para Europa, significaba mucho más ya que era el instrumento para una “doble contención” 8. Además, era coherente con su voluntad de no sacrificar consistentes porciones de sus presupuestos en gasto militar para poder así respetar el mandato popular fundado en la promesa de construir welfare states y no warfare states. El primer secretario general de la OTAN, Lord Ismay, sintetizó perfectamente el sentido de la alianza militar desde la perspectiva europea. Su función era “To keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down” 9. En este sentido, era funcional a la contención tanto del enemigo soviético como del rearme alemán. Como demuestra el Pacto Atlántico, la Comunidad servía no sólo para gestionar las relaciones euro-americanas sino también para atemperar las tensiones intra-europeas que se reconciliaban en nombre de la seguridad de Occidente bajo la guía norteamericana. Con la alianza militar se sumaba una dimensión fundamental a la interdependencia entre las dos orillas del Atlántico que ahora estaba completa y la cual numerosos comentadores calificaron como un éxito ‘natural’ de la convergencia histórica entre dos continentes. Dean Acheson, entre muchos otros, ubicó a la Comunidad Atlántica en la longue durée afirmando que ella se fundaba “sobre la afinidad y sobre la natural identidad de intereses de las potencias nord-atlánticas”, unidas “por lo menos por 350 años de historia” 10. La periodista del New York Times Anne McCormick decía que era “como si el continente perdido de la Atlántida hubiese emergido repentinamente del mar que lo cubría y hubiese regresado a ser un territorio sólido, no destinado a hundirse nuevamente” 11. La Comunidad Atlántica nacía como comunidad inclusiva 12, compuesta por naciones con bagajes culturales y políticos propios, no siempre en perfecta armonía pero, sin embargo, capaces de converger hacia una gestión coordinada de los nudos estratégicos. En este marco de complementariedad sustancial de cada una de las partes al interior de una misma unidad, estaba también el proceso de integración europea. El apoyo norteamericano al proceso de unificación del viejo continente se fundamentaba sobre una presunción crucial, que ésta se habría constituido en el contexto de una Comunidad Atlántica, que estaría moldeada por los principios del atlantismo, que no entraría en disputa con el diseño hegemóni-

[...] la Comunidad servía no sólo para gestionar las relaciones euro-americanas sino también para atemperar las tensiones intra-europeas que se reconciliaban en nombre de la seguridad de Occidente bajo la guía norteamericana. 80 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 80

15/12/2011 03:24:57 p.m.


co americano. Sin embargo, la forma que sus relaciones deberían asumir era poco clara. Para los partidarios de una Atlantic Union 13, una Comunidad Europea carecía de razones, al tener que diluirse en un sistema atlántico altamente institucionalizado; para los otros, en cambio, haría posible una equal partnership, pilar del grand design atlántico 14. En el primer caso, la idea de una federación atlántica fue sostenida por una minoría y, como la idea de una federación mundial, se podría concluir que su carácter permaneció utópico. En el segundo caso, el problema se centraba en que no estaba exenta de una importante ambigüedad de fondo: se sostenía la unidad europea y su autonomía hasta que apareciera coherente con el programa de los norteamericanos. La visión del orden europeo de Dean Acheson es emblemática en este sentido: afirmaba que, dejados solos, los europeos no podrían organizarse en una unión que fuese útil tanto a los intereses propios como americanos, pero en el caso que se unieran, no estaba descontado que el éxito fuese favorable a los intereses de éstos últimos; por ello, debían abocarse en un esfuerzo de “sostén guiado” 15. En realidad, creo que la idea de favorecer el nacimiento de una Comunidad Europea, integrada en el nivel económico, pero también político y militar, estuviese, por su misma naturaleza, parcialmente en conflicto con la idea de Comunidad Atlántica. No casualmente, cada vez que la Comunidad Europea, después Unión Europea, ha esbozado, aun veleidosamente, hipótesis independentistas -sobre todas, la idea de una Europa tercera fuerza, pero también de una Comunidad Política Europea activa sobre el escenario internacional- Washington siempre se ha opuesto con firmeza, no solamente porque la postura europea parecía ser peligrosa para el orden internacional tal como lo concebían los Estados Unidos, sino también porque era inaceptable en cuanto tal. Como bien explica Romero: L’ipotetica esistenza di un’Europa che riuscisse davvero a difendere con autorità ed efficacia la stabilità propria e delle aree immediatamente vicine inizierebbe ad allentare questo nesso consolidato tra democrazia e potenza americana. Solo allora la visione americana dell’ordine internazionale sarebbe davvero testata, perché sarebbe disgiunta dal cruciale corollario di una unipolarità - prima virtuale e poi reale- che fino ad oggi ha saldato la democrazia con l’egemonia. Quando ciò accadesse, infatti, si supererebbe per la prima volta quell’equazione tra interdipendenza democratica e indispensabilità della potenza americana e della leadership americana che ha colorato l’internazionalismo statunitense da Wilson a oggi 16. Las fricciones entre Estados Unidos y la Comunidad Europea han caracterizado el orden occidental desde 1945 hasta hoy. Las reflexiones sobre los vínculos transatlánticos, como ha sugerido Lundestad, conforman una “literatura de la crisis” y han sido frecuentes en los momentos de tensión entre las dos orillas del Océano 17. A mi parecer, es posible intentar una subdivisión entre las crisis ‘coyunturales’ y ‘estructurales’. Las primeras serían aquellas emergidas de cuestiones específicamente económicas y militares 18, las cuales se han resuelto habitualmente a través de salidas negociadas que han favorecido alternativamente a las diferentes partes. Las crisis ‘estructurales’ serían, por el contrario, aquellas relativas a la dimensión más profunda de la relación, la política/estratégica, hasta la identitaria. Estas crisis, surgidas de la puesta en tela de juicio de una Comunidad Atlántica donde los Estados Unidos se reservaban un papel de primus inter pares, o bien han sido enmendadas con la reafirmación de la hegemonía norteamericana o, como en el caso de los años ‘70, han conducido, en conjunto con otros factores, a repensar, y quizás también, a superar el mismo paradigma del Atlantismo.

La afirmación de la identidad europea en el marco atlántico Existe un elemento de continuidad en la génesis y el desarrollo de la Comunidad Atlántica hasta la década del ‘60: se trata de los ciclos de tensiones más o menos profundas, solucionadas sin poner en discusión el tramado de las relaciones entre Europa y Estados Unidos y sin discutir la legitimidad del paradigma atlántico. La situación cambió irreversiblemente en los años ‘70. El valor de la periodización de los setenta, reconocido por la literatura reciente como un momento de ruptura en la historia del siglo XX, se manifiesta tanto en los cambios a nivel sistémico -con la reglamentación de la carrera armamentística, la consolidación de la disuasión y la afirmación de la distensión- como en las transformaciones que interesaron específicamente a los Estados Unidos, los países europeos, la CE y, por consiguiente, las relaciones euroamericanas 19. Para los Estados Unidos, los años setenta fueron la década de la ‘crisis’. La superioridad estadounidense, originalmente multidimensional, fue ampliamente cuestionada, en el plano militar, con el re-equilibrio de balance estratégico debido al rearme soviético y, en el plano económico, con la gradual disolución del denominado ‘imperio de la producción’, fundado sobre la centralidad de la paridad dólar-oro y sobre la primacía del sistema industrial norteamericano 20. La crisis se reflejó en el plano cultural, donde el modelo norteamericano enfrentó profundos y visibles cuestionamientos por Vietnam, Grecia, Chile. En un plano más general, las acusaciones se dirigían a la dudosa moralidad de su política exterior. El derrumbe de la hegemonía estadounidense fue acompañado por fuertes criticas a Europa por parte de los Estados Unidos que reclamaban un burden sharing de su parte -no solamente en el plano militar 21. En cuanto a Europa, es interesante resaltar la significativa evolución del juicio histórico sobre el período en cuestión. En los últimos años -gracias a la disponibilidad de nuevas fuentes documentales y a una revisión de las categorías interpretativas sobre la construcción europea 22- eventos y fenómenos de aquellos años han sido releídos con una lente más atenta a las dinámicas de largo plazo en detrimento de los enfoques de más breve período. En un primer momento, los años ‘70 fueron definidos como el decenio de la ‘esclerosis’ europea, cuyos síntomas más evidentes habrían sido el estancamiento del crecimiento económico (una constante en el área comunitaria durante los años ‘50 y ‘70), la incapacidad de los miembros de la Comunidad Europea para resistir unitariamente al desorden monetario y económico internacional derivado de la desarticulación del orden de Bretton Woods y de la crisis energética de 1973. Sin aquella proyección que relanzaría la Comunidad Europea a mediados de los años ‘80 con el Acto Único, los setenta fueron considerados por algunos investigadores como un interregno negativo destinado a la superación 23. Al contrario, estudios más recientes -si bien no desconocen los elementos de crisis que han caracterizado el decenio- tienden a enfatizar aspectos diferentes, que ilustran el valor intrínsecamente positivo y de ruptura de aquel período en la medida en la cual a él se puede adscribir el origen de importantes tendencias y dinámicas futuras. Me refiero, en primer lugar, a las reflexiones sobre el carácter social del sistema económico europeo occidental y a las medidas para sostenerlo tanto en el ámbito nacional como en el escenario comunitario. Otros debates cruciales se refieren a los confines de la Europa y a la existencia de una identidad europea, a las relaciones de Europa con el mundo, y no solo con las dos superpotencias sino también con lo demás, a los cuales Europa está ligada por vínculos económicos y culturales que se vuelven, con el tiempo, políticos, estratégicos y redefinen, a su vez, el mismo rostro de la civilización europea ante las masivas olas migratorias. Consecuentemente, los años setenta constituyen un cambio histórico crucial también para aquellos que estudian, específica-

Puente@Europa 81 puente_2011N2draft.indb 81

15/12/2011 03:24:57 p.m.


[...] las dos orillas del Océano comenzaron a discrepar sobre cuestiones políticas de fondo las cuales, en el largo período, dieron origen a un proceso de redefinición de las identidades, frecuentemente llevado adelante por la oposición al otro lado de la relación, sea Europa o Estados Unidos, dentro del marco más general de Occidente. mente, la Comunidad Atlántica. En la primera parte de este breve ensayo se ha realizado una distinción entre la existencia de una communitas como una realidad ‘natural’, íntimamente conectada al ‘sistema’ de intercambios comerciales y humanos del Atlántico y la construcción de una comunidad política de hegemonía americana que se entrelazó al concepto de ‘Occidente’ y dictó la gramática del mundo occidental, al interior del orden bipolar. En el decenio que estamos analizando, se produjo una progresiva erosión de la legitimidad de la construcción: las dos orillas del Océano comenzaron a discrepar sobre cuestiones políticas de fondo las cuales, en el largo período, dieron origen a un proceso de redefinición de las identidades, frecuentemente llevado adelante por la oposición al otro lado de la relación, sea Europa o Estados Unidos, dentro del marco más general de Occidente. Partiendo del análisis del estado de crisis de las relaciones transatlánticas luego del 11 de septiembre, Mario Del Pero y Federico Romero han identificado el origen de las tensiones contemporáneas en los cambios de los años ‘70: [...] le diverse politiche nei confronti della questione mediorientale, lo squilibrio militare, l’approccio differente nei confronti delle organizzazioni internazionali, le posizioni divergenti dell’opinione pubblica statunitense e di quella dei paesi europei (molto omogenee tra loro su alcuni grandi temi, sì da poter parlare di un’opinione pubblica europea in fieri) e, infine, le tensioni finanziarie e commerciali, concorrono nel creare questa divaricazione strategica. E’ nostra convinzione che le radici di questi fenomeni vadano collocate in un passaggio storico cruciale della seconda metà del XX secolo: quello rappresentato dagli anni ‘70 24. Con el surgimiento de una especificidad europea -si bien con frecuencia de difícil individualización y concreción- la Comunidad fundada en el ‘45 comienza a sufrir distorsiones. En los años setenta, desde una perspectiva estrictamente europea, convergen y se entrelazan en la relación transatlántica dos temas del relanzamiento europeo. Uno es el desarrollo de una capacidad de proyección externa de la Comunidad Europea, que se concretice en la profundización de sus vínculos con el resto del mundo. El otro es la búsqueda de una identidad específicamente europea. La elaboración de ambos no puede prescindir, en el marco de la Guerra Fría, de la relación colaborativa o conflictiva con el aliado americano. Ésta se configura como el marco en el cual la Comunidad Europea puede pensar y elaborar una definición de sí misma. En una difícil pero constante relación dialéctica, Europa intenta diseñar su propio perfil identitario -demostrando ser algo distinto con respecto al aliado norteamericano- sin negar la existencia de una matriz común vagamente centrada en la noción de Occidente25. La dificultad de una evolución similar dentro de los límites de una communitas bajo hegemonía americana es evidente y sus implicaciones, cuyo alcance en la época no era posible prever, no escapaban a los líderes europeos. Las intervenciones de los jefes de Estado y de Gobierno en la conferencia del año 1972 van, justamente, en esta dirección. El temor que la búsqueda de una identidad propiamente europea pudiese entrar en conflicto con los intereses de mantener viva y sólida la Alianza Atlántica fue claramente enfrentado en primer lugar por Georges Pompidou. El tono de su intervención muestra una rup-

tura significativa con las líneas gaullistas; el Presidente, de hecho, identificó en el vínculo dialéctico con los Estados Unidos una de las principales vías para alcanzar una definición de Europa unida y autónoma del aliado, con el cual, sin embargo, continuaría colaborando íntimamente. Nos liens avec ce grand pays, première puissance économique du globe, avec lequel huit d’entre nous sont unis au sein de l’alliance atlantique, sont si étroits qu’il est absurde d’imaginer que l’Europe puisse se faire contre lui. Mais l’étroitesse même de ces liens a pour conséquence que la personnalité européenne doit s’affirmer également par rapport aux Etats-Unis. L’ Europe occidentale, libérée des armées grâce à la contribution essentielle des soldats américains, reconstruite avec l’aide américaine, ayant cherché sa sécurité dans l’alliance américaine, ayant admis jusqu’à présent comme élément principal de ses réserves de change la monnaie américaine, ne doit ni ne peut se couper des Etats-Unis 26. Consideraciones compartidas por el colega Willy Brandt, quien se expresa indicando en el diálogo el camino para consolidar el vínculo con los Estados Unidos: C’est justement ce dialogue régulier avec nos partenaires dans le monde qui contribuera, c’est là ma conviction, à affirmer la personnalité, l’identité de la Communauté. C’est pourquoi mon gouvernement insiste pour que nous prenions une décision à cet égard et que nous nous efforcions d’engager un dialogue organique avec nos partenaires -et le Président Pompidou en a souligné l’importancenotamment avec les Etats-Unis d’Amérique. Les organes de la Communauté devraient recevoir mandat d’avoir des échanges de vues réguliers au niveau le plus élevé. L’Europe et l’Amérique sont interdépendantes comme partenaires possédant des droits égaux 27. Las reflexiones sobre la oportunidad de redefinir la relación atlántica maduraron en el curso del decenio, dando vida a las iniciativas prácticas orientadas a rediseñar los equilibrios al oeste de la Cortina de Hierro. La relación se caracterizó por la mayor autonomía en la acción internacional individual de los aliados europeos pero también -dato doblemente relevante en tanto inédito- en aquella colectiva. Es oportuno subrayar, en este contexto, el significado del desafío lanzado por la Cooperación Política Europea (CPE) a la Comunidad Atlántica de Nixinger en tres momentos particulares: la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), The Year of Europe y, en fin, la guerra del Kippur y la primera crisis energética que se deriva de la misma 28. Estos tres sucesos constituyen case studies de particular importancia porque comparten elementos comunes así como son muestra de factores distintivos que legitiman su propia especificidad. Conjuntamente, representan el punto culminante de las tentativas europeas de hablar con una sola voz en el ámbito internacional. Es un dato indiscutible que la CPE experimentó una parábola rápida: iniciada en Helsinki en 1972 terminó en el Castillo de Gymnich en 1974. Sin embargo, las dinámicas de ese período no deben considerarse

82 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 82

15/12/2011 03:24:57 p.m.


como un paréntesis inconcluso, sino como una tendencia que toma cuerpo en los decenios sucesivos. El Acto de Helsinki fue la “carta constitucional de la distensión europea” 29. Los países de la CE -que por primera vez negociaban de manera conjunta también sobre cuestiones de relevancia política- opusieron a la visión americana de la distensión (fundamentalmente finalizada a la estabilización del bipolarismo) una versión propia: más dinámica y transformadora, centrada sobre la cooperación y el respeto de los derechos humanos, dirigida a apaciguar la rigidez de los regímenes del Este y, en el largo período, del control soviético 30. En este sentido, como destaca Angela Romano, la CSCE ha sido el punto de partida para una Europa libre de los restrictivos paradigmas de comportamiento de la Guerra Fría 31 y ha permeado de modo progresivo el bloque oriental cuya implosión, sugieren interpretaciones recientes, está menos vinculada a la dimensión militar que a la capacidad de atracción, al ‘magnetismo’ ejercido por el bloque occidental, especialmente por la Europa unida, en particular sobre los países satélites de la URSS 32. Los análisis que se centran en los ‘acontecimientos del ‘73’ -la iniciativa kissingeriana del Año de Europa y de la Guerra de Octubre- dan cuenta de uno de los momentos más críticos de las relaciones transatlánticas. Al lanzar de The Year of Europe, el objetivo de la administración americana 33 era reafirmar la solidez de la alianza, bloqueando las tendencias centrífugas del viejo continente. Los ‘nueve’, en lugar de condescender a la solicitud de una nueva carta atlántica, opusieron un rechazo y, de hecho, a través de la presentación de un draft común, pidieron que los Estados Unidos no considerasen a Europa como un simple aliado-satélite sino que reconociesen su legitimidad en tanto centro decisorio autónomo al interior del bloque occidental. Las negociaciones con el fin de rediscutir la participación a la Comunidad Atlántica incentivaron al proceso de definición de la identidad colectiva Europea como base para una nueva interacción con Estados Unidos y, en general, con el mundo fuera de los límites de las Comunidades Europeas. Este proceso fue sometido a prueba empírica con la Tercera Guerra entre Israel y Palestina. Con la llegada del diálogo euro-árabe, seguido del rechazo de casi todos los países europeos de apoyar a Estados Unidos en el sostén militar en Israel 34 no solamente los países miembros arrojaron los fundamentos para una relación más profunda con el mundo árabe, sino que lo hicieron sobre bases autónomas y, en parte, conflictivas con Washington. El estallido de la crisis energética seguido del embargo petrolero de la OPEC destruyó la unidad de posiciones e intentos del frente comunitario, que se desmoronó y aceptó la subordinación al aliado norteamericano con la firma del Compromiso de Gymnich 35. Por tal motivo, el juicio historiográfico sobre esta

etapa específica de la CPE es, generalmente, negativo. Al mismo tiempo, sin embargo, me parece interesante rescatar dos elementos positivos. El primero es el de haber incentivado a los miembros de la Comunidad Europea a profundizar el diálogo intra-europeo sobre la definición de la propia identidad, que desembocó en la Declaración de Copenhague de diciembre de 1973 36. El segundo tiene que ver con la posición europea sobre Medio Oriente. Si bien es cierto que con la realineación atlántica los ‘nueve’ retrasaron y de potenciaron el dialogo euro-árabe, también es cierto que se delineó a partir de 1973 en las relaciones transatlánticas lo que Del Pero y Romero definen como el “verdadero gap”: los desencuentros sobre la cuestión palestino-israelí. Luego de la Guerra del Kippur, Europa maduró su posición respecto de Medio Oriente siguiendo líneas que no han sido sustancialmente modificadas. Como escribe Silvia Pietrantonio: [...] In retrospettiva, il “ricatto petrolifero” esercitò sicuramente un’influenza sulle posizione europee, ma essa fu inferiore a quanto avrebbe sempre sostenuto la maggioranza degli osservatori. I Nove formularono in concomitanza della guerra di ottobre una posizione coerente rispetto al conflitto arabo-israeliano, che sarebbe stata ribadita anche in seguito, ad esempio con la dichiarazione di Venezia del 13 giugno 1980, considerata “la pietra militare di una posizione europea unica rispetto al conflitto arabo-israeliano” e “il punto più alto nei tentativi europei di promuovere una posizione distinta e comune dell’Europa”, che riprese di fatto le tematiche già emerse nella dichiarazione di Bruxelles 37. Es en aquellos años que, como hemos visto, también gracias a esa dialéctica opositora con Estados Unidos, la CE comienza a pensar como un actor político capaz de expresar una visión del mundo, ergo de la distensión, ergo del conflicto de Medio Oriente, y, donde es necesario, diferente de la visión del hegemón en declive. Es interesante recordar cómo la problemática y discutible definición misma de ‘Europa potencia civil’ emerge, justamente, en el año 1972. La idea de que exista una presumida diferencia estructural entre los dos continentes comienza a abrirse camino y en momentos históricos diversos, con modalidades, tonos e intensidad diferentes, los aliados de antes se vienen cerrado en excepcionalidades mutuamente excluyentes. La fácil oposición entre el carácter “marciano” y “venusiano” de América y Europa es, evidentemente, el resultado de una reciente reflexión pero simboliza, a su vez, en su dicotomía, la existencia de un elemento opositor que trasciende la dimensión más tangible de los intereses de potencia para acercarse al terreno de la identidad, que sea reconocida, aceptada, contestada o en fase de definición.

[...] El Acto de Helsinki fue la “carta constitucional de la distensión europea”. Los países de la CE -que por primera vez negociaban de manera conjunta también sobre cuestiones de relevancia política- opusieron a la visión americana de la distensión (fundamentalmente finalizada a la estabilización del bipolarismo) una versión propia: más dinámica y transformadora, centrada sobre la cooperación y el respeto de los derechos humanos, dirigida a apaciguar la rigidez de los regímenes del Este y, en el largo período, del control soviético. Puente@Europa 83 puente_2011N2draft.indb 83

15/12/2011 03:24:57 p.m.


Notas David Armitage divide la historia atlántica en tres categorías, identificables sobre la base del objeto de estudio: Circum–Atlantic history, la cual define como la “transnational history of the Atlantic World”; Trans-Atlantic history, es decir “international history of the Atlantic world” y, por último, la Cis-Atlantic history: es decir “national or regional history within an Atlantic context”; ver David Armitage, “Three concepts of Atlantic history”, en D. Armitage, Michael J. Braddick, The British Atlantic World, 1500-1800, New York, Palgrave-MacMillan, 2002, p. 15. Para una reflexión sobre las categorías de la historia atlántica y en particular, sobre el significado de la historia transatlántica, agradezco a Dorothea Fischer-Hornung del Heidelberg Center for American Studies. 2 “It was a European invention not because Europeans were its denizens, but because Europeans were the first to connect its four sides into a single entity, both as a system and as the representation of a discrete natural feature”; D. Armitage, Ibidem, p. 12. 3 Victoria De Grazia, Irresistibile Empire. America’s Advance through 20th-century Europe, Cambridge, Harvard University Press, 2005. 4 Ibidem, p. 2. 5 Geir Lundestad, The United States and Western Europe since 1945. From “Empire” by Invitation to Transatlantic Drift, Oxford, Oxford University Press, 2003. 6 Federico Romero, Storia della Guerra Fredda. L’ultimo conflitto per l’Europa, Torino, Einaudi, 2009, p. 70. 7 Francis Howard Heller, John Gillingham (eds), NATO, the Founding of the Atlantic Alliance and the Integration of Europe, New York, St. Martin’s Press, 1992. 8 Según John Lewis Gaddis, la creación de la OTAN, desde una perspectiva europea, era funcional a la contención tanto del enemigo soviético como al rearme de los alemanes. Sobre esta doble contención, remitirse a John Lewis Gaddis, The Long Peace: Inquiries into the History of the Cold War, New York, Oxford University Press, 1987, ver además Georges-Henri Soutou, L’Alliance incertaine: les rapports politico-stratégiques franco-allemands, 1954-1966, Paris, Fayard, 1996. 9 Lord Ismay, cit. en “G. Lundestad Interview: Conversations with History”, http://globetrotter.berkeley.edu/people5/Lundestad/lundestad-con2.html, última visita: 15 de septiembre de 2011. 10 Mario Del Pero, Libertà e Impero. Gli Stati Uniti e il mondo 17762006, Roma-Bari, Laterza, 2008, p. 294. 11 Ibidem. Ver además, Federica Pinelli, Marco Mariano, Europa e Stati Uniti secondo il New York Times. La corrispondenza estera di Anne O’Hare McCormick 1920-1954, Torino, Otto editore, 2000. 12 F. Romero, Storia della Guerra Fredda. L’ultimo conflitto per l’Europa, cit., p. 66. 13 Clarence K. Streit, Union Now, Proposal for a Federal Union of the Democracies of the North Atlantic, http://www.constitution.org/ aun/union_now.htm, última visita: 15 de septiembre de 2011. 14 Me refiero a la visión “kennediana” del orden atlántico. 15 Sobre la visión de Europa de Acheson, remitirse a John Lamberton Harper, American Visions of Europe. Franklin D. Roosevelt, George F. Kennan, and Dean G. Acheson, Cambridge, Cambridge University Press, 1996. 16 Cfr. F. Romero, “Democrazia ed egemonia: Woodrow Wilson e la concezione americana dell’ordine internazionale del Novecento”, en Passato e Presente, Vol. XXI, n. 58, 2003, p. 20. 17 Cfr. Lundestad (ed.), No End to Atlantic Alliance. The United States and Western Europe: Past, Present and Future, Basingstoke, Macmillan, 1998. 18 Considérese, por ejemplo, el interesante estudio de Lorenza Sebesta, Alleati competitivi, Roma-Bari, Laterza, 2005. 19 Para una reflexión sobre el significado de los ‘70, sobre su crisis y su calificación como la década bisagra en la historia del siglo XX, consultar, especialmente, Charles S. Maier, “Consigning the Twenti1

eth Century to History: Alternative Narratives for the Modern Era”, en American Historical Review, Vol. 105, n. 3, 2000, pp. 807-831; y “ ‘Malaise’: the Crisis of Capitalism in the Seventies”, en Niall Ferguson, Charles S. Maier, Erez Manela, Daniel J. Sargent (eds), The Shock of the Global, The Seventies in Perspective, Cambridge and London, Belknap Press of Harvard University, 2010, pp. 25-48; Giovanni Arrighi, Il lungo XX secolo, Milano, Il Saggiatore, 1994; en un cierto sentido también Eric Hobsbawm interpreta los eventos de esos años como momentos de ruptura y escribe: “The history of the twenty years after 1973 is that of a world which has lost its bearings and slid into instability and crisis” , en E. J. Hobsbawm, Il secolo breve 1914-1991, Milano, RCS, 1997, p. 471. 20 N. Ferguson, C. S. Maier, E. Manela, D. J. Sargent (eds.), op. cit. 21 Remitirse a las minutas de los intercambios de opinion entre Comisión y Parlamento Europeo sobre las relaciones entre CE y USA: Archivos Históricos del Parlamento Europeo (AHPE), Lussemburgo, PV RELA-19710614, RELA-19711004, RELA-19711025,RELA1971216, RELA-19711207, RELA-19720107, RELA-19720120, RELA-19720222, RELA-19720627; ver también el informe de la visita de la delegación americana a las instituciones de la CEE, el 10 de enero de 1972 y el debate en reunión plenaria del 3 de julio de 1972, AHPE, Dibattito in Seduta Plenaria, Wilhelmus Schuijt, Intervention orale de M. Schuijt, rapporteur, 3 julio de 1972. Adicionalmente, los debates internos del Grupo CD durante las jornadas de estudio del 28, 29 y 30 de mayo de 1973, en Archivos Históricos de la Unión Europea (AHUE), Firenze, Fondo Carlo Scarascia Mugnozza (CSM). 22 Para un análisis historiográfico sobre el cambio en la especificidad del proceso de integración europea, remitirse al número monográfico del Journal of European Integration, n. 2, 2003, compilado por J. Van der Harst y dedicado enteramente a la ruptura de los años ‘70; adicionalmente, ver las reflexiones de Varsori en la introducción al volumen Antonio Varsori (a cura di), Alle origini del presente. L’Europa occidentale nella crisi degli anni Settanta, Milano, Franco Angeli, 2007 y todas las contribuciones que conforman la obra, especialmente, para una síntesis crítica, los comentarios de F. Romero, “Commento alla prima parte”. Para un análisis más general, en esta línea analítica, remitirse a Philippe Chassaigne, Les années 1970. Fin d’un monde et origine de nostre modernité, Paris, Armand Colin, 2008. 23 Es ésta la interpretación que prevalece en Bino Olivi, L’Europa difficile. Storia politica dell’integrazione europea (1948-2000), Bologna, Il Mulino, 2000. 24 M. Del Pero, F. Romero, “I rapporti tra Europa e Stati Uniti in una prospettiva storica”, en Giuseppe Vacca, M. Del Pero, F. Romero (a cura di), Il dilemma euroatlantico. Rapporto 2004 della Fondazione Istituto Gramsci sull’integrazione europea, Bari, Edizioni Dedalo, 2004, p. 23. 25 El concepto de ‘comunión de orígenes y destinos’ es objeto de discusión, en lo referido a su supuesto carácter ‘natural’ o, más bien, de ‘meta-concepto’, artificio retórico. 26 Intervención del presidente de la República francesa, Georges Pompidou, en Conferenza dei Capi di Stato o di Governo degli Stati Membri delle Comunità Europee o ad esse aderenti, CM2/1972 101, reunión celebrada el 19 de diciembre de 1972 en Archivos Históricos del Consejo de la Unión Europea (AHCUE), Bruselas. 27 Intervención del canciller Willy Brandt en Conferenza dei Capi di Stato o di Governo degli Stati Membri delle Comunità Europee o ad esse aderenti, en Ibidem. Significativa también la intervención del Presidente de Luxemburgo Pierre Werner: Tout en affirmant notre personnalité européenne, le développement de nos relations avec les Etats-Unis d’Amérique doit constituer une préoccupation majeure, inspirée par le souci que nous éprouvons tous de ne pas remettre en cause les

84 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 84

15/12/2011 03:24:57 p.m.


amitiés et les alliances qui, en grande partie, ont contribué à faire de l’Europe à nouveau une des parties du monde qui légitimement aspire à un rôle de premier plan. Il nous semble qu’aux fins de maintenir entre les deux entités une atmosphère de confiance et de coopération, à l’abri des malentendus, un instrument de consultation permanent à un niveau politique responsable pourrait rendre des services à la cause commune. ver Pierre Werner en Conferenza dei Capi di Stato o di Governo degli Stati Membri delle Comunità Europee o ad esse aderenti, CM2/1972 101, reunión celebrada el 19 de diciembre de 1972, en AHCUE. 28 Sobre CSCE remitirse a Angela Romano, From Détente in Europe to European Détente. How the West Shaped the Helsinki CSCE, Bruxelles, Peter Lang, 2000; Carla Meneguzzi Rostagni (ed.), The Helsinki Process. A Historical Reappraisal, Proceedings of the workshop held in Padua,7 de junio de 2004, Padova, Cedam, 2005; Andreas Wenger, Vojtech Mastny, Christian Nünlist (eds), Origins of the European Security System: The Helsinki Process Revisited, 1965-1975, London, Routledge, 2008. Sobre las diferencias respecto de la actitud americana remitirse a Irwin Wall, “The United States and two Ostpolitik: de Gaulle and Brandt”, en Wilfried Loth, Georges-H. Soutou (eds), The Making of Détente: Eastern and Western Europe in the Cold War, 1965-1975, London, Routledge, 2008. El Año de Europa es ampliamente citado en la literatura, en particular modo, aquella dedicada a Kissinger; para un análisis detallado y documentado, ver la tesis de doctorado de Silvia Pietrantonio, L’anno che non fu? L’anno dell’Europa e la crisi delle relazioni transatlantiche, 1973-74, XX ciclo dottorato di ricerca in Storia dell’Età contemporanea nei secoli XIX e XX “Federico Chabod”, Bologna, 2008. Ver también Walter Laqueur, “The Year of Europe”, en Commentary, Vol. 55, n. 6, June, 1973, pp. 74-80; Thomas Robb, “Henry Kissinger, Great Britain and the ‘Year of Europe’: The ‘Tangled Skein’ ”, en Contemporary British History, Vol. 24, n. 3, 2010, pp. 297–318. Sobre la guerra de Yom Kippur y la crisis energética, ver Abraham Rabinovich, The Yom Kippur War. The Epic Encounter that Transformed the Middle East, New York, Schoeken Books, 2004; Bernard Reich, Quest for Peace. United States-Israel Relations and the Arab-Israeli Conflict, New Brunswick, N.J., Transaction Books, 1977; Harvey Sicheman, “Politics of Dependence. Western Europe and the Arab-Israeli Conflict”, en Orbis, Vol. 23, n. 4, Winter, 1980, pp. 845-857. Sobre el vínculo entre Estados Unidos y la Unión Soviética en la guerra de 1973, un análisis interesante es el de Noam Kochavi, “Insights Abandoned, Flexibility Lost: Kissinger, Soviet Jewish Emigration and the Demise of Détente”, en Diplomatic History, Vol. 29, n. 3, June 2005, pp. 503-530. Para un análisis exhaustivo de los tres eventos, sus mutuas implicaciones y el contexto de la CPE, ver Daniel Möckli, European Foreign Policy During the Cold War: Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity, London, I.B.Tauris, 2009. 29 Cfr. F. Romero, Storia della Guerra Fredda, cit., p. 245. 30 Ibidem.

Cfr. A. Romano, “La Comunità Europea e il blocco sovietico negli anni Settanta”, en A. Bitumi, Gabriele D’Ottavio, Giuliana Laschi (a cura di), La Comunità Europea e le relazioni esterne, 1957-1992, Bologna, Clueb, 2008. 32 Cfr. F. Romero, “Commento alla prima parte” en A. Varsori, Alle origini del presente, cit. p. 147. Además esta es la tesis que Romero desarrolla en su último libro, Storia della Guerra fredda, cit.. 33 Parte de la literatura acentúa el hecho de que la iniciativa del Año de Europa haya sido formulada por Kissinger; según Silvia Pietrantonio, en cambio, los documentos relevan cómo la idea surgió en el Departamento de Estado. Cfr. S. Pietrantonio, L’anno che non fu?, cit., p. 14. 34 Los países europeos de la OTAN (a excepción de Portugal) no aceptaron la invitación americana de aportar a Israel, con la justificación que la garantía de mutua defensa incluida en el texto del Pacto Atlántico no incluía los territorios de la guerra en curso. 35 Acuerdo con el cual los países de la Comunidad Europea consienten en mantener informado a Estados Unidos, a través de mecanismos informales, sobre las cuestiones discutidas en el ámbito de la CPE que pudiese ser de su interés. Sobre este punto, ver D. Möckli, op. cit. y S. Pietrantonio, op. cit.. 36 Cfr. “Declaration on European Identità”, en Bulletin of the European Communities, December 1973, n. 12, pp. 118-122. 37 S. Pietrantonio, “La Guerra di Ottobre vista dall’Europa: tra desideri di autonomia, crisi energetica e imperativi atlantici”, en A. Bitumi, G. D’Ottavio, G. Laschi (a cura di), La Comunità Europea e le relazioni esterne, 1957-1992, cit., p. 105. La Declaración de Bruselas, explica la autora, es una de las dos iniciativas más relevantes que moldearon la posición europea común respecto al conflicto de Medio Oriente (la segunda sería el lanzamiento de un diálogo árabeeuropeo). En el mismo ensayo, escribe: “La dichiarazione del 6 novembre (Bruxelles), pur basandosi fortemente sulla risoluzione 242, presentava alcuni elementi di sostanziale novità. Un accordo avrebbe dovuto basarsi in particolare su quattro punti: l’inammissibilità di acquisizioni territoriali con la forza, la necessità che Israele ponesse fine ‘all’occupazione territoriale che ha mantenuto sin dalla fine del conflitto del 1967’ ”, el respeto por la soberanía y la integridad territorial de cada estado en la región, además de su derecho “a vivere in pace all’interno di confini sicuri e riconosciuti”; finalmente, el reconocimiento de que una paz duradera y justa no puede prescindir de los “diritti legittimi dei palestinesi”. Por primera vez, la referencia a los derechos de los palestinos se conformó según la terminología empleada en los países árabes. También, si bien no se hace referencia a lo que deberían ser en concreto estos derechos, el mismo uso de la palabra ‘palestinos’ fue una novedad que no debe ser desdeñada. La necesidad de poner fin a la ocupación israelí es expresada con gran fuerza. Además, subraya el énfasis colocado en dos cuestiones profundas para Israel: la de las garantías internacionales y la idea de que las negociaciones entre árabes e israelíes deben desarrollarse en el ámbito de la ONU. Esencialmente, se daba una lectura de la 242 que recordaba aquella árabe. 31

Puente@Europa 85 puente_2011N2draft.indb 85

15/12/2011 03:24:57 p.m.


puente_2011N2draft.indb 86

15/12/2011 03:24:58 p.m.


PORTUGAL Y EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA: DE LAS DUDAS AL INICIO DE UN COMPROMISO Alice Cunha

Introducción El compromiso de Portugal con la Unión Europea (UE) comenzó junto con su mismo nacimiento 1. Sin embargo, el hecho de no haber sido invitado a negociar la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), debido fundamentalmente al carácter no democrático de su régimen político, no preocupó al estado portugués, ya que, por entonces, su interés principal residía en los territorios de ultramar en África. Esta determinación perdurará mientras el Estado Novo siga vigente y, recién después del derrumbe del régimen autoritario en 1974, la relación entre Portugal y la UE conocerá progresos más consistentes y duraderos, superando el dilema Europa o Atlántico2. Con la entrada en funciones del primer Gobierno Constitucional en 1976, la aproximación a la Europa comunitaria tendrá nuevas características y será la “gran novedad” 3 de la política exterior portuguesa. Novedad que, hace ya varios años, dejó de ser tal y que hoy es encarada como un hecho natural de la vida política portuguesa. Una cuestión pertinente es comprender cuáles son las motivaciones, pero también los recelos, que determinan que un estado se aproxime o bien se aleje de una organización supraestatal. En este sentido, en el presente artículo pretendemos explicar, a través de una pequeña muestra temporal de la década 1962-1972, de qué modo y con qué intención el estado portugués buscó una relación más estrecha con la UE, persiguiendo la idea -aunque aparentemente laxa e impracticable- de transformarse en un estado miembro de la UE; al final, trataremos también trazar una síntesis de los resultados obtenidos. Con este objetivo, dividimos el artículo en dos partes. En la primera, se presenta el enfoque teórico, haciendo referencia tanto al área de Estudios Europeos como a la nueva disciplina que analiza las sucesivas ampliaciones, es decir, la forma en que un estado europeo se convierte en miembro de la UE. En la segunda parte, el análisis se concentra tanto en las dudas y en las dificultades, como en los acuerdos firmados entre Portugal y la UE. 1. Estudios europeos y la ampliación de la Unión Europea La creación de la CECA y, posteriormente, de la Comunidad Económica Europea (CEE), actual UE, “no sólo marcó el inicio de la institucionalización de la integración económica, sino también el surgimiento de una producción académica vagamente descripta como Estudios de la Comunidad Europea”, que desde entonces ha captado el interés de “economistas, cientistas políticos, juristas y otros estudiosos deseosos de analizar uno de los fenómenos más innovadores e interesantes del período de posguerra” 4. El reconocimiento de la integración europea como área de estudio académico parece haber surgido en el VIII Congreso Mundial de Ciencia Política, celebrado en Munich en 1970. Desde entonces, se ha registrado una enorme proliferación de investigaciones cuyo objeto de estudio ha sido la UE, una de sus instituciones o alguna de sus políticas 5. El estudio de la integración europea 6 puede abordarse, básicamente, desde cuatro enfoques distintos. Se puede: (1) identificar

la UE como una organización internacional; (2) reconocer la integración europea como una forma de regionalismo en un contexto de economía política global; (3) tomar la UE como un estudio de caso útil para el análisis de la dinámica de la formulación de políticas (policy-making); (4) aceptar la singularidad de la UE como un fenómeno sui generis y la integración europea como una disciplina autónoma 7. En el presente artículo, partimos fundamentalmente de la idea de que la integración europea es una disciplina autónoma y una forma de integración regional que favorece y perfecciona la comprensión de los procesos políticos contemporáneos. En lo que respecta a la producción histórica, en rigor de verdad, la “historiografía sobre la integración europea comenzó seriamente recién en los ‘80”. En efecto, “la mayor parte del material sobre la integración europea producido en las décadas anteriores no fue realizado por historiadores o, para ser más precisos, no fue trabajo histórico” 8. Los años ’90 son testigos de “un resurgimiento del interés académico por la integración europea” que coincidió con la “expansión de los estudios europeos” y con la profundización de la integración europea, esencialmente, con el proyecto del mercado único 9. En Portugal, los estudios económicos y de derecho sobre la UE tienen una tradición de investigación más amplia y antigua que los estudios históricos. Según los editores del libro European Union Enlargement, en ese país, los estudios históricos sobre la UE comenzaron recién en los años ‘90 10. Este hecho se explica, fundamentalmente, por el tardío compromiso portugués con el proyecto europeo, como consecuencia de la duración del Estado Novo y, además, por la relativamente reciente inclusión de la enseñanza de la historia contemporánea en las universidades 11. No obstante esto, ese escenario de retraso ha sido compensado en años recientes con la aparición de nuevos estudios históricos sobre el proceso de integración europea y con la participación de Portugal en el mismo. “A la par de los debates teóricos sobre la integración europea”12, surge la política de ampliación que es, según Neill Nugent, “la cuestión más importante que la Unión Europea ha enfrentado, por lo menos, desde mediados de los noventa” 13. Las sucesivas ampliaciones han ocupado muchos años de vida de la UE y hoy constituyen una cuestión prácticamente permanente en el orden del día comunitario. Geoffrey Pridham identifica los estudios sobre la ampliación de la UE como un área de estudio nueva dentro de los Estudios Europeos y sostiene que su aparición fue justificada por: (1) las dimensiones de la ampliación de 2004; (2) la reunificación de Europa del Oeste y del Este; (3) los diferentes tipos de estados candidatos; (4) un proceso de adhesión más complejo; y (5) una preocupación sin precedentes acerca del impacto de la ampliación en la misma UE 14. Como sostiene el mencionado autor, “en los últimos años, el estudio de las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea se ha convertido en un área de investigación académica y en un campo autónomo de estudio dentro de los Estudios Europeos” 15. Esto se debe a la convergencia de dos fenómenos: (1) el creciente desarrollo del estudio de la europeización y (2) el desarrollo de los primeros enfoques teóricos sobre la ampliación de la UE basados, principalmente, en teorías de las relaciones internacionales 16.

Puente@Europa 87 puente_2011N2draft.indb 87

15/12/2011 03:24:58 p.m.


[...] entre el aspecto económico y el político, prevaleció el primero, producto de un análisis pragmático de la magnitud de los intercambios comerciales que se llevaban a cabo en los años ‘60 con los estados europeos. El número de estados miembros de la UE ha crecido desde la década del setenta del siglo pasado, pasando de los seis países fundadores a 27 y con perspectivas de aumentar ese número. Al constituir la nueva disciplina académica, la literatura especializada ha centrado su atención, principalmente, en la primera (1973) 17 y en la penúltima ampliación (2004) 18, otorgando un papel secundario a las demás. En lo que respecta a Portugal, aunque escasos, se han realizado algunos trabajos sobre su incorporación a la UE 19 así como también sobre el caso de España. A pesar de que parte de literatura especializada se refiera a la tercera ampliación como la “ampliación mediterránea” 20, no consideramos que esa denominación sea adecuada, ya que el Mediterráneo estuvo sub-representado en esa adhesión: Italia es miembro fundador y Grecia ya había adherido a la UE cinco años antes que Portugal y España. Consideramos más pertinente el uso de una de las siguientes designaciones: (1) “ampliación al sur” 21, utilizada para denominar las ampliaciones de 1981 y de 1986; o bien, (2) “ampliación ibérica” 22, para definir la ampliación de los dos estados de la Península Ibérica. Una década después de la constitución de la CECA y a menos de cuatro años de la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) ya había candidatos a la adhesión. La historia de las ampliaciones de la UE comenzó con la solicitud de adhesión de Irlanda el 31 de julio de 1961, seguida por pedidos semejantes por parte de Dinamarca, Noruega y el Reino Unido. Por entonces, la cuestión central de la adhesión o no a estas organizaciones se relacionaba con el hecho que los estados debían sacrificar parte de su soberanía en favor de una organización supraestatal, con prerrogativas que hasta entonces eran exclusivas de los estados. Hecho que explica, en parte, la resistencia a comprometerse con una organización de este tipo. En efecto, esta cuestión contribuirá para que la ampliación sea “un fenómeno esporádico” 23 hasta el fin de la Guerra Fría y para que no sea un asunto “particularmente popular” 24, sobre todo para los estados miembros y para las instituciones comunitarias que, después de cada nueva ampliación, debían adaptar su funcionamiento. 2. Entre el distanciamiento y el compromiso Antes de la Segunda Guerra Mundial, Portugal mantenía relaciones bilaterales con los diversos estados europeos. Después de la creación de la CECA y de la CEE también entabló vínculos con esas instituciones. Aunque no se pueda afirmar que éstos hayan sido siempre exitosos -es decir que no siempre satisficieron las pretensiones portuguesas-, frente a la perspectiva de un mayor aislamiento, es destacable que se establecieran conexiones que perduran hasta el día de hoy. Determinadas “características históricas de la política exterior portuguesa” 25 se fueron moldeando como consecuencia de “un equilibrio geopolítico inestable, entre la presión continental y la búsqueda de una alternativa marítima”. De hecho, en lo que respecta a Europa, “la ‘Federación europea’ comenzó a tener algún impacto en Portugal recién después del Congreso de la Haya” de 1948 26. Concretamente, “el inicio de las relaciones de cooperación de Portugal con Europa Occidental coincide con el Plan Marshall. Y es, pues, recién a partir de junio de 1947, como resultado del discurso de George Marshall en Harvard, que se comienza a hablar en Portugal de cooperación en Europa” 27. Fue a través de la participación en el Plan Marshall que Portugal se involucró en un proceso de creciente apertura hacia el exterior y de internacionalización, dando así, “los

primeros pasos de su ‘aventura europea’” 28. Ahora bien, una realidad es estar interesado y otra, muy diferente, actuar. En el período del Estado Novo, Portugal optó por la primera opción. En este sentido, dos años después de la firma del Tratado de París, que constituyó la CECA, António de Oliveira Salazar, en representación del gobierno portugués, comunicó a las representaciones diplomáticas algunas consideraciones sobre la “política de federación europea”, a través de una circular diplomática del 4 de marzo de 1953 29. 3.1. La primera aproximación portuguesa Al momento de empezar las negociaciones para la constitución de una unión aduanera, que conformaría la futura CEE, la actitud de indiferencia del Reino Unido se transformó en preocupación y, después, en oposición a la creación de la misma. En este contexto surgió, por iniciativa de ese país, la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) 30. Sin embargo, en palabras de Wolfram Kaiser, el Reino Unido nunca consideró la AELC como un fin en sí mismo, ni esta le resultó útil para perseguir sus objetivos políticos más amplios. De hecho, el 3 de mayo de 1960, cuando la Convención de Estocolmo entró en vigor, el Reino Unido ya había comenzado a reformular su relación con la CEE 31. Es así como, el 9 de agosto de 1961, menos de un año después, el Reino Unido se apresuraba a solicitar la adhesión. Este pedido fue acompañado por las solicitudes de Dinamarca, Irlanda, Noruega y Suecia que siguieron el ejemplo de Gran Bretaña 32. Estos pedidos de adhesión eran coherentes con el espíritu y los acontecimientos ocurridos en el seno de la UE ya que, desde sus inicios, la UE se había mostrado abierta a posibles adhesiones. Es más, el artículo 237 del Tratado de Roma postulaba explícitamente la posibilidad de que “cualquier Estado europeo pueda solicitar ser parte de la Comunidad”. En este contexto de movilización política en Europa, Portugal se enfrentó a la necesidad de tomar una decisión. Por un lado, la dimensión económica de la AELC se vería reducida y Portugal perdería beneficios comerciales, ante la salida del organismo del Reino Unido, principal socio comercial de Portugal, y de otros tres países. Por otro lado, a pesar de ser una entidad económica, el principio de democracia política presente desde la génesis de la UE, dificultaba el acercamiento de Portugal a la misma. De todas maneras, entre el aspecto económico y el político, prevaleció el primero, producto de un análisis pragmático de la magnitud de los intercambios comerciales33 que se llevaban a cabo en los años ‘60 con los estados europeos. Así, casi un año después del pedido británico, el 18 de mayo de 1962, el ministro de Estado José Corrêa de Oliveira, en nombre del estado portugués, envió una carta al entonces presidente en ejercicio del Consejo de la UE, Maurice Couve de Murville, solicitando el inicio de negociaciones. Después de referirse al interés portugués por las iniciativas que procuraban aproximar a los estados europeos, la carta expresaba el deseo de Portugal de participar, al igual que los demás estados no signatarios del Tratado de Roma, bajo la forma que se considerara más adecuada, del conjunto de obligaciones y beneficios derivados de ese Tratado. Finalmente, la carta solicitaba la apertura de las negociaciones entre Portugal y la UE, en el momento que ésta considerara oportuno, con el fin de establecer canales de colaboración entre ambas partes 34. La omisión de la forma concreta de relación, deseada o posible, no

88 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 88

15/12/2011 03:24:58 p.m.


Por su parte, Portugal se encontraba en una posición desfavorable en relación con los otros países de la AELC porque: (1) no era un estado democrático; (2) era un país económicamente subdesarrollado; (3) tenía provincias ultramarinas, principal motivo de la indiferencia ante su pedido de adhesión. fue accidental ni inocente, pues existían indicaciones previas en mérito a la oportunidad de formular un pedido de apertura de negociaciones sin avanzar, por otro lado, aclaraciones concretas sobre la fórmula pretendida, asociación o adhesión, y postergar esa cuestión a una fase posterior 35. La intención de la carta puede prestarse a una doble interpretación. Desde luego, no puede ser considerada, a priori, como un pedido de adhesión, pues, en realidad, se solicitó la “apertura de negociaciones con vista al estudio de una eventual colaboración entre Portugal y la CEE”. Además, por su vaguedad, el pedido fue interpretado como la mera voluntad de celebrar un acuerdo comercial con la UE. Sin embargo, latu sensu, se aspiraba a formar parte de un proyecto europeo, independientemente de la fórmula esgrimida. Dadas la naturaleza pluricontinental del estado portugués y sus circunstancias políticas (existencia de un régimen autoritario), solicitar la adhesión no era una alternativa viable, ni las instituciones o los dirigentes políticos de la UE aceptarían tal pretensión 36. Para entonces, Portugal había comprendido la necesidad de firmar un acuerdo con la UE. A pesar del frustrado intento de realizar una negociación en bloque de todos los países de la AELC -idea apoyada por los suecos y los suizos, pero rechazada por los británicos-, quedó asentado en el Compromiso de Londres que ningún estado firmaría acuerdo alguno si los restantes no estaban en posición de hacerlo. La carta de “pedido de adhesión” fue entregada el 4 de junio de 1962 a Maurice Couve de Murville por el embajador de Portugal ante la UE, José Calver de Magalhães. A través de solicitudes de adhesión, todos los miembros de la AELC se acercaron a la UE y buscaron establecer relaciones individuales, aunque dentro de un marco solidario, puesto que el Compromiso de Londres prohibía a los países firmar un acuerdo con la UE sin que los problemas de los otros miembros estuvieran resueltos 37. Por su parte, Portugal se encontraba en una posición desfavorable en relación con los otros países de la AELC porque: (1) no era un estado democrático; (2) era un país económicamente subdesarrollado; (3) tenía provincias ultramarinas, principal motivo de la indiferencia ante su pedido de adhesión. La cuestión de una hipotética adhesión portuguesa no podía ser discutida sin antes haber resuelto la candidatura del Reino Unido, la cual presentaba aún mayores dificultades. Con el veto del presidente francés Charles de Gaulle a la candidatura británica 38, las negociaciones con todos los estados candidatos fueron suspendidas, por lo que Portugal no tuvo siquiera derecho a una audición sobre la cuestión. 3.2. Nueva aproximación: la celebración de acuerdos comerciales Dos años después de la crisis en la UE (1963-1965), el gobierno laborista británico de Harold Wilson, solicitó nuevamente la adhesión el 11 de mayo de 1967. Una vez más, Dinamarca, Irlanda, Noruega y Suecia acompañaron el pedido y, también en esta oportunidad, Francia vetó el pedido británico 39. La historia del segundo “pedido de adhesión” portugués comenzó el día 4 de febrero de 1969, con la entrega, por el embajador Albano Nogueira, de la solicitud portuguesa, bajo la forma de un aide-mémoire 40, para participar desde el inicio en las negociaciones. Al igual que en el pedido anterior, el régimen pretendido no se expresa concretamente y se utiliza una fórmula lo “suficientemente amplia como para que cualquiera de los regímenes convencionales previstos en el ‘treaty making power’ de la Comunidad pueda ser

considerado y para abarcar situaciones provisorias de colaboración –acuerdos comerciales (Tratado de Roma, art. 114), acuerdos de tarifas (art.111.2.) y acuerdos de asociación (art. 238)” 41. La entrega de esta solicitud, en sintonía con la indiferencia ante el primer pedido, “no provocó ningún comentario aparente o implícito” 42. De hecho, la respuesta fue que por entonces no se preveían “el inicio de las conversaciones y mucho menos la apertura de negociaciones” 43. Las negociaciones referentes a la primera ampliación comenzarían recién a mediados del siguiente año, iniciando paralelamente, a partir del 10 de noviembre de 1970, negociaciones con los restantes países de la AELC no considerados candidatos a la adhesión, dentro de los que se incluía a Portugal. El 28 de mayo de ese mismo año, este país había entregado un memorando en el que se manifestaba la voluntad de iniciar las negociaciones. A pesar de estar condicionado en la fórmula a adoptar en relación con la UE, Portugal concentró sus esfuerzos, políticos y diplomáticos, en negociar el mejor acuerdo comercial posible. Un año y medio después del inicio de las negociaciones, las mismas culminaron con la firma del Acuerdo de Libre Comercio Portugal-CEE y el Acuerdo Portugal-CECA en el Palacio D’Egmont, en Bruselas, el 22 de julio de 1972. De esta manera, se creaba una nueva zona de libre comercio con Austria, Finlandia, Islandia, Portugal, Suecia y Suiza, a través de la supresión de los derechos aduaneros entre sus intercambios comerciales a partir de 1977; se comenzaba a gestar una de las mayores potencias comerciales del mundo. Durante años, el Portugal del Estado Novo se vinculó con la UE de esa manera, sacando los mayores provechos posibles y pagando los mínimos costos aceptables. Aunque para la UE esta convivencia económica con Portugal tampoco ponía mayores problemas, el 25 de abril de 1974, con el fin del régimen autoritario, la flema de esta relación fue perturbada y se desencadenaron una serie de acontecimientos que forzaron al estado portugués, a los estados miembros y a las instituciones comunitarias a redefinir sus respectivas posiciones. A pesar de la conmoción de los tiempos, Portugal comenzó a renegociar algunos términos de los acuerdos de 1972 44 y, a partir de la entrada en funciones del primer gobierno constitucional presidido por el primer ministro Mário Soares, la UE gozó de un nuevo estatus. Desde entonces, empezaron cambios substanciales en las relaciones entre Portugal y la UE, transformándose Europa en una opción estratégica prioritaria inclusive en la actualidad. Finalmente, el 28 de marzo de 1977, el embajador António de Siqueira Freire entregó el pedido de adhesión portugués a la UE 45, definiéndola como “una decisión estratégica que marcaría, decisivamente, el futuro del país” 46. Con ese acto político-diplomático se inició una nueva etapa en las relaciones entre Portugal y la UE. 4. Consideraciones finales Durante dos décadas, entre 1951 y 1972, Portugal optó, en parte por propia decisión, en parte consecuencia de condicionamientos externos, por asumir un papel de observador, sin involucrarse demasiado en la UE. En materia económica, ese país fue receptivo de las propuestas de la UE, sobre todo aquellas que potenciaban su desempeño en materia comercial. Desde el punto de vista político, sin embargo, todas las proposiciones fueron rechazadas por constituir una amenaza a la soberanía, o bien, especularmente, por no ser viables por el

Puente@Europa 89 puente_2011N2draft.indb 89

15/12/2011 03:24:58 p.m.


carácter no-democrático del régimen político portugués de entonces. Por esa misma razón, más allá de los tímidos intentos de aproximación de Portugal a la UE en 1962 y en 1969, la adhesión no era ni un deseo genuino, ni una posibilidad real, razón por la cual, el camino priorizado fue el económico. Aún así, Portugal siguió el ejemplo de sus socios comerciales en la AELC ante cada intento de aproximación (que, en este caso, es equivalente a la tentativa de adhesión). Esta actitud fue meramente pragmática y respondió al objetivo de mantener las preferencias comerciales existentes y no verse perjudicado en materia económica. Ante la imposibilidad de ser reconocido como potencial candidato a la adhesión, Portugal fue lo suficientemente vago en sus pretensiones como para ampliar sus posibilidades y, así, progresar en las relaciones con la UE, celebrando acuerdos comerciales que le otorgaran un carácter formal al vínculo entre ambas partes. Con el fin del régimen autoritario, desapareció lentamente uno de los principales obstáculos a la adhesión de Portugal a la UE, es decir la ausencia de un gobierno democrático. Y, a partir de entonces, surgió un nuevo desafío, lo que nos recuerda que continuamos siendo marineros, aunque cambien los mares que navegamos. Notas La denominación ‘Unión Europea’ se aplica, en realidad, después de la firma del Tratado de Maastricht en 1992. Sin embargo, la vamos a utilizar también en lo que se refiere al período precedente por una cuestión de sencillez y claridad. 2 Para profundizar esta cuestión, se puede consultar, Manuel Antunes, Repensar Portugal, Lisboa, 1979; Joaquim Barradas de Carvalho, Rumo de Portugal. A Europa ou o Atlântico?, 2. ed., Lisboa, Livros Horizonte, 1982; Nuno Severiano Teixeira, “Entre a África e a Europa: a Política Externa Portuguesa, 1890-1986”, en Política Internacional, n. 12, 1996. 3 N. S. Teixeira, “O 25 de Abril e a Política Externa Portuguesa”, en Relações Internacionais, n. 1, 2004, p. 10. 4 Desmond Dinan, “The Historiography of European Integration” en D. Dinan (ed.), Origins and Evolution of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006, p. 307. 5 Antonio Moreira, Ciência Política, Coimbra, Almedina, 1993, p. 76. 6 Se trata de un concepto polivalente, caracterizado por “muchos significados”; ver Alan Milward, with the assistance of George Brennan and Federico Romero, History and Theory, in Id., The European Rescue of the Nation-State, London, Routledge, 1992, p. 491. Al no existir consenso sobre su alcance conceptual, la expresión puede “hacer referencia tanto a un proceso como a un resultado, según la situación”, y además describir “un fenómeno esencialmente político o económico”; ver John Gillingham, European Integration, 1950-2003 – Superstate or New Market Economy?, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, xi-xii. 7 Ben Rosamond, Theories of European Integration, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2000, pp. 14-16. 8 D. Dinan, “The Historiography of European Integration”, cit., p. 298. 9 B. Rosamond, Theories of European Integration…, cit., p. 98 y p. 128. 10 Wolfram Kaiser, Jürgen Elvert, “Introduction”, en W. Kaiser, J. Elvert (eds), European Union Enlargement. A Comparative History, London, Routledge, 2004, p. 224. 11 Esta opinión es compartida por Nuno Severiano Teixeira cuando apunta que una de las causas del retraso de la historiografía portuguesa en relación a la historia de la construcción europea es “la relativa indiferencia y ambigüedad de Portugal en relación al proceso de integración europea”. Sin embargo, reconoce que el “panorama cambia, progresiva pero radicalmente, a partir de la década del ‘90” con el fin del ciclo imperial y la adhesión a la UE; N. S. Teixeira, “Prefácio”, en Elsa Santos Alípio, Salazar e a Europa. História da Adesão à EFTA (1956-1960), Lisboa, Livros Horizonte, 2006. 1

Lars-Erik Cederman, Expansion or Unity? Placing the European Union in Historical Perspective, Towards a New Europe. Stops and Starts in Regional Integration, London, Praeger, 1995, p. 40. 13 Neill Nugent, “Preface”, en N. Nugent (ed.), European Union Enlargement, Houndmills, Palgrave Macmillan, 2004, p. ix. 14 Geoffrey Pridham, “The Arrival of Enlargement Studies: Patterns and Problems”, CRCEES Working Paper Series, Glasgow, University of Glasgow, 2008, pp. 1-2. 15 Ibidem, p. 1. 16 Ibidem, pp. 14-19. 17 Miriam Camps, Britain and the European Community, 1955-1963, Princeton, Princeton University Press, 1964; Wolfram Kaiser, “What Alternative is Open to Us?: Britain”, en W. Kaiser, J. Elvert (eds), European Union Enlargement…, cit., pp. 9-30; Johnny Laursen, “A Kingdom Divided: Denmark”, en Ibidem, pp. 31-52; Gillian Grace Owen Moreira, On the Margins of Europe: Britain and European integration (1945-1997), Aveiro, Universidade de Aveiro, 2000; Eduard Moxon-Browne, “From Isolation to Involvement: Ireland”, en W. Kaiser y J. Elvert (eds), European Union Enlargement…, cit., pp. 53-69. 18 Martin Sajdik, Michael Schwarzinger, European Union Enlargement: Background, Developments, Facts, New Brunswick, Transaction Publishers, 2008; Jan Zielonka, Europe as Empire: The Nature of the Enlarged European Union, Oxford, Oxford University Press, 2004; Amy Verdun, Osvaldo Croci (eds), The European Union in the Wake of Eastern Enlargement – Institutional and Policy-making Challenges, Manchester, Manchester University Press, 2005; Jacques Rupnik, J. Zielonka (eds), The Road to the European Union – The Czech and Slovak Republics, vol. 1, Manchester, Manchester University Press, 2003; Esther Barbé, Elisabeth Johansson-Nogués (eds), Beyond Enlargement: The New Members and New Frontiers of the Enlarged European Union, Barcelona, Institut Universitari d’Estudis Europeus, 2003; Vello Pettai, J. Zielonka (eds), The Road to the European Union. Estonia, Latvia and Lithuania, vol. 2, Manchester, Manchester University Press, 2003; Michel J. Baun, A Wider Europe: The Process and Politics of European Union Enlargement, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers Inc., 2002; Victoria Curzon Price, Alice Landau, Richard G. Whitman (eds), The Enlargement of the European Union. Issues and Strategies, London, Routledge, 1999; Graham Avery, Fraser Cameron, The Enlargement of the European Union, Sheffield, Sheffield Academic Press, 1998. 19 Alexandre Ferreira Borrego, Évolution des rapports entre le Portugal et les Communautés Européennes – Des Accords de Libre Échange à l’Adhésion, Tesis doctoral, Toulouse, 1979; Fernando Gameiro da Silva, L’Intégration du Portugal dans la Communauté Économique Européenne: Aspects Politiques; José Cantinho Pereira, L’ Adhésion du Portugal à la Communauté Européenne, Tesis doctoral, Strasbourg, 1985; y Portugal e o Início da Construção Europeia, 1947-1953, Lisboa, Ministerio dos Negocios Estrangeiros, 2006; Luis Gonzaga Ferreira, Portugal e as Comunidades Europeias – Do 25 de Abril ao Pedido de Adesã, o arranque para o segundo alargamento, Lisboa, Vega, 200; Assembleia da República, Adesão de Portugal às Comunidades Europeias. História e Documentos; 2001; Nicolau Andresen Leitao, Estado Novo, Democracia e Europa, Lisboa, Imprensa de Ciencias Sociais, 2007; y de mi autoría, À Descoberta da Europa. A Adesão de Portugal às Comunidades Europeias, Lisboa, Ministerio de Negocios Estrangeiros, 2007. 20 Neill Nugent, op. cit., p. 27. Cristopher Preston, Enlargement & integration in the European Union, London, Routledge, 1997, p. 62; Loukas Tsoukalis, The European Community and its Mediterranean enlargement, London, Allen & Unwin, 1981, p. 9; Helen Wallace, Policy Making in the European Communities, London, Willey, 1978, p. 49. 21 John Pinder, European Community: the building of a union, Oxford, Oxford University Press, 1991, p. 53; Ricardo Martín de la Guardia, Guillermo A. Pérez Sanchez (eds), Historia de la Unión Europea: de los seis a la ampliación del Este, Madrid, Arco Libros, 2003, p. 45. 22 Ver mi trabajo, À Descoberta da Europa. A Adesão de Portugal..., 12

90 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 90

15/12/2011 03:24:58 p.m.


cit., p. 40 y Sebastián Rollo y Paul Christopher Manuel (eds), Spain and Portugal in the European Union. The first fifteen years, London, Frank Cass, 2003, p. 49. 23 Frank Schimmelfennig, Ulrich Sedelmeier (eds), The Politics of European Union Enlargement: Theoretical Approaches, London, Routledge, 2009, p. 3. 24 Christina J. Schneider, Conflict, Negotiation and European Union Enlargement, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, p. 1. 25 S. Teixeira, “Entre a África e a Europa: A Política Externa Portuguesa, 1890-2000”, en António Costa Pinto, Javier Eraso Ceballos (coords), Portugal Contemporâneo, Lisboa, Dom Quixote, 2005, p. 87. 26 José Cantinho Pereira, Portugal e o Início da Construção Europeia, 1947-1953, Lisboa, Instituto Diplomático/Ministério dos Negócios Estrangeiros, 2006, p. 374. 27 Ibidem, p. 21. 28 Maria Fernanda Rollo, Portugal e a Reconstrução Económica do Pós-Guerra – O Plano Marshall e a Economia Portuguesa dos Anos 50, Lisboa, Instituto Diplomático, 2007, p. 678. 29 En esta circular se puede leer que la federación europea “suscitará más problemas que soluciones” y vaticina que “por mucho tiempo constituirá una construcción política frágil”, concluyendo que la idea de la federación “repugna absolutamente” a Portugal y es contraria a sus intereses. En contraposición, se refuerza la idea de que la expansión ultramarina “es la característica más importante de la historia [de Portugal] y, decididamente, su verdadera vocación”. Por eso, “nuestra configuración atlántica nos impone, pues, límites a la colaboración europea, siempre que esta colaboración revista formas de destrucción de aquello que somos e integración en aquello que no nos importa ser”; ver Arquivo Histórico-Diplomático (AHD), Lisboa, PEA, M. 309, pp. 5, 7 e 8. Con este sentimiento de rechazo, pero también con un elevado pragmatismo, el gobierno portugués acompañará el desarrollo de la política y de la economía europea en los años sucesivos. 30 El original en inglés es European Free Trade Association (EFTA). 31 W. Kaiser, J. Elvert (eds), European Union Enlargement…, cit., pp. 14-19. 32 En realidad, el primer pedido de adhesión presentado no fue el británico, sino el irlandés unos días antes bajo la certeza de que el Reino Unido presentaría el suyo, ver E. Moxon-Browne, “From Isolation to Involvement: Ireland…”, cit., p. 58. Así, Irlanda entregó la solicitud de adhesión el día 31 de julio de 1961, Dinamarca el 10 de agosto de 1961 y Noruega el 30 de abril de 1962. La intención fundamental de Irlanda era proteger sus exportaciones agrícolas, en el ámbito de la Política Agrícola Común (PAC), así como también prever la posibilidad de modernizar el país. Desde sus inicios, Dinamarca mantuvo frecuentes contactos con la CEE. De hecho, fue este país el que convenció al Reino Unido, del cual dependía completamente en términos comerciales (ver J. Laursen, “A Kingdom Divided: Denmark”, cit., p. 33) de presentar un pedido conjunto de adhesión. Ésta era, desde el punto de vista de Dinamarca, “la mejor solución a largo plazo, pues combinaba los dos mercados mayores para la producción agrícola dinamarquesa y ofrecía ventajas a largo plazo para las exportaciones industriales”; ver W. Kaiser, J. Elvert (eds), European Union Enlargement…, cit., p. 195. 33 En este sentido, se presentó un informe realizado entre octubre de 1961 y marzo de 1962, que relacionaba el desarrollo económico portugués con un acuerdo con la UE. 34 Carta de 18 de mayo de 1962, Arquivo Contemporâneo do Ministério das Finanças (ACMF), Lisboa, Fundo “Gabinete do Ministro das Finanças”, série Comunidade Económica Europeia, Vol. 2. 35 Telegrama de la Embajada en Brusselas, 27 de abril de 1962, sobre la conversación con el ministro Spaak, AHD/EOI M. 210.

Entre las condiciones postuladas en el Informe Birkelbach (1962) para que un estado sea candidato a la UE, figura la existencia de un régimen político democrático. Por su parte, el Informe Davignon (1970), preconiza una Europa construida en base al respeto por la libertad y los derechos humanos, requisito que no será cumplido por Portugal hasta 1976. “Rapport fait au nom de la commission politique sur les aspects politiques et institutionnels de l’adhésion ou de l’association à la Communauté par M. Willi Birkelbach Rapporteur”, Services des publications des Communautés européennes, 15.01.1962, (Assemblée Parlementaire Européenne, Documents de Séance 1961-1962, Document 122), disponible en: http://www.ena.lu/; “Davignon Report” (Luxembourg, 27 de octubre de 1970), en Bulletin of the European Communities, noviembre 1970, n. 11, pp. 9-14, disponible en: http://www.ena.lu/. 37 Los enfoques elegidos fueron, sin embargo, diferentes: 1) Dinamarca, Noruega y el Reino Unido solicitaron la adhesión; 2) Austria, Suecia e Suiza, estados neutrales, la asociación; y 3) Portugal, una “forma de colaboración”. 38 El veto del general De Gaulle a la intención del Reino Unido de adherir a la CEE, el 14 de enero de 1963, argumentando que la adhesión de nuevos miembros modificaría sustancialmente la naturaleza de los tratados y que el Reino Unido estaba poco comprometido políticamente con la adhesión a la CEE, respondía a otros dos motivos subyacentes: los intereses económicos de los británicos y su orientación hacia el Atlántico. Sobre el papel de De Gaulle en el primer intento de ampliación, consultar Maurice Vaïsse, “De Gaulle et l’élargissement du Marché Commun, 1961-1963”, en A. Deighton, A. S. Milward (eds), Widening, Deepening and Acceleration: The European Community, 1957-1963, Baden-Baden, Nomos Verlag, 1999, pp. 199-209. 39 Conférence de presse du général de Gaulle, París, Pathé Journal [Prod.], 27.11.1967, Film, Pathé Archives, Saint-Ouen, disponible en: http://www.ena.lu/. Con la posterior dimisión de De Gaulle, la presidencia quedó en manos de Georges Pompidou, que convocó una conferencia de jefes de Estado y de Gobierno entre el 1 y el 2 de diciembre de 1969, en La Haya, con el objetivo fundamental de relanzar el proceso de integración europea. Esencialmente, De Gaulle rechazó la segunda candidatura británica por las mismas razones del primer veto: la relación anterior del Reino Unido con la CEE, su tentativa de subsumir la CEE en un área aduanera libre ampliada y la relación privilegiada del Reino Unido con los Estados Unidos. 40 AHD/EOI, M. 682, carpeta 1.a. En este aide memoire entregado a la Comisión, al Consejo y a las representaciones diplomáticas, el gobierno portugués expresa el deseo de participar, desde el inicio, en cualquier negociación comercial o de cooperación tecnológica y científica. 41 Alberto Xavier, Portugal e a Integração Económica Europeia, Coimbra, Livraria Almedina, 1970, p. 109. 42 ACMF, Fundo “Gabinete do Ministro das Finanças” Serie 78, Comunidade Económica Europeia, Vol. 2, Ofício n. 1073 da CTCEE, 20/02/1969. 43 ACMF, Fundo “Gabinete do Ministro das Finanças” Serie, 78, Comunidade Económica Europeia, Vol. 2, Ofício n. 936 da CTCEE, 14/02/1969. 44 Sobre la apertura de las negociaciones para la revisión de los acuerdos de 1972, sobre las negociaciones propiamente dichas y los consecuentes, ver Protocolo Adicional y Protocolo Financiero, en Archives Historiques de la Commission Européenne (AHCE), Bruxelas, BAC 48/1984 n. 563/3, 4 y 5; AHCE, BAC 48/1984 n. 564/1, 2, 3, 4 y 5. 45 Historical Archives of the European Union (HAEU), Florencia, BAC 250/1980 n. 644; AHCE, BAC 79/1982 n. 248/1. 46 S. Texeira, “Entre a África e a Europa: A Política Externa Portuguesa, 1890-2000...”, cit., p. 115. 36

Puente@Europa 91 puente_2011N2draft.indb 91

15/12/2011 03:24:58 p.m.


puente_2011N2draft.indb 92

15/12/2011 03:24:59 p.m.


Transacciones, delegación o unilateralidad. Análisis comparado de las relaciones ejecutivo-legislativo en Colombia y Argentina Juan Pablo Milanese1

Como su mismo título lo indica, el trabajo se concentra en el análisis comparado de las relaciones entre gobierno y legisladores en Colombia y Argentina, enmarcándolas dentro de la lógica de funcionamiento de las democracias presidenciales predominantes en América Latina. Desde allí se revisa una configuración de poder entre poderes mucho más compleja de lo que normalmente se tiende a suponer y que ha producido numerosas apreciaciones cuestionables con respecto al funcionamiento de los mismos. La información hasta aquí presentada, seguramente, hace pensar que poco tienen que ver con la temática desarrollada en el presente número del Puente@Europa. Si bien esto es cierto, existen algunos elementos que producen una conexión que va más allá de las divergencias temáticas strictu sensu. El primero tiene que ver con el hecho de que buena parte del trabajo de campo en el que se basa el presente texto realizado durante mi estadía como International Fellow en el Centro de Excelencia Jean Monnet de la Universidad de Bologna, representación en Buenos Aires (UniBoBA)2. Mi permanencia en UniBo-BA representó un aporte fundamental para el avance de mi tesis que posee un perfil relativamente ecléctico desde el punto de vista disciplinario ya que, aun partiendo de una indiscutible base de ciencia política, incorpora numerosos elementos de carácter histórico (aunque no historiográfico). Desde el punto de vista del marco teórico, el análisis se caracteriza por una síntesis de elementos provenientes de distintas vertientes del neoinstitucionalismo como son la de la elección racional y la histórica 3, aunque con un predominio de la primera. Desde mi punto de vista, esta combinación permite la realización del tipo de exploración más adecuado para el análisis institucional, manteniéndose, además, dentro de los cánones del mainstream, especialmente de la ciencia política, y, por lo tanto, simplificando la posibilidad de difusión de los resultados de la investigación como consecuencia de las mayores probabilidades que se abren para la publicación de artículos (la abundante literatura producida durante las últimas décadas es una clara muestra de ello). Por otro lado, aún sin ser un tema abiertamente vinculado con la integración regional, el marco teórico utilizado es susceptible de ser eventualmente aplicado para la comprensión de las relaciones interinstitucionales en dicho tipo de procesos. De hecho, gracias a su flexibilidad, puede usarse aun cuando los límites que definen el funcionamiento de las distintas ramas del poder político (ejecutivo, legislativo y judicial) no estén tan claramente definidos como ocurre con los sistemas políticos nacionales. Por último, la profundización del conocimiento relacionado al funcionamiento de los sistemas presidenciales sudamericanos, puede contribuir a comprender más precisamente las distintas dimensiones de la política de los gobiernos, específicamente, la exterior y su impacto en los procesos de cooperación e integración en la región.

Los objetivos, el tema y los casos Como mencionamos, los casos seleccionados fueron los de Argentina y Colombia, más específicamente, los primeros gobiernos de Carlos Saúl Menem (1989-1995) y Álvaro Uribe Vélez (20022006) respectivamente. La razón de su selección obedece, en primer lugar, al hecho de que, en términos generales, los presidentes de ambos países tienden a ser considerados entre los más poderosos de la región desde un punto de vista constitucional 4. Esta situación hizo que, recurrentemente, aunque de manera equivocada, se asumiera la existencia de escenarios caracterizados por la debilidad estructural de los congresos frente a ellos. Es importante remarcar que, no obstante muchas de estas obras no dejaban, por esta razón, de ser trabajos de gran calidad, otras se caracterizaban por ser explicaciones endebles, basadas en afirmaciones fundadas en argumentos estrictamente formalistas y conceptos teóricos con referentes empíricos débiles. En gran parte de los casos, estos últimos se concentraban en las diferencias entre los textos constitucionales, sin tener en cuenta otras variables tan o más relevantes. En segundo lugar, las presidencias de Menem y Uribe comenzaron durante períodos de profundas crisis (hiperinflacionaria y de seguridad respectivamente), situación que, normalmente, tiende a desresponsabilizar la gestión de gobierno, reduciendo el impacto de otros actores, incluido el mismo congreso, dentro del proceso de toma de decisiones. De hecho, en ambos casos, se partió de coyunturas críticas 5, caracterizadas por favorecer la implementación de un estilo decisionista de gobierno. Sumado a lo anterior, no se puede dejar de lado el hecho de que la pérdida de intensidad de la crisis les otorgó elevados niveles de popularidad, junto a una percepción social (naturalmente no de todo conjunto de ésta pero si de una importante mayoría) de éxito en relación a su gestión de gobierno, situación que, finalmente, les permitió reformar las constituciones con la finalidad de acceder, inmediatamente, a la posibilidad de ser reelectos por un segundo período. Dentro de este marco, el principal objetivo de la investigación es el de analizar las relaciones entre ejecutivo y legislativo durante ambas gestiones de gobierno, intentando identificar patrones de regularidad o divergencia vinculados a las variaciones en la intensidad de las crisis, en un escenario caracterizado por las particulares condiciones apenas descritas. Cabe también remarcar que la investigación está mucho más orientada al análisis de los casos que de las variables. De hecho, estas últimas están puestas al servicio de la interpretación de los primeros. Es decir, me concentro más que en establecer algún tipo de generalización, en una más profunda compresión de los procesos políticos en cada uno de esos países durante los períodos mencionados. Naturalmente, tampoco renuncio a la expectativa de

Puente@Europa 93 puente_2011N2draft.indb 93

15/12/2011 03:24:59 p.m.


impactar en el desarrollo teórico del estudio de los sistemas presidenciales latinoamericanos. Por otro lado, la realización de la comparación brinda mejores criterios de evaluación, sobre todo, para un caso como el colombiano, en el que se puede observar una notable escasez de estudios de este tipo y donde aspiro a realizar la mayor contribución 6. Justamente, en este sentido, la elección del caso argentino se debe, además, a la existencia de un importante número de interesantes trabajos que analizan las relaciones entre poderes durante períodos críticos, ofreciendo instrumentos que simplifican la posibilidad de profundizar el análisis del primero de ellos. El marco teórico El desarrollo del marco teórico fue el resultado de un minucioso proceso de revisión de literatura, tanto clásica como contemporánea, que duró más de un año. A partir de él, realicé un ejercicio de reconocimiento de perspectivas analíticas de la relación interinstitucional que me permitió servirme de ideas desarrolladas previamente por distintos autores y que fueron, de acuerdo al caso, modificadas o adaptadas para la pesquisa. Esto me concedió la oportunidad de plantear un enfoque relativamente novedoso pero que, a su vez, incorporaba elementos esenciales de la reflexión y del debate acumulado en este campo de estudio 7. El análisis se concentró en la revisión de una perspectiva denominada ‘neomadisoniana’ 8 que utiliza como punto de partida el pensamiento de los padres fundadores de la democracia americana, particularmente el de James Madison 9 y se encuadra dentro de la corriente de pensamiento neoinstitucionalista que, a su vez, se concentra en el estudio de cómo los arreglos institucionales constriñen el comportamiento de los actores a través del establecimiento de incentivos mediante los que se distribuyen distintos recursos de poder 10. Lejos de pretender prescribir arreglos institucionales óptimos, evitando caer en posiciones normativas, este enfoque se concentra en evaluar cómo las instituciones democráticas establecen incentivos que producen intercambios entre actores auto-interesados11 que compiten y cooperen entre sí, intentando materializar sus preferencias. Dentro de este marco, se establece un proceso de intercambios, donde individuos o grupos aceptan resignar algunas de sus preferencias a cambio de satisfacer otras. Todo esto mediado por un conjunto de valores comunes que garantizan razonables niveles de cohesión social. Así, si bien las instituciones no asegurarán que un actor se comporte de una determinada manera, tenderán a dirigir sus conductas hacia ciertos resultados sociales que difícilmente se alcanzarían sin su presencia. Esto se debe a la escasez (sin que esto signifique la inexistencia) de agentes ‘moralmente superiores’ que empleen sus facultades por el interés público, por lo que las instituciones son la única herramienta que permite la existencia de intercambios que favorezcan el logro de objetivos sociales. El enfoque neomadisoniano, entonces, reconoce que, para ser exitoso, cualquier tipo de diseño institucional debe crear incentivos que puedan alinear los intereses individuales con los colectivos 12, sobre todo cuando hacemos referencia a la distribución de bienes públicos, con el objetivo de impedir que los agentes políticos actúen de forma aislada, esperando evitar la asunción de los costos de la acción y recibiendo, a su vez, los beneficios que ésta pueda generar, es decir impidiendo el free riding 13. No obstante esto, no podemos dejar de lado el hecho de que el enfoque no se limita a la elección racional sino que, como se mencionó, suma elementos del neoinstitucionalismo histórico. Ello se debe a que acepta que las instituciones no son estáticas ni se constituyen en el vacío, sino que forman parte de un contexto histórico y social en el que cobran sentido.

Partiendo de estas premisas, se constituye un modelo de clasificación de las distintas formas que puede asumir el proceso de separación de poderes y el efecto que ejercen sobre él, por un lado, una serie de arreglos institucionales -poderes constitucionales- y, por otro, comportamientos de distintos actores políticos -poderes partidarios 14. En este contexto, el enfoque posee un particular interés por el análisis de la organización de los gobiernos, tanto en términos de jerarquía (entendida tanto de manera formal como informal), ya sea como consecuencia de acciones unilaterales o de subordinación de un poder sobre otro, o de transacciones entre instituciones que, de acuerdo al caso, gozan de distintos niveles de simetría 15. De este modo, pueden observarse dos tipos de relaciones jerárquicas, las de subordinación, bajo una lógica principal-agente (propias de los sistemas parlamentarios), y las unilaterales (difícilmente identificables en su tipo puro en regímenes democráticos), que por su naturaleza contrapuesta no pueden coincidir contemporáneamente; éstas, a su vez, se cruzarán, necesariamente, con relaciones de transacción (esperanza madisoniana). Así, en la práctica, el funcionamiento de los sistemas políticos, independientemente del sistema de gobierno, tiende a converger en posiciones intermedias que muestran relativos balances entre los tipos verticales y horizontales de relación, alejándose de los extremos de total separación o fusión institucional. En este contexto, se estableció una clasificación que permite observar cómo estos tipos de interacciones conviven dentro de una perspectiva de relaciones intrincadas o anidadas en las que los poderes constitucionales y partidarios de los presidentes permiten la modificación de la mecánica de funcionamiento de las democracias presidenciales, desgastando la lógica de horizontalidad de la relación entre poderes del modelo doctrinario original. De esta manera, los incentivos producidos por las diferentes instituciones pueden generar tanto los intereses contrapuestos, o separación de propósitos 16, necesarios para la existencia de relaciones de transacción -como las esperadas por Madison-, como uniformes, que tenderán a incentivar la delegación. Así, al alejarse de los tipos ideales, ni los sistemas presidenciales se caracterizan únicamente por las relaciones de transacción, ni los parlamentarios exclusivamente por las de delegación. De hecho, en estos últimos, existen variaciones marcadas respecto de la intensidad ya que, recurrentemente, la formación de coaliciones de gobierno hace que la relación parlamento-gobierno adquiera atributos transaccionales como consecuencia de las negociaciones existentes entre las distintas fuerzas que forman parte de la coalición, en donde las jerarquías funcionan de manera diversa. Esto podría generar una suerte de “separación informal de poderes” 17 dentro de un sistema caracterizado por la fusión como consecuencia de la internalización de puntos de veto hacia el interior del gabinete. Algunas premisas metodológicas El trabajo combinó la utilización de métodos de carácter cuantitativo y cualitativo. En el primero de los casos se usaron una serie de índices que permitieron observar el impacto de cada rama del poder sobre el total de legislación producida, junto a la eficacia y eficiencia que cada una de ellas demostró. Para su aplicación fue necesaria la realización de una extensa base de datos que incluyó la clasificación, de acuerdo al tipo de iniciativa, de la totalidad de los proyectos de ley radicados en ambos países, las leyes sancionadas (junto al cálculo del tiempo transcurrido desde su radicación a su sanción y al contenido de los mismos) y el número de éstas de iniciativa ejecutiva que debieron pasar por Comisión de Conciliación (Colombia) o fueron aprobadas por la Cámara iniciadora (Argentina). Esto se complementó con los decretos legislativos (Colombia) y de necesidad y urgencia (Argentina), junto a los vetos presidenciales, insistencias legislativas, etc. A través de estos indicadores se

94 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 94

15/12/2011 03:24:59 p.m.


intentó medir el impacto de cada una de las ramas del poder sobre el proceso legislativo, junto a la eficacia y eficiencia de cada una de ellas. El análisis fue realizado tanto de manera estática (tomando como unidad temporal los períodos presidenciales completos) como dinámica (utilizando como unidad los años parlamentarios en Argentina y las legislaturas en Colombia), cosa que consistió en la identificación y comparación, tanto sincrónica como diacrónica, de la presencia de intensidades desiguales en las tendencias hacia la verticalización delegativa u horizontalización transaccional de la relación interinstitucional. Por otra parte, el componente cualitativo del trabajo se caracterizó por la realización de una veintena de entrevistas a legisladores (muchos de ellos con un alto perfil político, ya que llegaron a ocupar cargos de gran relevancia como la presidencia de la Mesa Directiva del Senado o el ministerio del Interior), a los que debemos sumarle el estudio de numerosas gacetas legislativas de ambos congresos y una exhaustiva revisión de fuentes secundarias. Capítulos históricos de contextualización Como mencionamos, antes de la introducción directa de los casos, la tesis cuenta con una revisión histórica (basada fundamentalmente en fuentes ideográficas), realizada de forma comparada, de la relación interinstitucional. No obstante ésta posea una naturaleza estrictamente instrumental, jugando un rol fundamentalmente contextualizador, contribuye a la investigación identificando tendencias de carácter histórico. Éstas se establecieron mediante el reconocimiento de períodos institucionalmente relevantes, ya sea por representar momentos fundacionales o de quiebre, vinculados tanto a los poderes constitucionales como partidarios de los presidentes. En este contexto, podemos observar la ausencia de una posición de superioridad o inferioridad intrínseca por parte de algunos de los poderes, dado que el predominio de cualquiera de ellos fue oscilante y de diferente intensidad. Así, la historia nos muestra que frecuentemente, en ambos casos, los congresos ocuparon un papel más relevante del que normalmente se tiende a asignárseles, o como señala Molinelli 18 para el caso argentino (aunque, desde mi punto de vista, la reflexión también pude extenderse al colombiano), jugaron un papel que iba mucho más allá de su mero establecimiento como un ‘estorbo’ (situación que ya de por sí implica algo de relevancia). Los períodos que denominamos “momentos históricos institucionalmente relevantes” reforzaron la idea de la excepcionalidad de la hegemonía presidencial, coincidiendo, en su lugar, con la línea de lo que Mainwaring y Shugart denominaron como presidentes potencialmente dominantes 19. Puede observarse así una lógica alternante entre lo que podría ser definido como relaciones cooperativas y conflictivas, pero siempre caracterizadas por un razonable grado de relevancia de las mayorías legislativas. Es, justamente, desde este punto de vista que nos alejamos de cierta parte de la

literatura que tuvo, en muchos casos con relativa ligereza, una propensión a percibir una situación de dominio presidencial. Análisis de los casos específicos En lo referido a la revisión específica de esos casos, una primera aproximación mostró a un presidente argentino con mayores aptitudes para incidir sobre el proceso legislativo. Esto se debía a una más efectiva combinación de poderes partidarios y constitucionales que le permitían, en comparación con su par colombiano, adquirir una mayor ventaja en relación a procesos decisorios frente a los congresistas. Es importante tener en cuenta su mayor capacidad de impactar sobre la continuidad de las carreras de los legisladores que, sumada al acompañamiento de un fuerte poder de decreto y de veto formal, simplificaba extraordinariamente la posibilidad de materializar buena parte de su agenda. De hecho, el gobierno pudo utilizar ambos instrumentos con bastante frecuencia, como consecuencia de la aceptación por parte de los legisladores. Es justamente esto un buen ejemplo que nos muestra cómo las atribuciones presidenciales se traducen en poder efectivo cuando poseen el apoyo o, cuanto menos, la tolerancia o indiferencia, del congreso 20. Incluso, aun cuando, desde el punto de vista formal, los presidentes gozaran de un emplazamiento privilegiado dentro del proceso de toma de decisiones, de no contar, por lo menos, con la transigencia del legislativo, difícilmente podrían materializar una posición de predominio. Es decir, la aceptación de este último se convirtió en un instrumento indispensable para lograr sobresalir dentro de la relación interinstitucional. En este sentido, la utilización de este tipo de instrumentos por parte de los jefes del ejecutivo tuvo como objetivo el establecimiento de una mecánica más eficiente de decisiones más que la necesidad de enfrentar a un legislativo que se resistiese a sancionar sus iniciativas. Mientras tanto, un presidente colombiano con mayores capacidades de impactar sobre el diseño de la agenda (como consecuencia de sus mayores poderes de iniciativa), encontró muchos más inconvenientes a la hora de preservar sus preferencias. Esto se debió, por un lado, a la mayor fragilidad que se observó en relación al impacto que pudo ejercer sobre la etapa de eficacia (el carácter débil de su veto, a diferencia del argentino, disminuyó la capacidad de corrección de las reformas llevadas adelante por el legislativo, de modo que terminó transformándose en un amortiguador del alto poder de iniciativa presidencial, logrando limitar, por lo menos de modo parcial, sus poderes proactivos). Por el otro, se debió también, a los más escasos poderes partidarios que poseía (a pesar de contar con una sensiblemente más extensa mayoría) como resultado de la fuerte fragmentación y personalización del sistema de partidos que lo obligó a asumir una posición más flexible en cuanto a sus pretensiones y, sobre todo, lo obligó a tener que acceder a una más compleja mecánica de aplicación de incentivos selectivos21, que se constituyó como la principal muestra del establecimiento de una lógica de intercambios (no siempre caracterizados por el

[...] si bien las instituciones no asegurarán que un actor se comporte de una determinada manera, tenderán a dirigir sus conductas hacia ciertos resultados sociales que difícilmente se alcanzarían sin su presencia. Esto se debe a la escasez [...] de agentes ‘moralmente superiores’ que empleen sus facultades por el interés público, por lo que las instituciones son la única herramienta que permite la existencia de intercambios que favorezcan el logro de objetivos sociales Puente@Europa 95 puente_2011N2draft.indb 95

15/12/2011 03:24:59 p.m.


Es justamente esto un buen ejemplo que nos muestra como las atribuciones presidenciales se traducen en poder efectivo cuando poseen el apoyo o, cuanto menos, la tolerancia o indiferencia, del congreso. virtuosismo). Además, esta tendencia se reforzó como consecuencia de las restricciones temporales a las que se ve sometido para la realización de decretos. De hecho, estas fueron consistentemente mayores en comparación con el argentino (por lo menos durante los períodos de gobierno de mi interés), donde bastaba la declaración de necesidad y urgencia. En relación a lo anterior, es importante remarcar que, en ambos casos, aún con las asimetrías ya planteadas, el mantenimiento de la disciplina partidaria implicó la necesidad de asumir sensibles costos políticos. Incluso, aun cuando las preferencias electorales arrojaron mayorías (o ‘casi mayorías’) legislativas favorables a los presidentes, esto no significó el establecimiento lineal de escenarios de subordinación por parte de los congresos. Así, las distintas funciones de autoridad y formas de representación, produjeron distintos tipos de incentivos, impulsando la presencia de transacciones como consecuencia de la separación de propósitos. En este punto aparece la idea de que los sistemas presidenciales se caracterizan por la presencia de instituciones separadas que compiten por el poder compartido 22, motivadas por el autointerés de los actores que forman parte de ellas y por la superposición de funciones que deberían fomentar las transacciones entre poderes. Es decir, a pesar del predominio presidencial, los congresos no se limitaron a actuar el papel de agentes meramente convalidadores de las preferencias del ejecutivo, adquiriendo un rol distinguido dentro del proceso legislativo e, incluso, en contraposición a lo que en muchas oportunidades se tiende a suponer, hasta proactivo. Sin embargo, como fue repetidamente señalado, esto no debe ser confundido con comportamientos de tipo recalcitrante (evidente en la escasez, incluso casi inexistencia, de conflictos de alta intensidad) ni tampoco como un choque de intereses de importantes proporciones, sino como uno de acomodación de los mismos, aunque no exento de conflictos y tensiones, como resultado de los distintos tipos de agendas de cada uno de los poderes. Aun siendo posible identificar la tendencia apenas marcada, no podemos afirmar que ésta se haya constituido como una mecánica permanente y lineal de las relaciones entre ejecutivo y legislativo. En su lugar, reconocemos la existencia de procesos dinámicos con sensibles variaciones. Dentro de este marco, en ambos casos, puede percibirse un comienzo de los períodos presidenciales caracterizado por evidentes tendencias delegativas (formales o informales) y de relativa subordinación (a excepción de algunas políticas específicas, los legisladores no estaban dispuestos a ceder espacios defendiendo los intereses sectoriales a los que representaban o a los suyos como cuerpo). Éstas se centraban en la concentración social de expectativas en la figura presidencial y la tolerancia frente a la concentración decisionista del poder como antídoto a las crisis, en las que los congresos le cedieron la definición de la agenda y el control de proceso legislativo. Nos encontramos, entonces, con escenarios de subordinación decreciente (aunque en ningún momentos caracterizados únicamente con ella) en los que, simultáneamente, aumentaba de forma progresiva la tendencia transaccional. Es decir, podemos observar un cambio caracterizado por la pérdida de intensidad de los procesos iniciales de parlamentarización informal de los sistemas, en detrimento de una lógica de represidencialización. En este contexto, a medida de que la intensidad de la crisis disminuía, los apoyos

legislativos de los presidentes comenzaron a demandar más claramente recursos políticos que le permitieran materializar sus propios intereses o de los actores que los respaldaban, restringiendo el margen de autonomía del gobierno dentro del proceso de toma de decisiones. Más allá del vigor exhibido en la parte inicial de ambas gestiones, en ninguno de los dos casos se puede afirmar que la lógica de subordinación inicial haya sido absoluta. En su lugar se presenciaron escenarios caracterizados por lo que Mustapic denominó centralismo limitado 23, caracterizados por la presencia de una relación asimétrica, de carácter variable desde el punto de vista cronológico, e inevitablemente surcada por la presencia de tensiones, conflictos e ineludibles procesos transaccionales vinculados a los perfiles históricos señalados en el segundo tercio del trabajo. Partiendo de estas premisas, puede afirmarse que, en el caso argentino, la base organizativa del ‘peronismo’ (devenido específicamente en ‘menemismo’ bajo la tradicional lógica de ese movimiento de alineación detrás del líder durante períodos de gobierno), apoyada consistentemente en el aparato partidario, permitió al presidente de ese país utilizar herramientas formales que mostraron, aunque sea de forma parcial, una prolongación del escenario de predominio. Hacemos referencia particularmente a los fuertes poderes de veto y de decreto que le brindaron una gran ventaja (tanto en términos absolutos como relativos, en comparación al caso colombiano) en lo referido a su capacidad de actuar anticipando las reacciones de los legisladores, tanto a través de su aplicación directa, como a través de la amenaza de su utilización (con finalidades de disuasión), optimizando así la posibilidad de apuntar a puntos óptimos de acuerdo con sus preferencias, en lo referido a la ejecución de políticas. Por su parte, el presidente colombiano debió apelar no solo desde antes, sino, además, con mucha más persistencia, a estrategias transaccionales tanto de carácter colectivo como individual. Esto se debió a sus mayores dificultades para producir disciplina en su coalición (fuertemente atada a las rentas y el patrimonialismo, aunque hay que reconocer que esta también fue una tendencia recurrente en el caso argentino) a través de otros medios y a sus menores poderes constitucionales. De hecho, como se mencionó, aun cuando no se puede afirmar que el decreto fue una herramienta marginal para el gobierno, su utilidad estuvo temporalmente muy concentrada y su influencia sobre el proceso legislativo infinitamente inferior que en el caso argentino. En este sentido, la progresión histórica de ambos sistemas de partidos jugó un rol esencial en la constitución de los apenas mencionados escenarios. Así, aun cuando en Argentina la estructura federal del estado junto al sistema electoral multiplicaron el número de actores con los que era necesario adelantar procesos de negociación, la centralidad de los gobernadores en la política provincial y su fuerte influencia sobre el congreso, hizo que se mantuviese estable, produciendo escenarios de mayor previsibilidad. Por su parte, en el colombiano, la tendencia al aumento de la fragmentación, que alcanzó su climax en las elecciones legislativas de 2002, se estableció como un elemento de gran importancia en la producción de la fuerte dispersión y fragmentación que singularizaba al ‘uribismo’. Éstas se tradujeron en escenarios caracterizados por mayores costos de transacción entre los actores, distinguiéndose, como acabamos de mencionar, por la necesidad de la realización no solo

96 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 96

15/12/2011 03:24:59 p.m.


de transacciones de carácter colectivo sino, con gran frecuencia, de naturaleza individual. No obstante esto, desde la reforma política de 2003, comenzó a producirse, progresivamente, un efecto reordenador del sistema de partidos, que simplificó parcialmente este tipo de procesos. Pero más allá de los procesos apenas mencionados, también las cortes jugaron, en ambos casos, un papel central a partir de sus fallos, concediendo o conteniendo las estrategias de tipo decisionistas de los presidentes. Así, mientras que en el caso argentino puede presenciarse una Corte Suprema mucho más cercana al gobierno que facilitó su impacto en el proceso de toma de decisiones, la tendencia contraria se presenció en Colombia, donde la Corte Constitucional asumió un papel mucho más restrictivo en lo referido a la capacidad de legislar por parte del ejecutivo. Consideraciones finales Para concluir, no obstante la revisión de ambos períodos presidenciales en su conjunto nos muestra la existencia de un centralismo limitado, un análisis más detallado evidencia que éste no siempre se presentó con la misma intensidad, sino que lo hizo de forma distinta en cada uno de los casos. Así, aun cuando en ambos podemos presenciar una tendencia hacia el aumento del patrón transaccional de las relaciones entre poderes, las condiciones en que esto ocurrió fueron diferentes, lográndose observar una tendencia más marcada y constante en el colombiano y una más irregular y errática en el argentino. También es importante recordar que esto no significó el desarrollo de posiciones opositoras de las mayorías legislativas (de hecho, ambos presidentes lograron la reelección apoyados por la mayor parte de esos mismos congresistas), sino el acomodamiento de la relación en un nuevo punto de equilibrio. Si bien éste continuó caracterizándose por el predominio de lógicas cooperativas y no contradictorias (mucho menos de bloqueo) entre los poderes, perdió parte importante de su componente delegativo o de subordinación como consecuencia de la disminución de la unidad de propósitos producida por la diversidad en relación a algunos de los intereses de esos dos actores. De este modo, aun cuando lejos se está de hacer referencia a procesos estructurados bajo la lógica ‘madisoniana’ desde el punto de vista ideal típico (caracterizada por la simetría en la separación de poderes), tampoco se puede negar la existencia de relaciones concurrentes entre jugadores que, bajo una lógica de vetos recíprocos, compitieron por la maximización de sus recursos de poder.

Notas El presente trabajo representa una síntesis de “Transacciones, delegación o unilateralidad. Un análisis de los equilibrios de poder en las relaciones ejecutivo-legislativo durante los primeros gobiernos de Álvaro Uribe en Colombia y Carlos Saúl Menem en Argentina”, tesis defendida y aprobada en el marco del doctorado “Europa e Americhe: Costituzioni, Dottrine e Istituzioni Politiche ‘Nicola Matteucci’”, Universidad de Bologna, Italia, en junio de 2011. 2 Éste se constituyó, entre marzo y septiembre de 2011, como un inspirador espacio de trabajo, debate y reflexión: de hecho, parte importante de su redacción fue llevada a cabo entre estimulantes discusiones con investigadores de diferentes tipos de temas, que me permitieron enriquecer mi trabajo con la contribución de distintos enfoques disciplinarios o vertientes epistemológicas. Una mención especial en este sentido merecen Luciana Gil, Martín Obaya y, sobre todo, Lorenza Sebesta con quienes debatí varios de los argumentos que componían los diversos capítulos de la tesis. 3 Ver Peter Hall, Rosemary Taylor, “Political Science and the three 1

new institutionalism”, en Political Studies, Vol. 44, n. 6, 1996, pp. 936-957. 4 Matthew Soberg Shugart, Scott Mainwaring, “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate”, en S. Mainwaring, M. S. Shugart (eds), Presidentialism and Democracy in Latin America, New York, Cambridge University Press, 1997. 5 Ruth B. Collier, David Collier, Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America, Princeton, Princeton University Press, 1991. 6 Fueron pocos los trabajos que se publicaron en relación a este tema antes y después de los años noventa. De hecho, durante ese período puede observarse un grupo de libros y artículos entre los que se destacan los de Ronald P. Archer, “Fuerza y debilidad partidaria en la asediada democracia colombiana”, en S. Mainwaring, Timothy Scully, (comps), La Construcción de Instituciones Democráticas, Santiago, CIEPLAN, 1996; R. P. Archer, M. S. Shugart, “The Unrealized Potential of Presidential Dominance in Colombia”, en S. Mainwaring, M. S. Shugart (eds), Presidentialism and Democracy in Latin America, New York, Cambridge University Press, 1997 o el capítulo de Jonathan Hartlyn, “El Presidencialismo y la Política Colombiana”, en Juan Linz, Arturo Valenzuela (eds), La Crisis del Presidencialismo, Vol. 2, Madrid, Alianza Editorial, 1998 y también del mismo J. Hartlyn, La Política del Régimen de Coalición. La Experiencia del Frente Nacional de Colombia, Bogotá, Tercer Mundo, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, 1993, que muestran cómo, durante buena parte de la segunda mitad del siglo XX, los poderes presidenciales y la relación entre presidente y congreso habían sido estudiados con poco rigor, limitándose a la realización de descripciones formales de los atributos presidenciales pero con escasos aportes al análisis político efectivo. En la última década, han sido publicados una serie relativamente reducida de trabajos que plantean, desde mi punto de vista, posiciones demasiado categóricas con respecto al predominio de un poder sobre el otro. Por ejemplo, Pedro Medellín Torres (El presidente sitiado. Ingobernabilidad y erosión del poder presidencial en Colombia, Bogotá, Planeta, 2006) afirma la presencia de un “presidente sitiado” por el congreso, mientras que en el polo opuesto Alejo Vargas (“El gobierno de Álvaro Uribe: proyecto y resultados: políticas, estrategias y doctrinas”, en Nueva sociedad, n. 192, julio-agosto 2004, pp. 85-97) asegura que “el régimen político colombiano se desplaza hacia lo que podría denominarse una ‘presidencia imperial’” con un legislativo que se limita a refrendar las iniciativas provenientes del gobierno. En este sentido, ver también Mónica Pachón, “Explaining the Performance of the Colombian Congress: Electoral and Legislature Rules and Interactions with the Executive”, ponencia presentada en la Conferencia de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Dallas, marzo 27-29 de 2003 y Mauricio Cárdenas, Roberto Junguito, M. Pachón, “Political Institutions and Policy Outcomes in Colombia: The Effects of the 1991 Constitution”, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Research Network, W.P. R-505, 2006. Pueden observarse posiciones más equilibradas en Pablo Milanese, “Análisis del patrón de relaciones ejecutivo-legislativo durante el primer gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006)”, ponencia presentada en el XXI Congreso mundial de Ciencia Política, Santiago, 12-16 de julio de 2009 y en la tesis de doctorado mencionada en la nota 1. 7 Fueron particularmente enriquecedores los comentarios recibidos por parte de Gianfranco Pasquino, Andrés Malamud, Agustín Volco y Zeno Gobetti. 8 Royce Carroll, M. S. Shugart, Neo-Madisonian Theory and Latin American Institutions, Irvine, CA, Center for the Study of Democracy, University of California, 2006; disponible en: http://www.escholarship.org/uc/item/7np98682; M. S. Shugart, “Comparative Executive–Legislative Relations: Hierarchies vs. Transactions in Constitutional Design”, en R.A.W Rhodes, Sarah Binder, Bert Rockman (eds), Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford-New York, Oxford University Press, 2006 y David Samuels, M. Shugart, “Presidents, Prime Ministers, and Parties: A Neo-Madisonian Theory of Party Organization and Behavior”, ponencia presentada en el congreso anual

Puente@Europa 97 puente_2011N2draft.indb 97

15/12/2011 03:24:59 p.m.


de la American Political Science Association, Philadelphia, PA, 31 de agosto de 2006. 9 Quien fuera uno de los pioneros a la hora de desarrollar una teoría que explicara cómo pueden transformarse los intereses individuales en elecciones colectivas a través de la influencia de las instituciones. 10 Si bien, como se vio en el punto anterior, no podemos forzar a Madison a ser un teórico contemporáneo de la política (incluso, partiendo desde premisas simples como el hecho de que con los procesos de formación de disciplina de los partidos modernos se desgasta fuertemente la lógica original con que fue concebido el sistema de frenos y contrapesos), su pensamiento dejó una fuerte huella que hoy es recuperada por un sector importante de las ciencias sociales. La similitud existente entre la lógica del pensador americano con algunos de los distintos enfoques que forman parte del neoinstitucionalismo, hace que no sea extraña su influencia sobre un gran número de estudiosos de la política, ver Bruce Cain, W. T. Jones, “Madison’s theory of representation”, en Gernard Grofman, Donald Wittman (eds), The Federalist Papers and the New Institutionalism, Agathon Press, New York, 1989, p. 11. 11 R. Carroll, M. S. Shugart, Neo-Madisonian theory and Latin American…, cit.. 12 Ibidem., p. 4. 13 Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1965. 14 M. S. Shugart, S. Mainwaring, “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate”, en S. Mainwaring, M. S. Shugart (eds), Presidentialism and Democracy in Latin America, New York, Cambridge University Press, 1997. 15 R. Carroll, M. S. Shugart, Neo-Madisonian theory and Latin American..., cit. y M. S. Shugart, “Comparative Executive–Legislative Relations…”, cit..

Se entiende como separación de propósitos la brecha existente entre las preferencias de aquellos actores que ocupan espacios en puntos de veto. Cuanto mayor sea la distancia en el pensamiento de estos (por ejemplo gobierno y mayorías en las cámaras del legislativo) mayor la separación de propósitos. Ver Gary Cox, Mathew McCubbins, “The institutional determinants of economic policy outcomes”, en M. McCubbins, Stephan Haggard (eds), Presidents, Parliaments and Policy, New York, Cambridge University Press, 2001 y M. S. Shugart, S. Haggard, “Institutions and Public Policy in Presidential Systems,” en M. McCubbins, S. Haggard (eds), Structure and Policy in Presidential Democracies, New York, Cambridge University Press, 2001. Es justamente la separación de propósitos la que hace efectivo al sistema de frenos y contrapesos, ya que, de no existir, los distintos poderes se limitan a ser ratificadores formales de las preferencias del otro. 17 Arend Lijphart, Le democrazie contemporanee, Bologna, Il Mulino, 1988. 18 Guillermo Molinelli, Presidentes y Congresos en Argentina: Mitos y Realidades, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1991. 19 S. Mainwaring, M. S. Shugart (eds), Presidentialism and Democracy…, cit.. 20 Ana María Mustapic, “ ‘Oficialistas y diputados’: las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina”, en Desarrollo Económico, Vol. 39, n. 156, 2000, pp. 571-595. 21 Angelo Panebianco, Political parties: organization and power, New York, Cambridge University Press, 1988 (ed. orig. Modelli di partito. Organizzazione e potere nei partiti politici, 1982) 22 Charles O. Jones, “The separated presidency. Making it work in contemporary politics”, en Antony King (ed.), The New American Political System, New York, American Enterprise Institute Press, 1990, p. 3. 23 A. M. Mustapic,“ ‘Oficialistas y diputados’: las relaciones…”, cit.. 16

98 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 98

15/12/2011 03:24:59 p.m.


puente_2011N2draft.indb 99

15/12/2011 03:25:00 p.m.


ARCHIVOS

INTERVENTO DEL PRESIDENTE NAPOLITANO ALLA CERIMONIA DI INAUGURAZIONE DELL´ ANNO ACCADEMICO 2011-2012 DEL COLLÈGE D'EUROPE DI BRUGES Según la Constitución italiana, el Presidente de la República es “il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale” (art. 87). Giorgio Napolitano, interpretando el espíritu de la Carta constitucional, en particular modo aquél que emerge de su artículo 11, nunca dudó en pronunciarse a favor de la compatibilidad y, aun más, convergencia entre unidad de Italia y unidad de Europa. En su larga trayectoria al servicio de la integración europea, se destacan, en los años ochenta, su participación en la Comisión de Asuntos Exteriores de la Cámara de Diputados italiana y su elección como miembro del Parlamento Europeo (1989-1992). Re-elegido en 1999, fue hasta 2004 presidente de la Comisión para los Asuntos Constitucionales en la etapa crucial del desarrollo institucional de la Unión Europea que va del Tratado de Niza al Tratado que establece una Constitución para Europa. Entre 1995 y 2006 se desempeñó también como presidente del Consiglio italiano del Movimento Europeo. Fue elegido Presidente de la República en 2006. El Presidente*, aprovechando de la inauguración del ano académico de una de las más prestigiosas instituciones post universitarias volcada al estudio de Europa y de su integración, el Colegio de Europa, trazó un amplio panorama de los desafíos que le esperan a la región. Al mismo tiempo, basándose sobre su conocimiento histórico, su rica trayectoria institucional y sus firmes posiciones éticas y políticas, no dudó en sugerir vías concretas para resolver los problemas sobre la mesa y seguir adelante en la profundización del proceso de integración.

È con piena consapevolezza dell’onore accordatomi e dell’impegno richiestomi che ho accolto l’invito a prendere la parola in questa cerimonia di apertura dell’anno accademico 2011-2012 del Collège d’Europe. È un onore al quale sono specialmente sensibile perché ho da lungo tempo appreso a riconoscere in questa istituzione uno dei punti di riferimento più alti per la formazione della coscienza europea nel suo continuo sviluppo. So quanti European civil servants si siano formati a Bruges nel segno di una rigorosa professionalità e di una assoluta indipendenza, associate al senso del limite e al rispetto della sfera delle decisioni politiche: e queste restano condizioni essenziali per l’autorevolezza e l’efficacia che le amministrazioni europee debbono mantenere ed accrescere. Secondo la tradizione, anche l’anno accademico che oggi ha inizio è dedicato a una figura di profilo universale e ad un cruciale campo d’interesse comune: per il 2011-2012, Marie Curie e ciò che ella rappresenta per la ricerca scientifica e per il ruolo delle donne. Mi consentirete di ricordare nello stesso spirito un nome italiano, quello della grande scienziata, premio Nobel Rita Levi Montalcini, e il suo sostegno alla causa delle donne in Africa e il suo impegno civile, riconosciutole da tempo con la nomina a senatore a vita da parte del Presidente della Repubblica. L’invito a prendere oggi qui la parola è stato da me accolto non solo come un onore, ma, lo ripeto e sottolineo, come un impegno significativo e delicato in rapporto al momento, o meglio alla difficile fase storica, che l’Europa, e per essa l’Unione Europea, sta attraversando. Da molti mesi, ormai, il tema dell’Europa è quotidianamente presente e dominante nella comunicazione politica, nell’informazione economica, nell’attenzione dei cittadini e delle famiglie, in tutti i nostri paesi. Vi è presente e dominante in termini critici, per le preoccupazioni via via cresciute in ordine alle incertezze del vivere quotidiano e al nostro comune futuro e destino. Ma anche così si è diffusa come forse mai nel passato la percezione di quel che ci lega, che lega le nostre società e le nostre persone in tutta l’Europa via via unitasi in un inedito processo d’integrazione democratica. Di qui la responsabilità -che abbiamo noi tutti- di cogliere l’occasione impostaci da impreviste drammatiche evoluzioni del contesto economico-sociale, non soltanto europeo, per spiegarci

con noi stessi, per riflettere sul passato e sul presente. Essenziale è gettare luce sul percorso compiuto dall’audace progetto annunciato il 9 maggio del 1950, visto che la mia generazione è l’ultima ad aver vissuto la tragedia abbattutasi con la seconda guerra mondiale sui nostri paesi, già flagellati dalla prima, e a conservare il vivo ricordo delle fatali divisioni e distruzioni da cui dovemmo risollevarci. E dopo più di mezzo secolo di unità e di continui progressi, occorre ragionare ora, in un rapporto chiaro e convincente con i cittadini, sulla crisi che ha investito l’Eurozona, e offrire risposte persuasive. C’è, in sostanza, da render chiaro qual è la posta in giuoco per il nostro continente. E non solo per esso: in definitiva quel che di recente si è detto da parte di non europei sul rischio che le nostre difficoltà possono comportare per l’intera economia mondiale costituisce in qualche modo il riconoscimento obbiettivo del peso dell’Europa nel mondo d’oggi, benché il quadro sia così diverso dal passato per effetto di un’impetuosa trasformazione e globalizzazione. La riflessione, sia retrospettiva sia proiettata verso il futuro che qui sollecito, non prescinde dunque dagli imperativi del presente, dal confronto sulle scelte cui l’Europa e le sue istituzioni sono chiamate ora, quasi -si potrebbe dire- giorno per giorno. Ho il massimo rispetto per lo sforzo che affrontano, per i dilemmi dinanzi ai quali si trovano da quando una grave crisi ha investito l’Eurozona, i capi di governo, i massimi responsabili delle istituzioni dell’Unione, i policy-makers che partecipano alla formazione delle decisioni. Io che vi parlo non faccio più parte di questa schiera, sono un Capo di Stato senza poteri esecutivi, ma so quale sia la fatica dello scegliere e dell’agire; e nello stesso tempo mi sento corresponsabile, nel bene e nel male, della esperienza compiutasi in Europa negli scorsi decenni. Me ne sento corresponsabile date le funzioni che ho assolto nel passato, nel Parlamento nazionale e in quello europeo, per breve tempo anche nel governo italiano e per lungo tempo nel movimento politico e culturale a favore dell’unità europea. Vorrei che si comprendesse perciò lo spirito -non recriminatorio né didascalico- delle considerazioni critiche che verrò svolgendo. Non mi soffermerò sull’antefatto della crisi dell’Eurozona e cioè sulla crisi finanziaria -con indubbie origini e quindi forti proiezioni nell’economia reale- innescata su scala globale dal crollo di Lehman Brothers nel settembre 2008, ma le cui premesse erano già operanti da un anno e mezzo. È noto il giudizio, difficilmente contestabile, sulla causa originaria e di fondo di tale crisi globale: individuata

* A quien, en enero de 2012, la Università di Bologna le otorgará la Laurea honoris causa en Relaciones Internacionales (Nota del Coordinador Editorial).

100 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 100

15/12/2011 03:25:00 p.m.


nell’indebitamento verso l’estero della più avanzata economia del mondo, nella crescita, per molti anni -negli Stati Uniti- della spesa pubblica e privata oltre le entrate sia dell’uno che dell’altro settore, così da alimentare uno “sviluppo senza risparmio” , e nei conseguenti abnormi squilibri globali. Ma mi interessa rilevare -e a ciò quindi mi limiterò- quella che è stata indicata come una delle criticità che hanno, in più decenni, finito per minare il sistema economico internazionale: il fuorviante assunto che i mercati in generale, e quelli finanziari in particolare, fossero capaci di autoregolarsi e non avessero perciò bisogno di regolazione pubblica . È precisamente dalla constatazione del danno provocato, e del pericolo costituito, da tale assunto, che è scaturita la consapevolezza dei governi, di tutti i continenti, della necesita di mettere a punto un nuovo sistema di regole, capace di fondare una efficace governance economica globale. È il compito che si è assunto, e su cui continua a lavorare, tra difficoltà e contraddizioni, una istituzione di nuova creazione, il G20. Per l’Europa, la questione si pone in termini peculiari: cioè anche come questione interna allo sviluppo del processo d’integrazione da noi finora portato avanti, nel senso che dobbiamo adottare revisioni e rafforzamenti di un sistema già operante di regole e di istituzioni comuni. È attorno a questa acuta esigenza che ruota la discussione, così problematica e serrata, suscitata nell’Unione Europea, nell’Eurozona e nelle diverse sue espressioni istituzionali, dalla crisi greca, da quelle irlandese e portoghese, ma anche dalle tensioni e dai rischi che hanno investito la Spagna e l’Italia in termini di crisi del debito sovrano. A ciò si è reagito e si sta reagendo, da parte delle istituzioni europee e dei governi nazionali, con misure straordinarie e con rilevanti innovazioni, quali la creazione di tre nuove autorità di supervisione e soprattutto la istituzione del Fondo europeo di stabilità finanziaria (EFSF), cui è destinato a succedere nel 2013 un Meccanismo permanente che ne persegua in via sistematica e non a termine le finalità. Ed è da apprezzarsi il contributo che è venuto e viene dalla Banca Centrale Europea, anche riempiendo qualche vuoto politico-istituzionale. Non posso -anche perché non ne ho titolo- tirare le somme dell’insieme delle decisioni e degli interventi di cui il Consiglio Europeo, insieme con l’Eurogruppo, ha via via scandito l’evolversi, da ultimo il 21 luglio scorso e ancora in questi giorni. C’è da tenere presente anche l’importante pacchetto legislativo sulla governance economica varato congiuntamente da Consiglio, Commissione e Parlamento. Nei limiti e nella logica di questa mia esposizione rientrano semplicemente alcune osservazioni su incertezze e contrasti che hanno segnato il cammino dell’Unione nel corso del 2011 e che toccano in modo rivelatore nodi di fondo irrisolti rispetto al comune progetto europeo e al suo futuro. La grande questione è quella di ciò che ha rappresentato la scelta della moneta unica, e quindi la nascita dell’Euro, ed è nello stesso tempo, più in generale, quella del seguito che doveva darsi e non è stato dato al Trattato di Maastricht. Quel Trattato rappresentò uno storico avanzamento -e resta una pietra miliare- del processo di integrazione europea: la scelta della moneta unica ne fu parte integrante ma non separabile dal suo più vasto cuadro complessivo. Il percorso di più anni che sfociò a Maastricht -mai c’è stata una più attenta, graduale, meditata e discussa preparazione di un Trattato europeo- e le decisioni finali, faticosamente raggiunte, recano l’impronta di leadership lungimiranti dei paesi allora membri della Comunità, e innanzitutto dei tre maggiori paesi fondatori. Per l’Italia, uomini di governo che guidarono il semestre di presidenza europea nella seconda metà del 1990 e concorsero fortemente alla definizione del Trattato -tra essi voglio ricordare Guido Carli- e diplomatici di valore, civil

servants dello stampo di Carlo Ciampi, Tommaso Padoa-Schioppa, Mario Sarcinelli, Mario Draghi. Per la Germania, più di chiunque altro, Helmut Kohl, che colse con eccezionale lucidità e coraggio la necessità di legare in una prospectiva comune l’unificazione tedesca, divenuta ormai realizzabile, e un balzo in avanti sulla via dell’unione, economico-monetaria e politica, dell’Europa. E per la Commissione Europea il Presidente Jacques Delors, autore del decisivo Rapporto del 1989. A Maastricht nacque, raccogliendo i frutti e le eredità delle tre Comunità preesistenti, l’Unione Europea. E non si trattò certo di un mutamento semantico, ma di un cambiamento in senso politico, e di un deciso allargamento di orizzonti e obbiettivi. Al centro si collocò indubbiamente la prospettiva ravvicinata della introduzione della moneta unica, e della istituzione di un Sistema europeo di banche centrali e di una Banca centrale europea. Il grande progetto di integrazione, enunciato nel maggio 1950 e decollato nel 1951-52 con la firma e l’entrata in vigore del Trattato istitutivo della CECA, raggiungeva così un livello, toccava una profondità, di valore storico, trasferendo al livello sovranazionale la sovranità monetaria, un attributo che al pari della spada, dell’esercito, era in ogni dottrina riservato agli Stati nazionali. Quando oggi diciamo con tanta forza -tutti quelli tra noi che hanno ruoli istituzionali e di governo nell’Unioneche l’Euro è pilastro irrinunciabile dell’Europa unita, ci riferiamo innanzitutto al valore storico della sua introduzione nello spirito di una Europa federale. Valore che sarebbe stato colto da Altiero Spinelli, se fosse rimasto in vita, meglio che da chiunque altro, come coronamento delle sue profetiche battaglie. Per suffragare questa nostra affermazione, è giusto documentare e mettere in luce i benefici che l’esistenza dell’Euro ha apportato a tutti i paesi che vi hanno aderito, nessuno escluso: è giusto ed è necessario farlo più di come lo abbiamo fatto di fronte alle turbolenze di questo difficile 2011, talvolta esitando a reagire a ondate di opinione fondate sulla disinformazione e sulla diffusione di meschini pregiudizi nazionali. Ma non basta. Su due altri elementi è indispensabile richiamare l’attenzione. Il primo riguarda la genesi della scelta della moneta unica. Questa è stata concepita e adottata non sulla base di uno schema astratto, in ossequio a una visione pregiudiziale di stampo federalista, bensì sulla base dell’evoluzione reale della costruzione europea, in ossequio a una sua interna, ormai matura necessità. Indicativa era stata, negli anni ‘80, l’esperienza dello SME, il Sistema Monetario europeo, i cui limiti erano emersi a mano a mano che si avanzava verso la piena realizzazione dei principi sanciti nel Trattato istitutivo della Comunità europea e verso il completamento del mercato unico. Diventava ineludibile il problema enunciato da Tommaso Padoa-Schioppa con la formula del “quartetto inconciliabile”: libero scambio, liberi movimenti di capitale, tassi di cambio fissi, e autonomia delle politiche monetarie e macroeconomiche nazionali in un sistema di Stati sovrani non possono coesistere a lungo. Non si poteva uscirne che con il passaggio -nell’Europa in via di già crescente integrazione- all’unione monetaria. Era, questa, una necessità oggettiva di cui via via si accrebbe la consapevolezza. Il secondo elemento su cui richiamare l’attenzione è il vero contenuto delle discussioni recenti, in corso da mesi, e delle ulteriori decisioni da prendere al livello europeo. Nessun argomento consistente è stato portato per mettere in questione la validità della scelta dell’Euro e la sua irreversibilità: già all’inizio degli anni ‘90, quando si fece quella scelta, non c’era alternativa all’Unione monetaria e non ce n’è oggi alcuna alla prosecuzione del cammino dell’Euro. Il vero nodo è costituito dal rapporto tra unione monetaria e unione politica: esso in effetti fu ben presente a quanti ebbero parte nella preparazione del Trattato di Maastricht e nel negoziato finale. Ma che cosa mancò allora e, soprattutto, è mancato dopo?

Puente@Europa 101 puente_2011N2draft.indb 101

15/12/2011 03:25:00 p.m.


ARCHIVOS

Il concetto di unione politica è stato spesso evocato in modo piuttosto indefinito. In termini generali, si può affermare che indubitabilmente politica fu l’origine, e l’impronta, del processo di integrazione europea. Non a caso esso fu concepito partendo dall’obbiettivo della riconciliazione franco-tedesca come condizione per la pace nel cuore dell’Europa. In effetti, la Comunità, nel corso dei suoi quarant’anni di vita, assunse una dimensione internazionale, si diede uno strumento di cooperazione in politica estera e svolse un ruolo non trascurabile nella sfera delle relazioni internazionali. E più in generale nel suo sviluppo la costruzione comunitaria assunse molteplici altre dimensioni non puramente funzionali alle esigenze del mercato comune. Ciò premesso, con la trasformazione della Comunità in Unione nuovi traguardi politici si imponevano e in effetti trovarono posto nel Trattato di Maastricht: una politica estera e di sicurezza comune, una cittadinanza europea, un ruolo accresciuto del Parlamento europeo. Ma la materia del contendere, la sostanza di un processo di unione politica, stava in un ulteriore, risoluto allargamento della sovranità condivisa da esercitare in comune al livello europeo rispetto alle sovranità degli Stati nazionali. Venne compiuto il passo così importante ed audace dello spostamento al livello sovranazionale della sovranità monetaria: ma poteva bastare? O potevano bastare gli strumenti di “accompagnamento” che nel Trattato vennero previsti, per quel che riguarda in particolare la disciplina di bilancio degli Stati membri aderenti all’Euro? Potevano bastare orientamenti di semplice coordinamento delle politiche economiche nazionali, come quelli cui venne affidata –anni dopo Maastricht- l’ambiziosa Strategia di Lisbona condannandola all’insuccesso? Quando il Cancelliere dello Scacchiere inglese replicò nell’aprile 1989 al Rapporto del Comitato Delors rilevando che “l’unione monetaria richiederebbe l’unione politica, e questa non è all’ordine del giorno”, colse senza dubbio il punto cruciale. Ci sono stati anche europeisti convinti e sinceri che avrebbero voluto lasciare sospesa la decisione sulla moneta unica per ancorarla alla più o meno lontana nascita di una Federazione europea: ma questa era una pretesa irrealistica rispetto alla maturità del passaggio all’unione monetaria. Quel che si poteva piuttosto postulare era il contestuale passaggio a una politica monetaria, a una politica fiscale e di bilancio, e a una politica macroeconomica, decisamente affidate a una sovranità europea condivisa. Ed è questo il nodo politico che sta ora venendo al pettine. Solo avanzando in questa direzione si possono garantire principi, valori e obbiettivi che stanno a cuore a noi tutti: stabilità finanziaria, corresponsabilità e solidarietà, crescita competitiva dell’economia europea nel suo complesso secondo quella visione che un anno fa qui il Cancelliere Signora Merkel ha rivendicato con accenti appassionati come modello proprio dell’Europa unita. “Un modello di società e un modo di vita” -ella ha detto- “che coniugano la forza della competitività alla responsabilità sociale”. E non ho bisogno di ricordare a questo proposito l’importanza di quella Carta sociale europea di cui celebriamo il cinquantenario. Ma non è venuto allora il momento di riconoscere che dinanzi alla crisi della Grecia e dell’Eurozona si sono nei mesi scorsi manifestate in certi paesi esitazioni e resistenze che hanno dato il senso di un oscurarsi del principio di solidarietà? Non è venuto il momento di superare quello che è apparso un tabù rispetto a pur diverse ipotesi di introduzione di bonds europei? Di superare persistenti riserve dinanzi all’adozione di norme e mezzi efficaci al fine di perseguire una comune strategia di sviluppo? E parlo di quella che la Commissione ha proposto per il 2020 ma di cui occorre garantire l’efficacia vincolante, l’effettiva attuazione. E come si può non vedere la contraddizione insuperabile tra l’esigenza di un balzo in avanti nel processo di integrazione, nella assertività e nella capacità realizzatrice dell’Europa

unita, e un approccio restrittivo alla prova delle prospettive finanziarie dell’Unione per il periodo 2014-2020? Queste domande dovremmo, tutti, rivolgerle a noi stessi. Sia chiaro: ciascuno Stato nazionale membro dell’Eurozona deve fare la sua parte, assumersi fino in fondo le sue responsabilità. Tra essi certamente l’Italia: la cultura della stabilità finanziaria ha avuto nel mio paese sostenitori autorevoli e coerenti nell’esercizio delle loro funzioni pubbliche, ma non ha, per lungo tempo, prevalso. Ebbene, ora non possiamo più tergiversare di fronte all’imperativo categorico di uno sforzo consistente e costante di abbattimento del nostro debito pubblico, né restare incerti dinanzi a riforme strutturali da adottare per rendere possibile una nuova, più intensa crescita economica e sociale. Si tratta di prove di indubbia durezza, con cui dobbiamo cimentarci; e abbiamo in questi mesi cominciato a farlo, ma molto resta ancora da fare, senza indugio. E nessuna forza politica italiana può continuare a governare, o può candidarsi a governare, senza mostrarsi consapevole delle decisioni, anche impopolari, da prendere ora nell’interesse nazionale e nell’interesse europeo. Guido Carli, governatore della Banca d’Italia dal 1960 al 1975, scrisse poco dopo la firma a Maastricht: “la classe politica italiana non si è resa conto che, approvando il Trattato, si è posta nella condizione di aver già accettato un cambiamento di una vastità tale che difficilmente essa vi sarebbe passata indenne”. Sono parole ancora attuali. Ciascuno deve fare la sua parte, ma tutti insieme dobbiamo rispondere alle domande di attualità e alle questioni di prospettiva che ho prima suggerito. Fin dal momento della nascita e dei successivi primi passi del progetto di integrazione europea, l’intesa tra Francia e Germania ha giuocato un ruolo essenziale: basti ancora una volta richiamare le figure di Schuman e di Adenauer, e insieme con essa quella di Alcide De Gasperi. Come italiani, che vantiamo un lungo percorso di costante, determinante sostegno al progetto europeo, rispettiamo ancor oggi l’insostituibile apporto di quei due grandi paesi europei amici e dei loro leader. Rispettiamo come sempre in modo particolare la dedizione della Germania alla causa europea, e ne ammiriamo i successi conseguiti come grande paese democratico sul piano economico-sociale e sul terreno della stabilità monetaria, comprendendo le ragioni storiche del suo attaccamento a questo essenziale pilastro. Esprimiamo amichevolmente la preoccupazione per quella che appare una riluttanza ad accettare ulteriori, ormai inevitabili, trasferimenti di sovranità -e dunque anche di decisioni a maggioranza– al livello europeo. In fondo, dal Cancelliere tedesco e dal Presidente francese sono state negli ultimi tempi avanzate proposte -poi in parte tradotte nel Patto Euro Plus- tali da scavalcare la rigida parete divisoria che si volle sancire nel vigente Trattato a protezione delle competenze degli Stati nazionali, contro una progressiva estensione di quelle dell’Unione. Comune alle leadership di tutti i nostri paesi dovrebbe diventare la consapevolezza che è indispensabile procedere oltre i limiti rimasti ancora in piedi non solo nel Trattato costituzionale poi abortito ma anche e ancor più nel successivo Trattato di Lisbona. L’esigenza di “più Europa”, univocamente posta negli appelli, anche ricchi di indicazioni concrete, che si susseguono a firma di sperimentate e autorevoli personalità europee, è con sempre maggiore evidenza divenuta tassativa in un mondo, per di più scosso da una crisi come quella attuale, nel quale nessun singolo paese europeo, nemmeno il più grande ed efficiente, può “salvarsi da solo” e svolgere con le sue sole forze un ruolo significativo. Quel “più Europa”, prospettato in antitesi a una tendenza innegabile a ripiegamenti nazionali se non nazionalistici, sollecita l’esercizio di maggiori poteri decisionali da parte delle istituzioni dell’Unione in un clima di reciproco rispetto e di rinnovata collegialità, al di là dell’apporto propositivo di singoli governi nella fase di formazione

102 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 102

15/12/2011 03:25:00 p.m.


degli orientamenti e delle decisioni. La collegialità per il Consiglio è affidata alla garanzia del Presidente stabile istituito dal Trattato di Lisbona, per la Commissione essa è egualmente imperniata sul ruolo del Presidente, anche se sarebbe certamente favorita da una riforma prevista per il dopo 2014- attraverso la quale, sulla base di nuovi criteri, si definisse per la Commissione una composizione più ristretta e indipendente da condizionamenti nazionali. Il metodo comunitario -che vede anche il Parlamento europeo giuocare un ruolo paritario e di primo piano- resta incompatibile con una deriva intergovernativa, ma riconosce il giusto spazio a quella “azione coordinata degli Stati membri” su cui mette l’accento il Cancelliere tedesco ; l’essenziale è non mortificare la funzione delle istituzioni più propriamente sovranazionali, Commissione e Parlamento. Si eviti comunque di alimentare una polemica fuorviante come quella sullo spettro di un terribile super Stato europeo, novello Leviatano. Lo sbocco a cui tendere non è una replica del modello, storicamente realizzatosi nelle nazioni europee, di uno Stato in maggiore o minor misura centralizzato e pesantemente burocratizzato, ma una più complessa e articolata costruzione multi-livello, regolata da un flessibile principio di sussidiarietà. C’è tuttavia da chiedersi se una più conseguente messa in comune, al livello dell’Unione, di sovranità e di poteri decisionali, richieda ora un nuovo Trattato. La questione non è priva di fondamento e non può essere semplicemente accantonata. Ma l’esperienza che ho personalmente vissuto dell’affossamento per via referendaria del Trattato costituzionale, già modificato in qualche sua innovazione nel corso della Conferenza Intergovernativa, e poi della lunga, estenuante stagione delle ratifiche del Trattato di Lisbona, mi spinge a suggerire la massima ponderazione. Bisogna stare attenti alla delimitazione di quel che va rivisto nel Trattato, e innanzitutto mirare a superare il vincolo dell’unanimità delle ratifiche. C’è inoltre il rischio che aprendo il cantiere per un nuovo Trattato, si determini un vuoto o uno stato di attesa, mentre si può e si dovrebbe lavorare innanzitutto e subito per cogliere le possibilità presenti nel vigente Trattato anche al fine di rafforzare la disciplina di bilancio e la sorveglianza sugli orientamenti di politica economica nella zona Euro. In conclusione : concentriamoci sul da farsi nella fase attuale, ma in pari tempo cercando di spingere più lontano lo sguardo per riproporre il discorso sull’Europa alle generazioni più giovani. Non lasceremo che l’Euro ceda agli attacchi della speculazione e ad ondate di panico nei mercati finanziari: nessuno si faccia illusioni in proposito. E nessuno pensi di veder vacillare l’intera costruzione europea: da 10 anni essa si è dotata, con l’Euro, di un nuovo essenziale pilastro e punto di forza, ma si è in 60 anni definita e consolidata come qualcosa di assai vasto, ben al di là della sua dimensione strettamente economica e infine monetaria. Si è via via unito -nelle sue diversità- un continente ricco di tradizioni e di risorse, dando luogo a un processo d’integrazione che è divenuto un punto di riferimento per tutto il mondo. Si è forgiata una comunità di valori, e con essa una comunità di diritto complessa e articolata nel segno della libertà e della democrazia. Di qui la sapiente elaborazione -quale straordinario unicum!- di un diritto comunitario, sul cui sviluppo e sul cui rispetto vigila un sistema di Corti di suprema garanzia. Dalla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia alla introduzione di una Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, è stato un continuo allargarsi di orizzonti del progetto europeo. E nello stesso tempo si è delineata la prospettiva di una comune visione e capacità d’azione europea nel campo delle relazioni internazionali e della difesa e sicurezza. Non sottovaluto tutto quel che di insoddisfacente presenta il bilancio della costruzione europea. Ma quel che voglio dire è che essa ha ormai delle fondamenta talmente profonde, che si è creata un’interconnessione e compenetrazione così radicata tra le nostre

società, tra le nostre istituzioni, tra le forze sociali, i cittadini e i giovani dei nostri paesi, che nulla può farci tornare indietro, che non è pensabile uno sfaldarsi di questa costruzione. Chiunque pensi o immagini il contrario deponga le sue velleità. Ma noi uomini e donne di ogni parte d’Europa dobbiamo riacquisire consapevolezza e orgoglio del progetto e del processo di integrazione che ci ha unito. E specialmente ai giovani dico : il vostro futuro è qui, non in un qualsiasi “altrove”, tanto meno in una chiusura dei nostri paesi in se stessi, in un impossibile ritorno al passato. Tutto è cambiato rispetto al punto di partenza, al lontano 1950. Ma ci sorreggono fortissime nuove motivazioni: la missione dell’Unione di Stati e di popoli cui abbiamo dato forza crescente è quella di far vivere dentro una globalizzazione sregolata che potrebbe sommergerci, la nostra identità, il nostro esempio e modello di integrazione e unità, l’insopprimibile peculiarità del nostro apporto allo sviluppo storico e all’avvenire della civiltà mondiale. E a questa missione dobbiamo ispirarci, specialmente ora che vediamo e tocchiamo con mano quali disuguaglianze, squilibri e ingiustizie hanno finito per sprigionarsi e ancora si sprigionano dalla pressione di oligarchie irresponsabili e dalla finanziarizzazione esasperata degli ultimi tempi. Un’Europa ancor più integrata e assertiva è il solo quadro di riferimento, senza alternative, entro il quale si può operare per riaprire nei nostri paesi un sentiero di sviluppo sostenibile, per scongiurare il pericolo che più sovrasta i giovani, quello di una pesante recessione, di un futuro senza occasioni di lavoro e di affermazione sociale per un’intera nuova generazione. Ai giovani dico dunque: puntate sull’Europa, e in particolar modo su quell’impegno di socialità che è sempre stato proprio e distintivo della visione europea dello sviluppo dell’economia. E’ un impegno da rilanciare oggi più che mai. Ricordo che nelle discussioni che prepararono il Trattato di Maastricht e la scelta della moneta unica, si propose -purtroppo senza successo- che si assumesse come uno dei criteri di convergenza tra le economie europee in vista dell’adesione all’Euro, anche quello di un tasso contenuto di disoccupazione e soprattutto di disoccupazione giovanile. È un esempio dell’ispirazione sociale da recuperare fortemente, attualizzandola. Una riproposizione risoluta, nell’opinione pubblica, tra larghe masse di cittadini e di giovani, delle ragioni vecchie e nuove del progetto europeo, richiede quel che finora è largamente mancato sul piano della legittimazione e validità democratica: un dibattito pubblico trasparente, un confronto politico oltre i confini nazionali che possa sfociare anche nell’elezione diretta del presidente dell’organo di governo dell’Unione, la crescita, finalmente, di attori politici e sociali strutturati al livello europeo, una dimensione parlamentare nella quale si integrino la rappresentanza -giunta a un così alto e incisivo ruolo- nel Parlamento europeo con le rappresentanze nei Parlamenti nazionali, una rete di relazioni istituzionali che coinvolga ampiamente le autonomie regionali e locali. Non è forse questo un programma che può stimolare e mobilitare le giovani generazioni, riconciliandole con la politica? L’impegno di quanti credono nel progetto europeo come scelta irrinunciabile guardando al futuro, deve farsi esigente. Nell’ottobre 1989, in un altro momento storico cruciale, parlando qui per l’inaugurazione dell’anno accademico, Jacques Delors disse: “Io sono sempre stato un adepto della politica dei piccoli passi, ma me ne allontano oggi, perché abbiamo il tempo contato. È necessario un salto di qualità tanto in quel che riguarda la nostra concezione della Comunità europea, quanto in quel che riguarda la nostra azione verso l’esterno”. Ebbene, in quegli anni, con il Trattato di Maastricht e con l’Euro, un salto di qualità venne compiuto. È tempo ora di compierne un altro, ancor più deciso.

Puente@Europa 103 puente_2011N2draft.indb 103

15/12/2011 03:25:01 p.m.


ARCHIVOS

Entre las eminentes personalidades que han tomado posición en el amplio debate sobre la crisis europea y sobre las reformas que la Unión Europea tendría que tomar para enfrentarla, decidimos destacar algunos líderes con preeminentes cargos políticos en el momento de elaboración de la Unión Económica y Monetaria y en las etapas posteriores de su puesta en marcha. Las posiciones que emergen de los dos textos reproducidos acá abajo son antitéticas, pero reflejan un mismo sentido: que la Unión Económica y Monetaria no puede ser llevada adelante sin una dosis consistente de federalismo fiscal Se trata, por un lado, de una declaración aprobada por consenso por el Council for the Future of Europe el 6 de septiembre de 2011. El Council for the Future of Europe, que se creó en 2010 bajo los auspicios de la Fundación Berggruen, un think tank fundado en California por el millonario hombre de negocio de raíces alemanas Nicolas Berggruen, que reúne, entre otros, ex jefes de estado además de premios Nobel e intelectuales de fama. Entre los políticos que fueron involucrados en la puesta en marcha de las reformas de la UE de los años noventa, se destacan Jacques Delors, Felipe Gonzalez, Gerhard Schröder, Guy Verhofstadt y Tony Blair. El segundo es un breve texto escrito por Sir John Major y publicado bajo la forma de un Op-ed (editorial de un invitado) por el Financial Times el 26 de octubre 2011. Major, Secretario del Tesoro (Chancellor of the Exchequer) de octubre 1989 hasta su elección como Primer Ministro (1990-1997), jugó un papel central en las negociaciones que llevaron a que Gran Bretaña no ingresara en la Unión Económica y Monetaria, bajo la formula del opting out incorporada en el Tratado de Maastricht.

EUROPA ES LA SOLUCIÓN, NO EL PROBLEMA* Declaración del Consejo para el futuro de Europa EUROPA EN UNA ENCRUCIJADA. Europa está en una encrucijada. Es un momento de elección tanto para los 17 países de la Eurozona como para los 27 países que forman parte de la Unión Europea. Por su parte, la Eurozona necesita decidir si va a moverse hacia una unión fiscal y económica más abarcativa o si se va a arriesgar una ruptura que ponga en peligro la integración europea. La Unión Europea necesita decidir si promoverá el crecimiento, si hablará con una voz común acerca de los temas globales y si jugará un papel global significativo en el siglo XXI, o si, en cambio, aceptará que el mundo siga su curso sin nosotros. La falta de decisión y acción sobre estas cuestiones fundamentales debilitará a Europa en su conjunto y a sus Estados miembro de manera individual, incluso a los más grandes. EL PROYECTO EUROPEO, UN ÉXITO HISTÓRICO. Es importante destacar que a pesar de las dificultades recientes, el proyecto europeo ha sido un formidable éxito histórico. La integración europea ha traído paz y estabilidad a todo el continente en un grado que hubiera sido inimaginable en la generación anterior. La integración ha redundado en beneficios mutuos para todos los países de Europa. Para todos los países de la región, ser miembro de la Unión Europea ha significado un aumento sensacional en el nivel de vida, mientras que aquellos que forman parte de su núcleo central se han beneficiado también de un mercado más amplio e integrado. Actualmente, con más de 500 millones de personas, la Unión Europea se ha convertido en el mercado común más grande del planeta y un modelo para otras regiones. Es para preservar y promover este proyecto históricamente exitoso que debemos enfrentar con valentía los desafíos actuales. LIDERAZGO CON VISIÓN DE FUTURO. Varios miembros de este grupo se encontraban presentes en el momento de la creación de la Unión Europea y del establecimiento de una moneda única. Se han juntado con el resto de nosotros, como europeos ante todo, para enviar el mensaje de que una visión revitalizada de una Europa realmente integrada es la mejor manera de salir de la actual crisis de gobierno. Nada puede ser resuelto con una postura que confronte el norte con el sur, a nosotros con ellos. Mientras tanto, nuestra preocupación por la crisis fiscal se produce a expensas de la más amplia agenda de la Unión Europea. Se trate de la política exterior, de energía, de inmigración o de los planes para estimular el crecimiento y el empleo, muchas prioridades han quedado en gran medida ignoradas. COMPROMETER A LOS CIUDADANOS EUROPEOS. No hay mayor tarea para un liderazgo europeo con vista al futuro que responder a las dudas e inquietudes de los ciudadanos europeos que se

sienten desconectados y alejados de los abstractos procesos que tienen lugar en Bruselas. La visión de Europa que tendrá éxito es aquella que inspire el compromiso de los ciudadanos cuya fe en un futuro europeo se encuentra ahora en duda. INSPIRAR CONFIANZA. Un enfoque de cara al futuro que inspire confianza en vez de generar dudas debe incluir medidas en el corto plazo, así como objetivos de mediano y largo plazo. Las necesarias medidas que se tomen para el futuro cercano sólo tendrán credibilidad si a la vez se ofrece seguridad sobre la implementación de aquellas de mediano y largo plazo. 1. UN FONDO EUROPEO. En el corto plazo, se debe evitar el contagio del mercado. Por lo tanto, es de vital importancia poner en marcha las decisiones tomadas el 21 de julio** para permitir que los mecanismos de estabilización (stabilization facilities) para intervenir con medidas preventivas. Además, el tamaño de los mecanismos que ya existen necesita ser ampliado. Antes de 2012, se tendrían que transformar en un Fondo Europeo de pleno derecho. 2. CAPITALIZACIÓN ADECUADA DEL SECTOR FINANCIERO. La Eurozona debe asegurarse que aquellos bancos que lo necesiten estén adecuadamente capitalizados, incluso a través de la participación del sector privado. 3. UNIÓN FISCAL RESPONSABLE. Ha quedado claro que una unión monetaria sin alguna forma de federalismo fiscal y coordinación de la política económica no funcionará. Los estados nación tendrán que compartir ciertas dimensiones de su soberanía con una entidad central europea, que disponga de fuentes de ingresos a nivel federal a fin de ofrecer bienes públicos europeos. Además, se tiene que desarrollar un mecanismo de atención al endeudamiento (debt facility), bajo la forma de Eurobonos. Los Eurobonos necesitan mecanismos eficaces de control para evitar elevados déficit fiscales de carácter sistemático. El pacto de estabilidad y crecimiento existente ha demostrado ser insuficiente. Para asegurar la disciplina fiscal que proteja al público de las políticas irresponsables de cualquier gobierno, la Eurozona requiere un sistema de control eficaz y aplicable. Mientras que los estándares deben ser estrictos, la diversidad de condiciones de la zona euro requiere flexibilidad respecto a la forma en que éstos se deban cumplir. 4. RESOLUCIÓN ORDENADA DE LA DEUDA. Necesitamos mecanismos para la resolución ordenada de la deuda tanto para el

104 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 104

15/12/2011 03:25:01 p.m.


sector público como para el privado, en caso que surjan insolvencias duraderas y difíciles de manejar. 5. En la búsqueda de las necesarias austeridad fiscal y reformas estructurales para restablecer el crecimiento en el mediano y largo plazo, debemos tener cuidado de no socavar, en el corto plazo, la actual recuperación todavía frágil. Políticas macro-económicas adecuadas deben ser empleadas para evitarlo. 6. CRECIMIENTO Y EL EMPLEO. La austeridad es necesaria pero no suficiente. Para poder competir en el mundo globalizado, Europa tiene que poner en práctica un ambicioso “Programa para el Crecimiento y el Empleo” para impulsar su competitividad (ver Estrategia UE 2020 ***). Una estrategia de crecimiento deberá incluir el uso eficiente de los fondos de la UE para estimular el crecimiento y la creación de puestos de trabajo en la periferia, así también como la promoción de programas de investigación y desarrollo, de capacitación de profesionales y de educación superior. Hasta hora Europa no ha respetado los objetivos planteados en la Agenda de Lisboa. Ante la ausencia de una estrategia, surgirá la tentación del nacionalismo económico. 7. EL ENTRAMADO SOCIAL. Uno de los retos clave de Europa será lograr un continuo reajuste del entramado social con el fin de poder admitir las nuevas realidades sin renunciar a este pilar clave del modelo social europeo. Los sistemas de seguridad social deben estar preparados para lidiar con el impacto del envejecimiento de la población. 8. EUROPA COMO ACTOR GLOBAL CLAVE. La relevancia y la fuerza geopolítica de Europa están directamente relaciona-

das con la fuerza de la Unión Europea. Sin una Unión fuerte e integrada, los países europeos se enfrentan a la perspectiva de tener una influencia geopolítica cada vez menor. Será necesario entonces imaginar una Federación que vaya más allá de un mandato fiscal y económico, que incluya una política de seguridad común, de energía, un política climática, migratoria y de política exterior, así como el desarrollo de una narrativa común sobre el futuro de dicha Unión y su lugar en el mundo. Este es un desafío para los 27 países de la Unión Europea. 9. CIUDADANOS COMPROMETIDOS. Estos pasos hacia una mayor integración sólo pueden ir de la mano de una participación pública más amplia y profunda. El proceso de profundización de la integración debe ser dirigido por un Parlamento, una Comisión y un Consejo que cuenten con el apoyo de los ciudadanos europeos. Los ciudadanos europeos se comprometerán más a través de procesos democráticos, una vez que el Parlamento tenga más poder. CONCLUSIÓN INTERÉS PROPIO ILUSTRADO. La crisis actual es una cuestión extremadamente urgente, pero al mismo tiempo una oportunidad. Ahora, los ciudadanos europeos esperan que sus líderes pasen de la gestión cotidiana de la crisis a hacerse cargo y preparar a la Unión Europea para los desafíos del siglo XXI. Apoyar la integración europea no es una cuestión de solidaridad sino interés propio ilustrado. Es el momento de abordar las grandes cuestiones con el fin de preservar el equilibrio tan característico de Europa entre libertades individuales, economía de mercado y protección social. Para nosotros, Europa es la única solución.

EL PRECIO DEL DESLIZ HACIA LA UNIÓN FISCAL Sir John Major La crisis en la zona euro era inevitable. Pero, por cierto, fue acelerada y empeorada por el colapso bancario. No se resolverá ni fácil ni rápidamente. Sin embargo cuando logre hacerlo, podrá llevar a una Unión Europea muy diferente de la que tenemos ahora. La raíz del caos actual puede rastrearse en la primacía de una mala política por sobre una economía razonable. En Maastricht, donde participé en carácter de Primer Ministro, se asumió que -antes del nacimiento del euro- las economías de los Estados miembros convergerían -es decir, que operarían con el mismo nivel de eficiencia general. Se establecieron salvaguardias: se acordó que los déficits fiscales nacionales no debían exceder el 3 por ciento del PBI (producto bruto interno). Más tarde, se promulgó un Pacto de Crecimiento y Estabilidad […]. Sin embargo, cuando, en 1999, los miembros fundadores lanzaron el euro, estas sabias precondiciones fueron ignoradas. Luego del nacimiento del euro, algunos estados del sur aprovecharon las bajas tasas de interés y acumularon deudas. Así también lo hicieron sus ciudadanos, sin que los gobiernos, regodeándose en el auge de la prosperidad, pusieran ningún obstáculo. Cuando Alemania y Francia sobrepasaron los criterios pactados para la deuda sin recibir sanción alguna por parte de la Comisión, los criterios quedaron sin efecto. La deuda se acumuló. Ello podría haber conducido por sí solo a una crisis, pero ésta se adelantó por el derrumbe general de 2008. […] la libra esterlina no ingresó en el euro debido a que nosotrosprevimos fallas en su estructura. Creíamos que la unión monetaria sin unión fiscal era un riesgo; que la convergencia entre las poderosas economías del norte y las de Europa del sur era poco probable (especialmente luego de que la República Federal Alemana hubiera absorbido a Alemania del Este). Yo tenía además una objeción política: la entrada al euro y la consecuente abolición de la libra esterlina, eliminaría herramientas de política claves para el gobierno británico. Es por eso que, en Maastricht, opté por permanecer fuera del euro.

No fue fácil. Conseguí la fórmula del opting-out únicamente bajo la amenaza de vetar el tratado. Nuestros socios europeos no que quedaron conformes. Algunos lo consideraron un acto de mala fe: habían apoyado la iniciativa británica de un mercado único y argumentaban que la integración monetaria debía acompañar necesariamente la integración comercial. Estaban disgustados por el hecho de que habíamos aprobado implícitamente la unión monetaria en el Acta Única Europea de 1986 y, en 1988, habíamos designado al Gobernador del Banco de Inglaterra para colaborar con el Comité de Delors que debía estudiarla. Todo esto era verdad. Pero, en relación al euro, nuestro interés difería del suyo y esto causó una escisión política. Eso mismo podría estar por ocurrir nuevamente, con consecuencias de amplio alcance. Mientras escribo, la eurozona está frente a un dilema inmediato. Los policy-makers deben estabilizar los bancos de la zona del euro, permitir el default de Grecia y eliminar el temor de los mercados por otros default. Llegar a un acuerdo acerca de esto es esencial pero insuficiente. Las debilidades del euro persistirán. La poderosa economía alemana todavía sigue atada a la misma moneda que las economías más débiles. Acumula superávits comerciales enormes con la zona del euro, mientras otros tienen déficits de la misma magnitud. Dado que Alemania tiene una ventaja relativa de tipo de cambio dentro de la zona euro (currency advantage) estimada del 30 por ciento dentro del euro, parece probable que esta situación continúe […]. En un mundo razonable, los estados del sur deberían devaluar su moneda para volverse más competitivos -pero no pueden hacerlo. Están encerrados en una moneda única. Al no poder devaluarla, deben devaluar sus estándares de vida y promover reformas para mejorar su eficiencia. Esto llevará años. Mientras tanto, los salarios deben disminuir, el desempleo va a aumentar, así como también la agitación social. La severidad de esta medicina puede resultar intolerable en una democracia liberal.

Puente@Europa 105 puente_2011N2draft.indb 105

15/12/2011 03:25:01 p.m.


ARCHIVOS

Es sobre Grecia donde el impacto será más evidente. Por supuesto se ha comportado de manera absurda (foolishly). Pero eso no mitiga el dolor presente. Al recorte de los salarios se suman nuevos impuestos y otros aumentan. Con razón la gente está asustada. Algunos preguntan: ¿Por qué Grecia forma parte de la eurozona? La facilidad con la que entró demuestra las locuras de sus fundadores. Francia insistía: “No pueden negarle el ingreso al país de Platón”. Tal vez no, pero hoy cada europeo paga el precio de haber admitido un país económicamente débil e incapaz de competir en la zona del euro. Para salvaguardar la zona del euro en el largo plazo se requiere un cambio de política fundamental. Debe transformarse en una unión fiscal, una unión de transferencias de pagos para compensar las disparidades regionales, o se deberá contraer. La última opción –que significa esencialmente dejar afuera a Grecia– tiene consecuencias políticas. Tampoco contamos con el mecanismo para lograrlo. ¿Cómo será el futuro de Grecia? ¿Seguirá siendo democrática en medio del caos que puede venir? Dejar afuera a Grecia no es una opción libre de riesgos. Tampoco lo es una unión de transferencias. Alemania lo detestaría y la transferencia de pagos institucionalizaría ineficiencias. Eso deja la unión fiscal como el destino más probable. Pero tiene enormes consecuencias políticas. Implica un mayor nivel de integración y es un camino hacia una zona euro de carácter federal. Puede ser económicamente razonable, pero es profundamente antidemocrático. Llevaría a un distanciamiento peligroso entre los votantes y los políticos a cargo de la toma de decisiones. Mas Europa impuesta desde arriba (topdown Europe) por una remota elite podría provocar una aversión de gran alcance. A su vez, una eurozona más integrada alejaría aun más del centro de toma de decisiones a aquellos miembros de la Unión Europea que no sean parte del euro. Éstos reaccionarían negativamente -razón por

la cual un temprano anuncio de la unión fiscal resulta poco probable. En cambio, hay otros movimientos que sí resultan posibles en lo inmediato, como por ejemplo los controles judiciales sobre el déficit, una armonización de los impuestos corporativos y el nombramiento de un presidente permanente de la eurozona. Estamos en marcha hacia una unión fiscal completa: sólo la escala de tiempo es flexible. Todo esto tiene consecuencias: los miembros de la Unión Europea que no forman parte del euro no querrán ser dejados al margen y, además, van a mirar con ojos sospechosos las propuestas que realicen los países que hayan adoptado el euro, volviendo la toma de decisiones más complicada aún. El hecho de que los países pertenecientes a la zona del euro puedan integrarse y coordinar sus políticas, hace posible pensar que los países que no pertenecen a la zona del euro puedan coordinar sus esfuerzos también. La confrontación es inminente. Una integración más profunda de la zona del euro puede llevar a los países que no forman parte de ella a intentar re-nacionalizar instrumentos de política sobre los que no tienen influencia. El Reino Unido no estará solo en esto. En la próxima década, una eurozona federal transformará el mosaico europeo. Dentro de la eurozona todo se volverá más prescriptivo; fuera de ella, una unión más flexible podría surgir. Es probable que vea la luz un esquema de alianzas variables. Los países de la AELC (Asociación Europea de Libre Comercio) podrían acercarse a los países que se encuentran afuera de la zona del euro. Algo es seguro: la UE ya no será como hasta ahora. En el Reino Unido y en otros países, muchos están presionando para salir de la UE. Ésta es una opción extrema que causaría más problemas de los que podría solucionar. En el caso del Reino Unido sería un peligroso error, pero aún así, nuestra relación dentro de la UE cambiará. Se necesitan cabezas frías y mentes claras: de ello depende nuestro futuro.

Nota del coordinador editorial (N.C.E.): La traducción de los textos del Council for the Future of Europe y de Sir John Major estuvo a cargo de María Harismendy y del Comité Editorial de Puente@Europa. El primer documento está encabezado por la siguiente advertencia: *

Esta declaración es el resultado de un consenso. Todos los miembros del comité la apoyan. Al compartir la ambición de lograr una posición de carácter unánime, es aprobada por todos sus miembros sin que ello implique que cada uno de ellos esté totalmente de acuerdo con todos los puntos individuales. Lo que sí compartimos sin reserva es la visión de que la solución a la crisis europea es lograr más integración basada en el método comunitario, no menos.

N.C.E.: El documento hace referencia a las decisiones tomadas ese día por el Eurogrupo, es decir los jefes de Gobierno o de Estado de los diecisiete miembros del área del euro, para tratar de resolver la crisis griega y garantizar la estabilidad financiera en el área euro; ver: http://ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/2011-07_en.htm. *** N.C.E.: Los autores se refieren a la estrategia económica de largo alcance aprobada por la Comisión Europea bajo la forma de la Comunicación “A strategy for smart, sustainable and inclusive growth”, destinada a sustituir la estrategia de Lisboa. El texto del documento -COM (2010) 2020, 3 de marzo del 2010- se encentra en: http://europa.eu/press_room/pdf/complet_en_barroso___007_-_europe_2020__en_version.pdf. Para mas información, ver http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm. **

106 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 106

15/12/2011 03:25:01 p.m.


HACIENDO FRENTE A LA CRISIS: AUSTERIDAD O SOLIDARIDAD Economistas Europeos por una Política Económica Alternativa Grupo EuroMemo Seguimos dando espacio, en esta parte de la revista, a los grupos de economistas que participan del debate sobre la crisis económica y financiera y las políticas europeas en relación a ella. Hemos elegido a un grupo que tiene la característica de estar conformado, a diferencia de aquellos escogidos en el número precedente, por economistas de varios países (Dinamarca, Polonia, España, Alemania, Grecia, entre otros). Su documento fue escrito sobre la base de las discusiones llevadas a cabo en el marco de una reunión sobre “Política económica en Europa”, organizada por el EuroMemo Group en Rethymnon, Grecia, los días 24-26 de septiembre del 2010 *. Han contribuido al texto Wilfried Altzinger, Stephanie Blankenburg, Hermann Bömer, Trevor Evans, Marica Frangakis, John Grahl, Maria Karamessini, Jeremy Leaman, Dominique Plihon, Gunter Quaißer, David Vetterli, Diana Wehlau y Frieder Otto Wolf. El EuroMemo Group tiene un grupo coordinador del cual participan Wlodzimierz Dymarski (Poznan) Miren Etxezarreta (Barcelona), Trevor Evans (Berlín), Marica Frangakis(Atenas), John Grahl (Londres), Jacques Mazier (París), Mahmood Messkoub (La Haya), Werner Raza (Viena), Catherine Sifakis (Grenoble), Diana Wehlau (Bremen) y Frieder Otto Wolf (Berlín). El documento está compuesto por tres partes. La primera es un análisis de la crisis y de sus orígenes, la segunda es una reflexión crítica sobre las medidas tomadas por la UE para enfrentarla y la tercera brinda algunas recetas para el futuro. Frente a la imposibilidad de reproducir integralmente el texto, hemos elegido publicar la parte analítica en su totalidad, con sus interesantes tablas y gráficos, y ofrecer sólo un breve resumen de las otras dos.

Sumario Introducción PARTE I 1 Desequilibrios macroeconómicos, aumento en la polarización y el reto del cambio climático 1.1 El comienzo de la crisis de la deuda en Europa 1.2 Peligrosos desequilibrios macroeconómicos 1.3 Comportamientos divergentes en el (des-)empleo Recuadro 1: El ‘milagro del empleo’ alemán 1.4 La perjudicial competencia fiscal y la erosión de la equidad tributaria 1.5 Desigualdad y polarización – Aumentan la pobreza y la riqueza Recuadro 2: El proyecto neoliberal post-crisis: Revertir no “sólo” el estado de bienestar, sino la infraestructura social básica - en el nombre de “el pueblo” 1.6. Estancamiento en la política global de sostenibilidad. Recuadro 3: La Estrategia Europa 2020 – La repetición de la estrategia de Lisboa PARTE II 2 Una crítica a las políticas de la UE: La austeridad no es la solución 2.1 La ausencia de reformas financieras serias 2.2 El pacto de estabilidad no puede hacer frente a los desequili-

brios macroeconómicos Recuadro 4: La crisis de la deuda griega 2.3 Las políticas de oferta no crean puestos de trabajo Recuadro 5: Valoración cuantitativa de los objetivos de empleo de Lisboa 2.4 Mayor desigualdad en la fiscalidad Europea 2.5 Un paso atrás en la lucha contra la pobreza 2.6 Europa 2020 no está a la altura de su deber con el medio ambiente PARTE III 3 Alternativas: Hacia una mayor solidaridad 3.1 La necesidad de reformas radicales en el sistema financiero europeo 3.2 Reactivación macroeconómica a través de la inversión pública Recuadro 6: Las transferencias internacionales: Racionales, justas y necesarias 3.3 Pleno empleo y ‘buen empleo’ en lugar de la flexiseguridad y la “activación” 3.4 La inclusión social a través de la imposición efectiva y las estrategias de lucha contra la pobreza Recuadro 7: ¿Cómo romper con las desigualdades heredadas? 3.5 Hacia un Plan Europeo de Desarrollo Sostenible Anexo: Los proyectos de reformas estructurales de la UE.

*

La versión castellana que utilizamos para redactar el presente documento fue traducida por Àngels Martínez Castells y Miren Etxezarreta. Para más información sobre el trabajo del grupo, ver www.euromemo.eu.

Puente@Europa 107 puente_2011N2draft.indb 107

15/12/2011 03:25:01 p.m.


ARCHIVOS

Introducción Tres años después del estallido de la crisis financiera y dos años después de que el agravamiento de la crisis llevara a la depresión económica más severa desde los años ‘30 del pasado siglo, la economía global registra una recuperación desigual. La producción de los países capitalistas desarrollados se mantiene por debajo de los niveles de pre-crisis y los sistemas financieros se caracterizan todavía por una fragilidad considerable. En Estados Unidos, parece haberse agotado el impacto del paquete de estímulo del gobierno y de la recuperación de las grandes empresas y mientras se debilita el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo la Reserva Federal ha anunciado que planea inyectar unos 600.000 millones de dólares adicionales en la economía mediante la compra de bonos en una nueva ronda de lo que se conoce como facilidades cuantitativas (quantitative easing). En la Unión Europea se han ampliado las divergencias, con tensiones abiertas entre las economías dominantes del norte y las de la periferia europea donde la deuda soberana griega ha desencadenado una crisis que, frente a la intransigencia oficial, amenaza con convertirse en crisis monetaria. Los mayores crecimientos se han registrado en los países en vías de desarrollo, en especial en Asia, a pesar de que muchos de ellos siguen dependiendo en alto grado del comercio mundial y algunos están intentando controlar las enormes entradas de capitales líquidos procedentes de las políticas monetarias expansivas del mundo desarrollado, en especial de los Estados Unidos. A pesar de la frágil naturaleza de la recuperación, la política económica europea en el 2010 ha sufrido fuertes cambios desde las medidas expansivas introducidas en el momento más duro de la crisis. Varios estados miembros de la UE en la Europa Central y del Este, en especial Hungría y los Países Bálticos que no estaban protegidos la eurozona, fueron obligados a adoptar políticas fiscales muy restrictivas en el 2008, como condición imprescindible para recibir ayuda financiera. Después, en el año 2009, Irlanda se convirtió en el primer país de la eurozona obligado a realizar importantes recortes en los salarios y en el gasto público mientras el gobierno luchaba con un enorme déficit fiscal en el que incurrió básicamente por intentar rescatar a sus bancos desastrosamente sobre expandidos. En el 2010, el fracaso de los gobiernos de la eurozona para responder con rapidez a la crisis de la deuda provocó una atmósfera de crisis en la que primero Grecia y después España y Portugal fueron obligados a introducir recortes en los salarios del sector público y en las pensiones. Poco después, la mayoría de los estados miembros empezaron, uno tras otro, a anunciar planes para reducir sus déficits fiscales, recortando básicamente el gasto. Y cuando el año estaba llegando a su fin, Irlanda se vio obligada de nuevo a adoptar otro programa de austeridad mucho más duro que el anterior. De forma extraordinaria, incluso el Fondo Monetario Internacional –que es normalmente quien más vigila por la ortodoxia financiera– alertó del riesgo de que una contracción fiscal de este tipo pudiera reconducir de nuevo a Europa hacia la recesión1. Europa, como mínimo, parece enfrentada a un prolongado período de crecimiento lento en el que el desempleo –que ya es del 20% en España y se acerca mucho a esta cifra en los Estados del Báltico– seguirá siendo muy alto en la mayoría de países. Incluso Alemania, que disfrutaba de una racha de crecimiento gracias a las exportaciones, en buena medida debido a la demanda de los mercados asiáticos, sigue dependiendo con fuerza de la demanda de sus socios europeos y no podrá aislarse del debilitamiento de las otras economías de la UE. Además, los bancos alemanes están muy expuestos en algunos de los estados miembros de la UE con mayores problemas. Esta evolución económica se está produciendo en el contexto de los profundos desafíos planteados por las preocupaciones ecológicas y medioambientales. Los debates de política económica, por lo tanto, deben integrarse en una perspectiva más amplia que incluya la sostenibilidad ambiental y el impacto de la reproducción material de la biosfera planetaria. Esto no quiere decir el no tener en cuenta las preocupaciones sociales. Por el contrario, ofrece nuevas posibilidades para abordar los problemas de desempleo mediante el establecimiento de las necesidades desatendidas de reproducción ecológica,

o el uso de competencias que no han sido tomadas en consideración -el trabajo de cuidados, la provisión de trabajo, el trabajo empleado en usos sostenibles de los recursos naturales- que no tienen el suficiente reconocimiento por parte de la economía dominante. Esta toma de conciencia del aspecto ecológico de todos los procesos económicos señala que es importante utilizar medidas más amplias de desarrollo, como el Índice de Desarrollo Humano del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, o las propuestas presentadas en Francia por la Comisión Stiglitz. También ayudará a dar un nuevo sentido al objetivo económico del pleno empleo, haciendo hincapié en la importancia de lo que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha llamado “buen trabajo” enlazando la sostenibilidad ambiental, social y económica. En el caso de la UE, dicha perspectiva debe centrarse inevitablemente en el imperativo de reducir la huella ecológica de Europa, que es claramente desproporcionada en comparación con muchas otras partes del mundo. El principal desafío consiste en poder reducir dicha huella ecológica sin perjudicar el papel productivo y pro-activo que la UE y sus Estados miembros pueden desempeñar en el contexto global, y sin que tampoco disminuya la riqueza económica y el bienestar social de las sociedades europeas. Todo ello sólo será posible si se distingue entre riqueza económica sostenible generada mediante creatividad europea y las transferencias injustas que proceden de la explotación de las relaciones de dependencia. El enfoque de la UE para estas cuestiones figura en su nuevo documento programático, Europa 2020 2. Se trata del sucesor de la malograda Estrategia de Lisboa, que se presentó el año 2000 y tenía como objetivo hacer de Europa la economía más competitiva del mundo en el 2010 en base al conocimiento. Los objetivos establecidos en el programa anterior, que incluía el fortalecimiento de la innovación, el empleo y la inclusión social, no se han cumplido ni van camino de cumplirse, ni siquiera antes del estallido de la crisis. Pero el nuevo programa ni siquiera se plantea la cuestión del por qué del incumplimiento. En su lugar, el programa está repleto de jerga de marketing, apelando a un crecimiento ‘inteligente’, ‘sostenible’ e ‘inclusivo’, y anunciando una serie de programas con ‘objetivos específicos’. Pero, como en la Estrategia de Lisboa, el objetivo principal se basa en la creencia de que la creación de mercados competitivos es la clave principal para promover el crecimiento y el empleo, y que la intervención pública constituye, en su mayor parte, un obstáculo para conseguirlo. Un problema más general con las iniciativas de la UE es que siguen siendo víctimas de una falta generalizada de legitimidad política. Dentro de la UE, la participación política se ve seriamente restringida, a menudo aparece a través del prisma de los debates nacionales y, cuando se produce a nivel europeo, está dominada por una élite político-técnica que no está obligada a rendir cuentas democráticamente. Los acontecimientos recientes también plantean un desafío al tan cacareado respeto de la UE por los derechos humanos. La noción de la UE de estos derechos, tal como se expresa en la Carta de Derechos Fundamentales, incluye una amplia constelación de derechos fundamentales como, por ejemplo, el derecho al trabajo y a unas condiciones de trabajo justas, a la vivienda, a la seguridad social y a la atención médica. A pesar de los llamamientos de la Carta Europea por la solidaridad y la igualdad, el condicionamiento de la ayuda comunitaria a los Estados miembros, en lo que se refiere a la aplicación de los severos programas de austeridad, significa que muchos países se ven impulsados a introducir recortes que afectan de manera desproporcionada a la ciudadanía menos privilegiada. Europa, junto con otras regiones del mundo, se ha visto afectada por la crisis más grave del capitalismo desde la década de 1930 3. Durante tres décadas, una forma desenfrenada, virulenta, de capitalismo ha vertido riqueza a raudales sobre una pequeña minoría. Ahora, es a la ciudadanía común a la que se obliga a pagar los enormes rescates públicos necesarios para evitar el colapso del sistema financiero. Frente a todo esto, sin embargo, la gran mayoría de los economistas del sistema se han cerrado negando la evidencia. Han sido totalmente incapaces de anticipar la crisis y, desde que ha estallado, ni siquiera han podido hacer preguntas pertinentes sobre por qué se produce

108 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 108

15/12/2011 03:25:01 p.m.


y qué implica. Hay, sin embargo, algunas señales de descontento. En Italia, unos 200 economistas firmaron una refutación a las políticas públicas del gobierno, en Francia, un grupo de economistas publicó un “Manifiesto de los economistas aterrados”*. Este EuroMemorandum es una contribución al desarrollo de dicho debate crítico. La primera parte esboza algunos de los principales acontecimientos económicos y sociales en Europa en el último año; la segunda parte es una crítica de las políticas adoptadas por las autoridades europeas; y la tercera parte es una contribución al debate sobre las posibles alternativas. 1. Desequilibrios macroeconómicos, mayor polarización y el reto del cambio climático 1.1 El comienzo de la crisis de la deuda en Europa El crecimiento económico en la Unión Europea (UE) se reanudó en el segundo semestre del 2009, pero el coste de los paquetes de rescate para el sector financiero, de los programas de expansión fiscal y la pérdida de ingresos fiscales dio como resultado un fuerte aumento del déficit fiscal. Para la UE en su conjunto, el déficit aumentó del 0,9% en 2007 al 6,8% en el 2009. En el caso de Grecia, donde los ingresos tributarios eran muy bajos desde hace mucho tiempo, el déficit aumentó del 6,4% a 15,4% durante el mismo período 4. Los temores sobre la capacidad de Grecia para hacer frente al servicio de su deuda pública se avivaron cuando las agencias de calificación bajaron la calificación de su deuda y a partir de finales del 2009 el tipo de interés de los bonos del gobierno griego comenzó a subir con fuerza, por encima de los de otros países de la eurozona. Al mismo tiempo, la preocupación por el hecho de que otros gobiernos de la eurozona no estuvieran dispuestos a prestar apoyo a los países en dificultades llevó a una disminución constante del valor de la moneda europea. La crisis llegó a su apogeo porque Grecia tenía que refinanciar parte de su deuda a mediados de mayo, y los crecientes

tipos de interés lo hacían prohibitivamente caro. Dado que las iniciativas dentro de la UE para prestar apoyo a Grecia fueron bloqueadas en gran medida por Alemania, amplias ventas especulativas comenzaron a empujar hacia abajo el valor del euro. Finalmente, después de que una visita conjunta de los dirigentes del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Central Europeo (BCE) convencieran a la primera ministra alemana Merkel de la gravedad de la situación, los países de la eurozona acordaron ofrecer ayuda a Grecia a principios de mayo hasta un máximo de 110 mil millones de euros A cambio, Grecia estaba obligada a aceptar estrictos recortes en el gasto. El FMI contribuyó con 30 mil millones de euros y se le asignó la responsabilidad de garantizar que Grecia cumplía las condiciones impuestas. Pero esto no pudo atajar la crisis. En la primera semana de mayo se intensificó la especulación contra el euro, impulsada por el temor de que Grecia podría no pagar su deuda y agravada por la preocupación de que España y Portugal necesitaran un alto nivel de financiación externa - en ambos casos motivada más por la deuda privada que por la pública. Los bancos que habían prestado la mayor parte de este dinero, sobre todo del norte de Europa (tabla 1), empezaron a ver la caída del precio de sus acciones y el coste de asegurar sus bonos se elevó a los niveles que sólo se habían visto por última vez tras la quiebra de Lehman Brothers en el 2008. Con una creciente presión para actuar, incluso desde el gobierno de los EE.UU., los gobiernos de la zona euro acordaron en una reunión de emergencia establecer una Facilidad Financiera de Estabilidad Financiera 5 de 440.000 millones de euros. Dichos fondos debían proceder de la emisión de bonos que garantizarían los gobiernos de la eurozona en proporción a su magnitud, y servirían para –con condiciones- los Estados miembros que tuvieran problemas financieros. Junto a unos 60 mil millones de euros adicionales de la UE para apoyar la balanza de pagos y 250 mil millones de euros del FMI, el paquete total ascendió a una cifra sin precedentes de 750 mil millones de euros.

Tabla 1: Riesgo internacional de los bancos con Grecia, Irlanda, Portugal y España marzo 2010 ($ miles de millones)

Sector público Total Sector Irlanda público Total Sector Portugal público Total Sector España público Total Grecia

Total

Sector público Total

Nacionalidad del banco Otros países Italia R.U. euro

Alemania

Espa ña

Francia

23.1 51.0

0.9 1.6

27.0 111.6

3.3 8.8

22.9 47.9

3.4 205.8

0.2 16.2

8.7 85.7

0.9 28.6

9.9 46.6

10.6 108.0

20.4 49.7

30.0 217.9 66.4 521.3

11.7 125.8

Total

Japón

US

Resto mundo

3.6 16.5

4.3 5.9

5.4 41.2

2.0 12.7

92.5 297.2

3.8 92.5

7.3 222.4

1.8 22.9

1.9 113.9

1.8 55.8

29.7 843.8

2.2 9.4

11.5 29.1

2.6 32.4

2.3 4.0

1.6 37.3

1.7 6.0

62.9 322.4

46.9 244.2

2.3 42.5

19.1 200.6

7.6 141.7

12.5 30.0

4.9 186.4

4.4 39.3

127.6 1,102.6

103.0 491.2

8.7 89.3

57.3 370.1

21.1 413.0

20.9 62.8

13.8 378.8

9.9 113.8

312.7 2,566.0

Fuente: Bank for International Settlements, Quarterly Review, septiembre de 2010.

*

Ambos documentos fueron publicados en la revista Puente@Europa Año IX, n. 1, junio 2011.

Puente@Europa 109 puente_2011N2draft.indb 109

15/12/2011 03:25:01 p.m.


ARCHIVOS

Poco después de que en las primeras horas del lunes 10 de mayo se anunciara el paquete de rescate, el Banco Central Europeo hizo una contribución decisiva para frenar la crisis al anunciar que, por primera vez, comenzaría a comprar bonos de los gobiernos. Este paso, con la oposición por el jefe del Bundesbank alemán por el supuesto riesgo inflacionario que implicaba, puso fin a la inmediata amenaza de incumplimiento en los pagos, pero subsistieron las dudas sobre la estabilidad de muchos bancos de la eurozona. Imitando una acción que ya se había puesto en práctica anteriormente en los EE.UU, el BCE inició la llamada “pruebas de estrés”, concebidas para probar la capacidad de los bancos de resistir crisis futuras. Dichas pruebas pusieron de manifiesto importantes deficiencias en una serie de cajas de ahorros regionales españolas y alemanas, pero fueron ampliamente criticadas por no investigar el impacto de un default de la deuda soberana. Las pruebas de estrés sólo tuvieron un éxito limitado en su objetivo más amplio de restablecer la confianza en el sistema bancario europeo. Las estimaciones más recientes del FMI sobre las pérdidas bancarias se han revisado ligeramente a la baja, pero los bancos siguen todavía teniendo las mayores pérdidas. En la zona del euro, las pérdidas entre mediados de 2007 y hasta mediados de 2010 se cifran en 472 mil millones de euros, y se estima que deberían anularse unos 158 mil millones de dólares más, mientras que en el RU las cifras son de 375 mil millones de dólares y 56 mil millones, respectivamente 6.

comenzó a aumentar ligeramente. Sin embargo, debido a la persistente incertidumbre sobre las perspectivas financieras, los bancos comerciales siguieron depositando de nuevo cantidades significativas en el BCE -en octubre del 2010 la cifra se elevó a los 134 mil millones de euros– sin que se recuperaran los préstamos bancarios en la eurozona. Mientras tanto, en el este de Europa, donde el 80% de los bancos son de propiedad extranjera, los bancos matriz -sobre todo de Europa occidental- han continuado repatriando capitales, lo que provoca a su vez un endurecimiento de las condiciones de escasez de crédito en esos países también 8.

En el apogeo de la crisis financiera en 2008, el BCE inició la política de proporcionar a los bancos de la zona del euro toda la liquidez que necesitaban, pero en 2010 comenzó a eliminar gradualmente los préstamos a 6 y 12 meses, sin dejar de poner de facilitar la disponibilidad de fondos, pero a más corto plazo 7. El total de préstamos del BCE a los bancos se redujo de un máximo de 817 mil millones de euros en mayo del 2010 a 558 mil millones de euros en octubre del 2010, una disminución del 31%, mientras el tipo de interés en el mercado interbancario, que llegó a ser de prácticamente cero,

Después de la dura intensificación de la crisis en otoño del 2008, solo el hecho de que los bancos centrales inyectaran liquidez sin precedentes en las principales economías pudo evitar el colapso financiero y mitigar la recesión mundial, que sin embargo ha sido la más profunda y extensa desde la Segunda Guerra Mundial. También se relajaron las políticas presupuestarias en diversos países, pero el cambio fue en la mayoría de casos muy pequeño –el estímulo significativo que tuvieron en Estados Unidos y en el RU no fue equiparado en Alemania o en la eurozona como un todo.

La evolución del tipo de cambio en la zona euro también ha ejercido un impacto más restrictivo en el segundo semestre del 2010. Mientras se formaba la crisis de la deuda griega el euro se fue debilitando progresivamente en los mercados extranjeros, llegando a depreciarse en un 20% entre diciembre del 2009 y junio del 2010. Sin embargo, con tasas de interés de la zona euro aún por encima de las de los EE.UU, y una vez resuelta la amenaza inmediata de la eurozona, el euro comenzó a subir de nuevo frente al dólar y en octubre ya se había recuperado gran parte de la disminución anterior, con un retorno a las duras condiciones de exportación para las economías dependientes. 1.2. Peligrosos desequilibrios macroeconómicos

Tabla 2: Déficits ajustados cíclicamente (como % del PBI potencial)

Estados Unidos Eurozona Alemania RU Francia

2007 -3.2 -1.3 -0.4 -3.5 -3.0

2008 -6.1 -2.0 -0.5 -5.1 -3.4

2009 -9.0 -3.6 -1.4 -8.6 -5.7

2010 -9.0 -4.1 -3.5 -8.1 -5.5

2011 -7.9 -3.6 -3.0 -7.4 -5.0

Fuente: OCDE, Economic Outlook.

El crecimiento de los déficits reales del Sector Público en muchos Estados miembros de la UE refleja por tanto, en gran medida, el efecto de los estabilizadores automáticos en la recesión. Los datos de la OCDE en la tabla 3 que sigue pueden subvalorar este punto (al no tratar todos los efectos de la recesión como cíclicos) pero sugieren que entre el 2007 y el 2010 los déficits reales del gobierno en la eurozona se ampliaron en un 5.7%, de los cuales como máximo sólo el 2.8% se debió a cambios en las políticas. Las cifras correspondientes para Alemania son del 4.3% y del 3.1%.

Dado que se actuó muy poco en la poderosa eurozona económica, que se apoyó más bien en la expansión de países con grandes déficits por cuenta corriente, en especial los Estados Unidos, se agravaron considerablemente los desequilibrios de la economía mundial. El déficit por cuenta corriente de los EE.UU. se redujo a un -2.7 del PBI en el 2008, pero se amplió a un -3.4% en el 2010 y se prevé que llegará a un -3.7% en el 2011. Mientras tanto, el superávit alemán creció de nuevo: del 4.9% en el 2009 al 5.1% en el 2010 y se preven valores del 5.9% en el 2011 y del 7.0% en el 2012.

Tabla 3: Desequilibrios reales de los gobiernos ajustados cíclicamente (en % del PBI)

Eurozona: real Eurozona: ajustado Alemania: real Alemania: ajustado

2007

2008

2009

2010

2011

-0.6

-2.0

-6.2

-6.3

-4.6

-1.3

-2.0

-3.6

-4.1

-3.6

+0.3

+0.1

-3.0

-4.0

-2.9

-0.4

-0.5

-1.4

-3.5

-3.0

Fuente: OECD Economic Outlook.

110 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 110

15/12/2011 03:25:02 p.m.


A pesar de las respuestas de política económica, no es evidente que lo que venga a continuación sea una recuperación definitiva pues puede convertirse en una segunda recesión. A pesar de que la actividad económica ha empezado a remontar lentamente tanto en la UE como en los Estados Unidos, el desempleo sigue aumentando en ambas economías. Uno de los desequilibrios más importantes en el entorno de la crisis ha sido el enorme déficit por cuenta corriente de EE.UU (que tiene la contrapartida en los masivos excedentes de China, Alemania y Japón). La reunión del G20 en Seúl del pasado noviembre no consiguió ningún acuerdo para coordinar medidas para hacer frente a los desequilibrios comerciales. Dichas propuestas fueron rechazadas, entre otros, por Alemania y la UE, argumentando que el ajuste sólo era responsabilidad de los países con déficit, lo que constituye de hecho una postura disfuncional e irracional. Si los Estados Unidos se vieran obligados a hacer políticas restrictivas para corregir el déficit de su balanza de pagos, entonces las economías europeas se verían gravemente perjudicadas –como sucedió anteriormente, a principios de los años ‘80. Una segunda clave de los desequilibrios base de la crisis fue la continua ampliación de las desigualdades de renta en las últimas tres décadas en la mayoría de las economías occidentales. La distribución regresiva de la renta sigue distorsionando el modelo de producción de Alemania hacia un modelo de exportaciones netas excesivas que impiden una recuperación equilibrada de EE.UU. y la generación de un excedente permanente de fondos para inversión en las economías occidentales, con lo que se tiende a reducir la actividad económica y el empleo en las economías desarrolladas. Dentro de la eurozona existen también enormes desequilibrios –que son importantes para la propia Europa, donde constituyen un significativo obstáculo para la recuperación, pero también a escala mundial ya que impiden que Europa contribuya de forma positiva a la resolución de la crisis. Desde el principio, algunos

comentaristas críticos señalaron que la unión monetaria carecía de instrumentos efectivos para corregir el comportamiento económico divergente entre los estados miembros. De hecho, los desequilibrios fundamentales se han ido ampliando en toda la historia de la unión monetaria dadas las crecientes divergencias en los costes salariales y la competitividad, y sólo los incrementos en flujos de capitales especulativos y la burbuja de los precios de los activos conseguían enmascarar una situación cada vez más deteriorada. El estallido de las burbujas a consecuencia de la crisis de las sub-prime y la huída de los propietarios de la riqueza hacia activos más seguros cortaron la refinanciación fácil de las economías más débiles que se han visto obligadas a hacer brutales ajustes en cuenta corriente, simplemente por la recesión. Sólo en tres casos (Lituania, Polonia y Rumania) hubo algún crecimiento de las exportaciones –e incluso ahí era muy pequeño- y, en consecuencia, las correcciones a menudo salvajes por cuenta corriente se produjeron principalmente mediante la reducción de las importaciones, o sea, mediante la contracción de las economías nacionales y de la UE. Al mismo tiempo se ha producido un fuerte deterioro en los presupuestos del Sector Público como consecuencia de la recesión, a la utilización generalizada de inyecciones presupuestarias de apoyo a la actividad económica y a las transferencias masivas de recapitalización del sector bancario asumiendo los préstamos malos y dudosos en los balances del Sector Público. Además, en algunos países de la eurozona con graves problemas por cuenta corriente se ha producido un deterioro particularmente grave y drástico de las cuentas del Sector Público, acentuado por un fuerte aumento en los tipos de interés al que puede financiarse el endeudamiento del gobierno. Irlanda y España, por ejemplo, habían declarado un superávit del Sector Público en el 2007. Para el 2010 el déficit del Sector Público que se preveía era de 19 mil millones de euros en Irlanda y de 103 mil millones de euros en España (10% y 12% del PBI, respectivamente), pero en noviembre del 2010, a raíz de una intensificación de la crisis, la cifra de Irlanda se tuvo que revisar al alza, hasta un asombroso 32%.

Tabla 4: Países de la UE con déficits por cuenta corriente* (en % del PBI)

Bulgaria Estonia Irlanda Grecia España Chipre Letonia Lituania Malta Polonia Portugal Rumanía Eslovaquia Eslovenia

2007

2008

2009

2010

-22.5 -17.9 -5.3 -14.7 -9.5 -11.7 -22.5 -15.1 -6.2 -5.2 -9.8 -13.6 -4.5 -5.1

-22.9 -9.4 -5.2 -13.8 -5.1 -17.7 -13.0 -11.9 -5.4 -5.0 -12.1 -12.7 -6.2 -6.7

-8.3 +4.6 -2.9 -13.1 -4.6 -8.5 +8.7 +2.6 -3.9 -1.6 -10.5 -4.2 -0.9 -3.1

-6.0 +4.9 -0.9 -10.3 -4.5 -7.1 +8.3 +2.8 -4.9 -2.8 -10.1 -4.4 -1.4 -4.5

Desempleo (% en 2010) 10.1 18.6 14.1 12.2 20.8 7.1 19.4 18.2 6.2 9.6 10.6 7.1 14.7 7.3

Fuente: AMECO. * = Déficit por cuenta corriente > 5% del PBI en 2007.

En muchos casos, ha habido claros fallos de política económica en los países afectados -algunos gobiernos se apoyaron en un insostenible auge de bienes inmobiliarios y las entradas de capital asociadas al mismo para mantener la actividad económica y el empleo. En Irlanda, en particular, este error se combinó con la desregulación financiera que condujo a la insolvencia a los bancos más importantes del país; el intento mal diseñado para rescatar a los bancos mediante la absorción de prácticamente todas sus pérdidas ha dado lugar a presiones imposibles en las finanzas públicas. A pesar de los errores

en las políticas de los distintos países, también es necesario tener en cuenta el mal funcionamiento de la UE en su conjunto. Existen amplios y persistentes desequilibrios por cuenta corriente en la UE y, en particular, en la zona del euro. Una situación cada vez más polarizada que ha favorecido que Alemania (junto con Austria y los Países Bajos) tengan grandes superávits por cuenta corriente, mientras que las economías más débiles son deficitarias (10,3% del PBI en Grecia, 10,1% en Portugal en el 2010). Los hogares y las empresas ya no están dispuestos o ni siquiera pueden conseguir los préstamos

Puente@Europa 111 puente_2011N2draft.indb 111

15/12/2011 03:25:02 p.m.


ARCHIVOS

correspondientes a dichos déficits por cuenta corriente, que en parte se corrigen con una reducción drástica de las importaciones, y en parte se mantienen por un mayor gasto y déficits del Sector Público.

de la actividad económica mundial mientras siga aceptando estas tensiones internas. Las posiciones comerciales agregadas de la UE y de la eurozona son muy fuertes; y si incurren en déficits por cuenta corriente en el medio plazo se reducirán los costes de ajuste en los USA y China. Sin embargo, en la actualidad se apremia a China para que reduzca rápidamente sus excedentes comerciales en tanto que los excedentes de los países de la UE, en especial el de Alemania, que es un país mucho más rico y por tanto mejor equipado para hacer frente a los ajustes, se prevé que se mantenga e incluso aumente dicho superávit.

Estas disfunciones a nivel de la UE pueden relacionarse, de nuevo, con los incrementos de las desigualdades. En Alemania se ha producido durante mucho tiempo una reducción en los sueldos de los asalariados, y en concreto de los más vulnerables y de quienes reciben salarios más bajos. Al mismo tiempo, las importantes reducciones de los servicios de bienestar también ha tendido a reducir los ingresos de las personas con mayores desventajas sociales. La OIT informa que el crecimiento de los salarios reales en el periodo 2001-2007 fue más bajo en Alemania que en todos los demás países de la UE a excepción de España y que el fuerte incremento de la desigualdad que en Alemania se ha producido en la distribución de la renta puede atribuirse básicamente al descenso de las rentas más bajas 9. Esta redistribución adversa de la renta ha limitado el consumo doméstico y ha obligado a las empresas alemanas a incrementar su presión exportadora en un periodo en el que se limita el gasto público y los hogares con rentas más elevadas ahorran por precaución.

1.3. Comportamientos divergentes en el (des)empleo El desempleo ha seguido subiendo en la UE a lo largo del 2010, aunque a un ritmo más lento que en el 2009 ya que la recesión se terminó a mediados de dicho año (2009). Según cifras de Eurostat, entre el segundo trimestre del 2009 y el segundo trimestre del 2010, el número de personas con empleo disminuyó en la UE en 1.3 millones (de 218.2 a 216.9 millones de personas) en tanto que el número de personas en paro se incrementó 1.8 millones (de 20.9 a 22.7 millones). Las previsiones de la Comisión Europea anticipan que entre el 2009 y el 2010 el empleo disminuirá en un 0.9% y la tasa de desempleo aumentará del 9% al 10%. Sin embargo, estas previsiones pueden ser muy optimistas ya que, después de la crisis de la deuda griega, el Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN) y el Consejo Europeo pidieron a los estados miembros que abandonaran sus medidas (expansivas) de emergencia, lo que implicaría adoptar políticas fiscales más restrictivas. El impacto negativo de las mismas en el crecimiento y el empleo a nivel de la UE empezaría probablemente a manifestarse en el último trimestre del 2010 o principios del 2011.

A pesar del nivel generalmente alto de desempleo (capítulo 1.3) y los excesos de capacidad, será imposible conseguir un incremento generalizado de la actividad económica en la UE a menos que se corrijan estos desequilibrios, ya que las economías más débiles no podrán financiar un aumento de sus importaciones, lo cual afectará a su vez a las economías con excedentes. De hecho, si no se corrigen los desequilibrios nos encaminaremos a un amenazante proceso deflacionario de las economías más débiles que podría conducir incluso al rompimiento de la unión monetaria. De igual modo, la UE no puede contribuir al necesario reequilibrio

Tabla 5: Crisis de Empleo en la UE27; tasas anuales (%)

Crecimiento del PIB Crecimiento del empleo Tasa de desempleo

2007

2008

2009

2010*

2.6 1.6 7.0

0.5 0.7 7.1

-4.2 -1.8 9.0

0.9 -0.9 10.0

Fuente: European Economic Forecast, primavera 2010; *= previsiones.

La dimensión del impacto de la crisis sobre el empleo y las condiciones del mismo varía considerablemente de país a país (gráfico 1). En un extremo nos encontramos con la extremadamente severa crisis del empleo de España, los países del Báltico e Irlanda, a los que se les ha unido recientemente Grecia y Bulgaria. En el otro extremo, Alemania, Austria, Luxemburgo, Malta, Bélgica, Rumania, Italia y los Países Bajos no la han experimentado o sólo han padecido un

relativamente pequeño incremento de la tasa de desempleo. Pero aún en su caso, la situación puede ser muy inestable (hace poco Rumania anunció el despido de miles de funcionarios como parte de su programa de ajuste fiscal) o bien se producen substanciales recortes salariales con expedientes de reducción del tiempo de trabajo o suspensión temporal de los contratos.

Gráfico 1: Crisis de empleo en la UE27 – Diferencias por países Unemployment rate in July 2010 in % Change of unemployment rate July 2008-July 2010 in percentage points

18

13

8

LV

EE

LT

IE

ES

EL

SK

DK

BG

CY

US

HU

PT

SI

SE

CZ

EA16

PL

EU27

FI

FR

NL

UK

IT

BE

RO

JP

AT

NO

MT

LU

-2

DE

3

Fuente: Eurostat, datos online, disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/.

112 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 112

15/12/2011 03:25:02 p.m.


Los países donde el nivel de desempleo es más preocupante son aquellos donde la recesión ha sido especialmente profunda y combinada con mercados de trabajo precarios y/o severas políticas de austeridad. Desde mediados del 2010, Grecia ha estado llevando a cabo el programa de austeridad más severo de la historia reciente del país, lo que ha conducido su economía hacia una profunda recesión con una fuerte subida del desempleo. En Irlanda, el gobierno ha puesto en marcha a finales del 2009 un programa muy restrictivo, y a finales del 2010 se ha visto obligado a adoptar un plan de austeridad para 4 años incluso más drástico, que provocará un mayor incremento del desempleo. En España, después del estallido de la burbuja inmobiliaria, la tasa de desempleo ha alcanzado casi el 20% y el gobierno ha anunciado también un programa de consolidación fiscal que harán todavía más difíciles las condiciones de empleo. Portugal anunció que planeaba recortar su gasto público, y si tiene que recurrir a la ayuda financiera de la UE, se le exigirá que ponga en marcha recortes mucho más profundos que pueden provocar que suba la

tasa de desempleo de forma abrupta, como ya ocurrió en Rumania o Grecia. Además, algunos países más importantes ya han anunciado que planeaban recortar el gasto público, encabezados por el R.U. que intenta reducir el gasto en un 25% en cuatro años, con lo que se contribuirá a deteriorar la tasa de empleo. Además de las diferencias entre los países, hay determinados grupos que se han visto especialmente afectados por el aumento del desempleo en los últimos dos años. Los grupos más afectados son los inmigrantes de fuera de la UE, los jóvenes de entre 20-24 años y aquellos con menores niveles de enseñanza. Además, los hombres se vieron más afectados por la crisis de empleo que las mujeres, los empleados más que los empleados por cuenta propia y los temporales más que los fijos. Además, se han perdido millones de puestos de trabajo a tiempo completo, mientras que el subgrupo de trabajo a tiempo parcial se ha incrementado de forma sustancial con la conversión de los contratos a tiempo completo en contratos a tiempo parcial o reducido, o porque los nuevos empleos son, principalmente a tiempo parcial.

Tabla 6: Crisis de Empleo en la EU27 – Diferencias por grupos

EU27 Tasa de desempleo (%) Hombres M uje r es De entre 20-24 años 25- 49 años 50- 64 años Bajo nivel enseñanza Enseñanza media Enseñanza superior N a ci on a le s Ciudadanos de otros de otros países de la UE27 Ciudadanos de países que no pertenecen a la UE27 Tasa de empleo temporal (%) Empleo a tiempo parcial (%) Tasa empleados por cta.propia (%)

2008 (1er. trimestre)

2010 (1er. trimestre)

Diferencia

7.1 6.7 7. 6 13.8 6.4 5.4 11.4 6 .8 3.7 6. 8

10.2 1 0. 5 9. 8 20.0 9 .5 7 .2 16.6 9 .7 5.5 9.8

3.1 3.8 2 .2 6.2 3. 1 1. 8 5.2 2 .9 1.8 3. 0

8.3

12.4

4.1

14.1 13.9 17.8 14.3

21.2 13.2 18.6 14.5

7.1 -0.7 0.8 0.2

Recuadro 1: El ‘milagro del empleo’ alemán En términos estadísticos la situación del empleo en Alemania no se ha visto demasiado afectada por la crisis económica y financiera de los años 2008/09. En 2009 la tasa de desempleo oficial solo aumentó hasta el 7.5% desde el 7.3% del año 2008 (Eurostat). Algunos llaman a esto el ‘milagro del empleo’ – pero no es precisamente ningún milagro. La relativa estabilidad se explica por dos medidas que se tomaron durante la crisis, a pesar de que durante muchos años se denunciaron como carentes de efectividad: la reducción de la jornada laboral y el incremento del gasto público (mediante un paquete de estímulo fiscal). I. En la fase más profunda de la crisis (-4.7% del PBI en el 2009) las empresas industriales más afectadas no redujeron el número de personas empleadas, sino el número de horas trabajadas. Esta medida fue subsidiada en parte por la Agencia Pública de Empleo (mediante la llamada compensación por reducción de la jornada). En segundo lugar, la jornada media de todas las personas empleadas se redujo al endurecerse las condiciones mediante las cuales cada trabajador o trabajadora puede reclamar horas libres adicio-

nales. En tercer lugar, la jornada se redujo mediante convenios entre la patronal y los trabajadores sobre la garantía del empleo y con un cambio hacia más puestos de trabajo a tiempo parcial. El efecto medio de estas tres medidas fue: • una reducción subsidiada de las horas de trabajo 13.4 horas menos por persona al año (2009 en relación al 2008); • un recorte del número de horas trabajadas por persona 14.9 horas menos por persona al año; • convenios patronal-sindicatos e incremento de los puestos de trabajo a tiempo parcial 17.6 horas menos por persona al año. En total, las horas trabajadas en Alemania en el 2009 se redujeron en un 3.1% en relación al 2008 (en el sector industrial la reducción llegó al 7.5%). Esto significa que la caída del 4.7% en el PBI se debió principalmente a las reducciones del tiempo trabajado. Pero también es cierto que los empresarios mantuvieron los contratos de más personal del que era necesario para la producción, y ello

Puente@Europa 113 puente_2011N2draft.indb 113

15/12/2011 03:25:03 p.m.


ARCHIVOS

se reflejó en una disminución de la productividad por hora de un 2.2% (comparada con la productividad del 2008).

exportaciones supone grandes dificultades para los socios comerciales de Alemania – ¡tienen déficits cada vez mayores!

II. Se pusieron en marcha dos paquetes de estímulo fiscal por un importe de unos 60.000 millones de euros para los años 20092010, los cuales ayudaron a estabilizar la demanda interior.

Por tanto, no hay ningún milagro alemán. El modelo económico dirigido por las exportaciones se interrumpió durante un año – y la interrupción se vio compensada en el mercado laboral por la reducción de las horas trabajadas y los paquetes públicos de estímulo.

De la caída del 4.7% del PBI en el 2009, casi un 2.9% se debe a la fuerte reducción del excedente comercial alemán. Así, la recuperación de la demanda global industrial en la segunda mitad del 2009 supuso un giro para las industrias de exportación alemanas– el péndulo volvió atrás. El problema es que la recuperación global supone mantener el peligroso modelo económico alemán (por lo menos durante algún tiempo). Pero este modelo conducido por las

En el 2010 el gobierno alemán volvió a ‘comportarse en los negocios como solía’: volvió ‘a los negocios como siempre’: promoviendo jornadas de trabajo más largas y una política general de austeridad.

no’. Esto ha perjudicado gravemente la capacidad de los gobiernos para responder a la crisis y, a largo plazo, para ejercer una regulación efectiva de sus economías.

1.4. La perjudicial competencia fiscal y la erosión de la equidad tributaria La crisis no se ha traducido, como podría haberse esperado, en una respuesta concertada que hubiera servido de apoyo a todos los Estados miembros. Mientras los antiguos Estados miembros de la UE adoptaron inicialmente políticas fiscales expansivas contra-cíclicas, muchos de los miembros más recientes de la Europa central y oriental se vieron obligados a poner en práctica programas de austeridad que tenían un efecto pro-cíclico y agravaban el impacto de la crisis. Una razón importante era la debilidad de la base fiscal en muchos países.

Los Estados avanzados, con una compleja división del trabajo, con infraestructuras físicas y sociales refinadas y comprometidos democráticamente con el bienestar social de su ciudadanía, necesitan altos niveles de ingresos procedentes de fuentes sostenibles. Las altas tasas de impuestos (como porcentaje del PBI) son una característica constante de las sociedades prósperas y estables. Las bajas tasas impositivas, en especial en tiempos de crisis económica severa, hacen más vulnerables a los estados ante las crisis cíclicas y estructurales. Esto es particularmente evidente en la evolución en los últimos dos años.

En lugar de coordinar sus políticas fiscales, los Estados miembros de la UE participaron en la competencia fiscal de ‘empobrecer al veci-

Gráfico 2: Impuestos en % del PBI con o sin contribuciones a la seguridad social (SSC), 2008

Tax Revenue including SSC

Tax Revenue without SSC

45 40

39,6

36,95 32,9

35 30

28,2

25,9

25

21,6

20 15 10 5 0 EU27

EU19

EU15

Fuente: Tendencias impositivas en la Unión Europea 2010 (elaboración propia).

La competencia fiscal en Europa está impulsada fundamentalmente por la capacidad de las corporaciones transnacionales de buscar ventajas en costes mediante la re-ubicación de su sede financiera en jurisdicciones de bajos impuestos (arbitraje fiscal). Los Estados acuciados por altas tasas de desempleo y /o débiles mercados de capitales, tratan de atraer y mantener a las empresas con regímenes fiscales benignos y han iniciado, sobre todo desde principios del 1990, un proceso de series de pujas a la baja en relación a los impuestos sobre el capital, como el impuesto de sociedades y los tipos superiores del impuesto sobre la renta personal (véase el tabla 7 y gráfico 3). Como consecuencia, la progresividad o equidad de los sistemas fiscales de la región se ha visto seriamente erosionada.

Los tipos de impuesto sobre sociedades en los 15 Estados miembros más “antiguos” de la UE fueron en el 2009 inferiores a los de 1990 en 13 de los países, y más bajos que en el año 2000 en los 15 (ver tabla 4). El tipo medio del impuesto sobre sociedades en la UE-15 se redujo del 42,7% en 1980 al 37,5% en 1990 y se quedó en el 26% en 2009. El tipo medio de impuesto sobre sociedades en los estados de Europa Central que se incorporaron a la UE en el 2004 son aún más bajos, pasando del 31% en 1995 a sólo el 19% en 2009. Cabe destacar que el tipo medio de impuestos sobre la renta de las empresas en Bulgaria y Rumania, los dos Estados de los Balcanes que se adhirieron a la UE en 2007, junto con los países candidatos de los Balcanes occidentales, es aún más baja y se sitúa en el 14%.

114 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 114

15/12/2011 03:25:03 p.m.


Tabla 7: Impuestos de las empresas en la UE10 y en la UE15, 1990-2009

1990 30 Austria 41 Bélgica 40 Dinamarca 25 Finlandia 37 Francia 50 Alemania 46 Grecia 43 Irlanda 36 Italia Luxemburgo 34 35 Holanda 36.5 Portugal 35 España 40 Suecia 35 RU

2000 2009 34 25 39 33.99 32 25 29 26 33.3 33.3 45 15 40 25** 24 12.5 37 31.4 30 25.5 35 25.5** 32 27.5** 35 30** 28 26.3 30 28**

1995 Rep. Checa 41 26 Estonia 18 Hungría 25 Letonia 29 Lituania 40 Polonia Eslovaquia 40 30 Eslovenia

2000 35 26 18 25 29 28 40 25

2009 21 21 16 15 20 19 19 22

Fuente: World Tax Database http://www.bus.umich.edu/otpr/otpr/default.asp; ** señala los tipos más elevados.

También los tipos más altos del impuesto sobre la renta de las personas (IRPF) han disminuido desde mediados de 1990 (gráfico 3). Para la UE27, el tipo medio más elevado pasó del 47.3% en 1995 al 37.5% en el 2010, y en los 10 Estados de la Europa Central y del Este disminuyó hasta el 28.5% en el 2010. Se puede señalar que la

competencia fiscal se ha acelerado con las ampliaciones de la UE del 2004 y del 2007, en especial mediante la existencia de los regímenes fiscales de tarifas planas (flat rates) para el impuesto personal sobre la renta en siete de los 10 nuevos países miembros de la Europa Central y del Este 10.

Gráfico 3: Disminución de los tipos impositivos sobre la renta personal en Europa 70

1995

2000

2010

60 47,3

50

44,7 37,5

40

39,8 37.2

30

23,56

20 10 EU10 Average

EU27 Average

United Kingdom

Sweden

Spain

Slovenia

Slovakia

Romania

Portugal

Poland

Netherlands

Malta

Luxembourg

Lithuania

Latvia

Hungary

Italy

Greece

Ireland

Germany

France

Finland

Estonia

Denmark

Czech Republic

Cyprus

Bulgaria

Belgium

Austria

0

Fuente: Comisión Europea, Taxation Trends in the European Union, 2010.

Una consecuencia clave de la reducción de los impuestos directos ha sido la pérdida gradual de participación de los impuestos directos en la tributación global. Esto es especialmente evidente en los 10 países de la Europa Central y del Este: la cuota media de los impuestos indirectos en los impuestos totales subió del 38.5% en 1995 al 41.4% en 2007 (la cifra para la UE27 era 37.1%); mientras tanto, la participación de los impuestos directos cayó del 27.1% al 24.6%

(la cifra para la UE27 era del 32.3%) 11. Los impuestos indirectos tienen un efecto regresivo sobre la distribución de la renta ya que los hogares más pobres deben gastar una proporción mucho mayor de su renta disponible en consumo 12, ahorran una proporción menor de dicha renta y se benefician mucho menos de las rebajas del impuesto sobre la renta de las personas.

Puente@Europa 115 puente_2011N2draft.indb 115

15/12/2011 03:25:03 p.m.


ARCHIVOS

1.5. Desigualdad y polarización –Aumentan la pobreza y la riqueza La tendencia de la UE hacia un desempleo persistente, salarios bajos y condiciones de trabajo en precario tiene un impacto considerable en la distribución de la renta. Desde mediados de la década de 1980 se han registrado disminuciones significativas en la participación

ajustada de los salarios como porcentaje del PBI en prácticamente todos los países de la OCDE. En los países más importantes de la UE y en los EE.UU. con datos que se inician en 1981, esta participación ha disminuido en unos 10 puntos hasta 2009 (ver gráfico 4), aunque debido a la gran recesión y junto con la caída que se ha producido al mismo tiempo en los beneficios de las empresas, la participación salarial en 2009 se ha incrementado de forma temporal.

Gráfico 4: Participación ajustada de los salarios en la economía total 1981-2011 (como % del PBI a costo corriente de factores) 78 76

FR

UK

74

UK

72

UK

EU15

70

US

68

FR

66

FR

DE

EU15

64

DE

DE

62

US

60 1981

1983

1985

1987

1989

1991 1992

1994

1996

1998

2000 2002

2004

2006

2008 2010*

Fuente: Comisión Europa, Statistical Annex of European Economy, primavera 2010; *estimado.

Aunque las razones de estos descensos son múltiples, la mayoría de los estudios llegan a la conclusión de que, sobre todo, el cambio técnico y la globalización han debilitado el poder de negociación de los trabajadores poco cualificados en los países de la OCDE. La deslocalización de los puestos de trabajo o la amenaza de que se produzca ha aumentado el riesgo de desempleo y ha creado un techo a los salarios. Además de la disminución de la participación de los salarios, también se ha producido un aumento de la dispersión salarial, medida por el cociente del 10% superior en relación al 10% inferior (D9/D1) de trabajadores a tiempo completo o equivalentes 13. El gráfico 5 muestra la evolución de la dispersión de los ingresos para los principales países de la OCDE durante el período de 1980-2006. Al observar los cambios en la distribución de los salarios dentro de los países más importantes se percibe un aumento generalizado y significativo de la dispersión salarial en los últimos 25 años, con la notable excepción de Francia. El aumento parece más destacado en países liberales como Estados Unidos y Reino Unido. Sin embargo,

también en algunas economías de la Europa Central y del Este como Hungría y Polonia presentan un enorme aumento de la dispersión. El grado de aumento de la desigualdad fue más fuerte durante la década de 1990. Esto se puede observar, en particular, para Alemania. Cabe señalar que la tendencia hacia una mayor desigualdad salarial, aunque más moderada, también se observó en algunos países nórdicos. Sin embargo, la relación entre las decilas en estos países es mucho menor que para los cinco países representados en el gráfico 5. Por ejemplo, en los últimos años esta relación ha sido de entre 3.0 y 3.5 para el Reino Unido, Alemania y Francia, mientras que se ha movido entre 2,0 y 2,6 para Suecia, Dinamarca, Finlandia y Noruega. En general, la OCDE (2010) habla de una tendencia ‘generalizada’ hacia una mayor dispersión salarial en 23 países de la OCDE en las últimas dos décadas. Utilizando los datos disponibles de series temporales, la dispersión salarial aumentó en 15 de los 23 países de la OCDE en este periodo. Sólo tres países (Japón, Suiza y Francia) registraron un descenso moderado de la desigualdad salarial.

Gráfico 5: Tendencias en la dispersión salarial, principales países de la OCDE, 1980-2006 (Ratio D9/D1)

5,0

US

4,5

4,0

UK

3,5

Germany 3,0

France

2,5

Italy

2,0 1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Fuente: http://www.oecd.org/dataoecd/9/59/39606921.xls.

116 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 116

15/12/2011 03:25:04 p.m.


La distribución desigual de la renta, la disminución de la equidad fiscal (ver 1.4) y la falta de una ambiciosa y eficaz política social no sólo en tiempos de crisis, ha contribuido de manera considerable a la ampliación de la brecha entre los ricos y los pobres en la UE. El riesgo de pobreza -definido como el vivir con menos del 60% de los ingresos medios- sigue siendo una amenaza importante para gran parte de la población. Según los últimos datos de Eurostat para toda la UE-27, el 16,5% de la población -es decir, más de 84 millones de personas- vivían en riesgo de pobreza en el 200814, con grandes diferencias entre países: La proporción de la pobreza en los distintos Estados miembros de la UE varía entre el 9% (República Checa) y el 26% (Letonia) 15. En la gran mayoría de los Estados miembros existe una tasa de pobreza superior al 15%, y en siete de los 27 Estados miembros la tasa de pobreza es superior al 20%. Además de esta pobreza ‘monetaria’, se intensifica la privación material: la tensión económica, la obligada falta de bienes duraderos, las insuficiencias de la vivienda, las condiciones insalubres de vida tanto dentro de

las viviendas como en el vecindario de gran parte de la población europea, socavan la cohesión social en la UE. El trabajo se considera a menudo la manera de escapar de la pobreza. Pero a pesar de que la evolución social de la UE se caracteriza de manera especial por la persistencia de altos niveles de desempleo, las políticas laborales y sociales de la UE castigan con frecuencia a las personas desempleadas en lugar de crear empleos decentes. No sólo las compensaciones por desempleo en muchos casos no son suficientes para poder tener un nivel de vida digno, sino que lo mismo puede decirse de los salarios: el 8,5% de las personas ocupadas son pobres a pesar de tener un puesto de trabajo. En términos absolutos, el número de ‘trabajadores pobres’ es aproximadamente dos veces mayor que el número de parados pobres – como resultado de las políticas de empleo dirigidas a la expansión de empleos mal pagados, a una mayor desregulación de los mercados laborales y a un aumento del empleo precario (véase el punto 1.3).

Gráfico 6: Tasas de pobreza (UE27, en %) 25

50

poverty rate in %

poverty rate in %

20

15

10

45

40

35

5

2003

2004

2005

child poverty rate poverty rate

2006

2007*

2008*

old-age poverty "working poor"

2003

2004

2005

2006

2007*

2008*

unemployed poverty rate

Fuente: Eurostat database.

Un rasgo especialmente escandaloso de la pobreza en la UE es el aumento de la pobreza infantil: 19 millones de niños y niñas de la UE son pobres. El hecho de que casi uno de cada cinco niños en la UE27 sea pobre es extremadamente preocupante ya que los niños que crecen en la pobreza están más expuestos a sufrir problemas de salud, tienen menor esperanza de vida, alcanzan niveles de enseñanza más bajos, abandonan antes la escuela y tienen que hacer frente a un riesgo mayor de estar en el paro. Las desventajas económicas se trasladan muchas veces de padres a hijos, ya que la pobreza se reproducen dentro de las familias y los grupos sociales. Por tanto, el incremento de la pobreza infantil en la UE puede conducir a una espiral de pobreza que se autoalimente con las nuevas generaciones (ver recuadro 7). Al mismo tiempo, en la UE se produce un aumento de la riqueza en lo más alto de las sociedades europeas. Según el World Wealth Report 2010 16, dos años después de la crisis financiera la población de individuos con altos ingresos netos (AIIN o HNWI en inglés) –es decir, los millonarios en dólares en términos de riqueza financiera–

empezaron a crecer de nuevo y su riqueza también se fue recuperando. En Europa, la población AIIN aumentó en un 12.5% pasando de los 2.6 millones a los 3 millones de personas in 2009 –alcanzado prácticamente el nivel de pre-crisis del año 2007. De forma similar, también se ha recuperado su riqueza, aumentando incluso en un 14.2% desde los 8.3 billones de dólares del 2008 a los 9.5 billones de dólares en el 2009, alcanzando una renovada e intensificada concentración de riqueza en lo más alto de la escala de los ingresos. Sin ninguna duda, la UE es una de las regiones más ricas del mundo. Pero, al mismo tiempo, su situación social se caracteriza por una profunda polarización en su interior y entre los estados miembros. El desempleo, los bajos salarios y la desregulación de los mercados de trabajo (ver 1.4) han incrementado la inseguridad social y la precariedad y han sido las causas fundamentales de una mayor desigualdad, un incremento de la inseguridad social y los altos niveles de pobreza en la UE. La ausencia de una política social ambiciosas no solo ha agravado la situación social de los más vulnerables sino que también ha debilitado la base para la lucha social.

Puente@Europa 117 puente_2011N2draft.indb 117

15/12/2011 03:25:04 p.m.


ARCHIVOS

Recuadro 2: El proyecto neoliberal post-crisis: Revertir no ‘sólo’ el estado de bienestar, sino la infraestructura social básica - en el nombre de ‘el pueblo’ Si, desde un punto de vista histórico, hay algo destacable de la actual ‘moda de la austeridad’, es esta: ¿Cómo es posible que, en el corto lapso de dos años, hayamos pasado de la crisis más devastadora de las economías de mercado privado en un siglo a un debate público que no versa sobre el fracaso del sector privado dirigido por las finanzas para evaluar el riesgo sistémico, sino sobre los gastos del Estado ‘irresponsable’? Parte de la respuesta la tenemos por supuesto en que, de facto, las deudas privadas malas (en poder de los bancos) fueron y siguen siendo nacionalizadas. Y a ello debe unirse el coste social de la recesión que siguió a la crisis financiera, lo que conjuntamente no ha permitido a algunos estados evitar un alto nivel de deuda. Pero esto no explica cómo es que no se hacen responsables de esta deuda a los que la causaron, sino al propio Estado y con él, ‘al pueblo’. El reembolso de la deuda hoy no significa mayores impuestos sobre las empresas o la riqueza, sino recortes radicales en la calidad de vida de las personas que no fueron responsables. Otra parte de la respuesta es que aquellos que mandaban antes de 2008 y que lo siguen haciendo ahora, tienen un proyecto político. Por ahora, sólo en el Reino Unido este proyecto tiene un nombre: ‘Gran Sociedad. No Gran Gobierno’. Pero así como el capitalismo de accionistas a menudo se consideraba una cuestión puramente anglosajona cuando en realidad ya era global desde hace tiempo, también la ‘Gran Sociedad’ puede seguir el mismo camino a menos que tropiece con una resistencia decisiva. ¿Cuál es la idea central que está detrás de la ‘Gran Sociedad’? Privatizar el ámbito regional y local de la organización colectiva, así como las funciones básicas del Sector Público. Tanto si se basan en el derecho privado o público como si son organizaciones benéficas, consejos locales o regionales o se trate de organizaciones no gubernamentales, todas ellas siempre se han basado en gran medida en la financiación pública. En la ‘Gran Sociedad’ serán sustituidas por ‘empresas sociales’ sin financiación del estado y gestionada por voluntarios no remunerados. El núcleo fundamental de las reformas del sector publico anunciadas el 18 de noviembre de 2010 en el RU es el ‘derecho a la provisión’, es decir, el derecho de la iniciativa privada a proporcionar servicios que actualmente proporciona el sector público, basándose en que la población puede excluirse voluntariamente de los servicios que presta el sector público y sustituirlos por todo tipo de organizaciones mutuas. Cualquiera que crea que puede hacerlo mejor tiene el

derecho de sustituir a los servicios públicos. Un primer ejemplo es el plan “Escuelas Libres”. Significa escuelas dirigidas sólo por padres y voluntarios, sin ninguna otra aportación externa que la del personal docente que ellos contraten. La financiación inicial para los gastos fijos, tales como edificios, se desvían de la financiación de las escuelas estatales. Y el personal docente que los padres y voluntarios contraten se habrá graduado, probablemente, en universidades privadas cuya única fuente de ingresos sean los honorarios que cobran a su alumnado El proyecto ‘Gran Sociedad’ se establece bajo el lema de “Poder para el Pueblo”, haciendo hincapié en la transferencia prevista del ‘poder’ desde un Estado central a la iniciativa local de voluntariado. Pero este ‘poder’ viene sin recursos. De hecho, se trata de una expropiación de recursos de la infraestructura social local y regional para cubrir una deuda contraída por cualquier tipo de responsabilidad que se considere que tienen los ricos, y así financiar los recortes en los impuestos sobre los impuestos de sociedades y la riqueza. Un buen ejemplo de ello es que los fondos previstos para las ‘inversiones previstas’ para las mutuas que proporcionen servicios públicos en el Reino Unido suponen la irrisoria suma de 10 millones de libras esterlinas desde la primavera de 2011. Este proyecto ha adoptado la terminología anti-estatista de los movimientos progresistas de base. Juega con la justificada insatisfacción de la gente con la clase política. Pero lo hace con el fin de fortalecer la influencia de esas mismas clases políticas y empresariales sobre la organización colectiva, y para destruir cualquier infraestructura social que podría convertir esa organización colectiva en una expresión genuina de las opiniones y aspiraciones de la gente. Si Thatcher y Reagan hicieron retroceder el Estado del bienestar, la ‘Gran Sociedad’ va mucho más allá: se trata de destruir las bases materiales y de organización de cualquier tipo de emancipación ‘del pueblo’. ¿Alguien duda de que las ‘empresas de voluntariado social’ de la Gran Sociedad serán finalmente serán absorbidas por las grandes corporaciones? Sólo un día después del anuncio del “derecho a prestar servicios públicos” por parte de las organizaciones mutuas voluntarias se publicaron registros del gobierno del Reino Unido para demostrar que una sola gran empresa -Capita S.A.- ya se encarga de hecho de gran parte de la provisión de bienes del Sector Público en prácticamente todas las ramas de los servicios públicos. El nuevo nombre para el Estado británico acuñado por los medios de comunicación y no por los grupos de presión de izquierda, es Reino Unido S.A.

1.6. Estancamiento en la política global de sostenibilidad. La política europea sobre el clima no ha contribuido de ninguna manera efectiva a evitar el fracaso de la Cumbre de Copenhague de diciembre de 2009, ni ha tenido un impacto constructivo en las negociaciones que la siguieron destinadas a encontrar una salida global al actual impasse en política ambiental. Al mismo tiempo, la política energética de la UE ha realizado un giro explícito para asegurar el acceso privilegiados de la UE a las reservas de energía, alimentando las rivalidades económicas y políticas en lugar de crear asociaciones basadas en la confianza mutua y el interés común a largo plazo con sus vecinos del Este y del Sur, y con los países emergentes y en desarrollo. Al igual que en las principales áreas de gestión de la crisis económica, también en la política global de sostenibilidad la UE ha visto limitado su papel al de espectador por los estados nación más fuertes que lideran el G-20 (incluidos los Estados miembros de la UE que no consultan con el resto de la UE). La Cumbre de Copenhague ha puesto de relieve el hecho de que ni la UE ni ninguno de sus Estados miembros ejercen una influencia política efectiva a nivel internacional, si no hablan con una sola voz.

El tiempo apremia. Si el calentamiento global debe limitarse a 2ºC de media en relación a las temperaturas pre-industriales, las emisiones globales deben alcanzar su punto máximo en el 2011 y luego disminuir rápidamente (en un 3,7% anual). Para ello será necesario que las sociedades humanas reduzcan de forma decisiva el uso del carbón, cortando la emisión de los gases del carbón y otros gases que afectan el clima hasta llegar a cero antes de que finalice el siglo. Para el año 2050 las emisiones per cápita deben estar por debajo de las dos toneladas de CO2, es decir, a un nivel de entre el 80 al 95% por debajo de las emisiones de los países industrializados en el año 2000 17. Estas reducciones rápidas y sustanciales siguen siendo difíciles, y las tendencias actuales de emisión así como las políticas actuales indican que alcanzar esta escala de reducciones es menos probable que el seguir trayectorias más destructivas. La crisis climática está vinculada a la crisis de la biodiversidad. Aunque el límite de 2°C se logre, el cambio climático todavía puede tomar un giro catastrófico si la reducción de la biodiversidad -que

118 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 118

15/12/2011 03:25:04 p.m.


sigue proporcionando importantes frenos frente al desequilibrio climático- continúa 18. El resultado de la Cumbre sobre la Biodiversidad de Nagoya de octubre del 2010 ofrece una cierta esperanza de que pueda conseguirse alguna acción decisiva, aunque sea más bien limitada. Esto es parte de un panorama más amplio. Hoy en día todos los escolares de Europa saben que los recursos fósiles son limitados y que sólo las fuentes de energía renovables tienen un futuro sostenible, o que los residuos están contaminando el medio ambiente, y que todos los flujos materiales deben ser cíclicos y que las tecnologías de producción y consumo deben adaptarse a las exigencias ecológicas. No obstante, la ilusión acerca de ‘soluciones tecnológicas’ parece haber desplazado cualquier debate serio sobre los cambios estructurales necesarios en nuestro modo de vida y en la organización de la producción con el fin de lograr la sostenibilidad básica para la humanidad. Treinta y cinco años después de la primera crisis energética y casi 30 años después del primer debate mundial sobre los límites de crecimiento, todos los debates a fondo sobre las estructuras sociales -las desigualdades, la discriminación, el consumismo, las relaciones patriarcales de género y las relaciones de dependencia internacionalparecen haber quedado relegadas a nichos académicos, mientras que los gobiernos y los grupos de interés se han concentrado cada vez más en el cambio tecnológico y la ampliación del papel de los mecanismos de mercado para todas las esferas de la vida, un enfoque que supone un proceso de mercantilización. Sin embargo, ya ha sido desacreditada la promesa de que el mercado puede aumentar la eficiencia y estimular la tecnología verde, y con ello reducir el impacto ambiental sobre la humanidad. El crecimiento de la eco-tecnología no ha logrado una reducción significativa en la huella global de la humanidad. Los instrumentos de mercado -como permisos negociables de emisiones, o impuestos ecológicos- no han logrado ninguna reducción significativa hasta la fecha, y han demostrado ser más un campo de juego para la delincuencia económica organizada que un instrumento de política ambiental 19. En el año de la Diversidad Biológica de las Naciones Unidas, la UE ofrece un ejemplo preocupante de la tendencia general del Norte global: participa en los rituales oficiales para expresar preocupación, mientras hace caso omiso de la cuestión en la práctica. Esto es especialmente notable en la política comercial de la UE, donde la estrategia de la Europa Global contempla una agresiva política de expansión de las exportaciones, además de su política de monopolio agrario y correspondiente orientación de las tecnologías agrícolas, la UE se ha convertido en un importante actor global en la destrucción de la biodiversidad.

La dimensión ecológica de la injusticia mundial se pone de manifiesto con el flujo de material global desde el Sur hacia el Norte que sigue creciendo, acompañada por una expansión de la biopiratería por parte de los países del Norte en nombre de los derechos de propiedad intelectual. Por el lado del Sur Global, la Declaración Final de la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra, de Cochabamba, Bolivia, invocó el artículo 2 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que busca la “estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas con el sistema climático”. Se pidió específicamente, que “los países desarrollados, como principal causa del cambio climático, asumieran su responsabilidad histórica, reconocieran y honrasen su deuda climática en todas sus dimensiones como la base para una solución justa, efectiva, y científica del cambio climático”. Los Estados nacionales principales son, evidentemente, incapaces de responder con eficacia a la crisis ecológica mundial. No han hecho ningún progreso, ni siquiera en cuestiones relativamente simples sobre el clima, la energía, y la política de recursos, por no hablar de las cuestiones más complejas como la disminución de políticas de biodiversidad y el aumento del agotamiento suelo del suelo. Para poner fin a décadas perdidas en la política de sostenibilidad desde las Conferencias de Estocolmo, Río de Janeiro y Johannesburgo es preciso tomar una nueva iniciativa. A fin de evitar un inminente giro catastrófico, se necesita con urgencia una iniciativa importante y sustancial que reduzca de forma considerable la huella global de la humanidad y haga frente a la brecha que sigue creciendo entre el ‘Norte’ y el ‘Sur’ 20 . Europa podría tomar la iniciativa asumiendo un compromiso político claro para reducir rápidamente su propia huella ecológica, Con ello obtendría rápidos beneficios, no sólo en liderazgo tecnológico, como destacan los partidarios del ‘crecimiento verde’, sino también como el primer agente motor en términos de cambio estructural. Teniendo en cuenta el grado de conversión ecológica y los trabajos de reparación necesarios, con el giro hacia la mejora de la sostenibilidad, se abren al mismo tiempo nuevas oportunidades para un empleo sólido que puede ser desarrollado y estabilizado de manera relativamente independiente del ciclo industrial. Se requeriría para ello la integración de las políticas de recursos internos y las políticas exteriores destinadas a la paz y la cooperación.

Recuadro 3: La Estrategia Europa 2020 – La repetición de la estrategia de Lisboa

Europa 2020 será la estrategia de la UE para creación de empleo y crecimiento en la próxima década. Existe un amplio consenso de que su predecesora –la Estrategia de Lisboa del 2000 al 2010 –ha fracasado. Pero no ha habido ni un debate a fondo en el Consejo de Europa ni entre un público más amplio sobre los motives de su fracaso y las conclusiones que deberían obtenerse de dicho fracaso para una nueva estrategia. La Comisión sólo señala que a pesar de que no haberse alcanzado los objetivos de la Estrategia de Lisboa, Europa estaría en una situación mucho peor sin la misma. Las explicaciones que han dado sobre los motivos por los que dichos objetivos no se alcanzaron son los mismos que ya se esgrimieron, a mitad de plazo, en la revisión de la Estrategia de Lisboa en el 2005: demasiados objetivos (28 en el 2005, 11 después), falta de enfoque y una implementación inadecuada por parte de los Estados. En nuestra opinión la Estrategia de Lisboa contribuyó en gran medida a la aparición de la crisis financiera y económica. Fue debido a la liberalización y desregulación de los mercados financieros promovidas por la Estrategia de Lisboa y por el Plan de Acción

para los Servicios Financieros del entonces Comisario Bolkestein, que el contagio vía ‘activos financieros tóxicos’ pudo propagarse de manera rápida y amplia en la Unión Europea entre agosto del 2007 y 2009. Esto está en la raíz de la crisis financiera en Europa. Y la promoción del ‘espíritu de iniciativa empresarial’ y la liberalización del mercado consagrado en la Estrategia de Lisboa dio lugar a burbujas especulativas que aparecieron por primera vez en la ‘nueva economía’ de internet y más adelante en la de la construcción, vivienda y bienes raíces. Cuando las burbujas estallaron, la economía real voló en pedazos. Ahora, la Comisión admite que ‘con la ventaja de la retrospectiva’, la Estrategia de Lisboa debía haberse organizado mejor “para centrarse más en los elementos críticos, tales como una sólida supervisión de los mercados financieros, las burbujas especulativas y el consumismo impulsado por el crédito”. Pero en el momento en que estas burbujas especulativas surgieron y se desarrollaron, la Comisión las interpretó como una prueba de que ‘Lisboa funciona’, y el consumismo impulsado por el crédito se interpretó como un signo de un crecimiento robusto de la economía.

Puente@Europa 119 puente_2011N2draft.indb 119

15/12/2011 03:25:04 p.m.


ARCHIVOS

La nueva estrategia Europa 2020 comparte la vieja obsesión de la Estrategia de Lisboa por la competitividad y el crecimiento - ahora bautizado como “crecimiento inteligente, inclusivo y sostenible”. La Comisión propuso cinco objetivos principales, que fueron aprobados finalmente por el Consejo Europeo el 17 de junio de 2010 en Bruselas. Así, el Consejo y la Comisión quisieron demostrar un nuevo ‘realismo’ -menos objetivos y un enfoque más pragmático. Los principales objetivos de la Europa 2020 se derivan en gran medida de los antiguos objetivos de la Estrategia de Lisboa: • una tasa de empleo del 75% de la población de entre 20-64 años (Lisboa: el 70% de la población de entre 15-64 años); • un objetivo de innovación en el sentido que la inversión en investigación y desarrollo se incremente hasta el 3% del PBI (igual que en Lisboa); • un compromiso con los objetivos en clima y energía ya acordados de la UE 20/20/20, lo que significa que las emisiones de gases de efecto invernadero se reducirán en un 20%, la eficiencia energética se incrementará en un 20% y la cuota de las energías renovables en la producción de energía aumentará hasta el 20%; • un objetivo en educación para que la tasa de abandono en la escuela secundaria disminuya por debajo del 10% (igual que el de Lisboa) y conseguir un 40% de graduados en enseñanza superior (nuevo); • un objetivo de inclusión social para reducir el número de personas en riesgo de pobreza en 20 millones de personas (84 millones de personas estaban en riesgo de pobreza en el año 2008 según Eurostat). El incremento de la tasa de empleo de la UE hasta el 2008 se debió principalmente al aumento de los contratos atípicos. ¿Es conveniente volver a insistir en el objetivo del empleo sin por lo menos discutir la calidad de los empleos creados? Y se pueden plantear otras preguntas similares acerca de otros objetivos de Europa 2020. Tomemos, por ejemplo, el objetivo del 3% de gasto para la investigación y el desarrollo: la inversión pública en Investigación y Desarrollo (I+D) es exactamente la misma (1%) en la UE, EE.UU. y Japón. Así que la pregunta crucial es ¿por qué no se han incrementado los esfuerzos de las empresas en I+D en los últimos diez años, y qué medidas podrían ser adecuadas para mejorar esta situación? Recuérdese que al inicio de la Estrategia de Lisboa en el año 2000 se habló mucho acerca de “la erradicación de la pobreza para el año 2010. Mientras tanto, el número de personas en riesgo de pobreza en la UE-27 se ha incrementado y con la crisis, el estancamiento imperante y las medidas de austeridad que se están aplicando en muchos países, la tendencia sigue siendo al alza. La Comisión ya está tratando el tema de otra manera: ahora las políticas de la UE para luchar contra la pobreza sólo deberán “garantizar que los beneficios del crecimiento y el empleo sean ampliamente compartidos de modo que las personas en situación de pobreza puedan ser parte activa de la sociedad”. Esto puede significar quizás un mejor acceso de los pobres a los servicios esenciales, pero 2. Crítica de la política de la UE* La política de la UE ha vuelto a un enfoque más nacional. La crisis de la deuda fue presentada como un problema griego, aunque los bancos en el norte de Europa también estaban expuestos por los grandes préstamos hechos a los países periféricos. La UE ha introducido reformas financieras, pero éstas son aún más débiles que las de los EE.UU. No habrá restricciones en las inversiones financieras por cuenta propia (proprietary trading) de los bancos, y las grandes instituciones financieras que operan en toda Europa seguirán supervisadas por sus autoridades nacionales. Mientras los bancos vuelven a obtener grandes ganancias, no hay ningún mecanismo para liquidar sistemáticamente las importantes instituciones que van a la quiebra. Las propuestas llamadas Basilea III se basan en incrementar los requerimientos de capital para los bancos, pero esto favorecerá *

en la agenda de la nueva Europa 2020 no figura ningún esfuerzo decisivo para la erradicación de la pobreza. La igualdad de género fue un elemento básico de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) en su primera fase (1997-2002), y se reforzó en la Estrategia de Lisboa (2000). Esto se debía a que se consideraba que la igualdad de género contribuía a incrementar la tasa global de empleo de la UE, dado el envejecimiento demográfico, su impacto en el tamaño de la fuerza de trabajo y las necesidades de financiación de los sistemas de protección social. La transversalidad de género se inició en 1996 como una nueva estrategia para la promoción de la igualdad de género. La igualdad de género en el empleo y la transversalidad de género alcanzaron su punto máximo de interés y compromiso políticos a nivel de la UE en el año 2002, cuando el Consejo Europeo de Barcelona adoptó objetivos cuantitativos para la prestación de servicios de atención infantil que debían alcanzarse en el 2010. Con la revisión de la Estrategia de Lisboa y la Estrategia Europea de Empleo en el 2005, la igualdad de género, junto con la transversalidad, perdieron importancia como objetivo. Ahora son mucho menos visibles. La transversalidad de género y los objetivos cuantitativos de Barcelona no se mencionan en las conclusiones de Europa 2020 y en las Directrices Integradas Europa 2020 sólo hay unas pocas referencias muy generales sobre la promoción de la igualdad de género, sin ningún objetivo específico. El Consejo Europeo acordó unas áreas de política adicionales que debían vincularse a Europa 2020: corregir los cuellos de botella del crecimiento mediante la profundización del mercado único, desarrollar una dimensión externa de la estrategia en el espíritu de la Agenda Europa Global para la apertura de mercados, y la promoción de los intereses de las empresas europeas en todo el mundo. En conjunto, Europa 2020 es una copia edulcorada de la Estrategia de Lisboa, y obviamente no se ha aprendido nada de su fracaso. La mera retórica sobre la “ecologización de la economía” y el desarrollo de una “sociedad inclusiva” no ayuda mucho. Por otra parte, la UE ha lanzado su “estrategia de salida fiscal”, haciendo más severo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento e imponiendo duras medidas de austeridad en los Estados miembros para lograr la “consolidación fiscal” tan pronto como sea posible. Todos los Estados miembros, excepto Chipre ya han empezado a aplicar severos recortes al gasto público, servicios públicos, pensiones, asistencia sanitaria, salarios del Sector Público, etc. Muchos de ellos han incrementado los tipos de IVA, las contribuciones de seguridad social para los empleados y la edad legal de jubilación. La cuestión de fondo de Europa 2020 debe ser: ¿de dónde puede proceder la inversión necesaria para las medidas de lucha contra la pobreza, innovación, eficiencia de recursos, educación, etc. para poder alcanzar los principales objetivos en el año 2020? Con la dura política fiscal que están siguiendo los estados miembros de la UE es absolutamente imposible, al margen de lo ambiciosos que puedan ser los objetivos de la Europa 2020. un arbitraje regulador y que los bancos dependan más todavía de los mercados de capitales. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento es el único instrumento de la UE destinado a coordinar la política macroeconómica, pero es muy restrictivo e incapaz de hacer frente a los actuales desequilibrios europeos. El llamamiento a salir de las medidas de emergencia adoptadas para luchar contra la recesión, y a que los déficits vuelvan a estar por debajo del 3% del PBI en el 2013, es completamente arbitrario. La única forma de avanzar es con una unión presupuestaria que contemple transferencias fiscales, aunque Alemania se opone a esta propuesta. La propuesta alemana en el sentido que los titulares de bonos compartan las pérdidas provocó un incremento inmediato de los tipos de interés en los países periféricos y privó a los Estados más débiles de acceder al crédito en las mismas condiciones que sus

Reproducimos a continuación el contenido del sumario de las partes dos y tres del documento original.

120 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 120

15/12/2011 03:25:04 p.m.


socios europeos. Al no hacer frente a los desequilibrios, Alemania está ejerciendo una poderosa influencia de contracción en toda la UE, y especialmente en la eurozona, a pesar de que es uno de los países que más se benefician de la existencia del euro. La Estrategia Europea de Empleo se centra en el desempleo estructural y por lo tanto es incapaz de hacer frente al desempleo cíclico. En su versión más reciente, el documento Europa 2020, declara como objetivo el aumentar la tasa de empleo, pero de hecho constituye un paso atrás en relación a borradores anteriores: pone a la flexiguridad en lugar de una política activa del mercado laboral, y ha desaparecido la perspectiva de género. Hay 6,6 personas paradas por cada puesto de trabajo a cubrir, pero la UE no reconoce que es la deficiente demanda agregada la causa fundamental del desempleo. Las disparidades en la UE significan que si bien algunos Estados miembros más antiguos pudieron reducir impuestos como parte de su respuesta a la recesión, muchos países de Europa Central han tenido que subir los tipos impositivos. En contraste con su obsesión por los déficits fiscales, la UE ha fracasado por completo en el desarrollo de un programa para la armonización fiscal. Se ha hablado muy poco acerca de la pérdida de ingresos que suponen los mecanismos de evasión fiscal, la evasión de impuestos y la existencia de los paraísos fiscales en la propia Europa. El celo con el que ha perseguido una deuda pública excesiva contrasta con su negligencia hacia operaciones extraterritoriales (off-shore) realizadas por los bancos y las empresas de gestión globales en nombre de sus clientes. 2010 es oficialmente el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social. Pero el documento de la nueva estrategia de la UE Europa 2020 contiene un solo objetivo para la reducción de la pobreza: limitar el número de personas que la sufren a 20 millones. Pero no propone política alguna para conseguirlo: sólo un programa que señala los objetivos que se basa en el llamado Método abierto de coordinación. Europa 2020 es ambigua en materia de política del medio ambiente. Establece distintas estrategias, pero deja las decisiones para el futuro. Hace hincapié en la importancia de la competencia, pero también expresa su preocupación por el medio ambiente y el agotamiento de los recursos naturales. Lo más grave es que no reconoce la necesidad de cambios estructurales en el modelo de crecimiento económico ilimitado. El ‘reverdecimiento’ de la política económica debe vincularse a cuestiones y decisiones explícitas de política, y no abandonarse al juego de las fuerzas del mercado. La UE se ha fijado como objetivo frenar la pérdida de biodiversidad en el año 2020, pero no está claro que esta prioridad se impondrá a la política agrícola y la política comercial. El ambicioso 7º Plan de Acción Medioambiental debe suministrar la base para la integración de las consideraciones medioambientales en todas las áreas de la UE y en la política de los Estados miembros, pero actualmente la Comisión Europea está ralentizando su curso. 3. Alternativas: Hacia una mayor solidaridad Finanzas –El Banco Central Europeo debe estar sujeto a un mayor control democrático de cuentas y se debe desplazar su obsesión por una inflación del 2% para centrarse en el empleo, el mantenimiento del poder adquisitivo y la estabilidad del sistema financiero. El nuevo Consejo Europeo de Riesgo Sistémico debe tener poderes vinculantes. Debe reforzarse el control sobre los bancos: en lugar de simplemente elevar los requisitos de capital, como en Basilea III, los bancos deben ser sometidos a reglas estrictas que les impidan la toma de riesgos excesivos y la externalización del riesgo hacia el sector bancario en la sombra. Deben prohibirse las transacciones fuera de balance. El Sector Público y las cooperativas de crédito deben poder contar con al menos un banco público importante que garantice la financiación de proyectos social y ecológicamente deseables. Las agencias de calificación deben estar bajo control público. Deben prohibirse los préstamos bancarios a los fondos especulativos (hedge funds); a los centros financieros extraterritoriales (paraísos fiscales) y a los derivados extrabursátiles (over the counter). Debe

crearse un impuesto a las transacciones financieras para limitar la especulación y para obtener financiación para la transformación social y ecológica. Política Macroeconómica –Debe reemplazarse el desacreditado Pacto de Estabilidad y Crecimiento por un compromiso para expandir la demanda macroeconómica para fomentar el pleno empleo. En el medio plazo, será preciso crear nuevas instituciones. En el corto plazo, las ya existentes como el Banco Europeo de Inversiones y la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera pueden ser útiles para financiar proyectos de inversión en toda la UE. Los tipos de interés para los prestatarios solventes son incluso más bajos que antes de la crisis, con lo que se demuestra que no existe una crisis generalizada en las finanzas públicas. La creación de eurobonos garantizados por todos los gobiernos de la UE demostraría que existe la voluntad de encontrar una solución colectiva basada en la solidaridad. Los proyectos de inversión a gran escala también deberían basarse en una utilización coordinada de los presupuestos nacionales, empezando por los países con superávit. Las transferencias (entre países) son económicamente necesarias para la supervivencia de la unión monetaria, y socialmente necesarias para garantizar la cohesión social. La UE debe asumir y garantizar un porcentaje de la deuda de cada Estado miembro. La deuda pública contraída en el rescate del sector financiero debe ser compensada por el sector privado mediante un impuesto sobre la riqueza. Pleno empleo y buen empleo –La gran diferencia que existe entre los puestos de trabajo vacantes y el número de desempleados indica que la política de empleo debe centrarse en la creación de puestos de trabajo del tipo de los que la OIT llama “buen empleo” 21 , promoviendo asimismo la sostenibilidad ecológica y la igualdad de género. La inversión pública debe crear puestos de trabajo especialmente para las personas jóvenes, las que padecen desempleo de larga duración y otros grupos vulnerables. Un componente clave de la política de empleo es la reducción de la jornada de trabajo, y como primer paso el tiempo de trabajo máximo en Europa debería reducirse de 48 horas a 40 horas semanales. Y también deben revertirse las iniciativas recientemente propuestas de aumentar la edad de jubilación. Fiscalidad y programas de lucha contra la pobreza –Deben armonizarse los tipos impositivos europeos para poder hacer frente a su disparidad. En particular, debería introducirse un tipo mínimo sobre la renta personal y de las empresas para detener la actual espiral descendente de impuestos. Debe introducirse mayor equidad a través de tipos impositivos más progresivos, y tomando medidas para eliminar ‘la industria’ de la evasión de impuestos. Debe aumentar el tipo impositivo marginal sobre los ingresos más altos, al tiempo que se deben abolir los impuestos de tarifa plana. Deben converger los tipos impositivos sobre la renta personal y de las empresas y deben armonizarse los impuestos sobre el patrimonio en toda la UE. Deben eliminarse los paraísos fiscales y los arbitrajes impositivos de las corporaciones. Debe ponerse en práctica un programa eficaz de lucha contra la pobreza dirigido a grupos específicos (niños, mujeres, personas ancianas y desempleadas), y se deben tomar medidas para luchar contra los trabajadores-pobres. Los países con menos pobreza infantil son las que tienen los impuestos más altos. Desarrollo sostenible –Es urgente un enfoque concertado en la UE y sus Estados miembros para reducir la huella ecológica. Con ello se podría ayudar a desbloquear la falta de progresos en las negociaciones mundiales. Es necesario tomar medidas para reducir el consumo de energía, los flujos de materiales, el transporte innecesario y el negativo impacto internacional de la UE sobre los países en vías de desarrollo que deberían acompañarse de un amplio marco de consulta y participación política que garanticen un cambio significativo en los patrones de consumo y estilos de vida. Debe conseguirse que el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo cubran los costes de las inversiones necesarias. Los instrumentos de mercado han demostrado ser poco fiables y demasiado costosos para lograr el cambio ecológico. En su lugar es necesaria una fuerte presencia pública en las inversiones en infraestructuras, servicios públicos, y empleo compatible con la sostenibilidad local y regional. La pieza central de la política debería ser un

Puente@Europa 121 puente_2011N2draft.indb 121

15/12/2011 03:25:04 p.m.


ARCHIVOS

Plan Europeo para el Desarrollo Sostenible, que intente incorporar la sostenibilidad económica, social y ambiental en todos los ámbitos de la política de la UE y en todos los Estados miembros. Su finan-

ciación debe ser a nivel europeo, pero fuera de los límites actuales del presupuesto de la UE, y para llevarlo a cabo se debería crear un servicio público competente.

Notas Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, octubre 2010, cap. 3, “Will it hurt? Macroeconomic Effects of Fiscal Consolidation”. 2 Comisión Europea, Europe 2020. A European strategy for smart, sustainable and inclusive growth, 2010. 3 Algunos dirían que –dada la interconexión de las dimensiones ecológicas y económicas de la crisis– se trataría de la peor crisis a la que nunca haya hecho frente el capitalismo. 4 Cifras revisadas por Eurostat para noviembre del 2010. 5 Curiosa la denominación de ‘Facilidad’ y no de ‘Fondo’ que parece indicar una vía de menor continuidad. En España, sin embargo, se está traduciendo generalizadamente por ’Fondo Europeo de Estabilidad Financiera’ [Nota de las traductoras]. 6 IMF, Global Financial Stability Report, octubre del 2010. En comparación las cifras para los USA eran de 709.000 millones de euros y 169.000 millones, respectivamente. 7 En concreto, los bancos de Grecia, España, Portugal e Irlanda están en gran medida excluidos del mercado de préstamos interbancarios y han tenido que confiar en gran medida en los préstamos que les llegaban del BCE. Después de que se supieron las enormes pérdidas del Anglo Irish Bank, el coste estimado de rescate de los bancos irlandeses ha crecido hasta un alarmante 30% del GDP. 8 IMF, Global Financial Stability Report, septiembre del 2010, p. 18. 9 OIT, Global Wage Report, 2008 p. 27 y p. 82. 10 Los regímenes fiscales de flat rates se introdujeron en Estonia y Lituania (1994), Letonia (1995), Eslovaquia (2004), Rumania (2005), República de Chequia y Bulgaria (2008). 11 Calculado con cifras de la Comisión Europea, Taxation Trends in the European Union, 2010. 12 El Office for National Statistics del Reino Unido calcula que los impuestos indirectos representan el 31% de la renta de las familias para el quintil más pobre, pero sólo el 13% en el quintil de mayores ingresos (Social Trends 39, Londres, 2009). 13 OCDE, Causes of growing inequality in OECD countries, París, 2010. 1

Según el Nuevo concepto del Consejo de Europa para medir la pobreza, que utiliza un agregado de tres indicadores –el indicador de Eurostat de pobreza relativa por ingresos, la privación material y los hogares con personas desempleadas– el resultado no es sólo de 84 millones, sino de 120 millones las personas que se pueden considerar que están en riesgo de pobreza. 15 Las tasas de pobreza se basan en las relaciones de la renta a nivel nacional, y por tanto reflejan los diferentes niveles de vida: el umbral de la pobreza para una familia compuesta por 2 adultos y 2 niños va de 2.724 euros en Rumania hasta los 40.023 euros en Luxemburgo (datos del 2009). 16 Merrill Lynch/Capgemini, World Wealth Report, 2010, ver: www.de.capgemini.com. 17 www.copenhagendiagnosis.org. 18 J. Spangenberg, Climate Change and Conflict, 2009. 19 EUROPOL, 2009, informa que casi un 90% de todas las transacciones de mercados de ETS forman parte de esquemas delictivos. 20 Somos conscientes de que necesitan especificarse estas amplias categorías. En concreto que la mayoría de los pobres del mundo no viven en países pobres sino en economías emergentes. Así, la formulación ‘Norte’ y ‘Sur’ no se refiere a la terminología geográfica, sino a grupos sociales. La clase consumidora global constituye este ‘Norte’, a pesar de que un tercio de la misma viva en el Sur geográfico, y cuando hablamos del ‘Sur’ nos referimos a quienes tienen sus bolsillos en los afluentes países del Norte geográfico. 21 La expresión ‘buen empleo’ es de incorporación relativamente reciente al vocabulario de las instituciones internacionales. Su traducción al castellano no está todavía plenamente definida: para ello se utilizan expresiones como ‘buen empleo’, ‘buen trabajo’ ‘trabajo o empleo decente’, ‘trabajo digno’. En este Memorandum utilizaremos indistintamente cualquiera de estas expresiones para significar un empleo con condiciones de trabajo, estabilidad y salariales adecuadas [Nota de las traductoras]. 14

122 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 122

15/12/2011 03:25:04 p.m.


ADOPTION DU PAQUET LÉGISLATIF SUR LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE: POURQUOI TANT DE HÂTE? Cécile Barbier1 Presentamos aquí un briefing paper, es decir un trabajo informativo, sobre una de las medidas que más ha conmovido a los especialistas de la Unión Europea en estos últimos meses, el así llamado ‘Paquete de gobernanza económica’. Las medidas que lo componen, que son parte de un mas amplio abanico de disposiciones propuestas a partir de la segunda mitad del 2010 en el ámbito de la Unión Europea, implican reformas cruciales al ‘Pacto de estabilidad y crecimiento’ que ha acompañado, desde 1997, la evolución de la política monetaria europea2. Mientras que este último se enfocaba en una meta tendencial en lo que respecta a la deuda (60% del PIB), el ‘Paquete de gobernanza económica’ se centra en una disciplina fiscal más rígida en términos de reducción de la deuda y vigilancia de la política presupuestaria de los estados miembros, estableciendo al mismo tiempo nuevos medios para medirla y sancionar sus fallas. En su paso por el Parlamento Europeo, los textos propuestos por la Comisión Europea 3 causaron amplios debates; muchos diputados de centro-izquierda votaron en contra o se abstuvieron del voto en varios casos 4. El briefing paper es parte de una serie de publicaciones disponibles en forma electrónica producidas por el Observatorio social europeo, un centro de estudio y reflexión progresista que se ocupa, prevalentemente, de asuntos sociales, laborales y ambientales, cuyo presidente es Pierre Jonckheer, diputado del Parlamento Europeo y miembro influyente del grupo de los Verdes, ha sido elegido por sus sólidas bases documentales, su claridad y por la importancia de las cuestiones que plantea, independientemente de los elementos de juicio que ofrece.

Introduction Un an après la mise en place du groupe de travail sur la gouvernance économique, ce briefing paper revient sur l’évolution législative du paquet sur la gouvernance économique. L’avènement d’un gouvernement économique par les règles n’est pas anodin en ce qu’il transforme de manière radicale le cadre quasi constitutionnel des politiques économiques de l’Union (section 1). Fruit des travaux d’un groupe composé des principaux acteurs économiques européens, le processus législatif en vue du renforcement du pacte de stabilité et de croissance se déploie en toute discrétion malgré les incertitudes quant à la compatibilité des traités actuels avec les changements proposés. Il s’inscrit en contradiction avec les principes de la gouvernance de la Commission européenne, censés, par la participation citoyenne décentralisée, augmenter la légitimité de l’Union (section 2). Alors que les plans d’austérité se succèdent les uns aux autres partout en Europe, les jeunes espagnols se disent “indignés” et demandent la “démocratie réelle maintenant” (section 3). En se propageant dans d’autres pays de l’Union européenne, la montée de cette indignation exprime tant un désir de changement qu’un sentiment d’impuissance. 1. Réforme de la gouvernance économique: une perspective fédérale Voici un an, le groupe de réflexion sur la gouvernance économique venait d’entamer ses travaux. Renouant avec la tradition qui avait prévalu au moment de la réunion du Comité Delors, il s’agissait d’un groupe ne comprenant que des acteurs économiques. L’objectif de ce groupe n’était pas d’évaluer le fonctionnement de l’UEM près de 20 ans après sa création ni d’en apprécier la pertinence au XXIème siècle. Rapidement, il est apparu qu’il n’était pas question de toucher au logiciel de l’UEM. Malgré ses imperfections, il s’agissait au contraire d’en confirmer les principes et d’en accroître la discipline en l’étendant au domaine budgétaire et aux politiques macro-économiques.

1.1. Le passage de la fédération monétaire à la fédération budgétaire Pour le président de la Banque centrale européenne (BCE), ces changements sont nécessaires car “Nous sommes une fédération monétaire. Nous avons maintenant besoin d’avoir l’équivalent d’une fédération budgétaire en termes de contrôle et de surveillance de l’application des politiques en matière de finance publique” 5. En juin 2010, le Président de la Commission européenne évoquait à propos de la gouvernance économique une véritable “révolution silencieuse” 6. En septembre 2010, le communiqué de la Commission européenne définissait le paquet des six textes législatifs comme “le plus important renforcement de la gouvernance économique de l’UE et de la zone euro depuis le lancement de l’union économique et monétaire” (Commission européenne, 2010). Dans son avis récent sur la gouvernance économique, la BCE, qui n’exclut pas une revisión ultérieure des traités, se dit préoccupée par le fait que les propositions de la Commission n’assurent pas un degré d’automaticité suffisant (BCE, 2011). Mais par rapport à la situation actuelle, elle apprécie que la Commission présente au Conseil des propositions et non des recommandations, mais aussi de l’introduction du “vote à la majorité inversée”, selon lequel les sanctions seraient applicables sauf si une majorité qualifiée d’Etats membre s’y opposait. Outre la difficulté que comporte l’introduction du vote à la majorité inversée 7, l’on peut se demander si la nouvelle gouvernance est compatible, par exemple, avec l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et les décisions de la CIG-2003-2004 que n’avait pas remis en cause le traité de Lisbonne (Cf. encadré 1). L’article 121 du TFUE portant sur les grandes orientations de politiques économiques et la surveillance multilatérale peut être soumis au même questionnement, le TFUE ne reconnaissant à la Commission européenne qu’un droit de recommandation et non pas un droit de proposition 8.

Puente@Europa 123 puente_2011N2draft.indb 123

15/12/2011 03:25:04 p.m.


ARCHIVOS

Encadré 1: La procédure pour déficits excessifs: article 126 du Traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE) 9

Depuis l’application du traité de Lisbonne, la Commission peut envoyer un avis, non plus au Conseil, mais à l’Etat membre en situation de déficit excessif ou proche d’une telle situation 10. Le constat de l’existence d’une situation de déficit excessif par le Conseil s’effectue sur la base d’ une proposition de la Commission 11. Au stade suivant, celui de l’adoption des recommandations qui sont adressées à l’Etat membre concerné, la situation reste inchangée par rapport au traité antérieur. La Commission dispose d’un droit de recommandation (et non, comme le prévoyait le texte de la Convention européenne, d’un droit de proposition qui aurait eu pour conséquence de nécessiter un vote à l’unanimité du Conseil pour modifier le contenu de la proposition de la Commission) 12. Durant la CIG 2003-2004, la “gouvernance économique” a connu un changement. A la suite de la crise provoquée après la suspension du Pacte de stabilité et de croissance, selon les ministres des Affaires étrangères de quatre pays (l’Allemagne, l’Italie, la Grèce et la Pologne), la Commission ne devait garder dans le cadre de la procédure pour déficit excessif qu’un droit de recommandation dont le Conseil peut s’écarter à la majorité qualifiée “étant donné que les mesures recommandées relèvent du domaine de la compétence nationale” 13. La possibilité de se démarquer de la proposition de la Commission par un vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil fut présentée comme le meilleur garant des prérogatives nationales. Cette position, rappelons-le, l’avait finalement emporté. Le Conseil comprend l’ensemble des Etats membres et dès le stade du constat de déficit exces-

1.2. La conclusion d’ “accords rapides” au Parlement européen: risque d’accroissement du déficit de légitimité de l’Union Les changements de la nouvelle gouvernance sont importants et déjà partiellement appliqués dans le cadre du Semestre européen (Cf. section suivante). S’agissant des aspects législatifs dès le mois d’octobre 2010, le Conseil européen a fixé au mois de juin la daté butoir. Le Conseil Ecofin du 15 mars 2011 a dégagé une approche générale sur ces textes. Au Parlement européen, les six rapporteurs - Diogo Feio (PPE, Portugal), Sylvie Goulard (ADLE, France), Vicky Ford (ECR, R.-U.), Carl Haglund (ADLE, Finlande), Corien WortmannKool (PPE, Pays-Bas) et Elisa Ferreira (S&D, Portugal) avaient remis leur rapport en janvier 2011. Ceux-ci ont été adoptés par la commission des affaires économiques et monétaires le 19 avril suivant. Pour les propositions relevant de la procédure législative ordinaire (ancienne codécision), cela implique la recherche d’un accord à un “stade précoce“ du processus législatif et une seule lecture parlementaire. Le 20 avril, les députés de la commission des affaires économiques et monétaires ont décidé d’entamer les négociations sur la base de ces rapports et de débuter le jour même un premier trilogue (Parlement européen, 2011). Cette décision a été adoptée par 26 voix contre 14, reflétant les tensions apparues au moment de l’approbation des six rapports parlementaires. Malgré l’ampleur des enjeux, ces négociations n’ont aucune visibilité. Les textes soumis à son vote seront l’aboutissement de ces trilogues. Le Parlement européen a déjà reconnu “l’absence potentielle de transparence et de légitimité démocratique” dans les “accords rapides” 17. Le texte relatif aux modalités de l’application de la procédure législative ordinaire n’envisage le recours à ce procédé que pour des textes techniques. La réforme du Pacte de stabilité est pourtant un dossier politique par excellence en ce qu’elle porte sur le pacte quasi constitutionnel de la gouvernance économique. 1.3. Le paquet législatif sur la gouvernance économique: la réaction des groupes politiques du Parlement européen Les députés du groupe de l’alliance des démocrates et des socialistes européens (S&D) ont partiellement rejeté les textes adoptés en commission parlementaire le 19 avril 2011 (Communiqué du Groupe S&D). Ceux du groupe de la Gauche Unitaire Euro-

sif, “il statue sans tenir compte du vote du membre du Conseil représentant l’État membre concerné” 14 et il peut rendre publique ces recommandations 15. Si l’Etat membre concerné persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil, la panoplie d’instruments dont dispose le Conseil est inchangée 16. Il peut décider d’appliquer ou, le cas échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes: - exiger de l’État membre concerné qu’il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d’émettre des obligations et des titres; - inviter la Banque européenne d’investissement à revoir sa politique de prêts à l’égard de l’État membre concerné; - exiger que l’État membre concerné fasse, auprès de l’Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d’un montant approprié, jusqu’à ce que, de l’avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé; - imposer des amendes d’un montant approprié. Dans ce cas, le Parlement européen est informé des décisions prises par le président du Conseil. Le Conseil abroge toutes ou certaines de ses décisions ou dans la mesure où, de l’avis du Conseil, le déficit excessif dans l’État membre concerné a été corrigé. Si le Conseil avait précédemment rendu publiques ses recommandations, il déclare publiquement qu’il n’y a plus de déficit excessif dans cet État membre.

péenne/Gauche Verte Nordique (GUE/NGL) ont voté contre ces rapports (Communiqué du Groupe GUE/NGL). Les députés du groupe des Verts/ALE soutiennent la surveillance macro-économique (Communiqué du Groupe des Verts/ALE). Dans un texte uniquement publié en anglais, les députés du groupe du Parti populaire européen (PPE) se félicitent de l’adoption de ces textes (Communiqué du Groupe PPE). Il en va de même du groupe de l’Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ADLE) selon lequel la commission des affaires économique et monétaire du PE “a considérablement changé et renforcé le paquet du Conseil, ce qui avait aussi été demandé par le président de la BCE” (Communiqué du Groupe de l’ADLE). 1.4. L’adoption discrète du paquet sur la gouvernance économique par le Conseil Le 11 mai 2011, la question de la restructuration de la dette grecque s’invite dans le débat parlementaire européen alors que la succession des plans d’austérité ne contribue pas à rencontrer les objectifs de réduction du déficit fixés à la Grèce. Lors de ce débat, le Commissaire en charge des questions économiques financières, Olie Rehn, justifie la rigueur de la discipline budgétaire en citant la réussite de la Belgique dans les années 1990. Peut-on réellement penser que les succès d’une petite économie ouverte soient exportables dans le contexte des crises de dette souveraine grecque ou portugaise? Les Ministres des finances ont débattu à huis clos le 17 mai 2011 de l’évolution des négociations interinstitutionnelles sur le paquet de six textes législatifs renforçant la gouvernance économique. Selon l’Agence Europe, ils se sont “montrés majoritairement hostiles à toute extension de la procédure décisionnelle à la majorité qualifiée inversée audelà de ce que prévoit leur accord politique de mars” 18. Le Parlement européen prévoit ce vote à la majorité inversée dans 15 cas, davantage que ce que n’accepte le Conseil. En outre, “l’analyse juridique a montré que l’introduction du vote à la majorité qualifiée inversée ne serait pas en ligne avec la procédure décisionnelle établie par le traité”. Il s’agit de l’un des points d’achoppement et non des moindres. Toujours selon l’Agence Europe, “les États membres ont été inflexibles sur ce point, à part les pays du Benelux. Néanmoins, ils ne semblent pas hostiles à la proposition hongroise d’explorer l’introduction de la majorité qua-

124 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 124

15/12/2011 03:25:04 p.m.


lifiée inversée à certaines étapes de la procédure pour déséquilibre macroéconomique excessif”. 2. La Gouvernance économique: le risque essentiel du déficit démocratique et de légitimité de l’Union Depuis l’adoption du traité de Maastricht en 1992 et l’organisation des premiers referéndums sur les règles fondatrices de l’Union européenne, les politologues ne cessent de dénoncer le déficit démocratique de l’Union européenne. Par la suite, l’accent avait été mis sur la nécessité de démocratiser l’Union européenne 19. Avec son livre blanc sur la gouvernance européenne de juillet 2001, la Commission européenne avait tenté de doter d’une nouvelle légitimité l’action de l’Union en consultant la ”société civile européenne” lors de la phase d’élaboration de ses propositions. S’agissant de la définition de la nouvelle gouvernance européenne, la Commission avait décidé de consulter le Comité économique et social européen (CESE), une consultation certes non obligatoire. De l’avis du CESE, l’approche et le calendrier choisis par la Commission (…) “suscitent quelques perplexité. Il s’agit là de facteurs qui non seulement portent préjudice à ce que le consensus le pus large possible se dégage autour du processus lancé dans les institutions communautaires et l’opinion publique, mais qui pourraient également obscurcir l’objet même de la coordination proposée” (CESE, 2011). L’obscurité s’est encore accrue à la suite de la proposition d’un Pacte sur la compétitivité par l’Allemagne en février 2011. 2.1. Du Pacte de compétitivité au Pacte pour l’Euro plus: liberté du choix des instruments Controversés, les principes du Pacte sur la compétitivité francoallemand, renommé Pacte pour l’euro après sa réécriture par les services de la Commission et du Conseil européen, avaient été dénoncés les 10 et 11 mars lors d’une première “Conférence sociale de printemps” réunissant des représentants de syndicats nationaux ou européens, d’ONG et de réseaux sociaux, provenant de 15 pays de l’UE (tant de l’Est que de l’Ouest) 20. Transformé finalement en “Pacte pour l’Euro plus”, la version initiale du Pacte a fait l’objet d’un premier accord entre les chefs d’Etat ou de gouvernement de la zone euro le 11 mars (Chefs d’Etat ou de gouvernement de la zone euro, 2011). Après l’échec de la Stratégie de Lisbonne dont l’objectif était de transformer l’Union européenne en l’économie la plus compétitive du monde, le Pacte consiste en une série de mesure en vue d’une “coordination renforcée des politiques économiques pour la compétitivité et la convergence”. Cependant, la perspective d’une “Europe à deux vitesses” irritait les Etats hors zone euro. Le “Pacte euro plus”, ainsi dénommé en ce que la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie y participent également, fut finalement adopté lors du Conseil européen des 24 et 25 mars 2011. L’objectif du Pacte est de rassurer les marchés financiers tout autant que de renforcer la compétitivité vis-à-vis de l’extérieur. C’est ce qui ressort des propos de Maroš Šefcovic, viceprésident de la Commission européenne lors d’un échange avec le Comité d’avis fédéral belge chargé de questions européennes. S’agissant du Pacte, il considère que “Les États de la zone euro ont fait preuve d’ambition et d’engagement, afin de garantir leur position vis-àvis des marchés financiers, autant que leur compétitivité à l’égard des autres grandes puissances” 21. La compétitivité, cette toujours “dangereuse obsession” ainsi que continue de la qualifier l’économiste américain Paul Krugman, est l’objectif recherché (Krugman, Paul, 2011). L’identification des moyens pour l’obtenir est laissée à l’appréciation des Etats membres. Ces engagements s’inscrivent donc dans la poursuite des réformes structurelles non pas selon une approche uniforme et selon le même rythme mais d’une manière qui se veut coordonnée et cohérente. Ces engagements doivent figurer dans les program-

mes de stabilité ou de convergence (PSC, présentés dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance) et dans les programmes nationaux de réforme (les PRN qui comportent les réformes en vue de la concrétisation des objectifs de la Stratégie Europe 2020). Ces plans, qui ont été présentés par les 27 gouvernements en avril-mai, ont été évalués par la Commission. 2.2. Semestre européen: les recommandations de la Commission Dans le cadre du Semestre européen de coordination des politiques économiques, la Commission a publié le 7 juin 2011 ses orientations pour les politiques nationales ainsi que des recommandations par pays et pour la zone euro. De manière générale, la Commission considère que les Etats membres ont respecté les lignes directrices du rapport annuel sur la croissance mais que des efforts supplémentaires seront nécessaires pour certains pays (Commission européenne, 2011a). Dans le cadre du Pacte euro plus, plusieurs pays avaient déjà annoncé les instruments supplémentaires auxquels ils entendaient recourir. La Commission précise dans une note de bas de page que la Finlande, la Grèce, la Lettonie, le Portugal et la Slovénie n’ont pas encore précisés leurs engagements. Les recommandations par pays constituent la réponse de la Commission aux programmes nationaux (PSC et PNR). Elles seront discutées par le Conseil Emploi et affaires sociales (EPSCO) du 17 juin et le Conseil des affaires économique et financière (Ecofin) du 20 juin avant d’être adoptées par le Conseil européen de juin 2011, moment de clôture du premier Semestre européen. Leur adoption formelle par le Conseil interviendra quant à elle en juillet. Les chefs d’Etat ou de gouvernement des Etats membres participant au Pacte euro plus sont invités au suivi politique des engagements pris dans ce cadre. La Commission insiste sur le fait que ces engagements soient inscrits dans les PSC et les PNR. S’agissant des Etats membres de la zone euro, la Commission européenne recommande le renforcement des grandes orientations des politiques économiques (GOPE) les concernant (Commission européenne, 2011b). Le traité de Lisbonne a introduit un mécanisme permettant une telle différenciation. Dans le sillage de l’examen annuel de la croissance, la Commission propose d’inscrire dans les GOPE de la zone euro des réformes relevant également des politiques sociales nationales : réformes des systèmes de sécurité sociale assurant la soutenabilité budgétaire avec une attention sur l’adéquation des pensions et des allocations sociales en alignant notamment les systèmes de pensions à la situation démographique nationale ou l’ajustement des systèmes de formation et mécanismes d’indexation des salaires de manière à ce qu’ils évoluent conformément à la productivité et à la compétitivité, et cela en consultation avec les partenaires sociaux. La Confédération européenne des syndicats (CES) a affirmé son désaccord en rappelant que “la decisión d’ajuster les mécanismes de fixation des salaires et la façon de le faire appartiennent aux partenaires sociaux eux-mêmes. Ce n’est donc pas aux gouvernements, et certainement pas à la Commission, de décider d’une réforme de ces mécanismes. L’autonomie de négociation des partenaires sociaux va bien au-delà de la simple ‘consultation’ évoquée par la Commission” (CES, 2011). Enfin, aujourd’hui à l’instar des GOPE, le Pacte pour l’euro plus est présenté comme un exercice de comparaison de l’efficacité des engagements pris en vue d’atteindre les objectifs convenus. Si les propositions de réformes du pacte de stabilité et de croissance (Nouveau volet du Pacte comportant une nouvelle procédure pour déséquilibre macroéconomique excessif) étaient adoptées, les pouvoirs de la Commission seraient accrus. Ainsi que l’a noté la BCE, elle disposerait d’un droit de proposition, dont le Conseil ne pourrait se démarquer qu’à l’unanimité. A l’avenir le non respect de ces engagements pourrait conduire in fine à l’adoption de sanctions financières en tout cas pour les Etats membres de la zone euro. Cette perspective en elle-même pourrait suffire à imposer des “réformes impopulaires” voulues par les marchés.

Puente@Europa 125 puente_2011N2draft.indb 125

15/12/2011 03:25:05 p.m.


ARCHIVOS

3. Résistance et indignation La gestion de la crise de la dette souveraine par les institutions de l’Union et le FMI (la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le FMI, ou la Troïka) provoque des résistances. Celles-ci se manifestent soit par la montée de partis nationalistes populistas -comme les Nouveaux finlandais opposés aux plans de sauvetage de l’Union- ou l’apparition de mouvements d’indignation exprimant une demande de “démocratie réelle maintenant” face à l’impuissance du monde politique à l’égard de la tyrannie des marchés ainsi que l’exprime le mouvement des “Indignés” au départ de l’Espagne. 3.1. De l’américanisation de la gauche européenne... La responsabilité des partis politiques de droite comme de gauche mérite d’être soulignée. En 2001, le politologue américain, Seymour Martin Lipset, a analysé l’américanisation de la gauche européenne (Lipset, Seymour Martin, 2001). Après un rappel des implications de l’absence de développement d’un mouvement socialiste puissant aux Etats-Unis, l’auteur décrivait les transformations de la gauche européenne à partir des politiques menées notamment par le New Labour, le parti social-démocrate allemand (SPD) et le Parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE). Il y démontrait combien ces politiques relèvent davantage d’une gauche libérale à l’américaine en mettant l’accent sur des questions sociétales, telles que l’écologie, l’égalité des femmes, les droits des minorités, des homosexuels et les libertés culturelles que d’une tradition socialiste. Cela passait par l’acceptation du cadre neoliberal exigeant un état minimal ainsi que des politiques en faveur du marché et de la compétitivité. On peut ajouter qu’en signant le traité de Maastricht, ses négociateurs ont défini une doctrine économique qui de facto restreint le cadre de la confrontation politique au niveau national. 3.2. ...a la naissance d’un mouvement d’indignation européen? En 2011, nombre de jeunes espagnols se disent “ indignés”. Leur mouvement “15 M”, du nom d’un premier rassemblement organisé à Madrid le 15 mai 2011, exprime une indignation face à l’absence de perspective tant dans le domaine de l’emploi (45 % des jeunes âgés de 18 à 25 ans sont au chômage) que dans le domaine politique. Leur désignation “les indignés” s’inspire du livre de Stefan Hessel Indignez-vous (Stefan, Hessel, 2010). Pour cet ancien résistant et diplomate, co-auteur de la déclaration universelle des droits de l’homme, “ le motif de base de la Résistance, c’était l’indignation” et les raisons de s’indigner aujourd’hui ne manquent pas : “l’écart grandissant entre les très riches et les très pauvres, l’état de la planète, le traitement fait aux sans-papiers, aux immigrés, aux Roms, la course au “toujours plus”, à la compétition, la dictature des marchés financiers et jusqu’aux acquis bradés de la Résistance – retraites, Sécurité sociale…”. Après les élections régionales et municipales du 22 mars qui ont conduit à une défaite du PSOE, le mouvement 15 M n’est pas éteint. Les jeunes espagnols continuent d’organiser dans l’Union européenne et ailleurs des manifestations devant les ambassades de leur pays. Se réunissant par-delà les clivages politiques, de jeunes espagnols mais aussi de jeunes grecs, français, portugais, belges et demain peut-être d’autres expriment probablement à leur insu une indignation désespérée au fait qu’il n’y aie pas d’alternative au TINA (there is no alternative), formulé en son temps par Margaret Thatcher, selon lequel il n’y a pas d’alternative au modèle économique néolibéral et à la suprématie de la finance. La sanction des gouvernements en place de droite (dans plusieurs Länder allemands, la Chancelière est en difficulté, Italie) comme de gauche (Espagne, Portugal, échec du référendum sur le prolongement de l’âge de la retraite en Slovénie) à l’occasion des scrutins nationaux ou régionaux se vérifie dans plusieurs pays. En Grèce, l’adoption d’un Nouveau plan d’austérité alors que

les indicateurs économiques sont loin de se stabiliser, a motivé l’organisation d’une grève générale le 4 juin. Les deux principaux syndicats appellent à la démission du gouvernement socialiste. Après l’accord conclu entre la Troïka et le gouvernement démissionnaire portugais (avec le soutien de l’opposition), un nouveau plan d’austérité fut adopté avant les élections législatives du 5 juin 2011. Avec 39 % des voix, les conservateurs du PSD ont gagné ces élections, ce qui laisse présager l’adoption de davantage de mesures d’austérité tandis que 40% des portugais se sont abstenus de voter. 4. Perspectives L’Union économique et monétaire est un projet élitiste top-down, conçu à la base par des banquiers centraux réunis au sein du comité Delors (1989). Poursuivant dans la même voie, la nouvelle gouvernance économique ne porte pas sur une mise à jour du logiciel de l’UEM mais de son renforcement. Dans l’édifice européen, l’architecture de l’UEM est un étage distinct doté d’une institution supranationale indépendante, la BCE. La BCE est impliquée dans le processus en cours. Son rôle est également déterminant et déterminé dans l’imposition de mesures d’austérité comme voie unique de restauration de la confiance des marchés. Paul Krugman s’interroge non sans raison sur la “sagesse” de la BCE dans la poursuite de ces mesures aggravant la situation (Krugman, Paul, 2011b). L’influence de la BCE est également déterminante dans la définition des indicateurs macroéconomiques et la question des questions salariales. Celles-ci relèvent des compétences nationales et plus particulièrement de la prérogative des partenaires sociaux. Il est incontestable que la nouvelle gouvernance économique modifie déjà les relations économiques entre l’Union européenne et ses Etats membres en exigeant des engagements de la part ces derniers en amont de la définition des budgets nationaux. Elle modifiera également l’équilibre institutionnel si le paquet législatif devait être adopté. Le Conseil européen presse à l’adoption rapide du paquet législatif sur la gouvernance économique. Pourquoi tant de hâte? Même repoussée de quelques jours, l’éventuelle adoption du paquet législatif par une majorité du Parlement européen ne reflétant pas un large consensus sera plus que problématique. D’abord parce que le processus d’adoption du paquet législatif comporte le risque d’être interprété comme la tyrannie d’une majorité disparate loin de refléter un choix mûrement réfléchi, assumé et compatible avec le caléidoscope des réalités et identités politiques nationales. Ensuite parce que le paquet législatif comporte 5 règlements. Cela signifie qu’ils seront directement applicables dans les Etats membres. Avec les limitations à l’action des gouvernements nationaux qu’ils contiennent, il s’agit de la parfaite illustration de l’action d’une “Fédération coercitive” au sein de laquelle les lois fédérales adoptées limitent les pouvoirs des Etats fédérés. On peut y apercevoir l’approfondissement du rêve hayekien du fédéralisme interétatique en parfaite adéquation avec les principes de l’ordo libéralisme allemand 22. Divisé, le Parlement européen entend renforcer le mécanisme conduisant aux sanctions financières après sa transformation en allié le plus déterminé de la BCE. Il s’agit là d’un curieux renversement exprimant un soutien au principe de l’avènement de la “Fédération budgétaire”, évoquée par le Président de la BCE. La mutation du cadre de l’UEM en ce qui peut s’apparenter à une “fédération budgétaire coercitive” est tout, sauf anodine. La centralisation proposée du pouvoir coercitif au sein de la Commission européenne en est l’élément le plus marquant. Le renforcement de ses pouvoirs par l’insertion d’un droit de proposition là où le traité actuel ne prévoit qu’un droit de proposition est potentiellement lourd de conséquence. Non élue, la Commission européenne disposera-t-elle de la légitimité nécessaire in fine à l’imposition de sanctions financières quasi automatique? L’activation du critère de la dette publique en plus de celui du déficit a-t-il un sens alors que l’austérité préconisée et qui serait en quelque sorte pérennisée s’avère inefficace?

126 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 126

15/12/2011 03:25:05 p.m.


Avant d’adopter le paquet législatif, ne vaudrait-il pas mieux vérifier si la mutation du cadre de l’UEM qu’il induit ne s’effectue pas en violation même des règles européennes aujourd’hui en vigueur? On pourrait en effet à tout le moins s’attendre à ce que la révision du pacte économique se fasse dans le respect du principe de transparence tant au niveau nacional qu’européen. Mieux, qu’en cas de doute, il fasse l’objet d’une authentique révision préalable des traités. La révision des traités européens et des dogmes qu’ils contiennent semble être une impérieuse nécessité. Il conviendrait en outre de clarifier le “doute fondateur” quant à la nature de l’Union: aujourd’hui l’Union européenne n’est pas un Etat et encore moins un Etat fédéral, ce que recouvre le concept trompeur des “EtatsUnis d’Europe”. Si elle avait pour vocation de se transformer en une Union fédérale cela nécessiterait une profonde révision des traités. Il est de tout façon indispensable de tirer les leçons de la crise financière et de re-concevoir les traités dans une perspective susceptible de réconcilier la construction européenne avec ses différentes composantes nationales et sub-nationales. L’une des difficultés de la crise financière était la question de savoir qui serait le prêteur de dernier ressort. A partir de la gestion de la crise financière et du rôle de la BCE, des propositions de réforme les plus urgentes et dessinant de nouvelles perspectives méritent d’être discutées. Il en va ainsi de la proposition de la création d’un Trésor européen capable d’émettre des eurobonds mutualisant les dettes souveraines des pays les plus endettés et libérant les peuples du poids d’en assumer seuls le fardeau et contribuant aussi à terme à une véritable réorientation à la hausse du budget européen favorisant l’investissement public 23. Cette idée d’un Trésor européen est reprise dans le rapport rédigé par Pervenche Berès (S&D, FR) et adopté par la commission spéciale sur la crise économique et financière du Parlement européen. Il sera soumis à la session plénière du mois de juillet. Il faut également mentionner l’initiative de députés allemands, membres de la commission des finances, qui proposent “Une Union de compensation européenne –l’Union monétaire 2.0”. Rédigé par des députés de sensibilité écologiste et de gauche, cette proposition a le mérite de prendre également en compte les enjeux sociaux et environnementaux 24. Ces propositions sont importantes car elles démontrent que de réelles alternatives sont possibles.

dessine est tout autre. La BCE n’exclut pas une révision ultérieure des traités. Son président vient même d’en esquisser les contours. Selon le discours publié sur le site de la BCE, il imagine que “les autorités européennes aient le droit d’opposer leur veto à certaines décisions de politique économique nationale. Cette compétence pourrait en particulier concerner les principaux postes de dépense budgétaires et les facteurs déterminant pour la compétitivité du pays”. Il envisage en outre pour l’avenir un futur “ministère des finances” de la zone euro. “Celui-ci ne gérerait pas nécessairement un important budget fédéral, mais exercerait directement des responsabilités dans au moins trois domaines” 25. Il s’agirait premièrement “de la surveillance des politiques budgétaires et des politiques en matière de compétitivité”; en second lieu, “de toutes les responsabilités assumées généralement par les gouvernements en ce qui concerne le secteur financier intégré de l’Union, afin d’accompagner l’intégration complète des services financiers”; et enfin de “la représentation de la confédération de l’Union au sein des institutions financières internacionales”. L’UEM apparaît de plus en plus comme un projet élitiste conçu principalement par et pour les acteurs économiques et financiers. Il n’est pas sûr que cette approche soit de nature à combler le fossé qui semble devenir un gouffre abyssal entre les élites européennes et les opinions publiques européennes. Confrontés aux limites de leur capacité d’action politique, les dirigeants européens auraient tort de se montrer insensibles à l’expression spontanée du mouvement d’indignation en Espagne, en Grèce, au Portugal, en France, en Belgique. Cette indignation peut être lue comme un refus de sombrer dans l’anti-européisme tout autant que comme une impérieuse expression de la nécessité de “repolitiser le politique” et d’émanciper les structures décisionnelles tant nationales qu’européennes de la tutelle des marchés et de ses acteurs économiques et financiers. Dans ces conditions, le risque de figer dans le droit quasi constitutionnel de l’Union une doctrine économique conduisant à la dépossession partielle de la définition de politiques essentielles au niveau national, peut-il réalistement être pris?

Au sein de l’élite financière européenne, la voie de l’avenir qui se Referencias bibliograficas BCE (2011), Avis de la Banque centrale du 16 février 2011 sur la réforme de la gouvernance économique dans l’Union européenne, OJ (Official Journal of the European Union), C 150 du 20.05.2011, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=OJ:C:2011:150:0001:0041:FR:PDF CESE (2011), Avis du Comité économique et social européen sur la “Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l’emploi — des outils pour renforcer la gouvernance économique de l’UE”, COM(2010) 367 final, 469e session plénière des 16 et 17 février 2011, Rapporteur. Stefano Palmieri, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2011:107:SOM:FR: HTML CES (2011), Recommandations UE 2020 par pays: la CES exige le respect entier de l’autonomie des négociations collectives, 8 juin 2011, disponible en: http://www.etuc.org/a/8784

nible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/ 10/1199&format=HTML&aged=1&language=FR&guiLanguage=en Commission européenne (2011a), Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et Social européen et au Comité des Régions: Clôture du premier semestre européen de coordination des politiques économiques: orientations pour les politiques nationales 20112012, COM (2011) 400, 7 juin 2011, disponible en: http://ec.europa. eu/europe2020/pdf/communication_fr.pdf. Les recommandations par pays sont disponibles en: http://ec.europa.eu/europe2020/tools/ monitoring/recommendations_2011/index_en.htm Commission européenne (2011b), Recommandation for a Council Recommandation on the implemantation of the broad guidelines for the economic policies of the Member Sates whose currency is the euro, SEC (2011) 828, 7 June 2011, disponible en: http://ec.europa. eu/europe2020/pdf/recommendations_2011/828_eurozone_en.pdf

Chefs d’Etat ou de gouvernement de la zone euro (2011), “Conclusions”, 11 mars 2011. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_ data/docs/pressdata/fr/ecofin/119814.pdf

Communiqué du Groupe S&D (2011), “Les outils de croissance sont essentiels pour la stabilité de la zone euro, affirment les eurodéputés S&D”, 19/4/2011, disponible en: http://www.socialistsanddemocrats.eu/gpes/public/detail.htm?id=135653&section=NER&categ ory=NEWS&startpos=20&topicid=-1&request_locale=FR

Commission européenne (2010), “Gouvernance économique de l’UE: la Commission présente un ensemble complet de propositions législatives”, Europa Press Release, IP/10/1199, 29 septembre 2010, dispo-

Communiqué du Groupe GUE/NGL (2011), “La gauche rejette le paquet européen “antisocial” de gouvernance économique en commission parlementaire”, 19/4/2011, disponible en: http://www.

Puente@Europa 127 puente_2011N2draft.indb 127

15/12/2011 03:25:05 p.m.


ARCHIVOS

guengl.eu/showPage.php?ID=9548&Y=&LANG=2&GROUPTYP E=

York Times, 23 January 2011, disponible en: http://www.nytimes. com/2011/01/24/opinion/24krugman.html?_r=1

Communiqué du Groupe du PPE (2011), “Economic governance: trialogue with Council and Commission starts today. Negotiators Corien Wortmann-Kool and Diogo Feio MEPs” 20/04/2011 http:// www.eppgroup.eu/press/showpr.asp?prcontroldoctypeid=1&prcontr olid=10292&prcontentid=17418&prcontentlg=en

Krugman, Paul (2011b), “When Austerity Fails”, en The New York Times, 22 May 2011, disponible en:http://www.nytimes. com/2011/05/23/opinion/23krugman.html

Communiqué du Groupe de l’ALDE (2011): Communiqué publié sur le site du groupe ALDE 19/04/2011: http://www.alde.eu/fr/ presse/communiques-presse-et-nouvelles/communiques-depresse/ article/parliament-strengthens-substantially-economic-governancepackage-37356/ Hessel, Stefan (2010), Indignez-vous, Montpellier, Editions Indigènes, 2010.

Lipset, Seymour Martin (2001), “The Americanistion of the European Left”, en Journal of Democracy, Vol. 12, n. 2, April 2001, en: http://www.yorku.ca/sbohn/pols6425/Notes/Week7/ Journal%20of%20Democracy_Lipset.pdf Parlement européen (2011), “Approbation du paquet gouvernance: plus de rigueur, plus de discernement”, 20 avril 2011, disponible en: http://www.europarl.europa.eu/fr/pressroom/content/ 20110418IPR18102/html/Approbation-dupaquet-gouvernance-plusde-rigueur-plus-de-discernement

Krugman, Paul (2011a), “The Competition Myth”, en The New

Notas Barbier es investigadora del Observatoire social européen (OSE). Su texto se encuentra entre las publicaciones del Observatorio, en forma de briefing paper n. 7 junio de 2011; ver http://www.ose. be/files/publication/OSEPaperSeries/Barbier_2011_OSEBriefingPaper7_juin2011.pdf. 2 Para un seguimiento de los actos que conforman la gobernanza economica europea (European economic governance), ver http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/index_en.htm. 3 Para mas información, ver http://ec.europa.eu/economy_finance/ articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_economic_governance_proposals_en.htm. 4 Para más información, ver http://www.europarl.europa.eu/es/ headlines/content/20110429FCS18371/1/html/El-ParlamentoEuropeo-aprueba-la-nueva-legislaci%C3%B3n-sobre-gobiernoecon%C3%B3mico. Por el texto de los seis textos aprobados en la sesion plenaria del Parlamento Europeo del 28 de septiembre 2011, ver http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc. do?pubRef=. //EP//TEXT+TA+20110928+TOC+DOC+XML+V0/ /ES&language=ES. 5 Le Monde, 31.05.2010, en: http://www.lemonde.fr/economie/article/2010/05/31/trichet-au-monde-nous-avons-besoin-dunefederation-budgetaire_1365339_3234.html. 6 Jose Manuel Barroso, Président de la Commission européenne: “La conclusione del Consiglio europeo contiene passi piccoli, ma che a volte sono i piu’ importanti. E’ una rivoluzione silenziosa, una governance economica piu’ forte fatta a piccoli passi’’. Una governance accettata “in linea di principio’’ dagli Stati membri e che “ora va attuata’’ ,18 juin 2010, en http://www.asca.it/newsUE__BARROSO__POTERE_SORVEGLIANZA_SU_CONTI_ PIU__RIGIDO__ORA_ATTUARLO-924834-ORA-.html. 7 Le Président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a reconnu que la majorité inversé ne pouvait s’appliquer en début de procédure car cela nécessiterait une révision des traités au travers de la convocation d’une convention européenne. Cf. “European economic governance and the new institutional balance” - Speech by President Herman Van Rompuy at the 10th anniversary of the Association of Former Members of the European Parliament, 04/05/2011, page 4, en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/en/ec/121869.pdf 8 Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): dada la importancia del articulo, se reproduce a continuación su texto en castellano: Artículo 121 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (antiguo artículo 99 del TCE) 1

1. Los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una cuestión de interés común y las coordinarán en el seno del Consejo, conforme a lo dispuesto en el artículo 120. 2. El Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, elaborará un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión y presentará un informe al respecto al Consejo Europeo. Sobre la base del informe del Consejo, el Consejo Europeo debatirá unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión. Con arreglo a estas conclusiones, el Consejo, adoptará una recomendación en la que establecerá dichas orientaciones generales. El Consejo informará de su recomendación al Parlamento Europeo. 3. Con el fin de garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas y una convergencia sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros, el Consejo, basándose en informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la Unión, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones generales contempladas en el apartado 2, y procederá regularmente a una evaluación global. A efectos de esta supervisión multilateral, los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas importantes que hayan adoptado en relación con su política económica, así como de todos los demás aspectos que consideren necesarios. 4. Cuando, con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 3, se compruebe que la política económica de un Estado miembro contradice las orientaciones generales mencionadas en el apartado 2 o puede poner en peligro el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria, la Comisión podrá dirigir una advertencia a dicho Estado miembro. El Consejo, por recomendación de la Comisión, podrá dirigir las recomendaciones necesarias al Estado miembro de que se trate. El Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá decidir hacer públicas sus recomendaciones. A efectos del presente apartado, el Consejo se pronunciará sin tomar en consideración el voto del miembro del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate. La mayoría cualificada de los demás miembros del Consejo

128 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 128

15/12/2011 03:25:05 p.m.


se definirá de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 238. 5. El Presidente del Consejo y la Comisión informarán al Parlamento Europeo acerca de los resultados de la supervisión multilateral. Si el Consejo hubiere hecho públicas sus recomendaciones, se podrá invitar a su Presidente a que comparezca ante la comisión competente del Parlamento Europeo. 6. El Parlamento Europeo y el Consejo podrán adoptar mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, normas relativas al procedimiento de supervisión multilateral contemplado en los apartados 3 y 4.

poner remedio a la situación. En tal caso, el Consejo podrá exigir al Estado miembro de que se trate la presentación de informes con arreglo a un calendario específico para examinar los esfuerzos de ajuste de dicho Estado miembro. 10. En el marco de los apartados 1 a 9 del presente artículo, no podrá ejercerse el derecho de recurso previsto en los artículos 258 y 259. 11. Si un Estado miembro incumpliere una decisión adoptada de conformidad con el apartado 9, el Consejo podrá decidir que se aplique o, en su caso, que se refuerce una o varias de las siguientes medidas: - exigir al Estado miembro de que se trate que publique una información adicional, que el Consejo deberá especificar, antes de emitir obligaciones y valores, - recomendar al BEI que reconsidere su política de préstamos respecto al Estado miembro en cuestión, - exigir que el Estado miembro de que se trate efectúe ante la Unión un depósito sin devengo de intereses por un importe apropiado, hasta que el Consejo considere que se ha corregido el déficit excesivo, - imponer multas de una magnitud apropiada. El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo acerca de las decisiones tomadas. 12. El Consejo derogará algunas o la totalidad de sus decisiones o recomendaciones mencionadas en los apartados 6 a 9 y 11 cuando considere que el déficit excesivo del Estado miembro en cuestión se ha corregido. Si anteriormente el Consejo hubiere hecho públicas sus recomendaciones, hará, en cuanto haya sido derogada la decisión adoptada en virtud del apartado 8, una declaración pública en la que se afirme que el déficit excesivo ha dejado de existir en el Estado miembro en cuestión. 13. Por lo que respecta a las decisiones o recomendaciones del Consejo mencionadas en los apartados 8, 9, 11 y 12, el Consejo se pronunciará sobre la base de una recomendación de la Comisión. Cuando el Consejo adopte las medidas contempladas en los apartados 6 a 9, 11 y 12, el Consejo se pronunciará sin tomar en consideración el voto del miembro del Consejo que represente al Estado miembro de que se trate. La mayoría cualificada de los demás miembros del Consejo se definirá de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 238. 14. En el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo anejo a los Tratados se recogen disposiciones adicionales relacionadas con la aplicación del procedimiento descrito en el presente artículo. El Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, adoptará las disposiciones apropiadas que sustituirán al mencionado Protocolo. Sin perjuicio de las restantes disposiciones del presente apartado, el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, fijará normas de desarrollo y definiciones para la aplicación de las disposiciones del mencionado Protocolo.

N.C.E.: dada la importancia del artículo 126 del TFUE, (antiguo artículo 104 del TCE) se reproduce a continuación su texto en castellano: 9

1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos. 2. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a los dos criterios siguientes: a) si la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto sobrepasa un valor de referencia, a menos: - que la proporción haya descendido sustancial y continuadamente y llegado a un nivel que se aproxime al valor de referencia, - que el valor de referencia se sobrepase sólo excepcional y temporalmente, y la proporción se mantenga cercana al valor de referencia; b) si la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto rebasa un valor de referencia, a menos que la proporción disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia. Los valores de referencia se especifican en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados. 3. Si un Estado miembro no cumpliere los requisitos de uno de estos criterios o de ambos, la Comisión elaborará un informe, en el que también se tendrá en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro. La Comisión también podrá elaborar un informe cuando considere que, aun cumpliéndose los requisitos inherentes a los criterios, existe el riesgo de un déficit excesivo en un Estado miembro. 4. El Comité Económico y Financiero emitirá un dictamen sobre el informe de la Comisión. 5. Si la Comisión considerase que un Estado miembro presenta o puede presentar un déficit excesivo, remitirá un dictamen a dicho Estado miembro e informará de ello al Consejo. 6. El Consejo, sobre la base de una propuesta de la Comisión, considerando las posibles observaciones que formule el Estado miembro de que se trate, y tras una valoración global, decidirá si existe un déficit excesivo. 7. Cuando el Consejo, de conformidad con el apartado 6, decida declarar la existencia de un déficit excesivo, adoptará sin demora injustificada, sobre la base de una recomendación de la Comisión, las recomendaciones dirigidas al Estado miembro de que se trate para que éste ponga fin a esta situación en un plazo determinado. Salvo lo dispuesto en el apartado 8, dichas recomendaciones no se harán públicas. 8. Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas. 9. Si un Estado miembro persistiere en no llevar a efecto las recomendaciones del Consejo, éste podrá decidir que se formule una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesaria para

Article 126, par. 5. du TFUE. Article 126, par. 6 du TFUE. 12 Article 126, par. 7 du TFUE comparé à l’article III-76, par. 6 du projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe du 18 juillet 2003 13 Bulletin quotidien Europe 8724 du 12 juin 2004. 14 Article 126, par. 13 du TFUE. 15 Article 126, par. 8 du TFUE. 16 Article 126, par. 11 du TFUE. 17 La construction d’un parlement: 50 ans d’histoire du Parlement européen. 1958-2008, Office des publications officielles des Communautés européennes, Collection “50ème anniversaire du Parlement européen”, 2009. Voir p. 184 sur les “accords rapides”. 18 Bulletin quotidien Europe, n. 10381, 19 mai 2011. 19 Entre autres, Philippe C. Schmitter, How to democratize the 10 11

Puente@Europa 129 puente_2011N2draft.indb 129

15/12/2011 03:25:05 p.m.


ARCHIVOS

European Union… and why bother?, Lanham, MD; Oxford: Rowman & Littlefield, 2000 et Paul Magnette “Democracy in the European Union: why and how to combine representation and Participation?”, in Stijn Smismans (ed.), Civil Society and Legitimate European Governance, Cheltenham: Edward Elgar, p. 23-41. 20 Communiqué de la “Joint social conference”, 10 et 11 mars 2011, en http://www.jointsocialconference.eu/var/www/cne/www. jointsocialconference.eu/IMG/pdf/2011_03_11_-_jsc_-_fr_-_communique_de_presse.pdf. 21 Echange de vues avec M. Maroš Šefcovic, vice-président de la Commission européenne chargé des Relations interinstitutionnelles et de l’administration, sur l’évolution des relations entre la Commission européenne et les parlements nationaux. Rapport fait au nom du comité d’avis fédéral chargé de questions européennes, par M. André Flahaut (CH) et M. Philippe Mahoux (S), Doc 53 1412/001, 29 avril 2011, p. 4, en: http://www.lachambre.be/doc/ flwb/pdf/53/1412/53k1412001.pdf#search=%22semestre%20euro p%C3%A9en%22. 22 Friedrich von Hayek, “The Economic conditions of inter-state

federalism”, en The New Commonwealth Quarterly, Vol. 5, n. 2, September 1939, pp.131-149, reproduit dans Id., Individualism and Economic Order, chap. 12, Chicago, University of Chicago Press,1996. 23 Frédéric Ménager, “Prêteur en dernier ressort et Trésor européen: dessiner un avenir à l’architecture financière de l’Union”, en Eurocité, 28 janvier 2011, en: http://www.eurocite.eu/index. php?option=com_content&Itemid=23&catid=22&id=69&view=a rticle 24 Lisa Paus et Axel Troost, “Une Union de compensation européenne –l’Union monétaire 2.0”, mars 2011. Traduit par le service linguitisque du Parlement allemand, le texte est en allemand, français et anglais, en http://www.axel-troost.de/article/5211. eine-europaeische-ausgleichsunion-a-8211-die-waehrungsunion2-0.html 25 “Construire l’Europe? bâtir ses institutions”, Intervention de Jean-Claude Trichet, Président de la BCE, à l’occasion de la remise du Prix Charlemagne 2011 à Aix-la-Chapelle le 2 juin 2011, en: http://www.ecb.int/press/key/date/2011/html/sp110602.fr.html

130 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 130

15/12/2011 03:25:05 p.m.


puente_2011N2draft.indb 131

15/12/2011 03:25:05 p.m.


FLORA ANDERSON Licenciada en Humanidades de la Monash University en Melbourne (Australia), con estudios de posgrado en estudios europeos y literatura de la misma universitad, donde se desempeñó también como docente. En octubre 2011, discutió y aprobó su tesis doctoral sobre la influencia del pensamiento sociológico norteamericano en la integración europea entre 1940 y 1950. Participó en conferencias en Australia, Bélgica, China y Nueva Zelanda. Sus áreas de interés son historia intelectual y diplomacia pública en el siglo XX.

ALESSANDRA BITUMI Licenciada en Ciencias Políticas de la Universidad de Bologna, campus de Forlí. Consiguió su doctorado en 2011 en la Universidad de Pavia (Italia), con una tesis sobre la diplomacia pública en la crisis trans-atlántica de los años ‘70 y la identidad europea. Becaria Fulbright en 2010-2011 y becaria posdoctoral en la Universidad de Bologna. Actualmente es titular de un Módulo Jean Monnet en integración europea y asistente de cátedra en Historia de las Relaciones Internacionales en la Universidad de Bologna, campus de Forlí. Entre sus publicaciones, “Il Parlamento Europeo nella crisi transatlantica degli anni ’70. Alle origini dello European Union Visitors Program”, en A. Bitumi, Gabriele D’Ottavio e Giuliana Laschi (eds), La Comunità Europea e le Relazioni Esterne 1957-1992, Bologna, CLUEB, 2008; “The European Integration Process and the Transatlantic Relationship”, en Ariane Landuyt (ed.), European Integration Process between History and New challenges, Bologna, Il Mulino, 2011. Se interesa por temas de relaciones trans-atlánticas y de diplomacia pública y cultural.

ALICE CUNHA Licenciada en Ciencias Políticas de la Universidad Técnica de Lisboa con maestría en Relaciones Internacionales y Estudios Europeos de la misma universidad. Es candidata a doctora en Historia Contemporánea en la Universidad de Lisboa con una tesis sobre la relación entre Portugal y las Comunidades Europeas. Desde 2008, se desempeña como investigadora en el Instituto de Historia Contemporánea, en el proyecto euroHspot de la misma universidad. Entre sus publicaciones se destacan À Descoberta da Europa? A Adesão de Portugal às Comunidades Europeias, Lisboa, Instituto Diplomático, 2007; “The Portuguese Voters and European Elections? A Political-Sociological Appraisal”, en G. Papanikos (ed.), Essays on Social Themes, Athens, Athens Institute for Education and Research, 2011. Sus áreas de interés son historia de la integración europea, procesos de ampliación y europeización.

LUCIANA GIL Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires con maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina, Universidad de Bologna, representación en Buenos Aires (Unibo-BA). Actualmente, es candidata a doctora en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, con beca CONICET. Su investigación de doctorado analiza las dinámicas de las relaciones entre gobiernos y empresarios en Argentina y sus efectos sobre el Mercosur. Desde 2004, es asistente académica de Punto Europa-Buenos Aires (desde 2009, Centro de Excelencia Jean Monnet) y editora del Newsletter de dicha oficina. Desde 2005, es docente en la Universidad de Buenos Aires. Entre sus últimas publicaciones se destacan “La representación de intereses en el MERCOSUR: un estudio de caso con implicancias teóricas”, en Perspectivas Internacionales, Año 4, n.2, diciembre de 2008 y “EU – Latin America Relations: Controversies on Immigration Policy”, en Regional Integration Observer, Año 2, n. 3, diciembre de 2008. Se interesa por temas de integración regional, relaciones internacionales y grupos de interés.

132 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 132

15/12/2011 03:25:07 p.m.


JUAN PABLO MILANESE Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires con maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina, UniBo-BA. Discutió y aprobó su tesis doctoral sobre las relaciones entre ejecutivos y legislativos durante los primeros gobiernos de Álvaro Uribe en Colombia y Carlos Saúl Menem en Argentina en la Universidad de Bologna, en junio 2011. Entre marzo y septiembre de 2011 fue International Fellow en el Centro de Excelencia Jean Monnet de UniBo-BA. Actualmente se desempeña como director del Programa de Ciencia Política y es docente del Departamento de Estudios de la Universidad Icesi de Cali, Colombia. Entre sus publicaciones se destacan Uso pacífico de la energía nuclear en Argentina y Brasil y EURATOM. Cooperacion y integración regional, Cali, Icesi, 2007 y “Un análisis macro de los equilibrios en las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo en Colombia (2002-2006)”, en CS, n. 8, julio-diciembre de 2011. Sus áreas de interés son las instituciones políticas y la política comparada, específicamente en Europa y América Latina.

MARTÍN OBAYA Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos Aires con Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina, UniBo-BA. Es candidato a doctor en la Monash University, Melbourne (Australia) con una investigación que examina la profundización de las divergencias estructurales en el seno del Mercosur a partir del análisis de los procesos de aprendizaje tecnológico que tienen lugar en las subsidiarias de empresas multinacionales que operan en la región. Entre otras instituciones, se ha desempeñado como docente en la Universidad de Buenos Aires, en la Pontificia Universidad Javeriana de Cali, Colombia y en Monash University. Entre 2003 y 2010 fue coordinador de Punto Europa-Buenos Aires (desde 2009, Centro de Excelencia Jean Monnet). Es coordinador editorial de la revista Puente@Europa. Entre sus publicaciones se destacan “Ecos de un diálogo ausente: ideas e integración en Europa y América Latina”, en Eric Tremolada Álvarez (ed.), De Viena a Lima: ¿afianzamiento del diálogo entre la Unión Europea, América Latina y el Caribe?, Bogotá, Universidad del Externado, 2009; (con Mariana Vázquez), “Cohesión social e integración regional. Reflexiones sobre la experiencia del MERCOSUR”, en Perspectivas Internacionales, Año 4, n. 1, junio de 2008. Se interesa por temas de integración regional y desarrollo económico.

DAMIÁN PAIKIN Licenciado en Ciencia Política con maestría en Integración Regional de la Universidad de Buenos Aires. Se doctoró en la misma universidad en 2010 con una tesis sobre la relación entre el sistema federal argentino y el proceso de integración regional, haciendo eje en las dificultades y potencialidades propuestas a partir del nuevo contexto sudamericano. Se desempeña como docente en la Universidad de La Matanza, en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Estadual Paulista (Brasil). Actualmente es investigador del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR-CONICET). Entre sus publicaciones se destacan “Las múltiples escalas de nuestra América”, en Revista Reseñas y Debates, A. 7, n. 67, agosto de 2011 y “Economías regionales, gobiernos e integración sudamericana”, en Revista de Estudios Regionales y Mercado de Trabajo, n. 6, 2011. Sus áreas de interés son integración regional y desarrollo territorial.

DANIELA PERROTTA Licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires con maestría en Ciencias Sociales con orientación en Educación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Argentina. Actualmente, es candidata a doctora en Ciencias Sociales en la misma institución, con beca CONICET, con una investigación en torno al análisis de la vinculación entre el nivel nacional y el nivel regional en la formación de políticas de integración regional para la educación superior en el Mercosur. Es docente en la Universidad de Buenos Aires. Desde 2006 hasta 2009 se ha desempeñado como investigadora del área de relaciones internacionales de FLACSO Argentina. Actualmente, es coordinadora del Proyecto “Identidad MERCOSUR” de la UBA. Entre sus publicaciones se destacan (con Mariana Vazquez), “El MERCOSUR de las políticas públicas regionales. Las agendas en desarrollo social y educación”, Montevideo, CEFIR, Documento de Trabajo n.10, 2010 y (con Judith Naidorf), “La Educación Superior en Argentina. Algo de ayer, un poco de hoy y pistas de mañana”, en António Teodoro (org), A educaçao superior na Ibero-américa. Do Elitismo à internacionalizaçao, Lisboa, Ediçoes Universitarias Lusófonas, 2010. Sus áreas de interes son la integración regional de la educación superior y la internacionalización de la universidad.

Puente@Europa 133 puente_2011N2draft.indb 133

15/12/2011 03:25:07 p.m.


SIGFRIDO RAMÍREZ PÉREZ Licenciado en historia contemporánea, traducción, ciencias políticas y de la administración, en las Universidades de Lyon III y de Granada, ha realizado estudios de posgrado en la Universidad de Berkeley y en la EHESS de París. Consiguió su doctorado en el Instituto Universitario Europeo (IUE) de Florencia en 2007 antes de pasar dos años como investigador posdoctoral en la Universidad Bocconi en Milán. Es investigador en el Centro para el Estudio de la Historia Contemporánea en la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva, en el Grupo de Investigación GERPISA de la Escuela-Normal Superior de Cachan (París) y en el Instituto de Estudios Políticos de Burdeos. Actualmente trabaja en tres proyectos sobre la integración europea: uno sobre el gobierno económico de las industrias europeas (GEDI), otro sobre su relación con el modelo de capitalismo español y un tercero sobre la historia oficial de la Comisión Europea (1973-1986). Entre sus publicaciones destacan “Transnational Business Networks Propagating EC Industrial Policy: The role of the Committee of Common Market Automobiles Constructors”, en Wolfram Kaiser, Brigitte Leucht, Morten Rasmussen (eds), The history of the European Union: origins of a Trans- and Supranational Polity 1950-1972, London, Routledge, 2009; “Automobile standardisation in Europe: between technological choices and neo-protectionism”, en Christophe Buneau, David Burigana, Antonio Varsori (eds), Les trajectoires de l’innovation technologique et la construction européenne, Bruselas, Peter Lang, 2010. Sus áreas de interés son historia de la integración europea e historia empresarial.

GONZALO SOZZO Licenciado en jurisprudencia de la Universidad Nacional de Litoral (UNL), Santa Fe, Argentina, con estudios de posgrado y doctorado en Ciencias Jurídicas y Sociales en la misma Universidad (2003). Es profesor de Contratos civiles y Derecho de obligaciones en la UNL y coordinador académico de las carreras de “Especialización en Derecho de Daños” y “Especialización en derecho ambiental, urbanístico, y tutela del patrimonio cultural” de la misma universidad. Fue miembro de la Red europea-latinoamericana sobre Derecho y Gobierno de los Riesgos, del programa ALFA-UE y participa de proyectos nacionales e internacionales en temas de derecho agroalimentario, ciencias y tecnología. Se desempeña como coordinador por la parte argentina del Proyecto UNL –UNICEU b 010/08, del “Programa de Centros Asociados para el Fortalecimiento de Posgrados Brasil-Argentina (CAFP-BA)”. Es Fellow del Institut de Études Avancées de la Universidad de Nantes, Francia, para un stage (2011-2012). Ha publicado artículos en revistas jurídicas argentinas, brasileñas, mexicanas y uruguayas. Entre sus obras, señalamos La protección jurídica del patrimonio cultural, Santa Fe, UNL Ediciones, 2010 y Antes del Contrato, Lexis Nexis, 2006. Sus investigaciones abarcan temas de critical legal studies, de sociología del riesgo, del derecho de daños, de tutela del patrimonio cultural y ambiental. Se interesa, en general, por los impactos de los cambios en ciencia y técnica sobre la regulación legal.

134 Puente@Europa puente_2011N2draft.indb 134

15/12/2011 03:25:08 p.m.


puente_2011N2draft.indb 135

15/12/2011 03:25:08 p.m.


Impreso en Latingrรกfica - Impresos Offset Rocamora 4161 (C1184ABC) Buenos Aires - Argentina www.latingrafica.com.ar

puente_2011N2draft.indb 136

15/12/2011 03:25:08 p.m.

Estudios sin fronteras. La integración regional como campo de innovación de los procesos políticos  

En una conferencia de extraordinaria lucidez, el recordado Tommaso Padoa-Schioppa hacía alusión al “factor humano” de la presente crisis eco...