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SUMARIO El gobierno de la economía: ideas, debates y prácticas en tiempos de crisis

In memoriam. Albert Otto Hirschman

Instrumentos de análisis

Archivos del futuro

5

Presentación

10

En memoria de Albert O. Hirschman Stefano Bartolini

17

Entrevista a Juan Carlos Torre

19

Altiero Spinelli y Albert O. Hirschman entre Europa y América Piero Graglia

24

Albert O. Hirschman sobre América Latina: teoría y política del desarrollo económico Claudia Sunna

31

Bibliografía de Albert O. Hirschman en castellano

34

Reflexiones sobre la globalización y el nuevo orden mundial Marcos Costa Lima

44

El neoliberalismo como regreso de la economía vulgar Franklin Serrano

53

Crisis de deuda pública en América Latina y Europa: dos relatos y el síndrome del Titanic Oscar Ugarteche Galarza

67

La crisis europea: una visión desde la experiencia latinoamericana Arturo O’Connell

86

¿Por qué una moneda común en Europa? Debates y discusiones desde el Plan Werner hasta el comienzo del euro Paolo Tedeschi

95

Alemania, Europa y crisis de la deuda soberana en la economía social de mercado Alessandro Somma

101

El euro, una moneda incompleta. Amenazas pendientes y posibles soluciones Jean François Ponsot

110

Introducción

111

Pacto por el Euro plus. Refuerzo de la coordinación de la política económica en favor de la competitividad y la convergencia

114

Tratado constitutivo del mecanismo europeo de estabilidad

126

Tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la unión económica y monetaria

131

Quiénes


Año XI - Número 1 Junio de 2013 ISSN 1669-7146 Redacción Centro de Excelencia Jean Monnet - Punto Europa Universidad de Bologna, Representación en Argentina Marcelo T. de Alvear 1149 (C1058AAQ) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4570-3000 Fax: (+54-11) 4570-3059 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en Argentina (UniBo-AR) Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Lorenza Sebesta (Directora) Luciana Gil (Asistente editorial) Emiliano Montenegro (Diseño gráfico e ilustración) Martín Obaya (Coordinador editorial) Ivanna Travaini (Diagramación) Un especial agradecimiento a Verónica Barzola y a Yael Poggi por su colaboración con las traducciones de artículos y documentos y/o por sus indicaciones documentales y bibliográficas.

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Argentina. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

 Puente@Europa


PUENTES RECORRIDOS

10 AÑOS DE PUENTE@EUROPA Se reproduce aquí la presentación de la muestra Puentes Recorridos. 10 años de la revista Puente@Europa a través de sus portadas, organizada en la Universidad de Bologna, representación en Argentina, en ocasión del décimo aniversario del nacimiento de la revista (2003-2013).

E

s precisamente en este espacio entre lo “existente” y lo “imaginario” que la revista Puente@Europa aspira a situarse, buscando describir e interpretar la realidad sobre la base de una investigación basada en un genuino compromiso ético, el mismo referido por Vaclav Havel que invita a no rendirse ante las leyes ineluctables de la historia (ni las marxistas, relativas a la caída del capitalismo, ni las liberales, relativas a su triunfo) porque en ambos casos, en las sociedades del socialismo real del pasado y en aquellas neoliberales de la actualidad, “no hay espacio alguno para la acción moral del individuo”.     Con estas palabras se inauguraba la nueva serie de la revista en enero de 2005. Puente@Europa dejaba atrás dos años de aprendizaje en los que, a lo largo de once números, se habían puesto a prueba el espíritu de grupo, la consistencia intelectual y la resistencia física de los redactores y, especialmente, la generosidad de los autores. La revista se publicaba con una periodicidad mensual, teniendo en cada número una sección llamada “instrumentos de análisis” (que todavía se conserva) y otra enfocada a entrevistas sobre temas de actualidad (que desapareció como sección fija, quedando la entrevista como modalidad ocasional de participación en la revista). Los números de la serie original tenían también un espacio para las novedades editoriales, una agenda de eventos y, a partir del tercer número de 2004, una rúbrica de noticias de actualidad. De vez en cuando, forzados por la crueldad de la naturaleza, dimos espacio a un In memoriam. El primero lo dedicamos a Norberto Bobbio (fallecido el 9 de enero de 2004), publicamos la traducción en castellano de una ponencia hecha en 1974 en ocasión del trigésimo aniversario de la fundación del Movimiento Federalista Europeo, con una nota crítica de Lucio Levi, quien fuera su alumno. Se trataba de un texto bello y muy bobbiano, es decir, erudito y modesto al mismo tiempo, claro en su lenguaje y planteo. Bobbio hablaba de cuestiones que acompañarían a la revista en el curso de los años: ante todo, el papel del estado y su relación con la guerra. La crítica del autor se centraba en las posiciones de quienes “considera[ban] [al estado] como societas perfecta que provee al bien común de sus miembros” y sugería una contención de su poder a nivel interno con la democracia y, a nivel externo, con el federalismo. Hablaba también de la integración europea como transposición internacional de

aquel pacto sobre el cual, en la visión jusnaturalista, se basa cada sociedad política, contra la ilusión funcionalista de la integración como sistema tecnocrático. Surgía del texto, finalmente, la preocupación, típica del pensador de Turín, en conjugar pensamiento y acción, la voluntad de perseguir ambas, y la capacidad de distinguir el análisis de la prescripción. Desde el principio, nos acompañó un amigo, adepto de la música contemporánea y artista gráfico, Emiliano Montenegro. Nuestras relaciones no estuvieron exentas de asperezas, siempre amistosas. Una de las mayores se dio al pasar de la primera serie “casera” de la revista hacia una segunda, más madura. Se trató de la cuestión de los caracteres tipográficos: pasamos de un estilo sans serif (Univers) a uno serif (Times). Es decir de letras sin “terminaciones” a letras con ellas –inferiores en los casos de la m, n y p, por ejemplo; superiores en los de la k y l. Nos apartamos de la sencillez gráfica y la legibilidad utilitaria, que le gustaba a nuestro artista gráfico, en búsqueda de solidez y respetabilidad. Así, fuimos hacia un tipo de caracter que, tal como lo explica Simon Garfield en su Just my Type: A Book about Fonts, “puede remontarse hasta el emperador romano Trajano, cuya columna en Roma, que se completó en el año 113, lleva una inscripción en su honor y constituye la pieza más importante tallada en piedra anónima en dos mil años”. No por casualidad nuestro caracter tipográfico preferido en lo que se refiere a los títulos, siempre fue el Trajan Pro –quizás la mayor marca de eurocentrismo de la revista. La revista pudo dar este salto hacia adelante gracias a su participación en OBREAL, un observatorio sobre las relaciones entre Europa y América Latina nacido bajo la egida de la Comisión Europea, cuya cabeza estaba en la Universidad de Barcelona. La revista estuvo vinculada a dicho observatorio a lo largo de sus primeros tres años de vida (2005-2007). En este lapso de tiempo funcionaba como boletín de la red, al mismo tiempo que como lugar de debates intelectuales. En aquella etapa, la revista era bilingüe: todos sus artículos estaban publicados en castellano e inglés. Esto nos obligó a familiarizarnos con el universo especial de la traducción: un nuevo desafío. Al mismo tiempo disminuyó la frecuencia de la publicación y se depuraron sus contenidos: las noticias sobre la actualidad de la integración y de las relaciones entre Europa y América Latina se “independizaron”, bajo la forma de un newsletter online, del cual estuvo a cargo Luciana Gil. Se redujo el número de entrevistas, dejando más espacio a los artículos de análisis.

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En cada número tratamos de dar espacio a una posible comparación entre Europa y América Latina, cuyos lazos inquebrantables fueron el objeto de un número temático (“Noticias de Europa, noticias de América Latina”, número 3/4 de 2007), pero que se dejaron ver, en realidad, en todos los números de la revista, bajo forma de comparaciones, alusiones, diálogos directos e indirectos. En una palabra…puentes. Con el número 1 de aquella nueva serie (“El gobierno de los jueces”, número 1 de 2005) se inauguró la tradición de los números temáticos. Aquel número tuvo también la peculiaridad de contar, por primera vez, con un editor externo, en esa ocasión, Susana Czar de Zalduendo, a quien siguieron luego otros editores durante el período de OBREAL. Este primer año de la nueva serie fue un disparador de disyuntivas conceptuales que, bajo varias formas, se encontrarían a lo largo de la vida de la revista. Entre ellas, las tensiones entre poder político y poder judicial, entre mercado y democracia, entre orden y desorden en el sistema internacional. La revista se orientó, casi naturalmente, con la ayuda de las reuniones de los miembros del comité directivo presentes en Buenos Aires, hacia reflexiones enmarcadas en los grandes temas de la filosofía política clásica. Nos encontramos así discutiendo sobre las formas del poder (el estado y las guerras, el mercado y la producción, el sistema jurídico y las normas), sobre la sociedad, su naturaleza y dinámicas (el bien común, las políticas del estado de bienestar, la sociedad civil), sobre el funcionamiento de la arena política nacional e internacional (democracia y sistemas de representación, orden y desorden en el sistema internacional). Nunca consideramos las guerras, ni tampoco el mercado, como algo “natural”. Siempre valoramos el papel de la cultura (que ayuda al cambio) por sobre el de la naturaleza (conservadora). Tanto es así que un autor, Jan Sokol, en uno de los últimos números (el segundo de 2012) propuso buscar otro fundamento a los derechos humanos que no sea su supuesta naturalidad –una mitificación que se remonta a la Ilustración, muy útil por cierto, pero que, en definitiva, no deja de ser una mitificación en la visión del autor. El fin de nuestra participación en OBREAL marcó el comienzo de lo que en nuestra redacción llamamos “el cruce del desierto”, cruce que vino a corresponder con la incertidumbre que caracterizó el período de cambio en las actividades de la representación de la Universidad de Bologna en Argentina. Entre 2008 y 2009, su fundador, Giorgio Alberti –que había participado en el número sobre “El funcionamiento de la arena política. Sistema de representación y sus crisis” (número 3 de 2005) con un artículo en el que destilaba su pensamiento sobre “movimientismo” en América Latina–, dejó el timón a Angelo Manaresi, empezando así una nueva fase en la vida de la sede. Este cambio se dio justo en el momento del décimo aniversario de su nacimiento. Así es que aprovechamos esta contingencia para armar en 2008  un número aniversario, “La inserción internacional de América Latina y Europa. Realidades, visiones y instituciones” (número especial), al cual invitamos a algunos docentes italianos y argentinos involucrados a lo largo de la primera década en las labores de la Maestría en Relaciones Internacionales Europa-América Latina, pilar de las actividades originarias de la Representación, junto con la biblioteca. En 2009, una vez más con la ayuda de la Comisión Europea, pero esta vez bajo la forma de un proyecto Jean Monnet, que permitió a la sede acceder al estatus de Centro de Excelencia Jean Monnet, retomamos la publicación regular, con dos números por año y con presentaciones públicas para cada uno de ellos. Éstas siempre tuvieron para nosotros mucha importancia, ya que nos permitieron socializar los resultados de cada número, discutir sus contenidos, recoger ideas para el futuro. Esto fue aún más importante cuando, como sucedió en el número dedicado al Bicentenario en América Latina (“Uno, dos, muchos centenarios. Espacios de reflexión sobre el poder”, número 2 de 2010) la revista asumía una visión heterodoxa, que trataba de rescatar la trama de poder instalada en las mismas trayectorias independentistas. El mismo afán de libre acceso al

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saber nos condujo, lenta pero acertadamente, a consolidar la difusión electrónica de la revista, bajo la mano generosa de Ivanna Travaini. Hoy en día, la revista puede ser leída de manera dinámica a través del usuario issuu.com/puntoeuropa. Más allá de las diferentes miradas y metodologías, la preocupación que animó a la mayoría de los autores de la revista en esta fase tuvo que ver (alguna vez, quizás, confusamente, otras con más claridad) con el tema de la integración, entendida en sentido amplio, como la dinámica crucial de cada sociedad viable. Es la integración que permite a las sociedades quedar al reparo de la anarquía y el autoritarismo, en un frágil equilibrio entre libertad, igualdad y justicia (equidad). Sin embargo, la integración, en lo que se refiere a su andamiaje institucional y normativo, no es una finalidad en sí misma, sino un medio para mantener en vida este equilibrio. Conscientes de los logros de las Comunidades Europeas en este sentido y conscientes también de sus actuales debilidades, iniciamos una exploración en profundidad de esas temáticas. Así nacieron números como “Parlamentos regionales e integración” (número especial de 2009), “Dinámicas productivas de la integración: comercio, moneda, trabajo e industria” (número 1 de 2010), “La Unión Europea entre integración regional y turbulencias globales” (número 1 de 2011), “Integración y modernización: un desafío permanente” (número 1 de 2012). En 2011, al tener la crisis financiera internacional repercusiones serias sobre los ciudadanos europeos y sobre la misma Unión Europea, fortalecimos la sección de la revista dedicada a los “archivos”, que existía desde 2009. Allí publicamos textos de políticos profesionales e intelectuales que intentan comprender la crisis y ofrecen recetas alternativas para actuar frente a ella. Llamamos a la sección “Archivos del futuro”, considerando que, en el futuro, estos serán documentos importantes para reconstruir la historia de hoy. El primer texto publicado fue una de las últimas conferencias pronunciadas por Tommaso Padoa-Schioppa, una lección de lucidez analítica y empeño ético sobre las relaciones entre mercados y gobiernos “durante y después de la crisis 2007-20xx”. La reflexión del autor sobre el origen lejano de la situación y crisis actual –que no es solo una crisis económica, sino una crisis de valores del mismo capitalismo– supo resumir las preocupaciones expresadas hacía tiempo por el comité directivo de la revista.   El mercado [contaba Padoa- Schioppa] ha subyugado al gobierno no solo en la forma de pensar, sino también como valor en la vida y como guía para el comportamiento social. Una cantidad creciente de los mejores y más brillantes individuos, seguía, fueron atraídos por la idea de obtener ganancias en lugar de dedicarse al servicio público o a la investigación. En el tríptico ‘aprender, ganar y servir’ (to learn, earn and serve) que, de acuerdo con un viejo refrán, describe la ruta de vida de un hombre realizado, el término medio (ganar) adquirió prominencia en las aspiraciones de la juventud educada que entra al mercado laboral. El estatus social del servidor público o incluso aquel del académico que se resistiese a los halagos de los negocios, declinó en la misma medida.   Quisimos entonces producir un número dedicado a artículos de doctores y doctorandos de América Latina, Europa y más allá (“Estudios sin fronteras. La integración regional como campo de innovación en la comprensión de los procesos políticos”) que pudieran demostrar que, aunque la preocupación de Padoa-Schioppa estuviese fundamentada, existían todavía motivos para pensar que, como mucha veces pasó en la historia, estábamos sólo frente a un ciclo que iba a terminar y que daría lugar a uno nuevo de tendencia contraria.   Lorenza Sebesta, Martín Obaya y Luciana Gil Buenos Aires, 19 de abril de 2013


Presentación

E

n un artículo ingenioso sobre los conflictos sociales como pilares de la sociedad de mercado democrática, Albert O. Hirschman, a quien este número homenajea con una sección In memoriam especial, recordaba que “[los] conflictos surgen de las desigualdades emergentes y de la decadencia sectorial o regional”1. Es decir, son el producto necesario del cambio que todo progreso implica en el ámbito capitalista. Una consecuencia de ello es que, al “resolverlos, mediante una distribución del producto social entre las diferentes clases, sectores o regiones”2 se nos hace más probable cimentar la sociedad y consolidar su continua modernización. Hay conflictos más negociables (cuyo objetivo crucial es el más-o-menos), que se dan en el ámbito social y económico, y conflictos menos negociables (del tipo uno-u-otro), de índole étnica,

religiosa o ideológica. La existencia del primer tipo de tensiones no es, por ende, una mala noticia, ya que, más allá de lo que pensaba Marx (quien sostenía que los conflictos de clases eran contradicciones que conducirían al fracaso o a la disolución del capitalismo), en la visión de Hirschman, cuando llegan a ser procesados en un contexto democrático, lejos de ser corrosivos para el orden social, producen efectos integradores. Según un autor que inspiró las reflexiones de Hirschman, Marcel Gauchet, los conflictos legitiman el estado desde un doble punto de vista: hacen visible lo necesario que es éste, ya que en la mayoría de los casos se necesitan medidas públicas para salir de los conflictos de manera “amigable”, y justifican su presencia como indispensable espacio neutral de negociación. Si el estado es

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autoritario, la neutralidad deriva supuestamente del hecho de que el poder está afuera del alcance de todo los ciudadanos en igual manera, siendo su fuente de poder externa a la sociedad (Dios en épocas pre-modernas); por el contrario, si el estado es democrático, la neutralidad reside en la existencia de una arena política donde todo el mundo puede expresar en términos de igualdad formal y sustancial sus ideas y propuestas3. La situación experimentada por Europa en los treinta años posteriores al final de la Segunda Guerra Mundial (los “Treinta Gloriosos”) parece confirmar la interpretación de Hirschman. Los conflictos fueron resueltos con más igualdad –entre las personas (mediante la profundización de los derechos civiles y políticos), entre grupos (con la ayuda de políticas redistributivas –fiscales y sociales) y entre naciones (con la creación de una arena donde países fuertes y débiles, desde un punto de vista geopolítico, pudiesen expresarse en pie de igualdad). Las medidas fueron diferentes según la cultura política nacional (la planificación y el étatisme de Francia o el ordoliberalismo en la República Federal Alemana, por ejemplo) pero se enmarcaron en un mismo contexto de crecimiento, que se basaba en la expansión regulada del mercado. A lo largo de la década del ’70, sin embargo, algo sucedió en las sociedades europeas. Se trató de un cambio que se puede leer bajo diferentes puntos de vistas. Hay una visión, sin embargo, que nos parece particularmente importante para lograr entender la naturaleza de l’impasse que vive hoy en día el proceso de integración europea. Resulta útil acercarse a ella a través de Alexis Tocqueville, en particular, de su De la démocratie en Amérique, que ya había sido una fuente de inspiración para Gauchet. Como es sabido, Tocqueville, en línea con los defensores clásicos de la virtus civica, abogaba por una participación de todos los ciudadanos en la vida pública y por su preocupación por “la cosa pública”. Al mismo tiempo, el autor francés se preocupaba de que, cuando el gusto por los goces materiales (jouissance materielles) se expande en un pueblo más rápidamente que aquel por las luces y la libertad (les lumières et […] les habitudes de la liberté), los hombres, “préoccupés du seul soin de faire fortune” no logran percibir el vínculo estrecho que une su fortuna personal con la prosperidad común. “Ces gens là −escribe Tocqueville− croient suivre la doctrine de l’intérêt, mais ils ne s’en font qu’une idée grossière, et, pour mieux veiller a ce qu’ils nomment leurs affaires, ils négligent la principale qui est de rester maîtres d’eux-mêmes”4. Mutatis mutandis, es como si los prestamistas no se interesaran por la salud de los deudores, sino solo por recibir con creces su dinero (no se sabe bien de qué forma) y los exportadores se desentendieran del bienestar de sus importadores. Son dos ejemplos de una paradoja inversa a la de Adam Smith (sobre aquel carnicero que persiguiendo su propio interés contribuía al bien común), pero no menos innegable, ya que en este caso es solo la persecución del bien común lo que permite lograr objetivos personales. Por eso es que se dijo muchas veces de la Unión Europea que no tenía que ocuparse del bienestar de todos por ser generosa, sino por tener una idea non grossière del interés de sus ciudadanos. Lo que está pasando en la arena europea se puede interpretar como la consecuencia de haber olvidado esta verdad básica. Quizás ésto sucedió como resultado del desconocimiento de un “passage très perilleux dans la vie des peuples démocratiques”, aquel de los años ’70, durante los cuales una parte conspicua de las sociedades

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europeas, después de acceder a un grado razonable de bienestar, desarrolló más rápido el gusto por lo material que aquél por las ideas y la libertad. O también puede ser que, tal como lo explicaba Michal Kalecki, un autor muy citado por Franklin Serrano en su artículo, predominen “razones políticas” contrarias al pleno empleo y al consiguiente fortalecimiento de la organizaciones de los trabajadores. Si esto fuera así, “la función social de la doctrina de ‘finanzas estables’ [sería] la de lograr que el nivel de empleo depend[a] del ‘estado de confianza’”, algo que quedaría totalmente en manos de “los mercados” y completamente ajeno a la voluntad de los ciudadanos tal como es expresada por sus representantes5. La crisis actual está demostrando el peligro que conllevan estos procesos, más aun cuando están acompañados de una incapacidad de gestión en términos democráticos de los conflictos socio-económicos. En particular, con la pérdida del gusto por las ideas y la libertad, parece haberse dejado campo libre a la preeminencia de sacerdotes oficiantes de saberes esotéricos (los economistas) y a la transformación de conflictos negociables (del tipo más-o-menos) en conflictos irresolubles (del tipo uno-u-otro). En particular, parece existir una gran confusión sobre cuáles son las partes en conflicto, ya que muchas veces se nos presentan enfrentamientos “construidos” entre países del norte y del sur, o entre Alemania y los demás, cuando, en realidad, lo que se está perfilando es un cambio histórico del conflicto social básico, que ya no parece estar radicado en la disyuntiva capitalistas/asalariados, sino más bien en aquella entre la oligarquía financiera y todo lo demás −es decir ciudadanos, estados, industriales y, en general, todos aquellos en vilo por el “estado de confianza” de los mercados, es decir, los reportes de dudosas agencias de calificación, la opinión de inversores en busca ganancia fácil, etc. ¿Cómo enfrentar estos problemas? Los artículos de este número, que derivan en gran parte de un seminario organizado en abril de este año en la representación de la Universidad de Bologna en Argentina −con el apoyo de la Unión Europea−, procuran ofrecer algunas pistas para cumplir con esta tarea. Marcos Costa Lima reconstruye los pilares de la época dorada de Europa (1945-1973) y de su capitalismo centrado en el sistema de producción fordista. Este sistema permitió no solamente el auge de una nueva economía basada en el consumo de masa, sino una redefinición de las relaciones entre trabajo y capital más favorable al primero. Sobre este elemento Costa Lima apunta su atención con el objeto de explicar las reacciones políticas y económicas sucesivas, entre las cuales se encuentra aquella de la transnacionalización de las empresas, el auge de las doctrinas que abogaban “las finanzas estables” y la “financierización” del capitalismo, fenómenos que se intensificarían luego de la caída del muro de Berlín. Estos fenómenos, a su vez, debilitaron la capacidad explicativa del keynesianismo y la eficacia de sus recetas. A este propósito, Franklin Serrano se detiene sobre la capacidad de las doctrinas económicas de explicar la realidad económica y reconstruye las etapas de este intento, en particular a partir de la visión neoclásica del mercado como un sistema capaz de autorregularse a través del sistema de precios de los factores de la producción: trabajo, capital y tierra. Los cambios incesantes del capitalismo parecen lanzar, en cada gran etapa, un desafío insoluble a las doctrinas más en boga. La crisis de los ’30 desafió la capacidad explicativa y, aún


más, las recetas de los neoclásicos; aquella de los ’70, la de Keynes; y la actual, la de los neoliberales. En lo que se refiere a este pensamiento, Serrano, haciendo hincapié en las críticas de Piero Sraffa, señala también las graves fallas de sus supuestos teóricos que, sin embargo, son ofrecidos cotidianamente a los ciudadanos europeos como respaldo irrefutable (aunque incomprensible para los demás) de las recetas “vulgares”. De hecho, el auge de las doctrinas económicas que se resumen bajo la etiqueta de “neoliberal” no está basado, según el autor, sobre sus fortalezas teóricas, ni tampoco sobre su éxito (success) empírico en el pasado, sino más bien sobre el poder de quienes encuentran en ellas un respaldo a sus intereses. Llegan a las mismas conclusiones, aun partiendo de puntos de vista muy diferentes, los dos autores siguientes, Oscar Ugarteche Galarza y Arturo O’Connell, quienes intentan en sus reflexiones verificar la naturaleza de las crisis de la deuda que afectaron a América Latina en los años ’80 y que afectan hoy en día a Europa, y buscan analizar las características de las recetas aplicadas para garantizar sus pagos. Se trata de recetas que conforman, desde un punto de vista macroeconómico, lo que pasó a llamarse en América Latina “la década perdida”, que se caracterizó, como recuerda Ugarteche Galarza, por un aumento fenomenal de la concentración de ingresos y por un crecimiento prácticamente nulo –situación a la cual se añade, en la Europa actual, un fuerte desempleo. O’Connell se ocupa de la naturaleza de su crisis, aclarando que su origen no tiene que ver con el euro, sino más bien con la liberalización del movimiento de los capitales –que, si bien fue seguramente facilitado por el adviento de la moneda única, no encuentra en su puesta en marcha su principal causa. Además, contrariamente a lo que indican muchos de los análisis en los que se sustentan las políticas de austeridad puestas en marcha en Europa, identifica en algunas características del sistema financiero globalizado y en la existencia de crédito privado “excesivo” el origen de la crisis. O’Connell coincide con Ugarteche Galarza en calificar la crisis como de origen privado y no como una consecuencia de excesivos gastos gubernamentales. Los dos autores, con un amplio respaldo de fuentes “indiscutibles”, identifican en los rescates de los bancos privados (que Ugarteche Galarza estima en la cifra exorbitante de 1,6 billones de euros desde los primeros salvatajes llevados a cabo en Gran Bretaña en 2008) su mayor fuente. A pesar de las diferencias en la naturaleza de deuda europea con respecto a su predecesora latinoamericana −sobre las cuales se detiene Oscar Ugarteche Galarza, definiendo esta última como crisis de balanza de pagos−, los dos autores coinciden en que las recetas que se están aplicando en la Europa “periférica” tienen muchas similitudes con aquellas aplicadas en las “periferias” del mundo durante la crisis de la deuda latinoamericana de los años ’80 y que derivaron en un reordenamiento económico, político y social al gusto de las ideas llamadas “neoliberales” y de los sectores que se beneficiaban con su aplicación. En cierto sentido, Europa parece ser un mundo en miniatura, con su misma división entre países centrales y periféricos. Lo llamativo es que, mientras muchos acusan al euro de no permitir a los países salir de la crisis mediante maniobras cambiarias (muchas de ellas, en el pasado, llevadas adelante a costo de los países vecinos), son todavía pocos los que ponen su atención en que, a pesar de autodefinirse como una “Unión”, la UE deja a sus estados miembros a la

buena del “mercado financiero internacional”, tal como sucedió a los países de América Latina, que no tenían el privilegio de conformar ningún tipo de unión. Aún más, es interesante detenerse en quiénes conforman este “mercado financiero internacional” que, de facto, está destruyendo la “Unión”; sin embargo, no le queremos quitar la suspence a nuestros lectores! Para tratar de explicar esta paradójica situación, pedimos a algunos colegas europeos que analicen la vexata quaestio del euro. Paolo Tedeschi, sobre la base de fuentes primarias procedentes de los archivos de la familia de Pierre Werner, el padre fundador de la unión monetaria, reconstruye la génesis del plan que lleva su nombre (el plan Werner de 1969) y el debate entre “monetaristas” y “economistas” que condujo a su posterior abandono y recuperación en condiciones externas muy diferentes de aquellas originarias. Se detiene luego en el análisis de las debilidades de la puesta en marcha del euro y explica, entre muchas cosas, el carácter artificial de los parámetros de Maastricht, que no derivan de un cálculo objetivo del “óptimo” en temas de deuda, inflación y tasa de interés, sino, según el autor, de la filosofía económica prevaleciente en Alemania. Sobre este tema se detiene Alessandro Somma, quien, desde una perspectiva jurídica e histórica, intenta develar las matrices ideológicas de esta filosofía, que identifica en el ordoliberalismo. Se trata de una doctrina en boga en la Alemania de los años ’50, que el autor considera como la referencia constante de las políticas de integración europeas a lo largo de sus sesenta años de vida, y no solo de las recetas de hoy. Somma las considera como una manera disimulada para imponer un orden político donde queda reprimida toda clase de demanda de emancipación política y donde supuestas necesidades económicas legitiman retrocesos en términos de libertad y derechos. Jean-François Ponsot, finalmente, se centra en el papel que ha jugado en la crisis la gestión del euro tal como ha sido llevada a cabo hasta el momento. En relación con uno de los elementos analíticos de Tedeschi, revela también cómo en Maastricht no se pensó en políticas de acompañamiento a la entrada en vigor de la moneda única, sino exclusivamente en fijar parámetros para la inclusión de los estados miembro en el área euro. Su tarea era prevenir posibles crisis financieras imponiendo la disciplina fiscal, pero no resolverlas, sobre todo cuando, como en el caso de la crisis europea, tuvieran un origen externo al área euro y en el sector financiero privado. El Autor revela también algunos rasgos del “modelo alemán”, basado en la contención del costo del trabajo, el outsourcing a países con salarios aun más bajos y estrategias exportadoras, poniendo en evidencia sus límites económicos y su significado político regresivo –tanto para su clase trabajadora como para los demás socios europeos. Su receta, tal como la de un número cada vez más amplio de economistas y políticos, indica la necesidad de mayor acción colectiva en la eurozona que incluya medidas en tema de inversión pública y apoyo a la innovación, de emisión de bonos, de transferencias financieras. A cada tiempo corresponde un tipo de integración. A cada generación el deber de luchar por sus ideales y no someterse a los dictados de ninguna autoridad que, sobre la base de análisis inciertos, nos venda como necesidad objetiva una elección política.

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Notas Albert O. Hirschman, “Los conflictos sociales como pilares de la sociedad de mercado democrática”, en Agora, n. 4, verano de 1996, pp. 117-131, esp. p. 125 (originalmente publicado en Political Theory, vol. 22, n. 2, mayo de 1994, pp. 203-218). 2 Ibidem, p. 126. 3 Marcel Gauchet, “Toqueville, l’Amérique et nous. Sur la genèse des societés democratiques”, en Id., La Condition Politique, Paris, Gallimard, 2005, pp. 305-384 (ed. orig. 1980), pp. 306-403. 4 El texto del capítulo XIV del libro II merece una cita integral: 1

Le naturel du pouvoir absolu, dans les siècles démocratiques, n’est ni cruel ni sauvage, mais il est minutieux et tracassier. Un despotisme de cette espèce, bien qu’il ne foule point aux pieds l’humanité, est directement opposé au génie du commerce et aux instincts de l’industrie. […] Lorsque le goût des jouissances matérielles se développe chez un de ces peuples plus rapidement que les lumières et que les habitudes de la liberté, il vient un moment où les hommes sont emportés et comme hors d’eux-mêmes, à la vue de ces biens nouveaux qu’ils sont prêts à saisir. Préoccupés du seul soin de faire fortune, ils n’aperçoivent plus le lien étroit qui unit la fortune particulière de chacun d’eux à la prospérité de tous. […] Ces gens-là croient suivre la doctrine de l’intérêt, mais ils ne s’en font qu’une idée grossière, et, pour mieux veiller à ce qu’ils nomment leurs affaires, ils négligent la principale qui est de rester maîtres d’eux-mêmes. Les citoyens qui travaillent ne voulant pas songer à la chose publique, et la classe qui pourrait se charger de ce soin pour

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remplir ses loisirs n’existant plus, la place du gouvernement est comme vide. Si, à ce moment critique, un ambitieux habile vient à s’emparer du pouvoir, il trouve que la voie à toutes les usurpations est ouverte. Qu’il veille quelque temps à ce que tous les intérêts matériels prospèrent, on le tiendra aisément quitte du reste. Qu’il garantisse surtout le bon ordre. Les hommes qui ont la passion des jouissances matérielles découvrent d’ordinaire comment les agitations de la liberté troublent le bien-être, avant que d’apercevoir comment la liberté sert à se le procurer ; et, au moindre bruit des passions publiques qui pénètrent au milieu des petites jouissances de leur vie privée, ils s’éveillent et s’inquiètent; pendant longtemps la peur de l’anarchie les tient sans cesse en suspens et toujours prêts à se jeter hors de la liberté au premier désordre. Je conviendrai sans peine que la paix publique est un grand bien; mais je ne veux pas oublier cependant que c’est à travers le bon ordre que tous les peuples sont arrivés à la tyrannie. Alexis de Toqueville, De la démocratie en Amérique [1840], vol. II, I –II partes, p. 138, disponibile en versión electrónica en http://classiques.uqac.ca/classiques/De_tocqueville_alexis/democratie_2/democratie_t2_1.pdf. 5 Michal Kalecki, “Aspectos políticos del pleno empleo”, en Id., Sobre el capitalismo contemporáneo, Barcelona, Editorial Crítica, 1979, pp. 25-34, esp. p. 27 (ed.orig. 1943).


In Memoriam Albert Otto Hirschman 7 de abril de 1915 - 10 de diciembre de 2012


Este In Memoriam reúne textos de índole diferente, que tienen en común la figura de Albert O. Hirschman y la apreciación por sus aportes intelectuales y políticos, en Europa y América Latina. Stefano Bartolini y Juan Carlos Torre reflexionan, cada uno a su manera, sobre su acercamiento a Hirschman y la influencia del gran pensador en su propia obra*. Torre respondió a algunas breves preguntas escritas por la redacción, mientras que Bartolini escribió un eulogio que, a pedido de la revista, se concentró en una herramienta interpretativa desarrollada por Hirschman (aquella referida a los conceptos de salida, voz y lealtad), que tuvo una influencia profunda en su misma obra. Piero Graglia nos ofrece un acercamiento transversal a Hirschman a través de la figura de Altiero Spinelli, con quien mantuvo estrechas relaciones familiares y cercanía intelectual, en especial en temas de integración, democracia y desarrollo. Claudia Sunna se detiene justamente en este último aspecto, quizás uno de los más originales en la vasta producción de Hirschman, a través de un recorrido por las contribuciones teóricas y políticas del autor sobre y para América Latina.

En memoria de Albert. O. Hirschman Stefano Bartolini

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n este breve texto dedicado a Albert O. Hirschman intentaré, ante todo, honrar su memoria al centrar la atención sobre su perfil biográfico y su destacada contribución intelectual. Luego, respondiendo a la invitación del Comité Editorial de Puente@Europa, haré un breve resumen de la gran influencia que sus ideas han tenido en mí y de la manera concreta en que me sirvieron para reelaborar el concepto weberiano de “formación de una comunidad política”. Lo que trataré de demostrar es que dicha formación está determinada por configuraciones específicas de las “opciones de salida”, por un lado, y de la conformación de las fronteras, por el otro. En el proceso, haré una reseña de algunas críticas a su trabajo y revisiones que hacen que su obra aparezca aún fundamental para la comprensión de las evoluciones contemporáneas en materia de opciones individuales y transformaciones de los estados. El investigador y el intelectual Albert O. Hirschman nació en Berlín durante la Primera Guerra Mundial en el seno de una familia de profesionales de clase media, judía y no practicante. Su formación fue la de un intelectual occidental. Hirschman realizó sus estudios secundarios en el Lycée Français de Berlín, una tradicional institución educativa que fue fundada por refugiados hugonotes franceses. Luego de inscribirse en la Universidad de Berlín, entre 1932 y 1933, la muerte de su padre y el ambiente opresivo cada vez más antidemocrático y cargado de antisemitismo lo convencieron de transferirse a la École des Hautes Études Commerciales y al Institut de Statistique de la Sorbona. Luego, permaneció un año en la London School of Economics con una beca de investigación. Siendo profesor adjunto en la Universidad de Trieste, Italia, completó sus estudios de doctorado. En 1938 regresó a París, poco tiempo antes del inicio de la Segunda Guerra Mundial. A fines de 1940, la guerra lo obligó a emigrar a Estados Unidos donde desarrolló gran parte de su vida académica en las universidades de Berkeley, Yale, Columbia y, finalmente, en el Institute of Advanced Study en Princeton. En esta primera parte de la vida de Albert Hirschman se empiezan a vislumbrar cualidades de su persona que están bien representadas por dos elementos constantes en su obra: la propensión a traspasar fronteras y la tendencia a alternar sus esfuerzos entre la labor puramente intelectual y la militancia y participación activa en los eventos más destacados de la época. Aparte de sus estudios –por él mismo definidos como caóticos–, participó en el movimiento juvenil del Partido Socialista Democrático Alemán, en la guerra civil española y mantuvo contacto con personalidades destacadas y agrupaciones antifascistas italianas, alemanas, francesas y españolas. En 1939 se enroló en el ejér-

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cito francés. Más adelante, cuando se trasladó a la zona no ocupada de Francia, participó activamente en la red que fomentaba la emigración de los antifascistas en peligro. Por último, ya estando en Estados Unidos, se enroló en el ejército de ese país. La tensión entre su militancia política y la labor intelectual no disminuyó estando en Estados Unidos, en tiempos de paz. Además de haber trabajado en las instituciones académicas más prestigiosas de ambos lados del Atlántico y de haber recibido una larga lista de premios académicos y honores, Albert Hirschman dedicó una parte considerable de su vida a asumir responsabilidades como consultor económico y funcionario. Cabe mencionar su trabajo en la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal con sede en Washington D.C., habiendo terminado la guerra, su participación en el Plan Marshall y la prolongada experiencia como consultor económico y consejero en Colombia, a inicios de los años ’50. Su permanente interés en el problema del desarrollo económico y la cuestión de la reforma de las estructuras económicas lo mantuvieron vinculado al mundo de la política en la función de responsable de planificación, consejero económico y consultor en desarrollo para varios proyectos de reforma económica en países de América Latina. Si cada vida se estructura alrededor de la dificultad de elección entre las “raíces” y las “opciones”, se puede afirmar que Hirschman fue un hombre de “opciones”. Algunas de estas opciones fueron tomadas por él bajo una dosis considerable de coacción, aunque otras fueron perseguidas y tomadas libremente. Es difícil entender la dimensión de la influencia que los eventos políticos y culturales de los años ’30 tuvieron en el perfil intelectual de Hirschman. Indudablemente, su perfil es muy difícil de delinear y clasificar desde las ciencias sociales estandarizadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Tanto desde la óptica de la metodología como de la práctica real, su obra trascendió las fronteras de distintas ciencias sociales y dedicó su esfuerzo intelectual a construir y fundamentar teóricamente las áreas vacantes que quedan entre estas. Hirschman alcanzó tempranamente un prestigio internacional en diversos círculos; no obstante, su obra difícilmente pueda ser clasificada rigurosamente dentro de una disciplina, como la economía, la ciencia política, la teoría social o la sociología. Esta marginalidad de Hirschman en lo que respecta a la afiliación disciplinaria convencional y la orientación metodológica es deliberada y constante. Es una cualidad característica de su aporte intelectual, una suerte de “nomadismo” que se ajusta perfectamente a su vida errante. Su primera formación fue en economía con un especial interés por la economía política y la economía del desarrollo. Su trabajo en economía del desarrollo, desde su principal ensayo La Estrategia del desarrollo económico (ed. orig.1958) hasta Estudios sobre


Política Económica en América Latina: en Ruta hacia el Progreso (ed. orig.1963)1 y Desarrollo y América Latina: obstinación por la esperanza (ed. orig. 1971)2, fueron las piedras angulares de aquellos años de debate acerca del “crecimiento desequilibrado” y las estrategias para el desarrollo. De ahí en adelante, Hirschman continuó trabajando en las políticas económicas para el desarrollo. Aceptó que de algún modo su trabajo sufriera una suerte de “periferilización”, debida a su estilo discursivo y no matemático –que caracteriza, en general, los trabajos de economía del desarrollo– en un contexto de creciente estandarización metodológica y formalización matemática de la corriente prevaleciente en la economía como disciplina. Él no varió su estilo de análisis sino que aumentó aún más la complejidad de su trabajo al enriquecerla de manera paulatina con cuestiones de índole política y moral. Al final, sus intereses habían abarcado casi el entero espectro de las ciencias sociales. La contraposición entre las opciones de “salida” y “voz” (y “lealtad”) es quizá el traspaso mejor conocido de Hirschman a distintas fronteras disciplinarias, desde la publicación original en inglés de Salida, voz y lealtad (ed. orig. 1971). El paradigma interpretativo de “salida-voz” tendió un puente entre la economía y la política. La “salida” fue considerada inicialmente el mecanismo fundamental del comportamiento en la vida económica, mientras que la “voz” fue vista, correspondientemente, como la modalidad de acción predominante en el campo sociopolítico. El paradigma probó ser una fuente fértil de comprensión de una gran variedad de organizaciones, desde la familia hasta los partidos políticos, pasando inclusive por la explicación de la caída del régimen comunista en Alemania Oriental3. La continua revisión que Hirschman realizó de sus ideas fue contaminando de manera progresiva la frontera bien marcada entre los mecanismos de “salida” y “voz-lealtad”, y lo llevó a la conclusión de que mucho puede decirse acerca del rol de la “voz” en la vida económica, como así también de la “salida” en la vida política. El interés de Hirschman por la eficiencia de la “voz” como mecanismo para rectificar el funcionamiento deficiente de las instituciones lo llevó a investigar la capacidad y la propensión de los individuos a participar en acciones colectivas. Luego, convirtió el estudio de la propensión individual en un macro análisis de la alternancia histórica y cíclica entre períodos de intensa participación pública y acción colectiva y los períodos de retiro a la esfera más privada (Interés privado y acción pública, ed. orig. 1982), lo que anticipó varios de los puntos que fueron debatidos en los años ’90 acerca del concepto de “capital social”. Otro “traspaso” que cabe mencionar es el relativo al meta-problema clave de la economía: la formación y transformación de las preferencias individuales. En este caso, Hirschman se volcó a la historia de las ideas políticas y sociales –y a sus argumentos– trazando el contraste entre los “intereses” y las “pasiones”, y demostrando la manera en que las “pasiones” pueden transmutar en “intereses” a través de la historia, y a la inversa (Las pasiones y los intereses, ed. orig. 1977). En la misma línea, Hirschman también analizó la poderosa fascinación que invariablemente ejercen algunos argumentos a lo largo de la historia de la retórica reaccionaria y también progresista (Retóricas de la intransigencia, 1991). El alcance de los intereses intelectuales de Albert Hirschman llegó prácticamente a todas las ciencias sociales. La calidad de sus aportes le mereció títulos académicos de prestigio, así como también el reconocimiento internacional en diferentes círculos, instituciones internacionales, elites políticas y círculos académicos. Es importante no sólo valorar los aportes científicos específicos de los estudios de Hirschman sino, de manera más amplia, su disposición a traspasar las fronteras disciplinarias y trabajar en los “intersticios” entre las distintas especialidades, a cuestionar los paradigmas y modelos predominantes de su época y a invocar el principio de “posibilidad” y de “plausibilidad” en contraposición a los principios de “elegancia” y “parsimonia” de las teorías. Estos atributos son las características que distinguen a un científico social “clásico”. Su importancia yace en el hecho de que son los antídotos fundamentales contra la “ce-

guera” producto de la excesiva especialización, de la estandarización académica de paradigmas y de la formalización insensible de las ciencias sociales. La aplicación del legado de Hirschman No tuve el placer de conocer a Hirschman hasta que estaba muy avanzado en edad (con mayor precisión, en 2002), por lo que nuestro encuentro giró en torno a cuestiones de índole intelectual y, por consiguiente, un tanto superficial. Había seguido con mucha atención su obra desde Salida, voz y lealtad, que se publicó cuando me encontraba iniciando mis estudios universitarios. A pesar de tenerle admiración por cada uno de los aportes antes mencionados, por un largo tiempo no los utilicé ni encontré en ellos la inmensa relevancia que tienen en el campo al que pertenece fundamentalmente mi investigación: la política comparada. Leí nuevamente su trabajo y, particularmente, sus varias intervenciones en temas de “salida” y “voz” cuando comencé a trabajar, en los años ’90, sobre el desarrollo del estado-nación europeo y la crisis de las categorías intelectuales de la modernidad política elaboradas en este contexto. Mis reflexiones se referían al proceso europeo de integración y a la cuestión de qué tipo de conformación y entidad política tendría como resultado el proceso. Leer a Hirschman una vez más me ayudó a enmarcar mi trabajo acerca de la interpretación de la integración europea desde la óptica de la política comparativa y tuvo como resultado mi Restructuring Europe. Centre formation, system building and political structuring between the nation state and the EU4, en el cual se inspiran en gran parte estas notas. En esa obra he combinado los trabajos de Albert O. Hirschman y Stein Rokkan, revisando y adaptando sus ideas a mis objetivos. Comencé a ver la conexión entre el paradigma “salida” y “voz” de Hirschman, interpretado como una microteoría del comportamiento individual frente al desempeño institucional en pequeña escala, y la macroteoría del confinamiento y la configuración de actores y recursos en las instituciones de gran escala, como los estados. El razonamiento de Hirschman es fundamentalmente analítico; el de Rokkan es histórico. Mientras que Hirschman describe perfiles estructurales para las elecciones individuales, Rokkan privilegia las path dependences en los procesos dinámicos que limitan las mismas elecciones individuales. La intuición clave de Hirschman es haber concebido la “salida” y la “voz” como reacciones alternativas del individuo frente al desempeño de las organizaciones e instituciones a las que pertenece. Hirschman determina una asociación negativa entre ambas: las oportunidades de “salida” reducen la necesidad o disposición para la “voz”, mientras que su falta las aumenta5. “Salida” y “voz” son analizadas, consiguientemente, en sus capacidades de funcionar como mecanismos de recuperación en el desempeño de las organizaciones. Inicialmente, Hirschman pensó que los mecanismos de “salida” eran típicos de las transacciones económicas, mientras que los mecanismos de “voz” eran típicos de las interacciones políticas, donde la alternativa habitual a la “voz” es la conformidad o la indiferencia, en lugar de la “salida”. La “salida” es impersonal, en el sentido que evita el desgaste de las relaciones face-to-face y se comunica de manera indirecta por medio de estadísticas. La “voz” es un intento de cambiar un inaceptable estado de cosas en vez de eludirlo: no es un acto privado y secreto sino que requiere la manifestación de opiniones críticas a través de la participación individual –es directa y visible, y expone al interviniente (the voicer)6. A pesar de que la valoración que Hirschman da al rol de “voz” en obras sucesivas es cada vez más positiva, en la primera estimación consideró la “voz” como residual en relación a la “salida”. Aquellos que no optan por “salida” son candidatos a “voz”; la “voz” se nutre de la demanda inelástica (es decir, la lentitud en la “salida” cuando acontece un deterioro) o de la ausencia de oportunidades para la “salida”. Por ende, el rol de la “voz” aumenta en importancia a me-

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dida que disminuye la oportunidad de “salida”, hasta el punto donde “con la ‘salida’ totalmente denegada, la ‘voz’ debe hacerse cargo de toda la responsabilidad de alertar a la gerencia (the management) de sus fallas”.7 Por lo tanto, la opción de apelar o no a la “voz” será la resultante de la perspectiva del uso eficaz de la “salida”8. Mientras que en Salida, voz y lealtad Hirschman consideró que la “salida” esencialmente no tiene costo cuando está disponible, luego trató brevemente el costo potencial de la “salida” en las situaciones donde la lealtad estuviere ausente9. Esos costos, que no son evidentes en las elecciones de los consumidores, se tornan más obvios en el caso de las transacciones entre industrias (confianza, tradiciones, etc.) y son de crucial importancia en todas las formas territoriales de “salida”. Este breve resumen destaca el inmenso potencial de los conceptos de Hirschman y, a la vez, sus limitaciones cuando se aplican por fuera y más allá del marco de referencia del estado territorial moderno, un marco que él da por sentado en su trabajo inicial y revisa sólo parcialmente en los estudios subsiguientes. Para poder aplicar su conceptualización a cualquier forma histórica de organización hubo que hacer unos desarrollos y modificaciones, lo que me impuse como tarea. Hirschman siempre se pone en la perspectiva del individuo y de sus oportunidades de “salida” dentro de las organizaciones estatales. De hecho, define como carente de estado una situación que se asocia a la práctica regular (y la posibilidad siempre presente) de una “salida” física, y ve ésto como el causante de la imposibilidad de formar grandes sociedades centralizadas con órganos estatales especializados. Es decir, la disponibilidad de opciones de “salida” previene la formación de estados modernos, ya que este proceso depende de la limitación de esas “salidas”10. Aún cuando él trata la “salida de” y la “voz para” en relación a bienes públicos, la cuestión es optar por la “salida” o la “voz” dentro de las organizaciones estatales. Mientras que al salir de una organización que provee bienes privados se pone fin a la relación, en el caso de bienes públicos, el miembro puede dejar de ser productor pero no consumidor. Los cálculos entonces se vuelven más complejos y conllevan una estimación del costo de la “voz” desde dentro (manteniéndose como productor de bienes públicos) o de la “voz” desde fuera (salida de organizaciones productoras de bienes públicos pero manteniendo el uso de la “voz” en busca de una mejora de dichos bienes públicos). El cliente que sale de la producción de bienes públicos no puede evitar darle importancia a su calidad ya que la persona sigue consumiéndolos. En realidad, la persona puede ser persuadida de no salir para prevenir un mayor deterioro de la calidad del producto. A Hirschman casi nunca le interesan las unidades de “salida” más allá del individuo (es decir, las empresas, corporaciones y territorios) porque implican salida del estado, lo que él tiende a ver en términos clásicos de migración o deslocalización y separación11: “La salida es generalmente impensable, aunque no siempre completamente imposible, de las agrupaciones humanas primordiales, como la familia, la tribu, la religión y el estado12. Desde mi óptica, la alternativa entre la “salida” desde adentro de las organizaciones estatales, por un lado, y la migración y separación del estado, por el otro, era demasiado radical. Si quisiéramos ampliar el marco teórico para incluir todas las formas de comunidades y arenas políticas, incluso aquellas diferentes al estado benefactor

democrático, sería necesaria una revisión. La situación actual, por la cual las transacciones económicas y las nuevas tecnologías de la informática y las telecomunicaciones se han vuelto cada vez más internacionales, ofrece nuevas oportunidades para la “salida” de bienes, servicios, ideas, mensajes, modas, etc., así como de las unidades organizacionales correspondientes, responsables de su producción. La homogeneidad cultural y el control económico del espacio de pertenencia al estado pueden ser, así, consolidados sólo con dificultad, dadas las tecnologías actuales de comunicaciones satelitales. A la luz de esto, es interesante aplicar la conceptualización de Hirschman a la zona gris de las opciones de salida, que se sitúa entre los dos extremos y los casos claramente definidos: es decir, a aquellas opciones de salida que no suponen la retirada total de la membresía organizacional ni la plena movilidad territorial (aunque sí dependen de la creciente posibilidad de estas opciones). Estas son, por consiguiente, formas “parciales” de salida, que deberán ser agregadas a las formas “totales”. Dentro de determinadas áreas gubernamentales, puede ser que existan o se desarrollen inmunidades funcionales o espaciales a las que la persona, corporación, agrupación o territorio puedan retirarse. Un ejemplo de esto en la historia es la salida “santuario”: el fugitivo que halla seguridad en el altar de una iglesia o en la comuna, en la Edad Media. Puede ser que haya una suspensión selectiva de funciones u obligaciones (sea del servicio militar u obligaciones fiscales) de facto o con una base institucional. Esto no es algo nuevo tampoco. Tradicionalmente, determinadas regiones estaban exentas de la obligación del servicio militar (Irlanda del Norte, durante la Segunda Guerra Mundial) o gozaban de grandes exenciones fiscales (por ejemplo, Aragón en comparación con Castilla en el Reino de España). Además, por largo tiempo, varias comunas y provincias y determinadas “órdenes” o “clases” gozaron de la exención fiscal por ser islas territoriales o funcionales. Deberíamos entonces desarrollar una tipología de oportunidades de “salida” basada en las diferencias entre los bienes públicos y privados13 y las distinciones entre producción y consumo. Los cuatro cuadrantes que resultarían de la tabulación cruzada de estos elementos describen un conjunto de salidas más amplio, en comparación con el número total de salidas que se mencionaron anteriormente. La salida voluntaria de la producción de bienes privados resta temporariamente recursos del proceso de producción local, con el objetivo, en general, de ejercer presión sobre la contraparte social o bien sobre las autoridades públicas. Las huelgas y paros son las formas más evidentes. Estas salidas (temporarias) son significativas para los resultados del intercambio político dentro del mismo país. Tienen como objetivo mejorar los términos de intercambio de un actor inflingiendo daño y reduciendo las ventajas de los socios y las autoridades políticas. La salida de la producción de aquellos bienes públicos que se basan en la participación voluntaria también acarrea consecuencias considerables para el intercambio político interno ya que puede modificar el equilibrio de los recursos para la movilización entre los actores políticos de relevancia, tales como los grupos de presión, partidos políticos y movimientos sociales. En muchos casos individuales toma una forma oportunista (free riding). También puede (de manera

Es importante [la disposición de Hirschman] a traspasar las fronteras disciplinarias y trabajar en los “intersticios” entre las distintas especialidades, a cuestionar los paradigmas y modelos predominantes de su época y a invocar el principio de “posibilidad” y de “plausibilidad” en contraposición a los principios de “elegancia” y “parsimonia” de las teorías. [...] Su importancia yace en el hecho de que son los antídotos fundamentales contra la “ceguera” producto de la excesiva especialización, de la estandarización académica de paradigmas y de la formalización insensible de las ciencias sociales. 12 Puente@Europa


El paradigma interpretativo de “salida-voz” tendió un puente entre la economía y la política. La “salida” fue considerada inicialmente el mecanismo fundamental del comportamiento en la vida económica, mientras que la “voz” fue vista, correspondientemente, como la modalidad de acción predominante en el campo sociopolítico. El paradigma probó ser una fuente fértil de comprensión de una gran variedad de organizaciones, desde la familia hasta los partidos políticos, pasando inclusive por la explicación de la caída del régimen comunista en Alemania Oriental. temporaria) tomar la forma de suspensión de los recursos necesarios para establecer el orden negociado entre los socios y las autoridades políticas, en todos aquellos casos en los que la participación de los socios sea necesaria para llevar a cabo el orden pactado. La salida de la producción de bienes públicos basada en la participación obligatoria, como el pago de impuestos, tareas y obligaciones se torna, normalmente, muy difícil por las fuertes sanciones legales14. Las consecuencias más interesantes son visibles en las opciones de salida del consumo de bienes privados y públicos. La salida del consumo de determinado bien privado es el principio operador normal del mercado. Sin embargo, en el contexto en el que las fronteras económicas territoriales son bajas y tanto la tecnología de salida presente en el mercado como las actividades de adquisición son altas (tarjetas de crédito, pedidos por correo, comercio electrónico, provisión de servicios deslocalizados, etc.), la salida de los bienes producidos localmente y distribuidos de forma privada puede tener grandes repercusiones en la “producción política” de una comunidad política (polity)15. En principio, el total de los ingresos generados en un territorio determinado puede ser dirigido hacia la compra de bienes y servicios en diferentes territorios. Esto afecta la capacidad que la jerarquía política territorial local tiene para transferir los costos de producción de las regulaciones territoriales específicas, protecciones, asignaciones, jurisdicciones y arbitrajes –costos que son cargados a los bienes y servicios producidos y distribuidos en el territorio– a los consumidores confinados al territorio local. En otras palabras, se vuelve imposible cobrar a los consumidores locales aquellos costos políticos que pueden evitarse mediante una selección de bienes públicos funcionales equivalentes, que fueran producidos por procesos de producción diferentes (de menor costo). Esto genera una competencia institucional territorial entre diferentes sistemas de producción política. Por último, el tipo de “salida” más inusual y exigente involucra la capacidad de la que disponen los individuos y sus recursos para sustraerse del consumo de algunos bienes públicos. Esto es inconcebible en un modelo ideal de estado (-nación) moderno. Uno puede decidir no votar, pero no puede evitar “consumir” la decisión que toman los funcionarios elegidos, el sistema de seguridad provisto por el estado, el control estatal de los colegios y asociaciones profesionales e instituciones educativas, o la competencia de los tribunales de justicia territoriales. Del mismo modo, uno no puede excluirse de las obligaciones impuestas por el sistema de redistribución social al que se integran los sistemas de seguridad y bienestar social. La soberanía del estado sobre los respectivos territorios es representada por su capacidad para no admitir autoridad alternativa dentro del territorio y, por ende, bienes públicos alternativos. Este es el área, precisamente, donde recientemente han habido cambios que han empezado a modificar el panorama, y no debemos excluir la posibilidad de acción de varios actores (individuos, organizaciones, empresas y también territorios) que consumen bienes públicos –no producidos en el respectivo territorio– sin la necesidad de abandonar físicamente el territorio. Con respecto a esto, debemos reconocer la creciente posibilidad de acceder a recursos externos en la forma de: 1) regulaciones externas; 2) la jurisdicción externa; 3) asignaciones materiales provenientes del exterior.

Las consecuencias posibles que surgen de la capacidad de salida del consumo de bienes públicos locales son importantes. El acceso a bienes públicos alternativos –extraterritoriales– reduce el incentivo a participar en la producción de bienes públicos territoriales, tanto voluntaria como obligatoriamente. Además, igual que el caso de “salida” del consumo de bienes privados, la “salida” del consumo de bienes públicos territoriales genera presiones en los ámbitos de producción política territorial. Este ámbito de producción debe considerar las preferencias de aquellos individuos que están insatisfechos porque están forzados a mantener el apoyo de la producción de bienes públicos que ellos no consumen. En resumen, la “salida” del consumo de bienes privados y públicos afecta la medida en que el estado puede extraer recursos para la construcción y el mantenimiento de las solidaridades territoriales, es decir, afecta la medida en que el sistema político puede distribuir sus recursos entre los más débiles; entre los sectores más periféricos o estratos más bajos, dentro del territorio. Una vez asumida la posibilidad analítica de sustraerse (opting out) del consumo de algunos bienes públicos sin necesariamente desplazarse físicamente fuera del territorio, se abre para los actores locales una serie de opciones de comportamiento. La posibilidad de consumir bienes públicos (de tipo regulatorio, jurisdiccional y distributivo) a lo largo de distintas unidades territoriales introduce una “salida parcial” no física que concede un margen para la elección selectiva de obligaciones sociales alternativas. Los recursos ya no son necesariamente retenidos temporalmente o retirados definitivamente, sino que pueden “comportarse” como consumidores de bienes públicos. La segunda revisión importante de la teoría de la “salida” de Hirschman tiene que ver con la necesidad de profundizar el estudio de las diferencias en la distribución de oportunidades de “salida”. Hirschman conocía muy bien estas diferencias y trabajó la cuestión. Sin embargo, existe aún margen para analizar las consecuencias a gran escala de estas diferencias en las distribuciones. La “salida” es la elección de un actor individual, pero el costo varía y, por consiguiente, no todos los actores disponen de las mismas posibilidades y oportunidades de utilizarla. Esto deja abierta la posibilidad de que los “móviles insatisfechos” –aquellos que posiblemente opten por la salida– tengan un efecto sensibilizador en la organización, que se vuelve más “sensible” a sus demandas. Esto es así hasta el punto que la organización intenta anticiparse y tomar las medidas que con mayor probabilidad impidan su salida. Además, las opciones de algunos probablemente afectarán las opciones de otros, y las elecciones de salida bien pueden provocar reacciones de “voz” en aquellos que no disponen de –o no desean emplear– esta opción. La desigualdad de las oportunidades y condiciones de “salida” –junto con las consecuencias que provoca en el desempeño de las organizaciones– puede, consiguientemente, ser vista como una fuente de conflicto dentro de una organización. Con frecuencia, el grado de permisividad para la “salida” de una organización es un asunto interno y controvertido, que está relacionado con la magnitud del control que la organización puede o debería tener de sus integrantes. Un número creciente –con distribución

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desigual– de opciones de “salida” puede ser la base para el conflicto entre aquellos que desean restringir las opciones y aquellos que desean ampliarlas. Los primeros se dan cuenta de que las opciones de los segundos: 1) no les están permitidas; 2) aumentan los recursos internos de los potenciales “salientes” más allá de la capacidad que ellos tienen de emplear la “voz”; y en último lugar, aunque no menos importante, 3) reducen considerablemente los recursos y las posibilidades de éxito de la voz interna mediante la sustracción material de los recursos necesarios para responder a ella. A modo de ejemplo, considérese el siguiente caso: la calidad de la educación escolar en los suburbios es afectada cuando los individuos más ricos y con un grado mayor de educación parten, no sólo porque aquellas instituciones pierden a quienes son, quizás, los mayores defensores de los estándares de calidad, sino también porque la institución puede perder los recursos materiales a través de los cuales puede garantizar un cierto nivel de calidad a quienes no disponen de los recursos para pagarla. En el plano abstracto, la discusión de las diferencias entre individuos en lo que respecta a opciones de “salida” no puede seguir avanzando. En situaciones concretas, las oportunidades de “salida” están determinadas por mecanismos específicos y técnicas de construcción de límites, que resultan ser características –a gran escala– del sistema externo a las elecciones del individuo. Las barreras institucionales a la “salida” están presentes en todos los niveles de la organización social y justificados por diversas razones: desde la mejora en la eficiencia, a la garantía de los certificados de idoneidad profesional, la defensa de instituciones sociales, y también el estímulo al empleo de la “voz” en las organizaciones deterioradas aunque recuperables, que serían destruidas prematuramente por la libertad de “salida”. La teoría de “salida” y la comprensión que Hirschman tuvo de las diferencias en la distribución de oportunidades de salida necesariamente debieron conducir a una teoría de fronteras, que nunca fue completamente desarrollada por Hirschman. Las fronteras determinan la configuración de los actores individuales y los recursos fijos dentro de una determinada comunidad política territorial. Defino el proceso de “fijar” como la obligación de consumir bienes públicos territoriales a través de formas de asignación, regulación, protección, jurisdicción y arbitraje. Rokkan se vio muy influido por los simples conceptos de Hirschman y empleó el paradigma de la “salida-voz” para hacer diferentes interpretaciones de las etapas de formación de estados europeos desde el siglo XVI. Según las ideas de Rokkan, la “salida” es crucial para el conjunto de ciudades con abundantes recursos y para los pequeños estados territoriales en el cinturón central de ciudades europeas, las cuales resistieron con éxito ser incorporadas a sistemas territoriales más amplios hasta el siglo diecinueve. De esta manera, Rokkan emplea el paradigma de “salida” en la formación de unidades territoriales dentro de Europa, como una manera de problematizar la división de territorios en “unidades” y los límites del estado (cosa que Hirschman no realiza). En este caso, el mecanismo de “salida-voz” es empleado principalmente para el estudio de los sistemas sociales territoriales, es decir, sistemas que están limitados en su membresía y códigos de interacción dentro de límites espacialmente identificables. Rokkan empleó el concepto de frontera para sacar a la luz la formación histórica del “estado”16.. Tal concepto puede ser visto como el equivalente, a gran escala, del concepto individualista de “salida”. De hecho, cada elección de salida (o entrada, por supuesto) siempre implica trascender alguna barrera y entrar a alguna otra entidad. La salida es la transferencia de una parte integrante de un sistema a otro. En el plano más general, “salida” es siempre el cruce de un límite establecido. En este sentido, Rokkan ha desarrollado –en cierto modo, implícitamente– el aspecto de la “frontera” de la teoría de salida de Hirschman. La construcción de fronteras determina los costos y beneficios de las fronteras en los distintos tipos de transacciones

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producidas a través de las comunidades locales, los grupos de miembros, organizaciones y entidades territoriales. De esta manera, las macro-fronteras sistémicas “bloquean” recursos y actores cruciales dentro del sistema y determinan la configuración interna de los recursos políticamente relevantes. Las fronteras son “mecanismos de bloqueo” que aumentan el costo de salida y determinan los incentivos diferenciales para permanecer dentro del sistema. Estos mecanismos de bloqueo pueden afectar los intereses económicos de los actores y los cálculos instrumentales correspondientes cuando inciden sobre los costos materiales de salida. También pueden modificar las identidades y solidaridades de los actores (y las correspondientes instituciones) cuando actúan sobre los costos culturales de salida. Más aún, pueden afectar la seguridad y la integridad de los actores cuando inciden sobre la administración, la coacción y la imposición violenta. Como resultado, todas las estrategias para el control diferencial de las fronteras tienen consecuencias en la configuración de los recursos políticos dentro de cada territorio o grupo. A través del concepto de “frontera” podemos establecer la relación entre las estrategias de control externo y los desarrollos políticos internos, entre la colectivización de las tierras (y grupos) y el desarrollo de las jerarquías para su defensa. Es importante tener en cuenta que el concepto de Hirschman de “lealtad”, el más profundamente criticado de los conceptos de su tríada, adquiere de esta manera un nuevo y crucial significado. Hirschman no ofrece una definición positiva de la “lealtad”. La lealtad no es una respuesta de comportamiento diferente de la “salida” y la “voz”, ni un “silencio sin salida”. Parece ser, en cambio, una condición psicológica que media entre las relaciones de la “salida” y de la “voz”17. Se ve como algo que puede, en cierta medida, neutralizar la tendencia, de clientes (conscientes de la calidad) y de miembros, de ser los primeros en salir. “El comportamiento leal, examinado hasta ahora, se puede entender como un concepto general de penalización de la salida. La pena puede imponerse directamente, pero en la mayoría de los casos, se internaliza: el comportamiento de alerta aplaudido por el consumidor atento que opta por una mejor compra se convierte en defecto vergonzoso, deserción y traición”18. En este sentido, la lealtad aumenta los costos de “salida” y puede estimular la “voz”. La lealtad es una relación afectiva o emocional con la organización o grupo al que se pertenece, y hace que sea difícil (si no imposible) contemplar la posibilidad de abandonar dicho grupo u organización. En otras palabras, la lealtad parece suspender los cálculos instrumentales que presiden la elección de salir o no salir. La lealtad es así, una especie de “frontera internalizada”. En los macro-modelos de Rokkan, el concepto de lealtad se corresponde estrechamente a los mecanismos y estructuras que fuerzan a los componentes del sistema a permanecer dentro de él. En referencia a los sistemas territoriales, en lugar de las decisiones individuales, Rokkan interpreta la lealtad como aquellas estructuras y procesos de mantenimiento del sistema representados por la integración cultural, las instituciones de intercambio social y de derechos de participación19. Por lo tanto, de fidelización se basa en la “identidad”, la “solidaridad”, la “confianza” y el “capital social” que existe entre los miembros de un sistema (o grupo). Todos estos conceptos suponen la creación de áreas de igualdad en las que los cálculos instrumentales relativos a intereses materiales se suspenden, o se reducen considerablemente, a través de un sistema común de normas. Rokkan centra su atención en cómo las características psicológicas individuales derivan y son reforzadas por los procesos históricos que producen la percepción de un destino compartido y común (principalmente la identidad nacional en grupos territoriales), la legitimidad de compartir los recursos de ayuda mutua y seguridad, y los derechos de deliberación sobre decisiones colectivas (en forma de derechos de participación política). Por lo tanto, el concepto de “construcción del sistema” de Rokkan puede utilizarse para observar estos procesos de formación de identidades/solidaridades a nivel macro. En este contexto, y montado sobre los hombros de estos dos gigan-


Las ideas de Hirschman me enseñaron que debe haber una fuerte relación entre las posibilidades de “salida” que la configuración de las fronteras ofrece y la estructuración interna de la comunidad política. A pesar de que la teoría política clásica lo había señalado implícitamente de vez en cuando, este punto no se había formulado antes de una manera tan explícita y clara. Hirschman no hizo esta relación de forma directa, pero ofreció las herramientas intelectuales para formular, de una manera elegantemente teórica, sus principios básicos. tes, fue más fácil para mí desarrollar un marco general de acuerdo con el cual la restricción de la salida –a través de la construcción barreras– fomentaba el desarrollo de las estructuras sistémicas de negociación política por medio de tres mecanismos: politización de normas y códigos internos de cierre, convertibilidad de los recursos e interacción sistémica. En una situación de barreras bajas y de salida generalizada y sin costos, hay pocos incentivos para la actividad política. Las reglas internas son, por lo tanto, menos propensas a convertirse en polémicas debido a que sus cláusulas de exclusión son de modesta importancia. La convertibilidad de recursos es baja debido a que muchos actores tienen alternativas unilaterales de retirarse de los intercambios políticos centralizados. Las interacciones sistémicas son débiles debido a que las temáticas en diferentes ámbitos no pueden vincularse y los actores no experimentan el aumento de los rendimientos y la estabilización de los patrones de comportamiento como resultado sus interacciones sistemáticas. Las interacciones políticas tienden, como resultado, a deslizarse hacia su arena natural. En situaciones donde hay altas y frecuentes oportunidades para la salida, es probable que la jerarquía de la organización encuentre más fácil resistir, evadir y posponer el desarrollo de mecanismos para responder a cualquier voz que haya quedado. Bajo estas circunstancias, la producción política de la arena gubernamental es limitada, ya que el alcance del comportamiento conformista generalizado y estabilizado está restringido a los bienes públicos elementales y ampliamente compartidos. La producción política no está conducida por formas de toma de decisión políticas, sino por la suposición de la jerarquía central acerca de las opiniones de lo individuos sobre quién proporciona la mejor opción en términos de calidad y cantidad deseada de producción de bienes públicos. En los casos más extremos, puede volverse irrelevante determinar las preferencias a través de un proceso político basado en algún tipo de voz, lo que vuelve más difícil la tarea de canalizar, organizar y disciplinar. Hay menos necesidad de convencer a los gobernantes de cambiar de opinión y de políticas, y no se desarrollan técnicas procesales complejas para sopesar y combinar las preferencias de los afectados, ya que estas se revelan de manera más efectiva con la salida y/o el traslado hacia las otras áreas cuyo gobierno satisfaga mejor sus preferencias. En consecuencia, en lugar de tener una población determinada y pre-definida, y una jerarquía central que trate de ajustar sus políticas a las preferencias de la población, los gobiernos pueden decidir las políticas con el fin de atraer consumidores. Siguiendo este enfoque, las jerarquías centrales compiten ofreciendo sus servicios de gobierno a fin de atraer el mayor número de compradores, en la figura de contribuyentes. El mundo full-exit es, por lo tanto, un mundo sin voz. La plausibilidad histórica del modelo completo y generalizado de opciones de salida20 es irrelevante en este contexto21. Su función es ofrecer una visión analítica extrema de las implicaciones políticas internas estructurales de la ausencia de normas de salida y fronteras. En el lado opuesto del espectro, el cierre total de todas las principales fronteras territoriales, deja a la voz como el único mecanismo disponible para la comunicación dentro del sistema. Sin embargo, la enorme cantidad de recursos que deben ser concentrados por la je-

rarquía interna para mantener el cierre total de dichas fronteras genera asimetrías considerables entre sus recursos y los de otros actores políticos relevantes. Una extensa producción política es posible, pero el desequilibrio de recursos hace que sea poco realista concebir la jerarquía central, como un actor entre otros, dotado de especiales pero limitados recursos “orientados a la conformidad”. En esta situación, los mecanismos de voz son propensos a ser más manipulados que eficaces. Entre los tipos extremos de formación política totalmente autárquica y de modelo de salida sin frontera alguno, una combinación de voz y mecanismos de salida parece ser necesaria para garantizar cierta capacidad de respuesta de las jerarquías políticas centrales. La eficacia de la voz está mejor garantizada si existe algún elemento de salida, que a su vez evita la manipulación/supresión de la primera. Al mismo tiempo, algunos elementos de voz garantizan la persistencia de derechos de salida. En la experiencia occidental, los niveles de salida y voz han variado en cada caso así como también históricamente. El estado-nación occidental se caracteriza por un modelo específico de diferenciación de fronteras: límites militares y administrativos claros y un flujo más o menos abierto de personas, bienes e información en los frentes culturales y económicos. Utilizando e integrando los trabajos de Hirschman y Rokkan, logré establecer una correspondencia entre las decisiones micro-individuales y los procesos sistémicos correspondientes. La decisión de salir es una elección individual que puede ser inducida activamente, totalmente ejecutada, cargando con diferentes costos, dependiendo de los límites establecidos. Por lo tanto, la capacidad de controlar la trascendencia de límites corresponde, a nivel sistémico, de las decisiones individuales de salida. Esta capacidad es el sello de la formación de un núcleo duro, un “centro”. La lealtad individual representa los lazos psicológicos y emocionales que median entre la salida y la voz, aumentando el costo de salida. A nivel sistémico, esto responde a las estructuras y procesos de mantenimiento del sistema a través de las identidades colectivas, los lazos de solidaridad y derechos de participación. Esto se denomina “formación del sistema”, que se diferencia de la formación del centro. El establecimiento de un centro no necesariamente implica, ni requiere, el desarrollo de las áreas de igualdad social, cultural y política, que son las que establecen límites adicionales a la comunidad política y definen el alcance (más o menos amplio) de sus deliberaciones comunes legítimas. La voz es la propensión individual a la participación política. A nivel sistémico, la voz requiere la estructuración de canales y organizaciones políticas de representación. Estas últimas reducen el costo de la voz para los actores individuales, ya que normalmente proporcionan reglas institucionales y apoyo infraestructural para su expresión. Este conjunto de canales y organizaciones representan la “actividad política” de la comunidad política. En resumen, la salida individual, la lealtad y la voz corresponden a la función macro de la formación del centro, del desarrollo del sistema y de la actividad política. En otras palabras, esta combinación de la teoría micro de Hirschman y la teoría macro de Rokkan, me ofreció marco de referencia para un enfoque integral de política comparada.

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El marco es, en mi opinión, lo suficientemente general como para ser aplicado en diferentes formaciones político-territoriales. El estado-nación es una configuración específica histórica (¿y geográfica?) de este marco. Sin embargo, el marco también ayuda a conceptualizar formaciones políticas que son diversas a las del estadonación, ya que se caracterizan por una configuración diferente de las fronteras y las salidas, y un alcance distinto de la producción política del centro, de la construcción del sistema y de la organización política. El marco puede ser adoptado para caracterizar y entender comunidades políticas tanto pre como post estado-nación. Con estos instrumentos, he analizado la nueva formación del centro en el ámbito de la Unión Europea, el rediseño de las fronteras que implicó esta obra política, la configuración de los actores/recursos bloqueados en el nuevo sistema territorial, y las perspectivas de la construcción del sistema y la organización política en esta nueva comunidad política. Las ideas de Hirschman me enseñaron que debe haber una fuerte relación entre las posibilidades de “salida” que la configuración de las fronteras ofrece y la estructuración interna de la comunidad política. A pesar de que la teoría política clásica lo había señalado implícitamente de vez en cuando, este punto no se había formulado antes de una manera tan explícita y clara. Hirschman no hizo esta relación de forma directa, pero ofreció las herramientas intelectuales para formular, de una manera elegantemente teórica, sus principios básicos. Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): los números de páginas referenciados en el texto corresponded a la versión en inglés de las publicaciones de Hirschman. 2 N.C.E.: la referecia completa de los textos mencionados disponibles en español se pueden encontrar en la sección “Bibliografía de Albert O. Hirschman en castellano” en este número. 3 N.C.E.: el Autor hace mención al artículo “Exit, Voice and Fate of the German Democratic Republic”, en A. Hirschman, A Propensity to Self-Subversion, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1995, pp. 9-44. El artículo había sido publicado por primera vez en 1993. 4 Stefano Bartolini, Restructuring Europe: Centre formation, system building and political structuring between the nation-state and the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2005. 5 A. O. Hirschman, Exit, Voice and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1970. 6 Ibid., pp. 15‑6 y p. 24. Hirschman llega a la conclusión de que en todas las organizaciones: “para que la competencia funcione como mecanismo de recuperación de caídas en el desempeño, a menudo es mejor tener una combinación de clientes alertas y otros pasivos”. También aplica el mismo razonamiento al estado: “Cada estado […] requiere para su fundación y existencia algunas limitaciones o techos al grado de libertad de “salida” o de “voz”, o de ambas. A la vez, una organización necesita niveles mínimos o pisos de “salida” y “voz” para poder recibir el comentario necesario relativo a su desempeño” [traducción del Coordinador Editorial]; A. O. Hirschman, “Exit, voice and loyalty: further reflections and a survey of recent contributions”, en Id., Essays in Trespassing. Economics to Politics and Beyond, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, pp. 213‑35 y pp. 224‑5 (publicado por primera vez en Social Science Information, vol. 13, 1974, pp. 7‑26). 1

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A. O. Hirschman, Exit, Voice and Loyalty…, cit., p. 34. El hecho que aquellas personas que con menor probabilidad hagan uso de la salida harán, con mayor probabilidad, uso de la voz, tiene un sustento empírico. Véase John M. Orbell y Toru Uno, “A Theory of Neighbourhood Problem Solving: Political Action vs. Residential Mobility”, en American Political Science Review, vol. 66, n. 2, julio de 1972, pp. 471‑89. Sus resultados sugieren que la distribución diferencial de las opciones de salida tiene influencia también sobre la distribución diferencial de las opciones de voz. 9 En A. O. Hirschman, “Exit, voice and loyalty: further reflections…”, cit., pp. 222‑3. 10 A.O. Hirschman, “Exit, Voice and the State”, en World Politics, vol. 31, n. 1, octubre 1978, pp. 90‑107; reimpreso en Id., Essays in Trespassing. Economics to Politics and Beyond, pp. 246‑65. De esta última versión, ver, para la referencia señalada en el texto, especialmente páginas 250-1. 11 Ver A. O. Hirschman, “Exit, Voice and the State”, cit., pp. 249: “El concepto de ‘salida’ podría, desde luego, extenderse para cubrir casos de este tipo. Me limitaré aquí, sin embargo, a las situaciones en las que el desplazamiento físico de personas o grupos de personas es una característica esencial del proceso de separación”. 12 Hirschman, Exit, Voice and Loyalty…, cit., p. 79. 13 En este contexto, la distinción entre los bienes “públicos” y “privados” se refiere a la fuente de la producción (las autoridades públicas versus los actores privados o los impuestos versus el contrato) en vez de referirse a la naturaleza del consumo (exclusividad y publicidad). 14 La salida de la producción de un bien público financiado por los impuestos generales es imposible aún cuando uno no consuma aquel bien. 15 Utilizo este término en el sentido que le da Mario Stoppino, Potere e teoria politica, Milano, Giuffré, 2001. Ver abajo una discusión más extensa sobre el mismo. 16 Peter Flora, Stein Kuhnle, Derek Urwin (eds.), State Formation, Nation Building, and Mass Politics in Europe. The theory of Stein Rokkan, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 343. Rokkan resume también la distinción entre “salida primaria” y “salida secundaria”. Salida primaria hace referencia a la temprana innovación, mientras que salida secundaria hace referencia a la distribución concreta de oportunidades y alternativas para los individuos. Ibid., p. 103. 17 Keith Dowding, Peter John, Thanos Mergoupis, Mark Van Vugt, “Exit, voice and loyalty. Analytical and empirical developments”, en European Journal of Political Research, vol. 37, n. 4, 2000, pp. 469‑95 y pp. 477‑88, donde subraya la ambigüedad de la lealtad. 18 A. O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty…, cit., p. 79, pp. 82-3 y p. 98. 19 P. Flora, S. Kuhnle, D. Urwin (eds.), op. cit., pp. 100‑01. 20 El “modelo de salida total” es considerado a veces como “preferible”, y se convierte en un modelo normativo, como en el trabajo de los anarco-capitalistas. Ver M. Rothbard, Man, Economy and State, 2 vols., Princeton, Van Nostrand, 1962, donde se ve en la voz la búsqueda de rentas. Ver Manfred E. Streit, Werner Mussler, “The Economic Constitution of the European Community: From ‘Rome’ to ‘Maastricht’”, en European Law Journal, vol. 1, n. 1, marzo 1995, pp. 5‑30 para un ejemplo de esta lógica aplicada a un ejemplo de crítica al desarrollo de la Unión Europea. 21 Para una aplicación interesante de esta lógica de las fronteras estatales y la consolidación del estado en el mundo islámico medieval, ver Ellis Goldberg, “Borders, Boundaries, Taxes and States in the Medieval Islamic World”, University of Washington, mimeo. 7 8


Entrevista a Juan Carlos Torre Algunos de los conceptos desarrollados por Albert O. Hirschman han sido inspiradores para muchos de sus colegas1. Pedimos a Juan Carlos Torre responder algunas preguntas sobre su acercamiento a la obra del Autor2. ¿Cuál ha sido la dimensión de la obra de Albert Hirschman que más ha valorado? Aquello que me ha resultado más atractivo en la obra de Hirschman es, sobre todo, un punto de vista, esto es, el esfuerzo permanente por –en sus propias palabras– “navegar contra el viento” con la consigna de “esto no tiene necesariamente por qué ser así” y, por medio de la cual, fue arrojando luz sobre aspectos de la realidad que los científicos sociales con más espíritu sistemático habían pasado por alto o, alternativamente, encerrado en relaciones estables y secuencias uniformes. Esa estrategia cognoscitiva se tradujo en una sucesión de descubrimientos contra intuitivos que llevaron, todos, la marca de su talante iconoclasta. Para citar algunos: su tesis del desarrollo desequilibrado3, la dialéctica entre “salida” y “voz”4, la tolerancia inicial a las desigualdades por el efecto túnel5 y, en fin, las oscilaciones entre interés privado y participación pública6. Siempre alerta ante las consecuencias inesperadas de los procesos y fenómenos sociales, Hirschman también estuvo alerta frente a las derivaciones de su propia búsqueda intelectual: más de una vez volvió sobre sus pasos para poner en cuestión ideas que, en su momento, había postulado al constatar que eran insuficientes o parciales, al ser juzgadas bajo la lupa de su mirada inquisitiva y atenta a los trucos de la historia. Curiosidad y humildad se combinaron en una estrategia cognoscitiva que supo asimismo pasar por sobre las fronteras de la economía, la sociología y la política, de la mano de una elegante erudición que le daría a su obra el signo inconfundible, pero que sería una pesadilla para los bibliotecarios. Ese gusto por la paradoja y lo inesperado, ese empeño por complejizar los argumentos aceptados –aún los propios7– que produce en sus lectores la agradable sensación de volverse más inteligentes al leerlo, ha impedido que se formara una escuela alrededor de su pensamiento, no obstante su vasta influencia. Es que para Hirschman, el conocimiento social nunca es definitivo y concluyente; siempre hay lugar para buscar más allá, para dejarle espacio al impulso de la pasión por lo posible, en dirección hacia una sociedad que sea más justa, tolerante, democrática.

impuestas por el ajuste a la crisis de la deuda externa. Sin embargo, este hecho alentador se opacaba al juzgar el tipo de democracia que sobrevivía en tan adversas circunstancias, esto es, democracias caracterizadas por el recurso a liderazgos plebiscitarios y la concentración de las decisiones en el vértice del gobierno. En mi opinión, estos dos hechos están de algún modo relacionados. La vinculación entre la supervivencia de los nuevos regímenes y el tipo de democracia que prevalece en ellos, creo que radica en los efectos positivos que en el corto plazo han tenido aquellos rasgos que son perjudiciales en el mediano plazo para el fortalecimiento de instituciones democráticas, me refiero a los procedimientos autocráticos y discrecionales de las decisiones de gobierno. Se ha dicho con razón que la consolidación de la legitimidad democrática depende de que se logre una cierta autonomía con relación a su desempeño, en el sentido de que el apoyo general a un orden político sea diferente de la satisfacción con determinados resultados10. Al respecto, el estilo altamente personalizado y unilateral con el que, en nuestras democracias, gestionaron la emergencia económica, puede ser visto como una “bendición encubierta” ya que ha permitido que la responsabilidad de las políticas de ajuste (y sus fracasos) recaiga principalmente en el gobierno de turno y no en el sistema como tal. En forma congruente, se ha podido observar que los avatares de la crisis condujeron, antes que a rupturas institucionales, a repetidas rotaciones en el ejercicio del poder. Ahora bien, hecha esta constatación, es preciso a la vez reconocer que los beneficios indirectos del decisionismo gubernamental no tienen, por supuesto, una vigencia ilimitada. Mucho menos cuando la alternancia en el poder desemboca en gobiernos igualmente débiles para garantizar un bienestar económico y social duradero. Se corre el riesgo entonces de que los problemas de desempeño involucren progresivamente a la mayoría de las fuerzas políticas y hagan, en consecuencia, impacto sobre el propio régimen… y se traduzcan, en fin, en la consigna: “¡Que se vayan todos!”. En los últimos tiempos se ha visto en diversos países de América Latina una abrupta caída de la confianza en la clase política y la aparición de líderes que buscan apoyo presentándose como extraños al desprestigiado sistema de partidos democráticos. Que estos líderes hagan sus apuestas jugando dentro de las reglas de las instituciones representativas (aunque al precio de no pocas distorsiones) constituye, es verdad, un dato positivo; pero ello no es una razón para bajar la guardia en cuanto al desempeño de la democracia porque las bendiciones encubiertas, como dice Hirschman, no duran para siempre.

¿De qué modo utilizó en sus trabajos las reflexiones de Hirschman?

¿Qué ensayos del Autor aconsejaría leer?

En algunos de mis trabajos recurrí a las herramientas conceptuales que Hirschman fue forjando a lo largo de su trayectoria intelectual, con su perspicacia para aprehender los fenómenos de la realidad. Una de esas herramientas es la noción de “bendición encubierta” (blessing in desguise) y hace referencia a cómo una institución o rasgo social puede cambiar su estatus de negativo a positivo según sean las circunstancias que lo rodean8. Por medio de ella, procuré en mi ensayo “El gobierno de la democracia en tiempos difíciles”9 dar cuenta del efecto paradojal que tuvo la personalización del poder para la subsistencia de los nuevos frágiles regímenes democráticos que emergieron en América Latina a principios de 1980. Para ubicar esas circunstancias, comencé por llamar la atención a un hecho conocido. Mientras que la crisis económica de 1930 dio lugar a una sucesión de golpes militares, la novedad de los ’80 consistió en la sorprendente supervivencia de los regímenes democráticos en el contexto de las grandes restricciones

En los tiempos que corren, en los que el clima intelectual del país está atravesado por fuertes contrastes que tornan difícil el intercambio de ideas, aconsejaría leer el libro Retóricas de la intransigencia11. Como se recordará, este ensayo fue escrito teniendo por telón de fondo la ofensiva neoconservadora de los años ’80, con el ascenso de Ronald Reagan a la presidencia de los Estados Unidos. Ante esa ofensiva, Hirschman se propuso poner en guardia al campo de la intelectualidad progresista, dentro del cual se desenvolvió toda su trayectoria. Y lo hizo escogiendo un camino indirecto: en lugar de salir al paso de las críticas puntuales, por ejemplo, a las políticas de protección social –uno de los blancos predilectos de la ofensiva neoconservadora–, reconstruyó los clichés retóricos utilizados por el pensamiento reaccionario para oponerse, a través de la historia, a cambios y reformas como la Revolución Francesa, el sufragio universal, el estado de bienestar. Para repetir lo que sus lectores conocen, Hirschman distinguió así:

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1. la tesis de la perversidad: toda acción deliberada para mejorar un orden político, social o económico, lo único que hace es exacerbar el estado de cosas que se quiere mejorar –tal fue la crítica conservadora a la Revolución Francesa que se propuso fundar la libertad de los individuos y desembocó en la servidumbre y la tiranía; 2. la tesis de la futilidad: toda acción deliberada con vistas a producir una transformación se resuelve, al final, en un cambio cosmético porque las estructuras profundas de la sociedad permanecen intactas –según sostuvieron los teóricos elitistas, como Robert Michels, para quien la ampliación de la participación popular se revuelve en la degeneración de las organizaciones partidarias y sindicales en oligarquías burocráticas; 3. por último, la tesis del riesgo: toda acción deliberada de cambio suele poner en peligro la subsistencia de algún logro preexistente y valorado de modo tal que sus costos son siempre mayores que sus beneficios; esto que sirvió a la derecha para denunciar que la mano paternalista del estado de bienestar comportaba una amenaza a las libertades civiles. Esas coartadas intelectuales, que impugnaban el cambio como perverso, inútil y peligroso, repetidas una y otra vez a lo largo del tiempo, han levantado una muralla cínica frente a toda discusión de políticas de reforma. Sucedió que, puesto a explorar los avatares del discurso público, Hirschman encontró que también dentro del campo progresista se recurría a clichés retóricos para argumentar sus posturas. En lugar de defender sus propuestas de reforma por sus méritos propios, constató que los abogados del cambio con frecuencia buscan refugio en la tesis del desastre inminente que es preciso conjurar, o en la tesis de tener la marcha de la historia de su lado por toda justificación, en fin, también en la tesis de la sinergia o apoyo mutuo de unas reformas con respecto de otras ya vigentes. Este inesperado desenlace de su exploración intelectual, porque no estuvo contemplado en un principio, según nos lo dice nuestro autor, tuvo la virtud de modificar los propósitos originales del libro. En su versión inglesa llevó por título The Rethoric of Reaction12 pero, en su traducción al español, se conocerá como Retóricas de la intransigencia; este cambio reflejó mejor la aspiración de la empresa de Hirschman, que, de acuerdo a sus palabras, tuvo la esperanza de que “gracias a mi libro, la gente vuelva a tener presentes los estereotipos reaccionarios y progresistas que he analizado para deshacerse de ellos y poder embarcase en un debate democrático”. Notas Nota del Coordinador Editorial: las notas han sido redactadas por el Coordinador Editorial; cualquier error u omisión queda bajo su exclusiva responsabilidad. Las versiones en castellano de los textos citados se pueden encontrar en la bibliografía incluida al final de esta sección. 2 Juan Carlos Torre, además de una cercanía intelectual, tuvo una relación personal con Hirschman de la cual da fe, por ejemplo, un fragmento de un texto sobre los descontentos provocados por la industrialización. Es allí donde Hirschman hace referencia a una conversación con el autor argentino, quien le habría sugerido una interpretación de corte histórico y cultural acerca de la actitud crítica de Argentina en sintonía con su argumentación; véase A. O. Hirschman, “Industrialization and Its Many Discontents”, en Id., A Propensity to Self-Subversion, Cambridge, Harvard University Press, 1995, p. 210. 3 A. O. Hirschman, The Strategy of the Economic Development, New Haven, Yale University Press, 1958. La idea del desarrollo desequilibrado nace de una crítica a la visión imperante en los años ’50 del siglo XX acerca del mejor modo para impulsar el crecimiento económico. En la visión del Autor, el desarrollo no depende tanto de encontrar la combinación perfecta de recursos y factores productivos, en una planificación que indique el necesario nivel general de inversiones y ahorro destinado a producir el máximo de crecimiento 1

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posible, sino en buscar, en la realidad de los hechos, recursos y habilidades escondidas o mal utilizadas. Entre las muchas observaciones contra intuitivas que conforman esta visión se encuentra, por ejemplo, aquella de la llamada “latitude in performance standards”, según la cual la falta de latitud del error en el manejo de una actividad económica (por ejemplo, en el campo de la aviación, donde cada error puede tener consecuencias desastrosas) crea presiones hacia la eficiencia y a la calidad y puede, entonces, ser un elemento importante hacia el crecimiento en los países subdesarrollados. El Autor elaboró su concepto original en Id., Dissenter‘s Confession: The Strategy of Economic Development Revisited, en Id., Rival Views of Market Society and Other Recent Essays, New York, Viking Press, 1986. 4 Id., Exit, Voice, and Loyalty. Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Cambridge, Harvard University Press, 1970. La idea de Hirschman se podría resumir diciendo que hay dos tipos de respuestas posibles por parte de consumidores o miembros de una organización que perciben un deterioro en los servicios o en los bienes que se les ofrece: la voz (voice) y la salida (exit). La explicación de la elección de una u otra tiene que ver con los sentimientos de “lealtad” (loyalty) que vinculan al individuo con la organización o con la firma. El Autor ofreció una reformulación de la misma en “Exit, Voice and the Fate of German Democractic Republic”, en Id., A Propensity of Self-Subversion, cit., pp. 9-44. 5 Id., “The changing tolerance for income inequality in the course of economic development”, en The Quarterly Journal of Economics, n. 87, November 1973, pp. 544-65; el artículo se transfomó, algunos años después, en el tercer capítulo del libro Essays in Trespassing. Economics to Politics and Beyond, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, pp. 39-58. El concepto de “efecto túnel” fue elaborado por Hirschman en los años ’70 para tratar de explicar la tolerancia hacia las desigualdades que se verifica en los procesos de desarrollo económico. El Autor explica esta tolerancia a partir de la confianza que cada uno tiene de poder algún día alcanzar la posición de quienes están mejorando económicamente en un momento dado. La riqueza de algunos, en lugar de ser percibida como injusta, es interpretada como una señal positiva que induce el optimismo de que, un día, se podrán alcanzar los mismo resultados. 6 Id., Shifting Involvements: Private Interests and Public Action, Princeton, Princeton University Press, 1982. Hirschman se preocupó por indagar en esta obra los motivos que explicarían la oscilación que caracteriza nuestras sociedades entre períodos de empeño público y períodos de regresión a lo privado. En un típico ejemplo de lo que el Autor llamaba “self-subversion”, Hirschman volvió a interesarse en el tema, no tanto para criticar su precedente interpretación, sino para darle un giro inesperado; Id., “Melding the Public and Private Spheres: Taking Commensality Seriously”, en Id., Crossing Boundries. Selected Writings, New York, Zone Books, 2001, pp. 11-32. Se trata de la versión escrita de un discurso originalmente pronunciado en la serie Jan Patočka Memorial Lectures, en Viena en 1996. 7 Un ejemplo de ello se encuentra en Id., Dissenter‘s Confession…, cit. 8 Id., Essays on Development in Latin America, New Haven, Yale University Press, 1971. 9 Juan Carlos Torre, América Latina: el gobierno de la democracia en tiempos difíciles, Buenos Aires, Documento de Trabajo 122, Centro de Investigaciones Sociales, Instituto Torcuato Di Tella, 1994. 10 Ver Juan Linz and Alfred Stepan: “Political Crafting of Democratic Consolidation and Destruction: European and South American Comparisons” en Robert Pastor (ed.) Democracy in the Americas, New York, Holmes and Meier, 1989. 11 Id., Retóricas de la Intransigencia, México, Fondo de Cultura Económica, 1991. 12 Id., Rethoric of Reaction: Perversity, Futility, Jeopardy, Cambridge, MA, The Belknap Press of Harvard University Press, 1991. El mismo autor no había quedado satisfecho con el título original por “la implicancia negativa” del término; véase Ibidem, p. 20.


Altiero Spinelli y Albert O. Hirschman entre Europa y América Piero Graglia

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a relación entre Spinelli, el padre del federalismo europeo contemporáneo, y Albert Otto Hirschman nació por razones afectivas. Spinelli, encarcelado durante diez años por el régimen fascista, a partir de 1927, y luego destinado por otros seis a confinamiento en la pequeña isla de Ventotene (en el mar Tirreno, frente al Golfo de Gaeta), conoce en dicha isla a Ursula, hermana de Albert y, en aquel entonces, esposa de Eugenio Colorni. Allí nace entre ellos un amor que durará hasta el fin de sus vidas y creerá un vínculo entre Altiero y Albert. Ursula había salido de Alemania después del ascenso al poder del nazismo, casi simultáneamente a su hermano. Aunque los Hirschman fuesen una familia de judíos seculares, el miedo a la persecución llevaría a los dos hermanos a a abandonar el país. Ursula se fue primero a Francia y luego a Trieste, en Italia, donde en diciembre de 1935 se casó con Eugenio Colorni1. En Francia se había reencontrado con su hermano Albert, estudiante de economía que se graduará en Trieste mismo, con una tesis sobre la reforma económica francesa de 1925-1926, titulada “Il franco Poincaré e la sua svalutazione” (El franco Poincaré y su devaluación). La relación con su cuñado Colorni, experto en filosofía y conocedor del pensamiento de Leibniz, dejó en el joven Albert una impresión que se repetirá al conocer a su segundo cuñado, Spinelli. Vino luego el desprendimiento: Albert se enroló como voluntario en la guerra civil española para luchar junto con los republicanos y se fue, después, a Estados Unidos, perdiendo todo contacto con su hermana. Al llegar Spinelli a la isla de Ventotene (tras dos años de residencia vigilada en la isla de Ponza), Eugenio Colorni y Ursula estaban ya en la isla. Colorni, quien también era judío, había sido capturado en 1938 y de inmediato llevado a la colonia de confinamiento de Ventotene. A Ursula, por ser alemana, se le había permitido acompañar a su marido. Fue a raíz de la fuerte amistad entre los dos hombres que Altiero y Ursula se conocieron. Durante su estancia en la isla, Spinelli, Colormi y Ernesto Rossi elaboraron conjuntamente un documento (escrito materialmente sólo entre Spinelli y Rossi) que cobraría notoriedad con el nombre de Manifiesto de Ventotene. Se trata de documento fuertemente innovador para la época, que avoca la necesidad histórica y política de una federación de estados europeos frente al fracaso del sistema europeo basado en estados soberanos e independientes. La construcción de una federación europea, según los autores, debía convertirse en el objetivo político de las fuerzas progresistas, y la división entre progresistas y conservadores debía estar signada por una mayor o menor propensión hacia el objetivo de conformar la federación. Nació de esta manera un nuevo movimiento y una nueva idea política a la que recurriría Spinelli lo largo de su vida y que se beneficiaría, a través de las extrañas y fascinantes formas que se describirán luego, de la colaboración con Albert durante los años ’60. Liberados del presidio después de la caída del fascismo en 1943, Spinelli y Rossi decidieron, en agosto de ese mismo año, ir a Suiza para trasladar al plano internacional la lucha por la federación europea. Spinelli estaba acompañado por Ursula, que llevaba a Bellinzona las tres hijas que había tenido con Colorni. Fue en Suiza cuando Ursula logró retomar el contacto con su hermano, que, en los

Estados Unidos, se había alistado en sus fuerzas armadas. Los años de la guerra pasaron impetuosamente para Albert y para la familia Spinelli, que mientras tanto se había alegrado con el nacimiento de una hija, Diana, que se sumaba a las tres niñas de Ursula y Eugenio Colorni. No se registran relaciones significativas entre Spinelli y Albert durante los años ’40 y ’50, pero sí un interés activo de Albert por la lucha europeísta y federalista (abrazada, también, por Ursula con pasión, convicción y autonomía decisional. Ursula nunca fue una party’s wife). Hay indicios de una colaboración –casi un asesoramiento– de Albert con Altiero en el momento de la lucha por la Comunidad Europea de Defensa, entre 1950 y 1954; pero fue principalmente a comienzos de los ’60 cuando el conocimiento sobre los Estados Unidos de Albert –y su casa, con vista al Central Park en Nueva York– se volvió importante para Spinelli. Spinelli, de hecho, al inicio de los ’60, empezó a tejer nuevas amistades. Este cambio político y humano se llevó a cabo en coincidencia con la crisis cada vez mayor con el Movimiento Federalista Europeo y con el encuentro con un grupo de jóvenes, reunidos alrededor de Il Mulino de Bolonia, que lo admiraban y lo asumieron como maestro –algunos podrían decir, inclusive, como “guía espiritual”. Fue así que Spinelli dejó el movimiento que él mismo había fundado en Milán en 1943, renunciando a principios de ’70 a permanecer en su secretaría política. ¿Pero cómo se relacionan entre sí Il Mulino, el abandono del Movimiento Federalista Europeo (que no impedirá a Spinelli volver a trabajar con los federalistas más adelante) y los estadounidenses? Ha sido, en cierto modo, una sorpresa descubrir la atención con la cual, por parte de Estados Unidos, se veían en los ’70 algunas de las realidades italianas, entre ellas, la editorial Il Mulino (nacida de la revista homónima, en 1954) y la Fondazione Olivetti (fundada por Adriano Olivetti, en 1962). Quienes, desde el otro lado del océano, miraban con interés a estos nuevos grupos y asociaciones surgidos en el mundo político y cultural italiano fueron, en particular, las grandes fundaciones estadounidenses como la Ford Foundation, el XXth Century Fund, la Fulbright Foundation y la Carnegie Endowment for International Peace. A principios de los ’70, Spinelli se encontraba inserto en un circuito social bastante amplio, cuyos orígenes se remontaban a un período anterior. Aquí se debe abrir un paréntesis y dar un paso atrás, hasta 1942. Altiero era romano, hijo de una familia muy numerosa: los hermanos Spinelli eran ocho y uno de ellos era Veniero. Veniero Spinelli tiene una historia similar y comparable, en algunos aspectos, a la de Albert: emigró a mediados de los años ’30 hacia Francia, pero antes, también él, como el hermano mayor, había conocido la cárcel. Después de un breve período en Francia, se trasladó a España para participar en la guerra civil, apoyando –sin dudarlo– a la parte republicana. Su vida estuvo llena de aventuras y combatió en la aviación republicana contra los franquistas, convirtiéndose en el primer aviador italiano en derribar un avión franquista con el escuadrón de André Malraux. En el curso de su actividad como aviador y ametra-

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llador, realizó doce derribamientos. El gobierno franquista lo condenó a muerte. A la caída de la república española volvió a Francia, donde luchó contra los alemanes. Después de la caída de Francia, en junio de 1940, se alistó en la Legión Extranjera para desertar de inmediato y embarcarse en un barco bananero con bandera de Martinica. Llegó así a Estados Unidos. Al ingresar al puerto de Nueva York se lanzó al agua para evitar pasar los controles fronterizos y poder ponerse en contacto con los círculos antifascistas italianos de la ciudad. Después de un tiempo se casó con un miembro de la familia de banqueros germano-estadounidense Ingrid Warburg. Así, Altiero Spinelli, quien en ese momento estaba en Suiza, se encontró relacionado con una familia muy importante e influyente. Ingrid Warburg, quien participaba activamente en la Cruz Roja para ayudar a los exiliados en los Estados Unidos, era muy amiga de Eleanor Roosevelt. A esta última le pidió, entre otras cosas, apoyo para fomentar el regreso de su marido a Italia como agente de la Office of Strategic Services (OSS), y operar encubiertamente a favor del movimiento de liberación italiana. La ayuda proporcionada por la esposa de Franklin Delano Roosevelt llegó a través del contacto con un personaje que, luego, tendría mucha importancia en la vida de Spinelli: Walter Rostow –quien también tuvo un vínculo significativo con Albert Hirschman. Aunque el intento de Veniero Spinelli de regresar como un agente secreto no tuvo el éxito esperado, la amistad con Rostow fue algo que caracterizó también la actividad del hermano mayor en un fascinante cruce de oportunidades y coincidencias, que nunca dejan de sorprender. Altiero Spinelli conoció a Rostow en 1952, en el momento del debate sobre el proyecto del Tratado de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea. Volvió a contactarlo a principio de los ’60, para trata de realizar una idea, en cierto modo, revolucionaria para la Italia de aquellos años: fundar un instituto de investigación y documentación sobre asuntos internacionales con la ayuda de algunas fundaciones italianas, en particular la Fondazione Olivetti, el grupo Il Mulino, y de algunas fundaciones de Estados Unidos. La idea se puso en marcha el 25 de abril de 1961, fecha en la que se realizó una importante conferencia del grupo Il Mulino en Bolonia sobre política exterior americana y responsabilidad de Europa. En esta conferencia (a la que asistió Albert y en la que participaron también –entre otros– Dean Acheson y Arthur Schlesinger Jr., uno de los asesores más cercanos a John F. Kennedy) nació una iniciativa que se originó a partir de dos afirmaciones diferentes realizadas durante el encuentro. La primera fue la propuesta por Schlesinger Jr., respecto a la necesidad de elaborar una nueva declaración de independencia del mundo democrático occidental. La segunda iniciativa surgió de la declaración hecha por el líder republicano italiano Ugo La Malfa, en cuanto a la necesidad de crear una especie de “Internacional Democrática” con el fin de definir las grandes líneas de una política común por parte de las democracias occidentales. De la conjunción de estas dos propuestas surgió una moción final, redactada por Spinelli en nombre del grupo Il Mulino y leída por Luigi Pedrazzi al final de la conferencia: Si una sugerencia en particular se nos es permitido expresar, retomando lo que dijo ayer el Sr. Arthur Schlesinger Jr. sobre la necesidad de una nueva declaración de independencia del siglo XX, es que los demócratas de Estados Unidos organicen una gran conferencia con la participación de los partidos y movimientos demócratas de todo el mundo, donde se discutan y establezcan los principios que deben sustentar la política de los países occidentales y las relaciones entre los países occidentales y los del Tercer Mundo2. La idea de lo que se presentaba como una “Internacional Democrática”, se llevaría a cabo luego y particularmente por Spinelli, junto con otra iniciativa que él consideraba complementaria en el caso italiano: la creación de un centro de investigación completamente

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nuevo, conformado por jóvenes investigadores y especialistas, no académicos, committed con los estudios internacionales, no sólo con los europeístas. En ese momento todavía no estaba claro lo que Spinelli quería hacer con esta institución. Se dio cuenta, por un lado, que estaba en curso una crisis del modelo democrático en el mundo y que, desde su punto de vista, la nueva frontera kennediana podría ser una herramienta para aprovechar esa crisis de las democracias y sugerir nuevas orientaciones. Por otro lado, quería acompañar al Movimiento Federalista Europeo, en el que ya no se reconocía plenamente, con un centro de estudio y preparación para una clase política atenta a los problemas internacionales, joven, ágil, preparada y muy diferente a la que producían, según escribe en algunas cartas a Fabio Luca Cavazza (miembro de Il Mulino), las instituciones culturales, universidades y partidos políticos de aquello años. Fue un intento en el que Altiero se metió de lleno, à la Garibaldi. Hasta cierto punto, esto era también una característica de su carácter. Después de la conferencia de 1961, mantuvo contacto con Schlesinger y Rostow, quien, en este momento, dirigía el Centro Internacional de la Universidad de Harvard, hasta que Cavazza le comunicó que el abogado Giovanni Agnelli quería crear un centro de estudios e investigación sobre los problemas internacionales. Spinelli no tuvo dudas: él tenía las ideas y Agnelli los recursos. Sin embargo, la cuestión no era tan simple, porque Cavazza (probablemente la mente más empresarial del grupo Il Mulino) tenía en mente algo muy similar a los consejos de relaciones exteriores que ya funcionaba en otros países europeos. Él pensaba en una institución impulsada por técnicos, por ende, por personal del ministerio de Relaciones Exteriores, por profesores universitarios, por las personas que ya estaban familiarizadas con la temática. Altiero Spinelli, por el contrario, abogaba por otro tipo de modelo. Quería crear algo nuevo: un centro de estudios que formase jóvenes profesionales dedicados a la política exterior. No quería, como escribió en algunas cartas a Cavazza, en el curso del largo debate que mantuvieron, a académicos y su “autorevole insipienza”. La mayor parte del trabajo de conexión entre estadounidenses y europeos interesados ​​en la iniciativa fue el resultado del tándem Spinelli/Cavazza, con la presencia activa de Albert. La decisión de Spinelli de irse a Estados Unidos (el 11 de junio de 1961) para promover la idea del instituto de estudios internacionales y de la convención democrática internacional, fue precedida por un masivo bombo publicitario de Cavazza –que le había una procurado cantidad imponente de direcciones y citas para su corta estancia en Estados Unidos, luego de haber dirigido cartas personales a media Washington. Algunos nombres: en primer lugar, Victor Sullam (representante en los Estados Unidos de Federconsorzi, que será el nexo y consejero más importante durante su estancia en Estados Unidos), luego Schlesinger Jr., John Di Sciullo (del departamento de Estado), Paul Rosenstein Rodan (otro consejero personal de Kennedy), Walter Rostow, James E. Rey Jr. (del Institute for Defense Analyses), James B. Moceri (de la United States Information Agency, USIA) y Gilbert A. Harrison (de The New Republic). Pero Cavazza no fue la única fuente de información sobre los posibles nombres a contactar en Estados Unidos: Gianni Merlin, a quien Ursula contactó a finales de mayo, respondió al pedido de brindar nombres de americanos a contactar indicando a Furio Colombo (en ese momento, empleado de Underwood de Nueva York y accesible a través de Arrigo Olivetti), Paolo Maman (profesor de la Universidad de Michigan) y Henry Kissinger, “escritor de la política exterior actualmente muy citado y con una enorme cantidad de relaciones (sin embargo, tiene el complejo de inferioridad por ser un judío alemán y se hace más americano que cualquier americano)”3. La estadía en Estados Unidos de Spinelli se caracterizó por muchos más encuentros de los ya previstos por Cavazza. Recién llegado a América, el 12 de junio, Altiero envió una carta a Sullam en la que describía el propósito del viaje4 e informaba los nombres de las personas con las que ya tenía prevista una reunión5. Las personas encontradas efectivamente por Spinelli durante su tour de force


[...] no es difícil notar entonces que la teoría principal de Hirschman, la teoría de crecimiento desequilibrado (unbalanced growth) dirigida específicamente a los países en vías de desarrollo, se superponga a los intentos de renovación de la democracia llevados a cabo a principios de los años ’60 por el grupo de Il Mulino y por Spinelli. americano fueron, en parte, diferentes de las previstas inicialmente. Esto se debió a un cambio de ruta sugerido por Sullam y que fue, sin duda, significativo. Altiero encontró, en primer lugar, a numerosos miembros de la administración, entre ellos, Schlesinger, los dos asistentes de Dean Rusk, Dana Durand y Aldo Raffa, Velletri y Di Sciullo, del sector asuntos italianos del mismo departamento de Estado, Samuel Lewis y Stanley Cleveland del sector de Asuntos Europeos, Robert Brand y Frank Lasahiah de la sector de la Organización para la Cooperacion y el Desarrollo. Se encontró también con algunos académicos vinculados a temáticas de política exterior, periodistas y representantes de fundaciones6 (para los que no es impensable que el vínculo haya sido Albert), que albergaba a Spinelli en su casa de Nueva York. Resumiendo los resultados de su viaje en una nota informativa, Spinelli reconoció que el problema de la unificación europea todavía se veía con simpatía en los Estados Unidos, pero que claramente los intereses de la administración de Washington se habían trasladado a otras zonas (como América Latina), ya que se consideraba a Europa como un lugar “tranquilo y seguro”. A esta sensación difusa, Spinelli decía haber contrapuesto el argumento de que, sin embargo, faltaba aún una vida política europea y que el mismo proceso de integración comunitaria, después de haber favorecido la interdependencia económica, no se había sustanciado en un marco político para esta interdependencia, y dicha carencia era también una responsabilidad de los estadounidenses, que, con su presencia militar en Europa “desresponsabilizaban” a las clases políticas europeas de la necesidad de la unificación política. También, con una evaluación claramente forzada para argumentar mayormente su reclamo de Europe first, consideraba equivocado considerar a Europa una zona tranquila y segura, ya que se corría el riesgo de caer en el mismo error de perspectiva que se tuvo para con América Latina en los años anteriores, caracterizada por una aparente calma que había terminado por producir el castrismo. Según Spinelli, el interés de Estados Unidos no apuntaba tanto a la unificación europea en términos generales, sino a su papel como una parte esencial de una lucha más amplia por la democracia. En este sentido, en la nota, Spinelli afirmó haber presentado durante su viaje la idea de una convención mundial por la libertad y la democracia, y de haber logrado interesar en la cuestión a muchas personalidades estadounidenses. Especialmente logró despertar el interés de Schlesinger Jr., a quién Spinelli le había entregado el documento The Idea of Democratic Revolution, consiguiendo por medio de éste que dos personas del staff de la Casa Blanca se pusiesen a trabajar inmediatamente en él. En esta ocasión, tal vez, Spinelli se atribuye méritos excesivos, ya que la idea de la convención ya había sido discutida durante un almuerzo en Bolonia entre el mismo Schlesinger Jr., Cavazza, Spinelli, Pedrazzi y Galli en los días de la conferencia en Il Mulino. La contribución de Spinelli había sido la preparación del documento ya citado, y la colaboración en el informe redactado por Il Mulino sobre los métodos organizativos. El estadounidense Dana Durand había preparado, en agosto de 1961, una larga nota titulada Freedom and Democracy. A Declaration of Principles, y luego, casi al mismo tiempo, una Proposal for the Creation of a World Congress

for Freedom and Democracy, que fue probablemente la base fundamental de todas las reuniones posteriores del grupo euro-americano interesado en la iniciativa, incorporando parte de las observaciones contenidas en la nota de Spinelli y en aquella de Il Mulino. La propuesta de Durand debía, por otro lado, servir a Schlesinger Jr. para presentar la iniciativa directamente a Kennedy y conseguir un apoyo directo de la Casa Blanca. Si uno mira los términos organizativos propuestos por Durand (o sea el calendario, que empezaba en enero de 1962, con una propuesta formal de la Casa Blanca a todas las naciones democráticas del mundo para formar una convención democrática, y seguía con fases sucesivas que tenían que conducir, en abril o mayo 1964, al primer Congreso Mundial por la Libertad y la Democracia), el proyecto tenía, sin embargo, pocas posibilidades de éxito: cuando en diciembre de 1961, el grupo de los diez países europeos y dos americanos convocó una primera reunión en París para discutir los términos del proyecto, la propuesta político-institucional estaba ya claramente sobrepasada por las dificultades inherentes a la dimensión organizativa7. Más allá de este contexto, la reunión de París dio vida a un International Study Group (ISG) sobre Libertad y Democracia que debía funcionar por los siguientes dos años, con la colaboración activa de Spinelli, organizando reuniones y conferencias, y logrando, asimismo, el apoyo de algunas fundaciones estadounidenses, así como fondos de la Central Intelligence Agency (CIA). En este último sentido, cabe señalar que Allen Dulles estaba al tanto de la iniciativa desde octubre de 1961, por haber recibido en su oficina los documentos escritos por Dana Durand (como se recordará era la Proposal for the Creation of a World Congress on Freedom and Democracy y la declaración Freedom and Democracy. A Declaration of Principles), junto a una solicitud de comentarios y observaciones8. El interés de la CIA es testimoniado en el hecho de que, en enero de 1962, el director adjunto de la Sección de Inteligencia de la CIA, Robert Amory Jr., elevaba un memorándum al Project Review Committee de la agencia recomendando la financiación por dos años de la iniciativa, previendo al menos la posibilidad de cinco convenios de interés en los distintos continentes, haciendo hincapié en que si los resultados de las reuniones eran a favor de “the benefits to the US Government and to the Free World in general would be great. The Agency would profit directly through the emergence of a powerful and dynamic institution of free, democratic action, under whose aegis its own multiform operations would receive added stature, scope, and worth”9. La CIA habría realizado un control de la iniciativa a través de la presencia de un personaje que, debido a la documentación existente no se puede indicar con seguridad, presumiblemente fuera el mismo Dana Durand10. Por otro lado, en relación a la creación del instituto de investigación pensado por Spinelli, los contactos de Cavazza con Giovanni Agnelli se prolongaron a lo largo de 1964, permaneciendo el contraste entre el enfoque planteado por Spinelli y la visión diferente promovida por Cavazza. A finales de ese año, Cavazza escribió una carta a Agnelli (entonces vice-presidente de Fiat), en la que explicó que no era posible llegar a un acuerdo entre él, Spinelli, Massimo

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Fichera, la Fondazione Olivetti y Victorino Chiusano (uno de los asistentes más cercanos de Agnelli). El proyecto se desvaneció, y mientras enviaba la carta a Agnelli, Cavazza escribía también, con un poco de malicia, un comunicado a las fundaciones americanas interesadas en la iniciativa, explicando que no había sido posible lograr un acuerdo entre los promotores. Spinelli pensaba de otra manera. Habiéndose enterado de la maniobra de Cavazza, a través del departamento de Estado y de Rostow, Spinelli obtuvo contactos con algunos secretarios (en particular, William Tyler y Bob Schaetzel) para ser invitado por dos meses a Estados Unidos por dicho departamento como parte de un programa denominado Foreign leaders exchange. En enero de 1965, viajó a Estados Unidos y, prácticamente, desmontando todo el trabajo realizado por Cavazza, logró retomar el hilo del diálogo interrumpido por la crisis entre ambos. Mientras tanto, Il Mulino aceptó el ajuste de Spinelli: se liberó de la presencia crítica e ingobernable de Cavazza que, a mediados de 1966, presentó su renuncia al grupo, y accedió a entrar en el proyecto con la Fondazione Olivetti y la Ford Foundation. Albert estuvo junto a Spinelli durante todas las negociaciones con la Ford Foundation, proporcionando contactos con el mundo académico americano y dando consejos al cuñado. En particular, fue Albert quién advirtió a Altiero sobre el temor estadounidense de que la nueva institución tuviese un desbalance hacia el frente europeísta. Se dudaba de si, después de la crisis entre Altiero y Cavazza, el proyecto no terminaría teniendo un carácter “too European”11, como argumentaba un miembro de la Ford Foundation, Joseph Jonson. Esta preocupación de los americanos fue un desafío al que Altiero debió hacer frente. De hecho, incluso Joseph La Palombara (asignado por el director de la Ford, Joseph Slater, para escribir un informe sobre el proyecto de Altiero y sobre el grado de compromiso que la Ford debería tener con la iniciativa) había expresado el temor similar al de Johnson justo un mes antes, tomando nota de las características de centralización directiva dadas por Altiero al estatuto del Istituto Affari Internazionali12. Pocas semanas después, enviando su informe a Slater, La Palombara reiteró su preocupación acerca de la finalidad política del Istituto di Affari Internazionali y acerca de su capacidad para “injertarse” con autoridad en el debate político italiano: “[...] please remember my caveat about Altiero’s nostalgia for a federated Europe and his great antipathy for de Gaulle. Not all Italians see it his way, including several who would have to play a prominent role in IAI if it is to succeed”13. En la misma línea, Albert, en una carta del 14 de septiembre, ponía en aviso a Altiero sobre los factores que podrían afectar a su proyecto; junto al affaire Cavazza y al escaso éxito de las iniciativas llevadas a cabo por Ford en Italia para la promoción de las ciencias sociales, estaba también la sospecha de que Spinelli quería hacer del instituto un reducto federalista14. No obstante estas preocupaciones, que se traducían en una contribución ligeramente menor de la prevista inicialmente, en 1966 llegó el financiamento, es decir, la primera concesión de fondos de la Ford Foundation para el nacimiento del Istituto ricerche orientamento politica internazionale –IROPI (Instituto de investigación orientado a la política internacional), que luego los americanos transformarían en el acrónimo IAI (International Affairs Institute –Instituto de Asuntos Internacionales). Se sostenía, de hecho, que la sigla debía poder ser leída tanto en italiano como en inglés, y de esta argumentación surge precisamente IAI. El monto de la donación, aunque disminuida, era bastante sustancioso. Se trataba de 300.000 dólares en enero de 1966, que corresponden, más o menos, a 1.700.000 euros de hoy. El abogado Agnelli, a título personal y empresarial (Fiat e Ifi) ofreció 5 millones de liras, equivalente a unos 8.000 dólares de la época. La comparación nos ayuda a evaluar la dimensión de la ayuda de la Fundación Ford a la nueva invención de Spinelli. La idea de Spinelli plasmó toda la actividad del IAI bajo su dirección: crear grupos de investigación integrados por jóvenes, evitando en lo posible a los “barones” (no quería personas con

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experiencia en las diferentes materias, pero sí personas que tenían ganas de acercarse a ellas), fomentar en los grupos de estudio el contacto con los profesionales de la política exterior de otros países, promover bibliografías, elaborar ideas ya desarrolladas en la prensa extranjera y establecer un grupo de jóvenes especialistas en política exterior, dividido por disciplinas. Existieron cinco o seis grupos de estudio privilegiados por el IAI en los primeros años de su existencia. De hecho, dentro del IAI se formó todo el núcleo de personas que luego colaborarán con Spinelli durante su mandato en la Comisión Europea y también continuarían trabajando luego. Riccardo Perissich, Gerardo Mombelli, Massimo Bonanni: todos personajes que frecuentaban el IAI y desarrollaron sus columnas vertebrales profesionales en la institución. En cuanto se refiere a la otra iniciativa (llevada adelante al mismo tiempo que la fundación del Instituto), la creación de una “convención democrática”, fue, de hecho, abortada. Con la muerte de John F. Kennedy, el interés de la administración americana en la iniciativa decayó; era la vigilia, por otro lado, de su inmersión en el pantano vietnamita. Aquello que sorprende al leer las reflexiones de Spinelli y los documentos del grupo que trabajó en torno a la idea de un acuerdo para la renovación de la idea democrática por medio de la convención, con la mirada volcada, sobre todo, hacia los países en vías de desarrollo (para impedir la adherencia que la idea comunista podría tener en las jóvenes instituciones nacidas de la descolonización), es la cercanía con las ideas del economista Hirschman. Ya hemos señalado que Albert está al lado del cuñado en la labor de promoción y discusión entre Italia y Estados Unidos; no es difícil notar entonces que la teoría principal de Hirschman, la teoría de crecimiento desequilibrado (unbalanced growth) dirigida específicamente a los países en vías de desarrollo, se superponga a los intentos de renovación de la democracia llevados a cabo a principios de los años ’60 por el grupo de Il Mulino y por Spinelli. Puede que sólo sea una coincidencia, todavía faltando comprobar concretas relaciones entre los dos cuñados sobre esta cuestión; la curiosidad, y la sugerencia de que pueden haber existido se mantienen. Que frente a la amenaza que representaba el comunismo soviético, también el sistema democrático debiese adaptarse y proponer una revolución democrática, y no sólo el mantenimiento de status quo existente, es una idea de Spinelli plasmada en dos artículos sobre las concepciones “tolomeica” y “copernicana” de la democracia, que se publicaron en la revista Il Mulino en 1961 y 1962. En estos artículos Spinelli escribía que nosotros, los occidentales, veíamos la democracia con suficiencia y, con mucha más suficiencia, a los estados no democráticos. Sin embargo, Occidente no era el mejor exponente ni el modelo perfecto de democracia, ni su experiencia democrática podía presentarse hacia afuera como un universal. Spinelli creía que la democracia era un sistema, pero no exclusivo de Occidente. La democracia no es un unicum occidental, es más bien un método que puede adaptarse a diferentes lugares y situaciones, perceptible sólo si se deja de observar la realidad desde el interior (Tolomeo) y se intenta de situar, idealmente, fuera del sistema (Copérnico). Durante el mismo período, Hirschman señaló que los países en vías de desarrollo sólo podían crecer económicamente favoreciendo la existencia de desequilibrios económicos en lugar de la planificación puntual, dando más importancia, por ejemplo, a actividades no-productivas de carácter social (capacitación, formación y servicios) y creando la base para inversiones sucesivas en actividades productivas, con formas que no debían ser reconducidas hacia los modelos de desarrollo occidental, o sea de las economías desarrolladas. No es sencillo observar cómo se han parecido y contaminado estos dos enfoques, prueba parcial de lo que se detallaba también para la vida intelectual de los dos personajes, aquel conocimiento fortuito originado, hay que recordar, de un amor nacido en una pequeña isla del Tirreno.


Notas 1

Eugenio Colorni (1909-1944), filósofo, socialista. Primer marido de Ursula, con quien tendría tres hijas: Silvia, Renata y Eva. Arrestado en 1938 en medio de la campaña antisemita fascista, Colorni es destinado a Ventotene, donde inicia su amistad con Spinelli y con Rossi. Activo en la Resistencia en las filas socialistas, se deben a él todas las posiciones europeístas del Partido Socialista Italiano en la fase de la reconstitución del partido luego de la caída del fascismo. En los últimos días de mayo de 1944 es herido durante un control policial en la calle Livorno, en Roma, falleciendo poco después en el hospital. En Roma había sido editor de la publicación clandestina Problemi della Federazione Europea, con las firmas E. R. [Ernesto Rossi] y A.S. [Altiero Spinelli], que contenía el documento Per un’Europa libera e unita. Progetto di manifesto (más conocido como Manifesto di Ventotene) y dos ensayos escritos por Spinelli en la isla, como forma de completar y focalizar en algunos argumentos del Manifesto: Politica marxista e politica federalista y Gli Stati Uniti d’Europa e le varie tendenze politiche. 2 Archivo histórico de la Unión Europea (AHUE), Istituto Universitario Europeo, Florencia, Dep. AS-239, Memorandum del grupo del Mulino, sin fecha (del verano de 1961). El memorandum contenía también indicaciones de tipo operativo sobre los plazos y el modo para la realización de la Convención Democrática. Esto no debe ser confundido con un documento similar, pero posterior, que fue elaborado por el americano Dana B. Durand. 3 Así seguía Merlin: “Con él mantengo un vínculo cordial y podría escribirle, pero me gustaría un poco más de argumento ad personam: Kissinger es, de hecho, asesor de política exterior del gobernador Rockefeller y a Rockefeller está vinculado también a través de la fundación. Así que es mejor evitar con él, creo, el discurso sobre la nueva administración demócrata” (traducción del Coordinador Editorial); AHUE, Dep. AS-239, Carta de Gianni Merlin a Ursula Hirschmann Spinelli. 4 Escribe Spinelli a Sullam: “Los objetivos son dos: a) el desarrollo del proyecto de una Convención Mundial para la Acción Democrática (proyecto surgido del congreso de Il Mulino de Bolonia), b) llevar a cabo relaciones públicas para el Movimiento Federalista Europeo con los hombres de la nueva administración o con aquellos cercanos e influyentes. Los dos objetivos están integrados en gran medida debido a que la acción de la unidad europea es un capítulo más general de la acción democrática global, pero son objetivos paralelos y no se identifican plenamente” (traducción del Coordinador Editorial); AHUE, Dep. AS-239, carta a Sullam de12 junio de 1961. 5 En el Departamento de Estado, Spinelli, tenía prevista una reunión con William Knight, de la oficina de asuntos italianos, que había sido contactado por Lister de la embajada americana en Roma; Samuel Lewis, de la oficina del subsecretario Ball, que también había sido contactado por Lister; Wells Stapler, de la oficina de las relaciones entre Italia y Austria; Joseph Phillips de la USIA; Robert Schaetzel; Richard D. Vine; Edwin C. Pancoast; Roger Hilsman, jefe de la oficina de Investigación de Inteligencia del Departamento de Estado; D. Foy Kohler, asistente del secretario de estado Dean Rusk para los Asuntos Europeos; John Di Sciullo, jefe de la Oficina de asuntos Italianos del departamento de Inteligencia del Departamento de Estado; Stanley Cleveland, asistente de Rusk para las organizaciones internacionales. En la Casa Blanca tenía planificado encontrarse con Schlesinger, Walt W. Rostow, Max Millikan. Quería también reunirse con Allen Dulles de la CIA, pero le deja la elección a Durand (“Dejo a usted, si conviene verlo, si es que sigue abierto a nuevas ideas”). En el Senado y la Cámara de Representantes, Spinelli esperaba conversar con el senador James W. Fulbright, Thomas H. Kuchel, Victor Anfuso. Otras personalidades de la lista son Oscar Cox, ya contactado por Giuseppe De Varda en un viaje anterior realizado a finales de 1960; Leonard B. Tensión, director del European

Community Information Service de Washington; Gilbert Harrison, director de la “New Republic”; Campo Haviland Jr, jefe de Estudios de Política Exterior de la Brookings Institution; William Chapman Foster. 6 En lo que respecta a las personalidades académicas, Altiero se reunió con algunos profesores de la universidad de Columbia (Alexander Dallin, Robert Lekashmann, William T. Fox, Samuel Huntington, Wolfgang Friedman); fueron numerosos también los periodistas contactados por Spinelli: el director de Newsweek, Osborne Elliot; Robert Clurman, uno de los directores del The New York Times; el director de Commonwealth, James Finn; el director de New Leader, Norman Jacobs; el director de New Republic, Harrison; y Ugo Stille, corresponsal del Corriere della Sera. Fue fundamental para las acciones posteriores, el contacto con numerosos exponentes de las fundaciones americanas, desde Francis Deak, vicepresidente del Carnegie Endowment for Internationl Peace, hasta Charles W. Cole, vicepresidente de la Rockefeller Foundation, Stanley Gordon de la Ford Foundation, August Heckscher y Ben T. Moore del Twentieth Century Fund, Joseph Lydford director de The Fund for the Republic, Field Haviland presidente de The Brookings Institution. Vale mencionar, finalmente, las muchas conversaciones que Spinelli tuvo para entender la percepción de Europa por parte de los Estados Unidos: con Theodore Geiger, responsable de Estudios Internacionales en la National Planning Association, Francis Wilcox, presidente del Institute for Advanced Studies, Bruno Luzzatto del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo. 7 En la reunión de París participaron nueve europeos y dos americanos: Dana Durand, Franklin Ford (Universidad de Harvard), Altiero Spinelli, Nicola Matteucci, Fabio Luca Cavazza, Raymond Aron, Eugen Kogon, Roy Jenkins, Harry Cowie, Edgar Morin, Georges Goriely, Ferdinand Hermes. 8 National archives and record administration (NARA), Washington, D.C, Carta de informe y envío de documentos directamente a Allen Dulles, 3 de octubre de 1961. 9 “Los beneficios para el gobierno estadounidense y para el mundo libre en general serían grandiosos. La Agencia sacaría provecho directo de la emergencia de una institución activa poderosa y dinámica, en cuyo marco sus propias operaciones multiformes recibirían mayor importancia, alcance y valor” (traducción del Coordinador Editorial). 10 NARA, Cia RDP80, 01446R, 000100110002-3, Robert Amory Jr., Memorandum for Project Review Committee, Project for exploring the Development of a World Congress for Freedom and Democracy 11 Ford Foundation Archive (FFA), New York, Grant number 66-134, Reel 1130, carta de Joseph Johnson a Shepard Stone (presidente de la Ford Foudation), 20 de octubre de 1965. 12 “As I read the Constitution, it is fairly clear that Spinelli will run the show, having to share power, at worst, with two other members of the ‘executive junta’. I don’t know how much you want to get involved in organizational structure. I alert you to the need for some sort of guarantees, beyond Altiero’s assurances that Iai will not go off in one of the narrow directions with which Spinelli has been identified”; FF Archives, Grant number 66-134, Reel 1130, carta de La Palombara a Joseph Slater, 30 de septiembre de 1965. 13 “Por favor, recuerden mi advertencia sobre la nostalgia de Altiero por una Europa federal y su gran antipatía hacia de Gaulle. No todos los italianos lo ven de esa manera, incluyendo varios que deberán jugar un rol importante para que el IAI tenga éxito” (traducción del Coordinador Editorial; notar que IAI es el acrónimo para International Affairs Institute); FFA, Grant number 66-134, Reel 1130, carta de Joseph La Palombara a Slater, 23 de noviembre de 1965; FFA, Grant number 66-134, Reel 1130. 14 “[...] que tu voudras faire de l’institut une chapelle fédéraliste”; AHUE, Dep. AS-46. carta de A. O. Hirschman a Altiero, 14 de septiembre de 1965.

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Albert O. Hirschman sobre América Latina: teoría y política del desarrollo económico Claudia Sunna

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lbert Hirschman es recordado y mencionado en la literatura como el autor de la teoría del crecimiento desequilibrado. Esto es una injusta síntesis del amplio campo de temas a los que dedicó su análisis y reflexión. Hirschman nació en Berlín en 1915. Emigró a Francia en 1933, estudió economía en París y luego, entre 1935 y 1936, en Londres. Se enroló en el ejército republicano en España. Estudió economía también en Italia y luego regresó a Francia, donde permaneció unos años hasta que finalmente, en 1941, abandonó Europa y se radicó en Estados Unidos. En 1946, Alexander Gerschenkron lo convocó para integrar la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal, con sede en Washington D.C., y trabajó en los problemas de la reconstrucción que enfrentaban los países de Europa Occidental. Entre 1952 y 1956, permaneció en Colombia como consejero financiero del Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo y luego como consultor privado independiente. Fue nombrado, más tarde, profesor de economía en las universidades de Yale, Columbia, Harvard y Princeton2. En este artículo construiremos la intrahistoria de la voluminosa literatura de Hirschman sobre desarrollo y, en especial, sus estudios sobre el desarrollo económico en América Latina. El interés de Hirschman en este asunto fue duradero, ya que se extendió desde los años ’50 hasta los ’80, y tuvo dos enfoques principales: por un lado, la estrecha relación entre la teoría económica y la política económica en el marco del análisis del desarrollo de América Latina, por el otro, el estudio de las políticas que surgen de los procesos de desarrollo. Al margen de estos dos grandes temas se hará énfasis en su capacidad para proponer una amplia gama de herramientas analíticas para entender los problemas que América Latina ha enfrentado en su desarrollo como, por ejemplo, el crecimiento desequilibrado, los eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante, la economía política y el posibilismo, la “fracasomanía” y, finalmente, la relación discontinua entre progreso económico y político. Los dos temas mencionados con anterioridad nos permitirán ordenar la vasta bibliografía de Hirschman acerca de América Latina. Del primer tema se desprende la semejanza entre Hirschman y la mayoría de los economistas desarrollistas “pioneros”3 en lo que respecta a la cuestión del desarrollo. Tanto Hirschman como sus colegas no hacen distinciones entre el momento de la investigación teórica y la etapa de política económica en el transcurso de sus análisis de la economía de América Latina. Como veremos, muy a menudo se renuncia a la reflexión teórica al momento de aplicar políticas que fomenten el desarrollo económico. Muy probablemente este enfoque se deba a la ausencia, en los años ’50, de un cuerpo de teorías bien asentadas, relativas al análisis del subdesarrollo y a la necesidad de intervenir a través del planeamiento4. Como veremos en la sección siguiente, este problema de articulación entre teoría y política del desarrollo será trabajado a lo largo de todo el análisis de Hirschman. El segundo tema de interés surge de la voluntad de Hirschman de entender la capacidad de resolución de problemas de las autoridades públicas en América Latina. Este aspecto se vincula a la cuestión más amplia de la eficacia del diseño de políticas orientadas

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al desarrollo y a la modernización de la economía5. Como se verá en la tercera sección, este es un elemento común y distintivo del pensamiento de Hirschman acerca del desarrollo económico de América Latina. La última sección de este artículo se destinará a elaborar algunas conclusiones. Desarrollo económico y políticas económicas en América Latina Para abordar el primer tema fundamental del pensamiento de Hirschman centrado en América Latina analizaremos principalmente su obra escrita a fines de los años cincuenta e inicios de los sesenta que trata de manera más amplia la teoría del desarrollo y, particularmente, las políticas necesarias para impulsar los procesos de desarrollo. A pesar de sus intentos generalizadores, Hirschman desarrolló su teoría, fundamentalmente, a partir de sus experiencias directas en Colombia y en otros países de América Latina. En este período, sus publicaciones están relacionadas con las argumentaciones presentadas en su libro The Strategy of Economic Development6. Como veremos en esta sección, Hirschman parte de tres críticas contundentes a algunos elementos fundamentales de la teoría del desarrollo en boga en aquel período: 1) los planes integrados de desarrollo; 2) la teoría del crecimiento equilibrado; 3) la idea de que existen ciertos requisitos fundamentales para llevar a cabo una estrategia de desarrollo7. Hay una estrecha interdependencia entre los tres elementos que contribuye a definir la originalidad del enfoque propio de Hirschman al análisis del desarrollo. La primera característica del análisis que Hirschman realiza de la política económica y planeamiento en América Latina es el firme rechazo del plan como herramienta metodológica para el desarrollo económico. En 1954, al escribir sobre su experiencia en Colombia, Hirschman busca deshacer el mito de la utilidad de “los planes de desarrollo generales e integrados”. Considera la técnica del plan llevada a cabo por los planificadores-economistas no solo “carente de creatividad”, sino inútil. Para Hirschman, en términos generales, los grandes planes de intervención son necesariamente apenas aproximados, debido a que son diseñados utilizando datos poco fiables8. Este enfoque de Hirschman fue mal recibido por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, ya que, en palabras del mismo Hirschman: “lo que se esperaba de mi persona era, principalmente, que tomara de inmediato la iniciativa para formular un ambicioso plan de desarrollo económico que abordara inversiones, ahorro nacional, crecimiento y pautas de ayuda externa a favor de Colombia en los próximos años”9. Según Hirschman, los análisis macroeconómicos y los datos estadísticos relativos al crecimiento de la economía de los países en vías de desarrollo reunidos en los años ’50 no lograban reflejar las dificultades que los economistas encontrarían en la coyuntura de los países subdesarrollados. Se solía suponer que el conocimiento de alguna de las variables cruciales para la economía, tales como los “ingresos naturales, el aumento de la población, el coeficiente de capital/producto y la propensión al ahorro [...] permitiría evaluar cuánto capital extranjero sería necesario para lograr la deseada tasa


de crecimiento del ingreso per cápita”10. Según Hirschman, esto sería en verdad mucho más difícil de lograr porque, aún si fuese posible calcular los coeficientes de capital/producto de los países subdesarrollados, éstos harían referencia a tipos de inversión que no corresponderían a aquellos observados por los economistas11. Según Hirschman, es tremendamente difícil para los responsables del planeamiento, y especialmente para los economistas, lograr calcular los efectos de las políticas implementadas a través de los programas para el desarrollo. Las cifras que suelen utilizarse, así como las proyecciones de costo y el rendimiento de una inversión, no son fiables al momento de precisar de manera general los costos y resultados de un programa para el desarrollo. “Algunas cifras serán sólo conjeturas o extrapolaciones del pasado, y otras serán metas muy generales”12. Concluyendo, Hirschman no solo considera que los programas generales de inversión para las economías de los países subdesarrollados no son indispensables sino, por el contrario, posiblemente dañinos. En términos más generales, Hirschman apunta a un problema metodológico, ya que se pretende que los economistas responsables del planeamiento realicen “programas de desarrollo generales e integrales”13 en vez de comprender detalladamente las peculiaridades de la coyuntura en la que deben actuar. Una intervención para el desarrollo sería más efectiva si se llevara a cabo a través de “proyectos específicos diseñados racionalmente para cada sector”14. Estos últimos son más simples de identificar e implementar dadas las condiciones económicas y financieras. Como veremos más adelante, este aspecto sirvió de apoyo al razonamiento desarrollado por Hirschman en su The Strategy of Economic Development y, muy especialmente, en su “teoría del crecimiento desequilibrado”. La experiencia de Hirschman en Colombia parece servirle de confirmación de sus sospechas en cuanto a la dificultad para evaluar la eficacia de los grandes planes para el desarrollo. Los efectos de las grandes inversiones son difícilmente cuantificables y reconocibles debido a la debilidad estructural de la economía colombiana. Según Hirschman, esta fue la razón de que “el único logro importante de la misión del Banco Internacional en Colombia haya sido el programa para el ferrocarril y el sistema de autopistas, que además fue el único detallado claramente en términos concretos”15. La tarea principal de los economistas responsables del planeamiento es identificar y seleccionar las “áreas de alta prioridad”. En el caso de Colombia, hasta “el más superficial de los observadores” entiende que éstas son las áreas en las que las políticas intervencionistas deben hacer foco, ya que, de no ser atendidas adecuadamente, perjudicarían el potencial desarrollo del país. Hirschman hace referencia a los sectores del transporte y de energía, pero también a la modernización del sector agrícola y a las políticas intervencionistas asociadas al desarrollo urbano y crecimiento de las ciudades principales16. Sin embargo, Hirschman señala la existencia de un marcado sesgo en el proceso de selección de las “áreas de alta prioridad” que necesitan ser intervenidas. Por lo general, las clases políticas prefieren concentrar la inversión de recursos en “proyectos que podrán ser inaugurados”, en vez de enfocarse en aquellos proyectos de inversión que están dirigidos al “mantenimiento del capital existente y la inversión en capital humano”17. Es necesario indicar que el término “capital humano” utilizado por Hirschman en el contexto de este trabajo hace referencia fundamentalmente a inversiones en el campo de la educación y salud. Una definición más acabada del concepto de capital humano será presentada unos años más tarde por Theodore Schultz18. En términos generales, Hirschman señala que un gran número de los “economistas extranjeros responsables del planeamiento” tienen la misma predisposición que la clase política local; su objetivo es dejar una huella tangible de las políticas de inversión y “transformar la cara del país en vez de hacer cambiar de idea a los ciudadanos”19. En definitiva, Hirschman considera que sería necesario una suerte de equilibrio cuantitativo entre las políticas orientadas al

desarrollo material y las políticas necesarias pero “deslucidas” (unglamorous) en el campo “de la educación, de la pequeña industria y de la modernización de la producción agrícola”20. Como se verá más adelante, luego de la publicación de su libro The Strategy of Economic Development, Hirschman profundiza considerablemente el tema de la elección de inversiones en los países subdesarrollados y modifica sustancialmente este enfoque equilibrado, por así decirlo. El primer análisis de Hirschman en 1954 contiene otro aspecto importante en tema de políticas del desarrollo, es decir un análisis de la naturaleza de las inversiones y, particularmente, de la tecnología apropiada para los países de América Latina. Según Hirschman, tal como ocurre en el caso del consumo en Colombia, existe una suerte de “efecto demostración”. Se trata de un concepto desarrollado por Ragnar Nurske, con referencia al consumo en los países subdesarrollados. Éste hace referencia a la tendencia a reducir la formación de capital como consecuencia del desvío de recursos desde el consumo productivo al consumo no productivo. Según Nurske, esto se debe principalmente a la “importación” de hábitos de consumo de los países desarrollados21. En la vereda opuesta, Hirschman sostiene que el “efecto demostración” del consumo podría tener dos efectos positivos: 1) aumentar la productividad laboral para alcanzar los niveles de consumo de los países desarrollados; y 2) trasladarse al sector de las inversiones. En lo que respecta a éste último punto, Hirschman sostiene que este efecto “es muy evidente en el enorme esfuerzo que realizan las autoridades nacionales colombianas para proveer a los ciudadanos los bienes considerados esenciales para la vida moderna, tales como luminaria pública, supermercados y autopistas con calzadas separadas. Se requiere una inversión adicional considerable para realizar estas obras y probablemente no se llevarían a cabo si no fuese porque países como Estados Unidos las tienen”22. En lo que respecta a la tecnología que los países subdesarrollados necesitan, Hirschman parece favorecer la importación de tecnologías “empleadas con éxito” en países avanzados, pero que no estén cerca de la frontera del progreso tecnológico. Es decir, no deben ser tecnologías “pertenecientes a las industrias que se encuentran en una fase de muy rápido progreso tecnológico y transformación”23. Esto es porque los países subdesarrollados no pueden darse el lujo de que sus inversiones se vuelvan obsoletas rápidamente. Viceversa, en su libro de 1958 y, de vuelta, en 1968, al hacer comentarios acerca de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) en los países de América Latina, Hirschman sostiene que los países subdesarrollados no tienen otra alternativa en lo referente a sus inversiones. Estos países necesitan importar y poner en uso tecnologías complejas aún no habiendo participado en el desarrollo de estos avances tecnológicos24. Según Hirschman, esto se debe a que los países subdesarrollados sólo pueden lograr su industrialización a través de la imitación de procesos que ya han sido puestos a prueba. De esta manera, la “ISI se vuelve un asunto muy secuencial y organizado”25. Las raíces de este cambio relativo a la naturaleza de las inversiones se encuentran ya en su The Strategy of Economic Development. La parte más conocida del libro de Hirschman, y fuente del mayor debate, es la referente a los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás (backward and forward linkages) y al crecimiento “desequilibrado” (unbalanced)26. Hirschman explicó en muchas oportunidades que las ideas contenidas en el libro “eran expuestas de manera muy general, pero habían surgido casi integralmente de mi experiencia en América Latina”27. Como veremos en la siguiente sección, esta experiencia no puede ser menoscabada ya que el nivel de análisis detallado que Hirschman llevó a cabo en los años siguientes, ayuda a entender que su reflexión teórica estuvo siempre íntimamente ligada a la experiencia directa y la investigación de campo. Queda claro desde el inicio de The Strategy… que Hirschman trabaja el tema del desarrollo desde un enfoque dinámico: “el desarrollo no depende tanto de hallar la combinación óptima de determinados recursos y factores de producción como de convocar y emplear, para el desarrollo, todos los recursos y capacidades que

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se encuentran ocultos, dispersos o mal utilizados”28. Lo que básicamente Hirschman invoca es la necesidad fundamental de trabajar en la variación de los factores de producción en vez de interesarse en el problema de asignación de recursos. Partiendo del supuesto de que el desarrollo es un proceso caracterizado por el aumento de la dotación de recursos y que los recursos económicos y no económicos están disponibles en los países subdesarrollados, el objetivo de toda política de desarrollo tiene que ser activarlos mediante intervenciones bien dirigidas. Hirschman “indaga las ‘presiones’ y los ‘mecanismos de inducción’ que podrían promover y movilizar la mayor cantidad posible de estos recursos”29. Desde la perspectiva de las intervenciones políticas, este enfoque supone que “los países no aprovechan sus potenciales para el desarrollo por la dificultad que tienen para tomar las decisiones necesarias para desarrollarse de la manera, y a la velocidad, necesarias”30. En consonancia con este punto de vista, en The Strategy… se precisa el rechazo a la formulación de planificaciones generales y, particularmente, se cuestiona la eficacia de la productividad de las inversiones como criterio general para establecer prioridades en la intervención para el desarrollo. Según este razonamiento, la tasa de crecimiento de los países subdesarrollados no se encuentra limitada por la disponibilidad de ahorro sino por la “capacidad de invertir”. Es decir, “las dificultades para canalizar los ahorros existentes o potenciales hacia inversiones en sectores productivos ya disponibles es el principal freno al desarrollo”31. Se puede afirmar que este enfoque, en cierta manera, hace incapié en los problemas organizacionales. Según Hirschman, la clave de toda política de desarrollo es hacer buen uso de las limitadas posibilidades de inversión. Dado que algunas decisiones son más difíciles de tomar que otras, las prioridades –ante escasas capacidades emprendedoras– deberían basarse en la medida en que la inversión en un proyecto o sector pueda inducir inversiones en otros. Las inversiones no sólo generan ingresos y capacidades sino que además fomentan nuevas inversiones (por ejemplo, por efecto de complementariedad de la inversión) que pueden movilizar la economía hacia la plena capacidad y activar las capacidades latentes del sistema económico. En consecuencia, Hirschman le otorga primordial importancia al desarrollo de sectores industriales interrelacionados. Estos sectores, como es bien sabido, ponen de manifiesto el mayor grado de “eslabonamiento hacia adelante y hacia atrás”32; se trata, concretamente, de los sectores con el más alto nivel de inversiones intensivas en capital. Esta elección se basaba también en la observación, ya anticipada en 1954, de que esta inversión posiblemente sería más efectiva que una inversión en sectores intensivos en mano de obra, por requerir mayor mantenimiento de los establecimientos industriales. Hirschman ofrece el ejemplo de las aerolíneas colombianas que, en comparación con las autopistas y los ferrocarriles, requieren un grado mayor de mantenimiento, y por eso, son más eficaces. Hirschman definió luego este ejemplo como un caso evidente de “racionalidad oculta”, lo cual significa que un proceso o comportamiento aparentemente irracional tiene, por el contrario, una utilidad operacional racional33. Para concluir, la estrategia para el desarrollo expuesta por Hirschman se basa en dos pilares. Por una parte, rechaza el enfoque

basado en condiciones indispensables para el desarrollo. Para esto, utiliza de manera libre el análisis que Gerschenkron realiza del proceso cierre de la brecha con los países más avanzados (catching-up) que habían experimentado los países de Europa continental durante el siglo XIX. Según Hirschman, el enfoque de Gerschenkron “claramente implica que el desarrollo de los países rezagados no está limitado por una escasez objetiva o por ausencia de condiciones indispensables (prerequisites)”34. El segundo pilar, como vimos anteriormente, es la inversión en áreas intensivas en capital en el sector industrial. Acerca de este último punto, es interesante observar que Hirschman menciona en The Strategy… la consonancia de su visión con aquella desarrollada por François Perroux en el escrito de 1953 que aborda el tema del “polo de crecimiento”35. Este concepto es muy similar al del sector industrial previsto en The Strategy…. En los años siguientes, este modelo Perroux-Hirschman se aplicó de manera generalizada en todas las latitudes, pero los resultados en muchos países subdesarrollados fueron, por lo menos, controvertidos y, como veremos en la próxima sección, en particular a partir de los años ’70, surgió la necesidad de investigar los efectos políticos y sociales de este enfoque. Hirschman se vio en alguna medida desconcertado por la acogida de The Strategy... y por el debate producido por el concepto de “crecimiento equilibrado-desequilibrado” (balanced-unbalanced growth) de fines de los años ’50. En el prólogo a la edición de 1961, se sintió obligado a precisar que “mi esperanza era –y sigue siendo– que The Strategy... pueda contribuir a mejorar la eficacia de los programas y de la planificación. No niego de alguna manera la existencia, a veces importante, de la interrelación entre varias actividades económicas que está a la base de la teoría del crecimiento equilibrado. Por el contrario, propongo que la aprovechemos y que investiguemos la estructura que sostiene la interrelación de estas actividades”36. Los economistas latinoamericanos recibieron The Strategy... con mucho entusiasmo, aún cuando, como lo subrayó Celso Furtado, las ideas fundamentales del libro reflejaban las del CEPAL de Raúl Prebisch37. Furtado admitió más adelante que compartía muchas de las ideas de Hirschman; concretamente, ambos consideraban el desarrollo como un proceso evolutivo y de transformación. El concepto de “estrategia para el desarrollo” implicaba una actividad humana y además mostraba la búsqueda de una lógica que sirviera de guía para esta actividad. No obstante, para Furtado, el mecanismo de The Strategy... era en cierta forma un camuflaje de estas ideas, una fantasía vinculada a las condiciones bajo las cuales el autor había escrito su libro. “Albert es un gran escritor y un hombre noble; sin embargo, en lo que respecta a los problemas del desarrollo, solemos disentir. Él es demasiado elegante; demasiado optimista”38. Ciertamente, Hirschman nunca ocultó su “inclinación hacia la esperanza”39 de un destino promisorio para los países de América Latina. Este aspecto es más evidente en su análisis de las políticas de desarrollo. Como veremos en la próxima sección, en lo concerniente a los fenómenos económicos, él siempre buscaba explicaciones racionales que ayudaran a esclarecer las posibilidades reales de progreso económico y social en América Latina.

[...] me parece que los latinoamericanos no han aún salido completamente de la etapa de la propia denigración; están muy predispuestos a echarle la culpa a todo y todos por la manera en que están sus cosas y tienden a anhelar una realidad de ensueño, hecha por leyes siempre renovadas, instituciones sin fallas y planes perfectamente calculados de manera científica. 26 Puente@Europa


La dimensión política del desarrollo Según Hirschman, los aspectos políticos de la estrategia son la parte fundamental del estudio de las políticas económicas más adecuadas para los países en vía de desarrollo. Inmediatamente a su regreso de Colombia, en 1957, Hirschman publicó en Estados Unidos un artículo titulado “Economic Policy in Underdeveloped Countries”40. El trabajo se enfocaba primariamente en evidenciar todas las deficiencias de los planes integrales de desarrollo en comparación con aquellos basados en el planeamiento de proyectos. En la conclusión de su artículo, Hirschman afirma: Para que la política económica tenga mayor estabilidad en los países subdesarrollados se deben cumplir dos condiciones: en primer lugar, el marco institucional debe ser elástico y debe regular el cambio en vez de impedirlo; en segundo lugar, se debe acumular experiencia local y generar, así, una serie de principios comprobados a nivel local. Como economistas, podemos hacer grandes contribuciones a este proceso: podemos ayudar a que los países subdesarrollados se conozcan mejor a sí mismos y entiendan mejor sus experiencias41. Esta cita es de utilidad para entender la dirección que seguiría el desarrollo de The Strategy…, pero también sirve para comprender que, en la visión de Hirschman, el tema de la transformación de los preceptos generales en políticas viables está siempre mediado por la clase política y las instituciones; por ello, el elemento político debe ser sometido a estudio de la misma manera en que se somete a estudio la estructura económica. El primer trabajo que refleja la voluntad de Hirschman de investigar sistemáticamente el vínculo entre la práctica política y los efectos de la política económica es Journeys Toward Progress. Studies of Economic Policy-Making in Latin America42. Este trabajo surge de una serie de viajes a México, Colombia, Chile, Argentina y Brasil, entre 1960 y 1962, y aspira a emprender “una expedición llena de peripecias por la tierra de nadie que se extiende entre la economía y las otras ciencias sociales, tales como la ciencia política, la sociología y la historia”43. En The Strategy…, Hirschman ya había señalado que uno de los elementos cruciales del proceso de desarrollo es la creación y desarrollo de la capacidad de toma de decisiones (decision-making). Por este motivo, siempre se interesó en “una variedad de mecanismos (desequilibrios, vinculaciones) […] que extraen unas dosis extra de toma de decisiones empresariales y gerenciales en el transcurso del proceso de desarrollo”44. Pero este estudio hace referencia fundamentalmente a la toma de decisiones en el ámbito privado, mientras que en Journeys… la “preocupación principal” es la “investigación del comportamiento de los responsables públicos en temas de toma de decisiones en contextos de resolución de problemas”45. Esta no es una tarea que pueda interesar a un cientista político, generalmente más abocado al estudio de los recursos políticos e institucionales que pueden conducir al “buen gobierno”. Por otro lado, en este trabajo de investigación,

Hirschman “toma, con sus defectos, el marco político existente y se ocupa de explorar de qué manera la gravedad y la urgencia de determinados problemas de la política económica pueden, sin embargo, conducir a acciones constructivas”. La hipótesis de trabajo detrás de esta postura es que “la existencia de defectos en la estructura política no constituye un impedimento absoluto al momento de enfrentar los problemas de política económica; de la misma manera, muy probablemente, la resolución de problemas, bajo estas condiciones, seguirá caminos desconocidos, cuya eficiencia y criterios no manifiestos de racionalidad debemos intentar comprender”46. El trabajo está orientado, por consiguiente, a solucionar la “vieja paradoja del cambio”, es decir, concretamente, la paradoja debida al hecho de que las políticas asignan capacidad de solucionar problemas de manera eficiente a un sistema político e institucional ineficiente. Hirschman señala que intentó superar este problema al no utilizar el enfoque de las condiciones indispensables (prerequisites), es decir, el enfoque que trata la cuestión del cambio mediante la identificación de un factor crucial (un recurso natural, la formación de capital, el ahorro disponible, la capacidad de emprendimiento, etc.) necesario antes de emprender cualquier reforma o cambio. Al contrario, Hirschman está “intentando demostrar cómo una sociedad puede iniciar un camino de progreso como es, a pesar de lo que es y por ser lo que es”47. Esto no significa que no haya obstáculos objetivos (la inflación o el régimen de propiedad territorial) pero sí significa que estos objetivos pueden ser neutralizados no directamente, sino por acción de fuerzas y procesos que son considerados obstáculos para el desarrollo, pero que ocultan, sin embargo, “una dimensión positiva, y que pueden súbitamente servir para nutrir el progreso”48. En el libro, Hirschman analiza tres países y tres problemas generales: el noreste de Brasil, la utilización de la tierra y reforma agraria en Colombia y la inflación en Chile. Hirschman considera estos tres ejemplos emblemáticos porque tienen un elemento en común: son problemas con una larga historia de acciones y fracasos –al menos en la percepción de la opinión pública en América Latina. En lo que respecta a estos fracasos, Hirschman quiere demostrar cómo, por el contrario, el análisis más puntual de estos problemas puede revelar algunos factores positivos que no han sido aún analizados suficientemente. La incapacidad para percibir el cambio y la predisposición a considerar vano cualquier esfuerzo –como si hubiera una suerte de imposibilidad de lograr progreso alguno– está resumido por Hirschman con el término “fracasomania”49. Al respecto, Hirschman dice: “me parece que los latinoamericanos no han aún salido completamente de la etapa de la propia denigración; están muy predispuestos a echarle la culpa a todo y todos por la manera en que están sus cosas y tienden a anhelar una realidad de ensueño, hecha por leyes siempre renovadas, instituciones sin fallas y planes perfectamente calculados de manera científica”50. Los años ’60 fueron de profundo revisionismo y análisis en América Latina. Como consecuencia del surgimiento de la dictadura en Brasil y luego en otros países de América Latina, se volvió clara la necesidad de comprender hasta qué punto y en qué grado esta

[...] la comprensión de las racionalidades recónditas de un sistema económico y social no garantiza, por sí sola, la aplicación de las políticas más efectivas en el momento adecuado. La elección del momento oportuno y la organización son los elementos clave del modelo dinámico de crecimiento propuesto por Hirschman. A su vez, estas son variables muy escasas en los países subdesarrollados. Puente@Europa 27


debacle política se vinculaba con las políticas económicas para el desarrollo51. Hirschman intentó comprender este vínculo en un artículo de 1979 que discurre acerca de la llamada teoría de “profundización” de Guillermo O’Donnell52. Según las ideas de O’Donnell, el surgimiento de los regímenes autoritarios en América Latina se debía, aunque indirectamente, a las dificultades surgidas de la “profundización” del proceso de industrialización. El término “profundización” se refiere fundamentalmente al fenómeno por el cual, a través de los eslabonamientos hacia atrás (backward linkages), la creación de industrias de bienes finales (final goods activities) produce el surgimiento de industrias de bienes intermedios y de bienes capital53. Hirschman, que había sido invocado directamente por O’Donnell, intenta argüir que la tesis de la profundización contiene elementos de reflexión muy interesantes aunque se deban hacer algunas salvedades. En primer lugar, Hirschman señala que en el ensayo de 1968 ya había planteado que las dificultades que América Latina debió enfrentar a inicios de los años ’60 en el contexto de la ISI no debían conducir al prematuro abandono de aquel enfoque. En resumidas cuentas, los países de América Latina debían continuar, luego de haber creado y fomentado industrias incipientes, con una etapa de promoción de la exportación. Esta etapa se había visto entorpecida, sin embargo, por restricciones institucionales y políticas más que por obstáculos enteramente económicos54. En segundo lugar, en vez de rechazar la tesis de O’Donnell, se la podría ampliar, tomando en consideración otros aspectos responsables del giro al autoritarismo en América Latina. Entre ellos, Hirschman menciona: 1) los cambios institucionales necesarios para la implementación de la fase de profundización, siendo éstos los subsidios a la exportación y la devaluación del tipo de cambio. El fracaso de la implementación de estas políticas redundó en un aumento paulatino de la inflación y un permanente desequilibrio de pagos, lo que favoreció el origen de gobiernos autoritarios; 2) la aceleración del crecimiento del sector industrial provocó un aumento de la desigualdad en los ingresos, lo que tuvo un efecto político de desestabilización55. En este contexto, también queda claro que el estudio inductivo de los fenómenos políticos en América Latina le permitió a Hirschman desarrollar algunos conceptos generales que podrían ser aplicados a situaciones aparentemente muy distantes, ya que las mismas racionalidades ocultas podían hallarse contextos económicos diferentes. Conclusión La así llamada “edad de oro de la economía del desarrollo” no cubre un período muy extenso; se inicia en la Segunda Guerra Mundial y se extiende hasta los años ’7056. En este corto período hubo, sin embargo, una producción muy rica de teorías y análisis acerca del desarrollo económico. Como se vio anteriormente, Hirschman contribuyó a este panorama con una serie de teorías e ideas que surgieron de sus reflexiones personales acerca del problema del desarrollo en América Latina. Su pensamiento se halló siempre en la frontera de la ciencia económica (no por casualidad un Festchrift dedicado a él por sus alumnos y amigos hace algunos años tenía en su propio título la expresión “el arte de traspasar” –the art of trespassing57) y utilizó libremente los conocimientos de disciplinas que son consideradas distantes del discurso estrictamente económico, tales como la psicología, antropología, historia y sociología. En términos más generales, la observación de la realidad fue para Hirschman una parte fundamental de la “producción” de sus teorías. Ninguna teoría puede ser eficaz en el análisis –o tener valor predictivo– sin estar firmemente anclada a la realidad. En particular, la estructura de los países subdesarrollados es diferente de la de los países avanzados, y, por ende, no es posible

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hacer una transferencia del análisis y los preceptos de la teoría del crecimiento económico a la economía del desarrollo58. Dada esta premisa metodológica, para Hirschman, la comprensión de las instituciones económicas y sociales de los países de América Latina no sólo es de alguna manera un “estímulo intelectual” (stimulation) sino también una base necesaria de razonamiento, en cuya ausencia cualquier teoría es, en el mejor de los casos, ineficaz y, en el peor, un obstáculo al proceso de desarrollo. Entre los años ’50 y ’60, la disciplina económica asumió un estatus epistemológico profundamente diferente de aquél propuesto por los economistas del desarrollo; por ende, giró hacia una creciente formalización y estandarización. Probablemente debido a su original biografía, Hirschman se fue diferenciando sustancialmente de las figuras de economistas profesionales que se iban consolidando en aquella época. Como se vio en la segunda sección de este artículo, aún en el rol de economista responsable de planeamiento, él se apartó de la convención. Con el pasar de los años, Hirschman continuó por su propio camino, utilizando un método de investigación científico, a menudo ecléctico, que se adapta mejor a la comprensión de los problemas económicos de América Latina. En lo que concierne al rol intervencionista del estado en la economía, Hirschman, igual que la mayoría de los teóricos del desarrollo, lo consideró un elemento clave de la estrategia para el desarrollo: en los inicios del proceso de desarrollo, la intervención estatal debía ocuparse de la producción de bienes públicos (social overhead capital), un requisito para toda otra forma de progreso59. Hirschman estaba convencido, sin embargo, de lo siguiente: 1) la producción de bienes públicos debería seguir al proceso de desarrollo y no anticiparse al mismo; 2) el estado debía mejorar su capacidad de intervención (como en el caso mencionado anteriormente en el que las políticas sirven de estímulo para la profundización de la estrategia ISI) para crear, cuando faltase, y estimular los vínculos entre sectores que pudieran promover el desarrollo económico. Este es el punto quizás más débil del enfoque teórico de Hirschman. Según las palabras de Hirschman, esto significa que hay una “paradoja del cambio” (a paradox of change). Al utilizar este enfoque, la clase política debe enfrentar una tarea mucho más ardua en comparación con aquella de los que abogan por el crecimiento equilibrado. En otras palabras, la comprensión de las racionalidades recónditas de un sistema económico y social no garantiza, por sí sola, la aplicación de las políticas más efectivas en el momento adecuado. La elección del momento oportuno y la organización son los elementos clave del modelo dinámico de crecimiento propuesto por Hirschman. A su vez, estas son variables muy escasas en los países subdesarrollados. Hirschman es muy consciente de este problema, pero su visión optimista le infunde la “esperanza” de que haya una potencial vía –aunque plagada de dificultades– que conduzca hacia el progreso. Notas Nota del Coordinador Editorial: tal como lo advertimos en el caso de la entrevista a Juan Carlos Torre, las versiones en castellano de los textos citados se pueden encontrar en la sección “Bibliografía de Albert O. Hirschman en castellano”, incluida al final de esta sección. 2 Véase Osvaldo Feinstein, “Albert Otto Hirschman” en David A. Clark (ed.), The Elgar Companion to Development Studies, Cheltenham/, Edward Elgar Publishing, 2006, p. 226. Breves reseñas bibliográficas de Hirschman se encuentran también en Michel S. McPherson, “Hirschman, Albert Otto”, en John Eatwell, Murray Milgate y Peter Newman (eds.), The New Palgrave Economic Development, London, MacMillan, 1986, pp. 157-159; John Brohman, “Albert Otto Hirschman”, en David Simon (ed.), Fifty Thinkers on Development, Abingdon, Routledge, 2006, pp. 126-132. Un enfoque más profundo sobre su vida personal y profesional en 1


Según Hirschman, los análisis macroeconómicos y los datos estadísticos reunidos en los años cincuenta relativos al crecimiento de la economía de los países en vías de desarrollo no lograban reflejar las dificultades que los economistas encontrarían en la coyuntura de los países subdesarrollados. A. O. Hirschman, “Entrevista a Albert O. Hirschman sobre su vida y obra”, en Desarrollo Económico, vol. 35, n. 140, 1994, pp. 629664 (ed. orig. en italiano 1994) y Richard Swedberg, Economia e sociologia, Roma, Donzelli, 1994. 3 Véase Gerald M. Meier, Dudley Seers (eds.), Pioneers in Development, New York, Oxford University Press, 1984. 4 A. O. Hirschman,“A Dissenter’s Confession: ‘The Strategy of Economic Development’ Revisited” en G. M. Meier, D. Seers (eds.), op. cit., pp. 88-90; Claudia Sunna, “Did Keynes Go to Developing Countries?”, en Istituzioni e Sviluppo Economico/Institutions and Economic Development, n. 1-2-3, 2007, pp. 47-9. 5 A. O. Hirschman, Journeys Toward Progress. Studies of Economic Policy-Making in Latin America, New York, The Twentieth Century Fund, 1963, p. 1. 6 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic Development, New York-London, Norton & Company, 1978 (ed. orig. 1958). 7 Ibid., pp. 1-6; A. O. Hirschman, “Critical Comments on Foreign Aid Strategies”, en Id., A Bias for Hope. Essays on Development and Latin America, New Haven, Yale University Press, 1971, pp. 183-187; y “Obstacles to Development. A Classification and a Quasi Vanishing Act”, en Ibid., pp. 312-327 (publicado por primera vez en Economic Development and Cultural Change, vol. 13, n. 4, parte 1, 1965, pp. 385-393); véase también Id., I Progetti di Sviluppo. Un’analisi critica di progetti realizzati nel Meridione e in Paesi del Terzo Mondo, Milano, Franco Angeli, 1975 (ed. orig. 1967), cap. 1. Hirschman rechazó cualquier intento de enfoque a la cuestión que le otorgase un rol clave a ciertos requisitos (capital, ahorros, capacidad de emprendimiento, alfabetización, justicia social, eficiencia burocrática, orden social y mantenimiento del estado de derecho, etc.) en la explicación del desarrollo o subdesarrollo de los países. Según Hirschman “siempre que hay desarrollo, esto acontece faltando uno, o varios, de los elementos mencionados como condicionantes”, ver A. O. Hirschman, “Critical Comments…”, cit., p. 184. Es interesante observar que el “enfoque condicionado” (prerequisites approach) es aún considerado válido como herramienta de investigación; véase Daron Acemoglu, James Robinson, Why Nations Fails. The Origin of Power, Prosperity and Poverty, New York, Crown Publisher, 2012. 8 Véase A. O. Hirschman, Journeys Toward Progress…, cit., pp. 4445. 9 A. O. Hirschman, “A Dissenter’s Confession…”, cit., p. 90; una reconstrucción de la crítica de Hirschman a la figura del economista visitante puede hallarse en Ana María Bianchi, “Visiting-economists through Hirschman’s eyes”, en The European Journal for the History of Economic Thought, vol. 18, n. 2, 2011, pp. 217–242. 10 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., p. 42. 11 El marco general teórico de esta cuestión hace referencia al debate acerca de la aplicación del modelo de Harrod-Domar a los países subdesarrollados, Ibid., pp. 29-33; William Easterly, The Elusive Quest for Growth. Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics, Cambridge (Mass.)/London, The MIT Press, 2002, cap. 2; y Gerald M. Meier, Biography of a Subject. An Evolution of Development Economics, New York, Oxford University Press, 2005, pp. 70-71. 12 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., p. 45. 13 Ibid., p. 44. 14 Ibid., p.46; acerca de las diferencias en los resultados del pla-

neamiento mediante programa o proyecto, ver también A. O. Hirschman, Richard Miller Bird, “Foreign Aid: A Critique and a Proposal”, en A. O. Hirschman, A Bias for Hope. Essays on Development…, cit., pp. 197-224 (publicado por primera vez en Essays in International Finance, n. 69, International Finance Section, Princeton University, 1968). 15 A. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., p. 50. 16 Ibid., p. 51. 17 Ivi. 18 Theodore W. Schultz, The Economic Test in Latin America, Ithaca, New York State School of Industrial and Labor Relations, Cornell University, 1956; Id., “Capital Formation by Education”, en Journal of Political Economy, vol. 68, n. 6 , pp. 571-583; y Andrew Gunder Frank, “Human Capital and Economic Growth”, en Economic Development and Cultural Change, vol. 8, n. 2, 1960, pp. 170-173. La primera definición del concepto de capital humano ofrecida por Schultz critica la falta en la literatura del desarrollo en América Latina de lo que él llama “aportes no convencionales”, es decir, concretamente, la formación y fortalecimiento de las competencias de los agentes productivos. 19 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., p. 52. 20 Ibid., p. 53. 21 Ragnar Nurske, Problems of Capital Formation in Underdeveloped Countries, New York, Oxford University Press, 1953. 22 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., p. 56. 23 Ibid., p. 57. 24 A. O. Hirschman, “The political economy of Import- Substituting Industrialization in Latin America”, en Id., A Bias for Hope. Essays on Development…, cit., pp. 92-94. 25 Ibid., p. 92. 26 Para un análisis del origen del enfoque que Hirschman aplica al crecimiento desequilibrado y para la reconstrucción del debate acerca del equilibrio y desequilibrio, ver Michele Alacevich, “Early Development Economics Debates Revisited”, en Journal of the History of Economic Thought, vol. 33, n. 2, 2011, pp. 145-171; G.M. Meier, Biography of a Subject…, cit., p. 64; Diego Sanchez–Ancochea, “Anglo Saxon versus Latin American Structuralism in development economics”, en Esteban Pérez-Caldentey, Matias Vernengo (eds.), Ideas, Policies And Economic Development in the Americas, Abingdon, Routledge, 2007, pp. 211-213. 27 A. O. Hirschman, “Appendix: United States on Latin American Economic Development”, en Id. (ed.), Latin American Issues. Essays and Comments, New York, The Twentieth Century Fund, 1961, p. 41. 28 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., p. 5. 29 Ibid., p. 6. 30 Ibid. p. 25. 31 Ibid.,p. 36. 32 Ibid., pp. 98-103. 33 En The Strategy of Economic..., aparte de las inversiones intensivas en capital, Hirschman también identifica dos otras “racionalidades ocultas”: “1) escasez, cuellos de botella y otras secuencias de crecimiento desequilibrado durante el desarrollo; 2) presiones a las que se encuentran sometidos los responsables de la toma de decisiones por causa de la inflación y el déficit en la balanza de pagos”; A. O. Hrschman, “A Dissenter’s Confession: ‘The Strategy of

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Economic Development' Revisited”, en G.M. Meier D. Seers (eds.), Pioneers in Development…, cit. p. 91. 34 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., pp. 8-9. 35 Ibid., p. 74. 36 Entre las numerosas reseñas a The Strategy of Economic..., vale recordar la que hizo Amartya K. Sen, ‘‘Review of The Strategy of Economic Development, by A. O. Hirschman; The Struggle for a Higher Standard of Living: The Problems of the Underdeveloped Countries, by W. Brand; y Public Enterprise and Economic Development, by A.H. Hanson’’, en The Economic Journal, vol. 70, n. 279, 1960, pp. 590–594, que fue muy positiva. Chenery, por el contrario, sostuvo que “el énfasis de Hirschman acerca de la habilidad de tomar decisiones en el campo de las inversiones (o del desarrollo) conduce a una teoría del desarrollo que se parece mucho más a la psicología aplicada que a la economía”; véase Hollis B. Chenery, “The Design of Development by Jan Tinbergen; The Strategy of Economic Development by Albert O. Hirschman”, en The American Economic Review, vol. 49, n. 5, 1959, p. 1064. 37 Luca Meldolesi, Alla scoperta del possible. Il mondo sorprendente di Albert O. Hirschman, Bologna, Il Mulino, 1994, pp. 116-117. 38 Ibid., pp. 152-153. 39 La Autora hace referencia al título de un texto de Hirschman donde se retoman, para profundizarlos, puntualizarlos y extenderlos, los conceptos elaborados en The Strategy…; A. O. Hirschman, A Bias for Hope. Essays on …, cit. 40 A. O. Hirschman, “Economic Policy in Underdeveloped Countries”, en Economic Development and Cultural Change, vol. 5, n. 4, 1957, pp. 362-370. 41 Ibid., p. 269. 42 El libro se originó en la profundización de la investigación colectiva coordinada por Hirschman entre 1959 y 1960, financiada por The Twentieth Century Fund y publicada, en 1961, con el título Latin American Issues. Essays and Comments, posteriormente publicada en castellano por el Instituto Di Tella como Controversia sobre Latinoamérica. Ensayos y Comentarios en 1963. 43 Ibid., p. ix. 44 Ibid., p. 3. 45 Ibid., p. 4. 46 Ibid., p. 5. 47 Ibid., p. 6. 48 Ivi. 49 En una entrevista, Hirschman recuerda: “la idea de la ‘fracasoma-

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nia’ surgió de la observación de la realidad colombiana y brasileña. En Colombia, la primera reforma agraria –promovida en los años treinta por el gobierno ‘intervencionista’ de Alfonzo López– había sido siempre interpretada como un fracaso total, cuando en cambio los datos que yo había reunido indicaban con claridad que algunos cambios en las zonas rurales habían sido positivos. En Brasil se habían realizado algunos intentos en el noreste del país, […] las obras públicas realizadas para combatir la sequía dieron origen a actos de corrupción y a un enorme derroche de dinero. Parecía que había sido un fracaso total; que no había quedado nada de todo el esfuerzo. Sin embargo, al observar mejor, descubrí que se habían realizado algunas cosas; había habido algún progreso”, A. O. Hirschman, “Entrevista a Albert O. Hirschman sobre su vida y obra…”, cit., p. 67. La primera definición del concepto se puede hallar en A. O. Hirschman, “Underdevelopment, Obstacles to the Perception of Change, and Leadership”, en Id., A Bias for Hope. Essays on Development…, cit., pp. 328-341, aunque sigue publicado en A. O. Hirschman, “Appendix: United States on Latin American…”, cit., p. 41. 50 Ivi. 51 Una reconstrucción posterior de este problema se encuentra en Alejandro Foxley, Latin American experiments in neo-conservative economics, Berkeley, University of California Press, 1983. 52 La tesis de Guillermo O’Donnell se publicó en Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrático-autoritario, Buenos Aires, Cedes, 1975. 53 A. O. Hirschman, “La svolta autoritaria in America Latina e le sue possibili spiegazioni economiche”, en Id., Tre continenti. Economia politica e sviluppo della democrazia in Europa, Stati Uniti e America Latina, Torino, Einaudi, 1990, p. 111 (publicado por primera vez en 1979). 54 A. O. Hirschman, “The political economy of Import- Substituting…”, cit. 55 A. O. Hirschman, “La svolta autoritaria in America Latina…”, cit., pp. 114-122. 56 A. O. Hirschman, 1981. 57 Alejandro Foxley et al. (eds.), Development, Democracy, and the Art of Trespassing. Essays in Honor of Albert O. Hirschman, Notre Dame, Ind., Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame Press, 1986. 58 A. O. Hirschman, The Strategy of Economic…, cit., pp. 29-33. 59 Ibid., pp. 83-86.


Bibliografía de Albert O. Hirschman en castellano* Libros Hirschman, Albert O., Carmine Donzelli, Marta Petrusewicz y Claudia Rusconi, A través de las fronteras: los lugares y las ideas en el transcurso de una vida, México, Fondo de Cultura Económica, 1999 (ed. orig., en italiano, 1994. La traducción castellana fue publicada por primera vez como Id., “Entrevista sobre su vida y obra”, en Desarrollo Económico, vol. 35, n. 40, enero-marzo 1996, pp. 629-664). Hirschman, Albert O., Las pasiones y los intereses: argumentos políticos en favor del capitalismo antes de su triunfo, Barcelona, Península, 1999 (ed. orig., en inglés, 1977). Hirschman, Albert O. y Elies Furió-Blasco, Albert O. Hirschman y el camino hacia el desarrollo económico: una antología de ensayos anteriores a “La estrategia del desarrollo económico”, México, Fondo de Cultura Económica, 1998. Hirschman, Albert O., Tendencias autosubversivas: ensayos, México, Fondo de Cultura Económica, 1996. (ed. orig., en inglés, 1989). Hirschman, Albert O. y Tomás Segovia. Retóricas de la intransigencia, México, Fondo de Cultura Económica, 1991 (ed. orig., en inglés, 1991, con el título The Rethoric of Reaction. Perversity, Futility, Jeopardy). Hirschman, Albert O., Enfoques alternativos sobre la sociedad de mercado y otros ensayos más recientes, México, Fondo de Cultura Económica, 1989. (ed. orig., en inglés, 1986). Hirschman, Albert O., Interés privado y acción pública, México, Fondo de Cultura Económica, 1986 (ed. orig., en inglés, 1982). Hirschman, Albert O., El avance en colectividad: experimentos populares en la América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 1986 (ed. orig., en inglés, 1984). Hirschman, Albert O., De la economía a la política y más allá: ensayos de penetración y superación de fronteras, México, Fondo de Cultura Económica, 1984 (ed. orig., en inglés, 1981). Hirschman, Albert O. y Oscar Muñoz, Ética y ciencias sociales: una tensión permanente. Crecimiento y desequilibrios en una economía abierta: el caso chileno 1976-81, Santiago de Chile, Cieplan, 1982. Hirschman, Albert O., Salida, voz y lealtad: respuestas al deterioro de empresas, organizaciones y estados, México, Fondo de Cultura Económica, 1977 (ed. orig., en inglés, 1970). Hirschman, Albert O., María Teresa Marquez de Silva Herzog y Manuel Sánchez Sarto, Desarrollo y América Latina: obstinación por la esperanza, México, Fondo de cultura económica, 1973 (ed. orig., en inglés, 1971). Hirschman, Albert O., Cómo y por qué desinvertir en la América Latina, Lima, Instituto Nacional de Planificación, 1970 (ed. orig., en inglés, 1969).

Hirschman, Albert O., Diagnósticos, estructuras y esquemas de desarrollo en América Latina, mimeo, Santiago, Escuela Latinoamericana de Sociología, noviembre 1969. Hirschman, Albert O., El comportamiento de los proyectos de desarrollo, México, Siglo Veintiuno, 1969 (ed. orig., en inglés, 1967). Hirschman, Albert O. y Jan Tinbergen, Criterios de inversión y desarrollo económico, Madrid, Ediciones Rial, 1965 (ed. orig., en inglés, 1958). Hirschman, Albert O., Estudios sobre política económica en América Latina: en ruta hacia el progreso, Madrid, Aguilar, 1964 (ed. orig., en inglés, 1963). Hirschman, Albert O., Controversia sobre Latinoamérica: ensayos y comentarios, Buenos Aires, Centro de Investigaciones EconómicasInstituto Torcuato di Tella, 1963 (ed. orig., en inglés, 1961). Hirschman, Albert O., El problema de la tenencia de la tierra y la reforma agraria en Colombia, Bogotá, Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, 1962. Hirschman, Albert O., La estrategia del desarrollo económico, México, Fondo de Cultura Económica, 1961 (ed. orig., en inglés, 1958). Hirschman, Albert O., La potencia nacional y la estructura del comercio exterior, Madrid, Aguilar, 1950 (ed. orig., en inglés, 1945).

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* Se propone aquí un síntético acercamiento bibliográfico a la obra de Hirschman disponible en castellano. Para una bibiografía completa en versión original, ver el portal web de la Universidad de Princeton: http://www.sss.ias.edu/faculty/hirschman.

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Hirschman, Albert O. y Martha Eguía, “Contra la noción de ‘una cosa por vez’”, en Desarrollo Económico, n. 115, 1989, pp. 303-308 (transcripción de la conferencia pronunciada por A. Hirschman en ocasión del otorgamiento del título de “profesor honoris causa” por parte de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires).

Hirschman, Albert O., “La estrategia del desarrollo económico”, en El Trimestre Económico, n. 50, 1983, pp. 331-424.

Hirschman, Albert O., “Doscientos años de retórica reaccionaria. El caso del efecto perverso“, en El Trimestre Económico, n. 56, 1989, pp. 81-105 (transcripción y traducción de la conferencia pronunciada originalmente en inglés por A. Hirschman, en University of Michigan, abril de 1988).

Hirschman, Albert O., “Auge y ocaso de la teoría económica del desarrollo”, en El Trimestre Económico, n. 188, 1980, pp. 1055-77.

Hirschman, Albert O., “Ciclos Inflacionarios en América Latina, 1950-1985”, en Pensamiento Iberoamericano: Revista de Economía Política, 1986, pp. 60-62. Hirschman, Albert O., “El paso al autoritarismo en América Latina y la búsqueda de sus determinantes económicas”, en David Collier, (comp.) El nuevo autoritarismo en América Latina, México, Fondo de Cultura Económica, 1985 (ed. orig. 1979). Hirschman, Albert O., “Contra la parsimonia. Tres caminos fáciles para complicar algunas categorías del discurso económico”, en El Trimestre Económico, n. 53, 1986, pp. 7-23 (originalmente publicado en Economics and Philosophy, n. 1, 1985). Hirschman, Albert O., “La confesión de un disidente”, en El Trimestre Económico, n. 51, 1984, pp. 3-31.

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Hirschman, Albert O., “Enfoque generalizado del desarrollo por medio de enlaces, con referencia especial a los productos básicos”, en El Trimestre Económico, n. 173, 1977, pp. 199-236. Hirschman, Albert O., “La búsqueda de paradigmas como un impedimento a la comprensión”, en Desarrollo Económico, vol. 10, n. 37, abril-junio 1970, pp. 3-20 (originalmente publicado en World Politics, n. 3, vol. 22, abril de 1970, pp. 329-343). Hirschman, Albert O., “Cómo y por qué desinvertir en América Latina”, en El Trimestre Económico, n. 147, 1970, pp. 489-514. Hirschman, Albert O., “La economía política de la industrialización a través de la sustitución de importaciones en América Latina”, en El Trimestre Económico, n. 250, 1996, pp. 489-524 (originalmente publicado en The Quarterly Journal of Economics, vol. 82, n. 1, 1968, pp. 1-32).


REFLEXIONES SOBRE LA GLOBALIZACIÓN Y EL NUEVO ORDEN MUNDIAL Marcos Costa Lima

D

avid A. Stockman1, quien fue director del Office of Management and Budget de Ronald Reagan, ha afirmado, en 2013, que durante los últimos trece años el mercado de valores se derrumbó dos veces causando graves recesiones. Las familias estadounidenses perdieron un billón de dólares en la crisis de las dot.com en 2000 y más de siete billones de dólares en la crisis subprime iniciada 2007. En este período, el número de ayudas alimentarias y los beneficios por incapacidad se duplicaron, asistiendo a 59 millones de personas o, dicho de otra manera, a uno de cada cinco americanos. Estas cifras aterradoras aumentan su relevancia al saber que la deuda pública de Estados Unidos alcanzó los 56 billones de dólares a principios de este año2. Durante el período en que Alan Greenspan estuvo al frente de la Reserva Federal –entre agosto de 1987 y enero de 2006– se dio el mayor equity boom del país, con el mercado de valores creciendo cinco veces entre la crisis de 1987 y la del dot.com de 2000. La fiesta terminó con la quiebra del grupo Lehman Brothers en septiembre de 2008. Stockman sostiene que “Washington, con el arma de Wall Street frente a su cabeza, fue al rescate de los protagonistas de ese desorden financiero, emitiendo dinero para rescatar a grandes empresas en pánico”. En lo que, según él, fue el capítulo más singular y vergonzoso de la historia financiera estadounidense3. En el final del libro A Great Deformation, en el capítulo titulado “Sundown in America: the State-Wreck Ahead”, Stockman traza un panorama sombrío para el futuro del país, en la medida en que el fantástico crecimiento de la construcción civil y de las inversiones en infraestructura en China durante los últimos 15 años se han desacelerado. Brasil, Rusia, India, Turquía y Sudáfrica, y todas las demás naciones de renta media en desarrollo no pueden compensar la caída de la demanda. La maquinaria americana de estímulo monetario y fiscal, sostiene el autor, ha llegado a su límite. Agrega además: “Estados Unidos está quebrado: fiscal, moral e intelectualmente”4. Paul Krugman5, en un libro publicado en Brasil en 2010, apunta que hasta la década de 1980 no se había producido un gran aumento de la desigualdad en los Estados Unidos. Para el economista, el cambio se produjo a partir de ese momento, cuando los “vencedores” se convirtieron en una pequeña elite del 1% que se quedaba con la mayor parte de la distribución del ingreso. Joseph Stiglitz6, en su último libro, donde habla sobre el crecimiento de la desigualdad de renta y riqueza en Estados Unidos en los últimos treinta años, es aún más incisivo que Krugman. Sostiene en el prólogo, y en tono casi rimbombante, que “hay momentos en la historia en que la gente de todo el mundo parece ponerse de pie para decir que algo está errado”. Sus datos son concluyentes sobre los efectos de las políticas económicas que generan la desigualdad de la renta y de la riqueza en los Estados Unidos después de 1980. Hace treinta años, el 1% de las rentas más altas se llevaba sólo el 12% del ingreso nacional; en 2007, el mismo 1% pasó a percibir el 65% de la ganancia total –mientras que el ingreso de un trabajador promedio

(de jornada completa) se estancó durante más de un tercio de siglo. Cuando se observa a Europa, la situación es aún más dramática. Según el Fondo Monetario Internacional, 61 países retrocedieron al nivel del producto interno bruto (PBI) de 2007, incluyendo 22 de los 27 países de la Unión Europea y 6 de los 7 países del G7, a excepción de Alemania. En 10 de los 25 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los salarios reales (ajustados por la suba de los precios) eran más bajos en 2010 de lo que habían sido en 2007. El desempleo, en abril de 2012, era del 24,3% en España, del 21,7% en Grecia. Alemania logró diferenciarse de otros países europeos a través de las políticas de desregulación del mercado de trabajo y de la proliferación del trabajo flexible y precario. La decisión dio lugar, por otro lado, a salarios bajos y a que el empleo a tiempo completo cayera de 29,3 millones a 23,9 millones, entre 1991 y 2001, debido al crecimiento del número de puestos de trabajo a tiempo parcial, que aumentó desde 5,7 hasta 12,5 millones7. De acuerdo con Dani Rodrik8, incluso en Europa, donde las instituciones regionales son relativamente fuertes, los intereses y los políticos nacionales –principalmente en la figura de la canciller alemana, Angela Merkel– han dominado la definición de políticas. Según el autor, si la canciller Merkel hubiese sido menos apasionada en relación a la austeridad de los países endeudados de Europa y si hubiese logrado convencer a los votantes de la necesidad de un enfoque diferente, la crisis de la zona euro habría tenido formas bastante diferentes. Para François Chesnais9, la situación general de la economía mundial está signada por la incapacidad del “capital” (gobiernos, bancos centrales, el Fondo Monetario Internacional y los centros privados de centralización y de poder del capital tomado colectivamente) de encontrar, al menos por el momento, los medios para crear una dinámica diferente. La crisis en la zona euro y su impacto en un sistema financiero oscuro y vulnerable, son solo una de sus expresiones. Esta incapacidad no es, para el economista francés, sinónimo de pasividad política. Simplemente significa que la burguesía está movida, casi completamente, por el deseo de preservar una dominación de clase única en toda su desnudez. Por lo tanto, este proyecto tiene implicaciones políticas aún más graves para los trabajadores, ya que es acompañado por el endurecimiento (de carácter pro-cíclico) de las políticas de austeridad y privatización, y contribuye a la aparición de una nueva recesión, que ya está en marcha. Este artículo tiene como objetivo indicar retrospectivamente los cambios experimentados por el capitalismo en un momento crucial del siglo XX, evidenciando cómo, poco a poco, y a partir de la crisis del keynesianismo, se cristalizó el proceso de globalización, donde ganó prominencia la financierización del capital promovida por los grandes bancos y las empresas10.

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Transformaciones en el siglo XX

Año

Producción Total

Total de crecimiento anual %

1880

59,4

1,8

1900

100

2,6

1913

172,4

4,3

pecto clave en el comienzo de este brote de industrialización fue la prosperidad americana de comienzos del siglo, sobre todo a partir de su industria de bienes de consumo durables. Teniendo en cuenta, por ejemplo, la producción relativa de los vehículos motorizados, particulares y comerciales, se verificó que los cuatro principales países europeos produjeron 702.000 vehículos en 1929, mientras que Estados Unidos produjo 5,4 millones en aquel mismo año fatídico (Rostow, 1974). Este ejemplo es importante, sobre todo por dos razones: primero, para demostrar la consolidación de los Estados Unidos como la principal economía mundial ya desde aquel momento; y, segundo, por ser la industria automotriz “paradigma” de la era del consumo de masas, una industria germinadora que dio lugar a un conjunto de transformaciones en el proceso de trabajo, estrechamente vinculadas a cambios en las condiciones de existencia del trabajo asalariado, inaugurando una norma social de consumo y una tendencia a la institucionalización de conflicto capital-trabajo, a través de la negociación colectiva, el así llamado fordismo (Aglietta,1991)13. Sintéticamente, se tratará de presentar las principales características de este proceso de globalización, llamando la atención sobre la densa complejidad de la materia, ya que la velocidad de la transformación económica mundial no fue uniforme. El ritmo de la innovación tecnológica y el crecimiento fue desigual, generando especificidades, particularidades y discontinuidades, tanto entre países como entre sectores industriales. No es vana la advertencia de que toda generalización epistemológica implica un esfuerzo, en cierta medida, de reduccionismo y el empobrecimiento de la realidad. Aun así, es posible señalar las características más relevantes del nuevo escenario mundial:

1928

250

2,5

1.

1938

311,4

2,2

1953

567,7

4,1

1963

950,1

5,3

1973

1.730,6

6,2

1980

3.041,6

2,4

Pocos siglos en la historia de la humanidad han sufrido cambios tan radicales, en términos económicos, sociales y culturales, como el siglo XX. En 1916, Vladimir Lenin dijo que Alemania, a mediados del siglo XIX, no pasaba de ser un miserable país en comparación con la fuerza de la Inglaterra capitalista. Japón, a su vez, era igualmente insignificante en comparación con Rusia. Si se incluyen en estas observaciones el crecimiento de la industria, de las ciudades, de la población mundial y de los medios de comunicación (que tuvieron lugar cincuenta años después de la declaración del líder comunista), sobresale el profundo contraste entre el comienzo y el fin de ese siglo. Sobre todo, si se consideran las ascensiones de Japón y Alemania, que pasaron a componer la Tríada junto con Estados Unidos, después de la destrucción de la Segunda Guerra Mundial. Hoy, ya en el siglo XXI, hay una cierta convergencia de opiniones, entre los historiadores, filósofos, economistas y sociólogos, en Cuadro 1 Producción de las industrias manufactureras mundiales (1880-1980; 1900=100%)

Fuente: Paul Kennedy, Ascensão e Queda das Grandes Potências, São Paulo, Ed. Campus, 1989 (ed. orig. 1987), p. 394. cuanto a que los países que han experimentado una revolución tecnológica (marcando el comienzo de un nuevo orden mundial, aún nebuloso en muchos aspectos y creador de perplejidades), ya tienen algunos de sus contornos esbozados, algunas tendencias estructuradas. Es importante destacar que la observación común del fenómeno no implica ni una unidad de comprensión sobre las causas, los efectos y las consecuencias del proceso, ni la homogeneidad de las construcciones teóricas que apoyan estas elaboraciones; sino que hay un sinnúmero de trabajos en las ciencias sociales y la filosofía que son indicativos de la variedad y riqueza del debate11. La globalización, o nueva economía, o Tercera Revolución Industrial o mundialización –no importa el nombre que se le dé al fenómeno– muy probablemente representa una nueva fase del capitalismo, poseedora de características particulares, que la distinguen de las anteriores. Paul Bairoch, quien estudió los niveles de industrialización a nivel internacional entre 1750 y 1980, establece que dentro de los veinte años que van desde 1953 hasta la crisis del petróleo (auge del círculo virtuoso de crecimiento), la producción industrial global fue comparable en volumen a todo el siglo y medio que había trancurrido entre 1800 y aquel año. Sin embargo, el comercio internacional de la primera mitad del siglo XX, tenía una escala irrisoria, en comparación con el gran salto cuantitativo ocurrido a partir de 1960 (Bairoch, 1982)12. En primer lugar, se puede señalar el espectacular aumento de la producción mundial de las industrias manufactureras, entre 1880 y 1980, como puede ser observado a través del Cuadro 1. Otro as-

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2.

3. 4.

5.

Una amplia transnacionalización de la economía mundial llevada adelante por grandes conglomerados multinacionales, en principio, y más tarde por el sistema bancario; La dificultad de los estados-nación para fijar regulaciones debido a la creación de un sistema financiero internacional privado y fruto de la penetración de los capitales extranjeros, que llevaron al agotamiento del modelo keynesiano de pleno empleo y bienestar social; La formación de bloques regionales como un mecanismo para la defensa de la intensificación de la competencia mundial; Una revolución tecnológica basada en el “complejo computrónico” (Dosi, Freeman y Nelson, 1988;​​Dreifuss, 1997), aquél que se desarrolla a partir de tecnologías de la informática, la computación y la microelectrónica, generando un nuevo paradigma de producción industrial –la automatización flexible integrada– vinculada a los cambios radicales en la organización de los procesos de trabajo. En este contexto, cabe la salvedad de que parece más adecuado hablar de “tecnologías” que de “tecnología” (Rosenberg, 1982); El fenómeno ahora conocido como jobless growth, crecimiento económico con desempleo, está directamente vinculado a la intensificación de la competencia global, que obliga a las empresas a mantener una fuerza de trabajo reducida como condición para ser más eficiente. Las altas tasas de desempleo sobrecargan los programas sociales de los gobiernos, reducen los ingresos por impuestos, aumentan las disparidades en la renta y los sentimientos negativos contra los inmigrantes, obstaculizan y/o retrasan la entrada al mercado laboral de los jóvenes y las mujeres14.

Este proceso, aunque con características diferentes de aquellas de la crisis de los años ’60-70, tiene elementos de continuidad con el pasado que necesitan ser explicados para lograr una comprensión más integral del fenómeno. Son variadas las interpretaciones sobre el estancamiento del círculo virtuoso del capitalismo en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. La escuela francesa de la regulación entiende que el núcleo de la crisis estuvo asociado al crecimiento y organización de los sindicatos, en el período en el que las tasas de desempleo eran muy bajas (años ’60), lo que ocasionó la


disminución de la tasa de rendimiento del capital. El peso creciente de las remuneraciones, junto con el aumento relativo de la carga fiscal por parte del estado de bienestar y la saturación de los sectores que impulsaban la industria en su conjunto, presionaron hacia la baja la tasa de rentabilidad (Aglietta, 1991). El gasto público en las áreas de salud, educación y bienestar social aumentó significativamente durante ese período entre los países de la OCDE15. En Europa, entre 1960 y 1973, los salarios reales aumentaron a una tasa anual acelerada: 5,3% en Alemania Occidental; 6,5% en Italia; 5,0% en Francia y 3,3% en el Reino Unido (Boyer, 1986). En los Estados Unidos, en un cuarto de siglo (1947-1973), los salarios semanales reales aumentaron en promedio 1,8% por año (Peterson, 1992). Entre 1968 y 1976 hubo una redefinición de las relaciones capital/trabajo, tanto en el proceso productivo como en el estado, en los países centrales. Estas intervenciones obligaron a los empresarios de los países capitalistas más importantes a compartir parte de su control sobre el proceso productivo con los trabajadores. Las victorias de los trabajadores atestiguan esta afirmación: • • •

Gran Bretaña (1974/1975/1976): ampliación de los derechos de los trabajadores en el lugar de trabajo, limitación de los despidos; Francia (1973/1975/1977): ampliación de los derechos de los trabajadores en cuanto a información, asistencia médica, seguridad y el bienestar; Alemania (1969/1970/1972/1973/1976): ampliación de derechos de los trabajadores en el lugar de trabajo y otorgamiento, a los consejos de trabajadores de las empresas, del derecho de participar en la toma de decisiones; Suecia (1976): aprobación de la legislación que obligó a los empresarios a negociar con los trabajadores cada una de las decisiones empresariales de peso.

La reacción de los capitalistas tomó diversas formas, sobre todo en cuanto a la racionalización técnica y la racionalización administrativa y gerencial, así como en la búsqueda alternativa de nuevos mercados (tanto internos como externos). Al interior de los Estados Unidos, por ejemplo, hubo una transferencia de un gran número de industrias desde el snow belt (norte de los Estados Unidos) al sun belt (sur del país). Las industrias dejaban Michigan, Illinois, Pensilvania y Nueva York para instalarse en California y Texas. A nivel internacional, se vio la proliferación de multinacionales. La fuerza del movimiento obrero es evidente si se observa el Cuadro 2. La internacionalización de la producción fue la principal respuesta del capital a la fuerza del movimiento obrero16. La industria automotriz es el mejor ejemplo de este proceso. La aparición del automóvil, de la producción mundial, significó la transferencia de puestos de trabajo de áreas con movimientos obreros fuertes hacia Cuadro 2 Países donde el movimiento obrero europeo superó el 50% de votos en las elecciones parlamentarias (1966-1986) País

Año de elecciones

Austria

1971,1975 y 1979

Francia

1981

Finlandia

1966

Grecia

1981

Suecia

1968, 1970 y 1982

Noruega

1969

España

1982 y 1986

Fuente: Göran Therborn, “The prospects of labour and the transformation of advanced capitalism”, en New Left Review, n.145, 1984, p. 8.

zonas de sindicalismo de “bajo voltaje”. En 1982, todas las empresas estadounidenses de automóviles estaban produciendo en México: Ford en Chihuahua, Chrysler en Ramos Arizpe, American Motors en Torreón. “El empleo en la industria del automóvil en los Estados Unidos alcanzó su nivel más alto en 1978, con 1.004.900 puestos de trabajo y se redujo a 704.800 puestos en 1983, cifra inferior a la de 1951”17. Entendiendo que los aspectos de la política económica y de la política social están estrechamente articulados, puede decirse que la disminución de la rentabilidad del capital en los países centrales estuvo asociada a una serie de cambios sucedidos durante la década del ’60. Estos cambios van del Mayo Francés de 1968 –que se extendió desde los boulevards a todo el mundo–, pasando por la radicalización de los obreros, los movimiento de contra-cultura y pacifistas y la derrota militar de Estados Unidos en Vietnam, hasta la instauración de los regímenes autoritarios en América Latina. El científico social estadounidense de izquierda Michael Harrington escribía, en 1969, en la introducción de un libro importante para la época, una frase que por mucho tiempo se hizo oír: “El sistema estadounidense ya no parece funcionar. Afirman sus estadistas que lo único que desean es –simplemente– erradicar la guerra, el hambre y la ignorancia del mundo y, sin embargo, siguen aplicando políticas que hacen a los ricos más ricos y los pobres más pobres y que propician la violencia en todo el mundo”18. La respuesta de la derecha a los “años rebeldes” surge en los discursos de sus intelectuales, que atribuyen el origen de la crisis y de la ingobernabilidad a los excesos de intervencionismo estatal y a la democracia. Samuel Huntington (1992) hablaba entonces de overloaded government. El estado de bienestar de los Estados Unidos siempre fue inferior, en términos de resultados, al europeo. En 1967, el Consejo de Asesores Económicos del gobierno americano informó que sólo el 22% de los pobres tenían asistencia pública; y que la mayoría de los niños más desfavorecidos no estaban bajo el amparo de la ley, omisión que alcanzaba a más de diez millones de menores19. En un período en el que Estados Unidos vivía un foco de progreso tecnológico sin precedentes, los datos anteriores llegan a desmitificar la versión del overloaded government originadas en políticas keynesianas de bienestar (según la definición de Huntington). La “sobrecarga” (overload) no parecía referirse tanto a las políticas sociales, sino más bien al warfare, en las palabras de Marcuse20. La crisis del petróleo fue el elemento que desencadenó la consolidación de los “tiempos conservadores” y de hegemonía del neoliberalismo. El nuevo orden mundial En 1947, en función de los éxitos logrados por los comunistas, Estados Unidos lanzó la “doctrina Trumar” y se dispuso a ayudar a los países que se disponían a combatir el “peligro rojo”. En junio de 1947, como parte de esta doctrina, fue adoptado el Plan Marshall –que destinaba recursos para reconstruir Europa–, después de haber sido disueltos en Italia y Francia los gobiernos de coalición, hecho que llevó a la expulsión de los comunistas de los frentes nacionales. Se inició así el período de la Guerra Fría y se diseñó una nueva geopolítica mundial. En este contexto, reconstruir principalmente Alemania y Japón –situados en la frontera estratégica– era una tarea urgente y prioritaria. Albert Hirschman era entonces economista de la Federal Reserve Board y trabajaba en la reconstrucción de Francia e Italia, así como en varios planes para la integración económica europea. En uno de sus ensayos revela que, en un principio, había cierta intención por parte de los administradores del Plan Marshall de buscar la desconcentración del poder económico que estaba en manos de grandes grupos financieros europeos, sobre todo, alemanes. “Me volví particularmente sensible a la propensión de los países grandes y podero-

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En este contexto, reconstruir principalmente Alemania y Japón – situados en la frontera estratégica– era una tarea urgente y prioritaria. Albert Hirschman era entonces economista de la Federal Reserve Board y trabajaba en la reconstrucción de Francia e Italia, así como en varios planes para la integración económica europea. sos a dominar los estados más débiles a través de las transacciones económicas”21. Recién a partir de mediados de la década del ’50 comenzó la competencia inter-capitalista (bajo la hegemonía americana) con la expansión de las sucursales de las grandes empresas manufactureras, después de una etapa previa de exportación de bienes y de endeudamiento financiero de los países europeos y de Japón, en favor de los Estados Unidos22. La situación de Japón en la posguerra se diferenciaba de la europea, e impresiona por la velocidad con la que operó la transformación económica. Japón fue el primer país asiático en tratar de copiar –a partir de la Revolución Meiji de 1868, considerada por algunos científicos sociales como una revolución burguesa– el modelo económico, militar e imperialista occidental. Siendo un territorio ocupado desde 1945 y dependiente de la ayuda americana, su situación empezó a cambiar en 1950, con el alto gasto de Estados Unidos en la guerra de Corea: “Toyota –por ejemplo– estaba en peligro de quebrar cuando fue salvada por el primer encargo de camiones del Departamento de Defensa de Estados Unidos, y lo mismo ocurrió con muchas otras empresas”23. La influencia de esta guerra en el apalancamiento de la economía japonesa fue decisivo, ya que era la única economía cercana al conflicto, con una industrialización razonable e identificada con los Estados Unidos. Primero, entre 1950 y 1955, Japón fue proveedor de equipos y servicios militares para la Organización de las Naciones Unidas y, a partir de julio de 1953, en la época del armisticio, fue proveedor de equipos para la reconstrucción de Corea del Sur. Se estima que, por este medio, fueron inyectados en la economía japonesa, aproximadamente 3,6 mil millones de dólares. Esto representó, en dicho período, entre el 60% y el 70% de todas las exportaciones japonesas (Monthly Review, 1992). Este imprevisto aumento de la demanda fue más importante en la industria textil, siderúrgica y automovilística, precisamente en aquellos sectores que lideraron el aumento de las exportaciones japonesas durante las décadas del ’50 y ’60 (Angel, 1991). Para tener una idea de la industria japonesa en el período, en comparación con las de los países líderes, podemos ver, por ejemplo, que, en 1955, Estados Unidos produjo 9.200.000 vehículos, Alemania Occidental 909.000, Francia 725.000, mientras que Japón apenas superaba las 70.000 unidades. Esta cifra es menor que la de la Ford, incluso antes del lanzamiento del famoso Modelo T, en 1912 (Cusumano, 1985). Los datos anteriores son aún más importantes cuando se tiene en cuenta que, ya en 1980, los japoneses lograron producir más de 11 millones de vehículos y que, entre 1960 y 1984, su participación en la producción mundial de automóviles aumentó del 1% al 23%. En 1951, el PBI total de Japón era equivalente a un tercio del de Gran Bretaña y a un veinteavo del de Estados Unidos. Tres décadas más tarde, el PBI japonés duplicaba al británico y equivalía a casi la mitad del americano24. Se puede, por lo tanto, hacer un análisis de la evolución de la industria y la economía japonesa a partir de la Segunda Guerra Mundial, y establecer la existencia de dos períodos: el que va desde 1953 hasta 1973 y el que comienza con la crisis del petróleo y se extiende hasta la actualidad.

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A pesar de la disminución de la tasa media anual de crecimiento, de 9,5% (en el primer período) a 3,2% (en el segundo), Japón siguió mostrando el mejor desempeño industrial entre los países ricos hasta los primeros años de la década del ’60, evolucionando hasta la crisis financiera de 199725. En el período que va desde 1945 a 1973 se registró el mayor desarrollo económico del capitalismo. Japón alcanzó un promedio de crecimiento del PBI en diez años (1962-1972) del 10,3% anual (Cuadro 3). Este crecimiento se debió, en gran parte, a la tendencia de la integración de las economías centrales, a su vez, consecuencia de: 1.

la eliminación de las barreras proteccionistas y el fomento de la complementariedad entre estas economías; 2. el estilo tecnológico que luego se impuso en todas partes, que reflejaba las condiciones específicas del desarrollo de la economía estadounidense, haciendo converger la homogeneización de los mercados con los niveles de productividad y los patrones de vida (auge del fordismo y de las economías de escala); 3. la expansión de la economía americana de dos maneras: • penetración exterior de las empresas de Estados Unidos, principalmente en Europa Occidental: • apertura del mercado interno de los Estados Unidos a nuevas importaciones, lo que benefició en gran medida a Alemania y a Japón.

Cuadro 3 Crecimiento del PBI real de las economías avanzadas (tasas anuales)

Países Estados Unidos

Media Anual 1962/1972 1973

1974

1975 1976

1977

4

5,5

-1,4

-1,3

6

5,2

Japón

10,3

9,8

-1,3

2,4

6,3

5,5

Alemania

4,5

4,9

0,4

-2,5

5,7

4

Francia

6,0

5,4

2,3

0,1

5,2

3

Reino Unido

2,4

6,1

0

-1,6

1,5

1

Italia

4,6

6,9

3,9

-3,5

5,6

2,2

Canadá

5,5

7,5

3,7

1,1

4,9

3,0

Países Industrializados

4,6

6

0,0

-1

5,4

3,5

Fuente: cuadro elaborado a partir de Luciano G. Coutinho y L. Belluzo, “Estado, Sistema e Forma de Manifestação da Crise: 1929/1974”, en L. G. Belluzo y R. Coutinho (orgs.), Desenvolvimento Capitalista no Brasil, São Paulo, Ed. Brasiliense, 1982, p. 21.


La integración de los mercados generó un fuerte dinamismo en el sector industrial, que se basaba en las economías de escala y/o estaba en la vanguardia tecnológica, induciendo de este modo las transformaciones de otros sectores y allanando el camino para el aumento de los salarios reales, que realimentó la búsqueda de técnicas intensivas en capital. El proceso de transnacionalización de un significativo grupo de empresas posibilitó la reducción de costos mediante la incorporación de factores de menor remuneración localizados en el exterior, pero, al mismo tiempo, generó presiones sobre la balanza de pagos americana y sobre el desempleo (estructural) que ha aumentado desde entonces y está alcanzando niveles alarmantes en la fase denominada globalización de la economía. El resultado de la articulación de estos factores fue la disminución del peso relativo del mercado interno de los Estados Unidos, mientras que aumentaba la importancia relativa de la facturación en el exterior de las ventas de los conglomerados americanos. La crisis del keynesianismo Estamos siendo atacados por una nueva enfermedad, de la que algunos lectores todavía no han oído hablar, pero de la cual se oirá hablar mucho los próximos años –el desempleo tecnológico (Keynes, 1930)26. Ya a finales de los años ’60, se hacía explícita la crisis americana en su faceta comercial, fiscal y militar (guerra de Vietnam). Había una contradicción implícita entre el papel de Estados Unidos como centro monetario emisor de moneda internacional y los intereses del estado norteamericano. El deficit de comercio exterior y las crecientes inversiones estadounidenses en el exterior provocaban una acelarada caída en las reservas. Siendo la norteamericana una economía líder (debido a que su peso posibilitaba la dinámica general del sistema capitalista), la disminución de su déficit provocaría un estrangulamiento de la base monetaria y de la liquidez del sistema internacional –dicho de otro modo, de la cantidad de dólares disponibles en el mercado. Este mecanismo generaría una desaceleración de la expansión del comercio mundial y, por lo tanto, del crecimiento económico. La solución al impasse fue la salida de los bancos estadounidenses al extranjero, creando así el mercado de eurodólares, que aseguró la expansión de la producción y el comercio europeo, independientemente de las políticas monetarias de sus bancos centrales. En el cuadro 4, puede observarse el veloz aumento en el número de bancos y agencias estadounidenses en Europa, entre 1965 y 1972. El volumen circulante de las “euromonedas” creció –a su vez– de 57 mil millones de dólares, en 1969, a cerca de 230 mil millones de dólares en 1975. Este episodio se caracterizó por el fin del patrón oro en 1971, que es considerado por muchos como un antes y un después en el papel hegemónico ejercido hasta la actualidad por Estados Unidos (Monthly Review, 1992). Cuadro 4 Bancos estadounidenses en Europa Año

Nro. de bancos

Nro. de agencias

1965

13

188

1968

27

340

1972

106

580

Fuente: cuadro elaborado a partir de Luciano G. Coutinho y L. Belluzo, “Estado, Sistema e Forma de Manifestação da Crise: 1929/1974”, en L. G. Belluzo y R. Coutinho (orgs.), Desenvolvimento Capitalista no Brasil, São Paulo, Ed. Brasiliense, 1982, p. 21.

De esta forma ya se puede vislumbrar uno de los dos elementos más importantes de la crisis. A saber: el aumento de la actividad de las transnacionales y del sistema financiero. Este elemento escapa, en gran medida, al control de los centros de decisión nacionales y plurinacionales, convirtiéndose en focos de inestabilidad, anulando los posibles instrumentos de regulación de la política monetaria, huyendo de los sistemas de control y de coordinación existentes y poniendo en jaque las medidas correctivas –ya sea anti-inflacionarias, de generación de empleo o bienestar– que fueran ejecutadas individualmente por cualquier país. La cuadruplicación de los precios del petróleo en 1973 exigió ajustes macroeconómicos en todos los países industrializados. Japón, extremadamente vulnerable en términos de materias primas y petróleo, buscó la eficiencia industrial para aumentar las exportaciones a través de una transformación tecnológica centrada en la electrónica de vanguardia y en cambios radicales de los procesos de trabajo y del mantenimiento del pleno empleo. Inició modificaciones consistentes en el patrón de acumulación, empezando por la base técnica, la estructura productiva y los mecanismos de asignación de recursos (Johnson, 1982). En el Cuadro 5 se destaca, sobretodo, el excepcional crecimiento de Japón hasta 1980, y la caída del ritmo de la actividad industrial en el primer mundo, así como el cuasi-estancamiento de la economía mundial en la década del ’80 (a pesar de las grandes inversiones en la reestructuración industrial). Cuadro 5 Producción industrial: media anual de crecimiento (%; 1960-1990) Años

1960-1970

1970-1980

1980-1990

USA

4,9

3,3

2,6

Japón

15,9

4,1

3,9

Alemania Occidental

5,2

2,3

1,8

6

3

1

Italia

7,3

3,3

1,3

Reino Unido

2,9

1,1

1,8

Francia

Fuente: Monthly Review, “Globalization. To What End?”, vol. 43, n. 9-10, febrero y marzo de 1992, p. 9. Calculada a partir de los índices de Economic Report of the President, 1986 y 1991. Sólo para Estados Unidos, la producción de 1990 fue calculada en la primera mitad de ese año. Es interesante complementar estos datos con aquellos sobre la evolución de la actividad bancaria a nivel mundial. Los japoneses y los alemanes entran en el sector financiero y se convierten en grandes exportadores de capital, poniendo fin a la dominación americana. A mediados de la década del ’60, el volumen de la actividad bancaria internacional era equivalente al 1% del PBI de las economías desarrolladas del mundo. Este porcentaje se incrementó vertiginosamente durante los años ’70 y ’80 y llegó, a mediados de la década del ’80, a representar el 20% del PBI de las economías de mercado. El mantenimiento del déficit en la balanza de pagos de Estados Unidos y los sucesivos superávit de Japón con el mercado americano causaron el desplazamiento y la internacionalización de las keiratsu (grandes corporaciones) y de los bancos japoneses. Este fenómeno se concretó a través de dos mecanismos. El primero de ellos fue la

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inversión en cartera y, más tarde, la inversión directa en el comercio, el turismo, el ocio y el sector inmobiliario. El segundo de ellos fue la creación de filiales en aquellos sectores donde preveían imposición de barreras al comercio: el automotriz, la electrónica de consumo y joint ventures en sectores estratégicos27. El desempeño positivo de la economía japonesa a lo largo de la segunda mitad del siglo es tan abrumador que cambió por completo la hegemonía de las finanzas internacionales. En 1990, de los veinte bancos más grandes del mundo, catorce eran japoneses, dirigidos por Dai-Ichi-Kangio, con 414 billones de dólares de activos internacionales. De los bancos estadounidenses, sólo el Citicorp estaba en el listado (Time, 21 de mayo de 1990)28. En 1992, los inversores japoneses tenían 180 mil millones de dólares de deuda pública del gobierno americano, 30 veces más que los alemanes. Por otra parte, se estima que las empresas de capital japonés en los Estados Unidos (como Honda, Toyota, Toshiba, Sony, Mitsubishi, entre otras) eran responsables de la creación de 600.000 puestos de trabajo, de los cuales 400.000 pertenecían al sector manufacturero29. El Cuadro 6 ilustra claramente la fuerza de Japón y Alemania, sobre todo después de 1973, como grandes inversores internacionales; destacándose principalmente Alemania en el mercado europeo continental, en Japón entre los tigres asiáticos y en Estados Unidos. Cabe destacar la pérdida de importancia relativa del Reino Unido y de los Países Bajos, importantes centros financieros que en 1960, en conjunto, poseían casi el 30% de las inversiones extranjeras directas, retrocediendo casi al 20% en 1989. En 1983, el flujo líquido de capitales hacia fuera de Japón fue de 17,7 mil millones de dólares, en 1984 subió a 49,7 y en 1985 saltó de nuevo a 64,5 mil millones, convirtiendo a Japón en la mayor nación acreedora del mundo. En 1990, el director del Institute for International Economics pronosticó que el resto del mundo tendría con Japón una deuda extraordinaria de 500 mil millones de dólares30. Estados Unidos, después haber alimentado la liquidez global a través del aumento de su déficit en la balanza de pagos por dos décadas, comenzó a absorber la liquidez, el capital y la tecnología de Europa y, especialmente, de Japón. Miranda y Teixeira, en su excelente obra A Economia mundial no limiar do século XXI (en la cual se analiza, principalmente, el desarrollo de las economías de América, Japón y Alemania) sostienen que “el mercado de las empresas automotrices americanas disminuCuadro 6 Origen de la inversión extranjera directa (años seleccionados) País de origen

1960

1973

1989

Estados Unidos

47,1

48

28,3

Canadá

3,7

3,7

4,8

Europa

45,2

39

50,2

Reino Unido

18,3

13

16,7

Alemania

1,2

5,6

9,1

Italia

1,6

1,5

3,8

Francia

6,1

4,2

5,3

Holanda

10,3

7,5

6,1

Resto de Europa

7,7

7,2

9,3

Japón

0,7

4,9

11,5

Todos los demás

3,2

4,4

5,2

Total

100

100

100

Fuente: Monthly Review, 1992, cit., p.12.

40 Puente@Europa

Cuadro 7 Participación de las importaciones en el mercado de Estados Unidos (%; 1972/1986) Industrias

1972

1986

Automotriz

13

31

Electrónica de Consumo

32,3

70

Máquinas herramientas

9,5

44

Semiconductores, computadoras y copiadoras

13

30

Textil

7

20

Fuente: Aloisio Teixeira y José Carlos R. Miranda, A economia mundial no limiar do século XXI: o cenário mais provável, Campinas, IE/Unicamp, septiembre de 1990, p. 37. yó significativamente en la década del ’70 y ’80. En 1987, el 31% de los automóviles vendidos en Estados Unidos eran importados”. Las importaciones, especialmente, de Japón y Corea dominaban la franja de autos populares, mientras que las europeas se destacaban entre las de alta gama31. Estos datos son importantes porque demuestran la superioridad, sostenida en el tiempo, del modelo japonés, causando un cambio drástico, tanto en el ámbito de aplicación, como en la naturaleza de la competencia internacional. Las innovaciones acumuladas en la organización de la producción (producción flexible) y las constantes innovaciones de productos, hicieron de Japón el principal motor de la economía mundial. Impresionan, particularmente, los niveles de productividad y calidad, los bajos stocks, la alta tasa de rotación del empleo, el tiempo de formación de nuevos trabajadores; todo resultado de la revolución japonesa en la organización de la producción, que convirtió en inmejorables aquellos productos de consumo moderno (desde automóviles hasta microcomputadoras, desde cámaras fotográficas hasta electrodomésticos). Existe una vasta literatura sobre la denominada producción flexible y los elementos que componen la nueva metodología – como calidad total, defecto cero, just in time, tiempo de ciclorápido (Wood, 1991, Coriat, 1991)–, que no es posible discutir en profundidad en este artículo. Sin embargo, hay detrás de todos los componentes del “nuevo paradigma”, una serie de factores estructurales que aseguraban las ventajas competitivas de Japón. Ellos son: 1.

El papel del MITI (Ministerio de Industria y Comercio Internacional), que promovió, desde la crisis del petróleo, la industria de tecnología de punta y la reestructuración de los sectores obsoletos; 2. El gran volumen de investigación y desarrollo (I+D), que pasó del 2,6% del PBI, en 1980, al 3,5%, en 1990, llegando a competir con Estados Unidos en términos de nivel gasto en I+D por horas-hombre, si se excluyen los gastos militares (Carvalho, 1992); 3. El nivel de ahorro en Japón, que se diferenciaba bastante del de Estados Unidos, teniendo en cuenta que en Japón se debía ahorrar más para la vejez frente a una política de bienestar social más severa; 4. Una política proteccionista que garantizaba un mercado interno significativo, que se ha reducido debido a la globalización de la economía, especialmente a partir de la mayor interpenetración de la economía japonesa y americana. Desde 1985, las exportaciones de Estados Unidos a Japón aumentaron a más del doble. La economía americana exportaba, en 1992, más hacia Japón que hacia Alemania, Francia e Italia juntas. Japón importaba 394 dólares per cápita de los Estados Unidos, y éste 360 dólares per cápita desde Japón32.


A pesar de las transformaciones radicales en el sistema capitalista mundial [...], puede decirse con certeza que esos cambios estuvieron mucho más concentrados en el primer mundo y algunos de los países recientemente industrializados de Asia. A pesar de las transformaciones radicales en el sistema capitalista mundial, abordadas en algunos de sus aspectos en este trabajo, puede decirse con certeza que esos cambios estuvieron mucho más concentrados en el primer mundo y algunos de los países recientemente industrializados de Asia. Esto no quiere decir que los países periféricos estuviesen al margen del proceso. Por el contrario, de hecho, sólo América Latina y el Caribe transfirieron a los países ricos (entre 1982 y 1990) la cantidad de 223 mil millones de dólares (CEPAL, 1990). Esto es una demostración inequívoca de que el mundo ha vivido, entre 1970 y 1990, cambios cruciales que profundizaron la brecha entre el centro y la periferia latinoamericana del sistema, en lo referente a la caída o estancamiento del PBI de los países en desarrollo, a la participación en la industria mundial, al consumo de energía, a la cualificación profesional, al nivel tecnológico. Notas David A. Stockman, The Great Deformation. The Corruption of Capitalism in America, New York, Public Affairs Book, 2013. 2 La cuestión de la salud en Estados Unidos es un aspecto relevante de la crisis que vive el país. Son 50 millones de personas las que hoy no disponen de seguro médico, o sea 1 de cada 6 personas. Ver: Louis Gill, “Après cinq ans de crise”, en Carré Rouge, n. 47, verano de 2012, p. 46. 3 D. A. Stockman, “State-Wrecked: the corruption of capitalism in America”, The New York Times, 30/03/2013, pp.15-16 y 59. 4 D. A. Stockman, A great deformation…, cit. 5 Paul Krugman, A consciência de um liberal, Rio de Janeiro, Editora Record, 2010 (ed. orig. 2007) 6 Joseph E. Sitglitz, The Price of Inequality. How today’s divided society endangers our future, New York, W. W. Norton & Company, 2012, p. ix. 7 L. Gill, art. cit. 8 Dani Rodrik, “The Nation-State Reborn”, Project Syndicate, 13/02/2012. 9 François Chesnais, “Aux racines de la crise économique mondiale”, en Carré Rouge, n. 46, diciembre, 2011, pp. 7-17. 10 Claude Serfati, “La logique financiaro-rentière des sociétés transnationales”, en European Journal of Economic and Social Systems, n. 2/2011, pp. 155. 11 Ver, entre otros, Samir Amin, L’empire du Chaos. La nouvelle mondialisation capitaliste, Paris, L’Harmattan, 1991; Michael Piore y C. Sabe, The Second Industrial Divide, New York, Basic Books, 1984; Alain Lipietz, Mirages et Miracles, Paris, La découverte, 1998; Jacques Attali, Milenio, Barcelona, Seix Barral, 1991; Fernand Braudel, A dinámica do Capitalismo, Lisboa, Teorema, 1986 (ed. orig. en francés 1985); Paul Kennedy, Ascensão e Queda das Grandes Potências, São Pablo, Ed. Campus, 1989 (ed. orig. en inglés 1987); Jürgen Habermas, “A Nova Instransparência”, en Novos Estudos, n. 18, septiembre, São Paulo, CEBRAP, 1987, pp.103-114; Immanuel Wallerstein “L’indispensable État: 1

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Technology, Economic Reestructuring and the Urban Regional Process, Blackwell, 1989, p. 322. 18 Michael Harrington, Por uma Esquerda Democrática, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1969, p 191. 19 Ibídem, p. 63. 20 La cuestión se enmarca en una amplia discusión teórica sobre el uso de los recursos públicos para armamentos o para políticas sociales; ver Paul A. Baran y Paul M. Sweezy, Monopoly Capital, New York, Monthly Review Press, 1966; y Kenneth Galbraith, The New Industrial State, Boston, Houghton Mifflin, 1967. 21 Albert O. Hirschman, A Economia como ciência moral e política, São Paulo, Ed. Brasiliense, 1986, p. 85. Cabe señalar que existe una versión anterior en francés: A. O. Hirschman, L’économie comme science morale et politique, Paris, Galimard/Seuil, 1984. 22 Es interesante observar, en Brasil, durante el período Juscelino Kubitschek (1955-59) la ofensiva de grandes empresas europeas, contraponiéndose ya a la hegemonía comercial americana: el despliegue de las marcas Sinca-Chambord, DKW-Vermag, Volkswagen, Mercedez Benz, Alfa Romeo, Willys Overland, pioneras en la industria automovilística del país. 23 P. Kennedy, op. cit., p. 397. 24 P. Kennedy, op. cit., pp. 398-443. 25 En 1997, el Ministerio de Finanzas admitió que los préstamos problemáticos sumaban 630 billones de dólares. Edward J. Lincoln, “Japan ’s Financial Mess”, en Foreign Affairs, vol. 77, n. 3,1998. 26 John M. Keynes, “Economic Possibilities for our Grandchildren” en Essays in Persuasion, New York, W. W. Norton & Co., 1963, pp. 358-373. 27 “The New Global Banker: Tokyo and its mighty money”, Time, 27 de abril de 1986. 28 Ver también “The New Global Banker: Tokyo and its mighty money”, art. cit. 29 Lance Morrow, “Japan in the Mind of America”, Time, 10 de febrero de 1992. 30 P. Kennedy, op. cit, p. 442. 31 Aloisio Teixeira y José Carlos R. Miranda, A economia mundial no limiar do século XXI: o cenário mais provável, Campinas, IE/Unicamp, septiembre de 1990. 32 L. Morrow, “Japan in the Mind of America”, cit.

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El neoliberalismo como regreso de la economía vulgar Franklin Serrano

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e me ha pedido que realice aquí una reflexión acerca de las razones teóricas y estructurales de la hegemonía cultural del neoliberalismo en las últimas décadas. Lo que sigue no es más que un esbozo en el que ofrezco notas preliminares con la esperanza de que el esquema de interpretación propuesto pueda ser de utilidad para separar los elementos teóricos de aquellos estructurales (o históricos) que integran el complejo tema en cuestión.


La economía es una ciencia empírica La economía o economía política, como solía llamarse esta disciplina antes de la revolución marginalista de la década de 1870 (que diera luego origen a lo que hoy se conoce como economía “neoclásica”), es una ciencia empírica. Naturalmente, uno puede sentirse tentado a pensar lo contrario, dado el gran esfuerzo e importancia que la profesión le dispensa actualmente a ciertas ramas de la teoría matemática de la economía, que aparentemente tienen poca o ninguna relación –por no decir utilidad– con los análisis empíricos e incluso teóricos de los sistemas económicos reales que existen en la actualidad (o quizá hayan existido en el pasado). En la profesión hay un número considerable de nihilistas especialistas en teoría de los juegos que disfrutan con sus artilugios matemáticos. También hay teóricos del equilibrio general moderno –neoclásico– que suelen defenderse cuando se señala la esterilidad de sus trabajos, con cierto tipo de retórica relativista (con niveles variables de sofisticación). Con frecuencia, estos teóricos comparan el estudio de la economía con la matemática pura o la filosofía. Además, este tipo de trabajo ha ganado mucho prestigio en la profesión. Pero muchos de estos teóricos que parecen rechazar la dimensión empírica de la economía sólo están siendo cínicos1. Es muy difícil negar que la economía tiene un objeto empírico y que hay ciertas regularidades empíricas en el sistema económico que intentamos comprender. En este sentido, la economía tiene algo en común con ciencias como la meteorología o la sismología, que abordan sistemas muy complejos, por lo que es muy difícil que puedan realizar predicciones muy precisas. Sin embargo, estas ciencias son, en muchos casos, como la economía: herramientas útiles para comprender cómo funciona el mundo. Economía científica versus economía vulgar A pesar de la naturaleza empírica del objeto o tema de estudio, en los países capitalistas algunas teorías económicas son argumentos puramente ideológicos, cuya función es defender ciertos intereses materiales. Con frecuencia, sólo son una ’teología’ de las clases privilegiadas propietarias. Podemos hacer referencia a la observación de Marx, abordada en profundidad en su teoría de la plusvalía, según la cual mientras David Ricardo hizo “economía política científica” (basada de manera sistemática en el principio materialista clásico de la plusvalía), otros economistas como Thomas Malthus y Jean Baptiste Say se dedicaron, fundamentalmente, a lo que Marx llamó “economía vulgar”. Es decir, una economía puramente ideológica; que carecía de solidez teórica y relevancia empírica. En economía siempre se debe hacer una cuidadosa distinción entre la evolución de los resultados de la labor científica y la sociología del conocimiento. Ciertas teorías y opiniones de calidad muy modesta pueden, con frecuencia, prevalecer por sobre otras teorías y opiniones que son más ricas y precisas, por razones ajenas a la ciencia, de carácter social o político. Esto no debería resultar sorprendente ya que la historia nos ha dado muchos ejemplos de cómo la difusión de ciertas ideas está determinada por fuerzas sociales. Todos conocen los problemas que Galileo tuvo con el Papa y los comprensibles temores que Darwin tuvo sobre el impacto que su teoría de la evolución tendría en la sociedad. Por supuesto, sería extremadamente difícil sostener que la reciente y continua controversia acerca de las posibles causas humanas del cambio climático –y sobre qué hacer al respecto– haya sido inmune a la existencia de estas fuerzas sociales. La ciencia, tanto en su vertiente social como en la exacta, es producto de un hombre que vive inmerso en la sociedad. No debería entonces sorprendernos que la difusión de ciertas teorías económicas no haya podido escapar a estas poderosas fuerzas sociales.

El principio de la sustitución de factores y la idea neoclásica del mecanismo de mercado El rasgo fundamental del enfoque teórico que está nuevamente en boga en la economía es una particular caracterización del funcionamiento normal del mecanismo que rige el mercado competitivo. Se trata de una representación particular de las fuerzas que operan en el mercado y de su potencial efecto sobre la economía. Este enfoque solía llamarse marginalismo. Ahora, en cambio, se lo denomina “neoclásico” y encuentra su origen, precisamente, en la revolución marginalista de la década de 1870. Este enfoque desplazó a la economía política clásica –definida por Marx y, más recientemente por Sraffa, como un conjunto de teorías, desarradas entre 1670 y 1820, aproximadamente, y organizadas en torno al principio de la plusvalía. Este principio teórico se basaba en la idea de que el conjunto de técnicas empleadas y las fuerzas económicas y sociales que determinan un nivel mínimo de subsistencia de los salarios reales imponen límites materiales a la remuneración relativa de los factores de producción –tanto aquellos producidos como los no producidos. Estas variables distributivas y las técnicas empleadas determinan los costos objetivos de producción de los bienes producidos. Estos costos regulan, bajo un régimen de libre competencia, la tendencia de sus precios relativos. A diferencia de este principio clave y clásico de la plusvalía, las teorías marginalistas (o neoclásicas) giran en torno al principio de sustitución marginal de los factores de producción (tierra, capital y trabajo). La idea básica es que: 1) si los precios relativos de los factores de producción (salarios, ganancias y rentas) son flexibles (en el sentido que pueden subir o bajar de acuerdo a excesos de demanda u oferta); y 2) existe un pronunciado efecto de sustitución entre ellos que hace que aumente la demanda relativa por el factor más barato cuando se modifican los precios relativos; entonces, una economía de mercado competitiva tenderá hacia el pleno empleo de los factores de producción. Esta tendencia hacia el pleno empleo de todos los factores productivos se debería a dos elementos interrelacionados: en primer lugar, la sustitución de capital por mano de obra (o tierra) permitiría el uso de cualquier cantidad de trabajo (o tierra) con cualquier nivel inicial de capital, siempre y cuando el salario real (o la tasa de la renta) haya caído lo suficiente. La utilización adicional de trabajo (o tierra) incrementaría el nivel del producto potencial (capacidad productiva de la economía). En segundo lugar, la sustitución de trabajo (o tierra) por capital podría asegurar que cualquier aumento en el nivel de producto potencial que no sea utilizado para consumo (potencial de ahorro) podría ser absorbido por una mayor demanda de inversión siempre y cuando se haya permitido que la tasa de interés real caiga lo suficiente como para poder hacer rentables métodos de producción y/o mix de productos más intensivos en capital. Se debe tomar nota de que el primer proceso implica que, en realidad, no existe desempleo estructural o tecnológico. Es decir, se desecha la posibilidad de que el pleno empleo del acervo de capital existente no sea capaz asegurar el pleno empleo del factor trabajo. De hecho, si hubiera desempleo permanente cuando la economía opera a plena capacidad, se debería únicamente a que el salario real no ha caído lo suficiente. El segundo proceso referido implica que no puede haber una infrautilización continua de los recursos (trabajo y capital) debido a la falta de demanda monetaria final para los productos que son producidos por estos factores. Todo aquello que se produce en una economía se venderá de un modo rentable. Este punto de vista marginalista o neoclásico sobre el funcionamiento básico del mecanismo de mercado competitivo no ha cambiado mucho desde su aparición a fines del siglo XIX, siendo compartido por economistas de diversas tendencias, tales como Marshall, Walras, Pareto, Pigou, Wicksell, Hicks y Hayek. Según este punto de vista, la

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economía competitiva es como una gran feria para una determinada dotación de factores de producción, que tiende a ser utilizada plenamente y, asimismo, a determinar su precio relativo por medio de la acción conjunta de la flexibilidad de precios y la sustitución. Se debe tomar nota de que esta teoría, a pesar de favorecer a determinados intereses, no podría considerarse como “economía vulgar”. Cualquier que sea el juicio sobre ella, no puede negarse que constituyó un intento de encontrar una base científica que sustentara la antigua creencia en la eficiencia del mecanismo de mercado para la asignación de recursos2. El abrumador dominio de este enfoque particular acerca del funcionamiento de los mecanismos de mercado fue lo que condujo, en 1930, a Lionel Robbins, de la London School of Economics, a definir la economía como “la ciencia que estudia la conducta humana como una relación entre fines y medios escasos que tienen usos alternativos”. Esta definición cobró tal popularidad que aún puede encontrarse en la mayoría de los manuales de economía. Sin embargo, esta definición puede ser considerada un tanto restrictiva en varios sentidos. La definición de Robbins tiene una vinculación directa con el principio de sustitución. Los recursos deben ser escasos (es decir, disponibles como una dotación fija) y tener usos alternativos (es decir, la sustitución es posible). ¡De lo contrario, ni siquiera se estaría discutiendo sobre economía! La primera hegemonía neoclásica y su crisis en los años treinta El punto de vista marginalista (o neoclásico) de la economía y esta peculiar definición de la economía se transformaron rápidamente en el pensamiento dominante en las primeras décadas del siglo XX. Cuando en esos años se hablaba de economía en Gran Bretaña, se solía decir: “todo está en Marshall”. En los años treinta, sin embargo, el dominio de este enfoque conceptual enfrentó serios obstáculos que pusieron en duda su hegemonía. Los retos provinieron inicialmente de la realidad económica, antes que de la teoría. Por un lado, en aquel momento existían grandes y persistentes problemas de desempleo y una gran subutilización del acervo de capital existente generado por la Gran Depresión. Esto entraba en contradicción con la idea de pleno empleo de los factores de producción, que era fundamentalmente aquello de lo que se trataba la economía. Luego de muchos años con tasas de desempleo por encima del 20% en países como Gran Bretaña y Estados Unidos, la crítica a esa idea restrictiva acerca de lo que debía tratar la economía creció. No quedaba claro qué había sucedido con la supuesta eficiencia de las fuerzas del mercado. Después de todo, si la economía se ocupaba sólo de la escasez, se necesitaba algo más para orientar la formulación de políticas en un mundo en el que coexistían la pobreza y la abundancia descoordinada de recursos. El segundo desafío –menos conocido, pero no por ello menos importante– al enfoque conceptual neoclásico sobre el funcionamiento del mecanismo de mercado fue el mayor conocimiento sobre el gran éxito del proceso de industrialización acelerada experimentado por la Unión Soviética, a partir de la acumulación de capital liderada por el estado. Este proceso se caracterizó por tener un costo social muy elevado, que recayó fundamentalmente sobre los campesinos. Esto, sin embargo, se supo mucho más tarde, después de la Segunda Guerra Mundial. Lo que era de público conocimiento entonces era el notable logro del estado como movilizador de una enorme masa de mano de obra, parcialmente empleada en un atrasado sector rural, y de abundantes depósitos de materia prima a favor del veloz desarrollo de un moderno sistema industrial dirigido a aumentar a tasas elevadas el acervo de capital. Asimismo, en aquel sistema, el pleno empleo estaba garantizado por el estado. Dejando de lado las opiniones acerca del nuevo sistema social que adoptó la Unión Soviética en ese momento, estaba claro que existía un

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marcado contraste entre la pujante economía soviética y el pobre desempeño de las inversiones, el estancamiento de la economía y el desempleo masivo que acuciaba a las principales economías capitalistas. Se pudo observar, aunque en menor medida, un fenómeno semejante durante la rápida recuperación y rearme de Alemania durante el régimen nazi, que tuvo lugar bajo una fuerte intervención estatal. Estos desafíos que tenían origen en la realidad fueron creando un terreno fértil para la rápida difusión de una teoría alternativa que estaba vinculada principalmente con el nombre de Keynes (aunque se podría afirmar que el menos conocido economista polaco de izquierda, Mikhail Kalecki, había desarrollado un poco antes una versión más sólida de la teoría)3. Según el nuevo principio teórico que trajo la “revolución keynesiana”, conocido como el principio de demanda efectiva, el nivel total de actividad y producción de la economía no estaría, excepto en los tiempos de guerra, determinado por limitaciones en la oferta dadas por la dotación de factores de producción. Esta restricción estaría, en cambio, determinada por el nivel de demanda efectiva, por el gasto monetario total de quienes están dispuestos a pagar el precio que cubre los costos más un margen de ganancia que asegura el nivel mínimo de rentabilidad deseada. Es el nivel real de la demanda agregada efectiva –que es efectiva en el sentido que en una economía monetaria, el deseo de compra requiere tener acceso a un poder adquisitivo monetario– el que fija los parámetros que definen qué es realmente rentable producir en una economía capitalista. No existe realmente ninguna razón para que estos niveles de gasto agregado sean siempre suficientes como para comprar todo aquello que podría ser potencialmente producido con los recursos disponibles. Esto en parte se debe a que en una economía capitalista sólo una fracción del valor total del producto, la parte de la masa salarial que es consumida de inmediato por los trabajadores, puede retornar a los productores (considerados como un todo) de manera más o menos automática a través de la venta de sus productos. La demanda efectiva total dependerá entonces fundamentalmente de la magnitud de las decisiones autónomas de consumo que tomen los propietarios ricos, de la compra de inmuebles a través de nuevos créditos, de las inversiones empresariales, de los gastos gubernamentales y de las exportaciones netas. Naturalmente, estos gastos tienden a aumentar a diferente velocidad con el paso del tiempo. No hay motivo, sin embargo, para creer que esta serie de componentes autónomos, que conforman la demanda, deberían aumentar a la par del aumento en la disponibilidad de bienes de equipo y mano de obra. De hecho, según este enfoque, la situación normal se da cuando la producción de la economía está limitada por el lado de la demanda. Pero la pregunta es: ¿por qué no funciona el segundo elemento de la teoría neoclásica señalado anteriormente, a partir del cual las tasas de interés caerían siempre a un nivel capaz de inducir mayores inversiones siempre que la demanda total fuera menor que el producto potencial (es decir, cuando la inversión fuera menor al ahorro potencial)? ¿No debería el funcionamiento de este mecanismo hacer que la economía regrese a una situación de pleno empleo? La respuesta se encuentra en que, tal como señalaron Keynes y Kalecki, no hay un motivo fundamental que justifique que las tasas de interés monetarias respondan de manera automática y directa a una magnitud potencial –pero no real– como es el nivel potencial de ahorro (o de producto). El ahorro potencial sólo verificaría en términos reales si la economía se encontrara en una situación de pleno empleo. De hecho, lo que sucede es que el nivel real de la producción se ajusta al nivel real de la demanda. A su vez, el nivel real de ahorro se ajusta al nivel de inversión dado, ya que el ahorro real es la diferencia entre el ingreso real y el consumo real. Además, Keynes (en el corto plazo) y Kalecki (de manera más general) eran muy escépticos sobre el hecho de que caídas en las tasas reales de interés durante una recesión –probablemente a través de intervenciones directas del Banco Central– fueran suficientes como para estimular inversiones en nuevas capacidades, habiendo tantas


fábricas ociosas. En síntesis, una vez que se comprendió el principio de demanda efectiva, las fuerzas que conducen automáticamente al ajuste de la demanda agregada al nivel potencial o de pleno empleo del producto comenzaron a verse como algo demasiado débil. Esto dio paso a la idea de que el gobierno debía intervenir mediante sus herramientas fiscales y monetarias de política económica con el objetivo de regular la demanda efectiva. El estado debía insistir en sus esfuerzos para evitar que la demanda aumentase a niveles tan elevados que pudieran causar inflación por exceso de demanda. Sin embargo, debía también actuar con urgencia en situaciones como la de los años ’30, mediante políticas expansionistas que previnieran el estancamiento de la economía en niveles bajos de producción, generando un enorme problema de desempleo y capacidad ociosa. La revolución keynesiana trajo, por un lado, conocimiento acerca del funcionamiento del sistema económico y de las herramientas políticas para el manejo de la demanda. Pero, al mismo tiempo, amenazó la hegemonía que hasta entonces habían tenido las ideas neoclásicas. Estas ideas le habían dado sustento científico al liberalismo (que no era aún el neoliberalismo de la actualidad) de principios del siglo XX, que proponía un mecanismo de libre competencia de mercado –sin ninguna intervención– que conduciría a la economía a una adecuada y eficiente asignación de recursos. Las ideas keynesianas le abrirían paso a los argumentos a favor de la intervención del gobierno en la economía. Además, si el problema principal de las economías más avanzadas era encontrar la manera de resolver la abundancia potencial más que la escasez, entonces se ponía en jaque la definición misma que Robbins había propuesto para la economía. Para colmo de males, parecía que cuanto mayor era la intervención del estado, mejor era el rendimiento de la economía, tanto cuando se comparaban distintos países en los años treinta como si se observaba el mismo país antes y durante la Segunda Guerra Mundial. El contraste entre la economía de Estados Unidos en los años treinta y las tasas de crecimiento de dos dígitos durante los años de la guerra, cuando la economía estaba sometida a niveles sin precedente de intervencionismo y planeamiento por parte del gobierno, era tal que no podía ser ignorado4. La Guerra Fría y el doble compromiso teórico: la economía keynesiana y la economía del desarrollo Esta situación planteó un importante dilema cuando empezó la Guerra Fría. Por un lado, por razones políticas e ideológicas muy obvias, los países capitalistas tenían gran interés en preservar las ideas neoclásicas que destacaban la eficiencia de un sistema de libre mercado. Por otro lado, no podían permitir que las economías capitalistas más avanzadas regresaran a una situación de recesión. Además, acuciaba en aquel momento el problema de la descolonización. Era necesario ofrecer una alternativa viable de capitalismo que permitiera a los países periféricos desarrollarse y evitar de esa manera la posibilidad de que se vieran tentados a volcarse al lado soviético (o chino). Ese dilema dio origen a un doble compromiso en la teoría economía. A nivel puramente teórico no cambió mucho las cosas. Las ideas neoclásicas acerca del funcionamiento del mecanismo de mercado permanecieron intactas. Sin embargo, las técnicas de manejo de la demanda de los economistas keynesianos, y aquellas de planeamiento aprendidas del modelo soviético, no podían ser ignoradas en aquel contexto político y geográfico de posguerra. Así es como en la teoría económica aplicada vemos el surgimiento del primer compromiso teórico, que Samuelson dio en llamar “síntesis neoclásica”. Esta síntesis creó el nuevo campo de la macroeconomía como algo enteramente distinto de la microeconomía. Anteriormente, la práctica habitual era separar el análisis monetario –que estudiaba, principalmente, las fluctuaciones en el nivel general absoluto de precios o la inflación del análisis de la producción y los precios relativos a nivel de mercado–, del análisis de toda la econo-

mía –el equilibrio general–, comúnmente conocido como la teoría del valor o de precios relativos. Pero la síntesis neoclásica también postuló que la teoría y las políticas keynesianas eran relevantes para la macroeconomía y para el corto plazo, mientras que las herramientas comunes del marginalismo eran relevantes para la microeconomía y el largo plazo. Esto era un tanto artificial. Por un lado, si las fuerzas que actuaban a largo plazo llevando por sí solas a la economía hacia una situación de pleno empleo realmente existían, entonces, sería mejor no interferir con las señales de mercado mediante las políticas keynesianas. Por el otro, si las fuerzas que guiaban por sí solas a la economía hacia el pleno empleo eran débiles –o prácticamente inexistentes–, entonces, todo el instrumental marginalista de análisis del equilibrio general de largo plazo, donde la economía estaría restringida por la disponibilidad de recursos, sería inútil. De la misma manera, la distinción entre macro y micro economía resultaba algo artificial. La idea neoclásica sobre cómo interactúan los mercados competitivos de factores de producción y de productos para conducir la economía hacia una situación eficiente de equilibrio general de pleno empleo difícilmente podría encuadrarse dentro de la microeconomía, entendida más bien como el análisis de equilibrio parcial (es decir, el análisis de un mercado o una empresa particular). Por otra parte, no es coherente pensar que exista una cantidad significativa de factores de producción ociosos, que la producción general de la economía está determinada por la demanda efectiva, y que los productos son vendidos a precio de oferta que cubren los costos; y, a la vez, afirmar que estos mismos precios de oferta están determinados en el largo plazo por un costo de producción regulado por las técnicas empleadas y variables distributivas (precios de los factores) que corresponden al valor en situación de equilibrio con pleno empleo de aquellos mismos factores de producción. Naturalmente uno puede ganar cierto margen al jugar con la distinción entre corto y largo plazo, pero no es tan fácil sostener que una economía que está aparentemente limitada por la demanda en el corto plazo podrá luego, de alguna manera, cambiar hacia una situación en que las limitaciones se originan en la oferta de recursos en el largo plazo (indefinido). Sin embargo, el compromiso era necesario porque durante la llamada edad de oro del capitalismo de posguerra se tenían que aplicar políticas keynesianas en los países capitalistas para garantizar la prosperidad y el orden social. Por estos mismos motivos, las consecuencias ideológicas y políticas de abandonar las ideas neoclásicas acerca del funcionamiento del mecanismo de mercado competitivo habrían sido demasiado elevadas5. Un segundo caso en el que se llegó a un compromiso en el campo teórico surgió en el nuevo campo de la economía del desarrollo. Nuevamente, se sostuvo que en principio no había nada malo con las ideas neoclásicas acerca del funcionamiento del mecanismo de mercado competitivo y que éste operaba bien en un largo plazo algo impreciso. Sin embargo, los países más pobres tenían algunas características específicas que justificaban –y de hecho requerían– la aplicación de políticas que implicasen un grado mucho mayor de intervención estatal en la economía. Una de las ideas principales sostiene que, a pesar de la validez del principio de sustitución de factores, las economías pobres tienen tan poco capital y utilizan técnicas de producción tan atrasadas, que el nivel al que deberían caer los salarios reales para alcanzar el pleno empleo debería ser igual a cero, o como mínimo, un nivel que estuviera por debajo del salario de subsistencia. Así quedaba claro que estas economías necesitaban un gran impulso –a “big push”– para poder acumular una gran cantidad de capital lo más rápido posible y modernizarse. Asimismo, los países con un exceso crónico en la oferta de mano de obra sufrían también de una serie de fallas de mercado. Esto fue utilizado para justificar la idea de que la inversión pública en este tipo de países traería como resultado externalidades positivas, ya que la tasa de retorno social para estos proyectos de inversión, por ejemplo en infraestructura, sería mucho más alta que la (baja) tasa privada de

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retorno. El punto en este caso no era tanto a favor de que el gobierno aplicase políticas keynesianas para la administración de la demanda agregada, sino que el estado ayudase en el proceso de cambio de la estructura de la economía mediante la aplicación de políticas de sustitución de importaciones, la promoción de las exportaciones y la aceleración del crecimiento de la inversión tanto pública como privada. Muchas de estas políticas tenían, naturalmente, una naturaleza intervencionista, en notable contraste con la presunta eficiencia del mecanismo de libre mercado en la asignación de los recursos escasos. Pero, al mismo tiempo, en el contexto de la Guerra Fría, las políticas para el desarrollo tenían que ser aplicadas a pesar de que los principales dogmas de la teoría neoclásica no podían ser abandonados6. Por lo tanto, en el doble compromiso de la Guerra Fría, existieron ideas keynesianas en el norte, y un desarrollo económico liderado por el estado en el sur; manteniendo al mismo tiempo la idea de que, al menos en el largo plazo, un modelo completamente desarrollado de economía capitalista sería más eficiente. El “efecto ingreso” de un modelo de equilibrio general y la crítica interna a las ideas neoclásicas sobre el mecanismo de mercado La evolución de los acontecimientos en el campo de la teoría económica pura en los años sesenta e inicios de los años setenta generó una crítica muy destructiva de los fundamentos teóricos de las ideas neoclásicas acerca del funcionamiento del mecanismo de mercado. Las críticas apuntaban al corazón mismo de la teoría. Es decir, se señalaban claras contradicciones–o, al menos, inconsistencias– lógicas en los argumentos sobre los que se habían sustentado los teóricos de las ideas neoclásicas durante muchas décadas. En términos generales, éstos habían tenido una fe absoluta en que los supuestos acerca de las dotaciones de recursos, la tecnología y las preferencias eran suficientes para deducir que si los mercados y, en particular los mercados de factores, funcionaban de manera competitiva, la flexibilidad de los precios relativos conduciría la economía hacia una situación de equilibrio general. En esta situación de equilibrio habría pleno empleo de los factores de producción según precios relativos que reflejarían su escasez relativa. Los teóricos neoclásicos no negaban el hecho de que en el mundo real muchos mercados de productos y/o factores –en particular, el mercado de trabajo– se encuentran lejos de una situación de competencia perfecta y que el sistema está lleno de fricciones o imperfecciones. Especialmente, con posterioridad a Keynes, admitían sin reparos que los aspectos monetarios, especialmente en el corto plazo, podrían alejar a la economía del equilibrio de pleno empleo. Muchos aceptaban los efectos –generalmente temporales, pero a veces muy significativos– de las falsas expectativas, la incertidumbre y de las burbujas especulativas. Pero había acuerdo casi absoluto sobre la solidez de la cadena deductiva de supuestos teóricos para describir el funcionamiento del mecanismo que rige el mercado competitivo y conduce la economía hacia un equilibrio general. El razonamiento podía ser poco realista pero era rigurosamente lógico. Dos desarrollos teóricos independientes pusieron en duda esta idea. Uno de ellos surgió de un programa de investigación del mainstream de la teoría económica acerca de la formalización adecuada de las condiciones necesarias para que la economía neoclásica avance hacia una posición de equilibrio general en el contexto simplificado de intercambio puro (pure trade). Es decir, se trataba de analizar el funcionamiento en el corto plazo de un conjunto de mercados interrelacionados con características semejantes a una subasta. Allí no habría producción, sino que se incorporarían bienes en cantidades definidas para ser comercializados entre propietarios. Al menos desde los años ’30, se había difundido entre los teóricos de la vertiente neoclásica la idea de que la consecuencia de un cambio en la demanda de un determinado bien o factor de producción, generada por una variación en su precio relativo, podría ser descompuesta, en principio, en dos efectos: el efecto sustitución y el

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efecto ingreso. El primero de ellos reflejaba que, dado un determinado nivel real de ingreso, ante un cambio en los precios relativos, el consumidor podría obtener una mayor satisfacción modificando la composición del mix de bienes consumidos. Bajo el supuesto de que las preferencias del consumidor son convexas –es decir, que éste obtiene satisfacción a partir de una gran variedad de canastas de consumo que contienen los mismos bienes pero en diferentes proporciones– es posible concluir que el mismo volcará sus preferencias a favor de los bienes cuyos precios hayan disminuido, Un ejemplo simple del efecto sustitución sería el de un consumidor un tanto tacaño que le agrega muchas cucharadas de azúcar al café cuando el precio del azúcar es relativamente bajo en comparación con el precio del espresso y sólo una cucharada –o nada– de azúcar cuando su precio es relativamente alto en comparación con el del café. El efecto ingreso, por su parte, implica a grandes rasgos que, con la misma cantidad de ingresos, una caída en el precio del azúcar no puede tener otro resultado que el aumento del ingreso real del consumidor, lo que le permitirá adquirir cantidades mayores de todos los bienes, inclusive de aquellos cuyos precios no han caído. El efecto final de una caída en el precio del azúcar sobre la demanda de este bien sería igual a la suma de los efectos sustitución e ingreso. En el caso de un único consumidor con un ingreso nominal determinado, queda claro que, frecuentemente, el efecto ingreso sólo refuerza el efecto sustitución garantizando la “ley de la demanda” (neoclásica). Muy probablemente, en nuestro ejemplo, la caída en el precio del azúcar generaría un aumento de la demanda de este bien porque el consumidor se vería tentado de agregar más cantidad en cada taza, y también porque ha podido pagar un mayor número de tazas de café azucarado. Sin embargo, el efecto ingreso, que parece reforzar la “ley de la demanda” en el caso del consumidor visto como un comprador, puede tener una consecuencia bastante distinta cuando la analizamos desde el punto de vista del agente como vendedor. Para una persona que vende azúcar, la caída en el precio de este bien tiene como consecuencia una reducción de sus ingresos y, por lo tanto, de su capacidad para comprar bienes. Así es que, en la medida en que el análisis del ingreso/riqueza de este consumidor no es constante sino que, en parte, está dado por la cantidad que posee del bien y por la cantidad vendida, el efecto ingreso iría en la dirección contraria al efecto de sustitución. No podríamos, por lo tanto, estar tan seguros del efecto final de un precio menor sobre la demanda. Esta complicación puede ser considerada menos relevante cuando pensamos en lo que se denomina como “equilibrio parcial” –es decir, el análisis de un único mercado como el del azúcar, en el que es natural pensar que la mayoría de los consumidores de azúcar obtendrían una parte ínfima de sus ingresos a partir de la venta de azúcar. Lo que surgió con claridad en el transcurso de la investigación matemática sobre el equilibrio general que realizó este grupo de teóricos en los años sesenta y setenta fue que, en el contexto del equilibrio general, cada agente es al mismo tiempo un consumidor y un vendedor (ya que el ingreso del consumidor debe provenir de alguna parte). También quedó claro que si la riqueza inicial de los consumidores (y/o sus preferencias) son muy diferentes entre sí, la teoría de la demanda del equilibrio general para cada bien puede adoptar cualquier forma, en el sentido de que no hay ninguna razón para pensar que, aún en el contexto simplificado de una economía de intercambio puro, la tendencia a una posición única de equilibrio general esté garantizada. Estos resultados se vuelven más relevantes aun si se consideran economías en las que, en lugar de partir con las dotaciones de bienes iniciales, se parte con las dotaciones de trabajo y tierra y, por lo tanto, existe producción. En estas economías, por ejemplo, una caída de los salarios, a través del efecto sustitución puro, llevaría, en principio, a las empresas a la adopción de tecnologías más intensivas en mano de obra, mientras que los trabajadores reducirían la oferta de trabajo y optarían por tener más tiempo libre; los consumidores, en general, accederían a canastas de consumo con más bienes inten-


[...] no se podría calificar al proyecto marginalista/neoclásico original como economía “vulgar”. Sin embargo, luego de las ignoradas críticas monetaristas de Keynes y Kalecki de la década del ’30 y de los problemas aún más fundamentales planteados por Sraffa y por otros economistas desde la década de ’60, el resurgimiento de esta hegemonía, conocida como neoliberalismo, sólo puede interpretarse como de naturaleza “vulgar”. sivos en mano de obra. Todo esto daría lugar a un aumento neto de la demanda de trabajo. Pero al analizar seriamente el problema del efecto ingreso de equilibrio general se observa que esta caída de los salarios puede llevar a resultados muy diferentes. Los trabajadores, cuando sus salarios bajan, pueden verse obligados a aumentar su oferta de trabajo para lograr un ingreso mínimo para su supervivencia y, en tanto, los consumidores, a consumir menos de todos los bienes, incluidos los intensivos en mano de obra. Al final, después de la caída del salario real, sería posible observar una reducción neta general de la demanda de mano de obra, lo que alejaría al mercado laboral competitivo del equilibrio mientras que los salarios, por ejemplo, fácilmente podrían caer a cero. El problema más grave es que, luego décadas de investigación matemática sobre el efecto ingreso de equilibrio general, no existe un conjunto de supuestos razonables acerca de las preferencias, dotaciones y técnicas disponibles que puedan eliminar estos resultados “paradójicos”, ya sea en modelos simples de intercambio puro de dos mercados y dos agentes o en modelos más complicados con producción de gran número de productos con muchos factores primarios de producción. Estos resultados negativos se conocen como SMD, debido a los apellidos de los tres economistas neoclásicos que los han estudiado (Sonnenschein, Mantel y Debreu), y fueron bautizados por MasColell –otro economista perteneciente a la misma corriente que trabajó mucho en la temática– como Teorema “Anything Goes”. Los resultados de SMD afectan seriamente la idea de que, al menos en teoría, las lógicas del libre mercado podrían lograr, mediante sus propios mecanismos, una asignación eficiente de los recursos7. Esto ha llevado a que en muchos de los trabajos neoclásicos de las últimas décadas denominados de “equilibrio general” –como aquellos que actualmente están de “moda”, o sea los modelos macroeconómicos de equilibrio general dinámico estocástico– asuman explícitamente que hay solo un agente “representativo” en la economía, que es a la vez consumidor y propietario de todos los factores de producción. Esta es la única manera de deshacerse de este tipo de problema, suponiendo, por supuesto, que lo que pierde este agente como ingreso cuando los salarios caen es exactamente lo mismo que gana en términos de aumento de sus beneficios. El capital como factor de producción y la crítica interna sraffiana del enfoque neoclásico sobre el mecanismo de mercado La implicancia de los resultados del SMD son serios pero muchos economistas neoclásicos pusieron sus esperanzas en que, tal vez, los problemas causados ​​por el equilibrio general del ingreso podían ignorarse si los efectos de sustitución tradicionales fuesen suficientemente fuertes en la práctica. Sin embargo, unos años antes, un grupo de economistas críticos heterodoxos de la Universidad de Cambridge (Reino Unido) dirigido por Piero Sraffa y Pierangelo Garegnani, ya habían llegado a conclusiones que eran aún más críticas. Los sraffianos, en lugar de centrarse en el equilibrio general del efecto ingreso, encontraron serios problemas a nivel teórico general en relación a la noción misma de sustitución entre capital y otros factores de producción (la literatura SMD nunca se había ocupado del capital). Incluso, los sraffianos pusieron en duda el efecto sustitución entre los factores de producción, cuando el capital es uno de ellos.

Nótese que para que la idea de sustitución entre los factores de producción tenga sentido, debemos ser capaces de definir con precisión cuál es la cantidad utilizada de un factor y demostrar que si el precio de otro factor cae en relación a éste, habrá una tendencia a utilizar una mayor cantidad del segundo factor, manteniéndose constante el consumo del primero. Cuando se trata de los así llamados factores primarios, es relativamente fácil determinar las dotaciones de trabajo y tierra en una economía. Asimismo, se podría suponer que dichas dotaciones son constantes durante un cierto período, mientras la economía se mueve hacia su posición de equilibrio general. Como señalaron los sraffianos, las cosas se complican cuando se considera al capital como factor de producción. Hay dos diferencias básicas entre los bienes de capital (ya sean circulantes –inputs– o fijos –maquinaria, por ejemplo) y los otros factores primarios. La primera diferencia es que los bienes de capital son producidos. La segunda diferencia es que, en condiciones de competencia, en comparación a las tasas de remuneración de los factores primarios, que pueden mantenerse diferentes por largo períodos, las tasas de retorno de los distintos bienes de capital que operan en los diferentes sectores de la economía tenderán inevitablemente a la uniformidad, puesto que los inversores cambian el tamaño y la composición del capital en busca de una mayor rentabilidad. Esto significa que, si bien es poco probable que las proporciones de la dotación de factores económicos de los distintos tipos de trabajo y tierra disponibles varíen mucho en el corto plazo, no se puede decir lo mismo acerca del stock de bienes de capital fijo y circulante. Esto crea dos problemas importantes. Por un lado, cómo definir de forma coherente la dotación de capital. Los bienes de capital físicos existentes en un momento cambian tan rápidamente que las tasas de retorno de escasez relativa de cada uno de ellos no persiste en el tiempo, especialmente bajo la fuerte tendencia competitiva a producir sólo el tipo de bienes de capital más rentable, que tendería a igualar rápidamente las diferentes tasas de retorno. Además, esta falta de persistencia implica que en los mercados de los demás factores de producción, las cantidades de los distintos tipos de bienes de capital que se utilizan para la producción con un tipo particular de trabajo también estarían cambiando rápidamente. Y puesto que la escasez de un factor puede solo determinarse en relación a la escasez de otros factores, la escasez relativa de todos los factores de producción –no sólo del capital– resulta muy difícil de determinar. Una posible salida a este problema, que fue ampliamente utilizada por los primeros neoclásicos, es argumentar que, puesto que en el largo plazo hay una sola tasa de rendimiento del capital, en general, la dotación de capital de la economía debe estar representada, no por un conjunto de bienes de capital físico determinado, sino por una medida del valor real de la dotación de capital en general (esta debe ser considerada como un stock agregado en lugar de un conjunto de medios de producción). Esta solución, sin embargo, sólo conduce a otras contradicciones. El valor nominal total de este stock de capital sería una suma de la cantidad individual de los bienes de capital físico ponderados por sus precios relativos. Y el valor real de este fondo tendría que medirse, por ejemplo, tomando en consideración un bien de capital determinado como referencia. Si tenemos dos máquinas, una cuesta 1 euro y la otra 5 euros, el valor real de la dotación de capital podría ser calculado como el equivalente a 6 máquinas de 1 euro o a 1+1/5

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máquinas de aquella cuyo precio es 5 euros. Este stock de capital real podría ser sustituido por diversos tipos de tierra y trabajo, y la escasez relativa de dicho stock de capital real debería determinar la tasa general de beneficio. Ahora bien, esta historia es lógicamente inconsistente, ya que implica un razonamiento circular. Sólo podemos aplicar este razonamiento si sabemos que una máquina cuesta cinco veces más la otra. Pero para conocer el precio relativo de las máquinas tenemos que conocer cuál es la tasa general de ganancia y la remuneración de los otros factores de producción. ¿Pero cómo podemos decir que la tasa general de ganancia depende del stock real de capital si sólo sabemos cuál es el stock real del capital luego de conocer cuál es la tasa general de ganancia que nos permite calcular el precio relativo de los dos tipos de máquinas? Más allá que en el corto plazo es imposible creer que todos los mercados de la economía puedan acercarse al equilibrio, ya sea a partir de la medición física de la dotación de factores o en términos de su valor real, simplemente no tenemos idea de cuál es la cantidad de capital en general o del conjunto de bienes de capital específicos que podrían representar las cantidades del factor capital escaso. Pero si no conocemos la dotación de capital, no sólo no tendremos ninguna manera de saber su tasa (o tasas) de retorno, sino que tampoco podemos tener una idea sobre la escasez relativa de los demás factores de producción. Pero sin conocer este último dato, no es posible tampoco conocer cuál es su tasa de remuneración. Para complicar aún más las cosas para el enfoque neoclásico tradicional, ni siquiera el relato estándar sobre el efecto sustitución entre los factores (o el signo de éste) en un modelo de equilibrio general puede sostenerse cuando la economía utiliza bienes de capital para la producción. Tomemos, por ejemplo, la simple idea de que si el salario real cae, los agricultores tenderán a utilizar métodos de producción menos mecanizados y, por lo tanto, emplearán técnicas más intensivas en trabajo. Imaginemos que en la situación inicial con salarios reales altos se utilizaban tractores; luego el salario cae y tiene lugar el relato esperado en el que el agricultor emplea más personas que utilizan palas. Pero supongamos que la reducción del salario tiene lugar en la economía en su conjunto y no sólo en el sector agrícola. En este caso, el salario disminuye en las granjas, y en la misma proporción en las fábricas de tractores y en las de palas. ¿Cómo podemos estar seguros de que para el agricultor será más rentable utilizar más palas y trabajadores? O incluso, si fuese así, ¿cómo podemos estar seguros de que, tomando en consideración la totalidad de los cambios del empleo en el sector agrícola y en las fábricas de palas y tractores, la demanda total directa e indirecta de mano de obra aumentará? Los sraffianos han demostrado que la técnica más rentable, dada la evolución de los salarios reales, dependerá de los cambios en los precios relativos del maíz, las palas y los tractores. Determinar esto es bastante complejo debido al impacto de las variaciones del salario real en la tasa general de ganancia y en los costos laborales directos e indirectos de los distintos sectores. Simplemente no hay razón para creer que el cambio en las técnicas de producción cuando los salarios caen, vaya a aumentar la cantidad total de mano de obra empleada en la economía. De la misma manera, este tipo de problemas implica que no hay ninguna razón para pensar que se utilizaría más capital (palas, tractores o capital en general) si la tasa de beneficio cae. La conclusión a la que llegaron los sraffianos es que no hay motivo para creer que una economía totalmente competitiva que utiliza bienes de capital en el proceso productivo podría, en el contexto de la teoría pura, tender hacia un equilibrio general que implique el pleno empleo de los todos los factores de producción. No existe una base teórica firme para postular la existencia de una relación inversa entre la demanda de un factor de producción y su precio relativo8. Esto significa que aun asumiendo una flexibilidad total de los precios de los factores de producción, no es correcto pensar que cualquier cantidad de trabajo (o tierra) puede ser empleada con un capital determinado; ni que cualquier aumento en el producto

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potencial de la economía que no sea consumido, tenderá a ser absorbido como una mayor cantidad de inversión (incluso si la tasa real de interés fuese flexible en el sentido neoclásico). Sólo hay una manera de considerar el factor capital en el modelo teórico neoclásico y evitar el tipo de problemas e inconsistencias señaladas por los sraffianos: la presunción de la homogeneidad del capital –es decir, la idea de que la economía está dotada y produce un único bien de capital, que es el mismo producto que se utiliza para el consumo. Sólo en este caso completamente artificial se pueden definir la dotación de capital, la tasa única de retorno del capital y la cantidad de capital utilizado en las técnicas alternativas de producción. La razón es muy simple. Los problemas se originan en los complejos cambios en el precio relativo de los bienes de capital que ocurren cuando, por ejemplo, la distribución entre salarios y beneficios se modifica. En una economía con bienes de capital homogéneos no existe el problema específico del precio relativo de los distintos bienes de capital, así como tampoco ninguno de los problemas que se derivan de éste9. No es extraño, por lo tanto, dada la gravedad de la crítica sraffiana, que gran parte de la teoría neoclásica moderna (por ejemplo, el ya citado modelo de equilibrio general dinámico estocástico) asuma que no sólo hay un agente representativo, sino también que el capital es homogéneo con el producto. Un “equilibrio general” con un solo agente y un solo bien habría, sin duda, resultado muy extraño a Walras, Wicksell o Marshall. La crítica al doble compromiso de la Guerra Fría en la economía aplicada La crítica a la teoría neoclásica que se produjo entre los años sesenta y setenta tiene, en lo que se refiere al tema principal de este artículo, dos implicaciones importantes. La primera es que en el ámbito de la teoría pura se debe admitir la pérdida del estatus científico del enfoque neoclásico sobre el funcionamiento del mecanismo de mercado. La segunda es que quedó abierto el camino para criticar el doble compromiso teórico de la Guerra Fría desde el punto de vista de la economía heterodoxa. Esto condujo al surgimiento de muchas bases alternativas para las economías keynesiana y del desarrollo, como el proyecto de reactivación del enfoque clásico del excedente propuesto por Sraffa y Garegnani. Pero, de hecho, en el contexto de la economía aplicada, el doble compromiso teórico de la Guerra Fría fue criticado desde una posición completamente opuesta. Fue discutido por su falta de coherencia con respecto a la, supuestamente científica y rigurosa, teoría pura del mecanismo de mercado neoclásico. Estas críticas, a diferencia de las referidas en la sección anterior, son muy conocidas por lo que no serán abordadas en detalle aquí. Aparecieron por primera vez en la década del setenta como una crítica a la síntesis neoclásica en macroeconomía, resaltando su falta de consistencia con relación a los “microfundamentos” neoclásicos. Esto comenzó con la crítica monetarista a la síntesis dirigida por Milton Friedman, que fue pronto seguida por las críticas más radicales de Robert Lucas y la nueva escuela clásica de expectativas racionales. Más tarde, en la década del ochenta, fue el Banco Mundial el que avanzó con una crítica inspirada en la falta de consistencia de la economía del desarrollo con respecto a la visión neoclásica y, en particular, a las teorías neoclásicas de crecimiento y bienestar (mientras que el Fondo Monetario Internacional promovía el monetarismo). Hubo un viraje desde el reconocimiento de la existencia de “fallas de mercado” hacia la afirmación de que el problema era, en cambio, la “inexistencia de mercados”. En términos de políticas, el énfasis pasó entonces de la acumulación rápida de capital hacia la cuestión de los “incentivos”. El pleno empleo de la mano de obra y los rendimientos decrecientes de la acumulación de capital fueron asumidos como supuestos válidos, incluso en los países pobres. Se sostenía que la ausencia de mercados


era consecuencia de la falta de derechos de propiedad bien definidos y de instituciones favorables al mercado (market-friendly institutions). Se defendió la privatización de las empresas estatales como alternativa a la inversión pública. Todo esto culminó con el conjunto de recetas políticas conocida como Consenso de Washington. El neoliberalismo y la segunda hegemonía neoclásica La compleja situación en la que estaba la teoría económica en la década del setenta ponía a los economistas frente a un problema. Podían continuar los desarrollos críticos de la teoría pura, que desacreditaban la visión neoclásica del funcionamiento de los mecanismos del mercado y aferrarse a los enfoques más heterodoxos, o podían escuchar a los críticos del doble compromiso de la Guerra Fría y alejarse de las teorías y políticas keynesianas y del desarrollo liderado por el estado. Es evidente que esta última opción fue la elegida. La visión neoclásica del funcionamiento del mecanismo de mercado gozó de una segunda hegemonía y la agenda política neoliberal se instaló en todo el mundo durante las últimas décadas. Pero es importante resaltar que era muy poco probable que quien siguiera la literatura teórica publicada en aquellos años en revistas académicas fuera capaz de predecir el resurgimiento de una teoría tan profundamente desacreditada, tanto por los profesionales de la teoría neoclásica del equilibrio general como por los principales críticos sraffianos heterodoxos. Esto parece indicar que la elección no respondió a razones científicas. De hecho, el keynesianismo no fue abandonado por razones teóricas. Lo que sucedió fue que, en los países avanzados, durante la década del ’60 y ’70, el aumento del malestar social y de los conflictos distributivos a nivel interno y externo (como fue el caso de las crisis del petróleo) dieron lugar a un aumento de la inflación y a la fractura del compromiso político que había permitido poner en marcha las políticas keynesianas. En la década del ’80, a partir de las políticas de Paul Volcker, Margaret Thatcher y Ronald Reagan10, tuvo lugar un fuerte cambio en la mayoría de los países capitalistas avanzados, que desplazaron sus prioridades de la política macroeconómica del pleno empleo al control de la inflación. Los argumentos monetaristas o neoclásicos fueron la base teórica de dichas políticas. Sin embargo, el principio de la demanda efectiva no dejó de ser válido sólo porque a la gente no le gustara. Como predecía la desacreditada teoría keynesiana, las políticas macroeconómicas de austeridad aplicadas para debilitar el poder de negociación de los trabajadores fueron efectivas para reducir la inflación pero a la vez provocaron un gran aumento permanente de la tasa de desempleo (no temporal como sostenía la doctrina monetarista) y a la reducción de las tasas de crecimiento económico11. Por un lado, la marcada desaceleración del crecimiento de la productividad; y el aumento de la insatisfacción con la disciplina laboral y la represión política en la Unión Soviética y otros países socialistas; y, por el otro, la década perdida de estancamiento y de elevada inflación que tuvo lugar en muchos países en desarrollo, como consecuencia de la crisis de la deuda externa del tercer mundo –en gran parte como resultado del cambio en la política económica de los Estados Unidos– fueron factores que, en la década del ’80, condujeron a la crisis de los estados desarrollistas. Fue la crisis real (no teórica) del keynesianismo en el norte en la década del setenta y de los estados desarrollistas en la década del ochenta, junto con la caída de la Unión Soviética (que, irónicamente, tuvo lugar luego de una gran crisis económica causada directamente por las reformas pro-mercado de la desastrosa Perestroika), lo que favoreció la difusión mundial de las ideas y la agenda política neoliberales políticamente conservadoras, alimentando la segunda hegemonía de la corriente neoclásica. Las reformas neoliberales y de austeridad se consolidaron en las economías capitalistas avanzadas en la década del ochenta y en la periferia capitalista y la mayoría de las economías “en transición” en la década del noventa.

Sucedió algo bastante previsible desde el punto de vista de la vieja economía del desarrollo y desde la cosmovisión de algunos enfoques heterodoxos: el balance de las reformas neoliberales en las economías de la periferia y en transición fue pésimo en términos de crecimiento económico y de sus costos sociales . En parte, la popularidad de la agenda neoliberal puede explicarse a partir de las implicaciones distributivas de las reformas propuestas. En nombre de la competencia y la eficiencia, los monopolios públicos fueron privatizaron y se convirtieron en monopolios privados. Por supuesto, esto generó márgenes muy altos de ganancia para los nuevos monopolios privados beneficiados. Se argumentaba que esto valdría la pena, puesto que en el futuro la gestión privada de las empresas iba a ser muy superior a la ineficiente gestión pública. Pero lo único que parece ser seguro son los enormes márgenes de ganancia. Para el resto, debemos esperar y esperar. Se suponía que las reformas del mercado de capitales para luchar contra la “represión financiera” a nivel nacional o internacional tenían como propósito aumentar la oferta de capital para préstamos a partir del aumento de las tasas de interés. Las reformas del mercado de trabajo, por su parte, debían reducir los salarios y aumentar así la demanda de trabajo. Una vez más, el efecto distributivo en favor de los intereses y en contra de los salarios se presentaba solamente como el efecto inicial de las reformas. El beneficio general, en términos de ahorro, inversión y empleo debería llegar en una etapa posterior. Pero el motivo real por el cual se llevaron adelante las reformas son los cambios distributivos. Las supuestas ganancias que vendrían como consecuencia de una mayor eficiencia son sólo los resultados esperados planteados por una teoría particular –que, como hemos visto, ha sido muy criticada desde los años treinta– sobre cómo deberían funcionar realmente los mercados. El neoliberalismo nunca ha aportado respuestas a las críticas realizadas a la teoría neoclásica planteadas aquí. La crisis del neoliberalismo en el nuevo milenio El fracaso de las reformas y políticas neoliberales a comienzos del siglo XXI en los países periféricos llevó a que un gran número de gobiernos nacionalistas y/o progresistas (los países del BRICS, países de América del Sur y también de Asia) reaccionasen mediante la adopción de políticas económicas intervencionistas pragmáticas. Estos países volvieron a las políticas keynesianas y/o desarrollistas, con muy buenos resultados, tanto en términos de crecimiento y equidad, como de reducción de la pobreza. El origen de esta transformación puede rastrearse fácilmente en el cambio en el poder relativo de las clases sociales y de los grupos conectados con los intereses nacionales o internacionales que tuvo lugar en estos países12. En los países capitalistas más avanzados, después de algunos años de “gran moderación”, la continua tendencia a la concentración del ingreso y a una mayor liberalización financiera llevó a la grave crisis de 2008-2009. La reacción a la crisis desde la perspectiva de la política macroeconómica en estos países ha sido interesante e ilustra muy bien el argumento principal de este artículo. En el momento de mayor gravedad de la crisis, la crítica a las políticas keynesianas fue olvidada rápidamente y los gobiernos intervinieron fuertemente para evitar un colapso financiero y económico. Las políticas keynesianas eran necesarias y por lo tanto se aplicaron con entusiasmo. Sin embargo, cuando lo peor de la crisis había sido ya superado, el llamado para retornar a la austeridad se hizo más fuerte y dominó el debate político en los Estados Unidos y Europa. Está claro que el keynesianismo de emergencia debe ser utilizado en grandes crisis porque es eficaz. Y por la misma razón no debe ser utilizado para restaurar el crecimiento rápido y bajos niveles de desempleo en aquellas regiones donde las fuerzas sociales dominantes no lo necesitan.

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Consideraciones finales Como hemos visto al comentar los resultados de las críticas SMD y sraffianas, desde la década del sesenta (a diferencia de la situación de los años veinte) no existe ninguna base científica válida para la actual hegemonía del enfoque neoclásico sobre el funcionamiento del mecanismo competitivo del mercado. Del mismo modo que no existe una base teórica para justificar las políticas de austeridad y las reformas radicales propuestas por el neoliberalismo. Como se discutió anteriormente, no se podría calificar al proyecto marginalista/neoclásico original como economía “vulgar”. Sin embargo, luego de las ignoradas críticas monetaristas de Keynes y Kalecki de la década del ’30 y de los problemas aún más fundamentales planteados por Sraffa y por otros economistas desde la década de ’60, el resurgimiento de esta hegemonía, conocida como neoliberalismo, sólo puede interpretarse como de naturaleza “vulgar”. En su discusión sobre el declive de la economía política clásica después de la muerte de Ricardo, Marx argumentó que la difusión del pensamiento científico en economía no es posible cuando la lucha de clases se vuelve demasiado intensa. Tal vez en el siguiente pasaje encontremos un indicio útil sobre la actual hegemonía del pensamiento neoliberal. […] en Francia y en Inglaterra la burguesía había conquistado el poder político. A partir de entonces, la lucha de clases, tanto en el terreno práctico como teórico tomó formas cada vez más francas. Sonaba la sentencia de muerte de la economía burguesa científica. Ya no se trataba de si este teorema era o no era verdadero, sino más bien si era útil o dañino para el capital, conveniente o inconveniente, políticamente peligroso o no. En lugar de investigadores desinteresados había luchadores a sueldo; en lugar de investigación científica original, la mala conciencia y la mala intención de los apologéticos […]13. Notas Un buen ejemplo de ello es el fallecido profesor Frank Hahn (19252013), a quien tuve como docente en Cambridge (Reino Unido) a fines de los años ’80. En una entrevista en la que hablaba de su trabajo cuando cumplió 80 años, despotricó, como de costumbre, contra aquellos que sostienen que las conjeturas en economía deben ser realistas (o “precisas en lo descriptivo”) y contra algunos economistas heterodoxos, como “Kaldor…[que] criticaba duramente a las personas, como yo, que construían castillos en el aire, o que hacían ciencia ficción. Hay algo de cierto en esa crítica, pero al menos construimos algo”; Marcello Basili y Carlo Zappia, “An Interview with Frank Hahn on the Occasion of His 80th Birthday”, en Storia del Pensiero Economico, n. 2, 2005, p. 17. Luego, como es frecuente en él, afirmaba que la economía es algo que puede sólo ofrecer un marco de coherencia lógica a partir del cual pensar. Sin embargo, en la siguiente página encontramos que, cuando se le pregunta acerca de sus declaraciones públicas sobre su falta de interés en la historia del pensamiento económico, él contesta: “me interesa entender el mundo, en vez de entender cómo otra persona lo entendió”, Ibid., p. 18. Así es que parece haber un “mundo” (la economía) allá afuera que debe ser entendido, aún por los economistas que admiten hacer “ciencia ficción” (debemos recordar que Hahn fue uno de los 364 1

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economistas británicos signatarios de una carta que criticó la política económica “monetarista” de Margaret Thatcher, primera ministra de Gran Bretaña entre 1979 y 1990). 2 Acerca de la diferencia entre plusvalor y el principio de sustitución –el enfoque clásico y neoclásico– y también una discusión acerca de la noción de economía “vulgar”, véase Pierangelo Garegnani y Fabio Petri, “Marxismo e teoria economica oggi”, en AA.VV., Storia del marxismo, vol. IV: “Il Marxismo Oggi”, Torino, Einaudi, 1982. 3 Sobre los aportes de Kalecki, ver: Julio López y Michaël Assous, Michal Kalecki, New York, Palgrave Macmillan, 2010. 4 Acerca de la economía keynesiana, tanto en teoría como en la práctica, ver: John Eatwell y Murray Milgate, The Fall and Rise of Keynesian Economics,  Oxford, Oxford University Press. June, 2011. 5 Acerca de la síntesis neoclásica, véase P. Garegnani y F. Petri, op. cit. 6 Acerca de la economía del desarrollo, véase Franklin Serrano y Carlos Medeiros, “Economic Development and the Revival of the Classical Surplus Approach”, artículo preparado para la UNRISD Conference The Need to Rethink Development Economics, Cape Town, South Africa, 7 y 8 de diciembre 2001. 7 Sobre los resultados SMD y sus implicancias, véase Abu Rizvi, “The Sonnenschein-Mantel-Debreu Results after 30 Years”, History of Political Economy, vol. 38, n. 1, 2006, pp. 213-227. 8 Los sraffianos no habían puesto mucho énfasis en los resultados SMD porque el efecto ingreso se calculaba residualmente como el efecto total de la variación del precio menos el efecto de sustitución. Si ni siquiera se tiene un efecto de sustitución no es posible calcular el efecto ingreso. 9 Sobre la crítica sraffiana al capital como factor de producción y sus controversias, ver: F. Petri, Equilibrium, Capital and Macroeconomics, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2004; y Andrés Lazzarini, “Revisiting the Cambridge Capital Theory Controversies: A Historical and Analytical Study”, Pavia University Press, Pavia, 2011. 10 Ronald Reagan fue presidente de Estados Unidos (1981-1989) y Paul Volcker fue presidente de la Reserva Federal de aquel país entre 1979 y 1987. 11 Sobre el final de la época de oro, ver: F. Serrano, “Relações de poder e política macroeconômica americana, de Bretton Woods ao padrão dólar flexível”, en José Luis Fiori (org.), O poder americano, Petrópolis, Vozes, 2004; y Tiziano Cavalieri, Pierangelo Garegnani y Meri Lucii, “La sinistra e l’occupazione-Anatomia di una sconfitta”, en La Rivista del Manifesto, n. 48, marzo de 2004. 12 Sobre los cambios en el orden internacional a partir de 2000, véase F. Serrano, “A Economia americana, o padrão dólar flexível e a expansão mundial nos anos 2000”, en Carlos Medeiros, Franklin Serrano y J. L. Fiori, O Mito do Colapso do Poder Americano, São Paulo, Record, 2008; y F. Serrano, “Continuity and Change in the International Economic Order: Towards a Sraffian Interpretation of the Changing Trend of ‘Commodity’ Prices in the 2000s” en Enrico S. Levrero, Antonella Palumbo y Antonella Stirati, Sraffa and the Reconstruction of the Economic Theory, vol. II: “Aggregate Demand, Policy Analysis and Growth”, Palgrave Macmillan, a publicarse en 2013. 13 Traducción del Coordinador Editorial. Karl Marx, Capital, vol I, Libro I, 1887 [ed. orig. en alemán 1867]. La cita pertenece al prefacio a la segunda edición alemana de 1873, que también está incluido en esta edición posterior en inglés. Este y otros escritos de Marx están disponibles versión electrónica en http://www.marxists.org.


Crisis de deuda pública en América Latina y Europa: dos relatos y el síndrome del Titanic Oscar Ugarteche Galarza

Introducción1 Históricamente, los problemas de deuda soberana se han solucionado a través de ingentes recortes en el monto de la deuda y la emisión de títulos valores a bajas tasas de interés, consolidando la deuda pasada en un único instrumento con un período muy largo de amortización. Distintas modalidades se han utilizado para garantizar los nuevos instrumentos: los ingresos por exportaciones (por ejemplo, México en 1928 y 1995, cuando las exportaciones de petróleo a Estados Unidos se utilizaron como garantía de los nuevos bonos a ser pagados a los tenedores


estadounidenses), los ingresos por concepto de servicios de exportación (por ejemplo, en Egipto, en 1872, donde los ingresos derivados del peaje del Canal de Suez, que eran administrados por el gobierno británico, terminaron pagando el préstamo), o bonos de países solventes (por ejemplo, los bonos Brady en 1989, cuando el Tesoro de Estados Unidos garantizó una tasa de interés baja). Todos los problemas de deuda se han abordado mediante mecanismos como los enunciados anteriormente. Llegar a esa resolución es el quid de la cuestión. Parte del problema para resolver la cuestión es que nunca han existido procedimientos para la declaración de insolvencia de una deuda soberana internacional (Raffer, 1990; Krueger, 2001; Eichengreen, 2003; Acosta y Ugarteche, 2007)2. Tenemos mucha experiencia en lo que se refiere al manejo de la deuda en ausencia de dichos procedimientos: en general, los ingresos se reducen en los países deudores a favor de aquellos que son acreedores. El caso de la América Latina de los años ’80 demuestra el impacto adverso que se verifica en términos macroeconómicos por no solucionar los problemas de deuda al inicio de la crisis (Stallings, 1986; Griffith Jones, 1988; Ffrench Davies, 1988; Devlin, 1989; Ugarteche, 1988, O’Connell, 1985; Green, 1984). Luego de una década de baja actividad, como consecuencia de las políticas de ajuste del Fondo Monetario Internacional (FMI) –que llevaron a una contracción de los mercados nacionales como resultado de la caída en los salarios y aumento de la recaudación fiscal–, las economías de la región se recuperaron gracias a la puesta en marcha del Plan Brady, en 1989, y a políticas de crecimiento basadas en la exportación. No fueron las reformas por sí solas las que permitieron la recuperación sino la combinación de la reducción de la deuda a niveles sostenibles y la recuperación del sector externo, como habían sugerido Miyazawa (1986) y Bresser-Pereira (2007) a principios de la década. En Europa, es evidente que los problemas bancarios tuvieron su origen en inversiones y préstamos de baja calidad relacionados con el sector financiero en Estados Unidos. Éstos impactaron en el sector financiero del Reino Unido y de Europa pero sobre todo, en el sector bancario, debiendo ser nacionalizado en varios países: Gran Bretaña (2008), Islandia (2008), Irlanda (2008) y Países Bajos (2009). En Suiza, Alemania, España, Italia, Grecia y Chipre el rescate se llevó delante de otro modo. El costo fiscal de estas acciones de salvataje condujo a un aumento del déficit fiscal en toda Europa, que fue enfrentado mediante la condicionalidad impuesta por la Troika (FMI, Banco Central Europeo -BCE- y Comisión Europea), orientada a reducir los salarios y a aumentar los impuestos. Estas medidas han provocado una marcada caída del consumo, con el consiguiente efecto negativo en el producto bruto interno (PBI). Como consecuencia del avance de las políticas de ajuste y el aumento del monto de deuda, la relación deuda/PBI aumentó notablemente, lo que ha llevado a que se pongan en marcha nuevas negociaciones para enfrentar el problema. En consecuencia, se ha producido en Europa un aumento en la concentración de los ingresos y un creciente desempleo, tal como sucedió en América Latina en los años ’80. La historia muestra que los acreedores buscan agruparse. En 1868, por ejemplo, los bancos de negocios británicos crearon la Corporación de Tenedores de Bonos Extranjeros (Corporation of Foreign Bondholders, CFB); el Departamento de Estado de Estados Unidos creó en 1933 el Consejo de Protección de Tenedores de Bonos Extranjeros (Foreign Bondholders Protective Council, FBPC). Entonces, los gobiernos acreedores enviaban consultores financieros

a asesorar a los deudores (Drake, 1989 y 1994). Las negociaciones en el siglo XIX se llevaban luego de dos o más décadas de incumplimiento de pagos y sólo cuando el horizonte parecía promisorio para nuevos préstamos soberanos. Sin un procedimiento de insolvencia, los acreedores se sentaban a la mesa de negociaciones con el deudor soberano, en Londres o Washington, y le presentaban una propuesta de consolidación de la deuda. Para que el acuerdo fuera factible, la reducción en el monto se realizaba mediante la emisión de bonos a muy largo plazo con garantía (Ugarteche, 2007). Entre la crisis de deuda en los años ’30 y los años ’80, no existió un verdadero mercado para los bonos soberanos. Asimismo, durante este período, se verifica el ingreso de nuevos actores en escena (Suter y Stamm, 1992). Después de la Segunda Guerra Mundial, el mercado de crédito internacional se volvió más complejo: los bancos comerciales internacionales comenzaron a dar préstamos en el mercado de deuda soberana, los gobiernos más pudientes ampliaron los préstamos bilaterales de ayuda (Pearson, 1969) y las nuevas instituciones multilaterales iniciaron sus operaciones (Bordo y Eichengreen, 1993; Alacevich, 2009). Los bancos comerciales vieron crecer su participación en el mercado de crédito, luego de la creación del mercado de euro-dólares a fines de los años ’50 (McKinnon, 1977; Einzig, 1964). Los eurodólares son los dólares surgidos de los déficits estadounidenses con Europa y mantenidos fuera de los Estados Unidos para evitar que su regreso inyectara inflación en ese país. Se utilizaron para los créditos internacionales desde Europa. Con la crisis de deuda en los años ’80 resurgió el mercado de bonos soberanos, especialmente luego de la iniciativa de los bonos Brady. La banca comercial se retiró del mercado de deuda soberana, pasándole la posta a la banca de inversión y al mercado de bonos (Mauro, Sussman y Yafeh, 2006) –que triplicó su tamaño entre 1989 y 1999, pasando de 450 mil millones de dólares a 1,4 billones de dólares (Santiso, 2003). El riesgo de la insolvencia soberana se desplazó, así, desde los bancos comerciales hacia los inversores individuales que operaban a través de los bancos de inversión. Esto produjo un cambio en el escenario internacional, que volvió a la situación vigente antes de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, esta vez, no existe el equivalente al FBPC o al CFB, y, por lo tanto, algunos acreedores –inversores finales– se resisten a ingresar en las negociaciones (Hornbeck, 2010; Hornbeck, 2004; Lopez, Oddone, Von Oertel, 2001) e inician acciones legales contra los países deudores, con el fin de lograr una indemnización por el total de la deuda, una vez finalizadas las negociaciones con las otras partes que sí aceptan negociar y realizados los recortes correspondientes3. En la segunda mitad de los años ’70, luego de que se pusiera fin al sistema de tipos de cambio fijos, se inicia el período que podríamos denominar “Bretton Woods II”. Entonces, el FMI asume un nuevo rol como asesor económico de los países que se encuentran en situación de incumplimiento de pagos o cercanos a él (Bird y Rowland, 2002; FMI, 2011). Esta nueva etapa está caracterizada por la idea de asegurar el pago de la deuda soberana (Lichtensztejn, 2010; Lichtensztejn y Baer, 1986; Eichengreen, 1996), así como con los efectos negativos que la condicionalidad pro-cíclica tuvo sobre el crecimiento y el tejido social de las naciones con dificultades económicas (Hayter, 1981; Payer, 1973). Estados Unidos lideró el surgimiento de Bretton Woods II y dispuso sus recursos y poder en función de la consolidación de la renovada institución multilateral. En Europa, más recientemente, la creación del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) careció del soporte de un país fuerte y, consecuentemente, proyectó una imagen débil con el resultado de su fracaso inicial. Esto

[...] se ha producido en Europa un aumento en la concentración de los ingresos y un creciente desempleo, tal como sucedió en América Latina en los años ’80. 54 Puente@Europa


convirtió a la Unión Europea como tal en un sistema bilateral en lugar de garantizar un diseño multilateral. En términos de crecimiento económico, las políticas de ajuste aplicadas por el FMI en América Latina han sido consideradas como regresivas por algunos (Przeworski y Vreeland, 2000) y neutras por otros (Dreher, 2005). En lo que respecta a lo político, reflejan el vínculo entre el Tesoro de Estados Unidos, el capital financiero internacional (con base en Reino Unido y Estados Unidos, principalmente) y el FMI mismo (Hayter, 1971; Payer, 1973; Ugarteche, 2009, Lichtensztejn, 2010). La persistencia de políticas de ajuste uniformes para todos (one-size-fits-all), junto a los errores cometidos (FMI, 2004) en Tailandia en 1997 (Henning, 2009; Weisbrot, 2007) y en Argentina en 2001 (FMI, 2004), condujo a la pérdida de credibilidad de la institución y la consiguiente caída en los recursos disponibles para préstamos: durante la primera década del siglo XXI, éstos se contrajeron en relación al PBI mundial desde el 0,84% al 0,57% (ver Cuadro 1). Durante este período, comenzaron a surgir como potenciales reemplazantes o, al menos, como complemento de la vieja estructura multilateral, instituciones regionales tales como el Fondo de multilateralización de la iniciativa de Chiang Mai (Chiang Mai Initiative Multilateralisation Fund, CMIM) (Sussangkarn, 2011), el MEEF y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), que disponen de 110 mil millones y 690 mil millones de euros, respectivamente (Sibert, 2010). Estos programas cuentan con recursos tanto o más cuantiosos que los del FMI; sin embargo, en el caso de Europa, la falta de una institución multilateral sólida en el marco del MEEF ha tenido como consecuencia una gran dependencia de un gobierno único, lo cual significa un revés a la iniciativa multilateral y al espíritu de la UE. Cuadro 1 Recursos disponibles del FMI en relación al PBI mundial (1995-2010)

Fondos del FMI en miles de millones de dólares Fondos del FMI/PBI mundial

1995

2000

2005

2010

223,8

272,3

322,4

358,1

12.5) En el ámbito interno, la crisis se debió al crecimiento del consumo en base a préstamos foráneos concedidos a muy bajas tasas reales de interés a mediados de los años ‘70 (Devlin y French Davis, 1995). El problema de deuda en Europa, por su parte, comenzó en 2007 como resultado del estallido de la burbuja de créditos hipotecarios de alto riesgo que contagió a los bancos europeos con posiciones en derivados norteamericanos vinculados a estos créditos. De la misma manera, en algunos países se había creado una burbuja inmobiliaria similar, como resultado de las muy bajas tasas de interés vigentes en la primera mitad de la década. Esto trajo como resultado una crisis en Estados Unidos que generó la necesidad de rescate de sectores financieros en Europa, lo que, a su vez, creó un enorme déficit fiscal y, en consecuencia, una mayor deuda del gobierno central (ver Cuadro 3). Al inicio de la crisis, en 2007, la mediana del nivel de deuda de los gobiernos centrales de doce países europeos seleccionados con respecto al PBI era del 41,1%. Tres años después, esta relación había aumentado al 70,7%, y nueve países se hallaban por encima del 60% –es decir, por encima del umbral establecido por el Tratado de Maastricht, y del nivel que tenían Argentina, Brasil y México en el momento en que estos países incurrieron en incumplimiento de pagos en 1982. Cuadro 2 Coeficiente de la deuda e incumplimiento de pagos en América Latina Deuda/PBI %

Año de cesación de pagos

Argentina

55,1

1982

Brasil

50,1

1983

Ecuador

68,2

1984

México

46,7

1982

Perú Perú

80,9 62

1978 1984

Fuente: Reinhart y Rogoff, 2009.

0,7533%

0,8451%

0,7075%

0,5693%

Fuente: Informes anuales del FMI de 1995, 2000, 2005, 2010. Derechos especiales de giro al valor de cambio correspondiente a finales de abril del año siguiente.

El problema de deuda en América Latina y Europa: sus consecuencias América Latina ha sufrido numerosas crisis de deuda a lo largo de su historia (Marichal, 1989; Eichengreen, 1989; Reinhart y Rogoff, 2009). A principios de los años ’80, la deuda pública en América Latina se convirtió nuevamente en un problema internacional. Los niveles de la deuda al momento del incumplimiento se encontraban en el rango del 50% del PBI (Cuadro 2) –coeficiente, por cierto, muy inferior a los que prevalecen en Europa. El problema de la deuda comenzó como externo y luego impactó sobre la economía interna de los países. El coeficiente de pago de intereses con relación a la exportación de bienes y servicios subió del 20% al 41%, entre 1980 y 1982 (Meller, 1990, Tabla

El desencadenante de la crisis de deuda de América Latina y Europa La crisis de deuda de América Latina tuvo origen en el costo de los intereses que afectó la balanza de pagos. A raíz del aumento repentino de las tasas de interés de Estados Unidos, que pasaron del 6% a más del 20%, entre 1976 y 1981, se produjeron cambios en las carteras de inversión (Gráfico 1), que causaron desequilibrios en la balanza de pagos de la mayoría de los países, debido a la reducción, de manera simultánea, del precio las materias primas (commodities)4. La crisis de deuda europea tiene origen en el rescate al sistema bancario que afectó al sector fiscal. Las tasas de interés eran bajas y fueron luego reducidas aún más en un intento por aplicar una política contra-cíclica. El efecto de cartera de este proceso fue el opuesto al de 1981, con tasas de interés en niveles negativos. El precio internacional de las materias primas y de los activos financieros aumentó de manera brusca, lo que provocó mayor inflación, a medida que aumentaban los precios de los alimentos y el petróleo en Europa, y la bolsa de valores se recuperaba en las economías en recesión. El efecto general es el crecimiento de las ventas externas en las economías exportadoras de materias primas, lo que condujo a una crisis de doble velocidad. Así pues, mientras que América Latina tuvo un coeficiente de deuda menor y alcanzó tasas de interés muy altas, en Europa los coeficientes de deuda son mayores y se consigue una tasa de interés básica real negativa desde 2009.

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Cuadro 3 Coeficientes de deuda y crisis en Europa

Francia Alemania Grecia Hungría Islandia Irlanda Italia Portugal Rep. Eslovaca Eslovenia España Reino Unido Promedio Mediana

2003 51,9 38,5 105,8 56,2 33,3 26,9 96,7 58,3 35,1 26,9 40,7 38,7 50,7 39,7

2007 52,1 39,6 105,7 61,6 23,2 19,8 95,6 66,6 28,1 23,2 30,0 42,7 49,0 41,1

2008 53,4 39,6 110,6 67,7 44,2 28,0 98,1 68,9 26,3 21,2 33,7 61,1 54,4 48,8

2009 61,2 44,2 127,0 72,8 87,5 47,1 106,8 78,7 33,7 33,6 46,0 75,3 67,8 67,0

2010 67,4 44,4 147,8 73,9 81,3 60,7 109,0 88,0 39,1 36,0 51,7 85,5 73,7 70,7

Fuente: OECD, Finanzas e Inversión: Tablas clave, 2011.

FMI y condicionantes de la Troika: sus efectos en América Latina y Europa El problema del balance de pagos provocado por las altas tasas de interés provocó inicialmente una crisis de liquidez, puesto que los coeficientes de deuda eran bajos. Esta crisis, generada por la combinación de la llamada “norma de Volcker”5 y la política de oferta llevada adelante por Estados Unidos entre 1979 y 1981, pudo haber

sido resuelto mediante la consolidación, entre 1981 y 1982, de la deuda externa de cada país a través de la emisión de bonos a muy largo plazo, con un garante internacional, tal como se hiciera luego, en 1989, con el Plan Brady6. El problema de liquidez se convirtió en uno de solvencia por el credit crunch de 1982, cuando los créditos se cerraron al mismo tiempo que los precios de las exportaciones bajaban y el PBI se contraía fruto de los ajustes económicos. En cambio, el problema de solvencia se trató como un problema de liquidez,

Gráfico 1 Tasa de interés preferencial de Estados Unidos [1930-2010]

Prime Rate History (1930 - 2010)

22% 20% 18% 16%

Prime Rate

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Fuente: http://www.moneycafe.com/library/primeratehistory.htm.

56 Puente@Europa


mientras se argumentaba que existían problemas de búsqueda de renta (rent-seeking) que debían ser resueltos. El cambio de diagnóstico sobre el problema de deuda, desde un enfoque de liquidez de la balanza de pagos hacia otro basado en la idea de sociedades captadoras de renta y en la naturaleza del estado, corresponde a lo que Ruggie ha dado en llamar “el liberalismo arraigado” (embedded liberalism) en las instituciones financieras inter-

nacionales (IFIs). La deuda pública fue reprogramada cada dos años durante los años ’80 bajo condiciones cada vez más duras (Griffiths Jones, 1988), lo cual condujo a la plena liberalización de todos los mercados y promovió el cambio hacia un crecimiento basado en las exportaciones y un rol más acotado del estado (Balassa et al., 1989 y Williamson, 1989).

Gráfico 2 Tasas de Interés del BCE 1999-2013

6

6

5,5

5,5

5

5

4,5

4,5

4

4

3,5

3,5

3

3

2,5

2,5

2

2

1,5

1,5

1

1

0,5

0,5

0

0

-0,5

-0,5

-1

-1

-1,5

-1,5 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Facilidad de depósito – fecha de cambios – datos en bruto – Cambios en puntos de porcentaje en comparación con la tasa anterior (Porcentaje) Facilidad de depósito – fecha de cambios – datos en bruto, Nivel (Porcentaje por año) Facilidad marginal de crédito – fecha de cambios (datos en bruto), Cambios en puntos de porcentaje en comparación con la tasa anterior (Porcentaje) Facilidad marginal de crédito – fecha de cambios (datos en bruto), Nivel (Porcentaje por año) Principales operaciones de refinanciación – subastas a tipo de interés fijo (tasa fija) (fecha de cambios), Nivel (Porcentaje por año) Principales operaciones de refinanciación – subastas a tipo de interés variable (tasa mínima de subasta) (fecha de cambios), Nivel (Porcentaje por año)

En Europa, de su lado, en la crisis que se inicia en el 2007, los rescates bancarios han tenido un peso enorme en el aspecto fiscal, lo que forzó a la UE a crear un prestamista de última instancia en 2010 aparte del Banco Central Europeo, el MEEF, con el objetivo de financiar un déficit fiscal cada vez mayor a tasas de interés inferiores a las de mercado. El proceso de rescate bancario se inició en Gran Bretaña en 2008 y se difundió a muchos países de Europa a lo largo de cinco años, al costo de 1,6 billones de euros (Boudghene y Maes, 2012). El rescate de los bancos de los principales países europeos tuvo un costo fiscal equivalente al 35% del PBI de Europa (Ibid., Cuadro 1), lo que aumentó la percepción de riesgo soberano en la región. Los organismos de calificación crediticia le han bajado la “nota” a la mayoría de los países europeos, lo que ha aumentado los márgenes de riesgo (spreads) para los bonos soberanos (Favero y Misale, 2011). A pesar de que las tasas de interés básicas son

negativas, en términos reales, los bonos soberanos de los países muy endeudados pagan altas tasas de interés, y tienen una creciente necesidad de un prestamista de última instancia que sea mucho más grande que el mecanismo MEEF-FEEF7. El Banco Central Europeo ingresó en un programa de rescate fiscal mediante la compra de deuda y la inyección de liquidez al sistema luego de haber avizorado que habría una reducción del crédito en la zona del euro, en septiembre de 20128. La verdadera solución al problema de deuda de América Latina llegó cuando ésta se redujo a niveles manejables a través del Plan Brady, en 19899, luego de una década de ajuste fiscal, devaluación, inflación, reducción en el consumo, un rápido crecimiento de la deuda, depresión económica y un alto costo social. Antes de la puesta en marcha del plan, los acreedores no estaban dispuestos a cambiar obligaciones con interés variable (Floating Rate Notes, FRN) por

Puente@Europa 57


La principal diferencia en el impacto de las políticas de condicionalidad en la solución del problema de la deuda es que mientras que América Latina es un exportador de materias primas al resto del mundo, Europa es un mercado industrializado integrado. un nuevo instrumento que implicaba un gran descuento, tal como sugirió Bresser-Pereira en 1988. Fue sólo cuando el Secretario del Tesoro de Estados Unidos, en aquel entonces Nicholas Brady, puso la iniciativa sobre la mesa que se pudo alcanzar una solución. Lo que permitió que el mecanismo funcionara fue la garantía del Tesoro de Estados Unidos sobre los nuevos bonos Brady, que mantuvo bajas las tasas de interés, a niveles de riesgo de Estados Unidos, y no a los altos niveles de los bonos soberanos de América Latina. Así, pues, un gran recorte en el mercado, a través de un programa de recompra de activos pagados con nuevos bonos con garantía de Estados Unidos, a tasas de interés muy bajas, resolvió el problema de insolvencia junto con políticas de fomento a la exportación que aumentaron el ingreso de divisas. Se definió con precisión la estrategia global para alcanzar este resultado: se combinaría un proceso de ajuste y reforma con un mecanismo financiero para convertir la deuda en nuevos títulos –con un valor inferior al nominal y tasas de interés inferiores a las de mercado– lo que permitiría a los países muy endeudados beneficiarse con descuentos existentes en el mercado secundario. Este proceso de securización se aplicaría globalmente, pero sería implementado caso por caso, según las necesidades específicas de los países deudores10. En Europa, los rescates fiscales se encuentran sujetos a los condicionamientos de la Troika, que se asemejan a los que fueron aplicados por el FMI en América Latina. Existen, sin embargo, diferencias entre los dos casos: en primer lugar, el diagnóstico de la crisis es diferente. La crisis europea no es una crisis de balanza de pagos sino una crisis fiscal. En segundo lugar, el FMI está dispuesto a ser menos severo de lo que ha sido en América Latina en lo que respecta al ajuste fiscal, ya que la institución ha reconocido que la elasticidad fiscal es mayor a uno11 (FMI, 2012). En tercer lugar, el objetivo del ajuste estriba en el sector financiero –en su gestión y propiedad. Finalmente, las políticas públicas de bienestar social que se implementaron en Europa luego de la Segunda Guerra Mundial son mucho más difíciles de eliminar que en América Latina, donde nunca terminaron de ponerse en práctica completamente. La similitud entre ambos casos radica en que los impuestos son aumentados para cubrir el cada vez mayor déficit presupuestario, y que los salarios –tanto sociales como nominales– son reducidos para bajar el consumo. La principal diferencia en el impacto de las políticas de condicionalidad en la solución del problema de la deuda es que mientras que América Latina es un exportador de materias primas al resto del mundo, Europa es un mercado industrializado integrado. A medida que se contrae el consumo en los países más pequeños, la producción de los países más grandes se reduce y, por consiguiente, la tasa de crecimiento se ve afectada negativamente en mayor grado de lo que habían previsto tanto la UE como el FMI. Dado que lo que necesita Europa no son divisas extranjeras sino un aumento de los ingresos fiscales, los instrumentos utilizados y los aspectos a resaltar deben ser distintos. Hasta hoy, sin embargo, parece que estuviera haciendo lo mismo, siguiendo la lógica de aumentar las exportaciones para salir de la crisis, en lugar de volver a equilibrar el mercado interno europeo.

58 Puente@Europa

Condicionalidad y deuda Los servicios de deuda se dispararon en América Latina como consecuencia de la continua refinanciación. El coeficiente de deuda/PBI se tornó insostenible, en parte, debido al mecanismo de condicionalidad cruzada, que trajo aparejado la reducción del salario y del consumo, forzando un descenso del PBI (Cuadro 4). La condicionalidad cruzada fue el mecanismo de coerción para el cambio de política económica, utilizado tanto por las políticas de estabilización del FMI como, luego, por las políticas de ajuste estructural del Banco Mundial. Ambas contribuyeron a la eliminación de las políticas que estaban vigentes desde los años ’50, estableciendo, en su lugar, políticas económicas estructurales dirigidas al crecimiento basado en las exportaciones. Cualquier negociación de la deuda debía primero pasar por un acuerdo condicionante con el FMI. El préstamo de balanza de pagos por parte del organismo requirió, a partir de 1986, un acuerdo adicional con el Banco Mundial para asegurar el avance del proceso de ajuste estructural para el establecimiento de una economía de mercado. Sólo entonces podía comenzar la negociación de la deuda con los bancos. Este mecanismo forzó tres series de acuerdos con condiciones vinculadas entre sí, que se tornaron aún más complejas cuando se reprogramó la deuda con el Club de París, lo que requirió una cuarta serie de condiciones. La consecuencia del mecanismo de endeudamiento junto a los condicionamientos impuestos llevó a que la deuda se duplicara durante los años ’80. Esto produjo dos efectos: en primer lugar, se registró un aumento del coeficiente deuda/PBI, ya que, debido a la depresión, el denominador se contrajo o permaneció fijo, mientras que el numerador creció, a pesar de que sólo se concedieron préstamos involuntarios. En segundo lugar, se planteó la cuestión de la “ilegitimidad de la deuda”. La diferencia de US$190 mil millones que resultaba entre la deuda original de US$126 mil millones y los US$320 mil millones de deuda al final de la década, no se debieron al ingreso de dinero fresco, sino a la capitalización de los intereses o anatocismo12. Dado que la deuda era en dólares estadounidenses, su servicio dependía de dos elementos: un superávit de balanza de pagos y un superávit fiscal primario. Entre 1980 y 1982, como consecuencia del aumento en las tasas de interés, las reservas internacionales cayeron un 40%; las importaciones, por su parte, cayeron un 42%, entre 1981 y 1983, en toda la región. La economía interna comenzó a estancarse como consecuencia de la disminución del consumo y la inflación generada por la devaluación del tipo de cambio. Políticas fiscales restrictivas, en combinación con políticas cambiarias inflacionarias, condujeron a una depresión económica que se denominó, metafóricamente, “la década perdida”. En cada una de las cinco series de negociaciones de la deuda durante los años ’80 (Devlin y Ffrench Davis, 1995), las condiciones impuestas por el FMI en la política económica estuvieron dirigidas a controlar la inflación y mejorar el balance de pagos, mientras se liberalizaban todos los mercados. Lichtensztejn (2010) sostiene que las negociaciones fracasaban a medida que aumentaba la inflación, como consecuencia de las políticas devaluatorias, y a que no mejoraba la posición del balance de pagos de manera significativa. “Exportar o morir” fue el dilema que tuvo que enfrentar América Latina en aquellos años.


Cuadro 4 Porcentaje del crecimiento del PBI per cápita en las economías de América Latina (1980-2010) Años ’80

Años ’90

2000 - 2010

Promedio

Desvío estándar

Promedio

Desvío estándar

Promedio

Desvío estándar

Argentina

-2,2

5,485

3,2

5,708

3,1

6,881

Bolivia

-2,6

2,7

1,7

1,557

1,9

1,418

Colombia

1,2

1,561

1

2,981

2,5

1,787

Ecuador

-0,3

3,29

-0,1

3,078

2,8

2,215

Honduras

-0,5

2,551

0,2

2,748

2,2

2,449

México

0,2

4,336

1,6

3,533

1

3,432

Panamá

-1,3

6,114

3,5

2,614

4,1

3,646

-2

8,012

1,4

5,13

4,2

3,323

Venezuela

-2,9

4,71

0,3

4,651

1,6

8,131

Uruguay

0,1

6,465

3

3,757

2,6

5,388

Chile

2,7

6,291

4,7

3,538

2,7

2,082

Brasil

0,8

4,686

0,1

2,943

2,5

2,481

Costa Rica

-0,5

4,332

2,9

2,715

2,1

3,065

Jamaica

0,5

4,502

1,3

3,439

0,8

1,825

Nicaragua

-3,2

4,887

0,8

3,044

1,7

1,914

Paraguay

1,1

5,404

0,1

1,906

1,5

5,176

País

Perú

Fuente: CEPAL, Tabla preparada por Francisco Josué Martínez Cervantes, OBELA, IIEC UNAM Las políticas de estabilización de los años ’80 fueron seguidas por políticas de ajuste estructural en los años ’90, con los títulos Brady y las políticas de reforma del Banco Mundial. Se optó por una estrategia de crecimiento basado en las exportaciones para afrontar la necesidad de divisas extranjeras con la finalidad de pagar la deuda en el contexto de un mercado interno cada vez más restringido (Ugarteche, 2000). Para 1989, las Prime interest rates (tasas de interés para los clientes de bajo riesgo) habían descendido del 20% al 6%, momento en el cual hubo un acuerdo formal de política económica conocido como “Consenso de Washington”13. Este acuerdo consistió en recetas dirigidas a eliminar cualquier elemento de política pública de bienestar social así como también los subsidios. También se liberalizaron los mercados de bienes y servicios, en especial, el mercado bancario, de crédito, financiero, de cambio de divisas y el laboral. Las empresas públicas fueron privatizadas. Se culpó al proteccionismo por los problemas de balanza de pagos y por la ineficiencia de la producción industrial, lo cual condujo a la eliminación de políticas industriales (A. O. Hirschman, 1992) sin que se verificara un proceso de transición entre la política de sustitución de importaciones y la estrategia exportadora. Ni siquiera se intentó poner en práctica algún tipo de política al estilo asiático, orientada a la sustitución de exportaciones (Wade, 1990; Amsden, 1989). El propósito de estos ajustes era eliminar las políticas de industrialización presentes en la mayoría de los países de la región desde los años ’30. Una década después de “la década perdida” de los años ’80, la porción del PBI mundial correspondiente a América Latina se había reducido a la mitad, del 6% al 3% (la caída anual del PBI de la región había sido del 0,4%), la deuda pública había aumentado desde un promedio del 35% del PBI en 1980 a más del 67% en 1986, y se había casi triplicado desde US$129 mil millones hasta US$320 mil millones, al valor actual de la deuda en dólares a lo largo de la década.

Bolivia devino en un laboratorio para estas políticas en 1986 (Sachs, 1986), pero fue el presidente de México, Salinas de Gortari (1988 a 1994), quien allanó el camino para las reformas promovidas por las IFIs en toda la región. Se introdujeron durante su presidencia ajustes estructurales de la mano de negociaciones para el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (North American Free Trade Agreement, NAFTA). Al igual que el resto de los países latinoamericanos, el resultado de estas políticas fue un crecimiento muy bajo, entre 1990 y 2000. Las excepciones a este desempeño fueron Argentina, Panamá, Costa Rica y Chile. Europa, por su parte, parece estar hundida en una profunda recesión, sin atisbos de que ningún país ejerza el papel de locomotora o sirva como modelo para la recuperación. El crecimiento económico en América Latina arrancó cuando el precio de los productos primarios aumentó –debido a las tasas de interés internacionales negativas– y cuando algunos países abandonaron la lógica exportadora y asumieron un modelo redistributivo para el desarrollo del mercado interno. La condicionalidad cruzada en Europa, cuyo principal objetivo es fijar (to lock in) las políticas, involucra al FMI, la UE y el Banco Central Europeo. La principal diferencia entre ambos casos radica en que en América Latina se trató de negociaciones sucesivas, mientras que en Europa hubo una única negociación en la cual los tres acreedores acordaron las condiciones, y luego negociaron conjuntamente con el deudor. No existe posibilidad de alcanzar un acuerdo con solo uno de los acreedores, dejando afuera al resto. Más de una década después de la implementación de las reformas estructurales, con posterioridad al año 2000, algunos gobiernos de América del Sur, al darse cuenta de que el crecimiento vía exportaciones no siempre tenía una elasticidad ingreso elevada, ni contribuía

Puente@Europa 59


a aumentar el empleo o a mejorar la distribución del ingreso, comenzaron a implementar cambios con el objeto de fortalecer nuevamente el mercado interno (Vidal, Guillen y Deniz, 2010). Esto coincidió con un aumento en el precio internacional de los productos primarios, lo que permitió una recuperación sustancial del mercado interno sin tener que afrontar restricciones en la balanza de pagos. En todos los casos, la deuda pública externa se ha visto reducida en la última década en un rango que va desde el 20% al 30% del PBI, mientras que se ha verificado un cambio de deuda externa por interna14 (Ugarteche 2008). En consecuencia, los países con políticas redistributivas progresistas tales como Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Uruguay y Venezuela han crecido más que en la década anterior. Excepcionalmente, Perú creció de manera sustancial a pesar de no haber implementado políticas de este tipo, posiblemente debido al auge de la minería del oro y otros minerales preciosos. Por otro lado, Chile, Costa Rica y Jamaica crecieron en menor grado en la última década en comparación con los años ’90. México, por su parte, ha tenido un bajo crecimiento sin cambios en sus políticas. Se ha hecho alusión a esta situación como “éxito de la exportación”, haciendo referencia a su efecto sobre la balanza de pagos. Sin embargo, el “éxito” de las exportaciones no ha sido siempre acompañado por un gran crecimiento económico (Ugarteche y Aroche, 2005).

Cuadro 6 Deuda pública de los principales países del G7 (% del PBI) G7

2000-2005

2006-2010

2010

Japón

163,3

202,1

225,8

Estados Unidos

58,4

74,1

100★

Gran Bretaña

39,4

56,9

76,5

Alemania

62,8

70,5

83,2

Francia

61,2

71,5

82,4

Italia

106,3

110,3

118,1

Canadá

77,7

75,1

34

Promedio

81,6

94,4

102,3

Fuente: CIA Fact Book. Disponible en: https://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/rankorder/rawdata_2186.txt World Bank, World Development Index, 2010. Elaborado por Francisco Josué Martínez Cervantes, OBELA, IIEC UNAM. ★ New York Times. La crisis de deuda del G7, por su parte, está relacionada de manera indirecta con la burbuja inmobiliaria y el crédito al consumo (Cuadro 6). El único país de este grupo que no tiene un problema serio de deuda es Canadá, que ha logrado administrar su política fiscal reduciendo a la mitad la carga de su deuda, de más del 70% al 34% del PBI, entre 2000 y 2010. Niveles muy elevados de deuda precedieron la crisis sistémica desde 2007 en adelante y deben ser vistos como parte de la crisis de acumulación de capital a nivel mundial (Ritschl, 1996). Esta crisis se inició en Estados Unidos y se desplazó luego al Reino Unido y los grandes centros financieros, y de allí a las economías más pequeñas. Pero no se ha limitado a aquellos países. De hecho, la quiebra de los bancos en todos los países europeos deriva del hecho de que la mayoría de las economías ricas vieron crecer su deuda pública y privada durante la primera década del siglo XXI, con excepción de los países escandinavos, Suiza y Austria. Islandia representa un caso extremo ya que su deuda privada aumentó hasta un 600% del PBI entre los años 2000 y 200715. Al inicio de la segunda década del siglo, la mayoría de las economías ricas están

60 Puente@Europa

Cuadro 7 Porcentaje del PBI de la deuda pública en países europeos en estado crítico 2009

2010

Bélgica

96,2

98,6

Francia

79

82,4

Grecia

126,8

144

Islandia

113,9

123,8

Irlanda

65,5

94,2

Italia

115,1

119,9

Portugal

76,8

83,2

España

53,2

63,4

Fuente: CIA Fact Book. Disponible en: https://www.cia.gov/library/ publications/the-world-factbook/geos/

altamente endeudadas -si tomamos como válido el criterio establecido en el Tratado de Maastricht, que estipula un límite equivalente al 60% de la relación deuda pública/PBI- y tienen niveles muy bajos de reservas internacionales y gran porción del presupuesto nacional destinado al pago de deuda, generando una perspectiva sombría de crecimiento. El problema de deuda de Europa, en su conjunto, surgió recién en 2007 (Panico, 2010). La mayoría de los países de la Unión Europea tenían un coeficiente de deuda pública de alrededor del 60% del PBI antes de que se iniciara la crisis. El gasto fiscal aumentó de manera significativa a medida que se pusieron en práctica políticas contracíclicas. Contemporáneamente se rescataban bancos, lo que condujo en algunos países a un aumento del coeficiente PBI/deuda a niveles superiores al 100% (Cuadro 7). La primera ronda de intervenciones para el rescate de la deuda (debt bailout), entre 2008 y 2010, tuvo como resultado un aumento de la deuda nacional, mientras que las políticas de ajuste fiscal trajeron como consecuencia una disminución de los salarios, del consumo y del gasto público, lo que se tradujo en un menor crecimiento del PBI. Esto, a su vez, contribuyó al aumento del coeficiente deuda/PBI, de manera semejante a lo que sucedió en América Latina en los años ’80 (Tablas 6 y 7). Dos años después, algunos países -por ejemplo, Irlanda, Portugal, España y Grecia- han iniciado la segunda ronda de negociaciones de la deuda, mientras descubren que los indicadores básicos de sus economías muestran un deterioro con respecto al inicio de la crisis. Islandia pateó el tablero e inició una demanda contra el primer ministro por presunta actuación negligente, mientras que se han realizado dos referéndums para el rechazo de los pagos de la deuda16. Bélgica17 y Francia18 están aplazando el problema mientras introducen ajustes. Italia, a su vez, pareciera estar afrontando el problema fiscal19 mientras que se ha bajado la calificación de su deuda desde AAA, en 2009, a A/A1 en septiembre del 2011, y a A2 en noviembre del mismo año20. Al observar los indicadores, no hay motivo por el cual España deba ser incluida en la lista de países con situaciones de crisis, y mucho menos que se hayan aplicado tratamientos de choque, al considerar que el nivel de la deuda apenas alcanza el punto crítico del 60% del PBI. Los datos suministrados anteriormente no hacen referencia a la deuda privada.La deuda privada relativa al consumo agregado creció a mayor velocidad que el consumo y la productividad. Esta fue la raíz del problema de la banca y se enfrentó reduciendo el crédito al consumo en sus distintas formas, lo que provocó el efecto secundario de agravar el problema de los bancos antes de que se iniciara la


Cuadro 8 Tasas de interés básicas Entidad y Moneda

Tasa

Fecha de inicio

Banco de Japón, YEN

0,10%

19 de diciembre, 2008 se redujo al 1% en 1995 se redujo aún más en un 0,20% en esa oportunidad

BCE, Euro

1,25%

7 de abril, 2011 se incrementó en un 0,25%

Reserva Federal estadounidense, US$

0,25%

16 de diciembre, 2008 se redujo del 5,25% el 7 de marzo se redujo aún más en un 1% en esa oportunidad

0.50%

5 de marzo, 2009 se redujo del 5% en septiembre del 2007 se redujo aún más, en un 1% en esa oportunidad

Banco de Inglaterra, Libra esterlina

Fuente: http://www.housepricecrash.co.uk/graphs-base-rate-uk.php y el banco central de cada país.

recuperación. Esto tuvo como resultado una reducción aún mayor del consumo y del crecimiento del PBI. Como el problema de Europa no es de deuda externa (en divisa extranjera) sino de deuda interna, todas las políticas se centran en el frente fiscal. Lo que se realizó en América Latina, en términos de ajuste a través de políticas de tipo de cambio y políticas fiscales, se realiza en Europa solamente a través de políticas fiscales, lo que torna el ajuste aún más complicado y más centrado en las prestaciones sociales. Viejos y nuevos stakeholders (actores interesados) La deuda de América Latina en los años ’80, en manos de bancos comerciales internacionales, en moneda extranjera y a tasa variable (floating rate notes), involucraba fundamentalmente a cuatro grupos de actores: el Club de Londres, integrado por bancos acreedores; el Club de París, compuesto por gobiernos acreedores; el Tesoro de Estados Unidos; y la dupla FMI/BM. Sin el acuerdo del FMI/BM y la luz verde por parte del primero, no había negociación posible. Sin el apoyo del Tesoro de Estados Unidos no hubiera sido posible la emisión de bonos Brady. El tema de la deuda europea es más complejo. La deuda está nominada en moneda local aun cuando el tenedor no fuera europeo. El mercado de bonos locales está integrado por inversores, instrumentos de deuda soberana, suscriptores y organismos de calificación crediticia que valúan los bonos. Los principales inversores en los canjes de créditos en mora (crédit default swaps) suelen ser los suscriptores y las compañías de seguros. Los suscriptores suelen conocer en profundidad al gobierno deudor con el que están tratando, por

lo que cuentan con información que les permite apostar contra aquellas deudas con alta probabilidad de incumplimiento. Un ejemplo de esto es el caso de Goldman Sachs con Grecia21. Estos stakeholders no se han organizado y, por consiguiente, no tienen representación. Otros compradores posiblemente sean los bancos comerciales, como ha quedado demostrado en el caso de Grecia (Gulati y Buchheit, 2010). Los deudores son los gobiernos europeos y británico. Esto significa que cualquier solución al problema de deuda debe basarse en el mercado y no puede sólo alcanzarse mediante negociaciones oficiales, tal como sucedió en los años ’80. Esto lleva a que se produzcan compras y recompras agresivas de la deuda. Las primeras se llevan a cabo con pleno conocimiento de las partes involucradas, lo que no es cierto para las recompras agresivas. Chile realizó una recompra en los años ’80, mientras que otros países de América Latina lo hicieron en 200622. Argentina y Ecuador realizaron recompras agresivas en 2005 y 2009, respectivamente. En el caso de Argentina, el precio de los bonos se desplomó por causa del incumplimiento de pagos en 2001 lo que dio un preaviso al mercado23. En el año 2005, luego de prolongados, polémicos e infructuosos intentos por alcanzar una solución de mutua aceptación para la reestructuración de la deuda, Argentina abandonó el proceso de negociación e hizo una oferta única y unilateral muy desfavorable para los acreedores. A pesar de que el 76% de ellos aceptaran la oferta, un grupo variado de acreedores la rechazó y optó, en cambio, por litigar judicialmente, con la esperanza de lograr un acuerdo más satisfactorio. Argentina aún debe US$20 mil millones de deuda impaga a tenedores privados de bonos y US$10 mil millones de intereses vencidos. Se encuentra también atrasada en el pago de US$6,2 mil millones en concepto de préstamos realizados por Estados Unidos y

Los suscriptores suelen conocer en profundidad al gobierno deudor con el que están tratando, por lo que cuentan con información que les permite apostar contra aquellas deudas con alta probabilidad de incumplimiento. Un ejemplo de esto es el caso de Goldman Sachs con Grecia. Puente@Europa 61


El sistema ahora depende en mayor medida del mercado y de los organismos de calificación crediticia. Esto significa que el “humor” de los mercados financieros define el progreso de un país en mayor medida que sus indicadores macroeconómicos. otros gobiernos. Aunque Argentina haya tenido éxito en la reducción de su deuda soberana, sus métodos poco ortodoxos han marginado al país del mercado internacional de crédito por casi una década y han suscitado medidas legislativas y sanciones por parte de Estados Unidos (Hornbeck, 2010). A pesar de que Argentina también tomó deuda privada con garantía del estado, la oferta de pago única y unilateral causó reclamos judiciales. Como consecuencia, no ha podido ingresar nuevamente en el mercado internacional de créditos y ha tenido que emitir bonos denominados en pesos24. En el caso de Ecuador, a medida que se fue conociendo la noticia de la probabilidad de un incumplimiento en el pago, que derivó de la conclusión de una auditoria de la deuda, los precios se desplomaron25. En lo que concierne a las recompras agresivas, el tema que sigue pendiente es el de los tenedores de bonos que no aceptan los procesos de reestructuración, es decir, cambiar sus bonos por otros nuevos de menor valor. En el caso de Argentina, esos tenedores de bonos terminaron en los tribunales de justicia, en un litigio que aún está en proceso y que impide la normalización del crédito. El mecanismo nuevo que surge de este caso es la introducción de cláusulas de acción colectiva (Collective Action Clause, CAC) que obligan al grupo minoritario de tenedores a seguir los pasos acordados por la mayoría. Este mecanismo adoptado en la emisión de nuevos bonos ha eliminado la posibilidad de acción de los fondos “buitres”, como ha ocurrido en América Latina luego del Plan Brady26. Mientras que los bonos soberanos de América Latina emitidos en Nueva York tienen cláusulas de acción colectiva –luego de la recompra de Argentina en 2005 y los problemas con el grupo minoritario de tenedores–, no queda claro si los bonos europeos emitidos en Londres tendrán las mismas cláusulas. Hasta el momento Europa no ha optado por la recompra o la recompra agresiva, y ha activado el MEEF, que compra bonos a países con dificultades, a precio de mercado, de manera de poder asegurar que la curva de rendimiento de los bonos permanezca dentro de márgenes razonables. Conclusión En este artículo se ha hecho un repaso de los elementos de condujeron a la crisis de deuda en América Latina. Se ha puesto atención en la estrangulación del balance de pagos que surgió del aumento de las tasas de interés internacionales y de la caída en los precios de los productos primarios, junto a un coeficiente relativamente bajo de deuda/PBI. El aspecto fundamental fue la vulnerabilidad externa con origen en el “pecado original” y el desajuste monetario (currency mismatch) en la deuda pública. La crisis de deuda en Europa, por el contrario, surgió a partir de los altos coeficientes de deuda/PBI, más como consecuencia del volumen de la deuda que de su costo. Las tasas de interés básicas se encuentran en niveles muy bajos, mientras que las primas de riesgo determinadas por el mercado han aumentado considerablemente con la crisis. El problema de deuda en América Latina evolucionó en el marco de instituciones financieras internacionales de considerable poder que han adherido a los principios del liberalismo económico. La crisis europea emergió en un contexto regional aparentemente nuevo que parecía indicar que habría cambios sustanciales en el régimen

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internacional. A medida que se desarrollaba la crisis, el marco regional mostró su estructura bilateral y terminó allanando el camino al nuevo rol que asumieron las IFIs y los mercados financieros. La cuestión acerca de si la reestructuración de la deuda es demasiado dura y complicada debe ser vista a la luz del aumento en la condicionalidad a los cambios de política económica, que estaría enfocada en satisfacer los deseos de los acreedores. Estos cambios no estarían orientados a resolver el problema de deuda, propiamente dicho, sino a asegurar el cumplimiento de las condiciones impuestas. Aquí se vuelve evidente el renovado rol que cumplen el multilateralismo, el regionalismo y el bilateralismo. Las IFIs han recobrado la importancia que tuvieron en los años ’80 y han impuesto condiciones que, de no ser cumplidas, hacen muy difícil las reestructuraciones. Mientras tanto, los gobiernos de los países acreedores tienen una presencia importante, lo que muestra un cierto grado de transferencia de gobernanza financiera desde el sector público y multilateral al sector privado y bilateral. La deuda de América Latina se contrajo en moneda extranjera, lo que hizo necesario un ajuste fiscal y de la balanza de pagos, para poder hacer operativos los acuerdos alcanzados. En Europa, el problema es fiscal y los préstamos se contrajeron en moneda local, aunque los titulares de la deuda puede que sean, o no, extranjeros. Esto ha vuelto muy complejas las negociaciones de la deuda con los titulares extranjeros (no europeos) de la deuda. El sistema financiero internacional se ha transformado desde los años ’80 con la aparición de nuevos stakeholders e instituciones. El sistema ahora depende en mayor medida del mercado y de los organismos de calificación crediticia. Esto significa que el “humor” de los mercados financieros define el progreso de un país en mayor medida que sus indicadores macroeconómicos. Desde el punto de vista institucional, esto implica que se ha visto reducido el papel de los ministros de los tesoros. A la vez, ha aumentado la importancia del papel de los bancos centrales y su relación con los inversores institucionales. El costado político de las negociaciones se ha visto reducido, a la vez que ha aumentado el financiero. En el caso de América Latina, los beneficios fueron apropiados por la comunidad internacional de bancos gracias a la estrategia adoptada en la cuestión de la deuda. Esto fue la conclusión, en primer lugar, del aumento del total de la deuda que resultó del préstamo involuntario surgido de cada una de las renegociaciones de la deuda y las disposiciones relacionadas con las pérdidas fiscales que surgieron de esto. Sólo después de 1987 se pudieron contabilizar las pérdidas con fines fiscales, motivo por el cual no se concedieron a los deudores reducciones de la deuda antes de esa fecha (Griffiths Jones, 1988). En segundo lugar, el beneficio financiero de la privatización y la eliminación de políticas públicas de bienestar social sirvieron a la comunidad financiera internacional. En tercer lugar, estas políticas transfirieron gran parte del ahorro interno a las instituciones financieras privadas internacionales de tres maneras: en primer lugar, a través de la desregulación de las bolsas de valores que tomó impulso en los años ’90. En segundo lugar, la transnacionalización de la banca y las finanzas. Finalmente, a través de la privatización de las pensiones. En Europa aún existen sistemas de pensión estatales. El sistema bancario regional está regulado y excluye a los capitales internacionales en algunas actividades, tales como las Cajas, en España, y los


grupos bancarios regionales, en general. En Europa tampoco se han definido de manera plena las provisiones para insolvencias. La lección que se puede sacar de la experiencia de América Latina es que no es posible reavivar el crecimiento hasta tanto no se haya reducido el nivel de deuda a niveles normales, por debajo del 40% del PBI. El ingreso fiscal mejora con el crecimiento económico, lo que puede ayudar a cerrar la brecha fiscal si se aplican políticas fiscales y de gasto público adecuadas. Como ha demostrado la historia a lo largo de los últimos doscientos años, tarde o temprano surgen soluciones para la deuda. De haber voluntad, las políticas necesarias pueden ser implementadas, tal como demostró el Plan Brady. Si el objetivo de los condicionamientos y la reestructuración de la deuda, como sucedió en América Latina, fuera un cambio general de política económica, esto no será posible en el corto plazo. Si, en cambio, el objetivo fuera el de reavivar el crecimiento, esto es de absoluta importancia27. Para terminar, el costo del ajuste no debe recaer exclusivamente sobre los trabajadores, sino que debe incluir el esfuerzo de los acreedores. Notas Los temas desarrollados en el presente artículo fueron expuestos por primera vez en la Conferencia del Eurodad-CADTM Deuda y Austeridad: Del Sur Globalizado a Europa, Universidad de Atenas, Grecia, 6-8 de mayo de 2011 y una primera versión se publicó con el título de “Research on Money and Finance”, Working Paper 32, SOAS, Londres, agosto de 2011. Esta versión fue originariamente discutida y escrita durante una visita al Instituto de Estudios Latinoamericanos, Freie Universität de Berlin, en el segundo semestre de 2011, bajo el auspicio de UNAM PASPA. El autor desea agradecer a Leslie Armijo y a Barbara Fritz por sus muy útiles comentarios. 2 Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): en el presente artículo se adoptará un sistema de citas mixto según el cual las notas a pie de página representan un desarrollo o especificación del texto, mientras que las notas entre paréntesis son referencias bibliográficas, cuyo listado se reproduce en orden alfabético al final de estas notas.  3 Felix Salmon, “In defense of vulture funds”, blog disponible en: http://www.felixsalmon.com/2007/02/in- defense-of-vulture-funds. 4 Oscar Ugarteche, “Genealogía de la Arquitectura Financiera Internacional”, Capítulo V, disertación de doctorado, Universidad de Bergen, 2007; Robert Devlin y Ricardo Ffrench-Davis, “The great Latin America debt crisis: a decade of asymmetric adjustment”, en Revista de Economía Política, vol. 15, n. 3, julio-septiembre, 2005, pp. 117-142. 5 La llamada Volcker Rule de 1979 es que el manejo de las expectativas inflacionarias es esencial para el manejo de la inflación en sí misma. Hay una segunda acepción en la ley Dodd Frank de 2011 referida a evitar que los bancos hagan inversiones de riesgo (o “especulativas”) con los depósitos de los clientes - básicamente, separando la banca comercial y de inversión. 6 http://www.emta.org/template.aspx?id=35. 7 Mecanismos Europeos de Estabilización Financiera y Facilidad Europea de Estabilización Financiera creados en 2010 por 16 países miembros del euro en Luxemburgo con el propósito de ayudar a los países enormemente endeudados con hasta 700 mil millones de euros, disponible en http://www.oecd.org/daf/fin/48887542.pdf. 8 http://www.timesofmalta.com/articles/view/20120909/businessnews/ECB-announces-asset-purchase- programme.436204. 9 Ver Ian Vásquez, “The Brady plan and market-based solutions to debt crises”, en Cato Journal, vol. 16, n. 2, 1996, pp. 233-244. El primer plan Brady con México allanó el camino. Según Vásquez, “Un comité de consulta conformado por el gobierno de México y representado por más de 500 bancos negoció una serie de condiciones de las cuales los bancos podían optar con el propósito de reducir o aumentar su exposición. Hubo 3 opciones en el menú. Los préstamos existentes pudieron ser cambiados por bonos a 30 años con una 1

reducción de la deuda y un descuento del 35% del valor nominal (los bonos obtendrían un interés superior a la tasa ofrecida por London Interbank, LIBOR, de 13/16 puntos porcentaje). Los préstamos existentes también podrían ser cambiados por bonos a 30 años que reducirían efectivamente el servicio de la deuda de México en aquellos préstamos a través de tasas de interés, por debajo del valor de mercado, del 6,25%. Los bancos también estarían habilitados para otorgar nuevos préstamos a tasas de interés de mercado por un período de cuatro años y hasta el 25% de la exposición al crédito del año 1989 luego de haber contabilizado los descuentos y bonos obtenidos a valor nominal. Las tres opciones permitieron a los bancos acreedores extender su exposición crediticia a niveles de entre el 65% y el 125% con respecto al nivel previo al plan Brady; véase Unal, Haluk, Asli Demirgüç-Kunt y Kwok-Wai ,“The Brady Plan, the 1989 Mexican Debt Reduction Agreement, and Bank Stock Returns in the United States and Japan”, en Journal of Money, Credit and Banking, vol. 25, n. 3, Part. 1, august 1993, pp. 410-429. 10 Luiz Carlos Bresser-Pereira, Jeffrey Sachs, “A Concerted Solution For The Debt Crisis”, mimeo, 1988; disponible en: http://www.bresserpereira.org.br/Works/PrefacesReviews/88.ConcertedSolutionForDebtCrisis.pdf. 11 Esto quiere decir que por cada 1% de reducción del gasto público, el PBI se contrae más de 1%. 12 Anatocismo es un término utilizado en el derecho civil. Se trata de un tipo de “usura, que consiste en cobrar interés sobre los intereses o recibir intereses compuestos”; cit. en Online Law Dictionary, 2013; disponible en http://www.law-dictionary.org/ANATOCISM, +civil+law.asp?q=ANATOCISM%2C+civil+law. 13 John Williamson, “What Washington Means by Policy Reform”, en Bela Balassa et al. (eds.), Latin American Readjustment: How Much has Happened, Washington, D.C., Peterson Institute for International Economics, 1989. 14 Esto se refiere a que en lugar de emitir bonos en dólares o euros en el mercado internacional, los gobiernos emiten bonos en moneda nacional dentro del país, que son comprados en parte por inversionistas internacionales y en parte por nacionales. 15 CIA Facts Book, disponible en https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/. 16 Ann Pettifor, “Iceland’s Referendum. At last the people can choose”, en Huffington Post, 5 de marzo de 2010; disponible en: http://www.huffingtonpost.com/ann-pettifor/icelands-referendum--at_b_488157.html. 17 OECD, “Belgium: Action Needed on Green Growth, Fiscal Consolidation and Jobs Creation”, Paris, OECD. 12 de Julio de 2011; disponible en: http://www.oecd.org/document/54/0,3746,en_ 21571361_44315115_48368310_1_1_1_1,00.html. 18 Jean-Christophe Caffet et al., “France Fiscal Consolidation. Second Act”, en Nataxis, Flash Economics, Economic Research, n. 730, 3 de octubre de 2011; disponible en: http://cib.natixis.com/ flushdoc.aspx?id=60201. 19 FMI, “Italy 2011 Article IV Concluding Statement of the Mission”; disponible en: http://www.imf.org/external/np/ ms/2011/051111.htm. 20 “Berlusconi Furious at Debt Downgrade”, en Der Spiegel, 20 de septiembre de 2011; disponible en: http://www.spiegel.de/international/business/0,1518,787324,00.html. 21 “Banks Bet Greece Defaults on Debt They Helped Hide”, New York Times, 24 de febrero de 2010 http://www.nytimes. com/2010/02/25/business/global/25swaps.html. 22 IMF Western Hemisphere Regional Economic Outlook: 2006 Midyear Update. “Brazil, Colombia, Ecuador, Mexico, Panama, and Venezuela announced buy-backs or exchanges of their foreign currency bonds”, p. 15; disponible en: http://www.imf.org/external/ pubs/ft/reo/2006/eng/01/wreo0406.pdf. 23 John F. Hornbeck, “Argentina’s Defaulted Sovereign Debt: Dealing with the ‘Holdouts’”, Congressional Research Service, 6 de febrero de 2013, 7-5700; disponible en: http://www.fas.org/sgp/crs/

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row/R41029.pdf. 24 Carola Sandy, “Argentina” in Emerging Markets Economic Daily, Credit Suisse, 23 de septiembre de 2008, p.2; disponible en: http:// www.emta.org/uploadedFiles/New_Developments/Documents/ND_ Int_Fin_Arch/CreditSuisseCommen tary.pdf. 25 Anthony Faiola, “Calling Foreign Debt ‘Immoral,’ Leader Allows Ecuador to Default”, Washington Post, 13 de diciembre de 2008; disponible en: http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2008/12/12/AR2008121204105.html. 26 Congreso del Perú, Comisión Investigadora de la Corrupción, Caso Elliot, http://www.congreso.gob.pe/historico/ciccor/infofinal/ deudaexterna.pdf. 27 “Greece could cut 20 billion by buying back its own bonds. According to the German finance minister, this was the scenario that was most likely to win consensus in Europe”, Der Spiegel, 18 de julio de 2011; disponible en: http://www.jornada.unam.mx/ultimas/ 2011/07/16/1329763-grecia-ahorraria-20-mil-millones-de-euros-sicomprara-sus-propios-bonos-ministro-aleman.

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LA CRISIS EUROPEA; UNA VISIÓN DESDE LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA Arturo O’Connell

L

a llamada crisis europea o, a veces, la crisis del euro, puede ser vista desde la experiencia latinoamericana o, más en general, desde la de los países en desarrollo, sobre todo de aquellos llamados, desde hace unos años, economías emergentes, como una crisis más de las relaciones “centro-periferia” en un contexto de una desregulación financiera globalizada. Si bien existen otros elementos, característicos de la forma en la que se constituyó el euro, es, sobre todo, el denominado Sistema de Bancos Centrales con el Banco Central Europeo (BCE) en su centro el que puede ayudar a entender algunos de los aspectos de aquella crisis1. Sin embargo, parece fructífero ensayar una interpretación avalada en la experiencia de alrededor de cuatro décadas de crisis de las economías


emergentes y de entre ellas, las primeras en sobrellevarla, las economías latinoamericanas y, más específicamente, las del Cono Sur. 1. La globalización financiera desregulada En primer lugar, cabe recordar algunas de las características de la globalización financiera desregulada que afectara a esas últimas economías desde la segunda mitad de los años ’70, un verdadero “banco de pruebas” al que fueron sometidas. 1.1. La “financierización” El primer elemento lo constituye la evolución de la “financierización”, por la que se entiende el peso del sector financiero en la economía, a veces, sobre todo en inglés, conocida como “profundidad

financiera” (financial depth). En el Gráfico 1 siguiente puede verse cómo mientras que, hasta la década de los ’90, el grado de financierización era similar al de aquella globalización ocurrida a fines del siglo XIX y comienzos del XX, en los años posteriores la “profundización” internacional fue mucho mayor. Con respecto a la financierización de por sí, como puede verificarse en el Gráfico 2, el proceso reciente se aceleró fuertemente entre 1990 y 2007, al crecer a alrededor del 8% anual, mucho más rápido que el PBI mundial, por lo que mientras en aquel primer año el total de instrumentos financieros era 2,63 veces el PBI mundial, para el 2007 había alcanzado 3,55 veces el PBI mundial. Nótese que a partir de este último año, afectado por la crisis internacional que comenzara entonces, el crecimiento es mínimo e inferior al del PBI, por lo que para el segundo trimestre del 2012 la financierización sólo

Gráfico 12 Dos eras de globalización financiera

1 F rom 1825 to 1938, our country s ample includes C anada, F rance, G ermany, J apan, Netherlands , the United S tates, the United K ingdom, and other E uropean countries . T he sample expands as data becomes available. B y 1990, the number of countries increas es to 79. S OUR C E : IMF B alance of P ayments; F ederal R eserve F low of F unds ; US Treasury; Obstfeld and Taylor (2004); McK ins ey G lobal Institute analysis

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization: Retreat or reset? Global Capital Markets 2013”, marzo de 2013, p. 26. Gráfico 2 Los activos financieros globales crecen hasta $225 billones, pero el crecimiento se frena desde 2007

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p.14.

68 Puente@Europa


alcanzaba 3,12 veces el PBI. Eso sí, en el Gráfico 3, se puede comprobar que en gran parte el avance financiero hasta 2007 se produjo como resultado de un mayor “apalancamiento” –o sea de una multiplicación de sus préstamos y colocaciones con respecto a su capital– del sistema financiero –por lo que el componente que más crece es el de sus obligaciones– y por el aumento de la cotizaciones en bolsas de valores de acciones de empresas, lo que lo hacía difícilmente sostenible. El proceso fue relativamente generalizado, sobre todo, en los países avanzados, por lo que, en el año 2011, tanto la Unión Europea (509% de su PBI) como la eurozona (458,5% de su PBI), manifestaban una financierización algo mayor que la de los Estados Unidos (424,4% de su PBI) y sólo algo inferior a la de Japón (549,5% de su PBI)3.

1.2. La internacionalización financiera Además de su profundidad, el proceso de financierización se vio acompañado –como a fines del siglo XIX y comienzos del XX– por una importante internacionalización. Es así que para 2011, como puede verse en el Gráfico 4, el 30% del total de instrumentos financieros estaba en manos de no residentes de los países en los que habían sido emitidos. En el caso de Europa Occidental, además, el 35% estaba en manos de residentes de algún otro país de la misma región. Para 2011, tal como puede verse en el Gráfico 5, el total acumulado de colocaciones financieras e inversiones extranjeras había llegado a 101 billones (millones de millones) de dólares estadounidenses, monto que representaba 1,45 veces el PBI mundial de ese año, aunque con alguna declinación con respecto al 2007. Households and corporations G overnment

Gráfico 3 F inancial La mayor parte del incremento en la “profundidad financiera” anterior a la crisis se debió al apalancamiento del sistema financiero E quity valuation y a las cotizaciones de las acciones C hanges in global financ ial depth, 1995 / 2 007 E quity and debt of different sectors as % of G DP ( ) = % of total increas e 133

355

United S tates

14 (10%)

C hanges in global financ ial depth, 1995 / 2 007 E quity and debt of different sectors as % of G DP 49 (37%)e ( ) = % of total increas 133 Western 256

E ffect of regional G DP mix change

-6

52

49

37 (28%)

G rowing components

132

57

United S tates

14 E merging (10%) markets

E quity valuation

154

77

F inancial deepening for s elect regions C hange in financial depth, 1995 / 2007 (percentage points)

355-3

E urope

G lobal financial depth, 1995

G overnment F inancial

37 (28%)

33 (25% )

Households and corporations

F inanc ial deepening for s elect regions C hange in financial depth, 1995 / 2007 (percentage points)

-6

52

-3

49

154

77

13 11 86

G lobal financial 49 depth, 2007

5

(37%)

Western E urope

256 NOT E : Numbers may not s um due to rounding.

132

57

S OUR C E : McK insey G lobal Ins titute F inancial As sets Database; McK insey G lobal Institute analysis

33

(25% ) Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p.17.

Gráfico 4 11 Domestic En 2011, el 30% de los activos financieros globales eran propiedad de13 inversores externos E merging G lobal financial depth, 1995

E ffect of regional G DP mix change

G rowing components

G lobal total

G lobal financial depth, 2007

Foreign

markets

5

86

Intra-Europe

B y region

142.8 145.5 3.8 10.8 80.3 may 53.5 26.7 42.9 2.6 5.1 E : Numbers due to rounding. NOT31.5 not s um S OUR C E : McK insey G lobal Ins titute F inancial As sets Database; McK insey G lobal Institute analysis

Domestic Foreign Intra-Europe

G lobal total 31.5

B y region 142.8

80.3

145.5

42.9

2.6

53.5

5.1

26.7

3.8

10.8

35

1990

2000

2007

2011

Western E urope

C E E and North C IS America

Latin America

Other developed

E merging Middle E as t and Asia Africa

1 Includes market capitalization of listed equities and governments, financial, and non-financial corporate debt securities . 2 S ecurities held by foreign entities. 3 C entral and E astern E urope and the C ommonwealth of Independent S tates . S OUR C E : McK insey G lobal Ins titute F inancial Assets Database; IMF B alance of P ayments ; McK insey G lobal Institute analysis

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p. 49. 35

Puente@Europa 69


Como puede verse en el Gráfico 6, todas las regiones del mundo estaban interconectadas por transacciones financieras internacionales que constituían una compleja red de interrelaciones, siendo las más importantes aquellas a través del Atlántico Norte y las que conectan América del Norte y Europa Occidental con los países avanzados de la región Asia-Pacífico.

1.3. Interconexión y concentración financieras Esa interconexión financiera a través de las fronteras es cada vez mayor, como puede observarse en el Gráfico 7 a partir de la evolución de un índice preparado por investigadores del FMI. Pero, además de la fuerte interconexión, se ha producido un fenómeno de importante concentración, como puede verse en el

Gráfico 5 El stock de activos de la inversión extranjera global alcanzó los $101 billones en 2011 C ompound annual growth rate % 2000 07 94 6 75 5 60 4

15

12

14

101

8

9

F oreign reserves

20.8

9.9

24

26

F DI

16.0

7.5

14

16

14

E quity

15.6

-4.2

23

20 17 10 19

17

20

20

20

B onds

19.4

1.4

32

31

29

31

32

Loans

16.4

-0.2

06

07

08

09

10

2011

142

153

139

148

149

145

31 2 7 18 6 11 3 1 5 1 2 3 2 1 1 11 8 6

11

20

25

1990

2000

05

101

131

95

19

2.0

99

93 7

85 6

2007 11

17.0

16

13

A s % of G DP 55

67

1 Includes primarily loans, currency and deposits, as well as a s mall share of trade credit. NOT E : E xcludes as sets from offs hore financial centers. Numbers may not sum due to rounding. S OUR C E : IMF B alance of P ayments; McK ins ey G lobal Ins titute analys is

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p. 71. Gráfico 6 En 2011, la red de activos de inversión a través de las fronteras había crecido de manera significativa en amplitud y profundidad Total domestic financial assets , 2011 ($ trillion) 0 0.5% 0.5 1% 1 3% 3 5% 5 10% 10%+

1 Includes total value of cross -border ass ets; G DP in 2011 = $70 trillion. NOT E : Only select lines are shown. S OUR C E : McK insey G lobal Institute B ilateral F oreign Inves tment database

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p. 32.

70 Puente@Europa


Gráfico 7 Figure 1. Cross-Border Financial Interconnectedness, 1985–2010

Interconectividad financiera transfronteriza, 1985-2010 (Index ofdethe numberbilaterales of bilateralentre links economías between economies, as a share of all possible bilateral links) posibles) (índice del número vínculos como proporción del total de vínculos bilaterales 0.055 0.050 0.045

0.040 0.035 0.030

0.025 0.020 Sep. 1985

Sep. 1988

Sep. 1991

Sep. 1994

Sep. 1997

Sep.2000

Sep.2003

Sep.2006

Sep.2009

Source: Fund staff estimates, based on Hattori and Suda (2007) and banking sector data from the BIS.

Fuente: International Monetary Fund, “Understanding Financial Interconnectedness”, 4 de octubre de 2010, p. 4. Gráfico 8, donde se registra el aumento de la participación de los tres mayores bancos en el total de activos bancarios, en los Estados Unidos y en cada uno de los países financieramente más importantes de Europa. Como se puede ver, aunque el aumento más veloz de esa participación ocurrió en Estados Unidos, de todos modos, la concentración es mucho mayor en los países europeos, donde los tres mayores bancos –con una cierta caída reciente en Suiza– participaban entre el 60% y el 80% de todo el sistema de su país. Para la economía global, como se puede visualizar en el Cuadro 1, los 20 mayores bancos controlaban más del 40% del total de activos de los 1000 mayores bancos del mundo. Y un pequeño grupo de países (Alemania, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Los Países Bajos y Suiza) constituía la base donde se ubicaban las casas matrices de bancos que poseían más de la mitad de todos los activos bancarios transfronterizos4.

Los 18 que figuran a continuación, en el Cuadro 2, fueron responsables de más de la mitad de un total de 1,8 billones (millones de millones) de dólares estadounidenses de pérdidas en el momento más agudo de la actual crisis. En Europa, con un sistema financiero dominado por bancos, el grado de concentración se puede ver en el Cuadro 3 referido a la participación de los 5 mayores en el sistema bancario de cada uno de los países. Al mismo tiempo, el porcentaje de cartera con deudores extranjeros era altísima (82% para el Deutsche Bank, 64% para el Santander, 62% para el Unicredit, 41% para la Banque Nationale de Paris y 29% para Société Générale).La estructura organizativa de estos grandes bancos es extremadamente compleja; cada uno de ellos llega a tener no menos de 100 bancos subsidiarios y una mayoría llega hasta tener 500.

Gráfico 8 Concentración bancaria en algunos países importantes

Fuente: Andrew Haldane, “On being the right size”, Speech at the Institute of Economic Affairs’ 22nd Annual Series, The 2012 Beesley Lectures, 25 de octubre de 2012, gráfico 2.

Puente@Europa 71


Cuadro 1 Concentración bancaria a nivel mundial (Proporciones dentro del total de los 1000 mayores bancos del mundo en %)

10 mayores 10 siguientes 30 siguientes 50 mayores 950 siguientes 1999 2007 2008 2009

19 14 26 26

15 12 15 15

26 23 21 22

61 49 62 63

39 51 38 36

Fuente: The Banker, gráfico 13, IFSL Banking, 2010 (datasheet).

Cuadro 2 Tabledefinidas 1. Key Instituciones financieras complejas, porLCFIs los organizadores de las colocaciones

(Defined by top book runners)

Institution JPMorgan Chase 1/ Barclays Bank PLC Deutsche Bank AG Bank of America HSBC Credit Suisse Group Citigroup 1/ UBS BNP Paribas RBS Goldman Sachs Morgan Stanley Credit Agricole SA Lloyds Banking Group Rabobank Wells Fargo State Street 1/ BNY Mellon 1/

Country US UK Germany US UK Switzerland US Switzerland France UK US US France UK Netherlands US US US

International Bonds

Structured Finance

(All currencies) Rank 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 14

All Intl Issuers Rank 2 3 9 4 6 7

5

8 10

US ABS Syndicated Loans

Rank 3 1 5 2 7 4

Rank 1 15 8 2 24 18 6

6 10 8

7 12 13 22 9

9

10

Equities Europe/Middle East/Africa Asia-Pacific Rank Rank 8 1

6

4 3 10

4

7

1 10

9 2 6 5

US Rank 1 7 10 4 6 9

3 2

8

1/ Some of the largest holders of custody assets. Sources: Thomson Reuters International Financing Review , Issue 1831, May 1, 2010, and IMF staff estimates.

Fuente: International Monetary Fund, “Understanding Financial Interconnectedness”, cit., p. 8. En realidad, con respecto a su tamaño tanto absoluto como relativo –respecto al PBI del país de residencia de sus casas matrices– algunos bancos europeos se encuentran entre los mayores del mundo, como puede observarse en el gráfico y cuadro siguientes (Gráfico 9 y Cuadro 4). De ahí, su peso en la definición de políticas que los afecten. 1.4. Auge y caída de la reciente globalización financiera Las nuevas corrientes de capital transfronterizo han experimentado un muy significativo proceso de auge y declinación, como puede observarse en el Gráfico 10, ya que pese a una cierta recuperación de la caída del 2008, todavía para el 2012 el volumen de dichas corrientes era 61% inferior al del año 2007. Se puede observar en el Gráfico 11 que la caída afectó a todo tipo de nuevas corrientes de capital pero que, más precisamente, los préstamos bancarios experimentaron la mayor reducción. En realidad, las corrientes de capital originadas en los bancos denotan muchos más episodios de auge y declinación que las otras,

72 Puente@Europa

como puede observarse con datos de frecuencia trimestral para el período 2010-2011. En cuanto a su composición geográfica, la caída de las nuevas corrientes de capital transfronterizas a partir del 2007 afectó a todas las regiones, aunque se puede observar en el Gráfico 13 que la más acentuada fue la correspondiente a Europa Occidental. En realidad, como puede observarse en el Gráfico 14, los movimientos en Europa Occidental tanto en el auge como en la caída dominaron lo ocurrido con las nuevas corrientes de capital en los períodos 2000-2007 y 2007-2011. Esto es, aunque la crisis financiera internacional actual no se originó en Europa Occidental, que la recibió por contagio al estar conectados sus bancos, tanto en activos como en pasivos, con el sistema financiero de los Estados Unidos, la región ha participado decisivamente del auge anterior y de la declinación posterior a 2007. En efecto, el 49% del crecimiento de las nuevas corrientes transfronterizas de capital en el período 2000-2007 se registró en Europa Occidental –31% en la zona euro– mientras que en el colapso posterior su participación fue de 72% (40% la de la eurozona). Los bancos


Cuadro 3 Índice de concentración Herfindahl de las instituciones financieras y participación en el total de activos de las cincos mayores instituciones a nivel europeo

Structural Indicators for the EU Banking Sector Online - Data last updated on 26-10-2012-150708 Fuente: European Union Commission, “Structural Indicators for the EU Banking sector online – Data”. Gráfico 9 Los 50 mayores bancos del mundo (septiembre de 2011)

Fuente: The Banker, septiembre de 2010.

Puente@Europa 73


Cuadro 4 RELACIÓN ENTRE LOS BANCOS DE MAYOR TAMAÑO EN EUROPA Y LOS EEUU Relación entre los de mayor tamaño en Europa Estados Unidos con respecto al PBI de sus países CON RESPECTO ALbancos PRODUCTO INTERNO BRUTO DE SUS yPAÍSES País (1) Alemania Francia Gran Bretaña Estados Unidos

Banco de Mayor Tamaño (2)

Magnitud de Activos PIB del País US$ miles de millones (3) (4)

Deutsche Bank BNP Paribas Royal Bank of Scotland Cibank

$2,494 $2,974 $3,808 $2,188

$2,778 $3,607 $2,431 $15,076

Cociente % (5)=(3)/(4) 90% 82% 157% 15%

Fuente: The Banker y IMF Economic Outlook, octubre de 2012. Fuente: The Banker's y IMF-World Economic Outlook, Oct.2012 Gráfico 10 Los flujos de capital transfronterizos cayeron intensamente en 2008 y hoy se encuentran más del 60% por debajo del pico pre-crisis

1 Includes foreign direct inves tment, purchases of foreign bonds and equities , and cross-border loans and deposits. 2 E stimated bas ed on data through the latest available quarter (Q3 for major developed economies, Q2 for other advanced and emerging economies). F or countries without quarterly data, we us e trends from the Ins titute of International F inance. S OUR C E : International Monetary F und (IMF ) B alance of P ayments ; Institute of International F inance (IIF ); McK insey G lobal Institute analysis

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p. 24. fueron los participantes decisivos de este proceso. En el auge, sus acreencias transfronterizas aumentaron en US$ 12,6 billones (millones de millones), de los que US$7,1 eran intraeuropeas. Se ha estimado que el 40% de ese aumento estuvo constituido por operaciones interbancarias5. 2. Los ciclos financieros y las relaciones “centro-periferia” Lo ocurrido en estos años no constituye novedad alguna para aquellos que, lejos de la miopía reinante entre los “operadores” de los mercados y también en una importante franja de la profesión económica, han siempre continuado observando, en la búsqueda de mejores teorías, lo ocurrido con las economías que nos proponemos analizar en un período más largo donde las crisis financieras eran un evento que casi se daba por sentado. En realidad, una vez alterada la visión por el conocimiento de aquellos acontecimientos más lejanos en el tiempo, curiosamente se produce un proceso de reconocimiento de crisis mucho más recientes dejadas de lado por el análisis convencional. Porque no solamente los países en vías de desarrollo han experimentado reiteradas crisis en los últimos cuarenta años, sino que algunos países avanzados tuvieron que lidiar con graves crisis, consecuencia de la desregula-

74 Puente@Europa

ción financiera en ese mismo período. Recuérdese, por ejemplo, las crisis de países como Noruega, Finlandia y Suecia, entre fines de los ’80 y principios de los ’90, lejos estos países de poder considerarse dominados por el “capitalismo amiguista” (crony capitalism) al que se asignaba la responsabilidad de las crisis de los países asiáticos, ni estando ubicados precisamente en la zona mediterránea de Europa –o su lejano pariente celta– adonde se pretende confinar las actuales crisis. Esos países escandinavos debieron nacionalizar parte de sus sistemas bancarios para sólo gradualmente retornarlos al sector privado6. La realidad y la mejor teoría nos muestran que los sistemas financieros pasan por ciclos, ciclos que resultan en crisis de toda la economía7. Varias son las fuerzas que han sido identificadas como factores de los procesos de auge –“manías” en la acepción de Kindleberger– que terminan llevando a una crisis. Una, la originada en los trabajos de Hyman Minsky, es paradojalmente la presencia de una estabilidad monetaria. En su análisis, Minsky llegaba a la conclusión que la estabilidad monetaria está en la raíz de un proceso de asunción de riesgos cada vez mayores por parte de las instituciones financieras, confiadas en la solidez que otorgaría, a sus ojos, dicha estabilidad. La acumulación de riesgos cada vez mayores hace que, en algún momento, un hecho singular provoque un momento de alerta para los operadores financieros de que la fragilidad del sistema


Gráfico 11 Western E urope Todos los tipos de flujos financieros cayeron desde 2007. Los préstamos transfronterizos representaron la mitad de esa caída K ingdom and United R es t of the world

Western E urope and United K ingdom R es t of the world

1 Includes primarily loans , currency and depos its, as well as a s mall share of trade credit. E xcludes operations of foreign affiliates. NOT E : Numbers may not s um due to rounding. S OUR C E : IMF B alance of P ayments; McK insey G lobal Institute analysis .

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p.24.

Gráfico 12 Los flujos bancarios muestran más episodios y share declinación otros activosoperations of foreign 1 Includes primarily loans , currency and depos its, as well de as aauge s mall of tradeque credit. E xcludes affiliates. NOT E : Numbers may not s um due to rounding. S OUR C E : IMF B alance of P ayments; McK insey G lobal Institute analysis .

B ank claims B onds E quity F DI

1 Defined as an inflow that is at least two standard deviations higher than the average quarterly inflows five years leading to the surge. 2 B ank net acquis ition of cross -border loans (~80%) and other debt as sets (~20%) in emerging and developed economies. NOT E : S ample includes 29 developed markets and 120 emerging markets. S OUR C E : B ank for International S ettlements ; International Monetary F und; McK ins ey G lobal Institute analysis

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p.73.

Puente@Europa 75


Gráfico 13 Los flujos de capital transfronterizos declinaron en la mayoría de las regiones desde 2007

United Western United K ingdom E urope S tates

CEE and C IS

Middle E as t

Other developed

E merging Asia

J apan

Latin C hina America

Africa

Total c apital flows ($ trillion) 2007

3.3

9.9

3.8

1.0

0.5

2.1

0.4

1.1

0.6

1.1

0.2

2011

0.6

3.2

1.5

0.5

0.3

1.3

0.3

0.9

0.6

1.1

0.2

1 T he United K ingdom is removed from Western E urope in this chart to avoid double counting. 2 Asia excluding C hina and developed Asian countries (Hong K ong, J apan, S ingapore, S outh K orea, and Taiwan). S OUR C E : IMF B alance of P ayments; McK insey G lobal Institute analysis

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p.25. Gráfico 14 Europa Occidental lideró los más recientes incrementos y colapsos de los flujos de capital transfronterizos

Fuente: McKinsey Global Institute, “Financial Globalization…”, cit., p. 27. es grande y desencadena una huída hacia la liquidez, a desprenderse de activos de dudoso valor efectivo. Y así como en el proceso de auge se producía un fenómeno de retroalimentación, con carteras cada vez más apreciadas que, a su vez, permitían adquirir nuevos compromisos, la caída también es marcada por un fenómeno acumulativo. El ciclo es, en principio, totalmente independiente de acontecimientos en la economía “real”, de lo que ocurra fuera del sector financiero, pero tiene efectos de gran importancia sobre el funcio-

76 Puente@Europa

namiento de la economía en general y las crisis financieras se caracterizan por ser de una gravedad y duración mucho mayores que las originadas en otros fenómenos9. De cierta manera, estas ideas que habían quedado olvidadas durante el proceso de la llamada “Gran Moderación” –desde fines de los ’80 hasta la actual crisis– por sus bajas tasas de inflación, comenzaron a ser recuperadas mucho antes de la crisis actual por algunos de los economistas del Bank for International Settlements (BIS)10.


Algunos trabajos más recientes confirman que el mejor predictor de las crisis financieras es una expansión particularmente vertiginosa del crédito –en gran medida independiente de la evolución monetaria en los sistemas financieros más complejos de los países avanzados– a su vez en muchos casos consecuencia de un proceso de súbita desregulación financiera11. En realidad, el origen de las crisis se debe buscar en la era de la prosperidad. En eso insiste, con referencia más específica a la relación entre “centro” y “periferia”, Andrew G. Haldane, Director Ejecutivo para la Estabilidad Financiera del Banco de Inglaterra. Haldane dice que el problema no es el “sudden-stop” –la súbita parálisis del crédito que desencadena el colapso– del que hablara el argentino Guillermo Calvo, sino que las raíces de la crisis quedan echadas durante la prosperidad, cuando los ingresos superan por lejos la capacidad de absorción de los mercados de capital de los países receptores,

lo que denomina el problema del “gran pez en el pequeño estanque” (the big fish, small pond problem)12. Más en general, otros autores encuentran en un ciclo de los bancos de “apalancamiento” –la multiplicación de la relación activos con respecto al capital propio– y “desapalancamiento” –el proceso inverso– el origen de los ciclos financieros así como de las variaciones del flujo y reflujo de financiamiento dominado por el comportamiento de los bancos hacia los países de la “periferia”13. En el caso de la eurozona se puede verificar, como lo muestra el Gráfico 15, un crecimiento explosivo de activos y pasivos de los bancos europeos en su propia moneda, el euro, en particular a partir de 2003. En el Gráfico 16 se puede observar la interconexión que así quedara establecida entre los sistemas financieros de los distintos países.

Trillion Dollars

Gráfico 15 Expansión de activos y pasivos transfronterizos en euros de bancos de la eurozona

Mar.2011

Jun.2009

Sep.2007

Dec.2005

Mar.2004

Jun.2002

Sep.2000

Dec.1998

Mar.1997

Jun.1995

Sep.1993

Dec.1991

Mar.1990

Jun.1988

Sep.1986

Dec.1984

Mar.1983

Jun.1981

Sep.1979

Dec.1977

Fuente: Hyun Song Shin, “Global Banking Glut and Loan Risk Premium”, 2011 Mundell-Fleming Lecture, Monetary, enero de 2012, p. 40, grafico 26, disponible en http://www.princeton.edu/~hsshin/www/mundell_fleming_lecture.pdf. 3. ¿Crisis de los deudores o crisis de los acreedores (y ninguna de ellas crisis del euro)? La consecuencia de tal trama era que, a fines del año 2009, los préstamos de los bancos comerciales de los países “centro” de la eurozona a deudores residentes en los países de la “periferia” representaban algo más del 24% del PBI de esos países “centro”, como se puede ver en el Cuadro 5, originado en el “Global Financial Stability Report” del FMI de octubre de 2012. Esto es, que un recorte en esas acreencias sería equivalente a varios puntos del PBI de esos países y, multiplicadamente, de sus presupuestos fiscales, de ser necesario socorrer a los bancos implicados para evitarles serios problemas. Además se puede observar cómo esas acreencias disminuyeron rápidamente para ser sustituidas y ampliadas por préstamos originados

en el sector público. La circunstancia descripta ya había conducido al FMI a estimar sus consecuencias directas e indirectas (“spillover effects”) en la edición de ese mismo informe correspondiente a septiembre del año 2011. Por la sola “exposición” al riesgo soberano, como lo comenta el mismo informe del FMI, en el Gráfico 17 se puede observar que el 22% de los bancos de la Unión Europea (UE), que poseían el 12% de todos los activos bancarios, caían en la zona en la que el resultado directo e indirecto de esa “exposición” a los países de la “periferia” más Bélgica –que registra un alto porcentaje de deuda con respecto a su producto– superaba el 50% de su capital (por “riesgo soberano” se entiende la deuda de los gobiernos) o sea que ponía a esas entidades en serio peligro de subsistencia. En el Gráfico 18, se cuantifica

Puente@Europa 77


Gráfico 16 Exposición de bancos a economías periféricas de la eurozona (miles de millones de dólares)

Exposiciones de Bancos a Economías Perifericas de la Eurozona miles de millones de US$ Francia 56,7

Grecia

Alemania 34,0

145,8

Reino Unido 14,1

Francia 29,6

Francia 392,6 Alemania 162,3

4,09

Reino Unido 66,4

Alemania 118.2 Reino Unido 135,2

0,84 Irlanda

31,2

10,29 Italia

0,58

0,33

0,97

867,3

462,3 2,72

13,16

31,23

0,08

10,03 14,97

29,66

4,05

3,02

5,15 España

708,6

26,69 202,4 Portugal

Francia 140,6 Alemania 181,9

Francia 26,9

84,62

Alemania 36,4

Reino Unido 107,2

Reino Unido 24,3

Fuente: Subgerencia General de Investigaciones Económicas del Banco Central de la República Argentina.

Cuadro 5 Compromisos del resto (“centro”) de la eurozona con España, Grecia, Irlanda, Italia y Portugal (“periferia”)

Diciembre de 2009

Septiembre de 2012

Total

1666

2221

Deuda con el BCE

275

859

SMP

0

209

ESFS/EFSM

0

301

1391

852

5660,20

6229,60

24,6%

13,7%

Deuda con bancos privados PIB de los países “centro” a precios corrientes Deuda con bancos privados con respecto al PIB de los países “centro”

Fuente: para préstamos a los países de la “periferia”, ver IMF-GFSR, septiembre de 2012, Ch. 1, Graph 1.7; para cifras sobre PIB de los países del “centro”, ver IMF-WEO, Database, septiembre de 2012.

78 Puente@Europa


Gráfico 17 Distribución de ‘derrames’ (spillovers) desde países de la zona euro con títulos de deuda soberana con spread elevado hacia bancos europeos

Gráfico 18 ‘Derrames’ (spillovers) acumulativos desde países de la zona euro con títulos de deuda soberana con spread elevado hacia el sistema bancario de la Unión Europea

0

2

4

6

8

10

12 )

14

16

16 14 12 10 8 6 4 2 0

1

50 percent 75 percent 100 percent

60

80

200

300

Greece, Ireland, Italy, Portugal, and Spain. Data are based on sample of 90 EU banks in EBA 2011 stress test. 1

Fuente: International Monetary Fund, “Global Financial Stability Report”, septiembre de 2011, p. 22.

Fuente: International Monetary Fund, “Global Financial Stability Report”, septiembre de 2011, p. 21.

–siempre aproximativamente– que el agujero a enfrentar por esas instituciones llegaba a 200.000 millones de euros, sólo originado en riesgo soberano, para alcanzar los 300.000 millones de incorporarse el sector bancario (y a cifras todavía mayores de incluirse el endeudamiento del sector privado no-financiero). En estas circunstancias, la crisis, supuestamente de los deudores, se convierte en una crisis de los acreedores, como ya ocurriera en los ’80 con los grandes bancos de Estados Unidos comprometidos por sus carteras en los países endeudados, principalmente latinoamericanos. Y, al ser los acreedores, al menos algunos de ellos, entidades de gran tamaño, el problema se complica por la dificultad de generar un “salvataje” de enormes magnitudes, esto es, el asunto se combina con el rudo problema de aquellas entidades “too-big-to-fail” (demasiado grandes para permitir que se caigan) y es esta preocupación, sin duda, la que ha informado la actitud que muchos gobiernos del “centro” han tomado frente al “momento minskyano” del colapso de la “burbuja” especulativa. Al no haberla frenado en su momento por medio de medidas de supervisión por parte de sus autoridades regulatorias, en la crisis se encuentran súbitamente con la dificultad de “salvar” a los bancos con casas matrices en sus territorios. Y, por supuesto, la “responsabilidad”, al menos aquella que se ventila públicamente, es exclusivamente de los deudores calificados de “irresponsables” y no de los serios bancos que prestaron a esos deudores ni mucho menos de las autoridades de supervisión bancaria de los países “centro” que podrían, bajo el Pilar II de las normas de Basilea II, haberlos disuadido de continuar prestando sin límites.

específicas en el caso de las relaciones entre aquellas del “centro” y las de la “periferia”. El fenómeno, una vez más, era conocido y había sido analizado en el caso de las crisis de las “economías emergentes”, a saber, que en un contexto de alta liberalización de los movimientos de capital, la estabilidad de los tipos de cambio (en el caso de la eurozona total porque se trataba de una moneda única) induce a una alta exposición al riesgo por parte de las instituciones acreedoras convencidas que no habría riesgo cambiario para recuperar sus préstamos mientras, que por el otro lado, los rendimientos de esos préstamos a la “periferia” eran mucho más atractivos que los que se podían obtener en los mercados propios. Justamente, de las crisis de aquella “periferia” –de las de las “emergentes”– se había llegado a una conclusión y media. Una, que fue la de abandonar los tipos de cambio fijos y al dejar que fluctuaran, desalentar los préstamos externos a deudores de esos países. La media, porque no fue totalmente adoptada ni entonces ni incluso ahora mismo, es que es necesario administrar con enorme cuidado los ingresos e incluso los egresos de capitales para evitar los ciclos de auge y colapso originados en el “centro” pero de gravedad inusitada por el “estanque pequeño” en los países “periféricos”14. Son innumerables los casos que muestran la inestabilidad de la apertura al financiamiento externo para los países “periféricos” que desencadenan procesos especulativos, sobrevaluación “real” de sus tipos de cambio –una apreciación de los tipos de cambio nominales no acompañada de una inflación igualmente menor a la de los países con los que más se comercia– sin resultar en mayor efecto positivo sobre las inversiones reales sino, por lo contrario, más bien alentar un auge del consumo, hasta el punto que en muchos trabajos se concluye que el recurso al financiamiento externo no es en modo alguno favorable para el crecimiento15. Es ahí donde la perspectiva de las economías emergentes arroja luz sobre lo ocurrido con las “periféricas” de la eurozona. A saber, la libertad total de movimientos de capitales dentro de esa zona, con la presencia de tipos de cambio nominales fijos –en realidad igual moneda– no podía sino resultar en procesos de especulación en activos

4. El carácter macroeconómico de la crisis: “centro” versus “periferia” Pero el asunto va más allá del problema de las instituciones acreedoras altamente comprometidas y de las modalidades para superar esta circunstancia. Al nivel macroeconómico, los movimientos financieros transfronterizos terminan instaurando un complejo de relaciones de economía a economía con algunas características

Puente@Europa 79


mobiliarios e inmobiliarios, en un aliento al endeudamiento público y privado por la disponibilidad de financiamiento abundante y a costos desusadamente bajos para las circunstancias habituales de esas economías, con el consiguiente crecimiento de la demanda interna. Tales procesos dan lugar a presiones inflacionarias, a aumentos salariales y al auge de los sectores de productos y servicios no-comercializables al generarse una apreciación real disimulada bajo la apariencia de la moneda única (en realidad, la presencia de múltiples unidades de cuenta con precios muy diferentes para los mismos productos y servicios). Es en tales circunstancias en las que se genera un retraso en la “competitividad”. Ese retraso que, por lo tanto, es consecuencia y no causa del déficit externo. En ese sentido, la eurozona –o la UE– puede visualizarse como

una economía mundial a escala reducida ya que registra un balance de pagos con el resto del mundo que con variaciones reducidas se ha mantenido básicamente nulo con respecto al volumen de su PBI, como puede verificarse en el Gráfico 1916. En ese mini-mundo de la zona euro –nada menos que la segunda economía en tamaño altamente financierizada y desregulada– de finanzas “liberalizadas”, sin restricción alguna a los movimientos de capital, a la luz de lo que hoy se sabe, claramente, acerca de la globalización financiera desregulada mundial, no podía esperarse algo distinto de lo ocurrido. Las relaciones “centro-periferia” vendrían dominadas por los movimientos financieros y sus conocidos ciclos. Habría un ciclo de “auge” –o “manía”– estimulado por la diferencia de rendimientos

Gráfico 19 Eurozona Balance en Cuenta Corriente Eurozona. Balance en cuenta corriente % PIB) (en(en % del PBI) 1.5

1

0.5

0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

-0.5

-1

Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, septiembre de 2012. Elaboración propia.

Fuente: IMF-World Economic Outlook, Sept. 2012, Database

a obtener en los países de la “periferia”, seguida de un “pánico” –la advertencia de cifras de endeudamiento excesivas en un contexto en el que el contagio de la crisis desde los Estados Unidos ponía en tensión al sistema bancario europeo y provocaba una búsqueda de liquidez y “desapalancamiento” –que gracias a la intervención tardía pero masiva de los gobiernos en ambas puntas de las relaciones financieras no ha, al menos todavía, terminado en un “colapso” (un krach). Las economías “periféricas” se encuentran súbitamente ante la necesidad de eliminar sus déficits externos para más bien generar un superávit que les permita hacer frente al servicio de las obligaciones acumuladas con instituciones financieras radicadas en los países del “centro”, debido a la “cesación de créditos”. Pero este ciclo financiero no afecta solamente a los países “periféricos”, aunque las oleadas en los “pequeños estanques” sean más vigorosas. También los países del “centro” se ven afectados por el estallido de la burbuja de colocaciones en los otros países. La burbuja de la “periferia” resultaba en una salida para las exportaciones

80 Puente@Europa

y, por ejemplo, para Alemania, todavía en 2011, casi el 60% de sus exportaciones se dirigía al resto de la UE y sólo el 6% a China, de la que tanto se ha hablado. De forzarse a los países de la “periferia” a reducir sus déficits para hacer lugar al pago de los servicios de su deuda con acreedores externos, esas exportaciones sufrirán en una magnitud que difícilmente pueda ser compensado por un aumento de las que se dirigen hacia China17. La confusión entre intereses particulares e intereses generales conduce a hablar de países acreedores y países deudores, cuando tanto de un lado como del otro se trata de entidades financieras o empresas no financieras y, en algunos casos, de gobiernos de algunos de los países “periféricos”. Esa confusión, a su vez, lleva a un análisis de países excedentarios contra países deficitarios, cuando, en realidad, se trata de movimientos de los bancos conducidos por sus ciclos de mayor o menor “apalancamiento”, de mayor asunción de riesgos, que desatan procesos especulativos que, en muchos casos se apoyan sobre exce-


[...] a nivel de la UE no ha sido el endeudamiento público el que ha crecido durante el período de auge del ciclo especulativo, sino la deuda privada, en particular, la de los bancos y la de las empresas no financieras. dentes de los países en los que se ubican sus casas matrices –pero no necesariamente, como se puede verificar en los casos de dos grandes países como Estados Unidos y Gran Bretaña– y que con su inundación de créditos terminan alentando un déficit externo en los países receptores vía efectos ingreso-riqueza –alta disponibilidad de recursos y valorización de activos mobiliarios e inmobiliarios– así como sobre precios y salarios por los aumentos de demanda generados por esos recursos llegados del exterior18. Pero aún mirado desde el punto de vista de países superavitarios y de países deficitarios, se retorna a la discusión fundacional del FMI, cuando Keynes, acertadamente, insistía en que para que un país fuera deficitario, otro país tenía que ser superavitario y que no necesariamente la responsabilidad de esa circunstancia está en el primero, sino que puede obedecer a una política deflacionista del superavitario. A lo que se añade que, si este análisis se desmenuza en sus componentes, es aritméticamente obvio que si un país es superavitario, para que el mecanismo de pagos transfronterizos funcione, debe estar dispuesto a que se otorgue crédito al deficitario. De no ser así, el mecanismo se romperá, el deficitario se verá obligado a “apretarse el cinturón” y al no haber déficit de su parte no podrá haber superávit de la otra, con efectos negativos para ambas partes sobre su nivel de actividad. Como ya lo dijera Joan Robinson al comentar los dos planes de creación del FMI, el Plan White y el Plan Keynes, para bautizarlos en forma simplificada: “La regla básica del sistema del patrón oro, o de cualquier sistema de comercio internacional multilateral con tipos de cambio estables, es que el país que tiene un saldo favorable de comercio en su cuenta corriente debe prestar al exterior, a largo plazo, por volúmenes más o menos equivalentes; alternativamente, un país cuyos ciudadanos y su gobierno no están dispuestos a prestar al exterior no deben tener un superávit en cuenta corriente [...] (de lo contrario) un fuerte y continuo desequilibrio generaría una tensión sobre el sistema que le sería imposible de aguantar”19. 5. Las políticas frente a la crisis: la “puerta giratoria”, la “austeridad” y su fracaso Las políticas frente a la crisis de fin de la burbuja especulativa de la finanzas internacionales desreguladas han partido de un diagnóstico errado aunque, quizás, eficaz para servir a algunos intereses y visiones de intereses bien específicos. Como se ha tratado de analizar, la crisis se ha originado en la actividad desenfrenada del sistema bancario, en particular, el de los países del “centro” de la UE, en la búsqueda de mayores rendimientos que los que podían obtener en sus mercados. La liberalización de los sistemas financieros, la libertad de movimientos de capitales y la instauración de la moneda única han reproducido dentro de la eurozona fenómenos ya conocidos al nivel mundial en las relaciones “centro-periferia”. En cambio, las políticas aplicadas –y hasta el momento aceptadas– le han endilgado la responsabilidad a un excesivo endeudamiento –recuérdese que no hay endeudamiento excesivo que no se vea acompañado de un otorgamiento de crédito excesivo– de los países “periféricos”, en particular de sus gobiernos y, más en general, de todos los países de la UE. En la opinión de Paul De Grauwe, el eminente economista belga, ex presidente de la Asociación Internacional de Economistas, en algún momento diputado en su país y actualmente profesor de la London School of Economics, preci-

samente, “una crisis de deuda pública está devastando la eurozona […]. El culpable es un dispendioso sector bancario que ha terminado generando tensiones sobre unas finanzas públicas que de otro modo habrían sido administrables”20. Y, por lo tanto, los gobiernos debían comprometerse a reducir drástica y velozmente déficit fiscales que, en muchos casos, se originaron en el esfuerzo fiscal de “salvataje” bancario (entre los países “periféricos” seriamente cuestionados, ni España ni Irlanda se caracterizaban por déficit fiscales ni por una deuda pública de grandes proporciones) que a nivel de la eurozona alcanzó el 18% de su PBI, en Gran Bretaña el 74% y, si se incluye a los Estados Unidos, llega al monto de US$14 billones (millones de millones) o sea, a un cuarto del PBI mundial; en palabras de Piergiorgio Alessandri y Andy Haldane, del Banco de Inglaterra, “existe una diferencia crucial entre la situación de hoy en día y la de la Edad Media. En aquel entonces, el mayor riesgo para los bancos se originaba en el soberano. Ahora, quizás, el mayor riesgo para el soberano proviene de los bancos. La causalidad se ha invertido”21. Por cierto, como lo muestra el Gráfico 20, a nivel de la UE no ha sido el endeudamiento público el que ha crecido durante el período de auge del ciclo especulativo, sino la deuda privada, en particular, la de los bancos y la de las empresas no financieras. El foco en que el problema se originaba en el excesivo endeudamiento público como resultado de un abultado gasto gubernamental ha dado como resultado la promoción de las políticas de “austeridad”, léase del recorte del gasto público. Y la consecuencia de esas políticas, santificadas en nuevos instrumentos jurídicos de la UE o de la eurozona –eliminación del déficit fiscal a la vuelta de unos pocos años– y/o por los compromisos que han sido impuestos a los países que están recibiendo fondos públicos, no ha sido otra que la recesión de toda la zona, que se manifiesta en la forma más aguda en países como Grecia o España, donde la desocupación afecta a más de un cuarto de la población22. El resultado de la recesión o, en varios casos, de caída significativa del nivel de actividad, es que, en realidad, los coeficientes deuda/producto, o sea el peso de la deuda sobre las economías de esos países, no ha hecho sino aumentar porque el producto disminuye. Lo curioso es que la justificación de esas políticas es que son las que “los mercados” exigen para proveer financiamiento y reducir las tasas de interés, los “márgenes” (spreads) por encima de lo que pagan los países con menos deuda y con un sector bancario bajo control, aunque muchas veces, en este terreno, a costa de disimular el verdadero valor de sus carteras. Sin embargo, como lo demuestra el profesor De Grauwe con otra colaboradora, se puede verificar que los márgenes que “los mercados” comenzaron –y continúan– cobrando difícilmente pueden justificarse por razones de fondo –por ejemplo, por la relación deuda/producto– sino, esto en mis palabras y no las del profesor de Grauwe, por el surgimiento del Minsky moment el momento en el que los agentes de los mercados, súbitamente, deciden que el proceso especulativo no puede seguir su curso: “[…] un alto componente de los movimientos de márgenes desde 2010 en adelante han sido dominados por el ‘sentimiento’ de los mercados”23. El otro puntal de las políticas ha sido el de la necesidad de instaurar “reformas estructurales”: se trata, en realidad, básicamente de la eliminación de una parte significativa de la legislación del trabajo acompañada de un recorte de los servicios sociales –del “estado de bienestar”– así como la privatización de empresas públicas y, más en general, el imperio del mercado y el retiro de la intervención pública

Puente@Europa 81


Private and government liabilities in eurozone Gráfico 20 (percent GDP) Deudas privadas y públicas en la eurozona (en % del PBI)

300

250

200 Bank liabilities

150

Government debt Household debt Corporate debt

100

50 0 1999

2000

2001

2002

200

2004

2005

2006

2007

2008

Fuente: Paul De Grauwe, “Fighting the wrong enemy”, Voxeu [portal web del Centre for Economic Policy Research, CEPS], 19 de mayo de 2010. Disponible en: http://www.voxeu.org/article/europe-s-private-versus-public-debt-problem-fighting-wrong-enemy. en la economía. De este modo, se afirma, los países recuperarían “competitividad” con lo que lograrían salir de su crisis, supuestamente, de endeudamiento, al pasar a generar significativos superávit externos así como fiscales. Y, dado que se trata de países que han adoptado la moneda única, su manera de alcanzar esa “competitividad” sólo podría alcanzarse con una reducción de precios y salarios –la llamada “devaluación real”– así como por un salto de productividad. En realidad, un estudio reciente de la banca Goldman Sachs ha estimado que la magnitud de esas “devaluaciones reales” que deberían atravesar los países para recuperar competitividad serían del orden del 50% para Grecia, 30% para España, 20% para Francia y 15% para Italia, lo que implicaría cerca de una década entera de “ajustes”, con sus duras consecuencias sociales, para los tres últimos, y una eternidad para Grecia24. En cuestiones de competitividad –como ya se ha explicado, se trata de los efectos de un excesivo ingreso de capitales que ha inflado la economía de los países “periféricos”– su búsqueda vía la combinación de “austeridad” y de “reformas estructurales”, no hace sino postergar el problema y está hundiendo a la economía europea en una recesión generalizada, en una deplorable crisis de alta desocupación y recorte de ingresos y servicios sociales que encuentra manifestaciones cada vez más preocupantes en el terreno político. En eso, la propuesta se asemeja a los intentos de la Argentina a fines de los ’90 cuando, atado el tipo de cambio del peso al dólar estadounidense, no podía recuperar “competitividad” por medio de una devaluación nominal del peso. Entonces, a partir del segundo trimestre de 1998, se inició un proceso de reducción del PBI y de aumento de la desocupación –entre ese trimestre y el primero de 2002 la reducción acumulada fue de 28% y la desocupación superó también más del 20% de la fuerza de trabajo– acompañado de una lenta caída de precios. Y, también, desde comienzos de 2001, enfrentada una huída de fondos hacia el exterior, se pretendió atacarla con el apoyo de algunos recursos del FMI pero, sobre todo, con el sagrado compromiso de alcanzar un déficit fiscal cero. Y así, como está ocurriendo en muchos países europeos, se produjo una espiral descendente entre caída de gasto público y reducción del PBI con lo

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que, afectada la recaudación, el déficit no se cerraba y el peso de la deuda aumentaba. En realidad, lo que está en juego no es ni los déficits fiscales –en algunos casos bienvenidos como forma de sostener el nivel de actividad económica frente a la caída del gasto privado– ni la falta de competitividad a ser curada por las “reformas estructurales”. Lo que está en juego a nivel microeconómico es una crisis de los bancos acreedores apremiados en recuperar –como, en parte, hemos visto que lo han logrado– sus préstamos y, a nivel macroeconómico, la necesidad de dominar los efectos perversos de los movimientos financieros liberalizados dominados por la actividad bancaria, entre otras cosas –como en la opinión de la profesora Joan Robinson– previendo movimientos compensatorios para zanjar las tensiones generadas por los superávit persistentes. Lo que no puede dejar de subrayarse es que los préstamos que condujeron al auge –para, una vez pinchada la burbuja especulativa, convertirse en montos de deuda impagable– eran préstamos otorgados por bancos, en su mayoría privados. Si es que el volumen de esos préstamos fue excesivo, las entidades que los otorgaron son tan o más responsables que los que los recibieron. El problema de su incobrabilidad, por lo tanto, es un problema de esas instituciones. Claro está, que dado como se ha visto el enorme porte de esas entidades, se trata, en forma multiplicada, de un problema análogo al que se debió enfrentar en 1982 en los Estados Unidos con respecto a la “exposición” de sus grandes bancos a la deuda de los países latinoamericanos. En aquella oportunidad, el Secretario del Tesoro fue rápidamente sustituido cuando sostuvo, como se acaba de decir, que se trataba de un problema entre privados, acreedores y deudores. El hecho de que los gobiernos donde se asientan sus casas matrices hayan salido a asumirse como organizadores de programas de gestión de la crisis, esconde que no era toda la población de esos países del “centro” la que estaba involucrada. No se trataba de préstamos de país a país ni de una eficiente movilización de los ahorros de sus propias economías, de sus empresas y sus familias, hacia otras economías menos “virtuosas” ya que, por ejemplo, en casos como el de Gran Bretaña se trataba de países que no contaban con


Acertado pero insuficiente, las reglas –tan bien pensadas– no eran las adecuadas para enfrentar crisis originadas en el sector privado y, en particular, en el sector financiero privado. Por lo contrario, las reglas y las políticas de los gobiernos alentaron [...] al “culpable que es el dispendioso sector bancario privado” y la brigada de bomberos ha estado lejos de castigar a ese verdadero culpable y a los que le dieron rienda suelta. un superávit externo25. Los bancos cuya casa matriz se aposentaba en esos países no necesariamente necesitaban que el país fuera externamente superavitario. Podían financiarse, y así lo hicieron con recursos tomados en el mercado internacional26. Una vez más, se olvida, habitualmente, que, por lo tanto, la crisis en Europa – así como la de EE.UU. a partir de 2007 - no se originó en el terreno fiscal sino en la excesiva expansión de la banca privada que al salir a ser “salvada” por sus gobiernos los obligó a endeudarse como no lo estaban antes de la crisis. Entonces, no puede dejar de subrayarse que intereses privados –los de los grandes bancos– fueron asumidos como intereses generales de los países del “centro” por lo que convocaron todos los esfuerzos de sus gobiernos. Eso sí, en vez de sólo salir a socorrerlos directamente, cosa que en parte hicieron –recordemos los 14 billones (millones de millones) otorgados– utilizaron, además, la “puerta giratoria” vía los países de la “periferia” para hacerles llegar fondos oficiales. Lo que estos países reciben con una mano, inmediatamente es utilizado –añadido a recursos propios– para con la otra pagar el servicio de las acreencias de aquellas instituciones. De los “steering committees” de los bancos acreedores de los años ’80, en combinación con el FMI y el todo comandado por la Secretaría del Tesoro de los EE.UU., se ha pasado, ahora, a la “Troika” de la Comisión Europea, el BCE y el FMI. De esta manera se ha logrado con relativo éxito esconder –y confundir– que el problema radica en la irresponsabilidad de los grandes bancos acreedores –y de las autoridades de regulación financiera– y que los austeros ciudadanos de esos países “centro” deben ahora sacrificarse por aquellos que, se aduce sin apoyo en datos reales, trabajan pocas horas o nada, al ver cómo recursos fiscales son desviados hacia ese destino. No, esos austeros ciudadanos están contribuyendo con sus impuestos hoy, y con nuevo endeudamiento de sus propios gobiernos a ser pagados en el futuro, a “salvar” a los bancos de sus países de sus aventuras, altamente rentables durante el auge, en tierras “periféricas”27. Como las sumas involucradas son enormes –y las ilusiones del regreso de “los mercados” a volver a financiar a aquellas tierras lejanas no deja de dominar las mentes “liberalizadas”– el otorgamiento de recursos oficiales para hacer funcionar la “puerta giratoria” es siempre insuficiente y esporádico. Frente a cada crisis específica, se termina configurando un nuevo programa de apoyo financiero. Y de ser considerado un problema exclusivamente “europeo” –y de verdad que los recursos no faltaban– se ha terminado incorporando al FMI al proceso. El proceso de crisis sucesivas que aparecen y desaparecen en distintos países –mientras continúa el esfuerzo poco publicitado del “desapalancamiento” de los bancos aceedores bajo este sistema de “salvataje” intermediado por los países de la “periferia”–era el que en los años ’80 se denominaba el de “muddling-through” (chapotear en el barro), que ahora se llama “kicking the can down the road” (ir pateando el tarro de lata), o sea que el problema de la acumulación de deuda/créditos no termina por resolverse. Se va de crisis en crisis, con soluciones transitorias, que desde el inicio se sabían insatisfactorias, pero que permiten ir postergando “la hora de la verdad”, a saber, que esas acreencias bancarias deben ser canceladas en gran

medida, si no totalmente. Eso sí, mientras que a los países donde se habían colocados los créditos se les exige, a cambio del otorgamiento de esos fondos que parcialmente contribuyen al “salvataje” de los bancos acreedores, el reducir su gasto y reestructurar sus economías, sociedades y hasta sus sistemas políticos, los bancos acreedores, como ya hemos visto, van logrando gradualmente reducir su exposición. Las políticas de austeridad son vigiladas de cerca y además de constituir de por sí una estrategia autodestructiva que no mejora la capacidad de pago de los deudores, el financiamiento oficial se otorga por “tramos” (tranches) lo que, además, agrega el efecto negativo de la enorme inestabilidad, ya que siempre el deudor está al borde del incumplimiento, lo que genera un ambiente de incertidumbre poco propicio al crecimiento. El resultado obtenido hasta el momento es claramente negativo. La austeridad ha resultado en caídas del PBI casi perfectamente correlacionadas con la intensidad de la política de austeridad. Pero, además, a más austeridad le ha correspondido no solamente caída del PBI – desocupación y caída de ingresos– sino que ha redundado en mayores coeficientes de deuda con respecto al PBI28. El fracaso es rotundo y la prolongación de la crisis mucho más allá del breve lapso en el que se preveía comienza a avivar un debate académico –ya se ha visto la polémica acerca de la eficacia de la “austeridad” en sus propios términos casi contables de lograr reducir el endeudamiento público. La moneda única –el euro– y la misma integración europea han sido reiteradamente puestas en el patíbulo como responsables de la crisis. Es cierto que de Maastricht en adelante y con la creación de un BCE carente plenamente de las funciones de “prestamista de última instancia” así como atado a la obsesiva meta de una inflación baja, los mecanismos de la UE y de la eurozona no estaban preparados para enfrentar una crisis de la globalización financiera desregulada. De seguirse las reglas adoptadas, se pensaba, no podía haber una crisis porque las crisis sólo podían surgir del desmanejo fiscal y nunca del desmanejo del sector privado y mucho menos de esas poderosas instituciones, los bancos a los que se les otorgara cada vez más libertad de acción. En las simpáticas palabras del profesor De Grauwe: […] se puede decir que la eurozona había adoptado un conjunto de reglas muy bien pensadas para evitar incendios y, por lo tanto, se había decidido que no era necesario contar con brigadas de bomberos. Y cuando, finalmente, se decidió organizarlas, éstas se dedicaron a castigar a los que habían violado ese conjunto de reglas antes de concentrarse en apagar el incendio29. Acertado pero insuficiente, las reglas – tan bien pensadas - no eran las adecuadas para enfrentar crisis originadas en el sector privado y, en particular, en el sector financiero privado. Por lo contrario, las reglas y las políticas de los gobiernos alentaron –como ya hemos citado antes, al “culpable que es el dispendioso sector bancario privado” y la brigada de bomberos ha estado lejos de castigar a ese verdadero culpable y a los que le dieron rienda suelta. El error de diagnóstico y la adopción de la estrategia de la “puerta giratoria” para contribuir en forma indirecta a “salvar” a los bancos de los países del “centro”, así como el aprovechamiento

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de la necesidad de recursos originada en el colapso de la “burbuja” financiera para imponer el desmantelamiento de conquistas sociales y políticas del último medio siglo, es lo que está arrastrando a la eurozona y a toda la UE a una recesión sin salida mientras que no cambien las políticas en curso. La insistencia en el error y la falta de castigo a los verdaderos culpables, sin embargo, conduce a la pregunta sobre los verdaderos objetivos perseguidos. ¿Las políticas puestas en práctica supuestamente para resolver la crisis presente no serán el justificativo para un desmantelamiento más profundo que el que ya se venía produciendo en las últimas décadas de las instituciones económicas, sociales y políticas creadas en la posguerra para mejor administrar los aspectos más salvajes del capitalismo? La supervivencia de democracias plenas puede estar en juego. Notas Para una visión temprana de algunas de las limitaciones del euro en la forma en que fuera concebido, véase Graciela Molle y Arturo O’Connell, “El ‘euro’ y su impacto sobre la economía internacional”, en Sistema Económico Latinoamericano (SELA), El impacto del euro en América Latina, 1998. 2 Nota del Coordinador Editorial [N.C.E.]: los cuadros y gráficos de este artículo se mantendrán en el idioma de su versión original (español o inglés, según el caso). Se traducen los títulos y se modifican las coloraciones del original. 3 International Monetary Fund (IMF), “Global Financial Stability Report; Old Risks, New Challenges”, abril de 2013, Statistical Appendix, tabla 1, Selected Indicators on the Size of Capital Markets, 2011. 4 Franklin Allen, Thorsten Beck, Elena Carletti, Philip Lane, Dirk Schoenmaker, Wolf Wagner, “Cross-Border Banking in Europe: Implications for Financial Stability and Macroeconomic Policies”, Centre for Economic Policy Research, London, 2011. 5 McKinsey Global Institute, op. cit., p.27. La instauración de la Licencia Bancaria Única, en 1989, bajo la Segunda Directiva Bancaria, así como la creación del euro, constituyeron fuerzas decisivas para el surgimiento de un mercado bancario unificado en la Unión Europea que, además, se vio potenciado por las fusiones transfronterizas; véase F. Allen, T. Beck, E. Carletti, P. Lane, D. Schoenmaker, W. Wagner, op. cit., pp. 2-3. 6 Sobre el caso de Suecia véase, por ejemplo, Lars Jonung, “The Swedish model for resolving the banking crisis of 1991-93. Seven reasons why it was succesful”; DG ECFIN, European Commission, 19 de febrero de 2009 y, para el caso más general de las crisis nórdicas, Id., “Lessons from Financial Liberalisation in Scadinavia”, en Comparative Economic Studies, n. 0, 2008, pp. 1-35; disponible en: http://miha.ef.uni-lj.si/_dokumenti3plus2/193031/ces200834.pdf. 7 Para una historia de las crisis financieras desde hace varios siglos atrás se puede consultar Carmen M. Reinhart, Kenneth Rogoff , This Time is Different, Princeton, Princeton University Press, 2009 y Charles Kindleberger Manias, Panics and Crashes; A History of Financial Crises, Basingstoke, The Macmillan Press, 1978. 8 Véase Hyman Minsky, Stabilizing an Unstable Economy, Yale University Press, 1986; con respecto a la visión de los ciclos puede verse también Id., “The Financial Instability Hypothesis”, Working Paper n. 74, Levy Economics Institute of Bard College, mayo de 1992; disponible en: http://www.levyinstitute.org/pubs/wp74.pdf. En este último texto, se puede leer que “[...] from time to time, capitalist economies exhibit inflations and debt deflations which seem to have the potential to spin out of control. In such processes the economic system’s reactions to a movement of the economy amplify the movement –inflation feeds upon inflation and debt-deflation feeds upon debt-deflation. Government interventions aimed to contain the deterioration seem to have been inept in some of the historical crises”. 9 Sobre los efectos particularmente agudos y prolongados de las 1

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crisis financieras, ver C.M. Reinhart , K. Rogoff, “The Aftermath of Financial Crises”, National Bureau of Economic Research Working, Paper n.14656, enero de 2009. 10 Véase, por ejemplo, Claudio Borio, William White “Whither Monetary and Financial Stability; The Implications of Evolving Policy Regimes”, Bank for International Settlements Working Papers, n. 147, febrero de 2004; disponible en: http://www.bis.org/ publ/work147.pdf. 11 Moritz Schularick, Alan Taylor, “Credit Booms Gone Bust: Monetary Policy, Leverage Cycles, and Financial Crises, 1870– 2008”, en American Economic Review, vol. 102, n. 2, abril de 2012, pp. 1029-61. 12 “The seeds of emerging market crises are sown in the buildup phase, as inflows dwarf the absorptive capacity of recipient countries’ capital markets. Capturing that dynamic requires a different metaphor –the “Big Fish, Small Pond” (BFSP) problem. The Big Fish here are the large capital-exporting, advanced countries. The Small Ponds are the relatively modest financial markets of capital-importing emerging countries. Past experience suggests that as big fish enter the small pond, this can cause ripples right across the international monetary system, never more so than in today’s financially interconnected world”, en “The Big Fish, Small Pond Problem”, Speech at the Institute of New Economic Thinking (INET) meeting at Bretton Woods, 9 de abril de 2011. 13 Véase, por ejemplo, Galo Nuño y C. Thomas “Bank Leverage Cycles”, European Central Bank, Working Paper series, n. 1524, marzo de 2013; como también, Hyun Song Shin “Global Banking Glut and Loan Risk Premium”, enero de 2012 y Valentina Bruno and H.S. Shin, “Capital Flows, Cross-Border Banking and Global Liquidity”, marzo de 2012. 14 Últimamente, el mismo Fondo Monetario Internacional ha reconocido lo que siempre estuvo inscripto en su Acuerdo Constitutivo, a saber, la atribución de imponer controles al movimiento de capitales –para evitar esos aspectos negativos de los ingresos de financiamiento externo, aunque pretenda “condicionarlo” (ver IMF, “The liberalization and management of capital flows: an institutional view”, 14 de noviembre de 2012, que fuera aprobado por su Directorio Ejecutivo) lo que ha suscitado la crítica de, entre otros, Kevin P. Gallagher de la Universidad de Boston, por el no reconocimiento de la importancia de mantener un sistema permanente de administración del ingreso de capitales dado sus efectos negativos hacia la apreciación de los tipos de cambio, sobre los procesos especulativos y la escasa contribución a las inversiones sino más bien a la expansión del consumo; ver K. P. Gallagher, “The IMF’s New View on Financial Globalization: A Critical Assessment”, The Fredrick S. Pardee for the Study of the Longer-Range Future, Issues in Brief, diciembre de 2012; véase también Id., “Regulating Global Capital Flows for Long-Run Development”, proveniente de una “Pardee Center Task Force” co-presidida por el mismo Gallagher así como por Stephany Griffith-Jones y José Antonio Ocampo, en el que participaron, entre otros, Dani Rodrik, Gerald Epstein y Arvind Subramanian, marzo de 2012. 15 Acerca de los efectos del ingreso de capitales sobre el crecimiento, una de las primeras contribuciones, ya en la década de 1990, fue la de Jagdish Bhagwati. En su “The Capital Myth: The Difference between Trade in Widgets and Dollars”, en Foreign Affairs, mayo-junio de 1998, sostenía que mientras en la profesión económica existe un consenso fundado en una elaboración de larga data acerca de las ventajas de la “liberalización comercial” no existía uno igual acerca de los de la “liberalización de la cuenta de capital”. Y proseguía para atacar al FMI por promover tal “apertura” como instrumento al que él denomina el “Wall Street-Treasury Complex”, expresión en la que se parafrasea la volcada en el discurso de despedida del Presidente Eisenhower, cuando puso en guardia a sus conciudadanos contra el “Military-Industrial Complex”. Contribuciones posteriores se originaron, varias de ellas, en el Departamento de Investigaciones del Fondo Monetario Internacional. Véase, por ejemplo, Eswar Prasad,


Kenneth Rogoff, Shang-Jin Wei y M. Ayhan Kose, “Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence”, International Monetary Fund, 17 de marzo de 2003, [disponible en: http://www.imf.org/external/np/res/docs/2003/031703. pdf] en el que, para sorpresa (abiertamente expresada) de sus autores, después de analizar una multitud de trabajos sobre el tema, se llegaba a la conclusión de que no se podía decir que los ingresos de financiamiento externo fueran positivos para el crecimiento (Joseph Stiglitz en su “Capital Market Liberalisation, Globalisation and the IMF”, en Oxford Review of Economic Policy, vol. 20, n. 11, 2004, al mismo tiempo que alabó la seriedad de este trabajo, no dejaba de subrayar que a partir de una teoría más actualizada sobre el funcionamiento del mercado financiero se hubiera podido llegar a igual conclusión de manera más directa). Algo después, en Eswar S. Prasad, Raghuram G. Rajan y Arvind Subramanian, “Foreign Capital and Economic Growth”, Brookings Papers on Economic Activity, 1, noviembre de 2007, pp. 153-209 (originalmente un documento de ese mismo Departamento de Investigaciones del FMI del que Rajan, actualmente profesor de la Universidad de Chicago, era en aquel momento jefe), se llegaba a la conclusión de que, en realidad, los ingresos de financiamiento externo son negativos para el crecimiento. Joshua Aizenman también ha formulado importantes contribuciones sobre el tema mostrando que los países que han financiado su desarrollo con recursos propios registraron tasas más altas de crecimiento; ver, por ejemplo, Joshua Aizenman, “Financial Liberalisations in Latin America in the 1990s: An Assessment”, en The World Economy, vol. 28, n.7, julio de 2005, pp. 959-983. 16 Al mismo tiempo, como se ha visto, tiene un sistema financiero –bancos, sobre todo– altamente interconectado con otras economías, entre otras, tanto en colocaciones como endeudamiento, con la de los Estados Unidos, lo que hizo llegar el contagio de la crisis de las hipotecas de mala calidad (las hipotecas “sub-prime”). 17 Para estos datos se puede ver el “perfil” de Alemania en la “página” de la Organización Mundial de Comercio, en este caso los datos corresponden a septiembre de 2012. 18 En algunos casos, los efectos sobre los saldos externos son más directos porque se trata de financiamiento de las exportaciones, entre otros de materiales militares, desde los países del “centro” hacia aquellos de la “periferia”. 19 “The basic rule of the gold-standard game, or of any system of multilateral international trade with stable exchange rates, is that a country which has a favourable balance of trade on income account must lend abroad on long term at a more or less commensurate rate; alternatively, a country whose citizens and Government are not prepared to lend abroad must not have a surplus on income account […] a large and continuous disequilibrium puts a strain upon the system which it cannot bear” [Traducción propia]; véase Joan Robinson, “The International Currency Proposals”, en The Economic Journal, vol. 53, n. 210/211, junio-septiembre de 1943, p. 161.  20 Véase Paul De Grauwe, “Fighting the wrong enemy”, Voxeu [portal web del Centre for Economic Policy Research, CEPS], 19 de mayo de 2010: “A government debt crisis is ravaging the Eurozone. This column argues that its cause is misunderstood. The culprit is a profligate private banking sector that has put strain on otherwise manageable government finances” [Traducción propia]. 21 “[…] there is one key difference between the situation today and that in the Middle Ages. Then, the biggest risk to the banks was from the sovereign. Today, perhaps the biggest risk to the sovereign comes from the banks. Causality has reversed” [Traducción propia]; Piergiorgio Alessandri, Andrew Haldane “Banking on the State”, Bank of England, noviembre de 2009, p. 3. Las cifras sobre los montos del salvataje bancario en la eurozona, Gran Bretaña y los Estados Unidos provienen del cuadro 1 del Anexo a este trabajo. 22 La reducción del gasto fiscal y de los déficit públicos por esa vía, desde el comienzo cuestionada por muchos comentaristas, se ha constituido en asunto de fuerte polémica en donde, incluso, ha terciado el mismo FMI y su Economista Principal, Olivier Blanchard,

frente a la opinión de los gobiernos europeos que se han convencido de la imperiosa necesidad de esas políticas de austeridad –para “calmar” a “los mercados”– e incluso de sus bondades a mediano plazo. En publicaciones recientes, han establecido que los conocidos “multiplicadores” del gasto fiscal –el efecto de modificaciones en ese gasto sobre el nivel de actividad económico– son mucho mayores que lo que se suponía y muy probablemente bastante mayor que uno. Como consecuencia, reducciones en el gasto originarían caídas proporcionalmente hasta mayores en el PBI, por lo que justamente no termina por alcanzarse una reducción del peso de la deuda sobre un PBI que se ha achicado. Ver IMF, World Economic Outlook, apartado 1 del capítulo I, “Are we underestimating short-term fiscal multipliers?”, septiembre de 2012 y Olivier Blanchard, Daniel Leigh “Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers”, IMF Working Paper, 13/1, enero de 2013; disponible en : http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1301.pdf. Para otra opinión reciente en el mismo sentido, véase Paul Krugman, “How the Case for Austerity Has Crumbled”, en New York Review of Books, 6 de junio de 2013. 23 “[…] one can conclude that a large component of the movements of the spreads since 2010 was driven by market sentiments” [Traducción propia]; P. De Grauwe y Yuemei Ji, “Panic-driven austerity in the Eurozone and its implications”, Voxeu [portal web del Centre for Economic Policy Research, CEPS], 21 de febrero de 2013; disponible en http://www.voxeu.org/search/node/panic-driven. 24 Goldman Sachs, Economics Research, European Economics Analyst, n. 13/03, 18 de enero de 2013. 25 No eran, por lo tanto, los “plomeros” y “carpinteros” –en la gráfica expresión de Paul O’Neill, Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, a comienzos de la década pasada– de los países del “centro” los que, necesariamente, concurrían con su esfuerzo en apoyo de otros menos esforzados. 26 Por ejemplo, muchos bancos europeos se financiaron con recursos de los “money-market funds” de los Estados Unidos, unos competidores de los bancos que tomaban recursos y debían devolverlos como si fueran depósitos pero que no estaban regulados ni tenían, en principio, acceso a las facilidades de “prestamista de última instancia” de la Reserva Federal –como los bancos sometidos a regulaciones– pero que llegado el momento de la crisis fueron finalmente, ellos también, “salvados”. 27 Ver, por ejemplo, Harald Hau, “Europe’s €200 billion reverse wealth tax explained”, Voxeu [portal web del Centre for Economic Policy Research, CEPS], 27 de julio de 2011. El argumento del profesor Hau –del INSEAD y CEPR en Francia– es que los recursos públicos utilizados en los “salvatajes” de los países de la “periferia” –originados en mayores impuestos o endeudamiento público– sólo terminan beneficiando en forma masiva al 5% más rico, que son los propietarios últimos de bancos y deudas públicas. De ahí que en Stefan Bach and G. Wagner “Eurozone crisis: Time to tax the rich?”, Voxeu, 15 de agosto 2012, se aboga por un impuesto progresivo sobre la riqueza, por una sola vez, para limpiar la acumulación de créditos/deudas (en su estimación, por ejemplo, en Alemania dos tercios de la riqueza nacional es propiedad del 10% más rico de la población). 28 Ver P. De Grauwe y Y. Ji, “Panic-driven austerity in the Eurozone and its implications”, cit. y P. De Grauwe y Y. Ji, “Self-Fulfilling Crises in the Eurozone.An Empirical Test”, CESifo Working Paper n. 3821, mayo de 2012. Igualmente, Charles Wyplosz, C. “They still don’t get it”, Voxeu, 25de octubre de 2011; disponible en http:// www.voxeu.org/article/eurozone-leaders-still-don-t-get-it. 29 “[…] the Eurozone had an elaborate set of rules to prevent fires and decided that therefore it would not need a fire brigade. When it finally set up a fire brigade, the latter was busy trying to punish the guilty before it started extinguishing the fire” [Traducción propia]; P. De Grauwe, “Fighting the wrong enemy”, cit.

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¿Por qué una moneda común en Europa? Debates y discusiones desde el Plan Werner hasta el comienzo del euro Paolo Tedeschi

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sta breve contribución tiene como objetivo resaltar algunos aspectos relevantes del debate sobre la creación de la nueva moneda europea, durante el período comprendido entre fines de los años ‘60 (cuando la formación del mercado único planteaba el problema de la superación de las monedas nacionales) y el inicio del nuevo milenio (cuando el euro se convirtió en la moneda oficial de una parte de los estados miembros de la Unión Europea). Se indicarán, en particular, las razones que llevaron a las instituciones europeas a intentar crear una moneda única; así como también los factores “endógenos” (la resistencia de los mismos estados miembros de la Europa comunitaria) y “exógenos” (las crisis económicas y monetarias que caracterizaron el período aquí analizado) que llevaron a la creación de la moneda única –el euro– en un tiempo mucho más extenso del previsto inicialmente y, sobre todo, a su implementación en un contexto institucional muy diferente del supuesto originalmente (con consecuencias negativas para una parte significativa de los ciudadanos y las empresas europeas). Para ello, además de la bibliografía existente, se han consultado los documentos de los Archives Familiales Pierre Werner (archivos de la familia de Pierre Werner)1. Esta fuente archivística ha permitido relevar, en particular, cómo en el debate llevado a cabo en los años ’60 y el inicio de los ‘70 (período en el que la exigencia de crear la moneda única europea fue puesta, por primera vez, entre las prioridades clave para lograr la efectiva integración política, económica y social de los países de la Europa Occidental) ya se habían indicado todas las características necesarias para el funcionamiento de la moneda única. Mucho antes del nacimiento del euro, el debate ya había puesto en evidencia aquello que se debía hacer (y aquello que se debía evitar) para que la moneda única pudiese dar a los ciudadanos y las empresas de la Europa comunitaria los beneficios esperados. Muchas de las observaciones hechas entonces no han sido tenidas en cuenta en el nuevo milenio y, en algunos casos, se han tomado decisiones desaconsejadas y consideradas riesgosas para algunos de los países de la comunidad. De esto nacen las dificultades hodiernas del euro y, en general, del proceso de integración económico y político europeo, al que la opinión pública ve como responsable de la crisis económica y social que menoscaba a los países que han adoptado el euro como moneda. De hecho, como se intentará poner de relieve en los párrafos sucesivos, sólo instituciones europeas más fuertes a nivel político y económico podrían valerse del euro de manera adecuada y tratar de sacar a la Europa comunitaria de la actual coyuntura negativa. La utilidad de una moneda única europea y la creación de la comisión Werner La necesidad de crear una moneda única europea surge a partir de los años ’60, o sea, en el momento en que se delineaba la progre-

siva implementación del mercado único mediante la reducción de derechos de aduana. La creación de un mercado europeo, en el que la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos comunitarios estuviera vinculada al aumento de la competencia (y, por lo tanto, a la supervivencia de las mejores empresas), encontraba una limitación evidente en la posibilidad de que la falta de coordinación de las políticas monetarias de los seis integrantes generaran desequilibrios, favoreciendo la devaluación de una o más monedas nacionales. La integración del mercado y, en última instancia, la formación de una sola entidad política en Europa occidental no podía, de hecho, prescindir de la presencia de una moneda única que evitase las devaluaciones competitivas. Esto último representaba un problema a nivel de selección de las mejores empresas: permitir que no prosperaran éstas últimas, sino aquellas protegidas por el arancel originado a partir de la devaluación de la moneda nacional, desde el que podían surgir resentimientos nacionalistas (en los países afectados por la “devaluación competitiva”) y detener el proceso de integración. Así, ya en 1962, el Memorándum Marjolin proponía el paso a una unión económica, hacia finales de los años ’60, en la que se fijaran tipos de cambio irrevocables entre las monedas europeas. La unión aduanera, que debía implementarse en 1970 con la abolición de todos los aranceles aduaneros (puesta en marcha anticipadamente, el 1 de julio 1968), debía convertirse asimismo en unión económica y monetaria, ya que sólo de esta manera se podría crear un verdadero mercado común2. La existencia del Gold Exchange Standard y la restricción a la intervención en caso de fluctuaciones en el valor de la moneda superiores al 1% no ofrecía, de miras al futuro, suficientes garantías. Los compromisos asumidos por los gobiernos de los seis países miembros y por los respectivos bancos centrales, si podían evitar devaluaciones no acordadas, no lograban mejorar las perspectivas del sistema monetario internacional nacido con los acuerdos de Bretton Woods. No se podían ignorar los crecientes problemas del Gold Exchange Standard, que se basaba en una moneda (el dólar de Estados Unidos), que tenían cada vez más dificultades para garantizar la protección del sistema monetario internacional y el crecimiento económico mundial. Como es aclarado por el “dilema de Triffin”, el problema no era cómo mejorar la política monetaria norteamericana, sino el hecho de que el sistema estaba destinado, en un lapso breve, a entrar inevitablemente en crisis. El Fondo Monetario Internacional, con la creación de los Derechos Especiales de Giro (cuyo valor, por otro lado, estaba también ligado a dos monedas comunitarias: el marco alemán y el franco francés) no había logrado ofrecer una alternativa válida al uso del oro y del dólar como reservas, o sea, no había podido aliviar la preocupación por el futuro del sistema monetario internacional3. A fines de los años ’60, el temor a una crisis monetaria mundial y la incapacidad para acordar de manera adecuada las políticas monetarias de los países miembros acentuaron la necesidad de una

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Francia, Bélgica y Luxemburgo solicitaban imponer límites a la política monetaria y los tipos de cambio (y, por lo tanto, se los definía como “monetaristas”); Alemania, Países Bajos e Italia eran, en cambio, favorables a armonizar primero las políticas económicas y, en particular, reducir las diferencias en términos de la tasa de inflación (y fueron llamados “economistas”). moneda única europea. Para los más optimistas, ésta última habría podido convertirse también en una nueva moneda de reserva internacional junto con el dólar americano, atenuando, así, las sombrías perspectivas esbozadas por Triffin4. Incluso en una visión menos optimista –y simplemente más pragmática– sobre el futuro papel de la moneda única europea, ésta última era vista como el eslabón esencial para una completa integración política y económica de los países de Europa Occidental. La política monetaria, con vistas a la concreción de una Europa unida también a nivel político, necesitaba –de hecho– una moneda única utilizable en todos los países de la comunidad. En todas las naciones confederadas (Estados Unidos, Australia, Suiza, etc.), la moneda en circulación era, efectivamente, una sola y era un banco central único el que controlaba las fluctuaciones de su valor y regulaba sus efectos sobre la economía nacional. La creación de la moneda única era considerada un paso decisivo, no solo para llegar a crear un mercado común eficaz (aquel en el que las mejores empresas podrían prevalecer beneficiando a todos los ciudadanos), sino también para la creación de una unión política. Al mismo tiempo, era evidente que el funcionamiento de la moneda única significaba una aceleración en el proceso de integración, ya que implicaba la dilución de las identidades nacionales (de las que las monedas eran un símbolo claro) y, sobre todo, limitaba la soberanía de los gobiernos nacionales (en particular, en términos de política monetaria)5. Si bien en lo referente a la utilidad y la necesidad de crear una nueva moneda única europea las opiniones positivas fueron creciendo, el mayor problema continuaba siendo la elección de qué camino tomar para llegar a su efectiva creación. La nueva moneda no podía, en efecto, prescindir de la efectiva armonización de las economías de los países comunitarios: esto implicaba imponer a gobiernos y bancos centrales políticas fiscales y monetarias coordinadas, tendientes a alcanzar (partiendo de condiciones diversas) una situación en la cual las economías nacionales fueran manejadas de acuerdo a un criterio “europeo”. De allí surgía también el problema de establecer ese criterio de coordinación y, sobre todo, de decidir quién debía regular la moneda única europea (o sea, su tasa de interés y su cantidad). La transferencia de la función a una institución comunitaria se correspondía con la pérdida de la soberanía nacional sobre la política monetaria e implicaba un paso muy importante hacia la plena integración de Europa Occidental. Quienes estaban a favor de la moneda única se convirtieron, entonces, en defensores de la atribución de amplios poderes a las instituciones comunitarias y de la consiguiente reducción de las identidades nacionales. Ésta sería una operación compleja en sí misma, pero lo que la volvía más compleja aún era el intento de integración las políticas económicas y monetarias nacionales que divergían considerablemente, en particular, las de los dos países más importantes de la comunidad, a saber: Francia y la República Federal Alemana. Los dos principales socios europeos en términos de tamaño de mercados y número de habitantes vivían, a fines de los años ’60, coyunturas monetarias opuestas. Por un lado, el franco francés se había devaluado notablemente (11,5% en agosto de 1969) después

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de que, en 1967, el presidente De Gaulle lo dejara flotar libremente para evitar tener que convertir a dólares estadounidenses una parte importante de sus reservas de oro; por el otro, el marco alemán había sido objeto de dos apreciaciones significativas (en octubre de 1969 y en mayo de 1971), como consecuencia, también, de la decisión de Alemania y de los Países Bajos de dejar flotar libremente el tipo de cambio de sus monedas. Estaba claro que el crecimiento del comercio intracomunitario y la estabilidad del mercado común (cuyas barreras arancelarias habían sido reajustadas a principios de julio de 1968) corrían el riesgo de ser afectadas por las crisis, cada vez más frecuentes, del sistema monetario internacional. En la perspectiva del fin del sistema creado en Bretton Woods, sería necesario poner en marcha una moneda única europea lo antes posible ya que, en un mercado financiero más turbulento, se volvería más difícil aun permitir la devaluación francesa y luego recuperar el equilibrio gracias a la apreciación alemana. La situación era, por lo tanto, muy compleja: los eventos monetarios, desde 1967 (año en que el gobierno británico se vio obligado a devaluar la libra esterlina) en adelante, mostraban la debilidad del sistema monetario internacional y la consiguiente necesidad de una mayor integración entre los miembros del mercado común. Al mismo tiempo, se evidenciaban coyunturas económicas muy diversas entre los estados miembros, agravadas por sentimientos nacionalistas contrarios a toda cesión de soberanía en temas fiscales y monetarios. De estas condiciones derivaba el riesgo de que se terminara creando una moneda única europea que no tuviera las características requeridas ni por la evolución del mercado único, ni por el sistema monetario internacional. Incluso en el mundo académico, los economistas (sobre todo Milton Friedman) señalaban que la moneda única europea funcionaría sólo en presencia de una autoridad monetaria europea dotada de competencias que pudiesen traducirse en medidas para promover el desarrollo económico y el pleno empleo. Sin un poder central fuerte a nivel comunitario (es decir, en ausencia de los “Estados Unidos de Europa” y, sobre todo, de un Banco Central Europeo con las competencias tradicionalmente atribuidas a los bancos centrales nacionales y con el objetivo principal de promover el proceso de integración), la presencia de una moneda común podría causar más daños que ventajas a las economías comunitarias. Los desequilibrios económicos existentes entre los países de la comunidad, sumados a eventuales coyunturas económicas negativas a nivel internacional y a la actividad de los especuladores, podían –de hecho– fomentar la transferencia de riqueza de los países menos competitivos a los más ricos, aumentando las diferencias y acentuando los fenómenos recesivos en los países más débiles de la comunidad6. Incluso los no europeístas reconocían la estrecha relación entre el fortalecimiento de las instituciones comunitarias y la posibilidad de éxito de la nueva moneda única y, en última instancia, del proceso de integración económica y política entre los países comunitarios. Para impulsar la creación de la moneda única europea era necesario, por lo tanto, un plan gradual de integración económica y monetaria entre los países comunitarios y, paralelamente, un aumento de los


poderes de las instituciones comunitarias (y todo esto solo podía lograrse si los gobiernos nacionales daban un mandato específico a un comité creado ad hoc). Fue así que, bajo el impulso del ministro francés Raymond Barre, la Comisión Europea presentó dos memorándums a lo largo de dos años: el Mémorandum pour une action communautaire dans le domaine monétaire, en 1968, y el Mémorandum sur la coordination des politiques économiques et la coopération monétaire au sein de la Communauté, en 1969. Este mismo año, la Conferencia de La Haya, encargó a un comité preparar un plan cuyo objetivo fuera la creación de la moneda única. El comité estaba presidido por Pierre Werner, ministro de Finanzas de Luxemburgo, que ya en 1960 había propuesto la creación de una moneda única europea, llamada “euro” (haciendo hincapié en su dimensión europea y su estrecha relación con el Gold Exchange Standard). En junio de 1970, Werner presentó el proyecto de constitución de una Unión Económica y Monetaria (UEM), que preveía la puesta en circulación de la moneda única europea en una década, o sea en 19807. En realidad no se habían superado aún las divisiones que existían en los ’60, e incluso los países de la comunidad mantenían posiciones diversas sobre cuáles eran las prioridades en relación al camino que debía tomarse para la creación de la moneda única. Francia, Bélgica y Luxemburgo solicitaban imponer límites a la política monetaria y los tipos de cambio (y, por lo tanto, se los definía como “monetaristas”); Alemania, Países Bajos e Italia eran, en cambio, favorables a armonizar primero las políticas económicas y, en particular, reducir las diferencias en términos de la tasa de inflación (y fueron llamados “economistas”). Las divisiones existentes demoraban, obviamente, la creación de la moneda única. El compromiso alcanzado por Pierre Werner para evitar que el proceso fuese interrumpido por los vetos recíprocos de Francia y Alemania Occidental preveía una mayor coordinación de las políticas económicas nacionales, la estabilización gradual de los tipos de cambio de las monedas de la Comunidad y la liberalización de los movimientos de capital. No se anunciaba, sin embargo, la creación de un banco central, sino la creación (en tres años) de un Fondo Europeo de Cooperación Monetaria en el que delegar la coordinación de las políticas monetarias nacionales, que se mantenían a discreción de los gobiernos y los bancos centrales nacionales. El plan Werner, cuyo texto definitivo se aprobó en octubre de 1970, trataba de resolver gradualmente los conflictos existentes. En la década previa a la puesta en marcha de la moneda única europea, se pondría en práctica tanto la armonización de las políticas económicas (en particular, las deflacionarias) propuestas por los “economistas”, como el equilibrio entre el nivel de inflación y las tasas bancarias, tal como lo exigían los “monetaristas”. Tal como surge de los documentos privados del mismo Werner, la idea era que en el futuro se podría consolidar la construcción política como útil respaldo de la integraccion monetaria. Como había ocurrido en los años ’50, después del fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea, era fundamental no detener la integración económica y monetaria (vista como un paso hacia la unión política) y seguir el camino muy gradualmente, aplazando todo aquello que pudiese ser una fuente de contrastes excesivos: de aquí surgían las ventajas y desventajas del Plan Werner y las postergaciones referidas a las decisiones más importantes relativas a las políticas a seguir. Sin embargo, en comparación con lo ocurrido en la segunda mitad de los años ’50, el recurso de la gradualidad no tuvo éxito debido a que en poco tiempo se modificaron las condiciones del sistema monetario internacional y las condiciones económicas globales. El fin del Gold Exchange Standard, concretado, de hecho, a partir de las medidas tomadas por el presidente Nixon en los Estados Unidos a mediados de agosto 1971 (inconvertibilidad del dólar en oro) y la crisis del petróleo del otoño de 1973 (un 400% de aumento en los precios del petróleo en un solo año, con la consiguiente estanflación y el establecimiento de fuertes controles sobre los movimientos de capital), puso en evidencia los límites de un mercado europeo sin

una moneda de referencia, pero al mismo tiempo hizo mucho más difícil crear esa moneda. La creación de la Serpiente Monetaria Europea, en 1972, permitió reducir las fluctuaciones de las tasas de cambio entre las monedas europeas, pero su capacidad de intervención se redujo considerablemente después de la crisis del petróleo y, sobre todo, no existían ni instituciones capaces de imponer a cada uno de los países la obligación de seguir políticas concertadas, ni políticas económicas y monetarias comunes. En 1974, en un contexto caracterizado por un fuerte estancamiento económico junto con altas tasas de inflación, el Plan Werner fue abandonado. No se había realizado la prevista coordinación de las políticas nacionales y los controles de las autoridades monetarias sobre los mercados financieros resultaban insuficientes e incapaces para mitigar las fuertes fluctuaciones de las tasas de cambio. La creación de la moneda única europea, inicialmente prevista para 1980, fue, así, pospuesta indefinidamente. Del aplazamiento del Plan Werner a las reformas de los años ’80 y el nacimiento de la Unión Económica y Monetaria Las divisiones, las mismas que habían impedido a Werner proponer un plan bien definido, se acentuaron de cara a la coyuntura negativa y llevaron a los estados a preferir “soluciones nacionales” a la estanflación que caracterizó el período posterior a la crisis del petróleo. Así pues, al interior del sistema monetario europeo, se ampliaron las diferencias entre, por un lado, los partidarios de las políticas deflacionarias basadas en tasas de interés más altas, y, por el otro, los que apuntaban al pleno empleo manteniendo las tasas de interés bajas y dejando subir la inflación. Los que habían optado por la primera solución tuvieron, después, la oportunidad de reducir las tasas de interés en correspondencia con la reducción de la inflación; quienes habían intentado, en cambio, reactivar la economía mediante un aumento temporal de la inflación no lograron alcanzar, tal como esperaban, un crecimiento económico que pudiera evitar el endeudamiento (esto supuso el traspaso de los costos a las futuras generaciones para evitar el enfrentamientos a corto plazo entre gobierno y actores sociales) o el mantenimiento de altas tasas de inflación (o sea, la reducción del valor real de los ahorros). Las grandes diferencias entre estados con respecto a las tasas de inflación y al endeudamiento público hacían, de hecho, inviable la creación de una moneda única europea, que exigía como prerrequisito valores similares de estas variables. Para salvaguardar el mercado único y la posibilidad futura de una mayor integración, era necesario, sin embargo, implementar políticas económicas y monetarias coordinadas, esto es, encontrar una alternativa a la moneda común que limitase las fluctuaciones de las monedas europeas8. Estas últimas, en el curso de los años ’70, habían dado lugar no solo a devaluaciones competitivas que dañaban la estabilidad del mercado común, sino que también habían creado problemas en el funcionamiento de las instituciones comunitarias y de sus políticas. En mayores dificultades estaban, en particular, la Política Agrícola Común (la solución fue representada por la creación de la “moneda verde” y de los “montantes compensatorios”, instrumentos que terminaron por dar lugar a la transferencia de los recursos monetarios de los países más vulnerables a los más fuertes) y el Banco Europeo de Inversiones (cuyo financiamiento para implementar proyectos de interés europeo ya no eran asignados en monedas nacionales, sólo en “moneda dura” y no necesariamente comunitaria)9. Eran, entonces, cada vez más evidentes los límites de un proceso de integración sin una moneda común y también era igualmente claro para las instituciones comunitarias que, en el marco de aquella coyuntura, no se podía pensar en la creación de una moneda común. Quedaba abierta una solución de compromiso basada en la creación de una moneda europea paralela a las monedas nacionales. Pero esto no resolvía los problemas vinculados a las diferentes visiones de los países comunitarios en temas de política fiscal y monetaria: sólo se acentuaban los

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lazos monetarios entre los países, dejando a cada uno de ellos, sin embargo, la posibilidad de alentar estos lazos. De estas premisas nacía, en 1979, el nuevo Sistema Monetario Europeo, que tuvo su eje en la Unidad Monetaria Europea (ECU), moneda virtual utilizable en el comercio internacional, cuyo valor se componía de una canasta de las monedas europeas. El Sistema Monetario Europeo incluía mecanismos para limitar las fluctuaciones cíclicas del valor de las monedas europeas. En el caso de variaciones de valor de carácter estructural se admitían reajustes que, al permitir la devaluación de una o más monedas comunitarias (y, a menudo, la reevaluación de otras), evitaban a los bancos centrales reducir innecesariamente sus reservas de divisas para comprar monedas comunitarias que ya no tenían el valor previamente asignado. Gobiernos y bancos centrales europeos debían, por lo tanto, actuar en estrecha cooperación y coordinación, y esto conllevaba una erosión de la soberanía nacional en el ámbito monetario: con la entrada en vigor del ECU, retomaba vuelo el proceso de creación de una moneda única que se había interrumpido después de la suspensión del programa establecido por el Comité Werner. Quedaban las limitaciones obvias relacionadas a la falta de un banco central único (necesario para alcanzar un interés común) y a la falta de un fuerte poder central a nivel comunitario (cuya misión sería implementar políticas económicas comunes en el mercado único). Sin embargo, era muy positivo el hecho de retomar la idea de las instituciones comunitarias cuyas competencias aumentaban en desmedro de los estados nacionales. A esta evolución se sumaron las primeras elecciones del Parlamento Europeo (1979) y la toma de conciencia de la importancia de eliminar todas las protecciones garantizadas por los estados a través de la aplicación de normas fiscales diversas (con tributaciones sobre los ingresos y, especialmente, sobre los consumos, penalizando a ciudadanos, empresas y productos extranjeros): la ruta quedaba despejada para una fuerte intensificación del proceso de integración europea. En los años ‘80, las reformas institucionales incluidas en el Acta Única Europea (en particular, las relacionadas con la liberalización total del comercio intracomunitario, es decir, la creación de un mercado único en el que los bienes, los servicios y los capitales circularan libremente), replantearon la necesidad de la creación de la moneda única europea. Las diferencias entre los países europeos persistieron, pero fueron disminuyendo en relación a las existentes en la década anterior, en particular en relación a las tasas de inflación. El Sistema Monetario Europeo, aunque no siempre se mostraba eficaz (como lo demuestran las “salidas”, el “retorno”, las nuevas “salidas” y los nuevos “retornos” de algunos de los países inicialmente adherentes), dio lugar, por otro lado, a una coordinación más intensa de las políticas monetarias y económicas, en particular de las monetarias de los países de la comunidad. Esto significaba que se podía retomar el camino trazado por el Comité Werner hacia la moneda

única europea. En 1988, fue creado el Comité Delors, compuesto por los gobernadores de los bancos centrales nacionales, tres expertos y el Presidente de la Comisión Europea. El objetivo era desarrollar un plan para lograr una unión económica y monetaria cuya pieza central sería la moneda única europea (a la que se le daría, precisamente, el nombre evocativo de “euro”) y el punto de partida estaba justamente representado tanto por los logros del Comité Werner como por la resolución de los problemas que éste había encontrado10. A pesar de que el número de países se había duplicado (de seis a doce) y aunque algunas posiciones habían variado con el paso del tiempo (de “monetaristas” a “economistas” y viceversa), las diferencias sobre los pasos a seguir se mantenían, por lo que se recurrió a un compromiso ulterior: se crearon criterios de convergencia que respondían a las exigencias de los “monetaristas” y criterios que podían satisfacer las demandas de los “economistas”. De la misma manera, se consideró el establecimiento de un banco central europeo que, sin embargo, no tendría las mismas competencias atribuidas tradicionalmente a los bancos centrales nacionales (de hecho, solo se le dio la única misión de velar por la estabilidad de precios). Esto se debió a que, como ocurrió en 1970, el temor a que los sentimientos nacionalistas pudiesen bloquear el proceso de formación del euro hizo prevalecer la idea de crear cuanto era “políticamente” posible, aplazando para más adelante el abordaje de la fase más compleja (es decir, aquella en que las instituciones comunitarias deberían asumir mayores competencias). Si bien la perspectiva de la libre circulación intracomunitaria de capitales acentuó aún más la necesidad de una moneda común (el fin de evitar la transferencia masiva de capitales a los países con monedas fuertes), no se logró fortalecer o crear aquellas instituciones que hubieran podido garantizar una gestión equilibrada de los intereses monetarios comunitarios. El euro no era sólo la respuesta a la necesidad de una moneda común en el mercado único (es decir, en la nueva Unión Europea); tendría que ser un instrumento para alcanzar una integración ulterior. Así como en el pasado las monedas nacionales habían sido un obstáculo para la integración porque eran “portadoras de sentimientos nacionalistas”, la circulación efectiva del euro (y los beneficios que traería en relación a la reducción del costo de transferencia de bienes, capitales y personas al interior de la Unión Europea) debía incrementar los sentimientos filo-europeos y fomentar el fortalecimiento de las instituciones comunitarias, en detrimento de la soberanía de los gobiernos nacionales. Quienes eran favorables a la creación del euro sabían que no podían atribuir a los “criterios de Maastricht” una función en el largo plazo. Solo eran criterios de convergencia, es decir una herramienta para obligar a las economías de los países comunitarios a “converger” hacia parámetros europeos referido a los niveles de endeudamiento, inflación y tasas de interés. Pero no podían ser criterios de selección

Quienes eran favorables a la creación del euro sabían que no podían atribuir a los “criterios de Maastricht” una función en el largo plazo. Solo eran criterios de convergencia, es decir una herramienta para obligar a las economías de los países comunitarios a “converger” hacia los valores europeos en relación a endeudamiento, inflación y tasas de interés. Pero no podían ser criterios de selección de países europeos, ya que permitir la recuperación de los que no estaban perfectamente en regla (pero que habían demostrado haber seguido políticas coherentes para el logro del objetivo) sería una decisión política. 90 Puente@Europa


A falta de una mayor integración política, las instituciones comunitarias solo podían sancionar las políticas “no virtuosas” de cada uno de los estados, sin proponer soluciones al respecto, con el riesgo de desencadenar peligrosos efectos recesivos, junto a resentimientos hacia la Unión Económica y Monetaria. de países europeos; es decir, se utilizarían criterios políticos para consentir el ingreso de países que, si bien no estaban en regla, habían demostrado haber seguido políticas coherentes para el logro del objetivo. Aquellos criterios tampoco podían mantenerse más allá de lo necesario para orientar las políticas económicas de los países de la UEM durante los primeros años de circulación efectiva del euro. La introducción de esta moneda tendría que estar acompañada por el otorgamiento de mayores competencias al Banco Central Europeo y el fortalecimiento de los poderes decisionales de las instituciones comunitarias: en ausencia de estas condiciones, se correrían los graves riesgos que ya Friedman había advertido a fin de los años ’60. De hecho, esta posición no era claramente compartida por todos los que habían dado su visto bueno para la creación de la UEM y del euro; y, en este sentido, un claro ejemplo es representado por el valor que se le atribuía a los parámetros de convergencia. Para los más estrictos (especialmente aquellos que provenían del Bundesbank– el banco central alemán), los parámetros garantizaban el ingreso a la UEM de países con un nivel de endeudamiento y de inflación comparable con la media europea; es decir, evitaban que una moneda fuerte (condición por la cual Alemania aceptaba renunciar al marco) fuera adoptada por países que no tenían sus cuentas en orden o que hasta ese momento habían utilizado monedas débiles (es decir, que aprovechaban la ventaja competitiva de utilizar un moneda nacional devaluada en relación a la de los socios comunitarios). De acuerdo con esta lógica, los criterios de convergencia tenían una perspectiva de vida útil muy larga: no se descartaba la posibilidad de excepciones temporales, aunque tenía que tratarse de ocasiones particulares relacionadas con temas coyunturales y no con condiciones estructurales. Esta posición no era, por supuesto, compatible con la idea de una fuerte expansión del poder central de las instituciones comunitarias: en el caso de una Unión Europea políticamente unida, el hecho de que un estado miembro (que había ingresado, por ejemplo, a la UEM cumpliendo todos –o casi todos– los requisitos) fuese incapaz de respetar los parámetros, no tenía mucha relevancia, puesto que el presupuesto de este estado dejaría de existir y su realidad pasaría a formar parte del presupuesto comunitario (como sucedía antes con los presupuestos regionales respecto de los nacionales). De esto derivaba el hecho de que los valores asignados a los criterios fueran decididos, de facto, por los representantes de los países con las monedas nacionales más fuertes sin encontrar particulares resistencias en aquellos países que poseían monedas nacionales más débiles. Estos últimos veían los esfuerzos iniciales en relación a los parámetros como una condición necesaria para entrar en la UEM, o sea, como el sacrificio inevitable para luego ser parte de una nueva Europa fuertemente integrada. La memoria volvía, en efecto, a los orígenes del proceso de integración europea: los países más débiles debían hacer sacrificios para adecuarse a un nuevo mercado más competitivo, pero recibían la solidaridad de los países más fuertes y de las instituciones europeas (bajo la forma de subsidios, de aranceles temporales de protección, de créditos blandos, etc.). Existían muchas otras experiencias en este sentido: aquella del “período transitorio” de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (por ejemplo, la concesión a los productos siderúrgicos italianos de cinco

años de arancel aduanero decreciente frente a la liberalización de los otros mercados); aquella de las normas de funcionamiento del Banco Europeo de Inversiones (por ejemplo, previsiones de financiamiento a condiciones especialmente favorables para la ejecución de proyectos de interés europeo en las zonas menos desarrolladas del mercado común); las apreciaciones monetarias realizadas por la República Federal Alemana y, algunas veces, por los Países Bajos, para mantener estable el valor del ECU frente a las devaluaciones de las monedas más débiles del Sistema Monetario Europeo; la autorización concedida a la misma República Federal Alemana para aumentar de manera sustancial su masa monetaria después de la caída del Muro de Berlín; y, por último, la autorización para colocar a la par el tipo de cambio del marco de la Alemania occidental y de la Alemania oriental (que, hasta entonces, tenía un valor real ínfimo en comparación con las monedas del Sistema Monetario Europeo). El euro nació en un contexto en el que la solidaridad entre los estados miembros continuaba siendo uno de los principios fundamentales del proceso de integración. No era posible pensar, entonces, que los criterios pudiesen prescindir de los deberes de solidaridad y que, una vez creada la UEM, no se materializase la correcta atribución de mayores poderes a las instituciones europeas. El problema fue, sin embargo, que el nacimiento de la UE correspondió temporalmente a la desaparición de la Unión Soviética –el “enemigo”–, con todo lo que había representado su fuerte presencia en términos de desafío ideológico y ambiciones hegemónicas. Por lo tanto, se redujo el compromiso de Estados Unidos a favor de la integración política y militar europea (el único objetivo seguía siendo, de hecho, el ingreso a la OTAN de los países que habían adherido al Pacto de Varsovia), resurgieron las identidades nacionales y se impusieron sobre los mismos intereses comunitarios. Símbolo del nuevo clima fue el compromiso que permitía a los estados permanecer en la UE sin adherir a la UEM. De hecho, esto ya había ocurrido en los tiempos del ECU; sin embargo la diferencia era que en el caso del ECU, a pesar de ser canjeable a la par con el euro, tenía otra naturaleza, ya que no les quitaba a los países la posibilidad de decidir sobre su política monetaria. Dar libertad a un país de adherirse o no al euro significaba, principalmente, permitir a quien optaba por permanecer fuera de la UEM el uso de la devaluación competitiva; cuya eliminación era –desde los años ’60- la base del proyecto de creación de la moneda única europea. Desde la visión solidaria, la posibilidad de pertenecer a la Unión Europea, por lo tanto, de operar libremente en el nuevo mercado común con la propia moneda nacional, tenía que ser transitoria y, sobre todo, quedar limitada a los países más débiles de la comunidad, o a aquellos que no fueran capaces de cumplir con los criterios de convergencia. Las ventajas competitivas que éstos últimos habrían tratado de aprovechar en el mercado europeo (debido la debilidad de sus monedas) eran el costo pagado por los más ricos para ayudar al crecimiento de los países más débiles y para hacerlos entrar más tarde en la UEM. De este modo, se debía permitir a Grecia (y los posibles futuros miembros que salían de medio siglo de economía planificada del modelo económico soviético) permanecer en la UE con su propia moneda, mientras que la norma no debía aplicarse a los países que no cumplían con los

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parámetros a pesar de tener la posibilidad o que simplemente querían mantener su moneda para salvaguardar la identidad nacional. Era evidente que, mientras los miembros de la UEM solo tenían la posibilidad de decidir sobre su política fiscal, estos países podían beneficiarse gracias a la devaluación de su moneda o, en el caso de que se empeñaran en mantener una paridad constante con el euro, de una aplicación menos rigurosa de los parámetros de convergencia en materia de déficit anual. También en este caso, finalmente, se evidenciaban las diferentes perspectivas. Para los europeístas convencidos, estas concesiones sólo servían para asegurar una aceptación gradual del euro por parte de la opinión pública tradicionalmente más reticente a una integración profunda (que, de todas formas, solo podía concretarse una vez iniciada la circulación del euro). Para los euro-escépticos, en cambio, la posibilidad de mantener su moneda significaba una manera diferente de estar en Europa; es decir, una situación que no garantizaba la plena autonomía deseada por aquellos que no querían quedarse en Europa, pero a la que le atribuían los beneficios suficientes para justificar su permanencia. Con respecto a esto, estaba claro que el fortalecimiento de las competencias políticas y económicas de las instituciones europeas y el aumento de los poderes del futuro Banco Central Europeo tendrían que llevar a los euro-escépticos a elegir entre adherir a la UEM o permanecer también fuera de UE. Era igualmente claro que el euro, en ausencia de un gobierno central fuerte y de un Banco Central Europeo facultado para defender “su moneda” (como tradicionalmente hacen los bancos centrales nacionales), podía tener efectos negativos sobre los países más débiles de la UEM (que iban a utilizar una moneda más fuerte de la que poseían hasta el momento) y podía aumentar los sentimientos euroescépticos a través de la imposición de las políticas nacionales basadas únicamente en los aspectos fiscales. A falta de una mayor integración política, las instituciones comunitarias solo podían sancionar las políticas “no virtuosas” de cada uno de los estados, sin proponer soluciones al respecto, con el riesgo de desencadenar peligrosos efectos recesivos, junto a resentimientos hacia la UEM. En cambio, era evidente que esta situación no podría producirse en una Europa políticamente unida como la prevista por quienes abogaban por la existencia del euro, donde los estados no tendrían la autonomía para aplicar políticas diferentes de las establecidas por las instituciones comunitarias. Conclusión: la entrada en circulación del euro, la moneda huérfana de Europa En 1998 nació el Banco Central Europeo, cuya sede se encuentra en Frankfurt, cerca del Bundesbank, lo que evidencia la estrecha relación con las autoridades monetarias alemanas en la gestión de la nueva moneda europea11. El 1 de enero de 1999 nació el euro, que siguió siendo “virtual” hasta 2002, cuando terminaron de circular las monedas nacionales. En la UEM fueron admitidos inicialmente once países, a los que se unió Grecia en 2002 y más tarde otros países que ingresaron en la UE en 2004, hasta alcanzar el número actual de diecisiete miembros. En 2002, se mantuvieron fuera de la UEM tres países, número que se elevó a once con la ampliación (incluyendo la última entrada a la UE, la de Croacia). En particular, continúa sin adherirse un país de grandes dimensiones y dotado de una moneda nacional de gran importancia: a saber, el Reino Unido. Desde 2002, en el mercado europeo circulaban monedas diversas y los países comunitarios no adherentes a la UEM pueden hacer devaluaciones competitivas contra los miembros de la UEM. Éstos últimos no tienen la posibilidad de utilizar la política monetaria y, con respecto a las fluctuaciones del euro, deben delegar todo al Banco Central Europeo. El Banco Central Europeo tiene la única tarea de garantizar la estabilidad de precios, volviendo a la UEM “fisiológicamente” más sujeta a la especulación contra el euro, ya que se encuentra despro-

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visto de la defensa que tradicionalmente garantiza plenos poderes a un banco central (a la inversa de lo que ocurre con la dólar americano que es, de hecho, el principal “rival” del euro). El Banco Central Europeo maneja, en realidad, la tasa de interés en la zona euro y ha seguido la modalidad de gestión típica del Bundesbank, que está caracterizada por una gran atención a la inflación y, por lo tanto, tasas de interés siempre mayores a las requeridas por consumidores y productores. Sólo recientemente ha asumido un papel parcial de prestamista de última instancia y ha reducido las tasas de interés; se trata, sin embargo, de decisiones tomadas por el nuevo gobernador Mario Draghi, que no son del agrado de una parte de los países adherentes a la UEM, como es el caso de Alemania. Continúan siendo aplicados los criterios de convergencia diseñados en los años ’90, en un contexto económico y monetario muy diferente del actual. Los valores elegidos, que dan lugar a la definición de los modelos de “virtuosos” a seguir, no son el resultado de cálculos objetivos que establecen qué lleva a la prosperidad y qué determina la crisis; más bien están basados en la filosofía económica alemana, que ha tenido tradicionalmente temor a la inflación (y por lo tanto, a las altas tasas de interés) y a la deuda pública, ya que prefiere políticas deflacionarias a las políticas que apuntan a conseguir el pleno empleo mediante el aumento del gasto público. Sin adaptarlos a la situación económica en la que operan, el respeto de los criterios puede amplificar los efectos negativos que la adopción de una moneda fuerte tiene sobre los países más débiles de la zona euro, que no disponen más de una moneda débil para promover sus exportaciones y proteger su mercado interno. Cabe señalar, por otro lado, que los parámetros basados en valores porcentuales vinculados con el producto bruto interno (PBI) presentan un límite intrínseco evidente debido a que su cumplimiento puede llevar a agravar la crisis socio-económica, debido más a situaciones exógenas que al comportamiento “no virtuoso” de los países de la UEM. Si un país que se integra a esta última no aumenta su PBI como es esperado –o disminuye– (debido, por ejemplo, a una recesión global vinculada a un shock exógeno), no podrá cumplir los criterios de convergencia; aunque tenga los mismos gastos del año anterior (cuando era virtuoso), e incluso si los ha recortado, ya que la “virtud” depende esencialmente del valor del PIB y –sólo en segunda instancia– del nivel de gasto. Paradójicamente, si a la inversa, el PBI aumenta porque hay una burbuja especulativa o porque las cuentas han sido “domesticadas”, el país puede endeudarse de más y tener un comportamiento no virtuoso, creando las condiciones para una grave crisis futura, debido a que no hay quién tenga, en Europa, la estructura y las facultades para realizar los controles preventivos necesarios (solo pueden intervenir cuando el daño ya está hecho). Por último, cabe subrayar que, en un contexto de falta de integración del sistema bancario y de limitado control por parte del sistema europeo de los bancos centrales, las maniobras sobre la tasa de interés del Banco Central Europeo pueden tener efectos distorsivos. Las tasas de interés del euro resultan altas no sólo para los operadores internacionales (que han comprado euros revalorizándolo excesivamente respecto al valor real de toda la UEM), sino también para los operadores habituados a tasas bajas (que, por lo tanto, han ahorrado más invirtiendo menos, calentando así el desarrollo de las economías más fuertes): por otro lado, resultaron más bajas para los operadores que utilizaban previamente monedas débiles (y que han invertido más de cuanto era necesario, originando burbujas especulativas, como la de la construcción). Así el euro, convertido en una moneda demasiado fuerte, ha vuelto menos competitiva a la UE frente a los países extracomunitarios. Para remediar los desequilibrios (ya previstos desde el final de los años ’60) registrados en los países más débiles económicamente ha sido necesaria la aplicación de políticas restrictivas que, en ausencia de acciones en el ámbito monetario, se han traducido en aumentos de impuestos y recortes de gastos públicos –es decir, de los servicios de salud, seguridad social, educación, transporte, etc. prestados por el estado. Todo esto ha aumentado el resentimiento


contra el euro, cuya puesta en marcha es considerada como una de las razones esenciales de la crisis por una parte creciente de la opinión pública europea12. En realidad, el euro no tiene responsabilidad, porque el verdadero problema es su utilización en un contexto muy diferente de aquel en el que había nacido: el euro es, de hecho, huérfano de un gobierno central europeo fuerte, o por lo menos, huérfano de un Banco Central Europeo con amplios poderes para proteger la moneda común. La crisis actual (que es una fase de la transformación económica y social que tiene lugar desde principios de los años ’70) no se ve agravada por la existencia del euro, sino por la ausencia de una Europa cohesionada política y económicamente, y, sobre todo, consciente de cómo sus orígenes y su éxito (indiscutible al inicio del nuevo milenio) están relacionados con su capacidad no solo de ampliar el mercado común de bienes y capitales, sino también al hecho de ser una comunidad que prevé la solidaridad de los más ricos para con los menos favorecidos13. Las primeras instituciones comunitarias fueron también el resultado de la necesidad de evitar que en las zonas más pobres se desarrollaran resentimientos revolucionarios que dieran consenso a los partidos pro-soviéticos: gracias a la solidaridad intracomunitaria, las zonas más pobres no debían, por lo tanto, limitarse a proporcionar mano de obra barata para las empresas de las zonas más prósperas, sino que también podían desarrollarse y convertirse en nuevas áreas del mercado común. Sólo una Europa que deje menos espacio a los egoísmos nacionales y que sea más solidaria (como puede ser un estado-nación en relación a una de sus regiones en crisis) puede alcanzar la consolidación del euro. Sin embargo, ya sabemos que estos egoísmos crecen durante las coyunturas negativas y que se traducen de inmediato en la voluntad de recuperar sus propios créditos, resistiéndose a cualquier prorroga de los pagos a favor de los países endeudados. Bajo estas condiciones, la moneda única puede llevar al fin del proceso de integración porque, como se señalaba en los años ’50, las ventajas propiciadas por Europa no pueden ser menos que las desventajas14. Si esto ocurriera, la responsabilidad no será de aquellos que crearon la UEM, sino de los que, haciendo caso omiso a los riesgos ya señalados en el pasado, impidieron que el fortalecimiento de las instituciones comunitarias precediera la puesta en marcha del euro. Ya en 1970 estaba claro, en palabras de Jacques Rueff, que “L’Europe se fera par la monnaie ou ne se fera pas”15. Notas Se han consultado, en particular, los siguientes legajos relativos al Plan Werner: Archives Familiales Pierre Werner (AFPW), Luxemburg, AFPW 037 “Questions monétaires 1962-1974”, AFPW 038 “FMI 1963-1969”, AFPW 039 “Questions monétaires 19681972”, AFPW 040 “Crise monétaire du 1971”, AFPW 041 “Réforme du Système Monétaire International (1970-1972)”, AFPW 042 “Crise du Dollar 1973”, AFPW 043 “Questions monétaires 19721975”, AFPW 044 “Problèmes monétaires 1976-1979”, AFPW 048 “Intégration monétaire de l’Europe. Le Plan Werner: 1970”. Véase también Elena Rodica Danescu, “Le ‘Comité Werner’: nouvelles archives“, en Histoire, Economie et Société, 2011, n. 4, pp. 29-38. 2 Sobre el memorándum, consultar: Communauté économique européenne-Commission, Mémorandum de la Commission sur le programme d’action de la Communauté pendant la deuxième étape, Bruxelles, Service des publications des Communautés européennes, 1962. Y también “Nineteen Sixty Seven”, The Economist, 3 de noviembre de 1962. 3 Robert Triffin anunció en los años ’60 el dilema que enfrentaba Estados Unidos y que enfrentaría cualquier país cuya moneda sirviera de moneda de reserva internacional, al tener que resolver los conflictos entre objetivos internos de corto plazo y aquellos internacionales de largo alcance. Consistía en optar por mantener 1

una balanza de pagos en equilibrio o superavitaria para mantener el valor de la moneda y su respaldo en oro –pero limitando, entonces, su disponibilidad internacional–, o bien tener una balanza de pagos deficitaria para acompañar la cada vez mayor demanda de moneda internacional. Robert Triffin, Gold and the Dollar Crisis. The Future of Convertibility, Yale, Yale University Press, 1960. La obra fue traducida al español dos años más tarde: R. Triffin, El oro y la crisis del dólar: el futuro de la convertibilidad, México, Fondo de Cultura Económica,1962. Véase también Jacques Rueff, “Un danger pour l’Occident: le Gold Exchange Standard”, Le Monde, 27, 28, 29 de junio de 1961; Léon H. Dupriez, La liquidité monétaire internationale: exigences fondamentales, Louvain, UCL-IRES, 1965 (extracto de Recherche Économique de Louvain, n. 2). Los Derechos Especiales de Giro (DEG) siguen siendo la unidad de cuenta utilizada por el Fondo Monetario Internacional para las reservas y pagos internacionales. No se trata de una moneda real, sino que es una medida del valor de las transacciones entre los países (así como en las convenciones sobre responsabilidad en derecho privado). Ya que los DEG se crearon para sustituir al oro como base de las transacciones, también se los denomina “oro de papel”. También tienen una función de crédito (actualmente menos del 0,5%) y su valor se basa en una canasta de monedas. 4 Sobre la evolución del sistema monetario internacional en los años ’60, véase Franco Modigliani, Hossein Askari, The Reform of the International Payment System, Princeton, Princeton University Press, 1971; James Harold, International Monetary Cooperation since Bretton Woods, Oxford, Oxford University Press, 1996; Barry J. Eichengreen, Globalizing Capital. A history of the international monetary system, Princeton, Princeton University Press, 1996; Emmanuel Apel, European Monetary Integration. 1958-2002, London, Routledge, 1998. 5 Sobre el problema de la identidad monetaria y la dificultad de crear una divisa europea, consultar: Gérard Bossuat, “Questions sur l’identité monétaire européenne à travers les positions de Jean Monnet, Robert Triffin et Pierre Mendès France”, en Éric Bussière, Michel Dumoulin y Sylvain Schirmann (eds.), Milieux économiques et intégration européenne au XXe siècle, Arras, Artois Prensas Universitarias, 1998, pp. 105-113; Frederic Clavert, “Une identité monétaire européenne?”, en Marloes Beers, Jenny Raflik (eds.), Cultures nationales et identité communautaire: un défi pour l’Europe/ National Cultures and Common Identity: a Challenge for Europe, Bruxelles, Peter Lang, 2010, pp. 39-46. 6 Cabe señalar que la sentencia de Milton Friedman se encuentra en un comentario muy negativo acerca de la utilidad del DEG; véase Milton Friedman, “Augmenter les liquidités n’est pas une solution”, Le Monde, 16 de septiembre de 1969; Anne Grjebine, “Rapport sur les propositions intermédiaires entre les changes fixes et les changes flexibles”, en Chronique d’actualité, septiembre de 1970, pp. 67107. Véase también Louis Camu, La crise du dollar et l’Europe, Paris, L’Institut Atlantique, 1971. 7 Sobre las actividades del Comité Werner, además de los documentos AFPW 048 y del “Rapport au Conseil et à la Commission concernant la Réalisation par étapes de l’Union économique et monétaire”, 8 de octubre de 1970, véase Pierre Werner, “L’union économique et monétaire en tant qu’étape vers l’Europe politique”, en Liber Amicorum Fernand Collin, Bruxelles, 1972, pp. 263-268; “La Conférence des Chefs d’Etat ou de Gouvernement à la Haye” en el Bulletin de Documentation, 5 de diciembre de 1969; E.R., Danescu, A rereading of the Werner Report of 8 October 1970 in the light of the Pierre Werner family archives –a detailed study (versión completa), Sanem, CVCE, 2012, disponible en: www.cvce.eu. Sobre los proyectos de integración monetaria europea hasta el Plan Werner, consultar: “Régine Perron, Le discret projet de l’intégration monétaire européenne (1963-1969)”, en Wilfried Loth (ed.), Crises and Compromises: the European Project, 1963-1969, Baden-Baden, Nomos, 2001 pp. 345-367; Ivo Maes, “The Ascent of the European Commission as an Actor in the Monetary Integration Process in

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the 1960s”, en Scottish Journal of Political Economy, 2006, vol 53, n. 2, pp. 222-241; I. Maes, “Projets d’intégration monétaire à la Commission Européenne”, en E. Bussière, M. Dumoulin, S. Schirmann (eds.), Milieux Economique et intégration européenne au XXe siècle. La crise des années 1970. De la Conférence de la Haye à la veille de la relance des années 1980, Bruxelles, Peter Lang, 2007, pp. 35-50. 8 Sobre los acontecimientos que siguieron al abandono del Plan Werner para la creación de la Unión Económica y Monetaria, además de los documentos AFPW, véase L’Europe monétaire reconsidérée, Lausanne, Imprimeries Réunies, 1977; “L’union économique et monétaire européenne”, en Documentation Européenne, 1979, n. 3; P. Werner, “Du Plan Werner au système monétaire européen”, en Studia Diplomatica, 1980, vol. 33, n. 3, p. 241-255; Charles Wyplosz, “EMU: Why and How It Might Happen”, en Journal of Economic Perspectives, 1997, vol. 11, n. 4, pp. 3-22; Keneth H.F. Dyson, Kevin Featherstone, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford, Oxford University Press, 1999; Stefan Collignon, Monetary Stability in Europe. From Bretton Woods to Sustainable EMU, London, Routledge, 2002; Lars Magnusson, Bo Stråth (eds.), From the Werner Plan to the EMU: in search of a political economy for Europe, Brussels, Peter Lang, 2003; David Marsh, The Euro. The Battle for the New Global Currency, Yale, Yale University Press, 2011; Emmanuel Mourlon-Druol, “Les banquiers centraux de l’échec du plan Werner à la création du SME, 1974-1979”, en Histoire, Economie et Société, 2011, vol. 30, n. 4, pp. 39-46. 9 Sobre las medidas adoptadas por las instituciones europeas para hacer frente a los problemas de las fuertes fluctuaciones de las tasas de cambio dentro de la PAC y los préstamos concedidos por el BEI, consultar también E.R. Danescu, P. Tedeschi, “Notes about the European Policies and Institutions face to the Monetary Crises of the ‘70s”, en René Leboutte, S. Muñoz, P. Tedeschi (comps.), Social and Economic Changes in the European Community from the 1970s to the New Millennium, Bruxelles, Peter Lang (en prensa). 10 Sobre las actividades del Comité Delors y, por supuesto, el “Rapport sur l’Union économique et monétaire dans la Communauté européenne”, del 12 de abril de 1989, y los textos indicados en las notas precedentes, consultar: Jacques Delors, L’Europe tragique et magnifique. Les grands enjeux européens, Paris, Ed. Saint-Simon, 2006; Id., Mémoires, Paris, Plon, 2004; Amy Verdun, “The role of the Delors Committee in the creation of EMU: an epistemic community?”, en Journal of European Public Policy, 2001, vol. 6, n. 2, pp. 308-328. 11 Sobre el Banco Central Europeo, consultar: Matt Marshall, The Bank. The Birth of Europe’s Central Bank and the rebirth of Europe’s Power, London, Random House, 1999; Hanspeter K. Scheller, The European Central Bank. History, Role and Functions, Frankfurt, European Central Bank, 2004; European Central Bank, Monetary

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Policy. A Journey from Theory to Practice, Frankfurt, European Central Bank, 2006; Edwin Le Héron, A quoi sert la banque centrale européenne?, Paris, La Documentation Française, 2013. 12 Sobre los problemas relacionados con la adopción del euro existe una amplia literatura. Véase Brenda Brown, Euro Crash. The Implications of Monetary Failure in Europe, London, Palgrave Macmillan, 2010; Vivien A. Schmidt, “The European Union’s Eurozone Crisis and What (not) to Do About It”, en The Brown Journal of World Affairs, 2010, vol. 17, n.1, pp. 199-213; Henry Farrel, John Quiggin, “How to Save the Euro and the EU. Reading Keynes in Brussels”, en Foreign Affairs, 1 de mayo de 2011, pp. 96103; K. Featherstones, “The Greek Sovereign Debt Crisis and the EMU: A Failing State in a Skewed Regime”, en Journal of Common Market Studies, 2011, vol. 49, n. 2, pp. 193-217; C. Saint-Etienne, La fin de l’euro, Paris, Bourin Ed., 2011; Martin Feldstein, “The Failure of the Euro: the Little Currency that Couldn’t”, en Foreign Affairs, vol. 91, n. 1, 2012, pp. 105-116; Yolanda Gamarra Chopo, “The Tragedy of the Euro. When the Economy dominates Politics and the Law”, en Manchester Journal of International Economic Law, vol. 9, n. 3, 2012, pp. 276-287; Patrick Artus, Isabelle Gravet, La crise de l’euro. Comprendre les causes, Paris, Armand Colin, 2012; Jacques Sapir, Faut-il sortir de l’euro?, Paris, Le Seuil, 2012; Michel Aglietta, Thomas Brand, Un New deal pour l’Europe, Paris, Odile Jacob, 2013; Alan S. Blinder, After the Music Stopped: The Financial Crisis, the Response, and the Work ahead, New York, The Penguin Press, 2013; T. Grosbois, The Eurozone Crisis, en R. Leboutte, S. Muños, P. Tedeschi (coord.), Social and Economic Changes… cit. 13 Véase, por ejemplo, P. Werner, “Les finances et les monnaies européennes au service de l’intégration économique et de la solidarité continentale”, en Bulletin de Documentation, 30 de noviembre de 1960; Id., Perspectives de la politique financière et monétaire européenne, Roma, Bancaria, 1968. Véase también “Les marchés des capitaux sont-ils au service de l’Europe?”, en Europargne, n. 8, 1977. 14 Véase Enrico Falck (presidente de la sección italiana de la Liga Europea de Cooperación Económica); “Europa si, ma non ad ogni costo”, citado en Archives de la Ligue Européenne de Coopération Economique, b. 370.6, lettre de Falck à Sermon [s.d.], y en E. Falck, Saggi politici e sociali, Milano, Ambrosianeum, 1955, pp. 337-339. 15 “O Europa se crea por la moneda, o no se crea”, citado en AFPW 048, Lettre de Jacques Rueff à Pierre Werner, 28 octubre de 1970. Sobre el hecho de que la moneda única europea pudiese convertirse en un instrumento de unidad o división de la Europa comunitaria, véase también John Driffil y Massimo Beber (eds.), A currency for Europe: currency as an element of division or union of Europe, London, Lothian Foundation Press, 1991; Masssimo Pivetti, “Monetary versus Political Unification in Europe. On Maastricht as an Exercise in ‘Vulgar’ Political Economy”, en Review of Political Economy, 1998, vol. 10, n. 1, pp. 5-26; M. Aglietta, Zone euro. Eclatement ou fédération, Paris, Michalon, 2012.


ALEMANIA, EUROPA Y CRISIS DE LA DEUDA SOBERANA EN LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO Alessandro Somma

Alemania año cero “La economía social de mercado es útil para todos” fue el lema de la campaña publicitaria que habría familiarizado a los alemanes con la fórmula resumida de lo que se considera como el verdadero mito fundacional de la República Federal, aún más que su Ley Fundamental1. La campaña fue un avanzado e impresionante experimento de marketing, llevado a cabo utilizando impresos, carteles, e incluso producciones ci-


nematográficas2. Encargada por Ludwig Erhard (ministro de Economía de Konrad Adenauer), fue financiada y coordinada por las principales empresas alemanas, entre las cuales estuvo, en primer lugar, la industria química, especialmente durante los años cincuenta. ¿Por qué fue necesaria y por qué fue justamente un modelo económico el que llegó a encarnar las características más destacadas de la renacida democracia, mientras era a nivel político que Alemania debía rehabilitarse ante los ojos del mundo? Incluso las fuerzas aliadas que ocupaban Alemania Occidental, mientras que poco a poco se delineaban los frentes de la Guerra Fría, mostraron especial interés en el futuro económico de Alemania. El libre mercado era considerado el principal baluarte contra el totalitarismo, categoría utilizada para reducir en un común denominador el comunismo y el nazismo3, y este principio debía modelar la nueva constitución económica. Eran sobre todo los Estados Unidos quienes apoyaban esta convicción, luego base del Plan Marshall, con el argumento de que el regreso de la libertad política presuponía la restauración y la defensa de la libre competencia. También razones prácticas inducían a apoyar esta posición: concentraciones y carteles eran modalidades típicas de la economía de guerra, y los sectores relacionados con la explotación del carbón y el acero habían contribuido a hacer de la Alemania nazi una feroz potencia militar4. Existía entonces coincidencia de objetivos entre las fuerzas estadounidenses y los denominados ordoliberales, una corriente conformada por abogados y economistas, llamada de esa forma para remarcar su aspiración de fondo: usar la competencia como herramienta de liderazgo político, capaz de combinar las instancias liberadoras de la cultura burguesa con las solicitudes ordenadoras de los que abogaban por un papel activo de los poderes públicos en la economía5. Y eso mientras que eran los mismos ordoliberales quienes sostenían que el contraste de las fallas del mercado, aun concretando una intervención solo indirecta en la economía, no era por esto un instrumento débil de gobierno, tanto es así que llegó a ser definido como una especie de “psicología del estado”6. Un pasado que no pasa La alianza entre estadounidenses y ordoliberales no era un hecho inevitable. Estos últimos elevaban el libre mercado a la medida de la acción política, y sin embargo desde principios de los años ’30 patrocinaron un fortalecimiento de los poderes públicos, de acuerdo con los modelos autoritarios típicos de la época, cuna de aquello que se ha definido con precisión como “liberalismo autoritario”7. Se trataba de los mismos modelos que contribuyeron a la violenta interrupción del experimento weimariano. En particular, los ordoliberales no solo elaboraron sus ideas en la época nazi –recibiendo el apoyo de una gran parte de la cultura del régimen– sino también tomaron parte activa en la administración de la economía alemana8, argumentando que la dirección económica directa y la dirección económica indirecta podían convivir en soluciones variables según el contexto. Además, si el reclamo de una primacía de la política sobre la economía no generaba preocupación (ya que la política conducida estaba en línea con el credo liberal), no podía decirse lo mismo de la tesis ordoliberal de la primacía de la política, también revindicada en otras áreas, como la demografía y, particularmente, la biología racial9. Por último, la oposición ordoliberal a las concentraciones de poder económico tenía como trasfondo la aversión por el pluralismo tout court, y –por ende– la denigración del conflicto democrático en cuanto inevitable elemento perturbador de la “sinfonía social”10 (en términos, nuevamente y decididamente, disonantes con la ideología liberal). Pero eso no es todo. Al momento del derrumbe del nazismo, la sociedad alemana se caracterizaba por un vivaz debate sobre las líneas fundacionales de la futura constitución económica. Por un lado, el ala conservadora de la Democracia Cristiana y las organizaciones

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empresariales abogaban por modelos neoliberales. En el lado opuesto, los socialdemócratas, que con el apoyo del movimiento sindical y de una gran parte de la Democracia Cristiana, se identificaban con la democracia económica, o sea, con la idea de que el despotismo económico se debía combatir con el pluralismo, y no con la mera represión de los cuerpos intermedios (represión, por otra parte, funcional a las construcción un estado fuerte)11. El ala conservadora de la Democracia Cristiana –fortalecida por el apoyo de Estados Unidos– logró la mayoría en el partido y, luego, consiguió la promulgación de la Ley Fundamental en la cual, si bien no se expresaba un favor explícito hacia los modelos neoliberales, se codificaba un principio de igualdad formal –omitiendo al mismo tiempo toda lista de derechos sociales. Esto quiere decir que la renovada democracia no contaba entre sus principios con la principal característica del constitucionalismo europeo de la post guerra12. Se llega, en este contexto, a las primeras elecciones libres alemanas, ganadas por los democristianos de Adenauer, el canciller de la economía social de mercado, expresión que resumía los modelos neoliberales promocionados a través de la impresionante campaña publicitaria encargada por Erhard. El término fue acuñado por Alfred Müller-Armack13, colaborador de Erhard y miembro del Partido Nazi desde 1933, quien quiso ocultar su vinculación con el pasado, jugando con la referencia a lo social. Referencia engañosa, tanto que Friedrich von Hayek, ligado a los círculos ordoliberales, aun encontrándose a disgusto con la expresión, admitió que, a través de ella, “algunos amigos alemanes parecen haber logrado que se ampliara la aceptabilidad pública del orden social que [yo] defiendo”14. El intento de reducir el nazismo al antisemitismo parecía también diseñado para eliminar las raíces reales de la economía social de mercado. Los ordoliberales procedían de las filas del catolicismo conservador, que en efecto se distanció del régimen de Hitler, sin embargo, recién en los años del Holocausto15, solamente para señalar su distancia de esta forma extrema de perversión de las libertades políticas. Perversión que, sin embargo, era inseparable de la modalidad de conformación de las libertades económicas. A tal punto es así, que justamente la mezcla de las dos constituyó el núcleo de la experiencia fascista en general y nazi en particular16. PIGS y la democracia económica “Economía social de mercado” es una expresión casi desconocida en el debate cultural y político italiano. Al final de la Segunda Guerra Mundial hubo una diatriba entre el filósofo Benedetto Croce y Luigi Einaudi (primer presidente de la República) en torno a algunos escritos ordoliberales: compartidos por el segundo y discutidos por el primero, al menos en la medida en que no admitían la superioridad del liberalismo político por sobre el liberalismo económico17. Por otra parte, la Constitución Italiana (promulgada en 1947) había optado por un orden de mercado más acorde con la democracia económica que con los modelos neoliberales, por lo que esa expresión tan querida por los alemanes fue prácticamente excluida del debate político y casi olvidada18. En realidad, la italiana no parece ser la única constitución europea sensible al tema de la democracia económica. Ésta es, de hecho, la característica común de todas las cartas fundamentales creadas luego de la caída de las dictaduras fascistas. Y, en definitiva, es una consecuencia directa de la afirmación del principio de igualdad sustantiva, elemento identitario del constitucionalismo de posguerra, que la Ley Fundamental alemana no quiso compartir. Igualdad sustantiva significa atribuir a los poderes públicos la tarea de redistribuir las armas de conflicto democrático, equilibrando la debilidad social con la fuerza jurídica, y la fuerza social con la debilidad jurídica. Significa contrarrestar la acumulación de poder económico mediante la creación de las condiciones para el desarrollo de un contrapoder social, el mismo que los modelos neoliberales intentan reprimir, ya que consideran que el conflicto democrático produce fallas de mercado.


En resumen, en el acto de promover la igualdad sustantiva, los deberes públicos y privados en conjunto se reconducen a los derechos sociales: su objetivo es promover la emancipación del individuo a través de las estructuras del estado de bienestar, pero también mediante la intervención en las relaciones de mercado con fines distintos al funcionamiento de la mera competencia. Todo esto para impedir que la inclusión social sea reducida a una reconducción forzada hacia las lógicas del mercado, o, peor, al reconocimiento de las únicas dimensiones identitarias derivadas de las categorías de consumo y producción, ésta última destinada a fundir y confundir el capital y el mercado de trabajo19. Este enfoque, como ya se ha mencionado, fue compartido por las demás constituciones escritas después de la caída de dictaduras fascistas y es el resultado dramático y extremo de un sistema, como aquel de inspiración ordoliberal, culturalmente no preparado para hacer frente a la reforma de las libertades económicas, cuando su realización requiere una compresión de las libertades políticas. El mismo enfoque se encuentra en las constituciones griega, portuguesa y española, y en las constituciones de los países que, no casualmente, se encuentran, junto a Italia, en medio de la llamada crisis de la deuda soberana. Son éstos los países cuyas iniciales forman el acrónimo PIGS, utilizado principalmente en el área anglosajona para denigrar lo que se considera, más que un modelo de democracia económica, un sistema de gobierno económico no sostenible centrado en el mero asistencialismo. ¿Crisis de la deuda o economía de la deuda? La mayoría de los países del mundo están altamente endeudados y recurren a la emisión de títulos de deuda para hacer frente a esta situación, pero no todos enfrentan el problema de la misma manera. Algunos, como los Estados Unidos y Japón, no ponen límites a su endeudamiento y recurren a la emisión de moneda para llevar adelante políticas anticíclicas o para comprar –a través de su banco central– títulos de deuda pública, contrarrestando así el comercio especulativo de los mercados financieros. Otros países, en cambio, sustraen a la política la posibilidad de tomar elecciones de este tipo. En la medida en que ponen límites a su endeudamiento, se ven obligados a recorrer el camino de la austeridad: para disminuir los gastos recortan los servicios sociales y los aparatos administrativos y para aumentar los ingresos aplican programas de privatización y liberalización, en particular, del mercado de trabajo20. El camino de la austeridad es la receta preferida del Fondo Monetario Internacional (FMI). En el pasado solo exigida a países en desarrollo, es ahora impuesta como contrapartida a la concesión de los préstamos a un número creciente de países europeos: Chipre, Grecia, Irlanda, Islandia, Portugal y Hungría. Italia parece tristemente dirigirse hacia a el mismo destino, libre de elegir únicamente entre dos opciones: adoptar espontáneamente políticas de austeridad siguiendo fielmente el modelo desarrollado por el FMI, o esperar a que éstas sean impuestas bajo el sistema de la condicionalidad. Se trata de un sistema que fue introducido también, bajo presión alemana, en el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera, como condición para la asistencia financiera a los estados miembros altamente endeudados21. Todo esto se hace de una manera que no se limite a cancelar el espacio antes ocupado por la democracia económica. Incluso la democracia política resulta –cuando menos de hecho– afectada, de acuerdo a esquemas que pueden resumirse en los términos de “estado de excepción”22 o “post-democracia”23. Se trata de términos que aluden al riesgo de una repetición de lo que ha promovido y encarnado el fascismo del siglo XX: la reforma de las libertades económicas en desmedro de las libertades políticas. Y esta es la consecuencia de un choque entre capitalismos, del cual ha salido victorioso el modelo neoliberal por sobre otros modelos probados en el espacio europeo24. No se trata sólo de eso. Somos testigos del desarrollo de una

verdadera economía de la deuda que, como tal, no se limita a reinterpretar las relaciones entre los estados a través de la óptica de la relación de poder entre acreedor y deudor. De hecho, también afecta las relaciones entre los individuos y entre los poderes públicos y privados: los trabajadores y usuarios de los servicios originados para satisfacer sus derechos fundamentales son llevados a desarrollar la moral ascética, destinada a moderar su demanda de emancipación. Tanto es así que la tutela de la relación de poder entre deudor y endeudado parece convertirse en uno de los motivos inspiradores de las políticas de austeridad, no adecuadas para resolver la crisis de deuda soberana, pero muy eficaces en modelar y reproducir subjetividades individuales y colectivas25. A merced de los alemanes Para imponer el camino de la austeridad como solución a la crisis de la deuda, la Unión Europea ha impuesto recientemente a los estados miembros que adopten la regla del equilibrio presupuestario, preferiblemente a nivel constitucional. Ésta es una medida prevista por el llamado pacto fiscal26, que ha intentado de este modo introducir y perpetuar a nivel europeo las mismas reducciones a la democracia política que el sistema de préstamos condicionales del FMI requirió, hasta el momento, a nivel global. El requisito constitucional de un equilibrio presupuestario, concebido e impuesto por Alemania, se adapta a los dictados de la economía social de mercado, no casualmente mencionada en el Tratado de la Unión Europea, que le añade la expresión “altamente competitiva” (artículo 3). Por lo demás, el proceso de unificación europea nace como un proyecto ordoliberal, dirigido desde el principio por los padres de la economía social de mercado, incluidos aquellos con un pasado dudoso, como Walter Hallstein, el primer presidente de la Comisión de la Comunidad Económica Europea (1958-1967), miembro activo de numerosas organizaciones nazis antes de la guerra27. La Unión Europea acepta y pone en marcha el primer fundamento de la economía social de mercado, que considera al mercado como el más eficiente distribuidor de la riqueza. Siendo que el mercado se considera generador de justicia social, la inclusión social debe coincidir con la inclusión en el mercado. Por supuesto, sobre todo durante la década de los ’70, Alemania realizó algunas correcciones a este esquema, en particular aquellas en línea con la mediación socialdemócrata28. Esas correcciones fueron, sin embargo, rechazadas unánimemente desde los años ’80 y se mantuvieron solamente cuando eran útiles para promover formas de gestión neocorporativa de relaciones laborales y de la sociedad en general: éstas fueron las consecuencias de las reformas realizadas por el canciller socialdemócrata Gerhard Schröder, exponente de la mítica tercera vía de Bill Clinton y Tony Blair29. El neo-corporativismo es un rasgo característico de la economía social de mercado, en principio denostado por ordoliberales, pero luego apreciado como un camino por el que contener el inevitable conflicto social causado por el funcionamiento del mercado competitivo30. Por esta razón, las actuales políticas de austeridad –en este aspecto también reminiscentes de los modelos alemanes– están constantemente acompañadas de medidas para construir relaciones laborales cooperativas. Se trata de medidas más arraigadas a nivel empresarial que nacional y reforzadas por formas de compartir el riesgo (como el ajuste de los salarios en relación a las ganancias). La ideología ordoliberal La economía social de mercado es un “producto” típico alemán, tomado acríticamente como modelo para la unificación de Europa y cuyos contenidos y corolarios fueron y son todavía ignorados por la opinión pública de los estados miembros. Tanto es así –aunque la fórmula ahora sea más común en el debate político– que sigue habiendo

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confusiones, incluso sobre su clasificación como programa de matriz neoliberal31. Por ende, es oportuno hacer hincapié en sus contenidos ya que, gracias a la ambigüedad de su fórmula, se presta a ser caballo de Troya para las operaciones políticas que probablemente obtendrían peor acogida si fueran más inteligibles. En primer lugar, unas palabras sobre el contexto en el que toma cuerpo el ordoliberalismo, que es la modernización, entendida weberianamente como organización coercitiva de la existencia, inducida por la Revolución Industrial y suprayacente al programa emancipador de la Revolución Francesa. Son los mismos ordoliberales quienes mencionan este escenario cuando afirman que su objetivo es desarrollar un proceso de liberación del individuo en términos –diríamos ahora– biopolíticos32. Es decir, proceso que se combinaría con un sistema para inducir a “las fuerzas individuales liberadas hacia su empleo total dentro de lo razonable”33 o sea a la instrumentalización de la libertad del individuo en pos del mantenimiento y desarrollo del orden de la propiedad. En otras palabras, los ordoliberales retoman el ideal burgués de la propiedad como la expresión fundamental de la libertad. Lo actualizan sin embargo para responder a la falencia de su presupuesto originario, o sea que la propiedad está al alcance de todos a través del trabajo34, circunstancia que finalmente es impedida por el surgimiento de la diferencia social (originada y mantenida por la posesión o no de los medios de producción). Desde esta perspectiva, la sociedad basada sobre el derecho privado, inicialmente concebida como un instrumento de emancipación del individuo, se convierte en la sede donde se defiende la división del trabajo y se la transforma en una característica inmodificable del sistema, sacrificando las instancias liberadoras individuales. Surge así la aversión hacia el conflicto democrático, variante de la aversión burguesa hacia los cuerpos intermedios, reinterpretada como fragmentación del poder económico llevada a cabo por un poder político autoritario y centralizado –lo que Carl Schmitt sintetizó en la expresión “economía sana en un estado fuerte”35. De aquí surge también el énfasis en la colaboración entre capital y trabajo, como base para adaptar el mundo de la producción a las necesidades del orden propietario, cuyo mantenimiento comporta la pulverización de la sociedad. Esto es así porqué la conducta individual debe constituir una mera reacción automática a los estímulos procedentes del mercado36, obstaculizando la búsqueda de estrategias emancipadoras (creadoras de conflictos desestabilizadores del orden de propiedad). La referencia a la colaboración entre capital y mano de obra es el principal punto de contacto entre el ordoliberalismo y la doctrina social católica, indispensable ayuda para la realización del propósito subyacente de la economía social de mercado: sostener los procesos de modernización, solucionando o eliminando sus conflictos, sobre todo haciendo referencia a los valores pre-modernos de matriz holística37. Todo esto habían sostenido los ordoliberales desde los últimos años de la República de Weimar, considerada un estado impotente o “rehén”38, ineficaz para proteger el interés económico en cuanto “interés estatal puro”39, incapaz de reconocer la ineptitud de la democracia para contrastar los intereses partidistas. Durante del derrumbe del nazismo, cuando el proyecto ordoliberal estaba oculto bajo la investidura de la economía social de mercado, se evitó por supuesto utilizar la retórica anti-democrática. Y sin embargo, ésta continuaba surgiendo en la invocación a un estado que, aun recurriendo al derecho privado, supiera utilizarlo como

herramienta de conformación del los comportamientos económicos igual que el derecho público40. De hecho, se deseaba un estado capaz de producir una sociedad plasmada por los poderes públicos41, por lo tanto, una “sociedad formada”, “adecuada al estado”, capaz de luchar contra “la dictadura de la voluntad general”42. Todo ello aderezado con referencias a los valores pre-modernos, e incluso a una “antropología pre-moderna”43, o peor, indicando en la protección de la competencia una fuente de valores espirituales, generadora de un “orden social armónico”44. La economía social de mercado como ideología fue cambiando en el transcurso de los años setenta, cuando los gobiernos socialdemocráticos (o con participación socialdemocratica) intentaron construir una “economía de mercado globalmente directa”45; fórmula que los ordoliberales refutaron porque su modelo económico de referencia debía ser ​​“neutral con respecto a la coyuntura y al crecimiento”46. Sin embargo, visto en perspectiva, la economía prefigurada por los socialdemócratas no constituía un modelo de alternativa radical a los ordoliberales, ya que su intervención –aunque globalmente directa– fue esencialmente indirecta, es decir privada de referencias a la democracia económica. Esta última había sido sustancialmente rechazada desde el Programa de Bad Godesberg de finales de los cincuenta: se trataba del programa que había marcado la transformación del Partido Socialdemócrata de partido de los trabajadores a partido popular y que había renegado toda referencia a la socialización de los medios de producción pero no –en cambio– a la armonía social, en particular mediante el uso de las estructuras neocorporativas de liderazgo político47. Por otra parte, como ya se ha dicho, a partir de la cancillería de Gerhard Schröder, la socialdemocracia alemana abandonó incluso la referencia a estas enmiendas al pensamiento ordoliberal. Tanto es así que el actual candidato a la cancillería Peer Steinbrück ama hacer alusiones a las ideas de Ludwig Erhard, uno de los padres del ordoliberalismo, sosteniendo incluso que éste último se sentiría ahora mucho más a gusto con la socialdemocracia que con la Democracia Cristiana48. La economía social de mercado ha vuelto a expresar sobre todo una ideología comunitaria compartida, centrada en la cooperación entre capital y trabajo y en el rendimiento como elemento en el que basar la pertenencia colectiva y definir la responsabilidad colectiva hacia el bien común. Podríamos decir que, de esta manera, la economía social de mercado se reduce a la doctrina económica del estado de policía económica, designado para coordinar el ejercicio de las libertades económicas y la lucha contra el pluralismo, en la presuposición de que sólo la pulverización del poder produce un orden estable. Se trata, por supuesto, de un orden en el que el individuo está condenado a mantener meros comportamientos racionales y reacciones instintivas a estímulos externos49. Todo esto sin reconocer la existencia de derechos sociales ni tampoco el principio de igualdad sustantiva, cuyo valor emancipatorio admitiría comportamientos económicos en línea con el funcionamiento del mecanismo democrático, pero no de aquel competitivo. En fin, la economía social de mercado es un sistema de libertades económicas mediado por la creación social (la socialità), entendida como construcción de la comunidad amenazada por el conflicto, de acuerdo con la definición que dio Ernst Huber50, constitucionalista, entre los más activos defensores del nazismo51. Parece ser ésta la ideología inspiradora de la construcción europea, modelada sobre el

Somos testigos del desarrollo de una verdadera economía de la deuda que, como tal, no se limita a reinterpretar las relaciones entre los estados a través de la óptica de la relación de poder entre acreedor y deudor. 98 Puente@Europa


Igualdad sustantiva significa atribuir a los poderes públicos la tarea de redistribuir las armas de conflicto democrático, equilibrando la debilidad social con la fuerza jurídica, y la fuerza social con la debilidad jurídica. pasado de Alemania, trágicamente colocada como base del presente de Europa y como pesada hipoteca sobre su futuro.

Notas 1

Lo mismo sucede con la reforma monetaria que introdujo el nuevo marco alemán en junio de 1948 (Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform, 24 de junio de 1948): véase Hans-Ulrich Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, tomo 4, Vom Beginn des Ersten Weltkriegs bis zur Gründung der beiden deutschen Staaten 1914-1949, München, C. H. Beck, 2003, p. 971. 2 Franz Greiss, “Erhards Soziale Marktwirtschaft und Die Waage”, en Ludwig Erhard, Gerhard Schröder et al. (ed.), Ludwig Erhard, Beiträge zu seiner politischen Biographie, Frankfurt am Main, Propyläen, 1972, pp. 89-110. 3 Por ejemplo, Wolfgang Wipperman, Totalitarismustheorien. Die Entwicklung der Diskussion von den Anfängen bis heute, Darmstadt, Primus, 1997, pp. 21-34. 4 De la vasta bibliografía sobre el tema, véase Gert Brüggemeier, Entwicklung des Rechts im organisierten Kapitalismus, tomo 2, Vom Faschismus bis zur Gegenwart, Frankfurt am Main, Syndikat, 1979, pp. 249-290. 5 Así como Alfred Müller-Armack, Entwicklungsgesetze des Kapitalismus: ökonomische, geschichtstheoretische und soziologische Studien zur modernen Wirtschaftsverfassung, Berlin, Junker & Dünnhaupt, 1932, p. 127. 6 Alexander Rüstow, “Interessenpolitik oder Staatspolitik”, en Der deutsche Volkswirt, vol. 6, 1932, p. 172. 7 Así como Hermann Heller, “Autoritärer Liberalismus”, en Die Neue Rundschau, vol. 44, 1933, p. 296-297. De la vasta bibliografía sobre el tema, véase Richard Faber, “Autoritärer Liberalismus”, en Id., Liberalismus in Geschichte und Gegenwart, Würzburg, Königshausen & Neumann, 2000, pp. 59-77. 8 Véase Dieter Haselbach, Autoritärer Liberalismus und Soziale Marktwirtschaft, Baden-Baden, Nomos, 1991, pp. 77-115 y Ralf Ptak, Vom Ordoliberalismus zur Sozialen Marktwirtschaft, Opladen, Leske & Budrich, 2004, pp. 62-90. 9 Franz Böhm, Die Ordnung der Wirtschaft als geschichtliche Aufgabe und rechtsschöpferische Leistung, Stuttgart-Berlin, W. Kohlhammer, 1937, pp. 12-13. 10 Ibídem, p. 21. 11 Véase, respectivamente F. Böhm, “Die Bedeutung der Wirtschaftsordnung für die politische Verfassung”, en Süddeutsche Juristen-Zeitung, vol. 1, n. 6, 1946, p. 141-149 y Adolf Arndt, “Das Problem der Wirtschaftsdemikratie in den Verfassungsentwürfen”, en Ibidem, pp. 137-141. 12 Véase A. Somma, “L’economia sociale di mercato, 4 parte, L’era Adenauer e l’economia di mercato obbligata socialmente”, en Biblioteca della libertà, vol. XLVII, n. 205, septiembre-diciembre, 2012, pp. 2-5; disponible en: http://www.centroeinaudi.it/images/ abook_file/205online_Somma.pdf. 13 A. Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, München, Kastell, 1990 (ed. orig. 1946), pp. 65-157 [trad. al castellano: Economía dirigida y economía de mercado,

Madrid, Sociedad de Estudios y Publicaciones, 1963]. Véase también Id., “Soziale Marktwirtschaft”, en Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, vol. 9, Stuttgart, G. Fischer, 1956, p. 392. 14 Friedrich A. von Hayek, Legge, legislazione e libertà. Critica dell’economia pianificata, Milano, Il Saggiatore, 2000 (ed. orig. 1973-1979), p. 283, nota 26 [trad. al castellano: Derecho, legislación y libertad : una nueva formulación de los principios liberales de la justicia y de la economía política, Madrid, Unión Editorial, 2006]. 15 Es el caso, en particular, de Alfred Müller-Armack: véase Michel Foucault, Nascita della biopolitica (1978-79), Milano, Feltrinelli, 2005 (ed. orig. 1978-79), pp. 290-91, nota 12 [trad. a castellano: Nacimiento de la biopolítica: curso en el Collége de France (19781979), Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2007]. 16 En el mismo sentido, Karl Polanyi, La grande trasformazione, Torino, Einaudi, 1974 (ed.orig.1944) [trad. al castellano: La gran trasnsformación, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2007]. 17 Los escritos, en los que discuten la posición de Wilhelm Röpke, han sido recientemente republicados: Luigi Einaudi y Benedetto Croce, Liberismo e liberalismo, Milano, RCS Quotidiani, 2011. 18 Por último A. Somma, “Links oder rechts? Die italienische politische Debatte um die soziale Marktwirtschaft”, en Jahrbuch Politischen Denken, Anuario 2012, pp. 233-237. 19 Véase A. Somma, “Democrazia economica e diritto privato. Contributo alla riflessione sui beni comuni”, en Materiali per una storia della cultura giuridica, vol. 41, n. 2, diciembre 2011, pp. 461494. 20 Véase François Chesnais, Debiti illegittimi e diritto all’insolvenza: quando sono le banche a dettare le politiche pubbliche, Roma, Derive Approdi, 2011. 21 Por último, el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF) ha concedido préstamos condicionados a España. 22 En el sentido explicado por Giorgio Agamben, Lo stato di eccezione, Torino, Bollati Boringhieri, 2003, referiéndose a la definición schmittiana de soberanía [trad. al castellano: Estado de excepción. Homo sacer, II, 1, Buenos Aires, Adriana Hidalgo Editora, 2004]. 23 Véase Colin Crouch, Posdemocracia, Madrid, Taurus, 2004. 24 Citas en A. Somma, “Scontro tra capitalismi, crisi del debito sovrano e diritti fondamentali”, en curso de publicación en Diritto pubblico comparato ed europeo, 2013. 25 Véase Maurizio Lazzarato, La fabbrica dell’uomo indebitato: saggio sulla condizione neoliberista, Roma, DeriveApprodi, 2012. 26 Tratado sobre la Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, en vigor desde el 1 de enero de 2013, que exige que los estados miembros tengan al menos sus presupuestos en equilibrio, es decir contengan el déficit al 0,5% del producto bruto interno (artículo 3). Esto agrava los criterios enumerados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en 1997, por el cual el déficit presupuestario y la deuda pública de los estados miembros no deben superar, respectivamente, el 3% y el 60% del producto bruto interno. El texto integral del Tratado está disponible en la sección archivos del futuro de este mismo número. 27 Ernst Klee, Das Personenlexikon zum Dritten Reich, Frankfurt am Main, Fischer, 2005, p. 221. 28 Por ejemplo Diether Posser, Rudolf Wassermann (eds.), Von der bürgerlichen zur sozialen Rechtsordnung, Heidelberg-Karlsruhe, C. F. Müller, 1981; Ernst-Wolfgang Böckenförde, Jürgen Jekewitz y

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Thilo Ramm (eds.), Soziale Grundrechte, Heidelberg-Karlsruhe, C. F. Müller, 1981. 29 Joseph Stiglitz, Los felices 90: la semilla de la destrucción, Madrid, Taurus, 2003 (ed.orig. 2003) y Wolfgang Streeck, “The Crisis of Democratic Capitalism”, en New Left Review, n. 71, septiembreoctubre 2011, pp. 16-19. 30 De la vasta bibliografía sobre el tema, véase F. Böhm, “Das wirtschaftliche Mitbestimmungsrecht der Arbeiter im Betrieb”, en Ordo, vol. 4, 1951, p. 242. 31 A. Somma, “L’economia sociale di mercato, parte 1, Il fascino della terza via: torna di moda un passato che non passa”, en Biblioteca della libertà, vol. XLIV, n. 195, mayo-agosto 2009, pp. 11-13; disponible en: http://www.centroeinaudi.it/images/stories/bdl_online/ 195online_somma.pdf. 32 Aunque los análisis pioneros de Michel Foucault dedicados al ordoliberalismo (Nascita della biopolitica, cit., pp. 93-216) son en muchos aspectos iluminados, es curioso que no hayan destacado la categoría de biopolítica –descripta en detalle en Id., La volontà di sapere, vol. 1, Milano, Feltrinelli, 1978 (ed.orig.1976), pp. 119-142) [trad. al castellano: La voluntad del saber, Madrid, Siglo veintiuno de España, 1979] con el fin de subrayar la inspiración fundamental. 33 F. Böhm, Die Ordnung der Wirtschaft, cit., p. 4. 34 Como ya en John Locke, Ensayo sobre el gobierno civil, traducción de Amado Lázaro Ros, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, s.f., cap. V, § 31 y 32, pp. 37-38. El original, Two Treatises of Government (ed. orig. 1689), Book II, Of Civil Government, Thomas Hollis (ed.), London, A. Millar et al., 1764; se encuentra disponible en versión electrónica http://oll.libertyfund.org/?option=com_ staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=222 35 Carl Schmitt, “Starker Staat und gesunder Wirtschaft”, en Volk und Reich, 1933, pp. 81-94. Véase también Walter Eucken, “Staatliche Strukturwandlungen und die Krisis des Kapitalismus”, en Weltwirtschaftliches Archiv, 1932, pp. 297-321 y A. Rüstow, “Interessenpolitik oder Staatspolitik,” cit., pp. 169-172. 36 Concepto luego retomado por F. Böhm, “Die Bedeutung der Wirtschaftsordnung”, cit., p. 147.

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Por ejemplo, Wilhelm Röpke, Civitas Humana. Grundfragen der Gesellschafts - und Wirtschaftsreform, Zürich, E. Rentsch, 1944, pp. 79-80. 38 A. Rüstow, “Interessenpolitik oder Staatspolitik”, cit., p. 171. 39 Walter Eucken, “Staatliche Strukturwandlungen und die Krisis des Kapitalismus”, en Weltwirtschaftliches Archiv, vol. 36, 1932, p. 307. 40 Walter Hallstein, “Wiederherstellung des Privatrechts”, Süddeutsche Juristen-Zeitung, 1946, p. 7. 41 Rüdiger Altmann, Späte Nachricht vom Staat, Stuttgart, Seewald, 1968, pp. 7-10. 42 El término, acuñado por Rüdiger Altman, se convirtió en el lema de Ludwig Erhard: véase Helga Grebing, “Ideengeschichte des Sozialismus in Deutschland (parte II)”, en Id. (ed.), Geschichte der sozialen Ideen, 2 ed., Wiesbaden, VS Verlag, 2005, p. 465 ss. 43 A. Rüstow, “Vitalpolitik gegen Vermassung”, en Albert Hunold (ed.), Masse und Demokratie, Zürich-Stuttgart, E. Rentsch, 1957, p. 236. 44 A. Müller-Armack, Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft, cit., pp. 96-98. 45 Por ejemplo, Rüdiger Zuck, Wirtschaftsverfassung und Stabilitätsgesetz, München, Goldmann, 1975. 46 Wolfgang Fikentscher, Wirtschaftsrecht, tomo 2, München, C. H. Beck, 1983, p. 35. 47 “ Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands”, 13-15 de noviembre de 1959, www.spd.de/ linkableblob/1816/data/godesberger_programm.pdf. 48 “Rede des Kanzlerkandidaten der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands Peer Steinbrück auf dem außerordentlichen SPD-Bundesparteitag”, 9 de diciembre de 2012, p. 7, en Hannover, www.spd. de/linkableblob/83794/data/bpt2012_rede_steinbrueck.pdf. 49 A. Somma, Economia di razza. Dal fascismo alla cittadinanza europea, Verona, Ombre Corte, 2009, pp. 129-137. 50 Ernst R. Huber, “Der Streit um das Wirtschaftsverfassungsrecht”, en Id., Die Öffentliche Verwaltung, 1956, p. 201. 51 E. Klee, Das Personenlexikon zum Dritten Reich, cit., p. 272.


El euro, una moneda incompleta. Amenazas pendientes y posibles soluciones Jean-François Ponsot

L

as recientes decepciones de Irlanda, España, Grecia y Chipre podrían sugerir que la crisis de la zona euro es el resultado de decisiones políticas pobres, la crisis financiera mundial y la mala gobernanza en la resolución europea de la crisis. Sin embargo, los fundamentos de la crisis de la zona euro son mucho más complejos. Se trata, ante todo, del resultado de una arquitectura monetaria, financiera e industrial incoherente e incompleta.

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El euro como moneda única nació con deficiencias estructurales e institucionales que no han sido corregidas. Estos defectos fueron amplificados con políticas de tipo beggar thy neighbor (empobrecer al vecino), aplicadas por algunos estados miembros. La crisis ha amplificado el fenómeno. Resultado: el euro, que debería garantizar la convergencia de los países miembros, ha acentuado, por el contrario, sus diferencias. Ante la ausencia de un presupuesto europeo, una política industrial europea y mecanismos de transferencia económicas, la unión monetaria ha exacerbado las disparidades de productividad entre los países miembros y la polarización industrial, provocando desequilibrios macroeconómicos y financieros intra-europeos que son insostenibles. Sin una garantía de las deudas públicas por parte el Banco Central Europeo (BCE), la especulación ha podido implantarse en los países más frágiles de la zona: Grecia, Irlanda y, posteriormente, por efecto dominó, Italia y España. Sin cambios en la política, el euro está condenado a ser la variable de ajuste del sistema monetario internacional. Para superar la crisis, los estados miembros se han embarcado en el camino de la austeridad fiscal y la búsqueda de la competitividad. Esta política es un callejón sin salida. Las crisis financieras y bancarias se suceden, las deudas públicas continúan en aumento, la zona euro está en recesión, el aumento del desempleo masivo (gráfico 1) aumenta la pobreza y la frustración. Pero no hay nada sorprendente en esto, la austeridad y la búsqueda de competitividad no pueden corregir las fallas estructurales e institucionales del euro. Sino que, bien por el contrario, las acentúan. En este contexto de moneda incompleta, se puede mostrar que hay sólo dos opciones posibles: Completar el euro “incompleto” mediante un federalismo fiscal acoplado a una política industrial, una unión bancaria y mecanismos de transferencia; 2. Concretar la salida del euro de los países más frágiles, lo que conlleva importantes riesgos políticos. Esto plantea la cuestión del modo de salida: una salida concertada “desde arriba” es menos peligrosa que una salida unilateral, catastrófica, “desde

abajo”. Sin embargo, ¿es esto posible, desde un punto de vista técnico, concebible, desde un punto de vista político, y sostenible, desde un punto de vista económico? El euro no ha favorecido la convergencia, sino, por el contrario, ha aumentado las divergencias Los factores de divergencia al interior de la zona euro han sido bien identificados, en particular por Aglietta, Brand, Pérez-Caldentey y Vernengo1. Una síntesis de la abundante literatura sobre el tema permite mostrar que las divergencias reales y los desequilibrios intraeuropeos son el resultado de las siguientes tres dinámicas: 1. La falta de coordinación de las políticas fiscales (impuestos), de salariales (costos unitarios de mano de obra) y comerciales –estrategia de empobrecimiento al vecino. − −

1.

Cada país de la Unión Europea (UE) se ha comprometido, con mayor o menor éxito en las políticas de competencia en materia de fiscalidad (Estonia e Irlanda han sido los más agresivos). Las políticas salariales no se han armonizado. Algunos países han limitado o reducido el costo unitario de la mano de obra, mientras que otros hicieron lo contrario. La tendencia general de los costos laborales unitarios, es decir, el salario ajustado a la productividad del trabajo muestra diferencias significativas, especialmente hasta la crisis de 2008. Mientras que los costos laborales unitarios aumentaron en más de un 3% anual en Italia, España, Irlanda y Grecia; no aumentaron, o lo hicieron muy poco en el “bloque germánico”2 –es decir, en Alemania, los Países Bajos, Austria y Finlandia. Alemania fue el país que más participó en este esquema. Entre la década de 1991-2000 y el año 2010, la relación salarios/PBI se redujo en 3 puntos porcentuales en Alemania (del 66,6% al 63,6% del PBI), mientras que se redujo sólo 1,5 puntos para la UE-153 en su conjunto, se mantuvo sin cambios en Francia (67,3% del PBI) y aumentó en 1,1 puntos en el Reino Unido4. A partir de lo anterior, se podría, incluso, hablar de una estrate-

Gráfico 1 Tasa de desempleo en algunos países de la zona euro 25,0 22,5 Francia

20,0

Grecia

17,5

Portugal

15,0

España 12,5

Italia

10,0

Irlanda

7,5

Alemania

5,0 2,5 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Base de datos Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database.

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Gráfico 2 Costos laborales unitarios: la deflación salarial alemana (1999=100)

140

130

120

110

100

90 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Francia

Alemania

Grecia

Irlanda

Italia

Países Bajos

Portugal

España

2009

Fuente: Natixis, http://www.natixis.com.

gia industrial de deflación salarial. Las reformas del mercado de trabajo, en particular las realizadas por el gobierno de Schröder en la primera mitad de la década de 2000, llevaron a una disminución de los costos laborales unitarios en la industria alemana. La industria exportadora alemana se ha vuelto muy competitiva, no sólo por su política y niveles de inversión en innovación y desarrollo (I + D), el alto nivel industrial y una alta calificación de la mano de obra. Sino, principalmente, a una política de competitividad vía costos –que algunos consideran “desleal”– que, voluntariamente, ha contenido el aumento de los salarios alemanes, mientras que otros países llevaban a cabo políticas de alza de salarios (Gráfico 2). Esta política oportunista de competitividad vía costos salariales, va a menudo de la mano de políticas comerciales neo-mercantilistas (export-led growth strategy) de acumulación de excedentes a costa de sus socios comerciales. El “modelo” exportador alemán ilustra esta complementariedad entre la moderación salarial y estrategia neo-mercantilista. Además de la moderación salarial, esta política se basó en la reubicación masiva de las empresas alemanas a los países de Europa Central y Oriental. Luego, se importan bienes intermedios allí producidos a Alemania, donde son ensamblados y combinados con productos de alto valor agregado, con el fin de hacer de este país una plataforma competitiva de exportación.

3. La falta de flexibilidad para ajustar en caso de desequilibrio o diferencial de inflación alta. −

2. La polarización industrial −

El punto de vista dominante acerca de la creación del euro como moneda única era que éste iba a provocar una convergencia económica y financiera y, así, promover una convergencia real de las diferentes economías. La importancia de este punto de vista se sostuvo a pesar de que algunos economistas –muchos de ellos muy importantes– se habían pronunciado sobre esta visión tan optimista. Por ejemplo, los trabajos de geografía económica

del entonces futuro premio Nobel Paul Krugman mostraron, en 1992, que la unión monetaria conduciría a una especialización de la localización de las actividades económicas en los territorios de la UE. Según este enfoque, la producción no se distribuye de manera uniforme en todo el territorio; por el contrario, se concentra en las regiones más productivas, a medida que la demanda crece y se diversifica. Esta especialización conduce a la concentración espacial de las actividades productivas, que conlleva una “desvertización” industrial y una disminución de los ingresos en las regiones menos “atractivas”. El euro no es el único responsable de este sesgo industrial. El Reino Unido no está en el euro y, sin embargo, ha perdido muchos puestos de trabajo industriales. El aumento de la competencia en la UE y los países en desarrollo, el desarrollo de la economía del conocimiento, el financiamiento de las estrategias empresariales también han contribuido a este proceso. Pero la adopción de la moneda única sigue siendo el factor principal detrás de la polarización industrial, especialmente debido a la falta de una política industrial europea coherente en toda la unión monetaria.

Por definición, la unión monetaria significa que los países miembros no pueden ejecutar una política monetaria independiente y una política cambiaria autónoma (por ejemplo, devaluar para tratar de reactivar las exportaciones). La tasa de interés y el tipo de cambio ya no son instrumentos que puedan ser utilizados para el ajuste. Los países tienen un nulo margen de maniobra para corregir los desequilibrios de cuenta corriente o las disparidades en la inflación, que, por lo tanto, se agravarán.

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Desequilibrios intra-europeos que se han vuelto insostenibles La ausencia de medidas para corregir las divergencias estructurales nacionales está perfectamente ilustrada por el aumento de la divergencia de los saldos de cuenta corriente de los países de la zona euro. Estos desequilibrios intra-europeos oponen, por un lado, al “bloque germánico” y, por otro, a Francia y los países periféricos del sur de Europa (Gráfico 3). Estos desequilibrios son el resultado de una arquitectura incompleta del euro y han crecido sostenidamente mucho antes de la crisis financiera mundial. Sin embargo, es necesario distinguir dos tipos de países deficitarios. La primera categoría comprende a Francia e Italia. Su cuenta corriente ha caído debido a la pérdida de cuota de mercado en favor de Alemania, en parte, como consecuencia del aumento relativo de los costos laborales unitarios. Esta explicación se aplica también a los países del sur que han

experimentado niveles mucho más altos de déficit (en 2007: Grecia 17% del PBI, España 10%, Portugal 13%). Pero hay que añadir otro factor que es más específico de esta segunda categoría de países: un menor costo del capital, a partir de su entrada en la zona euro. El fuerte descenso de las tasas de interés en la década de 2000 ha promovido la expansión y las burbujas financieras, especialmente en el sector inmobiliario. El aumento de los precios inmobiliarios ha tenido dos efectos negativos sobre las cuentas externas: 1. ha dado lugar a una mayor demanda de bienes importados por parte de los hogares; 2. ha promovido una mayor inflación que en los países con superávit de cuenta corriente, como Alemania, seguida por un fuerte aumento de los costos laborales unitarios, pérdida de competitividad y, finalmente, un deterioro de la cuenta corriente.

Gráfico 3 Saldos de cuenta corriente (% del PBI)

Norte de la Zona euro*

8

8

Sur de la Zona euro**

6

6

4

4

2

(*) Alemania, Austria, Países Bajos, Bélgica, Finlandia (**) Francia, Italia, España, Grecia, Portugal

0

2 0

-6

-6

-6

-6

-6

-6 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

Fuente: Datastream, Natixis, http://www.natixis.com. Este segundo grupo de países no logró reducir el déficit hasta después de la explosión de la burbuja y la recesión que le siguió. El aumento de las tasas de interés sobre la deuda externa y las recesiones han vuelto esta situación insostenible y obliga a estos países a ajustarse a través de la devaluación interna y la búsqueda de una mayor competitividad. El paradigma de la competitividad, la austeridad y la depresión La manera más obvia para volver a lograr competitividad es reducir los costos laborales unitarios. Esta es la ruta preferida en Europa. La

prosperidad está representada por el superávit de cuenta corriente. Esta estrategia, sin embargo, plantea varios desafíos. En primer lugar, se basa en un crecimiento basado en las exportaciones que, lógicamente, no puede dar lugar a un superávit comercial de todos los estados miembros. ¡Mientras que algunos países sean competitivos en la acumulación de excedentes comerciales los otros países serán deficitarios! Segundo, la carrera hacia la competitividad vía costos es un camino sin fin. Siempre es posible encontrar un país donde los costos laborales sean más bajos. Si todos los países se posicionan de esta manera, la estrategia no es ganadora; sólo lo sería si soy el único que

[...] esta estrategia ejerce un sesgo deflacionario, en la medida en que la disminución de los costos laborales unitarios comprime la demanda agregada. Desde una perspectiva keynesiana, esto implica una disminución del poder adquisitivo de los hogares, la desaceleración del crecimiento y el aumento del desempleo. 104 Puente@Europa


[...] los países estructuralmente excedentarios son favorecidos en detrimento de aquellos países estructuralmente deficitarios. Muchos estudios, con metodologías diferentes, intentan medir los desajustes de intercambio de los países de la zona euro. Los resultados convergen para indicar que los “euros griegos” deberían ser devaluados de un 35 a un 55%, mientras que el “euro alemán” debería apreciarse entre 5 y 10%.

la aplica (el síndrome del polizón). Por último, esta estrategia ejerce un sesgo deflacionario, en la medida en que la disminución de los costos laborales unitarios comprime la demanda agregada. Desde una perspectiva keynesiana, esto implica una disminución del poder adquisitivo de los hogares, la desaceleración del crecimiento y el aumento del desempleo. Esta estrategia de represión salarial es, a menudo, desleal. ¿La competencia salarial es justa si el país más competitivo en este plan no incluye los costos de producción en el costo de la protección social o el costo de los estándares mínimos sociales y ambientales? Es especialmente injusta porque desde el punto de vista macroeconómico, las ganancias de competitividad de costos puede ser alcanzado por la violación de la regla de oro de la economía: la necesaria correlación entre la evolución del costo por hora trabajo y la productividad del trabajo. A la restricción de competitividad intra-zona se agrega la competitividad exterior de la zona del euro. Esta restricción se ejerce a dos niveles. En primer lugar, en la zona del euro en su conjunto. Hoy

(abril de 2013), no hay consenso sobre si el euro está sobrevaluado o no5. Por ejemplo: hay una diferencia de opinión entre las autoridades alemanas, que consideran que el euro no está sobrevaluado, y el presidente francés, para quien el nivel del euro penaliza las exportaciones francesas. Resulta difícil determinar una posición común. Sin embargo, hay más posiciones comunes sobre la introducción del euro en la actual “guerra de monedas”. Algunos están especialmente preocupados por ver al euro como víctima de una injusta competencia de monedas. Frente a las desordenadas iniciativas de política monetaria de algunos socios de la eurozona, como Japón, Estados Unidos y el Reino Unido; la moneda única está, de hecho, amenazada de servir como variable de ajuste del sistema monetario internacional. Incluso Japón ha reavivado la controversia con la llegada al poder, en diciembre de 2012, de Shinzo Abe, defensor y partidario de un yen más débil. La restricción de tipo de cambio tiene implicancias distintas para cada uno de los miembros de la zona euro. Una vez más, las

Gráfico 4 BCE: tasas de interés

25,0 22,5

Francia

20,0

Grecia

17,5

Portugal

15,0

España 12,5

Italia

10,0

Irlanda

7,5

Alemania

5,0 2,5 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Banque de France, base de datos, http://www.banque-france.fr/en/economics-statistics/database.html. diferencias saltan a la vista, a la luz de que las evaluaciones de los tipos de cambio reales que varían según el país, y que los países estructuralmente excedentarios son favorecidos en detrimento de aque-

llos países estructuralmente deficitarios. Muchos estudios, con metodologías diferentes, intentan medir los desajustes de intercambio de los países de la zona euro. Los resultados convergen para indicar que

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los “euros griegos” deberían ser devaluados de un 35% a un 55%, mientras que el “euro alemán” debería apreciarse entre 5 y 10%. La austeridad y el desempleo son los complementos del paradigma de la competitividad. Según una simulación realizada por el economista jefe de Natixis, el aumento del desempleo previsto en función de las políticas de ajuste para equilibrar la balanza comercial sería totalmente insoportable en ausencia de transferencias de ahorros desde los países con cuenta corriente superavitaria a los países con déficit de cuenta corriente6. Al momento de escribir este artículo, se espera que la tasa de desempleo aumente ¡de 24,1% a 29% en España, de 9,8% a 20% en Francia, de 15% a 36% en Portugal y de 19% a 52% en Grecia! El euro ejerce así un sesgo deflacionario, debido a la incapacidad para llevar a cabo políticas expansivas a través de la UE y la obligación de realizar un ajuste recesivo a través de la consolidación fiscal y la reducción de los salarios7. No podemos confiar en la política monetaria para superar la crisis En ausencia de política cambiaria en la moneda única y bajo la restricción de la consolidación fiscal, ¿podemos confiar en la política monetaria? ¿Qué medida podría tomar la única institución económica federal en la zona euro? ¿Cómo ha manejado hasta el momento la crisis esta institución? El Gráfico 4 muestra que el BCE ha sido lento para comprometerse con una política agresiva de disminución de sus tasas de interés. Por ejemplo, en diciembre de 2008, cuando la tasa de la Reserva Federal de los Estados Unidos se encontraba ya cerca de cero, el BCE mantuvo sus tasas en 2,5%. Más sorprendente aún, en 2011, el BCE subió las tasas de interés dos veces (¡por temor a las presiones inflacionarias!) mientras que los Estados Unidos buscaban otras formas para reactivar su economía. El BCE también se ha mostrado muy rígido con respecto a los estados miembros, y ha evitado acudir a su rescate, como si la resolución de la crisis de la deuda soberana no fuera su competencia. Varias razones explican esta rigidez del BCE: −

En primer lugar, el Tratado de Maastricht y sus estatutos prohíben llevar a cabo planes de rescate de estados o entidades públicas. No prevé ninguna cláusula que establezca el salvataje de los estados miembros. En segundo lugar nos encontramos con la influencia de los fundamentos teóricos. Hay que recordar que la independencia del BCE está orientada a evitar que éste no ceda a ningún tipo de presión de los gobiernos para monetizar sus déficits. No está permitido comprar directamente títulos de deuda pública. Esta prohibición se basa en la idea –cuestionable, tanto en el plano teórico como empírico– de que el financiamiento directo del déficit fiscal genera inflación, incluso hiperinflación. Los alemanes, traumatizados por la hiperinflación de 1923, están muy comprometidos con este principio. Por último, está el argumento del riesgo moral colectivo. En la unión monetaria, el BCE define y aplica la política monetaria para varios estados (y no sólo de uno, como en un sistema de banco central convencional). Si el BCE comenzara a comprar bonos del tesoro griego, portugués, irlandés, etc., estaría invitando a estos gobiernos a no participar en las políticas fiscales restrictivas, y tendría la desventaja adicional de alentar a otros gobiernos más virtuosos a hacer lo mismo8.

“Super Mario”, el BCE se ha convertido en un banco central acomodaticio, reduciendo así las dificultades de los bancos y las limitaciones financieras de los estados. Las tasas de interés se redujeron inmediatamente. En especial, el BCE ha aliviado significativamente los términos de refinanciamiento y su condición de prestamista en última instancia. El nuevo servicio LTRO (Longer Term Refinancing Operations) ha permitido, desde diciembre de 2011, suministrar liquidez a los bancos y extender el vencimiento de los préstamos del BCE a largo plazo de hasta tres años, como nunca antes se ha visto. Este período de vencimiento más largo no se hizo sólo para resolver los problemas de liquidez pasajeros sino también para fortalecer los balances bancarios a largo plazo. Los bancos pudieron obtener aproximadamente 1.000 billones de dinero nuevo a tasas muy bajas. A pesar de la flexibilización monetaria, en 2012, la zona euro se hundió en una grave crisis de confianza. Grecia vuelve a declarar la cesación de pagos de su deuda, el sistema bancario español estalla y se reinicia la especulación sobre el final de la zona del euro. Mario Draghi lanza una nueva ofensiva contra el mercado. En septiembre de 2012 anunció un programa de recompra de acciones de nueva deuda pública “sin límites cuantitativos” (Outright Monetary Transactions –OMT). El BCE puede ahora comprar bonos de uno a tres años en cantidades ilimitadas, lo que ayuda a calmar a los mercados temporalmente. Pero el BCE no es completamente flexible. Está todavía en una posición de “rescatista renuente” (reluctant rescuer9). El apoyo a los estados está, en efecto, sometido a tres restricciones importantes que limitan su eficacia: −

la compra de títulos públicos sólo puede ser realizada en el mercado secundario. El BCE aún no puede financiar directamente el déficit presupuestario. Esto significa que los estados no pueden beneficiarse de las tasas de interés preferenciales del banco central. Deben financiarse a través del mercado, a priori a una tasa más elevada; el programa de apoyo está sujeto a una fuerte condicionalidad. Para beneficiarse de la ayuda de la OMT, el gobierno interesado debe buscar la ayuda del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), que está sujeta a la aplicación de reformas estructurales10. Este es, por lo tanto, más bien un medio para imponer programas de ajuste estructural antes que un verdadero instrumento de asistencia financiera. las intervenciones del BCE deben ser esterilizadas. La acción del BCE a favor de los estados no debería dar lugar a un aumento de la oferta monetaria. Reconocemos aquí la obsesión del BCE con la inflación que resulta de la creación monetaria “excesiva”. Podemos, entonces, preguntarnos sobre el valor de estas intervenciones esterilizadas.

La flexibilización relativa del BCE en los últimos años ha sido beneficiosa para los bancos. La flexibilización de las inyecciones de liquidez ha contribuido a mejorar la liquidez de los bancos y la consolidación de sus balances. Sin embargo, las concesiones del BCE para el financiamiento a los estados han sido mucho más restrictivas y la deuda soberana todavía no está garantizada por el BCE. Todo ha sido realizado para salvar a los bancos pero no a los gobiernos. La ayuda financiera a los estados no es recomendada ya que se supone que genera inflación y disuade a los gobiernos a realizar los ajustes presupuestarios necesarios. Los gobiernos no pueden recurrir al BCE para aliviar sus problemas de deuda y deben comprometerse con la austeridad fiscal, si quieren reducir sus deudas.

El BCE, un “rescatista renuente”

Solución 1: completar la moneda “incompleta” mediante un “salto” federal

Sería, sin embargo, un error decir que el BCE siempre ha sido rígido. La llegada de Mario Draghi como presidente del BCE, a finales de noviembre de 2011, fue un importante punto de inflexión. Con

Las soluciones propuestas desde 2012 para salir de la crisis del euro se orientan a lograr una mayor acción colectiva común en la zona euro. Este proyecto de modelo económico federal se basa en tres

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pilares: una supervisión macroeconómica y fiscal fortalecida, la construcción de una unión bancaria11 y el anuncio por parte del BCE de un programa de recompra de deuda soberana condicionada a reformas estructurales que complemente el Mecanismo Europeo de Estabilidad. Esto contribuyó a “tranquilizar” a los mercados financieros y llevó a una disminución de las tasas de interés de los bonos de los estados. Sin embargo, estas medidas son parte de la lógica de la austeridad que impide retomar el crecimiento y no corrige algunos de los defectos originales del euro. Para que el euro se convierta en una moneda completa al servicio del crecimiento, el pleno empleo y la estabilidad macroeconómica, se la debe complementar con mecanismos e instrumentos federales12. En primer lugar, es necesaria la construcción de una soberanía fiscal compartida para consolidar una política fiscal común. Más allá de la dimensión cíclica de una nueva política fiscal federal, ésta permitiría llevar a cabo una política de inversión pública y de apoyo a la innovación, especialmente en las regiones menos industrializadas. Los fenómenos de divergencia estructural que aparecieron con el euro serían así mitigados a través del esquema de una verdadera política industrial y de apoyo a la innovación. El federalismo fiscal presentaría otra ventaja. La emisión de títulos de deuda común mediante los así llamados “eurobonos”, resolvería la difícil cuestión de la puesta en común (o mutualización) de las deudas públicas nacionales, y, entonces, tendríamos una arquitectura coherente que combine la política fiscal federal y la política monetaria única. El BCE estaría en mejores condiciones para “garantizar” la deuda pública federal emitida en euros, lo que no puede hacer en la actualidad con el desacople de la política monetaria única y las políticas fiscales nacionales. Completar el euro es también proporcionar mecanismos para transferencias financieras automáticas u organizadas hacia las zonas sujetas a choques asimétricos o déficit persistentes que se acumulan en Europa como consecuencia de las diferencias de competitividad. Pero la organización de los transferencias intra-zona puede denotar un fuerte sentido comunitario de tipo federal (un modelo podría ser el sistema de nivelación canadiense que proporciona transferencias automáticas entre las provincias de Canadá). Repensar la arquitectura del euro de manera coherente, requiere un fortalecimiento de la unión bancaria. La mala gestión para la salida de la crisis de Chipre a través de la tasación de los depósitos demuestra la necesidad de establecer una verdadera “solidaridad” entre los bancos de la zona euro. Estos son sólo algunos ejemplos que muestran que la supervivencia y la sostenibilidad de la zona del euro requieren un “salto federal”. El problema es que la profundización de la crisis en la zona euro, junto con el déficit democrático de las instituciones europeas (en particular, el BCE), ha aumentado la preocupación y los rechazos de una parte creciente de la opinión pública contra la perspectiva de una mayor cooperación en la integración política. Este euroescepticismo se encuentra también entre los líderes europeos, incluso, a veces, entre los más europeístas. La falta de voluntad para contribuir financieramente al rescate de los países del sur de Europa en crisis es el ejemplo perfecto. Por lo tanto, la posibilidad de abandonar el euro se considera cada vez más en la ausencia de un “salto federal”. Solución 2: abandonar la moneda incompleta con la salida del euro El escenario de la salida de uno o más estados miembros de la zona euro se presenta a menudo en términos de catástrofe. Se trataría del derrumbe de una construcción iniciada hace décadas. Según algunos comentaristas catastróficos, sería el final de la UE, o incluso un camino directo a la guerra... Esta visión apocalíptica es muy exagerada, pero justamente en Europa, es la más compartida. Es increíble ver cómo la mera mención de una salida del euro es asimilada regularmente con tesis extremistas en Europa, mientras

que, por el contrario, deja de serlo en boca de economistas no europeos –ya sean mainstream o no13. Si uno deja de lado la interpretación apasionada, parecería que la salida del euro no es necesariamente una mala solución para los países que no están en condiciones de asumir las obligaciones y derechos asociados al euro. Si realizamos una síntesis de estos trabajos académicos, parece que hay una variedad de modos de salida de la unión monetaria14. La situación más peligrosa sería la salida “desde abajo”, a raíz de una decisión unilateral; y el escenario menos problemático sería “desde arriba”, es decir, de manera concertada, con control de capitales, la negociación de la deuda externa y la depreciación coordinada del tipo de cambio de la nueva moneda. Conclusión Para salvar el euro y evitar una depresión profunda y de largo plazo, se necesita un cambio de perspectiva: −

− −

corregir los desequilibrios de cuenta corriente y evitar su insostenibilidad no es posible sin abandonar las estrategias neo-mercantilistas y las políticas de represión salarial. La competitividad por costos es un camino sin fin que no es aplicable en conjunto y genera un crecimiento sub óptimo. Esto significa que hay que cambiar el paradigma liberal basado en las condiciones de la oferta para centrarse en una visión centrada en la demanda agregada; la adopción de mecanismos de transferencia intrazona para corregir los desequilibrios internos de la zona euro o ayudar económicamente a los países en dificultades no puede depender de la voluntad de los mercados y la asignación óptima de los ahorros de forma espontánea. Sin una política pública de redistribución o una regla de ecualización automática definida colectivamente, los estados se verán obligados a ajustarse a través de una devaluación interna a expensas del crecimiento y el empleo. para restaurar la emisión de dinero del BCE con el objetivo de financiar el déficit presupuestario y/o garantizar las deudas públicas, y así fortalecer el vínculo entre el BCE y el estado federal (o estados nacionales), es necesario renunciar a una parte de la independencia del BCE; rehabilitar la política fiscal y fortalecer la posición internacional del euro a través de los eurobonos nos lleva a renunciar a una política fiscal restrictiva y las cadenas de la disciplina fiscal; es necesario establecer una política industrial europea para limitar las diferencias estructurales en Europa y establecer un nuevo modelo de crecimiento que permita superar la visión liberal que ha eliminado voluntariamente las políticas de planificación e inversión pública a largo plazo para sustituir la competencia entre los estados y las empresas privadas.

En términos más simples, parece que el plan de rescate federal del euro exige no sólo una transferencia de soberanía nacional a una estructura federal, sino también, y sobre todo, la rehabilitación de la función del gobierno (federal en este caso) y el abandono de los preceptos económicos liberales. Sin este cambio, el euro seguirá siendo una moneda incompleta. Y la única alternativa será el cuestionamiento del euro. Es sorprendente que los defensores de la construcción europea sigan estando guiados, en su mayor parte, por el dogma liberal, aunque este enfoque haya demostrado ser suicida15. Hay una paradoja que recuerda los años ’3016. Los dirigentes de los países sumidos en la Gran Depresión en aquella época insistían en vano en la ejecución de las políticas económicas conservadoras para superar la crisis. Roosevelt se distinguió con el New Deal, fundando sus acciones, a diferencia de otros líderes, en el pragmatismo y la creencia de que el hacedor de política podía oponerse al destino económico. En la actualidad, encontramos esta visión anti-dogmática y la voluntad de actuar contra la marea en la política de Barack

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Obama, en China, en Japón o incluso en América del Sur. Lamentablemente, no es el caso de la UE y la zona euro, aunque podamos regocijarnos del pragmatismo –por desgracia demasiado tímido del BCE. La gobernanza europea no puede superar los paradigmas de la competitividad y la austeridad. Notas 1

Michel Aglietta y Thomas Brand, Un New Deal pour l’Europe, Paris, Odile Jacob, 2013; Esteban Pérez-Caldentey y Matías Vernengo, “The euro imbalances and financial deregulation: A post-Keynesian interpretation of the European debt crisis”, Working Paper, Levy Economics Institute, n. 702, 2012; disponible en: http://www. levyinstitute.org/pubs/wp_702.pdf. 2 M. Aglietta y T. Brand, op. cit. 3 En el vocabulario sobre la UE, se refiere a los quince países que la conformaron desde 1995 hasta la gran ampliación de 2004. 4 Thomas I. Palley, “Europe’s crisis without end: the consequences of neoliberalism run amok”, Working Paper, Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, n. 111, 2013. 5 De acuerdo con un reciente estudio realizado por Goldman Sachs Economics Research, basado en la evolución en los niveles de precios entre el tercer trimestre de 2010 y el tercer trimestre de 2012, Italia debe reducir su nivel de precios relativo de un 5% a un 15% para hacer sostenible su nivel de deuda externa. Esto es relativamente bajo, y se explica por el nivel relativamente bajo de la deuda externa de Italia (22% del PIB). Mayores depreciaciones (25%-35%) serían necesarias en países donde el nivel de la deuda externa es mayor (España, Grecia, Portugal). A la inversa para Alemania, cuyo nivel de precios debería aumentar de 15 a 25% para satisfacer la misma restricción. Goldman Sachs Economic Research, “European Economic Analyst”, n. 3, 17 de enero de 2013. 6 Patrick Artus, “Le chômage va être insupportable dans les pays de

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la zone euro où la balance courante avait un déficit important avant la crise”, en Flash Economie Natixis, n. 203, 13 de marzo de 2012. 7 E. Pérez-Caldentey y M. Vernengo, op. cit. 8 Alan S. Blinder, After the Music Stopped: The Financial Crisis, the Response, and the Work ahead, New York, The Penguin Press, 2013, p. 423. 9 Ivi. 10 Le Héron, Edwin, A quoi sert la Banque Centrale Européenne?, Paris, La documentation française, 2013. 11 Jean Pisani-Ferry, André Sapir et al., “What kind of European banking union?”, en Bruegel Policy Contribution, n. 12, junio de 2012. 12 Tommaso Padoa-Schioppa Group, Completing the Euro: A road map towards fiscal union in Europe, Instituto Notre Europe-Jacques Delors, julio de 2012. 13 Véase los siguientes ejemplos: “[…] the euro was a noble experiment, but it has failed”, Robert Barro, “An Exit Strategy from the Euro”, Wall Street Journal, 9 de enero de 2012; “[the euro is] an experiment that failed”, Martin Feldstein, “The Failure of the Euro: the Little Currency that Couldn’t”, en Foreign Affairs, enero-febrero 2012; “[the euro is] a broken marriage that requires a break-up”, Nouriel Roubini, “Greece Should Default and Abandon the Euro”, Financial Times, 19 de septiembre de 2011. Véase tambien Joseph E. Stiglitz, “On the European Recession and Failed Politics”, en su participación en la mesa redonda ‘A Discussion on the Future of Europe”, organizada por The Center on Global Economic Governance de la School of International and Public Affairs, Columbia University, New York; The Brookings Institution; y el World Leaders Forum, 25 de febrero de 2013. 14 Jacques Sapir, Faut-il sortir de l’euro ?, Paris, Seuil, 2012. 15 T.I. Palley, op. cit. 16 Jean-François Ponsot y Michel Rocca, “Le renouvellement de la pensée économique et la crise des années 1930: le découplage théorie économique / politique économique”, en Revue de la Régulation, n. 13, primavera de 2013 (en prensa).


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os documentos incluidos en los “archivos del futuro” de este número hacen referencia a mecanismos y tratados que son el resultado de más de tres años de ásperas y confusas negociaciones en el ámbito europeo y, en particular modo, en la así llamada eurozona1. No es fácil para los no especialistas seguir y comprender las modificaciones que implican, en el corto y en el largo plazo, dichas novedades2. Sin embargo, se trata de cuestiones de importancia capital para el futuro de los europeos, que exceden el ámbito puramente técnico (económico y jurídico), en el que muchas veces se los ha querido encerrar, y adquieren un muy marcado significado político. Fieles a la consigna originaria de esta sección de la revista, que aspira a respaldar los artículos de análisis con fuentes primarias y a brindar herramientas para un diálogo informado y crítico, reproducimos en las siguientes páginas el texto de dos tratados que han adquirido un protagonismo especial en estos últimos meses: el Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), firmado el 2 de febrero de 2012 y en vigor desde el 8 de octubre de 2012 y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG), firmado el 2 de marzo 2012 y en vigor desde el 1 de enero de 20133. Ya que algunos de nuestros autores hacen también referencia a la naturaleza regresiva de las recetas impuestas por Bruselas para salir de la crisis, nos parece importante reproducir asimismo un texto más antiguo, el Pacto por el Euro Plus. Refuerzo de la Coordinación de la Política Económica en favor de la Competitividad y la Convergencia, aprobado por el Consejo Europeo del 14-15 de marzo 2011, ya que, en pocas páginas, pone en claro cuáles tienen que ser los fundamentos ideales del acercamiento de las políticas económicas de aquellos estados de la zona euro que están comprometidos en procesos de estabilización financiera4. La historia del primer documento es larga y accidentada ya que la idea de un mecanismo de rescate para los estados europeos en dificultad fue discutida por primera vez en el Consejo Europeo del 28 y 29 de octubre de 2010. En la sucesiva reunión de diciembre, los estados miembros adoptaron, con procedimiento simplificado (no previsto por los tratados), una “enmienda limitada” del Tratado de Lisboa5 que, a través de un nuevo párrafo del art. 136 del TUE, permitiera establecer un mecanismo de estabilidad para brindar asistencia financiera bajo condiciones de “estricta condicionalidad”. La cuestión siguió al orden del día de las reuniones sucesivas, hasta que, en el Consejo Europeo del 24-25 de marzo de 2011, se aprobara, por parte de los estados miembros del área euro más Bulgaria, Dinamarca, Latvia, Letonia, Polonia y Rumania, el así llamado pacto Euro Plus, con el fin de “consolidar la convergencia y la competitividad” entre estados del área euro. El texto es un interesante compendio de la moderna jerga europea (de la “gobernanza económica” a la “flexiseguridad”, la “sostenibilidad de las finanza públicas”) y de las ambigüedades que conlleva. Como, por ejemplo, allá donde, bajo el lema “Impulso a la competitividad”, se menciona la oportunidad de revisar (aun “en el respeto de las tradiciones nacionales de diálogo social y de relaciones industriales”) la centralización de las negociaciones salariales y los mecanismos de indización, dos de los pilares de la democratización de las dinámicas capital/trabajo durante la segunda postguerra en países como Francia o Italia6. En las moras de las discusiones sobre las modalidades de rescate, se crearon dos mecanismo provisorios, la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF), creada por los miembros del área europea con una decisión tomada en el Consejo EcoFin del 9 de mayo 2010 y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF), aprobado con reglamento del 11 de mayo de 20107. Finalmente, en febrero de 2012, se llegaría a firmar el actual tratado cuyo mecanismo, que consta de subscripciones de los diecisiete estados miembros para un total de 700 mil millones, es llamado a capitalizar a los bancos en crisis a través de los tesoros públicos de sus estados. Intervino por primera vez para recapitalizar el sector financiero de España (febrero 2013) y Chipre (marzo 2013)8 –mientras que el así llamado plan de rescate de Grecia es llevado a cabo por el MEEF.

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Después de la Eurosummit9 de octubre 2011, en diciembre del mismo año, los miembros de la zona euro acordaron avanzar hacia una coordinación más estricta a nivel económico y hacia la redacción de un nuevo tratado para reforzar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento10. Así fue que, el 2 de marzo de 2012, todos los jefes de estado y gobierno de la UE, a excepción del Reino Unido y la República Checa, firmaron un tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria11. Lo hicieron al margen de los mecanismos de reforma de los tratados constitutivos de la UE expresamente previstos en el artículo 48 del Tratado de la UE y con una regla de entrada en vigor muy discutida, ya que no requirió, como siempre fue hasta ahora en caso de revisiones de los tratados, la unanimidad, sino la ratificación de 12 de los 25 estados miembros12. Algo que se cumplió una vez que Finlandia ratificó el texto a fines de 2012. Así fue que, el 1º de enero de 2013, entró formalmente en vigor el tratado comúnmente conocido como el “Pacto Fiscal”. Este acuerdo pretende reforzar la disciplina fiscal en la zona euro mediante la introducción de una norma de equilibro presupuestario y un mecanismo de corrección automática que refuerce las medidas previstas por el precedente Pacto de Estabilidad y Crecimiento (procedimiento de déficit excesivo). Los países firmantes del Tratado disponen de un año a partir de su entrada en vigor para incorporar a su derecho nacional el requisito de disciplina presupuestaria y el mecanismo automático de corrección presupuestaria (art. 3.2), algo que deberán hacer, por tanto, antes del 1º de enero de 2014. En caso de no hacerlo en el plazo dispuesto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea podrá actuar y, de no acatarse su decisión, podría llegar a imponer una penalización del 0,1 % del PIB a favor del Mecanismo de Estabilidad si el país infractor forma parte de la zona euro o al presupuesto general de la Unión en caso contrario (art. 8.2). Por otra parte, el objetivo final del tratado es que sus disposiciones se incorporen lo antes posible a los Tratados de la UE para lo que se espera que se tomen las acciones necesarias a lo largo de los próximos cinco años (art. 16). A partir de marzo de 2013, la ratificación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza devino obligatoria para los países que requieran la concesión de asistencia financiera en el marco del MEDE, considerado por muchos el complemento necesario del pacto fiscal. ¿Cómo apreciar alguna prioridad para el crecimiento en este conjunto de mecanismos? Notas Véase: http://www.eurozone.europa.eu/home. Quizás puedan ser útiles para los lectores algunos números relevantes del Newsletter Punto Europa del Centro de Excelencia Jean Monnet y la sección la biblioteca virtual donde se encuentran disponibles los documentos utilizados para su redacción; véase, en particular, “Nuevos debates sobre mecanismos financieros en la UE”, Newsletter Punto Europa, n. 8, 17 de octubre de 2012 y “Avances de la unión bancaria y los préstamos europeos”, Newsletter Punto Europa, n. 27, 18 de septiembre de 2012. 3 El primero está disponible en http://european-council.europa.eu/ media/639250/01_-_tscg.es.12.pdf . El segundo, en http://europeancouncil.europa.eu/media/639250/02_-_tscg.es.12.pdf . 4 El texto del pacto se encuentra en el anexo I de las conclusiones del Consejo Europeo; disponible en: http://register.consilium.europa. eu/pdf/es/11/st00/st00010-re01.es11.pdf 5 Véase http://www.eurozone.europa.eu/newsroom/news/2010/12/ ready-to-stabilise-the-whole-eurozone/. 6 Para una evaluación crítica del pacto, véase Klaus Dräger, “Sadomonetarism rules ok?! EU economic governance and its consequences”, Background paper for the 17th Workshop on Alternative Economic Policy, 16-18 September 2011, Vienna; disponible en: http://www2.euromemorandum.eu/uploads/background_paper_draeger_sado_monetarism_rules_ok_eu_economic_governan1 2


ce_and_its_consequences.pdf 7 Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=OJ:L:2010:118:0001:0004:ES:PDF. 8 Disponible en: http://www.esm.europa.eu/index.htm. 9 Otra novedad, no prevista por los tratados, fruto de la crisis; se trata de un Consejo Europeo en el cual participan sólo los países adherentes al euro. 10 La consolidación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ya había sido reforzada con un paquete de medidas legislativas a nivel europeo llamadas “six-pack”, aprobado ese mismo año. Constaba de cinco reglamentos y una directiva para supervisar el déficit público y la deuda, con el objetivo de “promover un crecimiento sostenible”. Para un resumen sobre su contenido, ver “En plena crisis, refuerzos para el Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, Newsletter Punto Europa, n.18, 13 de octubre de 2011. Después de muchos meses de debates, recién en marzo 2013 se aprobaron otras dos medidas legislativas (“two-pack”) en temas de supervisión económica y pre-

supuestaria que prevén, entre otras cosas, un examen preventivo por parte de la Comisión Europea de los presupuestos anuales de los estados miembros; véase http://www.eurozone.europa.eu/newsroom/ news/2013/02/economic-governance-council-confirms-agreementwith-ep-on-two-pack. 11 El término “gobernanza económica” ingresó a la parlance europea con la estrategia elaborada por la Comisión para sustituir la estrategia de Lisboa, formalizada con una comunicación de la Comisión, denominada “EUROPA 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, 3 de marzo de 2010; disponible en http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/20100303_1_es.pdf. 12 Carlo Closa, “Jugando a ratificar: las reglas de entrada en vigor del nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza del euro”, Madrid, Real Instituto Alcano, marzo 2013; disponible en: http:// www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_ GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari15-2012.

PACTO POR EL EURO PLUS. REFUERZO DE LA COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA EN FAVOR DE LA COMPETITIVIDAD Y LA CONVERGENCIA* Los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro han aprobado el presente Pacto, al que se han sumado Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía, para reforzar el pilar económico de la unión monetaria, imprimir un nuevo carácter a la coordinación de la política económica y mejorar la competitividad, y lograr así un mayor grado de convergencia. Este Pacto se centra principalmente en ámbitos de competencia nacional que son fundamentales para mejorar la competitividad y evitar desequilibrios perjudiciales. La competitividad es esencial para contribuir a un crecimiento más acelerado y sostenible de la UE a medio y largo plazo, generar niveles más elevados de ingresos para los ciudadanos y conservar nuestros modelos sociales. Se invita a los demás Estados miembros a participar en este Pacto si así lo desean. Este esfuerzo renovado de fortalecimiento de la coordinación de la política económica en favor de la competitividad y la convergencia reposa en cuatro normas directrices: a. Estará en consonancia con la gobernanza económica existente en la UE y la reforzará, aportando al mismo tiempo valor añadido. Será compatible con los instrumentos existentes (Europa 2020, Semestre Europeo, Orientaciones Integradas, Pacto de Estabilidad y Crecimiento y nuevo marco de supervisión macroeconómica) y se basará en ellos. Implicará un esfuerzo especial, mayor que el que se ya está haciendo, e incluirá compromisos y actuaciones concretas más ambiciosos que los ya acordados, que irán acompañados de un calendario para su aplicación. Estos nuevos compromisos se incluirán más adelante en los programas nacionales de reforma y de estabilidad y estarán sometidos al marco ordinario de supervisión, con la Comisión desempeñando una firme función central por lo que atañe a la vigilancia de la aplicación de los compromisos, y con la participación de todas las formaciones pertinentes del Consejo y del Eurogrupo. El Parlamento Europeo desempeñará plenamente

su función con arreglo a sus competencias. Los interlocutores sociales participarán plenamente a escala de la UE a través de la Cumbre Social Tripartita. b. Tendrá objetivos concretos, una orientación práctica y cubrirá áreas políticas prioritarias que son fundamentales para impulsar la competitividad y la convergencia. Se concentrará en aquellas actuaciones cuya competencia corresponda a los Estados miembros. En las áreas políticas elegidas se acordarán objetivos comunes en el nivel de Jefes de Estado o de Gobierno. Los Estados miembros participantes perseguirán estos objetivos con la combinación de medidas que ellos mismos decidan, teniendo en cuenta los retos específicos a los que se enfrentan. c. Cada año, cada Jefe de Estado o de Gobierno asumirá una serie de compromisos nacionales concretos. Al actuar así, los Estados miembros tendrán en cuenta las prácticas idóneas y tomarán como punto de referencia a aquellos que consigan mejores resultados, tanto en el marco europeo como en relación con otros socios estratégicos. El cumplimiento de los compromisos y el avance hacia los objetivos políticos comunes será supervisado políticamente por los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona del euro y los países participantes, anualmente y basándose en un informe que elaborará la Comisión. Además, los Estados miembros se comprometen a consultar a sus socios sobre todas y cada una de las reformas económicas importantes que puedan tener repercusiones en otros ámbitos antes de su adopción. d. Los Estados miembros participantes se comprometen plenamente a trabajar en pro de la plena realización del mercado único, que es fundamental para reforzar la competitividad en la UE y en la zona del euro. Este proceso se desarrollará en total conso-

* El texto del así llamado pacto Euro Plus se encuentra en el anexo I de las conclusiones del Consejo Europeo del 24 y 25 de marzo de

2011. Los énfasis están reproducidos tal como aparecen en el documento original; disponible en http://register.consilium.europa.eu/pdf/ es/11/st00/st00010-re01.es11.pdf.

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nancia con el Tratado. El Pacto respetará plenamente la integridad del mercado único.

Nuestros objetivos Los Estados miembros participantes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para perseguir los siguientes objetivos: • • • •

Impulsar la competitividad Impulsar el empleo Contribuir en mayor medida a la sostenibilidad de las finanzas públicas Reforzar la estabilidad financiera

Cada Estado miembro participante presentará las medidas específicas que adopte para lograr estos objetivos. Si un Estado miembro puede demostrar que la actuación en una u otra área no es necesaria, no la incluirá. La elección de las actuaciones políticas específicas necesarias para lograr los objetivos comunes sigue siendo responsabilidad de cada país, pero se prestará especial atención al conjunto de medidas posibles mencionadas a continuación. Compromisos políticos concretos y supervisión Los Jefes de Estado o de Gobierno supervisarán en el nivel político los avances que se realicen para alcanzar los objetivos comunes mencionados, sobre la base de una serie de indicadores entre los que estarán la competitividad, el empleo, la sostenibilidad presupuestaria y la estabilidad financiera. Se determinará cuáles son los países con mayores dificultades en cualquiera de estos ámbitos y esos países deberán comprometerse a hacerles frente dentro de un plazo determinado.

ii) medidas de aumento de la productividad, tales como: •

• •

Cada país será responsable de las medidas concretas que elija para impulsar la competitividad, pero se prestará particular atención a las reformas siguientes:

Para la competitividad de la zona del euro es clave el correcto funcionamiento del mercado laboral. Se evaluarán los avances sobre la base de los indicadores siguientes: índices de desempleo de larga duración y juvenil y tasas de actividad. Cada país será responsable de las medidas concretas que elija para impulsar el empleo, pero se prestará particular atención a las reformas siguientes: • • •

Para garantizar la plena aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, se prestará la máxima atención a: § La sostenibilidad de las pensiones, de la atención sanitaria y de las prestaciones sociales Todo ello se evaluará particularmente sobre la base de los indicadores de la brecha de sostenibilidad1 . Estos indicadores miden si los niveles de deuda son sostenibles sobre la base de las políticas en curso, en particular los regímenes de pensiones y los sistemas de atención sanitaria y prestaciones sociales, a la vez que se tienen en cuenta los factores demográficos. Las reformas necesarias para garantizar la sostenibilidad y la adecuación de las pensiones y de las prestaciones sociales podrían incluir: •

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reformas del mercado laboral para fomentar la "flexiseguridad", la reducción del trabajo no declarado y el aumento de la tasa de actividad; educación permanente; reformas fiscales, tales como la reducción de la presión impositiva sobre las rentas del trabajo para lograr que trabajar resulte rentable, a la vez que se mantienen los ingresos fiscales globales, y adopción de medidas para facilitar la participación de una segunda persona empleada por hogar en la población activa.

c. Incremento de la sostenibilidad de las finanzas públicas

i) respetando las tradiciones nacionales de diálogo social y relaciones laborales, medidas que garanticen la evolución de los costes de acuerdo con la productividad, tales como: revisión de los acuerdos de fijación de salarios y, cuando sea necesario, del nivel de centralización del proceso de negociación y de los mecanismos de indexación, a la vez que se mantiene la autonomía de los interlocutores sociales en el proceso de negociación colectiva;

mayor apertura de los sectores protegidos con la adopción de medidas a escala nacional para suprimir restricciones injustificadas en los servicios profesionales y en el sector de la venta minorista, con objeto de fomentar así la competitividad y la eficiencia, dentro del pleno respeto del acervo comunitario; esfuerzos específicos para mejorar los sistemas educativos y fomentar la I+D, la innovación y las infraestructuras; medidas para mejorar el entorno empresarial, sobre todo para las PYME, en particular mediante la supresión de trámites burocráticos y la mejora del marco reglamentario (por ejemplo la legislación sobre quiebra o el código de comercio).

b. Impulso del empleo

a. Impulso de la competitividad Se evaluarán los avances sobre la base de la evolución de los salarios y la productividad y las necesidades de ajuste de la competitividad. Para evaluar si los salarios evolucionan de acuerdo con la productividad, se hará un seguimiento durante un periodo determinado de los costes laborales unitarios, comparándolos con la evolución en otros países de la zona del euro y en los principales socios comerciales comparables. En cada país se evaluarán los costes laborales unitarios con respecto a la economía en su conjunto y a cada uno de los sectores principales (industria, servicios, así como los sectores de bienes y servicios exportables y no exportables). Unos aumentos importantes y sostenidos podrían acarrear la erosión de la competitividad, especialmente si van unidos a un incremento del déficit por cuenta corriente y a un descenso de la cuota de mercado de las exportaciones. Es preciso tomar medidas en todos los países para aumentar la competitividad, pero se prestará especial atención a aquellos que se enfrenten a retos importantes en este contexto. Para garantizar que el crecimiento sea equilibrado y se extienda a toda la zona del euro, se contemplarán instrumentos específicos e iniciativas comunes con el fin de fomentar la productividad en las regiones que se queden retrasadas.

garantía de que la fijación de salarios en el sector público contribuye a los esfuerzos de competitividad en el sector privado (sin olvidar el importante efecto de referencia de los salarios del sector público).

el ajuste del régimen de pensiones a la situación demográfica nacional, por ejemplo mediante el ajuste de la edad de jubilación efectiva a la esperanza de vida o mediante el incremento de la tasa de actividad; la limitación de los planes de jubilación anticipada y el uso de incentivos específicos para emplear a trabajadores de más edad (en especial en el tramo de edad de más de 55 años).


§ Las normas presupuestarias nacionales Los Estados miembros participantes se comprometen a traducir en legislación nacional las normas presupuestarias de la UE establecidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los Estados miembros seleccionarán el instrumento jurídico nacional específico que se emplee, pero se cerciorarán de que posea un carácter vinculante y duradero suficientemente sólido (por ejemplo, constitucional o de ley marco). La formulación exacta de la norma también será decidida por cada país (podría tener, por ejemplo, la forma de un “freno del endeudamiento”, una norma relacionada con el equilibrio primario o una norma de gasto), si bien deberá asegurar la disciplina presupuestaria tanto en el nivel nacional como en el subnacional. La Comisión tendrá la oportunidad, dentro del pleno respeto de las prerrogativas de los parlamentos nacionales, de que se le consulte sobre la norma presupuestaria precisa antes de su adopción, a fin de asegurarse de que es compatible con la normativa de la UE y la apoya.

nadas. Estos compromisos se reflejarán también en los programas nacionales de reforma y en los programas de estabilidad que se presenten cada año, que serán evaluados por la Comisión, el Consejo y el Eurogrupo en el contexto del Semestre Europeo. Nota 1

La brecha de sostenibilidad es un conjunto de indicadores acordados por la Comisión y los Estados miembros para evaluar la sostenibilidad fiscal.

d. Refuerzo de la estabilidad financiera Para la estabilidad general de la zona del euro es clave un sector financiero fuerte. Se ha puesto en marcha una reforma completa del marco de la UE para la supervisión y la reglamentación del sector financiero. En este contexto, los Estados miembros se comprometen a establecer legislación nacional sobre resolución bancaria, respetando plenamente el acervo comunitario. Se efectuarán periódicamente pruebas rigurosas de resistencia bancaria, coordinadas a escala de la UE. Además, se invitará al Presidente de la JERS y al Presidente del Eurogrupo a informar periódicamente a los Jefes de Estado o de Gobierno sobre las cuestiones relativas a la estabilidad macrofinanciera y a la evolución macroeconómica dentro de la zona del euro que requieran medidas específicas. En particular, se seguirá de cerca el nivel de la deuda privada de los bancos, las familias y las sociedades no financieras en cada uno de los Estados miembros. Además de las cuestiones mencionadas, se prestará atención a la coordinación de la política tributaria. La imposición directa sigue siendo competencia nacional. La coordinación pragmática de las políticas tributarias es un elemento necesario de una coordinación reforzada de las políticas económicas de la zona del euro para apoyar el saneamiento presupuestario y el crecimiento económico. En este contexto, los Estados miembros se comprometen a entablar debates estructurados en torno a la política tributaria, en particular para asegurar el intercambio de prácticas idóneas y evitar las prácticas perjudiciales, y sobre propuestas para luchar contra el fraude y la evasión fiscales. El desarrollo de una base tributaria común del impuesto sobre sociedades podría ser una vía que, no incidiendo en los ingresos, asegure la coherencia entre los sistemas tributarios nacionales, respetando las estrategias tributarias nacionales, y contribuya a la sostenibilidad fiscal y la competitividad de las empresas europeas. La Comisión ha presentado una propuesta legislativa relativa a una base tributaria común consolidada del impuesto sobre sociedades. Compromisos anuales concretos A fin de demostrar un compromiso real de cambio y de asegurar el impulso político necesario para alcanzar nuestros objetivos comunes, cada año los Estados miembros participantes acordarán en el más alto nivel un conjunto de acciones concretas que se realizarán en un plazo de doce meses. De la selección de las medidas específicas que se hayan de aplicar será responsable cada país, si bien la elección se orientará considerando en particular las cuestiones antes mencio-

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TRATADO CONSTITUTIVO DEL MECANISMO EUROPEO DE ESTABILIDAD* LAS PARTES CONTRATANTES, el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia (en lo sucesivo, los “Estados miembros de la zona del euro” o “miembros del MEDE”); COMPROMETIDAS a garantizar la estabilidad financiera de la zona del euro; RECORDANDO las conclusiones del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2011 sobre la creación de un Mecanismo Europeo de Estabilidad; Considerando lo siguiente: 1) El Consejo Europeo acordó el 17 de diciembre de 2010 la necesidad de que los Estados miembros de la zona del euro establecieran un mecanismo permanente de estabilidad. Este Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) asumirá las tareas actualmente desempeñadas por la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) facilitando, en caso necesario, asistencia financiera a los Estados miembros de la zona del euro. 2) El 25 de marzo de 2011, el Consejo Europeo adoptó la Decisión 2011/199/UE que modifica el artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro1 que añade el apartado siguiente al artículo 136: “Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas”. 3) Con vistas a aumentar la eficacia de la asistencia financiera y a prevenir el riesgo de contagio financiero, los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros cuya moneda es el euro acordaron el 21 de julio de 2011 “incrementar la flexibilidad [del MEDE], con la condicionalidad apropiada”. 4) El estricto cumplimiento del marco de la Unión Europea, la vigilancia macroeconómica integrada, en particular el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el marco aplicable a los desequilibrios macroeconómicos y las normas de la gobernanza económica de la Unión Europea, deben seguir siendo la primera línea de defensa contra las crisis de confianza que amenazan la estabilidad de la zona del euro. 5) El 9 de diciembre de 2011 los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros cuya moneda es el euro acordaron avan-

zar hacia una unión económica más fuerte incluido un nuevo pacto presupuestario y una coordinación reforzada de las políticas económicas que serán aplicadas a través de un acuerdo internacional, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG). El TECG ayudará a desarrollar una coordinación más estrecha dentro de la zona del euro con vistas a garantizar una gestión duradera, correcta y sólida de las finanzas públicas y de esta manera hacer frente a una de las principales fuentes de inestabilidad financiera. El presente Tratado y el TECG son complementarios al promover la responsabilidad y solidaridad presupuestarias en la unión económica y monetaria. Se reconoce y acuerda que la concesión de asistencia financiera en el marco de los nuevos programas en virtud del MEDE estará condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del TECG por el miembro del MEDE de que se trate y, tras la expiración del período de transposición a que se refiere el artículo 3, apartado 2, del TECG, al cumplimiento de los requisitos de dicho artículo. 6) Dada la fuerte interrelación dentro de la zona del euro, los graves riesgos para la estabilidad financiera de los Estados miembros cuya moneda es el euro pueden poner en peligro la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto. Por lo tanto, el MEDE podría proporcionar apoyo a la estabilidad sobre la base de una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, si ello fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. El volumen máximo inicial de préstamo del MEDE está fijado en 500 000 millones de euros, incluido el existente apoyo a la estabilidad de la FEEF. No obstante, la adecuación del volumen máximo consolidado de préstamo del MEDE y de la FEEF será reevaluada antes de la entrada en vigor del presente Tratado. Si fuera necesario, se incrementará por el Consejo de Administración del MEDE, de conformidad con el artículo 10, tras la entrada en vigor del presente Tratado. 7) Todos los Estados miembros de la zona del euro serán miembros del MEDE. Como consecuencia de la adhesión a la zona del euro, todo Estado miembro de la Unión Europea debería convertirse en miembro del MEDE, con plenos derechos y obligaciones acordes con los de las Partes Contratantes. 8) El MEDE cooperará muy estrechamente con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para proporcionar apoyo a la estabilidad. En todas las circunstancias, se pedirá la participación activa del FMI, tanto a nivel técnico como financiero. Los Estados miembros de la zona del euro que soliciten la asistencia financiera del MEDE se espera que dirijan, siempre que ello sea posible, una petición similar al FMI. 9) Los Estados miembros de la Unión Europea cuya moneda no es el euro que participen sobre una base ad hoc, paralelamente al MEDE, en una operación de apoyo a la estabilidad en favor de

* El nombre completo del documento es Tratado constitutivo del mecanismo europeo de estabilidad entre el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia; disponible en: http://european-council.europa. eu/media/639250/01_-_tscg.es.12.pdf. El segundo se encuentra en http://european-council.europa.eu/media/639250/02_-_tscg.es.12.pdf.

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Estados miembros de la zona del euro estarán invitados a participar, en calidad de observadores, en las reuniones del MEDE que traten de dicho apoyo a la estabilidad y su seguimiento. Dichos Estados miembros tendrán acceso puntual a toda la información y serán debidamente consultados.

sión Europea y el Consejo de la Unión Europea en el marco establecido en los artículos 121 y 136 del TFUE. HAN CONVENIDO EN LAS DISPOSICIONES SIGUIENTES: CAPÍTULO 1 - MIEMBROS Y FINALIDAD

10) El 20 de junio de 2011, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea autorizaron a las Partes Contratantes del presente Tratado a pedir a la Comisión Europea y al Banco Central Europeo (BCE) que efectúen las tareas previstas en este Tratado. 11) En su declaración de 28 de noviembre de 2010, el Eurogrupo indicó que se introducirán cláusulas de acción colectiva (CAC) estandarizadas e idénticas dentro del conjunto de condiciones de emisión de los nuevos bonos y obligaciones representativos de deuda soberana de Estados miembros de la zona del euro, y, ello, de forma tal que se preserve la liquidez del mercado. Como solicitado por el Consejo Europeo el 25 de marzo de 2011, las disposiciones jurídicas precisas para la inclusión de las CAC en esos bonos y obligaciones soberanos en la zona del euro se definirán por el Comité Económico y Financiero. 12) De conformidad con las prácticas del FMI, en casos excepcionales se considerará una participación del sector privado, en una forma apropiada y proporcionada, en los supuestos en que el apoyo a la estabilidad se proporcione acompañado por la condicionalidad en la forma de un programa de ajuste macroeconómico 13) Como el FMI, el MEDE proporcionará apoyo a la estabilidad a un miembro del MEDE que no pueda acceder o corra el riesgo de no poder acceder con normalidad a la financiación en el mercado. Por esta razón, los Jefes de Estado o de Gobierno han declarado que los préstamos del MEDE gozarán de la condición de acreedor preferente de modo análogo a los del FMI, aceptando no obstante que la condición del FMI prevalezca sobre la del MEDE. Este estatus será efectivo a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado. En el caso de que la asistencia financiera del MEDE adopte la forma de préstamos de este mecanismo a continuación de un programa europeo de asistencia financiera existente en el momento de la firma del presente Tratado, el MEDE gozará de la misma preferencia que la de todos los demás préstamos y obligaciones del miembro del MEDE beneficiario, con excepción de los préstamos del FMI. 14) Los Estados miembros de la zona del euro garantizarán que el MEDE y los Estados que concedan préstamos bilaterales en coordinación con el MEDE gocen, en su condición de acreedores, de estatus equivalente. 15) Las condiciones de préstamo del MEDE a los Estados miembros sujetos a un programa de ajuste macroeconómico, incluidas aquellas previstas en el artículo 40 del presente Tratado, cubrirán los costes de financiación y funcionamiento del MEDE y deberán ser coherentes con las condiciones de préstamo de los acuerdos de facilidad de asistencia financiera firmados entre la FEEF, Irlanda y el Banco Central de Irlanda, por una parte, y la FEEF, la República Portuguesa y el Banco de Portugal, por otra.

ARTÍCULO 1 Constitución y miembros 1. Por el presente Tratado, las Partes Contratantes constituyen una institución financiera internacional denominada “Mecanismo Europeo de Estabilidad” (MEDE). 2. Las Partes Contratantes son los miembros del MEDE. ARTÍCULO 2 Nuevos miembros 1. La adhesión al MEDE estará abierta a los otros Estados miembros de la Unión Europea a partir de la entrada en vigor de la decisión del Consejo de la Unión Europea que suprima la excepción relativa a la adopción del euro, tomada de conformidad con el artículo 140, apartado 2, del TFUE. 2. La admisión de los nuevos miembros del MEDE se efectuará según los mismos términos y condiciones aplicables a los miembros existentes del MEDE, de conformidad con el artículo 44. 3. Todo nuevo miembro que se adhiera al MEDE después de su constitución recibirá acciones del MEDE como contrapartida de su contribución al capital, calculada según la clave de contribución prevista en el artículo 11. ARTÍCULO 3 Finalidad La finalidad del MEDE será movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, a los miembros del MEDE que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación, cuando ello sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. Con este fin, el MEDE estará facultado para obtener fondos a través de la emisión de instrumentos financieros o mediante la celebración de acuerdos o convenios de índole financiera o de otro tipo con sus propios miembros, entidades financieras u otros terceros. CAPÍTULO 2 - GOBERNANZA ARTÍCULO 4 Estructuras y normas de votación 1. El MEDE tendrá un Consejo de Gobernadores y un Consejo de Administración, así como un Director Ejecutivo y demás personal propio que se considere necesario.

16) El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse sobre cualquier controversia entre las Partes Contratantes o entre éstas y el MEDE relativa a la interpretación y aplicación del presente Tratado, de conformidad con el artículo 273 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

2. Las decisiones del Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administración se adoptarán de común acuerdo, por mayoría cualificada o mayoría simple, de conformidad con las disposiciones del presente Tratado. Para todas las decisiones, deberá alcanzarse un quórum de dos tercios del número de miembros con derecho a voto que representen al menos dos tercios de los derechos de voto.

17) La vigilancia posterior al programa será ejercida por la Comi-

3. La adopción de una decisión de común acuerdo requerirá la

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unanimidad de los miembros participantes en la votación. Las abstenciones no impedirán la adopción de una decisión de común acuerdo. 4. No obstante lo dispuesto en el apartado 3, se utilizará un procedimiento de votación de urgencia cuando la Comisión y el BCE concluyan que la no adopción de forma urgente de una decisión para conceder o aplicar una asistencia financiera, como se define en los artículos 13 a 18, amenazaría la sostenibilidad económica y financiera de la zona del euro. La adopción de una decisión de común acuerdo por el Consejo de Gobernadores contemplada en el artículo 5, apartado 6, letras f) y g), y el Consejo de Administración en el marco de dicho procedimiento de urgencia requerirá una mayoría cualificada del 85% de los votos expresados. Cuando se utilice el procedimiento de urgencia a que se refiere el párrafo primero, se efectuará una transferencia del fondo de reserva y/o del capital desembolsado a un fondo de reserva de urgencia para constituir un amortiguador destinado a cubrir los riesgos que surjan del apoyo financiero concedido en virtud del procedimiento de urgencia. El Consejo de Administración podrá decidir cancelar el fondo de reserva de urgencia y devolver su contenido al fondo de reserva y/o al capital desembolsado.

Presidente del Eurogrupo (si no es el presidente o un gobernador), podrán participar en las reuniones del Consejo de Gobernadores en calidad de observadores. 4. Los representantes de los Estados miembros cuya moneda no es el euro que participen sobre una base ad hoc, paralelamente al MEDE, en una operación de apoyo a la estabilidad en favor de un Estado miembro de la zona del euro también estarán invitados a participar, en calidad de observadores, en las reuniones del MEDE en las que se traten dicho apoyo a la estabilidad y su seguimiento. 5. Otras personas, incluyendo representantes de instituciones o de organizaciones, tales como el FMI, podrán ser invitadas puntualmente por el Consejo de Gobernadores a asistir a reuniones en calidad de observadores. 6. El Consejo de Gobernadores adoptará, de común acuerdo, las siguientes decisiones: a) cancelar el fondo de reserva de urgencia y devolver su contenido al fondo de reserva y/o al capital desembolsado, de conformidad con el artículo 4, apartado 4;

5. La adopción de una decisión por mayoría cualificada requerirá el 80 % de los votos expresados.

b) la emisión de nuevas acciones en términos distintos de la par, de conformidad con el artículo 8, apartado 2;

6. La adopción de una decisión por mayoría simple requerirá la mayoría de los votos expresados.

c) realizar los requerimientos de capital, de conformidad con el artículo 9, apartado 1;

7. El número de derechos de voto atribuidos a cada miembro del MEDE, ejercidos por la persona que nombre o por su representante en el seno del Consejo de Gobernadores o del Consejo de Administración, será igual al número de acciones que dicho miembro haya suscrito en el capital autorizado del MEDE de conformidad con el anexo II.

d) la modificación del capital autorizado y la adaptación del volumen máximo de préstamo del MEDE, de conformidad con el artículo 10, apartado 1;

8. Cuando un miembro del MEDE no haya pagado una parte cualquiera del importe exigible en virtud de las obligaciones contraídas en relación con las acciones desembolsadas o los requerimientos de capital de conformidad con los artículos 8, 9 y 10, o en relación con el reembolso de la asistencia financiera contemplada en el artículo 16 o 17, dicho miembro del MEDE no podrá ejercer sus derechos de voto mientras persista dicho incumplimiento. Los umbrales de voto se recalcularán en consecuencia. ARTÍCULO 5 Consejo de Gobernadores 1. Cada miembro del MEDE nombrará un gobernador y un gobernador suplente. Dichos nombramientos serán revocables en todo momento. El gobernador será un miembro con responsabilidad en materia financiera del Gobierno del miembro del MEDE. El gobernador suplente tendrá plena competencia para actuar en nombre del gobernador en su ausencia. 2. El Consejo de Gobernadores decidirá o bien estar presidido por el Presidente del Eurogrupo, a que se refiere el Protocolo (nº 14) sobre el Eurogrupo anejo al Tratado de la Unión Europea y al TFUE, o bien elegir de entre sus miembros a un presidente y un vicepresidente por un período de dos años. El mandato del presidente y del vicepresidente será renovable. Se organizará sin demora una nueva elección en caso de que el titular deje de ejercer la función necesaria para ser designado gobernador. 3. El miembro de la Comisión Europea responsable de asuntos económicos y monetarios y el Presidente del BCE, así como el

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e) tener en cuenta una posible actualización de la clave para la suscripción de capital del BCE, de conformidad con el artículo 11, apartado 3, y las modificaciones del anexo I, de conformidad con el artículo 11, apartado 6; f) proporcionar apoyo a la estabilidad por el MEDE, incluyendo la condicionalidad de política económica establecida en el Memorándum de Entendimiento contemplado en el artículo 13, apartado 3, y determinar la elección de los instrumentos y los términos financieros y las condiciones, de conformidad con los artículos 12 a 18; g) el mandato que se conferirá a la Comisión Europea para negociar, en concierto con el BCE, la condicionalidad de política económica vinculada a cada asistencia financiera, de conformidad con el artículo 13, apartado 3; h) la modificación de la política de fijación de los tipos de interés y de las directrices relativas al establecimiento de dichos tipos en el ámbito de la asistencia financiera, de conformidad con el artículo 20; i) la modificación de la lista de instrumentos de asistencia financiera a disposición del MEDE, de conformidad con el artículo 19; j) el establecimiento de normas para la transferencia al MEDE de las asistencias concedidas en virtud de la FEEF, de conformidad con el artículo 40; k) la aprobación de las solicitudes de adhesión al MEDE de nuevos miembros, contemplada en el artículo 44;


l) las adaptaciones del presente Tratado como consecuencia directa de la adhesión de nuevos miembros, en particular las modificaciones de la distribución de capital entre los miembros del MEDE y el cálculo de dicha distribución como consecuencia directa de la adhesión al MEDE de un nuevo miembro, de conformidad con el artículo 44; y m) la delegación en el Consejo de Administración de las atribuciones enumeradas en el presente artículo. 7. El Consejo de Gobernadores adoptará las siguientes decisiones por mayoría cualificada: a) fijar los términos técnicos detallados de adhesión de un nuevo miembro al MEDE, de conformidad con el artículo 44; b) estar presidido por el Presidente del Eurogrupo o elegir, por mayoría cualificada, al presidente y al vicepresidente del Consejo de Gobernadores, de conformidad con el apartado 2; c) los estatutos del MEDE y el reglamento interno aplicables al Consejo de Gobernadores y al Consejo de Administración (en particular el derecho de establecer comités y órganos subsidiarios), de conformidad con el apartado 9; d) el establecimiento de la lista de actividades incompatibles con las obligaciones de administrador o de administrador suplente, de conformidad con el artículo 6, apartado 8; e) el nombramiento y el cese del Director Ejecutivo, de conformidad con el artículo 7; f) la constitución de otros fondos, de conformidad con el artículo 24; g) las medidas para recuperar el importe debido por un miembro del MEDE, de conformidad con el artículo 25, apartados 2 y 3; h) la aprobación de las cuentas anuales del MEDE, de conformidad con el artículo 27, apartado 1; i) el nombramiento de los miembros del Comité de Auditores, de conformidad con el artículo 30, apartado 1; j) la aprobación de los auditores externos, de conformidad con el artículo 29; k) levantar la inmunidad del presidente del Consejo de Gobernadores, un gobernador, un gobernador suplente, un administrador, un administrador suplente o del Director Ejecutivo, de conformidad con el artículo 35, apartado 2; l) determinar el régimen fiscal aplicable al personal del MEDE, de conformidad con el artículo 36, apartado 5; m) las decisiones relativas a controversias, de conformidad con el artículo 37, apartado 2; n) cualquier otra decisión necesaria no expresamente prevista en el presente Tratado. 8. El presidente convocará y dirigirá las reuniones del Consejo de Gobernadores. El vicepresidente dirigirá estas reuniones en ausencia del presidente. 9. El Consejo de Gobernadores adoptará su reglamento interno y los estatutos del MEDE

ARTÍCULO 6 Consejo de Administración 1. Cada gobernador nombrará un administrador y un administrador suplente de entre personas de elevada competencia en el ámbito económico y financiero. Dichos nombramientos serán revocables en todo momento. El administrador suplente tendrá plena competencia para actuar en nombre del administrador en su ausencia. 2. El miembro de la Comisión Europea responsable de asuntos económicos y monetarios y el Presidente del BCE podrán nombrar un observador cada uno. 3. Los representantes de los Estados miembros cuya moneda no es el euro que participen sobre una base ad hoc, paralelamente al MEDE, en una operación de asistencia financiera en favor de Estados miembros de la zona del euro también estarán invitados a participar, en calidad de observadores, en las reuniones del Consejo de Administración en las que se traten dicha asistencia financiera y su seguimiento. 4.

Otras personas, incluyendo representantes de instituciones o de organizaciones, podrán ser invitados puntualmente por el Consejo de Gobernadores a asistir a reuniones en calidad de observadores.

5. El Consejo de Administración adoptará sus decisiones por mayoría cualificada, salvo disposición en contrario del presente Tratado. Las decisiones que deban tomarse por delegación del Consejo de Gobernadores se adoptarán de conformidad con las reglas de votación pertinentes establecidas en el artículo 5, apartados 6 y 7. 6. Sin perjuicio de las competencias del Consejo de Gobernadores especificadas en el artículo 5, el Consejo de Administración velará por que el MEDE sea gestionado de conformidad con el presente Tratado y con los estatutos del MEDE aprobados por el Consejo de Gobernadores. Adoptará las decisiones previstas en el presente Tratado o que le hayan sido delegadas por el Consejo de Gobernadores. 7. Toda vacante que se produzca en el Consejo de Administración será cubierta inmediatamente de conformidad con el apartado 1. 8.

El Consejo de Gobernadores establecerá qué actividades son incompatibles con las obligaciones de un administrador o de un administrador suplente, los estatutos del MEDE y el reglamento interno del Consejo de Administración. ARTÍCULO 7 Director Ejecutivo

1. El Director Ejecutivo será nombrado por el Consejo de Gobernadores de entre candidatos que posean la nacionalidad de un miembro del MEDE, una experiencia internacional adecuada y un elevado nivel de competencia en el ámbito económico y financiero. Durante su mandato, el Director Ejecutivo no podrá ejercer la función de gobernador o administrador, ni de suplente de estos. 2. El mandato del Director Ejecutivo tendrá una duración de cinco años. Este mandato podrá renovarse una vez. No obstante, el Director Ejecutivo podrá ser cesado de sus funciones cuando el Consejo de Gobernadores así lo decida. 3. El Director Ejecutivo presidirá las reuniones del Consejo de

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Administración y participará en las reuniones del Consejo de Gobernadores. 4. El Director Ejecutivo será el jefe del personal del MEDE. Será responsable de la organización, nombramiento y cese de los miembros del personal de conformidad con el estatuto del personal adoptado por el Consejo de Administración. 5. El Director Ejecutivo será el representante legal del MEDE y gestionará los asuntos corrientes del MEDE bajo la dirección del Consejo de Administración. CAPÍTULO 3 - CAPITAL ARTÍCULO 8 Capital autorizado 1. El capital autorizado ascenderá a 700 000 millones de euros. Estará dividido en siete millones de acciones, cada una con un valor nominal de 100 000 euros, que podrán suscribirse según la clave de contribución inicial prevista en el artículo 11 y calculada en el anexo I. 2. El capital autorizado estará compuesto por acciones desembolsadas y por acciones exigibles. El valor nominal total inicial de las acciones desembolsadas se elevará a 80 000 millones de euros. Las acciones del capital autorizado inicialmente suscritas se emitirán a la par. Las otras acciones se emitirán a la par, a menos que el Consejo de Gobernadores decida emitirlas en circunstancias especiales en otros términos. 3. Las acciones del capital autorizado no podrán de ningún modo estar gravadas con cargas ni pignoradas y no serán transferibles, con excepción de las transferencias destinadas a aplicar ajustes de la clave de contribución prevista en el artículo 11 en la medida necesaria para garantizar que la distribución de las acciones corresponde a la clave ajustada. 4. Los miembros del MEDE se comprometen irrevocable e incondicionalmente a aportar su contribución al capital autorizado, de conformidad con su clave de contribución definida en el anexo I. Responderán oportunamente a todos los requerimientos de capital, de conformidad con las condiciones establecidas en el presente Tratado. 5. La responsabilidad de cada miembro del MEDE estará limitada, en todos los casos, a su parte en el capital autorizado a precio de emisión. Ningún miembro del MEDE podrá ser considerado responsable, en virtud de su adhesión al MEDE, de las obligaciones contraídas por el MEDE. Las obligaciones de un miembro del MEDE de contribuir al capital autorizado de conformidad con el presente Tratado no se verán afectadas por el hecho de que dicho miembro del MEDE pueda beneficiarse o se beneficie de la asistencia financiera del MEDE. ARTÍCULO 9 Requerimientos de capital 1. El Consejo de Gobernadores podrá requerir en cualquier momento el capital autorizado no desembolsado y fijar un plazo apropiado para su desembolso por los miembros del MEDE. 2. El Consejo de Administración podrá decidir, por mayoría simple, requerir el capital autorizado no desembolsado para restablecer el nivel del capital desembolsado si, debido a la absorción de pérdidas, su importe fuera inferior al establecido en el

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artículo 8, apartado 2, que podrá ser modificado por el Consejo de Administración con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 10, y fijar un plazo apropiado para su desembolso por los miembros del MEDE. 3. El Director Ejecutivo reclamará oportunamente el capital autorizado no desembolsado si esto fuera necesario para evitar que el MEDE incumpla eventuales obligaciones de pago, programadas o de otro tipo, frente a sus acreedores. El Director Ejecutivo informará al Consejo de Administración y al Consejo de Gobernadores de tal decisión. Cuando se detecte una falta potencial de fondos del MEDE, el Director Ejecutivo procederá lo antes posible a dicho requerimiento de capital a fin de garantizar que el MEDE disponga de fondos suficientes para reembolsar a sus acreedores en el plazo previsto. Los miembros del MEDE se comprometerán irrevocable e incondicionalmente a desembolsar, dentro de los siete días desde su recepción, cualquier requerimiento de capital que les haga el Director Ejecutivo en virtud del presente apartado. 4. El Consejo de Administración adoptará los términos y las condiciones particulares aplicables a los requerimientos de capital en virtud del presente artículo. ARTÍCULO 10 Modificaciones del capital autorizado 1. El Consejo de Gobernadores revisará periódicamente y al menos cada cinco años el volumen de préstamo máximo y la adecuación del capital autorizado del MEDE. Podrá decidir cambiar el importe del capital autorizado y modificar el artículo 8 y el anexo II en consecuencia. Esta decisión entrará en vigor una vez que los miembros del MEDE hayan notificado al depositario la finalización de sus procedimientos nacionales aplicables. Las nuevas acciones se asignarán a los miembros del MEDE con arreglo a la clave de contribución prevista en el artículo 11 y en el anexo I. 2. El Consejo de Administración adoptará los términos y condiciones particulares aplicables a toda modificación del capital realizada en virtud del apartado 1. 3. En caso de adhesión de un Estado miembro de la Unión Europea al MEDE, el capital autorizado del MEDE se aumentará automáticamente multiplicando los importes respectivos existentes en ese momento por el coeficiente, dentro de la clave de contribución ajustada prevista en el artículo 11, entre la ponderación atribuida al nuevo miembro del MEDE y la asignada a los miembros del MEDE existentes. ARTÍCULO 11 Clave de contribución 1. A reserva de lo dispuesto en los apartados 2 y 3, la clave de distribución para la suscripción de capital autorizado del MEDE se basará en la clave de contribución de los bancos centrales nacionales de los miembros del MEDE para la suscripción de capital del BCE, determinada de conformidad con el artículo 29 del Protocolo nº 4 sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo (“Estatutos del SEBC”), anejo al Tratado de la Unión Europea y al TFUE. 2. La clave de contribución para la suscripción de capital autorizado del MEDE figura en el anexo I. 3. La clave de contribución para la suscripción de capital autorizado del MEDE se ajustará:


miembros, a menos que el BCE ya haya presentado un análisis en virtud del artículo 18, apartado 2; b) evaluar la sostenibilidad de la deuda pública. Siempre que ello sea adecuado y posible, dicha evaluación deberá realizarse conjuntamente con el FMI; c) evaluar las necesidades reales o potenciales de financiación del miembro del MEDE en cuestión.

a) cuando un Estado miembro de la Unión Europea pase a ser un nuevo miembro del MEDE, con el consiguiente aumento automático del capital autorizado del MEDE, según lo dispuesto en el artículo 10, apartado 3; o b) al término de la corrección temporal aplicable a un miembro del MEDE por un período de doce años establecida de conformidad con el artículo 42. 4. El Consejo de Gobernadores podrá decidir tener en cuenta las eventuales actualizaciones de la clave de contribución para la suscripción de capital del BCE contemplada en el apartado 1 cuando la clave de contribución se ajuste de conformidad con el apartado 3 o cuando se modifique el importe del capital autorizado, según lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1. 5. Cuando se modifique la clave de contribución para la suscripción de capital autorizado del MEDE, los miembros del MEDE transferirán entre ellos las acciones del capital autorizado en la medida necesaria para garantizar que su distribución se corresponda con la clave ajustada. 6. El anexo I se modificará por decisión del Consejo de Gobernadores con ocasión de cualquier ajuste contemplado en el presente artículo.

2. Sobre la base de la solicitud del miembro del MEDE y de la evaluación a que se hace referencia en el apartado 1, el Consejo de Gobernadores podrá decidir conceder, en principio, apoyo a la estabilidad al miembro del MEDE en cuestión mediante un instrumento de asistencia financiera. 3. Si se adopta una decisión en virtud del apartado 2, el Consejo de Gobernadores encomendará a la Comisión Europea negociar con el miembro del MEDE en cuestión —en coordinación con el BCE y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el FMI— un Memorándum de Entendimiento en el que se defina con precisión la condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera. El contenido del Memorándum de Entendimiento reflejará la gravedad de las deficiencias que habrá que abordar y el instrumento de asistencia financiera elegido. Paralelamente, el Director Ejecutivo del MEDE preparará una propuesta de acuerdo de servicio de asistencia financiera para su aprobación por el Consejo de Gobernadores, la cual incluirá los términos financieros y las condiciones y los instrumentos elegidos.

7. El Consejo de Administración adoptará cualesquiera otras medidas necesarias para la aplicación del presente artículo.

El Memorándum de Entendimiento será plenamente compatible con las medidas de coordinación de la política económica previstas en el TFUE, en particular con cualquier acto del Derecho de la Unión Europea, incluido cualquier dictamen, advertencia, recomendación o decisión que se haya dirigido al miembro del MEDE en cuestión.

CAPÍTULO 4 - OPERACIONES ARTÍCULO 12 Principios 4. 1. Si fuera indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros, el MEDE podrá proporcionar apoyo a la estabilidad a un miembro del MEDE sujeto a estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido. Dicha condicionalidad podrá adoptar diversas formas, desde un programa de ajuste macroeconómico hasta una obligación de cumplimiento continuo de las condiciones de elegibilidad preestablecidas. 2. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 19, el apoyo a la estabilidad del MEDE podrá concederse mediante los instrumentos previstos en los artículos 14 a 18.

La Comisión Europea firmará el Memorándum de Entendimiento en nombre del MEDE, a condición de que cumpla las condiciones establecidas en el apartado 3 y haya sido aprobado por el Consejo de Gobernadores.

5. El Consejo de Administración aprobará el acuerdo de servicio de asistencia financiera, especificando los aspectos financieros del apoyo a la estabilidad que se ha de conceder y, en su caso, el desembolso de su primer tramo. 6. El MEDE establecerá un sistema de alerta apropiado para garantizar que recibe a su debido tiempo cualquier reembolso de las sumas concedidas a sus miembros en el marco del apoyo a la estabilidad.

3. A partir del 1 de enero de 2013, se incluirán cláusulas de acción colectiva en todos los nuevos títulos de deuda soberana con vencimiento superior a un año de Estados miembros de la zona del euro, de un modo que asegure que sus efectos jurídicos sean idénticos.

7. La Comisión Europea -en coordinación con el BCE y, cuando ello sea posible, conjuntamente con el FMI- velará por el cumplimiento de la condicionalidad asociada al instrumento de asistencia financiera.

ARTÍCULO 13 Procedimiento de concesión de apoyo a la estabilidad

ARTÍCULO 14 Asistencia financiera precautoria del MEDE

1. Los miembros del MEDE podrán dirigir una solicitud de apoyo a la estabilidad al presidente del Consejo de Gobernadores. Dicha solicitud deberá indicar el instrumento o instrumentos de asistencia financiera que habrán de considerarse. Tras la recepción de dicha solicitud, el presidente del Consejo de Gobernadores encomendará a la Comisión Europea, en coordinación con el BCE:

1. El Consejo de Gobernadores podrá decidir conceder asistencia financiera precautoria mediante una línea de crédito precautoria condicionada o mediante una línea de crédito con condicionalidad reforzada de conformidad con el artículo 12, apartado 1.

a) evaluar la existencia de un riesgo para la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto o de sus Estados

2. La condicionalidad asociada a la asistencia financiera precautoria del MEDE se especificará en el Memorándum de Entendimiento, de conformidad con el artículo 13, apartado 3.

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3. Los términos financieros y las condiciones de la asistencia financiera precautoria del MEDE se especificarán en un acuerdo de servicio de asistencia financiera precautoria, que habrá de firmar el Director Ejecutivo. 4. El Consejo de Administración adoptará las directrices detalladas en relación con las reglas de ejecución de la asistencia financiera precautoria del MEDE. 5. El Consejo de Administración, a propuesta del Director Ejecutivo, y tras haber recibido un informe de la Comisión Europea de conformidad con el artículo 13, apartado 7, decidirá, de común acuerdo, si debe mantenerse la línea de crédito. 6. Una vez que el miembro del MEDE haya recibido fondos por primera vez (por medio de un préstamo o de una adquisición en el mercado primario), el Consejo de Administración, a propuesta del Director Ejecutivo y sobre la base de una evaluación realizada por la Comisión Europea, decidirá, de común acuerdo y en coordinación con el BCE, si la línea de crédito sigue siendo apropiada o si se necesita otra forma de asistencia financiera. ARTÍCULO 15 Asistencia financiera para la recapitalización de las entidades financieras de un miembro del MEDE

financiera, que habrá de firmar el Director Ejecutivo. 4. El Consejo de Administración adoptará las directrices detalladas en relación con las reglas de ejecución de los préstamos del MEDE. 5. El Consejo de Administración, a propuesta del Director Ejecutivo y tras haber recibido un informe de la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 13, apartado 7, decidirá, de común acuerdo, el desembolso de los tramos de la asistencia financiera siguientes al primero. ARTÍCULO 17 Instrumento de apoyo del mercado primario 1. El Consejo de Gobernadores podrá disponer la adquisición de títulos de deuda soberana emitidos por un miembro del MEDE en el mercado primario, de conformidad con el artículo 12 y con el objetivo de maximizar la rentabilidad de la asistencia financiera. 2. La condicionalidad asociada al instrumento de apoyo del mercado primario deberá exponerse con precisión en el Memorándum de Entendimiento, de conformidad con el artículo 13, apartado 3.

1. El Consejo de Gobernadores podrá decidir la concesión de asistencia financiera mediante préstamos a un miembro del MEDE con la finalidad específica de recapitalizar las entidades financieras de dicho miembro del MEDE.

3. Los términos financieros y las condiciones para la adquisición de los títulos de deuda soberana se especificarán en un acuerdo de servicio de asistencia financiera, que habrá de firmar el Director Ejecutivo.

2. La condicionalidad asociada a la asistencia financiera para la recapitalización de las entidades financieras de un miembro del MEDE deberá especificarse en el Memorándum de Entendimiento, de conformidad con el artículo 13, apartado 3.

4. El Consejo de Administración adoptará las directrices detalladas en relación con las reglas de ejecución del instrumento de apoyo del mercado primario.

3. Sin perjuicio de los artículos 107 y 108 del TFUE, los términos financieros y las condiciones de la asistencia financiera para la recapitalización de las entidades financieras de un miembro del MEDE deberán especificarse en un acuerdo de servicio de asistencia financiera, que habrá de firmar el Director Ejecutivo. 4. El Consejo de Administración adoptará las directrices detalladas en relación con las reglas de ejecución de la asistencia financiera para la recapitalización de las entidades financieras de un miembro del MEDE. 5. En su caso, el Consejo de Administración, a propuesta del Director Ejecutivo y tras haber recibido un informe de la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 13, apartado 7, decidirá, de común acuerdo, el desembolso de los tramos de la asistencia financiera siguientes al primero. ARTÍCULO 16 Préstamos del MEDE 1. El Consejo de Gobernadores podrá decidir conceder asistencia financiera en forma de préstamo a un miembro del MEDE, de conformidad con el artículo 12. 2. La condicionalidad asociada a los préstamos del MEDE deberá incluirse en un programa de ajuste macroeconómico definido con precisión en el Memorándum de Entendimiento, de conformidad con el artículo 13, apartado 3. 3. Los términos financieros y las condiciones de cada préstamo del MEDE se especificarán en un acuerdo de servicio de asistencia

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5. El Consejo de Administración, a propuesta del Director Ejecutivo y tras haber recibido un informe de la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 13, apartado 7, decidirá, de común acuerdo, el desembolso de la asistencia financiera en favor de un Estado miembro beneficiario mediante operaciones en el mercado primario. ARTÍCULO 18 Instrumento de apoyo del mercado secundario 1. El Consejo de Administración podrá disponer la realización de operaciones en el mercado secundario en relación con los títulos de deuda soberana de un miembro del MEDE de conformidad con el artículo 12, apartado 1. 2. Las decisiones relativas a una intervención en el mercado secundario para evitar el contagio se adoptarán partiendo de un análisis del BCE en el que se reconozca la existencia de circunstancias excepcionales en el mercado financiero y de riesgos para la estabilidad financiera. 3. La condicionalidad asociada al instrumento de apoyo del mercado secundario deberá exponerse con precisión en el Memorándum de Entendimiento, de conformidad con el artículo 13, apartado 3. 4. Los términos financieros y las condiciones en los que se llevarán a cabo las operaciones en el mercado secundario se especificarán en un acuerdo de servicio de asistencia financiera, que habrá de firmar el Director Ejecutivo. 5. El Consejo de Administración adoptará las directrices detalladas


en relación con las reglas de ejecución del instrumento de apoyo del mercado secundario. 6. El Consejo de Administración, a propuesta del Director Ejecutivo, decidirá, de común acuerdo, el inicio de las operaciones en el mercado secundario. ARTÍCULO 19 Revisión de la lista de instrumentos de asistencia financiera El Consejo de Gobernadores podrá revisar la lista de instrumentos de asistencia financiera contemplada en los artículos 14 a 18 y decidir la introducción de cambios en la misma. ARTÍCULO 20 Política de fijación de tipos de interés 1. Al conceder apoyo a la estabilidad, el MEDE procurará cubrir totalmente sus costes de financiación y funcionamiento, incluyendo un margen adecuado. 2. Para todos los instrumentos de asistencia financiera, la fijación de los tipos de interés se expondrá con precisión en directrices que serán adoptadas por el Consejo de Gobernadores. 3. La política de fijación de los tipos de interés podrá ser revisada por el Consejo de Gobernadores. ARTÍCULO 21 Operaciones de empréstito 1. Para la realización de su cometido, el MEDE estará autorizado a tomar fondos prestados de los bancos, entidades financieras u otras personas o entidades en el mercado de capitales. 2. Las normas sobre las operaciones de empréstito serán determinadas por el Director Ejecutivo, de conformidad con las directrices detalladas que adoptará el Consejo de Administración. 3. El MEDE utilizará instrumentos adecuados de gestión del riesgo, que revisará periódicamente el Consejo de Administración. CAPÍTULO 5 - GESTIÓN FINANCIERA ARTÍCULO 22 Política de inversión 1. El Director Ejecutivo aplicará una política de inversión prudente del MEDE, a fin de garantizar su máxima solvencia, de conformidad con las directrices que adoptará, y revisará periódicamente, el Consejo de Administración. El MEDE estará facultado a utilizar una parte del rendimiento de su cartera de inversión para cubrir sus costes de funcionamiento y administrativos. 2. Las operaciones del MEDE cumplirán los principios de buena gestión financiera y de gestión de riesgos. ARTÍCULO 23 Política de dividendos 1. El Consejo de Administración podrá decidir, por mayoría simple, distribuir un dividendo a los miembros del MEDE si el importe del capital desembolsado y el fondo de reserva superan el nivel requerido por el MEDE para mantener su capacidad de préstamo y si el producto de la inversión no es necesario para evitar una falta de fondos a la hora de reembolsar a los acreedo-

res. Los dividendos se distribuirán en proporción a las contribuciones al capital desembolsado, teniendo en cuenta el eventual pago adelantado contemplado en el artículo 41, apartado 3. 2. En la medida en que el MEDE no haya proporcionado asistencia financiera a uno de sus miembros, el producto de la inversión del capital desembolsado del MEDE se reintegrará a los miembros del MEDE en función de sus respectivas contribuciones al mismo, previa deducción de los costes de funcionamiento, a condición de que la capacidad efectiva de préstamo fijada como objetivo esté plenamente disponible. 3. El Director Ejecutivo aplicará la política de dividendos del MEDE conforme a las directrices adoptadas por el Consejo de Administración. ARTÍCULO 24 Reserva y otros fondos 1. El Consejo de Gobernadores establecerá un fondo de reserva y, en su caso, otros fondos. 2. Sin perjuicio del artículo 23, los ingresos netos generados por las operaciones del MEDE y el producto de las sanciones financieras impuestas a los miembros del MEDE en el marco del procedimiento de supervisión multilateral, del procedimiento de déficit excesivo y del procedimiento relativo a los desequilibrios macroeconómicos establecidos en el TFUE se consignarán separadamente en un fondo de reserva. 3. Los recursos del fondo de reserva se invertirán de conformidad con las directrices que adoptará el Consejo de Administración. 4. El Consejo de Administración adoptará las normas que puedan ser necesarias para el establecimiento, administración y utilización de otros fondos. ARTÍCULO 25 Cobertura de pérdidas 1. Las pérdidas derivadas de las operaciones del MEDE se cubrirán: a) en primer lugar, con el fondo de reserva; b) en segundo lugar, con el capital desembolsado; y c) por último, con un importe adecuado de capital no desembolsado autorizado, que se exigirá de conformidad con el artículo 9, apartado 3. 2. Si un miembro del MEDE no efectúa el pago requerido en virtud de un requerimiento de capital conforme al artículo 9, apartados 2 y 3, se dirigirá a todos los miembros del MEDE un requerimiento de capital revisado al alza, con vistas a garantizar que éste reciba en su totalidad el capital desembolsado necesario. El Consejo de Gobernadores decidirá la línea de actuación a seguir para garantizar que el miembro del MEDE en cuestión liquide su deuda con el MEDE en un plazo de tiempo razonable. El Consejo de Gobernadores estará facultado para exigir el pago de intereses de demora sobre el importe vencido. 3. Cuando un miembro del MEDE liquide su deuda con el MEDE según lo estipulado en el apartado 2, el capital excedente se reintegrará a los demás miembros del MEDE de conformidad con las normas que adoptará el Consejo de Gobernadores.

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ARTÍCULO 26 Presupuesto

CAPÍTULO 6 - DISPOSICIONES GENERALES ARTÍCULO 31 Lugar de establecimiento

El Consejo de Administración aprobará anualmente el presupuesto del MEDE.

1. El MEDE tendrá su sede y oficina principal en Luxemburgo. ARTÍCULO 27 Cuentas anuales

2. El MEDE podrá establecer una oficina de enlace en Bruselas.

1. El Consejo de Gobernadores aprobará las cuentas anuales del MEDE. 2. El MEDE publicará un informe anual que contenga un estado de cuentas auditado y transmitirá a sus miembros, cada tres meses, un resumen de su situación financiera y una cuenta de pérdidas y ganancias que muestre los resultados de sus operaciones. ARTÍCULO 28 Auditoría interna Se establecerá una función de auditoría interna conforme a las normas internacionales.

ARTÍCULO 32 Estatuto jurídico, privilegios e inmunidades 1. A fin de permitir al MEDE cumplir su finalidad, el estatuto jurídico y los privilegios e inmunidades establecidos en el presente artículo se reconocerán al MEDE en el territorio de cada uno de sus miembros. El MEDE procurará obtener el reconocimiento de su estatuto jurídico y de sus privilegios e inmunidades en los otros territorios en los que desarrolle sus funciones o posea activos. 2. El MEDE estará dotado de personalidad jurídica y tendrá plena capacidad jurídica para: a) adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles;

ARTÍCULO 29 Auditoría externa

b) celebrar contratos;

Las cuentas del MEDE serán auditadas por auditores externos independientes que hayan recibido la aprobación del Consejo de Gobernadores y a los que corresponderá certificar las declaraciones financieras anuales. Los auditores externos dispondrán de plenas facultades para examinar todos los libros y la contabilidad del MEDE y obtener toda la información relativa a sus operaciones. ARTÍCULO 30 Comité de Auditores 1. El Comité de Auditores estará compuesto por cinco miembros de reconocida competencia en materia de auditoría y asuntos financieros nombrados por el Consejo de Gobernadores e incluirá dos miembros de los órganos supremos de auditoría de los miembros del MEDE -sometidos a rotación entre sí- y uno del Tribunal de Cuentas Europeo. 2. Los miembros del Comité de Auditores serán independientes. No pedirán ni seguirán instrucciones de los órganos de gobierno del MEDE, de los miembros del MEDE ni de ningún otro organismo público o privado. 3. El Comité de Auditores elaborará auditorías independientes, inspeccionará las cuentas del MEDE y verificará que las cuentas de resultados y el balance son correctos. Tendrá pleno acceso a todo documento del MEDE necesario para la realización de su cometido. 4. El Comité de Auditores podrá informar en todo momento al Consejo de Administración acerca de sus constataciones. Elaborará un informe anual destinado al Consejo de Gobernadores. 5. El Consejo de Gobernadores pondrá el informe anual a disposición de los Parlamentos nacionales y los órganos supremos de auditoría de los miembros del MEDE y del Tribunal de Cuentas Europeo. 6.

Cualesquiera otras cuestiones relativas al presente artículo deberán tratarse en detalle en los estatutos del MEDE.

c) ser parte en procedimientos administrativos, judiciales, extrajudiciales o de cualquier otra naturaleza; y d) celebrar un acuerdo de sede y/o protocolos según sea necesario para garantizar que su estatuto jurídico y sus privilegios e inmunidades son reconocidos y aplicados. 3.

El MEDE, sus bienes, sus recursos financieros y sus activos, dondequiera que estuvieren localizados y cualesquiera que fueren sus poseedores, gozarán de inmunidad frente a cualquier forma de procedimiento judicial, excepto en la medida en que el MEDE renuncie expresamente a dicha inmunidad para un procedimiento o contrato determinado, incluida la documentación relativa a los instrumentos de financiación.

4. Los bienes, los recursos financieros y los activos del MEDE, dondequiera que estuvieren localizados y cualesquiera que fueren sus poseedores, no podrán ser objeto de investigación, requisa, confiscación, expropiación o cualquier otra forma de embargo, incautación o ejecución resultante de una acción ejecutiva, judicial, administrativa o legislativa. 5. Los archivos del MEDE y todos los documentos que le pertenezcan o estén en su posesión serán inviolables. 6. Los locales del MEDE serán inviolables. 7. Cada Estado miembro del MEDE y cada Estado que haya reconocido el estatuto jurídico y los privilegios e inmunidades del MEDE concederán a las comunicaciones oficiales del MEDE el mismo trato que otorgan a las comunicaciones oficiales de un miembro del MEDE. 8. En la medida en que sea necesario para llevar a cabo las actividades contempladas en el presente Tratado, los bienes, los recursos financieros y los activos del MEDE estarán exentos de restricciones, regulaciones, medidas de control y moratorias de cualquier naturaleza. 9. El MEDE quedará exento de cualquier exigencia de autoriza-

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ción o licencia aplicable a las entidades de crédito, a los prestadores de servicios de inversión o a otras entidades autorizadas, aprobadas o reguladas de conformidad con la legislación de los miembros del MEDE. ARTÍCULO 33 Personal del MEDE El Consejo de Administración establecerá las condiciones laborales del Director Ejecutivo y del resto del personal del MEDE. ARTÍCULO 34 Secreto profesional Los miembros o antiguos miembros del Consejo de Gobernadores y del Consejo de Administración y cualesquiera otras personas que trabajen o hayan trabajado para el MEDE o en actividades relacionadas con el MEDE no divulgarán información que esté sometida a la obligación de secreto profesional. Estarán obligados, incluso después de haber cesado en sus cargos, a no divulgar información que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional. ARTÍCULO 35 Inmunidad de las personas 1. En interés del MEDE, el presidente del Consejo de Gobernadores, los gobernadores, los gobernadores suplentes, los administradores, los administradores suplentes, así como el Director Ejecutivo y los demás miembros del personal gozarán de inmunidad de jurisdicción en relación con las acciones que realicen en el desempeño de sus funciones oficiales y disfrutarán de inviolabilidad de todos sus escritos y documentos oficiales. 2. El Consejo de Gobernadores podrá levantar, en la medida y en las condiciones que determine, cualquiera de las inmunidades conferidas en virtud del presente artículo en relación con el presidente del Consejo de Gobernadores, un gobernador, un gobernador suplente, un administrador, un administrador suplente o el Director Ejecutivo. 3. El Director Ejecutivo podrá levantar la inmunidad de los miembros del personal del MEDE, salvo de él mismo. 4. Cada miembro del MEDE adoptará diligentemente las medidas necesarias a fin de dar cumplimiento en su propia legislación a lo dispuesto en el presente artículo e informará al MEDE en consecuencia. ARTÍCULO 36 Inmunidad fiscal 1. Dentro del ámbito de sus actividades oficiales, el MEDE, sus activos, sus ingresos y sus bienes y sus operaciones y transacciones autorizadas por el presente Tratado estarán exentos de cualesquiera impuestos directos. 2. Los miembros del MEDE adoptarán, siempre que les sea posible, las disposiciones apropiadas para la remisión o el reembolso de los derechos indirectos y de los impuestos sobre la venta incluidos en los precios de los bienes muebles o inmuebles cuando el MEDE realice, para su uso oficial, compras importantes cuyo precio comprenda derechos e impuestos de esta naturaleza. 3. No se concederá exoneración alguna respecto de impuestos, tasas y derechos que constituyan una simple remuneración de servicios de utilidad pública.

4. Los bienes importados por el MEDE y necesarios para el ejercicio de sus actividades oficiales estarán exentos de derechos de importación e impuestos y de cualquier prohibición o restricción a la importación. 5. El personal del MEDE estará sujeto a un impuesto interno en beneficio del MEDE sobre los salarios y emolumentos pagados por el MEDE, que se regirá por las normas que adoptará el Consejo de Gobernadores. A partir de la fecha de aplicación de este impuesto, dichos salarios y emolumentos quedarán exentos de todo impuesto nacional sobre la renta. 6. Estarán exentas de todo impuesto las obligaciones o títulos emitidos por el MEDE, así como sus intereses o dividendos, quienquiera que sea el tenedor, si: a) el impuesto constituye una discriminación contra dicha obligación o título únicamente por razón de su origen, o b) la única base jurisdiccional del impuesto es el lugar o la moneda en que se hayan emitido, sean pagaderos o hayan sido pagados, o la ubicación de cualquier oficina o dependencia que el MEDE tenga. ARTÍCULO 37 Interpretación y resolución de controversias 1. Cualquier cuestión relativa a la interpretación o aplicación de las disposiciones del presente Tratado y de los estatutos del MEDE que se suscite entre cualquier miembro y el MEDE, o entre miembros del MEDE, se someterá al Consejo de Administración para decisión. 2. El Consejo de Gobernadores decidirá de cualquier controversia entre un miembro del MEDE y el MEDE, o entre miembros del MEDE, respecto de la interpretación y aplicación del presente Tratado, incluida cualquier controversia sobre la compatibilidad de las decisiones adoptadas por el MEDE con el presente Tratado. El derecho de voto del miembro o miembros del Consejo de Gobernadores que fueran parte en una controversia quedará en suspenso cuando el Consejo de Gobernadores proceda a una votación sobre dicha decisión y el umbral de votos necesarios para la adopción de la decisión se recalculará en consecuencia. 3. Si un miembro del MEDE recurre la decisión a que se refiere el apartado 2, el asunto se someterá al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea será vinculante para las Partes en el procedimiento, que adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a la misma dentro del período que fijará dicho Tribunal. ARTÍCULO 38 Cooperación internacional El MEDE estará facultado, a fin de cumplir sus objetivos, a cooperar en los términos del presente Tratado con el FMI, los Estados que proporcionen asistencia financiera a un miembro del MEDE de forma ad hoc y las entidades u organizaciones internacionales que tengan competencias específicas en ámbitos afines. CAPÍTULO 7 - DISPOSICIONES TRANSITORIAS ARTÍCULO 39 Relación con la capacidad de préstamo de la FEEF

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Durante el período transitorio, comprendido entre la entrada en vigor del presente Tratado y la completa extinción de la FEEF, la capacidad de préstamo global del MEDE y de la FEEF no excederá de 500.000 millones de euros, sin perjuicio de una revisión periódica de la adecuación del volumen máximo de préstamo de conformidad con el artículo 10. El Consejo de Administración adoptará las directrices detalladas relativas al cálculo de la capacidad de compromiso futura a fin de garantizar que no se supere el límite máximo de préstamo global. ARTÍCULO 40 Transferencia de las asistencias financieras concedidas por la FEEF 1. No obstante lo dispuesto en el artículo 13, el Consejo de Gobernadores podrá decidir que los compromisos de la FEEF de proporcionar asistencia financiera a un miembro del MEDE conforme al acuerdo con este miembro sean asumidos por el MEDE en la medida en que dichos compromisos se deriven de tramos de préstamo no desembolsados y no financiados. 2. Si es autorizado por su Consejo de Gobernadores, el MEDE podrá adquirir los derechos y asumir las obligaciones de la FEEF, en particular respecto de la totalidad o parte de sus derechos y obligaciones pendientes en relación con sus préstamos en vigor. 3. El Consejo de Gobernadores adoptará las disposiciones específicas necesarias que permitan efectuar la transferencia de las obligaciones de la FEEF al MEDE a que se hace referencia en el apartado 1 y las transferencias de derechos y obligaciones descritas en el apartado 2. ARTÍCULO 41 Pago del capital inicial 1. Sin perjuicio del apartado 2, el pago de las acciones desembolsadas inicialmente suscritas por cada miembro del MEDE se efectuará en cinco tramos anuales del 20 % cada uno del importe total. El primer tramo será desembolsado por cada miembro del MEDE en el plazo de 15 días tras la fecha de entrada en vigor del presente Tratado. Los cuatro tramos restantes serán exigibles en las fechas correspondientes al primer, segundo, tercer y cuarto aniversario del pago del primer tramo, respectivamente. 2. Durante el período de cinco años en el que se realizará la aportación del capital en tramos, los miembros del MEDE acelerarán el pago de las acciones desembolsadas, con tiempo suficiente antes de la fecha de emisión, con objeto de mantener un ratio mínimo del 15 % entre el capital desembolsado y el saldo vivo de las emisiones del MEDE y garantizarán una capacidad mínima de préstamo combinado del MEDE y de la FEEF de 500 000 millones de euros. 3. Un miembro del MEDE podrá decidir efectuar un pago adelantado de su parte de capital desembolsado. ARTÍCULO 42 Corrección temporal de la clave de contribución 1. Inicialmente, los Estados miembros del MEDE suscribirán el capital autorizado sobre la base de la clave de contribución inicial especificada en el anexo I. La corrección temporal incluida en esta clave de contribución inicial será aplicable durante un período de doce años tras la fecha de adopción del euro por el miembro del MEDE en cuestión. 2. Si el producto interior bruto (PIB) per cápita a precios de mercado, en euros, de un nuevo miembro del MEDE en el año inmediatamente anterior a su adhesión al MEDE, es inferior al 75 %

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de la media del PIB per cápita a precios de mercado de la Unión Europea, su cuota para la suscripción del capital autorizado del MEDE, determinada de conformidad con el artículo 10, gozará de una corrección temporal y será la suma del: a. 25 % de la parte que el banco central nacional de dicho miembro del MEDE tenga en el capital del BCE, determinada de conformidad con el artículo 29 de los Estatutos del SEBC; y b. 75 % de la parte de ese miembro del MEDE en la renta nacional bruta (RNB) a precios de mercado, en euros, de la zona del euro registrada el año inmediatamente anterior a su adhesión al MEDE. Los porcentajes contemplados en las letras a) y b) se redondearán al alza o a la baja al múltiplo más próximo de 0,0001 %. Los datos estadísticos tenidos en cuenta serán los publicados por Eurostat. 3. La corrección temporal contemplada en el apartado 2 será aplicable durante un período de doce años tras la fecha de adopción del euro por el miembro del MEDE en cuestión. 4. Como consecuencia de la corrección temporal de la clave de contribución, la proporción pertinente de las acciones asignadas a un miembro del MEDE en virtud del apartado 2 se redistribuirán entre los miembros del MEDE que no disfruten de una corrección temporal sobre la base de su participación en el capital del BCE, determinada de conformidad con el artículo 29 de los Estatutos del SEBC, existente inmediatamente antes de la emisión de las acciones correspondientes al nuevo miembro del MEDE. ARTÍCULO 43 Primeros nombramientos 1. Cada miembro del MEDE nombrará a su gobernador y a su gobernador suplente en el plazo de dos semanas tras la entrada en vigor del presente Tratado. 2. El Consejo de Gobernadores nombrará al Director Ejecutivo y cada gobernador nombrará a un administrador y a un administrador suplente en el plazo de dos meses tras la entrada en vigor del presente Tratado. CAPÍTULO 8 - DISPOSICIONES FINALES ARTÍCULO 44 Adhesión El presente Tratado queda abierto a la adhesión de los demás Estados miembros de la Unión Europea de conformidad con el artículo 2, presentando su solicitud al MEDE una vez que el Consejo de la Unión Europea, de conformidad con el artículo 140, apartado 2, del TFUE, haya tomado la decisión de suprimir su excepción relativa a la adopción del euro. El Consejo de Gobernadores aprobará la solicitud de adhesión del nuevo miembro del MEDE y los aspectos técnicos de la misma, así como las adaptaciones a que habrá que someter el presente Tratado como consecuencia directa de la adhesión. Tras la aprobación de la solicitud de adhesión por el Consejo de Gobernadores, la adhesión de los nuevos miembros del MEDE tendrá lugar cuando se haga el depósito de los instrumentos de adhesión ante el depositario, quien notificará a los demás miembros del MEDE dicho depósito.


ARTÍCULO 45 Anexos

Anexo 1 Clave de contribución del MEDE

Los siguientes anexos del presente Tratado formarán parte integrante del mismo:

Miembro del MEDE

1) Anexo I: Clave de contribución del MEDE; y 2) Anexo II: Suscripciones del capital autorizado.

Clave del MEDE (%)

Reino de Bélgica

3,4771

República Federal de Alemania

27,1464

República de Estonia

0,186

Irlanda

1,5922

República Helénica

2,8167

Reino de España

11,9037

República Francesa

20,3859

República Italiana

17,9137

República de Chipre

0,1962

Gran Ducado de Luxemburgo

0,2504

1. El presente Tratado será sometido a ratificación, aprobación o aceptación por sus signatarios. Los instrumentos de ratificación, aprobación o aceptación serán depositados ante el depositario.

Malta

0,0731

Reino de los Países Bajos

5,717

República de Austria

2,7834

2. El depositario notificará a los otros signatarios cada depósito y la fecha del mismo.

República Portuguesa

2,5092

República de Eslovenia

0,4276

República Eslovaca

0,824

República de Finlandia

1,7974

ARTÍCULO 46 Depósito El presente Tratado será depositado ante la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea («el depositario»), que transmitirá copias autenticadas a todos los signatarios. ARTÍCULO 47 Ratificación, aprobación o aceptación

ARTÍCULO 48 Entrada en vigor 1. El presente Tratado entrará en vigor en la fecha en que los instrumentos de ratificación, aprobación o aceptación hayan sido depositados por un grupo de signatarios cuyas cuotas iniciales de suscripción representen globalmente como mínimo el 90 % del total de suscripciones indicado en el anexo II. Cuando proceda se adaptará la lista de miembros del MEDE. En tal caso, se recalculará la clave de contribución del anexo I, y se reducirán en consecuencia el total del capital autorizado indicado en el artículo 8, apartado 1, y en el anexo II y el valor nominal total inicial de las acciones desembolsadas indicado en el artículo 8, apartado 2.

Total

100

Anexo II Número de acciones

Suscripción del capital (EUR)

243 397

24 339 700 000

República Federal de Alemania

1 900 248

190 024 800 000

República de Estonia Irlanda República Helénica Reino de España República Francesa República Italiana

13 020 111 454 197 169 833 259 1 427 013 1 253 959

1 302 000 000 11 145 400 000 19 716 900 000 83 325 900 000 142 701 300 000 125 395 900 000

República de Chipre

13 734

1 373 400 000

Gran Ducado de Luxemburgo

17 528

1 752 800 000

Malta

5 117

511 700 000

Reino de los Países Bajos

400 190

40 019 000 000

República de Austria República Portuguesa República de Eslovenia

194 838 175 644 29 932

19 483 800 000 17 564 400 000 2 993 200 000

Miembro del MEDE Reino de Bélgica

2. Para cada signatario que deposite posteriormente sus instrumentos de ratificación, aprobación o aceptación, el presente Tratado entrará en vigor el día siguiente a la fecha de depósito. 3. Para cada Estado que se adhiera al presente Tratado al amparo de su artículo 44, el Tratado entrará en vigor a los veinte días del depósito de su instrumento de adhesión. Hecho en Bruselas el dos de febrero del año dos mil doce en un único ejemplar original, cuyos textos en alemán, eslovaco, esloveno, español, estonio, finés, francés, griego, inglés, irlandés, italiano, maltés, neerlandés, portugués y sueco son igualmente auténticos y serán depositados en los archivos del depositario, que transmitirá una copia debidamente autenticada a cada una de las Partes Contratantes.

Nota 1

DO L 91 de 6.4.2011, p. 1.

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TRATADO DE ESTABILIDAD, COORDINACIÓN Y GOBERNANZA EN LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA* Entre el Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, el Gran Ducado de Luxemburgo, Hungría, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polonia, la República Portuguesa, Rumanía, la República de Eslovenia, la República Eslovaca, la República de Finlandia y el Reino Unido de Suecia, denominado en lo sucesivo las «Partes Contratantes», CONSCIENTES de su obligación, en su condición de Estados miembros de la Unión Europea, de considerar sus políticas económicas como una cuestión de interés común, DESEANDO propiciar las condiciones para un crecimiento económico más intenso en la Unión Europea, y desarrollar para ello una coordinación cada vez más estrecha de las políticas económicas en la zona del euro, TENIENDO PRESENTE que la necesidad de que los gobiernos mantengan unas finanzas públicas saneadas y sostenibles y eviten un déficit público excesivo es de vital importancia para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto y, en consecuencia, requiere la introducción de normas específicas, incluida una “regla de equilibrio presupuestario” y un mecanismo automático de adopción de medidas correctoras, CONSCIENTES de la necesidad de garantizar que su déficit público no exceda del 3 % de su producto interior bruto a precios de mercado y que su deuda pública no sea superior al 60 % de su producto interior bruto a precios de mercado o descienda de manera suficiente para aproximarse a este valor, RECORDANDO que las Partes Contratantes, como Estados miembros de la Unión Europea, han de abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión en el marco de la unión económica, en particular la práctica de acumular deuda fuera de las cuentas públicas,

ble las disposiciones del presente Tratado a los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, CONGRATULÁNDOSE de las propuestas legislativas presentadas por la Comisión Europea para la zona del euro el 23 de noviembre de 2011 en el marco de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, que se refieren al refuerzo de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros que padecen o corren el riesgo de padecer dificultades graves por lo que respecta a su estabilidad financiera, así como a disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para que se garantice la corrección del déficit presupuestario excesivo de los Estados miembros, y TOMANDO NOTA de la intención de la Comisión Europea de presentar nuevas propuestas legislativas para la zona del euro, que se refieren, en particular, a la información previa sobre los planes de emisión de deuda, a programas de colaboración económica en los que se expongan de manera pormenorizada las reformas estructurales de los Estados miembros que sean objeto de un procedimiento de déficit excesivo, así como a la coordinación de los grandes planes de reforma de la política económica de los Estados miembros, EXPRESANDO su disposición a apoyar las propuestas que la Comisión Europea pudiera presentar para reforzar aún más el Pacto de Estabilidad y Crecimiento mediante la fijación, para los Estados miembros cuya moneda es el euro, de un nuevo margen de variación para los objetivos a medio plazo en consonancia con los límites establecidos en el presente Tratado, TOMANDO NOTA de que, al examinar y supervisar los compromisos presupuestarios asumidos en virtud del presente Tratado, la Comisión Europea actuará en el marco de sus competencias en virtud del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en particular sus artículos 121, 126 y 136, OBSERVANDO en particular que, con respecto a la aplicación de la «regla de equilibrio presupuestario» establecida en el artículo 3 del presente Tratado, dicha supervisión se efectuará mediante la fijación de objetivos nacionales específicos a medio plazo y de calendarios de convergencia, según proceda, para cada Parte Contratante.

TENIENDO PRESENTE que los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la zona del euro pactaron, el 9 de diciembre de 2011, una arquitectura reforzada para la unión económica y monetaria, basada en los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea y que facilite la aplicación de las medidas adoptadas sobre la base de los artículos 121, 126 y 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

OBSERVANDO que los objetivos a medio plazo deben actualizarse periódicamente con arreglo a un método establecido de común acuerdo, cuyos principales parámetros también deben revisarse periódicamente, que refleje adecuadamente los riesgos de los pasivos explícitos e implícitos para las finanzas públicas, tal y como aparece plasmado en los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento,

TENIENDO PRESENTE que el objetivo de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la zona del euro y de otros Estados miembros de la Unión Europea es incorporar lo antes posi-

OBSERVANDO que ha de evaluarse si se ha avanzado lo suficiente hacia los objetivos a medio plazo mediante una valoración general que tome como punto de referencia el saldo estructural e incluya un

*El nombre completo es Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica Monetaria entre el Reino de Bélgica, la República de Bulgaria, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, la república de Letonia, la República de Lituania, el Gran Ducado de Luxemburgo, Hungría, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República de Polonia, la República Portuguesa, Rumanía, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia y el Reino Unido, disponible en: http:// european-council.europa.eu/media/639250/02_-_tscg.es.12.pdf

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análisis del gasto una vez tenidas en cuenta las medidas discrecionales relativas a los ingresos, en consonancia con lo que disponga el Derecho de la Unión Europea, en particular el Reglamento (EC) n.º 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas, modificado por el Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011 («el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado»), OBSERVANDO que el mecanismo corrector que han de introducir las Partes Contratantes debe tender a corregir las desviaciones del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste, incluido su impacto agregado sobre la dinámica de la deuda pública, OBSERVANDO que el cumplimiento de la obligación de las Partes Contratantes de transponer la «regla de equilibrio presupuestario» en sus ordenamientos jurídicos nacionales, mediante disposiciones vinculantes, permanentes y preferentemente de rango constitucional, debe estar sujeto a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de conformidad con el artículo 273 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, RECORDANDO que el artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea faculta al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para imponer el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva al Estado miembro de la Unión Europea que haya incumplido una de sus sentencias, y RECORDANDO que la Comisión Europea ha establecido criterios para determinar la suma a tanto alzado o la multa coercitiva que ha de imponerse en el marco del citado artículo, RECORDANDO la necesidad de facilitar la adopción de medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo de la Unión Europea con respecto a Estados miembros cuya moneda es el euro y cuyo déficit público, previsto o real, exceda del 3 % del producto interior bruto, y de reforzar al mismo tiempo de manera considerable el objetivo de dicho procedimiento, a saber, alentar y, en caso necesario, obligar a tal Estado miembro a reducir el déficit que pueda haberse detectado, RECORDANDO la obligación para las Partes Contratantes cuya deuda pública exceda del valor de referencia del 60 % de reducirla a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia, TENIENDO PRESENTE la necesidad de respetar, en la aplicación del presente Tratado, la función específica que desempeñan los interlocutores sociales, tal y como la reconocen las leyes o los ordenamientos jurídicos nacionales de cada una de las Partes Contratantes, SUBRAYANDO que ninguna de las disposiciones del presente Tratado debe interpretarse como una alteración de las condiciones de política económica en las que se haya concedido asistencia financiera a una Parte Contratante en un programa de estabilización con participación de la Unión Europea, sus Estados Miembros o el Fondo Monetario Internacional, OBSERVANDO que el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria exige que las Partes Contratantes cooperen en aras de una política económica que, sobre la base de los mecanismos de coordinación de la política económica definidos en los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, les permita adoptar las iniciativas y medidas necesarias en todos los ámbitos que sean esenciales para el correcto funcionamiento de la zona del euro,

334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sin perjudicar al mercado interior, así como la voluntad de hacer pleno uso de medidas específicas para los Estados miembros cuya moneda es el euro, de conformidad con el artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y de un procedimiento de debate y coordinación previos entre las Partes Contratantes cuya moneda es el euro de todas las reformas importantes de la política económica que proyecten, a fin de establecer como referencia las prácticas más idóneas, RECORDANDO que los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la zona del euro acordaron el 26 de octubre de 2011 mejorar la gobernanza de la zona del euro, incluida la celebración de al menos dos reuniones de Cumbre del Euro al año, que habrán de convocarse, salvo que existan circunstancias excepcionales que lo justifiquen, inmediatamente después de las reuniones del Consejo Europeo o de aquellas en las que participen todas las Partes Contratantes que hayan ratificado el presente Tratado, RECORDANDO que los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la zona del euro y de otros Estados miembros de la Unión Europea refrendaron el 25 de marzo de 2011 el Pacto por el Euro Plus, que señala las cuestiones esenciales para fomentar la competitividad en la zona del euro, DESTACANDO la importancia del Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad como elemento de la estrategia global de fortalecimiento de la unión económica y monetaria y SEÑALANDO que la concesión de asistencia financiera en el marco de los nuevos programas en virtud del Mecanismo Europeo de Estabilidad estará condicionada, a partir del 1 de marzo de 2013, a la ratificación del presente Tratado por la Parte Contratante de que se trate y, tras la expiración del período de transposición a que se refiere el artículo 3, apartado 2, del presente Tratado al cumplimiento de los requisitos de dicho artículo, OBSERVANDO que el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, la República de Estonia, Irlanda, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Chipre, el Gran Ducado de Luxemburgo, Malta, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y la República de Finlandia son Partes Contratantes cuya moneda es el euro y que, como tales, estarán vinculadas por el presente Tratado desde el primer día del mes siguiente al depósito de su instrumento de ratificación si el Tratado está en vigor en esa fecha, OBSERVANDO ASIMISMO que la República de Bulgaria, el Reino de Dinamarca, la República de Letonia, la República de Lituania, Hungría, la República de Polonia, Rumanía y el Reino de Suecia son Partes Contratantes que, como Estados miembros de la Unión Europea, están acogidas, en la fecha de la firma del presente Tratado, a una excepción a la participación en la moneda única y que, mientras no se derogue dicha excepción, únicamente pueden quedar vinculadas por aquellas disposiciones de los títulos III y IV del presente Tratado por las cuales se declaren, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o en una fecha posterior, dispuestas a vincularse, HAN CONVENIDO EN LAS DISPOSICIONES SIGUIENTES: TÍTULO I OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN ARTÍCULO 1

OBSERVANDO, en particular, la voluntad de las Partes Contratantes de utilizar de manera más activa la cooperación reforzada, a tenor del artículo 20 del Tratado de la Unión Europea y de los artículos 326 a

1. En virtud del presente Tratado, las Partes Contratantes acuerdan, en su condición de Estados miembros de la Unión Europea,

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reforzar el pilar económico de la unión económica y monetaria mediante la adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria a través de un pacto presupuestario, a reforzar la coordinación de sus políticas económicas y a mejorar la gobernanza de la zona del euro, respaldando así la consecución de los objetivos de la Unión Europea en materia de crecimiento sostenible, empleo, competitividad y cohesión social. 2.

El presente Tratado se aplicará íntegramente a las Partes Contratantes cuya moneda es el euro. Se aplicará asimismo a las demás Partes Contratantes en la medida y en las condiciones establecidas en el artículo 14. TÍTULO II COHERENCIA Y RELACIÓN CON EL DERECHO DE LA UNIÓN ARTÍCULO 2

1. Las Partes Contratantes aplicarán e interpretarán el presente Tratado de conformidad con los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, en particular el artículo 4, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea, y con el Derecho de la Unión Europea, incluido el Derecho procesal cuando sea necesaria la adopción de Derecho derivado. 2. El presente Tratado será de aplicación en la medida en que sea compatible con los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea y con el Derecho de la Unión Europea. No afectará a las competencias de la Unión para actuar en el ámbito de la unión económica. TÍTULO III

d) cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado esté muy por debajo del 60 % y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos, el límite inferior del objetivo a medio plazo especificado en la letra b) podrá alcanzar un déficit estructural máximo del 1 % del producto interior bruto a precios de mercado;

e) en el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, se activará automáticamente un mecanismo corrector. Este mecanismo incluirá la obligación de la Parte Contratante de que se trate de aplicar medidas para corregir las desviaciones en un plazo de tiempo determinado.

2. Las normas establecidas en el apartado 1 se incorporarán al Derecho nacional de las Partes Contratantes a más tardar un año después de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios nacionales. Las Partes Contratantes establecerán a escala nacional el mecanismo corrector mencionado en el apartado 1, letra e), sobre la base de los principios comunes que proponga la Comisión Europea, relativos en particular a la naturaleza, el alcance y el calendario de la medida correctora que se adopte, igualmente en caso de circunstancias excepcionales, y a la función e independencia de las instituciones responsables a escala nacional de supervisar la observancia de las normas establecidas en el apartado 1. Dicho mecanismo corrector respetará plenamente las prerrogativas de los Parlamentos nacionales. 3. A los efectos del presente artículo, serán de aplicación las definiciones establecidas en el artículo 2 del Protocolo (n.º 2) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados de la Unión Europea.

PACTO PRESUPUESTARIO ARTÍCULO 3 1. Las Partes Contratantes aplicarán, además de sus obligaciones en virtud del Derecho de la Unión Europea y sin perjuicio de ellas, las normas establecidas en el presente apartado: a)

la situación presupuestaria de las administraciones públicas de cada Parte Contratante será de equilibrio o de superávit;

b)

la norma establecida en la letra a) se considerará respetada si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado. Las Partes Contratantes garantizarán la rápida convergencia hacia su respectivo objetivo a medio plazo. El calendario para lograr dicha convergencia lo propondrá la Comisión Europea tomando en consideración los riesgos específicos para la sostenibilidad de cada país. Los avances hacia el objetivo a medio plazo y su observancia serán objeto de una evaluación global que tome como referencia el saldo estructural e incluya un análisis del gasto excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos, en consonancia con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado;

c) las Partes Contratantes podrán desviarse temporalmente de su objetivo a medio plazo respectivo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo únicamente en las circunstancias excepcionales definidas en el apartado 3, letra b);

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A los efectos del presente artículo se aplicarán además las siguientes definiciones: a) por «saldo estructural anual de las administraciones públicas» se entenderá el saldo anual ajustado en función del ciclo, una vez excluidas las medidas puntuales y las de carácter temporal; b) por «circunstancias excepcionales» se entenderá aquel acontecimiento inusual que esté fuera del control de la Parte Contratante afectada y tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas o aquellos períodos de grave recesión económica a tenor del Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, siempre que la desviación temporal de la Parte Contratante afectada no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. ARTÍCULO 4 Cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto de una Parte Contratante rebase el valor de referencia del 60 % mencionado en el artículo 1 del Protocolo (n.º 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados de la Unión Europea, tal Parte Contratante la reducirá a un ritmo medio de una veinteava parte al año como referencia, según lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, modificado por el Reglamento (UE) n.º 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011. La existencia de un déficit excesivo debida al incumplimiento del criterio de la deuda se decidirá de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.


ARTÍCULO 5 1. Aquella Parte Contratante que sea objeto de un procedimiento de déficit excesivo con arreglo a los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea establecerá un programa de colaboración presupuestaria y económica en el que incluya una descripción pormenorizada de las reformas estructurales que se deberán adoptar y aplicar a fin de garantizar una corrección efectiva y duradera de su déficit excesivo. El contenido y la forma de dichos programas se definirán en virtud del Derecho de la Unión Europea. La presentación de estos programas al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión Europea para su aprobación, así como su seguimiento tendrán lugar al amparo de los procedimientos de supervisión establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. 2. La ejecución del programa de colaboración presupuestaria y económica y de los planes presupuestarios anuales relacionados será supervisada por el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea.

establecidos por la Comisión Europea en el marco del artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Si el Tribunal de Justicia declara que la Parte Contratante afectada ha incumplido su sentencia, podrá condenarla al pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva adaptada a las circunstancias, que no excederá del 0,1 % de su producto interior bruto. Los importes impuestos a una Parte Contratante cuya moneda es el euro serán pagaderos al Mecanismo Europeo de Estabilidad. En los demás casos, los pagos se imputarán al presupuesto general de la Unión Europea. 3. El presente artículo constituye un compromiso entre las Partes Contratantes con arreglo al artículo 273 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. TÍTULO IV COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS Y CONVERGENCIA

ARTÍCULO 6

ARTÍCULO 9

Con el fin de coordinar mejor la planificación de sus emisiones de deuda nacional, las Partes Contratantes informarán con antelación al Consejo de la Unión Europea y a la Comisión Europea de sus planes de emisión de deuda pública.

Sobre la base de la coordinación de las políticas económicas definida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, las Partes Contratantes se comprometen a cooperar en aras de una política económica que fomente el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria y el crecimiento económico mediante una convergencia y competitividad reforzadas. Con este fin, las Partes Contratantes adoptarán las iniciativas y medidas necesarias en todos los ámbitos que sean esenciales para el correcto funcionamiento de la zona del euro, de conformidad con los objetivos de fomento de la competitividad, promoción del empleo, contribución a la sostenibilidad de las finanzas públicas y refuerzo de la estabilidad financiera.

ARTÍCULO 7 Las Partes Contratantes cuya moneda es el euro se comprometen, en el pleno respeto de los requisitos procedimentales establecidos en los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, a apoyar las propuestas o recomendaciones formuladas por la Comisión Europea cuando esta considere que un Estado miembro de la Unión Europea cuya moneda es el euro incumple el criterio del déficit en el marco de un procedimiento de déficit excesivo. Esta obligación no será aplicable cuando se constate que una mayoría cualificada de las Partes Contratantes cuya moneda es el euro, calculada por analogía con las disposiciones pertinentes de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea y sin tener en cuenta la posición de la Parte Contratante afectada, se opone a la decisión propuesta o recomendada. ARTÍCULO 8 1. Se invita a la Comisión Europea a presentar en su debido momento a las Partes Contratantes un informe sobre las disposiciones adoptadas por cada una de ellas en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2. Si la Comisión Europea, tras haber brindado a la Parte Contratante afectada la oportunidad de presentar sus observaciones, concluye en su informe que esta ha incumplido lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, el asunto será sometido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea por una o más Partes Contratantes. Cuando una Parte Contratante considere, con independencia del informe de la Comisión, que otra Parte Contratante ha incumplido lo dispuesto en artículo 3, apartado 2, podrá someter igualmente el asunto al Tribunal de Justicia. En ambos casos, la sentencia del Tribunal de Justicia será vinculante para las partes en el procedimiento, que adoptarán las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia en el plazo que decida dicho Tribunal.

ARTÍCULO 10 De conformidad con las disposiciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, las Partes Contratantes se declaran dispuestas a hacer un uso activo, cuando proceda y sea necesario, de medidas específicas para los Estados miembros cuya moneda es el euro, a tenor del artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como de la cooperación reforzada, a tenor del artículo 20 del Tratado de la Unión Europea y de los artículos 326 a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en cuestiones que sean esenciales para el correcto funcionamiento de la zona del euro, sin perjudicar al mercado interior. ARTÍCULO 11 Con el fin de establecer como referencia las prácticas más idóneas y de cooperar en aras de una política económica más estrechamente coordinada, las Partes Contratantes garantizan que todas las grandes reformas de política económica que proyecten llevar a cabo se debatirán previamente y, en su caso, se coordinarán entre sí. Participarán en tal coordinación las instituciones de la Unión Europea según lo requiera el Derecho de la Unión Europea. TÍTULO V GOBERNANZA DE LA ZONA DEL EURO ARTÍCULO 12

2. Si, sobre la base de su propia apreciación o de la de la Comisión Europea, una Parte Contratante considera que otra Parte Contratante no ha adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia a que se refiere el apartado 1, podrá someter el asunto al Tribunal de Justicia y solicitar la imposición de sanciones pecuniarias según los criterios

1. Los Jefes de Estado o de Gobierno de las Partes Contratantes cuya moneda es el euro celebrarán de manera informal reuniones de la Cumbre del Euro, junto con el Presidente de la Comisión Europea. Se invitará al Presidente del Banco Central Europeo a participar en tales reuniones.

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El Presidente de la Cumbre del Euro será designado por mayoría simple por los Jefes de Estado o de Gobierno de las Partes Contratantes cuya moneda es el euro al mismo tiempo que el Consejo Europeo elija a su Presidente y para un mandato de igual duración. 2. Se celebrarán reuniones de la Cumbre del Euro cuando sea necesario, y como mínimo dos veces al año, para debatir cuestiones relativas a las responsabilidades específicas que comparten con respecto a la moneda única las Partes Contratantes cuya moneda es el euro, otras cuestiones relacionadas con la gobernanza de la zona del euro y las normas que le son aplicables, así como las orientaciones estratégicas para la dirección de las políticas económicas a fin de aumentar la convergencia en la zona del euro. 3. Los Jefes de Estado o de Gobierno de las Partes Contratantes distintas de aquellas cuya moneda es el euro que hayan ratificado el presente Tratado participarán en los debates de las reuniones de la Cumbre del Euro sobre la competitividad de las Partes Contratantes, la modificación de la arquitectura general de la zona del euro y las normas fundamentales que se le aplicarán en el futuro, así como, cuando proceda y como mínimo una vez al año, en debates sobre cuestiones específicas de aplicación del presente Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. 4. El Presidente de la Cumbre del Euro garantizará la preparación y continuidad de las reuniones de la cumbre, en estrecha cooperación con el Presidente de la Comisión Europea. El Eurogrupo será el órgano encargado de la preparación y el seguimiento de las reuniones de la Cumbre del Euro y su Presidente podrá ser invitado a asistir a tales reuniones con ese fin. 5. Podrá invitarse al Presidente del Parlamento Europeo a comparecer. El Presidente de la Cumbre del Euro presentará un informe al Parlamento Europeo después de cada reunión de la Cumbre del Euro. 6. El Presidente de la Cumbre del Euro mantendrá cumplidamente informados de los preparativos y resultados de las reuniones de la cumbre a las Partes Contratantes distintas de aquellas cuya moneda es el euro y a los demás Estados miembros de la Unión Europea ARTÍCULO 13 De conformidad con lo dispuesto en el título II del Protocolo (n.º 1) sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, anejo a los Tratados de la Unión Europea, el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales de las Partes Contratantes decidirán conjuntamente la organización y la promoción de una conferencia de representantes de las comisiones pertinentes del Parlamento Europeo y de las de los Parlamentos nacionales, a fin de debatir políticas presupuestarias y otras cuestiones del ámbito del presente Tratado. TÍTULO VI DISPOSICIONES GENERALES Y FINALES ARTÍCULO 14 1. El presente Tratado será ratificado por las Partes Contratantes de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. Los instrumentos de ratificación se depositarán ante la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea (“el Depositario”).

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2. El presente Tratado entrará en vigor el 1 de enero de 2013, siempre que doce Partes Contratantes cuya moneda es el euro hayan depositado su instrumento de ratificación, o el primer día del mes siguiente al depósito del decimosegundo instrumento de ratificación por una Parte Contratante cuya moneda es el euro, optándose por la fecha que sea anterior. 3. El presente Tratado se aplicará a partir de su fecha de entrada en vigor a las Partes Contratantes cuya moneda es el euro que lo hayan ratificado. Se aplicará a las demás Partes Contratantes cuya moneda es el euro a partir del primer día del mes siguiente al depósito del respectivo instrumento de ratificación. 4. No obstante lo dispuesto en los apartados 3 y 5, el título V se aplicará a todas las Partes Contratantes de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado. 5. El presente Tratado se aplicará a las Partes Contratantes acogidas a una excepción, según la definición del artículo 139, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o del Protocolo (n.º 16) sobre determinadas disposiciones relativas a Dinamarca, anejo a los Tratados de la Unión Europea, que hayan ratificado el presente Tratado, a partir del día en que surta efecto la decisión de derogación de una u otra excepción, salvo en el caso de que la Parte Contratante interesada manifieste su intención de quedar vinculada en una fecha anterior por la totalidad o una parte de las disposiciones de los títulos III y IV del presente Tratado. ARTÍCULO 15 El presente Tratado estará abierto a la adhesión de los Estados Miembros de la Unión Europea que no sean Partes Contratantes. La adhesión se hará efectiva .mediante el depósito del instrumento de adhesión ante el Depositario, que lo notificará a las demás Partes Contratantes. Una vez autenticado por las Partes Contratantes, el texto del presente Tratado en la lengua oficial del Estado miembro adherente, a su vez lengua oficial y lengua de trabajo de las Instituciones de la Unión, se depositará en los archivos del Depositario como texto auténtico del presente Tratado. ARTÍCULO 16 En el plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Tratado, se adoptarán, sobre la base de una evaluación de la experiencia en su aplicación, las medidas necesarias, de conformidad con lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, a fin de incorporar el contenido del presente Tratado al marco jurídico de la Unión Europea. Hecho en Bruselas, el dos de marzo del año dos mil doce. El presente Tratado, redactado en un único ejemplar original en lenguas alemana, búlgara, danesa, eslovaca, eslovena, española, estonia, finesa, francesa, griega, húngara, inglesa, irlandesa, italiana, letona, lituana, maltesa, neerlandesa, polaca, portuguesa, rumana y sueca, cuyos textos son igualmente auténticos será depositado en los archivos del Depositario, que transmitirá una copia autenticada a cada una de las Partes Contratantes.


Quiénes Stefano Bartolini Licenciado en Ciencias Políticas (Universidad de Florencia), con estudios de posgrado en el Instituto Universitario Europeo (IUE) de Florencia. Posee una vasta experiencia académica como profesor en Ciencia Política en las universidades de Bologna, Florencia, Trieste y Genova. Desde 2006 hasta la fecha fue director del Robert Schuman Centre for Advanced Studies del IUE. Fue profesor visitante en la London School of Economics and Political Science, en el Nuffield College, Oxford, en el Institut d’Etudes Politiques de París y en las universidades Autónoma de Barcelona, de Berkeley y de Tokyo, entre otras. Ha sido y es todavía parte de consejos científicos de renombradas revistas de Ciencia Política, entre las cuales se destacan European Journal of Political Research (desde 1999) y Comparative Political Studies (desde 2004). Es autor de numerosos artículos y libros, algunos de los cuales fueron galardonados con importantes reconocimientos académicos, como el premio Stein Rokkan y la mención de honor de la European Union Studies Association otorgada a su libro Restructuring Europe (Oxford, Oxford University Press, 2005). Sus temas de interés son los partidos y las elecciones políticas, además de las dinámicas de la integración europea. Marcos Costa Lima Licenciado en Filosofía Política (Universidad Paul Valéry de Montpellier, Francia), doctor en Ciencias Sociales de la Universidad Estadual de Campinas (Brasil), con posdoctorado en Política Económica de la Universidad de París XIII (Francia). Es profesor del Programa de Estudios de Posgrado en Ciencia Política de la Universidad Federal de Pernambuco (UFPE ). Es miembro del Consejo Consultivo del Centro Internacional Celso Furtado de políticas para el desarrollo, en Río de Janeiro, y coordinador del Centro de Estudios Regionales y de Desarrollo en la UFPE. Ha sido profesor visitante en numerosas instituciones universitarias extranjeras, entre ellas: Universidad de Leiden (Países Bajos), Universidad de la República Oriental del Uruguay, Institut d ‘Études Politiques en Lille (Francia), la Universidad de Walles-Swansea (Reino Unido) y la Universidad de París III/Nouvelle Sorbonne, donde se desempeño como responsable de la cátedra Simon Bolívar. Es autor de numerosos artículos y libros y editor de obras colectivas en temas de globalización, teoría de relaciones internacionales y cooperación sur-sur. Sus intereses de investigación son la globalización, las dinámicas del capitalismo contemporáneo y el desarrollo socio-económico de regiones y países periféricos (América del Sur, China e India). Piero Graglia  Licenciado en Ciencias Políticas (Universidad de Florencia, Italia) y doctor en Historia del federalismo y la unidad de Europa de la Universidad de Pavia (Italia). Desde 1999 hasta la fecha tiene un cargo superior en la IPAB Fraternita dei Laici, una organización benéfica de origen medieval (nacida en 1263) de la ciudad de Arezzo (Italia), con una amplia red de actividades culturales y de asistencia social, entre otras. Ha sido profesor en la Universidad de Nápoles “Federico II”, entre 2000 y 2001, y en la Universidad de Roma III, entre 2000 y 2002. Desde 2002, se desempeña en la Universidad de Milán, donde dicta cursos en Historia de la Integración Europea, Historia de los Tratados, e Historia de Política Internacional. En 2012, ha sido Italian Fulbright Visiting Professor en la Universidad de Georgetown (Washington DC, Estados Unidos). Ha participado en grupos de investigación internacionales en temas de identidad europea y en muchas publicaciones colectivas de índole europeo. Ha escrito trabajos sobre el papel de

los movimientos y de los partidos políticos en el desarrollo de la integración europea y sobre personajes claves del federalismo italiano y europeo, tales como Carlo Rosselli, Silvio Trentin, Ignazio Silone y Altiero Spinelli. Es autor de una reciente biografía de este último así como de un manual muy difundido sobre la Unión Europea. Sus temas de interés abarcan el federalismo en todas sus dimensiones históricas y teóricas, así como la historia de la integración europea.   Arturo O’Connell Licenciado en Ciencias Matemáticas (Universidad de Buenos Aires, Argentina) con estudios de doctorado en Economía Política de la Universidad de Cambridge (Reino Unido). Posee una extensa trayectoria como profesor visitante en universidades de América Latina y Europa y como asesor de varias organizaciones internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la United Nations Conference on Trade and Development y la Organización de los Estados Americanos. Entre 1972 y 1973, fue también asesor de los Ministerios de Economía y de Hacienda de Chile. Fue secretario general para toda la región latinoamericana de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Fue co-director del Centro de Economía Internacional (CEI), entre 1996 y 1998, y director de la maestría en Procesos de Integración Regional Mercosur de la Universidad de Buenos Aires entre 2001 y 2003. A partir de aquel año hasta 2010, se desempeñó como miembro del Directorio del Banco Central de la República Argentina –cargo que ocupó también entre 1986 y 1988. Actualmente es asesor de la presidencia de la misma institución. Ha realizado publicaciones sobre asuntos referidos a la historia económica de Argentina en los años ’30, deuda externa y regulación financiera. Es especialista en historia económica, instituciones financieras y sistemas monetarios. Jean-François Ponsot Licenciado en Economía y magíster en Teoría y Política Económica (Universidad Pierre Mendès France de Grenoble, Francia), tiene un diploma de Estudios avanzados en Análisis y Política Económica de la Universidad de  Borgoña (Francia), donde obtuvo también su doctorado en Ciencias Económicas. Es profesor de Ciencias Económicas de la universidad de Grenoble y de su École de Management, así como de Sciences Po Grenoble y Sciences Po Lyon. Es investigador en el Centro de Investigación en Economia de Grenoble. Es investigador asociado del Centro de Estudios Monetarios y Financieros de la Universidad de Borgoña y del Centro de Estudios Financieros de Norte América de la Universidad Autónoma Metropolitana de México. Ha sido profesor invitado de la Academia Presidencial Rusa en Política Nacional y Administración Pública, de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, la Escuela Doctoral de Economía de la Universidad de Oran-Es-Sénia de Algeria, de la Laurentian University (Canadá) y de la Escuela doctoral de Economía de la Universidad Libanesa. Es miembro de los consejos editoriales de varias revistas económicas, entre las cuales la Review of Keynesian Economics, International Journal of Political Economy y la Revue de la Régulation. Es miembro del consejo directivo de los “Economistas aterrorizados” (Économistes atterrés), un grupo de economistas franceses críticos de las actuales recetas de política económica y empeñados en difundir a través de los debates públicos sus análisis e ideas alternativas. Tiene varios trabajos publicados en temas vinculados a los regímenes monetarios y a las crisis monetarias, antiguas y modernas. Es especialista en integración monetaria, teoría e historia monetaria y financiamiento al desarrollo.

Puente@Europa 131


Franklin Serrano Licenciado en Economía (Universidad Católica de Río de Janeiro) con maestría en Economía de la Industria y la Tecnología (Universidad Federal de Río de Janeiro) y doctorado en Economía de la Universidad de Cambridge (Reino Unido). Se desempeña como profesor de la Universidad Federal de Río de Janeiro y ha sido profesor visitante, entre otros, en el Centro di Ricerche e Documentazione Piero Sraffa, Italia. Entre 2001 y 2005, se ha desempeñado como colaborador del International Development Economics Associate (Reino Unido) y, desde 2002, es miembro de la Review of Political Economy. Ha publicado artículos y libros sobre teoría económica, desde una perspectiva srafiana, y de análisis macroeconómico, en particular sobre Brasil. Es especialista en macroeconomía, con particular énfasis en la interpretación srafiana. Alessandro Somma Licenciado en Derecho (Universidad de Génova, Italia) con doctorado en Derecho Comparado de la Universidad de Florencia (Italia). Se desempeña como profesor de Derecho Privado Europeo, Derecho angloamericano, Sistemas Jurídicos Comparados y Derecho de las Américas en la Universidad de Ferrara (Italia). Ha sido investigador del Max-Planck-Institut für Europäische Rechtsgeschichte de Fráncfort (2000-2002) e investigador visitante de Fundación Humboldt y de la Universidad de Berlín (20092011). Se ha desempeñado como profesor invitado de la Universidad de Montpellier 1 (Francia) y de la Universidad de Bogotá (Colombia). Conforma el cuerpo académico de la Universidad de San Marcos en Lima (Perú). Es miembro de la Académie international de droit comparé. Autor de monografías de derecho comparado, algunas de las cuales traducidas al castellano, y de numerosos trabajos en temas de historia y política del derecho civil, fascismo y nacionalsocialismo jurídico, derecho europeo, globalización, teoría del estado y reestructuración de la deuda soberana. Se desempeña también como divulgador y periodista en temas afines. Es experto en derecho comparado y derecho europeo en sus aspectos teóricos e históricos. Claudia Sunna Licenciada en Letras Modernas (Universidad de Lecce, Italia), con doctorado en historia del Pensamiento Económico de la Universidad de Florencia (Italia). Actualmente es investigadora del área de economía en la Universidad de Salento (Lecce) y se desempeña como docente en economía política, teorías del desarrollo, historia del pensamiento económico y materias afines. Miembro de la redacción de la revista Istituzioni e sviluppo economico, entre 2006 al 2009, y coordinadora del grupo de investigación abocado a la creación de un índice de sostenibilidad de género para Italia. Entre otros temas, escribió sobre Raúl Prebisch y la teoría keynesiana en América Latina y en temas vinculados a subdesarrollo del sur de Italia. Es experta en aspectos teóricos y empíricos del desarrollo y en estudios de género en temas laborales. Paolo Tedeschi Licenciado en Economía y Comercio (Universidad de Brescia, Italia), con doctorado en Historia Económica y Social de la Universidad Bocconi de Milano (Italia). Se desempeña como profesor en la Universidad Milano Bicocca y en la Universidad de Luxemburgo y

colabora con la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica), además de ser docente del doctorado en Historia económica en la Universidad de Verona (Italia). Ha integrado varios grupos de investigación internacionales sobre temas de integración económica europea, destacándose, en particular, su co-responsabilidad junto con el profesor René Leboutte del programa de investigación internacional “Europe Undergoing and Shaping a Profound Socio-Economic Change (1960-2010)”. Ha publicado libros sobre historia agrícola de Lombardía (Italia) y numerosos trabajos en temas clásicos de catastros y propiedad de bienes raíces entre los siglos XVIII y XIX, así como sobre cuestiones relativas a las organizaciones patronales y obreras a lo largo de los siglos XIX y XX. Es especialista en historia económica, industrial y agrícola. Juan Carlos Torre Licenciado en Sociología (Universidad de Buenos Aires) y doctor en Sociología de la École des Hautes Études de París. Ha tenido una larga trayectoria en la Universidad Torcuato Di Tella, de la que en la actualidad es profesor emérito. Se desempeñó como profesor en otras universidades argentinas y extranjeras, entre las cuales la Universidad de San Andrés (Argentina) y la Universidad de Bologna, representación en Argentina, el Instituto Universitario Ortega y Gasset de Madrid, la Universidad Internacional de Andalucía (ambas en España), la Universidad de San Pablo (Brasil), la École des Hautes Etudes en Sciences Sociales en París (Francia). Ha sido investigador visitante, entre otras instituciones, en el Institute for Advanced Study de Princeton (Estados Unidos) y en la Freie Universität de Berlín (Alemania). Desde 1994, es director de la revista Desarrollo Económico. Ha escrito libros clásicos sobre el peronismo y las reformas económicas en América Latina en los años ’80 y ’90. Es especialista en sociología política y políticas públicas de América Latina. Oscar Ugarteche Galarza Licenciado en Finanzas (Universidad de Fordham, Nueva York), con maestría en Finanzas Internacionales (London Business School, Reino Unido) y doctorado en Historia y Filosofía (Universidad de Bergen, Noruega). Ha sido profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú en Lima, entre 1980 y 2004 y profesor visitante de FLACSO en Quito (Ecuador), en St Antony’s College Oxford (Reino Unido), en el Centro de Desarrollo de la Universidad de Bergen, el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres y el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Freie Universität de Berlín (Alemania), entre otros. Desde 2005, es investigador del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Nacional Autónoma de México y miembro del Sistema Nacional de Investigadores desde el 2008. Es presidente de Agencia Latinoamericana de Información, un organismo de comunicación que se ocupa de distribución de noticias, eventos y documentos sobre América Latina en temas de derechos humanos, igualdad de género y participación ciudadana y coordinador del Observatorio Económico Latinoamericano, que se ocupa de reunir información relevante y analizar la situación y cambios de la realidad económica de los países de América Latina en el contexto de la economía mundial. Entre sus libros más recientes se encuentra una historia del Fondo Monetario Internacional y un recorrido de la crisis global desde el punto de vista latinoamericano.  Es especialista en finanzas internacionales en sus aspectos teóricos e históricos y, en particular, de historia de la deuda.


El gobierno de la economía: ideas, debates y prácticas en tiempos de crisis  

Los artículos del presente número derivan en gran parte de un seminario organizado en abril 2013 en la representación de la Universidad de B...

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