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ISSN 1669-7146

Año XII, número 1, junio 2014

Conflictos de la modernización. Actores y dinámicas


SUMARIO Conflictos de la modernización. Actores y dinámicas

Instrumentos de análisis

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Presentación

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El papel del estado en el crecimiento económico: el estado renacentista versus la “armonía natural” Erik Reinert

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Integración económica y cambio estructural en América Latina José Gabriel Porcile y Mario Cimoli

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Agrarismo en Rumania y Brasil: procesos similares en períodos diferentes Joseph L. Love

40

El municipalismo internacional como agente de modernización entre fines del siglo XIX y las primeras décadas del XX Mariana Luna Pont

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Proyectos para la integración económica de Europa durante el período de entreguerras: contenido, autores y herencia Pierre Tilly y Michel Dumoulin

60

El “fin de la historia” de Alexandre Kojève y Europa. Nuevos caminos para comprender las relaciones entre modernización e integración Lorenza Sebesta

72

La lógica despolitizante de la integración económica europea Natalie J. Doyle

86

Grupos de interés y democracia en Europa: una revisión bibliográfica Marco Brunazzo

94

Cambios en el patrón centro-periferia: integración de la Europa Centro-Oriental a la Unión Europea Tibor Palánkai

108

Sobre el talón de Aquiles. Una visión alternativa de la crisis griega Martín Lafforgue

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Quiénes


PRESENTACIÓN

In the name of economy and democracy, the right and the left are feuding. The left is grounded in democracy, the right in the economy. The resultant disjuncture between economy and democracy is stretching the tensions of a catastrophic polarity. The world of political democracy gives rise to forces that intervene in the economy, disturb and constrain the economic process. In response, the economy mounts a general attack on democracy as the embodiment of irresponsible and unrealistic hostility to the world of business. Karl Polanyi, “Economy and Democracy”, en Österreichische Völkswirt, diciembre de 1932, citado en Kari Polanyi Levitt, From the Great Transformation to the Great Financialization. On Karl Polanyi and Other Essays, Halifax and Winnipeg, Fernwood Publishing, 2013, p. 79. En virtud de su explotación del mercado mundial, la burguesía ha dado una conformación cosmopolita a la producción y al consumo. Con gran pesar de los reaccionarios, ha sustraído el terreno de sustentación nacional bajo los pies de la industria. […] El sitio de la antigua autosuficiencia y aislamiento locales y nacionales se ve ocupado por un tráfico en todas direcciones, por una mutua dependencia general entre las naciones. Y lo mismo que ocurre en la producción material ocurre asimismo en la producción intelectual. Karl Marx y Friedrich Engels, Manifiesto comunista, Barcelona, Crítica, 1998 (ed. orig. 1848), pp. 43-44.

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abiendo pasado ya más de una década desde su nacimiento, parece que Puente@Europa, aun con la variedad temática que los títulos de las sucesivas ediciones indican, se hubiera ocupado, directa o indirectamente, de un único tema: la relación entre democracia y capitalismo en el ámbito de los procesos de modernización. Asimismo, a raíz justamente de la “conformación cosmopolita” de la producción y del consumo, referida en la cita de Marx y Engels, muchos de nuestros autores han tratado de tomar en cuenta no solo la dimensión nacional, sino aquella internacional de la cuestión, para analizar cómo los elementos de un ámbito y del otro inciden en la problemática relación entre democracia y capitalismo. Bajo esta perspectiva ha sido analizada la integración regional que, desde el principio, fue uno de los temas privilegiados por la revista, con el objetivo de comprender si interviene y, en ese caso, cómo lo hace, en aquella relación. Es bien sabido que a una interpretación pesimista à la Polanyi, inspirada por la experiencia del autor en aquel inicio sombrío de los años treinta, se opone una versión optimista à la Fukuyama, basada en aquel inicio esperanzador de los años noventa. Los dos incorporan un fuerte componente “político” (socialista, en el caso del primero, liberal en el segundo) y un componente analítico, el primer autor derivando su tesis de una marcada sensibilidad histórica y un fuerte empirismo, el segundo privilegiando una mirada filosófica y teórica. Tal como ocurrió en varios de los números precedentes de Puente@Europa, todos los enfoques están representados en este número (el histórico, así como también el filosófico, el teórico y el empírico). Si bien ninguno aborda directamente el tema, todos los artículos dan cuenta de cómo, poco a poco, en las reflexiones de muchos intelectuales de esta última década, los conceptos de democracia y de capitalismo se constituyeron como una dicotomía fundamental del análisis, así como de la prescripción para la acción en las áreas económica, política y social. Es que, cualquiera sea el cleavage utilizado para hilvanar un análisis social (estado/mercado, centro/periferia, protección/apertura, representación/eficacia, industria/agricultura, capital/trabajo), el tema de la relación problemática entre capitalismo y democracia siempre irrumpe de alguna manera. El número se abre con una reivindicación de la agudeza del análisis y las recetas de los así llamados economistas “renacentistas” que, con sus intuiciones (abducciones) holísticas, lograron proponer acertadas sugerencias para promover el aumento del bienestar de las sociedades europeas desde el siglo XVI. La reivindicación del papel del estado como agente promotor de estas recetas es acompañada, en el artículo de Erik Reinert, por algunas reflexiones sobre los elementos que más influyen en la eficacia de sus intervenciones, empezando por la protección del “ingenio” del hombre y los incentivos a sus distintas formas.

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Mutatis mutandis, José Gabriel Porcile y Mario Cimoli destacan la importancia de cuidar los aspectos cualitativos del crecimiento, se encuentren ellos en la calidad y diversificación de la estructura productiva, en el papel de las instituciones para el fomento del aprendizaje y de la innovación, o, finalmente, en el uso estratégico del comercio como instrumento de transformación productiva. A pesar de las diferencias de época y lugar, todo apunta, tanto en las antiguas recetas italianas como en las más nuevas provenientes de América Latina, a la importancia de las manufacturas como fuente de acumulación de capital, de generación de valor agregado y, en términos más generales, como escenario clásico de aquellas revoluciones creativas que caracterizan la trayectoria de las sociedades económicamente exitosas. ¿Dónde se ubica, en esta visión, el papel del campo y, dentro de éste, el potencial innovador del campesinado, esta clase social heterogénea, donde conviven el pequeño propietario, el arrendatario, el proletario rural? De esto se ocupa Joseph Love, a través de la obra de dos dirigentes políticos e intelectuales destacados, Karl Kautsky y Aleksandr Chayánov –el primero, una de las máximas autoridades marxistas de su tiempo, autor de una obra de referencia: La cuestión agraria: estudio de las tendencias de la agricultura moderna y de la política agraria de la socialdemocracia (1899); el segundo, uno de los ideólogos del movimiento crítico de los narodniki, quien produjo en 1925 un sofisticado análisis de La organización de la unidad económica campesina. El campesino de Chayánov no compartía el afán productivista y la codicia por el dinero del prototipo de hombre “moderno”; sino más bien, trataba de lograr un equilibrio “psicológico” entre sus ingresos y el tiempo dedicado al ocio, con el afán de mantener estándares de vida tradicionales. En términos estructurales, el desarrollo económico de un país como el suyo, Rumania, no parecía reflejar, en el análisis del autor, el tipo-ideal marxista según el cual una sociedad tradicional, campesina, avanzaría irremediablemente hacia una sociedad industrializada. No solamente los rasgos sociológicos del campesinado, sino también el liderazgo tecnológico occidental y la naturaleza “vagabunda” de sus inversiones, impedirían su modernización. Mariana Luna Pont, al retomar la cuestión de la modernización desde una perspectiva original, analiza el papel de las ciudades en los debates sobre el tema entre finales del siglo XIX y las primeras décadas del XX. Las ciudades, a pesar de ser actores periféricos con respecto a los estados nacionales, tratan de desarrollar un papel crucial y doble en su modernización. Desde un punto de vista interno, son actores y lugares privilegiados donde experimentar las técnicas modernizadoras –que van desde los nuevos métodos de contabilidad hasta la electrificación, la organización de los servicios públicos básicos, etc.


Desde un punto de vista internacional, patrocinan la creación de una sociedad internacional pacífica que se oponga al sistema violento de los estados. Basándose en la convergencia de ideales que se remontan a la ilustración y al socialismo internacionalista, la utopía municipalista, en la visión de la autora, trata de definir respuestas comunes a los desafíos de la modernización a través de organizaciones internacionales, exposiciones universales y congresos. En paralelo a la dimensión municipalista, el debate sobre modernización y paz adquirió, en este mismo período, y con particular intensidad después de la Primera Guerra Mundial, una dimensión supranacional. En particular, tal como lo describen Pierre Tilly y Michel Dumoulin, la idea de una cooperación europea, en sus varias formas, pareció emerger de la convergencia entre tendencias modernizadoras, finalidades pacificadoras y sensibilidades sociales. También aquí, tal como en el caso de Luna Pont, los actores principales no fueron los estados, sino organizaciones internacionales públicas y privadas. Los autores esbozan la trayectoria de las propuestas más interesantes y cuentan cómo la crisis económica interrumpió las fecundas discusiones de quienes habían comprendido que la dimensión territorial nacional había quedado desactualizada respecto a las exigencias técnicas y sociales del capitalismo moderno. Algunos de estos planes fueron retomados por el nazismo, que quiso imponer una integración europea bajo la dominación alemana. Otros quedaron como inestimable legado ideal para los constructores de la Europa de posguerra. Entre ellos, Lorenza Sebesta nos presenta un protagonista original y paradigmático. Se trata de Alexandre Kojève, quien en los años treinta introdujo (y tradujo) La Fenomenología del espíritu de Hegel en Francia. Abandonada la filosofía, a raíz de lo que interpretó como el acaecimiento del “fin de la historia” hegeliano, Kojève se volcó, luego de la Segunda Guerra Mundial, a la administración pública, para desempeñarse en negociaciones diplomáticas sobre temas de cooperación comercial internacional e integración europea. A través de sus textos, Kojève preanunció la muerte del estado, tal como se había concretado en la forma nacional (y nacionalista) y el nacimiento de entidades supranacionales administradoras de la economía, que denominó en algunas ocasiones como imperios homogéneos y universales, caracterizadas por la desaparición de toda lucha –de clase, en su interior, y bélica hacia el exterior. La autora sugiere que esta visión, explícita o implícitamente, conformó un núcleo importante del imaginario que sostuvo, y sostiene todavía, la integración europea. Siguiendo la misma senda analítica, Natalie Doyle centra su artículo sobre la importancia de las ideas económicas en el proceso europeo, al considerar la integración como un hecho social en el que la convergencia sobre visiones comunes es la premisa indispensable para cualquier acción. Distingue dos fases de su desarrollo: una primera, volcada a un liberalismo económico, matizado gracias las preocupaciones de tipo social que compartían las fuerzas políticas que gobernaban Europa y, una segunda, en la que todavía vivimos, dominada por una visión neo-liberal. Esta última, según la autora, encarna claras amenazas no solo al desarrollo económico de algunos de los estados miembros, sino a la democracia a nivel europeo. La democracia es, justamente, el objeto de reflexión del artículo de Marco Brunazzo, que ofrece una revisión bibliográfica sobre el tema de la relación entre los grupos de interés y la calidad democrática de la gobernanza europea. Luego de precisar los requisitos de una democracia según sus rasgos específicos (electoral, participativa, asociativa o deliberativa), el autor trata de definir la naturaleza compleja del tipo particular de democracia que se fue conformando en Europa, a través de la consolidación institucional de la Unión Europea. Así, se aventura a desentrañar la compleja relación entre la participación de los grupos de interés económicos y la legitimidad democrática, precisando las ventajas y desventajas de su presencia en cada caso. Una respuesta indirecta a las reflexiones de Doyle llega también de la pluma de Tibor Palánkai quien vuelve, en clave moderna, al tema que emerge como uno de los hilos conductores del presente número, aquel del desarrollo desigual, en el curso de la modernización, entre un “centro”, productor de innovaciones y riqueza, y

una “periferia” destinada a la explotación de recursos naturales y a producir bienes y servicios menos intensivos en conocimiento. El artículo se propone analizar si y cómo la integración europea (ya en su fase neo-liberal, según la terminología de Doyle) ha podido ser un medio para la igualación entre estos dos polos en el contexto europeo. Sobre la base del análisis de una serie de parámetros respecto del desarrollo económico de los miembros de la Unión Europea, llevados a cabo por Palánkai y su equipo de la Universidad Corvinus de Budapest, el autor sugiere que en el caso de la Europa CentroOriental la integración representó una salida, aunque frágil y parcial, de una potencial lógica reproductora de diferencias. Su optimismo, referido, en particular, a los factores cuantitativos, se vuelve más cauteloso cuando se analizan factores de tipo cualitativo, como, por ejemplo, la naturaleza de la actual transnacionalización del sector industrial. El peligro de este proceso es que termine por definir un perfil productivo con escasa orientación innovadora, que poco aporta al avance del conocimiento a nivel local y pesa mucho sobre las importaciones de insumos1. Por cierto, la crisis y las recetas económicas hasta ahora adoptadas en Europa han conjurado contra el proceso de convergencia entre países periféricos y centrales así como entre pobres y ricos al interior de cada estado miembro. Este desmoralizante regreso a tiempos de desigualdad se acompaña de un debilitamiento de la democracia a nivel europeo, ya que los procesos decisionales que llevaron a las recetas actuales, basadas en una interpretación de la crisis (una entre muchas posibles), no han seguido los procedimientos propios de la democracia. Lo que sucedió con Grecia es, en este sentido, paradigmático. Por ello, el número cierra con un análisis heterodoxo de su crisis, basado en una recopilación de la literatura económica y sociológica al respecto –principalmente en idioma griego. Según Martín Lafforgue, la liberalización comercial a partir del ingreso del país en la Comunidad Económica Europea (1981), sumada a la disponibilidad de “dinero barato” a nivel internacional en la década de la liberalización financiera y al aumento repentino del peso de los servicios en detrimento del sector industrial, condujeron a una modernización fallida, dirigida desde el exterior. Con la complacencia de gobiernos cuyo actuar no estuvo exento de importantes episodios de corrupción, estas dinámicas llevaron a la presente crisis, que las recetas de la Unión Europea no hicieron más que profundizar, poniendo en peligro, al mismo tiempo, su recuperación económica y su democracia. Se trate de relatos de índole histórica o de análisis teóricos, todas las reflexiones contenidas en este número confirman que no existen reglas universales en el campo del desarrollo del capitalismo, así como tampoco en el de la democracia, aún bajo las similitudes que la difusión de cierto tipo de capitalismo a nivel mundial impone. Consecuentemente, no existen recetas universalmente válidas. Es decir, no existen leyes económicas que tengan la misma naturaleza que aquellas de la física, que imponen a una manzana el hecho de caerse de un árbol en lugar de elevarse hacia la bóveda celeste. Esto sucede porque la economía, a diferencia de la física, es una actividad social, cuya calidad pasa por un buen uso de la democracia. Es así que, aun teniendo en cuenta los tiempos sombríos que vivimos, el mensaje esperanzador que parece surgir de esta década de reflexión es, sin duda, que hay todavía espacio para la elección política, ya sea individual o social, nacional o internacional. Lo que sí necesita cada elección política es, por un lado, un sustento ideal, que aspire hacia lo utópico, y, por el otro, un respaldo intelectual que evalúe lo posible, por medio de un análisis fundamentado, y sepa al mismo tiempo imponerlo como “sentido común”. Contribuir a tal fin ha sido el propósito de este número y aquellos que lo precedieron. Comité editorial Puente@Europa Para un análisis empírico de estas cuestiones, véase Reiner Kattel, “Esos veinte años: integración y desintegración en Europa del Este”, en Puente@Europa, a. X, n. 1, junio de 2012.

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Año XII - Número 1 Junio de 2014 ISSN 1669-7146 Redacción Centro de Excelencia Jean Monnet - Punto Europa Universidad de Bologna, Representación en Argentina Marcelo T. de Alvear 1149 (C1058AAQ) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4570-3000 Fax: (+54-11) 4570-3059 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en la República Argentina (UniBo-AR) Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Lorenza Sebesta (Directora) Luciana Gil (Asistente editorial) Emiliano Montenegro (Diseño gráfico e ilustración) Martín Obaya (Coordinador editorial) Yael Poggi (Gestión de la revista en AlmaDL Journal) Desde 2013, Puente@Europa adhiere al repositorio institucional de revistas científicas de la Università di Bologna, AlmaDL Journal, basado en el movimiento open access, accesible en http://journals.unibo.it/riviste. Un especial agradecimiento a Karen Mikkelsen por su colaboración con la traducción de artículos y a Sofía Servidio por su asistencia en la carga de contenidos en el repositorio AlmaDL Journal. Agradecemos también a Marialaura Vignocchi, responsable del Alma Digital Library de la Università di Bologna, y a Andrea Zanni, asesor técnico para AlmaDL Journal de la misma institución.

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en la República Argentina. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

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El papel del estado en el crecimiento económico: el estado renacentista versus la “armonía natural” Erik Reinert El mismo principio, el mismo amor por el sistema, el mismo aprecio por la belleza del orden, [...] con frecuencia sirve para respaldar las instituciones que tienden a promover el bienestar público. [...] Cuando la legislatura establece premios y otros incentivos para fomentar la fabricación de lino o lana, su conducta rara vez procede de la pura simpatía por quien usa telas baratas o finas, y mucho menos por el fabricante o comerciante. La perfección de la policía (es decir, de la política), la extensión del comercio y las manufacturas son objetos nobles y magníficos. Su contemplación nos complace y nos interesa todo lo que puede tender a su avance. Forman parte del gran sistema de gobierno, y las ruedas de la máquina política parecen moverse con más armonía y facilidad por medio de ellos. Nos da placer observar la perfección de un sistema tan hermoso y grandioso, y nos sentimos intranquilos hasta que logramos eliminar cualquier obstáculo que pueda perturbar o agobiar la regularidad de sus movimientos. Adam Smith, antes de su acercamiento a los fisiócratas franceses, en The Theory of Moral Sentiments (1759), en Collected Works, London, Cadell and Davies, 1812, vol. 1, p. 320 (el énfasis es propio)1.

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n 1338, Ambrogio Lorenzetti terminó sus frescos Alegoría del buen y del mal gobierno en el edificio de la municipalidad de Siena. El fresco que simboliza el buen gobierno muestra negocios prósperos, hermosos edificios y ciudadanos bailando mientras disfrutan del ocio. El mal gobierno se representa con imágenes de ruinas, violaciones, robos y homicidios. La Alegoría del buen y del mal gobierno representa el punto de vista optimista del Renacimiento respecto del potencial no explotado del Hombre para mejorar su propia situación. Se trataba de una interpretación de la historia como un continuo proceso de mejora, donde “el ingenio y la voluntad del Hombre”, aplicados para controlar las fuerzas de la naturaleza, contenían un enorme potencial para mejorar su destino: “la interminable frontera del conocimiento”. El punto de partida de la economía renacentista y el nacimiento del estado moderno fue la aguda toma de conciencia de la calidad sub-óptima de la situación de la humanidad, por aquel entonces impregnada de la ignorancia y la pobreza de la Edad Media. Era claramente posible mejorar esta situación, lo que era perseguido como un objetivo en continuo movimiento. El propulsor de este proceso –que se asemeja al concebido por la actual economía evolucionista– sería el aprendizaje, la adquisición de nuevo conocimiento. La utilidad del estado en este proceso surgió del concepto renacentista de bien común2, una dimensión sistémica que se fue perdiendo en la estructura atomística y estática de la corriente económica dominante en la actualidad. En este trabajo usamos el término “estado renacentista” para hacer referencia a un tipo de estado activista e idealista que, como intentaremos demostrar, ha constituido un “punto de paso obligado” de todas las naciones hoy en día están industrializadas, para iniciar a la nación en actividades económicas generadoras del bien común a través de rendimientos crecientes y mecanismos de retroalimentación que se auto-refuercen. En un nivel muy simple, el

bien común surgiría de las sinergias que se originaran al compartir costos fijos, ya sea como resultado de herramientas o de conocimiento especializados, como en el antiguo relato del hombre ciego y el hombre sordo cuyo bienestar mejoraba al actuar en conjunto. Argumentaremos aquí que el crecimiento de las economías complejas tiene importantes similitudes con el crecimiento de los sistemas tecnológicos complejos; y que, en ambos casos, los rendimientos crecientes constituyen el núcleo de los mecanismos de retroalimentación positivos que aumentan el bienestar. Estas sinergias sistémicas también se basan en la diversidad –del mismo modo que la misma existencia y el bien común de un hogar se basan fundamentalmente en las sinergias que surgen de las diferencias entre hombre y mujer. Por lo tanto, el bien común tiene una base sistémica y sinérgica –es un concepto dinámico en un proceso que incrementa el tamaño de la “torta” económica–, de modo muy similar al proceso descrito en sus inicios por Adam Smith, tal como aparece en el fragmento que encontramos al principio de este trabajo. Adam Smith recomienda allí la intervención del gobierno para promover ciertas industrias (que operaban con rendimientos crecientes), no para ayudar al consumidor o el productor, sino para beneficiar a todo el sistema, al bien común. En este trabajo, analizaremos el papel del estado en el crecimiento económico y en la historia del pensamiento económico, según dos perspectivas opuestas: una tradición renacentista activistaidealista centrada en la producción y una tradición pasiva-materialista centrada en el intercambio del Adam Smith más tardío, David Ricardo y la economía neoclásica. El punto de inicio de la tradición activista-idealista centrada en la producción –y se podría sostener que de la propia economía– fue un delgado volumen de ochenta y dos páginas publicado por Giovanni Botero (circa 1544- 1617): De la causa de la grandeza de la

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ciudad [Delle cause della grandezza delle città]. Este volumen se transformó en un formidable éxito de ventas en muchos idiomas en toda Europa, alcanzando treinta y ocho ediciones entre 1588 y 16713. En 1589, el libro fue incluido en el trabajo mucho mayor Ragion di Stato, que se intituló en inglés Reason of State y en alemán Staatsräson. La primera traducción al castellano fue publicada en Madrid en 1593 como Razón de Estado, doce años antes de que Cervantes hiciera que Don Quijote, en conversación con su barbero, hablara sobre “esto que llaman razón de estado y modos de gobierno”. Botero es el fundador de lo que he denominado “el otro canon de la economía”4, donde las actividades económicas son cualitativamente diferentes en lo que se refiere a su capacidad para ser portadoras de crecimiento económico, y donde los rendimientos crecientes de las actividades manufactureras conforman la base de la riqueza de las naciones. Este concepto aparece con gran claridad en Botero: […] algunos me preguntarán, qué importa más para hacer grande o populoso un lugar, ¿la fertilidad de la tierra o la industria del hombre? La industria, sin duda. Primero porque las manufacturas enmarcadas por la habilidosa mano del hombre son superiores en número5 y en precio que las cosas producidas por la naturaleza, ya que la naturaleza provee la materia y el sujeto, pero son la curiosidad y el arte del hombre los que adicionan inmensas variedades de formas. La lana de la naturaleza es una mercancía ruda y simple: ¿en cuántas cosas hermosas, tan variadas e infinitas, las transforma el arte?6 […] Comparen los mármoles con las estatuas, los colosos, las columnas, los bordes y los infinitos otros trabajos realizados. Comparen la madera con las galeras, los galeones, las naves de diversos tipos, tanto de guerra, como de carga y placer: comparen también la madera con las estatuas, los accesorios de construcción y otras innumerables cosas construidas con el plano, el cincel y la rueda giratoria. Comparen los colores con los cuadros […]7. El concepto de que el valor agregado a la materia prima es lo que creó la riqueza de las ciudades y los estados-nación se repite como elemento común en el pensamiento económico dominante desde el mercantilismo inglés y el cameralismo –la versión del mercantilismo practicada en el continente europeo8– hasta el estructuralismo latinoamericano. Es en esta tradición donde encontramos al Adam Smith de la Teoría de los sentimientos morales, al que pertenece la cita que abre el artículo. Esta tradición ha sido virtualmente descartada en la actualidad y la historia del pensamiento económico se ha reducido en gran medida a una genealogía de economías neoclásicas. Gran parte del registro de las políticas económicas de los países que actualmente son industrializados ha sido “borrada de la memoria”. No existe una sub-disciplina académica denominada “Historia de la política económica” y las potencias industriales de Europa y América del Norte parecen compartir una idea equivocada sobre su propio pasado, en lo que concierne al papel del estado para sacarlos de la pobreza. El hecho de que cualquier efecto sistémico en la economía y, en consecuencia, cualquier papel del estado sea ajeno al núcleo de la teoría económica dominante crea una considerable tensión. Este hecho es mucho más lesivo debido a que, como intentaremos demostrar en este trabajo, las experiencias de los países actualmente industrializados indican que la necesidad de intervención por parte del estado es más fuerte cuanto más pobre es el país. Quienes formulan las teorías económicas viven en naciones en las cuales se da por descontado la existencia de un estado fuerte, donde el “punto de paso obligado” de un estado de tipo renacentista es historia antigua. Los presupuestos de las teorías neoclásicas se corresponden con un mundo en el cual no hay instituciones humanas ni efectos sistémicos. La idea de que las instituciones de la sociedad civilizada han corrompido la humanidad está claramente inspirada en Rousseau y comparte la fuerte aversión de Adam Smith por cualquier tipo de

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institución humana y acción colectiva, puesto que estas, sean privadas o públicas, “invariablemente producen resultados absurdos que no tienen legitimidad presunta”9. La economía neoclásica ha mantenido vivo el mito de Adam Smith al ser incapaz de internalizar las sinergias sistémicas entre multitudes de profesiones en una sociedad, cada una con un tamaño mínimo eficiente para operar que, a su vez, también hacen que la propia sociedad tenga un tamaño mínimo eficiente. Este tamaño mínimo eficiente de las sociedades crece a medida que se agrega más conocimiento y se forman más profesiones, lo cual incrementa el estándar de vida, formando una conexión fundamental entre la geografía y la economía10. Estos mismos factores condujeron a la creación sucesiva de las economías de las ciudades medievales primero, de las economías nacionales luego y, finalmente, de la “globalización”. Las necesidades de contar con un estado surgieron de las mismas sinergias e interdependencias, y de las diferentes capacidades de las actividades económicas para proporcionar los rendimientos crecientes que se encuentran en el núcleo de este sistema. Por lo tanto, uno de los problemas de la corriente dominante actual radica en que, a pesar de sus presunciones acerca de una completa falta de rendimientos crecientes a escala y de información perfecta, ha producido una teoría en cuyo núcleo no hay efectos sistémicos. La teoría económica actual no logra explicar por qué no podemos tener nuestra torta (individualismo atomístico) y también comerla (alto estándar de vida material). En esencia, esta es la razón por la cual las teorías del estado, de la empresa, o de cualquier otra institución humana son ajenas al núcleo de la teoría económica. La práctica actual de rotular, en forma bastante ad hoc, todos los efectos económicos inesperados como “externalidades” o “fracasos de mercado” aporta poco al conocimiento de los sistemas económicos. Las excepciones ad hoc y las acciones ejercidas sobre ellas se ven más fácilmente cerca de casa, en los países industrializados, que lejos, en el Tercer Mundo. Por esta razón, el argumento fundamental para la creación del mercado único en la Unión Europea es la existencia de rendimientos crecientes observada en la práctica (el reporte Cecchini11), pero sin lazos con la teoría del comercio. Por otra parte, el fundamento teórico de la política de la Unión Europea (UE) con respecto al Tercer Mundo es que tales rendimientos crecientes no existen. Dicha política se basa en la teoría del comercio convencional que no permite el comercio asimétrico entre actividades con rendimientos crecientes y decrecientes. Esto implica que es frecuente que se hagan “malabares” con supuestos incongruentes en la teoría económica. Desde el punto de vista del Tercer Mundo, esto puede visualizarse como una versión alternativa del refrán “el que posee dinero dicta las normas”. Consideramos que la teoría económica tiene por delante la importante tarea de internalizar las externalidades que producen el bienestar, o sea, las sinergias sistémicas a escala y de alcance que tienen su origen en la producción de nuevo conocimiento en los procesos de producción sujetos a rendimientos crecientes. En este trabajo intentamos elevar el campo de visión más allá de la era posterior a la Segunda Guerra Mundial, a fin de demostrar que en esta perspectiva de 500 años el papel activo del estado, por ejemplo en el “milagro” del Este asiático descrito por autores como Amsden12 y Wade13 es, esencialmente, “un punto de paso obligado” en la transición desde el subdesarrollo al desarrollo. Desde nuestro punto de vista, las naciones exitosas del Este asiático siguen esencialmente estrategias muy similares a las puestas en práctica, primero, por Inglaterra (a partir de la década de 1480) y, más tarde, por todas las naciones actualmente industrializadas en las etapas tempranas de su desarrollo. En una primera instancia, proporcionaremos un conjunto de supuestos diferente de los de la teoría económica dominante respecto a cómo se crea y distribuye el bienestar económico. Luego, intentaremos presentar un inventario de los papeles desempeñados históricamente por el estado con el fin de promover el bien común y, dentro de él, un nuevo conocimiento.


El concepto de que el valor agregado a la materia prima es lo que creó la riqueza de las ciudades y los estados-nación se repite como elemento común en el pensamiento económico dominante, desde el mercantilismo inglés y el cameralismo –la versión del mercantilismo practicada en el continente europeo – hasta el estructuralismo latinoamericano. Mecanismos que producen y difunden el crecimiento económico y el bienestar: punto de vista activista-idealista basado en la producción desde la tradición renacentista hasta Sombart Cualquier trabajo que intente rastrear la influencia del estado sobre el crecimiento deberá basarse, en forma implícita o explícita, sobre un modelo de los mecanismos que causan crecimiento económico. Más adelante intentaremos aclarar cómo nuestros supuestos difieren de aquellos adoptados por Adam Smith y el sistema neoclásico. A diferencia de la corriente dominante en la actualidad –que en este contexto puede ser denominad pasiva-materialista basada en el intercambio–, basaremos nuestro análisis sobre un conjunto de suposiciones activistas-idealistas centradas en la producción, haciendo un uso parcial de la terminología de Werner Sombart14. En la cita al principio de este trabajo, Adam Smith explica cómo la intervención del gobierno no tiene por objetivo ayudar a los consumidores o a los productores, sino actuar en favor de los intereses del sistema, del estado, del bien común. De modo similar, las empresas de propiedad estatal se establecen principalmente en interés del estado. En palabras de Werner Sombart: La importancia (de las empresas de propiedad estatal) para la creación de la industria moderna no puede ser subestimada. No solo sirvieron para fijar un prototipo ejemplar de industria, sino también el ritmo y el patrón de la nueva forma de organización. A menudo, fueron las empresas de propiedad estatal las que funcionaron como catalizadores del desarrollo de las industrias capitalistas, debido a las demandas que crearon. Estas empresas son tan esenciales que no pueden quedar excluidas de ningún relato sobre el desarrollo del capitalismo, pues si bien diferían en sus raíces conceptuales, lo facilitaron de mil maneras15. Las razones para establecer empresas estatales se pueden dividir en cuatro categorías: 1. Administrativas. En ciertas industrias, la propiedad estatal es la única forma práctica de realizar los controles necesarios (por ejemplo, en la extracción de metales preciosos). 2. Cubrir las necesidades del gobierno y de los tribunales. Muchas empresas manufactureras de propiedad estatal fueron supuestamente montadas con el solo objeto de proporcionar bienes de lujo al rey. Como resultado de su producción masiva, los artículos de lujo terminaron siendo más accesibles para los estamentos inferiores de la escala social y, más importante, se lograron desarrollar habilidades técnicas y gerenciales que se difundieron a otras actividades. 3. Por razones de habilidad política/para impulsar el bien común. Al parecer, la propiedad estatal fue utilizada como “emprendimiento de última instancia”, o sea, para fomentar la creación de empleos, el incremento de exportaciones, la reducción de la dependencia de países extranjeros, etc. Este punto de vista difiere mucho de aquel heredado de la Guerra Fría, que sostiene que las empresas de propiedad estatal son, virtualmente por definición, enemigas de los empresarios privados.

4. Por razones de defensa nacional. Desde los inicios de la historia, la importancia de la defensa nacional ha sido enorme para el desarrollo tecnológico (desde el innovador alimento enlatado, premiado en una competencia organizada por el ejército francés, hasta la contribución del programa Star Wars de los Estados Unidos a la comunicación por teléfono celular). En este aspecto, las industrias estatales más reconocidas incluyen, por supuesto, la de la pólvora y los armamentos, pero también aquellas más cercanas al núcleo del desarrollo industrial y comercial, tales como las fundiciones de hierro y la construcción naval. Sin embargo, las tecnologías y la logística necesarias para abastecer a los inmensos ejércitos también contribuyeron a desarrollar habilidades, escala y alcance en la producción y distribución en empresas de propiedad estatal de mercaderías tales como pan y vestimenta. La escasez de materias primas naturales en situación de guerra fue claramente una de las principales razones que condujo a la investigación y a las invenciones en el campo de los materiales sintéticos. Nuestro conjunto de supuestos difiere del planteado por la teoría económica dominante, por lo que también llega a una conclusión diferente sobre el papel del estado en la promoción del crecimiento económico. Para aclarar: si las condiciones del “mundo real” se correspondieran con los supuestos de la teoría neoclásica, habríamos compartido el punto de vista de que cualquier intento por influir sobre el crecimiento de los ingresos y la distribución sería fútil. Sin embargo, como argumentaremos, los factores causales de las desigualdades en el desarrollo económico –en las que la intervención del estado podría jugar un papel importante– son los mismos factores que no son tenidos en cuenta por la teoría neoclásica. En puntos clave, cuando la teoría neoclásica “es correcta”, lo es “por las razones equivocadas”. Por ejemplo, podríamos argumentar que los beneficios del comercio internacional son causados principalmente por lo que Schumpeter denominó rendimientos históricos crecientes, una mezcla de rendimientos crecientes y cambios técnicos, en lugar de las ganancias estáticas de la teoría ricardiana. La necesidad de “gobernar el mercado” surge de los factores que son dejados de lado por la teoría convencional. Parecen existir tres aspectos importantes en esta cuestión: el primero se refiere a cómo se crea el crecimiento económico; el segundo tiene que ver con los mecanismos alternativos a través de los cuales se difunden el crecimiento y el bienestar entre los estados-nación y dentro de ellos, y hacia los individuos; y, el tercero trata sobre la base filosófica diferente de este conocimiento alternativo. Estos tres aspectos se analizan brevemente en las tres subsecciones siguientes. Supuestos sobre las causas del crecimiento económico La economía convencional –como cúmulo de variantes alrededor del paradigma neoclásico– carece fundamentalmente de una teoría del desarrollo económico, más allá de verlo como un proceso de incorporación de capital al trabajo. En 1956 el economista de Stanford Moses Abramowitz demostró que la acumulación de capital solo era

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responsable del 10-20% del crecimiento económico de los Estados Unidos, a lo que luego refirió como “una medida de nuestra ignorancia sobre las causas del crecimiento económico”16. ¿Cuáles son las fuerzas que crean bienestar? Al parecer, el proceso de búsqueda de las “causas aproximadas de crecimiento”, como las llamó Abramowitz, replican el proceso de pelado una cebolla: se revela capa tras capa, pero al parecer no hay núcleo. Podríamos argumentar que los factores enumerados a continuación deberían verse como “reactivos” químicos, es decir, como factores que producen bienestar económico solo cuando están todos presentes. Estos “reactivos” han sido descubiertos capa tras capa en la economía moderna, comenzando por el primero de la siguiente lista: 1. 2. 3. 4.

Mercados Capital Tecnología (la parte tecno-: nuevo hardware/herramientas) Tecnología (la parte -logía: nuevas habilidades humanas y nuevo conocimiento) 5. Actitud frente al nuevo conocimiento (de hombres y de naciones) 6. Aspectos sistémicos que dan origen a mecanismos de retroalimentación positiva (rendimientos crecientes de escala y alcance) 7. Voluntad racional del hombre (“ingenio y voluntad”). El Geistund Willenskapital de Nietzsche Básicamente, la teoría económica dominante se limita a cubrir solo los dos primeros factores. Es evidente que los mercados y el capital son necesarios, pero están lejos de ser componentes suficientes para una teoría del crecimiento económico. Nuevas investigaciones enmarcadas en la así llamada “economía evolucionista”, patrocinadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) bajo el Programa de Tecnología y Economía, también incluyen el factor 3 y, cada vez más, el factor 4. Otra característica notable de la economía de Adam Smith, además del ya mencionado rechazo por las instituciones humanas, son sus largas y deliberadas pruebas de que la producción de conocimiento, desde el punto de vista del individuo y de la sociedad, es un juego de suma cero. Probablemente sea aquí donde Adam Smith rompe más claramente con la tradición renacentista. En la actualidad, el mensaje opuesto al de Adam Smith está decantando lentamente: las fuerzas impulsoras del sistema económico son innovaciones creadas por nuevo conocimiento. Las naciones que dejan de innovar no mantienen su estándar de vida, lo pierden incluso cuando mantienen el mismo nivel de eficiencia. Sin embargo, como intentaremos mostrar en este trabajo, el nuevo conocimiento no ingresa a la economía del modo en que lo explica la nueva teoría del crecimiento. El crecimiento económico es específico de cada actividad, lo que queda en evidencia al estudiar todas las estrategias exitosas de convergencia desde la Inglaterra de Enrique VII, a partir de 1485, pasando por Corea y China en nuestra época. Supuestos sobre los mecanismos que difunden el crecimiento y el bienestar Otra dimensión aún más importante del fenómeno del crecimiento económico es que parece ser producto de varios efectos sistémicos que no son capturados por teorías que estudian en forma atomística solo los actores aislados del sistema. Estos aspectos (sinergias, economías de alcance o economías sistémicas a escala) son los puntos de partida de mecanismos de retroalimentación positivos –o círculos virtuosos– en la economía, y solo se hacen visibles cuando el sistema como tal es el objeto de análisis. La presencia o ausencia de tales factores determina cómo se difunde el crecimiento económico en la economía. Esto ocurre, esencialmente, de una de las siguientes dos formas: mediante mayores salarios al hombre/ productor, o mediante menores precios al hombre/consumidor. En un sistema cerrado, los dos modos de obtener beneficios a

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partir del cambio técnico no presentan una diferencia práctica. En un escenario de economía abierta, con comercio entre dos mercados laborales diferentes, con un patrón de comercio asimétrico (donde se comercian productos de rendimiento creciente por productos de rendimiento decreciente), cuál de los dos mecanismos opera hace toda la diferencia. En un trabajo anterior hicimos referencia a estos dos mecanismos alternativos como modo colusivo (collusive) y modo clásico de distribución de los beneficios del cambio tecnológico17. El modo colusivo de distribución del ingreso se difundió a través de todo el sistema y en paralelo en todos los países industrializados, detrás de las barreras de ingreso creadas por el modo de producción masiva fordista. Se cumplieron las demandas de mayores salarios monetarios para la mano de obra, al mismo tiempo que se incrementaba la oferta monetaria, por lo menos a igual ritmo del incremento de la productividad física a nivel nacional. En el modelo clásico perfectamente competitivo de distribución de los ingresos, las personas deberían obtener mayores riquezas a partir del aumento de su poder de compra a través de una reducción de los precios –tal como predecían Adam Smith y Ricardo–, no a través del incremento de los salarios monetarios. También hemos argumentado que se han utilizado el término “competitividad” y sus equivalentes históricos para describir la existencia de tales resultados sistémicos de competencia dinámica imperfecta y de una difusión colusiva de los beneficios del cambio tecnológico18. Las consecuencias prácticas sobre la distribución del ingreso a nivel mundial creadas por los dos modos diferentes de distribución de los beneficios del cambio tecnológico pueden visualizarse mejor en el sector de servicios tradicionales. En cualquier economía, en este inmenso sector, existen normalmente muy pequeñas diferencias de productividad entre los trabajadores del “Primer” y del “Tercer” Mundo. Un conductor de autobús, un barbero o una mucama tienen aproximadamente los mismos niveles de productividad en Bolivia, Haití, Noruega o Italia. Entonces, ¿por qué los barberos o conductores de bus en Bolivia o Haití reciben salarios reales que representan solo una fracción (10-20%) de aquellos que perciben un barbero o un conductor de autobús en Noruega o Italia? ¿Por qué la mano invisible recompensa a personas con la misma productividad en forma tan diferente en distintas economías? Podemos argumentar que esto es el resultado de Strukturzusammenhänge, de efectos sistémicos creados por el hecho de que una gran parte de los beneficios que resultan del cambio tecnológico en las actividades de rendimiento creciente se difunden según el modo colusivo, es decir, como mayores salarios monetarios en el mercado laboral local, en lugar de como menores precios internacionales. En la perspectiva de una pobre nación subsahariana, lo que visualizamos como “desarrollo económico” aparece básicamente como un sistema basado en la “renta industrial” de actividades de rendimiento creciente que se difunden a través de los mercados de trabajo nacionales. La existencia de actividades de rendimiento creciente –y las barreras a la entrada que las mismas levantan– crea un bien común nacional que ofrece al conductor de autobús noruego salarios reales que son cinco veces superiores a su igualmente productiva contrapartida boliviana. Se podría argumentar que el origen de estos efectos sistémicos se encuentra en los costos fijos asociados a las herramientas del hombre: la creciente complejidad de las herramientas (y los costos fijos asociados) y de las habilidades humanas especializadas para trabajar con las herramientas llevan a un aumento del tamaño mínimo eficiente de las operaciones en un número creciente de especializaciones profesionales y una diversidad cada vez mayor de productos y servicios. Esto genera causalidades acumulativas y path dependency. Por ejemplo: un pueblo con tamaño suficiente como para sostener su propio herrero (costo fijo de energía en la forja), tiene una clara ventaja sobre otro pueblo más pequeño sin herrero para subir un peldaño en la escalera de la complejidad tecnológica. De allí, la perspicaz percepción de Adam Smith al sostener que “la división del trabajo está determinada por el tamaño del mercado”, que más tarde desaparecería con la eco-


Mientras haya demanda para actividades con baja y alta calificación, el mercado mundial podrá producir efectos permanentes que atrapen a las naciones en la ventaja comparativa de ser pobres y no calificados. nomía neoclásica. Esto también explica la gran importancia de contar con niveles altos de población, como sostenían por unanimidad los economistas previos a Smith. Diferentes pilares filosóficos de la tradición activista-idealista La promoción de nuevo conocimiento fue una de las fuerzas impulsoras fundamentales de las políticas económicas del renacimiento y, más tarde, de todo mercantilismo real-ökonomisch, del cameralismo y del colbertismo. Si se compila una lista con las intervenciones económicas en la economía renacentista –como la del Cuadro 1, más adelante–, resulta claro que el elemento que aglutina estas políticas económicas en apariencia muy diversas es la promoción y la protección del nuevo conocimiento. Estas políticas también se basaban en el supuesto, implícito o explícito, de que cierto tipo de conocimiento era más valioso que otro. En consecuencia, era interés del estado crear y proteger tal conocimiento. En un nivel filosófico, este conocimiento valioso emana de la mente del hombre. Por lo tanto, cualquier teoría que no tome en consideración la mente y el alma del hombre no comprenderá el incremento de la condición material del hombre, es decir, su crecimiento económico. En la tradición activista-idealista, la economía y las ciencias sociales se basan en un tipo de conocimiento diferente al de las ciencias naturales. Las ciencias sociales, ocupadas en los fines y los valores detrás de las acciones humanas, en lugar de sus leyes, deberían orientarse a comprender (verstehen). Por su parte, las ciencias naturales apuntan principalmente a describir y conceptualizar a través del establecimiento de leyes universales (begreifen). Las relaciones cualitativas se encuentran en el centro de las Gesteiswissenschaften –las humanidades o, literalmente, las ciencias de la mente. En consecuencia, un aspecto crucial de estas ciencias es su irreductibilidad a la ciencia natural. Si bien la economía también se refiere a números, hay una inconmensurabilidad básica entre los números (cantidades) y algunos aspectos fundamentales de la ciencia económica, como el ingenio y la voluntad del hombre. La tradición económica alemana continuó la tradición renacentista. Aquí la unidad interna (Strukturzusammenhang) de las Geisteswissenschaften –por ejemplo, la negativa a aislar al “hombre económico” del resto de los seres humanos–, se trasluce desde Gottfried Leibniz a Werner Sombart. El hecho de que nuestros dos conductores de autobús igualmente eficientes, uno en Bolivia y otro en Noruega, obtengan salarios reales tan diferentes, es producto de la Strukturzusammenhang económica, que la teoría económica y la política económica atomísticas ignoran por completo. Las políticas económicas que resultan de las teorías de este tipo fueron elaboradas con grados variables de comprensión de los principios subyacentes. Estas políticas no se basaron en lo que normalmente llamaríamos análisis científico – según nuestra acepción del término. Estas teorías se basaron en “pistas”, en un modo de inferencia denominado abducción o frónesis, la tercera forma de conocimiento de Aristóteles19. Esta tradición fue continuada por el filósofo italiano Giambattista Vico (1668-1744), por la tradición filosófica estadounidense de Charles S. Peirce y, en economía, por los “hechos estilizados” de Kaldor. Según Peirce, “[La inducción] nunca puede dar origen a ninguna clase de ideas. Tampoco la deducción. Todas las ideas de la ciencia llegan por el camino de la abducción, que consiste en estudiar los hechos y concebir una teoría que los explique”20. Aquí Peirce describe el papel desempeñado por la formulación de hipótesis como elemento fundamental en la creación de nuevo conocimiento, en los filósofos alemanes del siglo XVIII Leibniz y Wolff.

Ahora explicaremos cómo se genera una política a través del razonamiento abductivo, mediante un paralelo con la historia de la medicina: a partir del siglo XII, los marineros del Mediterráneo utilizaron limones para prevenir el escorbuto21. Esta era una política muy efectiva. No obstante, la explicación de por qué esta política funcionaba recién se formuló en 1929, con el descubrimiento de la vitamina C22. De modo similar, podríamos afirmar que es totalmente posible establecer buenas políticas económicas durante un tiempo, sin comprender plenamente los factores involucrados. Por ejemplo, la identificación del “progreso” a partir del uso de maquinarias en una cantidad creciente de indus­trias resultaría en un beneficio público, incluso si no se estableciera claramente la relación causal entre el uso de maquinarias y la riqueza, o si ésta se hubiera “borrado de la memoria”. A menudo, la abducción intuitiva precede lo que se consideraría un tipo de conocimiento más “científico”. Este punto de vista de la abducción como anticipación de la “ciencia” fue expresado por el economista inglés Edward Misselden en 1623: “Lo sentimos antes con los sentidos, pero ahora lo sabemos por la ciencia”23. Se podría sostener que las decisiones empresariales se toman, en su mayor parte, con altos grados de incertidumbre, sobre la base de la abducción intuitiva sobre lo que es bueno para la empresa –lo que en las facultades de economía se denomina “gestión intuitiva”. El liderazgo político en el pasado parece haber actuado de modo similar. Al revisar las voluminosas cartas e instructivos de Colbert24, llama la atención su papel de hombre de negocios a cargo de un inmenso imperio. Como responsable empresarial de los insumos de Francia, a cargo de actividades basadas en el conocimiento, se enfrentó con lo que los historiadores de la tecnología denominan “salientes inversas”25, que retardan el sistema y requieren atención gerencial. Al diferenciar la abducción intuitiva de la “ciencia”, se logra comprender la posición de escritores como Friedrich List desde una perspectiva diferente. List está lleno de ideas interesantes y posee una comprensión intuitiva de los mecanismos actuantes (entiende que los limones funcionarán contra el escorbuto y argumenta en favor de su uso), pero no desarrolla conceptos que expliquen con claridad lo que ocurre (no apunta claramente a la vitamina C). Werner Sombart dice sobre List: “Sus conceptos levitan como almas en pena en las orillas de Hades”26. No obstante, así como los limones actuaron contra el escorbuto 800 años antes de que se descubrieran los mecanismos exactos de su acción, el crecimiento económico fue promocionado con éxito mediante el uso de “nuevo conocimiento” y el “uso de maquinarias” como representantes de los factores subyacentes causales del crecimiento económico sistémico. Los tres roles del estado A los fines de este trabajo, consideramos de utilidad dividir los roles del estado en tres amplias categorías: 1. El estado como proveedor de instituciones, en el sentido más amplio (establecer las reglas del juego/proveer un campo de juego uniforme). 2. El estado como responsable de la distribución de los ingresos y como “compañía de seguros” (prevenir el mal/ compartir la torta). 3. El estado como promotor del crecimiento económico (promoción de la felicidad/ aumentar el tamaño de la torta).

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En este contexto es importante recordar que lo que denominamos “desarrollo económico” es poco más que una “renta industrial” colectiva, cuya distribución nacional –a pesar de nuestra mitología de laissezfaire– es el resultado de décadas de redistribución “artificial”, en parte debido a la actividad de los sindicatos. Obviamente hay otras clasificaciones alternativas de los roles del estado. Según Wilhelm von Humbolt: “Entonces, un Estado tiene en vista uno de dos fines; decide promocionar la felicidad o simplemente prevenir el mal”27. Otro economista alemán, Adolph Wagner, divide el rol del estado en dos categorías de objetivos: ley y poder (Rechts- und Machtzweck), y cultura y bienestar (Kultur- und Wohfahrtszweck)28. En esencia, este trabajo se focaliza en el punto 3: el rol del estado en la generación de ingresos (más que en su distribución), pero son necesarios algunos comentarios sobre los puntos 1 y 2 para trazar líneas demarcatorias y aclarar dónde y cómo se superponen las categorías. Sobre el punto 1. El estado como proveedor de instituciones. Por una parte, estas instituciones pueden entenderse como precondiciones requeridas por la mano invisible, a fin de poner manos a la obra en la generación de crecimiento económico. Por otra parte, pueden visualizarse como parte de una estrategia más amplia y más activa, como la incluida en el punto 3: el estado que “aumenta el tamaño de la torta” activamente. Sin embargo, optamos por crear una categoría separada. Las instituciones básicas incluyen la propiedad privada y el muy usado concepto alemán de Rechtsstaat (estado de derecho). A medida que crecen los estándares de vida, se crean exigencias secundarias y el estado se extiende a Kulturstaat (estado de cultura), para proveer instituciones de educación, ciencia, caridad, sanidad, etc.29. En suma, un autor alemán plantea: “Comida, bebida, vestimenta, cobijo, diversión, relaciones sociales: estos son los deseos primarios de cuya cobertura se ocupa principalmente a la economía privada. Paz, orden, seguridad, cultura, asistencia: estas son las necesidades primarias cubiertas principalmente por la economía pública”30. Sobre el punto 2. Compartir la torta y distribuir el riesgo. La idea de distribuir los inevitables riesgos de la vida es muy antiguo –los participantes de las caravanas de camellos del Cercano Oriente en 2200 a.C. ya contaban con sistemas para compartir riesgos. El sistema de seguro moderno encuentra sus raíces hacia mediados del siglo XIV. Los mismos conceptos de distribución de riesgos están presentes durante los comienzos del estado de bienestar, ya en el Imperio Bizantino, donde la idea de compartir los riesgos de la vida se desarrolla gradualmente hacia un rol de distribución de los ingresos. La idea de bienestar se encuentra de manera muy clara en los escritos de los filósofos alemanes Gottfried Wilhelm Leibniz (1646-1716) y Christian Wolff (1697-1754). Leibniz sugirió la necesidad de establecer un sistema nacional de salud31 que debía ser la base de un bienestar garantizado por el estado32. Wolff especifica con claridad su preferencia por un estado que asegure el bienestar del individuo, pero que no provea automáticamente por él (Ein Wohl­fahrtsstaat, aber kein Versorgungsstaat33), un equilibrio muy difícil, aún hoy. Es obvio que “compartir la torta” no es un ejercicio totalmente independiente del de “incrementar el tamaño de la torta”. Los argumentos económicos para la redistribución del ingreso sostienen que la misma es necesaria para crear y mantener un mercado masivo. Este argumento parece ser usado para defender las enormes transferencias dentro de la Comunidad Europea –es decir, “la pobreza es mala para los negocios”. También se puede plantear que una

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distribución desigual de los ingresos amenaza el tejido social y, en consecuencia, la propia nación y su economía. Un argumento más importante, similar al usado por los economistas estadounidenses del siglo XIX, plantea que un incremento continuo del precio de la mano de obra respecto del precio del capital es un factor clave del círculo virtuoso creado por la intervención del estado: el precio relativo creciente de la mano de obra es un fuerte incentivo para una mayor mecanización, lo cual nuevamente permite salarios y ganancias aún mayores, y así sucesivamente. Al capacitar más a la mano de obra, su precio aumenta. Este también fue un importante argumento de los economistas estadounidenses del siglo XIX contra las funestas teorías de pauperización de la economía clásica inglesa, y conformó la base de la política dual de “la estrategia de altos salarios” y del “sistema estadounidense de manufactura” (American System of Manufactures) que protegía las actividades de rendimientos crecientes. En el próximo punto veremos este argumento de la distribución de los ingresos como parte de los círculos virtuosos creados por la intervención del estado. Sobre el punto 3. El rol del estado en el incremento de la riqueza nacional (aumento del tamaño de la torta). Es obvio que las instituciones de los puntos 1 y 2 son condiciones necesarias para el crecimiento económico, pero no suficientes, desde nuestro punto de vista. El objetivo de este trabajo es analizar el rol más activo del estado en el desarrollo económico, el “estado desarrollista”. Debemos mirar más allá del estado como proveedor de instituciones para las cuales hay una “demanda natural”, hacia otro rol como creador de demanda de cosas necesarias, pero para las cuales no hay una demanda articulada. Si las personas no desean educar a sus hijos, porque ellos no están educados y necesitan de su trabajo diario, el estado desempeña un nuevo papel: el estado usa “su poder de coerción, a fin de crear una demanda general de las instituciones que ha establecido”, dice Cohn34. Aquí ingresa una mano más visible, el rol del estado como factor de producción, para usar el término de Luigi Einaudi35, originalmente de Adam Müller (1809)36. El rol desempeñado por el estado está contenido en el muy adecuado término acuñado por Robert Wade en 1990: “gobernar el mercado”37. Los diferentes roles desempeñados históricamente por el estado como promotor de crecimiento económico pueden ser sistematizados en las siguientes categorías: a) Orientar a la nación hacia “el negocio correcto”, es decir, reconocer como punto de partida histórico el hecho de que cada actividad contribuye de manera diferente al crecimiento económico. No se puede negar la importancia de este punto descuidado por la teoría económica actual. Podemos aquí citar a John Stuart Mill, quien en referencia a rendimientos decrecientes38, declara: Entiendo que (la eliminación de este factor) no es solo un error, sino que es el error más grave que se pueda encontrar en todo el campo de la economía política. La cuestión es más importante y fundamental que cualquier otra; afecta a todo el grupo de causas de pobreza; [...] y a menos que se entienda exhaustivamente este tema, no tiene sentido seguir con nuestra investigación39.


Todos comprendemos intuitivamente que los corredores de bolsa ganan más dinero que las personas que lavan platos, pero, sin embargo, insistimos –tanto en la teoría económica como en nuestra política económica respecto al Tercer Mundo–, en que una nación de corredores de bolsa alcanzará la igualación del precio de los factores (el mismo nivel de salarios) con una nación de personas que lavan los platos. Intuitivamente comprendemos que Japón no podría haber alcanzado su posición actual fabricando camisas de bajo costo, en lugar de automóviles o productos electrónicos de bajo costo, y que Pavarotti no podría haber logrado la misma fortuna juntando lechuga que cantando, pero este entendimiento intuitivo no es compatible con la teoría económica dominante centrada en el intercambio40. En cualquier época, diferentes actividades económicas presentan distintas ventanas de oportunidad41 para añadir nuevo conocimiento bajo una competencia imperfecta dinámica y, en consecuencia, para crear sistemas de retroalimentación positiva. Mientras haya demanda para actividades con baja y alta calificación, el mercado mundial podrá producir efectos permanentes que atrapen a las naciones en la ventaja comparativa de ser pobres y no calificados. Históricamente, ya sea por razones correctas o incorrectas, todas las naciones actualmente industrializadas42 han pasado por una etapa inicial en el que sostuvieron una política basada en la idea de que no todas las actividades económicas son igualmente factibles como puntos de partida de un sistema de retroalimentación positiva que se auto-refuerza que aquí denominamos desarrollo. El crecimiento económico es actividad-específico, es decir, hay ciertas actividades con mayor capacidad para contribuir al crecimiento que otras. b) Crear una ventaja comparativa en el “negocio correcto”. Un elemento común de todas las estrategias exitosas de convergencia con las naciones más ricas es la convicción de que el libre comercio no es deseable hasta que la nación haya creado una ventaja comparativa en las actividades económicas “correctas” (lo cual, entre otras cosas, significa basado en el conocimiento, no en los recursos naturales). De aquí surge la importante consideración de que en un sistema económico mundial, si hay una demanda global tanto de mano de obra calificada (bien paga) como no calificada (mal paga), una nación puede terminar encerrada en una situación permanente en la cual su ventaja comparativa sea ser pobre y no calificada. c) Un fuerte énfasis puesto en el rol del estado como proveedor de infraestructura. Este es un elemento unificador de la mayor parte de los “enemigos” de los economistas clásicos y neoclásicos desde Colbert (canales, autopistas de peaje, puertos, marina mercante, armada) hasta Friedrich List (conocido en Alemania como el “padre del sistema de ferrocarriles alemán”) y Al Gore/Robert Reich (la supercarretera electrónica). Al igual que todos los demás elementos sistémicos de la economía, la infraestructura está notablemente ausente de la teoría económica actual (por ejemplo, no se encuentra en The New Palgrave Dictionary of Economics). La infraestructura es un factor clave para extender los mercados y constituye una “carretera” necesaria para el desplazamiento geográfico de los mecanismos de retroalimentación positiva. d) Fijar estándares ha sido una tarea muy importante del estado, desde el punto de vista neoclásico para reducir los costos de transacción, desde el punto de vista evolucionista para formar una base de producción masiva estandarizada. Quien visite los pueblos renacentistas de Italia puede aún observar las barras de hierro fijadas a la pared de la iglesia de la plaza principal, que establecen las unidades de medición estándar válidas para el lugar. Cada ciudad tenía diferentes medidas, por lo cual la información y las tablas de conversión sobre estos temas eran una tarea importante de los primeros textos de economía43. En la actualidad, la fijación de estándares es importante para productos de alta tecnología tales como la telefonía móvil. Es evidente que

el estado también tiene un papel importante en fijar estándares legales y en promover una virtud social que resulta crucial para la prosperidad. Este punto, muy destacado por los filósofos del Renacimiento, ha sido redescubierto por el texto de Fukuyama La confianza44. e) Responsabilidad del estado de ofrecer trabajo calificado e iniciativas empresariales si existen en escasa cantidad. Las primeras medidas políticas en este sentido, a menudo con la contribución de las guerras de religión, estuvieron dirigidas a traer mano de obra calificada y personas con espíritu emprendedor desde el exterior mediante el otorgamiento de derechos exclusivos (patentes) durante un tiempo limitado, o a través de recompensas, exenciones impositivas, etc. f) A menos que se crea firmemente en la Ley de Say –que sostiene que la oferta crea su propia demanda–, es evidente que el estado tiene un importante papel en la creación de la demanda. Una mejor distribución de los ingresos de la torta económica creciente allanó el camino de los barrios pobres victorianos con una demanda al nivel de subsistencia hacia el consumo de masas. Este desarrollo hizo posible la producción industrial y el “fordismo”, por ejemplo, a través del establecimiento del salario mínimo. Los economistas estadounidenses del siglo XIX visualizaron particularmente bien el rol de la creciente calificación de la mano de obra para incrementar su valor de mercado –en la política denominada “estrategia de altos salarios”. Hay razones para creer que la brusca caída del bienestar económico experimentada por naciones poco industrializadas en el inicio del “ajuste estructural” se debió en parte a la eliminación de la demanda creada por el estado. En este contexto es importante recordar que lo que denominamos “desarrollo económico” es poco más que una “renta industrial” colectiva, cuya distribución nacional –a pesar de nuestra mitología de laissez-faire– es el resultado de décadas de redistribución “artificial”, en parte debido a la actividad de los sindicatos. Nuestro conocimiento actual de la conexión entre variables clave como el aumento de la demanda, la redistribución de los ingresos y la mecanización impulsora de mayores salarios es muy limitada. En la actualidad, en varios países es evidente la ruptura del circuito positivo creado por estos factores. g) El estado ha desempeñado un papel muy fuerte en el impulso de la frontera tecnológica, al ser proveedor de demanda de alta calidad para la producción nacional, de demanda de bienes en el límite de lo que, en cualquier punto del tiempo, era técnicamente factible. En este caso, los mecanismos clave han sido los proyectos de infraestructura y los conflictos armados. En 1913, Werner Sombart describió las destrucciones de la guerra como el punto de partida tanto del espíritu creativo del hombre45, por ejemplo, en la búsqueda de sustitutos sintéticos de materias primas escasas, como de las capacidades organizativas del estado46. Este es un argumento muy importante en el espíritu de Chandler y Lazonick. La demanda del estado no solo era crucial para fines bélicos y para desarrollar infraestructuras; la personificación del estado –realeza y nobleza– sirvió como demanda de clientes exigentes de artículos de lujo y proporcionaba la base de la futura expansión tecnológica hacia la producción masiva de menor costo. Históricamente, la demanda de artículos de lujo ha desempeñado un papel similar al de las personas que hace diez años pagaban cuatro mil dólares por un teléfono celular, lo cual permitió la posterior producción masiva que entrega hoy mejores teléfonos por ochenta dólares. Nuevamente, Werner Sombart describe en forma brillante la función de demanda del estado por artículos de lujo47.

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h) Enfatizar el valor del conocimiento y la educación per se. Véase la lista de medidas de políticas agrupadas como mercantilismo schumpeteriano en Cuadro 1 (academias científicas, educación, leyes de patentes y derechos de autor, aranceles que protegen las pocas actividades sobre las que se focaliza la producción de nuevo conocimiento, etc.). i) Considerar los salarios como una meta per se –un objetivo a largo plazo similar a lo que en los Estados Unidos del siglo XIX se denominó “la estrategia de altos salarios”. En el centro de este pensamiento económico estaban el Hombre y sus Necesidades (“Der Mensch und seine Bedürfnisse”) en lugar de un “equilibrio muerto” que reduce al hombre a un factor de producción entre muchos otros, cuya recompensa alta o baja no tiene lugar asignado en el sistema. La importancia del nivel de salarios en la explicación del PBI se ilustra por el hecho de que los salarios actuales representan generalmente el 70% del PBI: es decir, la maximización de la riqueza significa esencialmente maximizar los salarios nacionales. j) Comprender la importancia de un sistema legal para fortalecer las estructuras anteriores. El economista y filósofo del derecho alemán Christian Wolff concebía –tal como lo había hecho antes Francis Bacon– el sistema de derechos de propiedad que asistía la simbiosis dinámica entre las “personas que reunían conocimiento y las personas que reunían dinero”48 como el núcleo de un sistema que impulsaba un desarrollo continuo. k) El estado como empresario y capitalista de última instancia. No hay razones para suponer una provisión “suficiente” de empresarios en cualquier momento y en cualquier cultura, menos aún cuanto más pobres son las naciones. El desplazamiento del estado hacia un papel de capitalista o empresario fue el resultado de “salientes inversas” en el sistema, más que de una preferencia ideológica. Al parecer, las empresas de propiedad estatal han desempeñado un rol en el “punto de paso obligado” hacia el desarrollo. Sombart destacaba que estas empresas eran “sitios de aprendizaje” no solo de habilidades técnicas, sino también de capacidades organizacionales y sociales49. Estas habilidades son abarcadoras y difíciles de definir, pero sin duda indispensables como catalizadoras del proceso de desarrollo económico. La demanda militar parece haber tenido el mismo efecto positivo en los Estados Unidos y en Europa. Ely Whitney financió el desarrollo de la revolucionaria “desmotadora de algodón” con las ganancias obtenidas de la venta de rifles al Ejército Revolucionario, y el concepto de “partes intercambiables” en el proceso de producción, que allanó el camino para la producción industrial masiva, se originó en la producción de rifles en los Estados Unidos. No obstante, los empresarios privados desempeñaron un papel mucho más importante en los Estados Unidos que en Europa. Si bien los Estados Unidos estaban claramente en la misma línea que Europa en su política comercial y en términos de “iniciar a la nación en los negocios correctos”, nos enfrentamos aquí a una diferencia en su desarrollo histórico. Solo podemos especular si esto fue consecuencia de una disponibilidad considerablemente mayor de empresarios en los Estados Unidos –un factor crucial en el desarrollo económico–, si fue el resultado de una industrialización tardía (cuando el prototipo histórico de la industrialización era Europa), de una preferencia ideológica, de tener una estructura industrial más desarrollada antes de que aparecieran guerras externas que representaran una amenaza real (Primera Guerra Mundial), o de todos los factores anteriores. A menudo se visualiza el rol del estado en los países industrializados como de protección de las “libertades civiles”, o de una forma de libertad que podríamos denominar “libertades para”. No obstante, el rol del estado en las etapas tempranas del desarrollo económico

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representa el impulso inicial para generar los efectos sistémicos que permiten a los ciudadanos ser “libres de”: libres del hambre, libres de injusticias, libres de la ignorancia. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, aparece otro aspecto del equilibrio dinámico que crea un estado óptimo, cuando las acciones del estado para asegurar “libres de” se visualizan gradualmente como limitantes de las “libertades para”. La revuelta de Smith contra las políticas económicas del Renacimiento puede interpretarse como un conflicto de este tipo, como deja en evidencia el argumento de Turgot contra los excesos del colbertismo. En la Inglaterra de la época, las políticas del estado desarrollista habían ingresado en una zona de rendimientos decrecientes caracterizada por la búsqueda de rentas estáticas e individuales, en lugar de la búsqueda de rentas colectivas de naturaleza sinérgica. Lo que se necesitaba era, por entonces, una gran dosis de mercado. Sin embargo, tal como señalaban de manera entusiasta los economistas alemanes, estadounidenses y japoneses del siglo XIX, esto no implicaba que las naciones que no habían alcanzado el nivel de Inglaterra pudieran utilizar allí las mismas políticas. El rol del estado, al igual que el equilibrio particular entre “libertades para” y “libertad de” es altamente específico de cada contexto. Nuevo conocimiento, efectos sistémicos y retroalimentación positiva en la economía del Renacimiento: el papel del estado El Renacimiento surgió a partir del trabajo de filósofos-estadistas tales como Francis Bacon (1561-1626), quien conscientemente usó su tratado utópico La nueva Atlántida como ensayo para pronosticar el futuro, a fin de inspirarlo e influenciarlo, proceso que él mismo denominó “historia fingida”50. La nueva Atlántida de Bacon (publicada en 1627) y su ensayo Sobre innovaciones (aproximadamente de 1605) describen el desarrollo de la sociedad impulsada por nuevas invenciones e innovaciones y, desde mi punto de vista, deberían ser considerados como los primeros tratados de lo que hoy denominaríamos economía schumpeteriana. Las políticas económicas llevadas a cabo por los estados-nación europeos a partir del Renacimiento tienen poco sentido desde la perspectiva de la economía neoclásica, sin embargo, sí lo tienen cuando son vistas desde la perspectiva de la economía schumpeteriana, así como también de otros desarrollos recientes de la teoría económica. No solo en la “historia fingida” de Bacon, sino también en la historia real, estas invenciones e innovaciones tempranas fueron el resultado de lo que en vocabulario chandleriano podría llamarse capacidades organizacionales51 del estado. Durante el conflicto entre economías planificadas y economías de mercado que tuvo lugar en el siglo XX, la relación entre el estado y los empresarios privados aún se concebía como de animosidad natural. No obstante, históricamente los roles del estado y de los empresarios privados han mostrado más bien un espíritu de complementariedad y asociación, donde el estado facilitaba y coaccionaba a los empresarios privados a ingresar al negocio, y en caso que esto fallara, ingresaba como empresario de última instancia. La fuerza motivadora detrás del Libro Verde de la innovación de la Comisión Europea52, de 1995, fue precisamente la promoción de las capacidades organizacionales de los estados europeos modernos para mantener la “competitividad” de Europa a través del fortalecimiento de sus sistemas nacionales de innovación53. En el prólogo de los libros de texto avanzados sobre crecimiento económico se afirma que “el crecimiento económico proviene en gran medida de la acumulación de conocimiento”54. Uno de los principales roles históricos del estado desde el Renacimiento ha sido precisamente el de promover y proteger el nuevo conocimiento y las innovaciones. En el Cuadro1 hemos agrupado aquello que consideramos como las más importantes intervenciones gubernamentales en la política económica a partir del Renacimiento. El tema común de estas políticas económicas, el hilo conductor, es justamente la preocupación por la creación y la protección del nuevo conocimiento. Si miramos la historia desde una simple perspectiva de intercambio, no


Cuadro 1 Mercantilismo schumpeteriano: promoción y protección del nuevo conocimiento en la economía política del Renacimiento (a partir del siglo xvi)

Establecimiento de las academias científicas - La nueva Atlántida (Bacon): Casa de Salomón. - Leibniz: inspira el establecimiento de las academias de Berlín, Viena y San Petersburgo. Estímulo y asistencia a los inventores - Bacon: ante cada invención valiosa erigimos una estatua del inventor y le proporcionamos una recompensa generosa y honorable55. - Wolff: deberíamos proteger los inventos. Difusión del nuevo conocimiento/educación - Bacon: Tenemos circuitos de visitas de diversas ciudades importantes del reino; donde, de ser posible, publicamos56 las nuevas invenciones redituables que consideramos buenas57. - Wolff como el “educador de la nación alemana”. Establecimiento de un sistema de aprendices - En Inglaterra bajo Isabel I (1533-1603). - En Alemania como resultado de las enseñanzas de Leibniz y Wolff. Protección de patentes de nuevas invenciones - Demuestra una sofisticada comprensión del problema de conveniencia del nuevo conocimiento. Manufacturas de propiedad estatal como “sitios de aprendizaje” - Destacado por Werner Sombart. Subsidios para empresas en industrias nuevas para la nación o la región - Serra: la cantidad de profesiones diferentes es un factor clave para explicar la riqueza de una ciudad. Rebajas impositivas y recompensas para empresas que traen nueva tecnología - Aplicado sistemáticamente en Inglaterra a partir de Enrique VII en 1485. - Importación de mano de obra calificada. Restricciones de viaje para la mano de obra calificada - Con pena de muerte para ciertas habilidades en Venecia. Prohibición para la exportación de maquinarias - Vigente en Inglaterra hasta la década de 1830. Prohibición del uso de maquinarias en las colonias - La herencia de esta política económica aún se siente en muchos países del Tercer Mundo, que, como Haití, están especializados en las actividades económicas que aún no se han mecanizado. Gravámenes de exportación de materias primas - Para asegurar a las industrias manufactureras locales menores precios de las materias primas que a los competidores extranjeros. Gravámenes de importación sobre productos manufacturados, mientras se aseguraba la competencia nacional - Máquinas vistas como equivalente de nuevo conocimiento. Esta medida maximiza el flujo de capital y mano de obra hacia actividades que producen con máquinas, no con energía manual. Fortalecimiento de la fuerza naval - Saca ventaja de las “economías de escala en el uso de la fuerza”.

de producción, y desde una perspectiva de rendimientos decrecientes/ equilibrio único/información perfecta, se pierde la importancia de estas políticas. Desde la perspectiva de rendimientos decrecientes/equilibrio se pierden todos los factores causales de crecimiento económico desigual y se crea un mundo de armonía artificial e igualación del precio de los factores a nivel mundial. Uno de los más importantes roles históricos de Adam Smith fue precisamente el de preparar el terreno para los “mercados perfectos” y la “armonía natural”, al transformar la búsqueda del conocimiento en un juego de suma cero tanto desde el punto de vista del individuo como del punto de vista del estado. De este modo, Adam Smith eliminó efectivamente la búsqueda de la competencia imperfecta a través del nuevo conocimiento que era tan importante para el pensamiento renacentista. Esta es la raíz de la razón por la cual el nuevo conocimiento y la nueva tecnolo-

gía inciden en la economía neoclásica como “maná del cielo”. El pensamiento económico anterior a Smith tiene un punto de partida holístico: el Pueblo, el Estado. Existía una idea subyacente fundamental que considera que la situación de cada individuo puede ser mejorada mediante medidas que toman en consideración la colectividad de individuos. En otras palabras, hay efectos sistémicos que no se pueden encontrar si se limita el horizonte en forma atomística para estudiar solamente a los individuos. La existencia de estos efectos sistémicos es la causa fundamental por la cual el estado desempeña un papel importante en el crecimiento económico. Incluso encontramos la fuerte convicción de este enfoque sistémico en los primeros escritos de Adam Smith, antes de su conversión por los fisiócratas. Esto se demuestra en la cita de la Teoría de los sentimientos morales al inicio de este trabajo. En el Adam Smith

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posterior aparece el atomismo de John Locke, pero la percepción fundamental de Smith sobre que “la división del trabajo está limitada por el tamaño del mercado” es la descripción de uno de estos efectos sistémicos. La división del trabajo solo es importante si operan las economías sistémicas a escala. Es evidente que la división del trabajo se pierde en la teoría neoclásica. La mano visible y la mano invisible: las lecciones de Alemania Hay otros dos aspectos importantes sobre la visión del estado anterior a Smith que vale la pena mencionar. Primero, la calidad del “sistema” hace que el hombre sea bueno o malo y, al igual que en los trabajos de Chandler sobre capitalismo gerencial (managerial capitalism), hay una mano consciente y visible, el ingenio y la voluntad del hombre, que mantiene unido este sistema. El segundo punto contradice la actual noción anglosajona de que la economía anterior a Smith, y especialmente el cameralismo alemán, sometió colectivamente el interés del individuo al interés del estado. Al igual que en la cita de Adam Smith que encabeza este trabajo, el crecimiento global del sistema le quitó importancia a las preocupaciones estáticas por el óptimo de Pareto: “la marea creciente elevará todos los botes”. La única mención por Adam Smith de la mano invisible en La riqueza de las naciones puede ser leída fácilmente como la descripción de un círculo virtuoso que toma las características de un perpetuum mobile, de “bola de nieve histórica”, una vez que ha sido puesta en movimiento en forma adecuada. Cuanto más se acerca una nación a la frontera del conocimiento humano, menor deberá ser la contribución del estado mediante intervenciones directas. O, como expresó Keynes en 1923, “[C]uanto más turbulenta la época, peor funciona un sistema de laissez-faire”. Por lo tanto, según Keynes no se trataba tanto de una tensión entre colectivismo y laissez-faire, sino entre la acción del estado dirigida y un socialismo desactualizado y contrario a la naturaleza humana58. Resolver esta tensión requería un estado fuerte, pero no necesariamente grande. Quien en la actualidad realice comentarios positivos sobre cualquier aspecto de la teoría económica anterior a Adam Smith puede hacer suyas las palabras de Werner Sombart: “Digo esto a pesar del riesgo de ser marcado como neomercantilista, y como tal ser transferido a la colección de curiosidades de nuestra profesión”59. No obstante, históricamente, el mercantilismo ha estado en la base de todas las naciones exitosas. La mano invisible solo comienza a operar cuando se han generado las condiciones que ponen los intereses creados que buscan tasas de rendimiento privadas al mismo nivel que aquellos que buscan tasas de rendimiento públicas; es decir, cuando, como expresa Pfeiffer, lo que es de interés para el individuo también es de interés para la colectividad. Esto ocurre cuando una masa crítica de trabajo en una nación es empleada en actividades sujetas a rendimientos crecientes, y cuando se permite que los frutos de estos rendimientos crecientes se traduzcan, en gran medida, en mayores salarios monetarios dentro de la nación productora, más que como precios reducidos para clientes extranjeros. De esta manera, el núcleo de la sociedad escapa de la economía estática de los juegos de suma cero, en la que la ganancia de un individuo es la pérdida de otro. Estas actividades –que “elevan todos los botes”– son el punto de partida de lo que los historiadores de la tecnología denominan el proceso de “bola de nieve histórica”

de los círculos virtuosos del desarrollo. En estas condiciones, con actividades de rendimientos crecientes y cuando se han establecido mecanismos apropiados para la distribución de rentas dinámicas, se puede decir que “lo que es bueno para General Motors es bueno para los Estados Unidos”. La metáfora de “la mano invisible” fue usada con frecuencia por Adam Smith en sus trabajos sobre astronomía y en La teoría de los sentimientos morales. Tal como vimos, solo se menciona una vez en La riqueza de las naciones, y en un contexto que interpretado bajo la perspectiva de los apartados precedentes de este trabajo puede ser considerado como indicador de una concientización precisa sobre el proceso de “bola de nieve histórica”. El capítulo en cuestión (capítulo II del libro IV) comienza con la descripción de cómo los deberes de protección han creado numerosas industrias en Gran Bretaña. A continuación, Smith describe un sistema centrípeto por el cual los comerciantes traen su capital a “casa” porque prefieren comerciar más cerca de allí. Este argumento describe el inicio de un círculo virtuoso. Esta tendencia, por razones de riesgo/distancia, de los capitalistas a apoyar la industria local más que a la extranjera –suponiendo implícitamente que tal industria existe– es el punto de partida del trabajo beneficioso de la mano invisible en el sistema de Smith. Tras la lectura de este capítulo, se puede argumentar que Smith usa la “mano invisible” en el contexto de la “bola de nieve histórica”. Pero es más importante recordar que, en la narrativa de Smith, el punto de partida de este sistema es el hecho de que todas las industrias de Gran Bretaña fueron creadas por el proteccionismo mercantilista. El escenario alternativo a la “bola de nieve histórica” está caracterizado por pobreza, violencia e ignorancia. Sin duda, estos procesos son producidos en parte por rendimientos decrecientes en la agricultura en una situación de presión poblacional, cuando no hay empleo fuera del sector de rendimientos decrecientes. En este caso, la falla de la economía neoclásica para distinguir entre las actividades de rendimientos crecientes y decrecientes parece estar estrechamente ligada a la falla de la comunidad internacional para mejorar la situación. Esta retroceso civilizatorio sugiere la fragilidad de lo que podríamos denominar una sociedad civilizada. Como ocurre en el famoso aguafuerte de Goya “[e]l sueño de la razón produce monstruos”. Al parecer, en la actualidad, cada vez más países se ven amenazados por el proceso de “somalización”, el retorno al poder de lo que la prensa internacional describe como “señores de la guerra” (war lords). El proceso de desindustrialización que se inició en algunos países latinoamericanos en la década de 1970 se difundió luego al Segundo Mundo –la ex Unión Soviética– y, en la actualidad, a la periferia europea60. En Rusia solo podemos asombrarnos por el hecho de que una economía planificada notoriamente ineficiente fuera capaz de producir un PBI per capita que era considerablemente superior a lo que el mercado “libre” puede producir hoy. Es probable que no podamos seguir explicando esto por mucho tiempo más mediante la nueva ciencia de la “transitología” (transitology). En los últimos años, la periferia creciente de la Unión Europea, desde Grecia y España hasta Letonia, ha sufrido un terrible desempleo, en particular de jóvenes, y migración al exterior. En Letonia, más del 20% de la población ha abandonado el país. Todo esto demuestra el punto central de la economía dominante de los Estados Unidos y Alemania del siglo XIX: tener un sector industrial relativamente ineficiente, en un

Desde la perspectiva de rendimientos decrecientes/equilibrio se pierden todos los factores causales de crecimiento económico desigual y se crea un mundo de armonía artificial e igualación del precio de los factores a nivel mundial. 18 Puente@Europa


Muchas naciones del mundo se encuentran atrapadas en un “equilibrio del subdesarrollo” no muy diferente del “equilibrio del desempleo” del período de entreguerras. proceso de aprendizaje para luego participar de un mercado mayor, es infinitamente mejor que carecer totalmente de sector industrial61. Sin duda, los economistas del Renacimiento habrían puesto en marcha una estrategia muy diferente para la transición de las ex naciones comunistas respecto de la utilizada durante el período triunfalista siguiente a la caída del Muro de Berlín, en 1989. Sobre todo, habrían establecido un sistema legal apropiado y adoptado mecanismos a largo plazo para salvar y mejorar las industrias manufactureras. La desindustrialización de las naciones es equivalente a eliminar la mayor parte de las actividades de rendimiento creciente que aumentan el bien común en todo el sistema, actividades que no solo crean bolsones aislados de bienestar. En términos de bienestar general, el hecho de reducir las naciones solo a actividades basadas en recursos naturales (sujetas a rendimientos decrecientes) y al sector de servicios tradicionales equivale a empujarlas hacia una mayor pobreza. En la actualidad, con demasiada frecuencia la política económica permite que el criterio ideológico de “apertura” de una nación a las importaciones extranjeras prevalezca sobre la preocupación por mantener en funcionamiento las actividades de rendimientos crecientes. Esto no solo reduce el PBI local y el bienestar mundial. Estas políticas también crean un tipo de pobreza basado en la naturaleza que constituye la principal amenaza a la sustentabilidad global. Las personas y las naciones que no están en posición de ganarse la vida con su conocimiento pueden fácilmente terminar sin otra alternativa de supervivencia que vivir esquilmando el medio ambiente. Y estos países en retroceso son “economías de mercado”. Es difícil culpar de este estado de cosas a una excesiva intervención gubernamental o a que “los precios son incorrectos”. Aún sigue siendo fundamentalmente correcta la explicación del siglo XIX, de que esencialmente hemos borrado de la memoria que las sociedades deben atravesar un proceso de construcción del estado del tipo renacentista. Desde nuestro punto de vista, la glorificación de la fe primitiva de Adam Smith en la mano invisible de la Providencia62, más que en la voluntad racional del hombre, es producto de una muy desafortunada combinación de acontecimientos: los supuestos necesarios para transformar a Adam Smith en un bastión teórico inexpugnable contra el comunismo coincidieron con los supuestos necesarios para convertir la economía en matemáticas. En un mundo donde las crecientes disparidades entre ricos y pobres son claramente atribuibles a un conocimiento imperfecto, una competencia imperfecta y rendimientos crecientes, está todavía poderosamente vigente el supuesto de competencia perfecta. Estamos ahora nuevamente frente a una batalla que será al menos tan prolongada e implacable como la batalla de Keynes contra la ortodoxia monetaria. Muchas naciones del mundo se encuentran atrapadas en un “equilibrio del subdesarrollo” no muy diferente del “equilibrio del desempleo” del período entreguerras. Para lograr que el mundo saliera del “equilibrio del desempleo”, Keynes tuvo que derrotar al dragón que defendía el patrón oro. Con retraso, los economistas reconocieron, apoyándose en Keynes, que el bienestar nacional puede ser influenciado positivamente por estímulos monetarios. ¿Cuál es la fórmula para poder sacar a gran parte de la población mundial de este “equilibrio de pobreza”? Edward A.G. Robinson recuerda la “sensación aguda de la estupidez del mundo” que animó a Keynes a expresarse públicamente sobre la situación económica de su época63. Según Keynes, vencedor de aquel dragón, la receta para obtener influencia a largo plazo frente al desacuerdo teórico masivo era “decir la verdad en forma violenta e implacable”, lo que sería efectivo aunque a largo plazo64.

Esta vez, la batalla se desarrolla dentro de la caja negra de la economía, a fin de demostrar que el contenido de la caja negra, la calidad y la diversidad de las actividades en las cuales está empeñada una nación es quizás el mayor determinante de su estándar de vida. Además, si bien la distribución relativamente equitativa de los ingresos es un factor indispensable, si la nación no realiza las actividades correctas, se trata de un ejercicio fútil. Como se mencionó antes, se debe concebir el desarrollo económico como el producto de un conjunto de “reactivos”, y todos ellos deben estar presentes para disparar la reacción deseada que conduzca a mecanismos de retroalimentación que se auto-refuerzan. El dragón que ahora debe ser derrotado es aquel que defiende los supuestos de información perfecta, competencia perfecta y rendimientos a escala constantes, un conjunto de supuestos que deben descartarse en bloque, no investigados minuciosamente por separado para luego ser reincorporados, como ha hecho la nueva teoría del crecimiento. Diferencias entre naciones y dentro de ellas Desde mi punto de vista, el sentido común de la tesis de Daniel Raymond, de 1820, sobre la economía de los Estados Unidos, es válida para la economía global: los factores que determinan las diferencias de estándar de vida entre las naciones son esencialmente los mismos factores que determinan las diferencias de estándar de vida dentro de las naciones. Se trata de los niveles de conocimiento y de calificación, que crean una sucesión de poderes oligopólicos temporarios basados en la competencia imperfecta dinámica. Sin embargo, los efectos de difusión de los sectores líderes son de tal magnitud que los estándares de vida de la vasta mayoría de asalariados en el sector de servicios tradicional (barberos, conductores de autobús, etc.) de una nación, cuya eficiencia es virtualmente igual en las naciones ricas y pobres, están determinados por el nivel de calificación del sector exportador. Por esta razón, no se puede lograr una distribución más equitativa de los ingresos mundiales mediante la distribución del ingreso como tal, lo que inevitablemente dará por resultado que naciones enteras en situación de necesidad pasen, por así decir, a cobrar subsidio por desempleo. Solo se puede lograr una mejor distribución de los ingresos mundiales mediante la distribución en favor de los países pobres de la producción de actividades de “alta calidad” intensivas en capacidades, que producirán sistemas de retroalimentación sistémica en el mercado laboral local. Esta también es la lección de los Tigres Asiáticos sobre el hecho de que cada actividad económica contribuye de manera diferente al desarrollo. Se trata de un concepto dinámico que excede cualquier preocupación por el “óptimo de Pareto” estático. Al aumentar la calificación de los países “retrasados” mediante la distribución de la producción, estos comprarán más y no menos productos del Primer Mundo. Este era el planteo de los defensores del “sistema estadounidense de producción” (American System of Manufacturing) del siglo XIX en sus discusiones con los economistas ingleses: las demandas de importación de los Estados Unidos aumentarían como resultado de una mayor industrialización, y sobre todo, esta demanda se trasladaría a artículos con mayor intensidad en conocimiento. Demostraron estar en lo correcto, ya que las situaciones mutuamente óptimas, lo que Henry Carey denominó armonía de intereses en el caso de desarrollo económico asimétrico, solo se pueden encontrar con la ayuda de una mano visible de un estado que elabore una política económica consciente basada en teorías que

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hayan internalizado las causas del crecimiento económico desigual. Las intervenciones exitosas del estado han creado una competencia dinámica imperfecta, un proceso de búsqueda de renta nacional dinámico y colectivo que aumenta muchísimo el tamaño de la torta. El estado ha brindado ayuda temporaria sujeta a claras condiciones. A primera vista, las intervenciones no exitosas del estado pueden parecer similares a las exitosas, por ejemplo, debido a que protegen a las industrias manufactureras nacionales. Sin embargo, las intervenciones menos exitosas del estado, como ocurre en India y muchas naciones latinoamericanas, han creado una búsqueda de renta estática (static rent-seeking) a través de una protección relativamente permanente sin condicionamientos, lo cual conduce a una industrialización superficial, a monopolios ineficientes con limitado potencial para aumentar la torta. No obstante, a pesar de sus ineficiencias, es importante recordar que un sector industrial relativamente ineficiente produce un PBI mucho mayor que la ausencia total de sector industrial; esta es una de las lecciones de la “transitología” de los estados ex comunistas. La desindustrialización de las naciones ineficientes no es una opción viable si se tiene una mínima preocupación por el bienestar humano. Este dilema es muy similar al que enfrentó Alemania en la década de 1830, cuando existían más de treinta pequeños estados, cada uno con un arancel extremadamente protector. La solución en Alemania fue, en una primera etapa, eliminar los aranceles vigentes entre los treinta estado alemanes y crear una enorme competencia entre naciones con capacidades bastante similares. Con este patrón de comercio simétrico, la nación continuó construyendo capacidades y, por último, “se graduó” para competir abiertamente en los mercados del mundo. Notas Traducción a cargo del Comité Editorial. Es interesante notar que quienes promovían el bien común eran considerados, en aquellos tiempos, enemigos de los tiranos, como ilustra esta frase de 1579: “Deshacerse de los hombres que promueven el bien común, para que el tirano pueda mantenerse en el poder”; Golding, De Mornay, citado en The Oxford English Dictionary, Oxford, The Clarendon Press, 1933, vol. 3, p. 696. 3 El papel de Giovanni Botero en la historia del pensamiento económico se analiza en Erik Reinert y Ken Carpenter, “German Language Economic Bestsellers before 1850, with two chapters on a common reference point of Cameralism and Mercantilism”, The Other Canon Foundation and Tallinn University of Technology Working Papers in Technology Governance and Economic Dynamics, n. 58, 2014 [disponible en http://technologygovernance.eu/eng/the_core_ faculty/working_papers/]. 4 Esta tradición, en contraste con la actual tradición vigente basada en el intercambio, se describe en E. Reinert, How Rich Countries Got Rich... and Why Poor Countries Stay Poor, London, Constable, 2007. Traducción al castellano, La globalización de la pobreza, Barcelona, Crítica, 2007. 5 Es decir, hay mayor diversidad de productos entre ellas. 6 La segunda traducción al inglés es más clara sobre este tema y es la que se usa aquí: The Cause of the Greatnesse of Cities. Three Bookes, With Certaine Observations concerning the Sea, London, impreso por E.P. para Henry Seile, 1635, pp. 85-86. Para la versión en italiano, véase Delle cause della grandezza delle città (edición a cargo de Mario de Bernardi) [1588], Torino, Istituto Giuridico della R. Universitat, 1930. 7 Ibid, pp. 88-89. 8 Para un estudio sobre cómo se creó el bienestar europeo a través de la exitosa emulación de las estructuras industriales de los estados más ricos, véase Sophus Reinert, Translating Empire, Emulation and the Origins of Political Economy, Cambridge Mass., Harvard University Press, 2011. 1 2

20 Puente@Europa

Thomas McCraw, “The Trouble with Adam Smith”, en The American Scholar, vol. 61, n. 3, verano de 1992, p. 364. Thomas McCraw es profesor de Business History en Harvard Business School. 10 La relación entre cambio técnico, escala y geografía se explica muy bien en Karl Bücher, Die Entstehung der Volkswirtschaft (La emergencia de las economías nacionales), Tübingen, Laupp, vol. 2, 1918-19. El primer volumen apareció en 1893. Una edición en inglés del primer volumen fue publicada como Industrial Evolution, Toronto, University of Toronto Press, 1901. El único trabajo con alcance similar en la bibliografía de lengua inglesa es Karl Polanyi, The Great Transformation. The political and economic origins of our time, Boston, Beacon Press, 1957 (ed. orig. 1944). Traducción al castellano: La gran transformación, Madrid, La Piqueta, 1989. Polanyi cita a menudo a Bücher. 11 Europe 1992: the overall challenge [resumen del reporte Cecchini]. SEC (88) 524 final, 13 de abril de 1988. 12 Alice Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, New York, Oxford University Press, 1989. 13 Robert Wade, Governing the Market. Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization, Princeton, Princeton University Press, 1990. 14 Werner Sombart, Der moderne Kapitalismus, vol. 2: Das europäische Wirtschaftsleben im Zeitalter des Frühkapitalismus, pp. 847-857. 15 Ibidem, p. 847. 16 Moises Abramovitz, “Resource and output trends in the United States since 1870”, National Bureau of Economic Research, Occasional Paper, n. 52, 1956. 17 E. Reinert, “Catching-up from way behind, A Third World view perspective on first world history”, en Jan Fagerberg et al., The Dynamics of Technology, Trade, and Growth, London, Edward Elgar, 1994. 18 E. Reinert, “Competitiveness and its predecessors - a 500-year cross-national perspective”, en Structural Change and Economic Dynamics, vol. 6, 1995, pp. 23-42. 19 Para un análisis más general de estas cuestiones, véase E. Reinert y Arno Daastøl, “Exploring the Genesis of Economic Innovations: the religious gestalt-switch and the duty to invent as preconditions for economic growth”, en European Journal of Law and Economics, vol. 4, 1997, pp. 233-283. 20 Charles S. Peirce, Charles Hartshorne y Paul Weiss (eds.), Collected Papers of Charles Sanders Peirce, Cambridge, Mass., Harvard University Press, vol. V [1867], 1934, p. 146, citado en Tony Lawson, “Abstraction, tendencies and stylised facts: a realist approach to economic analysis”, en T. Lawson, Gabriel Palma y John Sender (eds), Kaldor’s Political Economy, London, Academic Press, 1989, p. 68. 21 Katarina Villner, Blod, Kryddor och Sott, Stockholm, Carlsson Bokförlag, 1986, pp. 110-113. 22 Leonard Mervin, Vitamin C, Willingborough, Thorsons Publishers, 1981, pp. 14-15. 23 Edward Misselden, The Circle of Commerce, London, Nicholas Bourne, 1623. 24 Véase Pierre Clément (ed.), Lettres, Instructiones et Mémoires de Colbert, 7 vols. , Paris, Imprimerie Impériale/Imprimerie Nationale, 1861-1872. 25 Este término es de origen militar y se usa en el análisis de sistemas tecnológicos. Aquí, saliente inversa se refiere a un componente del sistema que, debido a su retraso, impide que la totalidad del sistema tecnológico logre su desarrollo previsto. Para el análisis de este concepto, véase Wiebe Bijker, Thomas P. Hughes y Trevor Pinch (eds.), The Social Construction of Technological Systems, Cambridge, Mass., MIT Press, 1989. 26 “[…] seine Begriffe ‘schweben’ umher wie die unerlösten Seelen an den Ufern des Hades’, W. Sombart, op. cit., p. 929. 27 Wilhelm von Humbolt, The Sphere and Duties of Government, Bristol, Thoemmes Press, 1996 (edición original en alemán en 1852), p. 19. 9


Adolph Wagner, Handwörterbuch der Staatswissenschaften, vol. 7, Jena, Gustav Fischer, 1926 (4º ed.), p. 773. 29 Si bien la división de los roles del estado en tres grupos no le pertenece, aquí sigo en forma muy aproximada y somera el desarrollo histórico del estado en Gustav Cohn, The Science of Finance (traducido por Thorstein Veblen), Economic Studies of the University of Chicago, n. 1, Chicago, University of Chicago Press, 1895. 30 Ibid, p. 73. Esta parte también está citada en William Baumol, Welfare Economics and the Theory of the State, Londres, Longmans, Green, 1952, pp. 153-154. 31 En sus Directiones ad rem medicam pertinentes [1672]. 32 “Leibniz verfolgt das Ziel einer Heilkunde im Zeichen der Aufklärung, das heißt für ihn, die Grundlage für einen staatlich zu garantierenden Wohlstand zu schaffen” (itálicas en el original); Mathias Krüger, “Leibniz Vorstellungen zur Organisation eines öffentlichen Gesundheitswesens”, en Kurt Müller, Heinrich Schepers y Wilhelm Totok (eds.), Studia Leibniziana Supplementa, vol. XII, Banda 1, Wiesbaden, Franz Steiner Verlag, 1973, p. 234. 33 Günter Namslau, “Rechtfertigung des Staates bei Christian Wolff”, en Herbert Kraus (ed.), Internationale Rechtliche Abhandlungen, Berlin, Dr. W. Rothschild, 1932. p. 96. 34 G. Cohn, op. cit., p. 73. 35 Luigi Einaudi, Del concetto dello “stato fattore di produzione”, e delle sue relazioni col teorema del risparmio dall’imposta, estratto dal Giornale degli Economisti e Annali di Economia, Padova, CEDAM, 1942. 36 Adam Müller, Elemente der Staatskunst, vol. 5, Berlin, Sander, 1809. 37 Robert Wade, Governing the Market. Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization, Princeton, Princeton University Press, 1990. 38 Que es el opuesto conceptual al punto que planteamos aquí. 39 John Stuart Mill, Principles of Economics, New York, Kelley, 1987 (ed. orig. 1848), p. 176. 40 Estas consideraciones, de que diferentes actividades económicas presentan distintos potenciales de crecimiento económico, son centrales en la economía inglesa anterior a Smith, y en las economías estadounidense y alemana del siglo XIX. Este artículo muestra claramente cómo este entendimiento intuitivo de la naturaleza actividad-específica del bienestar desapareció de la teoría económica: Adam Smith argumenta que la búsqueda de profesiones capaces de absorber más capital humano que otras es un juego de suma cero tanto para el individuo como para la sociedad. Esta prueba era necesaria para introducir el argumento de que el libre comercio también es beneficioso para las naciones que se especializan en la producción de mercaderías que requieren capacidades menos intensivas en conocimiento (por ejemplo, para presentar el argumento de que la industrialización no era de interés en las colonias de América del Norte). 41 Este es originalmente un término de Carlota Pérez. 42 Véase E. Reinert, “Catching-up from way behind, a Third World view perspective on first world history’”, cit.; Id., “Competitiveness and its predecessors -a 500-year cross-national perspective”, cit.; Id., International Trade and the Economic Mechanisms of Underdevelopment, Ann Arbor, University Microfilm, 1980. 43 Un ejemplo de estos libros (que comprende 218 páginas y tuvo cinco ediciones) es Bartolommeo di Pasi, Tariffa di pesi e mesure (sic) correspondenti dal Levante al Ponente; da una terra a laltra (sic): e a tutte le parte del mondo [1503],Venezia, Bindoni, 9 de octubre de 1521. 44 Francis Fukuyama, La confianza, New York, Free Press, 1995. 45 Este hecho también ha sido redescubierto en la economía evolutiva actual, pero véase W. Sombart, Krieg und Kapitalismus, München und Leipzig, Duncker und Humblot, 1913, para un análisis absolutamente brillante del impacto de la guerra sobre el cambio tecnológico y sobre las capacidades organizacionales del estado. 28

El argumento de Sombart refiere en estos términso a la destrucción creativa: ‘Wiederum steigt aus der Zerstörung neuer schöpferischer Geist empor...’, ibid, p. 207. El término alemán de Schumpeter para destrucción creativa es schöpferischer Zerstörung. 47 Werner Sombart, Luxus und Kapitalismus, München und Leipzig, Duncker und Humblot, 1913. Estos dos volúmenes fueron publicados bajo el título común de Studien der Entwicklungsgeschichte des modernen Kapitalismus. 48 Véase E. Reinert y A. Daastøl, op. cit. 49 El profundo conocimiento de Sombart del crecimiento del sistema capitalista es principalmente accesible en alemán, pero también hay traducciones al español. Su importante trabajo El burgués: contribución a la historia moral e intelectual del hombre económico moderno, fue publicado por Ediciones Oresme en Buenos Aires en 1955, y nuevamente en Madrid (Alianza) en 1993. Una traducción al español abreviada del monumental trabajo de Sombart Der moderne Kapitalismus fue publicada en 1946 en dos volúmenes como El apogeo del capitalismo, Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica. Sobre Sombart, véase Jürgen Backhaus (ed.), Werner Sombart - Social Scientist, Marburg, Metropolis Verlag, 1996, tres volúmenes. El profesor Joseph Love sugiere que Raúl Prebisch pudo haber sido influenciado por Sombart a través de una traducción francesa de su Der moderne Kapitalismus publicada en 1932 y presentada en la Universidad de Buenos Aires (comunicación personal, Buenos Aires, marzo de 2014). 50 James G. Crowther, Francis Bacon, The First Statesman of Science, London, Cresset Press, 1960, p. 17. 51 Véase Alfred Chandler, Scale and Scope. The Dynamics of Industrial Capitalism, Cambridge, Mass. Harvard University Press, 1990; y William Lazonick, Business Organization and the Myth of the Market, Cambridge, Cambridge University Press, 1991. 52 European Commission, Green Paper on innovation, COM(95)688, diciembre de 1995. 53 Véase Bengt-Åke Lundvall (ed.), National Systems of Innovation, London, Pinter, 1992; y Richard Nelson (ed.), National Innovation Systems, New York, Oxford University Press, 1993. 54 Robert J. Barro y Xavier Sala-i-Martin, Economic Growth, New York, McGraw-Hill, 1995, p. xvi. 55 Francis Bacon, “New Atlantis”, en Charles M. Andrews (ed.), Famous Utopias, New York, Tudor Publishing, n.d., (1937), p. 272. 56 Aquí “publicado” en el sentido de “hacer accesible en general, difundir, ofrecer al público”; véase The Oxford English Dictionary, Vol. VIII, pp. 1561-62. 57 F. Bacon, cit., p. 272. 58 Robert Skidelsky y John M. Keynes, The Economist as Saviour 1920-1937, Vol. 2, Penguin, Harmondsworth, 1995, p. 152. 59 “Ich sage das auf die Gefahr hin, als Neo-Merkantilist abgestempelt und in das Raritätenkabinett unseres Faches übergeführt zu werden”; W. Sombart, Der moderne Kapitalismus, Vol. 2: Das europäische Wirtschaftsleben im Zeitalter des Frühkapitalismus, p. 925. 60 Sobre esto, véase E. Reinert, “Neo-classical economics: A trail of economic destruction since the 1970s”, en Real-world Economics Review, n. 60, 20 de junio de 2012, pp. 2-17 [disponible en http:// www.paecon.net/PAEReview/issue60/Reinert60.pdf]. 61 Sobre la necesidad cíclica de “civilizar” el capitalismo, véase E. Reinert, “Civilizing capitalism: good and bad greed from the enlightenment to Thorstein Veblen (1857-1929)”, en Real-world economics review, n. 63, 25 de marzo de 2013, pp. 57-72 [disponible en http://www.paecon.net/PAEReview/issue63/reinert63.pdf]. 62 Sobre este punto, véase Jacob Viner, The Role of Providence in the Social Order. An Essay in Intellectual History, Philadelphia, American Philosophical Society, 1972. 63 Citado en R. Skidelsky y J. M. Keynes, cit., vol. 2, p. 652. 64 Citado en Ibidem, p. 21. 46

Puente@Europa 21


Integración económica y cambio estructural en América Latina José Gabriel Porcile Mario Cimoli

L

a integración económica de América Latina fue concebida en sus orígenes como un instrumento de política para promover el cambio estructural. Este último –entendido como la diversificación de la economía hacia sectores con más elevada intensidad tecnológica– es un componente central en todo proceso de desarrollo. El estancamiento de la experiencia de integración regional iniciada por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), en 1960, hizo que por mucho tiempo este instrumento fuera dejado de lado. Si bien pareció revivir con los acuerdos de integración bilateral entre Argentina y Brasil en la segunda mitad de los años ochenta y durante los años noventa, volvió a situarse en un segundo plano en años recientes1. En realidad, la propia búsqueda del cambio estructural como parte del esfuerzo de desarrollo quedó relegada en el contexto de la bonanza de las commodities que estimuló el crecimiento de las economías de la región desde el 2003. Mientras tanto, la economía mundial viene dando señales de desaceleración en los últimos años. Es posible, entonces, que el contexto externo se torne menos favorable en el futuro para los exportadores de bienes intensivos en recursos naturales. La alta dependencia de muchas economías de la región de las exportaciones de un pequeño número de estos bienes las hace muy vulnerables a una pérdida de dinamismo del mercado externo. Por ello, el tema de la transformación productiva vuelve a ponerse sobre la mesa y con él, el reconocimiento de la importancia de la integración y de encontrar nuevos caminos para recuperarla. Recientes esfuerzos por infundirle nueva vida podrían encontrar un terreno más propicio. El artículo comprende dos secciones, además de la introducción y las reflexiones finales. En la primera se pone énfasis en la importancia de la adopción de políticas para el cambio estructural a partir de la comparación de trayectorias más o menos exitosas de crecimiento y reducción de brechas tecnológicas en el plano internacional. La segunda sección discute la importancia del cambio estructural desde la perspectiva de otro componente central del desarrollo: la distribución del ingreso. Cambio estructural y el cierre de la brecha tecnológica La existencia de una brecha tecnológica entre países líderes y seguidores o rezagados afecta fuertemente la forma en que esos países se insertan en el comercio internacional. La brecha se refleja en asimetrías de productividad, con impacto decisivo sobre la competitividad, sobre todo en bienes más intensivos en conocimiento. Esto genera en las economías rezagadas un patrón de especialización con una baja representación de este tipo de bienes. En algunos casos, el tipo

de cambio puede compensar desventajas de productividad y contribuir a la diversificación. Inversamente, la apreciación de la moneda refuerza desventajas competitivas y los problemas generados por los diferenciales de productividad con el resto del mundo2. Políticas de protección o de beneficios a ciertos socios comerciales en acuerdos de integración económica también pueden cumplir un papel en promover la diversificación. Si la integración se realiza entre países con capacidades tecnológicas similares, se abren espacios para la producción y el comercio regional en actividades más intensivas en conocimiento. Ahora bien, la causalidad entre capacidades tecnológicas y competitividad actúa en los dos sentidos. La transformación de la estructura productiva y la reducción de la brecha tecnológica ocurren de forma conjunta y se alimentan mutuamente. Al reducir la brecha tecnológica, el país se vuelve competitivo en sectores más intensivos en conocimientos; y al contar su estructura con más de estos sectores, se acelera el aprendizaje, la difusión de tecnología, los incentivos a la capacitación, así como la construcción de instituciones dedicadas a la investigación, el entrenamiento y a la educación. El Gráfico 1 muestra la co-evolución entre la productividad relativa (medida como el producto por trabajador empleado en un cierto país con respecto al producto por trabajador empleado en un país de referencia3) y la intensidad tecnológica de la estructura productiva medida por el índice de participación relativa (IPR, definido como el cociente entre la participación de las ingenierías en las manufacturas de un cierto país con respecto a esa misma participación en un país de referencia). Como se puede observar, existe una clara asociación positiva entre IPR y productividad relativa. Como se mencionó, el gráfico no pretende probar algún tipo de causalidad, sino mostrar un patrón de comportamiento que encierra distintos mecanismos de retroalimentación positiva –lo que los economistas han dado en llamar retornos crecientes4. Vale la pena destacar el peso de los países de la región en el cuadrante sudeste, que es aquél que conlleva productividad relativa más baja y menor diversificación productiva. Mientras que el Gráfico 1 representa la fotografía en un cierto momento, el Gráfico 2 muestra la evolución del IPR en el tiempo, una aproximación a la tendencia seguida por el cambio estructural (que, a su vez, refleja la implementación de políticas a favor de dicho cambio, asociada a estrategias de desarrollo). Los casos de América Latina (representada en el gráfico por Argentina y Brasil), de algunas economías asiáticas de rápida industrialización (Corea del Sur) y algunas pequeñas economías muy dinámicas de Europa (como Finlandia), ilustran trayectorias muy distintas en términos de la construcción de capacidades y de transformación productiva. El

Puente@Europa 23


Gráfico 1 Cambio estructural y productividad relativa (1990-2008) 1,2 Dinamarca Irlanda

1

Reino Unido Países Bajos

Productividad Relativa

0,8

Australia

Francia Austria Italia

Suecia Finlandia Alemania

Canadá Singapur

España

Hong Kong

Japón

Nueva Zelanda

0,6

Corea del Sur 0,4

0

México

Chile Uruguay

0,2

Costa Rica Brasil Colombia Indonesia Ecuador Perú India 0,000

0,200

0,400

0,600

0,800

Malasia

1,000

1,200

1,400

1,600

Índice de Participación Relativa

Fuente: CEPAL, Pactos para la igualdad, Santiago de Chile, CEPAL, Naciones Unidas, 2014.

movimiento en el tiempo hacia una mayor diversificación e intensidad tecnológica se encuentra por detrás de los distintos desempeños de productividad relativa ilustrados en el Gráfico 1. En el caso coreano se observa un círculo virtuoso de reducción de brechas de productividad y transformación productiva: el movimiento es hacia el cuadrante noreste, que representa una productividad relativa más alta y una mayor intensidad tecnológica del sistema productivo. El movimiento de Argentina y Brasil es en la dirección opuesta. El indicador IPR se estanca o retrocede. Este movimiento no es uniforme; pueden identificarse fases asociadas a distintos entornos de política. Políticas industriales muy activas en Brasil hasta finales de la década de 1970 sostuvieron o elevaron el IPR; el abandono de las mismas posteriormente se asocia a su retroceso. El patrón de especialización –o, en términos más generales, la estructura productiva– afecta el crecimiento de los países de diversas formas. En primer lugar, ciertos sectores generan avances de productividad más rápidos e intensos que otros y, además, difunden conocimiento y capacidades hacia el conjunto del sistema. Esto hace que la productividad y el producto crezcan más rápidamente en la economía para un mismo nivel de ocupación del capital y el trabajo. En segundo lugar, la demanda (interna y externa) de algunos sectores crece más rápidamente que la de otros. Estar en sectores de demanda muy dinámica permite al país captar los estímulos que la expansión del ingreso (dentro y fuera del país) genera. La presencia en el país de sectores en que la demanda es dinámica le permite crecer sin que surjan presiones insostenibles en la cuenta corriente (i.e., con una relación cuenta corriente/PIB estable). Para decirlo en otros términos, si el país produce bienes cuya demanda externa crece poco, no podrá exportarlos; y si no produce los bienes para los que la demanda interna crece intensamente, tendrá que importarlos. Esto repercute directamente en el equilibrio en cuenta corriente: cualquier expansión más fuerte del PBI habrá de traducirse en un desequilibrio

24 Puente@Europa

en cuenta corriente5. El Gráfico 2 muestra que en el período reciente de rápido crecimiento la cuenta corriente tendió a ser positiva gracias a la bonanza provocada por la expansión de la demanda por commodities y recursos naturales en China. Mientras tanto, estos saldos positivos se han revertido recientemente, lo que refleja los riesgos de una alta dependencia en ventajas comparativas estáticas para sostener el crecimiento6. Las ventajas que se sostienen en el tiempo son las que surgen de los sectores intensivos en conocimiento, donde radican las capacidades necesarias para ajustarse a un contexto competitivo en constante mutación. Un patrón de especialización que no se mueva hacia sectores intensivos en conocimientos tiende a generar, en el largo plazo, menos dinamismo, cuya manifestación concreta es la emergencia de desequilibrios en el frente externo que restringen el crecimiento. Es interesante comparar la trayectoria de crisis externas y stop and go de América Latina con la de un país como Corea del Sur, cuya transformación productiva le permitió ingresar en los sectores de alta tecnología y demanda en el comercio mundial, creciendo sin que la restricción externa se impusiera como un límite insalvable. El comercio fue instrumental al proceso de transformación, parte de una estrategia de política industrial más amplia7. No ha existido una estrategia similar en América Latina, por lo menos no con la misma coherencia y persistencia que en Asia. En América Latina, la integración regional contribuyó al esfuerzo de diversificación de algunas de sus economías8. La lógica de la integración se basó en que el comercio entre países de similar nivel de desarrollo tiende a generar una distribución menos concentrada de las actividades industriales (por medio del comercio intra-industrial) que el comercio entre países con niveles tecnológicos muy distintos. A pesar de la crisis actual que vive el proceso de integración, los números sugieren que el comercio intrarregional de hecho ha tendido a ser más intensivo en tecnología que el inter-regional. En ese sentido,


Gráfico 2 Índice de participación relativa (1997-2008; países seleccionados) 1,6

1,4

1,2

Argentina

1

Brasil Finlandia 0,8

República de Corea

0,6

0,4

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

0,2

Fuente: CEPAL, en base a datos de la CEPAL Padiwin sobre análisis de la dinámica industrial y Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial. Gráfico 3 Saldo en cuenta corriente en América Latina y sus componentes (1990-2013) 8

6

4

2

0

-2

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

1990

-6

1990

-4

Balance en cuenta de capital

Inversión extranjera directa neta

Inversión de cartera neta

Pasivos netos de otra inversión

Errores y omisiones

Reservas y partidas conexas

Balance en cuenta corriente

Fuente: CEPAL, Pactos para la igualdad, cit.

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con sus fallas y dificultades, el comercio intrarregional sugiere un espacio para procesos de aprendizaje y construcción de capacidades más intenso que el que caracteriza al comercio interregional. En términos generales, y a pesar de algunos avances importantes, el patrón productivo de los países de la región continúa teniendo un esfuerzo innovador escaso. Aún al interior de los acuerdos de integración, persisten asimetrías y diferencias muy importantes entre países que reproducen en menor escala aquellas que se observan en

el comercio mundial, como lo revelan las magras exportaciones de bienes con mayor contenido tecnológico de Uruguay y Paraguay dentro del Mercosur (Gráfico 3). En resumen, el comercio es un instrumento poderoso de transformación productiva, pero lo es en el marco de una estrategia más amplia que busque internalizar capacidades, no la reproducción de asimetrías. Buscar la diversificación, como lo demuestra el caso de Corea del Sur, no reduce el comercio sino que lo expande sobre otras

Cuadro 1 Estructura de las exportaciones según destino (en porcentaje) 1990

2000

2012

MERCOSUR

Mundo

MERCOSUR

Mundo

MERCOSUR

Mundo

MERCOSUR

29,1

23,9

42,91

31,2

53,3

23,5

Argentina

23,4

12,3

35,9

20,3

55,3

25,0

Brasil

48,3

30,0

48,3

30,0

62,2

24,1

Uruguay

22,3

9,2

28,1

14,6

26,3

9,7

Paraguay

0,8

1,2

2,0

2,0

2,3

2,5

Nota: los valores del cuadro corresponden al porcentaje de las exportaciones de media y alta tecnología en el total de las exportaciones según país o región de origen (filas) y según su destino (columnas, MERCOSUR o Mundo). bases, las de la especialización intra-industrial. Son bases más poderosas y duraderas que las que devienen de la exportación de bienes basados en ventajas comparativas estáticas. El conjunto de la política comercial debería estar subordinado a ese objetivo más amplio que representa el cambio estructural, y esta reflexión es válida para el caso de la política de integración en particular. La articulación de las políticas en torno a la política de cambio estructural –o en torno de la política industrial lato sensu– está llamado a ser un tema crucial para el desarrollo de la región en los próximos años. Distribución del ingreso y la encrucijada hacia adelante Las sociedades en desarrollo se caracterizan por el hecho de que un elevado porcentaje de su fuerza de trabajo se concentra en actividades de muy baja productividad, en un contexto de mercados laborales duales, donde existe una alta segmentación en el acceso a la protección social y elevadas disparidades en términos de ingresos. La incorporación de estos trabajadores a las actividades de más alta productividad exige diversificar la estructura productiva, creando actividades que demanden trabajadores calificados. Si el foco de las políticas fuera solamente el aumento de la oferta de trabajadores calificados, sin considerar los cambios correlativos que deberían ocu-

rrir en la estructura para absorberlos, el resultado sería trabajadores sobre-calificados o la emigración hacia países que ofrezcan empleos acordes con su nivel de educación. Educación y demanda de capacidades deben, por lo tanto, avanzar juntas. Moverse hacia un patrón en que la construcción de capacidades y el cambio estructural marchen de la mano exige romper inercias y “equilibrios” que refuerzan situaciones de bajo crecimiento. La dinámica de los retornos crecientes (la retroalimentación positiva entre las variables9) crea círculos virtuosos o viciosos que hay que estimular o romper de alguna forma. En efecto, un equilibrio de baja diversificación productiva y alta desigualdad tiene un efecto negativo sobre el aprendizaje. Sectores muy amplios de la fuerza de trabajo no tendrán los medios ni los incentivos necesarios para apostar a la educación. La ausencia de sectores intensivos en conocimiento hace que el aprendizaje a través de la experiencia en la producción (learning by doing) esté ausente. Si bien nuevas tecnologías y nuevos bienes de capital pueden ser importados desde el exterior, esta transferencia tecnológica no estimula la construcción endógena de capacidades, al no encontrar los procesos productivos y las capacidades que la complementen. A la inversa, en una economía diversificada, las unidades productivas tienen capacidad de interactuar, de procesar las informaciones, de potenciarse mutuamente. Estas unidades generan respuestas e inno-

La competitividad del país [Finlandia] depende de la capacidad de articular o coordinar capacidades complementarias. Cada uno de los actores es un factor valioso en el proceso productivo, pero su valor depende de su inserción con un conjunto de otros activos específicos, tanto físicos como humanos. 26 Puente@Europa


[...] si el país produce bienes cuya demanda externa crece poco, no podrá exportarlos; y si no produce los bienes para los que la demanda interna crece intensamente, tendrá que importarlos. Esto repercute directamente en el equilibrio en cuenta corriente: cualquier expansión más fuerte del PBI habrá de traducirse en un desequilibrio en cuenta corriente.

vaciones complementarias, cuya suma constituye el “esfuerzo endógeno de innovación” (y que se refleja en niveles de investigación y desarrollo, patentes, y reducción de la brecha de productividad). A continuación se ilustran estos equilibrios (y la dinámica subyacente que los reproduce) con el ejemplo de dos países, uno de ellos es Corea del Sur (un país paradigmático en cuanto a la intensidad de la reducción de brechas) y el otro es un país de América Latina (se eligió a Colombia por ser bastante representativo del país promedio, pero podría haberse elegido cualquier país latinoamericano sin que las conclusiones del ejercicio se alteraran de manera significativa). Colombia tiene una estructura productiva con algunos sectores exportadores de alta productividad y algunos sectores industriales importantes, que co-existen con una elevada informalidad y una presencia muy fuerte del empleo de baja productividad en la economía. Por lo mismo tiende a tener una fuerte concentración del ingreso en el sector más avanzado en términos tecnológicos, intensidad de capital y uso de conocimientos. El peso de la informalidad y la baja productividad actúan como un freno a la distribución y la innovación. Una economía de ese tipo no requiere una cantidad ingente de trabajadores altamente educados, no los demanda y no genera los estímulos para su formación. La demanda más calificada se atiende desde universidades de élite, en el país o el exterior. La baja oferta de educación existente está en equilibrio con su baja demanda. La caracterización anterior es sumamente simplificada, pero sirve para describir en trazos muy gruesos algunas de las características que de forma atenuada se observan en los países latinoamericanos. El país latinoamericano comienza en el cuadrante noreste con desigualdad y baja diversificación; ésta última se relaciona en el cuadrante sudoeste con bajos resultados en términos de educación; y se cierra el ciclo en el cuadrante noroeste con la relación opuesta que existe entre distribución y educación. Una situación opuesta se observa en el caso de Finlandia –y patrones similares pueden encontrarse en otros países escandinavos. Allí, una estructura productiva diversificada ofrece empleos de más alta productividad y restringe el peso de la informalidad. Al mismo tiempo, la educación aparece ante los ojos de esa sociedad como una inversión que vale la pena a la luz de la demanda de capacidades que la estructura genera. La presión por una mejor educación parte tanto desde las firmas como de los trabajadores, y está presente en los más diversos estratos sociales. La educación y la capacitación como mecanismos de inserción social se articulan perfectamente con una estructura en la que existen las complementariedades necesarias para generar aumentos persistentes de la productividad. Estos, a su vez, se traducen en el crecimiento del PBI, que reproduce el patrón virtuoso de demanda de trabajo. Obsérvese, además, que una estructura diversificada e intensiva en conocimiento es más favorable a que se establezcan redes de cooperación entre los agentes. La producción de un bien sofisticado exige la coordinación y cooperación de trabajadores altamente calificados con especialidades distintas. La competitividad del país depende de la capacidad de articular o coordinar capacidades com-

plementarias. Cada uno de los actores es un factor valioso en el proceso productivo, pero su valor depende de su inserción con un conjunto de otros activos específicos, tanto físicos como humanos. Se genera así una economía política en la que la construcción de instituciones a favor del aprendizaje y de la innovación, con una elevada división del trabajo, tiende a ser mucho más fuerte que en una economía donde subsisten una elevada informalidad con bajos niveles de educación. En suma, distribución del ingreso, educación, capacitación y estructura productiva van de la mano y definen patrones de comportamiento, así como dinámicas que los reproducen. Los sectores de mayor intensidad en conocimiento son los canales que difunden y potencian la absorción de tecnología, incluso de aquella que proviene del exterior. Sin ellos, el conocimiento y las capacidades no permean hacia el interior del sistema. En contraste, el equilibrio con alta desigualdad y escasa diversificación productiva es también un equilibrio de bajo aprendizaje, en que el balance entre importación de tecnología y esfuerzos endógenos de adaptación, perfeccionamiento e innovación se inclina hacia la importación de capacidades, y no al desarrollo endógeno. Reflexiones finales: hacia una nueva política industrial En un contexto de crisis, no hay cura posible sin la “medicina keynesiana”. Más de cuarenta años de gimnasia con modelos de expectativas racionales y mercados financieros eficientes no han cambiado este hecho básico. Así lo demuestran la experiencia estadounidense y la propia experiencia latinoamericana después de la quiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008. Las políticas anti-cíclicas adoptadas redujeron fuertemente los impactos negativos de la crisis. Las políticas keynesianas, cuya muerte se había decretado hace mucho, fueron convocadas al rescate de una economía mundial en colapso.10 Ahora bien, en economías en desarrollo, cuya dinámica macroeconómica es dominada, como lo sugieren Ocampo y otros11, por la dinámica de la balanza de pagos, la cura keynesiana es insostenible sin su complemento “schumpeteriano” –esto es, sin políticas industriales y tecnológicas que promuevan la redefinición del patrón de especialización, la productividad relativa y las tasas de innovación y difusión del progreso técnico. El “lento retorno de las políticas industriales”12 tiene que acelerar su paso. Sin embargo, no sólo el ritmo debe cambiar. Los desafíos son distintos a aquellos que pautaron las políticas industriales del pasado. Por un lado, la política industrial de las próximas décadas debe tener como eje central la absorción y la acumulación de capacidades en los nuevos paradigmas tecnológicos, así como la construcción de instituciones para la adaptación y la generación de innovaciones incrementales, y aun de innovaciones mayores, en dichos paradigmas. Tener o no capacidades en las nuevas tecnologías define quién será competitivo en qué ramas, y quién tendrá (o no) un lugar en la futura división internacional del trabajo. Es necesario lograr un espacio en

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Gráfico 4 Patrones de aprendizaje, equidad y diversificación productiva Distribución del ingreso (cociente entre el ingreso del primer y el último decil) 10

Colombia

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Colombia

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Finlandia

Finlandia

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Finlandia

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Estructura productiva 10-10 / PISA

10-10 / Estr. Prod.

Fuente: Leandro Cabello, M. Cimoli, Fernando Sossdorf, J. G. Porcile, “Structural Change and Income Distribution”, mimeo, CEPAL, División de Desarrollo Productivo y Empresarial, 2013.

los nuevos paradigmas, saber cuáles son los sectores que los incorporan y que permiten el aprendizaje más acelerado, entender en qué actividades es urgente y viable reducir brechas, para evitar convertirse en un exportador de recursos naturales (con tecnología importada) o en un productor de servicios menos exigentes en conocimientos. No se trata de despreciar ni los recursos naturales ni los servicios: se trata de utilizarlos en función de un proyecto cuyo eje es la revolución tecnológica. Son necesarias políticas muy fuertes para generar las “distorsiones” requeridas por un cambio en los patrones productivos de la magnitud que es necesaria para avanzar hacia el equilibrio de alta productividad e igualdad descripto en el Gráfico 4. Por otro lado, la dirección de las políticas debe tener las dimensiones de la igualdad y la sostenibilidad ambiental como sus objetivos más importantes. No se trata de promover el cambio técnico per se, ni exclusivamente para lograr la competitividad. Éste debe ser orientado hacia objetivos que son congruentes con las aspiraciones de las sociedades latinoamericanas por un crecimiento inclusivo y sostenible ambientalmente. Los ámbitos en que se cruzan el uso de las nuevas tecnologías con estos objetivos sociales –equidad y sustentabilidad– deberían ser el núcleo de la política industrial y tecnológica. Para ello es necesario evitar la polarización de la economía en torno a un sector de alta tecnología y un sector rezagado, reproduciendo (en otra escala y con otras tecnologías) las segmenta-

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ciones del pasado. Así, debe enfatizarse la creación de articulaciones con las capacidades internas de producción y la construcción de capacidades. Es necesario, sobre todo, evitar el riesgo de ser importadores de tecnologías ambientalmente más amigables, sin construir, endógenamente, capacidades que permitan a la región participar de la revolución tecnológica, no sólo como consumidores sino como productores de tecnología. En la implementación de una política industrial en torno a los ejes de la inclusión y la sustentabilidad, la cooperación regional está llamada a tener un papel de singular importancia. Por un lado, como ya se vio, el comercio regional abre las puertas a un patrón de especialización basado en capacidades similares, y no en asimetrías muy marcadas en el dominio de la base tecnológica. Por otro lado, no basta abrir plenamente los mercados al comercio regional, ya que aun dentro de la propia región existen asimetrías importantes. Se trata de buscar modalidades de integración productiva que combinen los mecanismos de mercado con el aprovechamiento de las oportunidades en el comercio intra-industrial. Finalmente, hay espacios de cooperación en las propias políticas industriales y tecnológicas que complementan y expanden los impactos del comercio. Las políticas de integración deben ser parte de la políticas de reducción de brechas para que respondan a los desafíos de las próximas décadas.


Los ámbitos en que se cruzan el uso de las nuevas tecnologías con estos objetivos sociales –equidad y sustentabilidad– deberían ser el núcleo de la política industrial y tecnológica. Notas La ALALC nació en 1960 como un instrumento para aumentar la eficiencia de la sustitución de importaciones, contrarrestando los efectos negativos sobre la productividad derivados de la replicación de las mismas industrias en escalas muy reducidas en los distintos países latinoamericanos; ver Octavio Rodríguez, El Estructuralismo Latinoamericano, Ciudad de México, Siglo XXI, 2007. Esta concepción perdió su razón de ser cuando en los años noventa se adoptó la reducción unilateral de barreras comerciales como estrategia de política comercial, en el marco de un conjunto más amplio de reformas que priorizaban la libertad de funcionamiento de los mercados. La integración regional se vio entonces como un mecanismo para elevar la competitividad internacional en economías abiertas, lo que conoció como “regionalismo abierto”. Sobre este punto ver CEPAL, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1994. 2 Roberto Frenkel y Martín Rapetti, “A Concise History of Exchange Rate Regimes in Latin America”, en José Antonio Ocampo y Jaime Ros, The Oxford Handbook of Latin American Economics, Oxford, Oxford University Press, 2011. 3 Estados Unidos fue utilizado como país de referencia de la frontera tecnológica. 4 Brian Arthur, Increasing Returns and Path-Dependency in Economics, Ann Arbor, Michigan University Press, 1994; Paul A. David, “Path-Dependence: A Foundational Concept for Historical Social Science”, en Cliometrica, vol. 1, n. 2, pp. 91-114, 2007. 5 Ricardo Azevedo Araujo y Gilberto Tadeu Lima, “A Structural Economic Dynamics Approach to Balance of Payments Constrained Growth”, en Cambridge Journal of Economics, vol. 31, n. 5, 2007; Mario Cimoli y José Gabriel Porcile, “Learning, Technological Capa1

bilities and Structural Dynamics”, en J. A. Ocampo y J. Ros, op. cit. Erik Reinert, “Competitiveness and its predecessors - a 500 Year cross-national perspective”, en Structural Change and Economic Dynamics, vol. 6, n. 1, pp. 23-42, 1995; Ricardo Hausmann, Jason Hwang y Dani Rodrik, “What you Export Matters”, en Journal of Economic Growth, vol. 12, n. 1, 2007, pp. 1-25. 7 Ver Alice Amsden, Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, New York, Oxford University Press, 1989. Ha-Joon Chang, “Infant Industry Promotion in Historical Perspective. A Rope to Hang Oneself or a Ladder to Climb With?”, documento preparado para la conferencia La Teoría del Desarrollo en los Albores del Siglo XXI, CEPAL, agosto de 2001. 8 O. Rodríguez, op. cit. 9 B. Arthur, op. cit.; P. A. David, op. cit. 10 Una discusión sobre políticas anti-cíclicas de corte keynesiano en América puede encontrarse en CEPAL, Cambio estructural para la igualdad, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 2012. Sobre su importancia en las economías en desarrollo, ver Charles Goodhart y Avinash Persaud, “How to Avoid the Next Crash”, Financial Times, 30/01/2008. 11 J. A. Ocampo, “Macroeconomía para el desarrollo: políticas anticíclicas y transformación productiva”, en Revista CEPAL, n. 104, pp. 7-35, agosto de 2011. 12 Wilson Peres, “The (slow) return of industrial policies in Latin America and the Caribbean”, en M. Cimoli, Giovanni Dosi and Joseph E. Stiglitz (eds.), The Political Economy of Capabilities Accumulation: the Past and Future of Policies for Industrial Development, Oxford, Oxford University Press, 2010.

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Agrarismo en Rumania y Brasil: procesos similares en períodos diferentes Joseph L. Love

L

a naturaleza del campesinado como clase social y su papel en la industrialización siempre han representado una cuestión espinosa tanto a nivel interpretativo como a nivel político. Bien lo refleja el título de un trabajo clásico escrito sobre la cuestión por Teodor Shanin (quien fuera influenciado por uno de los autores del cual se va a ocupar este artículo, Aleksandr Chayánov): La clase incómoda1. De acuerdo con el Diccionario del pensamiento marxista2, por definición, el campesinado tiene acceso a los medios de producción (herramientas y tierra) y, en consecuencia, se diferencia del proletariado agrícola (compuesto por trabajadores asalariados) y de los siervos, sujetos a una coerción extra-económica. Sin embargo, según esta definición, el campesinado “debe pagar un arriendo o tributo para mantener la posesión de la tierra” en trabajo, especie o dinero. En este esquema, un agricultor propietario de su tierra sería un pequeño burgués, no un campesino. Pero, en aquellos tiempos, el propietario de un minifundio a menudo estaba en peores condiciones que el proletario rural y ciertamente no era un burgués. Además, en sus notables comentarios sobre el campesinado en El dieciocho brumario de Luis Bonaparte3, el mismo Marx incluye explícitamente a los pequeños terratenientes en sus duros juicios4. El presente trabajo aborda la cuestión a partir del análisis de la recepción que los escritos de dos dirigentes políticos e intelectuales dedicados a temas agrarios, Karl Kautsky y Aleksandr Chayánov, tuvieron en dos países “sub-desarrollados”, como Rumania y Brasil. Se trata de una comparación que no sigue los cánones históricos clásicos, ya que la recepción de dichos textos tuvo lugar en ambos países en momentos muy diferentes: en los primeros años del siglo XX en Rumania, y en los años setenta y ochenta en Brasil. Una generación separa La cuestión agraria de Kautsky (1899)5 y los estudios de Chayánov sobre el comportamiento económico de los campesinos en la década de 19206. Ambos tuvieron significativa influencia en Europa Centro-Oriental poco después de su aparición en alemán. En cambio, en Brasil, y de un modo más general en América Latina, la influencia de ambos autores fue casi simultánea en las décadas de 1970 y 1980. Por supuesto que, aun en tiempos distintos, Chayánov y Kautsky llegaron a los dos países para responder a los mismos interrogantes sobre el papel del campesinado en el despegue de la modernización industrial7. La historia de su recepción ilustra la observación de Pierre Bourdieu de que los “textos viajan sin sus contextos” y son distorsionados por la falta de ese conocimiento; puesto de un modo más positivo, son transformados por el medio en el que son acogidos8. Los mismos procesos de apropiación, adaptación y transformación pueden ser observados en las tradiciones latinoamericanas del estructuralismo, la dependencia, la teología de liberación y la pedagogía de los oprimidos.

La recepción de Kautsky y Chayánov en Rumania En La cuestión agraria, Karl Kautsky, la principal autoridad marxista de su tiempo, tomando el caso de Alemania, se preguntaba por qué había una tendencia más débil hacia la concentración de la propiedad en la agricultura que en la industria y por qué el campesinado no había desaparecido en aquel país, como había ocurrido en Inglaterra. Para Kautsky, parte de la respuesta yacía en el hecho de que el campesino estaba parcialmente fuera del mercado, dado que la subsistencia de su familia dependía solo en grado mínimo del intercambio de mercancías. El investigador y político marxista sostenía que la existencia de un campesinado era útil para los agricultores capitalistas, dado que les proporcionaba mano de obra barata en los momentos de máxima demanda de ese tipo de trabajo. Argumentaba que los agricultores arrendatarios producían más ganancias al arrendador que los trabajadores a sueldo. Los primeros aceptaban condiciones de trabajo “excesivo” y tenían salarios inferiores a los de los trabajadores asalariados a partir de un proceso de auto-explotación. Subvaluaban el costo implícito de su mano de obra e incluso no lo tenían en cuenta, o tenían niveles de consumo que se ubicaban en un nivel de subsistencia inferior al que podrían aceptar los trabajadores asalariados. Tal como lo plantean Hamza Alavi y Teodor Shanin, “por lo tanto, el sector campesino de la economía política capitalista es una fuente de continua ‘acumulación primitiva’”9. En consecuencia, la actividad económica de los campesinos era compatible con el avance del capitalismo rural. Kautsky coincidía con Werner Sombart en que, en Alemania, las pequeñas granjas no estaban desapareciendo y las grandes haciendas no se expandían10. Pero Kautsky demostró cómo el capitalismo había revolucionado la agricultura, aunque en forma menos directa que la industria. Sostenía que este hecho se debía, en parte, al fenómeno de la renta diferencial, por lo que algunas granjas eran inherentemente más productivas que otras y, por lo tanto, la tendencia hacia la igualación del índice de beneficios presente en la industria no se aplicaba a la agricultura11. Además, como ya se mencionó, y a diferencia del capitalista, el campesino cultivador no consideraba su propio trabajo como si fuera un costo12. La cantidad de granjas grandes y pequeñas tendía a la estabilidad precisamente debido a que las primeras eran trabajo-intensivas, y su tamaño estaba limitado por la disponibilidad de mano de obra rural13. Kautsky creía que si se limitaban las oportunidades de empleo únicamente al sector de campesinos auto-empleados, estos reducirían el tamaño de sus familias. Pero no lo harían en el caso que existieran oportunidades de trabajar fuera de la granja, y el mayor número estimularía el proceso de proletarización14. En su publicación de 1899, el mismo año que apareció El desarrollo del capitalismo en Rusia de Lenin15, Kautsky consideraba que la amplia mayoría

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de los campesinos alemanes ya eran proletarios o semi-proletarios que vendían mano de obra16. Lenin escribió una reseña favorable del libro de Kautsky17. La obra de Kautsky fue interpretada en forma muy diferente por Constantin Stere, destacado populista18 rumano y profesor de derecho de la Universidad de Iasi, quien fue uno de los primeros en introducir la obra del social-demócrata alemán en Rumania. En su estudio “Social Democracy or Populism?”19, Stere intentó establecer la relevancia del populismo basado en el campesinado y la irrelevancia del socialismo marxista para su país. Escribió ante una rebelión campesina masiva que comenzó en marzo de 1907, en la que finalmente murieron unas 10.000 personas. Stere estimaba que los campesinos agricultores en Rumania ascendían a 3,5 millones, mientras que los trabajadores de emprendimientos fabriles solo totalizaban 40.00020. En consecuencia, los campesinos eran casi ochenta y ocho veces más numerosos que los trabajadores fabriles y estos últimos eran considerablemente menos que los artesanos21. Tal como lo había planteado Kautsky, Stere pensaba que el campesinado no estaba en vías de extinción y, por ende, el análisis marxista y el programa de la Segunda Internacional eran irrelevantes22. Stere afirmaba que la industrialización que el gobierno rumano había intentado estimular con concesiones a nuevos emprendimientos en 1886 y l906 había fallado a todas luces. Veinte años de proteccionismo solo habían dado por resultado la explotación del consumidor, quien debía importar a precios artificialmente elevados o comprar mercaderías locales a un costo similar23. Stere creía que en Rumania no estaban dadas las condiciones básicas para la industrialización. Rumania nunca podría pretender transformarse en un estado industrial debido a que la industria a gran escala (industria mare) requería grandes mercados. Para obtener grandes mercados, tales como los que tenían las grandes potencias, debía adquirir colonias o protectorados por la fuerza o ganar mercados en el exterior mediante la superioridad de sus productos. Rumania no podía superar a las potencias occidentales en poder militar o industrial, en parte debido al vasto liderazgo tecnológico de estas últimas. El progreso del capitalismo en Rumania era diferente del occidental, según Stere, debido a que las ganancias capitalistas fluían rápidamente fuera del país. El autor había acuñado el término “capitalismo vagabundo” para expresar esa tendencia24. A pesar de la transformación parcial de la agricultura en Rumania por fuerzas capitalistas, continuaba Stere, la misma no estaba sujeta a las leyes de Marx sobre concentración y centralización del capital. Sobre este punto, citaba la autoridad de Kautsky –aunque no con precisión– y la de Werner Sombart25. Además, en una nación abrumadoramente compuesta por campesinos, la industria artesanal era necesaria para emplear a los campesinos durante los largos meses del invierno. Las cooperativas también serían auxiliares útiles de la agricultura, al igual que algunos emprendimientos industriales para emplear la mano de obra excedente. Sin embargo, no había sustitutos para un campesinado libre propietario de tierras (del que Rumania carecía antes de la reforma agraria posterior a la Primera Guerra Mundial). En síntesis, Stere era de la opinión de que cualquiera fuera el rol que el análisis marxista tuviera en la planificación del curso de la sociedad industrial, era poco importante para la sociedad agrícola de Rumania, que debía seguir los ejemplos de modernizadores agrícolas exitosos tales como el de Dinamarca, donde el movimiento cooperativo había dado prosperidad al país26. Implícitamente, los populistas interpretaban la agricultura de los campesinos como un modo de producción autónomo, no capitalista y anti-capitalista. Separaban artificialmente la agricultura de los campesinos del resto de la economía y negaban la existencia de diferencias internas en el campesinado. De este modo, los populistas rumanos negaban la tendencia que Lenin había observado en Rusia hacia la creación de minorías kulak y mayorías proletarias rurales27. El estudio de la economía campesina avanzó significativamente en la década de 1920 con el teórico ruso Aleksandr Chayánov. Su hipótesis principal para explicar la conducta económica de la familia

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campesina era el esfuerzo por equilibrar el consumo (la satisfacción de las necesidades familiares) con el “arduo trabajo” de la granja28. En otras palabras, el campesino trataba de lograr un equilibrio psicológico entre una maximización de los ingresos y una maximización del ocio (o una minimización del trabajo arduo), una noción que ponía énfasis en los esfuerzos de los campesinos por mantener los estándares de vida tradicionales. Al igual que Kautsky, Chayánov creía que los campesinos no consideraban la mano de obra como un costo implícito, y en ocasiones asumían cierto grado de sobre-explotación de sí mismos y de su familia para mantener un determinado nivel de ingresos. En años de malas cosechas, podían llegar a buscar otros empleos. “En consecuencia”, escribió Chayánov, “tenemos la situación –normal para Rusia pero paradójica desde el punto de vista occidental– de que períodos de altos precios de granos son al mismo tiempo períodos de bajos salarios”29. Chayánov estaba especialmente interesado en explicar los ciclos demográficos de la familia campesina, y sobre la base de investigaciones empíricas en Rusia, tal como se indicó antes, creía que la actividad económica y la cantidad de mano de obra utilizada dependía menos de la rentabilidad (la clave de la producción capitalista) que del tamaño de la familia y del antes mencionado equilibrio entre la satisfacción de las demandas de consumo y el “arduo trabajo” de la granja30. También argumentaba que la diferenciación económica entre los campesinos se debía más al momento en el ciclo demográfico familiar que a la insignificante acumulación capitalista por parte de los kulaks, la tesis entonces prevalente en la Unión Soviética31. Las investigaciones y teorías de Chayánov, a menudo denominadas como “neopopulismo”, ganaron importancia en la economía de desarrollo de posguerra, después de que en 1966 se publicara en inglés una antología de sus escritos32. Pero su obra tuvo importantes repercusiones en Europa Centro-Oriental ya durante el período de entreguerras, donde un grupo de economistas estudiaba la baja productividad, la sobre-población y el sub-empleo rural33. En Rumania, el tratamiento más abarcador a las cuestiones campesinas fue ofrecido por la así llamada escuela “monográfica” de Dimitrie Gusti, que en las décadas de 1920 y 1930 envió equipos de investigadores multidisciplinarios a vivir en poblados representativos a fin de estudiar todos los aspectos de la vida campesina, incluso los presupuestos domésticos y otros aspectos de la economía campesina34. Gusti se había capacitado con Wilhelm Wundt, Karl Bucher y Gustav von Schmoller, en Alemania, donde obtuvo su título de doctor en Leipzig, y también estudió con Emile Durkheim en París35. En 1919, Gusti fundó el principal periódico de ciencias sociales de Rumania durante ese periodo, Arhiva pentru stiinta si reforma sociala [Archivos para la ciencia y la reforma social] y, en la década de 1930, logró obtener el patronazgo del Rey Carol para las investigaciones de su grupo. Mediante el uso de métodos diseñados por Ernst Engel, Frederic Le Play, Ernst Laur y Chayánov, Gusti y sus alumnos buscaron establecer en qué medida la economía campesina local en una determinada región era capitalista, “natural” (orientada a la subsistencia) o mixta, al estudiar los presupuestos en moneda y en especie para poblados enteros36. Entre las más impresionantes publicaciones del grupo de Gusti, especialmente por su amplitud, se cuentan los cinco volúmenes de 60 Romanian Villages, dirigidos por Anton Golopentia y D. C. Georgescu37. Chayánov, cuyos trabajos en alemán probablemente hayan influido más en Rumania que sus escritos en ruso, tuvo un importante impacto intelectual y político en el país a partir de la segunda mitad de los años veinte38. Así fue como lo descubrieron el economista y político Virgil Madgearu y su Partido Campesino Rumano39. Según Madgearu, la economía campesina basada en parte en la minúscula producción de mercancías organizada por unidades familiares no implicaba una diferenciación interna significativa del campesinado. Según los argumentos de Chayánov, esto se debía a que el ciclo demográfico familiar tendía a impedir que las diferencias de riqueza se hicieran extremas, un punto de vista notablemente opuesto al desarrollado por Lenin en El desarrollo del capitalismo en Rusia. Como


El progreso del capitalismo en Rumania era diferente del occidental, según Stere, debido a que las ganancias capitalistas fluían rápidamente fuera del país. El autor había acuñado el término “capitalismo vagabundo” para expresar esa tendencia. lo expresara más tarde un investigador marxista rumano, el punto de vista marxista (más precisamente, el punto de vista leninista) sostenía que el campesinado era un “conglomerado” de clases con intereses contradictorios40. Pero Madgearu y sus campesinos nacionales siguieron a Chayánov en el argumento de que el ciclo demográfico mantendría al campesinado relativamente sin diferencias con el transcurso del tiempo. Negaban, en parte por razones políticas, que el campesinado posterior a la reforma agraria se estuviera estratificando en una clase kulak (chiaburime) y una masa proletaria rural mucho más grande. Es decir, para el Partido Nacional Campesino, el campesinado se definía como una clase única. El papel del partido comunista y de la Iglesia Católica en la recepción del marxismo y del populismo en Brasil A principios del siglo XX, los rumanos y otros europeos del este no solo tuvieron acceso a debates en idioma alemán. También conocían los debates rusos entre populistas y marxistas, así como también al interior de este último grupo. Este no era el caso de América Latina. Si el populismo clásico estaba completamente ausente en el Brasil de principios del siglo XX, al marxismo no le iba mucho mejor antes del fin de la Segunda Guerra Mundial. Esta última doctrina era poco comprendida y estaba poco difundida en Brasil antes de la Tercera Internacional (de 1919)41. En la mayor parte de América Latina, tal como ocurría con la región ibérica, el radicalismo giraba más alrededor del anarquismo que del socialismo, al menos hasta la década de 1920, y en muchas naciones, incluso Brasil, quizás hasta principios de la década de 1930. Además, en la mayoría de los partidos socialistas de América Latina no existió una exclusividad o un predominio de la orientación marxista hasta que la Tercera Internacional forzó la cuestión a principios de la década de 1920. Antes de la Primera Guerra Mundial, Marx y Engels eran mencionados en Brasil, principalmente, en trabajos periodísticos. Asimismo, no había traducciones portuguesas de sus libros o incluso de sus artículos. Además, el Partido Comunista Brasileño (Partido Comunista Brasileiro, PCB), fundado en 1922, publicó pocas cosas que tuvieran algún interés teórico antes de 193042. Caio Prado Jr., el principal intelectual marxista del cuarto de siglo posterior a la Segunda Guerra Mundial, observó retrospectivamente que en 1930 le era imposible obtener obras de Marx –supuestamente en cualquier idioma– en las librerías de Sao Paulo43. Por lo general, en los años de entreguerras, las obras marxistas-leninistas solo estaban disponibles en francés, y el militante del PCB Heitor Ferreira Lima, quien estudió bajo los auspicios del Comintern en Moscú, escribió más tarde que los comunistas brasileños de ese período tenían muy poco conocimiento directo de Marx y Engels44. Sin embargo, después de 1945, el marxismo brasileño se volvió mucho más vívido. Los debates entre marxistas se centraron sobre la naturaleza de la agricultura en Brasil: ¿el régimen colonial y de sus sucesores era feudal, semi-feudal o capitalista? El más ingenioso de estos escritores, y probablemente el más influyente, fue el historiador Caio Prado, Jr. Si bien era miembro del Partido Comunista, Prado rechazaba la tesis dominante del PCB que sostenía que los progresistas debían apoyar a la burguesía nacional contra el imperialismo extranjero.

Entre 1960 y 1966, elaboró su argumento, que sostenía que desde sus inicios, en 1500, la agricultura brasileña había sido capitalista en sus características esenciales. Es decir, la colonia portuguesa había sido un emprendimiento mercantil en el cual, a nivel teórico, existía igualdad legal entre los colonos. Esta relación implicaba el derecho de los empleadores y empleados de negociar contratos en un régimen de mano de obra asalariada. El latifundio estaba asociado a la escala del emprendimiento comercial, no a las tradiciones feudales. Para la población no libre, la esclavitud era una forma de control de mano de obra asociada al capitalismo comercial, no al feudalismo. En 1969, Prado escribió que la aparcería (parceria), considerada por algunos autores un vestigio de la economía feudal, era, por el contrario, una relación capitalista entre empleador y empleado, como ejemplificaba su existencia continuada en los cultivos de algodón en San Pablo durante la década de 1930. El algodón se cultivaba con un nivel de técnica superior al de las plantaciones de café de la región, donde prevalecía la mano de obra asalariada, hecho que, según sostenía Prado, testimoniaba la modernidad de la organización de aparcería en el algodón45. En La revolución brasileña46, Prado afirma rotundamente que “nunca existió un sistema feudal o semi-feudal, o incluso uno simplemente relacionado con el feudalismo en sentido correcto” en Brasil, que había sido parte integrante del sistema capitalista internacional desde el siglo XVI47. Aquí sostiene explícitamente que, por lo general, los trabajadores rurales no desean la propiedad directa de las tierras agrícolas, como los campesinos; prefieren, más bien, mejores salarios y condiciones de trabajo. Los grandes terratenientes son “una legítima burguesía agraria”. Además, en ningún otro momento, salvo los últimos veinte años durante los cuales “el capital imperialista literalmente hundió nuestra economía”, la burguesía brasileña se había enriquecido más. Sin embargo, no había una “burguesía nacional” significativa48, la quimera que durante tanto tiempo fuera el foco de la estrategia del Partido Comunista. En los contextos políticos nacional e internacional crecientemente polarizados de fines de la década de 1960, la obvia implicancia del libro de Prado era que su país, en tanto que país totalmente capitalista, estaba maduro para la revolución. Esta posición contradecía la postura oficial del PCB, del cual había sido miembro durante mucho tiempo. Para plantear la propuesta de otro modo, después de 450 años de desarrollo capitalista, ¿cuánto había que esperar para que ocurrieran las inevitables contradicciones? El momento era ahora. Su obra La revolución brasileña fue la razón no explícita de la encarcelación de Prado en 1969, dado que, desde el punto de vista del gobierno, el libro había inspirado una nueva generación de guerrillas urbanas49. En la tensión propia de la teoría marxista entre atribuir el motor primario del cambio histórico a las contradicciones de las fuerzas y las relaciones de producción, por una parte, y atribuirlo a la lucha de clases por la otra parte, Prado optó implícitamente por el último curso de acción. Pero no solo los miembros del PCB y otros izquierdistas seculares estaban interesados en aplicar la teoría marxista a la realidad social brasileña. Miembros importantes del clero católico romano brasileño y extranjero, regular y secular, miraban al marxismo para comprender las vastas disparidades económicas y sociales en la sociedad brasileña. La Iglesia Católica Romana había tomado un nuevo rumbo bajo

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el Papa campesino Juan xxiii, cuya dirección continuó Paulo vi en el Concilio Vaticano Segundo (1962-65). El Concilio dio por resultado una movilización del clero y los laicos católicos en los esfuerzos “por difundir el alfabetismo entre los campesinos y transformar sus actitudes hacia la [tenencia de la] tierra, la higiene y el ambiente”50. La posición radical se hizo evidente en 1968, en la Segunda Conferencia del Consejo Episcopal Latinoamericano (CELAM) en Medellín, Colombia. Se interpretó que el pecado era una cuestión colectiva, además de personal, en términos de opresión de clase. Entre otros temas, la Conferencia reconoció la necesidad de una “transformación rural” y la “urgente reforma de las estructuras y políticas agrarias”51. En el nivel económico, el CELAM apoyó las conclusiones de las teorías del estructuralismo52 y la dependencia53 respecto a que los latinoamericanos eran víctimas de intercambio desigual en el proceso de comercio internacional. En Brasil, la institución del régimen militar en 1964 y su determinación de abrir la frontera amazónica a hacendados capitalistas y corporaciones internacionales a principios de la década de 1970 puso a cientos de sacerdotes, frailes, monjas y católicos laicos en contacto directo con cultivadores campesinos. Vanilda Paiva, editora de la más importante colección de escritos sobre el compromiso de la iglesia con la “cuestión agraria”, traza una explícita comparación de este esfuerzo con el movimiento Naródnichestvo (“Yendo hacia el Pueblo”) en Rusia en el verano de 1874: “La evolución de los sectores laicos y religiosos católicos que fueron hacia ‘el pueblo’ [después de 1964] […] fue en el sentido de desarrollar y radicalizar aspectos [del catolicismo] que los relacionaba con el populismo clásico [...], teniendo como meta la construcción de la ‘democracia de base’”. La autora lo explica a través de la asimilación de los activistas católicos de las ideologías progresistas y radicales de la década de 1960 –como diversas formas de marxismo, estructuralismo, dependencia, teología de la liberación y la pedagogía de los oprimidos–54; la firmeza de la jerarquía en sus pronunciamientos en favor de los derechos humanos y la redemocratización; y la defensa por parte de la jerarquía de “reformas sociales que permitan la aplicación de la justicia distributiva en las estructuras capitalistas de un país en desarrollo”55. Paiva sostenía que muchos de los conflictos entre la Iglesia y el régimen militar tenían que ver con la incompatibilidad de la lógica de la Iglesia con las cuestiones sociales y la lógica del capitalismo. Los laicos comprometidos en este movimiento finalmente se dividieron en dos grupos, los que se convirtieron en radicales seculares (algunos incluso maoístas) y los que permanecieron fieles a la resolución del problema planteado por la Iglesia de “masificación versus personalización” e intentaron llevar “calidad de persona” a la población rural a través del servicio pastoral y educacional. Respondieron al llamado de Juan xxiii en número considerable, “yendo hacia el pueblo”, como expresa Paiva. En este contacto con el pueblo común, estos activistas católicos “radicalizaron aspectos de la ideología que deifica al pueblo simple y su forma de comprender, principalmente en el caso del campesinado”56. Otra autoridad y activista católico, Roberto Romano, concuerda con esta interpretación; lo demuestra el título de su libro Brasil: Igreja contra Estado (Critica ao populismo catolico)57. Si bien la jerarquía católica brasilera originalmente apoyó la dictadura militar que subió al poder en 1964, hacia 1970 el Consejo Nacional de Obispos Brasileños (CNBB) se había convertido en la principal fuente de resistencia a la tortura y otras atrocidades del régimen. El CNBB denunció el proyecto militar de modernización capitalista como injusto (por ejemplo, la conspiración del gobierno para expulsar a los campesinos de la tierra para que los hacendados ingresaran al recientemente “desarrollado” Valle del Amazonas). Los obispos del noreste y centro-oeste de Brasil fueron más allá al declarar que el capitalismo era “la raíz del mal” en un documento que el sociólogo Michael Lowy denomina “las declaraciones más radicales alguna vez emitidas por un grupo de obispos en cualquier lugar”58. El propio CNBB, trabajando con científicos sociales marxistas, emitió una Pastoral de la Tierra basada en gran medida en el análisis

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de Kautsky en La Cuestión Agraria (solo recientemente disponible en ediciones en los idiomas español y portugués). Kautsky había retratado un campesinado que estaba siendo transformado en proletariado por el capitalismo rural, pero que aún se aferraba a la autosuficiencia basada en la familia. Para el CNBB, la destrucción de la agricultura campesina tradicional también significaba la destrucción de la familia campesina. Hay evidencia de que durante las décadas de 1970 y 1980 algunos clérigos fueron un paso más allá de Kautsky y apoyaron la creencia de que los campesinos podían resistir el capitalismo, y que lo harían con éxito –una posición reminiscente de los puntos de vista que habían sostenido los narodniki rusos un siglo antes59. En la década de 1970, los problemas de la tenencia y el uso de la tierra no eran objeto de debate solo en Brasil. La mayor parte de la bibliografía sobre el debate de los modos de producción –entonces de moda en América Latina60– estaba estrechamente ligada a la economía y la sociedad rural. En Brasil, Otavio Guilherme Velho, quien había estudiado el populismo y el neopopulismo de Chayánov con Peter Worsley, en Gran Bretaña, percibió la emergencia de un populismo brasileño en los esfuerzos por especificar un modo de producción “campesino” y en algunos esquemas en los cuales los campesinos eran “articulados” hacia otros modos. Tal como se expresó anteriormente, el populismo clásico de Constantin Stere en la Rumania de fin de siglo estaba totalmente ausente en el Brasil de principios del siglo XX, aun cuando un ideólogo soviético lo percibió en el marxismo heterodoxo del ensayista peruano José Carlos Mariátegui61. Entre las razones de la falta de repercusión del populismo clásico en Brasil puede citarse la ausencia de tradiciones de propiedad colectiva o incluso de comunidades campesinas unidas e igualitarias fuera de los estados más sureños, donde los colonos alemanes e italianos se convirtieron en pequeños propietarios. Además, los brasileños no tuvieron acceso al debate ruso sobre el capitalismo del siglo XIX como los rumanos, y la tardía aparición del marxismo en Brasil también impidió cualquier conocimiento del populismo clásico antes de su desaparición con la Revolución rusa en la Unión Soviética. La referencia de Velho al populismo aludía a corrientes dentro del ala progresista de la Iglesia católica, cuyos miembros, en su opinión, veían al “campesino” o “pequeño productor” de fines de la década de 1970 como “externo al capitalismo” y opuesto a su avance. De acuerdo con este punto de vista, los pequeños campesinos no eran capitalistas porque no usaban mano de obra paga. Además, los campesinos tendían a concebir la tierra no como una mercancía sino simplemente como un sitio para aplicar su trabajo. Buscaban tierras gratuitas en la Amazonia, donde resistían la penetración capitalista y su violenta expulsión. En este marco, según Velho, los campesinos constituían un “potencial de transformación” para toda la sociedad62. Si bien exageraba la tendencia hacia el populismo clásico, había corrientes de pensamiento en la Iglesia católica cuyos puntos de vista sociales eran enunciados con autoridad por el CNBB y que proporcionaban ciertas evidencias sobre la postura de este autor. El CNBB quedó muy afectado por el debate marxista sobre la naturaleza de la agricultura brasileña. Tal como se mencionó antes, La Cuestión Agraria de Kautsky, empleada por el rumano Stere en sus artículos de 1907-1908, fue traducida al portugués y citada con frecuencia en la Pastoral de la Tierra del CNBB (1976)63. A diferencia de los puntos de vista de Caio Prado Jr., la Pastoral sostenía que la noción de propiedad privada estaba profundamente arraigada en la mentalidad del “trabajador rural” brasileño y lo impulsaba a luchar en defensa de su tierra contra los terratenientes capitalistas, ya fuera como ocupante (posseiro) o como propietario64. Datos de 1975 mostraban el grado extremo de concentración de la propiedad de la tierra en Brasil: el censo agrícola de ese año reveló que más de la mitad de las unidades agrícolas ocupaban el 3% de la tierra cultivada o de pastura, y menos del 1% representaba casi la mitad de la tierra. Muchos de los grandes terratenientes también poseían más de una hacienda65. En la decimoctava reunión del CNBB, en 1980, el organismo trazó una distinción entre una “propiedad de explotación” y una


“propiedad de trabajo”66. La primera se basaba en la búsqueda de ganancias y “permitía el enriquecimiento de alguien a expensas de toda la sociedad”, mientras que la segunda tenía sus raíces en el trabajo del granjero y su familia, e incluía propiedad privada y comunitaria como “alternativas a la explotación capitalista”. Estas propiedades de trabajo estaban siendo “destruidas o mutiladas por el capital”67. La clasificación de dos tipos de tenencias rurales expresada por los obispos era la enunciada por el sociólogo paulista José de Souza Martins68, quien veía una lucha inevitable sobre las tenencias de los campesinos, legitimada a los ojos de los mismos campesinos por su propio trabajo, y las tenencias capitalistas, en las cuales se explotaba el trabajo de los trabajadores rurales. Este autor creía que Brasil tenía varios regímenes de propiedad “anticapitalistas”: pequeñas tenencias de campesinos, propiedades comunitarias y ocupaciones sin título (posse)69. Sin embargo, en la propia obra de Souza Martins, la carga “populista” de Velho no suena a verdad: Os camponeses e a politica no Brasil (Campesinos y la política en Brasil) niega toda posibilidad de éxito en la resistencia de los campesinos al capitalismo, fuera de las modernas formas de lucha política70. No obstante, Velho sugiere la presencia de clérigos y laicos entre los radicales y progresistas católicos que lo creían posible. En todo caso, los dirigentes eclesiásticos de la década de 1970 parecían maduros para el populismo en su convicción de que la creación de un régimen de pequeñas propiedades en Brasil era urgente, y de que el gobierno federal era un aliado de los grandes capitales en la lucha por la tierra71. En esta visión, el estado era una fuerza impulsora del avance del capitalismo, como lo había sido en la Rusia imperial un siglo antes. Para distinguir entre las propiedades de los campesinos y las de los granjeros y hacendados capitalistas, la jerarquía católica y Souza Martins hallaron apoyo en el clero que trabajaba directamente con los campesinos. En un panfleto de escritura simple dirigido a los campesinos brasileños, el fraile carmelita holandés Carlos Mesters defendía una “sociedad igualitaria” y la “autonomía de producción” para los productores campesinos contra “la explotación de la mano de obra”. Mester reclamaba “sacerdotes sin tierra” en lugar de “sacerdotes latifundistas”72. Se podría pensar que la inmensa frontera agrícola del país podía satisfacer el ansia de tierra de los campesinos, pero la extremada concentración de tierra en Brasil no era simplemente el resultado de la historia remota. Más bien, en Brasil el latifundio ha sido y continúa siendo un fenómeno dinámico, dado que los especuladores y ricos terratenientes utilizan las instituciones estatales en diversos niveles para monopolizar las tierras de frontera. La violencia en la frontera, principalmente de los grandes hacendados contra los campesinos cultivadores, fue un fenómeno cotidiano informado en los periódicos de Brasil en las décadas de 1970 y 1980. Una memoria no publicada de un sacerdote belga que en esa época trabajaba en las tierras bajas del Amazonas demuestra cómo el clérigo misionero luchó contra la expansión del latifundio. El padre Frans Gistelinck vivió los últimos años de la década de 1970 en Santa Luzia (Maranhao), trabajando con los campesinos que iban perdiendo sus tenencias a manos de los grileiros73, que ejercían el poder a través del control de los registros notariales o trataban de forzar a los ocupantes campesinos al sometimiento mediante la exigencia de una renta y operando como monopsonios de lo producido por ellos. Según sostenía Gistelinck, los grileiros actuaban en representación del senador José Sarney74, quien más tarde sería presidente de la república (1985-1990). Gistelinck comenzó sus memorias afirmando que había dos tipos de granjas: las de los campesinos, basadas en la mano de obra de una familia, y la forma capitalista, basada en la mano de obra asalariada. Argumentó que, en la lógica de la unidad de producción del campesino, la tierra no era vista como una mercancía sino como “un medio de producción que era incorporado al proceso productivo a través de la mano de obra familiar en granjas pequeñas”. La tierra es (o debería ser) una mercancía gratuita. El campesino prefería mi-

grar a tierras vírgenes en la profundidad de la selva en lugar de transformarse en un proletario. En cambio, para el capitalista la tierra ya había asumido un valor de mercado específico y podía ser entregada a un propietario. Pero el campesino de una granja no era un mero productor de subsistencia. En la frontera agrícola, estas granjas suministraban alimentos a los poblados del interior de Maranhao75. Gistelinck descubrió que los campesinos competían con los granjeros capitalistas y que la agricultura de los campesinos y capitalistas era imbricada, con dominación de estas últimas. Sin embargo, había varias posibilidades de articulación entre las tenencias campesinas y capitalistas. Gistelinck cita a Kautsky como una de sus fuentes, y podemos inferir que el punto de vista del sacerdote belga recibió considerable influencia del teórico alemán en estas cuestiones. En cuanto a la teología de los campesinos, Gistelinck creía que veían la tierra como un regalo de Dios, y que los granjeros tenían la obligación de cultivarla para suministrar arroz, mandioca y porotos al pueblo (o povo). Según este concepto, las tierras debían ser divididas de conformidad con las necesidades y las posibilidades de cada familia, y el trabajo cooperativo (la antigua tradición portuguesa del mutirao) era el elemento fundamental de la vida en común. Por supuesto, los capitalistas rechazaban esta interpretación, según el sacerdote belga76. Para él, al igual que para otros partidarios de la teología de la liberación, más importante que los resultados materiales era el “permanente proceso de acción y reflexión crítica, la base de la liberación del pueblo”77. Otro sacerdote extranjero, esta vez un obispo, abogó por los campesinos contra los terratenientes en la profundidad del Valle del Amazonas. El español Don Pedro Casaldaliga, obispo de São Felix do Araguaia en Mato Grosso, aceptó el punto de vista de que las pequeñas tenencias orientadas a la subsistencia debían ser defendidas contra las propiedades capitalistas a gran escala. De allí su apoyo a la reforma agraria. Mientras tanto, el estado buscaba promover el crecimiento acelerado sobre la base de la aplicación de moderna tecnología agrícola en las grandes haciendas. El gobierno promovía “el crecimiento de la productividad y las ganancias, sin considerar la proletarización de los campesinos”, a los que veía como un impedimento para el crecimiento78. En consecuencia, había una sensación de urgencia entre los militantes católicos por crear pequeñas propiedades antes de que los grandes emprendimientos agrícolas y hacendados absorbieran las nuevas tierras de frontera. La acogida de Chayánov en Brasil Entre las muchas interpretaciones posibles del modo de producción “campesino”, los escritores marxistas brasileños evitaron la opinión del populista rumano Stere y de los neopopulistas del Partido Nacional Campesino de Rumania, tales como Virgil Madgearu, de que los campesinos conformaban una clase no diferenciada79. Mientras tanto, las interpretaciones chayánovianas de la conducta de los campesinos hicieron su primera aparición significativa en la década de 1970, a través del redescubrimiento de sus teorías a partir de un compendio en inglés de su trabajo, editado por Daniel Thorner y otros en 196680. Chayánov fue especialmente importante para el trabajo de investigadores tales como Velho en el Museo Nacional de Río de Janeiro. Usando conceptos de Chayánov modificados por investigadores posteriores, Afranio Garcia Jr., otro investigador del Museo Nacional, estudió la actividad económica de los campesinos en el nordeste de Brasil. García comenzó una serie de estudios a fines de la década de 1970 que culminaron en la publicación en 1990 de O sul: caminho do roçado; estrategías de reprodução camponesa e transformação social (El Sur: el camino de la chacra campesina; estrategias de subsistencia campesina y transformación social)81, un trabajo con rica información sobre la teoría de la economía campesina, pero firmemente fundamentado por un estudio empírico de la existencia de los campesinos en el nordeste. Al examinar las condiciones económicas, las porciones del producto consumido y comercializado, los

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[...] durante las décadas de 1970 y 1980 algunos clérigos fueron un paso más allá de Kautsky y apoyaron la creencia de que los campesinos podían resistir el capitalismo, y que lo harían con éxito –una posición reminiscente de los puntos de vista que habían sostenido los narodniki rusos un siglo antes. cálculos económicos no capitalistas, los patrones de familia y la diferenciación social de los campesinos, Garcia concibió la migración de los jóvenes sin tierra desde el estado de Paraiba, en el nordeste, como una estrategia con final abierto: si bien muchos se convirtieron en proletarios, otros retornaban a Paraiba para ser productores independientes y en ocasiones incluso pequeños comerciantes82. Si bien Garcia escribía sin los beneficios del trabajo en equipo sistemático que caracterizó a los estudios sobre los campesinos rumanos de Dimitrie Gusti y sus colegas en las décadas de 1920 y 1930, fue capaz de producir una monografía distinguida. Las investigaciones empíricas del libro de Garcia lo separan del espectro anterior de trabajos, de naturaleza más teórica, que intentaban describir el (o los) modo(s) de producción de la agricultura brasileña. Garcia y su colega Beatriz de Heredia del Museo Nacional eran miembros de una nueva generación de antropólogos que aplicaron las teorías de Chayánov y de otros autores sobre la sociedad campesina a la investigación monográfica en el campo brasileño de la década de 197083. Treinta años más tarde, Garcia describiría esta bibliografía como “vasta”84. Según Garcia, mientras la “agricultura familiar” continuaba existiendo e incluso florecía en Brasil, como en otras partes, ya no era necesariamente marginal a los mercados agrícolas. La familia, al igual que los mercados laborales y finales, estaba sujeta a diversos arreglos institucionales, y ya no tenía sentido ver la agricultura familiar necesariamente como una agricultura de “campesinos”, ni contrastar la agricultura “familiar” con la variedad de plantación. La agricultura de subsistencia en Brasil nunca fue totalmente así, puesto que la sal de la familia de campesinos, por lo general la única sazón, siempre se obtenía en algún tipo de mercado85. De modo similar, el esquema de patrón-subalterno ya no era una descripción adecuada de la vida política agrícola. Así como el Museo Nacional era un centro de estudios campesinos, una tradición complementaria evolucionó en San Paulo en la década de 1980. También era interdisciplinaria, pero ponía un énfasis relativamente mayor en los aspectos económicos de la agricultura a pequeña escala y, por lo tanto, estaba más estrechamente relacionada con los trabajos de Chayánov. Un equipo trabajó en varias áreas de Brasil. Su miembro más reconocido era el economista Ricardo Abramovay, cuyo trabajo monográfico fue redactado en el sudoeste de Paraná (inmediatamente al sur del estado de Sao Paulo). Los dos volúmenes de su estudio incluyen detallados análisis de presupuestos, incluso la producción de subsistencia y la deuda de los campesinos86. Un estudio paralelo se ocupaba de los estilos de vida y la conducta económica de los trabajadores asalariados rurales, en las regiones del norte de Paraná, el Agreste de Pernambuco, y el valle del río Baixa Tocantins en Para (Amazonia). La premiada disertación de Ambrovay (1991) era un trabajo teórico basado en las dos monografías previas, además de comparaciones internacionales. En Paradigmas do capitalismo agrario em questão87, Abramovay sintetiza sus primeros trabajos, citando a Kautsky y seis de los estudios de Chayánov, además de muchos autores recientes. Argumenta allí que la agricultura basada en la familia no era solo residual, sino una forma de producción que exhibía elevada productividad en la Europa Occidental contemporánea y en los Estados Unidos, donde era característica. En este sistema, el estado regulaba la producción y subsidiaba los precios88. Estas granjas no eran unidades de producción campesinas, porque Abramovay las definía no

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solo como operaciones familiares, sino como unidades parcialmente integradas en mercados caracterizados por una competencia imperfecta. Además, las comunidades campesinas compartían un código de valores que incluía el derecho a la subsistencia y a la asistencia recíproca, que no era propio de las modernas granjas basadas en el mercado89. Y los campesinos mostraban cada vez más un comportamiento tendiente a la maximización de ganancias, en lugar de buscar el equilibrio entre el consumo y el “trabajo arduo”, como suponía Chayánov. Perdían así su carácter de “campesino”. Conclusión La agenda de los neopopulistas y otros estudiosos de la economía campesina en el Brasil de los años setenta y en Rumania durante los años de entreguerras incluyó un amplio espectro de trabajos científicos de excepcional envergadura. Entre otras cuestiones, los científicos sociales de Rumania y otros sitios de Europa Centro Oriental intentaron medir el “desempleo encubierto” mucho antes de que el concepto se convirtiera en uno de los fundamentos del desarrollo económico entre 1945 y 1950. Por otro lado, así como los populistas rumanos habían argumentado que el inmenso liderazgo tecnológico occidental había dado por resultado monopolios de mercado que impidieron el surgimiento de un capitalismo auténtico en los países retrasados, el argumento fue reinventado por los teóricos de la dependencia brasileños sesenta años después. Además, el populista rumano Constantin Stere, anticipando a Celso Furtado y otros teóricos de la dependencia latinoamericanos, observó que la tecnología que ahorraba mano de obra también implicaba un menor número de consumidores en el mercado nacional. Stere también destacó el carácter internacional del capitalismo moderno, su naturaleza “vagabunda”, que colocaba a las grandes empresas fuera del control del estado nacional. También este tema se convertiría en uno de los caballos de batalla de los teóricos de la dependencia. La ausencia de discursos populistas y neopopulistas en Brasil durante la primera mitad del siglo, así como los de la escuela histórica alemana, implicó una menor probabilidad de que el marxismo fuera examinado críticamente allí por sus primeros propulsores de lo que había sido en Rumania. Es discutible si el populismo alguna vez tuvo una voz auténtica en Brasil o fue un epíteto. Más allá de esa construcción ideológica particular, hubo relativamente escaso interés entre los investigadores brasileños por los pequeños propietarios rurales y dependientes hasta que los campesinos, en su definición amplia, adquirieron mayor importancia en el proceso político y disputaron la ocupación de la frontera con los especuladores y latifundistas en las décadas posteriores a 1970. Los escritores sobre los modos de producción centraron su atención en las “arcaicas” relaciones de producción de la economía informal de las ciudades a las que los migrantes rurales habían arribado recientemente, y en los procesos agrarios más extensos. Hacia la década de 1970, el neo-populismo de Chayánov, que en Brasil debía parcialmente su atracción original al hecho de referirse a la entonces popular cuestión de especificar los modos de producción no capitalistas90, conformó una tradición pequeña pero creciente y de base empírica.


A fines de la década, cuando el descrédito del régimen militar iba en aumento, los campesinos y los trabajadores rurales formaron un movimiento independiente de la Iglesia, el Movimento dos Sem Terra (Movimiento de los Sin Tierra, MST). Este movimiento secular continúa siendo la principal organización de los campesinos que buscan beneficiarse con la reforma agraria concebida en la constitución de 1988. El MST, que dice contar con más de un millón de miembros, persigue una política que combina la toma (ilegal) de tierras con los esfuerzos legales por implementar la reforma agraria. Su estructura es democrática y no tiene un único líder nacional. En consecuencia, Brasil, un país donde los analfabetos no podían votar según la legislación anterior a 1988, se asemeja ahora a Rumania y la mayoría de los demás países de la Europa Centro Oriental en el período de entreguerras en un aspecto particular: la reforma agraria y el sufragio universal le han dado a sus campesinos una voz en la política nacional91. Cabe preguntarse si los movimientos de campesinos dieron por resultado una cooperación económica regional en Europa Oriental y América Latina en los dos períodos respectivos. En la Europa Oriental del período de entreguerras, Rumania lideró el camino al intentar organizar a los países exportadores agrícolas de la región como contrapartida del poder económico de los exportadores industriales más avanzados de Europa Occidental, cuyos líderes preferían comprar granos más baratos de los países “ultramarinos” más eficientes, los Estados Unidos, Canadá y Argentina. El “Bloque Agrario” de Europa Oriental organizado por el rumano Virgil Madgearu contaba con diez países miembros en su momento cumbre, a principios de la década de 1930, y con una secretaría en Bucarest. Pero el bloque fracasó en persuadir a los gobiernos de Europa Occidental de comprar su trigo de altos precios y estaba definitivamente muerto hacia mediados de la década de 1930. En lo que respecta a la cooperación entre las naciones latinoamericanas sobre la política agrícola, los resultados también han sido magros durante la era de posguerra. El Mercosur, la unión aduanera sudamericana formada en 1990, ha hecho poco en favor del comercio agrícola, en parte debido a que Brasil y Argentina son competidores en el mercado mundial de soja. En todo caso, los porotos de soja no son producidos en cantidades significativas por los granjeros campesinos. El esfuerzo más importante, aunque inadecuado, por defender a los campesinos exportadores tuvo lugar en el plano global: el argentino Raúl Prebisch, banquero, economista y ex presidente de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, en 1964 tomó la iniciativa como primer Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés). El objetivo de la UNCTAD era elevar y estabilizar los precios de las mercaderías agrícolas en el mercado mundial. Pero las naciones ricas, cuyos ciudadanos son principalmente consumidores de mercaderías agrícolas comercializadas a nivel internacional, solo han permitido modestos incrementos de los precios de estas mercancías. *

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En el curso del último siglo, en Brasil, los campesinos se han movilizado hacia las ciudades y la tasa de urbanización, en consecuencia, ha crecido inexorablemente de 36%, en 1950, a 87% en 2010. Brasil se parece a otros países en los que los campesinos prefieren las comodidades de la vida urbana, a pesar de la mala calidad de los servicios de salud y educación públicas, y el limitado acceso a la tecnología moderna. Más importante resultan, quizás, las oportunidades de empleo que ofrecen las ciudades –aunque frecuentemente de pésima calidad–, muchas veces ausentes en el campo. Sin embargo, la urbanización y la proletarización no son las únicas opciones: según lo arriba expuesto, García señala que los campesinos en Paraíba a veces retornan al campo cuando los precios aumentan, mientras que un número más pequeño se convierte en pequeños comerciantes. Para Brasil en su conjunto, Abramovay considera que los campesinos se

han vuelto menos numerosos y que la productividad per cápita aumenta, así como lo hacen los ingresos. Es por eso que Abramovay sostiene que Brasil tiene potencial para desarrollar una vigorosa tradición de “granja familiar”, en línea con la tradición europea y estadounidense. Notas Teodor Shanin, La clase incómoda: sociología política del campesinado en una sociedad en desarrollo (Rusia 1910-1925), Madrid, Alianza, 1983 (ed. orig. 1972). 2 Tom Bottomore, Diccionario del pensamiento marxista, Madrid, Tecnos, 1984. 3 Karl Marx, El dieciocho brumario de Luis Bonaparte, Barcelona, Ariel, 1968 (ed. orig. 1852). 4 En este análisis se considera campesinos a los propietarios de minifundios y pequeñas parcelas, al igual que a los ocupantes ilegales brasileños (posseiros). 5 Karl Kautsky, La cuestión agraria: estudio de las tendencias de la agricultura moderna y de la política agraria de la socialdemocracia, Ciudad de México, Siglo XXI, 1977 (ed. orig. 1899). 6 Aleksandr Chayánov, La organización de la unidad económica campesina, Buenos Aires, Ed. Nueva Visión, 1974 (ed. orig. 1925); Id., Die Lehre von der bauerlichen Wirtschaft: Versuch einer Theorie der Familienwirtschaft im Landbau, Berlin, 1923; Id. The Theory of Peasant Economy [ed. por Daniel Thorner], Basile Kerblay y R.E.F. Smith, Homewood, Ill., Richard Irving, 1966. 7 Con la excepción de México, los países de América Latina diferían de los de Europa Centro-Oriental en no haber experimentado reformas agrarias importantes durante el período de entreguerras. No obstante, incluso en México, el programa agrario estaba dirigido por el gobierno, y no existía un partido de campesinos independiente y perdurable. El sector campesino del Partido de la Revolución Mexicana controlado por el gobierno fue su instrumento más dócil durante el apogeo de la reforma agraria, bajo la presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-40) y con posterioridad a ella. 8 Véase P. Bourdieu, “Les conditions sociales de la circulation internationale des idees”, en Cahiers d´histoire des literatures romanes, a. 14, n. 1-2, pp. 1-10. 9 Hamza Alavi y T. Shanin, “Peasantry and capitalism”, introducción a K. Kautsky, The Agrarian Question, London, Zwan, 1988, p. xvi. 10 K. Kautsky, La cuestión agraria, cit., pp. 5-6. 11 Ibidem, pp. 80-81, p. 91. En la práctica, la renta de la tierra se complicaba por la frecuente coexistencia de la renta “natural”, regida por el mercado, ricardiana, y la renta “absoluta”, basada en la propiedad monopólica (p. 91). 12 Ibidem, pp. 124-26, pp. 131-33, p. 201. Kautsky observa que la noción de excesiva auto-explotación del campesinado ya estaba presente en John S. Mill (p. 124). Kautsky atribuye el fenómeno a la existencia de un mercado (capitalista) para la agricultura, acoplado a técnicas subdesarrolladas (p. 125). 13 Ibidem, p. 186. 14 Ibidem, p. 199. 15 Vladimir I. Lenin, El desarrollo del capitalismo en Rusia: proceso de formación del mercado interior para la industria, Barcelona, Ariel, 1974 (ed. orig. 1899). 16 K. Kautsky, La cuestión agraria, cit., pp. 203-204. 17 V. I. Lenin, “Book Review: Karl Kautsky. Die Agrarfrage”, en Lenin: collected Works, Moscú, Progress Publishers, 1964, vol. 4, pp. 94-99 [disponible en https://www.marxists.org/archive/lenin/ works/1899/mar/kautsky.htm]. 18 El término “populismo” se utiliza en este artículo para hacer referencia al movimiento Naródnichestvo (“Yendo hacia el pueblo”, en ruso) que tenía como finalidad liberar a los campesinos –identificados como el “pueblo”– de los propietarios y las instituciones políticas feudales. Sus miembros, denominados narodniki, rechaza1

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ban el capitalismo industrial en favor de una economía agraria. El populismo tuvo una gran influencia en la Rusia zarista, en la décadas de 1870 y 1880, pero la perdió luego del asesinato del zar Alejandro II en 1881, supuestamente cometido por uno de sus partidarios. Una versión no violenta del populismo, que puso énfasis en el desarrollo de las cooperativas agrícolas, encontró apoyo en Europa Oriental hacia 1900. Una versión más sofisticada, a veces referida como “neopopulismo” fue desarrollada por Aleksandr Chayánov después de 1910. Sobre los narodniki, véase Stefano Bianchini, “Desafíos de la modernidad y la postmodernidad en Europa Oriental”, en Puente@Europa, a. XI, n. 2, diciembre de 2013. 19 Constantin Stere, “Socialdemocratism sau poporanism?”, en Viata Romaneasca, vol. 2, n. 8-11, agosto-noviembre, 1907. 20 El veinte por ciento de las fábricas de este grupo tenía menos de diez trabajadores. Ibidem, pp. 320-21. 21 Ivi. 22 Ibidem, p. 323. La Primera Internacional, bajo la influencia de Karl Marx, congregó a los partidos socialistas y organizaciones de trabajadores europeos en 1864. La Segunda Internacional, con mayor control de los marxistas, sucedió a la primera en 1889. El programa de esta última postulaba la extensión del sistema capitalista a todas las sociedades modernas y veía en el conflicto entre proletariado y burguesía su dinámica política crucial. A diferencia de lo que sostenía la Primera Internacional, no pretendía resolverlo mediante la revolución, sino mediante la lucha parlamentaria. 23 Ibidem, n. 10, p. 32. 24 Ibidem, n. 11, p. 199, p. 202; n. 1, pp. 69-70. 25 Ibidem, n. 8, pp. 188-89; n. 9, p. 313; n. 1, pp. 72-73. 26 Ibidem, n. 9, p. 330; n. 4, p. 61. 27 Zigu Ornea, Poporanismul, Bucarest, Minerva, 1972, p. 512; C. Stere, cit., vol. 2, n. 9, p. 338; V. I. Lenin, El desarrollo del capitalismo en Rusia: proceso de formación del mercado interior para la industria, cit. p. 174, p. 182. 28 Daniel Thorner, “Chayanov’s Concept of Peasant Economy”, en A. V. Chayánov, The Theory of Peasant Economy, cit., p. xv. 29 A. Chayánov, La organización de la unidad económica campesina, cit. p. 109. 30 Ibidem, p. 195. 31 James Millar, “A Reformulation of A. V. Chayanov’s Theory of the Peasant Economy”, en Economic Development and Cultural Change, vol. 18, n. 2, 1970, pp. 219-29. 32 Jacek Kochanowicz, “Chayanov’s Theory and Polish Views on Peasant Economy”, Manuscript, 1988, p. 30. 33 Ernst Wagemann, jefe del Institut for Konjunkturforschung en Berlín, también aceptó el punto de vista de Chayánov de que el campesino no incluía el costo implícito de la mano de obra propia o de su familia al calcular sus gastos, por lo que según la contabilidad de los granjeros capitalistas, la granja de los campesinos a menudo operaba con pérdida. Ernst Wagemann, Der neue Balkan: Altes Land--Junge Wirtschaft, Hamburgo, Hanseatische Verlagsanstalt, 1939, p. 112. 34 Por ejemplo, véase Dimitrie Gusti, “Sociologie romaneasca”, en Sociologie Romaneasca, vol. 1, n. 1, 1936, pp. 1-9. 35 Véase Mircea Vulcanescu, “D. Gusti, profesorul”, en Id. et al., D. Gusti si scoala sociologica dela Bucuresti, Bucarest, Institutul Social Român, 1937, pp. 5-94. 36 Henri Stahl, Scoala, “Scoala monografica sociologica”, en Mircea Vulcanescu et al., D[imitrie] Gusti si scoala sociologica dela Bucuresti, pp. 171-206. Bucharest, 1937, pp. 172, 181, 184-85; Id., Amintiri si ginduri din vechea scoala a monografiilor sociologice, Bucharest, 1981, p. 32. 37 Anton Golopentia y D.C. Georgescu (eds.), 60 sate romanesti cercetate de echipele studentesti in vara 1938, vol. 2, Bucarest, Situatia economica, 1941. El vol. 2 incluye un extenso análisis económico por P. Stanculescu y C. Stefanescu. Se ofrece allí información por región, cereales cultivados y tamaño de parcelas, y proporcionan detallados estudios de presupuestos familiares por tamaño de tenencia y región.

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A. Chayánov, Die Lehre von der bauerlichen Wirtschaft: Versuch einer theorie der Familienwirtschaft im Landbau, cit.; Id., Zur Frage einer Theorie der nichtkapitalistischen Wirtschaftssysteme, Tübingen, 1924. 39 Después de 1926, Partido Nacional Campesino. 40 Z. Ornea, Taranismul, cit., p. 351. 41 Sin embargo, en Argentina, el líder del Partido Socialista Argentino Juan B. Justo había traducido El Capital de Marx, vol. 1, en 1898. Sobre el marxismo argentino en la década de 1890, véase José Ratzer, Los marxistas del 90. Córdoba, Ed. Pasado y presente, 1969. 42 Edgard Carone (ed.), O pensamento industrial no Brasil (18801945), Sao Paulo, Difel, 1977, pp. 59, 63. 43 Jose Roberto do Amaral Lapa (ed.), Modos de produção e realidade brasileira, Petropolis, Vozes, 1980, p. 23. 44 Leandro Konder, A derrota da dialectica: a recepção das idéias de Marx no Brasil, até o começo dos anos trinta, Rio de Janeiro, Campus, 1988, p. 143. 45 A principios de la década de 1960, Caio Prado Jr. escribió dos importantes artículos sobre el capitalismo en la agricultura brasileña de los orígenes. Ver, Caio Prado Jr., “Contribuição para a analise da questão agrária no Brasil”, en Revista Brasiliense, n. 28, 1960; Id., “Nova contribuição para a analise da questão agrária no Brasil”, en Revista Brasiliense, n. 43, 1962. Estos y otros artículos del período publicados originalmente en Revista Brasiliense (editada por Prado) están reunidos en Caio Prado Jr., A questão agraria no Brasil, Petrópolis, Vozes, 1979. Sobre la naturaleza mercantil de la colonia y del latifundio, la libertad de contratación, la naturaleza de la esclavitud y la aparcería como moderna forma de relaciones laborales, véase Id. Contribuição, cit., pp. 48-50, 66-68 y 70, respectivamente. Autores posteriores destacarían que la producción de café en Sao Paulo bajo el sistema de trabajo colonato no se basaba solo en la mano de obra asalariada, sino también en el usufructo, y ese hecho complica la cuestión de si la estructura era totalmente capitalista. Véase J. Love, op. cit., capítulo 13. 46 Caio Prado Jr., La revolución brasileña, Buenos Aires, A. Peña Lillo, 1968. 47 Ibidem, pp. 51, 301. 48 Ibidem, pp. 68, p. 166, p. 188. 49 Fernando Gabeira, O que e isso, companheiro?, Rio de Janeiro, Codecri, 1980 (ed. orig. 1979). 50 François Houtart, L´église latino-américaine à l´heure du concile, Fribourg, FERES, 1963, p. 58. 51 Conferencia del Consejo Episcopal Latinoamericano (1968). 52 El estructuralismo latinoamericano caracterizó la economía internacional como un conjunto de relaciones entre un centro industrializado y una periferia que exporta alimentos y materias primas. Al centrar la atención en los problemas de la periferia, la escuela destacó: 1) el desempleo estructural, debido a la incapacidad de crecimiento de las industrias exportadoras tradicionales y en consecuencia de absorber el exceso de la población rural; 2) el desequilibrio externo, debido a la mayor propensión a importar mercaderías industriales que a exportar mercaderías agrícolas y minerales tradicionales; y 3) términos de intercambio que se deterioran. Solo una política de industrialización implementada de manera adecuada podría contribuir a la eliminación de todos estos problemas. 53 Los elementos esenciales de la teoría de la dependencia son: 1) una caracterización del moderno capitalismo como una relación centro-periferia entre el Occidente desarrollado e industrial, y el Tercer Mundo subdesarrollado y tecnológicamente retrasado; 2) la adopción de un enfoque histórico ampliado a todo el sistema y el consecuente rechazo del dualismo boekeano y de la teoría de la modernización parsoniana; 3) la hipótesis de intercambio desigual, además de las relaciones asimétricas de poder entre el centro y la periferia; y 4) la afirmación de la no viabilidad relativa o absoluta de una vía capitalista al desarrollo, basada en el liderazgo de las burguesías de las naciones latinoamericanas. Julius H. Boeke fue un sociólogo holandés quien desarrolló su 38


teoría sobre el dualismo del mercado laboral a partir de una profunda investigación sobre las Indias Orientales Neerlandesas. Sostenía que los campesinos no occidentales que se encontraban por encima de cierto nivel mínimo salarial preferían maximizar su ocio antes que su nivel de ingreso. 54 La teología de la liberación era una teología dirigida a los campesinos, trabajadores y “marginales” oprimidos, que promovía una combinación de acción y reflexión crítica. Su objetivo era que la gente (es decir, la mayoría excluida) asumiera su propia historia y transformara la sociedad en forma radical. La pedagogía del oprimido, desarrollada por Paulo Freire, es un método para concientizar, mediante la alfabetización a los campesinos y otros clases sociales desfavorecidas, otorgándoles, de este modo capacidades. Fue considerada subversiva en el Brasil de la década de 1960. 55 Vanilda Paiva, “A Igreja Moderna no Brasil”, en V. Paiva (ed.), Igreja e Questao Agraria, Sao Paulo, Loyola, 1985, pp. 62-63. 56 Ibidem, p. 63. 57 Roberto Romano, Brasil: Igreja contra Estado (Critica ao populismo catolico), São Paulo, Kairós Livraria e Editora, 1979. 58 Michael Lowy, The War of Gods: Religion and Politics in Latin America, London, Verso, 1996, p. 87. 59 Otavio Guilherme Velho, Sociedade e agricultura, Rio de Janeiro, Zahar, 1982. 60 Véase J. L. Love, “Economic Ideas and Ideologies in Latin America since 1930”, en Leslie Bethell (ed.), Cambridge History of Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1994, vol. 6, part I, pp. 393-460. 61 José Carlos Mariátegui, a menudo considerado el más original pensador marxista de América Latina antes de la Segunda Guerra Mundial, sugirió que el ayllu indígena peruano, concebido como una forma incaica de comunismo agrario, podía ser el cimiento para la transformación desde un estadio de desarrollo semi-feudal directamente hacia el socialismo agrario. Por lo tanto, Mariátegui parecería un “salteador de etapas”, a pesar de haber seguido a Lenin en su condena a los narodniki. Mariátegui no estaba solo: el concepto de que el colectivismo campesino podía ser la base para pasar del “feudalismo” al socialismo fue compartido por un destacado vocero latinoamericano en el Sexto Congreso de la Internacional Comunista en 1928, Ricardo Paredes de Ecuador. Los puntos de vista de Paredes eran compartidos por el delegado Sala de Uruguay. En el evento, el elogio de Mariátegui al “socialismo incaico” le pareció a un crítico del Comintern en 1941 una reencarnación de la tradición populista rusa. Véase José Carlos Mariátegui, Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana, Lima, Biblioteca Amauta, pp. 9, p. 53, pp. 68-71, p. 89; Vladimir M. Miroshevski, “El ‘populismo’ en el Perú: papel de Mariátegui en la historia del pensamiento social latinoamericano”, en José Aricó (ed.), Mariátegui y los orígenes del marxismo latinoamericano, Ciudad de México, Ediciones Pasado y Presente, 1980 (ed. orig. 1941), pp. 55-70. 62 O. G. Velho, op. cit., pp. 125-29. 63 CNBB, Pastoral da terra, São Paulo, Ed. Paulistas, 1976, donde también se cita a Velho como autoridad contemporánea. Los obispos pronto establecieron una Comissao Pastoral da Terra (Comisión Pastoral de la Tierra) permanente. 64 Ibidem, p. 189. Nótese el contraste entre el punto de vista de los obispos sobre la mentalidad de los campesinos y el de Caio Prado Jr., esquematizado antes. A mi juicio, ellos estaban más cerca de la realidad. 65 José de Souza Martins, Expropriação e violencia: A questao politica no campo, São Paulo, HUCITEC, 1980, p. 45. 66 En portugués, terra de exploração y terra de trabalho. 67 CNBB, Igreja e problemas da terra: Documento apurado pela 18a. assembleia da CNBB, São Paulo, Ed. Paulistas, p. 30. 68 Véase J. de Souza Martins, op. cit., capítulo 3, donde utiliza terra de negocio como sinónimo de terra de exploração (p. 60). En otra parte utiliza propriedade capitalista y propriedade familiar (p. 59). Souza Martins asume la responsabilidad del marco teórico del

documento de la decimoctava reunión del CNBB y niega que sea populista. Entrevista, Sao Paulo, 1 de agosto de 1985. 69 J. de Souza Martins, op. cit., pp. 60-61. 70 J. de Souza Martins, Os camponeses e a politica no Brasil: As lutas sociais no campo e seu lugar no processo politico, Petropolis, Vozes, 1981. 71 R. Romano, op. cit., pp. 237-38. 72 Frei Carlos Mesters, Um projeto de Deus: A presenca de Deus no meio do povo oprimido, São Paulo, Ed. Paulinas, 1983, pp. 22, 24, 34. 73 Nota del coordinador editorial: el término grileiro se utiliza en Brasil para designar a una persona que falsifica documentos para tomar ilegalmente o vender tierras, ya sea como predio o como predio indiviso. 74 Frans Gistelinck, “Educacao Popular: Experiencias em Santa Luzia-MA (1975-1979)”, mimeo, Manuscrito en Facultad de Teología, Universidad de Lovaina, p. 28. 75 Ibidem, pp. 10, p. 12, p. 32. 76 Ibidem, pp. 13, p. 38. 77 Ibidem, p. 38. 78 Mairon Escorsi Valerio, “Entre a cruz e a foice: Dom Pedro Casaldaliga e a significação religiosa do Araguaia”, tesis de maestría, Unicamp, p. 45, p. 216. 79 Excepto Alberto Passos Guimaraes, autor de Quatro Seculos do Latifundio, que propiciaba la integración de los campesinos a la economía capitalista. Véase A. Passos Guimaraes, Quatro seculos de latifundio, São Paulo, Fulgor, 1964. 80 Véase A. Chayánov, The theory of peasant economy, cit.; y Heynig sobre la importancia del compendio en idioma inglés (p. 124). En la década de 1970 aparecieron traducciones de Chayánov al español. Klauss Heynig, “The Principal Schools of Thought on the Peasant Economy”, en CEPAL Review, n. 16, abril de 1982, pp. 113-40. 81 Afranio Raul Garcia, O Sul: Caminho do rocado. Estrategias de reprodução camponesa e transformação social, Sao Paulo, Marco Zero, 1990. Una versión temprana del trabajo con el mismo título había sido defendida como disertación en 1983, y una versión francesa de Sul fue publicada como Libres et assujettis. 82 Ibidem, pp. 159-60, 292. El estudio podría denominarse neo-chayánoviano, por cuanto el método de Chayánov es criticado y modificado sobre la base de los escritos de observadores posteriores de la economía campesina, tales como Nicholas Georgescu-Roegen, Jerzy Tepicht y Boguslaw Galeski. La obra Terra, de Garcia, complementa a Sul y trata sobre los ciclos de la vida familiar de los campesinos. Veáse “Terra de Trabalho: Trabalho familiar de pequenos productores”, Museu Nacional, 1975, mimeo, publicado como Terra de trabalho, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1983. 83 Ibidem. 84 A. R. Garcia, “O que há de familiar na agricultura familiar?”, mimeo, 2008, p. 5. 85 En Brasil, véase ibid., p. 8. El uso por los campesinos de esta mercancía en Europa se encuentra al menos ya desde 1548, cuando se produjo la revuelta de Guyenne contra la gabelle (impuesto a la sal) en Francia. 86 Un estudio sobre el presupuesto doméstico de un año de las familias campesinas en el estado de Río de Janeiro sería publicado poco después por Afranio Garcia. Garcia, comunicación personal, 4 de noviembre de 2009. 87 Ricardo Abramovay, Paradigmas do capitalismo agrario em questão, São Paulo, Edusp, 2007 (ed. orig. 1992). 88 Ibidem, p. 207. 89 Ibidem, p. 115. 90 El economista polaco Jerzy Tepicht identificó específicamente un “modo de producción campesino” sobre la base de las teorías de Chayánov. 91 En 2014, el MST aún ocupaba tierras y los sacerdotes activos de la Comissao Pastoral da Terra continuaban defendiendo tales acciones. Véase “`Ocupar e um direito deles, defende lider da Pastoral”, en O Estado de S. Paulo, 3/5/2009, p. A10.

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El municipalismo internacional como agente de modernización entre fines del siglo xix y las primeras décadas del xx1 Mariana Luna Pont

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inicios del siglo XX las ciudades habían experimentado el pleno impacto de los desarrollos económicos, sociales, políticos y culturales que comenzaron a cambiar los rostros del mundo desde la revolución industrial. En la búsqueda de instrumentos que permitieran manejar la complejidad de tal proceso, urbanistas, técnicos, políticos y administradores locales dieron lugar a salidas innovadoras. Una de ellas sería la emergencia del aquí denominado “municipalismo internacional”, que fue a la vez el reflejo de tendencias modernizadoras y vehículo de modernización. Occidente, y en particular Europa, se había convertido en un mundo donde las ciudades ocupaban el centro de la escena. En pocos años, Europa emergió como la región más urbanizada del planeta. Al finalizar la primera década del siglo XX, las poblaciones de alrededor de treinta ciudades europeas superaban el medio millón de habitantes. Londres marchaba a la cabeza como una de las ciudades más populosas del mundo, con más de siete millones de habitantes, detrás de ella se ubicaban ciudades como París, Berlín y Viena, con más de dos millones cada una. Estas grandes ciudades pronto pasaron a ser mostradas como imágenes emblemáticas del progreso y la modernidad2. El constante crecimiento de las ciudades, debido a la migración masiva desde el entorno rural, dio por resultado cambios de las realidades sociales tanto en el plano colectivo como individual: en la distribución de la población sobre el territorio, en la fisonomía de las ciudades y la complejidad de la vida social, en los desequilibrios económicos y sociales, en la emergencia de nuevas formas de conflictividad y en la transfor-


mación gradual de la cultura y la vida cotidiana3. Los modos de vida, las instituciones que los sostenían y las tradiciones que encarnaban se vieron desplazadas gradualmente, hasta desaparecer bajo el peso de nuevas formas de existencia. Como un moderno Jano, la gran ciudad expresaba lo mejor y lo peor: los escenarios burgueses (nuevos caminos, bulevares y galerías, en los cuales se desplegaba la sociabilidad), y en todo el resto, los barrios bajos más miserables. La falta de servicios urbanos, la insalubridad, el hacinamiento y las consecuentes sucesivas epidemias de cólera, tifus y otras enfermedades asociadas con malas condiciones de vida, alimentación e higiene, desolaron las ciudades del siglo XIX, especialmente en los centros industriales 4. Desde finales de siglo, el entorno urbano había comenzado a mostrar un nuevo e inquietante rostro: […] impregnadas en humo negro y con altas torres y chimeneas, daban paso a florecientes ciudades de hierro y carbón, con sus suburbios y grandes instalaciones industriales, [...] la máquina, con un dramatismo inigualado en la historia, invad[ió] los intersticios de la organización social. La presión de la población [era] exorbitante y se habían formado monstruosas aglomeraciones al servicio de la gran industria […]. Las ciudades no solo [eran] disfuncionales, también se destruyeron los campos. Todo el orden de las cosas, lo cultural y lo natural [estaban] al servicio de las máquinas, de las ganancias de las corporaciones y del capitalismo en toda su secuencia operativa de explotación, miseria y deshumanización […]5. El problema urbano devino en “cuestión social”. En conexión con ello, la estructura del estado experimentó transformaciones importantes, como resultado de la necesidad de responder a las nuevas exigencias de sociedades cada vez más complejas. En Europa, el estado fue adquiriendo mayores responsabilidades en cuestiones sociales y económicas, mientras que la maquinaria de la administración pública (las burocracias profesionales y especializadas) aumentaba drásticamente debido a las funciones nuevas y crecientes. La complejidad de estos desarrollos económicos, sociales y políticos dio por resultado un papel más activo de las autoridades locales en la búsqueda de soluciones de los problemas de las comunidades. La creación de infraestructuras urbanas y la provisión de servicios públicos constituían retos cada vez más vigentes. El problema de la infraestructura habitacional, el hacinamiento y el acceso a viviendas, en particular para las clases trabajadoras, fue uno de los mayores desafíos que enfrentaron las grandes ciudades desde mediados del siglo XIX. La descongestión de las ciudades, la expansión de la oferta habitacional, la construcción de nuevos barrios y la ampliación del espacio urbano, junto con la configuración de las redes de transporte –con el desarrollo de líneas de tranvías, buses, trenes, subterráneos, y la progresiva proliferación de automóviles– pasaron a ser la cara más visible de las nuevas demandas de modernización que acompañaron al nuevo siglo. La provisión de servicios tales como la distribución de electricidad, el mejoramiento del suministro de agua potable, la expansión del sistema de cloacas para la disposición de aguas servidas, la limpieza de calles, el tratamiento y la recolección de residuos plantearon interrogantes respecto de la capacidad técnica y económica de los gobiernos locales para realizar tales tareas6. A fin de afrontar los nuevos desafíos surgió la necesidad de establecer nuevos marcos conceptuales, institucionales y operativos para llevar a cabo las intervenciones necesarias. La incorporación de herramientas para proporcionar racionalidad y efectividad a su desempeño (por ejemplo, la revisión de las estructuras gubernamentales locales, de las prácticas normativas y administrativas; la redefinición de competencias, la profesionalización y la especialización del personal, la introducción de nuevas técnicas de gestión y planificación,

las reformas presupuestarias y la introducción de nuevos mecanismos de financiamiento público) requirió que las municipalidades se transformaran en agentes de modernización; se modernizaron para realizar sus obligaciones y en el proceso difundieron los patrones de la modernidad a través de la sociedad. Las ciudades y los desempeños municipales comenzaron a ser objeto de estudios comparativos, sobre la base de la observación y los intercambios de conocimiento y experiencias de gestión entre ciudades europeas y, más adelante, entre ellas y sus pares norteamericanas7. Como consecuencia de ello fue forjado un denso movimiento municipalista con conexiones internacionales (inicialmente europeas, luego estadounidenses y más tarde globales), un cuerpo articulado que consistía en una constelación de políticos, técnicos, funcionarios, administradores, planificadores y reformistas urbanos, organizaciones filantrópicas, sindicatos y activistas políticos. Fue un complejo movimiento que incorporó miembros de diversas nacionalidades y culturas, con representaciones de distintas afiliaciones políticas: liberales, marxistas, laboristas, católicos, protestantes8. Esta densa red de intercambios internacionales progresivamente institucionalizada desde principios del siglo XX se sumaba a anteriores conexiones intelectuales, económicas, financieras, comerciales y políticas transnacionales, llevando a algunos analistas a sugerir que su existencia desafiaba la habitual caracterización de la Europa de entreguerras como un período en el que las fuerzas del nacionalismo ahogaron las manifestaciones del internacionalismo9. La bibliografía académica se refiere a estas dinámicas urbanas y municipales como la emergencia de redes urbanas internacionales, de un movimiento municipal transnacional o un movimiento de reformadores urbanos; como expresión de un municipalismo internacional, de inter-municipalismo y como el surgimiento de una urban international o una toile internationale10. Cada uno de estos términos destaca ciertas características del fenómeno que, en términos generales, evoca un complejo internacional de redes de intercambio, asociaciones privadas y públicas que se ocupan de los problemas urbanos y municipales, y “el movimiento en el cual se crearon legitimizaciones de aptitudes y capacidades profesionales, donde se construyeron el conocimiento y los campos disciplinarios, y donde se modificaron los perfiles de los políticos responsables de las cuestiones urbanas”11. Este fenómeno ha comenzado a ser abordado por distintas disciplinas: los Estudios Urbanos y de Planificación, la Administración Pública y particularmente el campo de la Historia, sea a partir de la Historia de la Urbanización y de la Planificación, como de las especializaciones en Historia Global e Historia Trasnacional12. Más recientemente, y en forma acotada, ha comenzado a ser tratado en el marco de la Relaciones Internacionales, ligado al interés analítico por el proceso de internacionalización de ciudades bajo el actual contexto de globalización y a la emergencia de nuevos actores internacionales13. En parte, este desarrollo tardío puede ser explicado por el largo predominio de los abordajes tradicionales centrados en el estado-nación, focalizados sobre el desempeño de élites internacionales en las decisiones intergubernamentales, la diplomacia formal entre estados y la alta política (guerra y paz, seguridad, geopolítica) –enfoques que en general se desentienden de las relaciones trasnacionales, las relaciones entre lo público y lo privado y la interacción entre los planos local y global. La ciudad y el gobierno municipal como objetos de estudio A principios del siglo XX comenzó a construirse una nueva representación de la cuestión social y urbana a ambos lados del Atlántico. La ciudad aparecía como un todo, como causa de problemas urbanos, pero también existía la percepción de que surgirían soluciones a través de su reorganización. El lema era “cambiar la ciudad para cambiar la sociedad”. La ciudad moderna era concebida no solo como sitio de agrupación de ciudadanos, sino también como sitio de

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iniciativas políticas y como espacio de regulación social14. Existía un amplio consenso entre las más diversas tendencias de reformistas urbanos y municipales en términos de la ampliación del objeto de reforma: ya no se trataba solo de crear nuevas condiciones habitacionales salubres e higiénicas en los sectores obreros y más desprotegidos de la población, sino de la necesidad de abordar la ciudad en su totalidad, de transformar el cuadro de la vida urbana y de crear un nuevo ordenamiento social a partir de reformas en la vida diaria de las poblaciones. Sobre la base de una nueva representación del problema social se requerían nuevos métodos de intervención. Más allá de los debates sobre la conveniencia y el alcance de la intervención estatal, más allá del tipo de relaciones entre el estado y la sociedad civil, y entre el estado y el mercado, comienza a requerirse un rol más activo de las autoridades locales en la vida social de la comunidad. El poder local empezaba a ser considerado como actor esencial de las políticas sociales. En el período de inmediata primera posguerra se reforzó la idea de que la reforma urbana comenzaba a ser inseparable del concepto de planificación. Desde esta perspectiva, se suponía que las reformas serían esencialmente limitadas si no se consideraba todo el cuerpo urbano y la interdependencia de sus partes constituyentes. Sería tarea de la planificación urbana proveer tal perspectiva integrada a través de la coordinación y la armonización de las diversas actividades que tenían lugar en el ambiente urbano15. La planificación urbana introdujo una perspectiva holística que se nutrió de diversas fuentes y cuya importancia relativa varió en los distintos países, si bien una de ellas adquirió particular importancia: la representación de la ciudad como un organismo en el sentido físico y social, según la cual el ambiente físico y la vida individual y colectiva eran inseparables, lo que supone un conjunto de realidades económicas y sociológicas interdependientes. Esta representación suponía que la armonía del todo implicaba la integración de las partes y la reorganización del cuerpo social con un propósito de racionalización y unificación. En esta orientación convergían las vertientes reformistas moderadas y radicales, de quienes en sus proyectos de reforma no estaban interesados en cambiar las estructuras sociales generadoras de tales problemáticas urbanas y de quienes promovían un nuevo orden social16. La nueva racionalidad reformista trajo consigo un cambio de método: el conocimiento científico era erigido como guía de acción. La cuestión social se fragmentaba en una serie de problemas sociales. A cada uno de ellos le debía corresponder un campo específico de conocimiento, un tipo de aptitudes profesionales y de técnicas de intervención. En el área del gobierno local, el conocimiento necesario para administrar y gobernar la ciudad moderna fue materia de reflexión y estudio durante la primera mitad del siglo XX. La demanda de construcción de una “ciencia comunal” se presentaba como la alternativa para la creación de un cuerpo de conocimiento renovado en posición de desafiar el monopolio de las perspectivas legales hasta entonces consideradas como la “única ciencia” del gobierno local. Si bien la nueva ciencia comunal nunca pudo institucionalizarse, en su búsqueda la administración pública comenzó a desempeñar un papel esencial y el urbanismo se afirmó como una disciplina y una profesión, al tiempo que emergía la figura del “experto”17. La búsqueda de una aproximación científica a las problemáticas sociales se irguió como guía de acción en la racionalidad de los reformadores, al tiempo que la política se constituía en el instrumento de aplicación. La concepción de la acción era ahora inseparable de la investigación y estaba legitimada por ella. Se requería de un conocimiento científico que fuera aplicable y funcional a la acción política, que pudiera contribuir a la definición de nuevos objetivos y orientaciones y renovados métodos de gestión. Entre las principales motivaciones contaban la necesidad de enfrentar los problemas urbanos del momento como debía hacerlo una “metrópolis moderna” y la búsqueda de una estructura de administración moderna. Esta exigencia tenía un claro componente político, se entendía que los procedimientos gubernamentales apropiados estaban asociados a una racionali-

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zación administrativa y al desarrollo de nuevas capacidades técnicas. Solo de esta manera se podía garantizar un “buen gobierno”18. Si las autoridades locales querían estar en el centro de la toma de decisiones políticas, eran necesarias no solo nuevas técnicas científicas de acción, sino también una nueva representación de la organización político-administrativa municipal. Ello requeriría la revisión de sus competencias y de sus identidades como meras “ramificaciones de los gobiernos centrales”. Como quedaba expresado en la convocatoria al Primer Congreso Internacional y Exposición Comparada de Ciudades de Ghent: […] No es en absoluto nuestra intención destruir la necesaria jerarquía de poder local, regional y central, ni establecer estados dentro del Estado. […] Por el contrario, tenemos que realizar un estudio concienzudo y detallado del tipo de normas que puedan regir mejor la relación entre estos poderes. […] pero los límites siempre deben establecerse en el mejor interés de la autonomía municipal, es decir, de la descentralización; mayor sea su libertad de acción, más constructiva será su acción19. Esta imagen emergente de los gobiernos locales como agentes activos rompía con el enfoque legalista preponderante focalizado en la soberanía del estado, en la centralidad de los gobiernos nacionales y en la tradicional división entre los niveles local, nacional e internacional de acción gubernamental. Paulatinamente el gobierno local pasó a ser considerado no solo como un promisorio objeto de estudio científico, sino también como un espacio promisorio de acción política. Algunos veían en este itinerario “la esperanza de la democracia”20. Renaud Payre encuentra en esta dinámica la evidencia de una forma de modernización que no puede ser considerada como una pretensión de imponer estándares a partir de un centro, sino como el resultado de la transferencia y el intercambio de ideas, de conocimiento y de modelos, de los cuales el estado no sería el único motor. El modelo tradicional centro-periferia se basa en la visión de un centro que toma decisiones e impulsa la política, mientras que las periferias tienen un rango de acción muy restringido, a menudo limitado a la implementación de tales políticas. En esta interpretación, el intercambio selectivo, la adaptación y la adopción de ideas y reglamentaciones condujo a los reformistas a la difusión de la modernidad urbana. Probablemente, la modernización urbana y municipal serían más el resultado de la circulación de innovaciones que de un impulso centralizador21. La emergencia del municipalismo internacional El paulatino cambio en los mapas mentales facilitó que desde fines del siglo XIX la “cuestión urbana” comenzara a ser objeto de atención en los niveles local, nacional e internacional y que la variable urbana ganara autonomía como campo específico de conocimiento. Numerosas profesiones, disciplinas y políticas vinculadas a las problemáticas urbanas y del gobierno local se conformaron a través de intercambios transnacionales, entre ellas, las especializaciones en los campos de vivienda, salud pública urbana, ingeniería sanitaria, policía, lucha contra incendios, desempleo, administración pública, planificación, sociología urbana y gobierno municipal. En este momento funcionarios electos, líderes políticos, administradores, activistas sociales y arquitectos se reinventaron como expertos urbanos22. La internacionalización de la “cuestión urbana” contribuyó fuertemente a redefinir las formas de juzgar, interpretar y actuar sobre la ciudad. Las exposiciones y congresos internacionales fueron escenarios privilegiados para el intercambio y transferencia de ideas, prácticas e innovaciones tecnológicas, pero también espacios donde los problemas locales, regionales y nacionales adquirían una dimensión internacional23. Producto de esta dinámica la entonces emergente “vanguardia reformista” terminó conformando una “comunidad epistémica” de reformadores sociales. Sus miembros estaban altamente


La planificación urbana introdujo una perspectiva holística que se nutrió de diversas fuentes y cuya importancia relativa varió en los distintos países, si bien una de ellas adquirió particular importancia: la representación de la ciudad como un organismo en el sentido físico y social, según la cual el ambiente físico y la vida individual y colectiva eran inseparables [...].

interconectados mediante viajes y comunicaciones transnacionales tales como congresos internacionales, publicaciones, correspondencia, traducciones de libros y la conformación de asociaciones internacionales24. Esta circulación de ideas y prácticas que nutrió los debates nacionales desde principios de siglo condujo a la emergencia de un discurso transnacional sobre las pautas de modernización a escala europea y transatlántica25. Una faceta del movimiento municipalista internacional a la que no se ha prestado suficiente atención fue su contenido y orientaciones internacionalistas. Se trataba de un internacionalismo que sintetizaba el ideal de cooperación universal con el pragmatismo requerido para resolver problemas específicos. En su interior convivían diversas narrativas y tendencias si bien se destacaban dos grandes aproximaciones: los denominados reformadores “político-utópicos”, que buscaban modelos ideales de aplicación universal como soluciones alternativas a los problemas de la sociedad contemporánea, y las orientaciones más pragmáticas y técnicas, que entendían los vínculos intermunicipales y su proyección internacional esencialmente como alternativas para el intercambio internacional de información profesional, técnica y científica26. La primera aproximación era portadora de un discurso esencialmente político en donde se vinculaba el ideal de cooperación universal con el ideal político de transformación social, en algunos casos arraigado en los conceptos “iluministas” de hermandad universal, humanidad o progreso moral. Estaba sostenido por una profunda fe en el poder del intelecto humano para crear un mundo mejor y en la confianza en los logros tecnológicos y culturales de la civilización. Tal como observaba un balance de actividades de la Unión de Asociaciones Internacionales: La vida internacional conduce cada vez más la vida de las naciones. Todos los dominios manifiestan una constante interpenetración de ideas, necesidades e intereses, e interminables actividades intelectuales y materiales trascienden las fronteras. Después de las grandes y numerosas transformaciones políticas, científicas y económicas operadas en el siglo XIX, el siglo XX se anuncia como aquel que debe proporcionar a la comunidad civilizada una nueva estructura general, mejor adaptada a nuevas condiciones. […] A su vez, esta estructura tendrá en cuenta las relaciones entre las naciones y entre los intereses cada vez más especializados. Multiplicará las fuerzas de las colectividades y hará que el internacionalismo sea un factor de civilización. Los esfuerzos de numerosos grupos convergen hacia la misma meta: organizar la vida internacional sobre una base estable y regular como la vida nacional, con respeto por los agrupamientos nacionales, fuentes de fortaleza y áreas de vida intensa, superponiéndoles una sociedad internacional que responda a las necesidades de coordinación y acuerdo. Esta sociedad une al mundo civilizado en una acción común para el progreso global, alcanzando la totalidad de las actividades humanas27. A pesar de las interpretaciones rivales acerca de lo que constituía la esencia de la civilización, los debates entre internacionalistas siempre convergieron sobre este tema, que ofrecía la promesa de unificar

las sociedades modernas, y quizás el mundo entero28. El internacionalismo se planteó en oposición a otras teorías que eran percibidas como conducentes a la guerra, tales como: […] ‘la filosofía militarista’, convencida de la necesidad y el beneficio de la oposición entre estados; la ‘teoría del estado’, que transforma al estado en la suprema expresión del ideal social y apunta a mantener y desarrollar su fortaleza, así como a la extensión de su territorio y su autoridad; y la ‘teoría nacionalista’, que descansa sobre un estrecho patriotismo, convencida de la misión providencial de un estado particular en el mundo. Este internacionalismo es completamente diferente del ‘cosmopolitismo unitario’, que considera a la humanidad como un grupo social independiente de los grupos nacionales29. En esta perspectiva, el internacionalismo se basa en las naciones y extrae su fuerza y los fundamentos de su existencia de estas entidades: […] Al unir las naciones aisladas en una tarea común para alcanzar una cultura de mayor valor, con el fin de asegurar la más efectiva representación de los intereses de todos los países, el internacionalismo desea contribuir primero al desarrollo progresivo de los países de origen y a la grandeza de cada nación; no deroga los países de origen, sino más bien, a través del efecto acumulativo del trabajo, asegura el intercambio regular de la producción, más bienestar y más seguridad. En realidad, el internacionalismo es patriotismo elevado y ampliado30. Decía Paul Reinsch, en 1909: La creación de grupos internacionales de interés, lo que estamos presenciando hoy, puede en el largo plazo generar una tendencia a cambiar la focalización del poder. En última instancia se puede crear una conciencia internacional, interés y organización tan poderosa como para hacer de sí misma la fuerza social más importante. Esto no va a ser el trabajo de una sola generación, ni tendrá lugar a través de acuerdos políticos […]. Por lo tanto, no debería hablarse de una abdicación de la soberanía, simplemente porque uno o varios intereses se han organizado sobre una base internacional. El Estado nacional aún permanece en el centro del escenario. Este simplemente utiliza estas organizaciones internacionales en beneficio de sus propios ciudadanos y súbditos31. Las expresiones sobre el internacionalismo aquí mencionadas impregnan la historia del movimiento municipalista internacional, en el cual el gobierno local era visto cada vez más como una institución crucial para la promoción no solo de modernización, progreso social y cooperación internacional, sino también de paz. En algunos casos, se apelaba a “un mundo en el cual las ciudades serían las celdas básicas de un orden democrático más dispuesto a la paz, el conocimiento mutuo y la resolución de los problemas sociales más allá de las fronteras nacionales”32. Alternativamente se proponían revisiones del “viejo pacifismo”,

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acusado de no comprender que la guerra era un síntoma de una condición general en la que se coloca demasiado énfasis sobre intereses nacionales y particulares. Es evidente que la única manera efectiva de remover las condiciones que facilitan la emergencia de guerras está en la construcción de una conciencia universal, pero dicha conciencia no puede surgir de la nada sino de la unidad de intereses […]. Es a través de la creación de organizaciones internacionales para todos los intereses de la vida humana que se está creando un sentimiento de humanidad común. El incentivo hacia la guerra se convertirá en más y más débil a medida que aumenten los lazos entre las comunidades, lo que está provisto por diversos canales de comunicación, vínculos económicos e industriales y cooperación científica […]33. En otros casos, se apelaba a un discurso político basado en la idea de que las relaciones pacíficas y armoniosas entre las naciones dependían del incremento del conocimiento, la tolerancia y la asociación, y que la cooperación intermunicipal podía contribuir a su concreción. Se pueden encontrar numerosos ejemplos en los informes de las Exposiciones Universales y en las cartas de invitación a congresos internacionales de ciudades donde ambas instancias eran presentadas como espacios que hacían mucho por reunir a los hombres de diferentes naciones con el objeto de modificar su egoísmo nacional, despertar su admiración por las habilidades de los demás, y promover un espíritu de tolerancia34. En posiciones menos moderadas, la búsqueda de la paz se expresaba como un ideal de “gobernanza global” conducida por autoridades locales en cooperación que reemplazarían los estados-nación belicistas. Ejemplo de ello fue la propuesta de creación de una Liga Mundial de Ciudades (World League of Cities) como opuesta o aún sustituta de la Liga de las Naciones –en la que vislumbraban un nuevo escenario de competencia y rivalidad estatal. Esta propuesta fue desarrollada por el clérigo y socialista cristiano norteamericano Charles Bouck White y publicada en la revista Sociological Review durante el año 1923. Allí White sostenía que: […] Los gobiernos nacionales están en punto muerto. Washington, París, Londres, Berlín, Roma, Moscú, están en mutua colisión o en peligro de la misma. Si la paz y la prosperidad van a ser restauradas los gobiernos de las ciudades-región deben ahora despertar y unirse. Sólo el desarrollo de una relación mucho más estrecha entre las ciudades-región puede sostener el mundo unido [...]. La ciudad debe perseguir una política activa de paz y buena voluntad como un deber religioso. Para unir a sus ciudadanos en el país debe emprender un trabajo más allá de sus propias fronteras. Consolidar la ciudad, confederar las ciudades, ninguna otra fórmula ha tenido éxito alguno en la producción de la paz35. La segunda vertiente del municipalismo internacional era portadora de un discurso internacionalista que reflejaba un enfoque más pragmático y orientado a la solución de problemas, propio de los profesionales y expertos. Aquí la motivación era promover una circulación de imágenes, conocimiento, know-how y experiencia para el beneficio de las disposiciones municipales. Se enfatizaba la primacía de la experiencia y de las asociaciones internacionales como espacios para la circulación del conocimiento a través de las fronteras nacionales36. Estos profesionales estaban convencidos de que la ciencia debía elevarse a estándares generales y concebían la cooperación a través de las fronteras como un método esencial para definir las normas fundamentales de la práctica. Este pensamiento estaba sustentado en el supuesto de que el progreso social requería de la comparación, la adaptación y el mejoramiento de ideas y experiencias, y que los poderes locales tenían gran incidencia en tal cuestión. Tal como se afirmaba en el congreso

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fundacional de la primera asociación internacional de poderes locales del año 1913: El progreso general de la civilización, el avance logrado por las naciones más atrasadas, significan que las mismas cuestiones son enfrentadas hoy por las autoridades gobernantes de todo el mundo. Las soluciones halladas por algunas de ellas pueden ser usadas por las demás, si no exactamente de la misma forma, al menos después de algunas adaptaciones necesarias. En consecuencia, es cada vez más probable que todos los interesados en el mejoramiento de los pueblos y sus servicios municipales, de la vida municipal, se beneficien del agrupamiento de su experiencia y del análisis de las posibles soluciones a la luz de amplias comparaciones37. Varias figuras fueron centrales en la institucionalización del movimiento municipal internacional. Los socialistas belgas Paul Otlet, Emile Vinck y Henri Lafontaine; el escocés Patrick Geddes, los socialistas franceses Albert Thomas, Henri Sellier y Edgar Milhaud y el holandés Florentinus Martinus Wibaut fueron los primeros involucrados en la estructuración de este espacio, a menudo movidos por la fe común en el desarrollo futuro de una sociedad global pacífica38. La contribución del socialismo europeo fue crucial en la construcción de una amplia red de reformadores de la administración municipal. El contexto de depresión económica europea del último cuarto del siglo XIX abrió el camino a nuevos fenómenos, entre otros la emergencia de los partidos de masas y la extensión de los derechos de voto a nivel nacional o local que no solo afectaron la composición de los parlamentos sino, tal como señala Patrizia Dogliani, favorecieron que fuerzas socialistas y obreras accedieran al control de administraciones locales39. Utilizaron los consejos municipales como “laboratorios experimentales” para el diseño de la sociedad futura y reconocieron en las reformas municipales su importancia como “embriones del estado colectivista”. Tal como explicitaba Emile Vinck en 1901: Si queremos probar nuestra capacidad práctica para concretar reformas, debemos demostrar el carácter revolucionario de nuestras tendencias y concepciones. […] [Es] Un error no mostrar que la nuestra es una lucha de clases y que las reformas que realizamos en las municipalidades están lejos de darnos la victoria final40. La experiencia de gobierno de las ciudades más grandes puso en evidencia la creciente brecha entre la ambición de los planes de acción y la capacidad de realización. Los laboratorios experimentales solo podían funcionar si las autoridades locales contaban con autonomía legal para operar y con expertos y administradores profesionales capaces de dirigir las oficinas y servicios municipales. En respuesta a ello, las fuerzas socialistas comenzaron un amplio intercambio de experiencias e información, crearon redes informales de contacto, al tiempo que creaban federaciones nacionales y regionales de consejeros municipales. Se crearon las condiciones para un denso intercambio de experiencias y orientaciones técnicas sobre el manejo de los asuntos municipales en el que participaban también sindicatos, cooperativas y asociaciones de consumidores41. La orientación hacia transformaciones radicales del gobierno local evolucionaba gradualmente hacia un inter-municipalismo más conservador, focalizado cada vez más en reformas a través de innovaciones administrativas y técnicas, en un movimiento más técnico que político de las ciudades y de los administradores locales42. El movimiento municipalista europeo se amplió y diversificó a través de los intercambios con los reformistas urbanos norteamericanos, quienes afrontaban las consecuencias de los profundos cambios operados en ese país entre los años 1880-1920. El rápido crecimiento industrial y urbano, los problemas asociados al mayor volumen de migraciones y el limitado poder de los gobiernos locales para


enfrentar ese complejo escenario generaron una crisis en las administraciones urbanas. Surgía la demanda de reforma del gobierno municipal, y la acción estuvo dirigida principalmente hacia el desarrollo de herramientas que proporcionaran mayor racionalización de la gestión y eficiencia para alcanzar resultados. La emergencia del concepto y del estudio de administración pública en los Estados Unidos durante esos años fue un reflejo de estas necesidades y estuvo relacionada, desde sus orígenes, con las referencias a las experiencias de gobiernos locales europeos43. Pautas de institucionalización del municipalismo y la influencia estadounidense La orientación general que se puede observar a partir de 1910 muestra una tendencia hacia la especialización y la institucionalización del diálogo internacional urbano y municipal. Este intercambio generó una cantidad creciente de profesionales e instituciones que aspiraban a organizarlo y en ocasiones monopolizarlo. La característica saliente del patrón organizacional en la nueva década fue la conformación de asociaciones internacionales permanentes. Tres organizaciones tuvieron alcance mundial y competían en su ambición por definir la estructura del movimiento municipal internacional: la Union Internationale des Villes, UIV (International Union of Local Authorities, IULA, a partir de 1928), creada en 1913 y orientada hacia la cooperación intermunicipal y el conocimiento científico de la administración local; la International Garden Cities and Town Planning Association, creada ese mismo año (y más tarde redenominada International Garden Cities and Town Planning Federation y, finalmente, International Federation for Housing and Town Planning, IFHTP), orientada a la planificación espacial urbana; y el International Institute of Administrative Sciences (IIAS), creado en 1910 como Congrès International des Sciences Administratives, focalizado sobre la difusión del conocimiento sobre las teorías, los métodos y las técnicas administrativas44. El vehículo del intercambio intelectual fue el creciente número de congresos científicos internacionales sobre el campo urbano y municipal: los International Congresses of Cities, The International Housing Congresses, los Congrès internationaux de l´Habitation, los International Congresses on urbanism and hygiene, los Congrès Internationaux d’Architecture Moderne (CIAM), las International Town Plannig Conferences, los International Association of Road Congresses, los Congrès Internationaux de l’Organisation Scientifique (que promovían las aplicaciones de la administración científica a las instituciones públicas y privadas, incluso las municipalidades), los International Congresses of Public Art, entre muchos otros. En torno de estos congresos y asociaciones fueron construyéndose centros de estudio y publicaciones especializadas de importante circulación internacional, entre las que sobresalieron Annales de la Régie Directe45 (fundada en 1908 por el socialista francés Edgar Milhaud), La Vie Urbaine46; los periódicos publicados por la UIV/IULA –Tablettes Documentaires Municipales (a partir de 1921) y Local Government Administration (de 1928 en adelante)47; la Planning newsletter editada por IFHTP, y la Revue Internationale des Sciences Administratives, publicada por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas48. En América Latina y acompañando los desarrollos europeos, las actividades urbanas ganaron espacio en las revistas y los periódicos técnicos publicados durante las primeras décadas del siglo XX. Entre ellos se destacaba La Ciudad (1929) en Buenos Aires; Planificación (1927) y Casas (1935) en México; Ciudad y Campo en Lima; Urbanismo y Arquitectura (1939) en Chile; El Cojo Ilustrado y Revista Revista Municipal del Distrito Federal (1939) en Caracas. La influencia de los arquitectos y urbanistas europeos era evidente en el uso amplio de libros de Camillo Sitte, Marcel Poëte, Pierre Lavedan y Raymond Unwin, entre otros, que fueron traducidos o circulaban en sus versiones originales entre los profesionales latinoamericanos. Además de las Conferencias Interamericanas y los

Congresos Panamericanos de Arquitectos que tuvieron lugar a partir de la década de 1920, el primer Congreso Internacional de Urbanismo se celebró en Buenos Aires en 1935; más tarde, el primer Congreso Interamericano de Municipalidades se celebró en La Habana en 1938. La International Federation for Housing and Town Planning (IFHTP) fue la principal organización en el campo del urbanismo y la planificación, con una orientación técnica, educativa, científica y propagandística. Fue, en gran medida, un emprendimiento inglés, fundado en 1913 como una filial internacional del movimiento británico de ciudades jardín. Se caracterizó por tener un enfoque multidisciplinar y orientado a la difusión de una cultura de la planificación. En la década de 1920, se convirtió en una red de planificadores urbanos y regionales predominantemente europeos bajo la tutela de figuras británicas tales como Ebenezer Howard y Raymond Unwin. Durante el período de entreguerras fue uno de los más importantes escenarios de debate para la formación de la arquitectura moderna y la planificación urbana, el diseño experimental de la ciudad moderna y el manejo de las transformaciones urbanas a fin de hallar soluciones concretas a los problemas de las ciudades y los territorios, comparar puntos de vista y definir estrategias concretas de acción49. La Union Internationale des Villes/International Union of Local Authorities (UIV/IULA) fue la principal asociación del movimiento municipal internacional, bajo liderazgo franco-belga. Fue creada durante el ya mencionado Primer Congreso Internacional de Ciudades de Ghent en 191350. La vida de esta asociación recibió fuertes influencias de las características personales, las visiones globales y los proyectos de sus fundadores: el belga Paul Otlet y Henri Lafontaine, ambos reformistas socialistas, internacionalistas y pacifistas comprometidos51. La marca distintiva de UIV/IULA fue su membresía: se trataba de una asociación de instituciones. A diferencia de otras organizaciones predominantemente científicas o profesionales, UIV/IULA comprendía principalmente municipalidades y organizaciones municipales. Sus principales objetivos fueron contribuir a la traducción del discurso político sobre modernización y reforma social en conocimiento científico sobre el gobierno local; el reconocimiento del rol político e institucional de las ciudades a nivel internacional y constituirse en el principal espacio de vinculación internacional y articulación entre los gobiernos locales. La comunicación y la documentación constituían el centro de las actividades de su secretaría, como así también la circulación de periódicos y bibliografía especializada dedicados a las políticas y las técnicas de acción municipal. La tendencia evolutiva hacia la organización del movimiento municipalista internacional fue interrumpida por el estallido de la Primera Guerra Mundial. Las consecuencias de la guerra para las ciudades y las autoridades locales generaron nuevos incentivos para la rehabilitación de las relaciones internacionales, aunque esta tarea no estaba exenta de dificultades. La reunión de quienes habían participado en el momento fundacional fue una tarea laboriosa, especialmente en lo referido a UIV/IULA. Entre las circunstancias que complicaron la reanudación de sus actividades –que se repitieron en otras asociaciones– se destacan las traumáticas consecuencias de las posiciones nacionalistas adoptadas por los partidos socialistas durante la guerra (en desafío de sus profesadas convicciones internacionalistas); las delicadas relaciones entre los representantes franceses y alemanes; los retrasos en la incorporación de las autoridades británicas y la reticencia de algunos delegados respecto de la membresía de Alemania, especialmente por parte de los franceses, italianos, daneses y españoles52. La focalización de las actividades sobre una creciente agenda científica y técnica, el intercambio de conocimiento, la definición y la difusión de la “ciencia municipal” y la apertura de UIV/IULA a los países de Europa del Este y América Latina se convirtieron en dispositivos efectivos para neutralizar las tensiones nacionalistas y los frentes ideológicos desarrollados en las décadas de 1920 y 193053.

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Una faceta del movimiento municipalista internacional a la que no se ha prestado suficiente atención fue su contenido y orientaciones internacionalistas. Se trataba de un internacionalismo que sintetizaba el ideal de cooperación universal con el pragmatismo requerido para resolver problemas específicos. La creación de la Liga de las Naciones ofreció un nuevo escenario para la representación y la articulación de los intereses urbanos y municipales en el más alto nivel de la política internacional. Durante 1924, fue aprobada una Resolución sobre Cooperación Intermunicipal en el marco de la 5a Asamblea. La propuesta había sido presentada a la 4a Asamblea por la delegación cubana en representación de la Unión Panamericana, en la cual se recomendaba el reconocimiento de la colaboración intermunicipal a nivel internacional: “en vista del hecho de que las relaciones directas entre las grandes municipalidades de diversos países son una nueva forma de cooperación entre pueblos, que representará una fuerte contribución para la difusión de los ideales que definieron la creación de la Liga de las Naciones y que inspira sus actividades”54. La Resolución fue adoptada, pero no sin significativas resistencias. Quienes se oponían argumentaron que como organización interestatal, la Liga no podía conferir a las autoridades locales una legitimidad que podría dañar la soberanía de los estados nacionales55. Aún cuando la “cuestión urbana” como tal no estaba incluida en la agenda de la Liga de las Naciones, las actividades generales a través de las diversas comisiones y los departamentos permanentes se ocupaban indirectamente de cuestiones relacionadas con la situación urbana. Ese era el caso de la reglamentación de tránsito caminero, las estadísticas, la salud y las importantes inversiones en el tema área habitacional durante la década de 1930. Si bien UIV/IULA llegó a estar representada en la Comisión Permanente sobre Tránsito Vial a partir de 1927, se desestimaron sus reclamos por un asiento en el Consejo Consultivo Económico en representación del papel de las municipalidades en la vida económica de las naciones. La Oficina Internacional del Trabajo –brazo ejecutivo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)– fue otro espacio de​​ inserción internacional de UIV/IULA e IFHTP y de una densa red de expertos urbanos y municipales, en tanto el mundo del trabajo era un tema de común interés de las tres organizaciones. La carta organizativa de la OIT no incluía una sección sobre las condiciones de vida de los trabajadores. No obstante, el primer director general de la Oficina Internacional del Trabajo, Albert Thomas, entendía que el Tratado de Versalles daba derecho a la organización a ocuparse de esta “esfera más amplia”. Thomas consideraba que los capítulos referidos a vivienda y transporte eran áreas claves en la definición de las condiciones de vida de los trabajadores, en virtud de lo cual puso énfasis en la legitimidad de incorporarlos a su esfera acción56. Se remitió una recomendación al Órgano Directivo de la OIT, donde Thomas presentó el caso. La cuestión habitacional fue planteada como cuestión laboral y tema de interés internacional, razón por la cual calificaba para ser considerada por la OIT, de conformidad con el artículo 427 del Tratado de paz, que invocaba el “bienestar de los trabajadores”57. Thomas lanzó un programa –vigente entre los años 1922 y 1928– dedicado a publicar los estudios nacionales existentes sobre viviendas en la serie de Études et Documents de la oficina, con el objeto de desarrollar una serie de investigaciones en un número mayor de países, de publicar una síntesis general sobre los problemas de vivienda y de expandir el campo del bienestar social dentro de las actividades de la OIT58. El programa integral requería un importante trabajo de documentación, además de una intensa correspondencia, establecimiento de contactos con redes de especialistas y la presencia de funcionarios en congresos internacionales. Los principales interlocutores seleccionados fueron el Congrés international de

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l’Habitation, UIV/IULA e IFHTP, entre otros59. La presencia de UIV/IULA e IFTHP en el escenario del multilateralismo de posguerra implicó numerosos viajes de sus directivos y técnicos por Gran Bretaña y América del Norte, con el objeto de elevar su presencia en el mundo angloparlante. Si bien existía una historia reciente de contactos personales, ad hoc y concentrados en temáticas puntuales con reformistas urbanos norteamericanos, desde mediados de la década de 1920 comenzaron a formalizarse, hacerse más frecuentes y sistemáticos los vínculos con municipalidades y asociaciones municipales de América del Norte. En dicho diálogo cumplieron un papel fundamental filántropos individuales y organizaciones filantrópicas de Estados Unidos. Una primera etapa estuvo marcada por la acción de filántropos individuales, entre los que sobresalían Andrew Carnegie, John D. Rockefeller Sr., Charles Eastman, Julius Rosenwald, Robert Brookings, Robert Fulton-Cutting, quienes se orientaron hacia la investigación, capacitación y financiamiento de programas dirigidos a organizaciones reformistas locales y nacionales dedicadas al mejoramiento de la administración gubernamental, en especial de la esfera municipal. Ejemplo de ello fue la influencia indirecta del Carnegie Endowment for International Peace en la institucionalización de la “Internacional Urbana” a través de los aportes financieros para la organización del Primer Congreso Internacional de Ciudades, como así también su apoyo económico a otras asociaciones internacionales, entre otras la Unión de Asociaciones Internacionales, de la cual Paul Otlet era secretario. Sería la intervención de las fundaciones filantrópicas desde mediados de la década de 1930 lo que proporcionaría una presencia estable de la que carecía previamente. La Fundación Rockefeller y la Fundación Ford ingresarían pronto en el campo urbano-municipal con un importante impacto, cada una con sus objetivos, métodos y estrategias. Ambas compartían un enfoque internacionalista liberal y veían en los programas que implementaban instrumentos funcionales a la creación de un orden internacional pacífico y entornos nacionales estables. La herramienta para involucrarse en el mundo urbano y municipal fue la Public Administration Clearence House (PACH), grupo de sociedades profesionales y agencias, todas ellas con sede en Chicago (ubicadas en el campus de la Universidad de Chicago), que puede ser descrito como el think tank del compromiso estadounidense en el campo de las cuestiones urbanas a nivel nacional e internacional. Más adelante sería conocido como el “grupo 1313”60. Parte de sus programas estaban dirigidos a fortalecer las relaciones con círculos de especialistas urbanos y municipales europeos. Entre 1928 y 1948, Europa desempeñó un papel importante como punto de referencia del proyecto de mejoramiento de la administración pública en el frente interno: fueron usuales los recorridos de estudio por Europa por parte de los directores ejecutivos de las sociedades de administradores norteamericanas, invitaciones a expertos y conferencistas extranjeros para reflexionar sobre los problemas de los gobiernos locales norteamericanos, y el desarrollo o el apoyo de redes estadounidenses-europeas para asegurar un intercambio de información con fines de investigación. Estas prácticas estuvieron acompañadas por programas de apoyo financiero a organizaciones europeas dedicadas a investigación, tales como el Instituto Británico de Administración Pública, IIAS, IUV/IULA e IFTHP61. En paralelo se trabajaba para alcanzar la reunión en Bruselas en una sede común –denominada the Brussels Center–, de las principales asociaciones europeas e internacionales que se ocupaban de las


cuestiones de administración pública y gobierno local, objetivo que se materializó en 1937 cuando IIAS, IFHTP e IULA fusionaron sus secretarías y se mudaron a tal sede. A partir de este momento el Grupo 1313 se involucró activamente en la vida y el trabajo del centro, en posición de influir en su cultura organizacional y en los futuros programas de trabajo. Esta influencia fue ejercida en favor de ciertos valores: las instituciones y los expertos norteamericanos se veían a sí mismos como portadores de modernismo, de flexibilidad y de dinamismo, y trabajaban en pos de su reconocimiento como valores universales. El resultado fue la “conquista” del Movimiento Municipal Internacional por el modelo modernizador que promovía la racionalización de la administración pública local, la administración basada en burocracias locales estables, acciones políticas racionales –no partidarias–, la preeminencia de la pericia y de las competencias técnicas, el bienestar público a través del incremento de la eficiencia, la planificación urbana a largo plazo y la actuación de las asociaciones como proveedoras de información y de conocimiento técnico para las organizaciones internacionales62. El “Grupo 1313” y los programas de las fundaciones filantrópicas contribuyeron a construir una nueva narrativa, con énfasis en el papel positivo de Estados Unidos en la cooperación internacional no gubernamental, que retrataba a ese país como una fuerza desinteresada, moderna y racional en el mundo. En el campo de la administración urbana y municipal, su presencia implicó la reorientación de la cooperación política internacional hacia una cooperación esencialmente técnica y la orientación de las administraciones locales primordialmente hacia el asesoramiento de gobiernos nacionales y organizaciones internacionales. En esta evolución, el Movimiento Municipalista Internacional comenzó a adquirir características que lo alejaron de sus orientaciones originales políticas, internacionalistas y reformistas más fundamentales. Notas 1

Una versión reelaborada de este artículo aparece, en idioma inglés, en Natalie Doyle y Lorenza Sebesta (eds.), Regional Integration and Modernity. Cross-Atlantic Perspectives, Lanham, Lexington (en prensa). Estos trabajos son el resultado del proyecto Jean Monnet Integration as a way of modernization. An explanatory framework for regional integration, INTEGRA - Multilateral Project Jean Monnet Action n. 2012 – 2875/0001 - 001. 2 Nuria Rodríguez Martín, “Una modernización demorada: Madrid y el mundo urbano europeo en el primer tercio del siglo XX”, presentado en X Congreso de la Asociación de Demografía Histórica, 18 al 21 de junio de 2013, Albacete, España. 3 Andrew Leess y Lynn Hollen Lees, Cities and the Making of Modern Europe, 1750-1914, Cambridge, Cambridge University Press, 2007; Benedetto Gravagnuolo, Historia del urbanismo en Europa (1750-1960), Madrid, Akal, 1998. 4 Emilio Martinez y Aina D. López, “El problema del suelo y la vivienda obrera en el socialismo normaliano. La perspectiva crítica de Maurice Halbwachs (1908-1912)”, en Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, vol. VII, n. 146, 2003, p. 3. 5 Pedro Salazar Chambers, “Patrick Geddes y los orígenes de la planificación urbana”, en TAREAS, n. 10, 1963, p. 24. 6 El proceso gradual de municipalización de los servicios públicos que tuvo lugar a partir de mediados del siglo XIX permitió a los gobiernos locales transformarse en espacios de desarrollo e implementación de políticas orientadas a la reglamentación en áreas tales como transporte, desempleo, viviendas, salud pública y educación, entre otras. Este proceso tuvo su origen en Inglaterra, inspirado en las formulaciones de la Sociedad Fabiana y gradualmente se expandió a otros países europeos. Nuria Magaldi, “Los orígenes de la municipalización de servicios. El industrialismo público inglés (Municipal Trading) y la Sociedad Fabiana”, en

Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, n. 313-314, 2010; Marjatha Hietala, Services and urbanization at the turn of the century. The diffusion of innovations, Helsinki, Suomen Historiallinen Seura, 1987; Patrizia Dogliani, “Il dibattito sulla municipalizzazione in Europa dall’inizio del novecento alla prima guerra mondiale”, en Aldo Berselli, Franco Della Peruta, Angelo Varni (eds.), La municipalizzazione nell’area padana. Storia ed esperienze a confronto, Milano, F. Angeli, 1988. 7 Pierre-Yves Saunier, “Transatlantic Connections and Circulations in the 20th Century: The Urban Variable”, en Informationen zur modernen Stadtgeschichte, n. 1, 2007 [disponible en http://halshs. archives-ouvertes.fr/halshs-00168309]; Pierre-Yves Saunier, “Sketches from the Urban Internationale: Voluntary Societies, International Organizations and US Foundations at the City’s Bedside, 1900-1960”, en International Journal for Urban and Regional Research, n. 25, 2001; Daniel Rodgers, Atlantic crossings. Social politics in a progressive age, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1998; Antony Sutcliffe, Towards the planned city: Germany, Britain, The United States and France 1780-1914, Oxford, Blackwell, 1981; Christopher Bayly, The birth of the modern world, 1780-1914: global connections and comparisons, Malden, Blackwell, 2004. 8 Patrizia Dogliani y Oscar Gaspari (eds.), L’Europa dei comuni. Origini e sviluppo del movimento europeo dalla fine dell´Ottocento al secondo dopoguerra, Roma, Donzelli Editore, 2003. 9 Daniel Laqua (ed.), Internationalism reconfigured. Transnational ideas and movements between the world wars, London, Tauris Academic Studies, 2011; Daniel Rodgers, Atlantic crossings. Social politics in a progressive age, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1998; Pierre-Yves Saunier y Shane Ewen (eds.), Another Global City. Historical explorations into the transnational municipal moment, 1850-2000, New York, Palgrave Macmillan, 2008. 10 En términos generales, “transnacional” es un concepto que evoca acciones y dinámicas de actores no gubernamentales a través de las fronteras de los estados. Describe contratos, coaliciones e interacciones a través de los límites de los estados, que no están directamente controlados por los órganos centrales de los gobiernos. Más recientemente, ha sido usado para evocar la variedad de redes, conexiones y circulaciones que cruzan fronteras. El término “internacional” se refiere a las acciones y relaciones formales e informales entre estados actores. Patricia Clavin, “Defining transnationalism”, en Contemporary European History, vol. 14, n. 4, 2005; Patricia Clavin, “Conceptualising Internationalism between the World Wars”, en D. Laqua, op. cit.; Akira Iriye, Cultural internationalism and the world order, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1997. 11 Pierre-Yves Saunier, “Transatlantic Connections and Circulations in the 20th Century: The Urban Variable”, en Informationen zur modernen Stadtgeschichte, n. 1, 2007, p. 9. 12 Sobre las características asumidas por los estudios en diversas disciplinas son instructivos los textos de P. Saunier y Shane Ewen (eds.), Another Global City. Historical explorations into the transnational municipal moment, 1850-2000, New York, Palgrave Macmillan, 2008; D. Laqua, op. cit. 13 Mariana Luna Pont, “Perspectivas teóricas de la dimensión subnacional en las Relaciones Internacionales”, en Miguel Ángel Martin López y Nahuel Oddone (coord.), Las Ciudades y los poderes locales en las Relaciones Internacionales contemporáneas, Diputación de Granada, Ed. Unión Iberoamericana de Municipios, 2010. 14 Susanna Magri y Christian Topalov, “De la cité-jardin à la ville raciónalisée. Un tournant du projet réformateur, 1905-1925: Etude comparative France, Grande-Bretagne, Italie, Etats-Unis”, en Revue française de sociologie, vol. 28, n. 3, 1987; Renaud Payre, “Ordre politique et gouvernement urbain”, Mémoire d’habilitación à diriger les recherches, Université Lumière Lyon 2, 2008 [disponible en http://tel.archives-ouvertes.fr/docs/00/28/64/32/PDF/HDR. pdf]; Renaud Payre, “The Science that Never Was: Communal Science in France, 1913 -1949”, en Contemporary European

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History, vol. 11, n. 4, 2002. R. Payre, “Les efforts de constitution d’une science de gouvernement municipal: la vie communale et départementale (1923-1940)”, en Revue française de science politique, vol. 53, n. 2, 2003; P. Saunier, “Circulations, connexions et espaces transnationaux”, en Genèses, n. 57, 2004. 15 S. Magri y C. Topalov, op. cit; R. Payre, op. cit.; Patrick Abercrombie, “Study before town planning”, en The town planning review, vol. 6, n. 3, 1916; Sylvester Baxter, “The future of industrial housing”, en Architectural Record, vol 45, n. 6, 1919; Georges Benoît-Lévy, La cité-jardin, Paris, H. Jouve, 1904; Patrick Geddes, “Civics: as applied sociology”, en Sociological Papers, n. 1, 1905; Id., Cities in evolution, London, Williams y Norgate Ltd, 1915; Raymond Unwin, Town planning in practice, London y Leipzig, T. Fisher Unwin, 1909; Id., L’étude pratique des plans de ville, Paris, Librairie Centrale des Beaux-Arts, 1922; Henri Sellier, “La créación de l’enseignement de l’urbanisme en France”, en La vie urbaine, n. 5, 1920; Anthony Sutcliffe (ed.), The rise of modern urban planning, 1800-1914, London, Mansell 1981. 16 S. Magri y C. Topalov, op. cit., p. 424. 17 Acompañando el surgimiento de las nuevas disciplinas fueron creados centros de enseñanza y publicaciones especializadas enfocados en la formación de nuevos especialistas, la transmisión de las nuevas competencias requeridas en la administración de la ciudad moderna y más tarde la planificación del territorio. 18 R. Payre y Pierre Favre, “La constitution d’une science du politique. Le déplacement de ses objets et l’irruption de l’histoire réelle”, en Revue française de science politique, n. 2, 1983 ; R. Payre, “The Science that never was: Communal Science in France, 1913-1949”, cit. 19 Premier Congrés International et Exposition comparée des villes, Bruxelles, Union Internationale des Villes, 1914, pp. 71-75. 20 R. Payre y P. Favre, op. cit.; R. T. Galand, “Political Science and the Study of Urbanism”, en The American Political Science Review, vol. 51, n. 2, 1957. 21 R. Payre, “Ordre politique et gouvernement urbain”, op. cit.; William T. R. Fox, “Pluralism, the science of politics and the world system”, en World Politics, vol. 27, n. 4, 1975. 22 P. Saunier, “Transatlantic Connections”, op. cit. ; R. Payre, “Un savoir ‘scientifique, utilitaire et vulgarisateur’: la ville de La vie urbaine, objet de science et objet de réforme (1919-1939)”, en Genèses, vol. 3, n. 60, 2005. 23 Las exposiciones internacionales asumieron distintas formas a lo largo del tiempo y en muchos casos formaron parte de otros eventos tales como conferencias y congresos internacionales. Tal como sugieren Robert Freestone y Marco Amati, una tipología de exhibiciones internacionales debería contemplar por lo menos las exposiciones cívicas, exposiciones nacionales, internacionales e imperiales, exposiciones y congresos sobre planificación urbana, exposiciones temáticas, exposiciones de viajes, exposiciones de arte, diseño, arquitectura, vivienda y bienestar social y exhibiciones de ciudades y museos. Podían ser permanentes o itinerantes, multianuales, temáticas o eventos en lugares específicos. En todos los casos operaron como espacios de circulación de ideas y prácticas, al tiempo que se constituyeron en oportunidades para involucrar a la comunidad en el diseño de políticas y contribuir o contestar las ideas predominantes. Robert Freestone y Marco Amati, Exhibitions and the Development of Modern Planning Culture, Farnham, Ashgate, 2014; Paul Greenhalgh, Ephemeral Vistas: The expositions universelles, great exhibitions and world’s fairs 18511939, Manchester, Manchester University Press, 1988; Alexander C. T. Geppert, Fleeting cities: imperial expositions in fin-desiècle Europe, London, Palgrave Macmillan, 2013; Helen Meller, “Philanthropy and public enterprise: international exhibitions and the modern town planning movement, 1899-1913”, en Planning Perspectives, vol. 10, n. 3, 1995. 24 Las comunidades epistémicas comparten cuatro características comunes: un conjunto de creencias normativas y principios com-

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partidos, que proporcionan a sus miembros una racionalidad de la acción social basada en valores comunes; creencias causales compartidas; nociones compartidas de validez e iniciativas políticas comunes. La experiencia técnica juega un papel central en la creación y la definición de redes basadas en el conocimiento. Las comunidades epistémicas pueden visualizarse como “coaliciones de creyentes” diferenciadas, cuyo principal interés no radica en lograr objetivos sustanciales, sino más bien en expandirse hasta convertirse en coaliciones ganadoras capaces de asegurar la adopción de proyectos políticos específicos. Peter M. Haas, “Introduction: epistemic communities and international policy coordination”, en International Organisation, vol. 46, n. 1, 1992; James K. Sebenius, “Challenging conventional explanations of international cooperation: negotiation analysis and the case of epistemic communities”, en International Organisation, vol. 46, n. 1, 1992; David P. Dolowitz y David Marsh, “Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making”, en Governance: An International Journal of Policy and Administration, vol. 13, n. 1, 2000. 25 Daniel T. Rodgers, “In Search of Progressivism”, en Reviews in American History, vol. 10, n. 4, 1982; Daniel T. Rodgers, “Atlantic Crossings”, cit.; Christian Topalov (ed.), Laboratoires du Nouveau Siècle: la nébuleuse réformatrice et ses réseaux en France, 18801914, Paris, Éditions de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, 1999; Mark Tewdwr–Jones, Urban reflections, narratives of place, planning and change, Bristol, Polity Press, 2011; Sandrine Kott, “International Organizations – A Field of Research for a Global History”, en Zeithistorische Forschungen/Studies in Contemporary History, vol. 3, 2011. 26 Stefan Couperus, “Between ‘Vague Theory’ y ‘Sound Practical Lines’: Transnational Municipalism in Interwar Europe”, en D. Laqua, op. cit. 27 Georges Patrick Speeckaert, “1910-1970. Ojeada sobre sesenta años de actividades de la Unión de Asociaciones Internacionales”, Documento n. 17, Bruselas, Unión de Asociaciones Internacionales, 1970, p. 22. 28 Martin Geyer y Johannes Paulmann, The mechanism of internationalism: Culture, Society and Politics from the 1840s to the First World War, Oxford, Oxford University Press, 2001. Cabe destacar también que en algunos casos el componente de civilización actuó como un proceso de inclusión y exclusión, o justificó, por ejemplo, la definición de los estándares europeos como los vigentes a nivel internacional o su imposición como universales. Katharina Rietzler, “Philanthropy, Peace Research and Revisionist Politics: Rockefeller and Carnegie Support for the Study of International Relations in Weimar Germany”, en Bulletin of the German Historical Institute, Washington D.C., Supplement 5, 2008; Daniel Gorman, The Emergence of International Society in the 1920s, Cambridge, Cambridge University Press, 2012. 29 G. P. Speeckaert, op. cit., p. 21. Literatura de la época registra la tensión entre las concepciones cosmopolitas e internacionalistas. Las primeras, esencialmente individualistas y humanitarias, no reconocían instituciones entre el individuo y la humanidad y suponían que cada persona estaba inspirada por un sentimiento de humanidad universal y luchaba por los propósitos de la misma. El internacionalismo se asumía como concreto y práctico al descansar sobre la idea de cooperación en círculos en constante expansión y en la búsqueda de creación de las instituciones adecuadas en orden a que la cooperación internacional pudiera concretarse. El estado nación no era considerado un obstáculo sino como necesario para alcanzar estos objetivos. Así, sin distanciarse del interés en el beneficio de la humanidad, la brecha entre el individuo y la humanidad que se encontraban en el cosmopolitismo quedaba “llenada” en las perspectivas internacionalistas con asociaciones e instituciones internacionales y la acción estatal. Naturalmente, estas apreciaciones adquieren matices distintos en las perspectivas liberales y obreras. Sobre este tema ver P. S. Reinsch, Public international unions, their work and


organization; a study in international administrative law, Boston, Published for World Peace Foundation, Ginn and Company, 1911; John Culbert Faries, The rise of internationalism, New York, W.D. Gray, 1915. 30 Alfred Fried, “The Science of Internationalism”, Unión de Asociaciones Internacionales / Oficina Central de Asociaciones Internacionales, Annuaire de la Vie internationale (con la colaboración del Institut International de Bibliographie y del Institut International de la Paix) 1908–1909 (2ème série). 31 P. S. Reinsch, “International Administrative Law and National Sovereignty”, en The American Journal of International Law, vol. 3, n. 1, 1909, p. 11. 32 A. Fried, op. cit. 33 P. S. Reinsch, “Public international unions, their work and organization; a study in international administrative law”, cit., p. 7. 34 Tal como lo demuestra Phillip Wagner, sería engañoso visualizar las redes, asociaciones y congresos internacionales como meras instituciones neutrales para difundir información. Estas instituciones podían verse como foros abiertos, en los cuales distintos grupos intentaban también movilizar recursos nacionales, publicitar modelos internos y emplear el activismo internacional como medio para adquirir estatus y legitimidad en sus países de origen. Por lo tanto, la competencia entre las esferas locales, nacionales e internacionales no solo influían sobre el desarrollo de las asociaciones internacionales, también modelaban los estándares que se buscaba establecer. Phillip Wagner, A Transnational Lobby for Postwar Planning? The International Federation for Housing and Town Planning in the 1940s y 50s, Berlin, Humboldt University, Alemania, 2012; Sandrine Kott, “International Organizations – A Field of Research for a Global History”, en Zeithistorische Forschungen/Studies in Contemporary History, vol. 3, 2011; P. Saunier, “Transatlantic Connections and Circulations in the 20th Century: the Urban Variable”, en Informationen zur modernen Stadtgeschichte, n. 1, 2007, pp. 11-23; Martin Kohlrausch, Katrin Steffen, Stefan Wiederkehr (eds.), Expert Cultures in Central Eastern Europe. The Internationalization of Knowledge and the Transformation of Nation States since World War I, Osnabrück, Fibre Verlag, 2010. 35 Charles Bouck White, “A world league of cities. Communication”, en The Sociological Review, vol. 15, 1923, p. 329. 36 S. Couperus, op. cit. 37 Premier Congrés International et Exposition comparée des villes, cit., p. viii. 38 Françoise Levie, L´Homme qui voulait classer le monde. Paul Otlet et le Mundaneum, Bruxelles, Les Impressions Nouvelles, 2005. 39 Patrizia Dogliani, “European Municipalism in the First Half of the Twentieth Century: the Socialist Network”, en Contemporary European History, vol. 11, n. 4, 2002. En 1881, los socialistas franceses tomaron el control de su primera comuna (Commentry) y, para el año 1896, ya controlaban más de cien, incluidas algunas de las ciudades más importantes. En Italia, el partido de los trabajadores ganaba en Imola su primera comuna; los socialistas belgas ganaban en las principales ciudades industriales, tendencia que se repetía en otros países europeos. La experiencia de la “Viena Roja” se convertiría en paradigmática. La municipalización de los servicios públicos y la lucha contra el centralismo estatal fueron pilares de estas administraciones. 40 Emile Vinck, “Municipal Socialism”, en The International Socialist Review. A Monthly Journal of International Socialist Thought, vol. 1, julio 1900-junio 1901, Chicago, Charles H. Kerr & Company, 1901. El autor imaginó que la competencia de los consejeros municipales, si estaban capacitados como administradores calificados, actuaría como fuente de legitimidad capaz de desafiar la autoridad de sus oponentes. En su posición como Secretario de la Federación de Consejeros Municipales Socialistas Belgas, Emile Vinck fundó en 1896 un centro de documentación para las comunas y sugirió repetidamente que se extendieran estas actividades al campo internacional. En el Congreso Internacional Socialista de París

de 1900 apoyó una propuesta para establecer una oficina de estudios municipales. Más importante aún, Vinck luchó por extender estos programas de formación de consejeros más allá de los partidos socialistas, comenzando con el Congreso Internacional de Autoridades Locales de 1913. 41 P. Dogliani, op. cit. 42 Ibidem; Id., Europeismo e municipalismo, Cesena, Il Ponte Vecchio, 1996; Id., “Socialisme et internationalisme”, en Cahiers Jaurès, n. 191, enero-febrero de 2009; Maurizio Degl’Innocenti (ed.), Le sinistre e il governo locale in Europa dalla fine dell’800 alla seconda guerra mondiale, Pisa, Nistri-Lischi, 1984. 43 Frank J. Goodnow, quien puede ser considerado el teórico más importante en ese campo, construyó su conceptualización sobre la base del estudio de los modelos alemanes, franceses y británicos de gestión local. Entre sus trabajos se cuentan: Comparative Administration Law, New York, Putnam’s Sons, 1893; Municipal Home Rule, New York, MacMillan, 1895; The Principles of Administrative Law of the United States, New York, Putnam’s Sons, 1905; City Government in the United States, New York, Century Co., 1910; Municipal problems: Municipal Home Rule, New York, Columbia University Press, 1911. Otras figuras importantes tales como Albert Shaw, Edward M. Hartnell, Charles M. Robinson, Frederic Howe, Jane Addams viajaron también por toda Europa estudiando los problemas de las ciudades en un modo comparativo. Albert Shaw, Municipal Government in Continental Europa, London, T. Fisher Unwin, 1895; Frederic C. Howe, European cities at work, New York, Charles Scribner, 1914; D. Rodgers, Atlantic crossings, cit.; Antony Sutcliffe, Toward the planned city: Germany, Britain, The United States, and France 1780-1914, Oxford, Blackwell, 1981. 44 A principios de siglo era muy común la membresía cruzada entre IUV/IULA, IFHTP, IIAS y otras asociaciones internacionales. Esto se veía facilitado por los lazos personales y profesionales entre reformistas urbanos y municipales. 45 Annales de la Régie Directe estuvo desde sus orígenes orientada hacia la economía y los servicios públicos y a convertirse en espacio de debate de las experiencias de gestión municipal de las fuerzas socialistas. Fue la revista de mayor circulación y perduración en el tiempo. P. Dogliani, “Edgar Milhaud e la rivista internazionale ‘Annales de la régie directe’ (1908-1924)”, en Annali della Fondazione Luigi Einaudi, vol. 11, 1985, pp. 195-249. 46 La revista La vie urbaine comenzó a ser publicada en marzo de 1919 bajo la dirección editorial de Ernest Leroux, Louis Bonnier y Marcel Poëte; y, años después, de Henri Sellier. Se ocupaba del urbanismo y enmarcaba los enfoques y el trabajo del Instituto de Urbanismo de la Universidad de París/École des Hautes Études Urbaines. 47 Tablettes Documentaires Municipales era un periódico compuesto por textos y artículos relacionados con la vida municipal de diversos países miembros, sobre temas tales como urbanismo, vivienda, aguas servidas, transporte, higiene pública e incendios. Esta publicación era editada en cooperación con IIAS e IFTHP. 48 Sobre este tema véase Arturo Almandoz, “Urban planning and historiography in Latin America”, en Progress in Planning, n. 65, 2006; A. Almandoz, (ed.), Planning Latin America’s Capital Cities, 1850–1950, London, Routledge, 2002; J. E Hardoy, “Teorías y prácticas urbanísticas en Europa entre 1850 y 1930. Su traslado a América Latina”, en Jorge Enrique Hardoy y Richard Morse (eds.), Repensando la ciudad de América Latina, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988; Andreas Hofer, Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina, Bogotá, El Ancora Editores, 2002. 49 Los principales temas que orientaron sus congresos fueron: la búsqueda de un nuevo balance urbano frente al crecimiento de las megaciudades; la organización funcional de la ciudad y del territorio; la distribución de servicios públicos e infraestructura; viviendas públicas (social housing), construcción de la ciudad moderna, instrumentos de diseño urbano, entre tantos otros. Renzo Riboldazzi, Un’altra modernità. L’IFHTP e la cultura urbanistica tra le due guerre,

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1923-1939, Roma, Gangemi, 2009; Id., “The IFHTP Congresses between the Wars: A Source for Studies on Modern Town Planning”, en The Town Planning Review, vol. 84, n. 2, 2013; Stanley Buder, Visionaries and planners. The Garden City Movement and the Modern Community, New York, Oxford University Press, 1990; Denis Hardy, From Garden Cities to New Towns: Campaigning for Town and Country Planning 1899-1946, London-New York, E. & Fn Spon, 1991; Kees Somer, The functional city. The CIAM and Cornelis van Eesteren 1928-1960, Rotterdam, NAi Publishers, 2007.  50 Este Congreso fue convocado por la Unión Belga de Ciudades y se reunió bajo los auspicios del gobierno belga. Contó con la presencia de veintiún gobiernos nacionales, ciento sesenta y dos autoridades locales de veintiocho países, y cincuenta asociaciones técnicas y especializadas. 51 A Henri Lafontaine se le otorgó el premio Nobel de la Paz como consecuencia de sus esfuerzos por promover las buenas relaciones entre Francia y Alemania por mediación de Bélgica. Desarrolló un intenso activismo pacifista, y fue presidente durante años de la principal organización de paz de la época, el International Peace Bureau. Paul Otlet tenía la visión utópica de una “ciudad mundial” que de modo similar a una exposición universal reuniría todas las instituciones líderes del mundo, irradiaría conocimiento al resto del mundo y construiría la paz y la cooperación universal. Otlet y Lafontaine fundaron el Instituto Internacional de Bibliografía y la Unión de Asociaciones Internacionales, organizaciones que tenían por finalidad concretar una nueva política mundial que, a su juicio, podía surgir de la difusión global de la información y la creación de un nuevo tipo de organizaciones internacionales. Establecieron el Palais Mondial –posteriormente Mundaneum– en Bruselas, concebido como una “ciudad del conocimiento” que sirviera como repositorio central de la información mundial, y después de 1919, como oficinas centrales de la Liga de las Naciones. 52 La membresía de los británicos y el retorno de los alemanes recién se completaron en 1927. 53 El análisis del período entre guerras requiere necesariamente una diferenciación entre el clima de las décadas de 1920 y de 1930. La primera década estuvo marcada por una mezcla de optimismo y pesimismo; por una parte, el impacto de la guerra en cuanto a generar una visión pesimista con respecto de las perspectivas de cambio social e incluso sobre la naturaleza humana, al tiempo que algunos hechos demostraban la posibilidad de recuperar ciertos patrones de progreso político y social. La década de 1930 estuvo marcada por una creciente sensación de inquietud y preocupación ligada con el surgimiento de los fascismos y de la reaparición de manifestaciones militaristas y en favor de la guerra. Así como durante las primeras dos décadas del siglo las municipalidades fueron escenarios privilegiados de reforma social, a medida que avanzaba la década de 1920, el modelo más generalmente aceptado de desarrollo institucional, administrativo y económico pasó a ser uno que suponía que la vida política, tanto nacional como internacional, estaba focalizada enteramente en el estado. El bienestar social dejó de estar organizado a nivel municipal y pasó a estar bajo control estatal. En la segunda mitad de la década de 1930 comenzó a vislumbrarse una mayor intervención estatal en la reorganización del nivel local de gobierno, una significativa restricción de gastos municipales y la consecuente limitación de sus libertades. Como situaciones extremas se pueden citar la decisión del gobierno fascista italiano en 1925 de disolver la Asociación de Municipalidades Italianas fundada en 1901; la reestructuración de las Uniones Municipales de Alemania durante el régimen nazi en 1933 y la disolución de la Unión de Municipios de España por el General Franco en 1939. 54 Carlos Moran, Breve historia del movimiento interamericano de cooperación intermunicipal, La Habana, Publicaciones de la Comisión Panamericana de Cooperación Intermunicipal, 1943, p. 7. 55 Esta reticencia a pensar por fuera de las relaciones verticales estado-municipalidades está bien reflejada en el texto de amplia circulación en Europa y América del Norte: Umberto Borsi, Municipalisme

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et internationalisme, Paris, Treaty Sirey, 1929. 56 P. Saunier, “The ILO as organizer: shaping the transnational housing scene in the 1920s”, CNRS Environnement Ville Société, Université de Lyon, 2007 [disponible en http://halshs. archives-ouvertes.fr/docs/00/27/05/57/PDF/ILO_paper.pdf]. P. Dogliani, “Progetto per una Internazionale ‘aclassista’: i socialisti nell’Organizzazione Internazionale del Lavoro negli anni venti”, en Quaderni della Fondazione Feltrinelli, vol. 34, 1987; Denis Guérin, “Albert Thomas au BIT, 1920-1932. De l’internationalisme à l’Europe”, Institut européen de l’Université de Genève, diciembre de 1996. Oscar Gaspari, “Alle origine del movimiento comunale europeo. Dall’Union Internationale des Villes al Consiglio dei Communi d’Europa”, en Memoria e Ricerca, n. 10, 1997. 57 La recomendación fue adoptada durante la VI sesión de la Conferencia del Trabajo en 1924. Incluyó la vivienda entre sus temas, e incentivó la provisión de viviendas saludables y accesibles “de ser necesario a través de la acción de las administraciones locales y nacionales”, entre otros artículos referidos a horas de trabajo, educación, ocio, etc. P. Saunier, “The ILO as organizer”, cit. 58 Nota del Coordinador Editorial: sobre estas cuestiones, ver en este mismo número, el artículo de Pierre Tilly y Michel Dumoulin. 59 Ibidem. Este contacto se vio favorecido por la trayectoria compartida en la etapa de pre guerra con dirigentes de las principales asociaciones internacionales. Emile Vinck era un viejo camarada de Albert Thomas, al igual que Florentinus Marinus Wibaut. Aún más cercano era Henri Sellier, quien cooperó con Thomas en el Groupe d’Études Socialistes, el think tank socialista urbano y municipal francés de principios del siglo XX. Edgar Milhaud, director de la División de Investigación de la OIT, también era conocido de larga data de Sellier y Vinck, y había participado del congreso fundador de la IUV/IULA. 60 Más exactamente, se reunían en el campus de la Universidad de Chicago, en un nuevo edificio especial, el Public Administration Building en el 1313 de la calle E. 60th . El Grupo 1313 fue creado gracias a las agencias conjuntas de Charles Merriam y Leonard White (Universidad de Chicago y Consejo de Investigación de Ciencias Sociales), Beardsley Ruml y Guy Moffett (Laura Spelman Rockefeller Memorial y más tarde el Fondo Spelman de Nueva York) y Louis Brownlow (ex comisionado del Distrito de Columbia y ex presidente de la Asociación Internacional de Administradores de Ciudades). John D. Rockefeller, Jr., Raymond Fosdick y Arthur Woods fueron figuras claves. Fue el principal centro nacional e internacional de investigación, asesoramiento y experimentación en el campo de la administración gubernamental desde la década de 1930 hasta la de 1960. Giuliana Gemelli (ed.), American Foundations and large scale research: construction and transfer of knowledge, Bologna, Clueb, 2001; P. Saunier, “Sketches from the Urban Internationale: Voluntary Societies, International Organizations and US Foundations at the City´s Bedside, 1900-1960”, en International Journal for Urban and Regional Research, n. 25, 2001. 61 Ibidem; G. Gemelli, op. cit.; P. Saunier, “Les voyages municipaux américains en Europe 1900-1940. Une piste d´histoire transnationales”, en Jahrbuch für europäische Verwaltungsgeschichte, vol. 15, 2003. 62 G. Gemelli, op. cit., Donald Fisher, “The role of philanthropic foundations in the reproduction and production of hegemony: Rockefeller Foundation and the social sciences”, en Sociology, n. 17, 1983; Victoria De Grazia, Irresistible empire: America’s advance through twentieth-century Europe, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2005; Rob Kroes y Robert Rydell, Buffalo Bill in Bologna: the Americanization of the world, 1869-1922, Chicago, University of Chicago Press, 2005; Martin Bulmer y Joan Bulmer, “Philanthropy and social science in the 1920s: Beardsley Ruml and the Laura Spelman Rockefeller memorial, 1922–29”, en Minerva, vol. 19, n. 3, otoño de 1981.


Proyectos para la integración económica de Europa durante el período de entreguerras: contenido, autores y herencia1 Pierre Tilly y Michel Dumoulin

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s posible argumentar que los años 1930 y 1931 tuvieron gran influencia como primer intento por promover una mayor integración de Europa en los niveles económico y político. Citando a Sylvain Schirmann, autor del más importante estudio sobre el tema, el período 1929-1933 fue un “borrador” para el futuro2. Por ello, es útil volver estudiar aquello que podríamos llamar la génesis de aquel proceso de integración europea que finalmente se consolidaría después de la Segunda Guerra Mundial. Es posible abordar esta cuestión y analizar su significado a partir del estudio de las redes transacionales que se fueron creando en el pe-


ríodo entre las dos guerras. Los círculos empresariales trabajaron en la creación de estas redes al menos desde la década de 1920, tanto dentro del marco de instituciones formales como de relaciones informales3. Este fenómeno tuvo lugar en un espacio en el cual los procesos históricos de la globalización y la regionalización se articulaban en un desarrollo más dialéctico que lineal, según lo definen los historiadores4. Pero lo que se puede observar, en particular en este período, fue una nueva forma de integración que podríamos denominar inter-regionalismo. Un estudio de caso muy pertinente, que se ajusta especialmente a este enfoque, es el de los planes lanzados en Europa entre las décadas de 1920 y 1930. En octubre de 1932, la Revue économique internationale, una revista con base en Bélgica, publicó un largo resumen de cada uno de los proyectos europeos y estadounidenses dedicados a la unidad económica regional y la cooperación internacional. Como lo demostrara el historiador Éric Bussière, estos planes formaban parte del desarrollo de una nueva forma de regionalismo que habría de definir un modelo de organización económica para Europa5. Esto era parte del contexto general que siguió a la Primera Guerra Mundial y sus nefastas consecuencias. Las economías industriales occidentales luchaban contra la competencia global emergente, que provenía especialmente desde los Estados Unidos y la Unión Soviética. Por lo tanto, como explicamos en otra obra, una cuestión importante en aquella época, patrocinada por círculos intelectuales y comerciales, era la organización en Europa de áreas con estrechas relaciones económicas6. Formaron parte de esta perspectiva las iniciativas políticas de Richard Coudenhove-Kalergi referentes al proyecto paneuropeo, así como también el pensamiento económico de Francis Delaisi sobre la necesidad de grandes obras públicas que conectaran a toda Europa. Los proyectos económicos para Europa durante el período de entreguerras generaron un nuevo enfoque conceptual sobre el regionalismo7. Al mismo tiempo, como demuestran los trabajos de Delaisi, tomaban en cuenta la existencia de lo que parecían ser dos Europas distintas: por una parte, un continente desarrollado, y por el otro, un “tercer mundo europeo”, que se esforzaba por modernizarse y contrarrestar los grandes shocks de aquel período8. Esta dialéctica también implicaba que, por una inversión de las dinámicas, la economía, un factor de rivalidad entre potencias, debía transformarse en un factor de reconciliación e incluso de unión. El doble desafío del regionalismo y del desarrollo incluía una nueva forma de negociación a nivel internacional o transnacional, mediante un método que ahora se denomina comúnmente como “funcional”. En esencia, el mismo consistía en avanzar hacia la unidad política de Europa partiendo de una progresiva unificación económica. Desde esta perspectiva, el período referido ofrece varios ejemplos de iniciativas en los sectores industrial y financiero, así como también en el área agrícola, tal como indica la conferencia agraria de Europa Central de 19309. Los proyectos económicos para Europa fueron un componente importante de un debate que también incluyó la dimensión social. Como se establecía en el Preámbulo de la Parte XIII del Tratado de Versalles: “el fracaso de cualquier nación en adoptar condiciones de trabajo humanas es un obstáculo en el camino de otras naciones que desean mejorar las condiciones en sus propios países”10. Este sería un principio que la Organización Internacional del Trabajo defendería y promovería especialmente durante la Gran Depresión11. Este artículo analiza cómo la identidad económica y social del continente era percibida por los círculos económicos y políticos europeos durante los años de posguerra y cómo estos círculos imaginaron su organización o incluso su integración en términos de planes de modernización. Los actores que consideraremos son los estados –es decir, los servidores públicos y encargados de formular las políticas–, las instituciones internacionales existentes o en desarrollo y los industriales y expertos en temas económicos.

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Las raíces del regionalismo europeo en las iniciativas de integración durante la Primera Guerra Mundial En la serie de documentos sobre la Liga de las Naciones que se encuentran en los archivos del Quai d’Orsay, hay uno que anuncia la fundación en 1917, en París de la Société Proudhon, presidida por el diputado francés Jean Hennessy. Su objetivo era “contribuir a crear una Sociedad de Países Aliados, ahora en guerra contra imperios militaristas. En respuesta a la conspiración imperial, la Sociedad propondrá una federación de democracias”12. Durante la Primera Guerra Mundial, decenas de grupos y cientos de ciudadanos de casi todos los países occidentales redactaron textos similares para manifestar sus aspiraciones de una paz duradera. Por lo tanto, no resulta sorprendente encontrar documentos de archivo provenientes de grupos excéntricos, o no tanto, propugnando una alianza de las democracias contra los países autocráticos, una organización supranacional para dejar de lado la guerra o un parlamento de la humanidad para traer paz eterna sobre la tierra. Ya desde 1900, el radical francés Étienne Clémentel, autodidacta formado especialmente a partir de los trabajos de Charles Gide, analizó inteligentemente los mecanismos y la estructura de la economía de su época. Influenciado por el “solidarismo”, Clémentel puso en práctica su doctrina económica a partir de 1915, durante la Primera Guerra Mundial. Continuó siendo uno de los personajes principales de la modernización económica hasta mediados de la década de 1930 y fue el padre de numerosas instituciones económicas tales como la Cámara de Comercio Internacional, que presidió hasta 193613. Charles Brun, considerado el “fundador” del regionalismo político en Francia, y el ya mencionado Jean Hennessy, con su liga de representación profesional y acción regionalista, se contaban entre las figuras más influyentes antes y durante el período entre guerras. Lo mismo puede decirse de Walter Rathenau, quien antes de 1914 había cuestionado la naturaleza y la función del estado. En 1918, Rathenau requeriría la implementación de una “economía planificada” u organizada a nivel mundial, o de no ser posible, un acuerdo económico europeo. En este marco, la región era concebida como una entidad que tendía a asegurar un destino autónomo en una configuración más amplia que la de una nación. También se debe señalar el papel clave de Europa Central y Oriental para el cambio de visión de la reconfiguración europea después de 1918. Durante las dos décadas transcurridas entre las dos guerras mundiales, los estados del centro-este y sudeste de Europa se vincularon más estrechamente con la economía internacional que antes de 1914, por lo que se vieron atrapados en las luchas competitivas de las grandes potencias industriales. Sus políticas económicas y sociales fueron sometidas a la decisiva influencia de la revolución de octubre de 1917 en Rusia y de las consecuencias de la Primera Guerra Mundial en términos de cambios territoriales. En otras palabras, debieron ajustarse a las realidades del sistema de Versalles: Europa Central y del Este, antes la principal zona de influencia alemana y, en menor medida, austrohúngara fueron incluidas en las esferas de interés política, financiera y de capital de los miembros de la vieja Triple Entente –Francia, Gran Bretaña y Rusia (ahora Unión Soviética). Otros proyectos de regionalización e integración económica fueron llevados a cabo en el marco del concepto de Mitteleuropa. En septiembre de 1914, unos pocos meses después del inicio de la Primera Guerra Mundial, el canciller alemán Bethmann Hollweg diseñó el “Plan de septiembre”, que, junto con otros documentos, proponía un plan grandioso para Europa que sería promulgado si Alemania lograba ganar la guerra. El mismo preveía la creación de un sistema denominado Mitteleuropa, es decir, una unión económica y aduanera de los países de Europa Central liderada por Alemania (y en menor grado por Austria-Hungría). Mitteleuropa también incluiría la dominación alemana de Luxemburgo, Bélgica y sus puertos sobre el Canal de la Mancha, los países bálticos, la zona polaca de Rusia, y posiblemente partes de Francia.


El regionalismo como respuesta a los desafíos externos: el ascenso de los Estados Unidos como prototipo de modernidad En vísperas de la Primera Guerra Mundial, la economía internacional estaba caracterizada por una estabilidad multilateral hegemónica centrada en Gran Bretaña. Este país era la nación prestamista y comerciante más importante del mundo; sus importaciones y exportaciones eran casi un tercio mayores que las de Alemania y superaban en casi un 50% las de los Estados Unidos. Sin embargo, la década de 1920 estuvo dominada por disputas económicas y la inflación que alteraron el crecimiento económico en toda Europa y la condujeron a una declinación relativa. Las diferencias en los índices de progreso técnico de Europa Occidental y los Estados Unidos fueron ejemplificadas en la industria automotriz. La inversión extranjera directa estadounidense en el sector manufacturero en Europa era una manifestación de la superioridad tecnológica de aquel país así como una solución parcial para el problema de los pagos internacionales. En este contexto, los Estados Unidos pasaron a ser percibidos por las élites europeas como una fuente de competencia y un problema central para Europa. Europa se enfrentaba entonces a un doble desafío: uno interno, que la obligaba a encontrar un camino para superar sus propias divisiones, y uno externo, que la obligaba enfrentar a nuevos competidores, principalmente los Estados Unidos. El problema de la relación con los Estados Unidos tenía varia vetas. Por una parte, existía una suerte de americanismo entre algunos tecnócratas fascinados por un modelo que se percibía como capaz de regenerar a una Europa en riesgo por su propia decadencia. No es casual que, a pesar de no ser miembro de la organización, la Liga de las Naciones buscara cooperar con el gobierno de los Estados Unidos a través los funcionarios de este país que trabajan en varias de sus comisiones. Pero, por otra parte, el tema del imperialismo económico estadounidense y del antiamericanismo experimentó un fuerte resurgimiento a partir de fines de la década de 192014. Como señaló André Siegfried, algunos intelectuales y círculos económicos querían evitar que en Europa “creciera la influencia del fordismo industrial”, que podría hacerle perder la identidad al continente15. Lo que se lamentaba por muchos era el desalmado mundo de la modernidad estadounidense16. Por ejemplo, dentro de la Comisión de Agricultura de la Liga de las Naciones o del Instituto Internacional de Agricultura (formados en 1905 para cementar las relaciones agrícolas entre diversos países), los expertos europeos a menudo criticaban a sus colegas estadounidenses por tener solo una visión económica y un enfoque puramente cuantitativo de la cuestión17. El punto de inflexión político que tuvo lugar a finales de la década de 1920 con el Plan Briand se hacía eco de las expectativas del presidente de la Cámara de Comercio Internacional, Clémentel, respecto de que una liga comercial europea constituiría un mercado interno libre con una vitalidad al menos igual a la de los Estados Unidos18. El desafío, como se ha señalado anteriormente, consistía en tratar de competir con este vasto país en términos de igualdad. La economía europea estaba excesivamente fragmentada para hacer eso, tal como lo había estado Italia antes de la unificación y Alemania antes del Zollverein. La integración económica a través de una zona europea de libre comercio y la formación de una unión aduanera europea mejorarían la capacidad de la región para resistir la penetración de los Estados Unidos y fortalecer la posición de los países europeos en las negociaciones internacionales. Regionalismo, inter-regionalismo, internacionalismo y modernidad: iniciativas de integración en la Europa de entreguerras El proyecto regionalista se definió, tanto a nivel económico como político durante la década de 192019. Estaba centrado primariamente sobre Europa y se nutría de ideas y pensamientos que a menudo databan de antes de la Primera Guerra Mundial, con el objeto de

promover una paz más duradera en el continente. Hay una clara relación entre esta tendencia y el proyecto de la Liga de las Naciones. Ambos estaban dirigidos a un plan global que buscaba integrar paz económica, social y política en un único programa. La construcción de Europa contaba con el amplio apoyo de diversos sectores: las iglesias protestante y católica, políticos, empresarios, movimientos socialistas cristianos, personalidades cercanas al movimiento sindicalista tales como Albert Thomas, asociaciones privadas –en particular la del conde Coudenhove-Kalergi– y la Liga de las Naciones. Por supuesto, todos convergían sobre la reconciliación entre Francia y Alemania como aspecto esencial para asegurar una paz duradera en Europa. Esta preocupación, por lo tanto, caracterizó no solo los proyectos que pretendían establecer una federación europea, sino también aquellos focalizados en agrupamientos regionales a fines de la década de 1920 y comienzos de la de 193020. Durante la década de 1930, varias comisiones dentro de la Liga de las Naciones y la Organización Internacional del Trabajo llevaron adelante encuestas entre los gobiernos para evaluar sus necesidades en términos de la modernización de sus economías e infraestructuras. Al mismo tiempo, se diseñaron nuevos mecanismos internacionales de apoyo financiero para responder a estas necesidades, sobre todo en el ámbito de la agricultura21. La expansión del mercado, los intentos por intensificar y mejorar la producción industrial así como las garantías contra las crisis en el mercado laboral, fuentes de inestabilidad política y social, conformaban el núcleo de prioridades políticas de la época. Las crisis financieras y económicas generales, y los dramáticos eventos bélicos posteriores pusieron fin a estos planes innovadores22. Sin embargo, durante la década de 1920, Gran Bretaña adoptó una actitud general en favor de un enfoque universalista. Con el apoyo de los países favorables al libre comercio y de los círculos liberales europeos, los británicos se opusieron a la opción regionalista23. Adoptaron la misma actitud respecto de la propuesta regionalista de Briand, en septiembre de 192924. Durante la década de 1930, la idea europea se hizo más concreta en lo concerniente a las dos caras del regionalismo económico, a saber, la planificación keynesiana y el liberalismo financiero y económico25. La legitimidad de la integración económica regional derivó su valor como método para frenar la crisis económica. A comienzos de la década de 1930, dos acuerdos regionales firmados en Europa estuvieron dirigidos a apoyar los intentos de la Liga de las Naciones por desarrollar el libre comercio. Después de la Convención de Oslo de 1930, la Convención de Ouchy de 1932 entre Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo estableció un plan para la reducción de aranceles aduaneros. Esta última marcó una suerte de conversión al regionalismo económico para estas pequeñas economías tradicionalmente a favor del libre comercio. Unos pocos años después de la guerra, el regionalismo halló su lugar en el marco institucional del universalismo representado por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés)26. Proyectos de integración económica ante el derrumbe del sistema monetario internacional El sistema monetario internacional quedó destruido por el estallido de las hostilidades en 1914. Los intentos por reconstruirlo durante la década de 1920 fueron muy efímeros y no lograron superar el shock de la depresión que siguió al derrumbe financiero de 1929. El sistema internacional desapareció en agosto de 1931, con el fin del patrón oro. A raíz de las peticiones de Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Japón y el Reino Unido, en junio de 1933 la Comisión de Economía y Finanzas de la Liga de las Naciones dispuso celebrar una conferencia en Londres, centrada principalmente en cuestiones monetarias27. Los delegados de sesenta y cuatro países se reunieron con dos objetivos en mente: estabilizar los estándares monetarios internacionales y lograr

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que los precios aumentaran a una tasa constante y razonable. El núcleo del debate era la necesidad de formular planes internacionales para reducir la producción industrial global, meta cuyo logro requería de la cooperación de las empresas y los gobiernos. La Conferencia fue un fracaso total, dado que ningún estado estaba preparado para abandonar voluntariamente ninguna de sus propias fortalezas financieras y económicas. Solo se lograron tímidas reducciones en un contexto cada vez más definido por un creciente nacionalismo económico28. Dicho resultado favoreció una situación de desempleo global e inseguridad colectiva. A partir de entonces, la Sección Económica y Financiera de la Liga de las Naciones prefirió centrar su atención sobre la cooperación entre individuos antes que entre estados, por lo que comenzó a trabajar más estrechamente con la Organización para la Salud, la Oficina Internacional del Trabajo y el Instituto Internacional para la Agricultura en Roma. Después del fracaso de la Conferencia, finalmente se reconoció que el Reino Unido ya no podía desempeñar el papel de potencia hegemónica y que los Estados Unidos aún no estaban en condiciones de asumir esa función. Era el fin de la prolongada era del mercado autorregulado y del libre comercio. El fracaso de la Conferencia Económica y Monetaria de Londres, en 1933, dio aun un mayor impulso al nacionalismo económico y político. No obstante, en esta época se diseñaron nuevas formas de organización monetaria a nivel internacional, tales como los fondos de control y estabilización del intercambio. La trayectoria de Pierre Quesnay demuestra una nueva forma de interpretar la política monetaria. Comenzó su carrera en 1922 como joven asesor financiero, quedando más tarde a cargo de la reconstrucción financiera de Austria para la Liga de las Naciones29. Si bien su internacionalismo estaba claramente motivado por los estrechos intereses estratégicos de Francia y el franco francés, Quesnay estaba convencido de que, para tener éxito, la estabilización monetaria requería no solo de la cooperación monetaria internacional sino también reformas monetarias y financieras convergentes en las economías europeas más desarrolladas30. Su estadía en Viena contribuyó a que comprendiera que el sistema monetario internacional había evolucionado mucho después de la “Gran Guerra”. Inspirados en un esquema establecido por Louis Loucheur, algunos empresarios alemanes comenzaron a tomar cada vez más conciencia de la interdependencia económica de las naciones, especialmente en Europa. Una de las figuras líderes en los negocios alemanes e internacionales fue Richard Merton, accionista y presidente de Metallgesellschaft AG, quien consideraba necesaria la existencia de normas económicas internacionales. Durante la primavera de 1932, abogó en favor de una unión aduanera continental para el comercio, erigida sobre una base sectorial en asociación con cárteles31. Aún antes de Merton, el belga Francqui había propuesto la creación de un banco internacional diseñado para otorgar créditos a mediano y largo plazo con el objeto de reiniciar la actividad económica.

La institución bancaria diseñada debería permitir a los países que dispongan de capitales abundantes colocarlos en aquellos países que no cuenten con recursos financieros. Los créditos otorgados solo podrán ser utilizados para la compra de infraestructura y máquinas herramientas32. Las ideas de Pierre Quesnay se ajustaban claramente a esta perspectiva. Todas las propuestas provenientes de los representantes comerciales de diversos sectores e incorporadas por la Cámara de Comercio Internacional o la Comisión de Estudios sobre la Unión Europea trataban de disminuir el nivel de protección de los sectores a través de acuerdos sectoriales que permitieran las adaptaciones necesarias. Los tiempos no estaban maduros. Sin embargo, este enfoque sería retomado a partir de la década de 1950, en el marco de la Comunidad Europea para el Carbón y el Acero y, más tarde, de la Comunidad Económica Europea, como resabio del período entre guerras. La integración económica en base a los cárteles Otra arista de los intentos de cooperación europea adoptó, desde temprano, un enfoque funcionalista. Entre los más representativos de esta postura se encuentra Louis Loucheur quien había sido ministro de municiones de la Primera Guerra Mundial y había experimentado de primera mano los beneficios de la cooperación aliada en tiempos de guerra. En la Conferencia de Paz de París, este empresario y político propuso la creación de un cártel internacional del acero con la participación de Francia, Bélgica y Luxemburgo, que eventualmente incorporaría a Inglaterra y Alemania. Era la “edad de oro” de los cárteles internacionales33. Durante la década de 1920, el método contractual dependía de acuerdos sectoriales, de los cuales el Cártel Internacional del Acero era un prototipo. Durante el mismo período se firmaron acuerdos similares en los sectores de metalúrgica, del vidrio y del cemento. Los cárteles eran parte de la “filosofía empresarial” del período de entreguerras, compartida por políticos y hombres de negocios que promovían la cooperación internacional34. Loucheur propugnaba la idea de usar los cárteles internacionales como forma de promocionar la integración de la economía europea35. En mayo de 1927 patrocinó una conferencia económica en Ginebra, predecesora de aquella de Londres de 1933, organizada dentro del marco de la Liga de las Naciones, desarrollando una propuesta para crear una liga económica de naciones que constituyera una unión aduanera. Asistieron a la conferencia económica representantes de cincuenta países, incluidos la Unión Soviética y los Estados Unidos de América. Los dos objetivos principales eran reforzar las leyes comerciales internacionales y frenar la extendida práctica de aumentar los aranceles aduaneros. La Convención final fue firmada por veintinueve países, cada uno de los cuales aceptó trabajar colectivamente para llevar a cabo sus recomendaciones. En el plano

La construcción de Europa contaba con el amplio apoyo de diversos sectores: las iglesias protestante y católica, políticos, empresarios, movimientos socialistas cristianos, personalidades cercanas al movimiento sindicalista tales como Albert Thomas, asociaciones privadas. 54 Puente@Europa


El proyecto europeo de la segunda posguerra nació de un conjunto de motivaciones en la intersección de las esferas económicas y políticas que habían comenzado a tomar forma hacia fines del siglo XIX. Fue también estrechamente relacionado con la cuestión de la declinación europea respecto de la creciente importancia de nuevas civilizaciones y nuevas potencias económicas en el mundo, en particular los Estados Unidos de América.

industrial, el proyecto proponía organizar la producción y los intercambios en el nivel europeo a través de cárteles, comenzando con la industria pesada, diseñados de conformidad con un modelo de referencia avant la lettre como el Acuerdo Internacional del Acero (IAS) redactado en 1926. Este acuerdo, que reunía las industrias del acero de Alemania, Francia, Bélgica, Luxemburgo y de la región del Sarre, organizaba el mercado del acero de acuerdo con cupos de producción administrados en común complementado con varios acuerdos especializados. Definía las normas referidas a la gestión contractual de las relaciones entre productores mediante procedimientos de solidaridad, control y arbitraje, en un sistema bastante complejo. Sin ser partes interesadas directas, los estados seguían de cerca la aplicación y la evolución de este acuerdo. Sin embargo, a pesar de los buenos propósitos, los países comenzaron a reducir sus importaciones y a incrementar sus exportaciones en interés propio, debido al creciente nacionalismo económico en todo el mundo. Esto causó una crisis económica global que representó una amenaza creciente para la estabilidad de las relaciones internacionales y fomentó las renovadas tensiones francogermanas y franco-italianas. Es interesante destacar que los países que más apoyaban la idea de una unión económica en nombre de la solidaridad europea eran los países de Europa Central y del Este, que en la Conferencia promovieron la integración del sector agrícola, un ámbito en el que sufrían sobreproducción. El Plan Briand: un enfoque federalista El Plan Briand de 1929, es decir la sección económica del Memorándum Briand, contribuyó a un cambio de perspectiva respecto a otras ideas que habían madurado antes. A diferencia de otros actores, Briand adoptó un enfoque federalista que implicaba la difícil tarea de construir la unidad a través de una amplia federación política de estados. En 1930, Briand propugnó una unión federal europea dentro de la Liga de las Naciones, un modelo que anticipaba la aplicación gradual de la idea federalista a las relaciones económicas, financieras, laborales e inter-parlamentarias. Estaba convencido de que la búsqueda de un sistema capaz de asegurar la paz duradera era inseparable de una organización política regional que se encuadrara dentro de una organización global mayor. Por esta razón, Briand describió este enfoque como la “regionalización de la Liga de las Naciones”. El Plan Briand fue la primera configuración de una unión de este tipo, comenzando por los principios económicos, con el objeto de lograr una mejor organización económica continental como consecuencia de la colaboración paneuropea. Entre 1929 y 1930, Briand debió enfrentar el dilema de optar por una integración europea principalmente de carácter económico o político, un interrogante que también plantearían los iniciadores de la integración posguerra.

Si bien en septiembre de 1929 Briand promovía la idea de una integración principalmente económica, en el Memorándum del 1º de mayo de 1930 apoyó el concepto opuesto, a favor de una integración política. En este aspecto, el Memorándum resulta suficientemente explícito para los analistas, ya que abogaba por: La subordinación general de los problemas económicos a los problemas políticos: cuando todas las posibilidades regidas por la cuestión de seguridad, y esta misma cuestión, están íntimamente ligadas al progreso posible en el camino hacia la unión política, desde el principio es esencial traer al plano político un método de desarrollo que tienda a proporcionar una estructura orgánica a Europa. Sin embargo, tal como lo habíamos dicho, en su discurso de presentación del proyecto de Estados Unidos de Europa a la Asamblea de la Liga de las Naciones, en septiembre de 1929, Briand había aseverado inequívocamente que la asociación actuaría, sobre todo, en el dominio económico ya que, como dijo, era la cuestión más apremiante. Sí había mencionado un aparato político europeo que lo acompañaría, con una vaga alusión a una suerte de vínculo federal, que traía a colación su referencia a una “especie de federación europea” evocada en una conversación privada con el ministro de relaciones exteriores de Alemania, Gustav Stresemann, unos pocos meses antes. Sin embargo, Briand aseguraba a sus oyentes que ningún estado participante perdería su soberanía. En realidad, durante la década de 1920 y los primeros años de 1930 existía un debate polifacético respecto de la hipótesis de la federación política de Europa con la dimensión económica en primer plano. Francis Delaisi había propuesto la noción de espacio económico, que sería adoptada por la Cámara de Comercio Internacional y la Liga de las Naciones. Sus propuestas a favor de obras públicas de infraestructura con el fin de relacionar a los productores agrícolas y a los consumidores industriales eran visionarias, pero bastante simplistas. No obstante, estas ideas atraerían a industrialistas y financistas tales como el estadounidense Dannie Heineman, fuertemente involucrado en las esferas comerciales belgas e internacionales, que sería uno de los modelos y fuentes de inspiración de Adenauer. La Oficina Internacional del Trabajo y la dimensión social de la integración La reconstrucción del orden internacional después de la Primera Guerra Mundial puso gran énfasis en las reformas sociales a través de la Organización Internacional del Trabajo. Se utilizaron tres tipos de argumentos para promover estas reformas. El primero sostenía que la competencia económica internacional requería que la reforma social fuese coordinada a nivel internacional para mantener la com-

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petitividad relativa de los países. El segundo sostenía que la reforma social era necesaria para preservar la estabilidad interna de los estados y, en consecuencia, la del sistema internacional. El tercero apelaba a la acción internacional sobre la base de las nociones comunes de dignidad humana. Esta última se convirtió en una reivindicación por los derechos humanos. Los esfuerzos de Legrand y otros a través de todo el siglo XIX permitieron que el argumento de la relación entre competencia internacional y la reforma social fuera bien conocido por los redactores del acuerdo de paz posterior a la Primera Guerra Mundial, reconocido como una oportunidad para concretar una acción colectiva sobre la legislación laboral. Sin embargo, el principal papel lo desempeñó Albert Thomas, el primer director de la Organización Internacional del Trabajo, quien promovió la idea de una suerte de Europa social36. A principios de la década de 1920, Thomas propuso el establecimiento de una sección de estudios económicos, iniciativa a la que se opusieron los representantes de los empleadores, la Secretaría de la Liga de las Naciones y algunos gobiernos. Sin embargo, Thomas sorteó estas objeciones apoyándose en una fundación estadounidense para crear el International Management Institute. A fin de comprender el alcance de este logro, debemos captar la complejidad, la inconsistencia y también la competencia entre las instituciones dentro de un sistema institucional como la Liga de las Naciones. Para Albert Thomas, los desequilibrios económicos y sociales que había revelado la crisis a principios de la década de 1930 no podían ser solucionados por los gobiernos nacionales solos. La Liga de las Naciones y la Organización Internacional del Trabajo debían alentar nuevas formas de cooperación económica y social en el nivel internacional, que requerían nuevas formas de institucionalización al margen de la Liga, a fin de inactivar la oposición e influir sobre el debate de la modernización económica y social37. En consecuencia, a partir de 1930, la Organización Internacional del Trabajo intervino, a veces en cooperación y a veces en oposición a la Liga de las Naciones, en el desarrollo de importantes programas internacionales de obra pública para combatir el desempleo. Albert Thomas visualizó esto como un primer paso hacia una economía organizada para luchar contra la crisis económica y preservar el progreso hecho en tema de reformas sociales. Desde el punto de vista de Thomas, la recuperación industrial y comercial de Europa, y sus efectos directos sobre el empleo reque-

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rían que los gobiernos, las empresas e incluso los sindicatos juntaran sus fuerzas y sus recursos para apoyar a la Organización Internacional del Trabajo a “impulsar el concepto de obras públicas a gran escala realizadas por las autoridades nacionales, pero de carácter internacional, por todos los medios” como escribió A. A. Evans a Keynes, en febrero de 193238. Hacia fines de 1930, la Organización Internacional del Trabajo aprovechó la propuesta incluida en el Memorándum Brian del 1º de mayo de 1930, relacionada con la organización de un sistema de unión europea federal39 para llevar a cabo una encuesta internacional que solicitaba a los gobiernos europeos que hicieran una lista de las obras públicas nacionales, incluyendo las áreas de transporte, comunicación y tránsito, que justificarían su derecho a créditos internacionales40. Respecto del logro de obras públicas internacionales, la OIT era consciente de que sería imposible realizar estos planes sin una “transfusión de sangre financiera”, para citar el plan de Montagu Norman de 193141. A pesar de la opinión negativa de Keynes –el economista británico preguntaba: “¿No están a cien millas de ser políticas prácticas?”–42, compartida por otros expertos, funcionarios del gobierno y políticos, la Organización Internacional del Trabajo siguió presionando, aunque sin resultados inmediatos. No obstante, muchas de estas ideas resurgirían más tarde, por ejemplo, en el momento de la creación del Banco Europeo de Inversiones43. Albert Thomas promovió el desarrollo de competencias específicas para solucionar los problemas de la modernización económica y sus consecuencias sociales. Su interés en la “administración científica” o la “racionalización” era un medio para comprender mejor la transformación producida por el desarrollo de la producción y el consumo de masas. Como ya se mencionó, la creación de un International Management Institute (gracias al Fondo del Siglo Veinte con base estadounidense) generó un nuevo espacio para la discusión y la apropiación de ideas tayloristas en la proximidad de la Liga de las Naciones44. Por un tiempo, este Instituto mantuvo un diálogo entre diversos protagonistas internacionales sobre la controvertida cuestión de la forma de conciliar la modernización económica con la implementación de las reformas sociales. Este enfoque general llevó al International Management Institute a reflexionar sobre diversas formas de “planificación económica social”. Aunque el instituto se vio forzado a cerrar sus puertas en 1934, su trabajo influyó sobre la investigación y las políticas de la Organización Internacional del


Trabajo en la década de 1930, e incluso después de la Segunda Guerra Mundial. Estas ideas fueron influenciadas por los debates sobre “relaciones laborales” (industrial relations) y “administración científica”. Entonces, la Organización Internacional del Trabajo, el Fondo del Siglo Veinte y el International Management Institute se vieron involucrados en el Congreso Mundial de Planificación Económica Social de Ámsterdam en agosto de 1931, organizado por el International Management Institute y promovido por Mary van Kleeck. Fue una de las primeras reuniones a las que fueron invitados expertos soviéticos para describir su primer Plan Quinquenal. Los empresarios asistentes al congreso respondieron en defensa de sus creencias de libre mercado y criticaron la naturaleza autoritaria del régimen soviético. Sin embargo, la reunión había sido organizada para analizar algún tipo de tercera vía: la “planificación económica social”. El subdirector de la Taylor Society, Harlow S. Person, presentó este concepto como el resultado de una aplicación sistemática de la “administración científica”. La administración científica –la genuina administración científica– ha demostrado ser una fuerza de expansión continua para la regularización del coraje en la conducta económica. […] La manifestación final de su evolución es el presupuesto que hace efectiva la regularización de inmensas empresas de plantas múltiples. El problema es la transferencia de esta técnica desde el plano de la economía de la empresa individual al plano de la economía social45. Esta propuesta quedó muy vaga como para permitir una profundización de las formas de la “planificación”. Desde esta misma perspectiva, el economista estadounidense Lewis L. Lorwin del Instituto Brookings consideró la experiencia de la movilización industrial como un modelo de planificación democrática. Era una oportunidad para que los grupos técnicos y científicos plantearan un acuerdo colectivo basado sobre lo que fuera mejor, técnica y objetivamente, para toda la comunidad. Para Lorwin, era importante “comprender que, cada vez más, las alternativas eran la disposición para aceptar los dictados de un concepto racional del bienestar nacional y social, o la revolución social”. Thomas, al contrario, era partidario de preservar la legislación social durante este período de crisis, sin rechazar, por eso, las ideas de Taylor. Su curiosidad sobre los detalles de los modelos de planificación estadounidenses lo llevó a pedir al vice-director de International Management Institute, Von Haan, que los estudiara durante su estadía en los Estados Unidos a principios de 1932. Al mismo tiempo, Thomas claramente propugnaba la negociación tripartita en forma de “planificación económica social europea”. Las iniciativas regionales podían ser planificadas a nivel internacional por la Liga de las Naciones, para construir los cimientos de lo que él denominaba “una economía con consciencia social”. Albert Thomas era consciente de lo utópico de estas propuestas, pero creía en la necesidad de poner en marcha medidas decididas para frenar la crisis que se estaba profundizando. Después de su repentina muerte en mayo de 1932, el texto de su informe final fue considerado un testamento político de imposible realización que, sin embargo, no debía ser olvidado. Los sucesores de Thomas, el británico Harold Butler y el estadounidense John G. Winant, guiaron las actividades de la Organización Internacional del Trabajo a partir de los mismos lineamientos hasta el fin de la Liga de las Naciones. Si bien el sistema institucional de la Liga de las Naciones fue bloqueado por los conflictos políticos, la Organización Internacional del Trabajo continuó promoviendo y estudiando, desde el nivel local hasta el internacional, y a través de las redes ligadas a este sistema tripartito, la posibilidad de estabilización económica asociada con el desarrollo de políticas sociales. Después de la elección de Franklin D. Roosevelt, se apoyó cada vez más en las relaciones especiales con la administración estadounidense. La mayor parte de los funcionarios interesados en la

“planificación económica y democrática” acompañaron al gobierno Roosevelt en el New Deal y a menudo abogaron por la entrada de los Estados Unidos a la Organización Internacional del Trabajo. Conclusiones El proyecto europeo de la segunda posguerra nació de un conjunto de motivaciones en la intersección de las esferas económicas y políticas que habían comenzado a tomar forma hacia fines del siglo XIX. Fue también estrechamente relacionado con la cuestión de la declinación europea respecto de la creciente importancia de nuevas civilizaciones y nuevas potencias económicas en el mundo, en particular los Estados Unidos de América. Un factor capaz de empeorar los efectos de esta nueva competencia era la compartimentación de Europa en mercados nacionales protegidos por políticas diseñadas para servir las ambiciones nacionales con un fuerte contenido político. Por lo tanto, la ambición europea fue no solo el fruto del pacifismo, sino del deseo de escapar de la combinación destructiva que había surgido entre las dos guerras. Además, como hemos observado, tuvo mucho peso tuvo en estos intentos integradores el objetivo de alcanzar una igualdad de condiciones con Estados Unidos en términos de potencialidad económica. Durante la década de 1920, este desafío se vio reforzado por la dependencia financiera de Europa de los créditos de los Estados Unidos, por su actitud proteccionista y el crecimiento de las empresas estadounidenses en territorio europeo. La crisis paralela del frágil sistema de seguridad de la Liga de las Naciones, la interrupción de los primeros pasos del diseño a largo plazo de unidad europea, en especial el diálogo Briand-Stresemann, y la expansión japonesa paralela en el Asia Oriental, marcaron el fin del primer intento por construir un sistema moderno de seguridad colectiva multilateral capaz de enfrentar los desafíos del siglo XX. La política de poder de fines de la década de 1930 condenó los esfuerzos previos, conduciendo nuevamente a la división de Europa en un sistema de alianzas tradicionales. Los “modelos” integradores dominantes que emergieron como consecuencia fueron aquellos promovidos por los nazis y de los comunistas soviéticos, dos sistemas que unieron sus fuerzas brevemente entre 1939 y 1941. No obstante, el agotamiento por la dura experiencia de otra “guerra total”, junto con la casi destrucción del sistema estatal en la mayoría de los países ocupados, renovó el sentido de la necesidad de superar las causas profundas de tales conflictos. Durante la Segunda Guerra Mundial, se formaron nuevos grupos que generaron el ímpetu decisivo hacia una Europa unida. La necesidad de un gran mercado europeo, particularmente enfatizada por Loucheur, podría ser puesta en perspectiva con el proyecto Delors de la década de 1980, un modelo claramente relacionado con la tendencia a la racionalización promovida por los círculos industrialistas durante el período de entreguerras. El debate opuso a los partidarios de un enfoque liberal que exigía la supresión de las barreras aduaneras y a los que estaban a favor de un enfoque más contractual hacia la unificación económica del continente (un enfoque organizado y negociado del mercado). El período comprendido entre los años veinte y treinta estuvo marcado por una mezcla fascinante de ideas alrededor de la Comisión Económica de la Liga de las Naciones, la Organización Internacional del Trabajo y otras redes internacionales de expertos e industriales. Algunos tenían un sustento utópico, tal como las visiones federalistas que se habían venido desarrollando desde finales del siglo XIX, otros estaban marcados por una postura funcionalista tal como los proyectos de cártel ya impulsados por Alemania durante la Primera Guerra Mundial. Si la Gran Depresión decretó el fin del internacionalismo europeo, el período de las esperanzas terminó con la muerte de Briand en 1932, la toma de poder del Partido Nazi y la salida de Alemania de la Liga de las Naciones en 1933.

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Notas Una versión reelaborada de este artículo aparece, en idioma inglés, en Natalie Doyle y Lorenza Sebesta (eds.), Regional Integration and Modernity Cross-Atlantic Perspectives, Lanham, Lexington (en prensa). Estos trabajos son el resultado del proyecto Jean Monnet Integration as a way of modernization. An explanatory framework for regional integration, INTEGRA - Multilateral Project Jean Monnet Action n. 2012 – 2875/0001 - 001. 2 “Un brouillon” escribe Sylvain Schirmann en el libro dirigido por él, Crise, coopération économique et financière entre Etats européens, 1929-1933, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000. 3 Christopher Bayly, Sven Beckert, Matthew Connelly, Isabel Hofmeyr, Wendy Kozol y Patricia Seed, “AHR Conversation: On Transnational History”, en American Historical Review, vol. 111, n. 5, 2006, p. 1459. 4 Éric Bussière (dir.), “Régionalisme européen et gouvernance mondiale au XXe siècle. Premières approches. Actes de la table ronde des 15 et 16 décembre 2011 organisée à la Fondation Thiers par l’UMR IRICE”, en Cahiers d l’IRICE, n. 9, 2012 [disponible en http://www. cairn.info/revue-les-cahiers-irice-2012-1.htm]. 5 Geneviève Duchenne, “Regards sur l’engagement européiste dans la Belgique d’entre‑deux‑guerres”, en Cahiers de l’IRICE, n. 1, 2008, p. 18. 6 Michel Dumoulin, “La réflexion sur les espaces régionaux en Europe à l’aube des années trente”, en Sylvain Schirmann (dir.), Organisations internationales et architectures européennes 19291939. Actes du colloque de Metz, 31 mai - 1er juin 2001, Metz, Centre de Recherche Histoire et Civilisation de l’Université de Metz, 2003, p. 17-33. 7 Véase, por ejemplo, François Prevet, Le régionalisme économique. Conception et réalisation. Préface de M. Etienne Clémentel, París, Recueil Sirey, 1929. 8 Derek H. Aldcroft, Europe’s Third World. The European Periphery in the Interwar Years, Farnham, Ashgate, 2006. 9 Francis Delaisi, “Après les conférences agraires de l’Europe centrale”, en Revue d’économie politique, vol. XLIV, 1930, pp. 1329-1348. Delaisi escribe: “La formation de ce bloc agraire est un événement considérable. Il est permis d’y voir la première mesure d’ordre pratique vers une fédération européenne” (p. 1248). 10 Treaty of Peace between the Allied and Associated Powers and Germany and Protocol signed at Versailles, 28 de junio de 1919. 11 Olivier Feiertag, “Humaniser la crise économique (1929-1934): l’expertise du BIT dans la crise de mondialisation des années 1930”, en Alya Aglan, O. Feiertag, Dzovinar Kévonian (eds.), Humaniser le travail. Régimes économiques, régimes politiques et Organisation Internationale du Travail (1929-1969), Bruxelles, PIEPeter Lang, 2011, pp. 19-38. 12 Carl Bouchard, “From French Federalism to World Federalism: Jean Hennessy’s Société Proudhon”, en Proceedings of the Western Society for French History, n. 24, 2006. [disponible en http://quod. lib.umich.edu/cgi/t/text/text-idx?c=wsfh;view=text;rgn=main;idno=0 642292.0034.015]. 13 Jean-François Eck, “La Chambre de commerce internationale : les positions des représentants français”, en S. Schirmann (dir.), Organisations internationales..., cit., pp. 303-324. 14 Véase Jean-François Revel, L’obsession anti-américaine: son fonctionnement, ses causes, ses inconséquences, Paris, Plon, 2002, p. 247. Algunos observadores han visto este fenómeno internacional de anti-americanismo como un espejo del rechazo a la modernidad. Véase James Ceaser, “A Genealogy of Anti-Americanism”, en The Public Interest, n. 152, 2003, pp. 3-18; Denis Lacorne, Jacques Rupnik, Marie-France Toinet (dir.), L’Amérique dans les têtes. Un siècle de fascinations et d’aversions, París, Hachette, 1986; Paul Hollander, Anti-Americanism: Critiques at Home and Abroad, 1965-1990, 1

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New York, Oxford University Press, 1992. 15 André Siegfried, Henry Harold Hemming, Doris Hemming, Les États-Unis d’aujourd’hui, Paris, Librairie Armand Colin, 1927, p. 350-51. Más tarde, en 1954, Siegfried escribiría Tableau des ÉtatsUnis, donde retomaba todos los resentimientos de las polémicas entre guerras. 16 Tony Judt, Postwar. A History of Europe since 1945, London, Vintage, 2000, p. 353. 17 Gilbert Noël, “La Société des Nations et les questions agricoles: géométrie variable et flexibilité”, en S. Schirmann (dir.), op. cit., pp. 345-366. 18 Ibidem, p. 308. 19 Éric Bussière, “Premiers schémas européens et économie internationale durant l’entre-deux-guerres”, en Relations internationales, n. 123, 2005, p. 66 ; Id., “Des conventions du début du XXe siècle au plan Schuman: les permanences d’une approche contractuelle du processus d’unification économique de l’Europe”, en Parlement(s), Revue d’histoire politique, n. HS3, 2007, p. 12 y p. 21. 20 Matthias Schulz, Deutschland, der Völkerbund und die Frage der europäischen Wirtschaftsordnung, 1925-1933, Hamburgo, Krämer, 1997. 21 Patrick Schaeffer, “Les illusions de la coopération financière européenne au début de la crise des années 1930: l’exemple de la Société Internationale de Crédit Hypothécaire Agricole”, en S. Schirmann (dir.), Organisations internationales, cit., pp. 367-386. 22 Estas ideas se renovarían durante la década de 1950 dentro de organizaciones internacionales tales como la Organización de Cooperación Económica Europea (entonces Organización de Cooperación Económica y Desarrollo), el Consejo de Europa y las Naciones Unidas. No obstante, las soluciones ofrecidas difirieron de aquellas que se habían desarrollado veinte años antes. 23 Yann Decorzant, La Société des Nations et la naissance d’une conception de la régulation économique internationale, Bruxelles-Bern, P.I.E Peter Lang, 2011, p. 348 y ss. 24 En 1930, el gobierno británico planteaba este tipo de argumentos contra el plan Briand. Véase Andrea Bosco, “The British Foreign Office and the Briand Plan”, en Antoine Fleury y Jílek Lubor (dir.), Le plan Briand d’Union fédérale européenne. Actes du colloque international tenu à Genève du 19 au 21 septembre 1991, BernBerlin, P.I.E. Peter Lang, 1998, pp. 347-358. 25 M. Dumoulin, “Les Pères de l’Europe. Entre la contingence et l’idéal”, en Élie Barnavi y Paul Goossens. (dir.), Les frontières de l’Europe, Bruxelles, Musée de l’Europe/De Boeck, 2001, pp. 100101 ; Laurence Badel, E. Bussière, M. Dumoulin y Ruggiero Ranieri, “Cercles et milieux économiques”, en Robert Frank y Gérard Bossuat (dir.), Les identités européennes au XXe siècle, Diversités, convergences et solidarités, Paris, Publication de la Sorbonne, 2004, pp. 14-16. 26 E. Bussière, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992, pp. 383-391. 27 Se trató de la segunda conferencia internacional en temas económicos organizada bajo la égida de la Liga de las Naciones, luego de la primera, llevada a cabo en Ginebra en 1927. Respecto de la escasamente estudiada Organización Económica y Financiera de esta organización, véase Patricia Clavin y Jens-Wilhem Wessels, “Transnationalism and the League of Nations: Understanding the Work of Its Economic and Financial Organization”, en Contemporary European History, vol. 14, n. 4, 2005, pp. 465-492. 28 E. Bussière, La SDN, op. cit., p. 283. 29 Olivier Feiertag, “Les banques d’émission et la BRI face à la dislocation de l’étalon-or (1931-1933): l’entrée dans l’âge de la coopération monétaire internationale”, en Histoire, économie et société, a. 18, n. 4, 1999, pp. 715-736. 30 O. Feiertag, “Pierre Quesnay et les réseaux de l’internationalisme monétaire en Europe (1919-1937)”, en M. Dumoulin (ed.), Les réseaux économiques de la construction européenne au XXe siècle,


Bruxelles-Bern, PIE-Peter Lang, 2004, pp. 331-349. 31 M. Schulz, “The Merton plan for a European central bank system. German commercial elites and the beginning of European integration (1947 - 1957)”, en E. Bussière y M. Dumoulin (eds.), Milieux économiques et intégration européenne au XXème siècle, Arras, Artois Presses Université, 1998, pp. 86-87. 32 Traducción del Coordinador Editorial. O. Feiertag, “Pierre Quesnay et les réseaux de l’internationalisme monétaire en Europe (19191937)”, cit., p. 339. 33 See Dominique Barjot (ed.), International cartels revisited. Vues nouvelles sur les cartels internationaux, 1880-1980, Caen, Editions du Lys, 1994. 34 Peter Hall y David Soskice, Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford, Oxford University Press, 2001. 35 E. Bussière, “La SDN, les cartels et l’organisation économique de l’Europe entre les deux guerres”, en D Barjot, op. cit., p. 282. 36 Anthony M. Endres y Grant Fleming, International Organizations and the Analysis of Economic Policy, 1919–1950, London, Cambridge University Press, 2002; Denis Guerin, “Albert Thomas, inlassable promoteur de l’intégration européenne”, en: E. Bussière y M. Dumoulin (eds.), Milieux économiques…, cit., pp. 307 y ss. 37 Thomas Cayet, “Le Bureau International du Travail et la modernisation économique dans les années ’20: esquisse d’une dynamique institutionnelle”, en Revue Travail et Emploi. Centenaire du ministère du Travail. Première partie, n. 110, abril-junio de 2007, pp. 15-27. 38 Ginebra, Archivo de la OIT, CAT (Cabinet Albert Thomas) 11/A/3, Evans a Keynes, febrero de 1932.

Ginebra, Archivo de la Liga de las Naciones, SDN 1, Documentos relacionados con la Organización de Unión Federal Europea, Ginebra, 15 de septiembre de 1930, p. 16 [A. 46, 1930, VII]. 40 Ginebra, Archivo de la OIT, CAT 6B/7/1. Veintiún gobiernos respondieron a la circular de la OIT. Dinamarca, Gran Bretaña, Irlanda, Luxemburgo, Suecia, Holanda, Portugal y Suiza declararon que no tenían necesidad de créditos laborales. La Unión Soviética respondió que el desempleo era desconocido dentro de sus fronteras. 41 Ibidem, CAT 6B/7/4: “Note sur les travaux à soumettre à la sous-commission des crédits du Comité d’études pour l’Union européenne”, 26 de junio de 1931. 42 Ibídem, CAT 11/A/3, Keynes a Evans, Cambridge, 17 de febrero de 1931. 43 M. Dumoulin, “The birth of an institution: from a European investment fund to the European Investment Bank”, en É. Bussière, M. Dumoulin and É. Willaert. (eds.), The Bank of the European Union. The EIB, 1958-2008, Luxembourg, European Investment Bank, 2008, p. 22-48. 44 Matthias Kipping, Staffan Furusten, Hallgeir Gammelsæte, “Converging towards American dominance? Developments and structures of consultancy fields in Europe”, en Entreprises et histoire, vol. 33, n. 2, 2003, pp. 25-40. 45 Harlow Stafford Person, “Scientific Management as Philosophy and Technique of Progressive Industrial Stabilization”, en Mary L. Fleddérus (ed.), World Social Planning. The necessity for planned adjustment of productive capacity and standard of living, Material contributed to the World Social Economic Congress, Ámsterdam, 31 de agosto, The Hague-New York, International Industrial Relations Institute, 1932, pp. 153-201. 39

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El “fin de la historia” de Alexandre Kojève y Europa. Nuevos caminos para comprender las relaciones entre modernización e integración1 Lorenza Sebesta

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l presente artículo trata sobre la construcción de Europa como alternativa a sus estados nacionales y, al mismo tiempo, como vehículo para su modernización. Al considerar toda realidad social como el resultado de una construcción discursiva, además de material, vamos a concentrar nuestra atención sobre la elaboración del concepto de integración europea que acompañó el nacimiento y primer desarrollo de las Comunidades Europeas. Más precisamente, las Comunidades Europeas se verán como un elemento esencial de una estrategia de respuesta más amplia elaborada por las élites políticas europeas en la década de 1950 para manejar: el fracaso de los estados nacionales para garantizar la seguridad de sus ciudadanos; la falta de credibilidad del mercado para generar crecimiento económico y asignar recursos; el conflicto entre capital y trabajo; y, por último, el conflicto entre colonias y potencias colonialistas. El análisis se centra en un individuo que solo es citado someramente en los textos sobre Europa2, y cuya fama descansa principalmente sobre sus lecturas de la obra de Hegel Fenomenología del espíritu: Alexandre Kojève (1902-1968). A pesar de su vocación filosófica, Kojève ocupó la mayor parte de su vida adulta como funcionario del ministerio de Economía, Finanzas e Industria de Francia a cargo de negociaciones internacionales, entre ellas las referidas a las Comunidades Europeas. “Adoro este trabajo”, diría en 1968, año de su muerte, en la única entrevista que otorgó en su vida, “Es un tipo de juego superior”3. De hecho, siempre fue un jugador sofisticado, cuyas reglas de juego se cimentaban en la filosofía política. Sobre la base de su análisis de Hegel y otros conocimientos que exploraremos en el presente ensayo, Kojève pensaba que Europa y los Estados Unidos estaban ingresando en una época poshistórica. Comenzó a servir a Francia en el momento en que consideraba (y porque consideraba) que la Historia había terminado, y que de hecho el hombre como tal (proprement dit), caracterizado por su interminable esfuerzo por valorar el mundo a través de su discurso (Logos), había desaparecido4. En su perspectiva, esta circunstancia tornaba obsoleta la tarea del filósofo, dado que el mundo había alcanzado su fin y ya no necesitaba pensar sobre su propio futuro5. A fin de ser perpetuada, esta época poshistó-

rica debía ser interpretada en beneficio de los “no iniciados” llenos de “prejuicios” y colocada en su lugar a través de una estrategia “discursiva”6: Kojève se reservaba esta doble tarea para sí. Reflexionando sobre la relación entre la filosofía y la política en un texto con cierto toque autobiográfico, “Tiranía y Sabiduría”, publicado por primera vez en 1950 como recensión de un texto de su amigo Leo Strauss7, escribió: “De hecho, la acción gubernamental dentro de un Estado ya constituido es de origen puramente discursivo, y cualquiera que sea maestro del discurso o la ‘dialéctica’ puede igualmente transformarse en maestro del gobierno”8. Esto es lo que él llamó “una pedagogía filosófica a la vez posible y efectiva”9. Privadas de los elementos políticos que caracterizaron a los estados nacionales previos, y acomodadas en sus dimensiones productivas, Kojève planteaba que las entidades poshistóricas debían ocuparse principalmente del manejo de cuestiones económicas dentro de un marco supranacional. Por lo tanto, el pensamiento de Kojève ofrece una lectura filosófica amplia y original de la integración europea, y más específicamente de la modernidad que encarna. Esta lectura no se ocupa de la cuestión de saber si las Comunidades Europeas contribuyeron a la modernización de sus sociedades, definida por parámetros sociológicos tales como la alfabetización, la industrialización, el crecimiento económico, etc.10 Más bien, sugiere que la integración, como forma peculiar de armonizar la liberalización del comercio con la defensa del “contrato social” específico sobre el cual se basaba cada sociedad europea, pasó a formar parte integral de la nueva modernidad europea. Kojève ingresa a la burocracia, y permanece allí hasta el fin de sus días El Sr. Bombassei y el Sr. Natale, en forma personal, y en nombre y representación de sus colegas de la Comisión, presentan sus sinceras condolencias y expresan su pesar a la delegación francesa por la pérdida del Sr. Kogève [sic]11.

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En el momento de su muerte repentina, Alexandre “Kojevnikoff, dit Kojève Alexandre”12, era miembro de la comisión de Políticas Comerciales de la Comunidad Económica Europea13, la denominada Comisión 11314, el sancta sanctorum de su política comercial exterior. Por ello, este hombre considerado casi universalmente uno de los más brillantes exégetas de Hegel recibió de dos funcionarios europeos su primera referencia de duelo oficial durante una reunión de la comisión de Representantes Permanentes del entonces Consejo de Ministros, de la cual la Comisión 113 formaba parte. ¿Cómo y por qué terminó en Bruselas uno de los filósofos más talentosos del siglo XX (según Raymond Aron15), y cuál fue su contribución a la integración europea? A fin de comprenderlo, primero debemos referirnos al ciclo de seis seminarios anuales que cubren los años académicos 1933-34 a 1938-39, que ofreció en la quinta sección de la École Pratique des Hautes Études, en París. Kojève había sido convocado a la École para reemplazar a Alexandre Koyré, destinado a El Cairo. Por lo tanto, en principio, había concebido sus seminarios como una “extensión del curso del Sr. Koyré sobre la filosofía religiosa de Hegel”16. El curso pronto evolucionó a una lectura original de la más ambiciosa obra de Hegel, La fenomenología del espíritu, que en ese momento aún no se había traducido al francés17. En un intento por sintetizar las tendencias que habían influido en mayor medida sobre su pensamiento (el espiritualismo ruso, el nietzscheanismo alemán, el budismo y el platonicismo, sin olvidar el marxismo), Kojève “creía que Hegel era el más grande filósofo ateo, y que su pensamiento había empleado lo religioso para llevarlo a su agotamiento extremo. En otras palabras, con Hegel la religión se había transformado en ateísmo, un ateísmo completo y definitivo”. Al seguir sus pasos, Kojève buscaba “conceptualizar en términos religiosos el desplazamiento de la religión”18. A pesar del éxito de su seminario19, después de la Segunda Guerra Mundial Kojève se volcó a cuestiones mundanas. En 1945, el aún joven filósofo llamó a la puerta del aún más joven Robert Marjolin (1911-1986), que por un período muy breve fue director de la nueva Direction des relations économiques extérieures (DREE) del entonces Ministerio de Asuntos Económicos20. Marjolin había asistido al último seminario de Kojève (1938-39) y no dudó en incorporarlo a su equipo de gestión21. La administración francesa nunca lamentaría su elección. Después de un período en una posición temporaria como intérprete de alemán y ruso (esta última, su lengua materna), Kojève ingresó al organigrama oficial del ministerio, que entretanto se había fusionado con el de Finanzas para transformarse en el Ministerio de Finanzas y Asuntos Económicos. Hacia 1949, como chargé de mission de la DREE, sección Conférences internationales (section 1) du service A, Affaires générales et produits22, comenzó a trabajar en el campo de las negociaciones internacionales y continuó esta tarea durante el resto de su vida –desde la edad de los cuarenta y tres años hasta su muerte, a los sesenta y seis23. Tal como resumió Fukuyama, “[a] diferencia de Nietzsche [que habló primero del último hombre], Kojève no se enojó ante la vuelta a la animalidad al final de la historia; más bien, estaba conforme con pasar el resto de su vida trabajando en la burocracia diseñada para supervisar la construcción del hogar final del último hombre, la Comisión Europea”24. Kojève jugó un papel especial en la administración francesa: su sutileza y falta de reconocimiento formal dentro de la estructura del ministerio se compensaban con una notable influencia de facto que era principalmente el resultado de sus privilegiadas conexiones con dos funcionarios de muy alta posición: Bernand Clappier y Olivier Wormser. En una época de gobiernos inestables bajo la Cuarta República, y desde sus posiciones críticas en el Ministerio de Finanzas y el Quai d’Orsay, Clappier y Wormser adquirieron un extraordinario rango de facultades sobre las opciones de política exterior francesa relacionadas con asuntos financieros y comerciales. Se mantuvieron hasta bien entrada la Quinta República, prote-

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gidos por su excelente reputación. Kojève era su conseiller écouté (asesor de preferencia)25 y conformaban un “trío famoso”26. Filoni compara su intimidad con la existente en la década de 1930 entre los compañeros del denominado círculo de Cambridge: una camaradería formada por complicidad y misterio27. En este sentido, no parece improbable que Kojève pueda haber sido, sino un agente, un agent d’influence de la Unión Soviética28. Bernard Clappier (1914-1999) era inspector de finanzas, sirvió en el departamento gubernamental de producción industrial durante el régimen de Vichy (desde 1943) y fue convocado por Robert Schuman para ser el jefe de su oficina privada (chef de cabinet) en 1947. En la muy instable Cuarta República, ocupó ese cargo mientras Schuman fue sucesivamente ministro de Finanzas, Primer Ministro y ministro de Relaciones Exteriores29. “Clappier es oro puro”, solía decir Schuman a Monnet30. En 1951, después de desempeñar un papel crucial en el éxito del Memorándum de Schuman de mayo de 1950, a la base de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), Clappier pasó a ser director de la Direction des relations économiques étrangères (DREE) del ministerio de Finanzas y Economía (el mismo puesto ocupado anteriormente por Marjolin), cargo que mantuvo hasta enero de 196431. En esta función, fue una figura crucial en las negociaciones que condujeron desde la Conferencia de Messina (1955) hasta la creación del Mercado Común Europeo como tal (1957)32. Fue responsable de la dirección en la que se requería que Kojève “definiera la posición de la delegación francesa en los foros económicos internacionales” durante un período clave de las negociaciones internacionales y de su vida33. El tercer miembro del triunvirato, y el más cercano a Kojève, era Olivier Wormser (1913-1985), Directeur des affaires économiques et financières en el Ministerio de Relaciones Exteriores entre 1954 y 1966. La influencia de Wormser sobre la política económica exterior de Francia fue notable durante todo el período de su ejercicio, y se hizo abrumadora una vez que De Gaulle retomó el poder34. Más allá de su afinidad ideológica con el gaullismo, Wormser tenía estrecha relaciones con Maurice Couve de Murville, el poderoso ministro de Relaciones Exteriores entre 1958 y 196835. Hasta su partida hacia Moscú, donde fue embajador de Francia entre 1966 y 1968, Kojève le enviaba con frecuencia notas sobre cuestiones comerciales y económicas, junto con sus inconfundibles bocetos, para aclarar gráficamente los elementos centrales de su pensamiento. Después de la partida de Clappier del ministerio de Economía en 1963, y más importante, la partida de Wormser a Moscú en 1966, Kojève “quedó solo y manifestó cierta tristeza”, como informa su biógrafa en la cronología al final de su libro36. En una postal enviada desde Moscú en octubre de 1966, Wormser da algunos indicios sobre la naturaleza de este spleen: “[…] entiendo que con la partida de Clappier y la mía, las cosas no siempre te serían fáciles, si acaso alguna vez lo fueron […]”37. Kojève murió dos años después. Participación de Kojève en las negociaciones internacionales Jean Wahl, jefe de Kojève en el Service de la politique commerciale del ministerio de Finanzas38, describe así su conversión de la filosofía a la política: “Gracias a Marjolin […] y a Jean Richard, este filósofo especialista en Hegel vivió su experiencia del ‘camino a Damasco’ en el campo de las negociaciones económicas internacionales”39. La conferencia de La Habana de 1947-1948 fue un ambicioso intento por equilibrar los pedidos de liberalización comercial total provenientes de los Estados Unidos con las demandas de políticas comerciales más equitativas provenientes de los países en vías de desarrollo, principalmente de América del Sur. Sus delegados, junto con algunos de sus colegas europeos, condujeron a notables avances en este campo; entre ellos, la cláusula según la cual los países tenían libertad para crear áreas de preferencias regionales y permitir restricciones cuantitativas respecto de terceros países, a fin de mejorar sus políticas de desarrollo. A pesar del fracaso de la Conferencia de La Habana, finalmente


De hecho, el comercio internacional y, especialmente, el comercio entre países industrializados y no industrializados sería uno de los campos de interés preferidos de Kojève durante su vida laboral como funcionario.

rechazada por el Congreso de los Estados Unidos, esta característica esencial se incorporó al texto del nuevo convenio, el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés). El artículo xxiv, que permite áreas de preferencias regionales (la más notable de las cuales es la Comunidad Económica Europea)40, fue presentado como excepción de la norma general de la nación más favorecida; sin embargo, podría interpretarse más bien como un remanente de este plan alternativo para una liberación del comercio internacional respetuosa de los intereses no solo de los países “desarrollados”, sino también de aquellos “subdesarrollados”. Durante la Conferencia de La Habana, Kojève se vio expuesto a las visiones más avanzadas sobre comercio y desarrollo formuladas por representantes del Tercer Mundo, que influirían sobre sus posturas posteriores. De hecho, el comercio internacional y, especialmente, el comercio entre países industrializados y no industrializados sería uno de los campos de interés preferidos de Kojève durante su vida laboral como funcionario. Kojève intervino más tarde en las negociaciones sobre la asignación de la ayuda del Plan Marshall a sus dieciocho receptores dentro de la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE), de la cual Marjolin fuera el primer secretario general hasta 1955. También participó en las actividades de la Unión Europea de Pagos (UEP), que bajo los auspicios de la OCEE, supervisó la reactivación del comercio intra-europeo entre 1950 y 1958, al eliminar las restricciones al comercio y crear un sistema de compensaciones para equilibrar los déficit y superávit comerciales intra-europeos, a fin de permitir la reanudación del comercio en Europa occidental a pesar de la no convertibilidad de divisas respecto del dólar41. Cuando se analizó la primera hipótesis de integración en su ministerio, Kojève se contó entre el grupo (conspicuo) de funcionarios franceses que favorecían la OCEE, el inter-gubernamentalismo y un marco laxo de liberalización comercial, en contraposición con la idea emergente de un mercado común más institucionalizado42. En lo que respecta a la CECA, desconfiaba de lo que él interpretaba como dirigismo à la Monnet, encarnado en la propuesta de una institución común y autónoma que supervisara la producción de carbón y acero de los países participantes. Por otra parte, subestimó la dimensión política de la propuesta, al igual que muchos de sus colegas de la época. Por ello, sugirió confiar la administración así propuesta del pool de carbón y acero a las comisiones especializadas de la OECE que se ocupaban de estas materias primas43. A pesar de su escepticismo inicial respecto de la forma institucional de la integración europea, participó con ahínco en la definición de su política comercial. Kojève tenía un talento especial para los tecnicismos de los sistemas comerciales y arancelarios y, en esos años, la integración europea era el sitio perfecto para experimentar con ellos. Esto es especialmente cierto dado que la liberalización del comercio intra-europeo –a ser implementado en tres etapas durante un período de doce años, a partir de 1958– debía estar acompañado de la creación paralela de un arancel externo común que sustituiría todos los aranceles nacionales anteriores respecto de terceros países. Muy pronto, dentro del GATT (Ronda Dillon), los Estados Unidos lograron imponer aranceles externos comunes sobre amplias categorías de productos mucho menores de aquellos acordados previamente por los países europeos por medio de acuerdos bilaterales.

Durante la siguiente ronda de negociaciones (Ronda Kennedy, 19621967), Kojève intentó remediar lo que consideraba una excesiva generosidad europea. En ese contexto, a la propuesta de los Estados Unidos de una reducción general del 50% de los aranceles sobre áreas específicas opuso un programa francés de una reducción que recaería más sobre los aranceles mayores, a fin de homogeneizar los gravámenes sobre un porcentaje común. Rechazado por los Estados Unidos y otros países, la propuesta francesa pasaría a ser una característica de las tácticas de Kojève, que consistía en desenmascarar la hipocresía oculta bajo ofertas aparentemente generosas (en la mayoría de los casos provenientes de los Estados Unidos) al urdir elaboradas contra-propuestas que revertían la lógica de aquellas originales44. Uno de los ámbitos institucionales privilegiados por Kojève fue la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), entidad que nació en 1964 por las ideas y actividades de presión de Raúl Prebisch, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas entre 1950 y 1963. Su objetivo era tratar de equilibrar la liberalización comercial universal con los pedidos de los países menos desarrollados, muchos de los cuales eran exportadores de materias primas, mercaderías y productos agrícolas. Teniendo en cuenta la debilidad estructural de estos países, dado que los precios internacionales de tales exportaciones eran inestables y generalmente inferiores en términos comparativos con los productos industriales, Kojève avaló, entre otras cuestiones, su revisión ascendente y diversos mecanismos para estabilizarlos45. Indiferente a las sirenas del poder y a los estados poderosos, estuvo siempre dispuesto a unirse a los países subdesarrollados en su cruzada contra el libre comercio ilimitado. En 1965, en ocasión de la Conferencia Económica para Asia y el Lejano Oriente de las Naciones Unidas, The Financial Times informó cómo los delegados soviéticos y estadounidenses fueron “notablemente apabullados cuando K. atacó a sus gobiernos por su gran cuidado en no aplicar los principios de libre comercio cuando sus intereses reales [estaban] en juego”46. K. era Kojève. Un año después, en una carta personal, Prebisch lo felicitó por una de sus intervenciones (probablemente durante las negociaciones de la Ronda Kennedy), donde había podido “separar los problemas reales de los falsos” y le preguntó sobre su paradero, en la esperanza de que uno de sus asistentes pudiera encontrarse con él en Ginebra “para aprovechar sus sugerencias y su espíritu crítico”47. Sin duda, el espíritu crítico era lo que mejor caracterizaba la actitud y las intervenciones de Kojève. Muchas fueron las ocasiones en las cuales el verbo de su oratoria, sus ingeniosas analogías y mordaces comentarios aseguraron la “victoria” francesa durante las negociaciones internacionales. Lo que más disfrutaba, en palabras de su obituario aparecidas en Le Monde, era poder reducir los términos de las negociaciones a sus componentes más simples, descubriendo “lo absurdo de las posiciones opuestas” al exponer los “sórdidos intereses ocultos detrás de sus generosos conceptos”48. Kojève no era y no pretendía ser un diplomático: a través de su arte retórico rara vez se ganaba la confianza de las demás delegaciones, ni las convencía; más bien la ganaba por la fuerza de su lógica inflexible, y al mismo tiempo las provocaba. No sorprende que algunos de los delegados de los Estados Unidos en la Conferencia de La Habana lo llamaran

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“la serpiente en el pasto”49; y en sentido similar, en la delegación alemana de la negociación de GATT sobre textiles, donde los seis países de la Comunidad Económica Europea con frecuencia debían armonizar sus posiciones sobre la base de las posturas francesas, lo llamaran Schwarz Peter (Peter, el negro), el elfo que en la tradición alemana acompaña a San Nicolás para castigar a los niños traviesos con su pequeña vara50. El fundamento tras una elección El principio de reconocimiento Para comprender la base de la “pedagogía filosófica” de Kojève, antes que nada debemos hacer referencia a la visión del Hombre y de la Historia encarnada en la interpretación que hace Kojève de Hegel, centrada en el principio de reconocimiento. Tal era la relevancia que atribuyó a la sección de La Fenomenología que se ocupa de ese tema (sección A del capítulo iv), que agregó su traducción completa comentada a modo de introducción de la primera edición de sus seminarios, publicada en 194751. El principio de reconocimiento encarnado en la lucha entre Amo y Sirviente (Esclavo en la traducción de Kojève) era para Hegel la base de toda la historia humana52. Más específicamente, en la interpretación desarrollada por Kojève de su extensa recensión del texto de Leo Strauss, el principio de reconocimiento está subyacente a toda lucha política53 y, a su vez, justifica (es decir, legitima) cada autoridad54. En las palabras de Riley, Kojève reconoció en este “el primer elemento característicamente humano”55. El anhelo humano de reconocimiento había llevado al Hombre a poner voluntariamente en riesgo su vida (animal), basada en la búsqueda de la supervivencia pura, en persecución de un deseo; se trataba de un deseo espiritual, en oposición a sus previos instintos biológicos puros56. La lucha a muerte con otros seres humanos era el prototipo de esta búsqueda que, finalmente, daría lugar a la aparición de dos clases de individuos, el Amo y el Esclavo. El segundo se caracterizaba por la prevalencia de un anhelo animal por la vida, el primero por su disposición a arriesgar la vida buscando el reconocimiento57. A la larga, el Amo se encontraría en un impasse, porque obtendría el reconocimiento, pero de alguien a quien percibía inferior por su falta de libertad. Por otra parte, el Esclavo sería rescatado por su lucha con la Naturaleza, originalmente impuesta por el Amo (responsable de su trabajo esclavo). En un mundo tecnológico transformado a través de sus propios esfuerzos, llegaría a dominar a la Naturaleza y, por ende, se transformaría en Amo absoluto. En uno de sus largos comentarios al texto de Hegel, Kojève escribe. “En consecuencia, el futuro y la Historia no pertenecen al Amo guerrero, que muere o se mantiene indefinidamente en la autoidentificación, sino al Esclavo trabajador”58. El concepto de anhelo de reconocimiento para la construcción dialógica y social de su propia identidad estaba muy presente en la antigua filosofía de Aristóteles59. Pero el reconocimiento basado en la guerra como el medio preferencial por el cual los hombres se habían dividido en amos y esclavos, y los primeros obtuvieron el reconocimiento, no se ajustaba al lenguaje de la nueva sociedad mercantil de los siglos XVII y XVIII. En su imaginario, los hombres racionales no perdían su tiempo en guerras inútiles, en cambio contrataban personal especializado con ese fin y atendían sus principales ocupaciones de producción y comercio, buscando sus “utilidades”. Sin embargo, Hegel no estaba satisfecho con el intento por reducir las motivaciones y el horizonte de acción de los hombres a la simple búsqueda de sus intereses60. Y la Revolución Francesa llegó para darle razón, al consumar la llegada de la edad moderna a través de una reinterpretación del principio de reconocimiento: la Revolución convirtió a los Amos y Esclavos en “ciudadanos burgueses” que se sentirían satisfechos con el mutuo reconocimiento bajo la forma de la propiedad privada, pero también por el medio del igual recono-

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cimiento jurídico (ciudadanía universal). En la lectura de Hegel por Kojève, el gran logro de la Revolución Francesa consistía en haber comprendido que “el reconocimiento a través del otro solo tiene valor si el otro también obtiene reconocimiento […]”. Tal como lo explicaba en la apertura de su seminario de 1936-37, “la Revolución [había realizado] la Libertad, la Igualdad y la Fraternidad, es decir, el reconocimiento de cada uno por todos”61. No solo había desaparecido el Amo como clase social, sino además, los Esclavos, al arriesgar su vida en la sangrienta lucha de la Revolución, habían alcanzado un reconocimiento universal propio. La síntesis del Amo y el Esclavo había ocurrido en un nivel muy práctico, a través de la transformación del trabajador (esclavo) en un soldado (amo) y del soldado en trabajador62. Kojève traspuso el principio de reconocimiento a la vida política a través de una analogía. En su manuscrito de 1943 sobre la fenomenología del derecho escribió: Existe una dialéctica política similar a la de Amo y Esclavo. Termina en el “Imperio”, que es la “Federación” donde el vencedor “reconoce” al perdedor, quien lo reconoce a su vez. Los dos se fusionan en una entidad superior, en la cual no se encuentran vencedores o perdedores en sentido real63. Como veremos pronto, el prototipo de este reconocimiento recíproco, que finalmente se transformaría en “reconciliación”, fue la victoria de Napoleón sobre Prusia en 1806, tras lo cual “el ciudadano Hegel y el emperador Napoleón dejaron de ser alemán y francés para transformarse en hombres como tales (hommes tout court)”64. El fin de la Historia El fin de la historia pensado por Kojève no tenía nada que ver con la prevalencia de un modelo abstracto de sociedad basado en el capitalismo y la democracia, como sugiere una vulgarización simplista de las ideas de Fukuyama65. No obstante, es cierto que el capitalismo y la democracia, en determinado momento histórico (durante los Trente Glorieuses) y dentro de cierto territorio (los Estados Unidos) llegaron a ser identificados por Kojève como elementos esenciales de este estado universal y homogéneo. Según Kojève, una vez que el hombre había satisfecho su anhelo de reconocimiento (con la llegada de la edad del burgués-ciudadano) y se había liberado de las restricciones impuestas por la Naturaleza (con la ayuda de la tecnología), la Historia con “H” mayúscula podría y habría de detenerse. Las diferentes clases de estados que se habían desarrollado históricamente, o las formaciones nacionales en el caso europeo, convergerían hacia un “estado universal y homogéneo”66, cuya definición ha dado origen a un vasto debate entre los expertos en Kojève67. La visión de Kojève descansaba, al menos en parte, sobre la postura de Hegel. En su Filosofía del Derecho (1821), la historia universal se desplaza de este a oeste, y Europa es el fin de este glorioso camino en el cual la libertad de todos los hombres, encarnada en la ley, se hace realidad a través de la acción del estado (en oposición a lo que ocurría en el despotismo asiático)68. Como es bien sabido, la vista de las tropas napoleónicas marchando bajo su ventana después de la derrota de Federico Guillermo III de Prusia (la encarnación del despotismo moderno) en la batalla de Jena (1806), llevó a Hegel a creer que la historia había finalizado, o que al menos las semillas de su fin habían sido sembradas por el propio Napoleón (como encarnación de los valores de la Revolución)69. En un pie de página agregado a la segunda edición de su Introduction à la lecture de Hegel, compilada en 1968, Kojève declaraba irónicamente que la historia finalmente había llegado a su fin, al que desde su punto de vista se le podía asignar una fecha precisa: 194870. En un intento por explicar esta fecha peculiar, Kojève primero explicó el significado de la anécdota de Hegel en los siguientes términos:


Durante todo el transcurso de esta batalla, la vanguardia de la humanidad ha alcanzado virtualmente el límite y la meta, es decir, el fin de la evolución histórica del Hombre. Todo lo que ocurrió desde entonces no ha sido más que una extensión en el espacio del poder revolucionario universal actualizado en Francia a través de Robespierre-Napoleón71. En otras palabras, el ejército napoleónico había contribuido a la fusión de facto de la universalidad política (un ideal heredado del imperio universal de Alejandro Magno, que no tenía límites preasignados ni caracterizaciones culturales o étnicas72) con la homogeneidad social (una racionalización del mensaje cristiano) en un único proyecto imperial basado en la difusión del código civil (y de sus libertades burguesas) y de la democracia igualitaria (la forma institucionalizada de igualdad). Desde esta perspectiva, las dos guerras mundiales y los cambios así como las revoluciones que las acompañaron habían sido nada más que un alineamiento de “la incorporación tardía de las provincias periféricas” a las más avanzadas “posiciones históricas europeas”73. La democratización de la Prusia Imperial, incluso filtrada a través del nazismo (par le truchement de l’hitlerisme), las revoluciones en Rusia y China, el acceso de las colonias europeas a la independencia eran de hecho diferentes manifestaciones de la misma tendencia74. ¡En su entrevista de 1968, Kojève resumiría que la revolución china no era más que la adopción por parte de China del código Napoleón75! Europa ya no era el centro geográfico, político y epistemológico del mundo, sino su fin, el objetivo final al que todo recién llegado debía apuntar76. Sobre la base de sus frecuentes viajes por los Estados Unidos y la Unión Soviética, Kojève había llegado a pensar que: […] si los estadounidenses pueden ser percibidos como pudientes sino-soviéticos, es porque los rusos y los chinos solo son estadounidenses aún pobres, pero que pronto serán ricos. Esto me llevó a concluir que la American way of life [en inglés] era el tipo de vida específico del período poshistórico y la actuación de los Estados Unidos en el mundo era el heraldo del futuro “presente eterno” de la humanidad como un todo. En consecuencia, el retorno del Hombre a la animalidad ya no parece una posibilidad por venir, sino una certeza ya presente77. En apariencia, después de los veinte años transcurridos en negociaciones diplomáticas económicas internacionales y visitas al exterior, Kojève había llegado a identificar el fin de la historia con el American way of life78. Sin embargo, se puede adelantar otra hipótesis aún más persuasiva, enraizada en el giro marxista que Kojève agregó a su lectura de Hegel sobre este tema específico, según se reseña en su nota de 1968: Recordemos que este tema hegeliano, entre muchos otros, fue recogido por Marx. Hablando con propiedad, la Historia en la cual los hombres (“clases”) luchan entre ellos por el reconocimiento y contra la naturaleza a través de su trabajo es denominada por Marx el “Reino de la necesidad“ (Reich der Notwendigkeit); más allá (jenseit) se encuentra el “Reino de la libertad”, donde los hombres (que se prodigan mutuo reconocimiento ilimitado) ya no luchan y trabajan lo menos posible (dado que la Naturaleza ha sido domada de una vez por todas, es decir, está en armonía con el Hombre)79. Para los marxistas, el reino de la libertad no era un estado universal, sino un sistema universal sin estado. En su Anti-Düring, Engels escribió que el desarrollo de fuerzas productivas no llevaría tanto a la abolición del estado como a su disolución. En la futura sociedad comunista, “la interferencia del estado en las relaciones sociales [se tornaría] superflua en una esfera tras otra y luego [desaparecería]; el gobierno de las personas [sería] reemplazado por la administración de las cosas y por la gestión de los procesos de producción”80. Después de haber observado y analizado el comportamiento

de los Estados Unidos y la Unión Europea desde una perspectiva temporal más prolongada, en una entrevista sobre el significado de su muy criticado libro sobre El fin de la historia, Francis Fukuyama declaró a este propósito en 2007: El fin de la historia nunca estuvo ligado a un modelo específicamente estadounidense de organización social o política. Siguiendo a Alexandre Kojève, el filósofo ruso-francés que inspiró mi argumento original, creo que la Unión Europea refleja en forma más acertada cómo se vería el mundo al final de la historia que los Estados Unidos contemporáneos. Los intentos de la Unión Europea tendientes a trascender la soberanía y la política tradicional de poder mediante el establecimiento de una norma legal transnacional están mucho más alineados con un mundo ‘poshistórico’ que la confianza estadounidense en Dios, en la soberanía nacional y en sus militares81.

Cómo solucionar el conflicto entre trabajo y capital: la sociedad sin clases En consecuencia, según Kojève, la sociedad sin clases posterior a la Segunda Guerra Mundial, más evidente en los Estados Unidos, era solo una reinterpretación del “estado universal y homogéneo” (État universel et homogène) que había intentado imponer Napoleón: “ese estado reúne a toda la humanidad (al menos la que es históricamente significativa) y suprime (aufhebt) en su interior todas las ‘diferencias específicas’ (Besonderheit): naciones, clases sociales y familias”82. De hecho, las naciones, las clases sociales y la familia eran aún elementos cruciales de las sociedades europeas hasta bien entrados los siglos xix y xx. Tampoco podía decirse que la lucha de clases, momentáneamente restringida en los estados totalitarios por el corporativismo, hubiera desaparecido. En reflexión sobre esta cuestión crucial en 1940, el gran historiador francés Marc Bloch había escrito: “En las presentes condiciones de nuestras sociedades, es inevitable que las diferentes clases tengan intereses opuestos y tomen conciencia de sus antagonismos. La desgracia de una patria comienza cuando la legitimidad de estas luchas no es comprendida”83. Para muchos observadores de las décadas de 1950 y 1960, el socialismo de estado aparecía como una forma aceptable para salir de esta situación. En sus celebradas conferencias sobre Charles Beard pronunciadas en el Ruskin College de Oxford, en 1963 (y más tarde en forma revisada en la Universidad de California), el insigne historiador británico Geoffrey Barraclough explicó el poder de la atracción de la Unión Soviética a través de la universalidad de su mensaje y con la “profunda naturaleza ética” de sus metas, tales como la justicia social, la no discriminación por raza, género y clase. Según Barraclough, la atracción ideológica del mensaje marxista estaba basada en tres elementos. […] primero, la impresión que daba –cualesquiera fueran las objeciones planteadas a nivel de teoría– de coherencia sistemática, autosuficiencia y envergadura; segundo, su aplicabilidad universal, en particular si se contrastaba con el argumento occidental de que ciertos países ‘no estaban maduros’ para un gobierno propio democrático; y tercero, su peculiar pertinencia como respuesta a las recientes condiciones emergentes de civilización de masa84 . La experiencia soviética o, mejor, la imagen parcial de ella que penetraba en Occidente en ese momento, contribuyó a consolidar el respeto por esas ideas, que pasaron a ser imanes para los líderes de los partidos de izquierda tanto en Europa como en los países subdesarrollados (fueran colonias o no). La eficiencia económica del sistema soviético, incólume ante las crisis entre guerras del capitalismo global, agregaba legitimidad a su mensaje85. No es de extrañar que Kojève pensara de Stalin como “un Napoleón industrializado”86. De acuerdo con Barraclough, la posición occidental respecto del modelo soviético atravesó tres fases. La primera tenía sus raíces en

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“[...] para Hegel, así como para Marx, el núcleo del mundo burgués no es la esclavitud del trabajador, del burgués pobre por el burgués rico, sino la esclavitud de ambos por el capital”

un miedo inconmensurable y una oposición política y militar total a la revolución (1917-1929). Durante la segunda, los regímenes nazista y fascista intentaron reunir a todos los grupos que se sentían amenazados por el mensaje marxista y respondieron a las fragilidades de la democracia liberal mediante su abolición (1929-1941). La tercera fase, que comenzó después de la segunda guerra mundial pero fue anticipada por el New Deal, se originó en “el entendimiento de que para combatir las atracciones del marxismo era necesario demostrar que la sociedad liberal podía igualar sus logros, sobre todo al proporcionar seguridad y mayores estándares de vida a sus trabajadores”87. En una serie de conferencias sobre el impacto político, económico, social e ideológico de la Revolución bolchevique sobre el mundo occidental, ofrecidas al fin de la guerra, Edward H. Carr llegó a conclusiones muy similares88. La convergencia entre la democracia liberal y el socialismo anticipada por Kojève, filtrada a través de una racionalización del mensaje cristiano, fue sin duda incentivada por ese mismo “entendimiento”. El aglutinante conceptual detrás de las políticas en las cuales se materializó esta convergencia tenía que ver con el convencimiento común de que Marx y Ford no solo eran compatibles, sino que se reforzarían mutuamente89. Mayores salarios y menores precios contribuirían a prevenir la agitación social, y al mismo tiempo a solucionar uno de los mayores desafíos estructurales del capitalismo, la tendencia a la caída del nivel de ganancias. Los trabajadores estarían más felices por tener más dinero para gastar (por ejemplo, para comprar automóviles) y los capitalistas tendrían a disposición un mercado ampliado para compensar los niveles decrecientes de ganancias. Pero el fordismo necesitaba un gran mercado, e históricamente la apertura de mercados en Europa había tenido un registro ambiguo en términos sociales. En otras palabras, era difícil prever cómo impactaría sobre el contrato social que era la base de cada sociedad. Por eso, los comunistas, socialistas y demócratas cristianos, es decir las fuerzas políticas más influyentes de Europa, eran muy cautos al momento de adoptar una postura definida sobre el caso. El propio Papa Pío xii visualizó la integración europea como un escudo contra los más indeseables efectos de una apertura indiscriminada de la economía y la sociedad italianas90. Kojève volvió a esta cuestión públicamente en enero de 1957, durante una conferencia ofrecida a un grupo de industriales alemanes (Rhein-Ruhr-Klub), propiciada por Carl Schmitt. La cuestión podía parecer extraña si no se interpreta en función de los antecedentes de la divergencia franco-alemana sobre el papel que jugarían las colonias en el desarrollo económico de Europa cuando se estaba a punto de firmar el tratado que establecía la Comunidad Económica Europea, que dedicaba un largo capítulo a estos temas, y a la luz del diálogo político-filosófico que Schmitt y Kojève seguían por escrito en esos mismos años91. Las ideas de Kojève sobre el colonialismo fueron incorporadas a través de una prolongada digresión sobre el capitalismo y el papel de Ford como el “gran ideólogo” del marxismo y “el único marxista auténtico y ortodoxo del siglo xx”92. En esta, Kojève explicaba cómo el capitalismo se basa en tres elementos: una economía altamente industrializada, un grupo restringido de personas que concentra en sus manos la posesión de los medios de producción (“una elite que no hace trabajos físicos, pero que orienta

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y dirige la vida económica, política y cultural de un país”) y una mayoría de ciudadanos incapaces de obtener ganancias del proceso de industrialización, dado que en gran medida están excluidos de la plusvalía producida por su trabajo, a pesar de los incrementos de productividad generados por el progreso tecnológico. Sin embargo, en el largo plazo, el hecho de que estas circunstancias beneficiaran solamente a un pequeño grupo de capitalistas se transformaría en una fuente de peligrosas tensiones sociales, además de conducir a un impasse económico. No solo los trabajadores se volverían más pobres en términos relativos, sino que además el mercado se reduciría. En un sistema capitalista de producción de masa, las crisis social y sobreproducción económica solo podían ser evitadas a través de una distribución más equitativa de los ingresos entre los trabajadores y los capitalistas, dentro del marco de un mercado más amplio en el cual los estados nacionales podían disolverse en beneficio de una administración poshistórica. No obstante, un peligro mucho más temible amenazaba. En uno de los brillantes paréntesis de las notas de su seminario de 1937-38, Kojève reflexionaba: “[...] para Hegel, así como para Marx, el núcleo del mundo burgués no es la esclavitud del trabajador, del burgués pobre por el burgués rico, sino la esclavitud de ambos por el capital”93. Es bastante incierto que este realmente fuera el pensamiento de Hegel; pero es seguro que Kojève invocaba a Hegel en apoyo a una intuición aguda sobre la naturaleza del futuro capitalismo, aquello que estamos experimentado en estos años. Cómo solucionar los conflictos coloniales y salvar a Europa: el Imperio Latino De acuerdo con Marx y Lenin, el capitalismo estaba condenado a morir como consecuencia de sus propias contradicciones internas y externas. Los niveles de ganancias decrecientes, las crisis de sobreproducción, el desempleo estructural eran solo algunas de las características permanentes de un sistema de producción afectado estructuralmente por crisis recurrentes, que finalmente lo conducirían al colapso. Además, en el largo plazo, los países capitalistas se verían inevitablemente obligados a luchar entre ellos por el control de las colonias formales e informales, y más esencial, se verían confrontados con límites más definitivos de crecimiento después de agotar los recursos de los países dependientes y sus mercados94. Para muchos marxistas, los antagonismos crecientes que habían llevado a la Primera Guerra Mundial eran solo otra prueba de la solidez de esta interpretación. El hecho de que el capitalismo sobreviviera a pesar de los estragos de la guerra y de las crisis financieras de la década de 1930 no se atribuía a su singular resistencia, sino a que la explotación de las antiguas colonias y, más generalmente, de los países periféricos por los países centrales, había suplantado la explotación de los trabajadores por los capitalistas en las sociedades de ese centro (domesticado por las políticas fordistas). Sin embargo, Lenin había sido inflexible sobre un punto: la colonización expondría a los países tradicionales a la tentación de la modernización económica y política, y crearía las premisas para su rebelión final contra los colonizadores. ¿Qué hacer? Esta era otra


pregunta tentadora que debía confrontar Europa una vez concluida la guerra, al menos entre los países europeos como Francia, Gran Bretaña y los Países Bajos, cuyas colonias habían ingresado en un período de levantamientos de emancipación. Surgían movimientos de liberación en todo el mundo, desde Indonesia a Indochina, desde Argelia a India, estimulados por los conflictos y los roles frecuentemente desempeñados en ellos por las fuerzas militares provenientes de las colonias. Su potencial desestabilizador se vio dramáticamente incrementado con la creciente Guerra Fría y el poder de atracción ejercido por la experiencia soviética y el socialismo de estado. Los movimientos de liberación expusieron la naturaleza ambigua de las democracias europeas de posguerra y la fragilidad de las premisas sobre las cuales los estados europeos aún cimentaban su poder, es decir la capacidad de llevar adelante una guerra. La violenta represión de las luchas de emancipación no solo era ineficaz, sino que además debilitaba ostensiblemente la legitimidad de las potencias coloniales. La sangrienta represión holandesa de la lucha de liberación en Indonesia y la prolongada guerra entre el gobierno francés y los Frentes de Liberación Nacional en Indochina y en Argelia fueron solo algunas instancias de un fenómeno mundial. La crisis de Suez y su resultado fue un punto de no retorno que indujo al abandono por parte de los países europeos de cualquier intento mayor de perseguir objetivos de política exterior por medios militares95. Como ya vimos, el concepto de “imperio” se ajustaba a la visión de una entidad poshistórica universal y homogénea, ya desarrollada por Kojève durante sus seminarios hegelianos y extensamente reelaborada en su recensión del Hiero de Strauss. Al mismo tiempo, respondía a las inquietudes de los pensadores que después del Pacto de Versalles habían notado con preocupación el incremento de una insostenible divergencia entre la naturaleza “cosmopolita” de la economía y el carácter “nacional” de la política96. Keynes y Trotsky estaban de acuerdo sobre el hecho de que Europa no sería capaz de desarrollarse económicamente dentro del marco de las fronteras nacionales impuestas en Versalles97. Estas consideraciones corrían en paralelo a una tendencia prolongada hacia la convergencia del liberalismo y el socialismo sobre el concepto de lo inadecuado del estado como la mejor organización posible para guiar el progreso humano. Tal como resumiera Carr en 1939: “Probablemente, el concepto de soberanía sea en el futuro aún más borroso e indistinto de lo que es en el presente”98. De acuerdo con Kojève, el liberalismo (“le Libéralisme ‘bourgeois’”) había criticado repetidas veces la voluntad de poder (“volonté de puissance”) y el deseo de autonomía de los estados, a favor de la supremacía del valor de cada individuo, mientras que el socialismo internacional los había contestado en favor de una revolución social global. Si de acuerdo con el liberalismo, los estados políticos europeos estaban condenados a ser reemplazados por “una simple Administración económica y social, o quizás policial, a disposición del Estado”, de acuerdo con el socialismo, las naciones serían reemplazadas por la humanidad como el ámbito más apropiado de acción política99. Kojève incorporó estos conceptos en el núcleo de un documento que consagra sus reflexiones más comunes y menos filosóficas, probablemente escritas en vista de ser presentadas a sus nuevos empleadores en el Ministerio. Un primer borrador del texto llevava el título de “Le Trident. Esquisse d’une doctrine de la politique française: l’empire latin”, mientras que una versión revisada (27 de agosto de 1945) se intitulaba más sobriamente “L’empire latin. Esquisse d’une doctrine de la politique française”100. Kojève continuaría jugando durante muchos años con las ideas conceptualizadas por primera vez en estos documentos101. De acuerdo con Kojève, la modernidad en Europa había sido marcada por la progresiva desaparición de unidades políticas fragmentadas, en beneficio de los estados nacionales. La experiencia de la Alemania nazi había demostrado que los estados nacionales, a su vez, estaban condenados a desaparecer en favor de uniones más amplias. Los requisitos de una técnica militar moderna solo podían ser cumplidos por Hitler a través de la ocupación y la esclavización

de los países limítrofes, en particular Francia. Alemania como estado nación no sería capaz de llevar adelante una guerra moderna. Pero el imperio nazi construido por Hitler con el nombre de “Nueva Europa” no era coherente con su propia ideología nacionalista, por lo que estaba condenada al fracaso. Bajo la nueva condición latente de bipolarización global, el Imperio Latino tendría que equilibrar el poder creciente de los bloques “anglosajón” y “soviético-eslavo”. Sin embargo, no debía provocarlos, sino actuar como factor equilibrante, como elemento “estabilizante, pacífico y sintético”102. Tal imperio superaría el protagonismo de los Estados Unidos y la Unión Soviética en el mundo a través del uso de los medios más apropiados para una época poshistórica: con poder económico, no militar. En este contexto, la fusión en una unión más amplia ofrecería a los países europeos el camino para salir de la dependencia del imperio anglo-americano basado en las “brutales tendencias de ‘laissez-faire’” de su capitalismo103. Porque nada prueba [como escribió Kojève en 1945] que el liberalismo basado en grandes fideicomisos autónomos y el desempleo masivo tan querido por el bloque anglosajón, y que el estatismo nivelador y en parte “bárbaro” de la Unión Soviética, agoten todas las formas posibles de organización económica y social racional. En particular, es bastante obvio que la estructura imperial soviética no tiene nada que ver con el comunismo, del que puede fácilmente ser independizado. Lo que es esencial es la necesidad de que la Unión Latina sea un verdadero Imperio, es decir, una entidad política real. No obstante, es evidente que solo puede serlo con la precondición de conformar una verdadera unidad económica104. El mar Mediterráneo podía ser la base geográfica de una organización de este tipo porque históricamente todas las colonias francesas e italianas en África septentrional y parte de las del Oriente Medio habían demostrado una excepcional “viabilidad económica”. Políticamente, se trataba de una región de futuro incierto y el hogar de muchas contradicciones que no se resolverían dentro de un paradigma nacionalista. Por el contrario, una unión económica sería capaz de construir una síntesis de la oposición mutua entre el islam arábigo y el catolicismo latino, libre de ansiedades nacionalistas. No obstante, desde el punto de vista cultural, la propuesta de Kojève tenía algunas similitudes perturbadoras con un conjunto de planes políticos basados en la “latinidad”, el “catolicismo” y el “conservadorismo” desarrollado en Francia en la década de 1920, entre los cuales el más famoso había sido, quizás, el de Charles Maurras105. Esto, y la ausencia de Alemania en el plan de Kojève, pronto tornaron obsoleta la propuesta de su Imperio Latino. Lo que parecía mucho más sabio era evitar cualquier tipo de diseño grandioso, reduciendo la política exterior a sus contenidos comerciales, como escribió el filósofo en una carta a Schmitt en 1955. Junto con el desarme, la distribución racional de las materias primas y de los ingresos (tanto dentro de los estados y entre ellos), serían los objetivos de tal política en la época poshistórica106. En una conferencia sobre colonialismo que Schmitt había ayudado a organizarle en enero de 1957, Kojève desarrolló aún más estos argumentos107. Frente a lo que debe haber sido una audiencia de sorprendidos industriales alemanes, definió el colonialismo como una rama del capitalismo que obtenía su plusvalía fuera de su propio país, en lugar de en su interior. En la medida que el fordismo había superado las contradicciones del capitalismo a través de una mejor distribución de los ingresos entre los capitalistas y los trabajadores, una mejor redistribución de los ingresos entre las colonias y sus colonizadores (propietarios de la mayor parte de los medios de producción remuneradores) solucionaría el problema colonial. De acuerdo con Kojève, el colonialismo político había dejado de representar un problema global, mientras que el colonialismo económico, ejercido por las multinacionales estadounidenses más que por Gran Bretaña y Francia, de hecho era el nuevo problema del mundo moderno.

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El hecho de que Bruselas haya podido ejercer su poder sobre las sociedades europeas sin necesidad de fuerza militar alguna, sin duda está relacionado con el papel central desempeñado en el imaginario asociado con el reconocimiento recíproco entre individuos (encarnado en la ideología liberal), entre clases (encarnado en la ideología socialista) y entre naciones (encarnado en lo que podríamos rotular como ideología de la integración). En consecuencia, una mejor distribución de los ingresos entre los países ricos y pobres se transformaría en la columna vertebral del nuevo papel que la Europa poshistórica estaba llamada a desempeñar en el mundo: el de “capitalismo solidario” (capitalism donnant). Esto debía hacerse a través de una garantía de mejores términos comerciales para sus mercaderías a través de acuerdos sectoriales y a través de la reinversión de la plusvalía en estos mismos países, en forma bilateral o a través de una organización regional. Conclusiones Sería engañoso definir a Kojève como europeísta, o decir que su influencia práctica en el desarrollo institucional de la integración europea fue de alguna importancia. No le gustaba la idea de la CECA y, en principio, objetó la creación de un mercado común continental, encarnado por la Comunidad Económica Europea. Tampoco parece haber simpatizado con uno de sus conceptos centrales, a saber, la recuperación de la República Federal Alemana como factor crucial del fortalecimiento económico de Europa. Su gusto original por un Imperio Latino dirigido hacia la comunión civilizadora entre Francia, Italia y España evoca algunos de los conceptos conservadores de Charles Maurras, mientras que su idea de equilibrar el poder entre las dos superpotencias parecía anticipar el anhelo de de Gaulle por una Troisième Force. Además, en una época de luchas por la liberación nacional, sus planes de un “capitalismo solidario” (capitalism donnant) podían fácilmente ser interpretados como una inoportuna reelaboración del concepto de la Carga del Hombre Blanco (White Man’s Burden). No obstante, es imposible no reconocer que algunos de los conceptos desarrollados por Kojève pasaron a ser parte de la mitología sobre la cual aún se basa la Unión Europea. Primero Kojève anticipa el concepto de Europa como poder civil. Como vimos antes, de acuerdo con Kojève y su interpretación de Hegel, la vida humana ha sido caracterizada por dos luchas permanentes: 1. El Hombre ha luchado contra la Naturaleza mediante la ciencia, la tecnología y el trabajo incansable; 2. Los hombres han luchado entre sí por el reconocimiento, ya sea como individuos o como portadores de las banderas de los estados. Una vez alcanzado el estado universal y homogéneo, y “dado que [este] implica la ‘satisfacción’ de los ciudadanos, excluye la posibilidad de negar la acción, y en consecuencia de toda negación en general […]”108. Por esto puede decirse que la guerra, como crucial actividad humana a través de toda la historia, perdería su importancia en las épocas poshistóricas. Mientras que el capitalismo y el progreso tecnológico estimulado por este habían liberado progresivamente al Hombre de su sometimiento a la Naturaleza, el mismo progreso tecnológico habría transformado la lucha entre los hombres, al principio el mayor vehículo de reconocimiento, en una actividad totalmente sin sentido109. En el contexto de los avances tecnológicos, la guerra se tornaría obsoleta como medio de reconocimiento, al igual que ineficaz como instrumento de poder. En el marco de esta visión, la política de desarrollo y cooperación respecto de los países del así llamado Tercer Mundo (especialmente los países muy pobres tales como los subsa-

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harianos) se presentaría como la real política exterior y de seguridad de Bruselas hacia el final de la Guerra Fría. Segundo, Kojève anticipó el concepto de un estado universal sin “límites dados a priori (geográficos, étnicos o de otro tipo), sin ‘capital’ preestablecida, ni siquiera un centro fijado geográficamente o étnicamente, destinado a ejercer la dominación política sobre la periferia”110. La Unión Europea aún debe su legitimidad a la identificación con un sistema político cuya universalidad (en oposición al nacionalismo de los estados) ha garantizado la ausencia de guerras intra-estatales entre sus miembros, y cuya homogeneidad (basada en una sociedad sin clases) ha eliminado el peligro de conflictos internos. En el marco de esta visión, la política agrícola, así como las políticas industriales en los sectores del carbón y el acero, fueron las políticas sociales cruciales manejadas por Bruselas, con el objetivo original de proteger de los desafíos de la modernización a las clases más débiles. El hecho de que Bruselas haya podido ejercer su poder sobre las sociedades europeas sin necesidad de fuerza militar alguna, sin duda está relacionado con el papel central desempeñado en el imaginario integracionista por el reconocimiento recíproco entre individuos (encarnado en la ideología liberal), entre clases (encarnado en la ideología socialista) y entre naciones (encarnado en lo que podríamos rotular como ideología de la integración). Si las políticas de la Unión Europea fracasaran en cumplir con este imaginario, la legitimidad de la integración europea, tal como fue concebida en su forma original, quedaría destruida por siempre. Notas Una versión reelaborada de este artículo aparece, en idioma inglés, en Natalie Doyle y Lorenza Sebesta (eds.), Regional Integration and Modernity Cross-Atlantic Perspectives, Lanham, Lexington (en prensa). Estos trabajos son el resultado del proyecto Jean Monnet Integration as a way of modernization. An explanatory framework for regional integration, INTEGRA - Multilateral Project Jean Monnet Action n. 2012 – 2875/0001 - 001. 2 Entre las escasas excepciones, véase Matthias Knipping, La France et les origines de l’Union Européenne, 1944-1952, Paris, Comité pour l’Histoire Économique et Financière de la France, 2002; Raymond Poidevin y René Girault (eds.), Le rôle des ministères des Finances et de l’Economie dans la construction européenne (1957-1978), tomo I, Actes du colloque tenu à Bercy les 26, 27 et 28 mai 1999, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, especialmente Gérard Bossuat, “Les hauts fonctionnaires du Ministère des Finances français et la construction européenne”, pp. 143-183 y algunas de las intervenciones de funcionarios reproducidas en el texto. 3 “J’adore ce travail. C’est une forme de jeu supérieur”; “Entretien A. Kojève avec Gilles Lapouge”, en La quinzaine littéraire, n. 53, 15 de julio de 1968, pp. 18-20, p. 19 para la cita. 4 Alexandre Kojeve, Introduction à la lecture de Hegel, Paris, Gallimard, 1968 (ed.orig.1947), Introduction à la lecture de Hegel, 1


Paris, Gallimard, 1968 (ed.orig.1947), Nota de la segunda edición, pp. 436-437. 5 Ibidem, p. 435. 6 A. Kojève, Tyranny and Wisdom, en Leo Strauss, On Tyranny, Chicago y London, The University of Chicago Press, 2013 [edición corregida y ampliada], pp. 135-176, esp. p. 148. El artículo fue publicado originalmente como “L’action politique des philosophes (I)”, en Critique, n. 41, 1950, pp. 46-55 y “L’action politique des philosophes (II)”, en Critique, n. 42, pp. 138-155. Era una respuesta al texto de Leo Strauss On Tyranny en Id., On Tyranny, cit., pp. 22131 (I ed. 1948). Más tarde fue reimpreso con el título “Tyrannie et sagesse”, junto con la traducción francesa del texto de Leo Strauss sobre el diálogo de Jenofonte Hierón (un diálogo corto que describe las relaciones entre Hierón, tirano de Siracusa, y el poeta Simónides) en el texto de Leo Strauss, De la tyrannie, Paris, Gallimard, 1954. 7 Ver nota anterior. Entre los diversos comentarios del debate entre Strauss y Kojève sobre estas cuestiones, véase Francis Guibal, “Défis politico-philosophiques de la mondialité. Le débat StraussKojève et sa ‘relève’ par Eric Weil”, en Revue Philosophique de Louvain, vol. 95, n. 4, noviembre de 1997, pp. 689-730. 8 A. Kojève, Tyranny and Wisdom, p. 148. Énfasis en el original. 9 Ibidem, p. 163. 10 Como en Göran Therborn, “Modernità sociale in Europa (19501992)”, en Perry Anderson, Maurice Aimard, Paul Bairoch, Walter Barberis, Carlo Ginzburg (eds.), Storia d’Europa. Vol. I, L’Europa oggi, Torino, Einaudi, 1993, pp. 461-613. 11 Archives des Communautés Européennes, Le Conseil, Comité des Représentants Permanents, Projet de Compte Rendu Sommaire de la 471ème réunion tenue à Bruxelles les mercredi 5, jeudi 6 et vendredi 7 juin 1968, 952 f/68 (RP/CRS 21) ch, CEE/CEEA/CECA. Kojève falleció el día antes del anuncio, es decir el 4 de junio. 12 Archives Ministère des Finances (AMF), Savigny, fond 1C 19733, Dossier de carrière A.Kojève. 13 AMF, fond 1C 19733, Dossier de carrière A. Kojève. Sobre las circunstancias de su muerte, véase Jean-Claude Renaud, “La mort d’Alexandre Kojève”, en Le Monde, 21/11/1999. 14 Llamado así después de febrero de 1959, es decir, una vez expirado el período transitorio relacionado con la política comercial de la Comunidad Económica Europea, regulada por el art. 113. 15 Raymond Aron, Mémoirs, Paris, Juillard, 1983. 16 “Résumé du cours 1933-1934”, en A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, cit., p. 57. 17 Véase Giorgio Barberis, “Alexandre Kojève. Hegel, Marx e la fine della storia”, en Teoria politica, vol. XVII, n. 3, 2001, pp.111-130, esp. p. 111. 18 Marco Filoni, Il filosofo della domenica, Vita e pensiero di Alexandre Kojève, Torino, Bollati Boringhieri, 2008, p. 80. Énfasis en el original. 19 Con el transcurso de los años, la audiencia de estos seminarios incluyó algunos de los más distinguidos intelectuales y artistas de la época, de todas las generaciones y credos políticos; entre ellos: Raymond Aron, Georges Bataille, Georges Callois, Gaston Fessard, Jean Hyppolite, Pierre Klossowski, Georges Gurvitch, Jacques Lacan, Maurice Merleau Ponty, Raymond Queneau (quien tomó las notas que fueron la base de la Introduction), Claude Valéry, Eric Weil, y al menos en algunas instancias, también André Breton y Hanna Arendt; véase D. Auffret, op. cit., p. 329 y pp. 350-365. Para Arendt, que no se encuentra en el texto de Auffret, véase Elisabeth Young-Bruehl, Hannah Arendt: For the Love of the World, New Haven, Yale University Press, 1982, pp. 116–17. En general, sobre los seminarios, véase Michael S. Roth, Knowing the History and Appropriations of Hegel in Twentieth Century France, New York:, Cornell University Press, 1988, pp. 94–124. 20 En otoño de 1945, Jean Monnet, al regresar de los Estados Unidos, nombró a Marjolin como Commissaire général adjoint del Plan de modernization et d’équipement creado y dirigido por él mismo; Robert Marjolin, Le travail d’une vie. Mémoires 1911-1986, Paris, Robert

Laffont, 1986, p. 145. Sobre la Direction des relations économiques extérieures y su papel en la política francesa hacia la integración europea, véase Laurence Badel, “La direction des relations économiques extérieures (DREE). Origine, culture, logique (1920-1970)”, en Laurence Badel, Stanislas Jeannesson, N. Piers Ludlow (eds.), Les administrations nationales et la construction européenne: une approche historique (1919-1975), Bruselas, Peter Lang, 2005, pp. 189- 205. 21 R. Marjolin, op.cit., pp. 56-58. 22 Organigrama 1945-1949, vol. 17, p. 185. 23 Antes de su retiro, fue chargé de mission (junto con Henri Janton) en la subdirección 3 de la Direction des relations économiques extérieures del Ministerio de Finanzas, dirigido ese año por Jean Chapelle; Organigrama 1964- 1968, vol. 21, p. 401. 24 Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York, Free Press, 1992, p. 311. 25 R. Marjolin, op. cit., p. 57. 26 Raymond Barre, “Le conseiller du prince”, en Bibliothèque nationale de France, pp. 56-64, esp. p. 57; véanse también los testimonios de Wormser y Clappier, citados extensamente en D. Auffret, op. cit., pp. 458-459, n. 1. En el mismo volumen, véase también la entrevista de Auffret a Anne-Marie Moussa, pp. 407-417. 27 M. Filoni, op. cit., p. 29. 28 El anuncio fue hecho primero en Pascal Ceaux, “La DTS avait identifié plusieurs agents du KGB parmi lesquels le philosophe Alexande Kojève”, en Le Monde, 16/9/1999; véase también Dominique Auffret, “Alexandre Kojève: du trompe d’oœil au vertige”, en Le Monde, 24/9/1999. Entre los muchos otros que aparecieron sobre el tema en años posteriores, véase Keith Patchen, “Alexandre Kojève: Moscow’s Mandarin Marxist Mole in France”, en National Observer, n. 58, primavera 2003. 29 Douglas Johnson, “Obituary: Bernard Clappier”, en The Independent, 9/10/1999. 30 Jean Monnet, Memoires, Paris, Fayard, 1976, p. 364. 31 L. Badel, art. cit., pp. 192-196. 32 G. Bossuat, “Les hautes fonctionnaires du ministère des Finances français et la construction européenne, 1948-1974”, cit., p. 177. 33 Testimonio de Anne-Marie Moussa citado en D. Auffret, op. cit., p. 409. Más tarde, Clappier fue uno de los subdirectores del director del Banco de Francia (1964-1973) y su director entre 1974 y 1983, para terminar su carrera como vicepresidente del Banco de Pagos Internacionales entre 1981 y 1991. 34 Laurent Warlouzet, “Le Quai d’Orsay face au traité de Rome. La direction des affaires économiques et financières (DAEF) de 1957 à 1975”, en L. Badel, S. Jeannesson, N. P. Ludlow (eds.), op. cit., pp. 139-168, esp. 163-165. 35 Matthieu Osmont, “Des chevauchements de compétences qui résultent de l’évolution de deux directions dans l’après-guerres”, en Michele Affinato, Guia Migani, Christian Wenkel (eds.), Les deux Europes. The Two Europes, Bruxelles, Peter Lang, 2009, p. 199 y p. 204. Respecto a la adhesión de Wormser al gaullismo, véase Alain Peyrefitte, C’était de Gaulle, Paris, Éditions de Fallois/Fayard, 1994, vol. 1, p. 576 36 “[…] reste le seul du trio. Une certaine tristesse”; D. Auffret, op. cit., p. 621. 37 Bibliotèque National (BN), Fond Kojève, boite XX, carte postale Wormser, embassade française à Moscou, 23 de octubre de 1966. 38 Véase G. Bossuat, “Les hauts fonctionnaires du ministère des Finances français et la construction européenne, 1948-1974”, cit., pp. 143-183, esp. p. 183. 39 Jean Wahl, “Les négociations de la PAC et du GATT, témoignage d’un acteur”, en R. Poidevin y R. Girault (eds.), op. cit., pp. 457458. 40 El texto completo del GATT 1947 original y de la Conferencia de La Habana se encuentra en http://www.wto.org/english/docs_e/ legal_e/prewto_legal_e.htm. 41 La UEP terminó sus actividades en 1958. Se pueden encontrar algunas consideraciones sobre la participación de Kojève en la OECE

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y UEP en D. Auffret, op. cit., pp. 454-460. Véase también Raymonde Barre, “Le conseiller du prince”, cit., pp. 59-60. 42 Bossuat relata la opinión ofrecida por Alain Prate (alto funcionario del Ministerio de Economía entre 1957 y 1969, profundamente involucrado en las cuestiones de integración) sobre este punto; G. Bossuat, “Les hauts fonctionnaires du ministère des Finances…”, cit., p. 166. 43 Ibidem, p. 168; M. Knipping, op. cit., p. 84 y p. 177. Véase también un resumen comentado de un documento de Kojève sobre el Plan Schuman en D. Auffret, op. cit., pp. 448-453. 44 Véase el testimonio del negociador canadiense: Rodney Grey, “Face à Kojève”, en Revue de la Bibliotèque nationale de France, n. 28, 2008, pp. 79-86, esp. 81-83; también R. Barre, art. cit., p. 60. 45 R. Grey, art. cit., pp. 83-85, pp. 430-437 y pp. 445.447. 46 “French ECADE (Economic Commission for Asia and the Far East Conference) delegate attacks US and Russia”, The Financial Times, 23 de marzo de 1965. 47 BN, Fond Kojève, caja XX, Carta de Prebisch a Kojève, 25 de agosto de 1966. 48 “Nécrologie de A.K., chargée de mission au ministère de l’économie et des finances”, en la sección “Carnet du monde”, Le Monde, 7 de junio de 1968. 49 Rodney Grey, “Face à Kojève”, cit., p. 80. 50 J. Wahl, art. cit., p. 458. 51 A. Kojeve, Introduction à la lecture de Hegel, cit., pp. 11-34. 52 Ibidem, p. 521 (dentro de la transcripción integral de las conferencias 6 a 9 del seminario de 1934-35). 53 “Porque creo que el deseo de ser ‘reconocido’ en la realidad y la dignidad humana de los propios eminentes (por aquellos a los cuales uno reconoce a su vez) es efectivamente el máximo motivo de emulación entre hombres, y en consecuencia de toda lucha política, incluso la lucha que conduce a la tiranía”; A. Kojève, “Tyranny and Wisdom”, cit., p. 143. 54 Ivi. 55 “ […] the first characteristically human thing”; Patrick Riley, “Introduction to the Reading of Alexandre Kojève”, en Political Theory, vol. 9, n. 1, febrero de 1981, pp. 5-48, p. 15. Véanse también las reveladoras observaciones sobre la versión en G. Barberis, art. cit., pp. 113-114. 56 “L’homme n’est donc réel en tant qu’humain que dans la mesure où il se nie en tant que donné, c’est-à-dire ‘naturel ‘ ou animal, en fonction du seul désir de reconnaissance”; A. Kojève, “Hegel, Marx et le Christianisme”, en Critique, n. 3-4, 1946, pp. 339-366, esp. p. 352. Énfasis en el original. 57 A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, p. 14. 58 Ibidem, p. 28. 59 En su concepto, las acciones morales se originan en el deseo de ser reconocido por otros seres humanos como superior, megalotimia en griego, o al menos como su igual, isotimia; Fukuyama dedica una parte de su libro (parte III) a la lucha por el reconocimiento, y todo un capítulo (capítulo 17) al ascenso y la caída del concepto del timos aristotélico; F. Fukuyama, op. cit., pp. 181-191. 60 De modo similar, en su artículo sobre Schmitt y Kojève, Altini se refiere a su rechazo común a reducir la comprensión de las acciones humanas “a criteri puramente utilitaristico-razionali o biologicomaterialistci”; Carlo Altini, “Fino alla fine del mondo moderno. La crisi della politica nelle lettere di Carl Schmitt e Alexandre Kojève”, en Filosofia Politica, a. XVII, n. 2, agosto de 2003, pp. 209-222, esp. p. 213. 61 A. Kojève, Introduction à la lecture d’Hegel, cit., pp. 113-114. 62 Ibidem, p. 114. 63 “Il y a une dialectique politique analogue à celle de la Maîtrise. Elle aboutit à l’ ‘Empire’, c’est à dire à la ‘Fédération’ où le vainqueur ‘reconnaît’ le vaincu qui le ‘reconnaît’. Les deux fusionnent dans une unité supérieure, de sorte qu’il n’y a ni vainqueur ni vaincu au sens propre des mots”; A. Kojève, Esquisse d’une phénoménologie du droit, cit., nota 1, p. 378. Debe decirse

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que el contexto histórico al que se refiere la nota es ambiguo. En particular, Kojève parece referirse a la época romana. Por el contrario, Filoni parece implicar que la nota alude a estrategias potenciales para la paz futura; M. Filoni, op. cit., p. 238. 64 A. Kojève, “Hegel, Marx et le Christianisme”, cit., p. 362. 65 Fukuyama, pp. 215-216 y 222 (cap. 19). 66 A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, p. 145 (seminario de 1936-37). Este concepto hegeliano aparece más de una vez en la superficie de los escritos de Kojève; véase, por ejemplo, A.Kojève, “Hegel, Marx et le Christianisme”, cit. 67 De acuerdo con algunos, el estado al que se refería Kojève sería la antecámara de un Moloch totalitarista; de acuerdo con otros, sería más bien similar a una entidad política sin estado, dado que las distinciones entre Amo y Esclavo y entre gobernantes y gobernados habrían sido anuladas; para la primera posición, véase F. Guibal, art. cit.; para la segunda, véase G. Barberis, art. cit., pp.111-130. 68 Véase Mauro Barberis, Europa del diritto. Sull’identità giuridica europea, Bologna, Il Mulino, 2008, p.47. 69 Para un pie de página iluminador sobre esto, véase A. Kojève, “Hegel, Marx et le Christianisme”, cit., p. 363. 70 Nos referimos a la nota que complementa la última conferencia (n. 12) de su último seminario sobre Hegel (1938-1939), en particular al pie de página 1 (pp. 534-435) de la versión de 1947, y al pie de página agregado a la segunda edición, publicada el año de la muerte de Kojève, 1968 (pp. 436-437). Tal como especifica Raymond Queneau en su nota editorial de esta segunda edición, este pie de página adicional es el único cambio que hizo Kojève a esta segunda edición; A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, cit., p. 8. 71 Ibidem, p. 436. 72 A. Kojève, “Tyranny and Wisdom”, cit., p. 170. 73 “[…] les deux guerres mondiales avec leur cortège de petites et grandes révolutions n’ont eu pour effet que d’aligner sur les positions historiques européennes (réelles ou virtuelles) les plus avancées, les civilisations retardataires des provinces périphériques”; A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, cit., p. 436. 74 Ivi. 75 Entretien A. Kojève avec Gilles Lapouge, cit., p. 19. 76 En este sentido, M. Barberis, op. cit., p. 47. 77 A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, cit., pp. 436-37. 78 En su nota de 1968 a los seminarios, Kojève agrega otra variante de sociedad poshistórica, la japonesa. Lo que Kojève define como “snobismo” japonés (asociado con la permanencia de artes y disciplinas que repudian la “naturalidad”, tales como el Theatre Nô o al Ikebana) permite al pueblo japonés vivir como seres humanos incluso en la época poshistórica. La importancia de esta observación no radica en la escueta terminología de Kojève al describir la sociedad poshistórica japonesa, sino en la posibilidad de alternativas al American way of life como futuro común de la humanidad poshistórica; Ibidem, p. 437. Énfasis en el original. 79 A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel p. 435. Se ofrece un análisis comparativo certero entre la traducción de este pasaje del Capital de Marx (Libro III, capítulo 48) y el original en P. Riley, art. cit., pp. 16-17. 80 Engels, Anti-Düring [1877], parte III, Socialism, cap. II, Theory, en http://www.marxists.org/archive/marx/works/1877/anti-duhring/ index.htm. 81 Francis Fukuyama, “The history at the end of history”, en The Guardian, 3/4/2007. 82 “ […] il réunit l’humanité toute entière (du moins celle qui compte historiquement) et ‘supprime’ (aufhebt) en son sein toutes les ‘différences spécifiques’ (Besonderheit): nations, classe sociales et familles” ; A. Kojève, Introduction à la lecture de Hegel, p.145 (seminario de 1936-37). 83 Marc Bloch, L’étrange défaite, Paris, Gallimard, 1990 (I. ed 1946), p. 194. El manuscrito fue el último legado del intelecto de Bloch, antes de entrar en la clandestinidad y finalmente ser asesinado por la Gestapo en 1944.


Geoffrey Barraclough, “The Ideological Challenge. The Impact of Communist Theory and Soviet Example”, en Id., An Introduction to Contemporary History, Baltimore, Penguin Books, 1969 (I ed. 1964), pp. 199- 232, esp. p. 208. 85 Ivi. 86 Cit. en M. Filoni, op. cit., p. 232. 87 G. Barraclough, op. cit., p. 220. 88 Edward H. Carr, The Soviet Impact on the Western World, Nueva York, Macmillan, 1947. 89 La idea de una posible unión entre ambos había emergido en la década de 1920, en la República de Weimar. Véase Jacob Walker, Ford oder Marx : die praktische Lösung der sozialen Frage, Berlin, Neuer Deutscher Verlag, 1925; citado en Mary Nolan, Visions of Modernity. American Business and the Modernization of Germany, Oxford, Oxford University Press, 1994, p. 4. Pueden hallarse algunos comentarios iluminadores sobre este punto en Antonio Gramsci, “Americanismo e Fordismo” [1934], en A. Gramsci, Note sul Machiavelli, sulla politica e sullo stato moderno, Roma, Editori Riuniti, 1991. 90 Véase Giorgio Fodor, “Le grandi scelte del dopoguerra”, en Pierluigi Ciocca and Gianni Toniolo (eds.), Storia economica d’Italia, vol.3, Industrie, mercati, istituzioni, tomo 2, I vincoli e le opportunità, Roma-Bari, Laterza, 2004, 183-211, esp. 196-197. 91 Sobre estos dos aspectos de la conferencia, véase Boris Hazoumé, “La géographie d’Alexandre Kjève”, en Études & documents, vol. X, 1998, pp. 439-445. En general, véase C. Altini, art. cit., p. 201; Giorgio Barberis, “Alexandre Kojève: Hegel, Marx e la fine della storia”, cit., pp. 121-123. 92 BN, Fond Kojève, boîte XIII, “Le colonialisme dans une perspective européenne”, traducción de una conferencia realizada en alemán en Dusseldorf el 16 de energo de 1957. La primera parte del documento fue publicada como A. Kojève, “Capitalisme et socialisme. Marx est Dieu, Ford est son prophète”, en Commentaire, vol. 9, Printemps 1980, pp. 135-137, esp. 137. El título fue un agregado editorial. La traducción francesa de la parte faltante, con prefacio de Jean-Claude Casanova, fue publicada como A. Kojève, “Du colonialism au capitalism donnant”, en Commentaire, vol. 22, n. 87, 1999, pp. 557-565. 93 Ibidem, p. 191 (énfasis en el original). Kojève ya había centrado la atención sobre este tema en su seminario de 1936-37; véase Ibidem, p. 129. 94 Sobre este punto, véase Shadia B. Drury, Alexandre Kojève. The roots of postmodern politics, New York, St. Martin’s Press, 1994, p. 43. 95 Durante la crisis de Suez, la decidida victoria militar de las fuerzas combinadas de Gran Bretaña, Francia e Israel contra Egipto no logró mantener el Canal de Suez bajo control occidental. 96 Las expresiones citadas fueron utilizadas en la década de 1930 por Antonio Gramsci; véase Giuseppe Vacca, Vita e pensieri di Antonio Gramsci, 1926-1937, Torino, Giulio Einaudi, 2012, p. 31. 97 John Maynard Keynes, The Economic Consequences of the Peace, New York, Harcourt, Brace, and Howe, 1920 (http://oll.libertyfund.org/?option=com_staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=30 3&Itemid=27); Leon Trotsky, “Is it time for the slogan ‘The United States of Europe’?”, en Pravda, 30 de junio de 1923 [texto completo en http://www.marxists.org/archive/trotsky/1923/06/europe.htm]. 98 E. H. Carr, The Twenty Years’ Crisis, 1919-1939, Basingstoke, 84

Palgrave Macmillan, 2001 (I ed. 1939), p. 212. 99 “Extraits d’un inédit d’Alexandre Kojève: ‘Esquisse d’une doctrine de la politique française’”, en Hommage à Alexandre Kojève, Actes de la ‘Journée A. Kojève’ du 28 janvier 2003, series Les colloques de la Bibliotèque nationale de France, Paris, Bibliotèque nationale de France, 2007, pp. 86-98, esp. pp. 88-89. 100 BN, Fond Kojève, boite XIII, Alexandre Kojève, “LE TRIDENT. Esquisse d’une doctrine de la politique française: l’Empire latin”, 28 de diciembre de 1944; el documento sería revisado por el autor al menos hasta 1949; D. Auffret, op. cit., p. 421, nota 2. El mango del tridente estaba ubicado en el Norte de África, y las tres puntas en España, Francia e Italia. El texto fue publicado por primera vez, en una versión ligeramente diferente (con fecha 27 de agosto de 1945) y editada, en el primer número de la revisión La Règle du jeu, 1990, con el título “L’Empire latin”. Fue reimpreso en 2007 en Hommage à Alexandre Kojève, Actes de la ‘Journée A. Kojève’ du 28 janvier 2003, cit. Esta versión contiene una introducción que ofrece alguna información sobre el origen del documento. Una traducción de la versión integral del documento aparece en A. Kojève, Il silenzio della tirannide, cit., pp. 163-210. Se puede encontrar un análisis del texto en Robert Howse, “Kojève’s Latin Empire”, en Policy Review, n. 126, agosto/septiembre de 2004, pp. 41-48, esp. p. 47. Junto con Bryan-Paul Frost, Howse es el traductor inglés de la obra de Kojève Outline of a Phenomenology of Right, Lanham, Rowman and Littlefield, 2000; y el principal autor de un ensayo sobre el texto publicado en el mismo volumen. 101 Rastros de su permanente interés se encuentran en su correspondencia oficial con Pierre Wormser, Archives Ministère des Affaires Etrangères et Européennes, La Courneuve, Papiers des directeurs (1950-1966). 102 A. Kojève, Il silenzio della tirannide, cit., pp.174-17. Se trata de una parte que se encuentra en la versión italiana y no en la versión francesa. Es interesante destacar que Kojève no incluyó en su proyecto a la República Federal Alemana, que consideraba más cercana al mundo anglosajón, debido a su impronta y sus simpatías capitalistas protestantes; A. Kojève, “Esquisse d’une doctrine française”, cit., p. 94. 103 Sobre este último concepto, véase R. Howse, art. cit., p. 45. 104 A. Kojève, “Esquisse d’une doctrine française”, cit., p. 96. Énfasis en el original. 105 Charles Maurras, Les Forces latines [1922], edition électronique réalisée par Maurras.net et l’Association des Amis de la Maison du Chemin de Paradis, 2011. 106 C. Altini, art. cit., p. 220. 107 BN, Fond Kojève, boîte XIII, “Le colonialisme dans une perspective européenne”, art. cit. 108 A. Kojève, “Tyranny and Wisdom”, cit., p. 168. Énfasis en el original. 109 Uno se sentiría tentado a referir aquí la opinión de Hanna Arendt, para quien la violencia había perdido progresivamente su carácter instrumental. Una vez perdida esa característica (espectacularmente con el advenimiento de la bomba atómica), la violencia no solo no tendría sentido, sino que sería deslegitimadora e iría en detrimento del poder; Hanna Arendt, On violence, San Diego, Harcourt Brace & Company, n.d. (I ed. 1969), p. 54. 110 Kojève describe aquí el imperio de Alejandro Magno, al que equipara a un estado universal: A.Kojève, Tyranny and Wisdom, cit., p. 170.

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La lógica despolitizante de la integración económica europea1 Natalie J. Doyle

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a crisis financiera contemporánea de la Unión Europea (UE) ha puesto claramente de relieve un aspecto importante del proceso histórico de integración, a saber, su sesgo estructural en favor de objetivos puramente económicos, aislados del contexto socio-político –un sesgo oculto por una retórica que hace referencia a una comunidad política final. La crisis pone de relieve lo que debería constituir el interrogante fundamental de cualquier estudio sobre la UE: ¿se trató de un proyecto neoliberal desde el inicio, como algunos críticos han sugerido o lo que vivimos hoy es el resultado de una transformación? Y, si este fuera el caso, ¿qué fue lo que causó esa evolución? Este artículo argumentará que la integración europea fue originalmente un proyecto liberal, no neoliberal, con dos objetivos interconectados: serenar las relaciones internacionales a través de la cooperación económica regional y fomentar la modernización económica. En gran medida, el proyecto fue producto de contingencias históricas. El espíritu liberal de los países europeos los volvió más receptivos al cambio ideológico de las décadas de 1980 y 1990, que en las sociedades occidentales promovía una nueva filosofía, ahora definida como neoliberal2. De acuerdo con el neoliberalismo, el mercado ya no es simplemente un medio para la distribución óptima de los recursos o un vehículo para la paz, como lo era para los pensadores liberales tradicionales, sino algo mucho más ambicioso: es el patrón fundamental de la vida social por su capacidad esencial para producir innovación. En este contexto, el estado adquiere la función de transformar la realidad social para acercarla todo lo posible a esta forma ideal, por lo que se aleja del rol mínimo que jugaba en el liberalismo clásico. Los críticos que califican la integración económica europea como neoliberal tienden a suponer que los suscriptores del Tratado de Roma, que estableció la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957, poseían una coherencia ideológica que se continuó en la UE3. Esta interpretación resulta problemática por dos razones principales. En primer lugar, reproduce, aunque en forma negativa, la narrativa teleológica usada por las elites en la década de 1990 para dar legitimidad a la gobernanza tecnocrática de la UE. Esta narrativa presentaba la UE como la extensión de un proyecto de paz original y por lo tanto encubría la falta de una visión política común. Tomaba puntualmente la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) como el momento fundacional de la integración europea, aunque de hecho la CEE no emergió del éxito de la CECA, sino más bien de su fracaso esencial, es decir el fracaso en inspirar una forma de comunidad política europea. Tal comunidad podría haber perseguido, a nivel regional, el objetivo de modernización industrial que inspiró la creación de

la CECA, al mismo tiempo que buscaba la reconciliación con Alemania en la posguerra. Sin embargo, con la excepción de un primer intento fallido en el área de la energía nuclear (Euratom), la modernización de los estados miembros continuó estando bajo la autoridad de los gobiernos nacionales, que la promovían a través de mecanismos de mercado o de planificación, según el país en cuestión. Las diferentes modalidades para abordar la modernización por parte de los estados miembros quedaron subsumidas en una concordancia sobre los beneficios de crear la CEE, no solo debido a la capacidad de la integración regional para apaciguar las tensiones que habían experimentado en el pasado, sino también por las supuestas ventajas de la liberalización del comercio para sus esfuerzos modernizadores. En segundo lugar, el énfasis puesto sobre un sesgo neoliberal congénito de la integración no puede ser responsable de la intensa resonancia que tuvo en Europa el cambio ideológico ocurrido a nivel mundial en la década de 1980, que permitió el surgimiento del mercado único como la mejor respuesta a los desafíos, tanto económicos como políticos, experimentados por los estados de Europa Occidental en la década previa. Esta renovada atención hacia la liberalización del mercado como vehículo privilegiado para una unificación política final –aún fomentada por la Comisión Europea (CE) en la década de 1980 como objetivo supremo– incentivó las acciones dirigidas hacia el establecimiento de la UE. Su consecuencia inmediata fue la aparición de una gobernanza tecnocrática “extra-nacional”. En la década de 1990, la autoridad de esta burocracia facilitó la dominación de un tipo específico de liberalización económica que favoreció la desregulación financiera. Desde principios del siglo XXI, hubo una creciente desconexión entre la liberalización económica y los objetivos sociales tales como el del empleo, a pesar de que este continuara siendo una meta crucial para los arquitectos del mercado único, entre ellos, el presidente de la Comisión Europea Jacques Delors4. Por lo tanto, para comprender el sesgo neoliberal de la gobernanza europea contemporánea es necesario identificar qué es lo que diferencia a la UE de su predecesora, la CEE, así como los lazos que las relacionan. Esto requiere reconocer la continuidad entre estas dos etapas de la integración europea. No se trata de una continuidad basada en una trayectoria dependiente (path dependency) sino, más fundamentalmente, una continuidad que debe ser explicada con referencia a la creación del mercado como un “talismán” de la unidad europea5. El Tratado de Roma que estableció la CEE fue el resultado de contingencias históricas, a partir de las cuales el objetivo de la unión política, concebido durante el período inmediatamente posterior a la guerra, se vio reducido a la liberalización del mercado. De

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haber una continuidad ideológica, no es la de un proyecto neoliberal, sino una creada por la arquitectura institucional específica y por el “guión” de “gobernanza económica” europea. En esta forma de gobernanza, las ideas desconectadas de su contexto sociopolítico original permanecieron fosilizadas. En el proceso, se concibió una ideología de unidad europea que a fines de la década de 1980 daba legitimidad simbólica a la creación del mercado único europeo. Los propulsores del mercado estaban especialmente motivados por el estancamiento económico de la segunda mitad de la década de 1970. Esta ideología abrió paso a una forma de gobernanza europea de alcance aún mayor, es decir, a una UE cuya estructura institucional nuevamente fue determinada por contingencias históricas, esta vez relacionadas con el fin de la Guerra Fría y la reunificación de Alemania. Esta arquitectura estuvo conformada por instituciones (la CE, el Tribunal Europeo de Justicia, el Consejo de la Unión Europea) en gran medida carente de los requisitos de responsabilidad democrática, y que se apoyaban en una definición funcional de legitimidad, es decir de “legitimidad por resultados” (output legitimacy), principalmente en el área económica6. En esencia, estas instituciones alteraron el equilibrio entre liberalismo y democracia que había apuntalado los intentos de los estados-nación por reconstruir su legitimidad después de la Segunda Guerra Mundial, un equilibrio afirmado sobre el compromiso del estado en proteger el crecimiento económico y fomentar la cohesión social. Esto se hizo promoviendo la emergencia de una opaca burocracia extra-nacional dedicada a la construcción y la regulación de un espacio de mercado y un sistema legal europeos, ambos distantes de los imperativos de la democracia, en parte debido a que no rendían cuentas frente a una esfera pública común7. El sistema “símilestatal” puramente liberal así creado se vio cada vez más fácilmente influenciado por redes de elite “europeas” cuyos intereses mostraban una creciente desconexión respecto a los de las sociedades nacionales, pero cuyas acciones basaban su legitimidad ideológica en la identidad “europea” superior promovida por la UE con referencia a los logros anteriores de la integración económica. Como resultado de la evolución del capitalismo desde la década de 1990 –su financiarización y globalización–, las instituciones europeas de la primera década del siglo XXI facilitaron la despolitización de los debates económicos buscada por una ideología ultra-liberal, los círculos empresariales y financieros transnacionales que se extendieron más allá de Europa. En la persecución de sus intereses específicos, estas elites usaron la UE para promover una noción minimalista de democracia, que por ello se vio reducida a una “sociedad política de mercado”. Se trata de una sociedad cuya misma política se inspira en las supuestas “leyes” de la vida social derivadas de la economía neoclásica8. Liberalismo y “neoliberalismo” europeos El consenso sobre el fomento del crecimiento económico y el objetivo de modernización que emergió después de la Segunda Guerra Mundial en los distintos países de Europa Occidental no constituía un programa político bien definido. Más bien, representaba una nueva forma de entender el rol del estado y, de hecho, podía abarcar un espectro de visiones políticas que iban desde el liberalismo a la socialdemocracia. Reconocía el rol necesario del estado para mitigar las consecuencias sociales negativas del liberalismo en la esfera económica, especialmente con respecto al empleo, y se oponía a la clásica creencia liberal de la obsolescencia del estado. Como tal, pasó a ser la base de la conversión de los estados-nación de Europa Occidental en estados de bienestar y proporcionó numerosos bienes públicos. Estos programas se encuentran ahora amenazados en los estados miembros más antiguos de la UE. Es necesario distinguir entre el liberalismo como forma social afirmada en la primacía de la “sociedad civil” sobre el estado –res-

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pecto de la libertad económica y los derechos individuales– del liberalismo como ideología política que considera a la libertad el valor supremo de la sociedad9. Esta distinción es importante para evaluar lo que hoy se analiza como “neoliberalismo” y, por extensión, su papel en la historia de la integración europea. Destaca, además, la necesidad de responder por la distinta resonancia que adquiere esta ideología liberal en diferentes contextos socio-históricos. De hecho, se debe distinguir entre la forma en que algunos pensadores usaron el término “neoliberalismo” antes y después de la Segunda Guerra Mundial, para argumentar en favor de una renovación del liberalismo económico, y el uso contemporáneo del término en referencia a la aparición de una ideología de extremo laissez-faire facilitada por la crisis del modelo de crecimiento económico de posguerra evidente en la década de 1970. A partir de fines de los años setenta, esta ideología neoliberal elaboró una crítica radical del estado de bienestar y propugnó una transformación de las relaciones sociales inspirada en la representación utópica de las relaciones de mercado promovidas por la Facultad de Economía de Manchester en el siglo XIX. El vínculo entre estos dos períodos históricos es la rehabilitación de los análisis radicales formulados después de la Segunda Guerra Mundial por economistas liberales tales como Friedrich Hayek y Milton Friedman, cuyos análisis estaban condicionados por las sospechas que despertaba el estado, heredadas de la experiencia del nazismo, y por su hostilidad hacia el papel desempeñado por las ideas socialistas en el surgimiento de ideologías políticas autoritarias. Estos autores habían recibido escasa atención en las décadas de 1950 y 1960, pero su auge se vio posibilitado por la forma en la cual la crisis económica puso en duda lo que había sido el paradigma económico predominante –conformado por la interpretación de Keynes de la Gran Depresión–, aunque no siempre sus propuestas políticas10. Otro factor era el nuevo individualismo de la sociedad. La creciente influencia de una ideología liberal radical durante la década de 1980 solo puede ser explicada con referencia al progreso del liberalismo como forma social. Éste estaba relacionado con el surgimiento, a partir de principios de la década de 1970, de un nuevo Zeitgeist social que se rebelaba contra la autoridad del estado y la limitación de las libertades individuales, y convergía con el resurgimiento del liberalismo económico, a pesar de que este último estaba asociado con valores neo-conservadores. En las décadas siguientes, esta convergencia facilitó el progreso de la globalización capitalista, el crecimiento de empresas multinacionales y con ellas la aparición de redes transnacionales de elites empresariales y financieras operando a escala global. A través del lobbying y la influencia de los medios de comunicación, estas elites promovían programas políticos que buscaban generalizar el uso de transacciones de mercado contractuales. Estos programas ultra-liberales ejercían influencia debido a que ganaba terreno una nueva definición funcional de legitimidad democrática, que resultaba de una larga transformación de las relaciones entre el estado y la sociedad. La definición original del término, que apelaba al concepto de un mandato popular del gobierno asegurado principalmente a través de elecciones, aun se apoyaba hasta cierto punto en una visión pre-liberal de subordinación de la sociedad al estado. Esta visión provenía de la democratización del antiguo lenguaje de soberanía del estado desempeñada por el estado-nación. En el curso de las décadas de 1950, 1960 y 1970 se impuso la necesidad de definir la legitimidad del estado a partir de la forma en que un gobierno respondía a las necesidades de la sociedad, y cómo ejercía su poder11. Después de la década de 1970, como consecuencia de la crisis de la economía industrial fordista, este nuevo registro funcional de legitimidad pasó a ser objeto de un lenguaje de eficiencia definido en términos económicos más estrechos, al mismo tiempo que las acciones del estado se vieron limitadas por la necesidad de reconocer la pluralidad de intereses presente en la sociedad. Este cambio fue identificado por primera vez por Michel Foucault a fines de los años setenta y teorizado a partir de la no-


El sistema “símil-estatal” puramente liberal así creado se vio cada vez más fácilmente influenciado por redes de elite “europeas” cuyos intereses mostraban una creciente desconexión respecto a los de las sociedades nacionales, pero cuyas acciones basaban su legitimidad ideológica en la identidad “europea” superior promovida por la UE con referencia a los logros anteriores de la integración económica.

ción de “gubernamentalidad” (gouvernementalité). Con la traducción al inglés de los cursos en los cuales fue analizada, la definición de gubernamentalidad de Foucault ha adquirido influencia en la literatura contemporánea sobre “neoliberalismo”, en una forma que ha alimentado el análisis de la crisis contemporánea de la UE12. El trabajo de Foucault sobre la evolución de la gubernamentalidad liberal reveló primero cómo el poder del estado moderno ya no era disciplinario sino de tipo “pastoral”, y como estaba moldeado por los discursos del conocimiento. Ofreció útiles perspectivas sobre la forma en la cual el estado se había transformado en un tipo de “bio-poder”, donde la encarnación neoliberal no moldeaba el comportamiento de los individuos, sino su propia subjetividad. No obstante, el uso de la noción de gubernamentalidad neoliberal para evaluar la evolución de las instituciones europeas tiene un valor limitado13, dado que el análisis del poder por parte de Foucault reduce el estado a la dimensión de gubernamentalidad, ocupado exclusivamente en la necesidad de controlar las poblaciones, y desatiende su función social relacionada con el registro simbólico de la legitimidad analizada anteriormente, cuya evolución se vio afectada por la integración europea. Democratizado, el lenguaje de soberanía produjo identidades nacionales que dieron forma a una nueva comprensión de las relaciones entre el estado y la sociedad. Sin importar cuán “imaginarias” fueran, después de las dos guerras mundiales, estas identidades se emanciparon de la mentalidad imperialista original de soberanía del estado-nación. Las sociedades europeas comenzaron a aceptar mejor la necesidad de establecer relaciones pacíficas con otras comunidades nacionales, y este interés por la paz facilitó la integración, que, a su vez, llevó a los estados-nación a identificar los beneficios de la cooperación económica, que retroalimentó la pacificación de las relaciones internacionales. El registro simbólico de la legitimidad del estado fue la base de la participación democrática en el proceso de toma de decisiones políticas, pero en todas las sociedades occidentales su importancia fue erosionada por la nueva legitimidad funcional. En Europa, como resultado de la integración económica, el fenómeno se vio agravado por la aparición de un nivel crecientemente autónomo de gobernanza, que potenció el nuevo discurso neoliberal de legitimidad, encapsulado en la noción de “nueva gobernanza” modelado sobre teorías de la administración (management theories)14. La sensibilidad “neoanarquista” de Foucault hizo que no se interesara demasiado por la cuestión de quién ganaba poder a través de la gubernamentalidad neoliberal y cómo lo hacía15. No obstante, la cuestión es importante, dado que se encuentra en el centro del rompecabezas de la crisis financiera contemporánea, a saber, que de ningún modo la crisis parece haber minado la hegemonía del discurso promovido por el ideal de “buena gobernanza”. En este sentido, es importante distinguir entre el papel desempeñado por las élites transnacionales en el mantenimiento de esta hegemonía y el desempeñado por el contexto social que ofreció escasa resistencia a la violación de los intereses privados en las instituciones del sector público.

Críticos contemporáneos tales como Philip Mirowski han intentado contrarrestar las limitaciones de la crítica foucaultiana de gubernamentalidad neoliberal al pasar del impreciso lenguaje del poder al de la dominación intelectual –la dominación de un “pensamiento colectivo” neoliberal– y al explorar sus lazos con actitudes sociales o “neoliberalismo ordinario”16. Sin embargo, la capacidad heurística de este intento de trascender el paradigma foucaultiano es limitada en su dimensión casi “conspiratoria”, dado que ofrece una interpretación simplista de la historia de la gobernanza europea. Volviendo al análisis pionero de Foucault de 1979 sobre la genealogía intelectual de “gubernamentalidad neoliberal”, los críticos de la “Europa neoliberal” pusieron excesivo énfasis en una continuidad ideológica directa entre las formas extremas de pensamiento liberal que ocuparon una posición marginal en los debates sociales y políticos de las décadas de 1950 y 1960, y el proyecto ultra-liberal perseguido por algunas elites desde fines de la década de 1990. Un caso puntual es la importancia concedida a la influencia de las ideas ordoliberales alemanas de posguerra17, que pasa por alto la diferencia entre el contexto de las décadas de 1950 y 1960 –con la regulación del capitalismo industrial y financiero por los estados-nación– y el contexto de la globalización financiera contemporánea18. A partir de las ideas de Foucault, los críticos destacan con razón las raíces ideológicas europeas del neoliberalismo británico y estadounidense de la década de 1980, según se ejemplifica en la sociedad Mont Pélerin19, pero desestiman la importancia de la escisión desarrollada en el curso de la década de 1960 y de la posterior americanización, que indujo a muchos seguidores europeos del liberalismo económico del “viejo estilo” a renunciar a dicha sociedad20. En el proceso, algunos críticos ponen excesivo énfasis en el papel de la ideología en la creación de las instituciones europeas y proponen un relato de los esfuerzos integradores de los estados europeos occidentales en las décadas de 1950, 1960 y 1970 que los muestra motivados por un programa ideológico conducente a la creación de la UE y que, desde el inicio, está dirigido a una liberalización económica total de las sociedades nacionales. Sin embargo, estos esfuerzos integradores estuvieron originalmente motivados por intereses nacionales relacionados con la necesidad de asegurar la cohesión social a través de acciones del estado más efectivas para promover el crecimiento económico y para fomentar un ambiente social protector del empleo y los estándares sociales. Integración europea, legitimidad del estado y la cuestión del liderazgo francés La creación de las instituciones europeas debe ser, por lo tanto, analizada en primer lugar dentro del marco histórico de la necesidad de legitimidad funcional del estado y de cómo esta necesidad, en el contexto de la dependencia de los Estados Unidos que vivía la Europa de posguerra, pasó a ser objeto de complejas negociaciones internacionales. La noción misma de gobernanza que se volvió influ-

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yente en la década de 1960 en todo el mundo occidental había sido moldeada por una teoría política originada en los Estados Unidos21, asociada con la emergencia, a fines de la década de 1940, de una visión estructural-funcionalista de la sociedad influenciada por la cibernética. Bajo la forma de una teoría de sistemas, esta mirada de la ciencia política interpretaba la sociedad como una entidad integradora auto-regulada, y promovía una definición funcional/tecnocrática y, hasta cierto punto, elitista del rol del estado. El propósito era usar el conocimiento de expertos para fortalecer la capacidad de la sociedad para lograr la integración de sus miembros individuales en el sistema social, a través de la interdependencia. Los pensadores estructurales-funcionalistas estadounidenses que trabajaban en círculos académicos –grupo que incluía a exiliados alemanes– mantuvieron vínculos con el gobierno de Estados Unidos durante los años de guerra. Su concepto de modernización alimentó las decisiones adoptadas después del conflicto bélico, en particular con respecto a las políticas referidas a la Alemania de posguerra22. Algunos de estos pensadores, como por ejemplo Ernst Haas y Carl Friedrich, también intervinieron en la creación del nuevo paradigma teórico “neo-funcionalista” de las relaciones internacionales, que aplicaba la concepción estructural-funcionalista de integración formulada por la sociología al ámbito de las relaciones entre los estados23. Este paradigma proponía una estrategia que vería la transformación de las relaciones entre los estados-nación europeos a través de la integración económica. La integración aseguraría las credenciales democráticas de cada estado-nación individual al cumplir con el requisito de proveer prosperidad, y la interdependencia económica entre los estados conduciría entonces, en forma casi orgánica, a la integración política. En última instancia, esto tornaría obsoletos los reclamos nacionalistas y llevaría a la paz, lo que incrementaría la legitimidad del estado democrático24. La visión articulada por los neo-funcionalistas combinaba el espíritu pacifista del federalismo europeo de la década de 1930 con la admiración por la cohesión social de la sociedad estadounidense, percibida como el resultado de su conocimiento de la modernidad en términos de procesos de modernización. Esta visión fue presentada a las élites de gobierno como antídoto de los excesos ideológicos de la década de 1930 asociados con la supervivencia dentro de la democracia de un lenguaje de legitimidad del estado basado en la soberanía. El neo-funcionalismo jugó un papel importante en la Europa de la década de 1950, asociado a las operaciones de las redes trasatlánticas de influencia de las élites, con algunas figuras estadounidenses con ascendencia en la administración de Truman, y aún más en la de Eisenhower, identificando en la creación de una unión política europea (con preferencia en una forma federal) una solución para las necesidades de política exterior de los Estados Unidos25. La influencia ejercida por estas elites se canalizaba por múltiples medios y formas a través de los distintos países de Europa Occidental. Sin importar cómo fue aplicada, es obvio que promovió cierta visión de cómo debía perseguirse la modernización en Europa. En este aspecto, las teorías de la integración pueden ser consideradas precursoras de las teorías de modernización que aparecieron a principios de la década de 1960 en el contexto de la Guerra Fría y de la necesidad de asegurar la democracia liberal en el mundo en desarrollo26. Los siguientes puntos se concentran específicamente en el papel desempeñado por las élites francesas de posguerra que tuvieron influencia determinante sobre el curso de la integración europea. Éstas se apropiaron de la visión estructural-funcionalista de la modernización, pero le dieron una nueva inflexión que privilegió el papel que debía desempeñar el liderazgo burocrático del estado, en oposición a los puros mecanismos del mercado. Esto dio origen a la primera forma de gobernanza económica europea. Como ha demostrado el trabajo de Alan Milward, la preferencia francesa por el liderazgo del estado reflejaba un consenso más amplio en Europa Occidental27. Con el objeto de ganar el apoyo de los Estados

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Unidos para su proyecto de integración económica sectorial en las industrias del carbón y el acero, a pesar del temor de que solo alentaría la formación de un cártel internacional que distorsionaría el mercado, las elites francesas usaron un discurso neo-funcionalista de unidad en una Europa federada28. Este discurso ligaba la creación de la CECA al deseo de paz de los ciudadanos, pero también al deseo de los estadounidenses de una unidad política en Europa Occidental29. La dimensión de la paz proporcionó otro nivel de legitimidad ideológica al proyecto de gobernanza económica “europea” que fortalecía la autoridad de su aparato burocrático a pesar de la falta de responsabilidad democrática directa. En el curso de la década de 1950, la evolución histórica fortaleció el reclamo de un entendimiento más liberal de la modernización impulsada por el mercado, por lo que la liberalización del comercio pasó a ser el tema dominante de la integración económica. Se creó una unión aduanera regional apoyada por la burocracia europea y, en principio, inspirada en el diseño tecnocrático francés de la CECA. Esta burocracia promovía el liberalismo económico, pero como forma de lograr el crecimiento económico para asegurar la cohesión social, que seguía siendo responsabilidad de los estados-nación como condición de su legitimidad y sus credenciales democráticas. No obstante, la creación de la CEE estableció un marco ideológico e institucional dentro del cual, y en un contexto histórico diferente, la liberalización del mercado podía llegar a ser sinónimo de cooperación política europea sobre cuestiones económicas y, posteriormente, incluso su verdadera razón de ser. Los acontecimientos que se sucedieron en el curso de las décadas de 1980 y 1990 no pueden ser disociados de la ambigüedad esencial que caracterizó el papel desempeñado por el liderazgo francés en la conceptualización original de la integración europea y su evolución. Por una parte, como medio para alcanzar los objetivos sociales del estado francés, constituyó una genuina europeización y apertura a la cooperación; por otra parte, también era una forma de fortalecer la soberanía del estado francés, al proyectar su influencia en Europa Occidental y luego en el exterior. Esta ambigüedad es más evidente en el papel desempeñado por el Partido Socialista Francés en la creación de la UE. Después de ganar las elecciones de gobierno en 1981, el Partido Socialista descubrió los límites que pesaban sobre las acciones del estado debido a la nueva forma asumida por el capitalismo en el curso de la década de 1970. Este descubrimiento no solo indujo una conversión a los méritos de la liberalización económica, también lo llevó a comprender la necesidad de una integración europea más profunda para que el estado francés pudiera continuar ejerciendo cierto grado de soberanía en los asuntos económicos. Esta soberanía tenía principalmente objetivos sociales, tal como ejemplifica el enfoque de Jacques Delors como presidente de la CE. Sin embargo, debido a las contingencias históricas, estos objetivos pronto se vieron acoplados a los objetivos geopolíticos tradicionales. Con la caída del Muro de Berlín y la perspectiva de la reunificación alemana, el proyecto de liberalización económica se fusionó con la necesidad imperativa de asegurar la influencia francesa sostenida, tanto en la esfera económica como política. Esta situación impartió mayor ímpetu a la creación de la UE, pero también centró la atención en la unión monetaria como símbolo del poder político, punto sobre el que François Mitterrand insistió como condición para la conformación del mercado único propuesto. Paradójicamente, esto marcó el momento en el cual “Europa”, después de haber sido francesa, también se convirtió en alemana, dado que la fortaleza de la tradición monetaria liberal alemana inspiró el diseño de la Unión Monetaria Europea, con un banco central autónomo salvaguardando únicamente la fortaleza de la divisa común30. De esta fusión de tradiciones estatales emergió la arquitectura institucional despolitizada de la UE, caracterizada por un brazo tecnocrático y un cuerpo jurídico que era salvaguardado por un tribunal cuyas sentencias se basaban en tratados anteriores firmados por los gobiernos en diferentes contextos históricos.


A continuación sigue un análisis de aquellos contextos históricos que destacan la lógica de despolitización en la cual la integración económica europea se vio atrapada cuando facilitó su conversión a la “nueva gobernanza” ultra-liberal a partir del año 2000. Primera fase de la integración europea: del concepto estadounidense de la modernización a la elección del mercado En la Europa de posguerra no había un “proyecto” ideológico común de unidad política que fuera claro, ni una fuerte voluntad de reactivar las visiones federales que existían antes de la guerra. Una fe compartida en las virtudes de la modernización industrial permitió a los europeos hallar terreno común en el plano económico, gracias a su deseo de buscar una mayor productividad. En parte, esta fe se basaba en el Programa para la Recuperación Europea (European Recovery Program) de los Estados Unidos, conocido como Plan Marshall, que combinaba los objetivos económicos y políticos de asegurar la recuperación económica de Europa como destino para las exportaciones estadounidenses, y de construir un bloque estratégico común en Europa Occidental que compartiera el compromiso de los Estados Unidos con el libre mercado y la democracia31. Aunque el Plan Marshall no tenía un conjunto de principios claramente definido, se basaba en una interpretación del éxito económico estadounidense informado por una filosofía económica “fordista” que destacaba los méritos de la producción masiva, las grandes empresas, el taylorismo, la estandarización. Esta filosofía visualizaba la expansión del mercado como la clave de la productividad, que coincidía con el objetivo de unión política en Europa. Además, podía ser usado para promover la meta de reconstrucción económica europea al solucionar el problema de la “brecha del dólar” y presentarlo como promotor del crecimiento de un comercio multilateral equilibrado en escala global, perdido desde 1914. El concepto de integración conectaba estos distintos objetivos. Esta visión incorporó objetivos modernizadores que podían ser perseguidos en asociación con políticas que en principio no se basaban en los mecanismos de mercado a los cuales los estadounidenses atribuían su propio éxito económico32. Concordaba con el compromiso con el bienestar social que caracterizaba la filosofía política de la Democracia Cristiana dominante en la era de posguerra y que produjo el modelo europeo de capitalismo33. En Europa Occidental, además de ser responsable por el mayor bienestar, el estado desempeñaba el papel de árbitro en las negociaciones entre las empresas y los sindicatos, sin importar si estaba o no involucrado directamente en la actividad económica. Esto dio lugar a la aparición de diferentes formas de capitalismo “negociado” o “consensual”, a menudo subsumidos bajo el rótulo común de “modelo del Rin”34, tal como lo popularizó el enfoque de “variedades de capitalismos” de la economía política35. La visión que inspiraba al Plan Marshall y sus “misiones de productividad” tuvieron una recepción ambivalente en los países de Europa Occidental, pero alcanzó primero una fuerte resonancia en Francia36 por la posibilidad de converger con una tradición tecnocrática ligada a la extendida influencia de ingenieros en el servicio público de alto nivel37, como se puede apreciar en la propuesta francesa para la creación de la CECA38. En esencia, la CECA surgió por la comprensión por parte de los funcionarios franceses de que la cooperación franco-germana era la única forma de resucitar el Plan Monnet para la modernización de posguerra de la economía francesa. Este plan, afirmado sobre el control de la producción alemana de carbón y de acero bajo la tutela de la autoridad del Ruhr, había sido rechazado por los Estados Unidos debido al interés de este país por acelerar la recuperación de Alemania como imperativo de la Guerra Fría. Para los franceses, esta modernización económica no podía ser disociada de la reafirmación política del país a nivel mundial y su liderazgo en Europa continental. Esto plantea el difícil interrogante de comprender cuán ge-

nuinos eran los líderes franceses detrás de la creación de la CECA en su uso del lenguaje neo-funcionalista y en su compromiso con el objetivo supremo de unidad política federal. El interrogante fue planteado inicialmente por Milward en el capítulo de apertura de su visión “revisionista” de la historia europea –“revisionista” porque hacia principios de la década de 1990 la narrativa ideológica oficial de la integración europea impulsada por la CE estaba firmemente arraigada. Esta narrativa presentaba a la CE como el embrión de un gobierno europeo supranacional que establecía una antítesis entre los estados-nación y las Comunidades Europeas (entonces la UE), y planteaba un determinismo europeo hacia el federalismo39. La cuestión de saber cuán “federalista” era realmente la integración europea inicial se ve complicada por el tema del rol de las redes trasatlánticas antes mencionadas. Esto es particularmente evidente respecto del papel desempeñado por Jean Monnet, el primer presidente de la Alta Autoridad de la CECA y “santo patrono” de la integración europea, cuyas relaciones con las elites empresariales estadounidenses, y a través de ellas con las elites políticas, están bien documentadas40. Todos estos interrogantes referidos a la retórica federalista de la integración inicial pierden su importancia si se considera que la integración europea se originó en las necesidades de legitimidad de los estados-nación. Cabe destacar que estas necesidades no siempre eran buscadas en formas totalmente coherentes, dado que intervenían diferentes sectores del estado con sus propias prioridades específicas. Mientras que en la década de 1950 se centraban en la provisión de bienestar y paz –esta última planteada a través de una retórica de unidad federal–, en el curso de las décadas de 1960 y 1970 se asociaron a un nuevo entendimiento de las relaciones entre estado y sociedad. Este se hizo cada vez más incompatible con el espíritu original, tecnocrático y elitista de la integración europea, pero paradójicamente también lo potenció. En consecuencia, en el corazón de la integración europea siempre hubo una tensión entre las aspiraciones post-nacionales y el apego sostenido a la forma política del estado-nación. Esta tensión replicaba en otro nivel la tensión existente dentro de cada estado-nación entre el lenguaje clásico de legitimidad del estado en términos de soberanía y su definición funcional liberal. La liberalización del mercado como herramienta de convergencia económica: la creación de la CEE Tal como se observó con anterioridad, la necesidad de conciliar diferentes registros de legitimidad se vio complicada por el contexto de la Guerra Fría y el papel crucial que las autoridades estadounidenses esperaban que desempeñara Alemania Occidental dentro de la Europa unida. La Guerra Fría ligó las perspectivas de una Comunidad Política Europea, propuesta por primera vez en 1952, a una Comunidad Europea de Defensa, lo cual destruía sus posibilidades de ser ratificada por los franceses y dejaba al mercado como mecanismo remanente para la futura integración41. En el curso de la década de 1950, la visión de la unidad europea se alejó del objetivo de construcción política que había animado el final de los años cuarenta. Este cambio de énfasis se debía en parte a la propia Guerra Fría, dado que el mercado reivindicaba su atracción frente a una economía dirigida por el estado. El liberalismo económico recuperó ascendencia sobre la toma de decisiones de los gobiernos, incluso en Francia. Esto se evidenció cuando los asesores de De Gaulle lo persuadieron de los beneficios de la CEE, a pesar de su desconfianza original, y lo llevaron a adoptar el programa Pinay-Rueff de reformas liberales como parte de la preparación de la economía francesa para el mercado común42. Este primer cambio en favor del mercado veía cómo los beneficios del libre comercio –activamente promovido por los Estados Unidos entre mediados y fines de la década de 1940 como parte de su visión de un nuevo sistema de comercio mundial– ocupaban un papel cada vez más destacado en las negociaciones europeas. El tema del comercio era particularmente importante para las nece-

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Es necesario distinguir entre el liberalismo como forma social afirmada en la primacía de la “sociedad civil” sobre el estado –respecto de la libertad económica y los derechos individuales– del liberalismo como ideología política que considera a la libertad el valor supremo de la sociedad.

sidades de legitimidad funcional de los estados del Benelux, puesto que dependían de los intercambios comerciales con los países más grandes. Esto permitió su compromiso con el concepto de una unión aduanera más amplia, a fin de ganar influencia y fusionarse con el discurso de “destino común”43 iniciado por la CECA44. El Tratado de Roma que siguió a este cambio no representó un apoyo al liberalismo económico puro. Incorporó diversas cláusulas con objetivos más amplios, incluyendo algunas disposiciones en materia social y fiscal. La introducción de la política agrícola común es un típico ejemplo de un objetivo de “bienestar”45. No obstante, el tratado establecía un marco ideológico que daría forma a las negociaciones futuras a través del incentivo de la convergencia económica regional, visualizada como un objetivo afirmado sobre una expansión del mercado que tenía su propia lógica liberal, incluyendo la liberalización financiera. La cuestión de la liberalización del mercado se vio descontextualizada y despolitizada a medida que se desarrollaron las instituciones “extra-nacionales” de la gobernanza europea. Al mismo tiempo, algunos de los objetivos relacionados con la liberalización del mercado, tal como estaban definidos por la retórica del Tratado de Roma, adquirieron un significado distinto en el curso de las décadas de 1970 y 1980. Las consecuencias se revelaron cuando la UE adquirió autoridad en áreas que el Tratado de Roma había reservado a la acción nacional. En particular, el énfasis puesto sobre la construcción del mercado establecía un marco de competencia basado puramente en los precios, con independencia de los costos asociados. Este marco puso en riesgo el objetivo de convergencia económica al impedir el desarrollo de la lógica de complementariedad económica entre los estados miembros –en riesgo porque la complementariedad económica habría inducido, a su vez, una lógica de solidaridad capaz de modernizar toda la región46. Los funcionarios que ocupaban posiciones vinculadas directamente con la lógica del mercado fueron investidos con mayor poder, y la política de la competencia ejerció una influencia determinante desde la década de 199047. La crisis de la década de 1970 y las nuevas restricciones sobre la legitimidad del estado: reactivación de la integración a través del mercado La historiografía dominante en materia de integración europea tiene dificultades para establecer una clara periodización en lo que respecta a los años que van desde la reunión cumbre de 1969 en La Haya, que proclamó la ampliación de la CEE (y su incursión en la cooperación de la política exterior), hasta el Acta Única Europea de 198648. Existen diferentes relatos disponibles, según si el enfoque es principalmente económico o político, si el foco está centrado sobre las instituciones europeas, sobre el espíritu detrás de su creación (“símil federal” o intergubernamental) o sobre el contexto más amplio, sea nacional (como la renuncia de De Gaulle a la presidencia de Francia) o global (por ejemplo, la crisis del petróleo). El punto de vista de este artículo es que la década de 1970 es importante por cuanto revela la crisis del modelo fordista de capitalismo industrial, disparada por su creciente incapacidad para proveer tanto rentabilidad como empleo49. Esta crisis, compartida por los Estados Unidos, provocó tensiones más profundas entre Europa

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Occidental y aquel país luego de la decisión de abandonar la convertibilidad del oro con del dólar que respaldaba el sistema monetario internacional y, posteriormente, el enfoque adoptado durante la crisis energética desencadenada por la decisión de la OPEC de incrementar el precio del petróleo50. Estas crisis interactuaron con factores internos relacionados con los cambios sociales. Resumiendo, las expectativas de mejor estándar de vida de una nueva clase media chocaron con la caída de la rentabilidad empresarial. El estado de bienestar que había crecido con el auge económico (y que en gran medida se retroalimentaba de él) se convirtió en el blanco cada vez más frecuente del renovado pensamiento derechista (especialmente en el Reino Unido y los Estados Unidos) como principal culpable de la crisis. Esto debilitó fundamentalmente el “asentamiento de clase” sobre el cual los estados-nación de Europa Occidental habían reconstruido su legitimidad después de la Segunda Guerra Mundial y sus sistemas de representación política, resultados que fueron posibles debido a que “la estabilidad de la democracia parlamentaria, la evolución del estado de bienestar y de servicios, y el auge económico se habían reforzado mutuamente en un “círculo virtuoso”51. El fin de este círculo virtuoso estaba relacionado a la “crisis de gubernamentalidad”52 de la democracia a través de las elites gubernamentales, comerciales y académicas, lo que señalaba un cambio en el equilibrio de poder que hasta entonces había favorecido a la fuerza de trabajo. La integración económica había sido una parte esencial de la evolución de los estados de Europa Occidental después de la Segunda Guerra Mundial. A fin de crecer en términos económicos, estos países habían elegido abrir sus mercados. La dependencia de los Estados Unidos en los años cincuenta, en términos de capitales y defensa, los había empujado por la vía de la regionalización económica conducente a la creación de un nivel adicional de acción estatal. Esta gobernanza económica europea se benefició de un amplio “consenso permisivo”, dado que los electores de fines de la década de 1950 y principios de la de 1960 aún tenían alto nivel de confianza en sus gobiernos nacionales. Las sociedades aún no habían comenzado a cuestionar su estilo paternalista, como hicieran a partir de fines de la década de 1960. No obstante, en la década de 1970, el círculo virtuoso que relacionaba el crecimiento económico con la estabilidad política se convirtió en un “círculo vicioso”: la exposición a la europeización y, más ampliamente, a las transacciones económicas internacionales globales generaron consecuencias económicas y sociales negativas que, a su vez, incentivaron mayores demandas de bienes públicos. El círculo virtuoso fue destruido por las crecientes interdependencias económicas que impidieron que los estados-nación cumplieran con las exigencias competitivas de desempeño socio-económico y de legitimidad democrática. A fin de cubrir la brecha entre estas mayores demandas y la menor efectividad de las herramientas a su disposición, los gobiernos europeos buscaron en el ámbito internacional las formas de recuperar su influencia sobre los resultados económicos. De hecho, al buscar mayor apalancamiento en las instituciones europeas, los estados miembros de la CEE debieron implicarse en “un proceso que condujo a su propia erosión”53. Esto socavó el consenso permisivo y aumentó la importancia de la cuestión del “déficit democrático” de las instituciones de la CEE a partir de finales de la década de 197054.


Para los estados de Europa Occidental había dos respuestas posibles: el fortalecimiento de la cooperación intergubernamental, a pesar de su limitada efectividad, o la construcción de un estado federal que hubiera amenazado el status quo constitucional que había asegurado el sistema parlamentario. La federalización habría conducido a una pérdida aún mayor del centro político y, por lo tanto, agravado potencialmente la incapacidad de los estados para responder a las expectativas de sus ciudadanos. De hecho, el Tratado de Maastricht de 1992 que estableció la UE abrió un camino intermedio: el desarrollo de una nueva forma de estado basada en la “fusión” de instrumentos nacionales y comunitarios55. Esto constituyó un intento tendiente a combinar mayor eficacia política con la garantía de que los estadosnación retomaran un papel importante. La creación de este estado “fusionado” (fusional state) (analizado primero por Majone como estado regulatorio56) fue declarada sobre la reactivación del proyecto de construcción de un mercado bocetado en el Reporte Spaak, que había allanado el camino para la creación de la CEE57. Los desarrollos antes analizados no podrían haber ocurrido sin un cambio en el pensamiento de las élites francesas hacia la europeización de sus objetivos nacionales de política exterior (en oposición a la defensa gaullista de un intergubernamentalismo estricto). Iniciada por Pompidou en respuesta a una iniciativa de los Estados Unidos de 1973 para reforzar sus interrelaciones militares, políticas y económicas con Europa (el “año europeo” de Kissinger), este cambio se caracterizó por una innovación discursiva crucial: la noción de identidad europea como base para la aceptación de la legitimidad autónoma de la CEE58. Esta innovación preparó el terreno para la “fusión” antes analizada, de manera tal que en última instancia potenció el rol de la CE en el servicio de un “interés europeo” definido principalmente en términos de mercado. Con el Acta Única Europea de 1986, esta fusión generó una síntesis paradójica: el espíritu francés de la planificación burocrática se combinó con el pensamiento económico liberal alemán, a fin de incentivar a los burócratas europeos a concebir su misión como creadora de un mercado europeo “perfecto” a través de esfuerzos regulatorios. A pesar de su exclusivo foco sobre el mercado, cuando el Acta Única Europea entró en vigencia en 1987, aún era esencialmente un proyecto político que buscaba fortalecer la capacidad de los estados-nación. El proyecto basaba su legitimidad en el hecho de que el programa de integración europea a través de la liberalización del mercado, que había inspirado el Tratado de Roma, en realidad aún no se había completado. El objetivo de Jacques Delors como presidente de la CE continuaba siendo el crecimiento económico como medio para asegurar el empleo. Al continuar con el concepto cuantitativo fordista de la productividad, la solución ofrecida era un incremento del ámbito del mercado. No obstante, el problema que enfrentaban los países de Europa Occidental era la necesidad de competir con la transformación cualitativa desde el industrialismo a una nueva forma de economía “posindustrial” basada en la tecnología informática que había sido iniciada por Estados Unidos y Japón. El retorno a la solución del mercado y el Consenso de París: Europa y la globalización financiera En la década de 1980, cuando la CE buscaba reactivar la integración económica europea, el desafío consistía en reunir suficiente apoyo para un nuevo poder estatal a nivel europeo. La opción de integración del mercado y de continuidad con el Reporte Spaak, a través de una revisión del Tratado de Roma, no era simplemente el resultado de una path dependency institucional. Como ha demostrado Nicolas Jabko59, de hecho, se debía al poder de las ideas, no porque los defensores del proyecto en la CE abrazaran la nueva mentalidad ultra-liberal evidente en el Reino Unido y los Estados Unidos, sino simplemente porque debían reunir un gran número de electores alrededor de una estrategia común, la creación de la UE, y esto a pesar

de la diversidad de enfoques nacionales. El lenguaje del mercado único era suficientemente polisémico como para ganar el apoyo de un proyecto político que, al tiempo que liberalizaba mercados, creaba una poderosa autoridad burocrática a nivel europeo, que captaba legitimidad del lenguaje de la unidad europea60. Dicho de otro modo, el camino del liberalismo económico era, en gran medida, una opción estratégica por parte de la CE, no una de principios. Esto nos lleva al papel determinante desempeñado por los políticos franceses, especialmente el rol del Partido Socialista Francés. La decisión francesa de presionar en favor de la creación de la UE puede ser rastreada hasta su origen en el famoso “giro en U” del Partido Socialista Francés para aceptar las realidades del mercado a principios de la década de 198061. Después de la elección de François Mitterrand como presidente, en 1981, el primer gobierno socialista liderado por André Mauroy se embarcó en un programa de reactivación y redistributivo impulsado por el gasto público y la nacionalización. El franco fue sancionado por la especulación en los mercados financieros, y se produjo una fuga de capitales en búsqueda de perspectivas de inversión más favorables. El Partido Socialista Francés estaba profundamente dividido respecto del tipo de respuesta a adoptar, pero algunos de sus miembros cercanos a las élites financiero-administrativas francesas, entre ellos Delors como ministro de Finanzas, se convencieron de que los controles de capital eran ineficaces y sólo afectaban a las clases medias cuyo apoyo era crucial para el destino del Partido Socialista. En consecuencia, propiciaron la implementación de restricciones presupuestarias, la estabilidad monetaria en solidaridad con los miembros del Sistema Monetario Europeo y la liberalización de las transacciones financieras, implementada desde 1983 junto con la desregulación del sector bancario. Estas dos últimas medidas fueron percibidas como imperativos modernizantes, pero también como herramientas que permitían a la clase media tener acceso a los beneficios del capital financiero62. La experiencia de la crisis financiera también convenció a Delors y otros funcionarios franceses de que Francia no sería capaz de ejercer influencia sobre la economía europea mientras estuviera dominada por la moneda alemana y que se debía buscar una Unidad Monetaria Europea, objetivo que Delors más tarde pudo facilitar al ser nombrado presidente de la CE, en 1985. La unión monetaria había sido analizada previamente como una extensión lógica de la unión aduanera, pero desde una perspectiva keynesiana63. Este enfoque había sido posteriormente desacreditado en el curso de la década de 1970, con el resurgimiento de la economía neoclásica en la forma del monetarismo de Friedman64. Este era el contexto de la ambición francesa por constituir una potencia económica europea contra los Estados Unidos, basada en la fortaleza económica y monetaria de Alemania. Francia alentó la reactivación de los programas liberales que habían sido discutidos al principio en la redacción del Tratado de Roma, incluyendo la desregulación financiera. Este giro hacia el liberalismo estuvo acompañado por una ambición política radical: la creación de la UE. Con Delors como presidente de la CE, y ahora convencidos de que la movilidad total de capitales era una extensión lógica del mercado único, la estrategia de liberalización del capital de la UE preparó los cimientos de la unidad monetaria. Delors pudo negociar un acuerdo entre los franceses, quienes abandonaron su oposición tradicional a cambio del apoyo alemán para una unión económica y monetaria. Este acuerdo produjo la directiva del Consejo Ministerial de 1988 sobre la libertad de los capitales65. Sin embargo, los alemanes habían impuesto la condición de que esta liberalización debía ser erga omnes, y la directiva forzaba a los miembros de la CEE a levantar todas las restricciones sobre movimientos de capital, no solo entre ellos, sino también con países no miembros66. La liberalización financiera fue posteriormente utilizada por la CE como medio para ganar el apoyo de Alemania para la Unión Monetaria Europea que era presentada como herramienta de convergencia. Esto alentó entre los funcionarios el punto de vista de que abandonar su moneda equivalía a abandonar solo una autonomía

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política que en gran medida ya era ilusoria. A cambio, ganarían una participación en el poder real del Bundesbank67. En Francia misma, la oposición a la pérdida de soberanía monetaria fue superada gracias a la determinación de Mitterrand de introducir una moneda común. En Alemania, las reservas por parte de las elites financieras fueron desarticuladas por la caída del Muro de Berlín y la necesidad de Kohl de asegurar la aprobación de otros países europeos a la reunificación con Alemania Oriental. El Tratado de Maastricht elevó la liberalización de capital previamente acordada a un principio fundamental y fortaleció considerablemente la cláusula erga omnes al establecer “las normas más liberales para el capital en la arquitectura financiera internacional [del mundo]”68. Debido al compromiso franco-alemán del cual finalmente surgió la UE, los europeos desempeñaron un papel crucial en la puesta en marcha de la globalización financiera. Sin embargo, esto se logró en gran medida por las acciones de algunos representantes franceses. Durante los años ochenta y principios de los noventa, Jacques Delors como presidente de la CE, Henri Chavranski a cargo del área encargada de la regulación de los capitales dentro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y Michel Camdessus como Presidente del Fondo Monetario Internacional (FMI) presionaron en favor de una nueva arquitectura financiera para el comercio global, de acuerdo con lo que Abdelal denomina el nuevo “Consenso de París”. Este consenso, que unió a la centroizquierda y a la centroderecha, provino de la tradición francesa de planificación burocrática y de la tradición económicamente liberal del estado alemán. Fue un intento de “globalización administrada” en la cual el capitalismo sería codificado a escala global a través de normas multilaterales de naturaleza liberal, en oposición a la estrategia de los legisladores estadounidenses que favorecían los acuerdos bilaterales ad hoc69. Sin embargo, en última instancia este proyecto no tuvo éxito. Camdessus fracasó en forjar un consenso con el directorio del FMI, y las ambiciones políticas de los legisladores franceses se transfirieron a la UE y el área del comercio. Esto se demostró con Pascal Lamy como presidente de la Organización Mundial del Comercio (OMC)70. El punto de vista de Lamy, articulado inicialmente en su Manifiesto por una democracia global publicado al fin de su período como comisario de la UE, proyectaba la experiencia de la integración europea a escala mundial71. Era una visión de gobernanza multilateral global en la cual la regionalización, planteada en forma innovadora por el “laboratorio europeo”, era el mejor camino para solucionar los problemas que los estados-nación ya no podían corregir por sí mismos. Esta visión fomentaba el surgimiento de agrupaciones regionales abiertas a la colaboración pacífica mutua, y presentaba la liberalización del mercado según el modelo de la UE como una fuerza civilizatoria y democratizadora que contribuiría a la gobernanza democrática post-hegemónica mundial72. Sin embargo, la crisis financiera de 2008 derrotó este intento de proyectar la influencia europea y, de hecho, reveló de qué manera la UE se había transformado en un vehículo para una ideología ultra-liberal ayudada por la globalización financiera. La Unión Europea y la “nueva gobernanza” ultra-liberal La fe invertida en el mercado por el liberalismo individualista contemporáneo se basa en una epistemología racionalista del mercado que destaca su papel impersonal, inmanentemente cognitivo –una teoría desarrollada en el curso de los años ochenta sobre la base de las ideas de Hayek73. En el contexto de la crisis política desencadenada por la capacidad declinante del capitalismo fordista de generar crecimiento, esta epistemología alababa la superioridad del mercado sobre el estado para asegurar la innovación y, por extensión, el progreso social. Su influencia creciente en las últimas tres décadas se ha visto facilitada por la manera en la cual la ciencia dio forma al repertorio de metáforas usadas para conceptualizar la sociedad: vimos

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cómo el concepto estadounidense de integración se inspiró en las ciencias sociales que a su vez estaban influenciadas por la cibernética. Se abordó la sociedad como sistema, y en el contexto del industrialismo se vio principalmente como sistema mecánico. Sin embargo, en el curso de las décadas de 1970 y 1980, este concepto de la sociedad estructurada alrededor de la división del trabajo y sujeta a “palancas de mando” políticas fue reemplazado progresivamente por otro punto de vista. Viéndose socavada la creencia en normas morales universales como consecuencia del progreso del pluralismo y el individualismo, una nueva interpretación ganó en influencia. Ésta sostenía que las sociedades son esencialmente complejos sistemas informáticos y que el problema que enfrentan no es la existencia de conflictos sociales sino simplemente la entropía74. La sociedad pasó a ser interpretada como una especie de sistema termodinámico cuya eficiencia podía ser asegurada a través de mejores sistemas de retroalimentación. Este fue el antecedente para la aparición de la noción de gobernanza en los sectores públicos y privados de la sociedad. Cuando la crisis del crecimiento económico condujo al cuestionamiento de la eficiencia del estado, en la década de 1970, las teorías de gestión de negocios colonizaron el lenguaje de la gobernanza política bajo la forma de la “nueva gestión pública”, una teoría de acción gubernamental que ganó en ascendencia en la década de 198075. Esta reducción de la función del estado se vio agravada durante la década de 1990 debido a la aparición del capitalismo globalizado y, con él, los estrechos lazos entre las élites comerciales/financieras y las élites políticas. Estos lazos promovieron el argumento en favor de una nueva gobernanza del sector público basado en mecanismos de mercado. La “nueva gobernanza” se infiltró por primera vez en el ambiente despolitizado de las instituciones de la UE alrededor del año 2000, como se evidenció en la Estrategia de Lisboa que formuló el objetivo de transformar a la UE en líder de la “economía del conocimiento”76. En concordancia con el discurso anterior de la integración europea, la “economía del conocimiento” fue presentada como el medio para incrementar la “empleabilidad” de los trabajadores europeos frente a la globalización. La Estrategia de Lisboa fue elogiada por constituir un punto de partida positivo para el desarrollo de una estrategia europea en el campo de las políticas sociales77. Sin embargo, este progreso aparente se vio acompañado de una regresión, un alejamiento de la judicialización en favor de “leyes blandas” no vinculantes. La Estrategia de Lisboa introdujo en las políticas sociales y las relaciones laborales el así llamado “método abierto de coordinación”, un mero intercambio de información entre los gobiernos nacionales a través de mecanismos tales como pautas e indicadores, evaluaciones comparativas y análisis de mejores prácticas78. El cambio fue redactado formalmente en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001, que proclamó la ambición de la UE, no solo respecto de lograr una gobernanza europea más efectiva, sino también de proporcionarle la capacidad de “incrementar el caso para el cambio a escala internacional”, en concordancia con la ambición de poder normativo analizado antes79. Tal como se analizó anteriormente, la gobernanza europea no dependió nunca exclusivamente de la legitimidad funcional; también se apoyó en el lenguaje simbólico de comunidad y la identidad europea. En la primera fase conducente a la CEE, este otro registro de legitimidad se definió a través de un repudio común del pasado violento de conflicto militar expresado en el lenguaje de la paz, y contenía el objetivo de reconciliación posguerra80. Esta definición cambió a fines de la década de 1980 con el fin del comunismo, cuando la identidad europea se centró en el repudio de la violencia identificada con los regímenes totalitarios. En este punto, el discurso que legitimaba la gobernanza europea cambió a la promoción de los derechos humanos, un proyecto en armonía con una creciente preocupación social por el pluralismo y los derechos de las minorías en las sociedades de Europa Occidental81. Después de la ampliación de la UE, este énfasis puesto sobre los derechos humanos potenció un nuevo régimen individualista de justificación de políticas encabezado por el


[...] las teorías de la integración pueden ser consideradas precursoras de las teorías de modernización que aparecieron a principios de la década de 1960 en el contexto de la Guerra Fría y de la necesidad de asegurar la democracia liberal en el mundo en desarrollo.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea82. Por ejemplo, el principio de no discriminación por razones de nacionalidad fue reinterpretado como el derecho de los ciudadanos individuales de la UE a acceder a los beneficios sociales y los servicios públicos de todos los estados miembros. Aunque se adoptaron medidas “protectoras” en varios países, se vio socavado el equilibrio de derechos y obligaciones que definía los contratos sociales nacionales, en cuanto algunas categorías sociales adquirieron la capacidad para “comprar” servicios, por ejemplo para evadir tributos nacionales mientras continuaban accediendo a servicios del estado de bienestar nacional en salud o educación83. En el ámbito del derecho laboral, la lógica de los derechos individuales sostenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea favoreció la libertad de contratación económica sobre los derechos sociales colectivos garantizados por los sistemas nacionales de relaciones laborales, sin considerar la cláusula del Tratado de Roma que establece como objetivo de la CEE el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo, y su armonización a través de los estados miembros. El foco dominante sobre la ley de la competencia ha potenciado los intereses empresariales, lo que llevó al destacado especialista francés en derecho laboral Alain Supiot a referirse a la UE como un componente en el establecimiento a escala planetaria de una “economía de mercado comunista”: un sistema híbrido de ultra-liberalismo y desinterés comunista por la democracia, en el cual la ley es instrumentada en apoyo a la dominación oligárquica84. De hecho, la estructura de gobernanza de la UE y la dimensión que ofrece al ejercicio de los grupos de presión parecen haber alimentado la formación de una “clase capitalista transnacional” compuesta por cuatro grupos engranados: corporativos (los que tienen la propiedad y el control de las corporaciones transnacionales), estatales (los políticos y burócratas), técnicos (los profesionales de la globalización tales como los especialistas en derecho internacional) y los consumistas (los comerciantes y los medios de comunicación).85 La crisis financiera ha demostrado la capacidad de la clase capitalista trasnacional para erosionar la democracia. Dentro de las instituciones europeas, ha promovido un discurso que carga la responsabilidad de la crisis financiera en el gasto del estado. Esto encubre el papel desempeñado por las “burbujas” en los sectores privados de ciertos países en la periferia económica de la UE, como consecuencia del ingreso de capital desde el centro pudiente86. Esta interpretación parcial de la crisis como consecuencia esencialmente de la “deuda soberana” fue usada por la CE, el Banco Central Europeo y el FMI para bloquear las posibilidades de los países incumplidores e imponerles regímenes de austeridad. Estas medidas se extienden ahora al resto de la UE como consecuencia de un nuevo tratado intergubernamental vigente a partir de 2013, que no fue sometido a ninguna prueba de responsabilidad democrática87. Al respecto, la crisis financiera de la UE ha visto a élites políticas y tecnocráticas recurrir a lo que Mirowski analiza como el régimen de excepción schmittiano88. Sin embargo, esta erosión de la cooperación económica regional no es el resultado de una “verdad” esencial de la integración. En su concepción, la integración europea fue un proyecto de modernización asociado a un genuino deseo de cooperación social y democrática a través de los estados. Solo cabe esperar que la institución polí-

tica a la que dio origen, el Parlamento Europeo, pueda seguir siendo utilizada para contrarrestar su sesgo liberal y revertir su reciente secuestro por las ideologías neoliberales. Notas Este artículo ha sido publicado en idioma inglés en Natalie Doyle y Lorenza Sebesta (eds.), Regional Integration and Modernity CrossAtlantic Perspectives, Lanham, Lexington (en prensa). Estos trabajos son el resultado del proyecto Jean Monnet Integration as a way of modernization. An explanatory framework for regional integration, INTEGRA - Multilateral Project Jean Monnet Action n. 2012 – 2875/0001 - 001. 2 David Harvey, A Brief History of Neo-liberalism, Oxford, Oxford University Press, 2005. 3 Este es el argumento planteado por François Denord y Antoine Schwarz, L’Europe sociale n’aura pas lieu, Paris, Raisons d’Agir, 2009; así como por Pierre Dardot y Charles Laval, La nouvelle raison du monde. Essai sur la société néolibérale, Paris, La Découverte, 2010. 4 Véase George Ross, Jacques Delors and European Integration, Cambridge, Polity Press, 1995, que reseña la dimensión social de la visión de Delors sobre la integración económica. 5 El concepto del mercado como “talismán” de unidad ha sido articulado por Nicolas Jabko en Playing the Market: A Political Strategy for Uniting Europe, 1985–2005, Ithaca & London, Cornell University Press, 2006. Vuelvo al análisis de Jabko más adelante. 6 Véase, en este mismo número, el artículo de Marco Brunazzo, “Grupos de interés y democracia en Europa: una revisión bibliográfica”. 7 En los últimos quince años se desarrolló un extenso debate iniciado por Jürgen Habermas sobre la ausencia de una esfera pública europea, en conjunción con la noción de patriotismo constitucional, véase Jürgen Habermas, “Why Europe Needs a Constitution”, en New Left Review, n. 11, septiembre–octubre de 2001. Se puede decir que el debate (y la postura de Habermas) estuvo informado por una concepción despolitizada de la integración europea. Restricciones de espacio me impiden explorar este punto o, más ampliamente, las razones por las cuales no ha emergido una esfera pública europea. Sobre esta última cuestión, véase Hagen SchulzForberg y Bo Stråth, The Political History of European Integration: The Hypocrisy of Democracy-Through- Market, Abingdon & New York, Routledge, 2010. 8 Tomo la expresión de Marcel Gauchet, quien propuso una novedosa interpretación del neoliberalismo en La Démocratie d’une crise à l’autre, Paris, Cécile Defaut, 2007, p. 42. Esto será desarrollado en el cuarto volumen, de próxima publicación, de su obra sobre la teoría de la democracia (L’avènement de la démocratie, Paris, Gallimard). 9 La distinción fue planteada por primera vez por Marcel Gauchet, “Le Socialisme en redéfinition”, en Le Débat, n. 131, septiembre– octubre, 2004, y desarrollada en su L’avènement de la démocratie, vol. 2: La Crise du libéralisme, Paris, Gallimard, 2007. 10 Cabe destacar que no todos los países de Europa Occidental mostraban preferencia por las políticas “contracíclicas” keneysianas de 1

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[...] el concepto estadounidense de integración se inspiró en las ciencias sociales que a su vez estaban influenciadas por la cibernética. Se abordó la sociedad como sistema, y en el contexto del industrialismo se vio principalmente como sistema mecánico. Sin embargo, en el curso de las décadas de 1970 y 1980 [...] la sociedad pasó a ser interpretada como una especie de sistema termodinámico cuya eficiencia podía ser asegurada a través de mejores sistemas de retroalimentación.

gasto público. La evaluación de si estas políticas fracasaron o no, tal como se afirma, queda claramente fuera del alcance del presente artículo. Baste decir que las “políticas de reactivación” no siempre se utilizaron en una forma verdaderamente contra-cíclica. 11 Sobre esta evolución histórica de la noción de legitimidad democrática, véase Pierre Rosanvallon, La légitimité démocratique: impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Seuil, 2006. El libro de Rosanvallon destaca el cambio en la percepción de legitimidad democrática separada de la noción de gobierno y dirigida a la de gobernanza. Este cambio se caracteriza por abandonar el interés central utilizado para definir la democracia –es decir, su establecimiento a través del proceso electoral– en favor de la cuestión de su integridad procedimental. 12 Michel Foucault, Naissance de la biopolitique: cours au Collège de France, 1978-1979 [editado por Michel Senellart], Paris, Gallimard-Seuil, 2004. 13 Michel Foucault, The History of Sexuality, vol. 1, The Will to Knowledge, London, Penguin, 1978, p. 140. La versión original en francés fue publicada como Histoire de la sexualité, vol. 1: La volonté de savoir, Paris, Gallimard, 1976. 14 El discurso de nueva gobernanza se originó en los Estados Unidos. Véase Lester M . Salmon, “The New Governance and the Tools of Public Action: An Introduction”, en Fordham Urban Law Journal, vol. 28, n. 5, 2000, pp. 1611–74. Se basa en teorías que muestran una creciente “descripción de agencias gubernamentales como jerarquías rígidamente estructuradas, aisladas de las fuerzas del mercado y de la efectiva presión de los ciudadanos, y por lo tanto, libres para servir a los intereses personales e institucionales de los burócratas” (p. 1612). En otras palabras, se basa en la percepción de un estado preocupado sólo en sus propios intereses (self-serving) que no responde a las necesidades de la sociedad. 15 Los análisis de Foucault están caracterizados por un fuerte recelo hacia el poder del estado. José Guilherm Merquior se encuentra entre los primeros en sugerir que, en este aspecto, estos análisis eran “neo-anarquistas”; Véase José Guilherm Merquior, Foucault, Hammersmith, Fontana, 1985. Otros autores han utilizado el término “post-anarquista”. Véase, por ejemplo, May Todd, The Political Philosophy of Poststructuralist Anarchism, University Park, PA, Pennsylvania State University Press, 1994. 16 Philip Mirowski, Never Let a Serious Crisis Go to Waste. How Neoliberalism Survived the Financial Meltdown, London & New York, Verso, 2013. La crítica de Foucault por Mirowski constituye un cambio a una perspectiva inspirada en parte por la sociología de Pierre Bourdieu, que puede caer en el otro extremo por la forma en que promueve una interpretación casi “conspiratoria” del fenómeno del neoliberalismo contemporáneo. 17 El ordoliberalismo se refiere a una variante de liberalismo económico formulada en Alemania entre las décadas de 1930 y 1950

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por eruditos economistas y juristas asociados con la Universidad de Friburgo, en particular Walter Eucken y Franz Böhm, quienes fundaron la revista Ordo en 1948. El ordoliberalismo ofrece una interpretación de los problemas de la economía alemana en las décadas de 1920 y 1930 a partir del fracaso de las acciones del estado para asegurar el correcto funcionamiento de la economía de mercado según las teorías de la economía clásica. Por lo tanto, propugnaba la creación de una “economía social de mercado” en la cual el estado podía establecer disposiciones legales para proteger los mecanismos del mercado (principalmente la competencia) y que, en consecuencia, daría resultados sociales positivos. Véase Taylor C. Boas y Jordan Gans-Morse, “Neoliberalism: From New Liberal Philosophy to Anti-Liberal Slogan”, en Studies in Comparative International Development, vol. 44, n. 2, 2009, pp. 137–61, esp. pp. 145–7. Los autores analizan cómo la admiración por el denominado milagro alemán en Chile, en la década de 1960, inspiró a una generación de pensadores latinoamericanos pro-mercado. Muestran cómo el término neoliberalismo, originalmente asociado con el ordoliberalismo alemán, fue usado luego en América Latina en la década de 1980 para criticar las reformas introducidas en Chile por el gobierno de Pinochet como parte de un programa radicalmente liberal formulado en los Estados Unidos. Este programa se basó sobre los conceptos de Hayek y Friedman, pero su “neoliberalismo” estaba muy lejos del analizado por los pensadores liberales pro-mercado de la década de 1960 en Europa o América Latina. Sin una investigación más profunda, solo se puede especular sobre la influencia que tuvo el análisis del neoliberalismo por Foucault sobre la crítica izquierdista en América Latina y sobre la forma en la cual el debate acerca de la experiencia chilena alimentó a aquel de corte internacional sobre el impacto global de la filosofía pro-mercado ultra-liberal estadounidense que luego se denominaría “Consenso de Washington”. 18 Pierre Dardot y Christian Laval, en La nouvelle raison du monde: Essai sur la société néolibérale, Paris, La Découverte, 2009, sugieren que la CEE fue construida puramente de acuerdo con los principios ordoliberales y lo relacionan con las orientaciones de las políticas de la UE. Véase el capítulo 11, “Les Origines ordolibérales de la construction europénne”. Sobre este tema, véase Alessandro Somma, “Alemania, Europa y la crisis de la deuda soberana en la economía social de mercado”, en Puente@Europa, a. XI, n. 1, 2013, pp. 95-100. 19 Véase Philip Mirowksi y Dieter Plehwe (eds.), The Road to Mont Pélerin: The Making of the Neoliberal Thought Collective, Cambridge, Mass.-London, Harvard University Press, 2009. El libro incluye un capítulo de Plehwe que ofrece una interpretación del ordoliberalismo coloreado por la crítica del neoliberalismo contemporáneo analizado. Esta interpretación es refutada por Serge Audier, Néo-libéralisme(s): une archéologie intellectuelle, Paris, Grasset,


2012, pp. 399–455. 20 Ibidem, pp. 191–389. Entre los pensadores que tomaron distancia con la Sociedad Mont Pélerin en el curso de la década de 1960 se contaban algunos pensadores ordoliberales alemanes. 21 De particular influencia era el análisis de David Easton sobre el contraste entre el apoyo político específico y difuso de las instituciones gubernamentales; véase D. Easton, A Systems Analysis of Political Life, New York, John Wiley & Sons, 1965. Con respecto a las instituciones europeas, Fritz W. Scharpf desarrolló más tarde la noción como “legitimidad de resultados” democrática (output legitimacy); véase F. Scharpf, Governing in Europe: Effective and Democratic?, Oxford, Oxford University Press, 1992. El trabajo de Rosanvallon (Democratic Legitimacy, op. cit.) demuestra claramente que, de hecho, el interés por el “apoyo difuso” centrado en beneficios gubernamentales específicos tiene una antigua historia. Apareció originalmente a finales del siglo XIX y provocó la transformación gradual del estado liberal en un estado “social”. 22 Véase el artículo de Flora Anderson en el que analiza los estrechos lazos desarrollados por Talcott Parsons y algunos de sus seguidores en la Universidad de Harvard con las elites políticas estadounidenses. Véase Flora Anderson, “Una cierta idea de la sociedad. Talcott Parsons, Carl Joachim Friedrich y el concepto de integración en las ciencias sociales americanas en los años cincuenta”, en Puente@ Europa, a. IX, n. 2, 2011, pp. 16-24. 23 Véase Ben Rosamond, Theories of European Integration, New York, Palgrave Macmillan, 2000. 24 Este es el famoso efecto “derrame” (spill-over effect) de la integración económica. Véase Ibidem, pp. 59–65. 25 Sobre la existencia de seguidores del federalismo europeo en la administración Eisenhower, véase Pascaline Winand, Eisenhower, Kennedy, and the United States of Europe, Basingstoke, Macmillan, 1993. El apoyo estadounidense al federalismo fue más allá de impregnar la política. Richard J. Aldrich documentó el uso por parte de la inteligencia estadounidense de operaciones encubiertas en Europa Occidental entre 1948 y 1960 en apoyo de lo que él denomina una conspiración liberal europea para promover el federalismo europeo y enfrentar la influencia de las ideas comunistas; véase R. Aldrich, “OSS, CIA and European Unity: The American Committee on United Europe, 1948–60”, en Diplomacy and Statecraft, vol. 8, n. 1, 1997, pp. 184–227. 26 Nils Gilman, Mandarins of the Future: Modernization Theory in the Cold War, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 2003. En el capítulo 3 –“The Harvard Department of Social Relations and the Intellectual Origins of Modernization Theory”–, Gilman demuestra las raíces estructurales-funcionalistas de la teoría de la modernización. 27 Alan S. Milward, The European Rescue of the Nation-State, Berkeley, University of California Press, 1993. 28 Así, la Declaración Schuman menciona el objetivo de una “federación europea indispensable para la preservación de la paz” (el énfasis es propio). Sobre cómo finalmente el Plan Schuman ganó el apoyo de los Estados Unidos, véase A. S. Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1945–51, Berkeley & Los Angeles, University of California Press, 1984, esp. pp. 397–407. La Declaración Schuman está disponible en: http://europa.eu/about-eu/basic-information/symbols/europe-day/schuman-declaration/. 29 Este es el punto en el cual el concepto de identidad europea se convierte en sinónimo de la noción de Occidente durante la Guerra Fría, donde Europa Occidental surge como la frontera oriental del bloque occidental y la identidad europea se define en oposición al comunismo oriental. Véase Gerard Delanty, Inventing Europe: Idea, Identity, Reality, Basingstoke, Macmillan Press, 1995. 30 Christian Joerges, “What is Left of the European Economic Constitution? A Melancholic Eulogy”, en European Law Review, n. 30, 2005, pp. 461–89. 31 A. Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit., pp. 56–61.

Véase Charles S. Maier, “An Empire of Production”, capítulo 5 de Among Empires: Ascendency and its Predecessors, Cambridge, Mass. - London, Harvard University Press, 2006. 33 Ibidem, p. 193. 34 Michel Albert, Capitalism against Capitalism, London, Whurr, 1993. 35 Peter A. Hall y David Soskice (eds.), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford, Oxford University Press, 2001. 36 Véase David W. Ellwood, “Reflating Europe with the Marshall Plan”, capítulo 8 de Id., The Shock of America: Europe and the Challenge of the Century, Oxford, Oxford University Press, 2012. 37 Esta influencia tiene sus raíces históricas en el pensamiento del primer teórico de la sociedad “industrial”, Saint Simon. El saintsimonismo influyó sobre la cultura de las prestigiosas Grandes Écoles tales como la École Polytechnique de la cual el servicio público de alto nivel reclutó muchos de sus miembros en la década de 1950, especialmente el ministerio de Finanzas. Para una historia del servicio público francés, véase William Geniey, The New Custodians of the State: Programmatic Elites in French Society, New Brunswick, NJ, Transaction Publishers, 2010. Geniey analiza los cambios ocurridos en la década de 1970 que terminaron por reducir la influencia de las “elites tecnocráticas” en favor de “las elites programáticas”. Estos cambios pueden ser considerados sintomáticos del cambio a la gobernanza liberal analizados más arriba. 38 Sobre cómo el plan finalmente logró el apoyo de los Estados Unidos, véase A. Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit., esp. pp. 397–407. 39 La investigación antropológica de Cris Shore sobre el discurso de la CE y su política cultural revela una relación simbiótica entre los burócratas europeos y el mundo de la academia, que incluye una interpretación teleológica de la historia europea; véase Cris Shore, Building Europe: The Cultural Politics of European Integration, Abingdon, Routledge, 2000, pp. 147–53. Esta interpretación ha sido criticada por muchos autores; ver por ejemplo H. Schulz-Forberg y B. Stråth, The Political History of European Integration, cit., esp. pp. 168–70. 40 Véase, P. Winand, op. cit. 41 Craig Parsons, “Triumph of the Community Method”, en Desmond Dinan (ed.), Origins and Evolution of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006, pp. 107–25. El texto de Parsons demuestra que el rechazo de la Comunidad Europea de Defensa puede haberse debido más a la fragmentación del sistema partidario francés que al peso ideológico del gaullismo y su preocupación por la soberanía del estado en cuestiones de defensa. 42 En sus memorias, De Gaulle analiza el papel desempeñado por sus asesores Auguste Pinay y Jacques Rueff y el éxito de las políticas que propugnaban; véase C. De Gaulle, Memoirs of Hope: Renewal and Endeavor, New York, Simon y Schuster, 1971, pp. 141–9, 171–82. Para una versión en francés, véase C. De Gaulle, Memoires d’espoir: le renouveau, 1958-1962, Paris, Plon, 1970; e Id., Memoires d’espoir: L’effort, 1962-…, Paris, Plon, 1971. Rueff, cuyo liberalismo mostraba afinidad con el ordoliberalismo alemán, era un propulsor del Tratado de Roma. Lo veía como una forma de liberalismo institucionalizado que podría impedir la degeneración de las libertades del mercado en un “laissez fairismo” no regulado, situación que permitiría a los intereses establecidos distorsionar la competencia del mercado a través de la concentración de monopolios (S. Audier, Néo-libéralisme(s), cit., pp. 496–501). Está claro que De Gaulle optó por la CEE porque visualizó en ella una forma de contrarrestar lo que percibía como un intento británico por limitar la constitución de una entidad económica europea autónoma, ya que este país buscaba un acuerdo de libre comercio dentro del marco de la liberalización comercial mundial. Sobre Gran Bretaña y el libre comercio, véase Wendy Asbeek- Brusse, “Liberalisation, Convertibility, and the Common Market”, en D. Dinan, Origins and Evolution of the European 32

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Union, pp. 103–105. Por lo tanto, la CEE fue utilizada por De Gaulle principalmente como herramienta política para asegurar la soberanía francesa, pues consideraba que sus beneficios superaban el grado de supranacionalidad de la CEE. 43 El término fue usado en la Declaración Schuman, cf. nota 26 anterior. 44 Sobre los antecedentes históricos del concepto de una unión aduanera y la forma en que fue promovida por el Memorándum Benelux, véase Wendy Asbeek-Brusse, “Liberalisation, Convertibility, and the Common Market”, cit., pp. 99–101. 45 Véase Ann-Christina Lauri Knudsen, “The European Agricultural Welfare State”, en D. Dinan, Origins and Evolution of the European Union, cit., pp. 193–8. 46 La crisis financiera de 2008 en la eurozona reveló la persistencia de estos desequilibrios económicos y cómo habían sido ocultados por la financiarización. 47 Stephen Wilks, “Competition Policy: Towards an Economic Constitution?”, en Helen Wallace, William Wallace y Mark A. Pollack (eds.), Policy-Making in the European Union, 6º ed., Oxford, Oxford University Press, 2010, pp. 143–55. 48 Hartmut Marhold, “How to Tell the History of European Integration in the 1970s: A Survey of the Literature and Some Proposals”, en L’Europe en Formation, n. 353-4, 2009, pp. 13–38. 49 Esta crisis fue analizada por la corriente de economía política francesa denominada Escuela de la Regulación como crisis de “acumulación de capital”. Sus miembros fueron en gran medida responsables de resucitar el uso del término “fordismo”, acuñado por primera vez por Gramsci en la década de 1930. 50 Estos son los antecedentes de las políticas europeas impulsadas durante la década de 1970 por los gobiernos francés y alemán, que buscaban asegurar la estabilidad monetaria, la denominada “serpiente monetaria” y, más tarde, el Sistema Monetario Europeo. 51 Wolfgang Wessels, “An Ever Closer Fusion? A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes”, en Journal of Common Market Studies, vol. 35, n. 2, 1997, pp. 267–99, esp. p. 285. 52 Esta expresión fue utilizada en un informe elaborado para la Comisión Trilateral, una asociación no gubernamental de dirigentes financieros y empresariales de Estados Unidos, Europa y Japón fundada por David Rockefeller en respuesta a las tensiones económicas internacionales de principios de la década de 1970. Véase Michel Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York, New York University Press, 1973. 53 Esto explica cómo se dieron pasos significativos en la década de 1970 hacia el fortalecimiento de la gobernanza económica europea a pesar del hecho de que la crisis económica incentivaba a los países a atender sus problemas inmediatos, sobre todo los relacionados con la inestabilidad del intercambio de divisas. Estos pasos fortalecieron las dimensiones intergubernamental y supranacional de las instituciones europeas, con la creación del Consejo en 1975, la introducción del sufragio directo en las elecciones para el Parlamento Europeo de 1979 y el mayor rol desempeñado por el Tribunal de Justicia con su emblemática sentencia “Cassis de Dijon” de 1979, que puede ser interpretada como “federalizante”, en cuanto establece el principio de mutuo reconocimiento de la regulación de la producción nacional en la expectativa de la futura armonización a nivel comunidad. Véase H. Marhold, “How to Tell the History of European Integration”, cit. 54 La expresión “déficit democrático” fue acuñada por primera vez en 1979 por David Marquand, un político laborista y conferencista británico, con referencia al Parlamento Europeo. Marquand había trabajado brevemente para el presidente de la Comisión Europea, Roy Jenkins, en 1977–8. De hecho, el uso del término “déficit” es representativo del lenguaje funcionalista de la teoría política antes analizada que impregna el discurso de la Comisión Europea. Véase C. Shore, Building Europe, cit.; e Id., “‘European Governance’ or Governmentality? The European Commission and the Future of

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Democratic Government”, en European Law Journal, n. 17, 2011, pp. 287–303. El artículo de Shore es una crítica al Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001 antes analizado. 55 El término fusión, tal como lo usa Wessels (“An Ever Closer Fusion?”, cit., 274) remite al uso original de Scharpf de la palabra en referencia a “una fusión de recursos públicos ubicados en distintos niveles del estado, para los cuales el mundo exterior –es decir, el ciudadano europeo promedio pero también muchos expertos– no pueden rastrear la responsabilidad, dado que las responsabilidades de las políticas específicas son difusas”. Son claras las implicancias negativas de esta fusión del estado, tanto respecto de la eficacia de las políticas como de la legitimidad democrática. Lo mismo ocurre con la vulnerabilidad a los efectos de las presiones por parte de agentes poderosos tales como las corporaciones multinacionales y las instituciones financieras que operan en el plano global. 56 Giandomenico Majone, “The Rise of the Regulatory State in Europe”, en Journal of Public Policy, vol. 17, n. 3, 1994, pp. 77–101. 57 Paul-Henri Spaak, Intergovernmental Committee on European Integration. The Brussels Report on the General Common Market, 1956. 58 Aurélie Gfeller, “Imagining European Identity: French Elites and the American Challenge in the Pompidou–Nixon Era”, en Contemporary European History, vol. 19, n. 2, 2010, pp. 133–49. Cabe destacar que el espíritu anti-estadounidense del gaullismo sobrevivió y que la iniciativa de los Estados Unidos continuó siendo percibida como un intento por someter a los estados de Europa Occidental a sus intereses. Cabe destacar también que la noción de identidad europea no era totalmente nueva, ya que fue activada por primera vez en la Cumbre de Copenhague de 1973, véase Schulz-Forberg y Stråth, The Political History of European Integration, cit., pp. 40–3, aunque se refería principalmente a la cooperación monetaria y al Plan Werner. 59 N. Jabko, Playing the Market, cit. 60 Jabko plantea cuatro estudios de caso, cada uno de los cuales representa diferentes formas de invocación del mercado por la CE: como una restricción inevitable impuesta por la globalización financiera que requería una nueva forma de gobernanza; como una oportunidad normativa de mayor eficiencia; como un espacio sobre el cual la UE podía extender su poder regulatorio, en ocasiones pero no siempre en forma redistributiva; y, finalmente, como una especie de “talismán” que provee terreno común artificial para un consenso operativo entre los actores, con diferentes escenarios de motivaciones. La forma en la cual el mercado podía funcionar como un talismán está relacionada con el discurso teleológico de la CE y la legitimidad simbólica de paz y destino europeo común que proporciona. 61 Para un relato amplio sobre este giro, véase Rawi Abdelal, “Turning France”, en Capital Rules: The Construction of Global Finance, Cambridge, MA, Harvard University Press, 2007, pp. 58–65. 62 Este punto de vista era compartido por otros partidos de izquierda no solo en Europa. Por ejemplo, la desregulación financiera fue introducida al mismo tiempo por el Partido Laborista Australiano, liderado por el primer ministro Bob Hawke. 63 El Plan Werner de 1969 incluía la creación de una forma especial de moneda común para facilitar el crecimiento económico de la región como un todo. La misma era concebida como una moneda paralela que incentivaría la convergencia hasta desplazar las monedas nacionales. El plan fue abandonado cuando los Estados Unidos ejercieron presión sobre el gobierno francés para retirar su apoyo. Véase H. Schulz-Forberg y B. Stråth, The Political History of European Integration, cit., pp. 36–54. 64 La crisis de la década de 1970, el fenómeno de “estanflación”, respaldó este cambio al monetarismo de Friedman implicado en la creciente influencia de la ideología neoliberal ultraconservadora de la década de 1980, relacionada con el neo-liberalismo contemporáneo tal como se analizó antes. El ataque de Friedman al consenso de


posguerra en favor del pleno empleo y el estado de bienestar estaba dirigido a las políticas keynesianas visualizadas como fracasadas debido a las políticas económicas que veían a los estados que gastaban indiscriminadamente el dinero público y ya no en la forma contra-cíclica preconizada por Keynes. La izquierda, inclusive el Partido Socialista Francés, fue incapaz de contrarrestar la interpretación neo-conservadora de la crisis, una falla de la cual aún no se ha recuperado. 65 R. Abdelal, Capital Rules, cit., pp. 65–71. 66 Ibidem, p. 69. En el estilo ordoliberal, el presidente del Bundesbank Karl Otto Pöhl veía en la cláusula erga omnes una garantía adicional de estabilidad del mecanismo de tipo de cambio existente, dado que impondría una mayor disciplina de mercado. Sin embargo, en 1991 renunció en protesta contra la arquitectura de la Unión Monetaria Europea acordada por el canciller Helmut Kohl y François Mitterrand. 67 Ibidem, p. 78. La crisis financiera de 2008 reveló más tarde que esta protección era en gran medida ilusoria si no estaba asociada con una política fiscal europea, y solo funcionaba mientras los mercados financieros confiaran en la solidaridad política a través de la eurozona. La negativa del gobierno alemán, en 2009, de prestar apoyo directo a los países de la periferia, los denominados “PIGS” (sigla en inglés para hacer referencia a Portugal, Irlanda, Grecia y España), destruyó esa confianza y abrió la puerta a la especulación, ampliando la brecha entre la tasa de interés a las que esos países podían acceder al préstamo en los mercados financieros y aquella disponible para Alemania, considerada la economía más fuerte. 68 Ibidem, p. 80. 69 Ibidem, pp. 14–15. 70 Lamy fue jefe de gabinete durante la presidencia de la CE de Delors, entre 1985 y 1995 (la UE obtuvo representación autónoma dentro de la OMC en 1995). Luego, entre 1999 y 2004, fue comisario de la UE para el comercio, y presidente de la OMC entre 2005 y 2013. 71 Pascal Lamy, Towards World Democracy, London, Policy Network, 2005. 72 Este punto de vista fue desarrollado en términos académicos por Mario Télo en European Union and New Regionalism: Regional Actors and Global Governance in a Post-hegemonic Era, Aldershot & Burlington, VA, Ashgate, 2004. 73 P. Mirowski, Never Let a Serious Crisis Go to Waste, cit., pp. 78–83. 74 Alain Supiot, Homo Juridicus: On the Anthropological Function of the Law, London, Verso, 2007. 75 Christopher Hood, “A Public Management for All Seasons”, en Public Administration, vol. 69, n. 1, 1991, pp. 3–19. 76 Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo de 2000 [disponible en http://www.consilium.europa. eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/00100-r1.es0.htm].

Hasta entonces, la política social había estado subordinada a las funciones de construcción del mercado de las instituciones europeas. Véase Stephan Leibfried, “Social Policy: Left to Judges and the Markets?”, en H. Wallace, W. Wallace y M. Pollack, op. cit., pp. 253–81. 78 Véase “Open Method of Coordination” en el sitio de red de Eurofound [disponible en: http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/dictionary/definitions/openmethodofcoordination.htm. 79 Comisión Europea, European Governance – A White Paper, COM (2001) 428 final [disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/uri=CELEX:52001DC0428&qid=140839172 8412&from=EN]. 80 De Gaulle construyó este objetivo de reconciliación a través del Tratado del Elíseo que usó el término reconciliación franco-germana para avalar el liderazgo franco-germano de la integración europea. 81 Este cambio incentivó la ambición de proyectar los “poderes normativos” de la UE al ámbito de los derechos humanos a través de la extensión de su modelo de gobernanza económica “cosmopolita”. Véase Ian Manners, “The Normative Ethics of the European Union”, en International Affairs, vol. 84, n. 1, 2008, pp. 45–60. 82 La creación de la UE (incluyendo la Unión Monetaria Europea) y su posterior ampliación fueron legitimadas por una interpretación compartida de la historia que centraba la atención sobre el rechazo de las violaciones de los derechos humanos por parte de los regímenes totalitarios (tanto el nazismo como el comunismo). Puede argumentarse que este discurso captó las cualidades de un dogma religioso dentro de una interpretación teleológica e incluso escatológica de la historia de la integración europea, transformando a la UE en una especie de redención moral por las atrocidades cometidas durante la Segunda Guerra Mundial. 83 Fritz W. Scharpf, “Legitimacy in the Multilevel European Polity”, en European Political Science Review, vol. 1, n. 2, 2009, pp. 173– 204, esp. p. 194. 84 Alain Supiot, L’Esprit de Philadelphie. La Justice sociale face au marché total, Paris, Seuil, 2010, pp. 38–44. 85 Leslie Sklair, “Democracy and the Trans-national Class”, en Annals of the American Academy of Political and Social Science, n. 581, mayo de 2002, pp. 144–57. 86 Elisabetta Croci Angelini y Francesco Farina, “Real Divergence across Europe and the Limits of EMU Macroeconomic Governance”, en Pompeo Della Posta y Leila Simona Talani (eds.), Europe and the Financial Crisis, New York, Palgrave Macmillan, 2011, pp. 46–90. 87 Treaty on stability, coordination and governance, Bruselas, 2 de marzo de 2012 [disponible en http://european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf]. 88 Esto alude al discurso de Carl Schmitt sobre los límites de la democracia liberal; véase P. Mirowski, Never Let a Serious Crisis Go to Waste, cit., pp. 83–88. 77

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Grupos de interés y democracia en Europa: una revisión bibliográfica Marco Brunazzo

E

n este artículo se analizan los aspectos más novedosos del debate sobre la relación entre los grupos de interés (GI) y la democracia en Europa. Por diversas razones, el término “Europa” se utilizará para hacer referencia, principalmente, a la Unión Europea (UE). En primer lugar, la UE está particularmente abierta a la inclusión de los GI en el diseño de políticas –según algunos autores, más abierta que algunos de sus estados miembros. En segundo lugar, los GI han desempeñado un papel importante en el proceso de integración europeo. Tercero, la inclusión de los GI en el diseño de políticas de la UE es a menudo considerada como una forma privilegiada de fortalecer la democracia a nivel europeo. Por último, las instituciones de la UE, y sobre todo la Comisión Europea, han adoptado un conjunto de medidas dirigidas a incrementar la inclusión de los GI en el diseño de políticas de la UE. Todas estas razones han hecho de la UE un campo de estudio privilegiado para la investigación empírica y teórica sobre las relaciones entre los GI y la democracia. Más específicamente, en estas páginas intentaré responder a los siguientes interrogantes: ¿es posible incrementar la eficiencia de la toma de decisiones y la legitimidad democrática involucrando a organizaciones y ciudadanos en la formulación y la implementación de las políticas de la UE, como propone el “enfoque de gobernanza participativa”1? ¿O esta estrategia sirve principalmente para fortalecer aún más la posición de actores ya poderosos, como afirman sus críticos? Más aún, ¿cuáles son los posibles inconvenientes que genera la participación de los GI en el diseño de políticas de la UE? La literatura politológica sobre los GI es abundante. En consecuencia, existe cierta confusión terminológica sobre su unidad de análisis central. Los autores se refieren a las diferentes formas de participación de la sociedad civil mediante el uso de rótulos diferentes, que todavía no son mutuamente excluyentes: grupos de interés, organizaciones de interés, organizaciones y asociaciones con intereses especiales, grupos de presión política, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de movilización social, organizaciones no gubernamentales, grupos sin fines de lucro, grupos cívicos, etc. En este trabajo utilizaré la definición de Eising, quien sostiene que los GI se pueden definir considerando tres factores: la organización, los intereses políticos y la informalidad2. La organización “se refiere a la naturaleza del grupo, y excluye amplios movimientos y olas de opinión pública que pueden influir sobre los resultados de las políticas”; los intereses políticos “se refieren a los intentos de estas organizaciones por presionar sobre las políticas públicas en una u otra dirección en representación de los votantes o de un concepto político general”; y la informalidad “se refiere al hecho de que los grupos de interés normalmente no buscan cargos públicos, sino que persiguen sus objetivos a través de interacciones informales con los políticos y burócratas”3. A pesar de desconocerse la cantidad exacta y la diversidad de los grupos del sistema de GI de la UE, hay acuerdo general sobre el hecho de que ambos factores están creciendo. Los períodos más activos de formación de grupos fueron el transcurrido entre la fundación de las Comunidades Europeas y principios de la década de 1960, y aquel entre la formulación del Acta Única Europea y la ratificación

del Tratado de Maastricht. En Bruselas, los GI se han creado antes del establecimiento de las instituciones europeas (y de sus mecanismos regulatorios) y sobre la base de un sistema competitivo, es decir que un interés representado en cierto campo impulsaba la presencia de otro en el mismo ámbito. La mayor parte de los GI eran de tipo económico, pero la profundización del proceso ha generado una creciente diferenciación. Con el pasar del tiempo, también cambiaron los formatos organizativos predominantes. En principio, se trataba principalmente de asociaciones sectoriales o trans-sectoriales de grupos de interés nacionales. En la actualidad, muchos son grupos de membresía mixta que incluyen combinaciones de asociaciones nacionales, corporaciones multinacionales, organizaciones con otros intereses, además de ciudades y regiones. Es difícil determinar el número exacto de GI. Los datos difieren entre los diferentes expertos, debido a los distintos tipos de actores identificados y clasificados4, las fuentes de datos utilizadas5 y la falta de transparencia. En todo caso, hay consenso general sobre el incremento de la cantidad de GI a partir los primeros años de la década de 1990. El artículo está estructurado del siguiente modo. La primera sección presenta el debate sobre la democratización de la UE y el papel que los GI pueden desempeñar en ella. Luego, se explica cómo se ha implementado la gobernanza participativa en la UE. Por último, se explican las premisas, así como también los inconvenientes, que puede crear el fortalecimiento de la presencia de los GI en el proceso de decisión de la UE. Democratización de la Unión Europea Se considera que la UE sufre de falta de legitimidad democrática por un conjunto de factores. En primer lugar, en la UE, los gobiernos toman a menudo decisiones sin control por parte de los parlamentos nacionales6. A nivel interno, los gobiernos de los estados miembros son responsables (accountable) ante los votantes a través de los parlamentos, que pueden nombrar y despedir a los miembros del gabinete y mantienen bajo examen el comportamiento de los ministros del gobierno. En el nivel supranacional, los actores del poder ejecutivo se vuelven más poderosos: están presentes en el Consejo Europeo, en el Consejo de la UE, y nombran a la Comisión Europea. Cuando actúan en el nivel europeo, sin embargo, lo hacen por fuera del control de sus parlamentos. Esta dinámica se ha mantenido casi inalterada incluso después de haber aumentado la importancia de las cámaras nacionales mediante el Tratado de Lisboa. En segundo lugar, el Parlamento Europeo es débil: no designa un gobierno y su poder legislativo es limitado –por ejemplo, el Parlamento Europeo tiene débil control sobre la política exterior de la UE. Si bien, por un lado, el Tratado de Lisboa implicó una extensión del uso del procedimiento legislativo ordinario a nuevas áreas, las reformas más recientes de la gobernanza económica de la UE (por ejemplo, el Pacto Fiscal y el Mecanismo Europeo de Estabilidad) han generado una marginalización del Parlamento Europeo en un

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campo muy sensible. En tercer lugar, no hay elecciones europeas. Las elecciones europeas siguen siendo elecciones “de segundo nivel”: no involucran personalidades y partidos europeos, la dirección de la agenda de políticas de la UE o la designación de un gobierno de la UE. Durante las campañas electorales, a menudo, los partidos políticos solo discuten cuestiones nacionales y, en la mayoría de los casos, presentan manifiestos políticos muy genéricos7. En otras palabras, las elecciones del Parlamento Europeo no se refieren a Europa, puesto que los partidos y los medios de comunicación las tratan como disputas nacionales “de medio término” (mid-term national contests). Cuarto, todos los sondeos y las encuestas de opinión muestran que la UE es percibida como “demasiado distante” para los ciudadanos. Desde el punto de vista institucional, los ciudadanos no tienen ningún control sobre las actividades de los Consejos y de la Comisión. Desde el punto de vista psicológico, los ciudadanos no comprenden a la UE, su funcionamiento y dinámica, y no la consideran democrática como los sistemas políticos nacionales. Por último, la integración europea produce “desviaciones políti-

cas” (policy drift) respecto de las preferencias políticas ideales de los votantes, es decir, una distancia creciente entre las políticas adoptadas a nivel de la UE y las preferidas por la mayoría de los votantes de la UE. Muchas de las decisiones de la UE no son respaldadas por la mayoría de los ciudadanos de muchos o incluso la mayor parte de los estados miembros. Más aún, a menudo los gobiernos utilizan a la UE como chivo expiatorio: promueven acciones a nivel europeo que no pueden perseguir en el nivel interno, donde están restringidos por los parlamentos, los tribunales o las estructuras corporativas de los grupos de interés. Se han adoptado tres estrategias principales diferentes para enfrentar el problema del déficit democrático de la UE, que son ilustradas en el Gráfico 1. El “camino a-b” es la solución propuesta por los expertos que suponen que se pueda aliviar el déficit democrático mediante el establecimiento de una conexión más firme entre las instituciones de la UE y los ciudadanos, aumentando la importancia de los partidos políticos paneuropeos. Por ejemplo, Hix escribe:

Gráfico 1 Tres estrategias para la democratización de la UE

A

Ciudadanos

C E

Partidos políticos europeos

Gobiernos de los estados miembros Grupos de interés

B

D

Instituciones de la UE

F

Fuente: elaboración propia en base a Karl-Oskar Lindgren y Thomas Persson, Participatory Governance in the EU, London, Palgrave, 2011, p. 12. La competencia entre los partidos rivales a nivel europeo por el control de la agenda de políticas de la UE es la única forma de lograr que la UE sea verdaderamente democrática, a fin de asegurar que las políticas de la UE reflejen los deseos de los ciudadanos y que los políticos a nivel de la UE sean responsables de sus acciones8. El “camino c-d” considera que el papel de los gobiernos nacionales es de primordial importancia para la democratización de la UE. Estos autores niegan la necesidad de mayores reformas en la UE: los ciudadanos gozan de suficientes oportunidades de control sobre la toma de decisiones de la UE a través de los sistemas políticos nacionales9. Por esta razón, Moravcsik escribe: “En lugar de jugar con una reforma democrática radical, Europa debería adoptar el modo indirecto de vigilancia democrática utilizado en la actualidad, por el cual los gobiernos nacionales que representan los partidos nacionales manejan las políticas de la UE a través del Consejo Europeo, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo elegido por votación directa”10. El “camino e-f” está relacionado específicamente con la representación de los intereses. La bibliografía que respalda este “camino” está dividida en dos grandes grupos: por una parte, están los que consideran que la inclusión de los GI es una solución óptima; por otra parte, están los que consideran la participación de los GI como una solución second-best, a la espera de la creación de un sistema partidario paneuropeo, medios de comunicación de alcance europeo y elecciones competitivas en la UE. Sin embargo, para ambos grupos, el supuesto básico es que los intereses colectivos organizados pueden actuar como “correa de transmisión” entre los ciudadanos y quienes adoptan las decisiones en al menos dos direcciones:

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Primero, las organizaciones de sociedad civil pueden dar voz a las preocupaciones de los ciudadanos y canalizarlas dentro del proceso deliberativo de las organizaciones internacionales. Segundo, pueden lograr que los procesos internos de toma de decisiones de las organizaciones internacionales sean más transparentes para el público en general y plantear cuestiones técnicas en términos accesibles11. Para interpretar esta posición, resulta útil la definición de Robert Dahl12, de acuerdo al cual un proceso democrático ideal debe satisfacer cinco criterios13: - Igualdad de los votantes: una persona, un voto. Al tomar una decisión colectiva, el peso de la preferencia expresada por todos los ciudadanos debería ser el mismo al momento de determinar la solución definitiva. - Participación efectiva: los ciudadanos deben tener oportunidades adecuadas e iguales entre sí para expresar sus preferencias durante el proceso de toma de decisiones. Durante el proceso de toma de decisiones colectivas, incluso cuando se fijan los temas en la agenda, cada ciudadano debería tener oportunidades adecuadas e iguales para expresar sus preferencias respecto del resultado final. - Comprensión ilustrada (enlightened understanding): una sociedad democrática debe ser un “libre mercado de conceptos”, con prensa libre y libertad de expresión, donde los ciudadanos puedan comprender las cuestiones en discusión.


[...] las instituciones de la UE no son solo una estructura que brinda oportunidades a los grupos de interés para perseguir sus intereses –es decir, factores exógenos que limitan o potencian a los actores colectivos. Las instituciones de la UE también crean permanentemente espacios de intermediación de intereses, a fin de garantizarles un mejor acceso.

En el tiempo que permita la necesidad de una decisión, cada ciudadano debería tener oportunidades adecuadas e iguales para llegar a una decisión respecto del resultado que considere más conveniente. - Control ciudadano de la agenda: los ciudadanos deberían tener derecho colectivo de control sobre la agenda. El cuerpo de ciudadanos debería tener autoridad exclusiva para determinar las cuestiones que deben o no decidirse por medio de procesos que satisfagan los primeros tres criterios. - Inclusión: el gobierno debe incorporar y extender los derechos a todos los sujetos a su ley; la ciudadanía debe estar abierta para todos. El demos debería incluir a todos los adultos sujetos a la ley, excepto a quienes lo son de manera transitoria. Estos cinco criterios, tomados individualmente, sirven para caracterizar los modelos de democracia más específicos citados por la literatura. La inclusión y la igualdad de los votantes definen la democracia electoral, según la cual la democracia es sobre todo un sistema para agrupar las preferencias individuales en decisiones colectivas con igual respeto por las preferencias de cada uno de los ciudadanos. El criterio de participación efectiva es el requisito crucial de la democracia participativa, que pone énfasis sobre el valor intrínseco y también sobre el valor instrumental de la participación de los ciudadanos en la preparación de las políticas públicas. La comprensión ilustrada entre los ciudadanos es una de las condiciones básicas de la democracia deliberativa, que subraya la importancia de cómo se forman las preferencias, en lugar de cómo se agrupan. El “camino e-f”, interpretado por el medio de los criterios democráticos de Dahl, significa que la inclusión más amplia de los intereses organizados en la toma de decisiones internacionales puede contribuir a asegurar la participación efectiva (al proporcionar voz y canalizar las preocupaciones de los ciudadanos) y a promover la comprensión ilustrada (al hacer que el contenido de la toma de decisiones sea más transparente y accesible para los ciudadanos). Siguiendo esta línea de razonamiento, Verweij y Josling destacan los beneficios en términos de eficiencia de la “legitimidad de los resultados” (output legitimacy), basada en la eficiente resolución de los problemas y la prevención de abusos de poder en el sistema político, en lugar de la “legitimidad de origen” (input legitimacy) –que se define como la capacidad del sistema político para adoptar decisiones los más cercano posible a las preferencias individuales de sus ciudadanos14. En sus palabras, las reformas dirigidas a incrementar la participación de los GI en la toma de decisiones de la UE: […] aumentarían el número de perspectivas políticas consideradas dentro de las organizaciones multilaterales e incentivarían la comparación y el debate. Esto estimularía la búsqueda de soluciones de políticas sintéticas para abordar la normativa y otros problemas desde una mayor pluralidad de puntos de vista. En consecuencia, el diseño y la implementación de las políticas

multilaterales mejorarían. De esta manera, podría aumentar la legitimidad de resultados de la organización multilateral15. El énfasis puesto sobre los GI en la UE centra la atención sobre el “enfoque de gobernanza participativa”, y ha sido el fundamento de muchas reformas de gobernanza introducidas en la UE en los últimos años. Gobernanza participativa en la UE La transferencia de autoridad política a las instituciones de la UE es importante para los GI debido a que las instituciones políticas “organizan algunos conflictos dentro de la política y algunos conflictos fuera de ella”, y porque canalizan la resolución de esos conflictos16. Por esta razón, las instituciones de la UE no son solo una estructura que brinda oportunidades a los GI para perseguir sus intereses –es decir, factores exógenos que limitan o potencian a los actores colectivos17. Las instituciones de la UE también crean permanentemente espacios de intermediación de intereses, a fin de garantizarles un mejor acceso. Por ejemplo, establecen comisiones y organismos para la consulta regulada de los grupos18; delegan en ellos facultades a lo largo del proceso de decisión19; apoyan a diversas organizaciones de interés proveyéndoles financiamiento, ayuda organizativa, y facilitándoles un acceso privilegiado20; fijan los estándares para el comportamiento adecuado de los GI21; y persiguen sus propias preferencias políticas a través de alianzas con grupos que respaldan su caso. En sentido más general, el marco institucional de la UE y el sistema de los GI evolucionaron juntos. Con el alcance creciente de la regulación de la UE y las sucesivas reformas institucionales y las ampliaciones, la población de los GI a nivel de la UE se ha incrementado considerablemente, retroalimentándose de las capacidades de gobernanza de este complejo marco institucional22. La UE presenta ciertas características que la tornan particularmente permeable a la acción de los GI. Por ejemplo, la UE es un sistema altamente dinámico y complejo, diferenciado tanto horizontal como verticalmente, con una naturaleza orientada a búsqueda de consensos23. Esta permeabilidad ha sido destacada de distintas maneras en la bibliografía sobre la UE desde el comienzo del estudio de la integración europea. Desde entonces, la investigación sobre los grupos de interés de la UE se ha desplazado desde las perspectivas teóricas derivadas de los enfoques de las relaciones internacionales y la política comparativa hacia nuevos modos de análisis tales como la democracia asociativa y deliberativa, y estudios centrados en la gobernanza en múltiples niveles24. Hasta la década de 1980, dos enfoques de las relaciones internacionales dominaron el estudio de la integración europea: el neofuncionalismo y el intergubernamentalismo. Ambos enfoques consideran el papel de los GI en la creación de políticas en la UE, pero desde perspectivas muy distintas. Al centrar la atención sobre los GI económicos, los neofuncionalistas abrigaban grandes esperanzas de que las asociaciones comerciales y los sindicatos estarían incluidos entre las fuerzas impulsoras de la integración europea25. En

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[...] los grupos de interés agregan experiencia al diseño de las políticas públicas europeas y representación funcional a la imperfecta legitimidad dual de la UE, basada en la representación de los ciudadanos a través del Parlamento Europeo y de los intereses territoriales a través del Consejo de la UE.

los aspectos normativos, apreciaban la participación política de estas organizaciones porque supuestamente los GI no solo contribuirían a profundizar la integración europea y la resolución pacífica de los conflictos, sino también a mejorar el bienestar económico en toda la UE. Sin embargo, pronto quedó claro que estas expectativas teóricas no coincidían con la evidencia empírica26. Por esta razón, en la misma época, estudiosos del intergubernamentalismo tales como Hoffmann consideraban a la UE como el resultado de los acuerdos entre estados, en los cuales los GI desempeñaban un papel muy marginal o irrelevante27. Hacia mediados de la década de 1980 se volvió a prestar atención a los GI. Los institucionalistas supranacionales28 argumentaron que los intereses empresariales desempeñaban un papel importante en la conformación de las políticas de la UE, y posteriormente ciertos estudios empíricos presentaron algunas evidencias empíricas que respaldaban este argumento29. Sin embargo, en el mismo periodo, los intergubernamentalistas liberales30 señalaban, al contrario, que los GI no eran importantes en el proceso de integración, dado que su influencia a nivel supranacional se veía frenada por la función de control de los gobiernos nacionales. A partir de entonces, la literatura se ha desplazado desde el enfoque de las relaciones internacionales hacia aquellos de la política comparada y de la democracia europea. La perspectiva comparatista comenzó a desarrollarse en la década de 1970 y se concentró en comprender cómo operaba la intermediación de los intereses en la UE y cuál era el papel que desempeñaban las asociaciones en la toma de decisiones en la UE31. Varios autores llegaron a la conclusión de que el marco institucional multi-estratificado (multi-layered) y segmentado de la UE promovía patrones informales, sectoriales y pluralistas de intermediación de intereses, en lugar de patrones formales, trans-sectoriales y corporativistas32. Esto habría transformado a la UE en un sistema político caracterizado por cierto grado de pluralismo33. No obstante, algunos estudios empíricos han demostrado que existen relaciones más formales y regularizadas entre los GI y la UE34, y en algunas áreas políticas (tales como las políticas de armonización de la UE y el diálogo social) ser pueden detectar patrones de intermediación de intereses cuasi-corporativistas35. Los estudios que analizan la contribución de los GI a la democracia europea destacan sus efectos positivos36, pero también muestran los potenciales límites y consecuencias de sus acciones respecto de la legitimidad de la UE. Por ejemplo, Caporaso critica la egoísta persecución de intereses propios ya que teme que ésta ponga en peligro la legitimidad de todo el proceso de integración37. Al destacar el rol positivo que pueden jugar los GI, la Comisión Europea38 ha intentado transformar a la UE en (cierto tipo de) democracia deliberativa o asociativa39. Por esta razón, a partir de la década de 1990, la UE ha adoptado algunas reformas con el fin de reglamentar la presencia de los GI en el proceso de toma de decisiones. Por ejemplo, en 1992 la Comisión Europea lanzó “un diálogo abierto y estructurado” dirigido a hacer más transparente el acceso de los GI40 y, en 2001, aprobó lo que se considera un paso importante en la definición de las relaciones entre los GI y la UE, el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. Este documento recomendó un con-

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junto de medidas dirigidas a lograr la “legitimidad de origen” (input legitimacy) mediante la incorporación del asesoramiento de expertos en el proceso de decisión de la UE, aumentando las posibilidades de mecanismos de consulta: Existe actualmente una falta de claridad en cuanto a la manera en que se desarrollan las consultas y a quiénes prestan oído las Instituciones. La Comisión gestiona unos 700 órganos de consulta ad hoc en numerosos ámbitos de acción. El creciente volumen de las negociaciones internacionales genera una mayor inflación de este modo de consulta. La Comisión cree que es preciso racionalizar este complejo sistema, no para obstaculizar el debate, sino para dotarlo de mayor eficacia y utilidad en interés tanto de los consultados como de los consultantes. Como primera medida, publicará una lista de los foros de consulta sectoriales existentes. No se puede crear una cultura de consulta mediante la adopción de normativas que introduzcan una excesiva rigidez y con las que se correría el riesgo de retrasar la adopción de políticas específicas. Dicha cultura debería más bien basarse en un código de conducta que fijara unas normas mínimas centradas básicamente en el qué, el cuándo, el quién y el cómo de la consulta. Estas normas reducirían los riesgos de que los dirigentes se limitaran a considerar un único aspecto de la cuestión o de que algunos grupos gocen de un acceso privilegiado debido a intereses sectoriales o nacionales, que es una de las claras deficiencias del método actual de las consultas ad hoc. Estas normas deberían asimismo mejorar la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil y estructurar su diálogo con las Instituciones. 41. En 2002, la Comisión adoptó un conjunto de principios generales y estándares mínimos para la consulta de los GI42. La Comisión tenía la obligación de asegurar comunicaciones claras y concisas, anunciar consultas públicas abiertas en un único punto de acceso en Internet, asegurar una adecuada cobertura de los grupos destinatarios y, finalmente, acusar la recepción de comentarios mediante informes sobre los resultados de las consultas públicas abiertas en Internet. Sin embargo, estos estándares solo pudieron contribuir en forma marginal a consolidar la legitimidad europea, dado que los GI que actúan en la UE son bastante alejados del electorado interno (domestic constituencies)43. Desde 2005, la Comisión dirige la agenda sobre regulación de grupos de presión a nivel de la UE. En 2005, el comisario Siim Kallas presentó la Iniciativa Europea en favor de la Transparencia (IET); y, en 2006, la Comisión publicó un Libro Verde sobre la IET44 basado en tres elementos principales: “necesidad de un marco más estructurado para las actividades de los grupos de interés […]; información de retorno respecto de la aplicación de las normas mínimas para la consulta de la Comisión […]; obligación de divulgar información sobre los beneficiarios de los fondos de gestión compartida de la UE […]”. La Comisión ha creado un registro basado en una inscripción voluntaria. La misma implica la aceptación de un “Código de conducta para representantes de intereses” que impone reglas


de conducta tales como: En sus relaciones con las instituciones de la UE y sus miembros, funcionarios y el resto del personal, los inscriptos siempre deben identificarse por nombre y por la entidad o las entidades para las cuales trabajan o a las que representan; declarar los intereses, objetivos o metas promovidas y, cuando corresponda, especificar los clientes o miembros a quienes representan; no obtener o intentar obtener información o cualquier decisión en forma deshonesta, o mediante el uso de presión indebida o comportamiento inadecuado; no reivindicar ninguna relación formal con la UE o cualquiera de sus instituciones en sus negociaciones con terceros, ni manifestar de forma inadecuada los efectos de la inscripción de manera que induzca a engaño a terceros o funcionarios o al resto del personal de la UE. La creciente atención prestada a la inclusión de la sociedad civil y los GI también surge del artículo 11 del Tratado de Lisboa45, al referirse expresamente al papel de los ciudadanos y la sociedad civil en el diseño de políticas de la UE, en reconocimiento de la importancia de involucrar a los ciudadanos y la necesidad de un “diálogo abierto, transparente y regular”.

nada “paradoja de la debilidad” planteada por Edgar Grande: la inclusión de actores públicos en las negociaciones de la UE y sus esfuerzos tendientes a construir compromisos en la toma de decisiones de la UE puede, en realidad, permitirles ganar autonomía respecto de los actores privados49. Para algunos otros autores, vale lo contrario: el sistema multi-nivel de la UE aumenta la influencia de organizaciones de intereses porque les otorga muchos puntos de acceso50. No necesariamente los ejecutivos nacionales tienen autonomía en todo el rango de áreas de políticas de la UE. En estudios que analizan reformas de tratados o áreas de políticas en las cuales los ejecutivos gozan de derechos sobre la toma de decisiones se pone en evidencia el fortalecimiento de los actores públicos respecto de los privados. Esos derechos han sido acordados, por ejemplo, a los participantes de la UE en el Diálogo Social. Por lo tanto, pueden surgir asimetrías de información en favor de los grupos sociales nacionales antes que de los gobiernos nacionales, dado que los primeros intervienen puntualmente en el diseño de políticas sociales europeas51. Lindgren y Persson han destacado recientemente seis potenciales problemas de la relación entre la representación democrática y el fortalecimiento a nivel europeo de los canales de acceso de los grupos de interés, tal como lo demanda el enfoque de gobernanza participativa52. - Problema 1: en su funcionamiento interno, las organizaciones de intereses pueden no ser suficientemente democráticas.

Premisas y obstáculos del enfoque de gobernanza participativa Como ya hemos visto, hay un consenso general sobre la importancia de los GI. Por ejemplo, Eising y Lehringer escriben: Los grupos de interés tienen una función de particular importancia en la conexión entre las instituciones a nivel europeo con los ciudadanos de la Unión Europea, así como también en la mediación entre ellos. Con frecuencia se espera de ellos que socialicen a sus miembros en políticas democráticas, que se constituyan en la voz de los ciudadanos entre elecciones, que participen en la construcción de una voluntad general a partir de las preocupaciones específicas de los grupos, y que sirvan como “escuelas de democracia”46. Además, después de los referendos sobre el Tratado de Maastricht y el creciente énfasis sobre la cuestión del déficit democrático de la UE, las contribuciones de los GI han sido consideradas como posible remedio para sus callejones sin salida. En palabras de la Comisión Europea: Al cumplir su deber de consulta, la Comisión garantiza que sus propuestas sean técnicamente viables, realizables en la práctica, y basadas en un enfoque ascendente. En otras palabras, una buena consulta responde a un doble propósito, contribuyendo a mejorar la calidad de los resultados y al mismo tiempo aumentando la participación de las partes interesadas y del público en general. Los procedimientos de consulta transparentes y coherentes realizados por la Comisión tienen otra ventaja: no sólo permiten al público en general implicarse más, sino que también aumentan las oportunidades de los órganos legislativos para examinar las actividades de la Comisión (por ejemplo, con la publicación de documentos que resumen el resultado de la consulta)47. En otras palabras, los GI agregan experiencia al diseño de las políticas públicas europeas y representación funcional a la imperfecta legitimidad dual de la UE, basada en la representación de los ciudadanos a través del Parlamento Europeo y de los intereses territoriales a través del Consejo de la UE. En general, es notoriamente problemático determinar la influencia de los grupos48. Para algunos autores, la integración europea fortalece a los estados, antes que a los GI. Este no es solo el argumento de los intergubernamentalistas liberales, sino también de la denomi-

El enfoque de gobernanza participativa supone que estas organizaciones son democráticas, por lo que los puntos de vista expresados por sus líderes reflejan exactamente los de sus miembros. Este supuesto da lugar a dudas. Tal como expresa Warleigh, hay “escasa evidencia de estructuras que hayan permitido a sus partidarios hacer aportes regulares en la elaboración de políticas de la ONG, o tener funcionarios de la ONG que respondieran posteriormente por ellas”53. Por esta razón, en 2008, la Comisión adoptó un código de conducta que deben cumplir los representantes de los GI al tomar parte en consultas públicas iniciadas por la Comisión. - Problema 2: la escisión política dentro de la UE puede ser más territorial que funcional. Como plantea Moravcsik, entre otros, los conflictos dentro de la UE siempre tienen una dimensión territorial. En consecuencia, las propuestas tendientes a debilitar el canal de representación territorial están condenadas a agravar aún más el descontento público con la UE (y el déficit democrático de la UE)54. - Problema 3: las oportunidades de participación pueden diferir entre grupos. A menudo quienes defienden la gobernanza participativa argumentan que la inclusión más extensa de intereses organizados en el diseño de políticas de la UE promoverá la participación efectiva, dado que las organizaciones en cuestión proporcionarán a los ciudadanos un canal efectivo para plantear sus preocupaciones sobre temas importantes de la UE. Por el contrario, los escépticos critican este supuesto por dos razones. Primero, la capacidad de organización no es uniforme entre los ciudadanos. Según Walzer, es “regla general de la sociedad civil que sus miembros más fuertes aumentan su fuerza. Los miembros más débiles y pobres son totalmente incapaces de organizarse o forman grupos que reflejan su debilidad y su pobreza”55. Segundo, aun cuando los ciudadanos tengan acceso a organizaciones que llevan adelante sus intereses particulares, los más ricos en recursos entre ellos tienden a tener mejor acceso al proceso de diseño de políticas. - Problema 4: el acceso a la información puede diferir entre grupos. Este problema está relacionado con el criterio de comprensión ilustrada, que requiere que todos los ciudadanos disfruten de oportunidades equitativas y adecuadas para descubrir y validar sus preferencias sobre cuestiones políticas importantes. De conformidad con el enfoque de gobernanza participativa, la mayor inclusión de los intereses organizados en el proceso de políticas puede promover la

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comprensión ilustrada, dado que dichas organizaciones hacen que el contenido de la toma de decisiones sea más transparente y accesible para sus miembros. Este punto de vista se basa en el supuesto de que todas las organizaciones tienen acceso equitativo y adecuado a la información pertinente. Sin embargo, si la capacidad para obtener información de las instituciones políticas difiere entre las organizaciones, el refuerzo de los canales de representación basados en intereses puede obstaculizar antes que facilitar el cumplimiento del criterio de comprensión ilustrada. - Problema 5: las oportunidades de influir pueden diferir entre grupos. Aun cuando todos los grupos organizados tienen acceso equitativo y adecuado a la información y a los foros de diseño de políticas pertinentes, este hecho no se traduce necesariamente en iguales oportunidades de influencia. - Problema 6: la amplia participación puede obstaculizar la eficiencia. Según el enfoque de la gobernanza participativa, una mayor inclusión de los intereses organizados llevaría a una UE no solo más democrática, sino también más eficiente. Es decir, el fortalecimiento de los canales de comunicación de los grupos de interés podría a la vez mejorar la legitimidad de origen (input legitimacy) y de resultados (output legitimacy) de la Unión. Sin embargo, la inclusión de los intereses organizados también puede crear callejones sin salida y conflictos y, por ende, debilitar la eficacia del sistema56. Los obstáculos y riesgos desafían el supuesto de que la inclusión de GI es un remedio per se de algunos de los más importantes problemas democráticos de la UE. Sin embargo, no excluye la persecución de esta solución con el fin de fortalecer la democracia. Al mismo tiempo, estos obstáculos también demuestran la necesidad de mayor investigación empírica sobre estos temas. Notas 1

Adrienne Héritier, “Elements of Democratic Legitimation in Europe: An Alternative Perspective”, en Journal of European Public Policy, vol. 6, n. 2, 1999, pp. 269-282; Jürgen R. Grote y Bernard Gbikpi (eds.), Participatory Governance: Political and Societal Implications, Opladen, Leske + Budrich, 2002; Jens Steffek y Patrizia Nanz, “Emergent Patterns of Civil Society Participation in Global and European Governance”, en Jens Steffek et al. (eds.), Civil Society Participation in European and Global Governance: A Cure for the Democratic Deficit?, Houndmills, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2008, pp. 1-29. 2 Rainer Eising, “Interest Groups in EU Policy-Making”, en Living Reviews in European Governance, vol. 3, n. 4, 2008, pp. 1–32. 3 Ibidem, p. 5. 4 Jan Beyers, Rainer Eising y William Maloney, “The Politics of Organized Interests in Europe: Lessons from EU Studies and Comparative Politics”, en West European Politics, vol. 31, n. 6, 2008, pp. 1129-1146; Id., “Researching Interest Group Politics in Europe and Elsewhere: Much We Study, Little We Know?”, en West European Politics, vol. 31, n. 6, 2008, pp. 1103-1128. 5 Joost Berkhout y David Lowery, “Counting organized interests in the European Union: a comparison of data sources”, en Journal of European Public Policy, vol. 15, n. 4, 2008, pp. 489-513. 6 Svein S. Andersen y Tom Burns, “The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance”, en Svein S. Andersen y Kjell A. Eliassen (eds.), The European Union: How Democratic Is It?, London, Sage, 1996, pp. 371-397; Tapio Raunio, “Always One Step Behind? National Legislatures and the European Union”, en Government and Opposition, vol. 34, n. 2, 1999, pp. 180-202. 7 Simon Hix, Possibilities for Euro Parties: 2004 and Beyond, Working Paper, Londres, LSE, 2004. Gary Marks, Carole J.

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Wilson y Leonard Ray, “National Political Parties and European Integration”, en American Journal of Political Science, vol. 46, n. 3, 2002, pp. 585–94. 8 S. Hix, op. cit, p. 8. 9 Giandomenico Majone, “Europe’s Democratic Deficit: A Question of Standards”, en European Law Journal, vol. 4, n. 1, 1998, pp. 528; G. Majone, Dilemmas of European Integration, Oxford, Oxford University Press, 2005; Andrew Moravcsik, “In Defence of the Democratic Deficit”, en Journal of Common Market Studies, vol. 40, n. 4, 2002, pp. 603-634; Id., “The Myth of Europe’s Democratic Deficit”, en Intereconomics, vol. 43, n. 6, 2008, pp. 331-340. 10 A. Moracvcsik, “The Myth of Europe’s Democratic Deficit”, cit., p. 340. 11 J. Steffek y P. Nanz, op. cit., p. 8. 12 La utilidad del trabajo de Dahl para comprender la UE y su sistema institucional ha sido ilustrada por Sergio Fabbrini, “Europa y la teoría democrática de Robert A. Dahl”, en Puente Europa, a. X, n. 2, 2012, pp. 73-79. 13 Robert Dahl, Dilemmas of Pluralist Democracy, New Haven, Yale University Press, 1982, p. 6. 14 Marco Verweij y Timothy E. Josling, “Deliberatively Democratizing Multilateral Organizations”, en Governance, vol. 16, n. 1, 2003, pp. 1-21. 15 Ibidem, p. 11. 16 Elmer E. Schattschneider, The Semi-Sovereign People: A Realist‘s View of Democracy, Nueva York, Holt, Reinhart und Winston, 1960. 17 Gary Marks, Doug McAdam, “Social Movements and the Changing Structure of Political Opportunity in the European Union”, en West European Politics, vol. 19, n. 2, 1996, pp. 249-278; Doug Imig y Sidney Tarrow, “Studying Contention in an Emerging Polity”, en Id. (eds.), Contentious Europeans: Protest and Politics in an Emerging Polity, Lanham, Rowman & Littlefield, 2001, pp. 3–26; Id., “Mapping the Europeanization of Contestation: Evidence from a Quantitative Data Analysis”, en Id. (eds.), Contentious Europeans: Protest and Politics in an Emerging Polity, cit., pp. 27–53; Donatella della Porta, “The Europeanization of Protest: A Typology and Empirical Evidence”, en Beate Kohler-Koch y Berthold Rittberger (eds.), Debating the Democratic Legitimacy of the European Union, Lanham, Rowman & Littlefield, 2007, pp. 189-208. 18 Sonja Mazey y Jeremy Richardson, “Pluralisme Ouvert ou Restreint? Les groupes d’intérêt dans l’Union européenne”, en Richard Balme, Didier Chabanet y Vincent Wright (eds.), L’Action Collective en Europe/Collective Action in Europe, París, Presses de Science Po, 2002, pp. 123–161; Christine Mahoney, “The Power of Institutions: State and Interest Group Activity in the European Union”, en European Union Politics, vol. 5, n. 4, 2004, pp. 441–466; Rinus van Schendelen, Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying the EU, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2002. 19 Gerda Falkner, EU Social Policy in the 1990s: Towards a Corporatist Policy Community, London/New York, Routledge, 1998; Oliver T. Falkner, Miriam Hartlapp y Simone Leiber, Complying with Europe: EU Harmonisation and Soft Law in the Member States, Cambridge, Cambridge University Press, 2005. 20 Mark Aspinwall y Justin Greenwood, “Conceptualising Collective Action in the European Union: An Introduction”, en Justin Greenwood y Mark Aspinwall (eds.), Collective Action in the European Union: Interests and the New Politics of Associability, London/New York, Routledge, 1998, pp. 1–30; Mark A. Pollack, “Representing Diffuse Interests in the European Union”, en Journal of European Public Policy, vol. 4, n. 4, 1997, pp. 572-590; Stjin Smismans, Law, Legitimacy and European Governance: Functional Participation in Social Regulation, Oxford, Oxford University Press, 2004; Id., Civil Society and Legitimate European Governance, London, Edward Elgar, 2006. 21 Comisión Europea, La gobernanza europea. Un libro blanco, COM (2001) 428 final, Brussels, 2001; Id., Comunicación de la Comisión Europea. Hacia una cultura reforzada de consulta y diá-


logo - Principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas, COM(2002) 704 final, Bruxelles, 2002. 22 Richard Balme y Didier Chabanet, “Action Collective et Gouvernance de l’Unione Européenne”, en Richard Balme, Didier Chabanet y Vincent Wright (eds.), L’Action Collective en Europe/ Collective Action in Europe, Paris, Presses de Science Po, 2002, pp. 21–120 ; Justin Greenwood, Interest Representation in the European Union, New York, St. Martin’s Press, 2003. 23 Rainer Eising y Sonja Lehring, “Interest Groups and the European Union”, en Michelle Cini y Nieves Pérez-Solorzano Borragan (eds.), European Union Politics, Oxford, Oxford University Press, 2010, pp. 189-206. 24 R. Eising, “Interest Groups in EU Policy-Making”, cit. 25 Entre otros, Ernst B. Haas, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1958; Leon N. Lindberg, The Political Dynamics of European Economic Integration, Stanford, Stanford University Press, 1963. 26 E. B. Haas, op. cit., pp. 318-359. 27 Stanley Hoffmann, “Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe”, en Daedalus, vol. 95, n. 3, 1966, pp. 862-915. 28 Wayne Sandholtz y John Zysman, “1992: Recasting the European Bargain”, en World Politics, vol. 42, n. 1, 1989, pp. 95–128. 29 Maria Green Cowles, “Organizing Industrial Coalitions: A Challenge for the Future?”, en Helen Wallace y Alasdair R. Young (eds.), Participation and Policy-Making in the European Union, Oxford, Clarendon Press, 1997, pp. 116–140. 30 A. Moravcsik, “The Myth of Europe’s Democratic Deficit”, cit. 31 Jean Meynaud y Dusan Sidjanski, Les Groupes de Pression dans la Communauté Européenne, 1958-1968. Structure et Action des Organisations Professionnelles, Université Libre, Institut de Sociologie, Bruselas, 1971. 32 William F. Averyt, Agropolitics in the European Community: Interest Groups and the Common Agricultural Policy, Nueva York/ London, Praeger, 1977; Wolfgang Streeck, Philippe C. Schmitter, “From National Corporatism to Transnational Pluralism: Organized Interests in the Single European Market”, en Politics & Society, vol. 19, n. 2, 1991, pp. 133-164. 33 David Coen, “The European Business Interest and the Nation State: Large-firm Lobbying in the European Union and Member States”, en Journal of European Public Policy, vol. 18, n. 1, 1998, pp. 75-100. Maria Green Cowles, “The Transatlantic Business Dialogue and Domestic Business- Government Relations”, en M. Green Cowles, James A. Caporaso y Thomas Risse (eds.), Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, Ithaca, Cornell University Press, 2001, pp. 159–179; Vivien A. Schmidt, “National Patterns of Governance under Siege: The Impact of European Integration”, en Beate Kohler-Koch y Rainer Eising (eds.), The Transformation of Governance in the European Union, London, Routledge, 1999, pp. 155-172. 34 Svein S. Andersen, Kjell A. Eliassen, “European Community Lobbying”, en European Journal of Political Research, vol. 20, n. 2, 1991, pp. 173-187; S. Mazey y J. Richardson, op. cit.; C. Mahoney, op. cit. 35 G. Falkner, op. cit. 36 D. Imig, S. Tarrow (eds.), Contentious Europeans: Protest and Politics in an Emerging Polity, Lanham, Rowman & Littlefield, 2001; Richard Balme y Didier Chabanet, “Action Collective et Gouvernance de l’Unione Européenne”, en R. Balme, D. Chabanet y V.Wright (eds.), L’Action Collective en Europe/Collective Action in Europe, cit., pp. 21–120; D. della Porta, op. cit. 37 J. A. Caporaso, The Structure and Function of European Integration, Pacific Palisades, Goodyear Publishing Company, 1974. 38 Comisión Europea, La gobernanza europea. Un libro blanco, cit.; Id., Comunicación de la Comisión Europea. Hacia una cultura re-

forzada de consulta y diálogo..., cit. 39 Para una reseña, Barbara Finke, “Civil Society Participation in EU Governance”, en Living Reviews in European Governance, vol. 2, n. 2, 2007. 40 Comisión Europea, Un diálogo abierto y estructurado entre la Comisión y los grupos de interés, SEC (1992) 2272 final, Bruselas, 1992. 41 Comisión Europea, La gobernanza europea. Un libro blanco, cit., p. 14. 42 Comisión Europea, Comunicación de la Comisión Europea. Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas, cit., p. 15. 43 Alex Warleigh, “Informal Governance: What Contribution to the Legitimacy of the EU?”, en Thomas Christiansen y Simona Piattoni (eds.), Informal Governance in the European Union, Aldershot, Edward Elgar, 2003, pp. 22-35; Id., “‘Europeanizing’ Civil Society: NGOs as Agents of Political Socialization”, en Journal of Common Market Studies, vol. 39, n.º 4, 2001, pp. 619-639. 44 Comisión Europea, Libro verde. Iniciativa europea en favor de la transparencia, COM (2006), 194 final, Bruselas, 3 de mayo de 2006, p. 4. 45 Artículo 11 TUE: 1. Las instituciones darán a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Unión. 2. Las instituciones mantendrán un diálogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y la sociedad civil. 3. Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, la Comisión Europea mantendrá amplias consultas con las partes interesadas. 4. Un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos para la presentación de una iniciativa de este tipo se fijarán de conformidad con el párrafo primero del artículo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea [disponible en: http://register.consilium.europa.eu/ doc/srv?l=ES&f=ST%206655%202008%20REV%207]. 46 E. Rainer y S. Lehring, op. cit., p. 190. 47 Comisión Europea, Comunicación de la Comisión Europea. Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo..., cit. p. 5. 48 Andreas Dür y Dirk De Biévre, “The Question of Interest Group Influence”, en Journal of Public Policy, vol. 27, n. 1, 2007, pp. 1–12. 49 Edgar Grande, “The State and Interest Groups in a Framework of Multi-level Decision Making: The Case of the European Union”, en Journal of European Public Policy, vol. 3, n. 3, 1996, pp. 318-338. 50 M. Pollack, op. cit. 51 Véase G. Falkner, op. cit. 52 K. Lindgren y T. Persson, op. cit, pp. 14-19. 53 Alex Warleigh, “Informal Governance: What Contribution to the Legitimacy of the EU?”, en Thomas Christiansen y Simona Piattoni (eds.), Informal Governance in the European Union, Aldershot, Edward Elgar, 2003, p. 29. 54 A. Moravcsik, op. cit. 55 Michael Walzer, “Equality and Civil Society”, en Simone Chambers y Will Kymlicka (eds.), Alternative Conceptions of Civil Society, Princeton, Princeton University Press, 2002, p. 39. 56 R. Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation”, en Political Science Quarterly, vol. 109, n.1, 1994, pp. 23-34.

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Cambios en el patrón centro-periferia: integración de la Europa Centro-Oriental a la Unión Europea1 Tibor Palánkai

Algunas características generales de la integración a la Unión Europea Las últimas décadas vieron surgir un gran número de organizaciones de integración regionales, que van desde zonas de libre comercio a uniones económicas. Con algunas pocas excepciones (por ejemplo, Corea del Norte y Cuba), todos los países del mundo participan en al menos una organización regional. El proceso de integración global se solapa con los procesos de integración regional, ambos niveles interactúan y se compensan entre sí. Sin embargo, dentro de este marco, la UE representa un caso singular. A través de un proceso de profundización, la Unión Europea (UE) ha alcanzado un alto nivel de integración que puede definirse como un tipo de cooperación internacional con nuevos rasgos cualitativos y que crea marcos normativos y estructuras novedosas para la organización y el funcionamiento de la economía. Son varios los factores distintivos que hacen de la integración europea un proceso particular, a saber: 1) es la única organización de integración que ha creado un complejo mercado único y que ha alcanzado el nivel de unión económica efectiva al introducir una moneda común2; 2) extendió el principio de cohesión al nivel de la Unión; y 3) en términos institucionales, adquirió cierta identidad política (se ha transformado en una unidad política) con distintos elementos de supranacionalidad. En efecto, la UE es un modelo de integración regional. Es mucho más que una simple organización internacional pero, aun así, mucho menos que una federación clásica. Sin embargo, los 28 miembros de la UE no pueden ser considerados un grupo monolítico y uniforme. Su diversidad se incrementó, en gran medida, como resultado de sucesivas ampliaciones. A partir de la década de 1980, países que formaban parte de la periferia meridional y oriental han sido incorporados como miembros de la UE. De hecho, sobre la base de sus características sub-regionales, como se verá más adelante, los 28 miembros pueden ser ubicados en distintos grupos. En lo que respecta a los miembros de Europa Occidental, se justifica fácilmente una distinción entre los países del noroeste (Austria, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Alemania) y del sudoeste (Francia e Italia). Irlanda y el Reino Unido, a pesar de estar geográficamente ubicados en

la región del noroeste, pueden ser incluidos en este segundo grupo, por tener características similares a estos países según los parámetros de desempeño y conectividad utilizados. Irlanda ha estado en la periferia occidental de Europa pero, al menos en términos de PBI per capita, superó a varios miembros desarrollados. En una definición más estricta de Europa del Norte, debería distinguirse la UE escandinava (Dinamarca, Suecia y Finlandia –en términos de muchos parámetros, Noruega puede ser considerada parte de este grupo)3. Mientras que estos tres grupos constituyen el “centro” de la UE, consideramos, en particular, a la Europa del Noroeste y la UE escandinava como el “núcleo” norte de la Unión. Los miembros del sur de la UE (mediterráneos) se incorporaron al proceso de integración en la década de 1980, con la excepción de Chipre y Malta, que lo hicieron en 2004. Sobre la base de parámetros que miden la intensidad e interconectividad de sus relaciones, se podrían distinguir dos sub-grupos dentro de este conjunto: uno se denomina sur latino (Portugal y España), el otro sur griego (Grecia y Chipre); Malta representa más bien un caso especial. Los nuevos miembros orientales pueden ubicarse en tres grupos. Hay claras diferencias entre Europa Central (República Checa, Hungría, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia, y Croacia) y los Balcanes Orientales (Bulgaria y Rumania). Aunque este último grupo también reclama para sí un estatus centro-europeo, la distinción se justifica sobre la base de las tradiciones históricas y culturales –católico-protestante y ortodoxo-islámico– (aunque Rumania es un caso especial). El tercer grupo corresponde a la Europa del Báltico (Estonia, Letonia y Lituania), que se distingue claramente de los anteriores. Nuestro foco aquí es Europa Central. En verdad, estos países deberían ser referidos como “Europa Centro-Oriental”; sobre la base de factores y lazos históricos, geográficos y económicos no se debería tampoco desechar la extensión de esta subregión hacia occidente. La Europa “Centro-Occidental” está compuesta por Austria, Alemania4 e Italia (aunque algunos investigadores también ubican a Suiza en este grupo, como miembro de la Iniciativa de Europa Central5). En un sentido más estricto, solo el sur de Alemania (Bavaria y BadenWürttemberg) y el norte de Italia (Veneto y la Lombardia), partes del antiguo imperio de los Habsburgo, pertenecen a esta región. Sin em-

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bargo, una separación de este tipo sería demasiado complicada. En las últimas décadas, la UE ha desarrollado un alto nivel de integración real que implica alta intensidad de relaciones, interconectividad e interdependencia. En este artículo, se mide y analiza el nivel de integración alcanzado mediante el uso de parámetros sobre el perfil de integración6. Los principales parámetros y dimensiones del análisis de los perfiles se pueden resumir del siguiente modo: 1. Integración económica real (nivel de integración). 2. Integración institucional y regulatoria. 3. Desempeños comparativos. 4. Convergencia y divergencia. Principales características del nivel de integración económica real de la UE Hemos elegido seis parámetros para la evaluación y medición sintética del desempeño de la integración económica de los miembros de la UE: - - - - -

Intensidad de la integración comercial. Intensidad de relaciones de capital (exportación/importación de capital). Convergencia estructural. Nivel de interconectividad sub-regional. Equilibrio de las relaciones de integración comercial.

60%, mientras que la muy alta intensidad (dependencia y apertura) es superior al 60%7. Este análisis se puede realizar para bienes, o para bienes y servicios, exportaciones e importaciones, y exportaciones internas. Se prefieren aquí los datos sobre exportaciones, puesto que reflejan la competitividad. Usamos los datos de 2008, que reflejan el estado de integración antes de la crisis. El análisis del impacto de la crisis requeriría un horizonte temporal más prolongado, para el cual no disponemos de los datos adecuados. Intensidad de relaciones de capital (exportación/importación de capital) El factor de integración de mercado es importante desde el punto de vista de la asignación eficiente de recursos y la explotación de los beneficios ofrecidos por la integración. Se mide mediante los movimientos de mano de obra y capital, con inclusión de flujos y stocks. La exportación (Cx) y la importación de capital (Cm) indican la dinámica de la integración, y su participación en el PBI en determinado momento es indicador de la intensidad de la integración: Cx/Y × 100 y Cm/Y × 100. A fin de medir la intensidad y la dependencia, proponemos la misma escala que en el caso del comercio. La única diferencia es que el límite entre intensidad moderada y alta es del 45% (el promedio de la UE), en lugar del 40% aplicado previamente

Intensidad de la integración comercial La intensidad del comercio se puede analizar como un proceso o como un estado. Aquí nos concentraremos en la segunda noción y, por lo tanto, usaremos índices de stocks. De todos los indicadores posibles, optamos por las siguientes: -

Participación de exportaciones e importaciones en el PBI, tanto en lo que se refiere al comercio total (intensidad de la integración global) como al intra-regional (intensidad de la integración del comercio regional).

Txt/Y × 100 y Tmt/Y × 100; donde Txt y Tmt son las exportaciones totales e importaciones totales, respectivamente; e Y es el PBI Txi/Y × 100; donde Txi son las exportaciones intra-regionales. Los datos expresan la intensidad y el nivel de integración, es decir, el estado y la dinámica del proceso de integración, cuando se consideran varios años. Los índices indican las intensidades y también los niveles de apertura y dependencia. Cuánto más elevados son los índices, mayor es la apertura y la dependencia de un país respecto de los factores y procesos externos. En nuestro análisis, observamos los datos de exportación intra-regional. Para medir la intensidad del comercio, proponemos cinco categorías diferentes (clusters).

0 I

10% 25% 40% 60% 100% No I Baja I Moderada I Alta I Muy alta_ I

La participación inferior al 10% del comercio en el PBI puede ser considerada como una indicación de no tener dependencia externa, una economía estructuralmente cerrada y nula intensidad comercial. La baja intensidad comercial se considera aquí entre el 10-25%, la intensidad moderada entre el 25-40%, la alta intensidad entre el 40-

96 Puente@Europa

0 10% 30% 45% 60% 100% I No I Baja I Moderada I Alta I Muy alta I Desde el punto de vista del nivel de desarrollo y el equilibrio (balancedness), también son importantes las relaciones entre la exportación y la importación de capital: Cx/Cm × 100. Un alto nivel de inversiones extranjeras puede expresar una alta intensidad de integración global o regional. Una exportación de capital mínima o inexistente indica dependencias unilaterales y una asimetría de integración. En países altamente desarrollados, estos indicadores están equilibrados, y este equilibrio se encuentra en un alto nivel de intensidad en ambas dimensiones. Los países más desarrollados se caracterizan por posiciones de inversión externa neta positivas, además de una alta intensidad de capital. En la mayoría de estos países, la exportación de capital es aproximadamente superior en un tercio al capital recibido. Los nuevos estados miembro son aún importadores netos de capital, pero en los últimos años han comenzado a exportar capital en una escala creciente. Convergencia estructural La convergencia estructural es uno de los parámetros más importantes para determinar los perfiles de integración. En el cuadro 3, comparamos las estructuras de las exportaciones intra-europeas de los países de la UE. Hay algunas diferencias entre los países miembros de la UE, en lo que respecta a la estructura de su comercio interno con la UE (exportaciones). La participación de las manufacturas, particularmente de maquinarias y equipos de transporte, dice mucho sobre el nivel de integración interna. Obviamente, las proporciones son relativas, y en consecuencia las comparaciones podrían ser engañosas. Sin embargo, lo que llama la atención es que en comparación con las propor-


Cuadro 1 Participación del comercio de bienes y servicios en el PBI de los países de la UE (2008, en %)

País

Exportación de bienes

Exportación de bienes y servicios

Importación de bienes

Importación de bienes y servicios

Exportación intraregional sobre exportaciones totales

Exportación intra-regional como % del PBI

Países núcleo de Europa Occidental Bélgica

73,4

91,0

76,5

92,9

75,9

69,1

Países Bajos

60,7

72,7

54,3

64,8

78,9

57,3

Alemania

40,7

47,4

33,6

41,4

63,3

30,0

Irlanda

43,9

81,2

31,1

71,3

62,8

50,0

Francia

20,9

26,5

24,0

28,9

63,9

17,0

Italia

23,6

28,9

23,6

29,4

58,9

17,0

Luxemburgo

39,7

167,9

51,4

126,8

88,9

147,0

Austria

45,1

60,2

45,2

55,5

67,5

40,7

Reino Unido

17,4

28,1

23,8

31,4

57,0

16,0

UE escandinava Dinamarca

33,6

54,7

34,0

52,3

69,8

23,5

Finlandia

35,5

46,0

32,3

42,0

55,9

19,8

Suecia

38,5

53,5

34,7

46,1

60,1

23,1

UE del Sur Grecia

8,2

22,2

26,3

33,3

62,5

13,9

España

17,7

26,6

25,7

32,2

69,6

18,1

Chipre

7,7

49,8

42,3

62,1

69,3

34,5

Malta

36,1

80,2

57,0

83,9

46,8

37,5

Portugal

23,0

33,8

35,8

42,6

74,4

25,1

Países bálticos Estonia

53,8

76,1

65,7

80,4

70,1

53,3

Letonia

28,0

41,4

45,0

54,4

68,6

28,4

Lituania

49,8

60,0

61,4

70,6

60,3

36,2

Europa Centro-Oriental Hungría

68,3

81,2

68,2

80,3

78,2

63,5

Rep. Checa

66,5

76,7

63,7

75,7

84,9

64,7

Eslovaquia

73,5

82,4

74,6

84,3

85,4

70,4

Polonia

33,2

39,9

37,8

43,5

77,8

34,4

Eslovenia

54,0

68,0

61,0

70,2

68,1

46,3

Balcanes Orientales Bulgaria

44,8

70,5

70,4

83,7

60,0

42,3

Rumania

24,5

30,9

37,9

43,7

70,5

21,7

Japón

38,0

48,0

18,8

28,6

-

-

EE.UU.

15,3

18,4

14,5

18,0

-

-

UE27

67,5

Fuente: Europe in Figures, Eurostat Yearbook 2009, Eurostat.

ciones promedio del núcleo Occidental (salvo Bélgica), Europa Central está por encima de ese promedio, lo cual indica un cambio de la base manufacturera europea hacia esta región en la última década. En lo que respecta a los demás bienes manufacturados, también están algo por encima, y obviamente hay ciertas compensaciones entre los dos grupos de productos (como en el caso de Hungría). Mientras que España está un poco por encima del promedio en

estos sectores, es notable el bajo nivel de los países de Europa del Sur. Este es el caso de Grecia, en particular, en lo que respecta a maquinarias y equipos de transporte (10%). La participación de las exportaciones de manufacturas (62%, según las categorías IV, V y VI del Cuadro 3) de este país es mucho menor que la de Europa Central (República Checa, Hungría y Eslovaquia: 87%; Polonia: 82%). En lo referente a las exportaciones agrícolas, la participación griega

Puente@Europa 97


Cuadro 2 Inversión extranjera directa de países de la UE en 2009 y en 2011 (US$ corrientes y % de PBI)

País

Stocks internos 2009 (US$ bn)

Stocks internos 2009 como % de PBI

Bélgica

947

200

Irlanda

248

Países Bajos

Stocks externos 2009 (U$S bn)

Stocks externos 2009 como % de PBI

Stocks externos en % de stocks internos en 2009

Stocks internos 2011 en % de PBI

892

188

94

195

111

289

130

117

116

644

81

953

120

149

68

Reino Unido

1104

51

1580

73

124

50

Austria

173

45

163

43

95

38

Francia

985

38

1493

57

150

34

Alemania

945

29

1 250

41

141

25

Italia

364

17

486

23

135

15

Europa Occidental

UE escandinava Suecia

332

82

353

87

106

63

Dinamarca

154

50

198

64

128

44

Finlandia

85

36

130

54

150

32

UE del Sur Portugal

115

49

69

29

59

46

España

632

43

626

43

99

42

Grecia

42

13

39

12

93

10

Europa Centro-Oriental Hungría

100

78

20

16

21

60

Rep. Checa

126

64

15

8

12

58

Eslovaquia

53

60

3

4

7

53

Polonia

185

43

29

7

16

38

Eslovenia

15

31

9

19

60

31

Estonia

16

84

6

33

40

75

Balcanes Orientales Bulgaria*

-

63

-

1

1,5

-

Rumania*

-

35

-

1

2

-

7598

46,6

8888

54,5

118

42,8

UE27

Fuentes: Base de datos de inversiones directas internacionales de OCDE, Eurostat, IMF, OECD/DAF – Investment Division, octubre de 2012. * Datos de Eurostat

es superior al 25%, mientras que es del 11% para Polonia y del 7% para Hungría.

También se pueden aplicar los métodos previos de determinación de escalas para medir las concentraciones sub-regionales:

Nivel de conectividad sub-regional

0 10% 45% 65% I No I Baja I Moderada I Alta

El fortalecimiento de las relaciones de integración ha significado un incremento de la participación del comercio entre los estados miembro. No obstante, el crecimiento de la cooperación no ha sido proporcional, dado que el proceso se caracterizó por la tendencia al establecimiento de concentraciones sub-regionales, en particular entre países vecinos. Esta es una característica general de la integración europea y el proceso se vio más profundizado por las diversas ampliaciones.

Al medir las concentraciones o las conectividades sub-regionales, hemos elegido el 65% como valor de referencia para definir el umbral a partir del cual nos encontramos frente a una alta interconectividad (con muy elevados niveles por encima del 75%). Entre el 45-65%, la interconectividad es moderada, mientras que entre 10% y 45% es baja.

98 Puente@Europa

75% 100% I Muy alta I


Cuadro 3 Estructura de las exportaciones intra-zona de los países de la UE en 2010 (%)* Exportaciones intra-zona EU27

I.

II.

III.

IV.

V.

VI.

9,7

3,6

6,8

16,4

34,9

28,6

Europa Occidental Austria

7,6

3,8

10,7

36,5

37,2

Bélgica

10,0

3,0

8,8

30,3

21,1

26,7

Francia

15,8

3,5

3,8

18,7

35,5

22,6

Alemania

6,9

2,7

2,8

16,6

42,4

28,6

Italia

9,2

1,7

3,7

12,4

33,4

39,6

4,1

UE escandinava Dinamarca

20,4

3,9

12,9

13,2

21,1

28,3

Finlandia

2,2

6,6

11,6

9,1

23,9

46,7

Suecia

5,9

7,9

8,3

12,4

32,1

33,3

Europa Centro-Oriental Rep. Checa

4,0

3,4

4,3

5,8

53,9

28,6

Polonia

10,6

2,7

4,5

7,6

40,8

33,8

Hungría

7,3

2,8

2,5

8,4

59,2

19,8

Eslovaquia

4,2

3,2

5,6

4,8

51,1

31,1

Eslovenia

5,0

4,1

3,0

11,2

44,0

32,7

5,4

5,2

19,7

45,6

3,0

4,9

44,2

37,1

Balcanes Orientales Bulgaria

14,8

9,3

Rumania

6,2

4,5

UE del Sur Grecia

25,6

5,2

7,1

17,1

10,2

34,8

Portugal

10,4

5,9

3,8

8,5

27,9

43,5

España

16,2

3,5

3,5

13,5

36,1

27,3

414,866

883,958

686,588

Exportaciones totales de la UE (en millones de euros)

245,405

92,494

172,243

Fuente: External and intra-EU trade, Eurostat Annual Statistical Yearbook (datos 1958-2010). *Según Clasificación Uniforme de Comercio Internacional (CUCI)8 I. 0-1 Alimentos, bebidas y tabaco II. 2 y 4 Materias primas III. 3 Energía IV. 5, 6 y 8 Compuestos químicos y artículos manufacturados V. 7 Máquinas y equipos de transporte VI. 9 Otros

Utilizamos la noción de asociación estratégica para hacer referencia a los casos en los que la proporción de un país explica más del 10% del comercio de un país o una región. Si estas proporciones son mutuas, entonces, y a pesar de ciertas asimetrías de dependencia, podemos hablar de una interdependencia relativamente equilibrada. Como se ha señalado, el comercio interno de la UE está altamente concentrado a nivel sub-regional. Los miembros de la UE de Europa Occidental se caracterizan tanto por la elevada intensidad de su comercio como por el alto nivel de conectividad (superior al 65%). En el caso de Bélgica e Irlanda, aproximadamente el 85-86% de sus exportaciones intra-regionales está destinado a los socios sub-regionales, pero esta proporción es cercana al 65% en el caso del Reino Unido. Casi el 75% del comercio interno tiene lugar dentro de

los países núcleo de Europa Occidental. Dentro del núcleo, Alemania es un socio central y estratégico. En promedio, el 23,2% del comercio total de la UE está explicado por Alemania. Los dos extremos son Irlanda y Austria con el 11,4% y 43,1% de participación alemana, respectivamente. A pesar de esta elevada participación, los países de la región también son socios estratégicos de Alemania, dado que su participación es superior al 10% del comercio de las exportaciones de este país. En términos de exportaciones intra-regionales, éste es el caso de Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, con Bélgica y Austria cerca de esa posición. En consecuencia, a pesar de la preponderancia alemana, las relaciones de los países nucleares se caracterizan por una interdependencia equilibrada. No obstante, es necesario volver a destacar la

Puente@Europa 99


Cuadro 4 Estructura relacional del comercio de la UE en 2009 (% de exportación intra-regional) País

Europa Occidental

Alemania

Europa Central*

UE escandinava

UE del Sur

Países nucleares del Noroeste Bélgica

84,9

25,8

4,4 (0,6)

3,7

6,2

Países Bajos

81,5

33,3

5,6 (0,7)

4,8

6,7

Alemania

66,8

-

14,6 (1,7)

7,1

8,8

Irlanda

86,2

11,4

2,2 (0,7)

2,6

8,4

Austria

69,4

43,1

19,9 (2,5)

2,7

4,2

Luxemburgo

79,1

23,2

4,5 (0,6)

5,4

6,3

Reino Unido

64, 7

20,1

4,4 (0,7)

Francia

71,5

25,6

5,9 (1,2)

3,7

16,2

Italia

65,1

22,0

10,6 (7,3)

3,4

16,8

Reino Unido

64,7

20,1

4,4 (0,7)

6,7

11,6

Dinamarca

53,3

25,9

6,4 (0,8)

22,5

6,3

Finlandia

47,6

18,6

8,3 (0,8)

21,1

7,1

Suecia

60,8

17,4

6,7 (0,5)

23,6

6,1

Grecia

66,9

21,3

4,4 (4,7)

3,1

10,2

España

74,4

16,1

4,9 (0,9)

2,3

15,2

Chipre

36,7

13,6

2,3 (2,9)

3,1

37,8

Malta

86,0

30,0

3,5 (0,7)

3,2

3,6

Portugal

55,4

17,4

2,8 (0,8)

3,2

35,7

11,6

Europa del Sudoeste

UE escandinava

UE del Sur

Países Bálticos Estonia

23,6

8,8

3,8 (0,3)

49,6

1,5

Letonia

28,1

12,1

7,5 (0,6)

11,6

2,9

Lituania

43,9

15,1

13,6 (3,0)

18,0

15,1

Europa Centro-Oriental Hungría

66,0

32,3

16,5 (7,8)

2,8

5,8

Rep. Checa

69,3

38,3

20,7 (4,7)

3,4

3,7

Eslovaquia

56,4

22,6

33,3 (2,7)

3,2

3,9

Polonia

69,5

32,8

14,1 (2,19

6,7

2,2

Eslovenia

73,2

28,0

18,4 (4,2)

2,5

2,7

Balcanes Orientales Bulgaria

53,2

17,4

7,3 (6,0)

1,7

21,0

Rumania

60,1

23,6

22,2 (3,2)

1,7

5,6

Fuente: Europe in Figures, Eurostat Yearbook 2011, Eurostat. En todos los casos, la participación regional no incluye el país respectivo. * Europa Centro-Oriental + Balcanes Orientales.

distinción entre Europa Occidental del Norte y del Sur, mayormente debido a sus diferentes posiciones en términos de balanza comercial. Equilibrio de las relaciones de integración comercial El equilibrio de la integración comercial (balancedness) es un indicador cualitativo que se refiere a la estructura, el nivel de desarrollo y la competitividad de los países. Los desequilibrios reflejan las asimetrías de la integración comercial (se puede distinguir entre las balanzas comerciales intra- y extra-zona). Las balanzas comercia-

100 Puente@Europa

les intra-zona son uno de los indicadores básicos del desarrollo y el estado de la integración regional. En términos relativos (balanza comercial como % del PBI), los miembros de la UE pueden ubicarse en cuatro categorías: AS: Países con alto superávit (AS), con más del 3% del PBI; BS: Países con bajo superávit (BS), entre 0 y +3%; BD: Países con bajo déficit (BD), entre 0 y -3%; y AD: Países con alto déficit (AD), con más del -3%. En el Cuadro 6, se sintetizan en un panel de puntuación los seis pará-


Cuadro 5 Resumen de los balances comerciales de los países de la UE en 2009

País

Participación de en comercio de la UE (%)

Balanza comercial intra-zona

Bélgica

9,2

+

Países Bajos

12,6

Irlanda

Balanza comercial intrazona como % de PBI

Balanza comercial extra-zona

Balanza comercial extrazona como % de PBI

Balanza comercial con Alemania

AS

+

AS

+

+

AS

+

AS

+

2,3

+

AS

+

AS

+

Alemania

23,2

+

AS

+

AS

NO

Hungría

2,1

+

AS

+

AS

+

Rep. Checa

3,1

+

AS

+

AS

+

Eslovaquia

1,6

+

AS

+

BS

+

Países con superávit

Desempeños mixtos Dinamarca

2,1

+

BS

+

AS

-

Polonia

3,6

+

BS

-

BD

-

Eslovenia

0,6

-

BD

+

BS

+

Luxemburgo

0,6

+

BS

-

AD

-

Finlandia

1,1

-

BD

+

BS

-

Suecia

2,5

-

BD

+

BS

-

Países con déficit Italia

7,6

-

BD

-

BD

-

España

4,9

-

BD

-

AD

-

Reino Unido

6,4

-

BD

-

AD

-

Lituania

0,3

-

BD

-

AD

-

Francia

9,8

-

AD

-

BD

-

Austria

3,2

-

AD

-

BD

-

Grecia

0,4

-

AD

-

AD

-

Portugal

1,1

-

AD

-

AD

-

Malta

0,0

-

AD

-

AD

-

Chipre

0,0

-

AD

-

AD

-

Letonia

0,2

-

AD

-

AD

-

Estonia

0,2

-

AD

-

AD

-

Bulgaria

0,3

-

AD

-

AD

-

Rumania

1,0

-

AD

-

AD

-

metros de integración analizados anteriormente, con el fin de determinar el perfil de la integración de cada uno de los países miembros. En el caso de los parámetros, estos dependen del enfoque de la escala aplicada con anterioridad. El desempeño se resume en una escala que va de 1-5 (ver debajo). Una puntuación inferior indica un mayor nivel de integración. Las puntuaciones sintéticas se calculan del promedio matemático de los seis parámetros analizados. Se han creado formalmente cinco grupos, pero, en la práctica, los países analizados han ocupado solo tres de ellos. En algunos casos, el desempeño pue-

de ser bajo o marginal (la integración comercial de Chipre o Grecia), pero cada país individual alcanza el nivel mínimo moderado de integración. En general, la UE se caracteriza por presentar un nivel alto de integración global y regional, lo cual genera una posición singular de la UE en la economía global. Cabe destacar que si se tienen en cuenta todos los parámetros, Hungría, Benelux, Irlanda y la República Checa pertenecen a los seis países con mayor integración de la región.

1

Países con integración extremadamente alta

1-1,99

BE, NL, IE y LU9

2

Países con integración alta

2-2,99

DE, AT, FR, UK, IT, DK, FL, SE, ES, EE, SL, SK, HU, CZ, PL y BG

3

Países con integración mediana

3-3,99

EL, CY, ML, LT, LV, EE y RO

4

Países con baja integración

4-4,99

5

Sin integración

5

Puente@Europa 101


Cuadro 6 Panel de puntuación sintético de la integración (UE 27; 2009) País

I

II

III

IV

V

VI

Intensidad de la integración comercial

Intensidad de relaciones de capital (importación de capital)

Intensidad de relaciones de capital (exportación de capital)

Convergencia estructural

Interconectividad subregional

Balance de relaciones de integración comercial

Promedio

Europa Occidental Bélgica

1

1

1

1

1

1

1

Países Bajos

1

1

1

1

1

1

1

Alemania

2

3

3

1

2

1

2

Irlanda

1

1

1

1

1

1

1

Austria

1

2

3

1

2

3

2

Luxemburgo

1

1

1

1

1

2

1,17

Reino Unido

3

2

1

1

2

3

2

Francia

3

3

2

1

2

2,5

2,25

Italia

3

4

4

1

2

3

2,83

UE escandinava Dinamarca

2

2

1

2

4

2

2,16

Finlandia

2

3

2

2

4

2,5

2,6

Suecia

2

2

2

2

4

2,5

2,6

UE del Sur Grecia

3

4

4

3

5

4

3,83

España

3

3

3

1

4

3,5

2,92

Chipre

2

3

-

-

4

4

3,25

Malta

1

4

-

-

4

4

3,25

Portugal

3

2

4

3

4

4

3,33

Estonia

1

1

3

-

3

4

3,4

Letonia

2

-

-

-

4

4

3,33

Lituania

1

-

-

-

4

4

3

Bálticos

Europa Centro-Oriental Hungría

1

1

4

1

4

1

2

Rep. Checa

1

1

4

1

4

1

2

Eslovaquia

1

1

5

1

4

1,5

2,25

Polonia

2

3

5

1

4

2,5

2,92

Eslovenia

1

3

4

1

4

2,5

2,59

Balcanes Orientales Bulgaria

1

-

-

-

4

4

2,8

Rumania

3

-

-

-

5

4

3,33

UE27

Referencias I. Intensidad de la integración comercial II. Intensidad de relaciones de capital (importación de capital) III. Intensidad de relaciones de capital (exportación de capital)

De acuerdo con datos del Cuadro 1: 1: ˃60%; 2: 40-59%; 3: 25-39%; 4: 24-11%; 5: <10% De acuerdo con datos del Cuadro 2 1: ˃60%; 2: 45-59%; 3: 30-44%; 4: 11-29%; 5: <10%

IV. Convergencia estructural

Los valores van de 1 (alta convergencia) a 3 (baja convergencia).

V. Interconectividad subregional

De acuerdo con datos del Cuadro 4 1: 75-100%; 2: 65-74%; 3: 45-64%; 4: 11-44%; 5: <10

VI. Balance de relaciones de integración comercial

AS = 1; BS = 2; BD = 3; AD = 4 El valor en el Cuadro 6 corresponde al promedio de los valores correspondientes a la balanza comercial intra-regional y extra-zona en el Cuadro 5.

102 Puente@Europa


Algunas características de la integración institucional y regulatoria de la UE Con el mercado único y la unión económica y monetaria, la Unión Europea se ha convertido, aún más, en una singular organización de integración regional en la economía mundial. Si se considera la gran diversidad existente entre países miembro, surge el interrogante de cómo es posible que ellos introduzcan y apliquen, en forma uniforme y simultánea, las diferentes formas y políticas de integración. Las formas básicas de integración de mercado, incluyendo el

mercado único, suponen una implementación relativamente uniforme y amplia. La situación cambió con el lanzamiento del proyecto de unión económica y monetaria. Era obvio que los distintos países no estaban igualmente preparados, y ya entonces estaban en riesgo la estabilidad futura y la operación satisfactoria del proyecto. Además, había sustanciales diferencias de intereses entre los países. No sorprende que hasta el momento solo dieciocho países hayan adoptado el euro, mientras el resto adoptaron acuerdos formales de opción en contrario (opting out agreements) o quedaron afuera por preferir otros tipos de políticas, lo cual plantea incertidumbres futuras res-

Cuadro 7 Participación en las estructuras de integración monetaria País

Mercado único

Eurozona

Mecanismo de tipo de cambio (MTC) I – II.

Euro Plus

Pacto Fiscal Europeo

Banco Central Europeo

Acuerdo Schengen

Europa Occidental Bélgica

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Países Bajos

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Alemania

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Irlanda

+

+

+ (I)

+

+

+

0

Austria

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Luxemburgo

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Reino Unido

+

0

+ (I)

0

0

0

0

Francia

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Italia

+

+

+ (I)

+

+

+

+

UE escandinava Dinamarca

+

0

+ (I-II)

+

+

Finlandia

+

+

+ (I)

+

+

Suecia

+

0

0

0

C

+ +

+ +

UE del Sur Grecia

+

+

+ (I-II)

+

+

+

+

España

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Chipre

+

+

+ (II)

+

+

+

C

Malta

+

+

+ (II)

+

+

+

+

Portugal

+

+

+ (I)

+

+

+

+

Báltico Estonia

+

+

+ (II)

+

+

+

+

Letonia

+

0

+ (II)

+

C

+

+

Lituania

+

0

+ (II)

+

C

+

+

Europa Centro-Oriental Hungría

+

Rep. Checa

+

0

Eslovaquia

+

+

Polonia

+

0

Eslovenia

+

+

Bulgaria

+

0

Rumania

+

0

0

0

0

C

+

0

0

C

+ (II)

+

+

0

+

+

+ (II)

+

+

0

+

+

0

0

+

+

0

+ +

+ +

+

+

Balcanes Orientales

Espacio Económico Europeo Noruega

+

-

-

-

-

-

+

Islandia

+

-

-

-

-

-

+

Lichtenstein

+

-

-

-

-

-

+

Suiza*

C

-

-

-

-

-

+

Fuentes: Documentos oficiales de la UE. C: Condicional, limitado por derogaciones. * Suiza no es miembro del Espacio Económico Europeo. Sin embargo, cumple la mayor parte de los requisitos del mercado único.

Puente@Europa 103


En general, la UE se caracteriza por presentar un nivel alto de integración global y regional, lo cual genera una posición singular de la UE en la economía global. Cabe destacar que si se tienen en cuenta todos los parámetros, Hungría, Benelux, Irlanda y la República Checa pertenecen a los seis países con mayor integración de la región.

pecto de su inclusión. Otro caso característico de participación diferenciada es el Acuerdo de Schengen, y lo mismo se aplica a algunos de los paquetes de reformas, en particular las incorporadas para mejorar la gobernanza de la Eurozona. Las últimas décadas, especialmente en lo que se refiere a las formas más elevadas de integración, demostraron que la integración de la UE responde cada vez más a la noción de una Europa de “geometría variable” o “de velocidades múltiples”. A continuación intentaremos resumir la participación de los distintos estados miembro en los marcos principales de la integración. Mientras que todos los miembros participan del mercado único, varios países permanecen excluidos de otros marcos, por ejemplo, el Acuerdo de Schengen. Solo los miembros de la Eurozona participan de los proyectos de reforma del euro (Euro Plus, Pacto Fiscal Europeo, Banco Central Europeo o Mecanismo Europeo de Estabilidad), mientras que el Pacto por el Euro Plus fue ratificado por muchos países no pertenecientes a la Eurozona. De hecho, solo cuatro países (Reino Unido, Suecia, República Checa y Hungría) se mantuvieron fuera. Hungría planteó formalmente su oposición a la armonización de impuestos corporativos. Respecto del Pacto Fiscal y el Banco Central Europeo, solo el Reino Unido declaró su rechazo, mientras que los demás países no pertenecientes a la zona del euro se unieron o condicionaron su participación (Suecia, República Checa y Hungría). Suiza no es formalmente miembro del Espacio Económico Europeo, pero cumple con la mayor parte de los requisitos del mercado único. Para intentar medir la integración institucional, no nos aventuramos a una evaluación cuantitativa, sino que ubicamos el desempeño de los países miembros en tres categorías cualitativas. I. II. III.

Países con muy alta integración; Países con alta integración; y Países con moderada integración.

Entre los países con muy alta integración podemos incluir a los dieciocho países de la Eurozona. Estos países aplican prácticamente todas las políticas y los sistemas legales y regulatorios de la UE (acquis communautaire). Las únicas excepciones son Irlanda y Chipre, pero la excepción de Schengen se puede explicar, en estos casos, por razones geográficas y políticas especiales. La calificación “muy alta” de estos países se justifica por el hecho de que son los únicos países que forman parte de un mercado único con moneda común en la economía global. Ubicamos entre los estados con alta integración a tres países (Dinamarca, Polonia y Lituania) que no son miembros de la Eurozona, pero participan de Schengen y de las reformas monetarias. Lituania se unirá al primer grupo a partir de 2015. Polonia aún no es miembro de MTC, pero puede llegar a ser miembro de la Eurozona en un futuro cercano. Las relaciones de Dinamarca son muy cercanas a la membresía de la Eurozona. Siete miembros (Reino Unido, Suecia, República Checa, Hungría, Bulgaria, Rumania y Croacia) pertenecen al grupo de países con integración moderada. Además de no ser miembros de la Euro-

104 Puente@Europa

zona, no participan del MTC y se mantienen totalmente o en parte fuera de los mecanismos de reforma del euro. Bulgaria, Croacia y Rumania continúan fuera de Schengen y aún se mantienen vigentes las restricciones sobre libre movilidad de mano de obra contra Croacia. La futura membresía de la Eurozona de estos países es incierta, por distintas razones. El Reino Unido se mantiene fuera por decisión propia, mientras que en los demás países (Bulgaria, Croacia y Rumania) falta –o no es clara– la voluntad política para cumplir con las condiciones de Maastricht. Cabe destacar que respecto de los niveles y la intensidad de la integración y la participación de las instituciones y las políticas de la UE, no existen razones para clasificar a ninguno de los miembros por debajo de la categoría III (país con moderada integración) Convergencia y divergencia en la UE De acuerdo con las teorías de la integración, la convergencia es considerada una característica importante de los procesos regionales. La propia integración significa el acercamiento de los niveles de desarrollo o la desaparición gradual de las diferencias. La ausencia o desaparición de estas diferencias se toma en parte como criterio o precondición, o como una consecuencia deseable de la integración. En los tratados constitutivos de muchas organizaciones de integración, se fija la convergencia como objetivo o prioridad política general. En los Tratados de la UE, la cohesión y la solidaridad son compromisos políticos básicos. El acercamiento de las periferias constituye una de las historias exitosas de la integración de la UE, aun con sus contradicciones, dado que no se puede hablar de un proceso satisfactorio para todos. Este acercamiento tuvo particular éxito en el caso de los países del Norte, pero también fue innegable en el de los del Sur. Antes de la Segunda Guerra Mundial, Finlandia y Noruega eran países pobres, muy cercanos al nivel de Europa Central. Su convergencia fue el resultado de varios factores (en el caso de Noruega, el petróleo), pero los procesos de integración desempeñaron un papel particularmente importante. El caso de los países del Sur ha sido más contradictorio. La historia de la relación de la periferia Oriental con el centro Occidental tomó otro camino. De acuerdo con los datos históricos, el nivel de desarrollo de Hungría y España era aproximadamente igual en 1960, y el nivel de Hungría era casi el 50% superior al de Portugal o Grecia. Pero para Hungría, y de hecho para toda la región de Europa Centro-Oriental, los siguientes 30 años podrían ser rotulados como décadas perdidas. Estas fueron las décadas de “competencia pacífica”, durante las cuales el objetivo declarado de los líderes soviéticos fue alcanzar el nivel de los Estados Unidos antes de 1980. La base de este engreimiento complaciente era la supuesta superioridad del “socialismo” sobre el capitalismo. Sin embargo, esto estaba muy lejos de la realidad; por el contrario, desde la década de 1970 en adelante la globalización emergente puso cada vez más en primera plana la completa ineptitud de los sistemas de planificación centrales burocráticos y cerrados frente a los desafíos globales. El resultado fue una humillante derrota y la profundización de la con-


Cuadro 8 PBI per capita de algunos países de la UE entre 1960 y 201210 (en paridad de poder adquisitivo; promedio de la UE=100%) País

1960

1973

1990

2004

2012

Austria

-

-

117

127

131

Alemania

-

-

115

117

121

Bélgica

113

112

115

121

119

Finlandia

111

115

118

116

115

Grecia

44

71

88

94

75

Portugal

41

59

62

77

75

Irlanda

63

61

74

143

129

España

59

77

76

101

97

Hungría

60*

-

41

63

66

Rep. Checa

-

-

61

75

79

Eslovenia

-

-

74**

85

82

Eslovaquia

-

-

61

57

75

Polonia

-

-

33

46

66

Lituania

-

-

18

52

70

Letonia

-

-

15

47

62

Estonia

-

-

22

57

68

Rumania

-

-

15

34

49

Bulgaria

-

-

12

35

47

Los datos de los nuevos miembros corresponden a 1992, año pico de la crisis de transformación. Fuentes: Statistical Annex of European Economy, primavera de 2003; Europa en Cifras, Eurostat Yearbook 2009, Eurostat. Statistical Books, Comisión Europea, 2012. * Dato estimado con relación a los países de Europa Occidental, no con referencia al promedio de la UE en su conjunto. **1995.

dición periférica. Las diferencias se vieron agravadas con la crisis de transformación de 1989-1993. Hacia la década de 1990, las proporciones se invirtieron, y Portugal y Grecia estaban un 50% por encima del promedio de Hungría, mientras que España casi duplicaba su liderazgo sobre este país. Después de superar la crisis de transformación a partir de mediados de la década de 1990, aparecieron nuevas tendencias, y el Este de Europa se unió a los procesos de convergencia de los demás países periféricos. Este proceso fue particularmente rápido en el caso de los nuevos países miembros de la UE. En promedio, estos países crecían en promedio, un 2-2,5% más que el resto, lo que les habría permitido alcanzar una convergencia con el resto en un período de 20-30 años (según el nivel de los países individuales). En distintos períodos, algunos países lograron un espectacular desempeño de crecimiento (como el caso del 10% de crecimiento de los países bálticos a principios de la década de 2000) que aceleró su convergencia. Después de 2004, hubo cierta diversificación en los desempeños convergencia. Los procesos de Eslovenia y Hungría se desaceleraron hasta frenarse totalmente, y fueron superados por los países bálticos, Polonia y Eslovaquia. Hungría fue alcanzada por Polonia, y superada por Eslovaquia, Lituania y Estonia. Cuando después de 2009 la crisis golpeó seriamente a la mayor parte de los nuevos miembros, el proceso de convergencia se rompió, por lo que se debe ser precavido respecto de las expectativas de largo plazo. En lo concerniente a las estructuras económicas, la convergencia de los nuevos miembros fue más marcada. Los cambios estructurales fueron iniciados por la crisis de transformación, lo cual implica que estos países se acercaron rápidamente a los patrones estructurales de los países desarrollados de la UE. En Hungría, entre 1989 y 2001, la

participación de la agricultura en el PBI cayó del 16% al 4%, mientras que la participación de los servicios creció del 42% al 67,5%, lo cual puede ser considerado una notable convergencia con los promedios de la UE. También se observan procesos similares en el resto de los nuevos estados miembro. Las convergencias estructurales también se reflejan en las estructuras comerciales y la intensidad de las relaciones. Es obvio que los promedios pueden encubrir grandes diferencias cualitativas. El ajuste fino de la convergencia estructural requiere más tiempo. Europa Central y la periferia de Europa del Sur y Oriental Como se ha señalado, podemos considerar a los miembros de Europa Occidental y escandinava como el centro de la Unión. Sus niveles de desarrollo son relativamente similares, y lo mismo se aplica a sus estructuras económicas. Se caracterizan por la gran intensidad de sus relaciones, y la estrecha interconectividad de sus economías. A pesar de todo esto, el centro no se puede considerar homogéneo. Los países difieren entre sí en términos de sus estructuras, equilibrio, rendimiento macroeconómico e integración institucional. Los miembros del Sudoeste (Francia, Italia y Reino Unido) se caracterizan por tener déficits comerciales internos crónicos, aun cuando el volumen de estos déficits es bajo. La división Norte-Sur es más marcada cuando se considera su rendimiento macroeconómico. Dos países, Irlanda (13,9%) y el Reino Unido (11,5%), produjeron en 2009 déficits presupuestarios de dos dígitos, pero Francia (7,5%) también se ubicó por encima del promedio. El endeudamiento de Irlanda, Reino Unido y Francia

Puente@Europa 105


Gracias a todo esto, en las últimas décadas, las periferias Sur y Este han pasado a formar parte del centro. En otras palabras, el centro ha internalizado estas periferias, que en consecuencia han pasado a formar parte de una estructura caracterizada por una interdependencia relativamente equilibrada, a pesar de ciertas asimetrías.

aumentó en gran medida durante la crisis. Con un endeudamiento superior al 100%, Irlanda (117,6%) e Italia (127%) compartieron las dificultades de la periferia del sur, en términos de crisis de deuda soberana. Con un nivel de endeudamiento cercano al 90%, el Reino Unido y Francia se acercaron a este estatus. La deuda de Bélgica, de 99,6% en 2012, también se ubicó en un nivel peligroso, pero mejoró en comparación con 1999 (113,6%), y solo aumentó ligeramente durante la crisis financiera. Los desempeños de crecimiento e inflación de los países del centro fueron similares (excepto el alto crecimiento de Irlanda antes de 2009). Sin embargo, el desempleo fue bastante divergente en estos países, tanto en lo que se refiere al proceso como a los niveles alcanzados. Respecto de la integración institucional, el Reino Unido, Dinamarca (con opción de exclusión) y Suecia no ingresaron en la Eurozona, y el Reino Unido y Suecia se abstuvieron de participar en las estructuras de cooperación monetaria. Dinamarca es miembro de MTC II, y participa de las propuestas de reforma monetaria. El Reino Unido e Irlanda (debido a las relaciones especiales con su vecino) permanecieron fuera de Schengen. La división Norte-Sur del grupo de países del Centro implica que el Sudoeste de Europa se acercó a la periferia del Sur (especialmente Italia), aun cuando el Reino Unido e Irlanda son casos especiales. Al mismo tiempo, el núcleo del Norte es una de las regiones más desarrolladas e integradas del mundo, y en su mayor parte responde a los objetivos del Programa de Lisboa (que se propuso convertir a Europa en la región más competitiva de la economía global), excepto el dinamismo que se esperaba alcanzara toda la Unión hacia 2010, y no se pudo obtener. En los últimos 30 años, la posición y el estatus de esos países de las periferias Sur y Este de la UE han cambiado. La intensidad de su nivel de integración ha mostrado un aumento sustancial, dado que se han convertido en miembros de la UE. Tienen intensas relaciones entre sí, y han pasado a formar parte de una red de alta interdependencia e interconectividad. Estos países son parte del mercado interno, y las derogaciones fijadas para los nuevos miembros orientales van desapareciendo gradualmente. Todos convergieron con el centro. Gracias a todo esto, en las últimas décadas las periferias Sur y Este han pasado a formar parte del centro. En otras palabras, el centro ha internalizado estas periferias, que en consecuencia han pasado a formar parte de una estructura caracterizada por una interdependencia relativamente equilibrada, a pesar de ciertas asimetrías. No se debe subestimar la importancia histórica de estos cambios. Para el Este, significa que después de muchos siglos la región (incluyendo a Hungría) puede “volver” a formar parte de la corriente principal del desarrollo europeo. En una perspectiva más amplia, ahora Europa Central y Oriental tienen la oportunidad de convertirse en parte orgánica del centro Europeo. No obstante, la integración y la convergencia de estas regiones están lejos de ser completas, dado que aún persisten muchos patrones propios de la periferia. A pesar del cierre de las brechas de desarrollo, las diferencias continúan siendo significativas. Todos estos

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países están por debajo del promedio de la Unión (excepto España y Malta, que prácticamente están sobre el promedio de la UE), y algunos países (Rumania y Bulgaria) están por debajo de la mitad de ese nivel. No obstante, en los últimos 20 años se ha cerrado la brecha entre el Sur y el Norte, y ahora no solo Eslovenia y República Checa, sino también Eslovaquia alcanzó el nivel de Grecia; y Lituania, Estonia, Polonia y Hungría no están muy detrás. El retraso del Este ya no es cualitativo, sino más bien cuantitativo. Sin embargo, las diferencias con los países más desarrollados son sustanciales. El PBI per capita de la vecina Austria casi duplica el de Hungría. Las diferencias pueden ser aún mayores en lo que se refiere, por ejemplo, a la infraestructura (por ejemplo, la provisión instrumental del sistema de salud pública o la educación). Las posiciones globales favorables se basan principalmente en inversiones de empresas extranjeras, que trasladaron gran parte de su producción hacia la región de Europea Central. En las últimas décadas, la modernización de las periferias orientales se basó en gran medida en la inversión extranjera directa, lo cual incrementó el carácter dual de la economía. Contra las altamente competitivas corporaciones transnacionales hay un sector de pequeñas y medianas empresas locales con escasa o nula competitividad. La transnacionalización del sector de empresas nacionales apenas ha comenzado. La integración equilibrada de la región supondría la aceleración de la transnacionalización del sector de empresas nacionales, particularmente de las pequeñas y medianas. Esto se relaciona con el principal déficit de integración estructural, en cuanto a que las capacidades de exportación competitivas de estos países están basadas principalmente en la importación de insumos, mientras que el valor agregado incorporado localmente contiene escasa innovación y niveles de conocimiento. Estas desproporciones caracterizan los canales de suministros y el comercio de componentes. La sustentabilidad de la competitividad supondría el fortalecimiento de los fundamentos de una economía y una sociedad basadas en el conocimiento (serían necesarias estrategias de investigación y educación). En las periferias del Sur pueden existir problemas similares, aunque no hemos analizado la cuestión en detalle. Una de las características generales de la periferia es la pérdida de ingresos a través de relaciones externas. Si bien la integración trae ganancias en eficiencia y bienestar, su distribución continúa siendo asimétrica. Hay todo tipo de pérdidas de ingresos, por ejemplo, la manipulación de transferencia de ganancias, primas de alto riesgo, rendimiento de bonos gubernamentales, servicios de deuda y las diferentes formas de flujo externo especulativo de ingresos. No se han mencionado aun los componentes no específicamente económicos de la periferia, que incluyen elementos tales como el alto nivel de corrupción y la incompetencia política, los déficits democráticos o un bajo nivel de cultura política11. En estos aspectos, la convergencia con el centro requiere más tiempo. La integración con el centro ofrece condiciones favorables para el futuro, pero la convergencia completa no es automática. El desarrollo de la UE ha demostrado claramente que la convergencia y


Esto se relaciona con el principal déficit de integración estructural, en cuanto a que las capacidades de exportación competitivas de estos países están basadas principalmente en la importación de insumos, mientras que el valor agregado incorporado localmente contiene escasa innovación y niveles de conocimiento.

los niveles de desarrollo están íntimamente conectados, pero todo el proceso depende sobre todo de la actitud, las políticas y la adecuación exitosa de los países. Todas las regiones de la UE están estratégicamente interesadas en la convergencia y la integración total de las periferias con el centro (preferentemente con lo que aquí hemos llamado el “núcleo”). Este proceso se rompió y detuvo después de la crisis de 2008. La convergencia depende sobre todo de la superación de esta crisis. De hecho, tres tipos de crisis requieren solución: 1. Crisis financiera y de la deuda. Las reformas de gobernanza del euro (la unión fiscal y bancaria) fueron pasos importantes. Son necesarias otras medidas, tales como la reforma del presupuesto de la UE y reformas estructurales en los estados miembros. 2. Crisis de crecimiento. Se trata de un problema global. El crecimiento rápido es “crecimiento de convergencia” y caracteriza principalmente a los países emergentes. Al mismo tiempo, los países desarrollados sufren el estancamiento de sus economías y, hasta el momento, las herramientas monetarias (dinero barato y abundancia en la oferta de dinero) han fracasado en la modificación de esta tendencia. Deberían buscarse soluciones estructurales, dirigidas obviamente a solucionar los problemas energéticos y ambientales. 3. Crisis de la gobernanza. - Se deberían crear nuevas instituciones y estructuras regulatorias (abandono de políticas ultra-liberales fracasadas); - El manejo y solución de las crisis sociales requiere soluciones urgentes (los niveles actuales de desempleo juvenil representan un escándalo social); - Soluciones de la crisis de democracia y gobernanza profesional (los principales peligros actuales son el voluntarismo populista o la corrupción). - Es necesario un compromiso entre los intereses públicos y privados. Para reforzar los procesos de convergencia se necesitan estrategias de amplio alcance. Hasta ahora, en la Estrategia de Lisboa y Europa 2020 no se han tomado en cuenta las divergencias. Se deberían haber buscado soluciones tales como un modelo de economía de mercado democrática eco-social. Un mercado regulado y controlado en forma social y democrática (no solo por el estado), basado en amplios compromisos con los intereses sociales y ecológicos podría, tal vez, ser la vía para salir de la crisis. Los procesos de integración en la UE han pasado el punto de no retorno. En la historia todo puede ocurrir, pero un giro radical podría tener consecuencias dramáticas. Algunos países podrían abandonar la Eurozona, pero las pérdidas de bienestar relacionadas serían, al parecer, mucho mayores que las que impone la consolidación fiscal

actual. Este es incluso el caso de la disolución de la Eurozona, para no hablar de la UE. En este caso, las pérdidas de competitividad y de bienestar serían desastrosas, e inaceptables desde los puntos de vista social y político. La UE está en una encrucijada, pero dado el nivel de integración alcanzado, la única opción pertinente es más integración. Se deberían reparar y fortalecer el motor y la carrocería, y buscar y aprender nuevas formas de gobernanza eficiente y democrática. Esto presupone un proceso largo y duro, pero todas las demás opciones son inaceptables e indeseables. Notas Este trabajo forma parte de un estudio que contó con el apoyo del “National Excellence Program – Elaborating and operating an inland student and researcher personal support system” TÁMOP4.2.4.A/211-1-2012-0001. El Proyecto fue subsidiado por la Unión Europea y el Fondo Social Europeo. 2 Los 18 miembros de la Eurozona representan el 77% del PBI total de la UE. 3 Aunque Noruega no es miembro de la UE, a través de acuerdos de libre comercio y el Espacio Económico Europeo (el Mercado único) goza de los impactos positivos de los procesos de integración. 4 Históricamente, Alemania suele definirse a sí misma como Europa Central (Mitteleuropa). 5 Ver http://www.cei.int. 6 Es un método para medir la integración, desarrollado por investigadores de la Universidad Corvinus de Budapest. 7 Estos rangos pueden ser objeto de discusión, pero de acuerdo con la bibliografía, aceptamos el 10% como umbral mínimo de dependencia y el 40% como umbral mínimo de alta dependencia. 8 Para el detalle de la clasificación CUCI, ver http://unstats.un.org/ unsd/publication/SeriesM/SeriesM_34rev4s.pdf. 9 Para la correspondencia entre las siglas y el nombre de los países, véase http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index. php/Glossary:EU_enlargements. 10 Se admite, en general, que los datos de PBI per capita no son suficientes por sí solos, e incluso pueden dar una imagen distorsionada. Recientemente, varias instituciones o bancos (como el Deutsche Bank Research) generaron los así llamados indicadores complejos de convergencia, capaces de proporcionar un cuadro ligeramente más apropiado y exacto sobre el estado de la convergencia. Este enfoque complejo significa que en lugar de una concentración unilateral sobre el PBI per capita, también se tienen en cuenta otros indicadores referidos al crecimiento de la productividad, las características del sistema legal, la evolución de las cuentas externas, las variables monetarias y financieras, entre otros. 11 Nota del Coordinador Editorial: Véase Adam Czarnota, “El estado de derecho post-comunista en una Unión Europea post-democrática. Reflexiones escépticas de un jurista sobre la unidad europea”, en Puente@Europa, a. XI, n. 2, diciembre de 2013, pp. 57-64. 1

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Sobre el talón de Aquiles. Una visión alternativa de la crisis griega1 Martín Lafforgue

L

a visión más difundida sobre la crisis griega señala como sus principales causantes las excesivas regulaciones, la extendida presencia estatal, las rigideces del mercado de trabajo, el clientelismo, el gasto público desbocado y la presencia sindical en las empresas públicas. Según esta narrativa, las coaliciones “redistribucionistas” y populistas habrían bloqueado a aquellas de naturaleza productiva y modernizadora. La crisis es entonces percibida como una oportunidad de implementar “las medidas que hace mucho debían haberse tomado”. Esta perspectiva está explícita o implícitamente presente en los diferentes acuerdos entre el gobierno griego y la Unión Europea, el Fondo Monetario Internacional y Banco Central. Aunque con el devenir de la crisis las fisuras dentro de esta coalición dominante se han vuelto cada vez más evidentes, se trata de una visión que en Grecia es compartida por la mayor parte de los economistas ortodoxos, el personal político y técnico del Ministerio de Finanzas y del Banco Central, los think tanks más influyentes, las principales cámaras empresariales, las consultoras vinculadas al sector financiero y los medios tradicionales. Es también, con matices, la perspectiva y el discurso aceptado por los dos partidos tradicionales (el socialista PASOK y el conservador Nueva Democracia), que han dominado la vida pública griega de los últimos cuarenta años. Los medios de comunicación, por su parte, se encargan de difundir esta posición. Identificados los factores que obstaculizan la iniciativa privada y el crecimiento, su remoción –vía privatizaciones y desregulaciones, por ejemplo– traería aparejado un crecimiento sustentable. De ahí el impulso y apoyo a las así llamadas “reformas estructurales”, en conjunto con las políticas de austeridad presupuestaria. Al mismo tiempo, esta visión tiende a considerar que los problemas griegos se han generado y, por lo tanto, pueden ser resueltos, dentro de la órbita nacional –aunque también en este caso, esta creencia es ahora menos fuerte de lo que era en 2010. En este trabajo, sostenemos un punto de vista opuesto. Pretendemos dar cuenta de la especificidad de la economía y la sociedad griega y de las causas por las cuales la crisis europea se manifestó antes y con mayor intensidad en este país. Sostenemos que la crisis no deviene del excesivo intervencionismo estatal sino, por el contrario, de la sistemática adopción de políticas “modernizadoras” (con la acepción que se le da en Grecia, esto es, de desregulación y apertura al mercado) en las últimas dos décadas, que terminó por convertir a Grecia “el talón de Aquiles” de la eurozona. Al mismo tiempo, este componente endógeno debe entenderse en el juego dialéctico con el componente exógeno de la crisis: el “problema griego” deriva y es potenciado, en gran medida, de la estructura institucional y económica –en particular, monetaria–europeas, cuyas limitaciones y debilidades salieron a la luz con la crisis que comenzó en Estados Unidos en 2007. Las características económicas, sociales y políticas de Grecia la volvían particularmente vulnerable ante esta situación. A partir de la lectura de economistas

heterodoxos y sociólogos griegos pretendemos presentar una visión de conjunto que dé cuenta en forma sintética de las distintas dimensiones del proceso en curso y le restituya toda su complejidad. En la primera parte del artículo se aborda la evolución económica, política y social de Grecia desde la segunda posguerra. En la segunda parte se articula esta evolución con los procesos de integración de hecho, en particular la fase posterior a la Unión Monetaria, con el objeto de ofrecer una perspectiva que integre los procesos nacionales con los europeos. Grecia: economía, estado y sociedad (1950-2014) 1950-1973: Crecimiento a cualquier costo Entre 1950 y 1973, Grecia vivió un período de altas y sostenidas tasas de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI), que promediaron alrededor de un 7% anual y se ubicaron entre las más elevadas de los países de la Organización para la cooperación y el desarrollo económicos (OCDE). Asimismo, la inflación fue moderada, promediando un 2,57% anual. Este período fue caracterizado por políticas proteccionistas; esto permitió que el proceso de crecimiento se apoyara fuertemente en la producción de manufacturas de bienes de consumo2. En estos años se comenzaron a esbozar las dos actividades que caracterizarían a la economía griega. En primer lugar, la flota mercante, que pasó de 489 barcos, en 1952, a 3951, en 19793. En torno a este sector se conformó un núcleo empresarial internacionalizado de armadores, crecientemente diversificado, que ejercería un peso decisivo en la economía y política. En segundo lugar, el sector turístico. Durante estos años, el déficit comercial fue permanente. Sin embargo, las remesas de miles de griegos emigrados en Estados Unidos, Australia y Alemania, entre otros países permitían compensar este déficit, junto con los superávit de los sectores naviero y turístico. Asimismo, las devaluaciones recurrentes de la moneda griega –que tenían lugar, en promedio, cada siete años– contribuían a restituir el equilibrio cuando la restricción externa se acentuaba. Al mismo tiempo, el presupuesto público era moderado, representando alrededor del 25% del PBI. El tamaño de la administración pública era modesto. El país contaba con una red de empresas públicas que operaban en los sectores de energía, telecomunicaciones, banca e infraestructura. Políticamente, este período fue marcado por el predominio de la derecha y la proscripción y persecución de la izquierda y de las organizaciones a ella ligadas. En consecuencia, a diferencia de otros países europeos, las cuestiones vinculadas a la equidad social y el estado de bienestar no ocuparon un espacio en la agenda pública. En contraposición con las erogaciones vinculadas a servicios sociales muy elementales, aquellas correspondientes a seguridad

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y defensa fueron elevadas, ubicándose muy por encima de la media europea. Esto fue consecuencia de tres factores principales: en primer lugar, la existencia de un partido comunista importante; en segundo lugar, la ubicación estratégica del país, rodeado por países comunistas como Bulgaria, Yugoslavia y Albania; y, por último, las históricas diferencias con Turquía, justamente en lo referente a la cuestión de la seguridad4. A su vez, hasta los años setenta, la emigración masiva contribuyó a descomprimir las presiones sociales en pos de un estado social. La frase que marca este período es “crecimiento a cualquier costo”. 1974-2013: ¿Europa a cualquier costo? La apertura de los mercados y las restricciones a las políticas industriales y/o proteccionistas que se impusieron como consecuencia del ingreso de Grecia a la Comunidad Económica Europea (1981)5 y a la Unión Económica y Monetaria Europea (1999) indujeron a un declive de gran parte de las actividades industriales y la agricultura que se habían desarrollado durante el período anterior. Se consolidó, desde entonces, un modelo de crecimiento basado en servicios como el turismo, la marina mercante, las finanzas y la construcción como principales centros dinámicos de la economía. Antes de incorporarse a la Comunidad Económica Europea (CEE), Grecia tenía una economía menos desarrollada, pero balanceada en términos de su comercio exterior. En este contexto, el turismo pasó a ser la actividad económica más importante de Grecia. Mientras que en 1975 ingresaron al país unos tres millones de turistas extranjeros, en 2007 la cifra ascendió a dieciséis millones. En la década de 1980, el turismo representaba el 9% del PBI6; Actualmente se ubica en torno al 16/18%, ocupando casi un 20% de la fuerza de trabajo. La marina mercante7 se vio favorecida por la irrupción de la República Popular China y otras economías asiáticas al mercado mundial, así como también por la posición geográfica de Grecia y la política de desgravaciones impositivas de la que se benefició el sector. El sector financiero fue otro de los que experimentó un gran crecimiento. Los bancos y aseguradoras griegas lograron expandirse exitosamente en los Balcanes y en los mercados de Europa del Este, tras la caída de los regímenes socialistas. También se consolidaron firmas importantes en telecomunicaciones, algunas grandes cadenas comerciales, empresas de logística y almacenamiento (también prestando servicios en el sudeste europeo) y, en gran medida, la construcción debido a la combinación de grandes proyectos de infraestructura para las Olimpíadas de 2004 y el abaratamiento del crédito hipotecario8. La adopción del euro fue central en esta estrategia. En primer lugar, porque facilitó el libre movimiento de capitales. También favoreció el retorno de capitales de la marina mercante, una vez disueltos los temores que representaban las devaluaciones permanentes y las restricciones a las salidas de capitales. Asimismo, el turismo europeo fue promovido con la adopción de la moneda común. El euro fue también un elemento determinante en la internacionalización de los grandes grupos empresarios9. Una de las principales fuerzas que viabilizaron la aceptación del euro por parte de grupos empresarios productivos y bancarios fue la promesa de un acceso ilimitado al mercado de capitales. La abolición de las barreras y los controles vigentes facilitarían su reconversión y modernización. El ingreso a la Unión Económica y Monetaria fue uno de los grandes objetivos de la clase dirigente. La permanencia en ella condicionaría y marcaría el contexto en el que los actores económicos y sociales deberían operar. Grecia careció por completo de una estrategia productiva para pensar su inserción en el contexto europeo y mundial. La producción industrial y agrícola fue la gran afectada. La agricultura, caracterizada por pequeñas propiedades con un nivel de tecnificación inferior a la de sus pares europeos, entró en un período

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de relativo declive en los noventa, que se aceleró luego de la adopción del euro. En 1970, este sector representaba el 10% del PBI; en 2007, su participación había caído al 3%. Mientras que en 1980 la agricultura representaba el 28% del empleo, ese porcentaje había caído al 11% en 2005. El período 1995-2009 se caracteriza por la falta de inversiones en la industria y su consecuente decadencia10. Las políticas comunitarias, favorables a un tipo de agricultura más sofisticada, generaron una dependencia alimentaria y un aumento del déficit comercial, como consecuencia del aumento de las importaciones de alimentos, bebidas y tabaco, que fue muchas veces inducida por los propios programas europeos de la producción. El sector industrial muestra características similares. En 2001, las estadísticas oficiales estimaban que la industria representaba un 22% del PBI; en 2010, ese porcentaje había caído al 18%. Los textiles, cueros, calzado, tabaco y talleres navales, que constituían sectores centrales de esa industria manufacturera, languidecieron o desaparecieron por no haber podido resistir las presiones competitivas provenientes de los socios europeos o de grandes no miembros de la UE –en general, asiáticos11. La importación también contribuyó al deterioro del déficit comercial. El período 1995-2009 se caracteriza por la falta de inversiones en la industria y su consecuente decadencia. En líneas generales, entonces, conforme avanzaba la integración europea, se perfilaba en Grecia un “modelo” centrado en la operación de servicios, la mayor parte de ellos con uso de mano de obra poco calificada –el turismo, en primer lugar–, que no requieren niveles importantes de innovación tecnológica y, en general, no generan una economía competitiva. Otros servicios más sofisticados, en términos de la calificación de la mano de obra utilizada, la intensidad tecnológica y la complejidad organizacional –como finanzas, transportes y logística– también se desarrollaron durante este período. En estos sectores, sin embargo, predominaron las empresas transnacionales, que tomaron a Grecia como eje para su expansión regional. No es casual, entonces, que, en 2009, el 10% de los griegos con formación universitaria y el 50% de los que contaban con un doctorado residieran en el exterior –principalmente, el Reino Unido, Estados Unidos, Australia y Alemania12. A la par, en el período 19902010, llegaron a Grecia aproximadamente un millón de extranjeros (10% de la población) provenientes, principalmente de Albania, Ucrania, Georgia, generalmente con bajos niveles de instrucción. Estos proveyeron la fuerza de trabajo necesaria para la construcción, servicio doméstico, hotelería y otros servicios. El clientelismo: la otra explicación Como explica Euclid Tsakalotos, la narrativa dominante que señala que la economía griega es débil por la creciente intromisión del estado y el clientelismo carece de una perspectiva analítica compleja que ponga en evidencia la interrelación entre los procesos económicos y políticos. El intenso clientelismo y la utilización del estado como bolsa de trabajo13 y pago de favores, en las dos últimas décadas, garantizaron la legitimación “de un proyecto neoliberal, en un país periférico, que necesita atraer a los grupos mayoritarios de la sociedad que tienen muy poco para ganar de este proyecto”14. El modelo adoptado desde los años ochenta no fue capaz, como se ha visto, de generar una cantidad suficiente de puestos de trabajo en el sector privado. El empleo público y el acceso al crédito fácil fueron necesarios para estimular el consumo y generar bases de apoyo en la expandida clase media. Señala Tsakalostos que el clientelismo, en primer término, cumplió las funciones que en países como España e Irlanda tuvo el sistema financiero, esto es generar tasas de consumo elevadas mediante créditos abundantes. De esta forma se obtuvo un extendido respaldo al proceso modernizador mediante una alianza que incluía a los grandes grupos empresarios, por un lado, y a las clases medias y pe-


En líneas generales, entonces, conforme avanzaba la integración europea, se perfilaba en Grecia un “modelo” centrado en la operación de servicios, la mayor parte de ellos con uso de mano de obra poco calificada –el turismo, en primer lugar–, que no requieren niveles importantes de innovación tecnológica y, en general, no generan una economía competitiva.

queñas y medianas empresas, por el otro. Mientras los empresarios tenían las ventajas de un acceso a crédito fácil que les simplificaba su internacionalización, de un mercado flexible de trabajo y de mano de obra abundante de inmigrantes, las clases medias se beneficiaban de un consumo moderno y acceso a empleos públicos. A la par, los niveles relativamente elevados de desocupación (entre el 8% y el 10% en todo el período 1996-2009) y pobreza generaban una presión sobre los servicios sociales que habían experimentado un fuerte crecimiento en los años ochenta, cuando la incorporación plena de la izquierda a la vida política permitió a los socialistas, bajo el liderazgo de Andreas Papandreou, conquistar el gobierno (1981-89)15. Sin embargo, este salto en los servicios sociales y el consecuente gasto público no fue financiado con impuestos. Como mostró Yiannis Sthatakis, las políticas de aliento a lo que llama “la evasión legal”16 (y la falta de medidas contra la evasión ilegal) y la debilidad productiva generaron escasas actividades gravables. En consecuencia, desde la década de 1980, la deuda pública creció constantemente con el fin de financiar los crecientes gastos del estado. En un terreno teórico, estas intervenciones (endeudamiento, clientelismo) eran contradictorias con las premisas modernizadoras (neoliberales). Sin embargo, en la práctica, constituían una condición necesaria para otorgarle legitimidad y apoyos sociales. En síntesis, como quedaría demostrado más tarde, estas prácticas que contribuían a garantizar la sustentabilidad político-social, no eran sustentables a largo plazo desde un punto de vista económico. El cenit del proceso, tanto en términos de crecimiento, como así también de endeudamiento, se dio con la euforia que siguió a la adopción del euro y la realización de los Juegos Olímpicos en 200417. Ese mismo año, el gobierno conservador que se mantuvo en el poder hasta 2009 estaría encargado de gestionar el final del ciclo. Su política consistió en mantener el rumbo neoliberal del socialista Kostas Simitis (1996-2004), apostando a las privatizaciones y las reducciones de impuestos a los negocios. A la vez, aumentó el gasto público (pasó de 80.000 millones de euros, en 2004, a 120.000 en 2009) para mantener la dinámica de crecimiento y, en su último bienio (2007-2009), decidió rescatar a los bancos y absorber las presiones sociales al precio de un aumento de la deuda pública. Stathakis define al modelo de las dos últimas décadas como caracterizado por la combinación de una economía de servicios, privatizaciones y clientelismo18. El sociólogo Constantinos Tsoukalas19 es quien ha analizado con mayor profundidad estos fenómenos en una perspectiva socio-histórica de largo alcance. Según señala, el reduccionismo, la descontextualización y el abordaje en términos moralistas de fenómenos como el populismo, el clientelismo, el corporativismo y el sindicalismo no permiten entenderlos en toda su complejidad, como fenómenos inescindibles del devenir particular del capitalismo subdesarrollado griego. Señala que, así como el estado de bienestar de los países más desarrollados de Europa logró que la redistribución

universal del excedente social fuese canalizada en forma universal (ciudadanía social), el clientelismo representa una redistribución selectiva de ese mismo ingreso social que en Grecia funcionó como estrategia de supervivencia. El neoliberalismo, por ello, opera contra ambas redistribuciones: el ciudadano o el “cliente” ya no deben esperar nada del estado para reproducir sus existencias y las relaciones sociales. Grecia no se ha caracterizado, como señala la narrativa dominante, por el peso del empleo público como porcentaje de población o del gasto público en el PBI, ya que en ambos casos tiene porcentajes comparables a los de otros países de la OCDE, sino por su dominación simbólica. En números, en las últimas décadas, el número de empleados públicos osciló en torno al 25%20, por debajo de los asalariados del sector privado (35%) y de la gran constelación de cuentapropistas, comerciantes, profesionales libres o empresarios (40%)21. Para Tsoukalas, ante la falta de dinamismo del sector privado, producto de la debilidad estructural del capitalismo griego y las escasas perspectivas productivas que abrió el ingreso a la Comunidad Europea, la mayoría de las familias organizaron su supervivencia a partir de una combinación de actividades espontáneas e independientes, junto a la perspectiva de un puesto en el sector público. Ambas situaciones laborales no eran excluyentes, sino complementarias: se trató de la estrategia de supervivencia básica de la familia griega. La insistencia, aparentemente incomprensible para los visitantes extranjeros, de muchas familias de mantener mínimas parcelas agrícolas sin explotar por décadas, el poli-empleo, la necesidad de que al menos un miembro de la familia sea empleado del estado y la solidaridad familiar son, según Tsoukalas, expresiones de las estrategias adoptadas para hacer frente a las debilidades de este particular modelo de desarrollo. Siendo que las sociedades europeas modernas funcionan sobre la base del trabajo asalariado, la modalidad de desarrollo capitalista griego de las últimas décadas no fue capaz de generar suficiente empleo de estas características. Por eso, la tragedia griega tenía una fecha de caducidad, señala Tsoukalas, y fue agravada por factores exógenos que han acelerado sus propias contradicciones. Aunque la crisis, en la superficie, apareció de la mano de la deuda pública, las causas financieras y/o la disfuncionalidad del sistema político (o sea, las raíces objetivas de este fenómeno, según Tsoukalas) provienen de la imposibilidad del sistema social griego de competir con los otros países capitalistas europeos. Es una crisis que va más allá de la economía, ya que abarca todos los ámbitos - económico, político y social. La brecha entre centro y periferia en la fase neoliberal Si en el apartado anterior hemos expuesto las principales líneas económicas y sociales de la Grecia actual, ahora nos centraremos en la dinámica externa. Seguimos aquí el análisis de varios autores para

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En un terreno teórico, estas intervenciones (endeudamiento, clientelismo) eran contradictorias con las premisas modernizadoras (neoliberales). Sin embargo, en la práctica, constituían una condición necesaria para otorgarle legitimidad y apoyos sociales.

quienes el impacto mayor y muy particular de la crisis en Europa (y, más específicamente, entre los países de la periferia) es consecuencia de la existencia de dos tipos de problemas estructurales propios de la región: 1. la división entre países del centro y la periferia europea con grados de desarrollo, productividades, gestión de la tecnología y estrategias económicas muy diferentes; 2. la ausencia de un proyecto político, económico e institucional tendiente a abordarlos22. La existencia de una división entre países del centro y de la periferia es ciertamente previa a la Unión Económica y Monetaria así como a la propia Unión Europea. Pese a los augurios optimistas y el consenso acrítico de los economistas y actores políticos y sociales europeos, la construcción monetaria europea, basada en las lógicas de la competitividad y la eficiencia y carente de políticas de desarrollo relevantes, de mecanismos compensatorios, redistributivos o, en otros términos, “de mecanismos de reciclaje de los superávit hacia la periferia”23, ha profundizado las brechas entre ambos grupos de países24. El origen histórico y analítico de la crisis de la eurozona, contra la visión difundida –y hoy sentido común alemán–, no debe buscarse en Grecia u otro estado de los que se presentan bajo los despectivos acrónimos de PIGS (Portugal, Irlanda, Grecia, España) o GIPSI (Grecia, Irlanda, Portugal, España e Italia). Ni en sus economías, ni en características de su cultura. El origen se encuentra, según los autores que aquí seguimos, en Alemania misma. Muy sintéticamente, durante los años ochenta, tras décadas muy exitosas, la economía alemana tuvo desempeños mediocres. Tras la reunificación que siguió a la caída de los países del bloque socialista, el país entró en una crisis, que fue consecuencia directa de la absorción de la República Democrática Alemana. Al mismo tiempo esta misma absorción le abrió una salida frente a la crisis, ya que la clase dirigente logró contener el fuerte poder de negociación de los sindicatos y sus demandas salariales25 por efecto de la presión que supuso la incorporación al mercado de trabajo de una gran reserva de trabajadores con niveles importantes de calificación y escasa sindicalización de la ex República Democrática Alemana y de la periferia alemana (República Checa, Eslovaquia, Polonia, los países Bálticos). Recordemos que así como hoy la gran prensa de negocios habla actualmente del “segundo milagro alemán”, hace tres décadas se hablaba con igual convicción de la “esclerosis” alemana y “del enfermo de Europa”. Las reformas que se llevaron a cabo bajo el gobierno del socialdemócrata de Gerhard Schröder (1998-2005) permitieron logros de productividad en base a la reducción de costos laborales y encauzaron al país hacia una estrategia de crecimiento basada en la promoción de las exportaciones, en la reducción del estado de bienestar y en la contención de la demanda interna –que había crecido progresivamente desde 194526. Los sindicatos, presionados por la abundancia de mano de obra y la competencia asiática, aceptaron renunciar a su histórica participación en las ganancias por incrementos de productividad vía aumentos salariales a cambio de que se garantizaran los puestos de trabajo. La renuncia temprana de Oskar Lafontaine, ministro de Finanzas de Schröder y posteriormente fundador del partido opositor La Izquierda (Die Linke), que abogaba por alentar el consumo interno y una serie de políticas que se enmarcaban en la tradición clásica keynesiana, marca la consolidación de este rumbo.

112 Puente@Europa

Señala Perry Anderson que: El Partido Social Demócrata alemán pasó una agenda legislativa neoliberal mucho más concentrada y consistente que la que puede atribuirse al Nuevo Laborismo. [...] no había un tatcherismo del cual partir por lo que tuvo que hacer el mismo trabajo antes que ampliar las direcciones previamente establecidas. […] en 2004, Alemania recupera lo que había sido su podio en los ‘70: el primer exportador mundial de manufacturas. Este suceso no fue construido en base a grandes resultados de productividad –la de Estados Unidos, por caso, tuvo mejores desempeños– sino en base a la represión salarial (los trabajadores fueron forzados a trabajar más horas y a recibir menores salarios bajo la amenaza de que los trabajos fueran tercerizados) y, al mismo tiempo, a que la demanda doméstica permaneció estancada27. El nacimiento de la moneda única europea debe entenderse en este contexto. Para el agudo analista y corresponsal del diario catalán La Vanguardia en Berlín, Rafael Poch, directamente “el euro fue la salida de la crisis [alemana]”28 . En Beggar thyself and thy neighbour, Lapavitsas29 escribe: Desde el 2000, Alemania creció en su competitividad gracias a la eurozona. El resultado fue un superávit estructural de su cuenta corriente intrínsecamente vinculado al déficit de la periferia. Este superávit es el único factor de dinamismo de la economía alemana durante los 2000. En términos de empleo, crecimiento, consumo, inversiones, su desempeño es mediocre. El esquema euro le permitió, en cambio, generar un factor dinámico para una economía estancada. El desempeño exportador alemán descansa en la exportación de capitales en forma de préstamos que permiten alimentar la demanda de sus productos. [...] Confrontados con esa Alemania competitiva, los países de la periferia han optado por estrategias de crecimiento que reflejaban su propia historia y sus estructuras sociales y políticas. Grecia y Portugal mantuvieron altos niveles de consumo, mientras que España e Irlanda optaron por un boom inmobiliario que alimentó la especulación inmobiliaria. A lo largo de toda la periferia la deuda de las familias crecía a medida que caían las tasas de interés. Pero en 2009-2010 se hizo evidente que esa estrategia no podía generar crecimiento de largo plazo. Esta dinámica se puede ver en el Gráfico 1. Mientras que, en 1994, Alemania, Grecia, España y Portugal tenían cuentas corrientes muy similares, con déficit de entre 0 y 2% del PBI; al inicio del ciclo euro Alemania ya se había beneficiado de su estrategia de crecimiento basada en la contención salarial y en las exportaciones y presentaba superávit en torno al 2%. A partir de ese año el superávit alemán creció en torno al 1% anual, mientras que los otros países aumentaron su déficit: alrededor de 15%, en el caso de Grecia en el punto más alto de los años 2007-2008, un 10% para España y una situación intermedia para Portugal. Como se puede apreciar hay una relación simétrica entre el déficit de la periferia y el superávit alemán. En el Gráfico 2 se puede observar la tendencia al estancamiento


Gráfico 1 Balance de cuenta corriente como porcentaje del PBI 1994

1995

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

10 8 6 4

Alemania

Irlanda

2 0 -2

Grecia

-4

España

-6 -8

Portugal

-10 -12 -14 -16

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Balance of Payments Statistics Yearbook. Gráfico 2 Evolución de los costos laborales unitarios (1995=100) 1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

190 180 170 160 150 140 130

Grecia

Portugal

120 110

España

Irlanda

Alemania

100

Fuente: Comisión Europea, Annual Macroeconomic Database.

de los costos laborales alemanes y el aumento de los mismos en los países de la eurozona –solo en parte como resultado de incremento de los salariales reales. Entre 1998 y 2006, los costos laborales alemanes cayeron por efecto de la caída de los salarios reales (4%), mientras que en Francia se incrementaron un 15% y en Portugal, Italia, España y Grecia entre 25% y 35%.

Finalmente, los Cuadros 1 y 2 nos permiten seguir la evolución de la economía alemana vis à vis los países de la periferia y la Unión Europea, respectivamente. En el primer cuadro es posible observar los mismos efectos que en el Gráfico 1. Cronológicamente, desde la creación de la zona euro, Alemania ve mejoras constantes de su balanza de cuenta corriente y comercial. Como se puede apreciar en las

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Cuadro 1 Importancia de Portugal, Irlanda, Grecia, España e Italia en las cuentas externas de Alemania

Alemania: balance de cuenta corriente (% PBI)

Alemania: balance comercial (%PBI)

Comercio de Alemania con PIGS (% del PBI de Alemania)

Porcentaje de comercio con países PIGS en balanza comercial de Alemania

Comercio de Alemania con PIGS + Italia (% del PBI de Alemania)

1999

-1,26

3,21

0,29

9

0,54

2000

-1,7

2,92

0,31

10,46

0,74

2001

0,02

4,62

0,22

4,66

0,78

2002

2,04

6,23

0,46

7,39

1,11

2003

1,92

5,93

0,51

8,65

1,21

2004

4,66

6,78

0,71

10,54

1,51

2005

5,12

6,93

0,90

12,95

1,74

2006

6,52

6,78

1,19

17,58

1,96

2007

7,92

8,15

1,43

17,52

2,24

Fuente: Fondo Monetario Internacional. Cuadro 2 Comercio de Alemania con la UE Balanza comercial de Alemania (% PBI)

Comercio de Alemania con la UE (% PBI)

Porcentaje del superávit comercial alemán originado en el comercio con la UE

1999

3,21

2,82

87,80

2000

2,92

2,84

97,31

2001

4,62

3,19

69,10

2002

6,23

4,17

66,84

2003

5,93

4,57

77,13

2004

6,78

5,61

82,78

2005

6,93

5,92

85,42

2006

6,78

4,28

63,19

2007

8,15

5,17

63,40

2008

7.31

4,44

60,77

Fuente: Fondo Monetario Internacional.

dos últimas columnas, esta mejoría se genera en gran medida a costa de los así llamados PIGS. En el Cuadro 2 se puede observar la real dimensión del comercio de Alemania con la UE, su crecimiento y el porcentaje de superávit comercial alemán originado en sus vínculos con la UE. Si, al mismo tiempo, tenemos en cuenta que el comercio con los gigantes emergentes como India y China es deficitario podemos entender la importancia de la Unión Europea. Concluye Lapavitsas: El euro y sus correspondientes políticas son mecanismos que aseguraron a Alemania constantes superávit provenientes de la eurozona. Los países de la periferia se unieron a un sistema monetario que pretendió crear una moneda mundial para competir con el dólar pero sin reunir las condiciones de competitividad para ello, al mismo tiempo que su adopción tendía a aumentar este gap de competitividad. El gran beneficiario de este proceso fue Alemania porque era la mayor economía europea, con altos

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niveles de competitividad y fue capaz de constreñir a sus propios trabajadores. El superávit externo fue el único factor dinámico de Alemania en las dos últimas décadas. El euro es una política que convierte a tu vecino en mendigo30. La polarización entre la periferia y el centro, como dijimos, era previa a la crisis. Sin embargo, esta división y los consecuentes desequilibrios no eran percibidos como un problema: la desregulación y la abundancia de capitales en el mercado financiero garantizaban el flujo de capitales, vía préstamos para el sector privado y el público y, en menor medida, inversiones directas en los países de la periferia. Esto permitió cubrir el déficit y generar tasas de crecimiento por encima de la media europea, sobre la base de altos niveles de consumo (consumo familiar, gasto público, boom inmobiliario) financiado por bancos alemanes y franceses31. Con la ventaja de la visión retrospectiva, se puede decir que era evidente: esa estrategia no podía generar crecimiento de largo plazo. En síntesis, la pérdida de competitividad de la periferia ha ge-


Las reformas que se llevaron a cabo bajo el gobierno del socialdemócrata de Gerhard Schröder (1998-2005) permitieron logros de productividad en base a la reducción de costos laborales y encauzaron al país hacia una estrategia de crecimiento basada en la promoción de las exportaciones, en la reducción del estado de bienestar y en la contención de la demanda interna –que había crecido progresivamente desde 1945.

nerado sistemáticos déficit de cuenta corriente que fueron primariamente sostenidos por flujos de capital bajo la forma predominante de préstamos. Esta explicación resalta que la crisis y la deuda griega (y de la periferia europea, en general) derivan, más que de un problema del sector público, de la debilidad del sector privado, incapaz de competir exitosamente con países de mayor grado de desarrollo32. En un interesante trabajo, los economistas alemanes Joachim Becker y Johannes Jäger33 han abordado el mismo problema a partir del uso de las categorías de “régimen” y “estrategias de acumulación”. Los autores encuentran que en la Unión Económica Monetaria convivieron dos estrategias de acumulación: una que denominan neo-mercantilista, que corresponde a los países del centro (Alemania, Austria, Holanda); y otra adoptada por Irlanda, España, Grecia y Portugal a la que se refieren como estrategia de acumulación financializada (financialised accumulation). Los primeros basaron su proyecto económico y los arreglos políticos que lo permitieron en el crecimiento de las exportaciones industriales y de capitales que redundaron en el logro de superávit comerciales, favorecidos por la falta de instrumentos de políticas monetarias de la periferia para evitar esos déficits y evitar la acumulación de deuda; los segundos optaron por estrategias basadas en un consumo que encontraba financiamiento en un contexto de tasas de interés bajas, tipos de cambio fijo y libre movilidad del capital. Concluyen que la asimetría de estas dos estrategias y un contexto que favoreció la proliferación del crédito explican la actual crisis34. El euro, en este marco, es central en la construcción de las estrategias neo-mercantilistas. Siguiendo con esta argumentación, resulta evidente que si toda Europa adoptase el modelo neo-mercantilista, tal como parece ser el propósito de la clase dirigente europea, se convertiría en un gigantesco polo exportador hacia el resto del mundo, a la vez que restringiría con contención salarial la demanda global. Pero la demanda para absorber esos excedentes ya no existe y su misma existencia aceleraría los desequilibrios globales. Si el modelo alemán parece haber tenido mejores resultados es, como dijimos, porque otros países han optado por estrategias distintas y complementarias. Su propia generalización, en verdad, induciría a la recesión en toda Europa. Sería una estrategia no reproducible a gran escala por lo que “un modelo alemán para Europa no es viable”. Conclusiones Hacia mediados del 2014, la situación de Grecia luce estabilizada. La posibilidad de un “Grexit”, neologismo que popularizaron los medios para referirse a la salida de Grecia de la eurozona, se ha reducido, al menos en el mediano plazo. El mercado de valores ha subido, la recapitalización del sector bancario avanza y se recuperan módicamente los depósitos; la cuenta corriente tiende a mejorar como consecuencia del colapso de las importaciones; las reformas estructurales avanzan no obstante las oposiciones sociales; se volvió a colocar deuda; y una fuerte campaña publicitaria busca instalar la

sensación de que lo peor ya ha pasado en un marco europeo también más estabilizado35. Sin embargo, ninguno de los principales problemas de Grecia ha sido resuelto: la consolidación fiscal es endeble, debido a la recesión masiva, la deuda externa sigue siendo insostenible, la recesión continúa, lo que dificulta la consolidación del sistema bancario. En este contexto, no hay ninguna perspectiva cierta de entrar en una senda de crecimiento. Más grave aún, no se vislumbra estrategia que apunte al despliegue de fuerzas productivas. Todos los indicadores sociales se han deteriorado sin perspectiva alguna de recuperación, empezando por la desocupación, que se encuentra en torno al 27% y casi el 60% para la franja más joven. En síntesis, a corto plazo, todo indica que el ciclo abierto de austeridad, recesión y desempleo sigue vigente mientras que la economía europea en su conjunto se queda atrás en la competencia internacional (con la excepción alemana con su continuo éxito exportador) y el malestar social y el descontento con las instituciones y políticas europeas se extienden. A mediano plazo, la situación de Grecia sigue estando abierta a muchos escenarios. Los recientes resultados en las elecciones europeas y municipales, con la victoria de la Coalición de Izquierda Radical (SYRIZA), una fuerza que colocó, por primera vez en décadas, a la izquierda europea en el centro de la dinámica política del país, permiten imaginar un escenario con algunas razones para el optimismo. Syriza pudo canalizar el descontento y la protesta social y cimentar una agenda política en que la defensa de los derechos sociales de las mayorías no es contradictoria con la construcción de (otra) Europa. Así como Grecia anunció una crisis europea que tendría sus capítulos siguientes en Irlanda, Portugal, España y Chipre, esperamos que esta alternativa prefigure la reorganización de una nueva izquierda política europea que abra nuevos cursos. Notas Este artículo se basa en la tesis de maestría “Sobre las causas de la crisis griega (2009-2013)”, discutida el 15 de mayo de 2014 para obtener el título de Magíster en Relaciones Internacionales, Europa-América Latina de la Universidad de Bologna. Allí podrán encontrarse referencias bibliográficas y fuentes de información más detalladas no incluidas en este trabajo. 2 En rigor, el proceso de industrialización griego se había iniciado en 1930 pero se vio abruptamente interrumpido por la Segunda Guerra Mundial y la guerra civil que la siguió. Este conflicto retrasó el despegue económico griego, en comparación al de los otros países receptores de la ayuda del Plan Marshall. 3 Costas Passas y George Labrindis, “The restructuring of the Greek economy during the 1970s and the 1980s and the decision to integrate into the EU”, artículo presentado en la International Initiative for Promoting the Political Economy “Neoliberalism and the crisis of the economical science”, mayo 2011, Estambul. 1

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Los datos desagregados sobre los presupuestos de defensa y seguridad se pueden consultar en el website del Stockholm Institute of Peace Research (http://www.sipri.org/databases/). 5 El ingreso de Grecia en la Comunidad Europea estuvo principalmente motivado por razones políticas (para sostener la transición democrática) y simbólicas. 6  Para un análisis sobre la evolución del sector turístico, ver Dimitrios Buhalis, “Tourism in Greece: Strategic Analysis and Challenges”, en Current issues in tourism, vol. 4, n. 5, 2001. 7 Grecia cuenta con la mayor flota mundial en términos de propiedad y la sexta más grande en términos de registro. El registro griego cuenta con más de 1,300 buques mercantes que pesan alrededor de 41.2 millones de toneladas brutas y representan el 3.95 por ciento del arqueo bruto mundial (Fuente: Organización Internacional del Trabajo). Entre los años 2004-2008, más del 7% del PBI de Grecia fue generado por actividades navales. Fuente: GlobalSecurity.org. 8 El sector de la construcción llegó a representar un 10 % del PBI en el período 2000-2007. 9 Euclid Tsakalotos, “Contesting Greek exceptionalism within the European Crisis”, en Kevin Featherstone, Europe in Modern Greek History, London, Hurst & Company, 2014. 10  Maria Karamessini, “Sovereign Debt crisis: an opportunity to complete the neoliberal project and dismantle the Greek employment model”, en Steffen Lehndorff (ed.), A triumph of failed ideas: European models of capitalism in the crisis, Bruxelles, European Trade Union Institute, 2012. 11 La apreciación del euro y la baja protección arancelaria ciertamente complicaron la capacidad de las empresas griegas de resistir la competencia extrazona. 12 El estudio es de la Fundación Friederich Ebert, citado en el diario Kathimerini del 5/3/2011. Según todo indica, el fenómeno se ha agravado con la crisis 2009-2013. Por ejemplo, en Alemania aumentó la cantidad de profesionales de la salud griegos habilitados para ejercer de poco más de 1000, en 2007, a casi 5.000, en 2012, según fuentes citadas por Kathimerini, 2/3/2013. 13 En particular crecieron las colocaciones en empresas públicas, en municipios y en programas que contaban con financiamiento europeo. 14 E. Tsakalotos, op. cit. 15 Debe considerarse que en Grecia justamente el estado social se construyó bajo el mandato del mencionado Andreas Papandreou, a “contramano” de otros países europeos, a partir de 1981, cuando los socialistas llegaron al poder. Esto explica el salto del gasto público de un 25% del PBI, durante el período de la segunda posguerra a un promedio del 40% en los años ochenta y casi 45% en los noventa. Esta formidable expansión de derechos se financió básicamente con deuda pública. 16  Stathakis llama evasión legal a una serie de medidas impositivas que bajaron los impuestos y desfinanciaron al estado. La sumatoria de esta evasión que llama legal y la propiamente ilegal son las que explican el déficit fiscal. 17 Si bien el costo de los Juegos Olímpicos de Atenas fue originalmente estimado en 2400 millones de euros, el costo efectivo se ubicó entre 11.000 y 16.000. millones de euros. Petros Markaris, La espada de Damocles. La crisis en Grecia y el destino de Europa, Barcelona, Tusquets, 2012. 18 Giannis Stathakis, “La crisis fiscal griega: una visión histórica”, en Synchrona Thematta 2010 (en idioma griego). 4

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Konstantinos Tsoukalas, Grecia: el olvido y la verdad, Atenas, Fundación, 2012, (en idioma griego). 20 Incluyendo lo que en Grecia se conoce como el “estado ampliado”, esto es todas las empresas de servicios de propiedad pública, los entes descentralizados y los municipios. 21 Giannis Stathakis, “La crisis fiscal griega: una visión histórica”, en Synchrona Thematta, 2010 (en griego). 22 Véase, por ejemplo, Michel Aglietta, Zone euro. Éclatement ou Fédération, Paris, Micalon, 2012; Perry Anderson, The New Old World, London, Verso, 2009; Giorgios Lambrinidis, “EU and the structure of the Greek economy”, mayo de 2011; Costas Lapavitsas et al, “Eurozone crisis: beggar thyself and thy neighbor”, en Journal of Balkan and Near Eastern Studies, vol. 12, n. 4, 2010, pp. 321-373; C. Lapavitsas et al., “Eurozone: between the austerity and default”, Research on Money and Finance, RMF Occasional Report 2, septiembre de 2010 [disponible el http://www. researchonmoneyandfinance.org/images/other_papers/RMFEurozone-Austerity-and-Default.pdf]; C Lapavitsas et al, Report on the Eurozone crisis. Breaking up? A route of the Eurozone Crisis, Research on Money and Finance, RMF Occasional Report 3, noviembre de 2011 [disponible en http://www. researchonmoneyandfinance.org/images/other_papers/EurozoneCrisis-RMF-Report-3-Breaking-Up.pdf]; Jacques Sapir, Faut-il sortir de l´euro?, Paris, Seuil, 2012; y Yanis Varoufakis, The Global Minotaur. America, the true causes of the financial crisis and the future of the world economy, London, Zed Books, 2011. 23 Y. Varoufakis, op. cit. 24 La Unión Europea maneja un presupuesto que contiene un programa de fondos estructurales. Sin embargo, los recursos disponibles son muy reducidos. El primero suele oscilar en torno a poco más del 1% del PBI europeo, siendo la Política Agrícola Común la mayor destinataria de estos fondos en forma de subsidios a los productores. 25 En Alemania, los salarios están virtualmente estancados desde hace dos décadas. Jacques Sapir, Faut il sortir de l’euro?, Paris, Seuil, 2012. 26 P. Anderson, op. cit., pp. 214-277. 27 Ibidem, pp. 244 y 247-248. 28 Rafael Poch, “El fraude del modelo alemán”, en La Vanguardia, 3/1/2012. 29 C. Lapavitsas et al., “Eurozone crisis: Beggar thyself and thy neighbor”, cit. 30 Ivi. 31 Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): véase Arturo O’Connell, “La crisis europea; una visión desde la experiencia latinoamericana”, en Puente@Europa, a. XI, n. 1, 2013, pp. 67-85. 32 Es interesante recordar que, hasta iniciada la crisis, España cumplía más rigurosamente con los parámetros del Pacto de Estabilidad que países del centro europeo, como Francia o la misma Alemania. 33 Joachim Becker y Jaeger Johannes, “From an economic crisis to a crisis of the European integration”, artículo presentado en la Conferencia International Program Political and Economics, Estambul, 20-22 de mayo de 2011. 34 N.C.E.: Véase Robert Boyer, “Integración productiva y financiera en la Unión Europea. De la sinergia al conflicto”, en Puente@Europa, a. VIII, n. 1, 2010. 35 El Primer Ministro Samaras se ha referido al proceso actual como un “grecovery”, haciendo un juego de palabras entre el término “recuperación” en inglés (recovery) y el nombre del país. 19


Quiénes

Marco Brunazzo Licenciado en Sociología (Universidad de Trento, Italia), con maestría en Política Europea y doctorado en Política Comparada y Europea (ambas en la Universidad de Siena, Italia). Actualmente, es profesor en la Universidad de Trento (Italia), donde es titular de una cátedra Jean Monnet en Estudios Europeos. En la misma universidad, se desempeña como coordinador académico del Centro de Excelencia Jean Monnet. Entre otras instituciones, ha sido investigador visitante en la Universidad de Bruselas (Bélgica), en la Universidad de Pittsburgh y la American University (ambas en Estados Unidos). Es especialista en gobernanza de la Unión Europea y política italiana.

Mario Cimoli Licenciado en Economía (Universidad de Venecia, Italia), con doctorado en la Universidad de Sussex (Reino Unido). Entre otras instituciones, ha sido profesor en la Universidad de Udine y en la Universidad Autónoma Metropolitana (México). Actualmente, es profesor (con licencia especial) de la Universidad de Venecia. Es director de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL. Desde 2004, es responsable, junto a Giovanni Dosi y Joseph Stiglitz, de los grupos de trabajo sobre Política Industrial y Derechos de Propiedad Intelectual de la Initiative for Policy Dialogue, de la Universidad de Columbia (Estados Unidos). Es especialista en economía de la innovación, análisis de crecimiento y desarrollo productivo y comercio internacional.

Natalie J. Doyle Licenciada con maestría en French Studies (Universidad de Sydney), con doctorado en Ciencia Política (Monash University, ambas en Australia). Se desempeñó como profesora en la Universidad de Sydney y en La Trobe University (Australia). Actualmente, es profesora en Monash University, donde ha ocupado, además, distintos cargos en áreas de la gestión académica, entre los que se encuentra el de vice-directora del Monash European and EU Centre. Es miembro del comité editorial del Australian and New Zealand Journal of European Studies y editora de Social Imaginaries. Es especialista en pensamiento político y social europeo (clásico y contemporáneo), en particular con referencia a las interpretaciones sobre la modernidad.

Michel Dumoulin Licenciado y doctor en Historia (Universidad Católica de Lovaina, Bélgica). Es profesor emérito de la Universidad Católica de Lovaina, donde fue titular de la cátedra Jean Monnet de Historia de Europa Contemporánea, director del Instituto de Estudios Europeos (1994 a 2004) y director del Centro para el Estudio de la Historia de Europa Contemporánea hasta 2012. Entre otras afiliaciones, es miembro de la Academia Real de Bélgica y de la Academia de Historia de Portugal. Desde 1982, se desempeña como representante belga del European Union Liaison Committee of Historians, del cual fue secretario general. Ha estado involucrado en la creación de numerosos proyectos europeos de historia transnacionales y de historia de la Comisión Europea. Es especialista en historia de Bélgica y de la integración europea, así como de historia transnacional y de la colonización de África Central.


Martín Lafforgue Licenciado en Sociología y en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires, Argentina), con maestría en Relaciones Internacionales (Universidad de Bologna, Argentina-Italia). Es egresado del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (Argentina). Entre 2007 y 2012 prestó diversas funciones en la embajada argentina en la República Helénica. Actualmente, se desempeña como director de Cooperación Multilateral del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina. Entre sus temas de interés se encuentran Grecia contemporánea, la cooperación internacional y la teoría crítica de las relaciones internacionales.

Joseph L. Love Licenciado en Economía (Harvard University), con maestría en Historia (Stanford University) y doctorado en Historia (Columbia University, todas ellas en Estados Unidos). Actualmente, es profesor emérito de la Universidad de Illinois, Urbana-Champaign, donde ha ocupado distintas posiciones desde 1966. Entre ellas, se cuenta la de director del Centro de Estudios sobre América Latina y el Caribe (1993-1999) y la de director del Lemann Institute para Estudios Brasileros. Ha sido profesor visitante en la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro (Brasil) y, entre otras instituciones, investigador visitante en el Instituto Ortega y Gasset (España), la Universidad de Lovaina (Bélgica), la Universidad Nueva de Lisboa (Portugal) y la Universidad de San Pablo (Brasil). Es especialista en historia del pensamiento económico e historia económica de países en desarrollo, con particular foco en Brasil y Rumania. Mariana Luna Pont Licenciada en Ciencias Políticas con maestría en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador, Argentina) y estudios de doctorado en Sociología y Ciencias Políticas (Instituto Universitario Ortega y Gasset, Universidad Complutense de Madrid, España). Entre otras instituciones, se desempeñó como profesora en la Universidad de Buenos Aires y de Palermo (ambas en Argentina) y, como profesora invitada, en la Universidad de Turín (Italia). Actualmente, es profesora en la Universidad del Salvador. Desde 2003, es también profesora y coordinadora académica de la Maestría en Integración Latinoamericana de la Universidad de Tres de Febrero (Buenos Aires, Argentina). Es especialista en teoría de las relaciones internacionales, historia del pensamiento de la guerra y la paz, integración regional y municipalismo.

Tibor Palánkai Licenciado y doctor en Economía (Universidad Karl Marx, actualmente Universidad Corvinus). Desde 1982, es profesor de dicha universidad, donde, además, ocupó distintas posiciones académicas y de gestión, entre ellas, la de vice-rector de investigaciones y relaciones internacionales (1977-1983), jefe del departamento sobre economía mundial (19831995) y rector (1997 y 2000). Desde 1994, es titular de una cátedra Jean Monnet, en carácter ad personam desde 2007. Actualmente se desempeña como vice-presidente de la sección sobre Ciencias Sociales de la Academia Húngara de Ciencias. Entre otras instituciones, se desempeñó como profesor visitante en el Colegio Europeo de Brujas (Bélgica), la Helsinki School of Economics (Finlandia) y la Universidad de Pavía (Italia). Desde 2001, es miembro del European University Council para el Programa Jean Monnet. Es especialista en economía internacional, teorías de la integración regional y globalización económica.

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José Gabriel Porcile Magíster en Economía (Universidad Estadual de Campinas, Brasil), con doctorado en historia económica en London School of Economics (Reino Unido). Entre 1995 y 2010, se desempeñó como profesor en la Universidad Federal de Paraná (Brasil) y, entre 1998 y 2010, como investigador asociado del Consejo Nacional de Investigación de Brasil. Entre otras instituciones, ha sido profesor visitante en Columbia University (Estados Unidos), en la Universidad de la República (Uruguay) y en la Universidad Internacional de Andalucía (España). Desde 2011, se desempeña como oficial de Asuntos Económicos en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Es especialista en análisis de crecimiento y desarrollo productivo, en economía de la innovación y políticas e instituciones para el crecimiento económico y la distribución del ingreso.

Erik Reinert Licenciado en Economía (Hochschule St. Gallen, Suiza), con maestría en Administración de Negocios (Harvard University) y doctorado en economía (Cornell University, ambas en Estados Unidos). Entre 1972 y 1991, se desempeñó como empresario en el sector privado. Comenzó más tarde una extensa carrera en el ámbito de la investigación y la enseñanza en temas de desarrollo económico. Fue profesor y miembro del Consejo educativo de la Universidad de Oslo (Noruega), entre 1993 y 1997. Entre otras instituciones, fue profesor visitante en la Ural Federal University (Russia), la Universidad Nacional de Malasia y en la Universidad Federal de Río de Janeiro (Brasil). Entre 1995 y 2001, fue jefe de investigación del Norwegian Investor Forum y, entre 2004 y 2008, investigador asociado del Europaprogrammet del Norwegian Institute of Strategic Studies. Actualmente, es profesor en Tallinn University of Technology (Estonia) y en Saami University College (Noruega) y se desempeña también como investigador de Res Publica (Noruega). Desde 2001, es presidente de The Other Canon, una fundación para el estudio de la economía desde una perspectiva heterodoxa. Es especialista en historia del pensamiento económico, economía política y desarrollo económico.

Lorenza Sebesta Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad de Florencia, Italia), con maestría en Historia del siglo XX (Sciences Po., Francia) y doctorado en Historia de las Relaciones Internacionales (Universidad de Florencia). Entre 1989 y 1996 fue investigadora en el Instituto Universitario Europeo (Florencia, Italia). Desde entonces fue profesora Jean Monnet en la Universidad de Bologna, campus de Forlì, donde creó un centro de información y estudios sobre integración europea (Punto Europa). Desde 2003, es profesora Jean Monnet ad personam. Ese mismo año, fundó un segundo centro Punto Europa, en la representación en Argentina de la Universidad de Bologna, donde funciona, desde 2009, un Centro de Excelencia Jean Monnet. Fue profesora invitada en Sciences Po y en  las universidades de Ferrara, Siena y Trento. Desde 2005, es Directora de la revista Puente@Europa, nueva serie. Se ocupa de seguridad, violencia, historia de la tecnología en el siglo XX y de integración europea.

Pierre Tilly Licenciado en Historia y en Comunicación, con maestría y doctorado en Historia Económica y Social (todas ellas obtenidas en la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica). Ha sido investigador y profesor de esta misma universidad, donde es director del Centro para el Estudio de la Historia de Europa Contemporánea. Actualmente se desempeña como profesor en la Alta Escuela de Lovaina en Hainaut. Ha estado involucrado en numerosos proyectos transnacionales europeos en temas de transporte, actores económicos e historia de la Comisión Europea. Es miembro del comité de redacción de las revistas Cahiers du Cirtes y Sindacalismo. Es especialista en historia económica y social contemporánea, con especial foco en historia del sindicalismo, la política social y regional europeas.

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ยบ N1

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Conflictos de la modernización. Actores y dinámicas  

Año XII, número 1, junio de 2014

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