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Integración y modernización: un desafío permanente

Instrumentos de análisis

Archivos del futuro

4

Presentación

7

Modernidad, modernización e integración continental Göran Therborn

15

La metamorfosis del estado nación Jody Jensen

20

La opción de Italia por Europa y los desafíos de la modernidad Francesca Fauri

28

España en Europa: modernización, democracia y estado de bienestar (1971-2011) Sigfrido Ramírez Pérez

38

La Unión Europea y la cuarta ampliación, o de la relevancia de la dimensión internacional en la promoción de la democracia Liborio Mattina

47

De la modernización comunista a la modernización liberal: el caso de Hungría László Nyusztay

65

Esos veinte años: integración y desintegración en Europa del Este Rainer Kattel

78

Assume responsibility for Europe. Annual Report 2011/2012 Consejo alemán de expertos económicos

87

A Europe for the people by the people Declan Ganley and Brendan Simms

91

The outlook for the Euro Crisis and implications for the United States C. Fred Bergsten

99

Austeridad contra Europa Javier Solanas

100

Un plan de crecimiento para que Europa salga de la crisis Pascal Lamy

103

Bringing the integration of citizens into line with the integration of states Jürgen Habermas

106

Hacia un salto federal en Europa Enrique Barón Crespo

107

A modest proposal for ringfencing Europe Yanis Varoufakis

108

Es la hora del cambio en Europa Martin Schulz

109

El federalismo que puede salvar a Europa Giuliano Amato, Jacques Attali, Enrique Barón Crespo, et al.

111

Quiénes


Año X - Número 1 junio de 2012 ISSN 1669-7146 Redacción Marcelo T. de Alvear 1149 (C1058AAQ) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4570-3000 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires (UniBo-BA) Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Centro de Excelencia Jean Monnet - Punto Europa, Buenos Aires, Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires Lorenza Sebesta (Directora) Luciana Gil (Asistente Editorial) Emiliano Montenegro (Diseño gráfico e ilustración) Martín Obaya (Coordinador) Ivanna Travaini (Diagramación) Un especial agradecimiento a Lara Fazzolari, Juliana Gargiulo, Yael Poggi y Carla Regina, por su colaboración con las traducciones de artículos y documentos y/o por sus indicaciones documentales y bibliográficas. La gráfica ha sido elaborada por Dekontrukt+-= (www.decontrukt.com.ar).

Programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente

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El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.


El debate no es entre Ricardo y Keynes –dijo el embajador– es mucho más complejo. Y terminó aludiendo a la dificultad de extender la democracia a procesos inéditos de decisión. Entonces, ¿cómo conjugar legitimidad y funcionalidad? ¿Cómo se relaciona el liberalismo económico con la democracia? –prosiguió el jurista. ¿Cómo se puede salvar capitalismo y democracia al mismo tiempo? ¿Quiénes conducen Europa y quiénes se benefician de ella? ¿Quiénes responden por Europa y quiénes deberían hacerlo? La utilidad tiene que ser un medio –enfatizó- y no una finalidad. Dentro de la Europa posible, se tiene que construir una Europa querida. La integración es la salida de la prehistoria –dijo el filósofo–, es la primera instancia de construcción de un sistema político sin violencia constitutiva. Su originalidad no consiste en ser una confederación de estados, sino en ser el producto de la cultura. Europa no tiene nada de natural. La naturaleza es sospechosa, ya que en ella el pez grande se come al pez pequeño. No faltan ideas técnicas para salvar a Europa, sino compromiso político para aplicarlas –concluyó. Europa necesita otros interlocutores políticos, como podría ser America Latina, para debatir las respuestas a estas preguntas y desarrollar una cultura que, dentro de los límites de lo posible, nos sirva para cambiar el modo de mirar a los problemas actuales. El embajador era Alfonso Díez Torre, jefe de la delegación de la Unión Europea en Argentina; el jurista Miguel Ángel Ciuro Caldani, profesor emérito de la Universidad de Buenos Aires y profesor de la Universidad de Rosario, el filósofo Gianni Vattimo, profesor emérito de la Universidad de Turín y eurodiputado. Estaban participando en el debate sobre “Europa en la encrucijada: certezas y desafío”, organizado en el Centro Cultural Borges de Buenos Aires por el Centro de Excelencia Jean Monnet de la UniBo-BA, bajo el auspicio de la Acción Jean Monnet de la UE, en colaboración con la Universidad Nacional Tres de Febrero*. Buenos Aires, 9 de mayo de 2012

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Para más información sobre el evento, ver http://www.ba.unibo.it/BuenosAires/Extension/PuntoEuropa/integracionmodernizacionmay12.htm.

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Presentación

La Comunidad Europea, a lo largo de los años, ha sido tomada como un marco de referencia valioso para el progreso económico, social y político de sus estados miembro y sociedades. Esto es, existía en general un consenso respecto a su función de agente modernizador. Los indicadores básicos de los países confirmaban esta percepción con datos objetivos tanto de índole económica como sociológica. Entre los años ’70 y ’80 algo pareció cambiar y esto se precipitó después del final de la Guerra Fría y del derrumbe de los regímenes comunistas. A una inestabilidad financiera global, desatada por la liberalización de los mercados de capitales y por el abandono del sistema de Bretton Woods, se superpusieron otros elementos de crisis, algunos particularmente contundentes para los países europeos –caracterizados por ser importadores de materias primas como fue el caso de la suba del precio petróleo. Fue una Europa en plena restructuración económica (desindustrialización y tercerización) y en crisis de competitividad aquella con la que se encontró Jacques Delors, cuando propuso reactivarla mediante el auxilio de dos proyectos: el primero, orientado hacia la realización de un mercado único eficaz, estable y equitativo (y, por ende, necesariamente regulado), el segundo, con el objetivo de completar este mercado mediante la liberalización financiera y la creación de una unión económica y monetaria (UEM). Tanto el primer como el segundo proyecto estaban integrados por un componente social muy fuerte -que se materializó, en lo que respecta al mercado común, con la introducción de políticas de corte redistributivo en el Acta Única Europea (fondos estructurales, de cohesión regional) y, en lo que respecta a la UEM, con lo que se convertiría más tarde en el protocolo social del Tratado de Maastricht. En particular, la cultura política de Delors, muy influida por Jacques Maritain y su ‘humanismo integral’ así como también por su experiencia laboral en el V Plan de Modernización francés, lo llevaba a focalizar sobre la dimensión ‘humana’ del desarrollo económico. En su visión, el avance de las Comunidades estaba anclado en la solución paralela a los desafíos que la nueva modernidad (bajo la forma de liberalización financiera) lanzaba ahora a Europa en las áreas cruciales de la competitividad y del empleo. Eran problemas que nece-

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sitaban una solución conjunta y común –que tenía necesariamente que ser negociada entre estado, representantes de los industriales y de los trabajadores1. Esta última parte de la estrategia de Delors se enfrentó con la aversión política de la primera ministra británica Margaret Thatcher, favorable al mercado, pero no a su regulación, mientras que el derrumbe de la Unión Soviética, junto con la financiarización del capitalismo global, abrían las puertas a un verdadero cambio de Zeitgeist. En este contexto, la estrategia de Delors no pudo concretarse según sus planes originales y el mercado único se completó sin que la UE contara con los instrumentos necesarios para contener sus consecuencias en términos de desigualdad (cuidando el empleo, por ejemplo, o la integración de las áreas ‘periféricas’ en términos de desarrollo económico y social) e inestabilidad (regulando los procesos de privatización y de financiarización). La introducción del euro, un acto político de suma importancia para garantizar la estabilidad de la Unión en un momento de desorden geopolítico y ante el riesgo de potenciales fuerzas centrífugas, quitó a los estados miembro toda posibilidad de maniobra en el ámbito cambiario, empeorando aun más las divergencias macroeconómicas y las fragilidades estructurales europeas, herencia no resuelta de los años ’70. Al mismo tiempo, la Agenda de Lisboa, aprobada en 2000, retomaba al viejo anhelo de Delors, apuntando al objetivo de convertir a Europa en “la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social”2. La puesta en marcha de este ambicioso objetivo, sin embargo, quedaba confiada a una utópica gobernanza sin gobierno, o sea a un “método abierto de coordinación” el en cual los estados tendrían que converger voluntaria y libremente hacia las metas concordadas. No sólo lo que Therborn define como el primer proyecto modernizador de la UE fracasó, sino que el euro, y su manejo estrictamente monetarista, pasó de ser un medio a una finalidad estratégica de la política económica europea. Por su parte, el cambio político en el vértice de la Comisión, a partir de la presidencia de Barroso en 2004, actuó en favor del olvido de las metas de Lisboa. Si bien el optimismo y la abundancia de crédito fueron


elementos claves para resolver, en el corto plazo, estas fallas, no pudieron hacer nada contra los pecados originales del proyecto. Más bien fue el revés, ya que el endeudamiento, tanto público como privado, se convirtió en uno de los componentes clave de la presente crisis. En un momento en el cual esta crisis nos obliga a plantearnos profundos interrogantes sobre los contenidos y el alcance de la modernización de Europa, nos pareció importante intentar brindar algunos instrumentos de análisis para llevar a cabo una revisión de su historia. Para hacerlo, invitamos a un grupo de autores a reflexionar, en el curso de dos seminarios auspiciados por la Acción Jean Monnet de la Comisión Europea, sobre el tema del vínculo entre integración europea y modernización. Utilizamos el término ‘modernización’ sin referirnos a aquella corriente de pensamiento que se apropió de él y lo popularizó, proponiendo bajo esta etiqueta recetas homogéneas de desarrollo económico, político y social3, sino, más sencillamente, como proceso hacia la modernidad –con todo lo que modernidad puede significar en contextos históricos y geográficos diferentes4. Dimos entonces libertad a los autores de este número para que propusieran su propio significado del concepto (rechazarlo inclusive, como hace Therborn e, implícitamente, Mattina) y buscar la forma de utilizarlo para responder a la pregunta que nos convoca, o sea: si y cómo la integración respondió a los desafíos impuestos por la modernidad en aquellos países que se incorporaron a ella a través de un proceso continuo de apropiación, rechazo e, inclusive, reformulación de sus mismos contenidos. El número se abre con una discusión conceptual de largo alcance de Göran Therborn -uno de los sociólogos que más ha estudiado el fenómeno de la modernidad y la modernización-, destilada de sus investigaciones y reflexiones de varias décadas. Lo sigue Jody Jensen, a quién hemos pedido una nota sobre los cambios que está viviendo el que fuera, históricamente, el agente modernizador par excellence, el estado nación. Francesca Fauri y Sigfrido Ramírez Pérez comparten algunas evidencias empíricas sobre lo que significó para Italia y España la participación en Europa en términos de modernización. La primera subraya el papel de la UE en tanto que “marco externo” o sea límite virtuoso para un país en donde la debilidad de los gobiernos ha siempre dificultado la elaboración de estrategias de largo plazo, aun más cuando éstas tengan contenidos que pueden incidir sobre los equilibrios sociales consagrados por muchos años de crecimiento. El segundo habla de la integración como “catalizador y amortiguador” de la transición de España hacia un modelo de capitalismo en búsqueda de una “tercera vía” económica entre capitalismo liberal y socialismo de estado. Es interesante notar que los dos autores hacen referencia a una visión modernizadora diferente, de la cual, supuestamente, la integración se habría hecho portadora: Fauri se refiere a liberalización del mercado, a las mayores posibilidades para aprovechar ventajas competitivas y a las privatizaciones como elementos constantes de la acción integradora de la UE, mientras que Ramírez Pérez se refiere más bien a algunas políticas puntuales (el Fondo Social Europeo y los Fondos Estructurales, por ejemplo) como instrumentos que acompañan, complementándola, la estrategia modernizadora de España. Por su parte, Liborio Mattina focaliza su análisis en la influencia de la UE en la democratización de los países

“post-totalitarios” –uno de sus logros en términos de modernización. László Nuyzstay da cuenta de las diferentes ideas de modernidad que inspiraron el desarrollo de Hungría después de la Segunda Guerra Mundial. En particular, Nuyzstay examina cómo el régimen del socialismo de estado y aquel de la democracia liberal, apoyado por la UE, lograron responder a sus principales desafíos. Finalmente, Rainer Kattel brinda una lectura heterodoxa de los datos económicos sobre el desempeño de los países de Europa Central y del Este desde el final de la Guerra Fría que nos permite de apreciar las paradojas de la modernización llevada a cabo por estos países en un entorno de globalización y adhesión a la Unión Europea. Por supuesto, las oportunidades de modernización que las Comunidades Europeas ofrecieron a sus miembros originales, como Italia, fueron muy diferentes de las que les brindaron a sus integrantes en épocas posteriores, por ejemplo, España en los años ’80 y los países del Este europeo en los años ’90 y 2000, así como diferente fueron también los avances de las distintas regiones de que se compone Europa. Las diferencias tienen que ver con la evolución del contexto internacional, los cambios en la estructuración del sistema capitalista, las culturas políticas y la historia misma de los diferentes países así como con las diferentes visiones de las cuales la UE, a lo largo de su historia, se hizo intérprete. A pesar de estas disparidades de condiciones y resultados, las Comunidades ofrecieron a todos estos países un punto de referencia crucial a la hora de vislumbrar las modalidades de su propio desarrollo económico, social y político. Les ofrecieron también un ámbito político novedoso para controlar sus posibles extravíos y defenderse de los acontecimientos externos que podrían interferir con estos procesos, sobre una base mucho más igualitaria de la qua habrían podido obtener en la arena internacional (hobbesiana). Quedan algunas preguntas, que se vuelven cruciales en el contexto actual: ¿quién define los contenidos de la modernización, cuáles son los actores de este proceso sin fin y cuáles sus prácticas? Sobre estas preguntas seguiremos orientando nuestro esfuerzo de comprensión en el futuro. Notas Ver su testamento político europeo, el documento “Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI”, COM(93) 700, presentado en 1993 por la Comisión Europea a solicitud del Consejo de la Unión, conocido como Libro Blanco de Delors. Más en general, Jacques Delors, Mémoires, Paris, Plon, 2004, pp. 171-430. Ver también la entrevista realizada por el Centre Virtuel de la Connaissance sur l’ Europe (CVCE), el 16 de diciembre de 2009, disponible el http://www.cvce.eu/content/publication/2011/6/ 15/0e04348e-23a7-4388-b77e-2d3dbca697ee/publishable_fr.pdf 2 Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo 2000, Conclusiones de la presidencia, disponibles en http://www.europarl.europa.eu/ summits/lis1_es.htm. 3 Sobre este conjunto de intelectuales y cold warriers, ver Nils Gilman, Mandarins of the Future. Modernization Theory and Cold War in America, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2007 (ed. orig. 2003). 4 En este sentido, ver Krishan Kumar, From Post-Industrial to PostModern Society, Malden, Blackwell Publishing, 2005 (ed.orig. 1995), pp. 24-28 y pp. 115-117. 1

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MODERNIDAD, MODERNIZACIÓN E INTEGRACIÓN CONTINENTAL Göran Therborn

Modernización y modernidad Dado que ‘modernización’ significa literalmente nada más que actualización, y probablemente sea mejor mantener estrictamente este sentido, hablaré primero sobre modernidad. Este concepto define una época, un determinado período de tiempo como moderno. De manera similar a la mayoría de las discusiones serias de las ‘cosas modernas’, la modernidad se desarrolló como una noción estética durante el curso del siglo XX, probablemente más empleada en su forma alemana Moderne. En las ciencias sociales, el sustantivo fue utilizado raramente hasta el desafío posmodernista de la década de 1980. Entre sociólogos siempre en disputa, no se ha alcanzado una definición consensuada de modernidad; por ello, la que ofrezco aquí es una propia y se basa en dos criterios. En primer lugar, la definición no debe ser idiosincrática, sino que debe relacionarse directamente con el significado de las palabras en el lenguaje cotidiano –en este caso, el sentido del adjetivo ‘moderno’. En segundo lugar, el concepto debe poder

propiciar e incentivar preguntas de investigación y no solo proveer un sinónimo nominal. La palabra pertenece al latín post clásico y significa “de hoy”, es decir, se refiere a una designación temporal. En otras palabras, no denota ningún contenido sustancial del presente. La modernidad, convertida en un concepto generador de investigación, debe ser entendida como una época que da la espalda al pasado –hacia la sabiduría y belleza de los ancianos–, valorizando el presente y aspirando a crear un futuro, nunca antes visto ni vivido. Esta definición, pues, ofrece una serie de interrogantes: ¿cuándo empezó la gente a rechazar la autoridad de sus predecesores, de su pasado? ¿Cómo y por qué ocurrió este enorme cambio cultural? Para ser fructíferas, tanto para el análisis social empírico como histórico, estas preguntas generales deben ser, por supuesto, desagregadas en otras más específicas. Para comenzar, a menos que asumamos apriorísticamente que la modernidad ocurrió de manera simultánea como un fenómeno universal, debemos analizar diversos sectores de la cultura humana, tales

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La victoria de la modernidad [...] alude a la afirmación del estado nación, de la noción que el poder político no deriva de Dios ni de un conjunto de legítimos descendientes de gobernantes, sino de la soberanía del pueblo/la nación. Este es un hecho moderno decisivo, porque rompe con la autoridad tradicional y porque el futuro es visto como algo abierto a un desarrollo nacional sin precedentes. como el conocimiento y la ciencia, el arte y la estética, las concepciones de historia e historiografía, la política y la teoría política, etc. Otro conjunto de preguntas concierne el alcance territorial: ¿cuándo, cómo y por qué una cultura orientada hacia el futuro triunfa en un lugar específico? Este interrogante territorial, en cambio, podría suscitar otro, referido a las esferas culturales, al relacionar regiones sin necesariamente asumir que los adelantos en la modernidad estén distribuidos de manera desigual entre las distintas dimensiones de la actividad humana. Para la última pregunta he ofrecido un criterio. La victoria de la modernidad debería ser datada desde el triunfo de la política moderna, en otras palabras, a partir de una concepción novedosa de la política, dado que el poder político es la fuerza de última instancia en un determinado momento del tiempo. Concretamente, esto alude a la afirmación del estado nación, de la noción que el poder político no deriva de Dios ni de un conjunto de legítimos descendientes de gobernantes, sino de la soberanía del pueblo/la nación. Este es un hecho moderno decisivo, porque rompe con la autoridad tradicional y porque el futuro es visto como algo abierto a un desarrollo nacional sin precedentes. Ahora tenemos otra nueva pregunta: ¿los estados-nación emergieron de la misma forma en el mundo? Y si la respuesta es no (como es correcto decir, desde un punto de vista empírico) ¿los diferentes recorridos hacia la modernidad tuvieron efectos sociales perdurables? Según la evidencia empírica, la respuesta al último interrogante es afirmativa. Europa ha seguido una ruta muy distintiva hacia la modernidad, cuyos efectos aún se encuentran entre nosotros. La especificidad de la modernidad europea La modernidad siempre surge, de una forma u otra, a través de conflictos sociales y culturales. Lo que determina el resultado puede tener antiguas raíces. Religiones salvacionistas de temporalidad lineal como el Judaísmo, el Cristianismo y el Islam pueden haber implicado ventajas sobre concepciones religiosas cíclicas como el Hinduismo y el Budismo o expresiones de una espiritualidad más atemporal como aquellas del África o la racionalidad del Confucianismo. Por otra parte, las primeras podrían haber ofrecido fuerte resistencia al cambio debido a su autoridad canonizada e institucionalizada. Además de todo ello, por más de miles de años, la historia mundial no fue percibida en términos lineales por cristianos, musulmanes y judíos.

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El sistema familiar europeo fue, claramente, un facilitador del cambio moderno, con sus normas de libertad de casamiento (o no), su regla de descendencia (mayormente) bilateral, su norma europea occidental de neo-localidad, sus poderosos agrupamientos ocupacionales y territoriales sobrepasando linajes, debilitando la sujeción de hierro de la tradición. Pero en la historia, de hecho, no presentó por sí solo un fuerte cuestionamiento a la autoridad tradicional, ni siquiera en el caso de la familia patriarcal. La primera expansión colonial transoceánica impulsada por las potencias europeas, la segunda ola de globalización, no fue un avance de la modernidad, sino una expresión del belicismo medieval, expresado claramente en el caso de España y del Tratado Papal de Tordesillas, que dividió la América conocida de la época entre España y Portugal. Pese a ello, los descubrimientos coloniales llevaron a los europeos mas allá de los confines de su antiguo mundo, fortaleciendo la concepción moderna del conocimiento, aunque las rupturas científicas modernas estuvieron centradas en la física y la medicina más que en la geografía y la botánica. En este punto debemos abandonar el debate –todavía muy abierto– sobre las causas de la modernidad europea para centrarnos en el cómo más que en el por qué. La ruptura política moderna con el pasado revistió diferentes formas y ocurrió en diversos momentos en las distintas partes del mundo. En un trabajo empírico sobre el derecho al voto1, se me ocurrió que todas estas diferencias podrían sintetizarse en cuatro senderos hacia la modernidad, definidos por las líneas de conflicto por y contra lo nuevo, entre la modernidad y la tradición, entre modernidad y anti-modernidad. Pueden distinguirse en términos analíticos y, consecuentemente, empleados no solamente para agrupar países, sino también como tipos ideales, dos o más de los cuales pueden haber ocurrido en un país en particular. ¿Cómo surgió la nueva cultura política? ¿Internamente, en una sociedad determinada, o impuesta e importada desde afuera? ¿Cuáles eran las fuerzas de lo ‘nuevo’? ¿Un nuevo estrato dentro de la sociedad determinada, una fuerza externa o una fracción de la antigua élite interna? ¿Dónde se encontraban las principales fuerzas de la anti-modernidad, de la autoridad tradicional y la sumisión, dentro o fuera? En esta línea argumental podemos distinguir cuatro configuraciones conflictivas principales en el mundo. Originalmente, emergieron como generalizaciones empíricas, pero dado que pueden situarse en un espacio de propiedades lógicas, pueden emplearse también como tipos ideales. No todas las combinaciones lógicas han sido empíricamente relevantes, pero los cuatro caminos más relevantes hacia la modernidad fueron trazados y abiertos de la siguiente manera.


Caminos hacia/a través la modernidad por la localización de fuerzas y culturas favorables y adversas.

Interno Externo

Pre/AntiModernidad Interno Europa Nuevos mundos

ProModernidad Externo Forzado Importado y Aprendido Zona colonial Modernización reactiva

Nota: Ejemplos de países con modernización reactiva o externamente inducida son Japón, la China de los Qing, el Imperio Otomano/Turquía, Irán, Siam/Tailandia. La novedosa orientación hacia el futuro de las últimas centurias emergió primeramente en Europa, no como la emanación natural de la civilización europea, sino como resultado de conflictos internos, principalmente del noroeste europeo. En otras palabras, la ruta europea fue la de la guerra civil, violenta o no, que fue testigo de la lucha entre las fuerzas de la razón, de la Ilustración, de la nación/pueblo, de la innovación y del cambio contra aquellas las verdades eternas de la Iglesia, de la sublime sabiduría y la belleza de la filosofía antigua y del arte, del derecho divino de los reyes, de los antiguos privilegios de la aristocracia y de las costumbres de los padres y abuelos. Estuvo, a su vez, vinculada al ascenso del comercio, del capital y de la industria, construida sobre la base de la acumulación colonial de ultramar. En los Nuevos Mundos donde se asentaron los europeos, la anti-modernidad fue, en el surgimiento de las corrientes modernas, percibida principalmente como algo externo. En Norteamérica se la ubicaba en las metrópolis conservadoras, en Gran Bretaña, mientras que en América Latina, en España y Portugal. Poco a poco fueron los ‘otros’ locales de las nuevas sociedades los que adquirieron el carácter de anti-modernos: los nativos, los esclavos y los ex-esclavos. La independencia liberó de las antiguas metrópolis, pero quedó pendiente qué hacer con los ‘otros’ locales; de hecho, los modernos de los Nuevos Mundos nunca lograron liberarse de este tema. Para la zona colonial, desde el noroeste de África hasta el sudeste asiático, la modernidad llegó, literalmente, con el batir de las armas, con la conquista colonial, subsumiendo las fuerzas internas de la tradición. El colonialismo de los estados modernos, es decir, de los europeos de los siglos XIX y XX, significó la imposición de la modernidad desde afuera luego de vencer a las autoridades nativas tradicionales. Pero la modernidad colonial europea impuesta consistió, en realidad, en una mezcla de impulso moderno muy reducido y de neo-tradicionalismo –sostenida por “reglas indirectas” e identidades étnicas codificadas junto a leyes consuetudinarias. El colonialismo japonés del siglo XX en Taiwán, Corea y Manchuria fue mucho más consistentemente modernista, favoreciendo la educación masiva y la industrialización. La modernidad ya no fue llevada adelante por los invasores, sino por las nuevas generaciones de nativos, de ‘evolués’, quienes aprendieron de sus conquistadores –sobre la posibilidad de cambio y desarrollo, sobre naciones, sobre pueblos, sobre derecho– y, en contra

de sus mismos amos, crearon un nacionalismo anti-colonial. Este es el camino hacia la modernidad por medio de la rebelión anti-colonial. Los países que experimentaron la modernización reactiva fueron desafiados y amenazados por la dominación colonial y, enfrentada a esta situación, parte de la elite local comenzó a importar innovación. Aquí, la modernidad se desarrolló como una reacción preventiva por parte de la élite interna que se sentía amenazada por los extranjeros, imponiéndose desde arriba a la población bajo lineamientos tradicionales. El proyecto modernista en este caso fue un intento conservador orientado a fortalecer la capacidad de la población para defender un estado existente. Inicialmente fue, por lo general, sólo concebido en términos militares, mediante la adquisición de armas modernas, tecnología y una organización militar. Pese a ello, el programa fue ampliado prontamente hacia la tecnología económica, la educación, el transporte, la salud pública y las instituciones políticas. Una nueva y poderosa forma de cohesión social fue su objetivo central, al concebirse como clave de la impresionante fuerza de las potencias imperialistas. El Japón de los Meiji es el ejemplo más claro de este camino, pero no el único, como atestiguan la China de los Qing, la Corea de Joson y el Siam de Chlulongkorn, el Imperio Otomano, el Egipto de Mohamed Ali y sus sucesores, Persia y Abisinia. Las rupturas modernas sucedieron en diferentes esferas culturales en diversos tiempos. El estado nación europeo se impuso a través de un largo proceso de conflictos prolongados. La Revolución francesa constituyó el evento continental decisivo en el establecimiento del rumbo; pero en Inglaterra el proceso había comenzado con las revoluciones del siglo XVII y la victoria final llegó recién en los años 1917 y 1918, con la caída de los imperios dinásticos de los Romanov, los Habsburgos y los Hohenzollern. Con la Revolución francesa, tanto la teoría como la práctica política y las instituciones se convirtieron en modernas. Conceptos como el de “reforma” y “revolución” perdieron su significado original –inscripto en el sentido literal del prefijo “re”– y fueron transformadas en claves para el futuro. Con anterioridad a la Revolución, de algún modo, el Iluminismo escocés, en el trabajo de John Millar, continuado por Adam Smith, había brindado a la historiografía europea una perspectiva evolutiva, anunciando la emergencia de una nueva sociedad “comercial” que reemplazaría las anteriores, agrarias y cazadoras-recolectoras. En el ámbito de la ciencia y del saber, la ruptura moderna fue anterior, a inicios del siglo XVII, cuando Francis Bacon y René Descartes depusieron la antigua autoridad de Aristóteles y se abrió así un nuevo campo de investigaciones empíricas. En las artes y en la estética se han dado diversas rupturas y cambios, siendo el más decisivo y radical aquel que tuvo lugar entre mediados del siglo XIX y la mitad del XX, desde la poesía de Baudelaire, el destronamiento de la pintura histórica por parte de los impresionistas –seguido por una serie de quiebres dramáticos hasta el expresionismo abstracto del New York de la década de 1940–, la ruptura con el repertorio arquitectónico antiguo y medieval por parte del Art Nouveau (y el modernismo catalán) y posteriormente por el funcionalismo y el estilo corporativo internacional. Efectos persistentes de los caminos europeos y americanos

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hacia la modernidad Nación En una perspectiva global, dos aspectos de la nación europea son remarcables. El primero es el anclaje en una historia popular y territorial, diferente del mandamiento del poder del príncipe. Las naciones europeas declaman ser los (mayoritariamente) nativos de la tierra. El segundo es su carga cultural pesada y distintiva, con el lenguaje hablado como centro, la lengua nativa individualizada por Herder en el siglo XVIII, que ha sido central para la tradición nacional europea desde entonces. La dimensión política de la nación –importante para la nación de los “ingleses nacidos libres”– fue desarrollada principalmente por la corriente republicana francesa a partir de la Revolución, bajo la modalidad de una nación explícitamente abierta a los no-nativos. Sin embargo, luego del abrazo de la Revolución a todos sus simpatizantes, el dominio del idioma francés devino un requisito para todos los ciudadanos de Francia, generando un programa a gran escala de transformación de los “campesinos en franceses”. La creación de los lenguajes nacionales, es decir, su conformación a través de la estandarización de diversos dialectos y de la codificación gramatical y ortográfica, se convirtió en la mayor tarea de los intelectuales de las pequeñas naciones europeas del siglo XIX, desde los Balcanes hasta Noruega. Allí donde fue posible, los lenguajes minoritarios fueron expulsados de la cultura nacional. La nación europea es, ante todo, una comunidad histórica lingüística. Los estados de asentamiento externo (settler states) de las Américas tuvieron que crear nuevas naciones, que utilizaron mitológica y emblemáticamente ejemplos históricos como recursos simbólicos para su construcción –el antiguo republicanismo europeo en el caso de Estados Unidos, experiencias históricas católicas y precolombinas como la inca y la azteca en el caso de la América Hispánica. Sin embargo, no reclamaron una historia nacional y compartieron su idioma con las metrópolis coloniales. Las naciones de asentamiento tienen dos concepciones de nación entrelazadas que las diferencian del resto de las naciones del mundo. La primera es que los nativos, los habitantes de larga data del territorio, no pertenecen a la nación (o pueden ser admitidos solamente bajo ciertas condiciones). Incluso su mera existencia ha sido muchas veces negada y el territorio antes de los conquistadores ha sido considerado como terra nullius (tierra de nadie) o, como en algunas tempranas concepciones sionistas, como “tierra sin pueblo” que espera a un “pueblo sin tierra”. La otra idea, vinculada a la primera, es la de la nación

como un club, en el cual los miembros deseables pueden, y deben, ser reclutados. La inmigración pautada, desde Europa, fue una dimensión crucial de la construcción de la nación. Como lo atestiguan los discursos latinoamericanos, en Brasil como en Argentina, por ejemplo, el reclutamiento fue definido como “blanqueamiento” y como acto “civilizador” de la nación. Durante mucho tiempo, solamente personas del exterior, los descendientes europeos, fueron considerados ciudadanos plenos de las nuevas naciones de las Américas y Australia. Democracia y el pueblo El establecimiento de la democracia moderna demoró mucho tiempo, tanto en Europa como en las Américas, y su historia no fue lineal, sino, por el contrario, marcada por retrocesos e interrupciones dictatoriales. ¿El gobierno debe representar al pueblo o es un derecho divino de los reyes? ¿Quién posee el derecho de representar al pueblo? ¿Cuantos derechos políticos deben ser acordados al pueblo y a sus representantes? Llevó muchos años encontrar una respuesta a estos interrogantes en Europa; de hecho, 350 años, desde la guerra civil inglesa del año 1640 hasta el sufragio universal en Suiza, en 1971, la democratización de la península ibérica a mediados de la década de 1970 y la tardía aceptación por parte de los regímenes comunistas de elecciones competitivas a finales de la década de 1980. Incluso los principios de elección popular del gobierno y de “democracia”, aun con ambigüedades en su interpretación, tomaron largo tiempo para conquistar Europa. El primero, recién lo logró luego de la Primera Guerra Mundial; el segundo, con la derrota del fascismo. Los motivos por los cuales tomó tanto tiempo, y tantas revoluciones, esta conquista es una historia demasiado compleja para ser resumida aquí. Pese a ello, subyace en todo el proceso que el gobierno representativo en Europa tenía que ver con el ordenamiento interno socio económico fundamental de la sociedad, alrededor del cual existieron numerosos conflictos de intereses, bien organizados, tanto los antiguos, heredados de las tradiciones medievales, como los nuevos, ocasionados por una sociedad industrial en rápida evolución. En el Nuevo Mundo de las Américas, los derechos y la representación del pueblo fueron principios declarados en las guerras de independencia. Aquí la interrogante crucial no fue de estilo europeo (¿en qué medida los derechos pueden confiarse al pueblo?), sino ¿quién es el pueblo? ¿Cómo pueden ponerse en marcha los derechos políticos? ¿Eran los esclavos, ex-esclavos, e indígenas parte de ese pueblo, cuyos derechos proclamaban las declaraciones de independencia y nuevas constituciones de corte ilustrado?

[...] subyace en todo el proceso que el gobierno representativo en Europa tenía que ver con el ordenamiento interno socio económico fundamental de la sociedad, alrededor del cual existieron numerosos conflictos de intereses, bien organizados, tanto los antiguos, heredados de las tradiciones medievales, como los nuevos, ocasionados por una sociedad industrial en rápida evolución. 10 Puente@Europa


En el Nuevo Mundo de las Américas, los derechos y la representación del pueblo fueron principios declarados en las guerras de independencia. Aquí la interrogante crucial no fue de estilo europeo (¿en qué medida los derechos pueden confiarse al pueblo?), sino ¿quién es el pueblo? ¿Cómo pueden ponerse en marcha los derechos políticos? No, obviamente, no. La secesión de los asentamientos coloniales dio origen a una cultura política única, caracterizada por una enorme distancia entre la retórica y la práctica política. Mientras la primera era universalista (libertad, gobierno del pueblo, derechos del hombre e igualdad), la segunda era particularista (no solamente en términos de género –un particularismo universal por largo tiempo–, sino primordialmente racista e institucionalmente manipulativa). Más allá de la derrota de los amos de esclavos en la guerra civil norteamericana, en términos raciales, el sufragio universal no fue establecido en ese país hasta 1968-1970, más de dos siglos luego de la independencia. Los latinoamericanos fueron, en general, menos furiosamente racistas que los norteamericanos, pero la esclavitud permaneció en Brasil (hasta 1888) por más tiempo que en Estados Unidos, y la exclusión explicita de los analfabetos en el derecho a voto fue mantenida en Chile, Perú y Ecuador hasta mediados de la década de 1970, y en Brasil hasta el año 1989. Un rasgo, no exclusivo de las Américas, pero sí de importancia única como mecanismo de contención, fue la manipulación electoral por medio del fraude. Por ello, la más larga, sangrienta y socialmente profunda revolución del hemisferio, la mexicana del año 1910, se inició como una modesta proclama de “sufragio efectivo y no reelección” (del presidente), y la marca distintiva de la democracia argentina no es el sufragio universal, sino la ley Sáenz Peña del voto secreto. El Sur de partido único de los Estados Unidos no legisló oficialmente que los afroamericanos no tenían derechos políticos, pero se sustentó en reglas arteras y prácticas fraudulentas para asegurarlo. Religión En Europa, en los conflictos religiosos internos, las iglesias establecidas, tanto la católica como las protestante y ortodoxa, se encontraron del lado de las tradiciones anti-modernas que resultaron ser perdedoras. Este posicionamiento se estableció por primera vez con la guerra civil inglesa y con la Revolución francesa, pese a que en sus comienzos revolución contó con hombres del bajo clero en sus filas, como los abades Sieyès y Grégoire. En el siglo XIX, el papado se convirtió en el centro del anti-modernismo europeo. El protestantismo se dividió entre la Alta Iglesia, conservadora, y la Disidencia, frecuentemente de un moderado progresismo, que fue la amplia base de sustentación de los liberalismos anglosajón y alemán, mientras que el liberalismo de los europeos y americanos latinos tendió más bien al secularismo anti-clerical. La posición anti-modernista tuvo altos costos para las iglesias europeas, y de hecho, Europa es hoy la región más secula-

rizada del mundo. Sin embargo, han existido excepciones donde la iglesia se ha convertido en el principal portavoz de la nación contra los poderes extranjeros, habitualmente modernizadores. Ello sucedió en las católicas Croacia, Irlanda, Lituania, Polonia, Eslovaquia, en los Balcanes ortodoxos y en la Irlanda del Norte protestante. En las Américas, los protestantes disidentes de Nueva Inglaterra se concibieron a sí mismos como constructores de un nuevo orden social, “una ciudad sobre una colina”, y como la vanguardia del reino de los cielos. No existió una cúpula eclesiástica identificada con el dominio británico. Aun hoy Norteamérica es el centro rico de la religiosidad del mundo. En la América hispánica, el nacionalismo fue habitualmente liderado por sacerdotes, como Hidalgo y Morelos en México, o bien recibió sus formulaciones del clero2. Los nacionalistas mexicanos combatieron bajo la bandera de la Virgen de Guadalupe, quien apareció por primera vez en 1531. La iglesia había sido atacada por los Borbones hispánicos durante la segunda mitad del siglo XVIII y no fue una línea de defensa del poder real español. La Ilustración logró penetrar en parte del clero, quien habitualmente se identificaba más con los indígenas que con el poder español, como en el caso de las misiones jesuíticas del Paraguay. Si bien el anticlericalismo de inspiración europea llegó más tarde a América, la religiosidad ha permanecido como un rasgo central de la vida social latinoamericana. Dios es más importante para los americanos que para los europeos, para los Estados Unidos que para Irlanda, para los brasileños que para los portugueses, para los descendientes de la Nueva España que para los de la Vieja España, para los argentinos que para los italianos o españoles, para los canadienses que para los franceses o ingleses. Clase, etnicidad y desigualdad En Europa, el desafío de la modernidad se concentró, en particular, en los privilegios hereditarios de la aristocracia y en el alto clero, y en la sociedad estamental, en general. La última fue gradualmente sustituida por una sociedad de clases industrial. La Revolución francesa remplazó las prerrogativas y derechos de los estamentos por una ciudadanía común nacional y la redistribución de la tierra modificó la distribución del ingreso y de la riqueza. La noción de “clase”, remplazando el “rango” cultural y ceremonial, emergió como el concepto central del análisis social europeo luego de la Revolución francesa al referirse a la nueva desigualdad interna de las sociedades nacionales fundada en la economía. Las relaciones y conflictos étnicos y raciales fueron marginales en la Europa Occidental mientras que, por el contrario, fueron importantes

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en el Este. De la dialéctica del capitalismo europeo emergió también con posterioridad la fuerza de la igualdad –si no del socialismo, como Marx había previsto. Europa es la región menos desigual del mundo, especialmente al este de las islas británicas, el oeste de Polonia y al norte de los Alpes. En las Américas, se consideró la igualdad humana como ‘evidente’, tal como lo expresa la Declaración de Independencia norteamericana. Entonces, la cuestión pasó a ser ¿quiénes son los iguales? Y la respuesta, también evidente, fue: los hombres blancos. Pero la igualdad blanca coexistió con la esclavitud negra y la división racial todavía es visible aun hoy en los guetos urbanos. Más aún, la igualdad blanca inspiradora de los padres fundadores de Estados Unidos se refería a la “vida, libertad y búsqueda de la felicidad” y no incluía la faceta económica. Era pues, existencial y social. La ‘clase’ –excepto para las ‘clases medias’, que incluían a todos, menos a los étnicamente pobres y a la élite- siempre ha tenido dificultades para anclar en una sociedad signada por el individualismo de los agricultores pioneros (settlers), la inmigración étnica y la raza. La independencia hispanoamericana también incluyó exultantes declaraciones de igualdad cívica que fueron raramente respetadas. América Latina siempre fue más jerárquica que la América anglosajona, y racialmente jerárquica más que dicotomizada, desde Quebec hasta el Río de la Plata. Ibero América fue, principalmente, la tierra de los conquistadores más que de agricultores pioneros (settlers) e inmigrantes. Es hoy una de las regiones más desiguales del planeta, combinando jerarquías sociales latinas con legados de servidumbre indígena y esclavitud negra, las cuales, a su vez, se han incrementado sustancialmente con la ‘informalización’ masiva de los mercados de trabajo post industrial y neoliberales3. Los efectos históricos de esta realidad persisten aún hoy pero no son, por supuesto, inalterables. En años recientes han existido importantes esfuerzos por parte de gobiernos progresistas latinoamericanos de reducir las desigualdades heredadas. Podrían señalarse otros ejemplos de importantes consecuencias de los caminos hacia la modernidad pero los obviaremos aquí. El argumento principal es que la modernidad, en contraste con la modernización, es un concepto útil para la formulación de preguntas de investigación. Modernidad e integración continental La Europa pre-moderna era un subcontinente integrado. Los europeos medievales se definían a sí mismos como cristianos, pese a que, desde el año 1054, existía una división entre catolicismo y ortodoxia. El Renacimiento volvió explícitas las raíces culturales y estéticas comunes de la antigüedad greco-romana. En Europa Occidental existía un lenguaje común culto, el latín,

y se desarrolló un sistema universitario regional común, desde Bolonia en Italia hasta Upsala en Suecia, desde Salamanca en España hasta Vilnius en Lituania. La legislación ciudadana alemana, primeramente la de Magdeburgo, se expandió hacia el este y fue adoptada en las ucranianas Kiev y Lviv. Las transacciones económicas continentales fueron gobernadas por la lex mercatoria de Europa Occidental. La modernidad europea del conocimiento y de la estética se construyó sobre estas tradiciones y redes pre-modernas, en una comunidad científica que databa del siglo XVII y en la más amplia République des lettres de la Ilustración. Newton, Linnaeus y sus colegas aun escribían en latín. Editores e imprentas en Holanda y Suiza conectaban mercaderes ilustrados y nobles de la periferia europea con la vanguardia intelectual a través de servicios postales continentales. Sin embargo, la nueva era del estado nación y los nacionalismos no incentivó ulteriormente la integración continental, a pesar de las ambiciones de los revolucionarios franceses –o quizás justamente como consecuencia de ellas– y de sus herederos napoleónicos ilegítimos. Sí se desarrollaron alianzas europeas de nacionalistas, como la del Movimiento de la Joven Europa de Giuseppe Mazzini, y las revoluciones interconectadas del año 1848. Pero el principal trazo de la modernidad política europea fueron los nacionalismos rivales, especialmente en el este, nacionalismos salvajes y guerras contra el extranjero, contra los franceses en España y Alemania, y las cada vez más devastadoras guerras entre estados nación, como la guerra franco prusiana de 1870–1871, la segunda guerra de los Balcanes de 1912, y las dos guerras mundiales eurocéntricas. Diferente fue la realidad americana, donde Bolívar propició la integración continental. Pese a que sus resultados no fueron contundentes, es importante resaltar que la Conferencia Panamericana de 1889 fue el primer esfuerzo político continental en el mundo. No ha habido equivalentes europeos a los ‘momentos’ latinoamericanos del Centenario, del movimiento estudiantil de 1917 o del Día de la Raza. La Organización de los Estados Americanos (OEA) de la segunda posguerra es anterior tanto al Consejo de Europa como a la Comunidad Económica Europea, es decir, la actual Unión Europea. En el mundo post colonial emergió un vigoroso sueño panafricano impulsado por Kwame Nkrumah, el primer presidente del primer estado postcolonial subsahariano, Ghana. Impulsó en 1960 la Organización por la Unidad Africana, que se transformaría tiempo más tarde en la Unión Africana –en una tentativa, hasta ahora poco exitosa, de emular a la Unión Europea. El pan-arabismo, secular y moderno, fue también una fuerza en el mundo árabe anti y post-colonial que se difundió con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial hacia el Este por medio del partido Baath. Posteriormente, fue impulsado en las décadas del ’50 y del ’60 por el líder egipcio Gamal Abdel Nasser y su concepción del socialismo árabe. El nasserismo fue destruido por los israelitas en 1967; ellos

La noción de “clase”, remplazando el “rango” cultural y ceremonial, emergió como el concepto central del análisis social europeo luego de la Revolución francesa al referirse a la nueva desigualdad interna de las sociedades nacionales fundada en la economía. 12 Puente@Europa


derrotaron y marginaron también los movimientos baathista en Siria e Irak, quienes rápidamente degeneraron en máquinas de represión interna recíprocamente hostiles. En el moderno camino de la modernización reactiva, las tardías ideologías modernizantes del Japón del siglo XIX lanzaron la proclama “fuera de Asia”, percibida como un continente del atraso, reclamando la entrada en un universo intercontinental de modernidad. Posteriormente, luego de la Segunda Guerra Mundial (o, como la llaman los japoneses, la Gran Guerra del Pacífico), Japón, como un nuevo poder imperial, jugó la carta pan-asiática, una concepción imperialista de integración continental cultivada también por sus aliados nazis alemanes, la “Neuropa”. Resumiendo, la modernidad política no tuvo lazos fuertes e intrínsecos con la integración continental. El papel pionero lo tuvo Simón Bolívar y los primeros pasos fueron dados en las Américas. Le llevó mucho más tiempo a la modernidad política europea establecer una agenda para la integración política transnacional que al África post-colonial. Este comparativo retraso europeo en trascender el estado nación, de hecho, tiene que ver con la concepción europea de la nación como comunidad lingüística histórica, mucho menos maleable que las nociones americanas de los pioneros transoceánicos y conquistadores, o que las naciones africanas delimitadas solamente por las fronteras y la historia colonial. Trascendiendo los conflictos de la modernidad Los intentos de integración europea posteriores a la Segunda Guerra Mundial no tenían que ver con la ‘modernización’, sino con una forma para superar los conflictos intra-europeos de la modernidad, especialmente las tres guerras franco alemanas de 1870-1871, 1914-1918 y 1939-1945. Adicionalmente, la integración fue una modalidad para enfrentar la nueva geopolítica de la modernidad, donde Europa iba perdiendo centralidad a favor de Estados Unidos y Rusia, además de fracasar como poder imperial en Asia. Con respecto a las aspiraciones y esfuerzos pan-americanos, pan-africanos y pan-asiáticos, el proyecto europeo fue extremadamente exitoso. ¿Por qué? Permítanme enumerar los factores más importantes, sin ninguna aspiración de proveer una explicación acabada:

1. En su centro se encontraba la reconciliación –y una cooperación permanente, aunque no sin fricciones– entre los dos estados más importantes de Europa, Francia y Alemania, ambos terriblemente debilitados por la Segunda Guerra Mundial. Si bien Francia había oficialmente resultado victoriosa, había sido rotundamente derrotada en 1940 y su fuerza económica era claramente secundaria respecto a la de una Alemania reconstruida. Alemania había sido derrotada en 1945, principalmente por los rusos y los americanos, y fue sometida a una ocupación extranjera. Fue en miras del interés geopolítico francés de confinar a los alemanes a una especie de sistema de control bajo la égida francesa o internacional. Fue en el interés de Alemania Occidental de dar a este Westbindung (vinculación occidental) un carácter lo más simétrico posible. 2. El proceso fue puesto en marcha por un grupo extraordinario de líderes políticos, todos ellos católicos y formados en la periferia de sus respectivos estados nación. Robert Schuman, el ministro de asuntos internacionales francés quien lanzara el proyecto, era oriundo de Luxemburgo, fuera de Francia. Konrad Adenauer, el canciller de Alemania Occidental, era nativo de una Renania siempre hostil a Berlín y Prusia. Alcide de Gasperi, el primer ministro italiano, quien fue un importante pilar del proyecto, provenía del norte del país y había sido educado en la Viena austríaca4. Jean Monnet, otro líder clave, provenía de otro paño, al ser un banquero cosmopolita, un patriota gaullista y un tecnócrata francés orientado hacia Europa. Esta fue una extraordinaria combinación de visiones transnacionales, capacidades políticas y administrativas y ausencia de ambiciones personales de dominio continental. 3. El tercer factor crucial consistió en la humillante debacle del ataque combinado de Francia, Inglaterra e Israel a Egipto y al canal de Suez en 1956. Cuando los americanos convocaron al primer ministro británico Sir Anthony Eden para informar que no apoyaban el ataque, el juego se terminó. La era del imperialismo europeo fue relegada al pasado. Los franceses, aunque continuaban en Argelia, ya habían perdido Vietnam. El Tratado de Roma, que establecía la CEE –actual UE–, casi con seguridad no hubiese sido ratificado de no haber sido por el episodio del canal de Suez5.

Los intentos de integración europea posteriores a la Segunda Guerra Mundial no tenían que ver con la ‘modernización’, sino con una forma para superar los conflictos intraeuropeos de la modernidad, especialmente las tres guerras franco alemanas de 1870-1871, 1914-1918 y 1939-1945 Puente@Europa 13


Europa y modernización La ‘modernización’ se asentó en la sociología y la ciencia política luego de la Segunda Guerra Mundial como compañera del contemporáneo interés económico en el ‘desarrollo’. Sus presupuestos implícitos consistían en el contraste entre sociedades ‘tradicionales’ y ‘modernas’, y en la creencia en un patrón o modelo universal de cambio, de industrialización, de urbanización, de secularización y de individualización. Es decir, un conjunto de atributos universalmente válidos de ‘tradición’, de cambio modernizador y de sociedades modernas. Implícitamente, se asumía también que estas condiciones y cambios eran endógenos a las sociedades en cuestión. Ambos presupuestos han sido objeto de feroces críticas y cuestionamientos. El primero debido a las diferencias entre diversos tipos de sociedades pre modernas, diferentes caminos hacia la modernidad y diferentes rasgos de las sociedades modernas. El último, a través de la enunciación de las tempranas interconexiones globales que incluyen el desarrollo del subdesarrollo. Luego de un largo período de hibernación, debido a los ataques de la teoría del sistema mundo y otras perspectivas globales, la ‘modernización’ ha regresado en la sociología alemana como una manera de diferenciar Europa occidental de Europa oriental. Sin embargo, considero que los análisis históricos y sociales son más útiles si se reserva el concepto de modernización para tareas más modestas y específicas en detrimento de una caracterización social general. En una aproximación mas específica y analíticamente manejable, ‘modernización’ remite a procesos de cierre de la brecha, de actualización. Entonces, debemos reconocer que con posterioridad a la Primera Guerra Mundial, fuera del ámbito de las artes y la ciencia, Europa dejó de ser la vanguardia de la modernidad. En términos de organización económica y de patrones y relaciones socioculturales, este rol fue tomado por los Estados Unidos. Tanto la izquierda europea -Lenin, Gramsci- como el centro liberal fueron inspirados y desafiados por el ‘taylorismo’, el ‘fordismo’, Hollywood y el consumo de masas6. Por otra parte, la aspiración de la Europa de la segunda posguerra era no convertirse en otro Estados Unidos7. ¿Cuándo y dónde, si es que es así, la modernización se vuelve en parte del proyecto europeo? Parece no haber estado presente en el proyecto del mercado único de Delors de la década de 19808. La respuesta más simple es “solamente en las periferias”, es decir en la Irlanda de los años ’70, la Grecia, el Portugal y la España de los ’80, la Europa del Este del 2000. En estos países, la incorporación a la UE ha sido percibida como un medio para cerrar la brecha histórica con los países del centro y un acercamiento al centro. Estos fueron procesos de incorporación muy diferentes a los de, digamos, Gran Bre-

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taña y Dinamarca en la década del ’70, y los de Austria, Suecia y Finlandia en los ’90 –en los que no se vio la necesidad de alcanzar el desarrollo de la ‘pequeña Europa’ de los Seis. La agenda de Lisboa de 2010, concentrada en convertir a Europa en la economía del conocimiento más importante del planeta, fue probablemente el primer proyecto continental de modernización. Como sabemos hoy, en 2012, sufrió un rotundo fracaso. La UE ha jugado un papel extremadamente importante en la integración de las periferias del continente. Cuánto hubiese sobrevivido la democracia en la Europa del Este post comunista sin la UE –la primera organización internacional en convertir la democracia en un requisito indefectible de pertenencia– es un debate abierto. Pero existe también otro interrogante crucial: ¿qué clase de ‘modernización’ ha sido promovida por la UE? Otros autores de este número de la revista discuten sobre estas cuestiones. La modernización es también, entonces, un tópico de investigación legítimo y relevante, pero se tiene que enmarcar en contextos específicos y no ser empleada como la bandera de batalle de una filosofía de la historia unilineal de corte liberal. Sin embargo, el concepto de ‘modernidad’ no debería ser subsumido bajo uno tan distinto como el de ‘modernización’. La modernidad es un valioso instrumento para formular nuevas preguntas, incluidas aquellas sobre Europa y la integración europea. Notas Göran Therborn, “The Right to Vote and the Four World Routes to/through Modernity”, in Rolf Torstendahl (ed.), State Theory and State History, London, Sage, 1992. 2 Marie-Danielle Demélas, La invención de la política, Lima, IFEA & IEP, 2003. 3 Para mayores detalles, ver G.Therborn, The World, Cambridge, Polity, 2011. 4 Cuando el Trentino, donde nació, se encontraba encorporado en el Imperio Austrohúngaro (Nota del Editor). 5 Para mayores detalles, ver Perry Anderson, The New Old World, London, Verso, 2009; Wolfgang Mommsen (ed.) Der lange Weg nach Europa. Historische Betrachtungen aus gegenwartiger Sicht, Berlin, Edition q, 1992. 6 Victoria de Grazia, Irresistible Empire, Cambridge (Mass.), The Belknap Press, 2005. 7 Jean-Louis Cohen, Scenes of the World to Come, Paris, Flammarion, 2005; Jacques Delors, Le nouveau concert européen. Paris, Odile Jacob, 1992. 8 Ivi. 1


DEL

ESTA D O N

N Ó I AC IS

OS RF O

M A L

Desde mediados de la década del ’90, Kenichi Ohmae1 y otros han argumentado que los estados nación se han convertido en actores disfuncionales en la economía global. Mientras que algunos, como Boyer y Drache2 y Scott3, sostienen que el estado tiene la capacidad de transformarse y adaptarse a situaciones económicas cambiantes. Asimismo, Tamás Szentes enfatiza que el estado juega un rol primordial, por ejemplo, en la atracción de inversión extranjera directa y de empresas transnacionales4. Muchas de estas discusiones se han cristalizado durante el período que siguió a la tragedia del 11 de septiembre, y hacen hincapié en el vaciamiento que provocó la globalización, “empoderando a individuos y grupos para desempeñar papeles a nivel mundial que anteriormente habían estado reservados a los gobiernos (incluyendo la utilización de armas de destrucción masiva)”5. Otros, por el contrario, piensan que “los ata-

M A ET

Jody Jensen

ques terroristas y sus consecuencias han servido para reivindicar concepciones más tradicionales de la política mundial, basadas en la centralidad del estado”6. En un artículo reciente, Saskia Sassen explica cómo lo global está parcialmente constituido e inscripto en lo nacional –en un espacio geográfico delimitado por un elaborado conjunto de leyes nacionales y capacidades administrativas, “haciendo, de ese modo, menos nítida la distinción entre lo global y lo nacional y poniendo en evidencia la participación del estado nacional mismo en la implementación de la globalización”7. En otras palabras, como ha señalado Szentes, paradójicamente, mientras que la globalización puede reducir las competencias del estado en la esfera económica, aumenta a la vez la necesidad e importancia de su papel en la economía8. Sassen concluye que, mientras que lo global está parcialmente constituido dentro de lo nacional, se está dando al mismo

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tiempo una parcial desnacionalización de componentes específicos del estado-nación, más allá del área de la economía. Siguiendo a Sassen y Szentes, postulo que, en lo que se refiere al análisis del estado, somos testigos de la constitución de un poder con competencias y niveles de alcance híbridos. En otras palabras, asistimos a la formación de un tipo de autoridad y prácticas estatales que implican la desnacionalización parcial de lo que tradicionalmente ha constituido el estado-nación. El estado-nación en los debates sobre globalización En el pasado, el estado soberano era para sus súbditos una jaula de hierro desde donde se podían comunicar legalmente con el mundo exterior sólo a través de sus gruesos barrotes. Con las presiones generadas por las necesidades de la vida, esos barrotes se han ido aflojando. La jaula está empezando a tambalearse. Finalmente, con el tiempo, se romperá en pedazos. Así, los hombres serán capaces de comunicarse más allá de las fronteras de sus respectivos países, libremente y sin ningún tipo de obstáculos9.  El supuesto acerca de que la autoridad debe ser centralizada es tan predominante en la conciencia contemporánea que los académicos recién están comenzado a abordar la cuestión de cómo debe entenderse la autoridad descentralizada. La pregunta sobre cómo pensar un mundo que se está ‘domesticando’ (domesticated) pero no ‘centralizando’, un mundo de apariencia anárquica, es una de las preguntas más importantes que enfrentan hoy no sólo los estudiantes de relaciones internacionales sino también de teoría política10. Los debates acerca de la globalización se concentran frecuentemente en sus efectos e implicaciones para el estadonación. Tras el impacto de la globalización, la soberanía se ha vuelto ‘difusa’. ¿Continúan los estados nación y los líderes políticos nacionales desempeñando un rol importante a nivel global o se están convirtiendo en figuras cada vez más irrelevantes en comparación con otras fuerzas que ‘dan forma’ al mundo? Después de décadas de interminables debates teóricos, podemos decir que los estados nacionales siguen siendo poderosos y que los líderes políticos pueden desempeñar roles decisivos en el mundo. Pero la cuestión radica en qué hacer con el gran déficit democrático que se ha planteado a nivel nacional y global. En la actualidad, las naciones enfrentan más riesgos y peligros que enemigos. En el contexto globalizado, el estado-nación se está remodelando. Algunos argumentan que se ha vuelto demasiado pequeño para resolver algunos problemas regionales o globales, pero demasiado grande para resolver los locales. Las instituciones sobreviven como cáscaras vaciadas de contenido (shell institutions) e incapaces de desempeñar las tareas que se requieren en la nueva era y en un

campo cada vez más amplio, con mayor número de actores y con una competencia que aumenta de manera constante11. Esto es particularmente evidente en los países en transición de Europa Central y del Este. En el debate sobre el poder del estado en el contexto de la globalización se pueden identificar dos enfoques. El primero, definido por David Held como “hiperglobalista” (hyperglobalist), sostiene que la globalización ha transferido poder y autoridad desde el estado hacia actores regionales, globales y privados, haciendo del estado un actor periférico en el escenario mundial. Se argumenta que la globalización vacía progresivamente al estado así como a la ciudadanía tanto a nivel de las fuerzas del mercado global como de los bloques regionales como la Unión Europea. Esto limita el abanico de opciones que tienen actualmente los estados, cuyo papel queda limitado al de una simple conexión entre los ciudadanos y el mercado global. El resultado de este proceso es denominado “represión redistributiva” a nivel nacional. El segundo enfoque, categorizado por Held como el de los “escépticos”, afirma que no estamos viviendo en una era muy diferente del pasado y que la mayoría de los cambios que estamos experimentando son superficiales. Asimismo, desde esta posición se argumenta que la evidencia empírica pone de manifiesto que lo que se ha intensificado es la internacionalización, no así la globalización. Según este grupo, los debates sobre la globalización están vacíos. La economía mundial, se sostiene, no es, en verdad, nueva o diferente de épocas anteriores. También se postula que en la mayoría de los países sólo una pequeña proporción de los ingresos proviene del comercio exterior. La mayor parte del intercambio económico se produce entre regiones más que a nivel global. Además, se agrega que la globalización es una ideología difundida por los promotores del libre comercio, que desean desmantelar los sistemas de bienestar y recortar los gastos del estado. En palabras de Held: “Más que una aldea global esto es un saqueo global”12. En estas tipologías, el estado y la globalización son vistos como formas de organización política y social que compiten, participando en “una batalla de suma cero por el poder y la autoridad en el ámbito de la política mundial, donde de forma automática se asume que cualquier avance de las fuerzas de la globalización debilita la autoridad del estado”13. Este punto de vista bastante dual de las relaciones entre los estados y la globalización hace que parezcan totalmente distintos y mutuamente excluyentes. De hecho, ambos enfoques son difíciles de sostener ya que si bien, por un lado, la mayoría de los estados (con excepción de Cuba, Venezuela, Irán, Corea del Norte y tal vez pronto también Hungría) se han convertido en entusiastas partidarios de la globalización es, al mismo tiempo, difícil argumentar que nada ha cambiado en la política mundial. La globalización ha exigido un incremento de las relaciones entre los estados para hacer frente a las consecuencias de procesos globalizado-

En la actualidad, las naciones enfrentan más riesgos y peligros que enemigos. En el contexto globalizado, el estado-nación se está remodelando. 16 Puente@Europa


[...] la globalización económica empodera al poder ejecutivo de los estados nación, fortaleciendo su rol a expensas de las legislaturas y de sus políticas nacionales. res como, por ejemplo, la inestabilidad y las crisis financieras, la degradación y crisis ambientales, la migración y el terrorismo. Es evidente que hay un aumento en la importancia e impacto de los actores no estatales en el sistema internacional, pero sería una exageración decir que en la actualidad estos reemplazan la autoridad estatal en el ámbito internacional. No obstante, es todavía una incógnita si el estado va a evolucionar indefectiblemente –y, en ese caso, si lo hará de manera exitosa hacia este nuevo papel que plantea, por cierto, nuevos requisitos. Podemos identificar también a los “transformacionistas” (transformationalist), cuyos argumentos se ubican en un punto intermedio entre los escépticos y los hiperglobalistas. Estos acuerdan con la idea de que ha habido grandes cambios espaciales en los desafíos que plantean el comercio, las finanzas y el medio ambiente; y que estos desafíos no pueden, por lo tanto, ser comparados con los que existían hace 400 o 600 años atrás. En ese entonces, hubo choques interregionales con la colonización, pero hasta los impactos ambientales que estos mismos produjeron no se comparan con la extensión, intensidad y velocidad que conlleva el calentamiento global en la actualidad. Sin embargo, si bien se han producido cambios globales masivos durante los últimos cincuenta años o más, cabe preguntarse si realmente el poder del estado se ha disuelto como consecuencia del proceso de globalización. Lo que sí ha ocurrido es que la política se ha vuelto más compleja, con múltiples niveles y dimensiones. Paralelamente a la globalización económica, se ha producido una globalización política, es decir, un crecimiento de políticas que involucran a localidades, ciudades, regiones, regiones supranacionales y las organizaciones intergubernamentales e internacionales. Una síntesis de los ámbitos de desconexión entre la globalización y el estado nacional podría ser la siguiente: es cada vez más difícil para una colectividad que opera dentro de los límites territoriales de un estado-nación poder determinar autónomamente su política. En la actualidad, se pueden identificar múltiples espacios de poder, siendo el estado nacional sólo uno de estos; asimismo, el poder que se encuentra a nivel del estado-nación está experimentado una transformación. Nos estamos moviendo desde la articulación del bien público a nivel del estado nacional hacia construcciones regionales e incluso mundiales con nuevos modelos de gobernanza con niveles múltiples. Los desafíos internos son redefinidos y recontextualizados como asuntos internacionales que requieren coordinación y regulación internacional, cuando no mundial, por parte de grupos de estados nación14. Estos cambios han promovido transformaciones de la autoridad estatal, pero no necesariamente el vaciamiento del poder político con base en el ámbito estatal.

La hibridación y desnacionalización del estado-nación Hemos ciertamente entrado en una fase nueva, pero estamos sólo en sus comienzos. No sabemos lo que se aproxima. Pero no creo que el problema principal vaya a ser lo nacional versus lo global. Veo, más bien, una multiplicación de lo que está empezando a suceder hoy en día: la formación de ensamblajes parciales, a menudo muy especializados, entre porciones de territorio, de autoridad, de derechos, que solían estar ‘alojados’ en estados nacionales. Algunos de estos ensamblajes serán de carácter privado, algunos públicos, algunos continuarán ocupando espacios nacionales pero serán desnacionalizados, otros serán globales. El futuro al que estamos entrando puede llegar a ser muy pero muy malo, o puede llegar a ser razonable. No lo sabemos, en parte porque va a ser moldeado no sólo por la tecnología y el poder sino también por los desposeídos. El pasado nos muestra que la historia ha sido construida también por los excluidos. Podemos hacer política aun cuando carezcamos de poder15. Recientemente, Saskia Sassen, autora de estas líneas, postuló que la globalización está parcialmente contenida dentro de los estados nación y es implementada por ellos. Esta tendencia borra las fronteras entre lo que se constituye como lo nacional y lo global16. Su conclusión es que esto resulta en la desnacionalización de algunos componentes específicos de las funciones del estado-nación, no sólo en el plano económico. Sassen afirma que estamos asistiendo a la transformación de aquello que ha constituído tradicionalmente el estado en un estado híbrido con diferentes funciones, alcances y competencias. La combinación de procesos que describimos como globalización están produciendo cambios parciales, aunque significativos, en las formas que toma la autoridad en el seno del estado-nación. Se trata de un híbrido que no es totalmente privado ni público, que no es totalmente nacional ni global. Es precisamente esta cualidad híbrida –que no es nacional en el sentido en que esta cualidad ha sido históricamente entendida, ni global, como el término es interpretado en la actualidad– la que indica la reconstitución de la soberanía. El modelo de autoridad del estado, según Sassen, debe concebirse de una forma nueva, que refleje los cambios en el contexto contemporáneo exigidos por la globalización, decodificando o ‘separando’ algo de lo que sigue siendo experimentado como nacional. Dice Sassen: “Aunque parezcan nacionales, estos tipos de prácticas y dinámicas son realmente constitutivas de escalas globales que nosotros no reconocemos como tales. Cuando las ciencias sociales se focalizan sobre la globalización, por lo general no toman en cuenta estas prác-

Puente@Europa 17


ticas y dinámicas, sino más bien aquellas que tienen una más evidente escala global”17. Los procesos de globalización de múltiples escalas se desarrollan a niveles supranacionales, globales y subnacionales, por lo que el estudio de la globalización requiere mirar no sólo aquello que se expresa a nivel global sino también aquellas prácticas que se desenvuelven a escala local y la multiplicación de conexiones transfronterizas entre diferentes escenarios locales. El estado (así como también otros actores como las empresas transnacionales y organizaciones no gubernamentales) tienen que ser ubicados en un contexto de múltiples globalizaciones. Los estados ofrecen un entorno propicio no sólo para el capital corporativo sino también para aquellos que buscan someter a este último a una rendición de cuentas más exigente y al escrutinio público. Los mercados globales tienen un alcance global a través de los mercados electrónicos, pero también están integrados en condiciones y centros financieros locales. Esto incluye, por ejemplo, la reorientación de agendas nacionales hacia otras de carácter global, la construcción de agendas privadas que se convierten en nacionales y la privatización de capacidades para la elaboración de normas que solían estar bajo dominio público. Esto también está ocurriendo, aunque de una manera más circunscripta y regulada, dentro de los límites de la Unión Europea. Al mismo tiempo, es el aparato institucional de los estados el que implementa de hecho la legislación internacional, incluyendo el régimen de derechos humanos. Una de las pruebas para determinar si, y hasta qué punto, un estado está abierto a valores internacionales es la forma en que adopta el derecho consuetudinario internacional, los tratados y las decisiones de las organizaciones internacionales en su propio sistema nacional. El hecho de que muy pocos adopten la incorporación automática a sus sistemas nacionales (como Grecia, los Países Bajos y España18) no significa que los estados normalmente y de forma sistemática desestimen las normas internacionales. Los estados siguen siendo el principal núcleo técnico administrativo para la adopción de reglas y normas internacionales. No existen por el momento sustitutos o réplicas para el desempeño de estas funciones por parte de otros mecanismos institucionales, incluyendo a las agencias reguladoras19. Si bien el estado participa facilitando las condiciones para la expansión de la economía global, lo hace en un contexto cada vez más dominado por la desregulación, la privatización y la creciente autoridad de actores no estatales, algunos de los cuales asumen nuevos roles normativos. En muchas de estas nuevas dinámicas y condiciones, el estado continúa desempeñando un papel muy importante, a menudo como base institucional para el funcionamiento de los nuevos regímenes, de aquellas políticas que nosotros asociamos con la globalización económica20. Lo que Sassen considera un peligro es, sin embargo, el aumento de poder de los ejecutivos nacionales y la creciente alineación de intereses entre el poder ejecutivo (la oficina del Primer Ministro) y la agenda de las corporaciones y de la política global, alejándose así de la agenda pública más amplia establecida por las legislaturas y representaciones democráticas21. En este sentido, la globalización económica empodera al poder ejecutivo de los estados nación, fortaleciendo su rol a expensas de las legislaturas y de sus políticas nacionales. Sassen concluye que lo nacional no es mutuamente exclu-

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yente con lo global, pero afirma que la “categoría container” de nación ya no abarca adecuadamente (si alguna vez lo hizo) la proliferación y transformación de las actividades tradicionales del estado y sus responsabilidades. Concepciones del estado “adaptativo” (adaptive state) Se puede identificar una nueva construcción denominada “estado adaptativo” hacia la cual las configuraciones actuales del estado van a evolucionar22. Asimismo, estos estados adaptativos tendrán que enfrentar desafíos en términos de: 1) disminución de la autonomía debido a una mayor dependencia de otros estados; 2) el aumento en los requisitos de legitimidad; y 3) la necesidad de adaptarse a cambios climáticos rápidos y dramáticos en el medio natural, la migración humana y las actividades delictivas internacionales. Los mismos, aumentarán la carga sobre las capacidades del estado. En este sentido, los estados exitosos serán aquellos que sean capaces de “adaptarse tanto interna como externamente” a los desafíos de gran escala23. Para que la hibridación del estado-nación y de sus funciones contribuya provechosamente en la elaboración y funcionamiento de la gobernanza global en el futuro se requiere una evaluación más profunda acerca de qué tipo de transformación se necesita. Seguramente habrá estados con distintos niveles de preparación para llevar a cabo esta transformación. Esto podría conducir a una mayor polarización en las competencias de los estados a nivel global -aquellos mejor preparados para adaptarse tendrán mayor peso en las negociaciones globales. Asimismo, esto provoca consecuencias en cuanto a la posibilidad de desarrollar la democracia a niveles locales y nacionales. Está claro que elegir a líderes nacionales competentes permite equilibrar los desafíos de la globalización económica entre los intereses sociales y políticos nacionales, así como también timonear las naciones de manera exitosa hacia una posición de beneficiarios netos de la economía global. Desafortunadamente, para la mayor parte de los países en desarrollo y en transición el liderazgo, las habilidades y la visión necesarias son todavía muy insuficientes. Así como una hibridación progresista y positiva podría empoderar a los estados y fortalecer a las democracias nacionales en este nuevo escenario global, una hibridación regresiva y negativa, que entrega las instituciones representativas del estado (como las legislaturas) a las multinacionales y a las ramas del ejecutivo cercana a ellas, provocará un mayor debilitamiento de las democracias nacionales, aumentando el riesgo de exclusión del país de los beneficios de la globalización. Notas Kenichi Ohmae, The End of the Nation State. The Rise of Regional Economies, London, Harper Collins, 1995. 2 Robert Boyer y Daniel Drache (eds.), States Against Markets. The Limits of Globalization, London, Routledge, 1996. 3 Alan Scott, The Limits of Globalization. Cases and Arguments, London, Routledge, 1997. 4 Tamás Szentes, World Economics, vols. I y II, Budapest, Akadémia Kiadó, 2003, especialmente pp. 333-354. 5 Richard Woodward, “An ‘ation’ not a ‘nation’: The Globalisation of World Politics”, en Jonathan Michie (ed.), 1


The Handbook of Globalization, Northampton (MA.), Edward Elgar, 2003, pp. 309-317. 6 Ibidem, p. 310. 7 Saskia Sassen, “The State and Globalization: Denationalized Work and Internal Power Shifts”, en Europe’s challenges in a globalized world, Global Jean Monnet Conference, ECSA-World Conference, Bruselas, 23 y 24 de noviembre de 2006, Luxemburg, Office for Publications of the European Communities, 2007, pp. 39-53. Disponible en: http://ec.europa.eu/education/programmes/llp/jm/more/ confglobal06/contribution_sassen.pdf y también S. Sassen, Territory, Authority, Rights. From Medieval to Global Assemblages, Princeton, Princeton University Press, 2006. 8 Véase, especialmente, la discusión sobre los efectos controversiales de la globalización económica, T. Szentes, World Economics…, cit., pp. 301-323. 9 Nicolas Politis, Les nouvelles tendences du droit international, Paris, Librairie Hachette, 1927, cit. en Antonio Cassese, International Law, Oxford, Oxford University Press, 2005 (ed. orig. 2001), p. 39. 10 Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 308. 11 Anthony Giddens, Runaway World, Reith Lectures, London, BBC, 1999. Disponible en: http:// www.bbc.co.uk/radio4/reith1999/lecture1.shtml. 12 Mikkel Thorup y Mads P. Sorensen, “Inescapably Side by Side. An Interview with David Held”, 2004. Disponible en: http://www.polity.co.uk/global/pdf/sidebyside.pdf. 13 Ivi. 14 David Held, “Cosmopolitanism: Ideas, Realities and Deficits”, en D. Held y Anthony McGrew (eds.), Governing Globalization: power, authority and global governance, Cambridge, Polity Press, 2003, pp. 305-324; D. Held,

Global Covenant: The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus, Cambridge, Polity, 2004. Del mismo autor, ver también, D. Held and Anthony McGrew, The Global Transformations Reader, Cambridge, Polity; 2005, D. Held and Anthony McGrew. Governing Globalization, Cambridge, Polity, 2003. 15 “Denationalized states and global assemblages, an interview with Saskia Sassen“, en Eurozine, 2006. Disponible en: http://www.eurozine.com/articles/2006-11-20-sassen-en.html. 16 S. Sassen, “The State and Globalization…”, cit. 17 Ivi. 18 Además de la adopción automática, en Grecia tanto las normas consuetudinarias como las reglas internacionales y los tratados reemplazan la legislación nacional, lo que demuestra el compromiso de Grecia con respecto a la adopción de un enfoque internacionalista. En los Países Bajos, los tratados internacionales prevalecen sobre la Constitución. En España, las autoridades nacionales están obligadas a interpretar la legislación nacional en materia de derechos humanos de acuerdo a los instrumentos internacionales, así como también a otorgar la primacía a los tratados internacionales. 19 A. Cassese, International Law, cit., pp. 234-237. 20 S. Sassen, Territory, Authority, Rights…, cit., p. 269. 21 Esto se puede ver, por ejemplo, en los programas del Fondo Monetario Internacional que tienen que ver sólo con el poder ejecutivo y no con las legislaturas. 22 Frank Biermann y Steffen Bauer, Managers of Global Governance. Assessing and Explaining the Influence of International Bureaucracies, Global Governance Working Paper, n. 15, The Global Governance Project 2005, p. 21. 23 Ivi.

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LA OPCIÓN DE ITALIA POR EUROPA Y LOS DESAFÍOS DE LA MODERNIDAD Francesca Fauri

Después de la Segunda Guerra mundial, Italia optó por reintegrarse plenamente al contexto europeo y persiguió ese objetivo consistentemente a lo largo de toda la década de ’50. Con este propósito, inició un proceso de modernización de su tejido económico que significó, por ejemplo: abandonar la estructura autárquica de protección implementada en los años ’30; aceptar los mecanismos de competencia no ya como una amenaza, sino como un estímulo para el crecimiento y para alejarse del ‘callejón sin salida’ que imponían tanto el comercio bilateral, como los acuerdos de pago, las cuotas y la moneda no convertible. Italia aceptó con rapidez las nuevas reglas de la modernidad. Se trató de una elección política firme, que, además, servía el propósito de poner de manifiesto su voluntad para abandonar las antiguas políticas fascistas y reintegrarse completamente al contexto europeo.

20 Puente@Europa

Al comienzo, la liberalización del comercio y de los pagos al interior del mercado europeo se produjeron como resultado de la presión de Estados Unidos sobre los (reticentes) gobiernos de Europa occidental. Esta presión se volvió aun más convincente luego del anuncio, en junio de 1947, del lanzamiento de un nuevo programa de ayuda estadounidense para los países europeos, el plan Marshall. Europa tenía que aprender a cooperar luego de la turbulenta experiencia de la guerra. La eliminación gradual de las cuotas y el sistema de convertibilidad monetaria de la Unión Europea de Pagos respondieron, en gran medida, a la visión de Europa unida que mantenía Estados Unidos, la cual se derivaba de la experiencia exitosa que había atravesado este país durante su propio proceso de unificación política y económica. Más allá de haber forzado a los europeos a cooperar en el proceso de la asignación de la


ayuda, el plan Marshall facilitó la modernización de la estructura industrial italiana, particularmente mediante envíos de maquinarias y plantas de origen estadounidense 1. En el seno de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE), institución creada para controlar la distribución de esa ayuda, los europeos comenzaron a trabajar de manera conjunta e incluso discutir la posibilidad de formular proyectos de integración en el futuro. Sin embargo, a lo largo de los años ’50, el camino hacia la integración europea continuó por fuera de la OECE, como resultado de una nueva dinámica de cooperación interna y un (repentino) cambio en la estrategia política francesa (1950) que representó un viraje en su tradicional posición: Francia pasó de una política de oposición a una política de cooperación con su enemigo secular, Alemania. Finalmente, en 1951 se firmó el acuerdo para la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) entre Francia, Alemania, Italia y los países de Benelux –Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo. Se trató del primer paso hacia el nacimiento de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957. El mercado común europeo, libre de obstáculos para el comercio, era un instrumento moderno si se lo compara con las divisiones del pasado, pero, sobre todo, representó el primer esquema exitoso a largo plazo para lograr una coexistencia pacífica en Europa2. El milagro económico en Italia también se inició en los años ’50, al ponerse en marcha un círculo virtuoso de expansión de la demanda –tanto interna como externa– y de las inversiones que promovió un crecimiento económico sostenido durante los dos decenios siguientes. Las exportaciones italianas a los miembros de la CEE casi se duplicaron en 15 años (1957-1973). Estos países absorbían en 1973 el 46% de los bienes exportados por Italia. Pero los efectos modernizadores más importantes inducidos por la CEE tuvieron lugar en los años subsiguientes. Tal es el caso, por ejemplo, del nacimiento de una política monetaria independiente, de la liberalización de los mercados de capitales, el inicio del proceso de privatización y la aprobación de leyes de defensa de la competencia. Los cambios en la estructura productiva de Italia: ¿una modernización a partir de contribuciones estadounidenses (via American inputs)? La estructura productiva de Italia no se vio demasiado afectada por la Segunda Guerra Mundial. Los daños provocados por la guerra, incluyendo las existencias de productos, edificios, maquinarias y mobiliarios industriales no excedió el 10% del valor de los activos3. Las causas principales de la lenta recuperación de la industria italiana fueron principalmente la falta de combustible y de materias primas. Como se muestra el cuadro 1,

en 1946 la producción industrial se encontraba todavía en un 75% del nivel alcanzado antes de la guerra, mientras que sólo seis países de la OECE habían superado los niveles previos a la guerra. Cuadro 1 - Producción industrial en algunos países de la OECE Producción 1938=100 1946

1950

n.a.

95

Austria

46

135

Grecia

55

113

Países Bajos

74

139

Italia

75

119

Francia

84

123

BLEU*

91

120

Noruega

100

142

Reino Unido

102

143

Dinamarca

103

157

Irlanda

112

160

Turquía

135

161

Suecia

139

166

Alemania

Fuente: Recovery Guides, A Record of Progress in the ERP Countries, ECA, octubre 1951, pp.134-144. * Bélgica y Luxemburgo. Italia pudo alcanzar el nivel de producción industrial pre-bélico recién en 1948. En 1950, todos los países, con excepción de Alemania, habían superado el umbral alcanzado en el año 19384. Asimismo, tampoco el papel fundamental de las maquinarias en el tejido económico italiano se vio afectado por el conflicto (al final de la guerra, este sector representaba el 25% de la fuerza laboral y el 19% de las exportaciones). El primer ministro De Gasperi compartía con sus compañeros de partido en el Consejo de Ministros la misma visión acerca de la importancia de promover un crecimiento basado en la exportación de maquinarias. Esto podría contribuir a que Italia ganara una nueva posición en el plano internacional5. Estados Unidos, a través de la asistencia provista por el Plan Marshall, financió un exitoso trasplante de sus maquinarias y plantas en firmas italianas (especialmente en firmas operando en los sectores de energía, la producción de hierro y acero, y en aquellos intensivos en ingeniería). Cabe destacar que esto fue posible gracias a la presencia de ingenieros

Las compañías italianas aprendieron rápidamente y, a pesar de que el conocimiento específico era exógeno y complejo, éste fue velozmente asimilado gracias a las “condiciones de apropiabilidad endógenas” existentes en el país. Puente@Europa 21


La competitividad de los productos italianos en el extranjero se basaba en su calidad, diseño, precios convenientes y el bajo costo de mano de obra. y técnicos altamente capacitados que alteraron, modificaron y adaptaron la nueva tecnología de acuerdo a las necesidades y condiciones del contexto local. Las compañías italianas aprendieron rápidamente y, a pesar de que el conocimiento específico era exógeno y complejo, éste fue velozmente asimilado gracias a las “condiciones de apropiabilidad endógenas” existentes en el país6. Mientras que el Plan Marshall facilitó el proceso de modernización, fueron las capacidades locales las que posibilitaron el aprovechamiento de los insumos de tecnología extranjera. No obstante, sólo las plantas grandes y medianas recibieron ayuda bajo la forma de insumos de maquinaria estadounidense (en total, 358 firmas italianas tomaron préstamos del European Recovery Program para importar nueva maquinaria de Estados Unidos). El 70% eran empresas privadas y el 30% estatales. Fiat obtuvo la mayor parte del crédito estadounidense y el primer ‘bebé del Plan Marshall’ fue el modelo Fiat 1400 que se lanzó al mercado en 1949. El Fiat 1400 fue el primer vehículo monocasco de producción masiva y se convirtió en un gran éxito económico para la compañía7. La inclusión de procesos automáticos en las áreas de producción permitió un ahorro neto en la cantidad de horas trabajadas por empleado en todas las divisiones productivas. En promedio, las horas utilizadas por la fuerza de trabajo directamente en la elaboración de distintas autopartes se redujeron de 100, en 1948, a 47,5, en 1953, y a 27 en 19588. Una historia similar ocurrió con la Vespa. La compañía Piaggio solía construir pequeños aviones, pero después de la guerra decidió reconvertirse para la producción de vehículos de motor. El primer modelo había sido diseñado en 1946 por ingenieros aeronáuticos, pero la demanda era escasa (solo 50 Vespas al mes a finales de 1949). Recién en 1950, estuvo disponible un préstamo del European Recovery Program por 402 millones de liras que posibilitó la importación de la maquinaria y plantas necesarias para la producción masiva. La productividad aumentó drásticamente en unos años: la producción mensual creció a 4.000 unidades en el año 1952. En 1955, una vez que la maquinaria y plantas estadounidenses habían sido instaladas y estaban trabajando a ritmo pleno, la cifra ascendió a 8.500 unidades. Estos incrementos en la producción provocaron una progresiva reducción en el precio del modelo básico, tanto en Fiat como en Piaggio, que redundó en beneficios para los consumidores. Vespa se convirtió en símbolo y producto líder de Piaggio y su gran éxito empresarial permitió que se impusiera en el país el primer fenómeno italiano de motorización masiva9. Italia se benefició de la transferencia de tecnología estadounidense (incluyendo el uso de patentes) que ayudó a modernizar su sector industrial. Pero, más importante aún, la tecnología y los logros empresariales estadounidenses fueron un punto de referencia constante en los años subsiguientes en Italia, un modelo inspirador que generó presiones para el cambio.

22 Puente@Europa

El desafío de la liberalización y el ‘crecimiento milagroso’ Después de la Segunda Guerra Mundial, Italia optó por liberar el comercio de las restricciones cuantitativas vigentes, cumpliendo así con los requisitos que demandaba la OECE: las cuotas fueron eliminadas para el 99,7% de las importaciones y la protección arancelaria se redujo en concordancia con los requisitos del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y como respuesta a la presión estadounidense. Asimismo, como resultado de distintos recortes arancelarios llevados a cabo de forma unilateral o negociados a nivel internacional, se produjo una reducción en la protección arancelaria promedio de 24,4% a 14,5% (esta última cifra representaba la llamada ‘tarifa efectiva’)10. El crecimiento mismo de las exportaciones en la década del ‘50 –aproximadamente del 12% anual– estuvo vinculado a la liberalización del comercio. Con el objeto de destacar la tendencia de las exportaciones de Italia en relación a los principales mercados de de consumo, se ha llevado a cabo un análisis de cuotas de mercado constantes durante el período 1951-1957. Los resultados (ver cuadro 2) muestran los cambios experimentados en los principales socios comerciales de las exportaciones de Italia y en su peso relativo a través de los años antes de la unificación de la CEE: Cuadro 2 - Las exportaciones de Italia por país de destino (en porcentaje)* Países

1951

1957

Alemania Occidental

10,03

18,25

Estados Unidos

8,77

11,73

Suiza

7,18

9,88

Reino Unido

17,30

8,08

Francia

11,45

8,15

Austria

4,37

4,28

Yugoslavia

2,37

3,94

Argentina

3,29

2,55

Bélgica-Luxemburgo

2,97

3,11

Suiza

3,31

3,59

Turquía

2,55

3,09

Países Bajos

2,59

2,79

Grecia

2,47

2,51

Brasil

3,19

1,86

18,16

16,19

100

100

Menos del 2% del comercio total TOTAL

Fuente: elaboración de la Autora a partir de Naciones Unidas, Yearbook of International Trade Statistics, 1950 to 1957, New York, 1975. * Excluyendo a los socios comerciales cuyas importaciones desde Italia no alcanzan el 1%. Año base: 1955.


Según este análisis de cuotas de mercado constantes, Alemania Occidental muestra un incremento excepcional del 80% en la participación de las exportaciones, mientras que Francia, por el contrario, compró menos bienes italianos en 1957 que en 1951. Esta baja encuentra su explicación en las medidas de protección que adoptó Francia en los primeros años ’50 ante el impactante éxito exportador de Italia –por ejemplo, la reintroducción de cuotas al comercio y el bloqueo comercial a la exportación italiana. Desde 1958 en adelante, la CEE garantizó no solo la progresiva eliminación de los aranceles sino también la eliminación de todas las cuotas. Asimismo, como se muestra en el cuadro 3, después de haber firmado los Tratados de Roma, la balanza comercial global continuó mejorando y hasta se volvió positiva con los países de la CEE hacia mediados de los años 1960. Cohen y Federico señalan que el problema de balanza de pagos (tradicionalmente resuelto a través de las remesas de emigrantes y el turismo) se resolvió en estos años ya que las exportaciones italianas eran muy competitivas y el mercado de la CEE permitía fácil acceso. Cuadro 3 - La balanza comercial italiana CEE

TOTAL

(Exportaciones/Importaciones) x 100

(Exportaciones/Importaciones) x 100

1955

67,7

68,5

1958

88,5

80,0

1959

89,1

86,7

1960

82,4

77,2

1961

85,6

80,2

1962

85,9

76,9

1963

72,4

66,9

1964

95,2

82,2

1965

126,2

97,8

1966

117,0

93,6

1967

99,5

89,7

1968

109,6

99,0

1969

106,4

94,2

1970

92,1

88,2

Fuente: Istat, Annuario del commercio con l’estero, 19551971. El crecimiento de Italia fue considerado milagroso porque la producción finalmente encontró un mercado en la CEE, así como también en los mercados internacional y nacional. Los empresarios que invirtieron para mejorar la capacidad productiva interna dieron el paso correcto. El sector de exportación que mostró el crecimiento más rápido fue la industria de maquinarias livianas, especialmente los siguientes rubros: máquinas de oficina (calculadoras y máquinas de escribir), máquinas de coser, sector automotor y de motocicletas. El aumento de la producción en estos rubros responde, casi en su totalidad, a una intensificación en el uso de las maquinarias y a la modernización de las plantas de producción y del equipamiento. La competitividad de los productos italianos en el extranjero

se basaba en su calidad, diseño, precios convenientes y el bajo costo de mano de obra. Relaciones laborales en la época dorada Una de las explicaciones clásicas del éxito de las exportaciones italianas en la década del ’50 se basa en el bajo costo de la mano de obra. El mismo estuvo contenido después de la guerra por diferentes motivos. En primer lugar, no era fácil reconstruir las relaciones laborales después de veinte años de fascismo: durante ese período, las decisiones sobre contratos laborales y salarios recaían únicamente sobre sindicatos corporativos controlados por el estado. En segundo lugar, el alto nivel de la tasa de desempleo hizo que los sindicatos tomaran posiciones moderadas en la negociación con el objeto de alcanzar acuerdos. Con la firma, en 1944, del llamado “Pacto de Roma” se refundó la Confederación General Italiana del Trabajo (CGIL) como un sindicato unificado que representaba conjuntamente a los trabajadores comunistas, socialistas y católicos. Se tomó una decisión importante: el principal objetivo de la CGIL era el establecimiento de contratos nacionales (en contraposición a los contratos individuales dentro de cada empresa). En 1946 se firmó el primer contrato de trabajo nacional en el que se estableció el nivel de salarios para cada una de las distintas categorías de trabajadores y de las diferentes áreas geográficas11. El segundo, referido a la industria metal-mecánica, se firmó en 1947, luego de largas rondas de negociación y alcanzando un compromiso final según el cual cada firma podía decidir individualmente el nivel salarial. Este acuerdo laboral, que estuvo vigente hasta 1959, garantizó mano de obra a bajo costo y relaciones laborales pacíficas. En 1950, se dejó sin efecto el pacto firmado en 1944 y se separaron los diferentes componentes de la CGIL, dando lugar a la creación nuevos sindicatos: los socialistas formaron la Unión Italiana del Trabajo (UIL) y los demócratas cristianos la Confederación Italiana de Sindicatos de Trabajadores (CISL). Este último mantenía una postura más abierta con respecto a los acuerdos industriales selectivos. Al momento de renegociar el acuerdo con los trabajadores metalmecánicos, que caducaba a finales de los años ’50, el contexto laboral había cambiado. El problema del desempleo, causado especialmente por el proceso de reconversión y el debilitamiento del sector agrícola, se había resuelto mediante dos vías principales: el progresivo crecimiento del sector industrial y de servicios, por un lado, y la emigración, por otro (400.000 migrantes dejaron Italia, siendo 1963 el año pico)12. La migración interna hacia las grandes ciudades del norte y la migración internacional a través las rutas europeas y americanas contribuyeron a que el mercado laboral se equilibrara. Cuando comenzaron las negociaciones, el mayor obstáculo no radicó en definir la magnitud del aumento salarial sino en decidir si en el futuro sería posible abrir también las negociaciones a nivel local. La Confederación General de la Industria Italiana (Confindustria), organización que representa a empresas manufactureras y de servicios, rechazó toda posibilidad de establecer acuerdos industriales a nivel local. En 1969, frente a un nuevo vencimiento de la mayoría de los contratos laborales, ya habían explotado las protestas y la agitación de los trabajadores de 1968, que dieron lugar al

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famoso ‘otoño caliente’ y que aumentarían la distancia entre las asociaciones industriales y los sindicatos. Finalmente, los nuevos contratos que se firmaron en 1970 otorgaron a los trabajadores más derechos y menos horas de trabajo (la semana de 40 horas). En fin, los años del milagro económico fueron beneficiosos para ambas partes: por un lado, los empresarios pudieron contar con una mano de obra calificada, experimentada y disciplinada, a un bajo costo en comparación con otros países europeos; por el otro, los trabajadores obtuvieron incrementos en sus salarios que, si bien no estaban al nivel de otros países miembros de la CEE, eran indiscutiblemente mejores que aquellos percibidos por sus antepasados. Dos estudios de caso sobre contribuciones europeas modernizadoras: el desmantelamiento del sector público y el fin de la anarquía monetaria Durante el fascismo y, especialmente, con la creación del conglomerado público conformado por el Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) se consolidó un importante sector público industrial. Se habla, en realidad, de un estado ‘empresario’, ya que éste llegó a controlar hasta la cuarta parte de las sociedades anónimas de Italia. En verdad, después de la guerra, la mayoría de los países europeos nacionalizaron los servicios públicos y los ferrocarriles. En Francia, por ejemplo, las minas, los transportes aéreo y marítimo, la producción de tabaco, de fósforos, de dispositivos militares, la imprenta y empresas automotrices como Renault eran propiedad del estado, que también era dueño del 50% de las compañías de producción de electricidad13. Sin embargo, el carácter excepcional de la posición italiana estaba dado por la extensión del conglomerado público, que tenía a cargo muchas compañías de maquinaria y la mayor parte de los astilleros, así como también de la producción de hierro y acero. Contrariamente a las expectativas internacionales y de Estados Unidos, a la mayoría de las compañías del IRI no les iba para nada mal. La excepción era Finmeccanica, que había sido creada en 1947 con una difícil misión: manejar 50 firmas de maquinarias y equipo en muy malas condiciones financieras y volverlas rentables conservando la mayor cantidad de puestos de trabajo posible. Las demandas sociales eran intensas y la restructuración de firmas pobremente organizadas y sin posibilidad de reducir y/o renovar la fuerza laboral redundó en un proceso de recuperación muy lento para las plantas de Finmeccanica, cuyas ganancias se mantenían bajas o inexistentes. Finmeccanica pronto se convirtió en el conglomerado más débil del IRI: las pérdidas totales ascendieron a 75 mil millones de liras en los primeros seis años de operaciones –¡las pérdidas del IRI, por su parte, alcanzaron un total de 76 mil millones durante el mismo período14! Es importante señalar que esto sucedía en un contexto histórico políticamente inestable, en el cual el bienestar social era un objetivo prioritario: salvar las plantas de Finmeccanica significaba mantener

miles de puestos de trabajo y contribuir así al sostenimiento de un clima social pacífico. La defensa de la fuente de empleo, en tiempos de agitación política y social, prevaleció por sobre toda consideración de otro tipo15. Además del IRI, en 1953 se fundó el Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) que representaba al sector de energía estatal. Analistas contemporáneos señalan que la mayoría de las firmas públicas en los años ’50 y ’60 estaban muy bien manejadas y eran bastante productivas. La situación comenzó a deteriorarse en los años ’70 con la crisis del petróleo y el creciente interés de los políticos en el manejo de las firmas estatales, las que adjudicaban a los miembros de partidos políticos con pésimos resultados –tal como era de esperar. A partir de aquel momento, las compañías públicas han dependido fuertemente del financiamiento público, ya que éste era necesario para equilibrar sus balances. Finalmente, el proceso de privatizaciones en Italia fue iniciado por la presión de la Unión Europea. La famosa ley Amato (que lleva el nombre de su propulsor, el entonces primer ministro Giuliano Amato) aprobada en julio de 1992, convirtió todas las compañías públicas en sociedades anónimas, permitiendo al gobierno vender sus acciones al público. El proceso de privatizaciones italiano entre los años 1992 y 1999 permitió al gobierno vender sus acciones a un valor de 101,9 mil millones de dólares, mientras que en los mismos años las privatizaciones en el Reino Unido resultaron en 47,8 mil millones de dólares, las de Francia en 59,8 mil millones y la de Alemania en 61,1 mil millones de dólares. No todas las empresas públicas fueron privatizadas y, en algunos casos, el gobierno ha mantenido una ‘acción de oro’. Sin embargo, el estado ya no tiene que hacerse cargo del costo de equilibrar el balance y, en las compañías que todavía se encuentran en poder del estado, se han incorporado nuevos directores y mejores prácticas de gestión y conducción. Otro aporte modernizador importante de la Comunidad Europea tuvo lugar durante los años de la crisis del petróleo. Italia, siendo altamente dependiente del petróleo como fuente de energía primaria, se vio fuertemente afectada por el así llamado ‘impuesto’ de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) –esto es, por el súbito aumento en el precio del petróleo de 1 a 11 dólares el barril. La solución concebida por el gobierno fue muy simple: Italia pagaría las importaciones de petróleo mediante la creación de dinero. Como resultado, la tasa de inflación subió rápidamente de un promedio del 4% en la década del ’60 a 13,5% en la década del ’70. Con el propósito de defender el salario de los trabajadores de un aumento en el costo de vida, los sindicatos ataron automáticamente los aumentos salariales a las subas inflacionarias; el sistema elegido, es decir el mismo monto para todos los trabajadores de distintos niveles, generó una progresiva reducción en las diferencias salariales16. Se inició así un círculo vicioso: como la industria aumentó los precios, el acuerdo de 1975 elevó automáticamente los salarios y el gobierno rápidamente devaluó la lira con el fin de ayudar a los exportadores. Se renunció así a la estabilidad

En verdad, después de la guerra, la mayoría de los países europeos nacionalizaron los servicios públicos y los ferrocarriles. 24 Puente@Europa


En cierto modo, Italia ha desarrollado una path dependence positiva en el sentido que, desde su adhesión, ha consolidado su pertenencia al proceso y las reglas europeas persisten debido al legado que han generado: éstas han impuesto una disciplina (comunitaria) que las coaliciones políticas de gobierno débiles y enfermizas nunca hubieran podido lograr solas. monetaria con el propósito de salvaguardar las ganancias del sector industrial y la posición competitiva de los bienes italianos17. El gobierno consideró que las devaluaciones sistemáticas ayudarían a la industria a ganar más y a aumentar el empleo, enfrentándose de este modo la situación de desempleo. Sin embargo, esto no ocurrió. El hecho de que la inflación y las devaluaciones crecieran al mismo ritmo mantenía inalterable la competitividad de los productos italianos y la industria empezó a desprenderse de su excedente de trabajadores, aumentando así el desempleo18. Como se muestra en el siguiente gráfico, muy pronto quedó demostrado que la curva de Phillips era errónea: no existía relación inversa entre inflación y desempleo. Finalmente, la inflación comenzó a ser correctamente considerada “una característica patológica en el funcionamiento del sistema monetario”19. Pero se tendría que esperar hasta 1989 para que el Banco de Italia escribiera en su informe anual: “la devaluación de la lira ha generado incertidumbre y desconfianza causando la disolución de las relaciones económicas y del tejido so20 cial” . Gráfico 1 – Inflación y desempleo en Italia (1961-1990) 25

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Además, la recesión de la década del ’70 causó un aumento extraordinario del gasto público y de la deuda gubernamental. A fin de sostener los niveles de vida de la población, que se habían visto profundamente afectados por la recesión, el estado de bienestar extendió su nivel de cobertura para satisfacer las necesidades de una mayor cantidad de ciudadanos:

en 1978, el sistema de salud fue reformado y ampliado, proveyendo cobertura a toda la ciudadanía; asimismo, se introdujo un nuevo (y costoso) esquema público de pensiones. A los ciudadanos pobres e inválidos mayores de 65 años se les concedió una ‘pensión social’, mientras que las mujeres que tenían un niño podían jubilarse después de haber trabajado solamente durante dieciocho años22. Las compañías industriales situadas en el sur recibieron ayuda a través del Fondo para el Sur (Cassa per il Mezzogiorno) mientras que, por su parte, todas las empresas podían solicitar la intervención de dos instituciones: la Sociedad para la Gestión y Participación Industrial (GEPI, por sus siglas en italiano), que ayudaba a empresas que necesitaban intervención urgente, y la Cassa Integrazione Guadagni (CIG), que ayudó quienes se encontraban desempleados temporariamente, pagándoles el 80% de su anterior salario, ofreciéndoles, a la vez, la posibilidad de anticipar su jubilación. Como consecuencia, el gasto público ya no podía ser cubierto por los impuestos y el déficit presupuestario comenzó a alimentar una creciente deuda pública. Afortunadamente, Italia era miembro del CEE y dos compromisos muy importantes habían sido asumidos tras su adhesión al Sistema Monetario Europeo (SME), el 1 de enero de 1979: 1) promover la estabilidad en el tipo de cambio; y 2) bajar la tasa de inflación y otorgar al Banco de Italia independencia en lo referente a su política monetaria. Italia no podía desviarse de estos compromisos que debían ser debidamente cumplidos. El esfuerzo principal se orientó hacia la reducción de la tasa de inflación, que disminuyó de un 20% a 6,5% en diez años (1980-1990). La batalla contra la inflación se volvió la prioridad número uno en los años ’80, cuando tanto economistas como políticos empezaron a compartir una visión común en relación a su inefectividad para la promoción del empleo y de la producción interna23. Un paso importante en la batalla contra la inflación fue la firma de un acuerdo el 22 de enero de 1983 entre los representantes de los sindicatos, el gobierno y la Confindustria con el fin de rebajar el ‘punto de contingencia’ (punto di contingenza) en un 15% –esto es, poner fin a la adecuación salarial automática con respecto al aumento de la inflación. La fragilidad financiera de las grandes empresas y una tasa de desempleo en aumento fueron los elementos que provocaron un debilitamiento en la frontal postura opositora de los dirigentes sindicales. Los salarios comenzaron a ajustarse en función de una tasa inflacionaria esperada y decreciente (las expectativas reales entraron en el juego). El nuevo acuerdo contribuyó eficazmente en la lucha contra la inflación,

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que se redujo a la mitad en tan sólo cuatro años (del 21% al 11% entre 1980 y 1984)24. Sin embargo, el gobierno perdió la oportunidad de reducir el gasto público y, como resultado, la deuda pública se elevó. De 1980 a 1990 la relación deuda pública/PBI casi se duplicó, creciendo del 59% a 100% (mientras que las tasas de interés se fijaron en un 7% para ajustarse a la tendencia internacional creciente establecida por la Reserva Federal de los Estados Unidos)25. La única diferencia con el pasado fue que el gobierno, desde 1980, tuvo prohibido imprimir nuevo dinero. A partir de ese año la política monetaria de Italia quedó bajo el control exclusivo del Banco de Italia (en conformidad con los requisitos de la CEE) y, por lo tanto, en lugar de crear dinero, el gobierno comenzó a emitir bonos a gran escala26. Italia carecía de la voluntad política necesaria para restablecer el presupuesto sobre bases sólidas, sólo el Banco de Italia y el Fondo Monetario Internacional señalaban a veces la necesidad de reducirlo27. El gobierno fue incapaz de dar respuesta a las demandas sociales con los recursos disponibles y la expansión del gasto público por encima del crecimiento de los ingresos dio lugar a un endeudamiento cada vez mayor, en detrimento de las generaciones futuras y de la estabilidad financiera de Italia28. Sin embargo, sin lugar a dudas, la batalla contra la inflación y por la recuperación de la estabilidad monetaria fue ganada sólo gracias al hecho de que Italia optó por permanecer dentro de Europa y ajustarse a los requisitos que esto implicaba. En cierto modo, Italia ha desarrollado una path dependence positiva en el sentido que, desde su adhesión, ha consolidado su pertenencia al proceso y las reglas europeas persisten debido al legado que han generado: éstas han impuesto una disciplina (comunitaria) que las coaliciones políticas de gobierno débiles y enfermizas nunca hubieran podido lograr solas. Conclusiones Después de la Segunda Guerra Mundial, muchos elementos modernizadores fueron introducidos con entusiasmo en la economía italiana, sentando las bases para una recuperación rápida. En la década del ’50, Italia creció a una velocidad sorprendente, su PBI y la tasa de crecimiento anual de las exportaciones alcanzaron el 6,2% y el 13,9%, respectivamente, entre 1950 y 196229. Muchos factores parecen haber intervenido en este proceso de expansión y modernización: la base sólida del núcleo industrial italiano, construida a lo largo de muchas décadas, los aportes de la tecnología estadounidense (y el consiguiente aumento de la productividad de los trabajadores), la pronta adopción de las políticas de liberalización del comercio (demostrando la voluntad de Italia de ser readmitida como socio europeo), el crecimiento de la demandas interna y externa, gracias a mercados externos cade vez más accesibles, el éxito de productos competitivos en términos de calidad y precios (esto se vio favorecido por la contención salarial). Los beneficios obtenidos por el incremento en el comercio fueron considerables ya que el acceso a un mercado más amplio facilitó la especialización de las firmas italianas, y, por lo tanto, el aprovechamiento de los beneficios de economías de escala y de ventajas comparativas dinámicas. Los productos competitivos industriales fueron a la base del milagro económico, gra-

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cias a las oportunidades ofrecidas por un mercado mundial y, en particular europeo, más abierto. En las palabras de Balassa, Italia supo vender los bienes adecuados a los países adecuados a un precio adecuado30. Sin embargo, no todos los elementos de la modernización económica vigente fueron incluidos en la agenda política italiana. Algunos estaban demasiado lejos de la mentalidad italiana de la época, y, por lo tanto, el desmantelamiento de las industrias estatales, la liberalización de los mercados de capitales, la actualización de la gestión empresarial, la política monetaria independiente y la aprobación de las leyes de defensa de la competencia fueron aplazados por muchos años. Como resultado, el sustrato mismo de la cultura económica de Italia que más modernización necesitaba no cambió desde los años fascistas. En consecuencia, la economía italiana experimentó lo que se podría definir como una ‘modernización superficial’, que abarcó los métodos de producción y las técnicas de gestión de muchas empresas, pero dejó muchos viejos problemas sin respuesta, incluyendo, por ejemplo, una profunda desconfianza en el mercado que llevó constantemente a las empresas a depender del crédito bancario y a una tendencia creciente a mantener empresas pequeñas. El equipamiento y las plantas provenientes de Estados Unidos han, sin duda, acercado a la industria italiana a la frontera tecnológica. No obstante, fue la adhesión a la CEE el factor determinante que contribuyó a la modernización de Italia. Como su participación nunca fue puesta en duda, Italia, a lo largo de los años, se vio obligada, entre otras cosas, a: poner fin al espiral inflacionario; conferir al Banco de Italia la responsabilidad exclusiva de la política monetaria; reducir el déficit presupuestario y tratar de reducir la relación entre deuda pública y PBI; liberalizar los mercados de capitales; adoptar la privatización de su vasto sector público y crear instituciones de defensa de la competencia. Por lo tanto, en el caso italiano, podemos decir que la dependencia de las normas comunitarias ha demostrado ser vital para guiar a un país que contaba con una estructura política débil e ineficiente, y que se ha beneficiado de los compromisos rigurosos que fueron impuestos por Europa. Aun así, algunos de los viejos legados económicos han permanecido sin cambios (una deuda pública exorbitante, la necesidad de llevar a cabo reformas sociales y la liberalización efectiva de las profesiones, sólo para mencionar algunos) y, en la actualidad, están poniendo freno al crecimiento de Italia y amenazando su estabilidad financiera. Notas Francesca Fauri y Paolo Tedeschi (eds.), Novel outlooks on the Marshall Plan, Bruxelles, Peter Lang, 2011. 2 Algo en verdad muy importante ya que se ha establecido como un ejemplo positivo y funcional para el resto del mundo. Europa solía ser “la cuna del nacionalismo y del estado-nación”, pero hoy “es una inspiración para los proyectos de cooperación económica regional en todo el mundo”. Ver Göran Therborn, Europe Modernity and Beyond. The Trajectory of European Societies, 1945-2000, London, Sage, 1995, pp. 363-364. 3 Stefano Zamagni, Come perdere la guerra e vincere la pace, Il Mulino, Bologna, 2001. 4 En 1950 la producción industrial superó considerablemente el nivel alcanzado antes de la guerra. Aquel año el índice pro1


medio era 119 (1938=100), contra 105 en 1949 y 99 en 1948. Ver Banco d’Italia (BI), Adunanza Generale dei partecipanti ordinaria de 1950, Roma, 1951, p. 86. 5 Pier Paolo D’Attorre, “Il Piano Marshall. Politica, economia, relazioni internazionali nella ricostruzione italiana”, in Passato e Presente, a. 7, enero-avril 1985, p. 50. 6 F. Fauri, “Big business and Italian industrial policies after World War II”, en Andrea Colli y Michelangelo Vasta (eds.), Forms of Enterprise in 20th Century Italy. Boundaries, Structures and Strategies, Cheltenham, Edward Elgar, 2010, pp. 112-131. 7 National Archives and Records Administration (NARA), Washington D.C., serie Italy, 541734. 8 F. Fauri, “Surviving in the Global Market: ‘Americanisation’ and the Relaunch of Italy’s Car Industry after the Second World War”, en Contemporary European History, vol. 21, n. 1, 2011, pp. 41–59. 9 F. Fauri, Il Piano Marshall e Italia, Il Mulino, Bologna, 2010. 10 Para más detalles ver F. Fauri, “La fine dell’autarchia: le prime tappe del processo di liberalizzazione del commercio estero italiano nel secondo dopoguerra”, en Rivista di Storia Economica, n. 3, oct. 1995, pp. 331-366. 11 Ruggero Spesso, “Il sistema della scala mobile in Italia”, en Moneta e credito, 3-4 trimestre, 1952 y Sergio Turone, Storia del sindacalismo in Italia. Dal 1943 al crollo del comunismo, Bari, Laterza, 1992. 12 Michele Salvati, Occasioni mancate. Economia e politica in Italia dagli anni sessanta ad oggi, Bari-Roma, Laterza, 2000. 13 Michel Margairaz, L’Etat, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932- 1952, Paris, CHEFF, 1991. 14 Ministero dell’industria e del Commercio, L’Istituto per la ricostruzione industriale (IRI). Origini, ordinamenti e attività svolta, Torino, UTET, 1956. pp. 70-71 y 152. 15 F. Fauri, “From financial aid to nationalization: the history of the Fondo Industria Meccanica (FIM)”, en Journal of Business History, vol. 2, 2010, pp.161-179. 16 Fabrizio Galimberti y Luca Paolazzi, Il volo del calabrone: breve storia dell’economia italiana nel novecento, Firenze, Le Monnier, 1998, p.188. 17 Augusto Graziani y Franca Meloni, “Inflazione e

fluttuazione della lira”, en Giangiacomo Nardozzi (ed.), I difficili anni ’70. I problemi della politica economica italiana 1973/1979, Milano, Etas, 1980, pp. 77-78. 18 A. Graziani, L’economia italiana dal 1945 ad oggi, Bologna, Il Mulino, 1979, p.113. 19 Terenzio Cozzi y S. Zamagni, Manuale di economia politica, Bologna, Il Mulino, 1999, p. 496. Ver también Vittorio. Valli, “La politica economica: una cronaca ragionata del periodo 1973-79”, en G. Nardozzi (ed.), I difficili anni ’70..., cit., p.93. 20 Michele Frattianni y Franco Spinelli, Storia monetaria d’Italia. L’evoluzione del sistema monetario e cambiario, Milano, Mondadori, 1991, pp. 496-497. 21 Sito oficial http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/ portal/eurostat/home. 22 Patrizia Battilani y F. Fauri, Mezzo secolo di economia italiana: 1945-2008, Bologna, Il Mulino, 2008. 23 Antonio Marzano, “La politica monetaria e la finanza pubblica negli anni Ottanta”, en Economia Italiana, n. 3, sept.-dic., 1990, p.343. 24 El destacado economista progresista EzioTarantelli, gran estudioso de esta temática, fue asesinado por las Brigadas Rojas debido a su implicancia en el acuerdo. 25 Rainer Masera, La politica monetaria negli anni del sistema monetario europeo, en Gennaro Acquaviva (ed.), La politica economica italiana neglia anni ottanta, Venezia, Marsilio, 2005, p.67. 26 Ignazio Musu, Il debito pubblico, Bologna, Il Mulino, 1998, pp. 98-107. 27 Nicola Sartor, “La finanza pubblica”, en G. Acquaviva (ed.), La politica economica italiana..., cit., p. 84. 28 M. Salvati, Occasioni mancate..., cit., p. 54. 29 Cálculos del autor tomados de la Organisation for conomic Co-operation and Development, National Accounts OECD Countries, París, OECD, varios números. Disponible en: http:// www.oecd.org/topicstatsportal/0,3398,en_2825_495684_1_1_1_1_ 1,00.html.

Bela Balassa, “Export Composition and Export Performance in the Industrial Countries”, en Review of Economics and Statistics, vol. 61, n. 4, noviembre 1979, pp. 604-607. 30

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ESPAÑA EN EUROPA: MODERNIZACIÓN, DEMOCRACIA Y ESTADO DE BIENESTAR (1971-2011)

Sigfrido Ramírez Pérez

Una introducción histórico-conceptual: integración europea y modernización El presente texto busca enmarcar la senda específica de la modernización de España en el ámbito de la construcción e integración Europea durante el siglo XX. Más específicamente busca explorar de manera panorámica las interacciones entre ambas cuestiones: cómo la integración en Europa contribuyó a la modernización del país y cómo esta afectó la definición misma de modernización. Naturalmente, abordar estas cuestiones supone comenzar por una explicación personal y breve sobre lo que se debe de entender en este marco por integración europea y modernización, antes de entrar de lleno en la peculiar trayectoria de España. La especificidad de la integración europea en la historia es su naturaleza política basada en la transferencia de soberanía nacional voluntariamente a unas instituciones supranacionales que son más que la suma de las mismas. Esta centralidad de

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la cesión de soberanía en todo el proceso es a menudo oscurecida por el hecho de que dicha integración tenga como medio para conseguirla la creación de un mercado económico cuyo corolario ha sido una moneda única. Por esta razón hay que considerar el proceso de integración europeo como una etapa en el proceso de una construcción de tipo estatal (state-building) y no como un mero proceso de integración económica, como a menudo se cree de manera errónea. Sin cesión de soberanía no hay integración política como la experimentada por Europa. Siguiendo al historiador Alan Milward, la integración europea ha tenido como finalidad histórica estar al servicio del tipo de estado que ha caracterizado a Europa en la historia de la posguerra: el estado de bienestar (welfare state)1. Este tipo de estado continúa hoy siendo el elemento más característico de su tipo especial de democracia que va más allá de un sistema político democrático-liberal para construir un horizonte de democracia social y económica reconocido en la mayor parte de sus constituciones a través de derechos y


Si el concepto de integración política parece muy claro y delimitado, sin embargo, el término de modernización es polisémico y ambiguo puesto que su definición reposa entre el análisis social, el proyecto tecnocrático y la utopía política. deberes de sus ciudadanos. Ésta puede ser considerada la base política sobre la cual se sustenta el sistema de integración europea completada por la creación de una serie de elementos de democracia supranacional, con la creación de un Parlamento Europeo que ha tomado progresivamente poderes de co-decisión con los estados miembros cuyos intereses representa el Consejo de la Unión. Sin embargo es la Comisión Europea la administración y el órgano político encargado de elaborar el interés común –que siempre es más que la suma de los intereses nacionales–, a través de su derecho de iniciativa. Estas instituciones están, como es el caso en los estados nacionales, controladas por el Tribunal de Justicia de Luxemburgo, que se encarga de controlar todo el proceso político-legal dándole la coherencia que confirma la naturaleza estatal del proceso de construcción europea. Los límites legales y políticos de este proceso de constitucionalización de la integración recién han comenzado a ser cuestionados con la ratificación del Tratado de Lisboa. El Tribunal Constitucional alemán ha puesto límite a la ‘integración’ legal como método de expansión de la integración europea, al pedir que toda nueva transferencia de soberanía sea explícitamente autorizada por los parlamentos nacionales, y no sólo por los gobiernos. Si bien la UE tiene rasgos de federación, en realidad el principio confederal es duradero ya que no posee la llamada Kompetenz-Kompetenz –esto es, la legitimidad política para definir autónomamente, sin transferencia explícita de soberanía, las competencias de las que puede ocuparse. Todo ello nos lleva a la conclusión que la UE se encuentra en ese punto intermedio entre una confederación (Staatenverbund) y la federación de estados, donde la legitimidad de la integración se encuentra en la tensión política entre los estados-nación y la Unión Europea2. Si el concepto de integración política parece muy claro y delimitado, sin embargo, el término de modernización es polisémico y ambiguo puesto que su definición reposa entre el análisis social, el proyecto tecnocrático y la utopía política. La definición inicial es analítico-sociológica y fue acuñada por uno de los precursores del funcionalismo, el sociólogo francés Emile Durkheim, al referirse al cambio social experimentado por el paso de una sociedad tradicional hacia la sociedad urbana de masas. Por otro lado, una definición de orden más normativo-político fue proporcionada por la sociología funcionalista americana de la Guerra Fría desarrollada por Talcott Parsons y sus discípulos, que sirvió como soporte ideológico al proyecto imperial estadounidense. En base al mismo, todos los países del mundo pasarían a convertirse –o deberían hacerlo– con ayuda de los Estados Unidos, a imagen y semejanza de la imagen idílica –y no la real como demostró en su época

C. Wright Mills– que los Estados Unidos daban de sí mismos y que se basaba en el tríptico: sociedad de consumo, economía de mercado y pluralismo político. Las ciencias sociales serían los saberes movilizados para informar a las administraciones y dirigentes políticos en cómo alcanzar estos fines que debían servir de contra-proyecto hegemónico al modelo comunista que se expandía primero en Europa y luego en Asia, América Latina y África3. Sin embargo existe otra forma filosófico-política europea de concebir la modernización como un proceso inspirado por la filosofía de la Ilustración y que pregona una utopía y práctica de la emancipación social, política y económica contra el Antiguo Régimen y sus descendientes políticos y sociales. Esta modernización estaría basada en la construcción estatal del concepto de ciudadanía, desarrollada en tres generaciones de derechos humanos a los que correspondería históricamente un tipo de estado: los derechos políticos (estado liberal), sociales (estado-social o Sozialstaat) y económicos (estado de bienestar o welfare state). Esta interpretación se entronca directamente con la perspectiva iniciada por el sociólogo británico por Thomeas H. Marshall, en la cual se ha basado la interpretación desarrollada por el historiador Alan Milward para comprender la razón por la cual se fue conformando a partir del final de la Segunda Guerra mundial el estado de bienestar europeo. Dicha modernización consistiría, en su vertiente económica, en la capacidad no sólo de ‘incrustar’ (to embed) al capitalismo –como el economista Karl Polanyi argumentó– sino de crear nacionalmente una ‘tercera vía’ económica entre el capitalismo liberal y el socialismo de estado. Dicha tercera vía sería dirigida democráticamente por el estado y la sociedad civil, de manera que permita un desarrollo económico compatible con el mercado –pero donde también tendrían cabida la economía social y la doméstica– pero distinta de una economía capitalista. Este sistema de economía mixta sería el punto de llegada inspirado en que la justicia social no es sólo necesaria por causas morales ligadas al principio de justicia, sino también económicas de eficiencia. En este sentido se entroncaría directamente con las ideas del economista sueco Gunnar Myrdal, sobre la base de que sin un estado e instituciones sociales y políticas fuertes no es posible un auténtico desarrollo económico robusto, duradero y equilibrado, alternativo al capitalismo neo-liberal. Para este último, por el contrario, el horizonte utópico sería el crecimiento económico en sí, que sería el resultado de una mercantilización creciente de toda la economía de la cual se beneficiaría toda la sociedad4. En mi opinión, esta distinción entre capitalismo y merca-

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do es fundamental, ya que la economía capitalista no es reducible al mercado –ha habido y hay mercados en economías no capitalistas– sino que incluso la esencia del capitalismo es la negación del mismo. Si a veces se usan como sinónimos, esto se debe sin duda a la hegemonía ideológica de la utopía neoliberal que defiende un ideal del capitalismo concebido como un mercado ‘ideal’ de competencia, regulado por la oferta y la demanda. La realidad histórica pasada y presente contradice una y mil veces tal correspondencia ya que la lógica última del capitalismo no es la competencia. Como el sociólogo italiano Giovanni Arrighi ha demostrado, basándose en Fernand Braudel, la esencia del capitalismo es la concentración del poder económico a través del monopolio y la colusión con el estado (administraciones y sistemas político-militares), donde la economía sumergida juega un papel primordial y no marginal en su mantenimiento y reproducción5. Por ello, los mercados no existen ‘naturalmente’, sino que son creaciones políticas y sociales que se declinan de manera distinta en cada nivel según la regulación existente y que hoy se reflejan en la existencia de varios modelos de capitalismo. Dichos modelos se imbrican dentro de un sistema capitalista global sostenido por un imperio hegemónico dominante que decide sobre la forma de reproducción y expansión del capitalismo a nivel global desde al menos el Renacimiento. Sin duda, el capitalismo es un fenómeno global, aunque se manifieste diferentemente en cada región y país del mundo según las instituciones sociales y políticas que le dan su impronta particular, pudiendo hablarse de diversidad de modelos de capitalismo6. Es, por lo tanto, dentro del contexto de la trayectoria de su capitalismo nacional que debemos analizar la cuestión de cómo España ha sido capaz de integrarse en Europa mientras que desarrollaba su modelo particular de capitalismo. La modernización socio-económica durante la larga preadhesión (1962-1981) En esta sección nos centraremos en discutir los elementos de la modernización consolidados en España ante la perspectiva de ingreso en las Comunidades Europeas y no tanto tras el ingreso, que será objeto de la segunda parte, dada la excepcional larga situación de espera de España y las varias etapas en su camino hacia la integración europea. Entrando en el tema de la modernización e integración europea en España debemos tomar algunas precauciones para acotar y centrar el debate recordando algunas premisas. La primera es la de recordar que en la etapa anterior a la Guerra Civil de 1936, Europa se había convertido para España en el sinónimo ideal de modernización. Como es conocido, la pérdida de Cuba en 1898 a manos de los Estados Unidos marcó en España a toda una generación, crecida en la vergüenza del ‘desastre’, que veía al primero de los imperios coloniales europeos perder su última posesión en América. Así, comenzó un movimiento de regeneración nacional (los ‘regeneracionistas’ de las Generaciones del ’98 y del ’14), representado por Joaquín Costa, que veía en Europa y en la europeización de España la llave de lectura para la entrada de España de lleno en la modernidad y que culminó en la frase de José Ortega y Gasset: “España es el problema, Europa la solución”. Como José María Beneyto ha escrito en la obra de referencia sobre esta temática: “La europeización como un proceso de reforma

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social y moral, de convivencia colectiva, más allá, por tanto, aunque lo incluya, del europeismo, del respaldo al proceso de unificación del continente”7. Dicho proyecto generacional culminó con la proclamación de la Segunda República de 1931 y su Constitución que, inspirada en la Constitución de Weimar, era un compendio de lo que representaba para la mayoría social y política la europeización del país. Este primer período democrático en la historia de España acabó con el régimen monárquico anterior que salía deslegitimado en su intento de modernización desde arriba. Encarnado en la dictadura militar del General Primo de Rivera durante los años ’20, la monarquía borbónica contaba con el apoyo del ejército y de la iglesia, siendo las tres instituciones centrales que se reclamaban guardianes de las esencias patrias y de la sociedad tradicional. La Guerra Civil española fue la culminación del enfrentamiento armado entre dos proyectos de inserción del país en la modernidad europea y, como la más reciente historiografía –encabezada por autores como Ángel Viñas– ha claramente demostrado, fue parte integral y antesala de la Segunda Guerra Mundial, puesto que, sin la participación de sus respectivos aliados, el golpe de estado militar no hubiera conseguido transformarse en Guerra Civil primero y en dictadura fascista y nacional-católica posteriormente8. Por todo ello, es necesario recordar que la integración de España en Europa era para la generación del período de entreguerras una evidencia y una necesidad a la cual contribuyeron personajes como Salvador de Madariaga, primer presidente de la Internacional Liberal y fundador del Colegio de Europa de Brujas. Pero los vencedores de la guerra no fueron los representantes de este europeismo, sino aquellos que representaban la modernización desde arriba, sin democracia ni derechos, con una nueva dictadura militar inspirada en el fascismo pero de corte más tradicionalista y que tuvo como justificación la restauración monárquica. El régimen franquista pudo desarrollar un proyecto de modernización despótico que reposaba en el apoyo del Vaticano y de los Estados Unidos. Si los estadounidenses actuaron en clave de Guerra Fría con el acuerdo de 1953, que les daba a cambio el control de bases navales y aéreas en territorio español, el Vaticano, por su parte, firmaba un Concordato ese mismo año que le daba privilegios como la confesionalidad del estado9. Por todo ello, no es posible hablar de la temática de la modernización, y sobre todo en perspectiva comparada, sino se parte de esta premisa anómala del caso español en la integración en Europa, viniendo de un régimen militar y nacional-católico que duró 40 años, tiempo suficiente para poder afrontar algunos de los retos de la modernización de una manera bastante distinta de la que lo hicieron los países de su entorno, excepto, tal vez, Portugal. Esta premisa es importante porque será durante el segundo franquismo (1959-1975) cuando se instituya la primera relación comercial entre España y las Comunidades Europeas: el acuerdo preferencial de 1970, que es el punto final de la petición de asociación de España, realizada en 1962. Este jalón cronológico es fundamental para responder a la pregunta sobre el tipo de modernidad que se consolidó en España, al tener la perspectiva del ingreso en Europa. Se puede decir que la modernización liberal-conservadora desde arriba ya la había realizado el franquismo con el apoyo explícito y los planes propuestos por organismos internacionales bajo el patronazgo de los Estados Unidos, pero no de la nueva Europa comunitaria.


Contrariamente a lo que se suele suponer, el desarrollismo franquista no supuso un cambio indoloro hacia la sociedad del consumo, sino un aumento de la pobreza y del conflicto social que empezó a resquebrajar la legitimidad del régimen desde el interior. Todos los autores sitúan el inicio del cambio modernizador en junio de 1959 con el llamado Plan de Estabilización, que fue un plan consensuado con la entonces Organización Europea para la Cooperación Económica –actualmente la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos– y el Fondo Monetario Internacional para ajustar la economía española ante la quiebra inminente –las divisas se habían agotado– de la economía autárquica que había dominado el régimen desde el final de la Guerra Civil, en 1939. Ese acuerdo será el fruto de la presión internacional y del recambio en el poder entre familias del régimen: se pasa del dominio de la economía por los militares y los falangistas, plasmada en el papel central de la empresa pública Instituto Nacional de Industria (INI), a otra protagonizada por los tecnócratas católicos del Opus Dei, representantes de la élite financiera e industrial todavía ligada a la monarquía y a las empresas multinacionales10. Sin entrar en detalles, recordar que este verdadero proyecto planificado –y controlado con mano de hierro desde el Ministerio de Planificación– de liberalización interna y apertura de la economía que floreció durante los años ’60 –llamados del ‘desarrollismo’, que puede definirse como crecimiento económico sin desarrollo social– puso en marcha toda la modernización del sector agrario y la expulsión del país de millones de personas a través de una emigración en masa hacia Europa. Si añadimos a ello la explosión y degradación de la vida en centros urbanos por la emigración interior campo-ciudad, se puede decir que si la economía se planificaba, los efectos sociales de la modernización económica no fueron planificados sino sufridos por una sociedad que no estaba preparada para el cambio brutal de una economía predominantemente agraria a otra industrializada. Este crecimiento sin desarrollo estuvo marcado por la presencia de empresas estatales y empresas multinacionales que comenzaron a invertir en el país para aprovecharse del consumo incipiente en un mercado cerrado y dominado por monopolios y oligopolios públicos y privados, con niveles de competencia absolutamente ridículos. Esto supuso un alto precio en términos de desarrollo humano, aunque en niveles de crecimiento económico, España alcanzó los niveles más altos de su historia. Contrariamente a lo que se suele suponer, el desarrollismo franquista no supuso un cambio indoloro hacia la sociedad del consumo, sino un aumento de la pobreza y del conflicto social que empezó a resquebrajar la legitimidad del régimen desde el interior. Desde el exterior, los Estados Unidos y el Vaticano habían ayudado eficazmente al país a salir del aislamiento internacional en el que la mantuvo la Europa

democrática hasta 1959, cuando Francia y Alemania comenzaron a aceptar, por razones económicas, el encontrar algún acuerdo con el franquismo que salvaguardara sus históricos intereses comerciales y económicos. Dicho acuerdo preferencial, cuya negociación se inició en 1967 y culminó en 1970, no era, como pretendían las autoridades de la época, una antesala para el acceso a Europa, ya que ésta era una perspectiva a todas luces imposible para una dictadura que había solicitado por primera vez en 1962 su asociación “para llegar en su día a la plena integración”, algo que no obtuvo, pero que tanto Grecia como Turquía sí obtuvieron en esos años. Había sido la petición británica de entrar en la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1962 el hecho que había puesto en claro que la Asociación Europea de Libre Comercio (European Free Trade Association, EFTA) no era ya una alternativa viable, como había elegido Portugal, y la entrada del Reino Unido en la CEE le perjudicaría económicamente al ser su primer mercado para su agricultura. Como el historiador Charles Powell ha argumentado, esta propuesta de asociación con miras a la adhesión fue inapropiada ya que representó una ‘trampa europea’ que el régimen se hizo a sí mismo, puesto que esto obligó a la Comunidad, y en particular la Asamblea Parlamentaria, a definir si podía asociar a países no democráticos y sin ninguna voluntad de serlo nunca. Así, el llamado Informe Birkenbach prohibía ese tipo de asociación, dando a las Comunidades Europeas la posibilidad de fiscalizar políticamente cuándo España habría cumplido tal requisito de “democratización”, algo que no se requería a otros países poco democráticos como Turquía11. Sin embargo, el régimen franquista consiguió que el entonces Consejo de Ministros de la CEE contemplara en 1964 el negociar al menos un acuerdo comercial, reflejando el apoyo dado por las fuerzas liberal-conservadoras que gobernaban Francia y Alemania al principio que la liberalización económica traería la liberalización política, frente al centro-izquierda italiano, que se oponía a la propuesta española. Este acuerdo era ‘especial’ ya que para poder ser justificado por el GATT –al cual tanto la CEE como España habían accedido durante la Ronda Dillon– tenía que prever el llegar a una unión aduanera –antesala de la adhesión– o a una zona de libre comercio, pero esto no era algo definido claramente en el mismo. Esta perspectiva de zona de libre comercio industrial no satisfacía a España, que quería también un acuerdo que incluyera la agricultura, que era el sector en el que tenía competitividad internacional. Por ello, el acuerdo fue provisional, o telescópico, ya que quedaba en suspenso la definición de

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dicho objetivo final hasta que terminase una primera fase de seis años y cuyo objetivo final, zona de libre cambio o unión aduanera, se negociaría en ese momento. Por ello, en un primer momento se le integró en la política Mediterránea de la CEE, donde España inauguró este tipo de acuerdos de manera simultánea al acuerdo preferencial CEE-Israel, estando la aprobación política de ambos acuerdos ligada políticamente dentro de la negociación entre la Francia liberal conservadora que apadrinaba a España y la nueva Alemania socialdemócrata que defendía a Israel y que había tomado un nuevo rumbo en sus relaciones con España12. Estas negociaciones ayudaron a acelerar la modernización económica ya que conllevaban una notable reducción de tarifas industriales de entrada de productos españoles en la CEE (66% de media) y otras muy ligeras por parte de los productos comunitarios en España (25% de media más concesiones en contingentes). Dicha situación favoreció las inversiones internacionales de empresas multinacionales, tradicionalmente francesas y luego estadounidenses, en el país ibérico y ayudó a su industrialización puesto que les permitía mantener protegidos una serie de sectores a corto plazo, aunque los contingentes desaparecerían a medio plazo. El efecto más claro fue la eliminación del déficit comercial español aunque, como no hubo concesiones en la agricultura por parte de la CEE, este sector no fue afectado por el acuerdo. El resultado fue la acentuación del desplazamiento de la mano de obra del campo a los polos industriales y a los servicios que se desarrollaron como consecuencia de la mayor inversión. Desde un punto de vista económico, fue, en principio, un éxito para el régimen, puesto que al ser un acuerdo telescópico seguiría en vigor indefinidamente hasta que no se llegara a un acuerdo para definir la segunda fase. Sin embargo, el acuerdo comenzó a renegociarse en 1973, movido por los efectos en España de la ampliación de la CEE. Esta no sólo suponía la posible pérdida del mercado británico para sus exportaciones agrícolas, sino que abría las puertas para las negociaciones de la CEE con los otros países miembros de la EFTA de acuerdos de libre comercio industrial, los cuales reducirían progresivamente el acceso privilegiado obtenido por España para sus bienes industriales. Todo esto puso sobre la mesa que la dirección final del acuerdo era la creación de una zona del libre comercio industrial con algunas concesiones agrícolas similares a las obtenidas por los países mediterráneos en sus acuerdos de cooperación y que Israel si aceptó en 1975. España concordaba en ese año con la Comisión Europea (acuerdo Ullastres-De Kergolay)

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para proceder a la negociación de la segunda fase del acuerdo preferencial pero, la muerte de Franco en ese año cortó de raíz tal proceso que hubiera llevado a España por una senda similar a la de Israel. En resumen, es efectivamente a partir de 1970 que las Comunidades Europeas empezaron a tener una influencia directa en la sociedad y la economía española, comenzando a pesar en algunas tendencias socio-económicas y políticas que ya estaban en acto. Así, para el ala modernizadora, católica y liberal, que se había constituido dentro de este régimen de raíz totalitaria, la asociación supuso un paso cualitativo en su acercamiento a Europa. Se puede decir, por la tanto, que a partir de ese momento entrar en Europa fue un acicate importante para cuestionar la utilidad de la dictadura para las clases dirigentes del franquismo, que si había servido para una modernización económica y social sin concesiones a las clases trabajadoras, se convertía en un obstáculo para incorporarse un día a la integración europea. La entrada en Europa se fue convirtiendo a partir de este momento en un objetivo compartido, por razones distintas, tanto para los reformistas del régimen como para la oposición democrática en el interior y en el exterior del país. Por eso, una de las cuestiones centrales de nuestra reflexión es hasta qué punto la perspectiva de la entrada a Europa fue importante en la modernización política del país –esto es, en la llegada de la democracia y su estabilización posterior. Estando claro, por lo anteriormente dicho, que el impacto socio-económico del acuerdo preferencial fue limitado en razón de la ampliación, sí se puede decir que el impacto político de la expectativa de la adhesión fue decisivo para la élite en el poder y la oposición democrática exterior e interior por caminos opuestos. Así, las élites del régimen, en particular del mundo de los negocios, la administración y la universidad estaban convencidos que sin democracia no habría adhesión posible a Europa, mientras que la oposición política progresista de índole nacional o regionalista veía en la perspectiva de la adhesión una garantía de irreversibilidad de la democracia. En este sentido ambos coincidían en el impulso modernizador de la integración para sus respectivas agendas de transformación del país. Entre 1977, fecha de la primera petición oficial de acceso a las Comunidades Europeas, y 1981, serán las élites católicas y liberales del mundo empresarial y de la alta administración del régimen representadas por las figuras políticas de los ministros de exteriores y asuntos europeos, Marcelino Oreja Aguirre y Leopoldo Calvo-Sotelo, los protagonistas de dicha adaptación progresiva del país a la entrada en Europa. Ambos


[...] el modelo de capitalismo español no se corresponde con el tipo canónico de capitalismo mediterráneo. [...] [E]l modo de desarrollo socio-económico español ha ido evolucionando progresivamente hacia el modelo de capitalismo continental, y no sólo hacia la variedad estatal representada por el caso francés, como era previsible de un estado con tradición intervencionista, sino de forma más novedosa, hacia el modelo alemán de capitalismo. comenzarán a negociar las condiciones y el proceso de adaptación de la economía española al acervo comunitario, que es sin duda el paquete completo de lo que implicaba económicamente adaptarse al mercado comunitario. Para autores como Powell, estas élites modernizadoras provenientes del franquismo en sus vertientes liberales y cristiano-demócratas hicieron de la integración europea en este período un uso instrumental que les permitió introducir reformas modernizadoras bajo el consenso europeísta. En ese sentido, la expectativa de la adhesión era tan importante como la adhesión en sí misma, ya que la unanimidad europea evitaba obstáculos a su paso por los nuevos procedimientos democráticos que hubieran chocado con la resistencia de los grupos de presión y los partidos políticos a adaptar dichas reformas por su valor en sí mismo más que como una obligación para poder llegar al objetivo compartido de la adhesión. Para este autor, el caso español confirma la aproximación monnetista (en referencia a Jean Monnet) de la integración europea, donde la democracia, contrariamente a la visión federalista à la Spinelli, no es el camino más directo para alcanzar dicha integración. De gran interés para la reflexión aquí es que la crisis económica de los años ’70 sirvió de acicate adicional, pero no de detonador, ante la dificultad de la economía española de afrontar no sólo la modernización económica que representaba el acceso a un bloque económico con un nivel de desarrollo económico superior, sino también las transformaciones estructurales que trajeron la crisis del petróleo, la reconversión industrial y la crisis del modelo fordista que caracterizaron la larga crisis económica entre 1973 y 1981. Es por eso adecuado pasar a la siguiente sección puesto que hasta esta fecha los gobiernos centristas democráticos no pudieron llevar a cabo ninguna de las reformas necesarias –con la excepción, tal vez, de la reforma fiscal del Ministro Enrique Fuentes Quintana– para modernizar el país en sentido europeo, y cuyos principios estaban plasmados en la constitución de 1978. Éste será el verdadero elemento fundador del consenso político sobre la dirección modernizadora que debería adoptar el nuevo régimen democrático para pasar progresivamente (transición) a la creación de un ‘ estado providencia’, verdadero objetivo compartido y que dejaba atrás la modernización bismarckiana que había desarrollado el régimen franquista.

La integración europea como catalizador y amortiguador de la transición del modelo de capitalismo español (19821992) La llegada al poder del gobierno social-demócrata en 1982 (con mayoría absoluta) configurará la segunda parte de este ensayo, puesto que será éste quién negocie la entrada de España en las Comunidades Europeas. Sin embargo, no se puede olvidar que cuando un estado ingresa en la CEE, sólo puede negociar las condiciones y no los contenidos, ya que estos son claros desde el primer momento: la adaptación del país a las condiciones europeas (acquis communautaire). Si bien la negociación demoró más de dos años por las reticencias francesas a ligar la entrada de España a las negociaciones internas sobre temas presupuestarios y de reforma de la PAC, estuvo muy claro desde el principio que la perspectiva del ingreso jugó un papel catalizador muy importante para la modernización del país. Esto se llevará a cabo sobre todo en la transformación estructural de la economía española, ya que se debe recordar que si bien la entrada se produce en 1986, el período transitorio de siete años, hasta 1993, va a coincidir con la aplicación del programa de la Acta Única Europea. Este relanzamiento del proceso de integración marcará un periodo de transición desde un mercado común a un mercado único, con la eliminación de muchas barreras internas, con el fin de aumentar la productividad general de la economía como se detallará en el célebre costo de la no-Europa del Informe Cecchini13. Esto supondrá para España, como han demostrado Albert Carreras y Xavier Tafunell, su conversión irreversible en una economía abierta. Tal apertura se produce de manera explícita sólo al final del período transitorio, y por lo tanto parece más adecuado, en nuestra opinión, interpretar que es la integración primero la que permitió dar pasos decisivos hacia la economía abierta y no viceversa, ya que las instituciones europeas aseguraron a los nuevos socios que había una serie de mecanismos institucionales, y no de mercado, que favorecían el desarrollo del país sin impedir la construcción de mecanismos clásicos del ‘estado de bienestar’. Esto parece evidente con la entrada de la agricultura y la pesca española en los mecanismos de la Política Agraria Comunitaria (PAC) y la Política Común de Pesca. La agricultura, uno de los pilares económicos del país, se modernizó de manera muy controlada políticamente, ya que previamente a esta entrada había sido muy complicado, incluso imposible, vender

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productos en la CEE, en competencia con los países asociados. Este acceso, y las transferencias financieras que vinieron de manos de la PAC para la restructuración de la agricultura tradicional española hacia productos hortofrutícolas de exportación, conllevó una caída importante en productos clásicos como el trigo o los lácteos que afectó duramente el modelo de desarrollo rural del campo español, acentuando la especialización de los territorios a escala europea y la creación de auténticas industrias agroalimentarias14. En lo referente a la economía industrial y de servicios, la segunda novedad fue la entrada masiva de inversión directa por parte de multinacionales europeas que tomaron el relevo de empresas públicas o privadas oligopolísticas en sectores de mayor valor agregado que en el pasado, llevando también a cabo una transferencia de tecnología importante. La motivación parece claramente ligada al proceso de apertura y de bonanza económica que se esperaba de una población cuyos niveles de consumo eran todavía inferiores a los europeos, pero que también poseía una base industrial suficiente que hacía posible el hacer de España una eficaz base exportadora hacia los mercados europeos. En el terreno económico, los actores modernizadores (partidos políticos, administraciones, sindicatos, patronales, etc.) llevaron a cabo una reforma en regla de las instituciones que regulan el modelo de capitalismo heredado del franquismo en la dirección que ya lo habían hecho los europeos. Contrariamente a lo que se suele suponer, el modelo de capitalismo español se corresponde con el tipo canónico de capitalismo mediterráneo representado por Italia. En nuestra opinión el modo de desarrollo socio-económico español ha ido evolucionando progresivamente hacia el modelo de capitalismo continental, y no sólo hacia la variedad estatal representada por el caso francés, como era previsible de un estado con tradición intervencionista, sino de forma más novedosa, hacia el modelo alemán de capitalismo. Esta afirmación puede sorprender, pero harán falta algunas líneas para explicar cómo este cambio modernizador se produjo y en qué los componentes institucionales del tipo de capitalismo español se encuentran a caballo entre ambos modelos de capitalismo europeo (el mediterráneo y el continental)15. En primer lugar, España, al igual que Francia e Italia, tenía una tradición fuerte de intervención estatal directa para el desarrollo económico basado en empresas y bancos públicos, representados en el caso español en el Instituto Nacional de Industria (INI). Si bien el modelo de integración europeo no prescribe la existencia de una economía pública, la hace más difícil a través de la política de competencia comunitaria. España optó, como lo hicieron los otros dos países latinos, como consecuencia de la crisis económica, por racionalizar dicho sector, para privatizarlo en un segundo momento. Pero esto fue hecho de tal forma que se construyeron en algunos sectores estratégicos unos ‘campeones multinacionales’, como Telefónica o Repsol, que basaron su expansión en una extracción de beneficios tras el muro de protección temporal del mercado español, ya que la liberalización se produjo tras la privatización y no al revés. Por ello, España usó unos instrumentos de política industrial activa –reflejada en un cambio del modelo productivo– que fue necesaria para poder organizar y garantizar la permanencia de las empresas multinacionales presentes en su territorio y ayudar a sus nuevas multinacionales presentes en

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Europa y América Latina. Como Francia, España tiene una clase político-administrativa –los técnicos comerciales y economistas del estado– que ha llevado a cabo la mayor parte de las reformas con una perspectiva estratégica de largo plazo. Pero como Alemania, el nuevo sistema de las autonomías ha permitido que la transferencia de competencias y de fondos abra la puerta a estrategias de desarrollo regional bastante activas y diferenciadoras. De manera similar al caso francés y alemán, España había guardado un sector financiero público importantísimo para financiar el desarrollo económico a través de las cajas de ahorros que, contrariamente a Italia, no habían sido privatizadas, sino que habían crecido hasta controlar la mitad del ahorro nacional, construyendo incluso grupos con importantes participaciones industriales como la catalana Caixa. Las cajas de ahorro eran la médula espinal del desarrollo de las pequeñas y medianas empresas y del dinamismo local frente a la desaparición de bancos nacionales especializados y la globalización de la gran banca, concentrada en dos grandes entidades de talla global: el Santander y el Banco de Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA). Esta pervivencia de una banca mixta regional se confirmaba además por el papel limitado, aunque creciente, que comenzaba a jugar un mercado financiero bursátil modernizado. Pero sin duda, el elemento que aproxima bastante a España al caso alemán es el desarrollo de unas relaciones industriales y de formación que pretende seguir la pauta ideal del neocorporativismo alemán y que dista mucho de los casos italiano o francés. Así, a pesar de las relaciones industriales puntuadas por regulares huelgas generales, los sindicatos y organizaciones empresariales han conseguido con ayuda del estado alcanzar acuerdos económicos y sociales. Dichos acuerdos han permitido mantener una cierta estabilidad en las instituciones del mercado de trabajo, asegurar la financiación del sistema de pensiones y crear un sistema de gestión tripartito de la formación profesional. En este último terreno, si consideramos que España pasaba en dos décadas de la extensión de la educación obligatoria, en 1985, de 11 a 14 años, al derecho a la educación gratuita entre 3-6 a��os, se puede ver la enormidad del trayecto recorrido en tan breve espacio de tiempo. En un segundo tiempo se había hasta obtenido un sistema de formación profesional continua que debía luchar contra el problema crónico del país: la existencia de una tasa de desempleo estructuralmente elevada, en particular entre los jóvenes. Pero, por otro lado, la modernización social se va a lograr gracias a la creación de un estado de bienestar que sirvió para ir mejorando y atenuando los efectos de dicha modernización económica con amortiguadores sociales y gastos contra-cíclicos que, si bien mantuvieron un alto nivel de desempleo, no expulsaron –como en el pasado y como temía Francia en particular– a la emigración forzada a los trabajadores desempleados. Esto fue posible porque estos fueron disfrutando progresivamente de prestaciones, aunque fueran mucho menos generosas que en los países europeos más avanzados. En términos políticos, entrar en Europa quería decir asegurar la creación y perennidad de un estado de bienestar similar al de los estados continentales europeos, en particular Francia y Alemania, cuyas constituciones influyeron directamente sobre la constitución española. Ésta fija a través de la fórmula ‘estado social y democrático de derecho’ un compromiso político entre el estado social de la derecha liberal-conservadora heredera del franquismo


y el estado de bienestar de la izquierda social-demócrata, con los partidos demócrata-cristianos regionalistas vascos y catalanes arbitrando de muchas formas las creaciones concretas de sus instituciones. Si es cierto que España partía de un modelo de ‘estado de bienestar’ más cercano al italiano por el papel central de la familia, esto ha ido cambiando de manera acelerada y consensuada hacia un modelo universal –como en el tema de las pensiones o la sanidad pública con un servicio nacional de salud– aunque con un retraso, que lo hace parecer insuficiente pero que, en realidad, esconde un esfuerzo muy notable con realidades distintas merced al desarrollo diferenciado de derechos sociales a nivel regional como en el caso de los salarios sociales. Mas allá de la economía y la sociedad, tal vez lo más relevante políticamente fue que el estado español retomó también la senda de la democratización a través del progresivo aumento del nivel de autonomía regional que se convirtió en una de las llaves del cambio democrático más espectacular con la creación de 17 parlamentos y un sistema de transferencias de competencias y de flujos que tiende a ser de facto un sistema político federal. Este desarrollo, que fue en principio resistido por la derecha nacional e impulsado por las democracias cristianas regionales, se ha convertido en un elemento central del modelo de modernización político del estado español, que ya poseía, como Italia, una tradición de poderes municipales muy desarrollada. Es sin duda la tendencia hacia un estado federal y con instituciones democráticas autónomas el elemento que lo aleja más del modelo mediterráneo clásico para acercarlo decididamente al sistema continental, en particular al modelo alemán. Sería excesivo atribuir a la integración europea directamente la realización de estos tres cambios estructurales de la vía española hacia la modernización (estado de las autonomías, estado de bienestar y estado neo-corporativo). Pero sí que ha existido una relación directa entre ellos para los actores modernizadores, quienes han buscado apoyarse en la integración europea para materializar estos objetivos políticos. Así, la acción del estado español ha ido en la dirección de buscar en Europa siempre más integración y en particular el desarrollo de instrumentos fundamentales y coherentes con su propia modernización tanto dentro de los fondos de la PAC o de la política pesquera común, como de los fondos sociales (Fondo Social Europeo) y los fondos regionales (Fondos Estructurales), que fueron dos de los temas más importantes que España abanderó en sus presidencias como en su acción política dentro de las instituciones europeas. No fue por casualidad que la dirección general de asuntos regionales fue durante

bastante tiempo uno de los bastiones de la presencia española dentro de la Comisión Europea. No cabe duda que sin estos fondos la modernización española habría sido imposible, puesto que sirvieron para paliar algunas de las consecuencias negativas de la entrada en el mercado único, como por ejemplo las reconversiones industriales de los años ’80 en sectores donde las comunidades europeas tenían instrumentos adecuados tanto para amortiguarlas socialmente como para gestionarlas a nivel internacional, como es el caso del carbón, el acero o los astilleros16. La participación de España en la definición de la modernización europea tras la Guerra Fría (1992-2006) Es a partir del Tratado de Maastricht cuando se produce un verdadero cambio modernizador de todo el proceso de integración europea y al cual puede contribuir España como actor pleno. Este cambio deriva de la creación de la Unión Europea, que va a desarrollar una dinámica modernizadora política y económica nueva con un cambio cualitativo fundamental, ya que pondrá en marcha la transferencia de soberanía progresiva en áreas de seguridad, defensa y, sobre todo, de unión económica y monetaria. Estos objetivos fueron el resultado de la necesidad por parte de los estados miembros de consolidar la Unión ante los desafíos geopolíticos del fin de la Guerra Fría y económicos de la globalización con la irrupción de nuevos gigantes continentales que han ido configurando un orden mundial multipolar. Dicha transferencia de soberanía supuso también un cambio democrático aun no completado que incluía el dar mayor peso en el proceso decisional a la única instancia de legitimidad política supranacional directa –el Parlamento Europeo–, con la expansión progresiva del proceso de co-decisión, que es, desde el Tratado de Lisboa, el método generalizado de toma de decisiones. Con la creación en el mismo de la figura de Presidente del Consejo se llega también a una sustancial revisión en el modelo de gobernanza institucional ya que la Comisión, tradicional motor de supranacionalidad, está quedando estructuralmente relegada a un segundo plano más administrativo. Contrariamente a lecturas superficiales que achacan esta caída a la cuestión del liderazgo de los individuos, parece claro, si seguimos a Ángel Viñas en su estudio sobre la crisis de la Comisión Santer desde una perspectiva española, que estamos ante una transformación estructural del peso de las instituciones y no parece que mayor o menor liderazgo pueda afectar tal cambio

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[...] si por un lado existe una Europa monetaria, en la unión económica no se ha llegado a avanzar mucho más que en el deseo piadoso que fue el plan de estabilidad y crecimiento, que en realidad reflejaba dos maneras de proceder a la modernización de la UE que han dominado la primera década del siglo XXI. en el peso y papel específico de cada institución17. Lo que, en cambio, sí está claramente sobre la mesa es el tema de la politización creciente de la esfera europea, implicando su mayor democratización (transnacionalización política) o, al revés, la acentuación de sus aspectos técnicos para revolver los temas más políticos a nivel de estados nacionales (re-nacionalizar la política europea). Dicho debate se ha acentuado desde que se instaló la Unión Económica y Monetaria, ya que sí por un lado existe una Europa monetaria, en la unión económica no se ha llegado a avanzar mucho más que en el deseo piadoso que fue el plan de estabilidad y crecimiento, y que en realidad reflejaba dos maneras de proceder a la modernización de la UE y que han dominado la primera década del siglo XXI. Por un lado, la visión más socialdemócrata que fue representada por la presidencia de Romano Prodi en la Comisión Europea, cuando la mayoría política en Europa la tenía la izquierda ‘centrista’ (New Labour), y que ponía el acento en el crecimiento. Su producto intelectual fue la estrategia de Lisboa, que intentó ser lo más parecido a una planificación a nivel europeo y cuya narrativa modernizadora era la de gestionar el paso de una economía industrial a otra basada sobre el conocimiento (knowledge-based economy). Por otro lado, existía un proyecto más liberal conservador, representado por José Mauel Durao Barroso, y por el cual la estabilidad económica es el fin de toda economía sana, y en el cual la subsidiariedad debe de dominar, dejando para el nivel europeo sólo aquello que no puedan que no puedan llevar a cabo con mayor eficiencia las empresas, las regiones o los actores sociales. Es en torno a este proyecto que se ha creado un consenso creciente que pretende introducir la estabilidad como criterio fundamental de gestión de la economía a nivel europeo. No es de extrañar que los valores de la modernización europea tal vez se encuentren de manera clara en el fallido proyecto de Constitución Europea que fue, con todos sus defectos democráticos, el ensayo más lejano de crear una comunidad política federal. Lo más sobresaliente en términos de modernización era tomar acto que en el mismo se define algo importante que hasta entonces estaba puesto en suspenso: la existencia de una constitución económica europea. En dicho proyecto se afirmaba sin ambages que ésta era la economía social de mercado, que no es un término neutro, y que sin duda refleja el punto de coincidencia social-liberal que es bastante distinto del modelo neo-liberal norteamericano y de influencia mundial inspirado por la escuela de Chicago. Como he intentado demostrar en otro sitio, es el ordo-libe-

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ralismo alemán el que sustenta este concepto básico y algunos de sus más exquisitos representantes son algunos de los protagonistas de la política europea de Alemania, comenzando por su conceptualizador, Alfred Müller-Armack, y su político de referencia, Ludwig Erhard. No es de extrañar que ésta sea todavía la utopía modernizadora, de origen protestante, y antagónica al tradicional corporativismo católico, que está informando el debate político actual en torno a la crisis del euro18. En España, esta forma de concebir la interacción entre economía, sociedad y política fue originalmente apropiada por una parte importante del Partido Popular que fue progresivamente escorándose, de la mano de José María Aznar, hacia posiciones conservadoras neo-liberales, pero no lo suficiente como para obviar la influencia del cristiano-demócrata que representa el actual presidente del gobierno, Mariano Rajoy. No es una casualidad que durante la actual crisis económica, España haya sido el alumno modelo que ha aceptado sin rechistar los deberes que la Alemania liberal-conservadora de Angela Merkel está imponiendo a toda Europa como modelo económico y social hegemónico de modernización, y que es consecuente con sus propios valores. Sin duda, este modelo alemán conviene perfectamente a las actuales élites en el poder de España y por eso ha podido ser inicialmente adoptada sin mucha contestación tras unas elecciones generales que dieron la mayoría absoluta a unos conservadores que asumían dichas políticas como propias. Por lo tanto, los valores que informan la modernización española en Europa no son ajenos a los de Europa, sino que siguen muy de cerca los dos proyectos de desarrollo socio-económico existentes, aunque con una clara convergencia real hacia esta economía social de mercado, a pesar de que el modelo constitucional español esté más cercano al del estado de bienestar. Ahora bien, España ha contribuido también a partir de sus experiencias a la modernización europea con una serie de temáticas que han sido típicamente llevadas por la primera generación de altos funcionarios y políticos españoles que tomaron responsabilidades importantes a nivel europeo desde 1986. Las figuras de Manuel Marín, Javier Solana y Pedro Solbes sobresalen sin ninguna dificultad entre los políticos que ocupan puestos en la Comisión. Como Ignacio Torreblanca ha demostrado es sin duda en las relaciones exteriores donde el aporte español ha sido la más consistente19. Aunque partiendo de la lista que nos proporcionan Gemma Mateo y Ana María Fernández Pasarín en sus estudios sobre las Conferencias Intergubernamentales y las presidencias españolas, creo que la introducción de la cohesión económica y social en el Tratado de Maastricht ha sido el contenido más


significativo en la dimensión socio-económica20. Siendo aún pronto para adelantar los resultados de una investigación nuestra en curso sobre el papel de los altos funcionarios españoles en la integración europea desde la entrada de España en la CEE, solamente destacaría algunas políticas donde España ha contribuido claramente: las relaciones políticas exteriores (en particular, hacia Latinoamérica), la cooperación al desarrollo (en particular, su formato entre sociedades civiles y no sólo entre estados), la Europa de la educación y la ciudadanía (los programas Erasmus), así como la Europa Social y Regional21. Se puede decir que España ha generalmente jugado el papel de “impulsar a Europa defendiendo a España” como lo ha definido el catedrático y antiguo funcionario europeo, Francesc Granell22. Esto quiere decir que España ha sido un impulsor de políticas europeas en las cuales el interés de más integración coincidía con el interés de España, de que estas políticas se desarrollasen puesto que no había apenas sido objeto de un desarrollo especial antes de su llegada. En un sentido, no es de extrañar que los españoles intentaran contribuir a la modernización de Europa en la misma forma que habían modernizado su país: apoyando la democratización de la Unión y la compatibilidad entre crecimiento económico y desarrollo social a través de políticas de cohesión social y territorial. Sin duda, la crisis actual supone un shock en la trayectoria modernizadora de España pero aún es pronto para saber si la vía española hacia la modernización siguiendo la estela europea ha llegado a sus límites. Notas Sobre Alan Milward, ver el reciente trabajo de Fernando Guirao, Frances Lynch y Sigfrido Ramírez Pérez (eds.), Alan S. Milward and a Century of European Change, London, Routledge, 2012. 2 Para una visión panorámica sobre la evolución jurídicoinstitucional de la Unión Europea, ver Julio Baquero Cruz, Carlos Closa Montero (eds.), European integration from Rome to Berlin (1957-2007). History, Law and Politics, Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2009. Para una discusión sobre la sentencia reciente, ver Kalypso Nicolaïdis, “Germany as Europe. How the Constitutional Court unwittingly embraced EU demoi-cracy. A comment on Franz Mayer”, en International Journal of Constutional Law, vol. 9, n. 3-4, 2011, pp.786-793. 3 Para un análisis de la cuestión, ver Enrique Gil Calvo, “Modernización y cambio sociopolítico”, en Jorge Benedicto y María Luz Morán (eds.), Sociedad y política: temas de sociología política, Madrid, Alianza, 1995, pp. 327-367. 4 Para una discusión sobre el estado de bienestar, ver Gösta Esping-Andersen, “Welfare States and the Economy” en Neil J. Smelser y Richard Swedberg (eds.), The handbook of economic sociology, New Jersey, Princeton University Press, pp. 711-733. 5 Giovanni Arrighi, The Long-Twentieth: Money, Power and the Origins of our Times, New York, Verso, 2010 (ed. orig.1994). 6 Bob Hancke, Martin Rhodes y Mark Thatcher (eds.), Beyond varieties of capitalism: contradictions, complementarities and change, Oxford, Oxford University Press, 2007, pp. 223-252. 1

José María Beneyto, Tragedia y Razón. Europa en el pensamiento español del siglo XX, Taurus, Madrid, 1999. 8 Angel Viñas, La República en guerra: contra Franco, Hitler, Mussolini y la hostilidad británica, Barcelona, Crítica, 2012. 9 A. Viñas, En las garras del águila: los pactos con Estados Unidos de Francisco Franco a Felipe González, 1945-1995, Barcelona, Crítica, 2003. 10 Enrique Fuentes Quintana (ed.), Economía y economistas españoles, vol. 8, Barcelona, Galaxia Gütenberg, pp. 699-715. 11 Charles Powell, “La larga marcha hacia Europa. España y la Comunidad Europea (1957-1986)”, Francesc Morata y Gemma Mateo (eds.), España en Europa, Europa en España (19862006), Ediciones Bellaterra, Barcelona, 2007, pp. 41-71. 12 Sigfrido M. Ramírez Pérez, “El acuerdo comercial preferencial de 1970 entre España y la CEE: causas y consecuencias”, en Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe, Spain and the European Integration Process, Luxembourg, Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe, CVCE, 2011, p. 7. 13 Jean De Ruyt, L’Acte Unique Européen, Bruxelles, Editions de l’Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, 1987. 14 Albert Carreras, Xavier Tafunell, Historia económica de la España Contemporánea (1789-2009), Barcelona, Crítica, 2010. 15 Esta parte procede de mi contribución al Proyecto del Programa Marco 7 (FP 7) ICATSEM (Institucional Change and Trajectories of Socio-economic Development Models), Sigfrido Ramírez Pérez, Spain:between Mediterranean Model and Stateenhanced Capitalism (1978-2008), mimeo, 2012, p. 23. 16 Carlos Closa, Paul Heywood, Spain and the European Union, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2004. 17 A. Viñas, Al servicio de Europa: innovación y crisis en la Comisión Europea, Madrid, Editorial Complutense, 2004. 18 Sigfrido Ramírez Pérez, “The French automobile industry and the Treaty of Rome between Welfare State and Multinational Corporations (1955-1958)”, en Michael Gehler (ed.), From Common Market to European Union Building. 50 years of the Rome Treaties 1957-2007/ Von Gemeinsamen Markt zur Europäischen Unionsbildung. 50 Jahre Römische Verträge 1957-2007, Vienna-Cologne-Weimar, Böhlau, 2008, pp. 169-194. 19 Ignacio Torreblanca, “La europeización de la política exterior española”, en Carlos Closa (ed.), La europeización del sistema político español, Toledo, Istmo, 2001, pp. 483-511. 20 Gemma Mateo, “España en las Conferencias Intergubernamentales de la Unión Europea”, Francesc Morata y Gemma Mateo (eds.), op.cit. pp.71-96; Ana Mar Fernández Pasarín, “Las presidencias españolas del Consejo de la Unión Europea”, Ibidem, pp. 97-122. 21 Dicho proyecto (“The role of high civil servants in European integration: the case of Spain in Europe”) toma como base la contribución de altos funcionarios españoles a la integración europea documentada en A. Viñas (ed.), “Las políticas comunitarias: una visión interna”, Información Comercial Española, n. 831, 2006, p. 326. 22 Francesc Granell Trías, “Las relaciones económicas internacionales de la “España Europea”, en Francesc Granell Trías (coord.), Veinte años de España en la integración europea, Barcelona, Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras, 2006, pp. 111-137. 7

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LA UNIÓN EUROPEA Y LA CUARTA AMPLIACIÓN,. O DE LA RELEVANCIA DE LA DIMENSIÓN INTERNACIONAL EN LA PROMOCIÓN DE LA DEMOCRACIA Liborio Mattina

Introducción1 Este artículo examina la influencia de la dimensión internacional sobre el cambio político de los países comprometidos en la transición de regímenes totalitarios a regímenes democráticos. El análisis será realizado en referencia a las acciones de la Unión Europea (UE) durante el proceso de ampliación, que ha conducido al ingreso, entre 1997 y 2007, de diez países ex-comunistas, además de Chipre y Malta, dentro de la UE de ‘los Quince’2. Nos preguntaremos, en particular, si la UE ha sido un determinante en el proceso de democratización, o si solamente lo ha sido de manera limitada, y, especialmente, en alguna fase particular de dicho proceso. Este tipo de reflexión nos llevará a considerar el tema de la vinculación entre factores internos y externos (es decir, la dimensión internacional) del proceso de cambio democrático. Las causas de la cuarta ampliación Antes de examinar si el proceso de ampliación operó favorablemente sobre la democratización de ‘los Diez’ –y en caso positivo de qué modo lo hizo– es oportuno recordar los motivos que indujeron a la UE a embarcase en una empresa con semejantes dificultades. Los mayores riesgos de la cuarta ampliación, respecto de las tres precedentes3, provenían de la mayor cantidad de aspirantes, de su nivel de desarrollo relativo más bajo, de su limitada capacidad político-administrativa para enfrentar las demandas de adecuación a las reglas de la

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Unión, de la pesada herencia política que condicionó el cambio de régimen en sentido democrático. Adicionalmente, un número tan elevado de adhesiones simultáneas suponía el riesgo de desestabilizar –como efectivamente sucedió después– el sistema institucional de la Unión, caracterizado desde siempre por un delicado equilibrio del proceso de decisión interna entre las tendencias intergubernamentales y supranacionales. Tres son las interpretaciones que explican los motivos que indujeron a la UE a aceptar el desafío de la cuarta ampliación. − La relevancia de los intereses económicos. Esta explicación ha sido propuesta por los autores que apelan a un enfoque intergubernamental, el cual considera predominante la lógica de los intereses nacionales de los estados miembros en la elaboración de las decisiones de la UE. Según los intergubernamentalistas, la elección de incorporar a los países ex comunistas se reveló coherente con la tutela de los intereses de los Quince, quienes vieron en la ampliación las ventajas derivadas de la inserción en el mercado único de cien millones de nuevos consumidores y de la posibilidad de aumentar sus inversiones en países con bajo costo de la fuerza de trabajo. Esta opción tenía costos limitados, dado que la inserción en el mercado único de las economías del Este y de las dos islas mediterráneas, produciría contragolpes modestos sobre las economías de los Quince –el monto total del PBI de los candidatos era equivalente al 5% del de los Quince (Moravcsik y Vachudova 2003). − La política de seguridad. Según esta interpretación, la UE habría promovido la ampliación para responder a una


exigencia de naturaleza geopolítica, como, por otra parte, ha sido declarado por sus representantes oficiales4. Con la integración de los países de Europa Central y del Este, la UE promovió una estabilización regional que habría tenido menos posibilidades de concreción si los Quince hubiesen utilizado solamente los instrumentos previstos por la Política Externa y de Seguridad Común (PESC). Con aquellos instrumentos, la UE logró, en el mejor de los casos, promover una convergencia momentánea de las políticas externas nacionales sobre determinadas cuestiones (Attinà 2001, pp. 139-142). Con la ampliación hacia Este, por el contrario, la UE supo proponer, luego de la dramática experiencia de la disolución de Yugoslavia, una estrategia de largo plazo con miras a reducir el riesgo de ‘importar’ los efectos de las crisis internas de los países de Europa Central y del Este (económicas y políticas) luego del fin del sistema bipolar. Consciente del hecho de que un sistema político se fortalece si dispone de fronteras seguras en un ambiente internacional estable, la UE, con el objetivo de prevenir (o neutralizar) la expansión de la inestabilidad a sus fronteras inmediatas, absorbió un nuevo territorio en el cual buscó radicar los estándares políticos normativos dominantes dentro de la comunidad de los estados miembros5. La UE se habría, pues, embarcado en la empresa de la ampliación para resolver problemas que los estados miembros no eran capaces de superar individualmente: aislar los Balcanes occidentales en guerra del resto de la región, rodeándolos de una corona de estados solidarios con la UE6, apagar los focos de conflicto que amenazaban con encenderse en Europa Central debido a las numerosas contiendas interestatales7 y a la precariedad de las nuevas instituciones democráticas, prevenir las pulsiones hegemónicas de la Rusia post-comunista8. − La explicación normativa. La tercera hipótesis interpretativa propuesta en la literatura para explicar la decisión de la UE de aceptar el desafío de la ampliación parte del supuesto que la política externa de la UE se basa sobre convicciones normativas difundidas entre los estados miembros (Telò 2004). Tales convicciones consienten a la UE trascender los intereses nacionales de los estados miembros y actuar como un actor colectivo. El enfoque constructivista destaca, especialmente, que la elección de la UE de incentivar la ampliación a países ex comunistas ha sido en gran medida motivada por exigencias de tipo normativo que apelan a valores, a la aspiración común de una Europa de estados democráticos, que constituye el fundamento ideológico de la UE. Apremiada hacia una elección de coherencia por países que –apelando a los mismos valores liberal democráticos que la Unión profesa– han expresado su deseo de adhesión, la Unión

ha debido mantenerse fiel a la imagen consolidada en la arena internacional como promotora de paz y democracia, alineando sobre esta posición también a los estados miembros menos convencidos de poder obtener ventajas significativas de la ampliación (Schimmelfennig 2001). Es útil destacar que la tercera (presiones de coherencia normativa) y la segunda hipótesis (política de seguridad) acerca de las razones que han impulsado a la UE a aceptar el desafío de la ampliación asumen que este proceso ha sido dirigido por la UE junto con la promoción gradual de la democracia en los países ex comunistas. La UE, según ambas interpretaciones, supondría que la democracia, sostenida por una robusta economía de mercado, puede constituir una garantía de estabilidad para el continente. Las interpretaciones prevalecientes incentivan, pues, a fijar la atención sobre el tema de la promoción de la democracia como la estrategia que califica el accionar de la Unión ante los países candidatos de la cuarta ampliación. ¿Cuán relevante es la dimensión internacional del proceso de democratización? Es sabido que los grandes cambios que han posibilitado la transformación democrática de los países ex comunistas y su ingreso a la UE no hubiesen sido posibles sin la crisis y la implosión del gigante soviético. Pero la dimensión internacional ha sido importante no solamente en la fase destruens del antiguo régimen, es decir en el haber propiciado la caída de los regímenes post totalitarios de Europa centro oriental (Linz y Stepan 1996). Se ha mostrado también influyente en el sostenimiento de la construcción de los nuevos regímenes que con notable sincronía han dado vida a las democracias de Europa Central y del Este. Sin un robusto apoyo externo, el proceso de democratización de los países ex comunistas habría sido más problemático e incierto. Los actores internacionales que han contribuido a la construcción de los nuevos regímenes han sido varios: el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, la Organización de las Naciones Unidas, diversos países europeos liderados por la República Federal Alemana, los Estados Unidos y el Japón (Fossati 2004, pp. 37-83). Pero solamente la UE ha dado vida a una acción sistemática y orientada a incentivar la democratización de los países ex comunistas durante la laboriosa etapa de preparación para la adhesión de los países candidatos, que condujo a la ampliación de la Unión a todos los países ex comunitas de Europa Central y del Este. El proceso de ampliación de la UE, guiado y monitoreado por la Comisión Europea, ha sido un escenario útil para el aprendizaje y el fortalecimiento de las (incipientes)

Las interpretaciones prevalecientes incentivan, pues, a fijar la atención sobre el tema de la promoción de la democracia como la estrategia que califica el accionar de la Unión ante los países candidatos de la cuarta ampliación. Puente@Europa 39


La capacidad de adaptación de los gobiernos y de las instituciones de los países candidatos a los incentivos provenientes del exterior varía de un caso a otro en virtud de la configuración específica de los distintos factores internos (de naturaleza económica, social e institucional). prerrogativas democráticas de los antiguos países comunistas. Surge, consecuente y naturalmente, la pregunta de en qué medida la UE (la dimensión internacional) ha sido un determinante para la democratización de los países del área. ¿Es posible considerar, en última instancia, a la UE como el factor causal de mayor peso en la democratización de estos países? ¿O los numerosos factores internos que influyen en las elecciones de los gobernantes relevantes para la democratización de los países candidatos debería inducir a no sobreestimar la importancia de los factores externos? No es posible, de hecho, desdeñar que sean justamente estos últimos la variable dependiente que puede resultar fuertemente condicionada en la interacción de las dimensiones externa e interna (Pridham 2000, 286). En otras palabras, significaría que el accionar de la UE termina por adaptarse, en cada caso, a las condiciones internas de los países con los que entra en relación, distintas en cada uno de ellos. El objetivo de este artículo es, entonces, reflexionar sobre la importancia que han tenido los factores internacionales sobre las transformaciones políticas internas de los países ex comunistas considerando las limitaciones que hayan sufrido en su interacción con los factores internos. Expuesto de manera más sencilla: ¿El desarrollo democrático puede ser incentivado de forma determinante desde el exterior? ¿O la dimensión internacional adquiere relevancia significativa solamente cuando encuentra condiciones favorables internas en los países expuestos al proceso de democratización? A estos interrogantes es posible responder, como hacen algunos estudiosos de las relaciones internacionales, atribuyendo a la variable internacional un papel determinante en el proceso de democratización (Bonanate 2000, 36-37). O, tal vez, puede asumirse, como han hecho los comparativistas, que la dimensión internacional tiene un rol concurrente, pero no necesariamente determinante, junto a las variables internas (Pridham 1994 e 2000; Schmitter 1996; Whitehead 1996 e 2001)9. En este escrito seguiremos la segunda interpretación, convencidos de que la democratización es el resultado de una interacción entre factores internos e internacionales (en este caso del vínculo entre la Unión y los países candidatos) que conduce a resultados diferentes en cada uno de los casos estudiados. La capacidad de adaptación de los gobiernos y de las instituciones de los países candidatos a los incentivos provenientes del exterior varía de un caso a otro en virtud de la configuración específica de los distintos factores internos (de naturaleza económica, social e institucional). Si, por el contrario, imaginásemos un proceso de causalidad unidireccional, desde el plano externo al interno, encontraríamos inconvenientes difíciles de superar en la explicación dado que algunos países

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avanzaron rápidamente en la senda de la democratización mientras otros se quedaron rezagados. La influencia de los factores internacionales: convergencia y condicionalidad Asumimos, entonces, la democratización como un proceso de transformación del régimen político cuya evolución es influenciada por la interacción entre factores internacionales e internos. Comenzamos a precisar la incidencia de los elementos internacionales sobre la transformación democrática utilizando los conceptos de convergencia y de condicionalidad. La convergencia es el recorrido centrípeto efectuado por los países ex comunistas hacia la UE, el cual opera tanto con anterioridad como con posterioridad a la adhesión. Más precisamente, la convergencia puede ser definida como el proceso de acercamiento que favorece la democratización interna. Este proceso, adoptado por los países candidatos, conduce hacia los objetivos compartidos de reformar ciertas políticas10 e instituciones y es inducido por la penetración de valores, normas generales y directivas específicas provenientes de la Unión. Es un proceso alimentado por la perspectiva de adquirir la membresía y puede, justamente por ello, resultar particularmente favorable para el proceso de democratización, puesto que incentiva a los países candidatos a adaptarse a los estándares indicados, tan deseables como necesarios para la Unión. El objetivo de ingresar a la Unión imprime una dirección precisa a la convergencia y le otorga una meta (Pridham 2000, 296). En otras palabras, la convergencia es generada por el poder de atracción del cual dispone la UE en la orientación de las elecciones de política interna de los candidatos hacia el sostén del proceso de democratización interna. Para asegurarse que las ayudas financieras, de expertise e institucionales ofrecidas a los aspirantes primero y a los candidatos luego, sean empleadas de manera eficaz, la Unión ha elaborado la condicionalidad, que es un sistema de monitoreo político relativo a los logros parciales obtenidos por cada país. Con el término ‘condicionalidad’ indicamos los esfuerzos deliberados dirigidos desde el exterior para determinar al interior de un país el curso de la acción política y ciertos resultados. Los promotores externos especifican las (pre)condiciones que ciertos países deberán adoptar para acceder a oportunidades políticas y materiales (Pridham 2000, 298). Los gobiernos de los países destinatarios de las propuestas condicionantes evalúan si éstas son convenientes y deciden aceptarlas o rechazarlas. La aceptación equivale a asumir comportamientos conformes a la consecución de los objetivos acordados. Si los países embarcados en la adaptación no mantienen sus compromisos, los


[...] la convergencia es el proceso general que orienta las elecciones de los actores políticos internos comprometidos en la transformación económica y político institucional, mientras la condicionalidad es una modalidad de la convergencia que se distingue por el carácter vinculante de los compromisos asumidos por los candidatos para el ingreso. promotores externos pueden congelar o retirar el apoyo. La UE ha empleado la condicionalidad para favorecer la convergencia de los candidatos en áreas específicas de política pública, en la adaptación institucional y en la promoción de los derechos civiles. En otras palabras, la condicionalidad se convierte, en el curso de las negociaciones precedentes a la adhesión, en un importante instrumento de apoyo a la democratización. Sobre la base de lo hasta ahora expuesto, es posible afirmar que la convergencia es el proceso general que orienta las elecciones de los actores políticos internos comprometidos en la transformación económica y político institucional, mientras la condicionalidad es una modalidad de la convergencia que se distingue por el carácter vinculante de los compromisos asumidos por los candidatos para el ingreso. Las restricciones impuestas a las acciones de los candidatos derivan del hecho de que la condicionalidad se basa en una relación asimétrica entre la UE y los aspirantes a la adhesión. Es la UE quien redacta la agenda de las obligaciones que los aspirantes deben respetar sin poder modificar ni el contenido ni los tiempos de actuación, con la sola excepción de períodos de transición limitados. La UE, además, expresa un juicio no apelable sobre la base del monitoreo de los avances o retrasos acumulados por cada candidato quien reorienta su acción en función de las evaluaciones periódicas de la Unión. La aparente inexorabilidad de las acciones de condicionamiento externo de la UE presenta diversos límites. La fortaleza del método de la condicionalidad democrática radica en la perspectiva de ingreso, pero este tiene también debilidades dado que su eficacia depende, en gran medida, de la disponibilidad y las posibilidades de los países aspirantes para cumplir con las obligaciones de la UE. En ciertos casos esa disponibilidad puede estar ausente, debido a que las prioridades establecidas en la agenda política nacional (por ejemplo, el tema de la defensa de la identidad nacional para los estados de reciente formación) pueden diferir de aquellas indicadas por la UE y distraer de su consecución. Con referencia a la ampliación de los países de Europa Central y del Este, la UE ha debido frecuentemente reducir al mínimo la aplicación de sanciones y apelar sobre todo a la persuasión. La importancia de los factores internos en el corto y largo plazo Sobre la base de los conceptos expuestos anteriormente es posible proseguir sosteniendo que cuando el proceso de convergencia ha tenido como desenlace el ingreso de los candidatos a la UE, ello ha sido una indicación del camino a seguir por parte de

los otros países aspirantes, en especial los países de la inestable área de los Balcanes. Al mismo tiempo, es necesario considerar que, en algunos casos, la adaptación de los países ex comunistas a los estándares requeridos por la UE ha tenido un carácter más formal que sustancial. La UE, pues, ha aplicado el mecanismo de la condicionalidad con gran flexibilidad –y aceptado una adaptación de bajo perfil– en nombre de la necesidad superior de realizar en tiempo razonable la ‘reunificación de Europa’ para evitar que se dispararan impulsos centrífugos que hubiesen sido difíciles de controlar. El frecuente recurso de la UE a una estrategia pragmática de atracción de candidatos ha ilustrado la importancia de los factores internos que condicionan, tanto asegurando como lentificando o aun bloqueando, el proceso de democratización. Este dato empírico tiene implicancias teóricas significativas que intentaremos esclarecer al considerar brevemente algunos de los factores comunes y las principales diferencias que han caracterizado los dieciséis países ex comunistas candidatos al ingreso. Con el pasaje de las condiciones de regímenes post totalitarios a democráticos y con la transformación de sus economías, más o menos planificadas, a una economía de mercado, todos los países candidatos han tenido que enfrentar de modo simultáneo una doble transición: de régimen y de radical reconversión económica11. Sin embargo, seis de los dieciséis países eran de reciente independencia (República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia y Eslovenia) y debieron, por este motivo, enfrentar también la cuestión de la construcción del estado y, paralelamente, tutelar las eventuales minorías nacionales asentadas dentro de la nueva unidad política. En caso de estar presente, la cuestión de la tutela de los derechos políticos y civiles asumió una importancia crucial. Las condiciones económicas internas fueron también muy variadas. La renta media per cápita de los países candidatos no superaba, en el 2001, el 40% de la de los Quince. No obstante, se registraban diferencias significativas al interior del grupo de los Diez con la renta de Bulgaria y Rumania siendo inferior al 20% de la ‘rica’ Eslovenia. Asimismo, pues, existían diferentes posibilidades materiales para enfrentar las reformas previstas en los planos de la transformación de la economía y de las instituciones. Los Diez, además, presentaban tradiciones político-administrativas diferentes según sus territorios actuales, de forma parcial o total, hubieran formado parte (en los siglos XIX y XX) del Imperio Habsburgo, Otomano o Zarista. Diferente había sido también el carácter de su subordinación durante la dominación soviética, con los tres países bálticos incorporados a la URSS luego de la anexión del año 1939, mientras el resto

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permanecía formalmente independiente12. Eslovenia, en cuanto perteneciente a la Federación Yugoslava y, por ello, de hecho externa al bloque soviético no compartió esta subordinación. Más aún, habían existido grados diferentes de transformación interna de estos países en los tiempos de la dominación soviética, con consecuencias diversas en el grado de penetración de las estructuras del régimen post totalitario en la sociedad civil. Tales diferencias son importantes porque contribuyen a explicar la diversidad de modalidades en la transición política posterior al año 1989, junto al mayor o menor grado de apertura de los países candidatos a las presiones provenientes de la UE. En síntesis, es posible afirmar que la diversidad del grado de modernización alcanzado en los países candidatos con anterioridad a la instauración de los regímenes comunistas y, en el período sucesivo, la diversidad del grado de penetración de los regímenes totalitarios en cada uno de los países del área (Janos 2000, pp. 29-124; Elster, Offe y Preuss 1998, pp. 292-296), constituyen factores de larga duración que han condicionado indirecta, pero fuertemente, la transición de los regímenes y la sucesiva consolidación democrática. En particular, los factores de largo plazo han favorecido o perjudicado la emergencia de élites políticas reformadoras (factores de corto plazo) capaces, al momento de la transición de régimen, de direccionar positivamente el proceso de democratización respondiendo positivamente a las oportunidades y compromisos propuestos por la UE (Mattina 2004, pp. 118-127). En ciertos países (Bulgaria y Rumania, en particular, pero también Eslovenia por un período limitado) cuando los herederos de los partidos comunistas tuvieron acceso al gobierno, desvalorizaron las sentencias de las cortes, sabotearon la división de poderes, interpretaron la democracia parlamentaria como un simple dictadura de la mayoría; vieron en la oposición solamente un obstáculo, casi ilegítimo, al pleno ejercicio del poder, negaron la autonomía funcional de la burocracia (Elster Offe y Preuss 1998, pp. 298 y 303). En este contexto, la oposición encontró mayores dificultades para controlar la actividad del gobierno. El enfrentamiento político se radicalizó y la persistencia de las dificultades económicas internas alimentó la emergencia de partidos populistas, a su vez caracterizados por tendencias antidemocráticas (Bosco y Mattina 2004, pp. 278-292). En otros países, las nuevas élites políticas de inspiración democrática (República Checa) o las élites políticas dirigentes de los ex partidos comunistas, herederos del régimen totalitario (Eslovenia y Hungría) respondieron positivamente al desafío lanzado por la Unión Europea. Sin embargo, los éxitos obtenidos por las élites reformadoras no deben inducirnos a pensar que las decisiones y sus responsables (o sea, factores de corto plazo) son suficientes para eliminar las dificultades provenientes de la herencia del pasado (factores de largo plazo). La misma aparición en la arena política, durante o luego de la transición, de nuevas (o reformadas) élites políticas capaces de llevar adelante una verdadera transformación, depende en gran medida del tipo de condiciones socio-económicas, mentalidades y tradiciones que un país hereda de su pasado. Una herencia que, por permanecer solamente en la dimensión de los recursos materiales, puede limitar considerablemente el rango de opciones de las cuales pueden valerse las élites políticas comprometidas en la reforma. La reforma de la administración, la creación de nuevas agencias, el incremento en las retribuciones de los funcio-

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narios y las políticas de lucha contra la corrupción suponen un aumento del gasto público que los países pobres pueden solventar de manera limitada, permaneciendo, por ello, rezagados en el proceso de democratización. En conclusión, es la combinación, diferente en cada caso, de los factores de largo y corto plazo la que da vida a las configuraciones de poderes favorables o desfavorables al cambio democrático13. La diferente naturaleza de tales configuraciones parece ser, finalmente, determinante en el éxito parcial del desafío, proveniente del exterior, para la democratización. La (limitada) eficacia de la dimensión internacional en el proceso de democratización Después de haber considerado la importancia de los factores internos, de corto y largo plazo, que pueden incentivar o limitar la incidencia de la dimensión internacional sobre el cambio político interno, es ahora posible reflexionar sobre el impacto de las estrategias de la UE destinadas a sostener la democratización de los países ex comunistas. Sobre este punto, la valoración provista por la literatura es discordante. Algunos autores (Hughes, Sasse y Gordon 2002) afirman que la convergencia hacia los estándares solicitados fue limitada dado que la UE condicionó su ayuda a los países ex comunistas de manera no homogénea e incoherente, con resultados diferentes en cada país y en cada sector de política pública. Por otro lado, muchas de las reformas efectuadas por los países ex comunistas no disponían de un modelo único de referencia europeo al cual converger sino que existían diversas ‘soluciones’ nacionales. Otros autores llegan a conclusiones menos escépticas, en el sentido que, aún sin exagerar su importancia, destacan el impacto positivo de las políticas de condicionalidad de la UE sobre los países ex comunistas. En particular, esto se ha dado en el ámbito de las políticas destinadas a favorecer el desarrollo de libertades, derechos, procedimientos y garantías democráticas donde las iniciativas promovidas por la UE tendientes a la protección de las minorías étnicas, la introducción de normas jurídicas fundamentales de la tutela de los individuos y de sus bienes (adopción de códigos civil y penal), la reforma de la administración pública, la independencia de la magistratura, la descentralización política, el desarrollo de la asociatividad y la participación del sindicalismo en las elecciones gubernamentales de política económica (Mattina 2004). Tampoco debe olvidarse el rechazo de la UE a continuar las negociaciones previas a la adhesión con gobiernos conformados por partidos ex comunistas no reformados o nacionalistas (Eslovaquia y Rumania), proclives a ignorar las libertades y garantías democráticas (Vachudova 2005). El conjunto de estas iniciativas debe ser, también, valorado a la luz de dos consideraciones. La primera es que la UE, como el resto de Occidente, no ha sido un factor de influencia sobre el inicio de las transiciones de régimen que fue más bien provocada por las nuevas posiciones de la política internacional de la URSS y de Gorbachov14. La UE ha tenido, en cambio, un papel importante durante la transición y en la fase de consolidación democrática, contribuyendo a evitar la caída de economías muy expuestas en términos de deuda externa15 en el inicio del proceso de reconversión hacia el mercado. Es necesario, por otra parte, recordar que la ayuda financiera ofrecida en conjunto por la UE a los países candidatos entre


La importancia de los factores internos en la promoción o desincentivo del proceso de convergencia fue tan importante que el impacto de las iniciativas de la UE fue significativo cuando ha reforzado o acelerado las tendencias reformadoras ya presentes en cada caso nacional, mientras que ha tenido resultados limitados si la orientación del gobierno y el peso del pasado (es decir, los factores de largo plazo) han creado condiciones internas desfavorables para la recepción de las solicitudes del exterior. 1997 y 2007 fue limitada al compararla a los fondos prestados a los estados miembros bajo la categoría de los fondos estructurales y de cohesión16. La exigüidad relativa de los medios financieros brindados influyó negativamente sobre la eficacia de las políticas de reforma promovida por la UE y volvío muy cansador y largo el proceso de convergencia siguiente que está todavía en marcha –años después de la incorporación de dichos países. Respecto de la segunda consideración, debe evaluarse el hecho de que el proceso de convergencia alimentado por las políticas de la UE, además de inconstante, tuvo un elevado grado de variabilidad entre los distintos casos. Esta variabilidad fue ocasionada por las diversas modalidades de interacción entre la dimensión internacional y los factores internos de cada caso nacional. La importancia de los factores internos en la promoción o desincentivo del proceso de convergencia fue tan importante que el impacto de las iniciativas de la UE fue significativo cuando ha reforzado o acelerado las tendencias reformadoras ya presentes en cada caso nacional, mientras que ha tenido resultados limitados si la orientación del gobierno y el peso del pasado (es decir, los factores de largo plazo) han creado condiciones internas desfavorables para la recepción de las solicitudes del exterior. Por ende, una de las hipótesis presentadas al inicio de este artículo, la de la importancia de la dimensión internacional (variable independiente) en la democratización de los países ex comunistas, no ha sido confirmada por el análisis empírico. Por el contrario, el éxito, más o menos eficaz, de la intervención directa de la UE es considerado como una variable dependiente con diferentes grados de reactividad de los diversos contextos nacionales17. A esta primera conclusión debe agregarse otra no menos relevante que considera importante y decisiva la influencia indirecta de la UE sobre el proceso de democratización derivada de la iniciativa político-diplomática que Bruselas ha ejercido ante los países ex comunistas. Debe, de hecho, destacarse que la mencionada iniciativa de corte político-diplomático ha sabido corresponder, ya en el curso de la transición de régimen, a la necesidad de las élites política de re-alineamiento internacional de sus respectivos países. Al llamado de los países de Europa Central y del Este, la UE ha respondido con una propuesta que no ha dejado alternativas a las nuevas élites políticas: si deseaban gozar, además de los beneficios de la ayuda y asistencia occidentales, de las ventajas económicas y políticas resultantes de la adhesión, debían invocar el sendero de la democracia liberal y el de la economía de mercado. A los países ex comunistas, la UE les ha indicado una hoja de ruta

precisa que ha dirigido y consolidado el proceso de convergencia. En este sentido, la acción desde el exterior de la UE puede ser considerada como co-causal necesaria del proceso de democratización. Sin la iniciativa de la UE, el proceso de democratización de los países candidatos habría avanzado de todas formas. Pero, en distintos casos, habría sido mucho más incierto en sus logros, ya que la ausencia de un punto de llegada seguro habría dejado un amplio espacio a los impulsos nacionalistas y autoritarios (estos últimos representados por algunos partidos ex comunistas) presentes en la región los cuales prosperan normalmente en condiciones de penuria económica interna e incierta posición nacional. Promoción versus exportación de la democracia Para concluir, es oportuna una última consideración sobre las modalidades peculiares con las cuales la UE promueve la democracia, especialmente al compararlas con la estrategia de ‘exportación’ de la democracia de los Estados Unidos (Light 2001, 76-79) con la cual la UE parece compartir ciertos importantes rasgos institucionales (Fabbrini 2003). En realidad, las diferencias entre los Estados Unidos y la UE en lo que se refiere a la política externa son mayores que las semejanzas. Sobre todo porque existe una gran disparidad de recursos militares que han estimulado con frecuencia a los Estados Unidos a adoptar políticas de intervención en detrimento de políticas de compromiso en el escenario internacional. A ello se suma que las decisiones importantes de política exterior, que implican el empleo de la fuerza, son adoptadas –a diferencia de lo que sucede con las decisiones de política interna– por una élite restringida y cohesionada en torno a la figura del presidente (Lowi 1967). Naturalmente, la exportación de la democracia se justifica por motivos excepcionales tales como la neutralización del expansionismo militar de los regímenes autoritarios o totalitarios o razones de índole humanitaria. Es, sin embargo, una empresa riesgosa. Y esto se debe no solamente al obvio costo de vidas humanas, sino también a la incertidumbre de sus resultados cuando se realiza en ausencia de una élite política nacional y una opinión pública interna dispuestas a construir la democracia importada. Considérense, por ejemplo, las vicisitudes enfrentadas por Estados Unidos en Japón, que indujeron al primero a preservar un control militar directo por un período superior a diez años luego de finalizar la Segunda

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Guerra Mundial, en un país debilitado por el esfuerzo bélico y aterrorizado por la amenaza atómica; o a las dificultades relativas a la imposición de la democracia en Afganistán, en el año 2002, o las de Irak, ocupado por la expedición militar de marzo de 2003. Además, la exportación de la democracia se asocia habitualmente, en vastos sectores de la opinión pública internacional, a los intereses geopolíticos de los países promotores, Por su carácter controversial es, pues, poco probable que pueda convertirse en una modalidad de política externa generalmente aceptada por la comunidad internacional. Puede recolectar, en cambio, una larga aprobación el método de la promoción de la democracia con medios exclusivamente diplomáticos, el cual ha sido adoptado, con grandes dificultades, por parte de la UE en los países de Europa Central y del Este y, anteriormente, en los regímenes post autoritarios de los países mediterráneos que han adherido a la UE en la década del ’80. La elección europea de potenciar de manera exclusiva los instrumentos diplomáticos nace de convicciones normativas difundidas entre los estados miembros (Telò 2004) y de la pesada herencia histórica de dos guerras mundiales. Tal vez, sin embargo, esta política exterior no convencional de la UE nazca de un rasgo característico de la propia UE, es decir, por ser un sistema político multi-level (Marks 1993), con un poder central poco cohesionado, dotado de potestades limitadas, prácticamente privado de medios ofensivos o de disuasión, incapaz de adoptar soluciones compartidas entre los estados miembros cada vez que éstos se enfrentan a la necesidad de una acción de política internacional conjunta que conlleva el uso de la fuerza18. Debido a las razones apenas mencionadas, la UE prefiere la promoción de la democracia respecto de su exportación. Las condiciones de aplicación de la promoción de la democracia son, no obstante, limitadas, dado que son realizables, por lo menos hasta ahora, en un ámbito regional y culturalmente homogéneo19. Además, como hemos visto, es necesario que existan condiciones políticas internas adecuadas, es decir que los gobernantes y la opinión pública interna sean proclives a sostener el esfuerzo externo de radicación del nuevo régimen. Finalmente, la política externa no convencional de la UE es un método útil para la promoción de la democracia, pero parece inadecuado para defenderla en el caso de que sea amenazada desde el exterior. Hasta ahora este peligro ha sido combatido con la eficaz cobertura militar de la OTAN, a la cual pertenecen todos los estados miembros. Pero el fin del sistema bipolar, los contrastes de política internacional entre Estados Unidos y algunos miembros de la UE, la formación de coaliciones militares ad hoc focalizadas en específicas expediciones militares vuelven más dudosa la intervención consensuada de la OTAN en focos de conflicto que podrían encenderse en los ampliados confines de la Unión20. Por tales motivos, desde diferentes posiciones se auspicia la formación de una fuerza militar de la Unión que, por otro lado, sería compatible con el mantenimiento de la fidelidad a la OTAN y de la alianza estratégica con los Estados Unidos. Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): en el presente artículo se adoptará un sistema de citas mixto según el cual 1

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las notas a pie de página representan un desarrollo o especificación del texto, mientras que las notas entre paréntesis son referencias bibliográficas, cuyo listado se reproduce en orden alfabético al final del artículo. 2 Con anterioridad a la cuarta ampliación, los quince estados miembros eran: Austria, Francia, Bélgica, Alemania, Grecia, Gran Bretaña, Irlanda, Italia, Finlandia, Luxemburgo, Holanda, Países Bajos, Portugal, España y Suecia. Desde el 1º de mayo del 2004 pasaron a formar parte de la Unión los siguientes estados: República Checa, Chipre, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y Hungría. Bulgaria y Rumania se incorporaron a la UE el 1º de junio de 2007. 3 En el año 1951 nació la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) con seis países fundadores (Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo, Países Bajos). En el año 1957, el Tratado de Roma instituyó el Comunidad Económica Europea. La primera ampliación ocurrió en 1973, cuando pasaron a formar parte de la Comunidad Europea Dinamarca, Irlanda y Gran Bretaña. La segunda ampliación se concretó con la admisión de los tres países mediterráneos al finalizar la experiencia autoritaria. Grecia ingresó en 1981, mientras que España y Portugal lo hicieron en 1986. En el año 1993 nació la Unión Europea con el Tratado de Maastricht. Dos años más tarde tuvo lugar la tercera ampliación con el ingreso de Austria, Finlandia y Suecia. 4 Remitirse, por ejemplo, a las resoluciones finales del Consejo Europeo de Helsinki del 10 y 11 de diciembre de 1999, las cuales, en el apartado 10, explican la decisión de iniciar las negociaciones de pre-adhesión, y también de querer atribuir a Turquía el estatus de candidato, con el intento de “contribuir activamente a la seguridad y estabilidad del continente europeo”; ver http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_ es.htm. Más explícita fue la Comisión, dos meses antes, con las “recomendaciones” dirigidas al Consejo. Cfr. http://europa. eu.int/comm/enlargement/negotiations/ach_en.html (cuando no se especifica, la fuente de referencia del texto corresponde al sito de la Unión Europea dedicado a la ampliación; ver http://europa.eu.int/comm/enlargement, N.C.E.). Más adelante, luego de la admisión de los países candidatos entre los nuevos estados miembro, Javier Solana, responsable de la política exterior y de la seguridad común de la UE, declaraba: “Hay una tendencia a pensar la seguridad sobre todo en términos de gestión militar y civil de las crisis. Esto es un error [...]. La estrategia de seguridad de mayor éxito jamás perseguida por la Unión Europea ha sido la ampliación”, Address to the Institute for European Affairs, Dublin, 21 de mayo 2003. 5 Para un análisis de las características de la política exterior no convencional de la UE, ver Bretherton y Vogler (1999), Kirchner y Sperling (2002) y Hettne y Söderbaum (2005, pp. 535–552). 6 Las candidaturas de Bulgaria y Rumania fueron aceptadas también para recompensar a sus gobiernos por la colaboración político-militar (participación en el embargo de Serbia y la concesión del permiso de paso de sus respectivos espacios aéreos a las aeronaves de la coalición europea- norteamericana) ofrecida en la primavera del año 1999 durante la guerra de Kosovo. 7 Recordemos que al inicio de los años de la década del ’90, un tercio de la población magiar permanecía dividida entre cuatro países linderos y el gobierno húngaro se proclamaba defensor de “todos los húngaros”. En Polonia se registraban problemas en las ex zonas alemanas y tensiones con los paí-


ses bálticos donde vivían minorías polacas. En Bulgaria, los ciudadanos de origen turco (aproximadamente un 10 % de la población) eran frecuentemente discriminados por el gobierno, provocando protestas por parte de Turquía. La República Checa, luego de las tensiones derivadas de la separación consensuada de Eslovaquia, temía la reapertura de la contienda con Alemania sobre las propiedades alemanas en la zona de frontera de los Sudetes. No debe olvidarse que casi el 30% de la población de Letonia y Estonia era de origen ruso y sufría discriminaciones por parte de los gobiernos de los dos estados bálticos que alimentaban las tensiones con el gran vecino, debilitado, pero siempre amenazante (Mattina 2004, 137-147). 8 Lech Walesa, presidente de Polonia, resumió en los siguientes términos el problema irresuelto de la “reunificación europea”, luego que el partido de extrema derecha de Vladmir Zhirinovskij obtuviera veinte millones de votos en la primera elección parlamentaria libre, celebrada en Rusia en diciembre de 1993: “Sobre todo me preocupa la inercia de Europa, su falta de visión, su impermeabilidad a los aventones, a las amenazas que están siempre presentes. Yo desde hace algún tiempo vengo afirmando que es necesario ampliar la Comunidad Europea, es necesario ampliar la OTAN hacia el este, en miras al interés de ustedes, no en miras al nuestro. Lo explico: existían dos bloques opuestos, uno, el soviético, se ha disuelto temporalmente, el otro, el occidental, no se agranda, y en entonces queda un vacío; y la política no admite vacíos [...]” ; ver “La piccola NATO e la grande Europa”, en la Repubblica, 8 de enero de 1994, p.10. 9 Una síntesis comentada de las contribuciones más importantes de la literatura sobre la democratización se encuentra en la introducción de Leonardo Morlino a la edición italiana (2000) de las partes teóricas (vol. I) de la obra de Linz y Stepan (1996), a las cuales nos referimos (Linz y Stepan 2000). 10 Entendemos por políticas las líneas de acción adoptadas por los policy-makers para enfrentar un problema colectivo. Sin embargo, una política puede ser promovida por actores privados, además de los públicos, o por la combinación de ambos. A este respecto, ver el indispensable trabajo de Regonini (2001). 11 El análisis más lúcido sobre las características tipológicas de los regímenes comunistas en Europa Central y del Este es el de Linz y Stepan (1996), quienes distinguen entre el régimen “autoritario” polaco, el “sultanístico” rumano y los regímenes “post totalitarios” de los otros países. Estos últimos presentarían un grado de diferenciación respecto del tipo “puro” del régimen autoritario. 12 En términos generales el control soviético sobre Europa central y oriental era de tipo informal. Según Doyle, “el imperialismo informal puede [...] obtener el mismo resultado que el imperialismo formal; la diferencia reside en el proceso de control, que el imperialismo formal obtiene a través de la colaboración de un gobierno periférico legalmente independiente (aunque de hecho subordinado)”. Pero Doyle olvida que las tropas soviéticas permanecieron permanentemente acuarteladas en los diversos países de Europa centro oriental “legalmente independientes” (Doyle 1986, p. 38). 13 Adam Przeworski (Przeworski 1991) sostiene, por el contrario, de manera reduccionista, que el tipo de régimen precedente no es un condicionante relevante en el proceso de democratización. Los obstáculos a la democratización “everywhere […] are determined by a common destination, not by different points of departure”. Para una posición análoga a la nuestra,

que combina factores de corto y largo plazo, ver Elster, Offe y Preuss (1998, pp. 292-296). 14 En octubre de 1989 el portavoz de Gorbachov, Gennady Gerasimov, ejemplificó en modo jocoso el nuevo posicionamiento internacional de la URSS afirmando que los estados clientes podrían haber seguido su propio camino (“their own way”, como dice la famosa canción de Frank Sinatra titulada “My way”) sin temer la violación de su soberanía (Crawford 1996, pp. 74-75). 15 En dicha situación se encontraban sobre todo Polonia y Hungría. 16 Por ejemplo, el financiamiento del PHARE, el mayor programa de la UE para sostener a los candidatos, fue modesto, al menos entre 1991 y 1998 (Mayhew 1998, p. 141). 17 Análoga es la posición de Heritier et al. (2001) según la cual “más que constituir una fuente independiente de cambio interno, la dirección y el alcance de este cambio depende de los desarrollos internos” (p. 292). Una posición similar propone también Knill (2001). 18 Las misiones militares en el exterior realizadas por los estados miembros de la Unión con objetivos de institution building o peace keeping fueron decididas en el ámbito de la OTAN o la ONU. No pueden atribuirse a la iniciativa política de los órganos centrales de la UE. 19 Muchas de las perplejidades del proceso de convergencia de Turquía provienen del hecho de que los ciudadanos de este país profesan en su mayoría el culto islámico. 20 Pensemos en los problemas de seguridad que pueden emerger luego del eventual (aunque poco probable) ingreso de Turquía, en los nuevos confines orientales de la Unión que se aproximarían a áreas tradicionalmente inestables (Irak, Kurdistán, Irán, etc.). Bibliografía - Attinà, Fulvio, “L’Unione Europea nel sistema politico globale”, en G. John Ikenberry y Vittorio Emanuele Parsi, Manuale di relazioni internazionali, Roma-Bari, Laterza, 2001, pp. 133-152. - Bretherton, Charlotte y John Vogler, Europe as a Global Actor, London, Routledge, 1999. - Bonanate, Luigi, Transizioni democratiche 1989-1999. I processi di diffusione della democrazia all’alba del XXI Secolo, Milano, Angeli, 2000. - Bosco, Anna y Liborio Mattina, “L’UE in casa: opinione pubblica, partiti e democratizzazione, en L. Mattina (ed.), La sfida dell’Allargamento. L’Unione europea e la democratizzazione dell’Europa centro-orientale, Bologna, Il Mulino, 2004, pp. 257-302. - “Conclusioni della Presidenza. Consiglio Europeo di Helsinki”, en Il Sole 24 Ore, 13 de diciembre 1999 - Crawford, Keith, East Central European Politics Today, New York, Manchester University Press, 1996. - Doyle, Michael, Empires, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1986.

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[...] el éxito de un experimento modernizador tiene que ser examinado siempre a partir de una doble dimensión: en el contexto del progreso hacia patrones externos reconocidos, por un lado, y la utilización de los recursos y posibilidades propias de un país, por el otro. Durante los últimos veinte o treinta años, pocos términos han sido tan frecuentemente utilizados en el campo de la economía y las ciencias sociales como el de modernización. En el discurso académico, este término fue originalmente aceptado en los estudios de tipo histórico sobre movimientos nacionales y desarrollo de la economía mundial del siglo XIX. Más tarde, adquirió especial importancia en las investigaciones acerca de los procesos de desarrollo de las antiguas colonias en época post-colonial. Recobró actualidad después del colapso del orden bipolar del mundo, como un término sintético que describe el camino de recuperación (catching up) que transitan las nuevas economías de mercado y democracias de Europa Central y Oriental (ECO). No es posible resumir en esta breve contribución la historia de esta evolución conceptual, donde se encuentran intelectuales clásicos como Max Weber, Shmuel Eisenstadt,Walt Rostow y Geert Hofstede, y otros renombrados investigadores de nuestros días, como Göran Therborn –autor en este mismo número de la revista– o Ivan Berend. Existe un relativo consenso entre los autores en relación a los contenidos, los indicadores básicos y algunas categorías relacionadas al concepto de modernización. En pocas palabras, podríamos afirmar que la modernización es un proceso de actualización en los ámbitos económico, político y socio-cultural; un cierre de la brecha respecto a los estándares vigentes en las regiones ‘más avanzadas’ del mundo. Asimismo, es compartida la concepción de que el concepto de modernización está estrechamente vinculado a pares conceptuales como modernidad y atraso, desarrollo y retraso, centro y periferia, cierre de la brecha y rezago. Al mismo tiempo, algunos aspectos son muy controvertidos. Varios autores, entre los que se encuentran Kulcsár y Therborn, llaman la atención sobre al menos tres puntos: a. Los indicadores básicos de modernidad son, sin duda, de carácter económico. Por ejemplo, el nivel de PBI, la estructura sectorial, el desarrollo tecnológico, la infraestructura y las características de la fuerza de trabajo. Sin embargo, la modernidad no puede quedar reducida a factores macroeconómicos de este tipo. Elementos no económicos, como la existencia de un sistema político flexible y adaptable y de una administración autónoma y profesional, de un nivel elevado de cultura pública, apertura al cambio de mentalidad y de estilo de vida son también condiciones importantes. b. Atraso implica dependencia. Para la modernización es importante la existencia de patrones externos a adoptar e im-

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plementar. En un contexto globalizado y de interdependencia, una modernización que se desarrolla de manera aislada no es realista. Sin embargo, como sostiene Kulcsár, “no es posible transformar una sociedad mediante ideas e instituciones importadas. La modernización sólo se puede llevar a cabo sobre las bases de las condiciones existentes en un país determinado”1. En consecuencia, el éxito de un experimento modernizador tiene que ser examinado siempre a partir de una doble dimensión: en el contexto del progreso hacia patrones externos reconocidos, por un lado, y la utilización de los recursos y posibilidades propias de un país, por el otro. c. La modernidad y la modernización son categorías históricas: en otras palabras, sus actores, contenidos y tendencias cambian a lo largo de la historia. Como señala Therborn, históricamente, el modelo de modernidad fue por muchos años Europa. El mismo fue impuesto en los ‘Nuevos Mundos’ (las Américas y otros territorios de ultramar) a través del colonialismo. Después de la Primera Guerra Mundial, Europa perdió su papel de liderazgo y los Estados Unidos se convirtieron en la principal potencia modernizadora2. Asimismo, se puede agregar que, en las últimas décadas, los países en vías de modernización (las ex colonias y países ex comunistas, los usuarios de modelos externos denominados por Therborn como “reactivos”) han seguido un mezcla de patrones estadounidenses y regionales (europeo o japonés), combinados con tradiciones locales. Tal vez, una de las preguntas más interesantes para la próxima década es si el ‘unipolarismo modernizador’ de Estados Unidos puede convertirse en un pluralismo de paradigmas de modernizaciones y si China u otras organizaciones políticas emergentes serán capaces de ofrecer variantes competitivas, al menos para propias sus regiones. Hungría y su modernización temprana A partir de estas consideraciones, la modernización y la occidentalización, en principio, no pueden ser entendidas como sinónimos. Sin embargo, de facto, para los pequeños y dependientes países de ECO, y desde una mirada histórica retrospectiva, “el proceso de actualización” ha significado la adopción de patrones occidentales. Es un hecho bien conocido que los países de la región, desde la temprana edad moderna y como consecuencia de varios factores, como los cambios en las rutas comerciales, la ‘segunda servidumbre’ y la pérdida de la independencia nacional durante siglos, se ‘desviaron’ forza-


damente de la corriente dominante europea, tomando el camino del desarrollo periférico o semi periférico. Este camino, al que denominaría el ‘desvío número uno’, tiene características tales como la industrialización atrasada, un peso relativo excesivo de la agricultura y de materias primas, la supervivencia de elementos pre-capitalistas en las estructuras económicas y sociales, la evolución tardía de la burguesía nacional, y, consiguientemente, una conciencia nacional que nació también tardíamente y se formó de manera inorgánica, evolucionando en una conciencia nacional ‘sobre-ideologizada’, que concibe a los patrones occidentales como un conjunto de objetivos a alcanzar, a la vez que sus efectos, percibidos como perturbadores, producen rechazo y resistencia. Como fuera señalado de manera convincente por Berend, Ránki y otros, el período comprendido entre la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX fue testigo de varios intentos por parte de los países de ECO para abandonar la periferia y unirse al centro, mediante la adopción del sistema político y económico de este último. Sin embargo, tales intentos fueron, en el mejor de los casos, solo parcialmente exitosos. Después de la Primera Guerra Mundial y bajo el impacto de la gran crisis, enfatiza Berend, la mayoría de estos países abandonaron el modelo del liberalismo occidental y optaron por el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, el proteccionismo y el intervencionismo, a menudo acompañado por la adopción de regímenes políticos autocráticos. Como resultado, en el período 1913-1938, el PBI per cápita de los países de ECO se mantuvo en torno al 44% de aquel de los países occidentales, es decir, una proporción menor a la de 1820 (58,1%) y 1870 (48,8%)3. Los estados débiles y vulnerables de esta región fueron víctimas de la expansión nazi, ya sea como aliados o como adversarios. Quedaron devastados y agotados luego de la Segunda Guerra Mundial, enfrentando así el desafío de un segundo ‘desvío’ histórico con respecto al patrón occidental moderno: la nueva dependencia y la sovietización. Hungría, un país con estatus de país ‘europeo intermedio’, ha seguido, en general, la ya señalada ruta histórica de desarrollo dependiente y semi-periférico. Después del asentamiento de las tribus húngaras en la cuenca de los Cárpatos, la fundación del reino húngaro y la adopción del cristianismo hacia finales del siglo IX A.C., las prioridades del país fueron la adaptación y la adopción del camino y valores europeos. Como resultado, en pocos siglos, el país se había convertido en una economía basada en una agricultura floreciente, con considerables recursos naturales y humanos, y con un nivel relativamente alto de desarrollo cultural. Hungría era una potencia europea intermedia, con capacidades militares sólidas y con una amplia gama de relaciones comerciales y culturales con casi todos los países de Europa. Este promisorio proceso fue interrumpido por la derrota sufrida frente el Imperio Otomano en 1526, que resultó en la ocupación turca por 150 años, seguida por diversas formas de gobierno de los Habsburgo que se extendieron por casi 330 años hasta el final de la Primera Guerra Mundial. Como en el caso de otros países de la región, la falta de independencia nacional destruyó las posibilidades de construcción de un estado nación y retrasó por 150-200 años la industrialización. Al mismo tiempo, los historiadores económicos señalan algunas características especiales de la historia del país en los siglos XIX y XX. Me referiré sólo a tres de ellos:

a. La modernización de Hungría se inició en la segunda mitad del siglo XIX en el marco de la monarquía austrohúngara. El ‘Compromiso austrohúngaro’ (en alemán Ausgleich, en húngaro Kiegyezés) entre austríacos y húngaros, llevado a cabo en 1867, ofreció oportunidades favorables para que el país aprovechara sus propias ventajas comparativas en el ámbito de la agricultura y la industria alimentaria, como proveedor del mercado más amplio, integrado y protegido del Imperio Austrohúngaro, así también como también de los mercados externos. El período comprendido entre 1870 y 1910 se caracterizó por un crecimiento medio anual del PBI per cápita del 2% –una cifra alta cuando se la compara con la de la región–, un importante crecimiento en la infraestructura, la vivienda y el desarrollo industrial, principalmente por los subsidios estatales y las entradas de masivas de inversión extranjera directa (IED). Dentro de la Monarquía, se le concedió autonomía relativa a ciertos sub-sistemas de las instituciones políticas y de la administración del estado. Se avanzó en el uso de la lengua nacional y en diferentes ramas de la cultura, las artes y las ciencias. En síntesis: las décadas previas y posteriores al cambio de siglo son consideradas como una ‘edad de oro’ del desarrollo, más allá de que la brecha entre Hungría y Occidente se mantuviera bastante profunda4. b. Esta ‘primera etapa de modernización’ fue interrumpida como consecuencia de la Primera Guerra Mundial de la que Hungría –es decir, la Monarquía– participó en el bando de los perdedores. Como consecuencia del Tratado de Versalles (Trianon) y la disolución de la Monarquía, el país perdió dos tercios de su territorio y el 53% de su población, quedando desintegradas su economía y estructuras políticas. Como consecuencia de las disposiciones de Versalles, 3,2 millones de húngaros étnicos quedaron en condición de minoría fuera de las nuevas fronteras y bajo la autoridad de sus tradicionales vecinos o de estados recientemente creados como Checoslovaquia, Yugoslavia, Ucrania y Rumania. Estos constituyeron las minorías étnicas más consistentes en la Europa contemporánea, generando conflictos que se enquistaron en la región por un largo período histórico. Los efectos del ‘síndrome de Versalles’ y el deseo de la revisión del Tratado fueron factores decisivos en empujar al país hacia Hitler desde la década de ’30. c. En el período de entreguerras, después de la revolución burguesa de 1918 y la corta vida comunista de la ‘República de los Consejos’, sobrevino una década de consolidación y modernización interrumpida por la gran recesión de 1929-33. El resultado fue un nuevo retroceso económico, aislacionismo, políticas económicas introvertidas, el gobierno autocrático pseudo-parlamentario del almirante Horthy y la alianza alemana. En consecuencia, en la Segunda Guerra Mundial, Hungría estuvo otra vez en el bando de los perdedores (sus pérdidas humanas alcanzaron casi un millón de personas) y fue severamente castigada por los tratados de Paz de París. En ausencia de una resistencia interna importante, el país fue liberado y ocupado completamente por el Ejército Rojo soviético, lo que abrió el camino hacia una nueva ola de modernización externa y ‘reactiva’ a la que denominaría ‘el segundo desvío’ o ’desacople’ de la corriente principal de desarrollo socio-económico occidental.

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Hungría y los países de Europa Central y Oriental en la época del socialismo de estado Después de 1945, las condiciones internacionales de modernización en el centro y en los países periféricos de ECO fueron enteramente divergentes. Mientras que la reconstrucción de postguerra fue ampliamente facilitada por la ayuda del plan Marshall, los ECO pudieron solo recurrir a recursos propios –fuertemente disminuidos, en el caso de Hungría, por el pago de las compensaciones que debían pagarse a los ganadores de la guerra. Como consecuencia de Yalta, Hungría fue liberada y ocupada por la Unión Soviética. Con la toma del poder por parte del partido comunista en 1948, tanto la economía como el sistema político fueron ‘sovietizados’. Aunque la sovietización abarcó todo el territorio de ECO, su profundidad y características diferían según el país y el período histórico. El cuadro 1 muestra algunas particularidades del marco económico y político de la modernización húngara en contraste con el modelo general soviético descripto por Tamás Szentes.

• La propiedad pública y la planificación centralizada también eran dominantes en la economía húngara, pero, hacia finales de los años ’60, una combinación de propiedad privada y colectiva (cooperativa) fue adoptada en la agricultura, permitiendo a los productores vender sus productos en los mercados libres y obtener ganancias. Como resultado, la agricultura húngara alcanzó niveles elevados en una serie de indicadores. En la década del ’80, diversas formas de iniciativa privada aparecieron también en la industria y los servicios. Después de 1968, el rol de la planificación centralizada se debilitó y la economía se volvió más orientada al mercado.

• Mientras que la tendencia fundamental al interior del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME, más conocida por sus siglas en inglés, COMECON), creado en 1949 por la Unión Soviética para fomentar las relaciones comerciales y el desarrollo económico de su zona de influencia, era el aislamiento y la ‘autosuficiencia colectiva’, Hungría introdujo una reforma económica en 1968 que suponía un cierto grado de apertura externa. Como resultado, hacia la segunda mitad de la década del ’80, casi el 40% del comercio exterior de Hungría se realizaba con socios occidentales y el país se incorporó al GATT y a instituciones financieras internacionales. • Al igual que en otros estados de ECO, Hungría era una dictadura de partido único con un fuerte intervencionismo estatal en la que el partido gobernante desempeñaba funciones directas del estado. Sin embargo, desde los años ’60, el régimen se volvió gradualmente menos opresivo y ofreció algunas libertades civiles. • Mientras que la escasez era una característica muy común de los países de ECO, la demanda de los consumidores húngaros era generalmente satisfecha –aunque en un nivel modesto– con productos locales e importados. • En el ámbito de la educación, las ciencias sociales y los medios de comunicación, la ideología oficial del marxismo-leninismo se mantuvo en una posición hegemónica más que de monopolio. En la cultura, sobre la base de la así llamada “tríada” (3 t)5, además de los productos culturales pro-socialistas ‘favorecidos’, fueron ‘toleradas’ obras de arte y elementos culturales occidentales progresistas. Quedaron ‘prohibidas’ las composiciones ultraradicales, anti-humanas o pro-fascistas, junto con aquellas manifestaciones artísticas que la ‘censura suave’ consideraba anti-régimen.

Cuadro 1 Contraste entre el modelo soviético y el modelo húngaro

Modelo clásico soviético

Variante húngara después de 1956 y 1968

Preponderancia de la propiedad estatal y de la planificación

Combinación especial de propiedad mixta y menos planificación a partir de 1968

Desvinculación y aislamiento de la economía mundial

Estructura comercial más equilibrada hacia la década del ’80; membresías en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)

Sistema de partido monolítico, estatismo, estado-polícia

‘Dictadura blanda’ ‘El cuartel más feliz’

Escasez

‘Comunismo goulash’

Monopolio ideológico y cultural del comunismo

Hegemonía del marxismo Política cultural más flexible

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La versión húngara del socialismo de estado durante el período que finaliza en 1990 puede ser entendida y evaluada con objetividad sólo considerando sus cambiantes características políticas y socio-económicas y su contexto histórico. Sin embargo, cabe preguntarse si el experimento del socialismo de estado de los países de ECO en general, y su versión húngara, en particular, pueden ser considerados como modernizadores. Sin entrar en los detalles de las largas y acaloradas discusiones políticas sobre de este tema, me referiré a algunos argumentos a favor y en contra. Aquellos autores que niegan la aplicabilidad del paradigma de la modernidad a la región la interpretan, a la luz de las definiciones clásicas de Weber, Durkheim, Parsons o Habermas, como un conjunto de elementos normativos tales como la disolución de las estructuras de poder tradicionales, un sistema institucional que garantice la autonomía del individuo, el estado de derecho, la racionalidad, el mercado y el dinero como “nexos privilegiados de comunicación”, el parlamentarismo, la solución discursiva de los conflictos sociales, etc. En este enfoque, modernización, en el sentido occidental, no se puede aplicar al socialismo de estado debido a su ‘déficit de modernidad’, es decir, la ausencia de valores, instituciones y mecanismos que permitirían satisfacer aquellos requisitos básicos. Otros, siguiendo el abordaje de Aron y Galbraith, describen el socialismo de estado de entonces como ‘modernizador’, sobre las bases de sus logros en tema como la industrialización, la urbanización, la estructura técnica y el profesionalismo, como procesos reales que conducirían en el largo plazo a una convergencia entre el Este y el Oeste6. En lo que concierne al socialismo de estado húngaro como experimento modernizador, me parecen acertadas las corrientes dominantes del pensamiento histórico y sociológico húngaras (Kulcsár, Berend, Andorka, Romsics y otros), que aplican el paradigma con reservas y lo describen como “deficitario”. Como señala Gyekiczky, “las dudas surgen del innegable carácter normativo de las teorías de la modernización. Si la modernización y la modernidad en sí misma son idénticas con el desarrollo europeo-occidental (o, en un sentido más amplio, norteamericano) entonces, la divergencia, la alteridad, el atraso o el ‘subdesarrollo’ pueden ser observados casi naturalmente, casi sin ningún tipo de construcción teórica”7. Este enfoque está simbolizado por el título del libro de Iván Berend –uno de los historiadores económicos húngaros más influyentes Desvío

desde la periferia hacia la periferia. Allí, sugiere Berend, la convicción de que el socialismo de estado fue, en definitiva, un nuevo “desvío” de la ruta principal. Al mismo tiempo, si comparamos detalladamente los indicadores del país en 1990 con la posición inicial en 1940 o en 1950, las conclusiones pueden ser más positivas. Los datos estadísticos muestran que durante el período de socialismo de estado la economía húngara creció más rápidamente que en cualquier otro período anterior. Entre los años 1950 y 1973, el crecimiento promedio anual del PBI fue superior al 4%, más alto que en Occidente, lo que permitió una cierta disminución del atraso relativo. En la década del ’80, el crecimiento económico se ralentizó y el país se endeudó fuertemente. Aunque hacia 1988, el PBI per capita alcanzó el 250% de las cifras de preguerra, Estados Unidos y Europa Occidental se ubicaban en torno al 340% y 320%, respectivamente. Si tomamos como referencia solo a Austria, que ofrece un tamaño más comparable al caso húngaro, la divergencia en el PBI per capita creció de 150% a casi 250 % durante este período. Como puso en evidencia Kornai, las divergencias entre Hungría y el sur de Europa (España, Portugal, y Grecia) se hicieron muy evidentes hacia 19908. Esto significa que hacia finales del período de socialismo de estado, Hungría, aunque hizo un progreso indiscutible en comparación con el pasado, se encontró relativamente más rezagada que al comienzo en lo referente al patrón de modernización en el sentido de los resultados económicos. Sin embargo, se pueden identificar varios campos en los que el socialismo húngaro propició, sin lugar a dudas, cambios modernizadores9. El primero fue la industrialización, que, a pesar de sus excesos de inspiración soviética (es decir, el predominio forzado de industrias pesadas que servían principalmente a objetivos militares), terminó con un siglo de desarrollo tardío, creando una estructura macroeconómica más avanzada con algunas ramas industriales competitivas, por ejemplo, la de vehículos (colectivos, trenes) o instrumental médico. A través de la industrialización, la estructura del empleo cambió radicalmente, orientándose hacia el modelo occidental. Como muestra el cuadro 2, entre 1949 y 1990, la proporción de empleados en la industria creció un 75%, alcanzando el 37,9%, la agricultura se contrajo de 53,8% a 15,4% y los servicios se convirtieron en el principal sector de la economía, con una participación del 46,7%.

Cuadro 2 División sectorial del empleo en la economía húngara, 1949-1990 (en %)

Año

Industria y construcción

Agricultura e industria forestal

Servicios

1949

21,6

53,8

24,6

1960

34,0

38,4

27,6

1970

43,7

24,7

31,6

1980

42,1

18,9

39,0

1990

37,9

15,4

46,8

Fuente: Oficina Central de Estadística, Budapest, 1996.

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El segundo cambio importante fue la eliminación de la herencia pre-capitalista en el sector agrícola, reemplazada por una reforma agraria multi-fase que, más allá de sus comienzos violentos, finalmente dio lugar a una producción y exportación internacionalmente competitiva. Hacia 1970, la agricultura húngara llegó a encabezar las listas mundiales en una serie de indicadores. Solamente en la producción de cereales, el rendimiento promedio alcanzado en Hungría en 1980 fue de 4790 kg por hectárea, cifra superior al promedio de la Comunidad Europea y Estados Unidos y apenas debajo de las cifras de Holanda y Francia. En cuanto a la producción de carne por habitante, Hungría alcanzó el segundo lugar en el mundo junto a Holanda, por detrás de Dinamarca, en 1980. En 1981, más de la mitad de la producción agrícola provino del sector cooperativo, un tercio de las granjas de particulares, mientras que la producción de las granjas estatales era sólo del del 16,4%10. Este relativo desarrollo de la actividad agrícola, con sus ramificaciones industriales, produjo cambios notables en la vida rural, contribuyendo a mantener el proceso de urbanización bajo control, y proporcionó bases sólidas para el despegue modernizador. El tercer logro modernizador se produjo en el plano de la movilidad educativa y social. Entre 1950 y 1990, la proporción de estudiantes que habían concluido menos de ocho años

de la escuela de enseñanza general (niveles primario y preparatorio) se redujo de 75% al 20% (a finales de 1980, el 93% de los respectivos grupos etarios aprendían en escuelas de enseñanza primaria, secundaria o profesional). El porcentaje de aquellos que obtuvieron el diploma de la escuela profesional creció de 0% a 16%, los de escuela secundaria de 3% a 18%, y aquellos con diploma de educación superior universitario de 2,4% a 8%11. En las cuatro décadas de socialismo de estado, la proporción de los trabajadores manuales creció de 35,5% a 61,7%, pero el porcentaje de aquellos empleados en tareas de tipo intelectual creció más pronunciadamente de 9,6% a 33% (cuadro 3). La movilidad social creció principalmente por la rápida industrialización y siguió siendo una prioridad, junto con educación, durante todo el período. La dirección principal de esta movilidad fue desde los campesinos hacia los trabajadores industriales; la otra fue el reclutamiento, por motivos políticos, de la nueva intelligentsia de los estratos sociales más bajos. Como han mostrado sociólogos húngaros, antes de 1945, un hombre joven nacido en una familia de intelectuales tenía una probabilidad 40 veces mayor de convertirse en un intelectual que el hijo de una familia de trabajadores. Después de la década de 1960, la proporción de intelectuales destacados o de especialistas altamente cualificados que provenían de familias campesinas alcanzó el 50%.

Cuadro 3 Distribución del empleo según actividad, 1949-1990 (%) Año

Asalariados manuales

Asalariados intelectuales

Cuentapropistas

1949

35,5

9,6

54,9

1960

59,4

17,2

23,4

1970

70,1

24,6

5,3

1980

66,3

29,7

4,0

1990

61,7

33,0

5,3

Fuente: István Kollega Tarsoly, Magyarország a XX [Hungría en el siglo XX], vol. 2, Szekszárd, Babits K., 1997, citado en Ignác Romsics, Magyarország története a XX. században [The History of Hungary in the XX. Century], Budapest, Osiris, 2005, p. 473. En cuarto lugar, la reforma de 1968 introducida por János Kádár generó algunos impulsos modernizadores de largo plazo en la economía y sociedad húngaras. Como ha sido señalado por Berend y otros, la reforma generó un distanciamiento cauteloso y ambiguo del modelo soviético, aunque el sistema político e institucional no fue alterado. La sociedad y el ambiente en general se volvieron más abiertos y menos politizados, ‘pequeñas libertades’ fueron introducidas en la vida cotidiana. Sin embargo, los efectos económicos fueron más importantes. La economía planificada o dirigida fue parcialmente reemplazada por un sistema basado en el interés y en la ganancia, estimulando mecanismos de mercado tanto en la producción como el comercio. El exceso de burocratización y centralización de la economía se suavizaron. Aunque la reforma fue temporariamente detenida en los años ’70, dio como resultado en un aumento general de espíritu empresarial privados y también de la conciencia de los consumidores12. En 1988, de un total de 10811 unidades productivas, 2377 eran empresas estatales, 451 sociedades de responsabilidad limitada, 116 sociedades

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anónimas, 6680 cooperativas y 1187 unidades de otro tipo. La participación del sector privado (sin considerar las unidades ‘mixtas’ en la agricultura y la economía informal) alcanzó el 15% del PBI y el 7,8% del empleo)13. Aunque la ‘modernización socialista húngara’ trajo algunos logros, no estuvo libre de importantes controversias y deficiencias. Entre ellas, por ejemplo, el descuido de la calidad y de los servicios, la baja calidad de los productos de exportación, la baja competitividad en mercados occidentales, el ahorro forzoso, las conquistas sociales controversiales, el desempleo ‘escondido’ o ‘puertas adentro’, etc. Estas deficiencias, que no diferían mucho de aquellas presentes en otros países Europa del Central y Oriental, en interrelación con factores externos, finalmente causaron la caída y desaparición del sistema en toda la región hacia finales del los ’80. En estudios publicados por varios autores de renombre en la década del ’90, la deficiencia más importante fue la incapacidad del sistema para ajustarse a las presiones de la economía mundial luego de 1973, que se añadió a la creciente brecha tecnológica entre


Oriente y Occidente y a las penurias económicas de ECO en los años ’80 (incluyendo alto nivel de endeudamiento especialmente en el caso de Hungría). El requisito más importante para un ajuste exitoso hubiera sido un sistema político abierto y flexible, capaz de movilizar las energías creativas de la nueva clase empresaria. Sin embargo, esto no pudo materializarse como consecuencia de distintos factores de orden interno y externo. En consecuencia, hacia los años ’80, los recursos generados por el intenso crecimiento económico se agotaron, la inflación y el desempleo crecieron, el ‘estado de bienestar’ aun no logrado creado anteriormente ya no se pudo sostener por más tiempo. Como resultado, la principal fuente de legitimación del poder del régimen, el (comparativamente) aceptable nivel de vida de la población, se redujo notablemente. Como sostiene Kornai en su sintética evaluación: el capitalismo demostró ser “[…] más productivo, más innovador, con una tasa de crecimiento más rápida que produjo un incremento más alto en los niveles de vida […]; el socialismo, tal como había existido hasta el momento perdió la carrera frente […] al capitalismo existente hasta el momento”14. La gran promesa del socialismo –alcanzar al capitalismo y luego dejarlo atrás– no fue cumplida. La comprensión generalizada de esta amarga verdad generó desilusión entre quienes habían creído en el sistema, propició la emergencia de una oposición interna y una demanda generalizada por el cambio –es decir, por un modelo diferente de modernización. Hungría y sus vecinos entre mercado y democracia Como es bien sabido, después de 1990, el experimento del socialismo de estado socialista, el ‘callejón sin salida’ o desvío de la corriente principal de desarrollo económico y político terminó. Como resultado de debates nacionales y compromisos alcanzados entre 1989 y 1990, Hungría, de manera similar a otros países de ECO, optó por la economía de mercado y la democracia. Durante las últimas dos décadas, la transformación de Hungría ha mostrado características generales similares a las experimentadas por otros países de la región durante la transición. Así lo puso en evidencia Kornai: los cambios siguen las principales orientaciones de la civilización occidental, es decir, el sistema económico capitalista y la democracia política. La transformación es compleja, abarcando todas las esferas de la economía, las estructuras políticas, la ideología, el sistema jurídico y la estratificación social. La transformación se llevó a cabo pacíficamente y sin coerción externa. Los cambios se han realizando con una velocidad relativamente alta15. En lo referente a este último punto, Hungría, a diferencia de Polonia y Eslovenia, ha optado por el ‘gradualismo’ en vez de la ‘terapia de choque’; sin embargo, más tarde, el país se vió obligado a adoptar ciertos ‘paquetes de choque’ (por ejemplo, en 1995) para compensar los efectos negativos de la ‘recesión de la transformación’ y alcanzar de esta manera un equilibrio. Si analizamos el caso de Hungría desde el esquema que propone Kornai, se pueden identificar varios factores que han facilitado esta rápida transición. En primer lugar, en Hungría, como resultado de una ‘transformación negociada’, se habían cristalizado hacia 1989-90 un número restringido de prioridades nacionales aceptadas de manera consensuada: la

democracia multipartidista, el estado de derecho, las libertades civiles en la política interna, la privatización, la confianza en el libre mercado y la estabilización de la política económica y la independencia nacional, la reorientación externa y la integración euro-atlántica en el ámbito de las relaciones exteriores fueron direcciones comunes, sin ninguna objeción política significativa o resistencia16. Por esta razón, la legislación básica de la economía de mercado y la democracia política fueron promovidas bajo un régimen de estado que todavía era socialista (1987-89), antes del cambio formal de régimen sellado en las elecciones parlamentarias en 1990. La liberalización de precios y la eliminación de los subsidios estatales comenzó en 1987, la reforma fiscal (Impuesto al Valor Agregado, IVA, y Impuesto Sobre la Renta, ISR) se introdujo en 1988, junto con leyes sobre la libertad de empresa y la propiedad privada. Como resultado de ello, la privatización pudo comenzar a partir de 1989, mientras que el sistema bancario de dos niveles y la bolsa de valores se introdujeron en el mismo año. En la esfera política, se aprobó el derecho de libre reunión y el sistema multipartidario comenzó a funcionar también en 1988-89. En segundo lugar, en las décadas del ’80 y ’90, Hungría fue considerada como un país ‘a la vanguardia de la transición’ y, como tal estaba en el foco de la atención de las instituciones internacionales y europeas incluyendo la Unión Europea (por entonces la Comunidad Europea) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). País signatario del GATT desde 1973 y miembro del FMI y del BIRF desde 1982, Hungría fue admitida como el primer estado miembro no occidental por el Consejo de Europeo –“el guardián de la democracia y los derechos humanos en Europa”. Más tarde, en 1990, cerró su ‘Acuerdo Europeo’ con las Comunidades Europeas, que aquel mismo año beneficiaron al país con el programa “Polonia-Hungría: ayuda para la reconstrucción económica” (PHARE, por sus siglas en inglés). A comienzos de la década del ’90, el país inició su cooperación formal con la OCDE y la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN) (ver cuadro 4). Todos estos acuerdos y programas estaban dirigidos a facilitar el proceso de adaptación y armonización con el patrón económico, el marco legal y las instituciones políticas de Europa Occidental. El proceso de armonización puede considerarse finalizado una vez que Hungría accedió a la Unión Europea en el año 2004 (con algunas excepciones y derogaciones)17. En tercer lugar, las ya mencionadas tradiciones de iniciativa y emprendimientos privados, la experiencia, el espíritu y las habilidades empresariales, el “empresariado espontáneo, esta fuerza única del capitalismo”18, ya existentes en un círculo cada vez más amplio de la sociedad húngara, también contribuyeron a la transformación. En el análisis final, los marcos y fundamentos de la economía de mercado y del estado democrático fueron puestas en marcha en el país a partir de 1991-1992. El período histórico que se extendió por más de dos décadas, y que comenzó en 1989-1990 con los cambios políticos en ECO, está usualmente dividido en tres etapas. La primera abarca la primera parte de los ’90, cuando la región experimentó una ‘recesión transformacional’19. La segunda se extendió desde el final de la crisis y abarcó los últimos años de la década del 2000. Mientras que la tercera y (actual) comenzó tras el impacto de la crisis financiera y económica mundial que comenzó en 2008. En este breve artículo no es posible brindar un análisis detallado sobre las tres etapas

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Cuadro 4 Hungría: Integración en estructuras euro-atlánticas 1990

En el Consejo de Europa

1991

Asociación con la CE/UE

1995

Asociación para la Paz con la OTAN

1996

OCDE

1997

En el ‘primer círculo’ de la UE y la OTAN

1998

Negociaciones de adhesión con la UE y la OTAN

1999

En la OTAN

2004

En la UE

examinando las tendencias generales de las economías y sociedades en ECO. Parece más razonable sintetizar las tendencias principales y señalar algunas ‘especificidades húngaras’, es decir, las causas y los factores que explican la divergencia entre el desarrollo de Hungría y otros países de ECO en las tres etapas. a. A comienzos de la década del ’90, la ‘recesión transformacional’ tuvo lugar en todos los países de ECO. La producción cayó en todas las economías en transición. Sin embargo, la profundidad y duración del proceso difirió de país en país. Hungría, junto con la República Checa, Polonia y Eslovenia, pertenecía al grupo de economías en las que el PBI se redujo desde 1989 y alcanzó su punto más bajo en 1992-1993 (80% de 1989). Mientras que la tendencia de estos países formaba una ‘curva en U’, la fluctuación del PBI en otros países de la región (Rumania, Bulgaria, los tres países bálticos –Estonia, Letonia y Lituania– y los ex estados soviéticos) era cada vez más profunda y prolongada, formando curvas en ‘L’ o W’. Aunque el retroceso en los niveles de PBI fue más profundo y prolongado en otros países de ECO, la recesión húngara, cuando se la pone en perspectiva con etapas anteriores de la historia económica del país, fue también muy impactante. En los datos de Kornai, la disminución de PBI en la década del ’90 fue más pronunciada que durante la gran recesión de 1929-1933 (19% vs. 7%), el retroceso de la producción industrial fue del 36% y 12% respectivamente. El desempleo y la inflación se elevaron a niveles sin precedentes (12% y 35%, respectivamente); el consumo público cayó un 42,2%, solamente en 198920. Todo esto no fue una sorpresa, debido a la importante pérdida de los mercados soviéticos y del COMECON, a una profunda restructuración económica, a la liberalización de los precios y los salarios, la privatización y al recorte de las inversiones. Como han demostrado los analistas, en los años de ‘destrucción creativa’ schumpeteriana, se destruyeron cerca de 1,5 millones de puestos de trabajo, casi la misma cantidad que había sido creada por la industrialización forzosa durante los últimos cuarenta años21. Sin embargo, como ha señalado Domenico Nuti, los factores externos y la veloz restructuración no podrían haber ocasionado, por sí solos, una crisis de tal envergadura, de no haber estado acompañados por muchas fallas políticas. El mejor ejemplo de esto último es el caso de la agricultura, una rama que había sido exitosa, y cuya producción cayó más de un 40% entre 1990 y 1993 como consecuencia de la eliminación repentina de los subsidios (estos representaban solo un 10% vs. el 30% en el Comunidad Europea) y la improvisación de

54 Puente@Europa

una re-privatización (por ‘vouchers de compensación’, otorgados según criterios político-estratégicos) que destruyeron esquemas de producción cooperativos y de otro tipo que habían sido exitosos previamente. Como han demostrado los analistas, los primeros años de la transición causaron más destrucción en la agricultura húngara que aquella que había causado la colectivización forzada durante el socialismo de estado. Otra ‘especificidad húngara (Hungaricum)’ fue la estrategia de salida adoptada por el gobierno en 1995. La clásica ‘terapia de choque’ implementada en otros países de la región no fue llevada a cabo en Hungría debido a que las ya mencionadas medidas preparatorias de fines de los años ’80 facilitaron una transición más pacífica y gradual. Sin embargo, las tensiones y dificultades acumuladas en la primera parte de los años ’90 exigían una aceleración de las reformas. Las medidas de estabilización, conocidas como ‘el paquete Bokros’ –inspirado en el nombre del ministro de Finanzas–, se describen generalmente como un conjunto de correcciones macroeconómicas heterodoxas que incluyen también medidas ‘ortodoxas’, como la reducción del consumo interno y otras restricciones inspiradas por el FMI. Pero la esencia fue colocar a la economía en un camino de crecimiento impulsado por las exportaciones y alcanzar un equilibrio fiscal sostenible. “La intención fue, en todos los casos” como luego escribió Bokros “cambiar la actitud de la gente, que se había acostumbrado a los servicios sociales garantizados como también a gozar de una amplia gama de bienes y servicios públicos y gratuitos. Para ellos, [el paquete] fue más impactante que el cambio de régimen político en 1989”22. Los primeros signos positivos de las medidas comenzaron a aparecer hacia 1997, con la mejora de varios indicadores macroeconómicos y la percepción de estas mejoras por parte de la sociedad. b. Como resultado del paquete de estabilización, así como también de procesos favorables en el entorno económico externo, durante el siguiente período (1997-2007) se produjo un tipo de desarrollo y modernización más tranquilo y satisfactorio. En esta segunda fase, la economía húngara se caracterizó por dos tendencias contradictorias. La primera fue un conjunto de efectos positivos del paquete de estabilización puestos de manifiesto en un crecimiento sostenido del PBI, que se ubicó en un promedio anual del 4%; un aumento lento pero constante de los ingresos reales; la afluencia cada vez mayor de IED (entre 4 y 7 mil millones de dólares por año); y el desarrollo masivo de infraestructura. En 1997, el país se encaminó hacia un sendero de crecimiento modesto pero promisorio y las posibilidades de cerrar la brecha con los países más avanzados fueron mayores. Sin embargo, los efectos de las medidas de estabilización de 1995 no resultaron ser sostenibles en lo que concierne al equilibrio de las cuentas nacionales. Una tasa excesiva de redistribución del PBI (alrededor o por encima del 50% en todo el período, el más alto en toda la región) fue acompañado con políticas fiscales pro-cíclicas y políticas monetarias anti-inflacionarias, un gran exceso en el gasto público y, por último, las consecuencias de las promesas ‘tradicionales’ antes de las elecciones, realizadas por partidos políticos en competencia (ver gráfico 1), que dieron como resultado un déficit presupuestario continuo superior al 5% durante todo este período. El déficit de la cuenta corriente también creció de manera


Gráfico 1 Déficit del gobierno general y elecciones (% del PBI) % 12

Elección

10

Elección

8

Elección

Elección

Metas de la consolidación

6 4

Elección

2 0 1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

Fuente: OECD, Economic Survey. Hungary, Overview, marzo de 2012, p.8.

constante como consecuencia de una demanda creciente del financiamiento externo y de un fuerte aumento de la apertura del comercio exterior (de 30 a 80% en 1990-2008). El valor de la deuda externa pública alcanzó casi el 70% del PBI en 2007 (cuadro 5)23. Las graves restricciones de la nue-

va serie de medidas correctivas adoptadas por el gobierno en 2006, a pesar de haber mejorado las cuentas fiscales y haber evitado un mayor deterioro de la situación económica interna, desaceleraron pronunciadamente el crecimiento del PBI y esta nueva ronda de políticas ‘marchas y contramarchas’ puso otra

Cuadro 5 Perfil de la deuda externa de Hungría, 1989-2010

1990-1994

5,3

Variación del promedio anual del coeficiente de la deuda (%) 3,4

1995-2001 2002-2007 2008-2010

5,6 7,5 4,1

-5,3 2,3 4,7

Promedio del déficit de las administraciones públicas/ PBI (%)

Inflación Deflactor de PBI (%)

Índice del PBI real (%)

Coeficiente de deuda del gobierno (% PBI)

300

85

1989 1994

211 136 112

126 122 95

2001 2007 2010

73 90 52 66 80

Fuente: Cálculos del Centro de Investigación Económica de Hungría (GKI), Budapest. Disponibles en: http://www.gki.hu/en.

vez a Hungría en una senda de desarrollo divergente no sólo de Europa occidental sino también de otros países de ECO. c. La situación se agravó por la crisis financiera y económica mundial que se inició en 2008. Los efectos inmediatos de la recesión se hicieron sentir en Hungría más que en otros países del grupo de Visegrád y Eslovenia. Bajo la doble presión de la recesión y las restricciones financieras forzadas, durante el período 2006-2009 el crecimiento de PBI se desaceleró: fue menos del 1% en el período 2007-2008 y alcanzó su punto más

bajo con un retroceso a 6,7% en 2009. Los datos de 2010 y 2011 (0,6% y 1,7%) demuestran un aumento leve e inestable. El desempleo alcanzó un 11,2% en 2011 y la tasa de empleo se redujo pronunciadamente hacia el 2010. A partir de 2007, la inflación osciló entre el 4 y el 6% y el déficit fiscal superó el 6% del PBI (un procedimiento por déficit excesivo fue iniciado por la Unión Europea contra el país en 2006). Otra característica específica del desempeño de Hungría durante la crisis fue una mejora del balance de la cuenta capital y de la cuenta corriente: como resultado de la fuerte caída de

Puente@Europa 55


Cuadro 6 Cuenta capital más cuenta corriente (% del PIB - datos anuales)

País\Año Bulgaria República Checa Hungría Polonia Rumania Eslovenia Eslovaquia

1995

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

-0,2 -2,4 -5,2

-5,2 -4,6 -8,1 -6 -3,7 -2,7 -3

-10,6 -0,8 -6,5 -2,1 -7,9 -2,1 -8,5

-16,9 -1,7 -6,6 -3,2 -10,5 -2,9 -7,9

-27,1 -3,7 -6,6 -5,1 -12,8 -4,9 -4,7

-22,3 -1,4 -6,3 -5,4 -11,1 -7 -4,9

-7,6 -1 1 -2,2 -3,6 -1,3 -1,9

-0,2 -3 3 -2,8 -4,2 -0,8 -1,9

2,2 -2,5 3,6 -2,1 -4,1 -1,4 1,3

-0,4 2,2

Fuente: Eurostat. Disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/.

la demanda interna y de la demanda de importaciones alcanzó un modesto superávit en el período comprendido entre 2009 y 2011 (ver cuadro 6). Por el impacto de la crisis, las desigualdades sociales se profundizaron aún más. El proceso se inició a partir de 1990, cuando se produjo una restructuración económica global, la rápida privatización y el colapso del empleo, junto con una aceleración de la inflación y la contracción de los subsidios estatales. Como resultado, la población sufrió una caída considerable de los ingresos que dio inicio a un proceso de polarización social. Después de 1997, los niveles de vida mejoraron en conformidad con la consolidación económica general. Sin embargo, la crisis puso fin a estos procesos favorables: como consecuencia de la crisis y de las restricciones del período 2006-2009, se perdieron 150.000 puestos de trabajo y los ingresos reales disminuyeron por debajo del nivel alcanzado en 198924. Las desigualdades en los niveles de ingreso se profundizaron en las dos últimas décadas y se espera que crezcan aún más como consecuencia de la crisis. La exclusión del mercado laboral desde principios de la década del ’90 es el factor decisivo que subyace a la pobreza masiva, especialmente entre la minoría Roma. Las tasas de actividad (del 61% en el grupo etario de 15 a 64 años, en 2011), una de los más bajas de Europa, y el rápido envejecimiento de la población se encuentran entre las principales causas de la pobreza y la desigualdad25. Según datos y análisis oficiales, la tasa de pobreza de Hungría es de 10-15%, pero ciertas estimaciones la ubican por encima del 20%. Según el coeficiente de Gini calculado por la Oficina Central de Estadísticas de Hungría, Eurostat y Ecostat, la concentración del ingreso entre 1989-2008 creció 10 puntos, alcanzando 0,34. Otra estimación de dicho coeficiente muestra en que, entre 1987 y 2009, la concentración del ingreso de Hungría fluctuó entre 22 y 33 puntos, mientras que el indicador de la Unión Europea-15 (UE-15) permaneció en la zona de 28-30. Analistas como Toth o Mellár, con datos de investigaciones públicas, estiman la tasa de desigualdad del ingreso entre los deciles más altos y los deciles más bajos en 3,8 en 1982, 7,6 en 2005 y 6,8 en 200726.

56 Puente@Europa

Una tentativa de evaluación de la dos últimas décadas Una evaluación del desarrollo de Hungría dos décadas después del cambio de régimen desde el punto de vista de la modernización permite afirmar que el proceso ha avanzado, pero que todavía se encuentra en un estado de incertidumbre. En uno de sus estudios recientes, Kornai evaluó la transformación de ECO como una “historia de éxito sin precedentes”, ya que estableció una economía capitalista de mercado y una democracia política en un período histórico muy breve y de manera pacífica27. Esta transformación pacífica tiene un gran valor en sí mismo, especialmente en el caso de Hungría, donde los cambios históricos de magnitud similar estuvieron siempre acompañados de violencia. Aplicando criterios básicos de modernización (Andorka, Kulcsár) al caso de Hungría, debemos intentar responder dos preguntas que están interrelacionadas: ¿cómo podemos evaluar el desarrollo del país en comparación con su posición inicial en 1990?; y ¿en qué medida Hungría va a ser capaz de acortar la brecha con los estados occidentales? a. En Hungría, los marcos legales e institucionales del capitalismo se establecieron durante los primeros años de la década de ’90, basándose en los mismos principios rectores de las democracias occidentales, es decir, un sistema parlamentario multipartidista, elecciones competitivas y estado de derecho. Los derechos humanos y las libertades civiles se establecen en la constitución. En el ámbito de la economía, el sistema ‘semiplanificado’ ha sido reemplazado por una economía de mercado liberalizada, con libertad de empresa y un dominio abrumador (por encima del 80%) de la propiedad privada. Después de 1991, el país se volvió políticamente independiente, sin tropas extranjeras en su territorio. La estructura económica externa cambió radicalmente: ya en 1996, el 70% de las exportaciones y las importaciones tenían lugar con regiones desarrolladas, proporción que aumentó a más del 80% en 2011. En 15 años, el país se unió a las redes internacionales más importantes: el Consejo de Europa (1990), la OCDE (1996), la OTAN (1999) y la Unión Europea (2004). Así, Hungría se reinsertó formalmente en el sendero de desarrollo europeo dominante. A largo de veintiún años, Hungría –como otros países de ECO– realizó un notable progreso en términos macroeconó-


micos. Como muestran las estadísticas, el PBI del país alcanzó el nivel de 1989 en el año 1999 y creció a un promedio anual del 4% hasta 2006. El PBI per cápita medido en paridad de poder adquisitivo (PPA) alcanzó 17.600 dólares en 2006 (lo que representa, en promedio, alrededor de casi dos tercios del promedio de Estados Unidos)28. La estructura económica se volvió compatible con el patrón post industrial: en 2011, la participación de la industria, la agricultura y los servicios en el PBI fueron del 30,9%, 4,7% y 64,4%, respectivamente29. En la industria y sus exportaciones, las ramas industriales modernas como la maquinaria, la electrónica, la automotriz y la producción de computadores se volvieron dominantes, a partir de la IED. El volumen de IED acumulada fue de 67.300 millones de dólares en 2011, cifra que alcanzaba los 22.900 en 200030. El país se ubica entre las tres principales economías de ECO en términos de la inversión extranjera per capita. Las exportaciones e importaciones de Hungría crecieron casi cinco veces, con un promedio de 12-13% entre 1990 y 2010. Desde la década del ’90, el socio comercial más grande es la Unión Europea, con el 80% de las exportaciones, siendo Alemania, Italia, Francia y Austria (en ese orden), sus principales socios comerciales a nivel de país. Signos concretos y visibles del desarrollo ‘inter crisis’ se evidenciaron en la infraestructura y la tecnología de la información, dos indicadores importantes de modernización. En la década del 2000, la construcción de autopistas tuvo un nuevo impulso: la extensión de las autopistas aumentó de 448 km a 911 km, proporcionando interconexiones directas con los corredores europeos. Las tecnologías de la información y la comunicación en Hungría experimentaron un desarrollo significativo. El primer cambio importante fue el aumento de 3,9 veces en el número de líneas telefónicas, que era de 916 mil en 1989. Más tarde, con la difusión de la telefonía móvil, el número de hogares con al menos un teléfono móvil alcanzó el 94,7% en 2011. La cantidad de hogares con TV por cable aumentó a 2,2 millones,

desde los 1,4 millones de 1994. Entre 2005 y 2011, el porcentaje de usuarios regulares de computadoras personales creció de 42,1% a 69,3%, la proporción de usuarios regulares de Internet aumentó de 37,7% a 68%. En 2010, las instituciones públicas y del estado usaban 3,5 veces más computadoras que en el año 199531. Con estas cifras, Hungría demuestra que ha cerrado la brecha respecto a los estándares de los países europeos occidentales. b. Sin embargo, en la segunda mitad de la década del 2000, este desarrollo promisorio se vio interrumpido y fue seguido por períodos de estancamiento. Como consecuencia, Hungría perdió su posición de liderazgo entre los países de ECO en varios indicadores macroeconómicos. Hacia finales de la década, los indicadores que ponían de manifiesto el cierre de la brecha con Europa Occidental se empezaron a deteriorar. La productividad y los salarios representan un 80% de aquellos de la UE-15. En 2011, los datos de empleo se ubicaron en el tercer peor lugar entre los estados miembros de la OCDE32. El PBI per capita de Hungría representaba un 48% de aquel de la UE-15 en 1990, un 57% en 2009. El PBI per capita (en PPP) con relación al promedio de la UE-27 fue del 52% en 1995 y 63% en 2009, manteniéndose en el mismo nivel durante los dos años siguientes. El mismo indicador fue de 73% y 82% para el caso de la República Checa y 74% y 88% para el de Eslovenia durante el mismo período. Es particularmente significativo el contraste con Eslovaquia, que saltó de un 43% a un 73%, y con Estonia, que pasó de 38% a 64% (ver cuadro 7)33. El estancamiento relativo del PBI per capita de Hungría en comparación con el promedio de la UE y de los países de Visegrád puede apreciarse en el gráfico 2. La reducción del crecimiento potencial y el ritmo de cierre de la brecha se refleja en el deterioro de la posición de competitividad relativa entre los países europeos, en general, y entre el grupo de los países de Visegrád en particular. Esta tendencia se observa desde mediados de la década del 2000 y es confir-

Cuadro 7 PBI per cápita en PPP UE-27=100 1995

2000

2003

2006

2009

UE-27

100

100

100

100

100

República Checa

73

68

73

77

82

Letonia

31

37

43

52

52

Lituania

36

39

49

55

55

Hungría

52

55

63

63

65

Polonia

43

48

49

52

61

Rumania

:

26

31

38

46

Eslovenia

74

80

83

88

88

Eslovaquia

48

50

55

63

73

Fuente: Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ y Tamás Novak, “Közép-Európa helye a világgazdaságban” [The place of Central Europe in world economy], en Pál Majoros (ed.), Régiók a világgazdaságban [Regions in World Economy], Budapest, Perfekt, pp. 376-396 .

Puente@Europa 57


Gráfico 2 PBI per capita en países de Visegrád: República Checa, Eslovaquia, Hungría y Polonia (% de promedio UE-27; 2000-2009) 90 República Checa

80

Porcentaje

Eslovaquia 70

Hungría

60

Polonia

50

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

40

Fuente: Versenyképességi helyzetjelentés a nemzetközi versenyképességi rangsorok alapján February 20011 [Situation report on competitiveness based upon international competitiveness surveys, February 2011], Nemzetgazdasági Minisztérium [Hungarian Ministry of National Economy], 16 de febrero de 2011. mada por listas de competitividad publicadas por instituciones internacionales de reconocida reputación. Por ejemplo, en la lista del Institut für ManagementEntwicklung con sede en Lausanne, Suiza, se encontraba en el puesto 27 en el año 2000 y descendió al 42 en 2010, ubicada detrás de la República Checa y Polonia. Del mismo modo, en el Informe de Competitividad Global 2010-2011, publicado por

el Foro Económico Mundial, Hungría, perdió veinte lugares en los últimos ocho años y se encuentra en la actualidad en el puesto 62 (entre los 134 países considerados) y en el puesto 22 en la Unión Europea34. En 2009-10, influyentes instituciones internacionales de calificación de crédito como Fitch, Moodys y Standard & Poor’s, han bajado la calificación de Hungría, clasificándola en categorías de riesgo relativamente

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

20

2001

Gráfico 3 Posición de Hungría en la lista de competitividad global del Foro Económico Mundial

25 30 35 40 45 50 55 60 65 70

Fuente: Versenyképességi helyzetjelentés a nemzetközi versenyképességi rangsorok alapján February 20011 [Situation report on competitiveness based upon international competitiveness surveys, February 2011], Nemzetgazdasági Minisztérium [Hungarian Ministry of National Economy], 16 de febrero de 2011.

58 Puente@Europa


desventajosas. Estos hechos indican la acumulación de graves problemas de desarrollo estructural y de competitividad en la economía. c. En este artículo es imposible brindar un análisis detallado de los problemas y deficiencias de Hungría para lograr acortar la brecha con los países más avanzados y de los factores que subyacen a esta situación. Muchos economistas húngaros y cientistas sociales prestigiosos como Kornai, Muraközy, Novák, Mellár y otros, así como también centros de investigación como ECOSTAT y GKI (Centro de Investigación Económica de Hungría) han publicado algunos análisis al respecto. Sintetizaré aquí algunos de los puntos en común que pueden encontrarse en estos análisis y a los que complementaré con algunas de mis opiniones. • El primer factor detrás del déficit de modernización en Hungría se puede atribuir al hecho de que más de la mitad del período posterior a 1990 fue afectado por distintas crisis; primero por la recesión de la transformación en los ’90 y después por la actual crisis financiera y económica global que comenzó en 2008. Los efectos de la crisis afectaron a la economía húngara en mayor medida que a otros estados de ECO debido a la apertura excesiva (alta dependencia de las importaciones y la necesidad de exportaciones crecientes). Según las estadísticas, las exportaciones de bienes y servicios representaron el 67% del PBI en 2005. La apertura de la economía, que representaba el 30% en 1990, trepó, como hemos visto, al 80% en el 200936. Como era evidente ya en el período anterior, un grado de apertura y de dependencia externa tan elevados vuelven a la economía extremadamente vulnerable37. Cuando esta vulnerabilidad va acompañada por un repliegue general de la competitividad de la economía en los mercados externos, la díada se manifiesta en un deterioro constante de los términos de intercambio y en los déficits de las balan-

zas comercial y de cuenta corriente. El déficit de cuenta corriente de Hungría fluctuó entre el 1,8% y el 8,1% del PBI entre 1990 y 2007, alcanzando un record de 11,7% en 2008 –por entonces, gracias a una retracción en la demanda de consumo de importaciones, se registró un modesto superávit en el período 2009-201038. Los déficits ‘gemelos’ en la balanza de pagos y el presupuesto estatal , en promedio, por encima del 6%, condujeron a un crecimiento del endeudamiento (ver gráfico 1, cuadro 5 y cuadro 6): entre 2001 y 2010, la relación deuda/PBI aumentó desde el 52% a un 80,9%, mucho más alto que en países de la UE-15 y de los países Visegrád39. La deuda externa muy elevada ha exigido en repetidas ocasiones medidas restrictivas que frenaron el crecimiento y redujeron el margen de maniobra de los gobiernos en relación a las estrategias de salida. • Otro factor que explica el alto endeudamiento es el excesivo papel del estado en las esferas económica, social y en los servicios públicos. Una de las razones del estancamiento económico es la alta cuota de gasto público en el PBI, que se mantuvo en alrededor del 50% para todo el período, reduciéndose a 43-45% en los años 2010 y 2011. El porcentaje del gasto público húngaro entre 1990 y 2006 siempre ha excedido los promedios de la OCDE y de la Unión Europea. La diferencia era de 8% en 1990 y 10% en 2007. Mientras que en el caso de todos países de la UE-15 y la mayoría de los de la UE-27, el porcentaje se encuentra en estrecha correlación con sus niveles de desarrollo, el porcentaje húngaro es mucho más elevado que el que correspondería40. El ítem principal en este importante papel del estado es el gasto social. Los gastos sociales del ‘estado de bienestar prematuro’ ya alcanzaban ‘niveles escandinavos’ entre 1990 y 1994 (ver cuadro 8). A pesar de las reformas Bokros de 1995, los altos costos sociales causaron, una vez más, tensiones permanentes en las cuentas nacionales

Cuadro 8 Gastos sociales. Comparación internacional (% del PIB)

Salud

Prestaciones a la vejez

Otras prestaciones (cuidado de niños, desempleo.)

Total

Hungría

6,3

9,9

11,5

27,7

Promedio de la UE

5,4

8,5

7,7

21,8

Promedio de la OCDE

5,7

9,2

7,7

21,3

Suecia

6,9

11,9

14,4

33,1

Austria

5,6

15,0

4,0

24,5

Estados Unidos

5,2

5,8

3,5

14,6

País, región

Fuente: OCDE,1994. Las cifras cubren el período 1991-1994.

Puente@Europa 59


durante la década del 2000. En la segunda mitad de la década, los subsidios sociales y a la vivienda excedieron aquellos vigentes en los estados miembros de la Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea y así como también los de los países de Visegrád. Igualmente excesiva es la proporción del gasto en servicios públicos. La proporción de empleados públicos es cercana al 20% del empleo total. La contratación pública y las empresas de servicios públicos de propiedad estatal representaron un 20% del PBI en 2009, muy por encima del promedio de los países de la OCDE. El transporte público (colectivos, trenes y aviones) genera grandes pérdidas con un incremento constante de los subsidios estatales. La aerolínea húngara MALÉV se vio obligada a declararse en quiebra a principios del 2012, lo que condujo a una pérdida considerable de su cuota de mercado41. • Algunos economistas parecen encontrar las razones del fracaso para acortar la brecha con los países más avanzados en las políticas económicas implementadas por los sucesivos gobiernos con relación a la estructura económica y la IED. Como ya se ha señalado, las prioridades económicas fundamentales del cambio sistémico en toda ECO fueron la reconfiguración de la estructura de la propiedad, la liberalización global y la estabilización. Sin lugar a dudas, se trataba de prioridades necesarias, luego de 40-50 años de un experimento modernizador poco exitoso. Sin embargo, las nuevas políticas económicas impulsadas a partir de 1989 bajo el Consenso de Washington (similares a aquellas adoptadas en América Latina) reflejaron un enfoque ultra-liberal basado en la percepción errónea de que la privatización, el mercado y la abolición del intervencionismo estatal resolverían automáticamente los problemas económicos y sociales. En Hungría, los resultados parecen ser ambiguos. Como ha demostrado Méllar, la privatización rápida e incondicional, la liberalización del mercado y la falta de protección interna y de competencia también llevó a la destrucción de los sectores tradicionalmente productivos y competitivos como, por ejemplo, la agricultura, la industria alimenticia, la del instrumental médico y la abolición de la propiedad mixta en la economía. Sólo en agricultura, el número de unidades productivas se redujo en más de dos tercios, el número de empleados en tres cuartos a partir de 1990, en la industria alimentaria el empleo se contrajo en un 40% y el volumen de la producción en un 30%42. Se pueden identificar los siguientes efectos relacionados con este proceso: contracción de las capacidades productivas en términos de ingreso, deterioro de los términos de intercambio, endeudamiento creciente. Cabe agregar que el proceso dio lugar a quiebras masivas, a la pérdida de 1,5 millones de puestos de trabajo, a la eliminación de industrias tradicionales, a la desaparición de expertos altamente calificados y de casi 700 mil empresas unipersonales, así como también a una drástica devaluación del capital. La privatización fue excesiva, la participación del sector público se redujo a un 15% (más baja que en las economías desarrolladas). La tasa de concentración de la propiedad, la redistribución y centralización del estado

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no han sido reducidas43. Por otro lado, el conocido déficit histórico de la acumulación interna de capital necesitó una participación masiva de capital extranjero. Hacia el 2011, la IED alcanzó los 65.000 millones de dólares, representando una proporción de alrededor del 50% en el PBI; el 80% en las exportaciones y el 15% en el empleo. Su presencia es predominante en la industria manufacturera, en la electrónica de alta tecnología, vehículos y productos químicos, pero aumentó también en el área de los servicios con una proporción del 70% en el sector bancario44. Sin embargo, la presencia masiva de IED no ha tenido un impacto modernizador exento de ambigüedades en la economía. Por un lado, la IED introdujo nueva tecnología, una cultura de gestión moderna y creó oportunidades de trabajo que sin duda descomprimieron temas apremiantes como el desempleo y las cuentas del sector externo. Por otro lado, Hungría como otros países de ECO ofreció excesivas facilidades para la entrada de IED, en términos de subsidios, incentivos fiscales, infraestructura e instalaciones ambientales. Sin embargo, como señala Kattel, autor que ha participado de este número, las nuevas políticas económicas de los países de ECO “coincidieron con los cambios globales vinculados a la creación de redes industriales y de conocimiento que llenaron estos países con industrias subcontratadas, de modo que sus políticas no impactaron de manera significativa en los niveles de vida o en las estructuras industriales de los países receptores”45. De hecho, en Hungría, la IED también se orientó hacia industrias de bajo valor agregado por no mencionar el hecho de que, en algunos casos, los inversores sólo vinieron a ‘comprar mercados’ lo que implicaba abandonar la producción en aquellas unidades que recién habían sido adquiridas. Los inversores extranjeros pagan alrededor del 50% de los impuestos que pagan los empresarios nacionales mientras que obtienen el 60% del monto total de las ganancias de las compañías que operan en el país. Las estadísticas muestran que mientras que en los primeros años de la década del 2000, casi la mitad de aquellas ganancias se re-invertían en Hungría, desde la segunda mitad de la década, la participación de las ganancias repatriadas creció, alcanzando el 80%, contribuyendo considerablemente al déficit de la cuenta corriente46. Las innovaciones generadas a partir de la IED constituyen más bien casos aislados y no logran resolver el problema de los bajos niveles de gasto en I+D (1% del PBI, en contraste con el 2% de promedio en Europa Occidental); son escasos también los ‘derrames’ tecnológicos hacia otros sectores como la industria liviana o la agricultura. Por último, las preferencias y la posición dominante otorgada al capital extranjero impidieron la formación de un grupo fuerte de empresas nacionales. De esta manera, en la economía dual y altamente centralizada de Hungría, los actores principales son las compañías multinacionales (50%), mientras que las pequeñas y medianas empresas, con el 30% del PBI, son débiles y poco competitivas. En síntesis, la IED no ha actuado por caridad: ha contribuido a la creación de una estructura económica más moderna pero, al mismo tiempo, ha aprovechado las ventajas que proporcionan una fuerza laboral barata y calificada y las facilidades otorgadas por el estado. El éxito del ‘Neue Ostpolitik’ (nueva política hacia Occidente)47 está


limitado por la búsqueda de intereses propios y no favorece el cierre de la brecha de los países menos avanzados en muchas áreas de la economía. • Finalmente, los cientistas sociales destacan también la importancia de ciertos elementos del sistema político, un ambiente político y espíritu público controversiales como factores que dificultan el proceso de modernización. Al igual que en el caso de la economía, la modernidad del sistema político también parece ser irregular. Se han adoptado marcos políticos y normativos occidentales, prevalece el estado de derecho, las elecciones son libres, generales y regulares, la separación de poderes está legalmente y formalmente garantizada junto con los derechos humanos, las libertades civiles, la libertad de información, expresión de conciencia, expresión y otros derechos fundamentales. Sin embargo, como subraya Kulcsár, la distancia entre la esfera política y la sociedad –fenómeno que también se puede observar en Occidente todavía existe y algunas veces se profundiza en Hungría. La cuestión principal es “hasta qué punto los componentes del sistema político son capaces de manejar problemas sociales, las tensiones y los conflictos” y “hasta qué punto las normas políticas son compartidas y las instituciones son aceptadas”48. En lugar de una respuesta definitiva y abarcativa, prefiero señalar aquí algunas observaciones:

1. Después del colapso del socialismo de estado, la pérdida de ilusiones sobre las promesas del socialismo fueron reemplazadas por nuevas –y a veces exageradas expectativas, o ‘ilusiones sobre el capitalismo’. Como afirma Kornai en relación al conjunto de regiones de ECO, “las esperanzas legítimas se entremezclaban con concepciones erróneas o ilusiones falsas. Expresiones como ‘Occidente’, ‘mercado’, ‘competencia’, ‘democracia’ se convirtieron en imágenes míticas que prometían luz sin sombra”, ignorando “las características negativas especificas del sistema capitalista” como el desempleo, las desigualdades, la existencia de ‘ganadores y perdedores’, etc. Cuando éstas quedaron al descubierto, la gente se olvidó de los reales “beneficios no materiales” del nuevo sistema, como los derechos básicos y las libertades, y como resultado, se puso nostálgica con respecto al socialismo de estado, volviéndose proclive al populismo político49. En Hungría, también había expectativas de una “economía social de mercado”, “libertad total”, ilusiones de “alcanzar y dejar atrás a Occidente”, eslóganes como “Occidente está dispuesto a resolver nuestros problemas”, “la Unión Europea es una panacea de curación”, etc50. Las experiencias de la crisis de transformación y las dificultades que emergieron en etapas posteriores causaron desilusión y frustración masiva, acalorando la atmósfera política y distorsionando los procesos. 2. El nuevo sistema político húngaro, a pesar de ser establecido sobre la base de normas occidentales sobre el sistema democrático, hasta el momento demostró ser incapaz de manejar de manera eficaz los desafíos sociales. La actitud general de los partidos políticos es más bien separatista y aislacionista, antes que cooperativa. Aunque siempre los partidos sean, por su propia naturaleza, competitivos, el escenario húngaro se caracteriza desde 1990 por su rivalidad extrema, acusaciones mutuas, campañas

de desacreditación, insultos verbales, sin serias intenciones de generar consensos o al menos entendimiento mutuo. Esto es muy peligroso, en primer lugar porque la modernización requeriría, por definición, un compromiso mínimo y cooperación entre las fuerzas activas políticamente; en segundo lugar, porque la enemistad y el odio entre las fuerzas políticas se irradian a la sociedad y podrían llegar a generar pasividad y apatía sobre la base de una desconfianza masiva en las instituciones. No es casual que las seis elecciones parlamentarias que tuvieron lugar en Hungría durante los últimos veintidós años fueron, con una sola excepción, ‘punitivas’ o de votos protesta contra las fuerzas dominantes del poder. Como bien reflexiona Kornai: “la gente [de ECO] está molesta por los trastornos presentes en la arena política. El sistema multipartidista no ha creado todavía una competencia política seria sino que parece haber provocado una lucha desenfrenada por el poder, mentiras, falsas promesas y humillaciones mutuas”51. Una parte importante de la población en ECO no deposita confianza en el parlamento, pero en Hungría las cifras reflejan un deterioro aún más profundo en los últimos años. Como muestran las encuestas de opinión pública, más del 45% del electorado se mantendría alejado de las elecciones si las mismas se celebraran el próximo domingo. 3. Algunos analistas atribuyen las causas de este fenómeno negativo a errores y fallas de los ciclos parlamentarios recientes o actuales. En lo personal, prefiero explicaciones de más largo alcance que también señalen algunas características del sistema político y la sociedad húngaras profundamente arraigadas en las historia del país o en las etapas más recientes. En primer lugar, están los efectos del ya mencionado desencanto general y problemas de percepción. En segundo lugar, el carácter excesivamente ideologizado de los partidos, reflejado, por ejemplo, en sus actitudes polémicas con relación al pasado. De las dos fuerzas políticas más importantes, FIDESZ (Unión Cívica Húngara) nació como un partido radical liberal hacia finales de la década del ’80 y unos años más tarde cambió drásticamente su perfil convirtiéndose en una fuerza de derecha nacional conservadora. El MSZP (Partido Socialista Húngaro), la potencia líder de la social-democracia y de la izquierda, hasta el momento no ha tenido una posición clara y transparente en relación al legado comunista. En consecuencia, los partidos se desenvuelven en un ‘camino forzado’ de separación, sospechas y enemistad. La actitud alienada y negativa no ha sido suavizada ni siquiera en los momentos de crisis económica cuando hubiera sido necesario redoblar los esfuerzos para cooperar. En tercer lugar, un número considerable de factores se relacionan con siglos de ocupación y dependencia extranjera, cuando la mayoría de la población sometida políticamente no compartía objetivos comunes con los ocupantes y sus regentes locales. Ciertos elementos que persisten de aquella época son: sospecha frente a cualquier autoridad, expectativas paternalistas profundamente arraigadas, búsqueda de bienestar personal ya sea por vías ilegales o semi-legales, egoísmo y falta de sentido social, falta de confianza pública, elitismo, rol político excesivo de la intelligentsia, tradiciones semi feudales –como las actitudes anti-reformistas de lo que fuera la pequeña nobleza- y la

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frecuentemente mencionada ‘alma melancólica y nostálgica húngara’, descripta por Bibó y otros escritores como un rasgo interrelacionado con ‘los callejones sin salida de la historia húngara’. Sin la intención de confirmar o negar estos supuestos, sólo se puede señalar aquí que en el curso de la historia húngara, la modernización tuvo comienzos exitosos sólo cuando las divisiones y las luchas internas fueron reemplazadas por un la cooperación y un consenso básico a nivel nacional (esto sucedió después del compromiso austro-húngaro en 1867) o durante el ‘compromiso tácito’ entre los líderes y el pueblo en el período posterior a 1968. d. En cuanto a las posibilidades futuras de modernización de Hungría, después de las últimas elecciones parlamentarias de 2010 existen varias ideas y sugerencias en el discurso público del país. Si se comparan los programas gubernamentales con las propuestas de los analistas húngaros líderes como Kornai, Mellár, Losoncz, Békesi y otros, así como también con las recomendaciones de la OCDE publicadas en marzo del 2012, se pueden identificar una serie de elementos comunes. Entre ellos se encuentran, por ejemplo: la consolidación fiscal mediante el control del gasto público con la participación de instituciones internacionales, la mejora del empleo y el apoyo a la iniciativa empresarial nacional, con especial atención a las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo, se pueden identificar diferencias en cuanto a los acentos y a las prioridades en la implementación. Mientras que las fuentes del gobierno enfatizan la prioridad de frenar la deuda externa y el déficit presupuestario mediante medidas que incrementen los ingresos –como la aplicación de nuevos impuestos– y disminuyan el gasto social y público, la OCDE destaca la importancia de lograr una distribución equitativa de la carga impositiva a través de la reforma tributaria, un sistema de pensiones sostenible, la reducción del personal en la administración pública y la restructuración del sistema de compras públicas. En las visiones de los economistas se presta especial atención a la aceleración del progreso tecnológico, al fomento del ahorro, las inversiones y el crédito, el desarrollo de capital humano y, como precondición de cualquier desarrollo futuro, la restauración de la confianza pública a través del diálogo social y una actitud renovada hacia el mundo exterior52. Conclusiones Durante la segunda mitad del siglo XX y principios del XXI, Hungría realizó dos experimentos de modernización: el socialismo de estado y el post-socialismo. Los logros de ambos han sido desiguales: el socialismo de estado, a pesar de sus méritos, demostró ser un ‘desvío’ forzado de la corriente principal de Occidente; el segundo intento parece haber sido más exitoso, pero todavía es parcial e incompleto. Este último experimento modernizador ofrece algunas experiencias y lecciones para policy-makers e investigadores. Algunas de éstas se resumen a continuación: En primer lugar, la experiencia húngara confirma que la modernización no puede ser concebida como un proceso monolítico, sino que más bien consiste en etapas con diferentes niveles de logros y fracasos. “Lo primero es ‘despegar’ o ‘dar un salto’ (breakthrough) mediante un proceso continuo de sostenimiento y mayor progreso. Es posible que una sociedad,

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después de haber implementado exitosamente la fase de despegue, no sea capaz de sostener el proceso de modernización, que puede reducir su velocidad o detenerse”53. El caso de Hungría nos muestra que el país, después de haber manejado exitosamente la ‘crisis de transformación’ y haber hecho un despegue importante en la década siguiente, no fue capaz de sostener sus tasas de crecimiento y desarrollo por diversas razones de índole interna y externa. En segundo lugar, el ejemplo de Hungría subraya la importancia de la dialéctica interna de la tríada de la cual hablan los estudios sobre la transición: el punto de partida, los factores externos y las políticas gubernamentales. En 1990, Hungría se encontraba en la mejor posición de partida entre los países de ECO, habiendo ya introducido a finales de los años ’80 –en el marco de un gobierno comunista en proceso de reforma una serie de cambios básicos en los ámbitos político, legal e institucional. Sin embargo, cuánto más progresaba el país en su camino de desarrollo post-socialista, menor era el rol y la ventaja relativa de su posición inicial y más decisivas las políticas de gobierno y los efectos de la crisis global de 2008 –esto último parece ser válido especialmente para las economías pequeñas, abiertas y con una elevada dependencia externa. Por consiguiente, el orden de clasificación de los países puede cambiar: Hungría, a la vanguardia de los cambios en la década de 1990, fue superada por algunos países de ECO, que con valentía introdujeron reformas fiscales y otras medidas innovadoras en la década del 2000. En tercer lugar, la experiencia húngara demuestra que la tradición de la historia no desaparece o se desvanece, sino que puede permanecer con nosotros por un largo tiempo. La herencia del socialismo de estado, por más controvertido que haya sido este experimento, no puede ofrecer por sí mismo una explicación que justifique las deficiencias de la modernización de hoy. El atraso y el desarrollo tardío de la economía y de la sociedad tienen raíces más profundas que se relacionan con el ancien régime de los siglos anteriores. Fenómenos que aún hoy obstaculizan la modernización como el paternalismo, el elitismo, la falta de conciencia ciudadana, la desconfianza en las autoridades, la falta de sensibilidad social, la búsqueda de alternativas ilegales u ocultas, etc., son mucho más antiguos que el tipo de socialismo soviético adoptado por ECO. Por lo tanto, Szentes y otros hacen correctamente hincapié en el peligro de reduccionismos tales como aquel que postula la idea de que la modernización en ECO se podría alcanzar simplemente mediante “la eliminación del capítulo equivocado” (el socialismo de estado) de la historia, y vuelta a la “normalidad” del status quo ante, interrumpido por el experimento socialista54. En cuarto lugar, el caso de Hungría ofrece una conclusión que puede tal vez contribuir a la comprensión de la modernización en ECO. En los últimos 150 años, los húngaros hicieron tres o cuatros intentos de modernización, que fueron similares en un aspecto. Hungría, como país semi-periférico, quiso cambiar y acortar la brecha con el centro desarrollado. Sin embargo, paralelamente, el centro occidental también cambiaba y se desarrollaba aún más. De este modo, en el momento en que nosotros comenzábamos a alcanzar el objetivo, la meta ya se había alejado en una nueva dirección de modernidad. Este fue el caso de ECO cuando estaba llevando a cabo una industrialización forzada e integral en una etapa en la que las estructuras económicas occidentales ya se encontraban dominadas por el sector de servicios.


Podemos también hacer referencia a las ramas de mano de obra intensivas en la industria del país, desarrolladas después de 1990 a través de la IED, en un período en el que los Estados Unidos y Europa Occidental comenzaban a basar su desarrollo, de manera predominante, en las industrias intensivas en conocimiento. De manera similar, podemos traer el ejemplo de lo que Soros define el “fundamentalismo de mercado” neoliberal55, en práctica todavía en Hungría a mediados de la década del 2000, cuando las políticas económicas basadas en el Consenso de Washington eran cuestionadas por las corrientes principales de las ciencias política y económica de Occidente y se buscaba una participación del estado más activa en la moderación de los procesos económicos y el manejo de los síntomas de crisis. Estas asincronías temporales añaden al menos un factor más de atraso relativo, provocando en ECO un proceso de modernización divergente y más prolongado, a pesar de la identidad de los paradigmas. En quinto lugar, el caso húngaro puede brindar un mensaje importante: un desarrollo y una modernización sostenibles son inviables sin consenso y cooperación por parte de la sociedad en los objetivos y cuestiones nacionales básicas. Los ejemplos de Finlandia, Austria e Irlanda ayudan a comprobar esta afirmación. Aunque no se vislumbra en el horizonte una opción estratégica à la Moncloa55, existe la esperanza de que la élite política húngara pueda individuar en un futuro cercano las pre-condiciones objetivas y subjetivas para una modernización comprensiva y completa en el país. Notas Kálman Kulcsár, “A modernizáció, a rendszerváltozás és a magyar valóság” [Modernisation, systemic change and hungarian reality], en Társadalomkutatás [Social Science Research], 2009, vol. 27, n. 4, pp 375-400. 2 Ver el artículo de Göran Therborn. publicado en este mismo número y Id. Europa hacia el siglo veintiuno, México D.F., Siglo XXI Editores, 1999. 3 Iván Tibor Berend, “Transformation and Structural Changes: Central and Eastern Europe’s Adjustment in a Historical Perspective”, en Jozsef Temesi y Erno Zalai (eds.), Transition, Competitiveness and Economic Growth. 2. Back to a Market Economy, Budapest, Akadémiai Kiadó, 1999, pp. 43-44. 4 Para más información sobre el período posterior al “Compromiso Austrohúngaro”, ver I. T. Berend, Válságos évtizedek: a 20. század első fele közép- és kelet-európai történetének interpretációja [Critical decades: interpretation of the history of Central and Eastern Europe in the first half of the XX century], Budapest, Magvet, 1982, pp. 25-32. 5 La expresión tríada se refiere a las primeras letras de los verbos ‘favorecer’, ‘tolerar’, ‘prohibir’, en idioma húngaro. 6 Tamás Gyekiczky, Emberi erõforrások és modernizációs stratégiák [Human Resources and Modernisation Strategies], Budapest, T-Twins, 1994, pp. 15-17. 7 Ibid., p. 21. 8 Citado por László Muraközy, Már Megint egy rendszerváltás – történelmi tanulságok és tanulatlanságok [Again a Systemic Change: historical lessons and ignorances], Debrecen, University of Debrecen, 2004, p. 61. 9 Ver por ejemplo, Sándor Kopátsy, A mi XX. századunk [Our XX century], Budapest, Belvárosi Könyvkiadó, 1996, pp. 1

92-107. 10 Ignác Romsics, Magyarország története a XX. században [The History of Hungary in the XX. Century], Budapest, Osiris, 2005, p. 445. 11 Hungarian Central Statistical Office, Census 2001/6, Budapest, 2001. Disponible en: http://www.ksh.hu. 12 I. T. Berend, Central and Eastern Europe, 1944-1993: detour from the periphery to the periphery, New York, Cambridge University Press, 1996, pp. 183-190. 13 Hungary Central Statistical Office, Statistical Pocket book of Hungary, Budapest, Hungary Central Statistical Office. 14 János Kornai, “The great transformation of Central Eastern Europe: success and disappointment”, en Economics of Transition, 2006, vol. 14, n. 2, pp. 207-244, esp. p. 211. 15 J. Kornai, “The great transformation...”, cit., pp. 217-218. 16 Naturalmente, el consenso nacional sobre estas prioridades (3x3) no quiere decir que hubiese consenso pleno por parte de toda la población o todos los partidos políticos sobre los detalles de la ejecución. En lo que se refiere a las relaciones externas, por ejemplo, emergieron cada tanto en el debate público propuestas de tipo ‘neutralistas’ o de ‘tercera vía’. 17 Cuando el país ingresó en la UE, se le otorgó una derogación de diez años en lo que se refiere a las compras de tierra por parte de los extranjeros y de once años en lo que concierne a las inversiones en tema de medio ambiente. 18 J. Kornai, “The great transformation...”, cit., 19 Ivi; I. T. Berend, “Transformation and Structural Changes: Central and Eastern Europe’s Adjustment in a Historical Perspective”, en J. Temesi y E. Zalai (eds.), Transition, Competitiveness and Economic Growth…, cit., 20 J. Kornai, “Transzformációs visszaesés” [Transformation recession], en Közgazdasági Szemle [Economic Review], 1993, vol. 40, n. 7-8, p. 571. 21 L. Muraközy, Már Megint egy… [Again a Systemic Change…], cit, p. 71. 22 Ibid., p. 96. 23 Márta Zádor, et al. (eds.), Két válság között: a magyar gazdaság wargabetűje - 1990-2010 [Between two crises: the zigzac of Hungarian economy: 1990-2010], Budapest, ECOSTAT, Government Centre for Impact Assessment, 2010, p. 327. 24 Ibid., p. 333. 25 OECD, Economic Survey, Hungary, Overview, Marzo 2012, p. 14. Disponible en: http://www.oecd.org/ dataoecd/4/5/49852285.pdf. 26 Tamás Mellár, Felemás magyar modernizáció [Uneven Hungarian modernisation], University of Pécs, Departament of Economics and Regional Studies, Working Paper, n. 5, 2009, p. 22. Disponible en: http://www.krti.ktk.pte.hu/files/tiny_ mce/File/MT/mt_2009_5.pdf [en húngaro]. 27 J. Kornai, “The great transformation...”, cit., pp. 225-227. 28 Datamonitor, Country Analysis Report: Hungary. Economic Landscape, Septiembre de 2011, p. 39. 29 Ivi. 30 Ibid., p. 50. 31 Los cálculos del autor se basan en en datos del Hungarian Central Statistical Office. Disponible en: http://www.ksh. hu/?lang=en y la base de datos Eurostat. Disponible en: http:// epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ 32 OECD, Labour Force Statistics, París, OECD. Disponible en: http://www.oecd-ilibrary.org/employment/data/labour-

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force-statistics_lfs-lfs-data-en. 33 En general, resulta muy útil para este tipo de datos, Tamás Novak, “Közép-Európa helye a világgazdaságban” [The place of Central Europe in world economy], en Pál Majoros (ed.), Régiók a világgazdaságban [Regions in World Economy], Budapest, Perfekt, pp. 376-396. 34 Ministry of National Economy, Competitivity report, Budapest, Febrero 2011, pp. 6-7. [original en húngaro]. 35 Puntos de referencia: macro-indicadores, finanzas, presupuesto público, educación, funciones del estado, empleo, I+D. 36 M. Zádor, et al. (eds.), Két válság között … [Between two crises…], cit., pp. 327-328. 37 Como acertadamente subrayan Reinert y Kattel los países de Europa Central y Oriental, después de 1990, optaron por un crecimiento traccionado por el ahorro externo (foreign-savings-led growth), basado en la IDE, en el crédito internacional y las exportaciones y en esta circunstancia “in a financial and economic crisis […] becomes an accident waiting to happen”, Erik S. Reinert y Rainer Kattel, European Eastern Enlargement as Europe’s Economic Suicide?, The Other Canon Foundation, Tallinn University of Technology, Working Papers in Technology Governance and Economic Dynamics, n. 14, 2007, p. 15. Disponible en: http://hum.ttu. ee/wp/paper14.pdf. 38 Ibid., pp. 47-48. 39 M. Zádor, et al. (eds.), Két válság között … [Between two crises…], cit.,pp. 245-246. 40 András Kármán, “A magyar költségvetés kiadási szerkezete nemzetközi összehasonlításban” [Structure of Hungary’s state budget expenditure in international comparison], en Hitelintézeti Szemle [Credit Review], 2008, vol. 7, n. 6, p. 666. Disponible en: http://www.bankszovetseg.hu/anyag/feltoltott/ HSZ6_karman_665_677.pdf. [en húngaro]. 41 OECD, Economic Survey Hungary..., cit., pp. 5-6. 42 Como Kattel observa acertadamente: “ […] much industrial and knowledge capacity was irrecoverably lost. Rather than Scumpeterian creative destruction, many CEE countries experienced destructive destruction and primitivisation”, E. S. Reinert y R. Kattel, European Eastern Enlargement..., cit., p. 24. 43 T. Mellár, Felemás Magyar... [Uneven Hungarian...], cit., pp. 11-15.

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Ibid., pp.15-16 y Datamonitor, Country Analysis Report…, cit., p. 49. 45 E. S. Reinert y R. Kattel, European Eastern Enlargement..., cit., p. 24. 46 T. Mellár, Felemás Magyar... [Uneven Hungarian...], cit., p. 16 y p. 23, Ministry of National Economy, Competitivity report…, cit., p. 5. 47 T. Zoltán Polyánszky, “Ütköző stratégiák árnyékában. A kelet- és közép-európai térség felzárkózási lehetõségei a XXI század második évtizedében” [In the shade of colliding strategies: chances for catching up of East and Central European region in the second decade of XXI century], en Európai Tükör [The European Mirror], 2010, n. 9, pp. 11-26. Disponible en: http://www.kormany.hu/download/b/64/00000/ Europai_Tukor_2010_09.pdf [en húngaro]. 48 K. Kulcsár, “A modernizáció, a rendszerváltozás…” [Modernisation, systemic change...], cit., pp. 7-8. 49 J. Kornai, “The great transformation...”, cit., pp. 233-235. 50 L. Muraközy, Már Megint egy… [Again a Systemic Change…], cit, pp. 63-68. 51 J. Kornai, “The great transformation...”, cit., pp. 232-233. 52 J. Kornai, “Találkozás Széchenyivel” [Meeting Széchenyi], en Élet és Irodalom [Life and Literature], 13 de Abril 13 de 2012, pp. 3-5, László Békesi, “A magyar gazdaság helyzetéről, kilátásairól, a gazdaságpolitika dilemmáidól és feladatairól” [Situation and prospects of hungarian economy: dilemmas and tasks], en Élet és Irodalom [Life and Literature], 5 de marzo de 2010, pp. 13-14 y T. Mellár, Felemás Magyar... [Uneven Hungarian...], cit., pp. 24-28. 53 K. Kulcsár, “A modernizáció, a rendszerváltozás…” [Modernisation, systemic change...], cit., p. 5. 54 Tamás Szentes, “The Transformation of Central and Eastern Europe. A Study on the International Context of the Process”, en J. Temesi y E. Zalai (eds.), Transition, Competitiveness …, cit., pp. 91-108, p. 94. 55 El autor se refiere a la ‘transformación consensuada’ del régimen que tuvo lugar en España, formalizada en los pactos de la Moncloa de 1977 entre el nuevo gobierno democrático y los principales partidos políticos representados en el Congreso de los Diputados, con el apoyo de asociaciones empresariales y de una parte del sindicalismo [Nota del Coordinador Editorial]. 44


Esos veinte años: integración y desintegración en Europa del Este1 Rainer Kattel

Durante la mayor parte de las dos últimas décadas, la (re)integración de los países de Europa del Este en los mercados mundiales ha sido considerada un verdadero éxito (aunque la crisis del 2008-2010 parece haber modificado en alguna medida esta percepción, compartida de igual manera por analistas y policy-makers)1. Esto contrasta marcadamente con el modo en que los procesos de integración de las ex repúblicas soviéticas (con la excepción de los estados bálticos que se cuentan entre los países de Europa del Este) han sido considerados por una abrumadora mayoría de analistas: como un declive económico sin precedentes. Según los cálculos del Banco Mundial, la recesión sufrida por estos países en la década del ’90 y, parcialmente, en los primeros años del 2000, fue peor que la Gran

Depresión en Estados Unidos y la Segunda Guerra Mundial en Europa Occidental (en ambos casos, los países afectados se recuperaron considerablemente más rápido). Por ejemplo, tal como el Banco Mundial pronosticó en el año 2006: “aun cuando Ucrania ha podido crecer sostenidamente al 5% anual desde 2002, recién en el año 2017 podría recuperar su pico previo –lo que supone una recesión debida a la transformación de más de un cuarto de siglo, en el mejor de los casos”2. Rusia, para tomar otro ejemplo, apenas alcanzó el nivel de producto bruto interno (PBI) de 1989 en el año 20083. Es en relación a estos antecedentes, que el desarrollo de los países de Europa del Este es percibido como un éxito (Ver gráfico 1).

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[...] estos países exhiben altos niveles de exportaciones acompañadas por un escaso crecimiento de la productividad; son proclives a experimentar ciclos de auge y de caída, provocados por ser muy abiertos a los flujos comerciales y de capital; tales ciclos ocasionan un veloz incremento de los precios de los activos y los salarios, seguidos de una caída igualmente profunda en los salarios y las ganancias. Finalmente, estos países se caracterizan por altos niveles de desigualdad.

Gráfico 1. PBI per cápita en PPP Economías y regiones seleccionadas, 1985-2010 (dólares a precios internacionales constantes de 2005) 35000 Euro area

30000

Greece

25000

Korea

20000

Latin America & Caribbean Russian Federation Ukraine

15000 10000 5000

09

07

Eastern Europe

20

05

20

03

20

01

20

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Fuente: World Bank, World Development Indicators online database, ver http://databank.worldbank.org/ddp/home. do?Step=12&id=4&CNO=2

Este artículo sostiene que la historia de Europa del Este no sólo es mucho más compleja, sino que también puede ser tomada como evidencia de lo que una globalización apoyada en la rápida liberalización y desregulación puede ocasionar. Esto produce lo que Robert Wade llamó la “trampa del ingreso medio”. La mayor parte de las empresas localizadas en economías de ingreso medio “no pueden competir con firmas que producen productos estandarizados en países con salarios más bajos; tampoco pueden competir con firmas que producen bienes y servicios más intensivos en tecnología en países con salarios más altos” 4. En general, estos países exhiben altos niveles de exportaciones acompañadas por un escaso crecimiento de la productividad; son proclives a experimentar ciclos de auge y de caída, provocados por ser muy abiertos a los flujos comerciales y de capital; tales ciclos ocasionan un veloz incremento de los precios de los activos y los salarios, seguidos de una caída igualmente profunda en los salarios y las ganancias. Finalmente, estos países se caracterizan por altos niveles de desigualdad. Europa del Este ofrece un excelente ejemplo del tipo de países

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atrapados entre la espada y la pared, sin claras opciones de política para escapar de dicha situación. La integración de Europa del Este en los mercados mundiales, y en la Unión Europea (UE) específicamente, sirve como evidencia para mostrar cómo se genera esta “trampa del ingreso medio” y cómo se retroalimenta en el marco del actual proceso de globalización. Se argumenta comúnmente que el éxito del desarrollo de Europa del Este es principalmente el resultado de la aplicación de las políticas económicas neoliberales (liberalización de los mercados, presupuesto público equilibrado, estabilidad de precios, baja presión impositiva y la aplicación del mecanismo de mercado en todos los aspectos de la esfera socioeconómica) que han sido implementadas por estos países desde principios de los años ’90. En otras palabras, los países de Europa del Este son considerados modelos de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington. El objetivo de este artículo es, en primer lugar, mostrar que estas políticas han sido un arma de doble filo: por un lado, han promovido una rápida y profunda restructuración industrial, por otro, lo han hecho confinando a las economías de Europa del Este a actividades con bajo valor agregado y un pobre crecimiento de la productividad y, por lo tanto, socavando la posibilidad de un crecimiento económico sustentable. Sin embargo, el impacto de la adhesión a la UE también ha sido crucial para la restructuración industrial y la formulación de políticas en los países de Europa del Este durante la primera década del 2000. Este proceso ha derivado en una fuerte ‘europeización’ de la política económica y, en particular, de la política de innovación de estos países. En este marco, el segundo argumento del artículo es que también la europeización ha sido un arma de doble filo para los países de Europa del Este. Desde su adhesión a la UE en 2004 o 2007, y aun durante el proceso de adhesión, se registra un fuerte cambio en las políticas económicas y, en particular, en las políticas de innovación en muchos de estos países, en los que el estado adquiere un papel mucho más activo. En este cambio es muy claro y relevante el papel de los fondos estructurales de la UE, particularmente en las fases de negociación y planificación previas a la obtención de dichos fondos. No obstante, estos cambios conllevan problemas específicos: en primer lugar, las nuevas políticas de innovación de los países de Europa del Este se basan en una visión lineal del proceso de innovación (del laboratorio al mercado) basada en el su-


La globalización era considerada como el principal factor para promover una reestructuración financiera rápida, impulsada por el capital global representado por los flujos de inversión extranjera directa. puesto de que hay una creciente demanda de I+D por parte del sector industrial (lo que no es cierto, como consecuencia de los cambios estructurales que tuvieron lugar en los ’90, a partir de las políticas del Consenso de Washington); y, en segundo lugar, llevan al incremento en el uso de agencias ejecutivas independientes, en un contexto en el que las competencias de la administración pública ya eran débiles en lo que se refiere a sus capacidades para trabajar en red y planificar a largo plazo. El artículo mantiene que ese proceso de europeización de la política de innovación en Europa del Este, junto a una continua dominación neoliberal de la agenda de política económica, en muchos casos ha profundizado y exacerbado los problemas de coordinación y de trabajo en red ya existentes. Tanto las políticas del Consenso de Washington como el proceso de europeización han creado un terreno propicio para el aumento de la ‘fragilidad’ financiera de los países de Europa del Este durante la segunda mitad de la década del 2000, que, a su vez, ha profundizado sus problemas financieros en la actual recesión global. El supuesto que subyace a las políticas de Consenso de Washington y al impacto de la UE sobre los países de Europa del Este radica en que el mejor marco conceptual y político para integrar a estos países a la economía mundial y para garantizar un crecimiento sustentable es la teoría de las ventajas comparativas de David Ricardo. Esta teoría asume que toda integración económica es más o menos simétrica e integradora. La finalidad del presente artículo es mostrar que este marco no es correcto y que ha conducido a una profunda disonancia cognitiva entre las políticas empleadas para la restructuración industrial y la innovación en Europa del Este, por un lado, y los desarrollos que tienen lugar en el sector privado de estos países, por el otro. Esta disonancia cognitiva es también una de las razones clave para entender por qué la fragilidad financiera no fue reconocida a tiempo para poder contrarrestarla, y por qué la mayoría de los países de Europa del Este tienen dificultades para ofrecer respuestas políticas eficaces para hacer frente a la crisis, que vayan mas allá de aquellas orientadas a precipitar el ajuste fiscal –profundizando así también el paradigma neoliberal. Taxonomía de integraciones económicas Se podría argumentar que la mayor parte de la historia del pensamiento económico previa a Adam Smith consiste en tratados que buscan comprender por qué algunos tipos de intercambio comercial con determinadas regiones conllevan resultados beneficiosos mientras que otros, en cambio, no lo hacen. Es decir, estos estudios están fundamentalmente preocupados por los peligros que se presentan cuando la integración económica es asimétrica. Una de las primeras y más claras instancias de esta teoría

puede encontrarse en las primeras páginas del trabajo en tres volúmenes de Charles King (1721)5, una compilación de trabajos publicados en la década anterior que gozaría de un gran reconocimiento por muchos años. Es importante señalar que el supuesto de esta teoría es la posibilidad de que los intereses de los comerciantes discrepen de aquellos la nación en si misma: “Hay máximas generales en temas de comercio que son compartidas por todos. Que el comercio puede ser beneficioso para el comerciante y perjudicial para el conjunto de la nación es una de estas”6. Por supuesto, esto es muy diferente de las últimas enseñanzas de Adam Smith, quien asumía una armonía automática de intereses entre los comerciantes y la nación. En el esquema de King (el típico esquema pre-smithiano) los intereses de algunos actores económicos –principalmente aquellos de los productores– se corresponden con los del estado-nación, mientras que los intereses de otros actores económicos no coinciden con aquellos del estado-nación. La taxonomía pre-smithiana de comercio ‘bueno’ y ‘malo’ se basaba en la observación del grado de desequilibrio del desarrollo económico a favor de los centros urbanos que tuvo lugar en toda Europa en sus tiempos. La taxonomía estaba basada en la idea fundamental de que el desarrollo económico es fomentado por determinadas actividades y que éstas cambian según el momento histórico. El desarrollo era percibido como un objetivo que podría alcanzarse mediante rendimientos crecientes e innovaciones en la actividad industrial. No era éste el caso de la agricultura, caracterizada en muchos casos por una productividad estancada, rendimientos decrecientes, monocultivos y falta de sinergias, lo que obstaculizaba el crecimiento7. En base a los principios de King, y con la experiencia de 300 años más de historia económica, podemos establecer una taxonomía –basada en ‘tipos ideales’– de la integración económica (ver gráfico 2). Se pueden identificar dos tipos principales de integración: zonas de libre comercio simétricas (es decir, integración entre naciones con niveles similares de desarrollo y complejidad de la estructura económica), y zonas de libre comercio asimétricas (es decir, integración entre naciones con estructuras económicas muy diferentes y con distintos niveles de desarrollo). Hay dos tipos más, que son de carácter esencialmente mixto. En primer lugar, existe lo que podría denominarse ‘colonialismo de bienestar’, término acuñado por el antropólogo Robert Paine, quién describió así la integración económica de la población del Ártico en Canadá8, y que podría aplicarse también a la integración de los pueblos Saami en Noruega. Las características esenciales del colonialismo de bienestar son: 1) el drenaje de capitales característico del colonialismo clásico se revierte, es decir, el flujo neto de capitales se orienta hacia la colonia en vez de a la madre patria; y 2) la población nativa es integrada de un modo que implica la destrucción de sus modos de vida tradicionales y tiene como destino seguro el desempleo.

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Gráfico 2. Taxonomía de las integraciones económicas Actividades con rendimientos crecientes Integración de tipo flying geese

Integración à la List8

La esencia del patrón perteneciente a este tipo de integración económica radica en que las naciones progresan y cierran la brecha tecnológica siguiendo secuencialmente una serie de pasos dentro del mismo paradigma tecnológico. Esta descripción se ajusta a la experiencia de naciones del Este de Asia. Actividades con rendimientos crecientes que alcanzaron ya la madurez se trasladan a países más pobres, permitiéndoles desarrollar una base de conocimiento e industrializarse.

Alemania del siglo XIX y la ‘vieja’ Unión Europea son ejemplos de este tipo de integración. Ésta se produce entre naciones con niveles similares de PBI per cápita que tienen ventajas comparativas en actividades con rendimientos crecientes.

Integración asimétrica

Integración simétrica

Integración colonial

Integración simétrica periférica

En la relación colonial clásica, una nación industrial dinámica se integra con una periferia que, de manera explicita o implícita, no es autorizada a especializarse en actividades intensivas en innovación y con rendimientos crecientes (las condiciones de esta integración no necesariamente se explicitan mediante acuerdos formales). Tradicionalmente, las ‘colonias’ se especializaban en la provisión de materias primas. En el colonialismo, una de las partes gana (el poder colonial) mientras que otra pierde (la colonia).

La Comunidad Andina y el Mercosur son ejemplos de este tipo de integración. Se trata de un tipo de integración económica entre naciones periféricas que no tienen ventajas comparativas en industrias con rendimientos crecientes, pero que desean promoverlas y necesitan para ello mercados más grandes. El problema con este tipo de integración es que, por lo general, los países poseen estructuras económicas similares y, por lo tanto, no cuentan con bienes para intercambiar entre sí.

Actividades con rendimientos decrecientes

Fuente: Elaboración del Autor en base a E. S. Reinert y R. Kattel, “European Eastern Enlargement…”, cit., en nota 1.

En segundo lugar, existe también un tipo de integración económica que es a la vez integradora y asimétrica. Ésta difiere de la versión del colonialismo clásico explicada anteriormente, en tanto que pretende integrar a los socios asimétricos –países con diferentes niveles de desarrollo económico– en un estado de bienestar. Si nos fijamos en la manera en que los países de Europa del Este se han ido integrando a la Unión Europea se puede argumentar que este proceso se ubica dentro de esta categoría. La integración económica de Europa del Este Tal vez el supuesto clave informando las reformas económicas de finales de los ’80 y principios de los ’90 en los países de Europa Central y del Este fue la creencia que, como sostiene Martin Wolf, “finalmente aparecieron para países en desarrollo nuevas oportunidades para la exportación competitiva de manufacturas y de una gama de servicios relativamente sofisticados”9. De hecho, se puede argumentar que economistas de casi todas las escuelas de pensamiento parecían compartir una visión común: la globalización, bajo la forma de mercados financieros globales y de una liberalización del comercio, beneficiaría en gran medida a los países de Europa del Este. La globalización era considerada como el principal

factor para promover una reestructuración financiera rápida, impulsada por el capital global representado por los flujos de inversión extranjera directa (IED). Este entusiasmo se basaba ampliamente en el supuesto ricardiano clásico de las ventajas comparativas, como se afirma en la siguiente formulación de un manual clásico: “El comercio entre dos países puede beneficiar a ambos, si cada uno exporta los bienes en los que tiene una ventaja comparativa”10. El trabajo de Krugman en la década del ’90, que introduce las economías de escala en el marco teórico ricardiano, supone que el comercio es mutuamente beneficioso entre países que poseen actividades con rendimientos crecientes11. Por lo tanto, dado que los países de Europa del Este exhibieron altos niveles de industrialización hacia finales de la década del ’80 (comparables a los del Este de Asia), parecía correcto suponer que la globalización contribuiría en gran medida a que estas economías pudieran reestructurar su industria y a que su producción se volvería más eficiente a través del comercio y el aumento en los niveles de competencia12. Sin embargo, este argumento ricardiano ‘ampliado’ no toma en consideración dos fenómenos: en primer lugar, la década del ’90 fue testigo del surgimiento de lo que ha sido considerado como un nuevo paradigma tecno-económico que ha cambiado por completo la naturaleza de la industrialización y, esencialmente, ha despojando a muchas actividades

[...] la relación que mantiene Europa con su propia periferia muestra características similares a la asimetría que existe entre la economía mundial y la periferia global. 68 Puente@Europa


industriales maduras y susceptibles de ser relocalizadas de la posibilidad de alcanzar economías de escala dinámicas. En segundo término, el marco ricardiano asume que todas los tipos de integración económica son iguales (la integración funciona siempre a través de las ventajas comparativas) y ofrece la mismas estrategias económicas en todos los contextos y en cualquier momento en el tiempo (one size fits all). Carlota Pérez ha resumido brevemente el concepto de los paradigmas tecno-económicos –del que es inventora– de la siguiente manera: Cada cuarenta a sesenta años, comenzando con la Revolución Industrial en Inglaterra a fines del siglo XVIII, ha tenido lugar una revolución tecnológica; cada una de ellas ha generado una gran oleada de desarrollo, que se ha difundido de manera desigual en todo el mundo desde el país central donde se originó. […] El gran potencial para generar riqueza de cada una de estas revoluciones deriva de la combinación de las nuevas tecnologías, industrias e infraestructuras con un conjunto de tecnologías genéricas y principios organizativos capaces de modernizar al resto de la economía. La nueva frontera que resulta de la incorporación de esta serie de best practices desplaza a la anterior y se convierte en la nueva referencia para la eficiencia –un nuevo paradigma tecno-económico– que define la hoja de ruta de la innovación y de la competitividad. […] La propagación es altamente desigual en términos de cobertura y tiempo, de sectores y regiones, dentro de cada país y en todo del mundo13. Los paradigmas describen las formas en que el cambio tecnológico y la innovación tienden a llevarse a cabo en determinados períodos: las formas organizativas y financieras que conducen a innovaciones, qué capacidades tecnológicas y habilidades se necesitan, etc. En consecuencia, el nuevo paradigma tecno-económico basado en las tecnologías de la información y la comunicación (TICs), que alcanzan su plenitud en la década del ’90, ha generado cambios importantes en los procesos de producción de casi todas las industrias (incluyendo muchos servicios y la agricultura): la sub-contratación (outsourcing) y la consecuente dispersión geográfica de las actividades productivas. Esto se basa en la mejora significativa que se produce en las capacidades tecnológicas y organizativas con la introducción de la ‘modularidad’ en los procesos y redes de producción14. Estos cambios han permitido un crecimiento muy rápido de los flujos de inversión extranjera directa (IED) hacia los países en desarrollo, así como también de la industrialización, al menos superficialmente, de muchos de ellos (por ejemplo, en términos de la tasa de crecimiento de las exportaciones de productos manufacturados y de alta

tecnología). En consecuencia, sobre todo en la década del ’90, parecía que la apuesta al modelo ricardiano estaba dando frutos en los países de Europa del Este: las exportaciones intensivas en tecnología crecían y el cierre de la brecha con los países más avanzados parecía convertirse en algo posible15. Sin embargo, en muchos casos, las actividades sub-contratadas no tienen las mismas dinámicas que suelen caracterizarlas cuando se llevaban adelante en los países de origen –crecimiento de la productividad rápido y sostenido, incremento de los salarios reales, eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás– sino todo lo contrario16. La causa subyacente de por qué los analistas políticos y los economistas pasaron por alto lo que está sucediendo en esas actividades se oculta en la naturaleza misma de la modularidad en la producción. Lo que estadísticamente es considerado como un producto con alto contenido tecnológico puede ser, en realidad, algo muy diferente: puede tratarse de pantallas táctiles para iPhones o teléfonos móviles ensamblados para cualquier marca productora de telefonía celular. Ambos son considerados en las estadísticas como productos con alto contenido tecnológico, sin embargo, mientras que el primero es un producto que se encuentra en el comienzo de su ciclo de desarrollo, el último ha alcanzado ya su madurez. De hecho, cuando se lanzó el iPhone en 2007, Balda AG fue la única compañía en el mundo capaz de producir el elevado número de pantallas táctiles con el nivel de innovación requerido por Apple para los iPhones17. Esto no es lo que sucede con el ensamblaje de los teléfonos móviles. Por lo tanto, el supuesto clave de ventajas comparativas de los modelos y teorías de comercio se cae: el hecho que las exportaciones de alta tecnología hayan crecido en los países en desarrollo no significa que contemos con sectores igualmente dinámicos con rendimientos crecientes significativos18. Debido al cambio de paradigma tecno-económico, la integración de Europa del Este (y otros países en desarrollo) se ha convertido en muchos sentidos en un asunto cada vez más asimétrico y en uno de los componentes de “la trampa del ingreso medio”. Sin embargo, desde 1990, el marco de políticas de restructuración industrial y de innovación en Europa del Este ha asumido lo contrario: esto es, que la integración de Europa del Este estaría basada en una integración simétrica. Esto se explica, en parte, debido a los supuestos implícitos del modelo ricardiano; en parte, a causa de una elección equivocada de las estadísticas clave (sesgadas a favor de la tecnología) y de un excesivo optimismo por parte de la mayoría de los actores involucrados. De hecho, podría decirse que la relación que mantiene Europa con su propia periferia muestra características similares a la asimetría que existe entre la economía mundial y la periferia global19. Así, mientras que Europa del Este y otros países en desa-

[...] las industrias más avanzadas fueron las primeras en ser golpeadas por la rápida liberalización y, además, fueron aquellas que lo fueron de manera más contundente. El sector más resistente fue, y es todavía, la agricultura de subsistencia. Puente@Europa 69


rrollo importantes experimentaron un aumento estimulante de los flujos de IED y de las exportaciones, se nota una marcada divergencia en el crecimiento del ingreso y de la productividad que tuvieron los primeros respecto, por ejemplo, a las economías asiáticas (gráfico 3). Como Guerrieri argumentaba ya en 1998, las economías del este asiático “han superado a Europa del Este en muchas industrias, no sólo en los grupos de productos tradicionales sino también en los sectores tecnológicamente más sofisticados”, en particular en los “sectores intensivos en I+D (basados en la ciencia)”20. Mientras que la participación de los países de Europa del Este en el comercio mundial creció de 0,73% en 1980 a 0,95% en 1995, la de los países del Este de Asia creció en el mismo período de 3,80% a 10,83%21. Esta tendencia se acentúa particularmente en las industrias basadas en la ciencia: Europa del Este creció de 0,29% a 0,39% en el período comprendido entre 1980 y 1995, mientras que las economías del este de Asia aumentaron su participación pronunciadamente pasando de 4,83% a 17,82%22.

Gráfico 3. Asia Oriental (Corea) vs Europa del Este (Hungría). PBI por persona empleada, índice 1980=100 (eje izquierdo) valor agregado de la industria como % del PBI (eje derecho)

50

470 420

45

370 320

40

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220 170

30

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25 0 98

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0 00

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2 00

4 00

2

Hungary GDP per person employed, index (1980 = 100) Korea GDP per person employed, index (1980 = 100) Hungary industry value added % of GDP Korea industry value added % of GDP

Fuente: World Bank, World Development Indicators Online Database, ver http://databank.worldbank.org/ddp/home. do?Step=12&id=4&CNO=2. Especialmente después de la caída del muro de Berlín, la mayor parte de Europa del Este y otras ex economías soviéticas experimentaron profundas caídas en las tasas de crecimiento y sus industrias, así como también en el valor agregado del sector de servicios. La mayor parte de los países del este de Europa necesitaron más de una década para alcanzar los niveles de desarrollo y crecimiento de 1990 (gráfico 4).

70 Puente@Europa

Gráfico 4. Valor agregado industrial en economías seleccionadas de Europa Central y del Este, de la Comunidad de Estados Independientes y de Europa y Asia, 1980-2005 (dólares constantes de 2000, 1990=100) 300 Belarus Bulgaria 250

Czech Republic Estonia

200

Finland Greece Hungary

150

Korea, Rep. Portugal 100

Romania Russian Federation

50

Singapore Ukraine

0

1990 1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Fuente: World Bank, World Development Indicators Online Database, ver http://databank.worldbank.org/ddp/homedo?Step=12&id=4& CNO=2. La razón principal de esta caída profunda ha sido la acelerada desindustrialización y primarización de las empresas industriales23 o incluso la destrucción de muchas empresas exitosas24. Esto sucedió debido a la manera en que las empresas -y, en general, la industria soviética- fueron desarrolladas y gestionadas, en una compleja trama de tipo cluster de planificación y competencia. La repentina apertura de los mercados y la supresión de los controles de capital volvieron muy vulnerables a estas compañías industriales, cuya norma era la extrema integración vertical. Esto significa que si, debido a la rápida liberalización, una parte de la cadena de valor encontraba problemas, toda la cadena se veía afectada. Sin embargo, las empresas extranjeras que buscaban privatizar las plantas productivas estaban casi siempre interesadas solo en una parte de la cadena de valor (una planta específica, la infraestructura o la localización geográfica) y, por lo tanto, los procesos de privatización conllevaron un desgaste de empresas y puestos de trabajo. La liberalización de los mercados y los precios significó para muchas empresas nacionales una disminución de la demanda y, por lo tanto, las empresas con una relación costo fijo/costo variable más elevada (en general, aquellas más avanzadas tecnológicamente) fueron las más afectadas ya que sus balances se deterioraron muy rápidamente. Si una empresa tiene una gran cantidad de maquinaria y equipo para amortizar –es decir, si ha tenido que realizar recientes inversiones para modernizarse–, será fuertemente golpeada si su demanda disminuye y se encontrará bajo una fuerte presión financiera debido a sus pasivos con los bancos recientemente creados. Por lo tanto, por definición, las industrias más avanzadas fueron las primeras en ser golpeadas por la rápida liberalización y, además, fueron aquellas que lo fueron de manera más contundente. El sector más resistente fue, y es todavía, la agricultura de subsistencia. Esto se conoce como el efecto Vanek-Reinert25 y se puede observar en la unificación de Italia en el siglo XIX, en América Latina en la década del ’80 y de nuevo en la década de 1990 en Europa del Este y en otras ex economías soviéticas. Un cambio tan drástico hizo que la industria soviética


[...] las políticas emergentes en innovación e I+D en Europa del Este a mediados de la década del 2000 reflejaban una compresión lineal de la innovación. En esta visión, la innovación es entendida como algo cercano a la ciencia y la invención y existe una correspondencia más o menos lineal entre descubrimiento científico y un alto rendimiento de la innovación. y el crecimiento de las exportaciones de alta tecnología, la recuperación fue interpretada como un proceso inminente de convergencia con la ‘vieja’ Europa. Este error conceptual se convirtió en el principal motor de las nuevas políticas de innovación e I+D en Europa del Este a partir de 2004. Gráfico 5. Capacidad nacional de innovación. Índice para los estados miembro de la UE, 200026

Romania

Bulgaria

Greece

Poland

Slovakia

Poland Latvia

Lithuania

Spain

Italy

NIC

Austria

Ireland

Germany Belgium

France

Danemark

United Kingdom

-4

Finland

-2

Netherlands

0

Hungary

2

Slovenia

Estonia

4

Czech Republic

6

Sweden

fuera relativamente fácil de ‘reemplazar’: con la estabilidad macroeconómica y la liberalización de los mercados, seguidas por una rápida caída de los salarios, muchas economías pertenecientes a la antigua Unión Soviética se volvieron objetivos cada vez más atractivos para la privatización como así también para la externalización de la producción. De hecho, una de las características fundamentales de la industria (y los servicios) de Europa del Este desde 1990 ha sido que la mayoría de las empresas se han dedicado a la innovación de procesos (por ejemplo, mediante la adquisición de nueva maquinaria) en una búsqueda ser cada vez más eficientes en términos de costos en las condiciones del nuevo mercado. En síntesis, la clave para comprender por qué Europa del Este parece haberse detenido, o incluso quedado relegada respecto a economías asiáticas como la de Corea del Sur, ha radicado en la manera en que muchas empresas industriales fueron integradas a la economía mundial durante la década del ’90. Europa del Este adoptó con entusiasmo la idea de una restructuración liderada por la inversión extranjera directa que se desarrolló, sin embargo, de un modo particular debido al cambio en el paradigma tecno-económico. Esto condujo a una especialización en actividades del extremo inferior de la cadena de valor, encontrando además graves dificultades para mejorar su posición relativa en dicha cadena. Más importante aun, este proceso hizo que estas economías funcionaran cada vez más como un enclave, quebrando eslabonamientos productivos, con fuertes tendencias hacia la primarización de la estructura económica. La clave para comprender por qué las estrategias lideradas por la IED funcionaron de esa manera yace en la coincidencia histórica que se produjo entre el cambio de paradigma tecno-económico y el embate de las políticas del Consenso de Washington. Los países de Europa del Este fueron invadidos por los flujos de inversión extranjera que buscaban crear actividades sin grandes rendimientos crecientes. Esto convirtió a la integración de Europa del Este en los mercados europeos y globales en un tipo de integración asimétrico pero complementario. El proceso de desintegración de la industria –y del sistema de I+D– que comenzó con la transición estaba todavía en pleno vigor durante la adhesión a la Unión Europea. Si bien puede argumentarse que hacia el año 2000 las economías de Europa del Este y, en particular, sus capacidades de innovación se dividían en un grupo de países más fuertes y otro de más débiles, la mayoría de las economías de esta región comenzaron a recuperarse de las pérdidas de la transición en aquel año (gráfico 5). Sin embargo, particularmente con el aumento de los influjos de inversión extranjera hacia los países del este de Europa

-6

Fuente: Elaboración del Autor en base a S. Radosevic, “A Two-Tier or Multi-Tier Europe? Assessing the Innovation Capacities of Central and East European Countries in the Enlarged EU”, en Journal of Common Market Studies, vol. 42, n. 3, 2004, pp. 641-666. Mientras que la armonización con el acervo comunitario de la Unión Europea fue importante por los cambios que provocó en la industria y en los modos de ejecución de las políticas, y por la creación de agencias administrativas para el manejo de la ayuda financiera de la Unión Europea, las principales modificaciones en la política de innovación se produjeron a partir de 2004, con los fondos estructurales de la Unión Europea –que tendrían que extenderse al menos hasta 201327. El supuesto que subyacía al marco de ideas dominantes para las iniciativas en materia de innovación en los países de Europa del Este después de su adhesión a la UE fue que, tal como había sucedido con los ‘viejos’ países europeos, también los nuevos miembros tendrían que superar la conocida ‘paradoja europea’: es decir, buena investigación básica y una baja comercialización de los resultados de la investigación. En consecuencia, las políticas emergentes en innovación e I+D en Europa del Este a mediados de la década del 2000 reflejaban una compresión lineal de la innovación. En esta visión, la innovación es entendida como algo cercano a la ciencia y la invención y existe una correspondencia más o menos lineal entre descubrimiento científico y un alto rendimiento de la innovación. Asimismo, se esperaba que las innovaciones se desarrollaran como los teléfonos móviles de Nokia a principios de la

Puente@Europa 71


década de los años 2000. La búsqueda de este tipo de éxito se convirtió en el ‘santo grial’ de las políticas de innovación en Europa del Este. Así, las políticas de innovación impulsadas a principios y mediados de la década del 2000 tendieron a concentrarse en los sectores de alta tecnología, en la comercialización de la investigación producida en la universidad y en la creación de parques tecnológicos para nuevos emprendimientos y actividades de este mismo tipo28. Gráfico 6. Políticas de innovación en Europa Central y del Este. Medidas sectoriales vs medidas horizontales29 Sweden Finland Latvia Hungary Czech Republic

horizontal measures

Slovenia

sector-specific measures

Lithuania Poland Slovakia

I+D en Europa del Este se desintegraron fuertemente y su desempeño durante la década del ’90 produjo una caída que posicionó a esta región por debajo del este de Asía. En segundo lugar, esto se complementó con una fuerte especialización en la gama inferior de las diversas cadenas de valor, generándose una demanda relativamente baja de I+D y de las capacidades y competencias relacionadas. Se puede argumentar que la mayoría de los problemas de la política en innovación de Europa del Este aquí sintetizados se relacionan de una manera u otra con el marco institucional de las agencias. Casi todos los problemas vinculados a la implementación de las políticas de innovación en estos países se remontan a actores débiles y desorganizados, con serios problemas para coordinar el diseño y la ejecución de políticas32. Por un lado, hay una separación neta de las responsabilidades políticas a nivel ministerial entre educación y ciencia de un lado e innovación e industria del otro33. Por otro lado, este sistema fragmentado de policy-making provoca una falta de inter-conexión y cooperación entre diferentes actividades relacionadas con la innovación y actores tales como organizaciones de investigación, gobierno e industria.

Estonia 0

20

40

60

80

100

Fuente: Elaboración del Autor en base a Alasdair Reid y Peter Viola, Sectoral Innovation Systems: The Policy Landscape in the EU25, en Technopolis Group, Mapping of sectoral innovation policy, Informe Final, Europe Innova, 2008. Disponible en: http://www.europe-innova.org. Sin duda, esto está relacionado con la manera en que los responsables de formular las políticas en Europa del Este entendieron la normativa de la Unión Europea con respecto la ayuda estatal30. Sin embargo, esto se vincula también, en primer lugar, con la visión neoliberal general heredada de la década del ’90 (es decir, aquella según la cual la demanda del mercado es percibida como el factor clave para el sistema de I+D) internalizada por muchos responsables de la formulación de políticas a principios del 2000. Y, en segundo lugar, con el hecho de que sus habilidades específicas se concentraban principalmente en el área macroeconomía31. Además, como la mayoría de las políticas de Europa del Este financiadas por los fondos estructurales de la UE estaban principalmente basadas en la competencia, en proyectos específicos y en una multiplicidad de medidas horizontales, lo que se produjo fue una fragmentación de la política de innovación y una falta de prioridades políticas –o la incapacidad para fijarlas. Asimismo, esto también puso de manifiesto una concepción de la innovación anclada en la demanda por parte del mercado, en contradicción con el supuesto subyacente de que las políticas de innovación son necesarias para aliviar la ‘paradoja europea’. Es decir, las políticas típicas de innovación de los países de Europa del Este tuvieron como objetivo la comercialización de ciertos resultados de I+D obtenidos en el laboratorio de una universidad o de un departamento de I+D, por lo general en un área de alta tecnología. Pero el resultado y, por lo tanto, la iniciativa, tenía que surgir del mercado. Esto, sin embargo, no ocurrió en la realidad: primero, los sistemas de

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La crisis y su impacto – Sin embargo, hay un problema clave que ha sido ignorado en los procesos de formulación de las políticas económicas y de innovación en Europa del Este durante las décadas del 1990 y del 2000, dirigidas a llevar adelante la restructuración económica y fomentar el crecimiento. El contexto macroeconómico estable favorable a la entrada de IED –en este aspecto la región fue muy exitosa– promovió también el préstamo externo masivo al sector privado (mayormente a través de bancos extranjeros instalados en Europa del Este que asumían obligaciones nominadas en moneda extranjera). Esto provocó, en particular desde mediados de la década del 2000, un auge en el consumo y en el mercado inmobiliario en todos los países de la región34. De hecho, la mayoría de los países de Europa del Este son altamente dependientes de las inversiones extranjeras y del préstamo privado y, por lo tanto, han quedado, desde una perspectiva macroeconómica, atrapados en un callejón sin salida, con un tipo de cambio apreciado, saldos negativos de cuenta corriente y un endeudamiento privado en expansión. Esto ha dado lugar a una creciente fragilidad financiera a través del deterioro de la balanza de pagos, dejando a los países de la región hambrientos por nuevos préstamos e inversiones extranjeras, los que, sin embargo, se detuvieron a raíz de la crisis financiera mundial en 2008. La acumulación de los desequilibrios en las economías de Europa del Este, en particular en los países bálticos, durante la primera década del 2000 ha sido muy evidente. Entre 2004/5 y 2007/8, las tres economías bálticas, así como también Rumania y Bulgaria –los dos países de más reciente incorporación en la Unión Europea (2007)– han sufrido déficits de dos dígitos en sus cuentas corrientes; el resto de las economías de Europa del Este tenían también altos déficits, aunque no tanto como el de aquellos países; Polonia y Eslovenia, por su parte, han mostrado siempre un déficit más bajo –de alrededor de 1% a 5% del PBI. Estos desequilibrios fueron impulsados, en primer lugar,


por la entrada masiva de IED: Europa del Este recibió cerca de 1/3 de todos los flujos de capital privado dirigidos hacia los mercados emergentes entre 2002 y 2007, sumando un total de más de 500 mil millones de dólares. Sólo Asia recibió aproximadamente 100 mil millones de dólares más durante ese mismo período35. Uno de los principales destinos para la inversión extranjera directa fue el sector financiero. Sin embargo, a pesar de los altos niveles de las entradas netas de IED, las necesidades de financiamiento externo en los países bálticos se mantuvieron en alrededor del 10% del PBI, y eran ligeramente inferiores en el resto de la región cuando la crisis se desencadenó en la segunda mitad de 2008. Esto fue suficiente para que las economías del Báltico, debido a la topología de restructuración industrial y al modelo de innovación, se convirtieran en esquemas Ponzi36. En otras palabras, si el financiamiento externo se detenía, los países bálticos sufrirían una depresión casi al instante. Y esto es efectivamente lo que sucedió. El segundo factor clave de los desequilibrios de Europa del Este ha sido el rápido aumento del endeudamiento de los hogares, alimentado por los préstamos transfronterizos que representaban cerca de 2/3 de todo el crédito interno en las economías del Báltico en 200737. Una abrumadora proporción de este endeudamiento se llevó a cabo en moneda extranjera (desde euro hasta yen): por ejemplo, la proporción neta de activos en moneda extranjera en términos de PBI alcanzó el 51% y 47% en Letonia y Hungría, respectivamente, seguidos de cerca por Estonia y Lituania, con un 35% y 38% respectivamente38. La relación entre los préstamos en moneda extranjera y el total de préstamos tomados por el sector privado alcanzó casi el 80% en Estonia, y menos del 15% en la República Checa39. Uno de los principales sectores receptores de los préstamos fue el sector de bienes raíces, en particular en los países bálticos. Del otro lado de los desequilibrios se encontraban los bancos europeos –desde el Swedbank y el SEB en los países bálticos, al Erste Bank, Raiffeisen, Unicredit y KBC en el resto de las economías de este europeo. Curiosamente, algunas de las economías fueron capaces de evitar una ‘euroización’ masiva –por ejemplo, Polonia y la República Checa. La rápida apreciación de la moneda nacional y la consiguiente pérdida de competitividad respecto de los principales socios comerciales europeos –en particular Alemania, donde el crecimiento de los salarios a lo largo de la década de 2000 se mantuvo congelado convirtió a la inminente crisis en una mezcla potencialmente muy tóxica para la mayoría de las economías de Europa del Este: la existencia de desajustes en términos de la moneda y los vencimientos eran muy grandes y había probabilidades de que se generasen correcciones severas a través de la depreciación del tipo de cambio, deflación de la deuda y desempleo. De manera subyacente, y con la aparición misma de estos desequilibrios, el sector bancario de Europa del Este pasó de ser propiedad mayormente del estado y estar fuertemente segmentado (con varios bancos sectoriales a lo largo de distintas líneas funcionales, por ejemplo, bancos de comercio exterior y bancos agrícolas, etc.) a universalizarse y pertenecer a instituciones financieras que en su mayoría eran de propiedad extranjera40. La adaptación de la regulación bancaria de la UE también desempeñó un papel clave.

Para las economías de Europa del Este, un nivel de internacionalización tan alto provocó un efecto contradictorio: por un lado, volvió más frágil el sistema ante la crisis; por el otro, en el medio de ésta, el alto porcentaje de propiedad extranjera en el sector bancario de Europa del Este fue un factor de estabilización ya que puso freno a la reversión de los flujos transfronterizos financieros. De hecho, esto último parece haber salvado a la mayoría de las economías de la región –en particular, a los países bálticos– de la cesación de pagos y de corridas contra los bancos y las monedas. Sin embargo, se puede argumentar que tanto el aumento de la deuda en moneda extranjera como el desarrollo del sector bancario en la primera década del 2000 fueron nefastas para los hogares y empresas de Europa del Este que tuvieron que asumir el peso de los riesgos en términos de tasa de interés y de tipo cambio incorporados en sus deudas a largo plazo. Además, el nivel alto de internacionalización del sector financiero en las economías de Europa del Este se he visto agravado tanto por el enfoque general de la política económica neoliberal (con énfasis en la estabilidad macroeconómica y la apertura, los bajos impuestos y la baja participación del gobierno en la economía) como por la aspiración a convertirse en miembros de la eurozona. Esto último implica un déficit público muy estricto (hasta el 3% del PIB) y metas de inflación (fijadas ya en todas las economías de Europa del Este). Esta mezcla ha creado un entorno económico que es a la vez muy pro-cíclico y ‘alérgico’ –por así decir– a la intromisión del gobierno en los mercados. En consecuencia, la respuesta a la crisis ha sido relativamente lenta en las economías de esta región. Mientras que Hungría, Rumania y, en particular, Letonia han recibido ayuda financiera del Fondo Monetario Internacional y la UE, todos los países de Europa del Este han sido beneficiados por los fondos estructurales de la Unión en lo que, en definitiva, ha constituido un mecanismo de transferencia fiscal. De hecho, sin estas transferencias, casi todos los países de la región se enfrentarían a déficits fiscales cercanos a los dos dígitos o a cifras de desempleo mucho más elevadas (gráfico 7). En esencia, las transferencias fiscales de la UE han permitido a los países de Europa del Este, en particular a aquellos con los desequilibrios más grandes, ‘exportar’ algunos de estos a la UE. La ‘factura’ por la contracción de la demanda nacional y extranjera se presenta a los contribuyentes de la UE y a los futuros contribuyentes nacionales bajo la forma de un alto desempleo. Lo dicho anteriormente sugiere que la mayoría de las economías de Europa del Este están esperando ver qué ocurre (wait-and-see) con la crisis, apostando a que la IED y los mercados de exportación se recuperen en algún momento. En esencia, estos países esperan que las exportaciones los levanten una vez más y los saquen del pozo. Aquí, sin embargo, la mayoría no toma en cuenta que los altos niveles de integración en las redes de producción globales, y en particular europeas, podrían llegar a tener rendimientos decrecientes, ya que la estructura industrial que los países de Europa del Este heredaron de la rápida y profunda restructuración de la década del ’90 está dominada por actividades de bajo valor agregado y con débiles eslabonamientos internos. En este sentido, la salida de la crisis mediante la exportación podría ser inalcanzable para la mayoría de las economías del este de Europa aun cuando las exportaciones aumentasen

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Gráfico 7. Déficit fiscal y transferencias fiscales de la UE (fondos de cohesión) como % del PBI, en Europa del Este y el grupo de los PIIGS41, 2008-2010.

industriales, de innovación y laborales cuya implementación reforzarían el cierre de la brecha con los países centrales. Conclusión: ¿La integración ha convertido a estos países en periféricos?

6 4 2 0 -2

2008

-4

2009

2010

Eastern Europe public deficit PIIGS public deficit

-6

EU fiscal transfers to Eastern europe

-8

EU fiscal transfers to PIIGS

-10 -12 -14

Fuente: Elaboración del Autor en base a Eurostat y Comisión Europea42. rápidamente debido a que los eslabonamientos internos son débiles como también lo es la competitividad respecto de las principales economías centrales de la UE. Esto deriva en una productividad significativamente más baja que en la de las ‘viejas’ economías de la UE. Además, no se entiende como la demanda interna podría recuperarse rápidamente una vez más, a menos que haya un retorno significativo de los dos elementos fundamentales presentes antes de la crisis: la IED y los préstamos transfronterizos. Esto, sin embargo, también podría señalar la vuelta o incluso la profundización de la fragilidad financiera heredada de la década del 2000. Recordamos que el auge del crédito fácil de aquellos años no hizo más que encubrir problemas estructurales más profundos creados durante el proceso de restructuración industrial de la década precedente. Sin embargo, la transformación del sector bancario nacional, que tuvo lugar de manera desarticulada respecto al sector productivo nacional, orientándose hacia el consumo y el mercado inmobiliario, permitió que las tasas de crecimiento en la década del 2000 superaran efectivamente a las de la década del ’90 y, por consiguiente, que las reformas estructurales quedaran relegadas al último lugar de la agenda. En efecto, como se muestra arriba, la mayoría de los países de Europa del Este no habrían puesto en marcha iniciativas importantes durante la década del 2000 con respecto a la I+D, la innovación y la políticas laboral, si no hubiera sido por la fuerte de presión recibida por parte de la UE43. Sin embargo, como se ha mostrado aquí, en términos de capacidad política, estas áreas han sido en su mayoría descuidadas durante los años ’90 y principios del 2000. A lo largo de este período, los responsables de la elaboración de políticas en Europa del Este han enfatizado, en primer lugar, las capacidades macroeconómicas y, en segundo lugar, la necesidad de transferir políticas desde la caja de las ‘mejores prácticas’ (best practices) de la época44. Esto significa que mientras que los países de Europa del Este enfrentan enormes desafíos para hacer frente a la crisis financiera y económica, la mayoría de ellos carece de capacidades políticas para diseñar estratégicamente respuestas políticas con miras a poner en marcha reformas estructurales, y para la formulación de políticas

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La estrategia de crecimiento económico de los países de Europa del Este en las últimas dos décadas ha estado basada en el crecimiento impulsado por el ahorro externo. Tres han sido los componentes de dicha estrategia: la inversión extranjera directa, los préstamos transfronterizos y las exportaciones. En retrospectiva, es fácil pronosticar que la presencia de un nivel de dependencia del ahorro externo muy elevado durante un período de intensificación de la innovación y de liberalización financieras, combinada con un cambio tecnológico en la esfera de la producción que permite aumentar la dispersión geográfica sin establecer eslabonamientos locales, es una receta segura de crisis financiera y económica. Se trata solo de una cuestión de tiempo. Las experiencias de Europa del Este en las dos últimas décadas son el microcosmo donde se reflejan los problemas creados a nivel mundial durante estos años. Por un lado, enfrentamos una rápida restructuración industrial impulsada por la llegada masiva de IED y el aumento de la modularidad en la producción implica que gran parte de la industria reestructurada se orienta hacia las actividades de menor valor agregado con pocos eslabonamientos internos. Por otro lado, el cambio igualmente transformador en el sector bancario rompe los lazos con el sector productivo local para unir sus fuerzas, con la ayuda de la enorme afluencia de préstamos transfronterizos, con los consumidores. Esto ha llevado a una pérdida de competitividad a través de un bajo crecimiento de la productividad y mediante la progresiva apreciación de la moneda. Todo esto va acompañado de un escenario político fragmentado y hueco, incapaz de crear políticas estructurales y de innovación para promover un mayor crecimiento de la productividad. Este tipo de fragilidad masiva en la mayoría de las economías de Europa del Este estaba destinada a desembocar en una depresión como la de 2009, tal como sucedió en las economías bálticas. Las transferencias fiscales de la UE seguirán siendo de gran importancia para todas las economías del Europa del Este, pero no llevaran a una mejora significativa en su capacidad política. Estas se limitarán a aprovechar las transferencias de la UE y los programas de estímulo, sin poner manos a la obra en la formulación de políticas industriales que tanto se necesitan. De esta manera, sin embargo, los países de Europa del Este amenazan con convertirse en una verdadera carga para la competitividad de la UE en un futuro no muy lejano. Notas Varias secciones de este artículo se basan en los siguientes trabajos: Erik S. Reinert y Rainer Kattel, “European Eastern Enlargement as Europe’s Attempted Economic Suicide?”, The Other Canon Foundation, Tallinn University of Technology, Working Paper in Technology Governance and Economic Dynamics, 14, 2007. Disponible en: http:www.technologygovernance.eu, R. Kattel, E. S. Reinert y Margit Suurna, “Industrial 1


restructuring and innovation policy in Central and Eastern Europe since 1990”, en Mario Cimoli, Giovanni Dosi y Annalisa Primi (eds.), Learning, Knowledge and Innovation Policy: Policy Challenges for the 21st Century, Oxford, Oxford University Press, 2011 y R. Kattel, “Financial and Economic Crisis in Eastern Europe”, en Journal of Post Keynesian Economics, vol. 33, n. 1, 2010, pp. 41-60. 2 World Bank, World Development online database, ver http:// databank.worldbank.org/ddp/home.do?Step=12&id=4&CNO=2.

Vladimir Popov, “The Long Road to Normalcy”, UNIWIDER, Working Paper n. 3, 2010. 4 Robert Wade, “Industrial Policy Redux”, Trabajo presentado en el panel Whatever Happened to North-South? de la reunión anual de la Asociación Internacional de Ciencia Política, Sao Paolo, 16-18 de febrero de 2001. 5 Charles King, The British Merchant or Commerce Preserv’d, London, 1721. 6 Ibidem, p.1. 7 Para un debate en profundidad, ver, por ejemplo, Giovanni Botero, “Delle cause della grandezza delle città”, en Id., Della Ragione di Stato. Libri Dieci, Venecia, Gioliti, 1598; Antonio Serra, Breve trattato delle cause che possono far abbondare li regni d’oro e argento dove non sono miniere con applicazione al regno di Napoli, Napoli, Lazzaro Scorriggio, 1613. Para una discusión contemporánea, ver E. S. Reinert, How Rich Countries Got Rich … and Why Poor Countries Stay Poor, London, Constable, 2007. 8 Robert Paine, The White Arctic: Anthropological Essays on Tutelage and Ethnicity, Institute of Social and Economic Research, Memorial University of Newfoundland, 1977, esp. pp. 1-52. 9 Martin Wolf, “The Growth of Nations”, en Financial Times, 21 de julio de 2007. Disponible en: http://www.ft.com/cms/s/0/ 3

da491b56-34fd-11dc-bb16-0000779fd2ac.html.

Paul Krugman y Maurice Obstfeld, International Economics: theory and policy, Boston, Pearson Addison Wesley, 2005 (I ed. 1998), p. 26. 11 Ibidem, pp. 110-146 y P. Krugman, “Ricardo’s difficult idea”, 1996. Disponible en: http://web.mit.edu/krugman/www/ricardo.htm. 12 Para profundizar la discusión, véase también Slavo Radosevic, “The Transformation of National Systems of Innovation in Eastern Europe: between restructuring and erosion”, en Industrial and Corporate Change, vol. 7, n. 1, 1998, pp. 77-108. 13 Carlota Perez, “Respecialisation and the Deployment of the ICT Paradigm: An Essay on the Present Challenges of Globalization”, en Ramón Compañó, Corina Pascu, Anna F. Bianchi, et al. (eds.), The Future of the Information Society in Europe: Contributions to the Debate, Joint Research Centre, Institute for Prospective Technological Studies, 2006. Disponible en: http://ipts.jrc.ec.europa.eu/publications/pub.cfm?id=1453; véase también C. Perez, Technological Revolutions and Financial Capital: The Dynamics of Bubbles and Golden Ages, Cheltenham, Edward Elgar, 2002. 14 Suzanne Berger, How We Compete. What Companies around the World are Doing to Make It in Today’s Global Economy, New York, Currency Doubleday, 2006. 15 Para datos empíricos y una discusión al respecto, véase, por ejemplo, Michael Landesmann, Structural Change in the Transition Economies, 1989 to 1999, WIIW Research Report n. 269, 2000. Disponible en: http://www.wiiw.ac.at/pdf/RR10

269Summ.pdf.

Para una discusión detallada y datos, véase, por ejemplo, José Gabriel Palma, “The Seven Main ‘Stylized Facts’ of the Mexican Economy Since Trade Liberalization and NAFTA”, en Industrial and Corporate Change, vol.14, n.6, 2005, pp. 941–991; M. Cimoli, João Carlos Ferraz y A. Primi, Science and technology policies in open economies: the case of Latin America and the Caribbean, Serie Desarrollo Productivo, 165, Santiago de Chile, CEPAL, 2005. Disponible en: http://www. eclac.org/publicaciones/xml/3/23153/DP165.pdf; Marek Tiits, R. Kattel, Tarmo Kalvet y Dorel Tamm, “Catching up, pressing forward or falling behind? Central and Eastern European development in 1990-2005”, en The European Journal of Social Science Research, vol. 21, n. 1, 2008, pp. 65-85. 17 “Balda: the iPhone’s German Accent”, en Business Week, 5 de abril de 2007. Disponible en: http://www.businessweek.com/ 16

globalbiz/content/apr2007/gb20070405_436341.htm.

P. Krugman, “Trade and Wage, Reconsidered”, 2008. Disponible en: http://www.princeton.edu/~pkrugman/pk-bpea-draft.pdf. 19 E. S. Reinert, “European Integration, Innovations and Uneven Economic Growth: Challenges and Problems of EU 2005”, en R. Compañó et al., The Future of the Information…, cit., pp. 124-152. 20 Paolo Guerrieri, “Trade Patterns, FDI, and Industrial Restructuring of Central and Eastern Europe”, BRIE Working Paper Series, 1998, n. 124, p. 20. Disponible en: http://brie. 18

berkeley.edu/publications/WP124.pdf.

Ibidem, p. 29. Ibidem, p. 38. 23 E. S. Reinert, How Rich Countries Got Rich . . . and Why Poor Countries Stay Poor, cit., cap. 5. 24 Jože Mencinger, “From Socialism to EU Membership”, en Joachim Becker y Rudi Weissenbacher (eds.), Dollarization, Euroization and Financial Instability. Central and Eastern European Countries between Stagnation and Financial Crisis?, Marburg, Metropolis, 2007, pp. 19-34; Michael Landesmann, Structural Change in the Transition Economies, 1989 to 1999, cit.; Dani Rodrik, “Making sense of the Soviet trade shock in Eastern Europe: A Framework and some estimates”, NBER Working Paper, n. 4112, 1992. 25 Discutido por primera vez en E. S. Reinert, International Trade and the Economic Mechanisms of Underdevelopment, Cornell University, PhD thesis, 1980. 26 El índice ha sido construido a partir de 4 sub-índices, que, a su vez, están basados en los datos siguientes: 21 22

i) Capacidad de absorción: gasto en educación como porcentaje del PBI; graduados en ciencias e ingeniería (2029% de la población); población con estudios terciarios; participación en aprendizaje permanente; empleos en el área de producción de bienes con medio/alto contenido tecnológico; empleo en el área de servicio de alta tecnología; ii) Provisión de I + D: gasto público en I+D como porcentaje del PBI; gastos de empresas en I+D como porcentaje del PBI, empleo en I+D por sector; patentes alta tecnología registradas en la Oficina Europea de Patentes (European Patent Office); patentes de alta tecnología registradas en la Oficina de Patentes y Marcas Registradas de los Estados Unidos (United States Patent and Trademark Office); patentes de residentes por habitante; iii) Difusión: empresas de formación como porcentaje del

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total de empresas; gasto en formación profesional continua como porcentaje de los costos laborales de todas las empresas; certificaciones ISO 9000 por habitante; usuarios de Internet cada 10.000 habitantes; computadoras personales cada 100 habitantes; gasto en tecnologías de la información como porcentaje del PBI. iv) Demanda: capitalización del mercado de valores como porcentaje del PBI; crédito interno ofrecido por el sector bancario; participación de la IED en el PBI; participación del comercio en el PBI; índice de los derechos de patente, desempleo registrado. 27 Para una visión general, consulte la sección del sitio oficial de la UE destinada a los fondos estructurales. Disponible en

Relations and Development, 2002, vol. 5, n. 4, pp. 357-379: 365. 34 R. Kattel, “Financial and Economic Crisis in Eastern Europe”, en Journal of Post Keynesian Economics, vol. 33, n. 1, 2010, pp. 41-60. 35 IMF, World Economic Outlook, October 2009. 36 Kattel, R, “The Rise and Fall of the Baltic States”, en Development and Transition, 2009, n. 13. Disponible en: http://

http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/prord/sf_en.htm.

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S. Radosevic y Alastair Reid, “Innovation Policy for a Knowledge-based Economy in Central and Eastern Europe: Driver of Growth or New Layer of Bureaucracy?”, en Krzysztof Piech y S. Radosevic (eds.), Knowledge-Based Economy in Central and East European Countries: Countries and Industries in a Process of Change, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2006, pp. 295-311. 29 Las políticas sectoriales son instrumentos que se orientan a un determinado sector (por ejemplo, la biotecnología); las medidas horizontales se asignan a diversos sectores o no se especifica ningún sector en particular. 30 Ivi. 31 Vease también Jan Drahokoupil, “From National Capitalisms to Foreign-Led Growth: The Moment of Convergence in Central and Eastern Europe”, en Joachim Becker y Rudy Weissenbacher (eds.), Dollarization, Euroization and Financial Instability..., cit., pp. 87-108. 32 Véase S. Radosevic, “Introduction: Building the Basis for Future Growth-Innovation Policy as a Solution”, en Journal of International Relations and Development, vol. 5, n. 4, 2002, pp. 352-356: 355. 33 Claire Nauwelaers y A. Reid, “Learning Innovation Policy in a Market-based Context: Process, Issues and Challenges for EU Candidate Countries”, en Journal of International

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www.developmentandtransition.net/index.cfm?module=ActiveWeb &page=WebPage&DocumentID=7252009.

Dubravko Mihaljek, “The spread of the financial crisis to central and eastern Europe: evidence from the BIS data.” Disponible en: http://www.zsem.hr/site/index2.php?option=com_ 37

docman&task=doc_view&gid=275&Itemid=168Mihaljek 2009.

Ivi. Peter Haiss, Andreas Paulhart y Wolfgang Rainer, “Do foreign banks drive foreign currency lending in Central and Eastern Europe?”, Social Science Research Network, Febrero 2009. Disponible en: http://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=1343557.

John Bonin y Paul Wachtel, Financial sector development in transition economies: Lessons from the first decade, Bank of Finland, Institute for Economies in Transition, Discussion Paper n. 9, 2002. Disponible en: http://papers.ssrn.com/sol3/papers. cfm?abstract_id=1015704. 41 N.C.E.: acrónimo (en inglés) comúnmente utilizado para hacer referencia –de un modo peyorativo– a las economías de Portugal, Irlanda, Italia, Grecia y España, consideradas las más vulnerables a la crisis económica europea. 42 Sitios oficiales: Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/ page/portal/eurostat/home/ y Comisión Europea, http://ec.europa.eu/. 43 R. Kattel, E. S. Reinert y M. Suurna, “Industrial restructuring…”, cit. 44 Ver Erkki Karo y R. Kattel, “The Copying Paradox: Why Converging Policies but Diverging Capacities for Development in Eastern European Innovation Systems?”, en International Journal of Institutions and Economies, vol. 2, n.2, 2010, pp. 167-206. 40


ARCHIVOS

Continuamos con la tradición inaugurada en el primer número de Puente@Europa de 2011 de incluir una sección en la que realizamos un seguimiento del debate sobre la crisis europea mediante documentos que, sin ser de índole oficial, se destacan por alguna cualidad de sus autores (renombre, cargos asumidos en el pasado, naturaleza del grupo, proveniencia geográfica, etc.) y por la originalidad de sus propuestas. Los reproducimos en orden cronológico y en su idioma original, siguiendo las reglas editoriales de sus versiones originales.

Assume responsibility for Europe Annual report 2011/2012 Consejo alemán de expertos económicos El Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Consejo Alemán de Expertos Económicos) fue creado en 1963 para asesorar al gobierno alemán en temas macroeconómicos. Lo conforman cincos expertos independientes nombrados por el Presidente de la República Federal de Alemania, bajo recomendación del gobierno federal*. Tiene como objetivo fundamentar las políticas de cada institución involucrada en elecciones de índole económica y alertar a la opinión pública sobre estos aspectos. Aunque sus funciones sean de índole consultivas, se convierte en un actor importante del proceso decisorio nacional. Sus reportes anuales son documentos esenciales para comprender el fundamento teórico de algunas decisiones gubernamentales relevantes en materias económicas Sus críticas a ciertas políticas públicas de índole económica nos indican, sin embargo, el alcance de la autonomía política del gobierno alemán en estos aspectos centrales de la vida del país. Reproducimos a continuación la versión en inglés del sumario del último reporte (primer capítulo) publicado, como es tradición, a mediados de noviembre 2011. Dicha traducción se encuentra disponible en el sitio web de la instittución**. 1. Europe’s economic policymakers face momentous challenges. The sovereign debt crisis in the euro area, which was initially confined to Greece, widened and deepened into a crisis of confidence. Amid mounting mutual mistrust among banks, lending on the interbank market largely dried up and the situation on the financial market recalled the dark days of 2008 that followed the collapse of Lehman Brothers. The nervousness was heightened by a widespread lack of confidence in the politicians’ ability to rigorously and vigorously tighten the fiscal reins. Leaders in many countries, facing the unalterable necessity of consolidating public finances, were additionally confronted with the dilemma that pursuing a restrictive budgetary course might magnify the economic slowdown. As a result, monetary union is now trapped in a vicious circle of an interlocking sovereign debt crisis and a banking crisis. 2. In this daunting setting the German economy has remained remarkably robust in 2011. Gross domestic product (GDP) will probably grow by 3.0 per cent this year but then slow perceptibly to 0.9 per cent in 2012. The labour market has performed especially strongly. The annual average number of officially unemployed persons in 2011 stands at 3.0 million, which is the lowest level in a decade. It is likely to fall further to 2.9 million in 2012. These projections are, however, subject to sizeable risks that are hard to quantify. The German Council of Economic Experts –GCEE (Sachverständigenrat)– has therefore decided this year to compute alternative scenarios for Germany’s cyclical development in the coming period. If the sovereign debt crisis is not contained, this will have a considerable impact on the German economy’s external sector. If the escalation of the crisis is confined to the euro area, output will grow in 2012 by just 0.4 per cent. If global distortions

concurrently lead to a stagnation of world trade, Germany will experience a slight decrease in GDP in 2012. I. Overcome the crisis in the euro area 3. Germany has a particular responsibility in overcoming the euro crisis. After many calls had been made for the country to act as lead firefighter, German policy-makers eventually assumed this role with the economic initiatives taken at the euro summit of 26 October 2011, where German pressure was instrumental in the adoption of extensive measures to combat the crisis. The necessary inclusion of such a European dimension was, by contrast, largely lacking in the German government’s abrupt change of course in energy policy. 4. Safeguarding the stability of monetary union is not only in the interests of Europe, it is also in Germany’s own best interests. Clearly, whatever measures are taken to solve the euro crisis will entail great expense and considerable uncertainty. In the end, all possible rescue scenarios involve high costs and high risks. In Germany the sometimes heated public debate focused on the high financial risks that taxpayers were bound to incur, with some commentators conflating their commiserations at the euro’s unfortunate demise with congratulations on the imminent resurrection of the D-Mark. Yet Germany has been a principal beneficiary of monetary union up to now. While it is extremely difficult to give a reasoned answer to the hypothetical question of whether Germany would have fared better had it kept the D-Mark instead of adopting the euro, Germany’s track record prior to the launch of monetary union, as well as that of other exportoriented countries, suggests that a currency with a stable

* Ellos son en la actualidad: Wolfgang Franz (director desde marzo de 2009), Lars Feld (desde marzo 2011), Christoph Schmidt (desde marzo de 2009), Claudia María Buch (desde marzo de 2012) y Peter Bofinger (desde marzo 2004). ** Para más información, ver: http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/ziele.html?&L=1#c579.

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external value has positive effects on the real economy. The numerous appreciations of the D-Mark in the past caused severe economic problems for exporters and destroyed many jobs on balance. The recent appreciation of the Swiss franc demonstrated the explosive dynamics of a currency surge fuelled by speculation. In order to curb substantial negative consequences for the Swiss economy, the central bank felt obliged to peg the Swiss franc de facto to the euro. Given the global interconnection of money and capital markets, the benefits of open product markets can only be had if, at the same time, it is ensured that the resulting instabilities pose no serious threat to the real sector. And this protection does not come for free. The politicians have evidently failed to convince public opinion of this self-evident fact. What is more, they have often given the impression of being “pushed, pulled and paraded” by the financial markets instead of taking charge themselves (German president Christian Wulff, 24 August 2011). 5. It only dawned slowly on the euro-area governments that putting together increasingly gigantic rescue packages was not going to calm the escalating nervousness on the financial markets. However, the decisions taken by the Euro summit on 26 October 2011 offer a chance of restoring the financial markets’ confidence in the stability of monetary union at least for the time being. − A sovereign debt haircut of 50 per cent and a new aid programme worth 130 billion euro are designed to open up for Greece a realistic prospect of consolidation. A bail-in of the private sector is to be achieved by means of a “voluntary” exchange of Greek government bonds. − Leveraging the effective credit line of the European Financial Stability Facility (EFSF) to over one trillion euro is intended to ease the funding problem of countries currently racing liquidity difficulties. The leverage is to be effected by the EFSF providing investors who buy new government bond issues of euro-area problematic countries partial insurance against the risk of sovereign default. In addition, the EFSF, acting in tandem with other public and private lenders via specialpurpose vehicles, will purchase bonds on the secondary market and in this case, too, partially underwrite the associated risks. − The resilience of the banking system is to be strengthened by improving banks’ capitalization through extraordinary buffers for risky government bonds and a higher core tier 1 capital ratio of 9 per cent. These capital requirements are to be met by 30 June 2012. Failing that, the banks are to be recapitalized by their domestic government. If the sovereign itself cannot provide the extra funding, the EFSF will have to provide credit to it. 6. Quite apart from the fact that important details of these decisions still have to be ironed out, it is by no means certain that this will suffice to allay the nervousness on the financial markets even in the short term, let alone in the long term. The crucial precondition for achieving that goal is the implementation of a credible policy aimed at consolidating public finances in the problem countries. The ball is now in their court. If the current political uncertainty in Greece can be overcome, the decisions agreed in October 2011 should buy time, in a similar way to the situation in May 2010 when the European Central Bank (ECB) decided to start purchasing government

bonds so as to help defuse the tensions on the financial markets. At that time the political leaders did not make sufficient use of the respite this afforded them in order to convincingly tackle the task of fiscal consolidation and, by reforming the financial market architecture, enhance the resilience of the financial system and break the vicious circle of an intertwined sovereign debt crisis and a banking crisis. They must not make that mistake a second time. Stabilizing public finances in the euro area 7. The task of stabilizing public finances in the euro area must follow a two-pronged approach. The immediate challenge is to avert the danger of a systemic crisis. This needs to be additionally flanked by putting in place a new institutional framework for monetary union that ensures fiscal discipline in the member states. 8. To rapidly defuse tensions on the markets, it is imperative that all countries concerned implement a convincing strategy to consolidate their public finances without delay. The two steps –the expanded rescue package and credible fiscal consolidation measures– together open up a realistic prospect of stabilizing the euro area. This should be the political leaders’ first aim. It is still possible, however, that the nervousness on the financial markets may persist. Given such an unfavourable scenario, a strategy of constant expansion of the EFSF would come up against limits. The dual danger would arise of an uncontrolled collapse of monetary union or the original sin of unlimited purchases of securities by the ECB. Such a scenario of persistent investors nervousness on the financial markets would be attributable to inadequate fiscal consolidation results on the part of the member countries. This does not necessarily imply that in the euro-area states in question the will to achieve fiscal discipline is lacking or insufficient. If this were the case, monetary union would indeed be a basket case and would be doomed to fall apart. It is simply that, in the context of an economic downturn, fiscal consolidation can be harder to achieve and may disappoint the financial markets even though the countries concerned are in fact ready and willing to tighten their fiscal belt. 9. At this point, at the latest, more radical steps would have to be considered. They must focus on initiating a strategy that credibly reduces government indebtedness. One option could be a debt repayment pact (Schuldentilgungspakt) as proposed by the GCEE. This model is aimed at convincingly bringing the level of government indebtedness back below the 60 per cent ceiling stipulated by the Maastricht Treaty via a common redemption fund (Tilgungsfonds) and binding national debt brakes. In return, the participating countries would have the opportunity to partly finance their debt through a fund backed by joint liability. A key feature of this model is that the fund runs itself down automatically over time by means of a fixed schedule of repayment obligations. This automatic debt run-down, together with restrictive terms and stipulations, would make such a debt redemption fund a very different animal from Eurobonds. 10. Under the debt repayment pact, debt amounts above the Maastricht reference value of 60 per cent of GDP would be transferred to a common redemption fund subject to joint liability.

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A consolidation path would concurrently be laid down for each country under which it would be obligated to autonomously redeem the transferred debt over a period of 20 to 25 years. This is roughly equivalent to the debt reduction rule contained in the Stability and Growth Pact (SGP), which stipulates that excess debt above the 60 per cent ceiling must be reduced at an annual rate of 1/20. The debts that remain exclusively with the participating countries would be additionally limited by the introduction of national debt brakes. To stabilize the European financial markets, the debt repayment pact offers euro-area member countries the possibility of covering their current funding needs (for the redemption of outstanding bonds and new borrowing) via the redemption fund until the credit facility is fully utilized. As existing debts are thus not transferred to the fund all at once but instead successively over a roll-in phase of around five years, this would provide strong incentives for fiscal discipline. Thereafter a country’s outstanding debt level would comprise: − debts for which it is individually liable, amounting to 60 per cent of its GDP, and − debts that, at the time of the transfer, exceed the reference value of 60 per cent of GDP and are transferred to the redemption fund. These debts are likewise redeemed by the individual country. The transferring country bears the primary liability and the redemption fund a secondary liability. 11. As a result, the redemption fund would accumulate a portfolio of bonds totaling around 2.3 trillion euro in the coming years. Italy would hold the biggest share in this portfolio with 41 per cent followed by Germany with 25 per cent. Other major obligors of the redemption fund would be France, Belgium and Spain. Key features of the concept are that there would be an upward cap on the amount of the debt in the redemption fund after the roll-in-phase and that, in addition, each country is obliged to redeem its own debt over a period of between 20 and 25 years. The joint liability during the repayment phase means that safe bonds would be created by means of which the European financial system could be stabilized until the national bond markets regain sufficient functionality. The transfers to the redemption fund would have to be structured in a way that ensures that the transferred debt is indeed paid down over a period of approximately 20 to 25 years. At the same time it must be ensured that − the establishment of the redemption fund is and remains an exceptional episode of limited duration, and − the debts for which the member countries are solely liable do not again exceed the ceiling of 60 per cent of GDP stipulated in the Maastricht Treaty. 12. The redemption fund as thus constructed is conceivable only if the joint liability is flanked by strict fiscal discipline that is based on various pillars. First, the redemption fund requires the inclusion of a national debt brake in the constitutions of the participating countries as this is the only way to ensure the credibility of the long-term consolidation obligation. The debt brakes should be geared to the objectives of the reformed Stability and Growth Pact. In particular, it must be ensured that the structural budget deficit, following a transitional period, does not exceed the limit of 0.5 per cent of GDP. The binding nature of the national debt brakes should be reinforced by requiring that they be additionally monitored by an independent European agency

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such as the European Court of Auditors. Second, a safeguard must be included that enables the joint liability for new debt to be halted if a country does not comply with its commitments stipulated by the consolidation and growth strategy. In this case the roll-in would be stopped immediately and the country in question would then be fully exposed once more to the mechanisms of the international financial markets. Third, to guarantee its payments to the fund, each participating country must promise to levy a surcharge on a national tax (value added tax and/or income tax), the proceeds from which would not flow to the national budget but instead would be channelled directly into the redemption fund. Fourth, in order to limit the liability risk and as an individual contribution, all participating countries would pledge part of their international reserves (foreign exchange or gold reserves) as security against their liabilities. A contribution amounting altogether to 20 per cent of the credit underwritten by the fund should be hedged in this way. Fifth, to cover the eventuality that an individual participating country is called on to pay up under its joint liability, its risk would have to be limited by agreeing a burden-sharing scheme among the remaining solvent participating countries. 13. The debt repayment pact would be robust to a challenge before the Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht). According to a ruling by the court of 7 September 2011, the Deutsche Bundestag (lower house of parliament) may not transfer its budgetary responsibility to other agencies through unspecified budgetary authorizations. One of the court’s stipulations is that the German parliament must be able to decide on expenditure-related assistance payments to Germany’s European partners on a case-by-case basis. Another is that the potential burdens on the central government budget must be limited in terms of time, scope and amount. Whereas the amount of financial obligations that Germany would incur under the debt repayment pact can be reliably delimited, it is not so easy to guarantee the duration of the commitment. It follows that the setting-up of such a redemption fund can be seriously envisaged only if there is a contractual safeguard prohibiting the fund from becoming a permanent entity for bankrolling the euro countries. The German parliament would therefore need to erect a legal fence guarding against the danger of the redemption fund’s self-perpetuation in line with Article 146 of the Basic Law (Grund-gesetz) concerning sovereign decision-making. 14. Ensuring the future fiscal soundness of the euro area additionally requires further reforms to the Stability and Growth Pact. The recent legislative thrust in connection with the “six-pack” proposals will make it easier to identify misdirected developments early on and to penalize them more effectively. As such they represent an advance on the status quo ante. However, the new version of the Stability and Growth Pact still retains discretionary decision-making powers for the Economic and Financial Affairs Council (ECOFIN) at the key stages of the sanction mechanism under the excessive deficit procedure. The sequence of steps under the excessive deficit procedure should be completely determined by decisions of the European Commission, and these decisions should be over turntable only by a qualified majority of the Economic and Financial Affairs Council (ECOFIN). It is worth considering a set-up similar to


that in competition law involving the transfer of the Council’s decision-making competencies in full to a commissioner in charge of economic and financial affairs. 15. The overriding medium-term objective in the coming years must be to seek to strengthen fiscal discipline by devising a smarter rule-based arrangement, more independent decisionmaking within the Stability and Growth Pact and preventive market discipline via a stable long-term regulatory framework for public borrowers and private financial institutions. Stabilizing financial institutions in the euro area 16. The crucial need in Europe not only to consolidate public finances but also to stabilize the private financial system was [...] highlighted in mid-2011 with the renewed breakout of a crisis of confidence in the European banking system. It was triggered largely by feedback effects of the sovereign debt crisis in the euro area and threatened to escalate rapidly. The euro-area heads of state or government thus felt forced to announce steps to stabilize the banking system. The 70 large European banks that were subjected to a quick stress test by the European Banking Authority (EBA) are required to increase their core tier 1 capital ratios to 9 per cent of their risk-weighted assets and also to establish an extraordinary capital cushion for risks emanating from sovereign exposures. These two measures must be implemented by mid-2012, failing which the banks are to be recapitalized using public funds. If the sovereign itself is unable to recapitalize its banks, it will be able to apply for resources from the EFSF. The EBA’s provisional calculations indicate a combined current capital shortfall of 106 billion euro. Greek banks account for the lion’s share of this outstanding capital requirement with 30 billion euro, followed by Spanish banks with 26 billion euro and Italian institutions with some 15 billion euro. The respective capital gaps of German banks (around 5 billion euro) and French banks (around 9 billion euro) are fairly small, in the German banks’ case thanks in part to write-ups on their holdings of German government bonds. 17. The GCEE welcomes the “bank package” as it can make a contribution to strengthening confidence in the banks and enhancing the stability of the financial system. Even so, it is conceivable that the planned measures may lead to adverse effects. There is a danger, in particular, that marking government bond portfolios to market may create uncertainties in valuing balance sheets and foster accelerated deleveraging. If banks are unable to raise the necessary extra capital under their own steam, they may prefer reducing their risk-weighted assets to a partial nationalization. Although the banks are expected to meet the higher capital requirements by raising private capital or retaining dividends and bonus payments, it is not clear how prudential supervisors will enforce this demand [...]. 18. Sovereign debt crises are not a modern invention. The first documented payment default of a country dates from the 4th century B.C. Down the centuries and increasingly since the 1970s more and more sovereign debt crises have occurred, often in conjunction with a banking crisis and a currency crisis, giving rise to the expressions twin crisis and triple crisis. Nearly half of the financial crises over the past decades were triple crises, which caused extremely high macroeconomic costs. In view of these costs the International Monetary Fund

(IMF) proposed a new international financial architecture with an insolvency regime for sovereign states. Although reforms at international level have fallen well short of these proposals, the main planks of a robust regulatory framework for the euro area can nonetheless be derived from the debate on the international financial architecture. An effective regulatory Framework needs to meet three requirements. First, it requires an insurance component for sovereign liquidity problems, with countries having to qualify in advance to acquire the insurance benefits by their good conduct. Second, the granting of more extensive support must be subject to stringent conditions. And third, a transparent, predictable and credible mechanism must be put in place for bailing in the private sector in the event of solvency problems. 19. The GCEE proposes a regulatory framework that meets these demands. Countries with a debt-to-GDP ratio of up to 60 per cent would have unlimited access to credit from the European Stability Mechanism (ESM) as long as they fulfilled the precondition of a sound economic and fiscal policy. Countries with a debt ratio between 60 per cent and 90 per cent can receive credit only if they implement multi-year adjustment programmes. If a country’s debt ratio exceeds 90 per cent of its GDP, it will be able to apply for ESM loans only after restructuring its debts owed to private creditors. Such a regulatory framework would lay the basis for an effective because preventive market discipline since the conditions under which the private sector would have to take a hit would be transparent, predictable and credible. Such a Framework can only be introduced in the medium term; however, after the euroarea countries have reduced their debt ratios to 60 percent. 20. Also, the reforms to date for dealing with systemically important financial institutions (SIFIs) will not achieve the goal of preventing banks from taking sovereign states hostage. The envisaged reforms would be based on two pillars. First, a comprehensive International prudential supervisory regime is to be set up that would monitor cross-border financial institutions effectively in normal times, including a cross-border insolvency procedure to facilitate an orderly reorganization [...] of systemically relevant institutions in an emergency. Second, such institutions should hold significantly higher buffers in the form of capital and liquidity so as to lower the likelihood of losses leading to a financial institution’s insolvency. 21. The reform of the insolvency regime for banks falls well short of the mark. Although in some countries national restructuring regimes have been created, these will prove of little use unless they can be applied effectively to institutions operating across borders. The reform proposals at international and European level merely seek to improve the coordination of national measures and therefore do not fill the bill of establishing an effective and credible insolvency regime. The GCEE has repeatedly argued the case for setting up a European restructuring fund equipped with appropriate powers to reorganize and restructure systemically important financial institutions. 22. In the absence of external buffers and the discipline of an effective restructuring and insolvency regime, it is all the more important to stiffen the resilience of systemically important institutions so that they are able to absorb unexpected losses without outside help. Since, from a macroeconomic perspective, capital generates far greater benefits than costs, it makes sense to further strengthen the capital buffers in order to bolster

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the resilience of the banking and financial system as a whole. The introduction of a leverage ratio has the advantage that, in contrast to risk-weighted capital ratios, it is robust to incorrect risk valuations both in internal models and external models of the rating agencies. A leverage ratio captures all balance sheet positions with their full risk weight and thereby avoids, for example, the uncertainties of the valuation problem associated with government bonds. One of the stumbling blocks to agreeing on the level of the leverage ratio is the lack of a uniform and internationally comparable definition. The Basel definition will set a standard that harmonizes different accounting systems, adjusts total assets and also takes off-balance-sheet positions into account [...].The GCEE believes it would be appropriate, on the basis of the Basel definition, to limit a financial institution’s onbalance-sheet and off-balance-sheet activities to 20 times its core capital. This equates to a leverage ratio based on Basel of 5 per cent (and is probably equivalent to an unadjusted balance sheet leverage ratio of roughly twice that level). The Basel Committee’s proposed leverage ratio of 3 per cent could be taken as a starting point and then raised progressively until 2019. Its introduction should be shadowed by ongoing evaluation studies that examine its financial and macroeconomic impact in relation to the macroeconomic utility of a robust financial system. Policy recommendation: think and act European 23. Germany’s economic policy-makers will continue to face exacting challenges in 2012. Essentially this means no less than accepting and assuming responsibility for Europe. The stability of monetary union has to be safeguarded and outstanding key reforms of the financial market architecture need to be resolutely advanced. In Europe Germany must become the central generator of strategic visions and projects. Such a proactive role for Germany in zapping European economic policy must not stop at mastering the euro crisis and reforming the financial market architecture. An equally important arena is energy policy. Unfortunately, Germany’s go-it-alone change of direction in 2011 showed no evidence of having a convincing strategy for embedding its national energy policy within a European context.

II. Germany in an uncertain setting 24. The salient feature of Germany’s economic development so far has been a strong recovery process in the course of which the losses sustained in the recession of 2009 were recouped. In mid-2011 German GDP consequently regained its pre-crisis level (Chart 1). However, the second quarter of 2011 saw the hitherto very dynamic upturn start to falter, even if the secondquarter figures were distorted by extraordinary factors. The currently available economic indicators up to September 2011 suggest that the upturn will slow down towards the end of 2011. This is due first and foremost to a cooling of global economic momentum, which up to now has buoyed Germany’s business activity via export demand. In addition, the sovereign debt crisis in the euro area and the associated problems in the financial sector are shackling economic development in the euro area. Another factor is that a number of industrial countries are having to tackle the task of consolidating their public finances. On the other hand, there is a good chance that the emerging market economies will continue to expand, albeit at a less dynamic pace. After German economic output was again helped in 2011 by a contribution from the external sector, it will have to rely in 2012 solely on the components of domestic demand. The GCEE forecasts a growth rate of GDP of 3.0 per cent for 2011 and of 0.9 per cent for 2012. This means that the upturn in Germany is slowing down. This represents a return to normal following the rapid boom. Consequently, GDP will settle again on a long-term path of moderate expansion in line with potential output. Inflation will ease slightly following the price rises in spring 2011. Consumer prices look set to rise by 2.3 per cent in 2011 and then by merely 1.9 per cent in 2012 (Table 1). 25. At the current trend the strength of the upturn and the evolution of GDP are subject to major risks. The deceleration of global economic expansion and the nervousness in the financial system pose a renewed danger to the German economy via the foreign trade channel. As the risks are very hard to quantify, the GCEE has calculated alternative scenarios for Germany’s economic development in the next year. The uncertainty surrounding the resolution of the sovereign debt crisis may have a major impact on world trade. There is

Table 1. Key economic indicators for Germany1 2008

2009

2010

20112

20122

Gross domestic product

1.1

-5.1

3.7

3.0

0.9

Private consumption

0.6

-0.1

0.6

1.1

0.9

Government consumption

3.1

3.3

1.7

0.8

0.9

Investment in machinery & equipment

3.6

-22.8

10.5

8.8

3.1

3

Buildings

-0.7

-3.0

2.2

5.2

1.5

Other investment

7.0

0.6

4.7

3.8

2.8

Total domestic demand4

1.3

-2.6

2.4

2.4

1.3

Terms of Trade

0.0

2.6

1.5

0.7

– 0.3

Exports of goods and services

2.7

-13.6

-13.7

7.8

3.2

Imports of goods and services

3.3

-9.2

11.7

7.1

4.2

Persons employed (domestic)

40.35

40.36

40.55

41.09

41.23

3.26

3.42

3.24

2.97

2.89

27.51

27.49

27.76

28.41

28.69

Unemployment rate7

7.8

8.1

7.7

7.1

6.9

Consumer prices8

2.6

0.4

1.1

2.3

1.9

– 0.1

– 3.2

– 4.3

– 1.1

- 0.7

5

6

Registered unemployment, stocks6 Persons employed, covered by social security6

General government balance9

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a real danger that the already fraught funding conditions for sovereigns may tighten further. If the escalation of the crisis is confined to the euro area, the scenario projects a decrease in the volume of world trade from 4.9 per cent to 3.5 per cent. In that case German GDP would expand by only 0.4 per cent. If the many risks and uncertainties lead to a stagnation of world trade in 2012, the rate of change of German GDP would drop to -0.5 per cent and thus to a recession. 26. At the moment, however, the German economy is in a phase of slight overutilization of production capacities; in other words, actual output is above potential output, which is defined as

the economic output that could be generated by a normal level of utilization of all production capacities without additional inflationary pressure (Chart 2). Although aggregate labour productivity initially declined, unemployment barely fell during the recession. Even if the decline in labour productivity has still not been fully reversed, the hoarding of labour by employers was a key factor supporting the ensuing recovery. The GCEE puts potential growth at 1.2 per cent in both 2011 and 2012 (section on economic development). The relative overall output gap, i.e. the difference between actual and potential output in relation to potential output, in 2011 thus comes to around 1.4 per cent.

Chart 1 Economic Prospects in Germany1) Gross Domestic Product, price adjusted Chain index (2005 = 100)

2005 = 100 Log. Scale 120

115

statistical positive carry over (+ 0.4)3) statistical positive carry over (+ 1.2)3)

110

3.0 %2)

statistical positive carry over (+ 0.9)3) 0.9 %2)

3.7 %2) Forecast period

105

% 2.5

Change over previous quarter

100

2.0 1.5 1.0 0.5

I

II

2010

III

IV

I

II

2011

III

IV

I

II

2012

III

IV

0

1) Quarterly values: seasonally adjusted (Census X-12-ARIMA).– 2) Annual averages: changes over previous year.– 3) Percentage difference between the absolute level of the gross domestic product in the last quarter of the year t and the average level of the quarters in the year t (see JG 2005 box 5). © Sachverständigenrat

27. On the back of the strong economic upturn, working hours, employment and hourly productivity all increased in Germany in 2011. Employment increased by 537,000 persons compared with 2010 while official unemployment decreased by 266,000 persons. In 2012, in a weakening economic setting, the number of employed persons is likely to rise –mainly thanks to the statistical overhang effect– by 143,000 to 41.2 million, and the

official jobless total to fall by 81,000 to just below 2.9 million. 28. The consolidation of public finances made good progress in 2011 and should make further strides in 2012. With the deficit ratio recording a decline from 1.1 per cent to 0.7 per cent, the target of a balanced budget seems a much closer prospect than seemed possible at the height of the crisis. As in the case of overall economic development, forecasts of the net

Chart 2 Potential Output, Gross Domestic Product and Capacity Utilisation Log. Scale Euro billion

1995 to 2012

2,600

Gross Domestic Product1) 2,400

2,200

Potential output 2,000

1,800

Capacity Utilisation

% 104 102 100 98 96 94

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0

1) Price adjusted, chain-linked volumes. © Sachverständigenrat

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fiscal surplus or deficit are subject to major uncertainty. Given a renewed slump in economic activity, tax revenue can be expected to shrink perceptibly. And the revenue side has been the mainstay of budgetary consolidation to date. Receipts from some taxes registered their highest growth rates in 2011 since German re-unification. Yet even if the negative scenarios do not materialize, revenue dynamics may be expected to slacken in 2012. Although Germany’s fiscal consolidation requirement has fallen overall, it is now becoming increasingly difficult to achieve. In 2011 the debt ratio receded somewhat following its surge in the previous year. It was still above 80 per cent, however. A further setback could occur in 2012 if additional euro-area states require assistance. 29. Notwithstanding all the external risks, it should not be forgotten that the German economy is well placed compared with other countries. The buoyant state of the labour market, the low budget deficit by international standards and the very favourable financing terms add up to a robust base for economic development going forward. III. Challenges in other policy areas […] 2. Public finances: consolidation has top priority 38. Thanks to the buoyant revenue situation, the start that has been made to consolidating public finances went better this year than the German government expected. General government revenue rose by 5.6 per cent, which was the highest yearon-year increase since 1994. The combined budget deficit of central, state and local government plus the social security funds amounted in 2011 to 1.1 per cent of GDP. Even so, central and state government are still running such high deficits that they need to step up their consolidation efforts if they are to meet their commitments under the debt brake (Schuldenbremse) – in the case of central government in 2016 and for the state governments by 2020. The debt-to-GDP ratio declined to 80.4 per cent but might well rise again if additional euro-area countries require assistance. All in all, the targets contained in the central government’s draft Budget Act (Bundeshaushaltsgesetz) are not very ambitious. Given the general economic slowdown and the slacker revenue growth that it is likely to entail in 2012, we can expect at best small steps towards fiscal consolidation. 39. Central government still needs to spell out the details of how it intends to comply with the new debt-capping rule. For instance, a loan is booked as a financial transaction which initially has no impact on the deficit. Hence under the new debt accounting rules, defaulting or forgiven loans ought to be subtracted from the permissible maximum borrowing total. If not, this pushes up the volume of newly incurred debt which would not be limited by the debt rule. Central government could, for example, grant a loan to the Federal Labour Office (Bundesagentur für Arbeit) and later waive its repayment without this having any bearing on compliance with the debt brake. While this is unlikely given the Federal Labour Office’s current financial situation, the Act implementing Article 115 of the Basic Law (Artikel-115- Gesetz), which lays down the new debt incurrence rules, should be adjusted in order to prevente such potential evasion of the debt rule. 40. For their part, the state governments have been slow to

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enshrine the debt rule in the state constitutions. So far only Hesse, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Western Pomerania and Rhineland-Palatinate have managed to incorporate a debt rule into their statute book. In Lower Saxony a constitutional amendment has been drafted and is currently being debated. Baden-Württemberg, Bavaria, Bremen, Hamburg, Saxony, Saxony-Anhalt and Thuringia have debt rules that lack constitutional status. Berlin, Brandenburg, North RhineWestphalia and Saarland have no debt rule at all at present. To comply with the debt brake that has now been written into the Basic Law, Germany’s national constitution, it is imperative that these states, too, introduce debt rules –and without trying to dilute them with creative accounting options. 41. At the moment it is unclear how the necessary extension of the borrowing cap to local government is to be achieved. In particular, it is uncertain whether the municipalities (Kommunen) are to be roped together with their respective state for the purpose of the debt rule. Under the Basic Law only central government (Bund) and the state governments (Länder) enjoy sovereign status, which means that local governments, despite the corporate autonomy bestowed on them by Article 28 (2) of the Basic Law, are merely sub-entities of the state government. Consequently, pursuant to Article 106 (9) of the Basic Law the revenue and expenditure of local government (including local government associations –Gemeindeverbände) are allocated to the revenue and expenditure of their respective state government. Although it would be meaningful to likewise attribute the municipalities’ fiscal balance, i.e. the difference between their revenue and their expenditure, to the state level, this is not obligatory under existing legislation. This is because, given the municipalities’ extensive legal autonomy, a strict segregation between state government and local governments exists, especially in terms of budget law. In economic terms, however, the municipalities should indeed be included as part of their state government for the purpose of the debt incurrence ceiling in order to prevent them from borrowing excessively and state governments from offloading their fiscal consolidation requirements onto their municipalities. This outstanding ambiguity needs to be speedily addressed and resolved by the legislature. 42. The state budgets face substantial consolidation requirements for the period 2011 to 2020 and also beyond. Growing civil servant pension burdens and shrinking dedicated supplementary grants from central government (SonderbedarfsBundesergänzungszuweisungen) will place extra strains on state budgets in future. The magnitude of the consolidation requirement varies greatly, however, from one state to another. Whereas Bavaria, Baden- Württemberg, Saxony and Hamburg need to undertake only small consolidation efforts or none at all, in order to comply with the debt rule, Berlin, Bremen, Saarland, Saxony-Anhalt and Thuringia will have to slash their current expenditure in the space of ten years up to 2020 by around onefifth. But given rising and, in some cases, surging debt, the other states – above all North Rhine-Westphalia – likewise need to begin consolidating their budgets very soon. 43. On the tax policy front the political debate was dominated last year by the question of whether and to what extent the government might have leeway during the present parliament to reduce the taxes paid by the man and woman in the street. One of the options discussed was a reform of the income tax


schedule. Calls to substantially streamline the tax system or to introduce a comprehensive reform of municipal finances by replacing local business tax and the share of income tax revenue that currently accrues to local government with an entitlement to levy a local supplement on income tax and corporation tax went unheeded. Moreover, in March of this year the European Commission presented a draft directive for a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). A decision on the CCCTB is unlikely next year, not least on account of the likely revenue losses likely in Germany. 44. The discussion on reforming income tax has focused on so-called “bracket creep” (Kalte Progression) and the “middle bracket bulge” (Mittelstandsbauch). Bracket Creep refers to the additional tax burden on real incomes resulting from the fact that an inflation-offsetting rise in income automatically pushes the taxpayer up into a higher income tax bracket even if there has been no change in tax rates and tax thresholds. If no adjustment is made for Bracket creep, the tax burden of all taxpayers rises continuously in the long term; increasing shares of GDP would be transferred to the state in the form of taxes. Bracket creep leads to unjustified extra taxation. Even appreciable rises in real wages often result in only small increases in real purchasing power. Despite the adjustments to tax brackets and changes in the tax base, the effects of bracket creep will cause an extra tax burden in Germany up to the year 2013 that the government should offset by lowering marginal and average tax rates. This would deplete tax receipts by around 3 billion euro per year. Moreover, a commitment to cancel the effects of bracket creep at regular intervals should be incorporated into income tax legislation. This would also take some of the heat out of the perpetual political squabble about reducing the income tax burden. 45. By contrast, the extra strains relating to the “middle bracket bulge” are not manifestly inequitable. The term “middle bracket bulge” refers to the steeper upward tax curve in the first tax progression zone according to the rising tax bracket thresholds defined under the current income tax regime [...]. Given the high fiscal consolidation requirement, the GCEE therefore argues against adjusting the “middle bracket bulge”. 46. A correction of bracket creep during the current legislative term should be counter financed through adjustments on the expenditure side or the elimination of tax benefits so as not to jeopardize budgetary consolidation. Potential savings on tax benefits could include taxing the flat-rate commuting allowance (Pendlerpauschale) and the tax exemption of supplements paid for working at nights, on Sundays or on public holidays, as well as restructuring the taxation of the non-pecuniary benefit (geldwerter Vorteil) of using company cars for private purposes. The government should also review the tax-deductibility of services commissioned by households (haushaltsnahe Dienstleistungen) and repair and maintenance work commissioned by households (Handwerkerleistungen) if the underlying aims, especially curbing undeclared work, are not achieved or are achieved only at unacceptably high costs. 3. Labour market: ongoing employment boom 47. In 2011, as in 2010, the German labour market was buoyed by an unexpected upward thrust, even though this weakened a little in the second half of the year [...]. In October 2011 the official jobless figure fell to just 2.74

million and thereby reached a new low not equalled since 1991. Conversely, the number of employed persons increased further in the course of 2011 and the annual average employment total for 2011 of close on 41.1 million persons marked the highest score since the re-unification of Germany in 1990. The number of jobs fully subject to social contributions rose to an annual average of 28.4 million in 2011, which was higher than at any other time during the past 15 years. 48. During the crisis year 2009 the German labour market proved very robust thanks to the hoarding of labour accompanied by a reduction of average working time. But equally remarkable is the almost continuous rise in employment since the middle of the past decade and, in this connection, the fact that the situation in 2011 is actually better than before the crisis. The reason for this success is the interplay of three factors: the favourable international economic setting, a generally employment-friendly wage policy and the effect of the labour market reforms carried out from 2003 to 2005. However, this impressive evolution of the labour market does not obviate the longstanding need to make the labour market more flexible. At the latest when the economy cools down, it is to be feared that the rigidities on the labour markets will act like a ratchet blocking the necessary adjustments. The still unacceptably high level of unemployment and the high level of underemployment demand institutional reforms as well as a wage policy that is not just employment-neutral but positively employment-friendly. 49. Contrary to what some observers have suggested, the upswing on the labour market has not occurred at the expense of the employees. In addition to the creation of numerous new and competitive jobs, the positive overall economic situation has also been reflected in a marked increase in employee compensation. On average in 2011 aggregate hourly gross wages and salaries per employee rose by 4.1 per cent year on year, while wages per employee went up at the somewhat slower rate of 3.2 per cent. The fact that the growth of gross wages and salaries per employee was smaller than the hourly increase is due to the employees’ longer working time owing to the crisis-induced catch-up requirement. In real terms, i.e. after deducting the rise in consumer prices that amounted to 2.3 per cent in 2011, gross earnings likewise increased appreciably. The fact that the rise in real net earnings was not as great is thus not the fault of the private sector. However, these average values conceal a growing industryspecific and skill-related differentiation of the wage structure. Thus the intensifying competition among firms for skilled workers and the associated upward pull on wages does not extend to low-skilled workers. This underscores the importance of vocational training for this section of the workforce. If that proves an unrealistic proposition, social policymakers must step into the breach. 50. Sceptical observers of the recent labour market development question the quality of the newly created jobs, including jobs fully subject to social contributions, owing to the increase in part-time working, the growth of temporary jobs and above all, the surge in hirings from agencies which, it is argued, frequently pay dumping wages. Another common allegation is that regular jobs have simply been substituted by temporary jobs for the most part. In actual fact, however, agency-hired male workers earned just about 10 per cent less than comparable full-time staff in 2009. In 2011 only 17 per cent of the growth in the

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number of Jobs subject to social insurance contributions was attributable to the rise in agency-hired workers. […] 52. Analyses to date of the factors responsible for the largely stable labour market development during the last sharp recession, which often focus on the reduction in working time, tend to take no account of the impact of German firms’ relocation of parts of the value added chain to other countries. In the 1990s and the 2000s a considerable portion of German companies shifted some of their production steps abroad. This meant that the downward adjustment of labour levels during the recession took place partly in the foreign subsidiaries, not least because the German institutional regulations on short-time working and their further extension made it cheaper for firms to keep hold of their workers in Germany. For the crisis year 2009, when German GDP plummeted by 5.1 per cent, empirical studies provide evidence that, during the global slump, the adjustment of employment levels at the foreign production locations was indeed significantly higher than in Germany. 4. Social security schemes: sound financial position, but reforms neglected 53. The strong macroeconomic momentum and the healthy labour market situation have made a major contribution in 2011 to the comparatively positive financial situation of the social security schemes. The financial position of the statutory pension insurance scheme (Gesetzliche Rentenversicherung) is so good that the government is likely to reduce the contribution rate to 19.6 per cent from 1 January 2012. Furthermore, the “Government Dialogue on Pensions” initiated by the Federal Ministry of Labour and Social Affairs (Bundesministerium für Arbeit und Soziales) has put age-related poverty at the centre of the political discourse. 54. The GCEE accepts that, in recent years, the combination of a deteriorating labour market situation, the resulting rise in freelancing, the widening of the pay structure at the lower end of the wage scale and the reforms of the pension system, which will push down pension levels, might result in future in an increase in the number of retired people having to apply for welfare payments or top-up payments and hence in an increase in age-related poverty. At the present time it is not possible, however, to precisely quantify the expected rise in age-related poverty owing to the unclear long-term employment and income trends and, more especially, the existence of additional retirement incomes and accumulated assets. Consequently, now it is not the time for curative measures aimed at expanding the range of the statutory pension insurance scheme’s social benefits, even if they are tax-financed. Instead, policy-makers should concentrate on preventive measures. The GCEE lists among these the introduction of an insurance obligation for freelancers and one-person firms for whom there is currently no social insurance obligation, an education policy that raises the level of skills and qualifications and thus lowers the risk of unemployment, a health policy that supports both firm-level and individual prevention initiatives with a view to lessening the risk of disability-related reduced earning capacity, and an expansion of private old-age provision. This could ensure as far as is humanly possible that each generation itself assumes the costs of avoiding agerelated poverty rather than automatically passing these on to

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subsequent generations. 55. The raft of revenue and expenditure reforms implemented in the Statutory Health Scheme Funding Act (Gesetzliches Krankenversicherungsfinanzierungsgesetz) adopted in 2010, especially the raising of the contribution rate to 15.5 per cent and partial capping of spending growth, have contributed, alongside the positive labour market situation, to a gratifying financial position for the statutory health insurance scheme (Gesetzliche Krankenversicherung) in 2011 [...]. 56. In view of the current sound conjunctural setting and labour market situation, the public long-term care insurance scheme (Soziale Pflegeversicherung) should also post a positive result at the end of 2011. Nevertheless, expenditure is likely to outgrow revenue in the short to medium term, so that the public longterm care insurance scheme will record deficits in the future. These will be caused by the envisaged automatic increases in benefits and growth in the number of recipients plus the worsening ratio of contribution payers to benefits recipients due to demographic change. The GCEE suggests that the reform of the scheme’s funding basis, which the government has announced but not yet implemented, should be geared to lightening the load on future generations by reducing the volume of inter-generational redistribution. As in the case of the statutory heath insurance scheme, this should ideally be achieved by introducing a citizens’ flat-rate contribution system with a tax-financed social equalization component. Should this not prove possible, consideration should be given to other measures, such as higher contributions for co-insured spouses, the introduction of government subsidized additional private long-term care insurance provision or the establishment of a mandatory funded second pillar. 57. The financial situation of the statutory unemployment insurance scheme (Arbeitslosenversicherung) has likewise been boosted by the buoyant economy and labour market. Although the statutory unemployment insurance scheme will show a deficit at the end of 2011, this will be smaller than expected. Even so, it is evident that the raising of the contribution rate by 0.2 percentage point to 3 per cent will not suffice to avoid running up a financial deficit in an economic upturn and to build up reserves for economic downturns. Notas Unless otherwise indicated: price-adjusted (changes over previous year); Change over previous year in percent (%).– 2 2011, own estimate; 2012, forecast. 3 Including non-profit institutions serving households 4 Domestic use. 5 In percentage points. 6 Thousands persons. 7 Unemployment rate referred to entire civil sector wordforce (employees, self-employed including unpaid family workers). Source: years 2008 to 2010 Federal Labour Office (Bundesagentur für Arbeit). 8 Consumer price index (2005 = 100), change over previous year in %. 9 Net lending of the central, state and local governments and the social security system, as % of nominal gross domestic product. 1


A Europe for the people by the people Declan Ganley and Brendan Simms

Tal como recuerda el documento del Consejo Alemán de Expertos Económicos (ver punto 18), las crisis relacionadas con la deuda tienen una larga historia. Entre las más interesantes, desde el punto de vista de la UE de hoy, se encuentra la crisis de las deudas soberanas de los estados norteamericanos entre 1791-1792. Al relatarla, los autores del presente artículo, publicado en el The Daily Business Post del 10 de enero de 2012, hacen una comparación iluminadora con la situación actual de Europa y extraen recetas políticas de su análisis. Entre los puntos más interesantes del artículo, se nota la referencia a la falta de risk aversion como uno de los puntos calificantes del capitalismo norteamericano desde sus inicios (cruciales para entender su suceso económicos) y la integridad de Hamilton a la hora de interpretar las consecuencias legales de este aspecto. Los autores del texto son, respectivamente, un hombre de negocios irlandés, mediático opositor al Tratado de Lisboa, (que fue vetado en el primer referendum irlandés del 2008 y luego aprobado en el 2009) y fundador del ya difunto partido Libertas*, y un historiador de las relaciones internacionales afiliado a la Universidad de Cambridge del Reino Unido.

As Europe considers its future in the midst of a financial and democratic crisis that has paralysed its institutions and member state governments, the root cause is clearly a crisis of European political leadership. Given this challenge to Europe’s future, we shall first look at how historic leaders facing similar -though not identicalcrises responded to them and the formation process that motivated them to answer the call of history. One of those leaders was Alexander Hamilton, trained first in the commerce of the West Indies and later as a remarkably heroic young officer of the American Revolution. Hamilton was also a lawyer and leading author of The Federalist Papers and did much to weld America’s political union, founded on firm democratic practice, before his untimely and tragic death at a relatively young age. He never got to lead his country. However, he did get to serve George Washington in a position that was to become absolutely pivotal to the survival of the United States of America -as America’s first secretary of the treasury. On taking office in 1789, shortly after the conclusion of America’s war of independence, Hamilton found himself with the challenge of shaping the economic framework upon which the nascent and very bankrupt United States would either perish or prevail. Hamilton’s country had been ravaged by war and saddled by debt. On top of that, he had to find a way of paying off a well-armed army that, in many cases, was waiting years of back-pay. In addition to domestic concerns, there were major foreign lenders, including some of the very largest and most powerful players in global finance at the time -French and Dutch bankers. With Red Coats on the Canadian border still holding Western forts and the Royal Navy ruling the Atlantic waves, Hamilton quickly understood that the union’s credit rating would play a large part in deciding whether or not America really had a future. Hamilton, under Washington’s protection as secretary of the treasury, was given the scope to establish the economic structural basis of America. That simply would not have been possible had Washington and the other Founding Fathers not

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already put in place the initial mechanisms for government by consent. Without Hamilton -or his patron, Washington- the superstructure facilitating the fantastic 19th century burst of American economic growth would simply not have occurred. Benjamin Franklin’s argument to the British in the 1760s was that a unified America would be an economic powerhouse and that they would be foolish in the extreme to risk losing it for the few seats the colonists wanted in the British parliament. That hard-headed denial by the British elite, to bow to granting their colonies government by consent of the governed, was to have major consequences. There is no reason to doubt that a similar resistance by European elites could also have long-term consequences. On dealing with the most pressing matter of government debt, Hamilton was faced with the fact that the 13 founding states of the United States all had separate and disparate debts, built up during their times as separate colonies during the course of the war of independence As the war had been waged in some states more than others and as the contributions of the states to the war effort and cost had varied greatly, even that portion of debt that was directly attributable to a form of “joint enterprise and expenditure”, was not evenly or proportionately disbursed across all of the states. On top of the states’ debts, there was already a federal debt, which had been used to finance some of the cost of Washington’s triumphant Continental Army, as well as some other federal borrowings. Hamilton knew that he possessed limited short-term financial resources and that these many debts would have to be re-structured, while enhancing America’s reputation as a borrower. One dilemma was that many securities had changed hands at significant discount, raising potential moral dilemmas. Weighing his options, Hamilton decided that security of transfer and its repercussions for private property, were paramount to establishing credibility, thus assisting a favourable credit rating.

http//www.libertas-institut.com/uk/uk_Vorlage.htm.

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He then made the bold decision to federalise all of the state debts in distress, doing so to ensure the survival of the whole, rather than the sacrifice of any member state Interest on the (already incurred) federal debt was at between 4 and 5 per cent and Hamilton understood that for the sake of American credibility, this debt, all owed to foreign lenders and primarily made to finance America’s war effort, must be paid in full. The various interest rates on the debts of the 13 states were higher, at 6 per cent or more. Hamilton knew that his ability to raise revenue was simply not sufficient to allow the servicing of the combined states’ debts. He also knew that bondholders sitting on state debts were exposed to a broad range of growing risks, of which they were well aware. Hamilton also saw the opportunity to shift the loyalty of those creditors by giving them a stake in preserving a federal government by having it federalise the state debts and thus make those creditors commit ‘risk on’ to the new United Sates. However, given the fact that combined state debts and interest were just too high to sustain, Hamilton decided to deliver a federal ‘haircut’ on assumption of the states’ debts. Hamilton took the path of offering ‘voluntary’ haircuts in a variety of options that largely boiled down to a partial payment at 6 per cent interest, a partial ‘equity swap’ (in Hamilton’s case, for Western land that at the time was relatively valueless but had prospects), or payment at a lower interest rate, over a longer term but sweetened by quarterly, rather than yearly payments and paid from taxes specifically earmarked for the purpose of paying those bonds. The creditors did the pragmatic thing and accepted Hamilton’s offers. Hamilton drew those creditors into supporting his new country, while at the same time rescuing many of his 13 member states. Through his federalisation and re-structuring of unsustainable state debts, Hamilton helped cement the disparate states together to form their ‘more perfect union’. Hamilton’s hands-on experience with a potentially catastrophic sovereign debt crisis caused him to leave some wise advice for posterity that growing debt “is perhaps the natural disease of all governments. And it is not easy to conceive anything more likely than this to lead to great and convulsive revolutions of empire”. He also wisely advised that he “ardently wishes to see it incorporated as a fundamental maxim in the system of public credit of the United States that the creation of debt should always be accompanied with the means of extinguishment”. That is to say, you don’t take on a sovereign debt without also having in place a specific revenue stream with which to pay it down. Europe of 2012 should duly take note. As a means to finance debt, Hamilton set up ‘sinking funds’, revenue that was stored up to service debts and which he prudently and quietly used to buy back large amounts of government debt at bargain prices (Hamilton understood the Central Banker’s art of ‘creative ambiguity’). When considering Hamilton’s approach, we see that bailouts were not his modus operandi [...]. The idea that any government, would (like the Irish governments of 2010/11) ever contemplate pledging taxpayer resources to fund already failed private bank risk, where the

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initial loans were not made to, nor expended by government, would have struck Hamilton as beyond absurd. Hamilton’s most recent (and excellent) biographer, Ron Chernow, summed-up the completion of Hamilton’s time in office as follows: Bankrupt when Hamilton took office, the United States now enjoyed a credit rating equal to that of any European nation (back then, that was a good thing). He had laid the groundwork for both liberal democracy and capitalism and helped to transform the role of the president from passive administrator to active policy maker, creating the institutional scaffolding for America’s future emergence as a great power. He had demonstrated the creative uses of government and helped to weld the states irreversibly into one nation. It is popular today for Europeans to look back at the early formation of the United States of America and to say that it was inevitable, unique and took place in an already cohesive homogenous society. The facts of the matter are more complex. The 13 colonies that made up the first states were disparate in their makeup and had seen their existence in relation to their ties with London, more greatly than they did to each other. American cities were filled with immigrants from all of Europe’s cultures, speaking a multitude of languages, with English and German being the most dominant. Great cultural differences existed between the states, perhaps the most acute being in their attitudes to slavery. In summary, we would say the early institutional success of America’s union was more due to the willingness and courage of a principled minority of gifted leaders (formed in a more meritocratic environment that, for its time, was somewhat less constrained by the sclerosis that often afflicts old establishments, and who were motivated by a common bond of morals and a pioneering willingness) to make sacrifices and take risks for the greater good. This character served America well, when time and again, as her leaders were faced with seemingly insurmountable challenges, they took bold risks and eventually met with success. (The revolutionary war at first consisted of a succession of military defeats for George Washington’s army. Where others would have accepted the ‘inevitable’, Washington and his men did not). An observation of what some might consider a root of “American exceptionalism” was made by Alexis de Tocqueville, the great French statesman/writer of the 19th century. In his 1835 book Democracy in America, de Tocqueville, observing the new American union from the perspective of a European, made incisive observations on the American appetite for risk in commerce. He first noted that, although American seamen were paid higher wages, their way of business was more competitive. He went on to say: How is it, therefore, that Americans navigate more cheaply than we do? [...] The European navigator ventures on the seas only with prudence; he departs only when the weather invites him to; if an unforeseen accident comes upon him, he enters into port at night, he furls a part of his sails, and


when he sees the ocean whiten at the approach of land, he slows his course and examines the sun… The American neglects these precautions and braves these dangers. He departs while the tempest still roars; at night, as in day, he opens all his sails to the wind; while on the go, he repairs his ship, worn down by the storm, and when he finally approaches the end of his course, he continues to fly toward the shore as if he already perceived the port. The American is often shipwrecked. But there is no navigator who crosses the seas as rapidly as he does. Doing the same things as another in less time, he can do them at less expense… Before reaching the end of the voyage with a long course, the European navigator believes he ought to land several times on his way. He loses precious time in seeking a port for relaxation or in awaiting the occasion to leave it, and he pays each day for the right to remain there. The American navigator leaves Boston to go to buy tea in China. He arrives at Canton, remains there a few days and comes back. In less than two years, he has run over the entire circumference of the globe, and he has seen land only a single time. During a crossing of eight to ten months, he has drunk brackish water and lived on salted meat; he has struggled constantly against the sea, against illness, against boredom; but on his return he can sell the pound of tea for one penny less than the English merchant - the goal is attained.

the idea of European unity, this modern European experiment with union will fail, with consequences, as yet untellable, but that we believe may be severe. It was the grand disaster of World War One that inspired the early founders of the European Union idea, an idea that only properly come into its own following the disastrous efforts to unite Europe under national socialist, communist totalitarianism. Today, as we observe the now bizarre ritual of failed European summitry, the uninspiring posturing of Europe’s ‘leaders’, the short-term political risk aversion, leading to chronic errors and splits with potentially dangerous long-term consequences, one cannot but wonder to what extent these politicians grasp the magnitude of what they are putting at risk by their petty politicking. It is therefore necessary to draw greater attention to the sucking wound that is really eating away at Europe’s vitality. That wound is the chronic lack of democracy, accountability and transparency now rupturing the heart of the European project and manifesting itself in everything from the machinations of the commission and the European Council’s Committee of Permanent Representatives, to the board room of the ECB, to the back rooms of Europe’s newest self-styled elite, the so-called Frankfurt Club whose policies, though not formed with malign intent, would still de facto turn the eurozone into what effectively would be a collection of vassal states. So what are Europe’s options?

Then in summary, de Tocqueville tells us: I cannot express my thought better than by saying that the Americans put a sort of heroism into their manner of doing commerce. It will always be very difficult for the European trader to follow his American competitor on the same course. The American, in acting in the manner that I described above, not only follows a calculation, he obeys, above all, his nature1. In essence, de Tocqueville assessed that if there was an American exceptionalism at that time (and he certainly concluded that there was), it culminated in an exception to risk aversion. De Tocqueville’s observations of American commerce, when added to the life stories of the founders of American union such as Hamilton, show an undeniable appetite for courage, boldness and heroic self sacrifice, underpinned by Judeo Christian values, yearning for justice and the rule of law, and the exercise of classical liberalism. It is mildly ironic that many of the same voices in today’s Europe that decry any concept of American exceptionalism are often the very same voices that seek to tell us that Europe can learn little from the American experience. We dare to assert that Europe, facing our very own financial and political crisis of union, has something to learn from the American experiment, which after all, found its inspiration from the best ideas imported from European history. What we need to learn most of all, is that which might define a ‘European exceptionalism’ requiring a complete rethink of Europe’s approach to risk - political and financial. Because unless we radically attack the disease that has beset

It would seem, in their lack of vision, our leaders want to either go in reverse or continue the practice of strong rhetoric backed by limp action, all of which compounds the injustice that we see in Ireland effectively being forced to spend billions to make good the losses of bondholders that we at no point ever borrowed money from. Looking at the consequences of Europe’s leaders unwillingness to lead justly, or indeed at all, one is reminded of the words of Hamilton and de Tocqueville’s contemporary, the great classical liberal and Irishman, Edmund Burke who said: “Nothing turns out to be so oppressive and unjust as a feeble government.” Given all that has happened we now see Europe’s choice as this: we either learn from the lessons of history and take the calculated but worthwhile risk to fully unite in a democratic and federal union, or we will see this project fall apart. To believe that it can fall apart in an orderly fashion, reverting to a neat trading club is perhaps an over-indulgence in wishful thinking. It is at least as likely that a collapsing of the European project, (made more likely by a collapse of the euro) would result in a balkanisation of Europe, as it is that it would lead to a return to some type of trading utopia that would be devoid of internal rivalries and outside threats. For example, consider this. If the euro’s collapse were to destroy the political credibility of the union in the minds of the average European, what might a sundering of Europe mean for Europe’s eastern borders? The issues arising are too many to detail here. But they are deadly serious, with all the potential to become another Yugoslavia, but written on a much larger map. The proposition of a fully federal European Union worries

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many Europeans, and so it should. The idea that we would further centralise power to the European Union in its current form should be an anathema to any right-thinking lover of liberty and democracy. In the words of the 18th century Scottish philosopher David Hume, “it is seldom that liberty of any kind is lost all at once.” So Europe must now grasp the nettle of major reform, of ‘treaty change’, to establish a Europe not of the now defunct and bankrupt Lisbon Treaty, but one created ‘by the people for the people’, a Europe bringing us that only form of temporal governance that should ever be acceptable to free peoples; government by consent of the governed.

constitutional arrangement. A debt ceiling will also be set constitutionally. 8. The union should have monopoly of external action both in soft and hard power. 9. The ECB should be guaranteed full independence and a low inflation policy be pursued. 10. The official language of the union should be English. We understand the major sensitivities involved, but it is necessary to have one official language amongst so many, so as to remove any scope for ambiguity in laws and regulations or their interpretations.

In summary, this is the federalisation that Europe should implement now: 1. The position of president of the European Commission and president of the European Council should be merged into one office-holder and should be made subject of a popular democratic election to be held not later than December 2013. Voters should be weighted in an ‘electoral college’ type format so that smaller member states voters are not made irrelevant. This president would serve for one six-year term only and would be chief executive in the same manner as the president of the United States of America. An accommodation could be made to remaining European monarchies in respect of their historic traditions, to allow for some ceremonial roles. 2. The Commission should become the servant of the executive arm and be filled by the nomination of the democratically elected president, and the ratification of a newly created Upper House of the European Parliament. 3. An Upper House or Senate should be created, with four representatives of each member state each holding equal voting power. That is to say, Ireland will have four senators, as will Germany and other states. This upper house will be given the co-right to initiate legislation along with the lower house, the current EU Parliament. 4. The European Parliament should be reformed to give greater balance for population (which would favour larger member states) and should be given the power (along with its upper house) to initiate legislation. 5. All lobbying of the executive and legislative branch must be registered and transparent. 6. A full insolvency purge of all European financial institutions should be immediately undertaken. A liquidation and asset sale of all unhealthy institutions should take place forthwith. A writedown of significant size, together with a Hamiltonian scale re-negotiation should take place on all distressed EU member state debts. The federalising of all remaining state debt should immediately follow, backed by the issue of union bonds backed by the entire tax revenue of the eurozone. 7. The union civil service should be kept small and highly efficient; this should be enshrined in Europe’s new

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11. The automatic right of secession for any member state should be provided for with a two-thirds majority of the acceding polity. A new union settlement should be achieved by the urgent holding of a convention of pan-European delegates specifically elected for that purpose. These elections can be held quickly and will have a democratic legitimacy that the current spate of limp summitry lacks. What is agreed at the convention, to be concluded by a fixed date, should then be put to the electorates of the entire union in a pan-European referendum to be held on the same date following an appropriate campaigning period (eg three months). Those member states voting ‘yes’ would be in, those voting ‘no’ would be out, with the possibility of joining by mutual agreement at some future point. This initiative would catalyse the formation of a proper European political public sphere. It is now clear that real panEuropean political parties need to be formed, to compete with each other and to provide the impetus for new ideas in Ireland and all across the European Union. It is our hope that such initiatives will be undertaken, starting in 2012. Ireland need not lack imagination, ambition or courage in this regard. It is to be understood that the above model will be unpalatable to many. However, anything less than a democratic federalisation of a similar form to that set out above, will result in failure and a loss of confidence in European unity that may lead to this continent turning back the clock by 100 years. The price is worth paying, the risk is worth taking. As Europeans, we should, in de Tocqueville’s words, “open all [our] sails to the wind and seize this moment in history, while always guarding our right to government by consent of the governed, essential to maintain our individual liberty, which can never be negotiable”. Notas Alexis de Tocqueville, Democracy in America, [1835], volume I, part 2, chapter 10. Chicago, University of Chicago Press, 2000. 1


The outlook for the euro crisis and implications for the united states * C. Fred Bergsten

C. Fred Bergsten es el fundador y primer (hasta ahora, único**) director del prestigioso Peter G.Peterson Institute for International Economy***. Se trata de un think tank fundado en 1981, bajo el nombre de Institute for International Economics que, a lo largo de sus treinta años de vida, se ha ganado una sólida reputación por la independencia de sus análisis y de sus propuestas económicas sobre temáticas de relevancia global. El interés complementario del documento que aquí reproducimos radica en el hecho de que representa un tour de horizon sobre la crisis del euro desde el punto de vista de los Estados Unidos, uno de los aliados clave de la UE desde sus comienzos. Se trata de la transcripción parcial del testimonio del autor ante el Senado de los Estados Unidos (1 de febrero de 2012), disponible en sitio web del mismo instituto.

The outlook for the Eurozone Summary Doom and gloom about the euro abounds. An increasing number of commentators and economists have begun to question whether the common currency can survive. The economic and financial problems in the euro area are clearly serious and plentiful. The area is in the midst of multiple, frequently overlapping, and mutually reinforcing crises. A fiscal crisis is centered on Greece but visible across the southern euro area and Ireland. A competitiveness crisis is manifest in large and persistent current account deficits in the euro area periphery and even larger current account imbalances. A banking crisis was first evident in Ireland but has now spread throughout the area via accelerating concerns over sovereign solvencies. I believe that these fears are vastly overblown. The European crisis is political, and even largely presentational, which is key to understanding how the crisis has developed and how it will be resolved. The lack of confidence in the euro is first and foremost rooted in a crisis of fundamental institutional design. The Economic and Monetary Union (EMU) adopted in the 1990s comprised an extensive (though still incomplete) monetary union, with the euro and the European Central Bank (ECB). But it included virtually no economic union: no fiscal union, no economic governance institutions, and no meaningful coordination of structural economic policies. It was assumed by the architects that economic union would inexorably follow monetary union. However, there was no pressure to create an economic union during the expansion period prior to the Great Recession. When the crisis hit, the contradiction triggered severe market reactions that continue to this day. There are only two alternatives. Europe can jettison the monetary union. Or it can adopt a complementary economic union. For all the turmoil, I believe that Europe is well on its way to completing the original concept of a comprehensive

economic and monetary union and that Europe will indeed emerge from the crisis much stronger as a result. The key to understanding the evolution of the euro crisis is to observe and analyze what the Europeans do rather than what they say. They have resolved all of the many crises that have threatened the European integration project, throughout its history of more than half a century, in ways that strengthened the institution and moved the project forward. At each key stage of the current crisis, they have in fact done whatever is necessary to avoid collapse. I have complete confidence that, in the crunch, both Germany and the ECB will pay whatever is necessary to avert disaster. The politics of each, as described below, assure this result. The problem for the markets is that these central players cannot say that this is what they will do. There are two reasons. First, a commitment to bailouts without limit would represent the ultimate in moral hazard. It would relieve the debtor countries of the pressure necessary to compel them to take tough political decisions and maintain effective adjustment policies. Second, each of the four main classes of creditors —Germany and the other northern European governments, the ECB, private sector lenders, and the International Monetary Fund (as a conduit for non-EU governments like China)— will naturally try to transfer as many of the financial losses on Greek government bonds or European banks as possible onto the other three, limiting their own costs and risks in the process. Every policymaker in Europe knows that the collapse of the euro would be a political and economic disaster for all and thus totally unacceptable. Fortunately, Europe is an affluent region with ample resources to solve its crisis —it is a matter of mobilizing the political will to pay rather than the economic ability to pay. Europe’s key political actors in Berlin, Frankfurt, Paris, Rome, Athens, and elsewhere will thus quite rationally exhaust all alternative options in searching for the

El discurso se basa en el trabajo del mismo autor, junto a Jacob F. Kirkegaard, 2012, The Coming Resolution of the European Crisis, PIIE Policy Brief 12-1, Washington, Peterson Institute for International Economics, 2012; ver http://piie.com/publications/ pb/pb12-1.pdf. ** En enero 2013 será sustituido por Adam S. Posen. *** Para más información, ver http://www.iie.com/institute/aboutiie.cfm. *

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best possible deal but at the last minute come to an agreement. This is a messy and indeed cacophonous process that is understandably unsettling to markets and inherently produces enormous instability. Miscalculation, and thus disaster, is always possible under such a scenario. But the process in fact relies on financial market volatility to incentivize solutions that will ultimately resolve the crisis. Europe’s overriding political imperative to preserve the integration project will surely drive its leaders to ultimately secure the euro and restore the economic health of the continent. The European Integration Proyect The entire European project was of course driven by the existential geopolitical goal of halting the intra-European carnage that had persisted for at least a millennium and reached its murderous zenith in the first half of the 20th century. The postwar European leadership, driven primarily by Germany and France, chose the policy instrument of economic integration “to make future wars impossible.” The project has experienced repeated severe crises over its initial half century but each was overcome, indeed giving way to renewed forward momentum for Europe as a whole. The overriding security imperative drove successive generations of political leaders to subordinate their national sovereign interests to the greater good of maintaining, and in fact extending, the European project. Germany also has an overwhelming economic interest in the survival, and indeed strengthening, of the Eurozone. Its entire economic model is based on export-led growth and world-class international competitiveness. Before the euro, however, its large trade surpluses would often lead to sharp appreciation in the exchange rate of its national currency, the Deutsche Mark, that would to an important degree dampen its competitiveness and thus its growth. Now, however, Germany enjoys the best of all worlds: the largest trade surplus of any country (even China) and a weak currency, as the euro reflects the much weaker economies of the periphery (and even France) as well as muscular Germany. Every German realizes that this unusual juxtaposition explains much of his country’s ability to prosper through the Great Recession, and the current European phase thereof, that has severely retarded growth and job creation in almost every other country in Europe. They thus realize that it is imperative, in purely economic and financial terms of the national interest, to pay any conceivable price to hold the euro together. The concept of a common currency was always an element in the region’s vision of the ultimate goals of the integration project. Concrete thinking about an economic and monetary union in Europe goes back to 1970, when the Werner Report 1 laid out a detailed three-stage plan for the establishment of EMU by 1980. Members of the European Community would gradually increase coordination of economic and fiscal policies while reducing exchange-rate fluctuations and finally fixing their currencies irrevocably. The collapse of the Bretton Woods system and the first oil crisis in the early 1970s, however, caused the Werner Report proposals to be set aside for a time. By the mid-1980s, following the creation of the European Monetary System in 1979 and the initiation of Europe’s

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internal market, European policymakers again took up the idea of an economic and monetary union. The Delors Report2 from 1989 envisioned the achievement of EMU by 1999, moving gradually (in three stages) towards closer economic coordination among the EU members with binding constraints on member states’ national budgets and a single currency managed by an independent European Central Bank (ECB). Optimal Currency Area (OCA) theory3 prescribes the characteristics required for a geographic area to obtain maximum economic benefits from adopting the same currency. It can offer guidance to economically rational leaders about whether it makes sense for their country to join a common currency. But it was not a carefully considered and detailed economic analysis that ultimately led to the creation of the euro. It was geopolitics and the completely unforeseen shock of German reunification in October 1990 that provided the political impetus for the creation of the Maastricht Treaty4, which in 1992 laid the legal foundation and detailed design for today’s euro area. With the historical parity in Europe between (West) Germany and France no longer a political and economic reality, after German reunification, French president Francois Mitterrand and German Chancellor Helmut Kohl intensified the EMU process as a political project to complete the integration of the French, German, and other European economies in an economic and monetary union that would accomplish full and irrevocable European unity. This political imperative for launching the euro by 1999 frequently required that politically necessary compromises, rather than theoretically unambiguous rules, make up the institutional framework for the euro. OCA theory, and the earlier Werner and Delors reports discussing the design of EMU, had been explicit about the requirement to complement a European monetary union with a European economic union complete with binding constraints on member states’ behavior. Political realities in Europe, however, made this goal unattainable within the time frame dictated by political leaders following German reunification. The divergence in the economic starting points among the politically prerequisite “founding members” of the euro area made the imposition of firm fiscal criteria for membership in the euro area politically infeasible. The Maastricht Treaty in principle included at least two hard convergence criteria for euro area membership— a 3 percent limit on general government annual deficits and 60 percent limit on general government gross debt limit5. However, in reality, these threshold values were anything but fixed as the Maastricht Treaty Article 104c stated that countries could exceed the 3 percent deficit target if “the ratio has declined substantially and continuously and reached a level that comes close to the reference value” or “excess over the reference value is only exceptional and temporary and the ratio remains close to the reference value.” Euro area countries could similarly exceed the 60 percent gross debt target provided that “the ratio is sufficiently diminishing and approaching the reference value at a satisfactory pace.” In other words, it was a wholly political decision whether a country could become a member of the euro area or not. Membership was not objectively determined by the fundamental economic strengths and reform record of the country in question. And it was politically inconceivable to


launch the euro without Italy, the third largest economy in continental Europe, or Belgium, home of the European capital Brussels. Hence both countries became members despite having gross debt levels of almost twice the Maastricht Treaty reference value of 60 percent in 1997–98. As a result, Europe’s monetary union was launched in 1999 with a set of countries that were far more diverse in their economic fundamentals, and far less economically integrated, than had been envisioned in the earlier Werner and Delors reports or would be dictated by OCA theories. Moreover, shortly after the launch of the euro, European political leaders further undermined the credibility of the rules-based framework for the coordination of national fiscal policies in the euro area. Building on the euro area convergence criteria, the Stability and Growth Pact (SGP) was intended to safeguard sound public finances, prevent individual euro area members from running unsustainable fiscal policies, and thus guard against moral hazard by enforcing budget discipline. However, faced with breaching the 3 percent deficit limit in 2002–04, France and Germany pushed through a watering down of the SGP rules in March 2005 6 that, as in the Maastricht Treaty, introduced sufficient flexibility into the interpretation of SGP that its enforcement became wholly political and with only limited reference to objective economic criteria and data. In sum, the euro area by 2005 was, as a result of numerous shortcuts taken to achieve and sustain a political goal, a common currency area consisting of a very dissimilar set of countries without a central fiscal authority, without any credible enforcement of budget discipline, and without any real deepening of economic convergence. Initially, however, none of these fundamental design flaws mattered. The financing costs in private financial markets of all euro area members quickly fell towards the traditionally low interest rates of Germany. It is beyond the scope of this policy brief to interpret the causes of this colossal and sustained mispricing of credit risk in the euro area sovereign debt markets by private investors in the first years after the introduction of the euro. But the financial effects were obvious: Euro area governments and private investors were able to finance themselves at historically low (often significantly negative real) interest rates seemingly irrespective of their economic fundamentals. Valéry Giscard d’Estaing, when he was finance minister of France, criticized the “exorbitant privilege” enjoyed by the United States as the issuer of the world’s reserve currency, enabling it to pay for imports (and foreign investments) in its own currency and making it seemingly oblivious to balance of payment constraints. With sudden access to “German interest rates,” many new euro area members suddenly enjoyed their own supercharged “exorbitant privilege.” Large public and private debt overhangs were correspondingly built up in the euro area in the first years of the new currency and in the runup to the global financial crisis in 2008. European policy-makers’ initial denial and selfcongratulations, coupled with financial markets’ failure to properly assess the riskiness of different euro area countries and tendency to ignore the common currency’s design flaws, thus conspired to ensure that the euro area, when it was finally struck by its first serious financial crisis in 2008–09, was hit by a double whammy of huge pre-crisis public and private

debt overhangs and a faulty institutional design that prevented an expeditious solution that would be credible to those same markets. The political battle to save the Euro During its first decade, the euro area institutional framework was that of a “fair weather currency.” The area entered the Great Recession woefully under-institutionalized as a common currency flying on just one engine—the ECB—but without the unified fiscal entity that traditionally plays a critical role in combating large financial crises. The euro area leaders have had to build their crisis-fighting capacity and bailout institutions (the European Financial Stability Facility/ European Stability Mechanism (EFSF/ESM)) from scratch, and in the midst of crisis, to prevent their immediate financial predicament from getting out of control while simultaneously reforming the flawed foundational institutions of the area. Achieving the dual policy goals of solving a current crisis while trying also to prevent the next one—and using the same policy tools to do both—is rarely easy. This marks a crucial difference from the United States. Once the Troubled Asset Relief Program (TARP) was finally passed, close collaboration between the multiple existing institutions in the United States (Treasury, Federal Reserve, Federal Deposit Insurance Corporation) ultimately restored market confidence and stabilized the situation in March 2009. In the United States in 2008–09, the economic crisis compelled the Fed to immediately apply the so-called Powell Doctrine —overwhelming firepower— to restore shaken market confidence and give the federal government time to formulate a longer-term response in fits and starts through the TARP. This is a fairly well established crisis response function. The central bank comes out with monetary guns blazing and then sits back and prays that the politicians do the right thing. (Congress did of course pass TARP after initially rejecting it but has not yet chosen to institute a sustainable fiscal response for the United States.) The ECB, as the only euro area institution capable of affecting financial markets in real time, is a uniquely powerful central bank. Its institutional independence is enshrined in the EU treaty and it is not answerable to any individual government. This has enabled it to function as a fully independent political actor, interacting with elected officials during the crisis in a manner inconceivable among its peers. Quite unlike normal central banks, which always have to worry about losing their institutional independence, in this crisis the ECB has been able to issue direct political demands to euro area leaders—as with the reform ultimatum conveyed to Silvio Berlusconi last August—and demand that they take action accordingly. On the other hand, the ECB has not had the luxury of adopting the straightforward crisis tactics of the Federal Reserve and the US government within a fixed set of national institutions. The ECB cannot perform a “bridge function” until the proper authorities take over because no euro area fiscal entity exists. Moreover, to commit to a major “bridging monetary stimulus,” as some have called for, would undermine chances of a permanent political resolution to the euro area’s underlying under-institutionalization problem. Were the ECB

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to cap governments’ financing costs at no more than 5 percent, for instance, euro area politicians would probably never make the painful but essential decisions. Saddled with administering a common currency, and endowed with governing institutions flawed by early political compromises, it is hardly surprising that the ECB’s dominant concern as it manages this crisis has been to prevent “political moral hazard” and not let euro area leaders off the hook. Precisely because Silvio Berlusconi would still be prime minister of Italy if the ECB had purchased unlimited amounts of Italian government bonds at an earlier time, the central bank is highly unlikely to provide the necessary assistance to euro area elected leaders to end the crisis—including the Italian successors of Silvio Berlusconi—unless and until they offer and implement a suitable quid pro quo. It is imperative to understand that it is not the primary purpose of the ECB, as a political actor, to end market anxieties and thus the euro area crisis as soon as possible. It is instead focused on achieving its priority goals of getting government leaders to fundamentally reform the euro area institutions and structurally overhaul many euro area economies. Frankfurt cannot directly compel democratically elected European leaders to comply with its wishes but it can refuse to implement a “crisis bazooka” and thereby permit the euro area crisis to continue to put pressure on them to act. A famous American politician has said that “no crisis should be wasted” and the ECB is implementing such a strategy resolutely. So far the ECB has been reasonably effective in this strategic bargaining with euro area governments. It has also consistently been willing to reverse itself when circumstances demanded. The initial Greek crisis in May 2010 led to the first “grand bargain” between the ECB (which agreed to set up the bond purchasing Securities Market Program) and euro area governments. Their agreement produced strong commitments for structural reforms in Spain and elsewhere. It also produced 440 billion in resources for the newly created EFSF, which proved to be an effective euro area fiscal agent when the problem was Greece, Ireland, and Portugal. Again, one must watch what they do rather than solely what they say. The EFSF is inadequate when the problem becomes Italy and Spain, however. The ECB and euro area governments have therefore for some time been engaged in a new round of strategic bargaining to put together a sufficiently large financial rescue package, secure structural reform of the two big debtors (especially Italy) and, perhaps most importantly, to complete the euro area institutional house. The EU Summit on December 9, 2011 represented the latest round in this game of political poker. The December 2011 Summit The real economy in the euro area has gradually deteriorated as regional policy-makers dithered in their management of the complex crisis. This rising “economic collateral damage” has increased the pressure to act and led many to speculate that the euro is facing collapse. This is nonsense. It is abundantly evident that all the key political decision makers in Europe —the ECB, the German government, the French government, Italy, and even Greece— are keenly aware of the catastrophic costs of such

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an outcome. Greek politicians know that, without the euro and outside the European Union, their country would collapse into a politically vulnerable economic wasteland and/or experience a military coup (the collapse would be far worse than the economic crisis seen since 2009). Angela Merkel knows that, were the euro to collapse, Germany’s banks would collapse too under the weight of their losses on loans to the euro-area periphery; the new Deutsche mark would skyrocket, undermining the entire German export economy; and Germany would once again be blamed for destroying Europe. The ECB of course would not want to put itself out of business. Those political games of chicken are repeatedly being played by all actors to try to extract the best possible deal for themselves. In the end, all will compromise. It is not a coincidence that Greek political leaders, once threatened with expulsion from the euro by Angela Merkel and Nicolas Sarkozy at the G-20 meeting in Cannes, formed the previously elusive national unity government in one week. Italy moved in the same manner within days of its diktat from the ECB. Once Germany and the ECB feel they have gotten the best possible deal, or have run out of alternatives, they will pay whatever it takes to hold the euro together. Neither can afford not to. But neither can say so in advance or, at the other extreme, risk seeing their bluff called. Seen through these lenses, the EU Summit on December 9, 2011 developed in an understandable and promising manner. Two issues were central. First, after 18 months of accelerating economic crisis, EU leaders finally began detailed political discussions about how to reform the flawed euro area institutions. At German (and implicitly ECB) insistence, the talks focused on a new “fiscal compact” aimed at finally producing for the euro area a set of binding budget rules that will constrain member states’ policy in the future. Due to the reluctance of the United Kingdom to accept a revision of the existing EU treaty, a new intergovernmental “coalition of the willing” compact may have to be negotiated among a sub-group of the 27 members of the European Union. Substantial legal and institutional uncertainty and “implementation risk” consequently surround these preliminary political decisions and the crucial legal details remain unfinalized. Yet the fact that 26 (or even 23) European heads of state and government declared their political intention to enter into a new fiscal compact, which will severely constrain their future fiscal sovereignty, is testament to the unflinching will to do whatever it takes to save the euro. Many were disappointed by this narrow agenda and the lack of discussion of a larger centralized EU budget, like in the United States, or the immediate creation of joint eurobonds. However, it must be recalled that, as discussed earlier, Europe does not have the democratic legitimacy to collect taxes for a centralized budget at this point. Similarly, Europe lacks the compelling “endured in a common cause” (i.e., the Revolutionary War) political narrative that enabled Alexander Hamilton to pool together the debts of individual US states into common Treasury bills and bonds. Italy’s debts have been run up to benefit Italians and other European taxpayers will surely revolt if suddenly compelled to pay part of them. The reality in the euro area is that, for the foreseeable


future and unlike in the United States, the overwhelming majority of government taxation and spending will continue to reside at the member state level for reasons of political legitimacy. Only a minor part will be pooled at the supranational level. Restricting this spending via a new fiscal compact is consequently the only pragmatic route for now, leaving other aspects of euro area fiscal integration to the future. Second, EU leaders tried to thrash out a sufficiently large financial firewall to restore confidence in the solvency of Italy and Spain. This issue was addressed in several ways. For one, euro area leaders reversed their initial intent to insert Private Sector Involvement (PSI) clauses into the new permanent ESM treaty. This should make it clear that private sovereign bond market investors face the same legal environment in the euro area as elsewhere, making the case for “Greece being a unique case” legally and politically more credible. This should ultimately help restore fleeting investor confidence in euro area sovereign bonds. In the grand game of distributing the costs of the euro area bailouts, private investors will not be asked to take haircuts other than in Greece in the hope they will then lend new money to the other debtor countries as the latter undertake the needed adjustments.

provisions to the euro area banking system, this amount should convince even the most skeptical market participants that the “firewall” is adequate even for Italy and Spain. In now turning to the IMF, the euro area leaders acknowledge that their previous “euro area governments only” EFSF bailout vehicle will not be an efficient mechanism through which to provide assistance to Italy and Spain. While this may seem like a political setback, going through the IMF rather than the (leveraged) EFSF in fact provides the euro area with significant credit enhancement because it makes it much more likely that other IMF member governments, e.g., China and other surplus countries, will choose to contribute. In that way the IMF will quite likely serve as a far better leverage mechanism for the euro area’s own resources (150 billion) than had this money instead simply been added to the EFSF itself 10. Euro area governments will have successfully shifted part of the costs of any future financial rescues onto the rest of the world. The rest of the world will of course extract a suitable price from the euro area for this service in the form of European political concessions in other policy areas. This could, for instance, be a good time to demand that the euro area consolidate its representation on the IMF board to a single seat (from its current eight) and accelerate the transfer of its quota shares to the financially contributing emerging markets.

The role of the International Monetary Fund Moving towards Fiscal Union EU leaders further continued their sparring about the ultimate distribution of the costs of extending the euro area financial rescue by pledging €200 billion (€150 billion from the euro area) in new general resources to the International Monetary Fund (IMF). This would come in the form of loans from EU central banks7 with the political understanding that the resources would be utilized predominantly to stabilize Italy and Spain. This attempt to involve the IMF directly in the rescue of the two larger euro area economies is in many ways reminiscent of the two-thirds/one-third financing split between the euro area and the rest of the world (as shareholders of the IMF8) for the existing IMF programs for Greece, Ireland, and Portugal. However, given the better economic fundamentals in Italy and Spain and the prohibitively high costs of extending to them the type of traditional IMF programs granted to the three smaller euro area economies, a less politically intrusive and less expensive vehicle for IMF involvement may be found. This will still presumably entail special IMF borrowing from surplus and creditor countries around the world. A number have already said they will participate in such an initiative: Brazil, new G-20 chair Mexico, Russia, and a number of non-euro Europeans. China and other large Asian holders of foreign exchange have been more coy. They have also clearly indicated a desire to diversify their huge reserves away from dollars, however, so new claims on the IMF would presumably look quite attractive to them from a purely financial management point of view. Total IMF borrowing, and the creation of a “firewall” to insure against default by major euro area countries, should and probably will exceed €1 trillion. Taken in combination with the €500 billion in the EFSF/ESM, the €700 billion or more from the ECB from its previous programs (€211 billion in sovereign bond purchases through the Securities Markets Programme (SMP), €489 billion in three-year loans 9), and its essentially unlimited liquidity

Recent ECB policies have similarly tried to shift the bailout cost to other entities. In his December 1, 2011 testimony before the EU Parliament Mario Draghi famously stated “We might be asked whether a new fiscal compact would be enough to stabilize markets and how a credible longer term vision can be helpful in the short term. Our answer is that it is definitely the most important element to start restoring credibility. Other elements might follow, but the sequencing matters”11. This was immediately taken by markets to mean that, provided EU leaders agree on a new “fiscal compact,” the ECB would be willing to step up its sovereign bond market interventions and largely pick up the tab for bailing out Italy and Spain. Unsurprisingly, euro area bond markets rallied strongly in the expectation of an official sector bailout from the ECB until the next Mario Draghi press conference on December 8, 2011, when he walked back his earlier comments by stating in response to a question that: “The purpose of the SMP is to reactivate the transmission channels of monetary policy. As I said in the statement to the European Parliament, the SMP is neither eternal nor infinite. We must keep this in mind and we do not want to circumvent Article 123 of the treaty, which prohibits the monetary financing of governments […] the need to respect the spirit of the treaty should always be present in our minds.”12 Hence the ECB would not be willing to proactively bail out private investors in the Italian and Spanish debt markets. Those markets fell dramatically on the very day of the EU Summit. The ECB signal thus sent to EU leaders ahead of their summit seemed unambiguous: It is up to the fiscal authorities, not the monetary authorities, to pay to restore market confidence in the Italian and Spanish bond markets. By turning to the IMF at their summit, euro area leaders indicated

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that they had clearly gotten the message. The ECB refused to intervene directly and more forcefully in the euro area sovereign bond markets on December 8, 2011. But the central bank did effectively bail out the entire EU banking system, and with it many of the private sovereign bond creditors, through a series of additional enhanced credit support measures to support bank lending and liquidity in the euro area. These included unlimited liquidity provisions for three years, compared to a previous maximum of one year, expanded ECB collateral eligibility to include bank loans, and cutting the reserve ratio in half to 1 percent13. These forceful ECB liquidity measures were clearly warranted given the stress in the inter-bank credit markets in the euro area. However, they also provide a potential back door for euro area banks to use some of the funding available from the ECB to purchase additional euro area sovereign bonds and thereby stabilize markets. In this way, assuming that euro area banks can be morally swayed to make such purchases, the ECB would indirectly provide the financing for private banks to support the euro area sovereigns. This would constitute a below-the-radar bailout of governments by the ECB through the private banking system with the political benefits to the central bank that it does not violate the EU treaty ban on monetary financing. In summary, the December 9, 2011 EU Summit shows how the key actors in the euro area crisis are still positioning themselves to force others to pick up as much of the costs of the euro area crisis as possible. In the meantime, the crisis continues and may superficially appear to be insoluble. There are in fact several possible solutions to stave off a near term meltdown, however, when Italy and Spain begin their large bond rollovers in early 2012: • Germany can write a check and agree to expand the EFSF/ESM and/or give it a banking license. • The IMF can write a check using new resources from the euro area and rest of the world to put together a sizable new support program for Italy and/or Spain. • The ECB can write a check and begin to purchase much larger amounts of the relevant sovereign bonds. It remains to be seen which solution will ultimately be chosen. It is possible, indeed likely, that the ultimate package will combine parts of each of the above. But it is obvious that none of these solutions are even remotely as costly for any of the main actors involved, inside or outside the euro area, as a sovereign default in Italy and/or collapse of the euro. That is why, once the political pre-positioning is over and the alternatives are exhausted, the games of chicken will end and the political decision on how to split the bill for securing the euro’s survival will be made. The remaining agenda Even the most successful financial engineering in the euro area will ultimately fail, however, if the debtor countries, and indeed the region as a whole, are unable to restore at least modest economic growth in the fairly near future. This requires at least three major steps:

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• The borrowing countries must adopt convincing progrowth structural reforms, especially in their labor markets, as well as budgetary austerity. • The strong economies in the northern core of Europe, especially Germany, must terminate their own fiscal consolidations for a while and adopt new expansionary measures, i.e., they should buy more Italian and Greek goods and services rather than debt instruments. • The ECB must promptly reduce its policy interest rate by at least another 50 basis points and buy sufficient amounts of periphery bonds through the SMP to help push their interest rates down to sustainable levels. There has been much talk about the infeasibility of achieving the needed “internal devaluations.” Germany has achieved just such an adjustment over the past two decades, however, probably amounting to about 20 percent of the (overvalued) exchange rate at which it entered the ERM/euro, through a combination of budget tightening and structural changes like the Hartz labor reforms. At the other end of the size spectrum, Latvia achieved an even speedier and more spectacular correction of its huge current account deficit of 25 percent of GDP and, only three years later, is now combining renewed growth with an external surplus. Italy has previously achieved dramatic adjustment, notably to qualify for the euro in the first place. (Greece never did so and its ability to remain within the zone is clearly more problematic.) The agenda for the euro area, and indeed Europe more broadly, thus ranges well beyond the financial engineering that is clearly the most urgent requirement to overcome the crisis. Both the history of the integration project and the revealed responses at each stage of the current turmoil, however, suggest that both the historical imperatives and economic selfinterest of all the key countries, both creditor and debtor, will coalesce successfully. Watch what they do rather than what they say as the drama continues to unfold. The final major political challenge on the euro area agenda for 2012 goes beyond measures to address the immediate crisis but rather focuses on the longer-term continuation and direction of euro area institutional reform. During 2012, the euro area is likely to adopt a new and considerably more credible set of fiscal rules and budget oversight regulation. This has been a clear demand from both the ECB and Germany. But while the new fiscal compact will undoubtedly help stabilize the euro area in the future, it must be thought of as merely a beginning of the institutional reforms needed in the region. Fiscal consolidation is not everything and the movement toward further and symmetrical deepening of euro area fiscal integration must be maintained. Following the “fiscal rules first” down payment, euro area leaders must consequently take further concrete steps in 2012 on a reasonable timetable toward the introduction of measures such as eurobonds. It took ten years for the first serious economic and political crisis to arrive after the euro was introduced. The most challenging part of today’s crisis is to use the political opportunity it presents to get the basic economic institutions right and complete the euro’s half built house for the long term. In this process the euro will develop in a different manner from the full economic and monetary union established in the United States. It will require additional


substantial treaty and institutional revisions in the future. But as the US Constitution’s 27 current amendments clearly show, faulty initial designs need not preclude long-term success. If the history of the integration exercise and its crisis responses to date are any guide, Europe will emerge from its current turmoil not only with the euro intact but with far stronger institutions and economic prospects for the future. The implications for the United States and US Policy The United States has a major national interest in successful resolution of the European crisis. Europe is the largest market for US exports and by far the largest locus of US foreign investment. There are extensive financial linkages between US banks, and other financial institutions, and their European counterparts. A breakup of the Eurozone would push Europe 12 into a sharp recession or worse with sufficient spillover to the United States to sharply truncate our (already weak) growth as well. Europe of course remains our major international ally as well and any recrudescence of intra-European conflict, which only the European integration project has been able to check, could be disastrous for US foreign policy and indeed national security. The Europeans should of course provide the bulk of the resources needed to resolve their crisis. They are doing so already and I have suggested that they will do whatever else is needed. But there may be domestic political limits on those contributions in Europe, as everywhere else, and the rest of the world may thus need to help. It did so quite usefully in the initial phase of the crisis when the International Monetary Fund provided one third of the external financing required for Greece, Ireland and Portugal. IMF involvement is highly valuable for a second reason that may be even more important than its money (although the two necessarily go hand in hand): its greater ability to devise and enforce the needed disciplines on the borrowing countries, due to its long experience with such programs and far greater ability to adopt a tough stance toward the borrowers. There is a growing consensus that the IMF should position itself to play a similar role in Italy and Spain, the two large Eurozone borrowers, both became IMF conditionality would then be even more crucial and because their financial needs, which together could total 1 trillion, could be beyond the capability of even Germany and the other strong eurozone countries. Even if the money were never used, moreover, the creation of such a substantial “firewall” could be crucial in convincing markets that defaults by these large economies would be inconceivable and thus restoring confidence in the overall outlook. The IMF now has about $400 billion of usable reserves. It is planning to seek loans from its member countries of $500600 billion to create a “firewall” of the desired magnitude. The United States has a major interest in the success of this project and should support it strongly. Many people believe that the United States, as a rich country and the traditional leader of the international monetary system, should also contribute to the exercise itself. This would be inappropriate, however. The objective is for the IMF to borrow from creditor countries that are running

large trade and current account surpluses (and to channel these funds to debtor countries that are running large deficits and undertaking serious adjustment programs). The main targets should be countries with very large foreign exchange reserves: most notably China but also Japan, Russia, oil exporters in the Middle East, Korea, Brazil, Singapore, Hong Kong and several others in Asia. Several of these countries, such as Brazil and Russia, have already indicated their readiness to contribute. By contrast, the United States is the world’s largest debtor country. We are running annual current account deficits of $500 billion or more. If we were to lend to the IMF, we would have to borrow even more from China and our own foreign creditors. It would be far better for the Fund to borrow from those countries directly. At the same time, it is imperative that the Congress work with the Administration to pass the legislation needed to implement the IMF quota reforms agreed at the G-20 summit in Seoul in November 2011. That agreement included a doubling of the IMF’s quotas, and thus its basic resources, though without any increase in total US financing for the Fund because our increased quota would be fully offset by a reduction in our commitment to one of its earlier borrowing agreements. Even more importantly, it redistributes quotas and thus voting rights at the Fund away from the grossly over-represented Europeans to the grossly under-represented emerging markets, which will be an essential part of the “grand bargain” under which they will lend substantial additional resources to the Fund to enable it help Europe on the needed scale. The US quota and voting share would change very little and we will continue to have veto power over any major IMF decisions, which is why our vote is required to implement the reform package and Congressional approval thereof is so important to promote US interests. The United States can thus provide crucial support for resolving the European economic and financial crisis through the IMF, without spending any additional money, by supporting both the agreed quota reforms and the proposed new borrowings from major surplus countries. I strongly recommend that the Congress support both steps as quickly as possible. The final, and very important, point is that we should understand that the euro crisis is a wakeup call for the United States as well. In the short run, the travails of the Europeans have led to large capital flows into the United States and the dollar that have contributed substantially to our very low interest rates despite our failure to seriously address our own budget problem and the related downgrade by Standard and Poor. Hence Europe has shielded us from much of the adverse effect of our own policy failures. But we must remember that the financial markets were pricing Greek (and Irish and Portuguese and Spanish and Italian) debt at virtually the same rate as German debt only a few years ago. When reality set in, the crisis exploded very quickly and those countries were forced to adopt drastic fiscal adjustments at the worst possible time – when their own economies, and the neighborhood, were already very weak. On realistic current projections, the US deficit and debt numbers will look as bad in less than ten years than Greece’s did at the onset of its national nightmare. Hence we should regard the euro crisis as a wakeup call for ourselves rather than a source of solace that enables

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us to put off our day of reckoning a bit longer. The current weakness of our economy and the fact that we do have time to adjust means that we should combine short-term stimulus with decisive actions now, not just words and new procedures, that will correct our budget imbalance and debt build-up over the next three to five years. A failure to do so would mean that we have learned nothing from the euro crisis and will come to rue our failures to act as much as Greece, Italy and the other periphery debtors in Europe are now doing. Notas Available at http://aei.pitt.edu/1002/1/monetary_werner_ final.pdf. 2 Available at http://aei.pitt.edu/1007/1/monetary_delors.pdf. 3 See Mundell, R. A. 1961. A Theory of Optimum Currency Areas. American Economic Review 51 no. 4: 657–665. 4 Available at http://www.eurotreaties.com/maastrichtec.pdf. 5 The actual numerical reference values to article 104c of the Maastricht Treaty are in a protocol on the Excessive Deficit Procedure to the treaty. Available at http://eurotreaties.com/ maatrichtprotocols.pdf. The Maastricht Convergence Criteria for euro area membership eligibility included three other metrics: inflation (within 1.5 percent of the three EU countries with the lowest inflation rate), long-term interest rates (within 2 percent of the three lowest interest rates in the European Union), and exchange-rate fluctuations (participation for two years in the ERM II narrow band of exchange-rate 1

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fluctuations). 6 See EU Council Conclusions March 23, 2005, available at http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/en/ec/84335.pdf. 7 Note that this means that any loans made to the IMF by euro area central banks will expand the consolidated European System of Central Banks’ (ESCB) balance sheet, even if the loans are not disbursed by the ECB itself. 8 The two-thirds/one-third breakdown is not entirely accurate, as the euro area members are sizable shareholders of the IMF themselves and hence in total contribute more than two-thirds of the total financing of these programs. 9 One might arguably also add the two ECB-covered bond purchase programs (~€62 billion) with unlimited liquidity of less than a three-year duration to these central bank support measures. 10 Routing euro area central bank loans through the IMF general resources also provides governments a better “legal fig-leaf” against political charges of “monetary financing” (voiced by, for instance, the German Bundesbank) than if such loans had been used to leverage the EFSF directly. 11 Available at http://www.ecb.int/ press/key/date/2011/html/ sp111201.en.html. 12 Available at http://www.ecb.int/ press/pressconf/2011/html/ is111208.en.html. 13 Available at http://www.ecb.int/ press/pr/date/2011/html/ pr111208_1.en.html.


Austeridad contra Europa Javier Solanas

El autor de este texto, publicado en la sección ‘Opinión’ del diario español El País el día 1 de febrero de 2012*, tuvo una brillante trayectoria política en su país natal, España, donde fue ministro de los gobiernos de Felipe Gonz��lez (en varios dicasterios) por un total de trece años. Entre 1995 y 1999, fue Secretario General de la OTAN. Desde entonces y durante diez años –hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en noviembre de 2009– fue Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea. Luego de dejar la Unión Europea, se incorporó a la Escuela de Negocios ESADE como presidente del Centro de Economía Global y Geopolítica. Es sobrino en segundo grado del destacado historiador y diplomático Salvador de Madariaga (1886-1978), uno de los grandes europeistas españoles del siglo XX.

Resulta cada vez más evidente para todos que el desplome económico que comenzó a finales de 2008 no es un desplome económico cualquiera. Casi cuatro años después del principio de la crisis, las economías desarrolladas no han conseguido todavía iniciar una recuperación sostenible y hasta los países que se encuentran en mejor situación muestran síntomas claros de debilidad. Ante la certeza de que nos enfrentamos a una recesión en “W”, las dificultades que acosan a Europa son sobrecogedoras. No solo es el hecho de que Europa corra peligro de sufrir daños económicos prolongados, sino que el altísimo paro de larga duración y el malestar popular amenazan con erosionar de forma permanente la cohesión de su tejido social. Y en el aspecto político, existe el riesgo muy real de que los ciudadanos dejen de confiar en las instituciones, tanto nacionales como europeas, y se vean tentados por llamamientos populistas, como en otras épocas anteriores. Europa debe evitar esa posibilidad como sea. El crecimiento económico debe ser la máxima prioridad, porque el crecimiento es lo único que puede hacer que la gente vuelva a tener trabajo y Europa pueda pagar sus deudas. Como es lógico, existe un debate abierto sobre cuál es la mejor forma de lograr la recuperación. Los defensores de la austeridad alegan que la deuda tiene repercusiones negativas en el crecimiento, mientras que los partidarios de incrementar los estímulos responden que es el bajo crecimiento lo que genera la deuda pública, no a la inversa, y que las medidas de austeridad, en periodos de recesión, solo sirven para empeorar las cosas. Ahora bien, no es necesario que los europeos estén de acuerdo en todo para encontrar una vía sobre la que sea posible llegar a un consenso. Podemos discrepar respecto a los efectos a largo plazo de las inyecciones de liquidez, pero podemos estar todos de acuerdo en que no está bien dejar que unas empresas rentables caigan en bancarrota porque los mercados de deuda no están funcionando. No tenemos necesidad de coincidir en materia de política fiscal para comprender que es más sensato fomentar las inversiones que ver cómo languidece nuestra estructura de producción. Y todos sabemos que es más rentable invertir en reeducar a los parados que permitir el desempleo de larga duración. En cualquier caso, las dudas sobre las repercusiones negativas de las medidas de austeridad están empezando a ser imposibles de ignorar. La historia nos enseña que, en épocas

de recesión profunda, es más peligroso retirar los estímulos económicos demasiado pronto que esperar hasta que ya es demasiado tarde. Un recorte excesivo del gasto público en las circunstancias actuales puede hacernos desembocar en una contracción del crecimiento, que ya está produciéndose: el Fondo Monetario Internacional prevé que la eurozona se contraerá un 0,5% en 2012. Las reformas estructurales son importantes para garantizar el crecimiento sostenible en el futuro, pero no generan crecimiento a corto plazo, que es lo que necesita Europa. Antes al contrario, a cambio de lograr unos mínimos avances en la reducción de la deuda, Europa está en peligro de causar un daño prolongado a sus posibilidades de crecimiento. En comparación con lo que supone una nueva recesión, el coste a largo plazo de las políticas de estímulo es insignificante. En muchos países, los déficits presupuestarios actuales son consecuencia, no de que unos Gobiernos imprudentes hayan gastado demasiado, sino de las medidas adoptadas con carácter temporal para afrontar la crisis. Dado que los tipos de interés ya son bajos y el sector privado está desapalancándose, existen pocos riesgos de que haya unas políticas expansivas que provoquen inflación o acaben eliminando las inversiones privadas. Por el contrario, las reducciones del gasto pueden disminuir la actividad económica y, en lugar de reducir la carga de la deuda pública, aumentarla. Además, tampoco hay por qué demonizar la deuda pública. Desde el punto de vista económico, tiene sentido que los Estados compartan el coste de inversiones públicas como los proyectos de infraestructuras y los servicios con las generaciones futuras, que también se beneficiarán de ellas. La deuda es el mecanismo que nos permite institucionalizar la solidaridad inter-generacional. El problema no es la deuda; lo importante es asegurarse de que esa deuda sirve para financiar inversiones productivas, se mantiene en unos límites razonables y se puede pagar sin muchas dificultades. Sin embargo, resulta alarmante observar que hoy se están empleando, en defensa de la austeridad a toda costa, los mismos argumentos que convirtieron la crisis financiera de 1929 en la Gran Depresión. No podemos permitir que la historia se repita. Los dirigentes políticos deben tomar la iniciativa para evitar una crisis social originada por motivos económicos. Es necesario emprender con urgencia dos actuaciones. A escala mundial, es preciso trabajar más para abordar los desequilibrios macroeconómicos y crear demanda en los

*© Project Syndicate, 2012; traducción de María Luisa Rodríguez Tapia.

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países con superávit, entre ellos algunas economías desarrolladas como Alemania. Las economías emergentes que tienen superávit deben entender que una contracción prolongada en los países desarrollados crea un verdadero peligro de crisis mundial en unos momentos en los que ya no tienen el margen de maniobra del que disfrutaban hace cuatro años. Dentro de la eurozona, hay que emprender reformas estructurales y un gasto público más eficaz, que son fundamentales para recuperar un crecimiento a largo plazo y unos niveles de deuda sostenibles, y hay que combinar todo eso con políticas cuyo objetivo sea sostener la demanda y la recuperación a corto plazo. Las medidas tomadas en este sentido por la canciller alemana, Angela Merkel, y el presidente francés, Nicolas Sarkozy, son positivas pero insuficientes. Lo que necesitamos es un gran pacto que obligue a los países que carecen de credibilidad política a emprender reformas estructurales sin más tardar, a cambio de tener más margen para tomar medidas generadoras de crecimiento dentro de la UE, aunque eso implique tener unos déficits más elevados a corto plazo.

El mundo se encuentra ante unos retos sin precedentes. Nunca antes, en la historia reciente, había coincidido una recesión con unos cambios geopolíticos tan inmensos como los actuales. La tentación de defender ante todo unas prioridades nacionales equivocadas podría llevarnos a un desastre general. Lo único que puede evitar que acabemos en esa situación es una actuación inteligente por parte de los dirigentes políticos. Los líderes europeos deben comprender que los programas de ajuste tienen un aspecto social además del económico y que serán insostenibles si los afectados se encuentran con la perspectiva de tener que hacer frente a años de sacrificios sin ver ninguna luz al final del túnel. La austeridad a toda costa es una estrategia errónea, y no servirá de nada. No podemos permitir que una desacertada idea de «disciplina» cause daños permanentes en nuestras economías y se cobre un terrible precio humano en nuestras sociedades. Toda Europa debe ponerse de acuerdo sobre una estrategia de crecimiento a corto plazo y ponerla en práctica cuanto antes.

Un plan de crecimiento para que Europa salga de la crisis Pascal Lamy

En un discurso pronunciado en el prestigioso Instituto Bruegel de Bruselas, el 29 de febrero de 2012, el Director General de la Organización Mundial del Comercio (OMC) presentó un análisis de la actual crisis europea en el marco de los cambios del capitalismo a nivel global*. Sus recetas para salir de la encrucijada europea parecen retomar la senda de las viejas propuestas del presidente de la Comisión Jacques Delors, de quien Lamy fue jefe de Gabinete durante tres mandatos (1985-1995). Después de un breve intervalo, Lamy regresó a la Comisión, convocado por el presidente Prodi (1999-2004), en calidad de Comisario de Comercio Exterior. Europa en la economía mundial […] Europa no fue el epicentro de la crisis financiera mundial que se desencadenó en 2008. Pero sí fue el continente al que se desplazó la crisis en 2010. Desde entonces, la cuestión de política clave ha sido decidir cómo podría la Unión Europea resolver los problemas con que se enfrenta. ¿Qué políticas públicas deberían aplicar la UE y los gobiernos de sus países miembros, y qué reformas del régimen de gestión económica de la UE facilitarían su adopción? Querría plantear estos interrogantes en un contexto más amplio: el de las fuerzas que influyen en la economía mundial a través del tiempo. A mi modo de ver, para tener éxito, las reformas que se adopten en Europa no pueden disociarse de los cambios acelerados que son típicos de la fase actual de la globalización. Evolución de la economía mundial a largo plazo Cambios en las ventajas comparativas ¿Qué fuerzas están configurando la economía mundial? Una *

es el avance de las economías emergentes. Se prevé que en las economías desarrolladas, los resultados en materia de exportaciones correspondientes a 2011, en comparación con el resto de mundo, no serán tan favorables como se pensaba. Este sería el vigésimo año consecutivo en que las exportaciones de las economías en desarrollo habrían aumentado más rápidamente que las de los países desarrollados. La participación de estos últimos en el comercio mundial disminuyó del 75 por ciento en 1990 al 55 por ciento en 2010. Los cambios que se han producido en los marcos reglamentarios y en materia de tecnología y costos del transporte han abierto nuevos mercados; han alterado las modalidades del comercio y han obligado a los países a adaptarse. Los cambios en las ventajas comparativas que se observan hoy día en la economía mundial son análogos a los ocurridos en los siglos XIX y XX. Pero una característica singular de la transformación actual es la celeridad con que están ocurriendo esos cambios, así como el inmenso número de personas afectadas. Actualmente, China y la India representan el 11 por ciento de la economía mundial y, según algunas proyecciones, probablemente su participación se duplicará con creces en 20 años. Las fluctuaciones del poderío económico tienen profundas consecuencias geopolíticas y pueden dar lugar a violentas reacciones en el plano político, crear tensiones en el comercio o tener conse-

El texto de este discurso se encuentra disponible en el sitio oficial de la OMC; ver http://www.wto.org/spanish/news_s/sppl_s/sppl219_s.htm.

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cuencias aún peores.  A veces la comunidad internacional ha hecho frente a esas presiones por medios pacíficos y con buenos resultados positivos;  otras veces no lo ha logrado. Pero los cambios estructurales que se han puesto en marcha difícilmente podrán revertirse en el futuro inmediato. Internacionalización de la producción Otra de las fuerzas que están transformando la economía mundial es la fragmentación internacional del proceso de producción; la innovación tecnológica es el factor clave de esa transformación estructural. Gracias a la disminución de los costos de las comunicaciones, las distintas etapas de fabricación y el aprovisionamiento de insumos especializados pueden ocurrir en lugares muy alejados unos de otros. En muchos casos, el proceso de producción cruza múltiples fronteras políticas. Mientras que en épocas anteriores el comercio internacional consistía en su mayor parte en el intercambio de productos terminados, actualmente –y cada vez con más frecuencia– lo que se comercia a nivel internacional son tareas, es decir, actividades que añaden valor a un producto o a un servicio. El contenido de insumos importados de las exportaciones ha aumentado de un promedio del 20 por ciento hace 20 años a alrededor del 40 por ciento en la actualidad. La causa de esta fragmentación internacional de la producción son las ventajas comparativas, pero no con respecto a los productos finales sino con respecto a las tareas. Desde el punto de vista de las modalidades convencionales del comercio, el surgimiento de redes internacionales de producción es un hecho positivo. Básicamente, equivale a un gran adelanto tecnológico: crea oportunidades para que las empresas aumenten su productividad redistribuyendo tareas de manera que se puedan realizar en forma más eficiente. Es necesario que las empresas y los trabajadores se adapten al nuevo entorno para aprovechar esas oportunidades. A este respecto, las políticas públicas son importantes. En primer lugar, las oportunidades son difíciles de encontrar. Las medidas que tomen los gobiernos deberían centrarse en la competitividad de las empresas, es decir, las condiciones que promuevan su participación en los mercados internacionales. En segundo lugar, el ajuste es un proceso que afecta adversamente a muchos; debería ir acompañado de reformas del mercado de trabajo y de programas de educación y capacitación que lo faciliten. Se deberían establecer sistemas de seguridad social para que todos puedan compartir los beneficios que generen esas nuevas oportunidades. ¿Cómo está respondiendo Europa a estos cambios? Con respecto al lugar que ocupa Europa en la economía mundial, cabe señalar que el panorama es más favorable de lo que parece en general. La participación de la UE en las exportaciones mundiales no ha variado mucho en los últimos 10 años; ha fluctuado por debajo del 20 por ciento. Ese resultado es decididamente mejor que el de otras economías adelantadas como los Estados Unidos y el Japón, cuya participación en el mercado se ha contraído considerablemente. Ello parece indicar que las empresas europeas, o al menos algunas de ellas, están sacando partido de la transformación de la economía mundial.

La producción internacional es un hecho consumado para muchas empresas europeas. El valor total de exportaciones de partes y componentes de la Unión Europea fue de 850.000 millones de dólares en 2010; el 60 por ciento de esa suma correspondió al comercio entre los países miembros de la Unión. Ello pone de relieve la importancia de las redes de producción intraeuropeas. El comercio de bienes intermedios de la UE con el resto del mundo ha sido notablemente estable, pero han surgido nuevas tendencias interesantes. En lo que respecta a las importaciones, el porcentaje correspondiente a América del Norte se redujo en forma marcada del 29 por ciento al 22 por ciento entre 2000 y 2010. En cambio, las importaciones de la UE de partes y componentes procedentes de China aumentaron más vigorosamente en los últimos 10 años que las importaciones de mercancías en general, con lo cual el porcentaje correspondiente a esos bienes experimentó un brusco aumento (del 13 por ciento al 21 por ciento). Dicho sea de paso, este hecho refuta la trillada teoría de que China importa componentes de gran valor de sus asociados comerciales que son economías más adelantadas y exporta productos terminados de escaso valor añadido; refleja además la rápida evolución de las relaciones comerciales de la UE con China. Las estadísticas globales del comercio no permiten apreciar importantes variaciones en los resultados comerciales de los países europeos. Evidentemente, algunas de esas diferencias dependen de las peculiaridades de cada país. Pero como señala con acierto Bruegel en su excelente informe sobre las operaciones mundiales de las empresas europeas, son precisamente las empresas las que impulsan la competitividad europea. Su éxito en los mercados internacionales se debe no tanto a las características de cada país sino a sus propias características. El tamaño, la productividad, el nivel de conocimientos especializados de la fuerza de trabajo, la capacidad de innovar, la participación en las redes internacionales de producción y la existencia de redes de distribución eficientes son todos elementos que contribuyen a los resultados de las empresas en materia de exportaciones, en particular en los mercados emergentes. ¿Por qué son importantes esas características? Básicamente, porque permiten a las empresas europeas competir en calidad más que en precio. Los excepcionales resultados de las empresas alemanas en materia de exportaciones, de las que el 29 por ciento vende productos en mercados distantes de China y la India, están basados en los conocimientos de su fuerza laboral y la calidad y la innovación de sus productos (es decir, se deben a la competitividad no relacionada con los precios). Otras características importantes, en particular los niveles de sueldos y la infraestructura reglamentaria más general de los mercados de trabajo de Alemania no son muy distintas de las de otros países europeos como Francia, cuyos resultados en materia de exportaciones no son tan positivos. Europa y la crisis del euro A medida que se van produciendo estas lentas transformaciones en la economía mundial, Europa se enfrenta con un desafío más inmediato, que es la crisis del euro. ¿Qué provocó la crisis? Inicialmente se pensó que la causa era la insolvencia de algunos países miembros de la zona de euro. Pero, en último término, era, y sigue siendo, la Unión misma, pues los mercados dudan de que las instituciones europeas existentes cuenten

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con los instrumentos necesarios para enfrentar la crisis y superarla. Los mercados tienen razón y no la tienen. Tienen razón en señalar los límites y contradicciones del actual régimen de gobernanza económica de la UE, pero no la tienen al concluir que no se instituirá en Europa un orden duradero como el que se estableció después del Tratado de Westfalia, ni será posible hacerlo. Muchos han criticado la respuesta de la UE a la crisis. Permítanme, ante todo, destacar lo que sí se ha logrado. En primer lugar, Europa hasta ahora ha podido resistir la peligrosa tentación de invertir la marcha del proceso de integración. Hay quienes están en favor del desmembramiento de la zona del euro. Opinan que el problema es la moneda única, y la solución, el retorno a los tipos de cambio flexibles. Lo único que se conseguirá de ese modo es exacerbar la crisis en Europa. Como demostró Tommaso Padoa-Schioppa hace casi 30 años, el libre comercio, la libre circulación del capital, los tipos de cambio fijos y las políticas monetarias nacionales autónomas forman un “cuarteto incompatible”. Con el tiempo, el desmembramiento de la zona del euro socavará el mercado único. Imagínense lo que esto significaría para las empresas europeas que han encontrado en este régimen cuasinacional un entorno que les permite producir, crecer y reforzar su competitividad. También hay quienes propugnan el restablecimiento del proteccionismo europeo. Según ese argumento, Europa saldrá de la crisis si reorienta la demanda interna hacia la producción nacional, que ha sufrido un retroceso debido a la competencia desleal de sus asociados comerciales. Este razonamiento se basa en una premisa errónea y en falsas esperanzas. La premisa de que las fronteras comerciales de Europa son porosas es evidentemente una falacia, ya que las políticas comerciales de Europa no son muy diferentes de las de sus asociados comerciales con un nivel comparable de desarrollo. Y son falsas las esperanzas de que, en respuesta al proteccionismo europeo, no surjan obstáculos análogos en otras partes. Lo único que se conseguirá con esta estrategia es que las empresas europeas pierdan oportunidades lucrativas en los mercados emergentes en vías de rápida expansión. Además de resistir esas tentaciones, la UE también ha logrado dejar atrás las medidas iniciales de emergencia ad hoc y pasar a los ajustes estructurales. El “pacto fiscal” firmado a fines de enero tiene muchas limitaciones, pero también muchos elementos dignos de elogio. El marco institucional de la Unión Económica y Monetaria ha tenido defectos desde su creación. Por un lado, los gobiernos miembros no aceptaron la estricta supervisión de sus políticas fiscales por la Comisión Europea. Por otro, faltaban mecanismos capaces de hacer cumplir las reglas en casos de mala conducta fiscal. El tratado representa un paso adelante para reforzar la disciplina fiscal de los miembros de la Unión. No obstante, algunos críticos opinan que el enfoque actual es demasiado estrecho y en último término va a fracasar. El argumento que esgrimen es contundente: las medidas de austeridad incorporadas en el tratado crearán un círculo vicioso, frenarán el crecimiento y empeorarán la situación fiscal. Cada paquete de medidas de rescate necesariamente irá seguido de otro; se seguirá pensando que las medidas de protección son insuficientes y la zona del euro seguirá dominando la atención de los medios de difusión internacionales. Entre tanto, la incertidumbre debilitará la competitividad de las empresas europeas y aumentarán las privaciones y el resentimiento hacia

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la UE, en particular en los países afectados.  Ello socavará la confianza en el proyecto europeo. Poner fin a la crisis: un plan de crecimiento para Europa Europa necesita un plan de crecimiento común para salir de la crisis. La finalidad de ese plan debe ser permitir que Europa ocupe el lugar que le corresponde en una economía mundial en evolución. Pero el crecimiento es también indispensable para mantener la solidaridad europea, no solo por razones altruistas sino porque la redistribución es lo que sostiene la unión de los intereses nacionales y los intereses colectivos, que es el elemento primordial del proyecto europeo. Ello significa ante todo que la UE debería adoptar reformas normativas e institucionales que mejoren la capacidad de las empresas europeas de competir en los mercados mundiales. Gran parte del debate actual en Europa gira en torno a la necesidad de establecer una unión fiscal dotada de recursos propios, incluso de recursos procedentes de la recaudación de impuestos directos de la UE y la emisión de bonos para financiar proyectos y eurobonos. En Bruegel se ha insistido mucho en esta cuestión, y estoy plenamente de acuerdo con esa posición. El nuevo tratado, que contiene reglas estrictas sobre las políticas fiscales nacionales, creará a la necesidad de aumentar el presupuesto de la UE. ¿Cuáles deberían ser las prioridades de la política fiscal colectiva? En mi opinión, hay en el presupuesto de la UE tres amplias esferas relacionadas con las condiciones en que se basa la competitividad de las empresas europeas. - En primer lugar, se deberían invertir recursos en una infraestructura común, en particular en el sector de la energía, porque ello influye en gran medida en los costos de fabricación y afecta la competitividad de los precios. - En segundo lugar, se deberían fomentar las actividades de investigación y desarrollo, la educación y la innovación, que son elementos clave de la competitividad no relacionada con los precios. - En tercer lugar, se debería prestar asistencia a los países para que adapten sus estructuras de producción, sus sistemas de seguridad social y sus mercados de trabajo y hagan frente a los nuevos desafíos de la globalización y la internacionalización del proceso de producción. Ello debería hacerse de acuerdo con el modelo europeo, o la gestión social de la economía de mercado (Sozialmarktwirtschaft), que ha demostrado claramente que la existencia de sólidos sistemas de protección social contribuye a mejorar la competitividad. Otra prioridad, aparte de la política fiscal, debería ser la consolidación del mercado interno. Los servicios son indispensables para la buena marcha de los procesos de producción transfronterizos. Las empresas europeas siguen operando en un mercado de servicios fragmentado. Evidentemente, ello los pone en una situación de desventaja frente a sus competidores de los Estados Unidos y, cada vez más, de China, que forman parte de un mercado continental de servicios. En síntesis, lo que Europa necesita es un “Pacto de estabilidad, crecimiento y competitividad”1. Por último, en relación con la reforma institucional de


- Cuarto, las reformas institucionales no pueden esperar. Algunas de esas medidas no requieren la enmienda de los tratados, y otras sí. Actualmente la Unión Europea tiene una configuración variable. Si no es posible lograr un acuerdo más general, será necesario seguir haciendo progresos en el plano institucional y con ese fin optar por modalidades reforzadas de cooperación, tal como ocurrió en la negociación del nuevo tratado.

la UE, opino que un plan de crecimiento solo puede ponerse en práctica si la UE tiene una participación efectiva en la formulación de políticas. A este respecto cabe hacer cuatro observaciones. - Primero, se deberían restablecer el método comunitario y la función central de la Comisión. Es improbable que los directorios u otros mecanismos de negociación intergubernamentales respondan adecuadamente a los intereses transnacionales creados por las redes de producción europeas; además esos mecanismos pueden ser manipulados fácilmente a nivel local por intereses especiales. Debemos aceptar un hecho real: la credibilidad de la UE en el mundo está correlacionada directamente con el método comunitario, de manera positiva y negativa. - Segundo, las atribuciones de la UE deberían estar claramente delimitadas pero deberían ser eficaces. La estrategia de crecimiento de la UE, es decir, el Programa de Lisboa, dependía excesivamente del concepto de la Unión y su Comisión como coordinadoras de las políticas nacionales. Debemos reconocer que este modelo político, basado en la cooperación intergubernamental y la presión colectiva –el llamado “método abierto de coordinación”– no ha logrado estimular el crecimiento. - Tercero, el aumento del poder de la UE debería ir acompañado de una mayor legitimidad democrática. En 1998, Notre Europe distribuyó una nota de política con el sugestivo título “De una moneda única a una urna única”. Se podría comenzar por vincular la elección del presidente de la Comisión con los resultados de las elecciones europeas; cada agrupación política propondría un candidato durante la campaña.

Conclusiones Para superar la crisis actual, Europa debe reactivar su crecimiento económico y ocupar el lugar que le corresponde en la economía mundial. Para ello se requieren dos reformas complementarias. Primero, la UE debe tener una participación efectiva en la formulación de políticas y contar con recursos fiscales propios. Segundo, las políticas oficiales de la UE deben promover ante todo la competitividad de las empresas europeas en los mercados mundiales. Estos cambios exigen un gran salto adelante en el proceso de integración política, no en un futuro distante sino aquí y ahora. Notas El autor hace una irónica referencia al Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza (el así llamado fiscal compact), aprobado por los jefes de estado y gobierno de todos los países miembros de la UE con excepción del Reino Unido y de la República Checa el 2 de marzo de 2012 (NdE). 1

Bringing the Integration of Citizens into line with the Integration of States Jürgen Habermas

El prestigioso filósofo alemán ha sido, desde siempre, gran defensor de la idea de la democratización de Europa, acercando sus políticas a los ciudadanos. Partidario de un “patriotismo constitucional” y de la construcción de un demos europeo sobre la base de un pacto republicano en formato moderno, Habermas identifica peligros en términos de democracia respecto de las modalidades de gestión de la actual crisis financiera e indica las vías para resolverlos. El presente artículo se encuentra disponible en la revista online italiana Reset DOC (Dialogues on Civilization) del 15 de marzo de 2012 *. When it comes to progress in European integration, we must distinguish between two dimensions 1. The integration of the states raises issues of the distribution of powers between the Union and the member states, thus the increase in power of the European institutions, whereas the integration of the citizens is a matter of the democratization of this increase in power, thus the level of participation of the citizens in European decision-making processes. With the so-called Fiscal Compact approved this week state integration is supposed to be carried *

forward (in one part of the Union) for the first time since the introduction of the Parliament without a simultaneous consolidation of citizen integration.2 To be sure, the aloof technocratic character of European politics from the beginning is explained by its historical origin. The driving force in the decision-making process up to the present day are the governments and not the peoples; and the citizens, as members of an economic and legal community, were initially private-law subjects. Since 1979,

Ver http://www.resetdoc.org/story/00000021925. El texto ha sido traducido del alemán por Ciaran Cronin.

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however, a European Parliament is involved in lawmaking and its power has even increased continually over the past three decades. As a result, the European economic citizens have become EU citizens, and the economic community has developed into a Political Union – albeit more in the letter than in the spirit. The Parliament operates in an equally aloof manner to the Commission and the Council, because the space of legitimation separating the European citizens from their parliament has not been cultivated, so to speak. This space is not even traversed in European elections because the latter are dominated by national agendas. Thus there has always been a democratic deficit. But after years of ineffectual political reactions to the sovereign debt crisis triggered by the banking crisis, it must now be asked whether the long-smoldering “legitimation crisis of the Union can still be kept latent when … the political crisis of the euro becomes manifest and the Union has to draw upon the resource of solidarity, which has been kept to a minimum for technocratic reasons, in order to survive.”3 With this, Hauke Brunkhorst points to the political dimension in which the solution to the financial crisis must ultimately be sought. I would like to defend the thesis that only an effective and broad-based democratic dispute over a common European future could lead to plausible political decisions that would in turn also make an impression on the financial markets and put the speculators who are gambling on sovereign defaults in their place. The Eurogroup has to make continually new efforts to win the “confidence” of the financial markets only because nobody really believes it. The governments are not demonstrating sufficient resolve to ensure that their shortsighted resolutions are followed by actions. They are acting like harried individuals who are concealing the scope of the agreements reached in Brussels from their national electorates. In order to appear credible to the speculators as well, the heads of government would have to reach an agreement on a more long-term perspective for the future of the European Monetary Union and campaign for this in their national public arenas. But risk-averse power opportunists who plan only for the short term must avoid this step like the plague. The three or two-and-a-half pro-European parties in the Bundestag would in fact incur heavy costs were they finally to try to reorient the European elite project conducted above the heads of the populations to a noisy and polarizing participation of the citizens. The by now routine lip service paid to Europe is not sufficient to counteract the skepticism stoked up by right-wing populists. The declared intention of the member states to pursue a sensitive harmonization of the country-specific taxation and economic policies at least in the euro zone has for the time being a merely rhetorical character. In order to acquire credibility, a further integration of the states must be supported by an integration of the citizens that is expressed in pro-European majorities. Otherwise politics will not recover its scope for action vis-à-vis rating agencies, big banks, and hedge funds. The route of politicizing the controversial topic is certainly not without risk; but if anything is risky it is the poker game that Angela Merkel is playing with the financial markets. In my opinion, the German federal government, after long hesitation, is doing some things right, but a lot of things

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wrong, in European policy. “More Europe” is the correct answer to a crisis which has brought to light a construction flaw of the European Monetary Union. The political decisionmaking capability required to offset the economic imbalances that have arisen in the euro zone is lacking4. The necessary convergence among the national economic developments that are drifting apart can be brought about in the longer term only by cooperation within the framework of a democratically organized community of joint liability in which certain forms of redistribution across national borders are also accepted as legitimate. The Fiscal Compact represents a first step in this direction5. As the official name of this “Treaty on Stability, Coordination and Governance” suggests, it comprises two parts. It commits the governments, on the one hand, to maintaining national budgetary discipline, and, on the other, to establishing an institutionalized regime of economic policy governance aimed at overcoming the growing economic imbalances (at least in the euro zone). But why is Angela Merkel only acclaiming the first part, the more or less accomplished sanctioning of breaches of budgetary discipline, while remaining silent in public on the coordination of economic policy? Even if the announcement of debt brakes and deficit procedures were unexpectedly to calm the markets in the short term, the crises will recur in the long term as long as the construction flaw of the monetary union has not been repaired. In one and the same currency area, the export surplus and low unit labor costs of the one country are systemically interconnected with the import surplus and high unit labor costs of the other. In order to bring the different levels of competitiveness into line with each other, it is not enough that all of the governments should abide by the same rules. Although the German Federal Government claims to be committed to further integration, it is contributing to protracting the crisis. I would like to offer four observations on this. One need not even take a stance on the economic policy dispute over whether the national budget deficits would be better overcome through cuts or by printing money in order to recognize, first, that the one-sided austerity policy being pushed through in the EU by the German government is driving the crisis-plagued countries into deflation. If this course is not supplemented through growth-promoting economic stimulus packages, the “social peace” in these societies, which are now under economic supervision, will soon be disrupted by more than just orderly protests by labor unions. Second, the austerity policy is guided by the misleading idea that everything will be well if only the member states adhere to the rules of the Stability and Growth Pact. This explains Merkel’s peculiar fixation on penalties. The handwaving with sanctions will become superfluous once we integrate a form of joint economic governance into the ordinary legislative procedure of the Union Treaties. Doubtlessly in the background is still lurking the notion that the correct economic constitution –hence “rules”– would enable us to dispense with a coordinated economic policy and to spare the costs otherwise generated by the democratic legitimation of decisions with redistributive implications. Third, what Merkel and Sarkozy envisage is in essence an intergovernmental form of cooperation, that is, a politically inconspicuous step toward further integration of the states, not of the citizens. The heads of state of the seventeen euro countries assembled in the European Council


are supposed to remain firmly in control. In pursuing this course, however, they would be equipped with competences of economic governance that annul the budgetary prerogative of the national parliaments. We would then have to reckon with a post-democratic empowerment of the executive on an unprecedented scale. The unavoidable protest of the parliaments stripped of their powers will at least reveal the gap in legitimation that can be closed only through democratic reform of the interplay among the EU bodies.6 Fourth, “no solidarity without solidity” has become the trademark of a policy that arouses suspicion of German economic nationalism in the neighboring countries. The proposal launched from Berlin to appoint an austerity commissioner for Athens, where three high-level German officials are in any case already exercising similar monitoring functions, testifies to an incredible insensitivity toward a country whose citizens have not forgotten the atrocities of the Wehrmacht and the SS. In a passionate speech, Helmut Schmidt has lamented that the present government is heedlessly squandering the capital of trust that German governments cautiously accumulated in the neighboring countries over more than half a century. The overall impression of blundering arrogance and hesitant concessions to extortionate financial markets reflects the condition of a European policy that has not yet become a domestic policy. Time and again, the party leader Angela Merkel seems to admonish the chancellor Angela Merkel to put European integration on the back burner out of consideration for the reservations of her Eurosceptic voters. How could the public discussion in the other member states assume a more welcome form than here in Germany as long as the Europe-friendliness of the country that currently sets the tone is exhausted in the exclamation “Let me have my cake and eat it too”? Neither can this cautious posture be justified with the familiar arguments that all integration efforts are ultimately condemned to failure by the lack of a European people or the lack of a European public. Concepts such as nation or Volk evoke images of homogeneous macrosubjects. These notions seized the imagination of the masses only during the nineteenth century, specifically in the form channeled through public education and the mass media. However, this world of ideas bred by the national historiographies did not survive the catastrophes of the twentieth century unscathed. What we have to reckon with in Europe today are not imaginary peoples but concrete nation-states, linguistic diversity, and national publics. The nation-states also retain their place in a European Union that is moving closer together. They should by no means be absorbed into a European federal state but remain the guarantors of the level of democratic freedom that we have been fortunate enough to attain in Europe.7 But each of us combined in his or her person the role of a national citizen with the role of a citizen of the European Union. The more aware the EU citizens become of how profoundly the European decisions impinge upon their lives, the greater their interest becomes in influencing a European policy that if necessary also redistributes costs. What have been missing until now are national public spheres in which discussion and will-formation on European topics can be conducted. Different media are not required for this, only a different practice on the part of the existing

media. The latter have to lend currency not only to European themes but also to the controversies over these themes in the other member states. The European public sphere is nothing other than the sum of the national public spheres that become responsive to each other in this way. This also settles the problem of linguistic diversity; it is the media that automatically perform the translation. The editorial departments are still dominated by thinking in terms of the nation state. In Germany, the press more or less shares the cheap and noncommittal Europe-friendliness of the temporizing and maneuvering Chancellor. But, if anything, a perception of world society structured by the nation state cannot avoid the problem that a Europe of small states with a shrinking population is being marginalized in the concert of such “born” world powers as the United States, China, Russia, Brazil, and India, and soon will not be able to exercise any influence over problems that can only be solved at the global level. It is said that the Weimar democracy was undone by the lack of democrats. With the European Union be undone by a surfeit of lukewarm Europeans? Notas G. Lübbe-Wolff, “Staatenintegration und Bürgerintegration,” in R. Schulze and C. Walter (eds), 50 Jahre Römische Verträge (Tübingen: Mohr & Siebeck, 2008), pp. 37-42. 2 This circumstance is not a consequence of the dissent of Great Britain, which requires that the political objective be realized in the legal form of an international treaty, but of the political intention itself as defined by the German Federal Government. 3 H. Brunkhorst, “Solidarität in der Krise: Ist Europa am Ende?”, Leviathan 39 (2011): 459-77. 4 H. Enderlein, Nationale Wirtschaftspolitik in der europäischen Währungsunion (Frankfurt am Main: Campus, 2004); “Die Krise im Euro-Raum”, Aus Politik und Zeitgeschichte 43 (2010): 7-12. 5 In the resolution of European Parliament of 28 September, 2011, these goals are specified with a view to a “robust framework for preventing and correcting macroeconomic imbalances, minimum requirements for national budgetary frameworks, and enhanced financial market regulation and supervision.” 6 At any rate, the “economic dialogue” foreseen by the permissive clause in paragraph 2 h of the aforementioned resolution of the European Parliament of 28 September, 2011 is not sufficient to close this gap. 7 See my argument for a form of sovereignty that is “shared” between national and EU citizens in Habermas, The Crisis of the European Union, trans. Ciaran Cronin (Cambridge: polity, 2012). 1

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Hacia un salto federal en Europa Enrique Barón Crespo

El autor de este texto, publicado en la sección ‘Opinión’ del diario español El País, el 9 de abril de 2012, es un veterano del trabajo parlamentario a nivel europeo. Fue diputado del Parlamento Europeo por el Partido Socialista Obrero desde el ingreso de su país en las Comunidades Europeas (1986) hasta el 2009, ejerciendo el cargo de presidente entre 1989 y 1992. Ha sido también representante de dicho Parlamento en la Conferencia Inter-gubernamental del Tratado de Lisboa. Actualmente se desempeña como profesor invitado en distintas universidades, tanto europeas como americanas.

El pasado Consejo Europeo aprobó el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Lo firmaron 25 de los 27 Estados miembros. De cara a la opinión pública española, el hecho quedó oscurecido por la aguerrida declaración del presidente Rajoy en Bruselas. Antes de que se secara la tinta de su firma, anunció una cifra de déficit que suponía enmendar lo escrito en función de una decisión “soberana”, no explicada hasta entonces. Con una pintoresca justificación: “Ni pacto ni dejo de pactar”, cuando a lo que se va a Bruselas es a pactar. La prueba es que dicha cifra ya ha sido modificada y lo será más en función de las reglas de coordinación y gobernanza existentes. De momento, el desplante nos ha costado 5.000 millones de euros, por lo que habría que ser prudentes a la hora de cantar victoria y no pretender resolver estas cuestiones echando órdagos de farol. En realidad, el nuevo Tratado, pacto fiscal en los idiomas latinos y compact en su expresión inglesa –un tanto exagerada si se traduce literalmente–, actualiza y amplia reglas existentes desde Maastricht. Tiene el valor de suponer un propósito de la enmienda de los dos países que más contribuyeron a hacer saltar el anterior Tratado de estabilidad: Alemania y Francia. A la vez, tiene el defecto congénito de no ser un Tratado comunitario al no haber sido firmado por Gran Bretaña ni por la República Checa. Por eso, la negociación del pacto fiscal ha consistido en esencia en tratar de hacerlo compatible con el marco existente. Una situación parecida a la del viajero que se encuentra con que el enchufe de su ordenador no es compatible en otro país. Es posible resolver el problema con voluntad política y técnica adecuada, y en eso ha consistido la negociación entre bastidores desde diciembre entre los Gobiernos, la Comisión y un activo Parlamento Europeo. Los principales cambios que pueden permitir que el pacto fiscal pueda funcionar son los siguientes: -Incluir en el artículo 1º una clara referencia a los objetivos de crecimiento sostenible, empleo, competitividad y cohesión social. -La coherencia con el método comunitario. El nuevo Tratado será de aplicación “en la medida en que sea compatible con los Tratados y la Ley comunitaria” (art. 2). El método comunitario se salvaguarda al preservar los derechos de la Comisión y el Parlamento en el desarrollo de los mecanismos a través de la legislación secundaria. -En los artículos 3º y 4º se han integrado las normas ya vigentes, adoptadas en el denominado paquete de 6 aprobado el pasado otoño. -Se prevé un recurso al Tribunal de Justicia en caso de

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incumplimiento, que dará abundante trabajo a los jurisconsultos. -El Eurogrupo se configura cada vez más como una cooperación reforzada estable y se añade un nuevo artículo para que los Estados que han ratificado el pacto y no están en el euro puedan participar en cumbres sobre implementación del Tratado y mejora de la gobernanza como solución de compromiso para los próximos años. - El pacto fiscal se debe integrar en el marco de los Tratados en el plazo de cinco años. La pregunta que se plantea es si para este viaje se necesitaban esas alforjas. Ciertamente, las modificaciones son decisivas para que el pacto fiscal pueda funcionar. Pero la más importante es, sin duda, su entrada en vigor el próximo 1 de enero si 12 Estados de la zona euro lo han ratificado. Eso significa el fin de la unanimidad, es decir, del veto que ha convertido la ratificación de los Tratados en una ruleta rusa al albur de lo que decida el más reticente o remolón. De hecho, equivale al paso que se dio en el debate de la Constitución de Estados Unidos tras la Convención de Filadelfia. Allí también se planteó su entrada su vigor si dos tercios de los Estados la ratificaban, proporción similar a la requerida ahora. La batalla la ganó El Federalista, la serie de artículos que Publius publicó en el Estado de Nueva York. Su autor principal fue Alexander Hamilton, nombrado secretario del Tesoro por Washington tras ser elegido Presidente. Con decisión puso en pie el sistema fiscal, asumió las deudas de guerra de las ex colonias, emitió bonos federales con interés más bajo y creó el dólar, el primer Banco federal y la Ceca. En la Federación a medio hacer en Europa, hay voces como el ministro Schaüble que proponen el salto federal. Parece haber convencido a la canciller Merkel. Incluso el presidente Sarkozy menciona la palabra tabú, a la vez que entra en campaña proponiendo desmantelar Schengen. El Consejo de Sabios alemán, citando a Hamilton, ha propuesto la mutualización de la deuda por encima del 60% en un fondo de amortización con condiciones. La Comisión está trabajando en la propuesta de eurobonos, así como el Parlamento Europeo. Algunos proponemos desde hace tiempo este instrumento como forma de cooperación reforzada y arma solidaria. Su creación permitiría que el pacto fiscal sea de verdad compacto.


A modest proposal for ringfencing Europe Yanis Varoufakis

El texto es una síntesis de una propuesta escrita a cuatros manos y muchas veces re-elaborada a partir de noviembre de 2010 por el autor, junto con Stuart Holland, bajo el nombre de “A modest proposal for overcoming the euro crises” –su última versión se encuentra en el blog de Varoufakis*. El autor es economista y fue profesor, entre otras, en las universidades de Essex, East Anglia, Cambridge y Sydney, antes de regresar en su tierra natal, Grecia, en 2000, para enseñar economía en la Universidad de Atenas. Es un buen representante de la generación de los bloggeros, con cierta teatralidad en su estilo y una mirada muy crítica de las teorías económicas que sustentan las recetas clásicas para salir de la crisis. Europe’s strategy for dealing with the Euro Crisis has been to ringfence, at first Greece, then Ireland, then Portugal, then Greece again, nowadays Spain etc. Unfortunately, a deep seated crisis, raging simultaneously in the realms of public debt, under-investment & internal imbalances and banking, makes it impossible for such ringfencing to succeed. Put simply, either Europe as a whole must be ringfenced or the Eurozone will continue along a path that has already led it to an advanced stage of disintegration. How should such ringfencing proceed? Currently, Europe is caught in a savage dilemma between the present policy of bailouts-with-austerity, which no one seriously expects to work, and the idea of resolving the Crisis through federal moves, e.g. a transfer union, jointly and severally guaranteed Eurobonds, that Europe is not ready for and which would, in any case, be outpaced by the galloping Crisis. Thankfully, this is a false dilemma. There are three policies that would swiftly ringfence Europe without debt monetisation by the ECB, without a Federal Treasury, without having the surplus countries guaranteeing the debt of the periphery, without further loss of sovereignty, without Treaty changes, and with only a rational re-assignment of Europe’s existing institutions: Policy 1: Dealing with the Debt Crisis The ECB announces its Debt Conversion Program for any member-state that chooses to participate: it will service a portion of every maturing government bond corresponding to the member-state’s Maastricht-compliant public debt (MCD hereafter). To fund these redemptions, the ECB will issue its own bonds in its own name, guaranteed solely by the ECB but repaid, in full, by the member-states. With this set-up memberstates will enjoy large-scale interest rate reductions while the ECB can terminate both its government bond purchasing program and the Long-Term Refinancing Operation (LTRO) Instead of monetising debt, the ECB will have played the role of a go-between member states and money markets, insured by the ESM-EFSF. Additionally, the ECB-bond issues will help create a large liquid market for European paper that advances the euro’s reserve currency status. Policy 2: Redressing low aggregate investment and internal imbalances Europe is in urgent need of (a) higher aggregate investment and (b) investment flows that ameliorate its internal imbalance of payments. Both can be achieved through an Investment and Internal Imbalances Amelioration Program involving the

European Investment Bank (EIB), the European Investment Fund (EIF) and the ECB: the EIB will focus on infrastructural projects, the EIF on start-ups and SMEs and the ECB will be a funding partner via its ECB-bond program. The Program’s first task will be to untie the EIB-EIF’s hands to invest more by allowing for the national contribution to projects to be funded by a net-issue of ECB-bonds rather than through national borrowing. Upon completion of such projects, resulting from the EIB-EIF-ECB collaboration, all net revenues are to be repaid directly 50% to the EIB-EIF and 50% to the ECB. Concerning the second task, dealing with the Eurozone’s internal imbalance of payments crisis, the distribution of investments among the Eurozone’s regions (as opposed to member-states) may be calibrated, by means of a pre-agreed formula, in proportion to each region’s balance of payments deficit within the Eurozone. Policy 3: Dealing with the banking crisis The Eurozone must be turned into a single banking area with a single authority that supervises directly and recapitalises the area’s banks. To this purpose, existing national boundaries are to be dismantled, together with national supervisory authorities. The currently confederate European Banking Authority (EBA) is to be re-configured as a unitary agency with a board comprising officials drawn from member-states, plus representatives from the ECB and the ESM-EFSF. With the ESM-EFSF now relieved of its task to fund the public debt of insolvent member-states, the largest share of its capital is to be used for the purposes of direct bank recapitalisations. These capital injections shall flow directly from the ESM-EFSF, under the supervision of the EBA and the ECB, to the banks but without mediation from the national governments and without these capital injections counting as part of national debt. In exchange, equity in the recapitalised banks is passed on to the ESM-EFSF which is then re-sold to the private sector when the EBA and ECB judge that banks have been sufficiently recapitalised. Three policies to address three crises is all what it takes, each involving existing institutions and requiring no Treaty changes. In their totality, the three programs sketched above constitute nothing less than a New Deal for Europe, shifting idle savings into productive investments, dealing with the debt crisis, addressing the banking malaise and ameliorating the Eurozone’s crippling internal imbalance of payments. *

Ver http://varoufakis.files.wordpress.com/2010/11/modest-

proposal-3-0-may-2012.pdf, marzo de 2011.

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Es la hora del cambio en Europa Martin Schulz

El actual presidente del Parlamento Europeo, en un acto poco ritual, se dirigió directamente a los ciudadanos europeos (y de todo el mundo) a través de una nota de opinión publicada en el diario español El País en la víspera del día de Europa, el 8 de mayo de 2012. Perteneciente al partido socialdemócrata alemán desde una edad muy temprana, fue líder de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas en el Parlamento Europeo, del cual fue nombrado presidente en enero de este año. De formación librero, trabajó en varias editoriales y, dando prueba de un coraje y pasión poco comunes en estos tiempos de poca lectura, abrió en los años ’80 su propia librería, que prosperó en Würselen (Alemania) por más de una década. Pocas veces ha sido tan amplio en todo el continente el eco de unas elecciones, como es el caso ahora con las elecciones presidenciales francesas. Pocas veces un cambio de liderazgo en uno de los Estados miembros de la UE ha creado expectativas de un verdadero cambio político. Es curioso ver cómo surgen de la crisis un nuevo demos europeo y un nuevo ámbito público. Los europeos son cada vez más conscientes de hasta qué punto son interdependientes. Bastan los desaciertos en un solo país para poner en peligro al conjunto de la economía europea, pero solo con el esfuerzo común de muchos Estados se pueden dar soluciones. La victoria de François Hollande brinda una nueva oportunidad a la Unión Europea. Como ha dicho el nuevo presidente de la Republica francesa, en su discurso de la Bastilla, “somos un movimiento que se está levantando en toda Europa”. El fin del directorio Merkozy debería enterrar el “solo austeridad”, que está arruinando a las economías europeas y dividiendo a los países. Los principios políticos del nuevo presidente francés no deben alarmar a nadie, tampoco a los mercados financieros. Más bien debería ser lo contrario. Los planes de Hollande para una iniciativa de crecimiento caen en tierra fértil, especialmente en el Parlamento Europeo, que ha reivindicado reiteradamente tales medidas. Me complace constatar que este mensaje está calando cada vez más en el discurso político. La Comisión Europea está elaborando un “pacto para el crecimiento” que los líderes de la Unión Europea debatirán en junio. En efecto, Europa necesita un plan para el crecimiento que ponga término al declive económico, al aumento del desempleo y al debilitamiento del sistema bancario. Este pacto para el crecimiento puede ser financiado adecuadamente, ya sea mediante nuevas fuentes de ingresos, como el impuesto sobre las transacciones financieras, los bonos-proyecto destinados a inversiones en infraestructuras, o bien poniendo freno a la evasión y al fraude fiscal, eliminando los paraísos fiscales, así como mediante un uso más eficaz e inteligente de los fondos estructurales. Un nuevo plan de crecimiento no significa imprimir dinero. La disciplina fiscal sigue siendo esencial, como lo son profundas reformas estructurales. Una regulación más estricta debe desalentar la avaricia colectiva y eliminar los productos financieros irresponsables. ¿Qué hay que hacer? En primer lugar, se ha de dar prioridad a las inversiones con fines específicos. El Banco Europeo de Inversiones (BEI) es un buen vehículo para aumentar el gasto en grandes proyectos de infraestructura, por ejemplo en materia energética. Se puede dotar al BEI de muchos más recursos para impulsar sus programas de préstamo. La financiación de la inversión puede también provenir de los nuevos bonos-proyecto. A más largo plazo, se debería replantear la idea de los eurobonos. Es fundamental encauzar los fondos estructurales de la UE hacia la investigación, porque el gasto en investigación y

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desarrollo es alarmantemente bajo en comparación con el de nuestros socios internacionales. La reforma de la Política Agrícola Común (PAC) no debe ser tampoco un tabú. No asegura la sostenibilidad de la agricultura ni tampoco rentas decentes para todos los agricultores. Sin duda alguna, nos esperan negociaciones muy duras, entre otros, también con el nuevo presidente francés. En segundo lugar, como lo ha repetido Hollande, la situación de los jóvenes debe constituir una prioridad absoluta. La tasa de desempleo en la zona euro se ha situado en un 10,9 %, su nivel más alto desde la introducción de la moneda común. En España, la tasa de desempleo juvenil ha sobrepasado el 50 %, y en otros muchos países los jóvenes están pagando un precio desproporcionadamente alto por la recesión. Nos arriesgamos a forjar una generación perdida, lo que podría destruir el tejido social de Europa y su estabilidad. Los jóvenes no son responsables de la crisis, pero tendrán que cargar con todo su peso. El dinero que se invierta en financiar la formación profesional, mejorar las posibilidades de educación y, lo que es aún más decisivo, ofrecer incentivos a los empresarios para que empleen a jóvenes, será una inversión de futuro. El Banco Central Europeo (BCE) ha ofrecido préstamos a los bancos, a un tipo de interés favorable. Este dinero debería prestarse, a su vez, a las pequeñas y medianas empresas, que representan la savia misma de la economía de Europa. La UE necesita también iniciativas comunes encaminadas a erradicar la evasión fiscal y los paraísos fiscales y que sustituyan a los acuerdos bilaterales fragmentarios. El fraude fiscal es un delito que socava los cimientos de una sociedad justa. En tercer lugar, los Estados miembros no deberían recortar el presupuesto de la UE de forma indiscriminada durante las negociaciones sobre las perspectivas financieras para el período 2014-2020, en aras de unos beneficios a corto plazo mal entendidos y populistas. Si pretendemos tomarnos en serio el plan para el crecimiento, tendremos que poner los medios necesarios para llevarlo a cabo. El presupuesto de la UE es un vehículo para la inversión que impulsa el crecimiento económico y crea empleo; financia redes de transporte y energía de crucial importancia; fomenta la innovación, la investigación y el desarrollo. El presupuesto de la UE actúa como palanca que reactiva la inversión y hace posibles las economías de escala, y todo ello sin poder ser deficitario. Europa todavía puede salir fortalecida de las actuales adversidades económicas. El euro es un proyecto que aspira a unir a los pueblos de Europa. El egoísmo de algunos Estados miembros, la incompetencia de algunos dirigentes y las torpezas de comunicación están convirtiendo el euro en un símbolo de la división. Necesitamos solidaridad, responsabilidad, imaginación, capacidad de liderazgo y, por encima de todo, unidad. Seamos optimistas, no es demasiado tarde. Europa está, por fin, cambiando de rumbo.


Il federalismo che può salvare l’Europa Giuliano Amato, Jacques Attali, Enrique Barón Crespo et al.

El 9 de mayo, en concordancia con el día de Europa, algunos diarios europeos –entre ellos Le Monde, la Repubblica y el Berliner Tageszeitung– publicaron un manifiesto en favor del federalismo, co-firmado por eminentes personalidades de muchos países europeos, entre ellos Bélgica, España, Francia, Italia, República Federal Alemana y Grecia. Entre sus firmantes se encuentran Giuliano Amato, Jacques Attali, Enrique Baron Crespo, Emma Bonino, Rocco Cangelosi, Jean-Marie Cavada, Fabien Chevalier, Daniel Cohn-Bendit, Stefan Collignon, Catherine Colonna, Pier Virgilio Dastoli, Monica Frassoni, Evelyne Gebhardt, Pauline Gessant, Sandro Gozi, Ulrike Guerot, Guillaume Klossa, Pascal Lamy, Philippe Laurette, Jo Leinen, Anne Marie Lizin, Alberto Majocchi, Pascual Maragall, Philippe Maystadt, Yves Mény, Haris, Pamboukis, Romano Prodi, Alberto Quadrio Curzio, Barbara Spinelli, Francisca Sauquillo, Anna Terròn, Jacques Ziller. Los autores de la propuesta han creado un sitio web, apoyado por varia agrupaciones federalistas europeas, para difundir el documento e incentivar su firma por parte de los ciudadanos europeos: http://www.eurofederation.eu/it.

Una grave crisi politica e sociale travolgerà i paesi dell’Euro se essi non decideranno di rafforzare la loro integrazione. La crisi della zona Euro non è iniziata con la crisi greca ma è esplosa molto prima, quando è stata creata un’unione monetaria senza unione economica e fiscale nel contesto di un settore finanziario drogato da debiti e speculazione. Certo, i debiti pubblici sono esplosi in questi ultimi trent’anni ma sono gli squilibri fra i paesi della zona Euro che hanno determinato la situazione attuale. Da una parte, un insieme costituito dai paesi del Nord Europa con la Germania in testa ha costruito la sua economia sulla competitività e le esportazioni. D’altra parte, i paesi della periferia hanno utilizzato deboli tassi di interesse per alimentare la loro domanda interna e costruito la loro economia su settori di beni non esportabili o meno sottoposti alla concorrenza esterna come il settore immobiliare. L’esplosione della crisi greca ha messo in luce questi difetti strutturali, creando una crisi di fiducia nella sostenibilità dei debiti pubblici: i creditori hanno scoperto l’insostenibilità degli squilibri nella zona Euro. I tassi di interesse sono schizzati in alto fino a creare un effetto-valanga: quando i tassi di interesse sono superiori alla crescita del Pil, il debito si autoalimenta a meno che non si riescano a realizzare surplus di bilancio importanti. Per realizzare questi surplus, ogni paese è stato costretto ad adottare piani drastici di salvataggio e l’intervento della Bce ha concesso loro solo qualche mese di respiro. La mancanza di coordinamento ed i piani di salvataggio adottati volta per volta non permettono di rendere compatibili il rigore finanziario e la crescita economica. Peggio ancora i tagli alle spese, cercando di realizzare dei guadagni immediati, colpiscono soprattutto le spese sociali e gli investimenti, condizionando negativamente il futuro. Questo clima di incertezza frena la domanda e le famiglie preferiscono risparmiare in previsione di future tasse. Contemporaneamente, le banche limitano i crediti al settore privato per risanare i loro bilanci. Cosicché il rilancio non può venire né dalla domanda né dagli investimenti privati né dagli appalti pubblici. I paesi più indebitati sono dunque destinati ad una crescita molto debole o peggio alla recessione, il che aggrava il peso dei loro debiti. Se lo scenario attuale si perpetuerà nel tempo, l’Euro non potrà più disporre dei mezzi per resistere alle tendenze centrifughe ed

alla crescita dei populismi. La fine dell’Euro sarà allora solo questione di tempo. L’Unione europea non potrà uscire da questa crisi senza un cambio di paradigma. Un’altra via di uscita è possibile. Essa consiste nel correggere gli squilibri dell’Unione economica e monetaria superando le insufficienze del trattato di Lisbona per andare al di là del coordinamento fra Stati membri. Essa consiste nel denunciare, ridurre e progressivamente annullare i costi della non-Europa. Per giungere a questi risultati occorre rilanciare la produttività attraverso riforme strutturali in particolare nel settore dei servizi ed investimenti in progetti generatori di crescita. Essi esistono già: nella trasmissione di energia e nell’efficienza energetica, nei trasporti puliti e nelle politiche urbane, nell’aeronautica e nella ricerca... gli industriali dispongono di progetti su scala europea per i quali è necessario il concorso finanziario di tutti i paesi. Per questa ragione è urgente creare dei project bonds, cioè del debito buono, finanziando esclusivamente progetti generatori di futuri redditi. La Bei potrà senza difficoltà assumere a proprio carico questi progetti sulla base di proposte della Commissione europea. Occorre circoscrivere poi i debiti del passato mutualizzandone una parte, come proposto dal Consiglio degli esperti tedeschi1 o dall’Istituto Bruegel. Tale misura diminuirà i tassi di interesse e darà ai paesi indebitati nuovi margini di manovra. All’interno di questa logica occorrerà rafforzare la cooperazione fra la Commissione e i ministeri del Tesoro nazionali nel quadro di un’autorità fiscale europea e nella prospettiva di creare un Tesoro europeo utilizzando il metodo applicato alla BCE che fu preceduta dall’Istituto Monetario Europeo. Si tratta di una nuova tappa verso la creazione di un governo dell’economia europea con percentuale dell’Iva, una carbon tax e una tassa sulle transazioni finanziarie. Sarà allora possibile generare con i project bonds più di 1000 miliardi di Euro per investire in progetti di avvenire, rilanciare una vera crescita, proporre una visione convincente dell’Europa e creare i meccanismi per la soluzione degli squilibri che sono all’origine dell’Unione economica e monetaria. Nessuna imposta potrà essere tuttavia decisa senza legittimità democratica e senza risolvere la crisi di fiducia fra l’Unione europea e i suoi cittadini, offrendo agli Europei una

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nuova prospettiva. L’Euro non potrà sopravvivere senza un progresso politico democratico decisivo.  Noi chiediamo che i deputati europei della zona Euro si riuniscano immediatamente - aperti alla partecipazione di altri deputati europei che lo vorranno - per precisare il cammino che dovrà essere intrapreso da oggi alle elezioni europee nel 2014. Sulla base delle proposte che saranno elaborate, noi chiediamo ai deputati europei di promuovere l’organizzazione di assise interparlamentari sull’avvenire dell’Europa a partire dalla zona Euro, che accoglieranno delegazioni del Pe e dei parlamenti nazionali come era stato proposto da François Mitterrand davanti al Parlamento europeo alla vigilia della caduta del Muro di Berlino. Questo federalismo di necessità darà vita ad una vera Europa politica e sociale, le cui istituzioni garantiranno un giusto equilibrio fra politiche monetarie e di bilancio,

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lo stimolo dell’attività economica, le riforme strutturali della competitività e la coesione sociale rafforzata. La sopravvivenza dell’Euro passa attraverso un governo economico europeo ed un bilancio europeo di crescita. Solo il federalismo sarà capace di evitare il fallimento dell’Euro e le sue conseguenze disastrose sulla vita di tutta l’Unione europea. Esso aprirà agli Europei la via verso un’Europa giusta, solidale e democratica in grado di garantire il suo spazio centrale nel mondo. Nota Ver el documento del Consejo Alemán de Expertos Económicos reproducido al comienzo de la presente sección. 1


Quiénes

FRANCESA FAURI Licenciada en Ciencias Políticas (Universidad de Florencia, Italia), con una maestría en Asuntos Internacionales (Johns Hopkins University, campus de Bologna, Italia), y doctorado en el Instituto Universitario Europeo de Fiesole (Italia). Después de dos años como funcionaria del World Food Programme de las Naciones Unidas en Malawi, regresó a Italia como docente de Historia Económica en la Universidad de Bologna, campus de Forlì. Su trayectoria se ha caracterizado por la participación en diferentes proyectos multilaterales de carácter europeo sobre temas relativos al desarrollo económico de Europa en los siglos XIX y XX. Desde 1999 es miembro del Comité Científico de Punto Europa-Forlì. Ha sido nombrada profesora Jean Monnet en 2011. Se interesa por las experiencias de integración comercial europea a fines del siglo XIX y por la reconstrucción económica europea después de la Segunda Guerra Mundial, materias sobre las cuales escribió libros y ensayos. Recientemente, añadió a sus intereses el análisis de los aspectos económicos de la emigración italiana. JODY JENSEN  Licenciada en Ciencias Políticas, con una maestría en Estudios Escandinavos (ambos en la Universidad de Wisconsin-Madison, Estados Unidos), con estudios de doctorado en Lenguas Escandinavas, Literatura y Lingüística Aplicada en la misma universidad, y en Relaciones Internacionales (Universidad Corvinus, Hungría). Entre otras instituciones, ha colaborado con la European Peace University (Austria) y con el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Berkeley (Estados Unidos). Es Senior Research Fellow del Instituto de Sociología de la Academia Húngara de Ciencias y Directora de relaciones internacionales en el Instituto de Estudios Sociales y Europeos (Budapest-Szombathely-Kőszeg, Hungría). Es Directora Regional para Europa Central de la ONG ASHOKA. Sus temas de interés son globalización y sociedad civil; en particular, se destacan sus libros y ensayos sobre el papel de las influencias de ambas en el sistema político de la Unión Europea y de los países de Europa Central y Oriental. LIBORIO MATTINA Licenciado en Filosofía (Universidad de Catania, Italia). Entre 1979 y 1980, fue Visiting Fellow en el Center for international Affairs del Massachussetts Institute of Technology (Estados Unidos). Investigador y docente en Ciencias Políticas en las universidades de Catania y Florencia (ambas en Italia). Desde 1994 se desempeña como profesor en la misma materia en la Universidad de Trieste (Italia); desde 2011 es docente del curso sobre Political parties and Interest Groups en la School of Government de la Universidad LUISS ‘Guido Carli’ (Italia). Es miembro del comité directivo de la Rivista Italiana di Scienza politica. Se interesa por temas vinculados a los grupos de interés, partidos políticos, teorías de la democracia y ampliaciones de la Unión Europea, cuestiones sobre los cuales escribió libros y ensayos.


LÁSZLÓ NYUSZTAY Licenciado en Ciencias Económicas (Universidad Karl Marx, ahora Universidad Corvinus, Hungría), con estudios de posgrado de Ciencias Políticas y Filosofía en el Budapest College y doctorado en Estudios Internacionales (Universidad Nehru de Nueva Dehli, India). Se desempeñó como diplomático en las embajadas húngaras en El Cairo, Nueva Delhi y Roma. Es jefe del departamento de diplomacia de la Escuela Superior de Estudios Económicos de Budapest, institución en la que participa, además, como miembro del directorio de su Centro de Estudios Europeos. Es profesor de Relaciones Internacionales, Política de la integración europea, Diplomacia y, en el programa en inglés de la misma universidad, Ciencia Política e Historia y Políticas de Europa central. Es el fundador y decano de un nuevo curso de Ciencias Internacionales de la Escuela Superior de Estudios Económicos de Budapest y de la Universidad La Sapienza (campus en Rumania), donde también es responsable de su Centro de Estudios Europeos. Ha sido profesor invitado en las universidades de Bologna y La Sapienza, entre otras. Desde 1998 participa en una red internacional de investigadores sobre estudios de Europa Central y Oriental y de los Balcanes, liderada por la Universidad de Bologna. Se interesa por temas de diplomacia, relaciones internacionales y transformaciones políticas, sociales y económicas en Europa Central y Oriental. RAINER KATTEL Licenciado en Filosofía Política (Universidad de Marburgo, Alemania), con maestría en Estudios Clásicos (Universidad de Tartu, Estonia) y doctorado en Ciencias Sociales y Filosofía (Universidad de Marburgo). Fue investigador y, desde 2002, es profesor de Administración Pública y Estudios Europeos en la Universidad Técnica de Tallin (Estonia). Se interesa por la economía industrial y de la innovación (en especial, en temas vinculados a la biotecnología), teorías del estado (antiguas y modernas) y fundamentos de la administración pública. Pertenece al reducido número de autores que han analizado en forma comparativa aspectos del desarrollo económico de los países periféricos de Europa (Bálticos, de Europa Central y Oriental) y de los países de América Latina. SIGFRIDO RAMÍREZ PÉREZ Graduado en Historia Contemporánea, Traducción, Ciencias Políticas y de la Administración (Universidad de Lyon III, Francia, y Universidad de Granada, España), con estudios de posgrado en la Universidad de Berkeley (Estados Unidos) y en la École des Hautes Études en Sciences Sociales de París (Francia). Obtuvo su doctorado en el Instituto Universitario Europeo de Fiesole (Italia) en 2007 y fue investigador posdoctoral en la Universidad Bocconi (Italia). Es investigador en el Centro para el Estudio de la Historia Contemporánea en la Universidad Católica de Lovaina-La-Nueva (Bélgica), en el Grupo de Investigación GERPISA de la Escuela-Normal Superior de Cachan de París y en el Instituto de Estudios Políticos de Burdeos (ambos en Francia). Actualmente trabaja en tres proyectos sobre la integración europea: uno sobre el gobierno económico de las industrias europeas, otro sobre su relación con el modelo de capitalismo español y un tercero sobre la historia oficial de la Comisión Europea (1973-1986). Sus áreas de interés son la historia de la integración europea y la historia empresarial, con particular atención en el sector automotriz. GÖRAN THERBORN Graduado en Sociologia, Ciencias Politicas y Economia, y doctorado en Sociología (ambos en la Universidad de Lund, Suecia). Ha sido docente en la Universidad de Lund, en la Universidad católica de Nijmegen (Países Bajos) y en la Universidad de Gothenburg. Ha sido profesor invitado en universidades de Europa, Australia, América del Norte y del Sur. Se desempeña en la actualidad como professor emérito de la Universidad de Cambridge (Reino Unido) –donde estuvo a cargo de la cátedra de Sociología entre 2006 y 2008– y como docente en la Universidad Linnaeus (Suecia), una de las universidades que le otorgó, en 2010, un doctorado honoris causa. La teoría social, los procesos sociales europeos, la historia y sociología mundial y urbana son algunos de los temas de los cuales se ha ocupado a lo largo de su larga trayectoria de investigador y de prolífico escritor.

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Integración y modernización: un desafío permanente