Page 1

Javna nabava građevinskih radova:

slučaj Hrvatske

Europska unija

Vlada Republike Hrvatske Ured za udruge

Dokument je objavljen zahvaljujući potpori Europske unije i Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske. Informacije i mišljenja koja se iznose u ovoj publikaciji pripadaju isključivo autorima, te ni na koji način ne odražavaju mišljenje Europske unije, kao ni Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske.


Javna nabava građevinskih radova:

sluÄ?aj Hrvatske


Javna nabava građevinskih radova: slučaj Hrvatske

Autori: Munir Podumljak i Elizabeth Dávid-Barrett Preliminarna analiza i prikupljanje podataka: Sandra Gajić, Ana Hećimović, Iva Nenadić Recenzenti: Aleksandar Štulhofer, Anto Bajo Prijevod: Ana Profeta i Dušanka Profeta Lektura: Mirela Polić Izdavač: Partnerstvo za društveni razvoj, Zagreb Dizajn i tisak: ACT Printlab d.o.o. Čakovec Naklada: 250 ISBN: ISBN 978-953-55446-7-8 CIP zapis je dostupan u računalnome katalogu Nacionalne i sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 000913342

Zagreb, 2015.


Dokument je objavljen zahvaljujući potpori Europske unije i Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske. Informacije i mišljenja koja se iznose u ovoj publikaciji pripadaju isključivo autorima, te ni na koji način ne odražavaju mišljenje Europske unije, kao ni Ureda za udruge Vlade Republike Hrvatske


PRIZNANJA Publikacija „Javna nabava građevinskih radova u Hrvatskoj“ je sastavljena u sklopu projekta ANTICORRP, financiranog od strane Europske unije unutar Sedmog okvirnog programa istraživačkog. Glavna je urednica ove publikacije, a ujedno i voditeljica istraživačkog projekta prof. Dr. Alina Mungiu-Pippdi sa sveučilišta Hertie School of Governance. ANTICORRP je sveobuhvatan istraživački projekt koji se financira u okviru Sedmog okvirnog programa Europske komisije. Puni naziv projekta glasi “Preispitivanje antikorupcijskih politika: globalni trendovi i europski odgovori na izazov korupcije”. Provođenje projekta započelo je u ožujku 2012. i traje pet godina. U istraživanju sudjeluje dvadeset i jedna istraživačka grupa iz šesnaest različitih zemalja. Osnovni je cilj ANTICORRP projekta istražiti i pružiti objašnjenje o čimbenicima koji promiču ili sprečavaju razvoj djelotvornih antikorupcijskih politika i nepristranih institucija vlasti. Ključno pitanje na koje projekt teži odgovoriti jest kako politika može djelotvorno odgovoriti na različite oblike korupcije. Ovim pristupom ANTICORRP projekt nastoji unaprijediti znanja o suzbijanju korupcije u Europi i drugdje. Poseban je naglasak stavljen na različite državne i nedržavne aktere kako bi navedeni dali svoj doprinos u izgradnji dobre vladavine. Akronim projekta: ANTICORRP Puni naziv projekta: Preispitivanje antikorupcijskih politika: globalni trendovi i europski odgovori na izazov korupcije. Trajanje projekta: ožujak 2012. – veljača 2017. Financiranje Europske unije: okvirno 8 milijuna eura Tema: FP7-SSH.2011.5.1-1 Sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava broj: 290529 Web stranica projekta: http://anticorrp.eu/

Informacije i mišljenja koja se iznose u ovoj publikaciji pripadaju isključivo autorima i ne odražavaju nijedan zajednički stav konzorcija ANTICORRP kao ni službeni stav Europske komisije. Ni Europska komisija niti bilo koja osoba koja djeluje u ime Europske komisije nisu odgovorne za moguće načine korištenja ovih informacija.


JAVNA NABAVA GRAĐEVINSKIH RADOVA: SLUČAJ HRVATSKE SAŽETAK Ovim se radom želi procijeniti stupanj pogodovanja, odnosno povlaštenog tretiranja nekih ponuditelja u odnosu na druge, prilikom dodjeljivanja ugovora o javnoj nabavi u građevinskom sektoru u Hrvatskoj. Metodologija se temelji na identificiranju prilika za pogodovanje te ocjenjivanju djelotvornosti propisanih ograničenja. Integritet javne nabave narušen je unatoč tome što je provedenim istraživanjem utvrđeno postojanje visokih standarda unutar hrvatskog Zakona o javnoj nabavi kao i brojnih transparentnih i kontrolnih mehanizama. Naime, veliki dio ugovora o javnoj nabavi građevinskih radova dodjeljuju tijela u vlasništvu javne uprave, koja su zbog puno slabijeg okvira kontrole podložna političkim utjecajima. Podaci o nabavi građevinskih radova velike vrijednosti analiziraju se u potrazi za indikatorima pogodovanja u samom postupku ili ishodu javne nabave. Iako se ograničeni postupci malo koriste, nadmetanje za javne ugovore iznenađujuće je slabo u sektoru koji je pod jakim ekonomskim pritiskom. Štoviše, gotovo jedna polovina ukupne ugovorene vrijednosti dodijeljena je ponuditeljima koji nisu privatne tvrtke već tvrtke u djelomičnom ili potpunom vlasništvu države. Navedeni nalaz dovodi u pitanje mogućnosti utjecaja političkih lidera na sam proces tako da pogodovanjem u dodjeli ugovora, sebi ili trećim osobama pribave osobnu korist. Dokazi navedeni u presudi sa suđenja visokopozicioniranim političarima sugeriraju da bi takvo pogodovanje moglo biti vrlo rasprostranjeno.

KLJUČNE RIJEČI javna nabava, Hrvatska, građevinski sektor, rizici korupcije


ABBREVIATIONS DZS

Državni zavod za statistiku

POSI

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa

SAFU

Središnja agencija za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije

HNB

Hrvatska narodna banka

JRJN

Jedinstveni rječnik javne nabave

OCD

Organizacija civilnog društva

USJN

Uprava za sustav javne nabave

OS

Okvirni sporazum

FINA

Financijska agencija

BDP

Bruto domaći proizvod

NN

Narodne novine

JN

Javna nabava

ZJN

Zakon o javnoj nabavi

PV

Praktični vodič

DKOM

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave

PDV

Porez na dodanu vrijednost

POJMOVNIK1 Jedinstveni rječnik javne nabave jedinstveni je klasifikacijski sustav za javne nabave, ustanovljen kako bi se normizirali navodi koje koriste javni naručitelji i naručitelji za opisivanje predmeta svojih ugovora. 1

Definicije su preuzete iz Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine 90/11, 83/13, 143/13, 13/14).


Naručitelj je javni naručitelj i sektorski naručitelj. Poziv na nadmetanje objavljuje naručitelj u svrhu dodjele ugovora o javnoj nabavi ili zaključenja okvirnog sporazuma putem otvorenog, ograničenog ili pregovaračkog postupka s prethodnom objavom ili natjecateljskog dijaloga. Poziv mora biti sastavljen tako da sadrži sve neophodne podatke koji gospodarskom subjektu omogućuju da pripremi zahtjev za sudjelovanjem i/ili ponudu. Okvirni sporazum je sporazum između jednog ili više naručitelja i jednog ili više gospodarskih subjekata svrha kojega je utvrditi uvjete pod kojima se sklapaju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebice u pogledu cijene i, prema potrebi, predviđenih količina. Zajednica ponuditelja ili natjecatelja je udruženje više gospodarskih subjekata koje je pravodobno dostavilo zajedničku ponudu ili zahtjev za sudjelovanje. Ugovor o javnoj nabavi je naplatni ugovor sklopljen u pisanom obliku između jednog ili više ponuditelja i jednog ili više naručitelja i čiji je predmet nabave izvođenje radova, isporuka robe ili pružanje usluga. Ugovor o javnim radovima je ugovor o javnoj nabavi čiji je predmet: 1. ili izvođenje radova, ili projektiranje i izvođenje radova, koji se odnose na jednu ili više djelatnosti navedenih u Dodatku I. ovoga Zakona, ili 2. posao ili realizacija bilo kakvim sredstvima posla koji odgovara zahtjevima što ih je naveo naručitelj. Pojam »posao« znači rezultat gradnje ili građevinskih radova uzetih u cjelini koji je sam po sebi dovoljan da ispuni gospodarsku ili tehničku funkciju. Podizvoditelj je gospodarski subjekt koji za odabranog ponuditelja, s kojim je naručitelj sklopio ugovor o javnoj nabavi, isporučuje robu, pruža usluge ili izvodi radove koji su neposredno povezani s predmetom nabave. Ponuda je pisana izjava o spremnosti ponuditelja da ispostavi robu, pruži usluge ili obavi radove u skladu s uvjetima i zahtjevima navedenima u dokumentaciji za nadmetanje (poziv na nadmetanje). Ponuditelj je gospodarski subjekt koji je pravodobno dostavio ponudu. Javna potrošnja (trošak opće uprave) je zbroj potrošnje na svim razinama uprave: središnja uprava (država), lokalna i regionalna uprava i izvanbudžetski korisnici.


Vrijednost izvršenih građevinskih radova odnosi se na sve građevinske radove (javne ili privatne, novu izgradnju i rekonstrukcije, održavanje i popravke na postojećim objektima) koji se izvode na području Republike Hrvatske. Vrijednost javne nabave je zbroj radova, roba i usluga. Vrijednost nabave radova je zbroj svih zaključenih ugovora o javnim radovima.

GRAFIČKI PRIKAZI Prikaz 1 Struktura ukupne javne nabave (radovi, roba i usluge) prema vrsti naručitelja i prema % BDP-a (prema važećim cijenama), 2008.–13. Prikaz 2 Ukupna vrijednost izvršenih građevinskih radova, Hrvatska, 2008.–13 (lijevo, u milijardama KN; desno, % BDP-a) Prikaz 3 Struktura ugovora o javnoj nabavi (građevinskih) radova koji prelaze 7,452,830 KN (1 milijun eura), prema vrsti javnih naručitelja, 2011.–13. Prikaz 4 Broj izmjena u upravi naručitelja (tip C i D) u vlasništvu središnje uprave, Hrvatska, 2010.– 2013. (N=28) Prikaz 5 Broj izmjena u upravi naručitelja (tip C i D) u vlasništvu regionalne i lokalne uprava, 2009.–14. (N=95)

TABLICE Tablica 1 Vrijednost izvršenih građevinskih radova, Hrvatska, 2008.–13. (u mlrd. KN i % BDP-a) Tablica 2 Javna nabava (građevinskih) radova prema vrsti postupka, ugovori s vrijednošću iznad 7,452,830 KN, 2012.–13. Tablica 3 Javna nabava radova prema vrsti postupka, okvirni sporazumi s vrijednošću iznad 7,452,830 KN, 2012. –13. Tablica 4 Nabava javnih (građevinskih) radova prema broju primljenih ponuda za ugovore iznad 7,452,830 kn (milijun eura), 2012.–13.


Tablica 5 Nabava javnih (građevinskih) radova prema broju primljenih ponuda za okvirne sporazume iznad 7,452,830 kn, Hrvatska 2012.–13. Tablica 6 Analiza ponuditelja s ugovor(ima) iznad 7,452,830 kn u javnoj nabavi radova, 2011. –13. Tablica 7 10 najvećih ponuditelja prema vrijednosti javne nabave, ugovor(i) za radove (KN) – poduzeća u vlasništvu države, 2011.–13. Tablica 8 10 najvećih ponuditelja prema vrijednosti dodijeljenih ugovora – poduzeća u privatnom vlasništvu, 2011.–13. Tablica 9 DKOM Uloženi optužni prijedlozi za prekršaje propisane Zakonom, 2010. –13. Tablica 10 Ponuditelji s ugovorom/ugovorima iznad 7,452,830 KN za javnu nabavu radova otkriveni “accountability” mehanizmima

DODACI Dodatak 1 Vrijednost javne nabave i udio javne nabave u BDP-u, Hrvatska 2008.– 2013. Dodatak 2 Struktura vrijednosti javne nabave prema tipu javnog naručitelja, Hrvatska 2008.– 2013. (u mlrd. KN i % ukupne svote) Dodatak 3 Vrijednost izvršenih građevinskih radova, Hrvatska 2008. – 2013. (u mlrd. KN i % BDP-a) Dodatak 4 Ponuditelji s ugovor(ima) za nabavu radova vrijednih jednako ili više od 7,452,830 KN, Hrvatska 2011.–13.


SADRŽAJ I. UVOD

12

II. ZAKONODAVNI OKVIR JAVNE NABAVE

14

III. JAVNA NABAVA GRAĐEVINSKIH RADOVA: TRŽIŠNI REZULTATI

18

III.I. Pregled javne nabave u Hrvatskoj

18

III.II. Građevinski sektor i javna nabava

20

III.III. Struktura građevinske nabave prema tipu javnog naručitelja

22

III.IV. Korištenje ograničenog postupka

23

III.V. Nadmetanje za ugovore i prevlast pojedinačnih ponuditelja

24

III.VI. Karakteristike ponuditelja koji su pobjedili na natječajima

26

III.VII. Prvih deset poduzeća u državnom vlasništvu koja su dobila ugovore

28

III.VIII. Prvih deset poduzeća u privatnom vlasništvu koja su dobila ugovore

29

IV. RIZICI POLITIČKOG UTJECAJA NA JAVNU NABAVU

32

IV.I. Imenovanje upravitelja javnih naručitelja

32

IV.II. Diskrecijska moć upravitelja javnih naručitelja

35

IV.III. Uloga certificiranog službenika za javnu nabavu

36

IV.IV. 10. Studija slučaja: politički utjecaj na javnu nabavu u slučaju FIMI Medije V. MEHANIZMI KONTROLE

37 41

V.I. Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave

41

V.II. Uprava za sustav javne nabave

42

V.III. Državni ured za reviziju

43

V.IV. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa

44

V.V. Kazneni pravni sustav

45

V.VI. Okvir za transparentnost i nadzor civilnog društva

46

VI. ZAKLJUČAK

49

VII. POLICY PREPORUKE

51

DODACI

53

IZVORI I LITERATURA

58


I. UVOD Integritet javne nabave najbolje je osiguran kada se dodjela sredstava događa u uvjetima otvorenog nadmetanja, kada postoje mehanizmi koji nadgledaju praćenje državnih službenika u čijoj su nadležnosti poslovi javne nabave, te koji provjeravaju odražavaju li njihove odluke jedino i isključivo omjer kvalitete ponuditelja. Međutim, ukoliko se državni službenici u čijoj su nadležnosti poslovi javne nabave nedovoljno kontroliraju, otvara se prostor za njihovo pogodovanje u dodjeli resursa kojom bi mogli pribavili korist sebi ili trećim osobama. Ovim se radom želi procijeniti stupanj pogodovanja, odnosno dovođenje jednog ponuditelja u povlašteni položaj prilikom dodjeljivanja ugovora o javnoj nabavi građevinskih radova u Hrvatskoj. Teorijski okvir u kojem se ovo istraživanje provodi, pretpostavlja najveću vjerojatnost da će se korupcija dogoditi tamo gdje su mogućnosti velike, a ograničenja mala (Mungiu-Pippidi i dr., 2011.). Metodologija se, stoga temelji na identifciranju prilika za pogodovanje te ocjenjivanju djelotvornosti propisanih ograničenja. Rad je koncipiran ovim slijedom: u prvom se dijelu nastoji objasniti i ocijeniti postojeći zakonodavni okvir javne nabave u Hrvatskoj. U drugom se dijelu analiziraju ugovori o javnoj nabavi radova velike vrijednosti, u potrazi za indikatorima pogodovanja u samom postupku ili ishodu javne nabave. Daljnja analiza ključnog područja rizika na koje istraživanje ukazuje, a tiče se političkog utjecaja nad procesom javne nabave, predstavljena je u trećem dijelu. U četvrtom je poglavlju razrađen i ocijenjen sustav kontrole nad provođenjem postupaka javne nabave. Posljednji je dio rezerviran za zaključke o balansiranju prilika i ograničenja u postupcima javne nabave građevinskih radova u Hrvatskoj.

12


13


II. ZAKONODAVNI OKVIR JAVNE NABAVE Zakon o nabavi roba, usluga i ustupanju radova2 , usvojen 1997. godine, prvi je zakon kojim se regulirala javna nabava u Hrvatskoj. Otada je zakon u više prilika znatno dopunjen, a svaka je nova verzija proces činila strožim, bolje kontroliranim i transparentnijim.3 Ti su amandmani naposljetku doveli do donošenja potpuno novog zakona 2011., Zakona o javnoj nabavi, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012.4 Novim su zakonom pojednostavljene procedure, a troškovi su smanjeni kako javnim naručiteljima tako i ponuditeljima. Također, osigurani su uvjeti objave dokumentacije za nadmetanje elektroničkim putem. Iskorak u pogledu e-javnoj nabavi5 napravljen je već 2008. uvođenjem obaveznog elektroničkog objavljivanja svih obavijesti o javnoj nabavi na sustavu Elektronički oglasnik javne nabave Narodnih novina6. Sustav omogućuje korištenje usluge elektroničke dražbe  u postupcima javne nabave, no prepreke za razvoj e-javne nabave u Hrvatskoj su i dalje prisutne, osobito nabave roba i usluga koje traže da se ponude ne procjenjuju samo prema kriteriju najniže cijene nego i prema drugim kriterijima. Zakon o javnoj nabavi dopunjen je još jednom 2013.7, što je rezultiralo daljnjim unapređenjem kontrole i uvođenjem određenih odredbi koje su tek kasnije, usvajanjem Direktive EU iz 2014.8, prihvaćene kao europski standard. Intervjui sa stručnjacima iz područja javne nabave9 ukazuju na to da je zakon iz 2011. bio prvenstveno vođen potrebom da se hrvatsko zakonodavstvo uskladi sa zakonodavstvom Europske unije, što je bio jedan od uvjeta pristupnog procesa, kao i potrebom da se odgovori na nedostatke iz prethodnog zakonodavnog okvira, koje su dopuštale koruptivne prakse. Nekoliko je stručnjaka komentiralo da je važeći 2

Zakon o nabavi robe, usluga i ustupanju radova usvojen je 19. prosinca 1997. i objavljen 31. prosinca 1997. u Narodnim novinama (NN) 142/97. Amandmani Zakona objavljeni su 10. travnja 2001. u Narodnim novinama 32/01.

3

NN 117/01, 92/05, 110/07, 90/11.

4

NN 90/11.

5

Odluka o usvajanju Strategije razvoja elektroničke javne nabave u Hrvatskoj 2013-2016 (Narodne novine 54/13)

6

NN 110/07.

7

NN 90/11, 83/13 i 143/13.

8

Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi kojom se ukida Direktiva 2004/18/EC (Tekst od važnosti za EEP - Europsko Ekonomsko Područje (EEA European Economic Area); Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi od subjekata koji djeluju u sektorima vodoopskrbe, energetike, prometa poštanskih usluga i kojom se ukida Direktiva 20014/17/ EC (Tekst od važnosti za EEP); Drektiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli koncesijskih ugovora (Tekst od važnosti za EEP).

9

Pet polu-strukturiranih intervjua koji su vođeni s predstavnicima Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) iz Ureda za ugovaranje i Službe za infrastrukturne i građevinske radove; Ministarstva gospodarstva, Uprave za sustav javne nabave, Ministarstva regionalnog ravoja i fondova Europske unije.

14


zakonodavni okvir u nekim područjima napredniji i stroži od europskih standarda. Kako su iz Službe za infrastrukturne i građevinske radove u Središnjoj agenciji za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) objasnili: “Ovaj je zakonodavni okvir vrlo strog i ne vidim nikakvu mogućnost pogodovanja. U nekim je područjima tolik strog da ograničava logiku i strukturu samog procesa.” U pogledu građevinskog sektora, Zakon i njegov prvi amandman10 rezultirali su bitnim promjenama koje se tiču podizvoditelja. Prema članku 86.(2), gospodarski subjekti koji namjeravaju dati dio ugovora o javnoj nabavi u podugovor jednom ili više podizvoditelja dužni su navesti u ponudi informacije o podizvoditelju uključujući naziv tvrtke i postotni dio ugovora o javnoj nabavi koji se daje u podugovor.11 Ovim se amandmanom nastoji spriječiti gospodarske subjekte da djeluju samo kao posrednici, a da nakon dobivanja ugovora većinu radova prebace drugim izvođačima čije kvalifikacije nisu preispitane u postupku javnog nadmetanja. Javni naručitelji sada izravno plaćaju podizvoditelje što predstavlja dodatni sigurnosni mehanizam za sprječavanje blokada plaćanja ili prevara. Zakonodavni okvir također propisuje obavezu nadziranja izvršenja ugovora o javnoj nabavi nakon što su isti dodijeljeni, to jest obaveznu provjeru je li ugovor izvršen u skladu s uvjetima navedenima u ponudi. Ova je klauzula neuobičajena jer većina Zakona o javnoj nabavi u EU regulira jedino do trenutka potpisivanja ugovora. Ona ima važan potencijal u otkrivanju i sprječavanju korupcije upravo zato što su brojna provedena istraživanja ukazala da su nepravilnosti u javnoj nabavi građevinskih radova uobičajene u fazi nakon dodjele ugovora (Guesch, 2009). Iako je klauzula stupila na snagu 1. siječnja 2012. još nije određeno tijelo koje bi nadgledalo taj dio procesa javne nabave. Gledajući sveukupno, zakonodavni okvir postavlja visoke standarde i uključuje niz odredbi kojima se privatnim tvrtkama onemogućuje ometanje procesa nadmetanja. Međutim, stručnjaci koje smo intervjuirali također napominju da je ostalo nekoliko problema u provođenju zakona.12 Na primjer, mnogim javnim naručiteljima nedostaje adekvatnog osoblja sa stručnom izobrazbom u području javne nabave. Iako Uprava za sustav javne nabave (USJN) provodi izobrazbu u skladu s Pravilnikom o izobrazbi u području javne nabave13, jedan predstavnik 10

OG 83/13.

11

Informacije o podizvoditelju moraju sadržavati naziv ili tvrtku, sjedište, OIB (ili nacionalni identifikacijski broj prema zemlji sjedišta gospodarskog subjekta ako je primjenjivo), broj računa podizvoditelja te predmet, količinu, vrijednost podugovora i postotni dio ugovora o javnoj nabavi koji se daje u podugovor.

12

To je vidljivo i iz odgovora koje smo dobili od predstavnika institucija povezanih s područjem javne nabave koje smo intervjuirali za potrebe ove studije.

13

Vidi relevantne odredbe u zakonu u NN 06/12 I 125/14.

15


Uprave, kojeg smo intervjuirali za potrebe ovog istraživanja, ističe: „Negativna selekcija kadrova često je vidljiva u internoj organizaciji javnih naručitelja kroz nedovoljno kvalificirano, nespecijalizirano i nemotivirano osoblje zaduženo za provedbu postupaka javne nabave.“ Ovaj navod dovodi u sumnju profesionalnost prilikom provođenja postupaka javne nabave, pa je teret praćenja i otkrivanja nepravilnosti ostavljen kontrolnim mehanizmima.

16


17


III. JAVNA NABAVA GRAĐEVINSKIH RADOVA: TRŽIŠNI REZULTATI III.I.

Pregled javne nabave u Hrvatskoj

Javna nabava u Hrvatskoj u prosjeku iznosi 9.7% BDP-a u razdoblju 2011.–2013., u usporedbi s Ciprom (10.5% u 2010.) i Grčkom (10.8%). Postupak javne nabave odvija se preko četiri vrste naručitelja: 1. Tip A. Državne vlasti ili tijela središnja tijela državne uprave poput ministarstava, odjela, državnih agencija i drugih javnih tijela koja su pod izravnom upravom Vlade ili ministarstava. 2. Tip B. Tijela lokalne i regionalne samouprave/lokalne i regionalne agencije i uredi u sustavu županija, gradova i općina te agencije i uredi unutarnjeg ustroja lokalne i regionalne uprave. 3. Tip C. Pravne osobe bez javne ovlasti, uključujući javne tvrtke koje nisu sektorski naručitelji u vlasništvu središnje, regionalne i lokalne uprave, ustanove u njihovom vlasništvu i drugi pravni subjekti koji nisu izravno podređeni javnoj vlasti ali dolaze pod njezin neizravan utjecaj slijedom osnivačkih prava. U ovu kategoriju ulazi nekoliko organizacija koje igraju važnu ulogu u građevinarstvu uključujući Hrvatske autoceste d.o.o Hrvatske vode te Županijsku upravu za ceste. 4. Tip D. Sektorski naručitelji koji su tvrtke u državnom vlasništvu14 (ili barem u djelomičnom vlasništvu središnje, regionalne ili lokalne uprave) i koje imaju posebno mjesto na tržištu (obično u strateškim sektorima poput vode, energije i prometa).15 Iz analize strukture javne nabave vidiljivo je da su otprilike jednu polovinu ugovorene vrijednosti javne nabave u Hrvatskoj u razdoblju 2008.–2013. izvršili naručitelji iz tip C i D (vidi Prikaz 1). Ovaj je podatak značajan zbog toga što različiti tipovi naručitelja podliježu drukčijim mehanizmima kontrole te se stoga razlikuju i prema stupnju osjetljivosti na rizik korupcije.

14

Prema zakonima Europske unije nije obavezno da sektorski naručitelj bude javna tvrtka. Međutim, u hrvatskom kontekstu ne postoji primjer sektorskog naručitelja koji nije barem djelomično u vlasništvu državnog tijela.

15

Primjerice tvrtke distributeri plina (HEP Plin d.o.o., Energo d.o.o., Plinara d.o.o., Plinacro d.o.o., HEP Toplinarstvo d.o.o.), operateri prijenosa i distribucije (HEP – OPS d.o.o., HEP – ODS d.o.o.), tvrtke za upravljanje vodom (Vodovod I kanalizacija d.o.o Karlovac, Vodovod d.o.o. Slavonski Brod) itd.

18


Naručitelji iz kategorija C i D podliježu slabijoj kontroli od drugih naručitelja. Zakon sam po sebi omogućuje povlašteni tretman kada postupak javne nabave provode ovi naručitelji, tako što su potrebna slabija opravdanja u korištenju ograničenih postupaka. Stoga su mnogi postupci, koji bi inače predstavljali povredu zakona da su ih provodili naručitelji tipa A ili B, dopušteni kada ih provode javni naručitelji tipa C i D. Iz stručne literature o državnim tijelima, koji se odnose na naručitelje tipa C i D, proizlazi da je u pravilu riječ o tijelima s lošim upravljanjem koje se odražava u niskim profitima i gubicima, čineći ih iznimno ovisinima o proračunskim subvencijama (Crnković i dr., 2011.). Navedeni rezultati dovode u pitanje tehničku osposobljenost ovih organizacija za provođenje složenih postupaka javne nabave te ističu podložnost istih u održavanju dobrih odonosa sa svojim političkim “vlasnicima”. Detaljnija procjena tih rizika donosi se u trećem dijelu ovog istraživanja. Prikaz 1 Struktura ukupne javne nabave (radovi, roba i usluge) prema vrsti naručitelja i prema % BDP-a (prema važećim cijenama), 2008.–13.16

16

Osnovni podaci navedeni su u Dodatku 2.

19


III.II.

Građevinski sektor i javna nabava

Građevinski sektor bilježi pad od 2008.godine, gubeći 45.7% svoje vrijednosti u razdoblju od 2008. do 2013., dok je udio sektora u BDP-u pao s 8.1% u 2008. na 4.6% u 2013. (vidi Prikaz 2).17 Sektor se, međutim, donekle održao na površini zbog porasta javnih investicija u infrastrukturu 2009., što je bio dio vladinog plana za stimulaciju ekonomskog oporavka. Iste su godine izmjene u zakonodavstvu javne nabave potakle mnoge javne naručitelje da raspišu natječaje za velike okvirne sporazume.18 Cjelokupno gledajući, ukupna vrijednost ugovora i okvirnih sporazuma o javnoj nabavi u tom je sektoru 2009. godine dosegla 21.8 milijarde kuna, više nego dvostruko više u odnosu na ukupni iznos od 8.4 milijardi kuna u 2008. godini (USJN, 2010.). Ukupna vrijednost deset najvećih ugovora i okvirnih sporazuma u građevinskom sektoru iznosi jednu četvrtinu ukupne vrijednosti javne nabave u toj godini.

17

Vrijednost obavljenih građevinskih radova predstavljena je s obzirom na važeće cijene i uključuje radove obavljene u godini izvještavanja bez obzira na to jesu li radovi u izvještajnom razdoblju plaćeni ili nisu.

18

Dopunjeni Zakon o javnoj nabavi iz 2008. otvorio je mogućnost naručiteljima da ustanove okvirne sporazume (OS) odnosno višegodišnje ugovore s jednim ili više ponuditelja u trajanju do četiri godine. Vidi NN 110/07 I 125/08.

20


Doista, u ovom je razdoblju sektor postao sve više ovisan o javnoj nabavi. U 2008. godini javna je nabava iznosila 30.2% ukupne vrijednosti izvršenih građevinskih radova, što upućuje na to da je većina vrijednosti koju je sektor stvorio postignuta prema pravilima tržišnog nadmetanja. U godinama koje su uslijedile, većina je građevinskog poslovanja ostvarena putem javne nabave (vidi Tablicu 1).19 Tablica 1 Vrijednost izvršenih građevinskih radova, Hrvatska 2008. – 13. (u mlrd. KN i % BDP-a)

Godina

BDP u mlrd. KN

Ukupno građevinski sektor, iznos u

% BDP-a

Iznos nabave u građevini u mlrd. KN

mlrd. KN

% iznosa nabave u građevinskom sektoru

2008.

343.4

27.8

8.1

8.4

30.2

2009.

328.7

24.4

7.4

21.8

89.3

2010.

323.8

17.9

5.5

9.8

54.7

2011.

328.7

16.8

5.1

9.4

56.0

2012.

327.0

16.0

4.9

9.1

56.9

2013.

326.8

15.1

4.6

10.0

66.2

Izvor: izračun autora temeljen na podacima Državnog zavoda za statistiku i Uprave za sustav javne nabave

Preostali se dio naše analize fokusirao na određeni uzorak ugovora o javnoj nabavi: ugovori za građevinske radove u vrijednosti milijun ili više eura dodijeljenih u razdoblju 2011.– 2013.20 Ukupna vrijedost ugovora obuhvaćenih našim uzorkom 19

Brojka za 2009. izuzetno je visoka, ali nije usporediva zbog zakonskih promjena i mogućnosti da se potpisuju okvirni sporazumi što su javni naručitelji često koristili.

20

Građevinski radovi definirani su kao Grupa 45 unutar Jedinstvenog rječnika javne nabave (CPV). Podaci su prikupljeni i konsolidirani iz nekoliko izvora među kojima su Uprava za sustav javne nabave (USJN) Ministarstva gospodarstva, Financijska agencija (FINA), Državni zavod za statistiku (DZS), Registar Trgovačkog suda, Središnja agencija za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) te baza podataka Integrity Observers o javnoj nabavi (dostupna na: www. integrityobservers.eu). Razdoblje analize je ograničeno zbog oskudnosti usporedivih podataka za prethodne godine. Uz to, iako je bilo moguće prikupiti velik dio podataka od države, trebalo je obaviti vrlo opsežan posao standardizacije podataka iz različitih izvora te uzeti u obzir promjene zakona i pravila koji se odnose na nabavu i izvještavanje o nabavi. Te promjene u praksi odnose se, na primjer, na uključivanje PDV-a kao i na stopu PDV-a pa su vrijednosti ugovora standardizirane tako da je iz njih isključen PDV čime se omogućuju usporedbe.

21


iznosi 17.9 milijardi kuna, a dodijelila su ih 192 naručitelja.21 Analizirat ćemo nekoliko aspekata procesa javne nabave kao i rezultata kako bismo procijenili postoje li dokazi o pogodovanju. Što se tiče procesa, razmatramo strukturu potrošnje prema vrsti javnih naručitelja, korištenje ograničenog postupka i broj ponuditelja. Što se tiče rezultata, procjenjujemo karakteristike ponuditelja kojima su dodijeljeni ugovori.

III.III.

Struktura nabave građevinskih radova prema vrsti naručitelja

Kada se usredotočimo isključivo na građevinski sektor, prevlast naručitelja tipa C i D u postupcima javne nabave, još je više upečatljiva (vidi Prikaz 3). Otprilike 90% ugovora, obuhvaćenih našim uzorkom, dodijelili su ovi naručitelji, koji inače podliježu slabijoj kontroli.

21

Ukupna vrijednost svih ugovora koje su potpisali javni naručitelji nije usporediva s vrijednošću ugovora koje su potpisali pojedinačni ponuditelji koji se navode kasnije u dokumentu. Razlog tome je taj što je u vrijednost koju su potpisali javni naručitelji uključena vrijednost ugovora potpisanih s grupama ponuditelja kao i okvirni sporazumi. U analizi ponuditelja, vrijednost okvirnih sporazuma i grupnih ponuda nije uključena zato što se (zbog specifičnosti takvih dogovora) ne može precizno utvrditi koliko u ukupnom iznosu određenog okvirnog sporazuma ili ugovora s grupom ponuditelja pripada kojem ponuditelju.

22


III.IV.

Korištenje ograničavajućih postupaka

Korištenje ograničeničavajućih postupaka preispituje se zato što je to jedan od načina na koji predstavnici vlasti mogu ograničiti nadmetanje u procesu javne nabave od čega imaju koristi njihovi prijatelji i saveznici. Zakonom je strogo regulirano korištenje takvih postupaka, no postoje određeni uvjeti pod kojima je dopušteno ograničenje nadmetanja, izravnim ugovaranjem s tvrtkama nauštrb provođenja otvorenog natječaja. Ovi su postupci legitimni, primjerice, u slučaju nepogoda ili kada je riječ o izravnom ugovaranju u specijaliziranim područjima. Međutim, vlade koje nastoje pogodovati u dodjeli sredstava mogu zloupotrijebili ili pretjerano koristiti navedene mehanizme. Uzorak korištenja takvih postupaka može, dakle, poslužiti kao probabilistički uzorak pogodovanja. U našem je uzorku značajan udio ugovora, koji predstavlja 27% ukupne vrijednosti, sklopljen izravnim ugovaranjem bez prethodne javne objave, kao što je i prikazano u Tablici 2. U slučaju okvirnih sporazuma zanemarivo je korištenje ograničenog ili izravnog ugovaranja (Tablica 3). Tablica 2 Javna nabava (građevinskih) radova prema vrsti postupka, ugovori s vrijednošću iznad 7,452,830 KN, 2012.– 13.

Broj ugovora

Vrijednost ugovora (KN)

% ukupne vrijednosti svih ugovora

Otvoreni postupak

214

4,222,463,130

72.63

Pregovarački postupak bez prethodne objave

15

1,578,072,839

27.14

Nije utvrđeno zakonom – izuzeće

1

13,040,449

0.22

Ukupno

230

5,813,576,417

100.00

Izvor: izračun autora temeljen na podacima iz baze podataka Integrity Observers

23


Tablica 3 Javna nabava radova prema vrsti postupka, okvirni sporazumi s vrijednošću iznad 7,452,830 KN, 2012. –13.

Br. OS-a

Vrijednost OS (kn)

% ukupna vrijednost svih OS

Otvoreni postupak

46

2,575,430,547

96.46

Ograničeni postupak

2

28,502,987

1.07

Pregovarački postupak s prethodnom objavom

2

66,066,385

2.47

Ukupno

50

2,669,999,919

100.00

Izvor: izračun autora temeljen na podacima iz baze podataka Integrity Observers

III.V.

Nadmetanje i prevlast jednog ponuditelja

Još jedan potencijalni indikator pogodovanja jest broj ponuditelja koji ukazuje do koje je mjere konkurentnost prisutna na tržištu. Na vrlo kompetitivnom tržištu, s većim brojem ponuditelja za svaki ugovor, korumpiranim je predstavnicima vlasti puno teže manipulirati dodjelom ugovora jer bi postupak pomno nadgledale zainteresirane strane, to jest kompetitivni ponuditelji. S druge strane, u uvjetima u kojima je pogodavanje rasprostranjeno, nadmetanje može biti slabo iz dva razloga. Prvi je taj da bi sustavno pogodovanje u dužem periodu izbacilo s tržišta tvrtke koje ne mogu dobiti ugovore jer im za to nedostaju potrebne političke veze. Drugi je taj da se natjecatelji neće izlagati troškovima nadmetanja ako očekuju da će se ugovor dodjeliti pristrano pa će se povući s tržišta. Isto tako, mali broj ponuditelja može jednostavno značiti da ne postoji tražena razina stručnosti ili interes za određeni ugovor. Ovaj se indikator zbog toga treba pažljivo tumačiti. Međutim, uzmemo li u obzir veliki pritisak pod kojim se u ovom razdoblju nalazio građevinski sektor u Hrvatskoj, bilo bi razumno očekivati intenzivno nadmetanje. Većina je ugovora iz našeg uzorka (63.8%) dodijeljena u okolnostima relativno slabog nadmetanja s tri ili manje od tri ponuditelja (vidi Tablicu 4). Na gotovo 40% velikih nadmetanja javio se jedan ponuditelj unatoč tome što su 43 od 58 postupka javne nabave bila provedena otvorenim postupkom. Nadmetanje za okvirne sporazume bilo je također iznenađujuće nisko, 60.4% vrijednosti ugovora dodijeljeno je u postupcima s tri ili manje od tri ponuditelja dok je 40% vrijednosti okvirnih sporazuma u 2012. i 2013. privuklo samo jednog ponuditelja (Tablica 5). 24


Tablica 4 Nabava javnih (građevinskih) radova prema broju primljenih ponuda za ugovore iznad 7,452,830 kn (milijun eura), 2012. –13.

Broj ugovora

Vrijednost potpisanih ugovora (u KN)

% ukupne sume ugovora ≥ 1 mil. EUR

1 primljena ponuda

58

2,317,775,476

39.87

2 primljene ponude

40

732,320,272

12.60

3 primljene ponude

38

654,920,160

11.27

≥ 4 primljene ponude

94

2,108,560,508

36.27

Ukupno

230

5,813,576,417

100.00

Izvor: izračun autora temeljen na podacima iz baze podataka Integrity Observers Tablica 5 Nabava javnih (građevinskih) radova prema broju primljenih ponuda za okvirne sporazume iznad 7,452,830 kn, Hrvatska 2012. –13.

Br. OS-a

Vrijednost OS-a s (KN)

% ukupne vrijednost OS-a

1 primljena ponuda

21

1,099,506,958

41.18

2 primljene ponude

5

349,170,956

13.08

3 primljene ponude

9

163,888,783

6.14

≥ 4 primljene ponude

15

1,057,433,223

39.60

Ukupno

50

2,669,999,919

100.00

Izvor: izračun autora temeljen na podacima iz baze podataka Integrity Observers

25


III.VI.

Karakteristike ponuditelja kojima su dodijeljeni ugovori

Daljnji indikatori pogodovanja u javnoj nabavi proizlaze iz proučavanja karakteristika ponuditelja kojima su dodijeljeni ugovori. Na pogodovanje u postupku javne nabave upućuje činjenica o malom broju ponuditelja kojima su dodijeljeni ugovori ili se čini da su povezani s političkim liderima. Štoviše, ako pobjednici na nadmetanjima pokazuju neuobičajeno dobra ekonomska ostvarenja u odnosu na druge aktere na tržištu, to upućuje da su ugovori javne nabave sastavljeni ili dodijeljeni na način kojim se ne postiže najbolja vrijednost za javni novac, što može ukazivati na korupciju. Gledajući u cjelini, ugovori i okvirni sporazumi u našem uzorku dodijeljeni su razumnom broju ponuditelja (175 različitih subjekata) te iznose 17.3% ukupnih prihoda ponuditelja. Međutim, ugovori čija vrijednost seže do gotovo jedne polovine (46.5%) ukupne vrijednosti, dodijeljeni su tvrtkama u vlasništvu države koje pripadaju istoj pravnoj kategoriji kao i ponuditelji iz kategorija C i D. To znači da je velik dio javne nabave u građevinskom sektoru u oba slučaja, kada je riječ o naručiteljima, ali i o ponuditeljima kojima je dodijeljen ugovor, bio sačinjen od državnih subjekata pod kontrolom političkih upravitelja. Prema tome, politički izabrani dužnosnici izvršne vlasti na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini imaju mogućnost kontrole oba kraja u postupku, kako oblikovanja poziva na nadmetanje tako i ponude od strane ponuditelja kojem je dodjeljen ugovor. Ponuditelji kojima su dodijeljeni ugovori podijeljeni su potom u grupe tvrtki koje posluju s dobitkom, odnosno s gubitkom (rezultati su prikazani u Tablici 6). Tvrtke u državnom vlasništvu bilježe veću kumulativnu dobit (iz manje ukupne vrijednosti ugovora) nego ponuditelji iz privatnog sektora. Tvrtke u privatnom vlasništvu bilježe veće kumulativne gubitke unatoč većoj ukupnoj vrijednosti potpisanih ugovora. Ovi bi nalazi mogli sugerirati da su ponuditelji iz javnog sektora jednostavno efikasniji i da stoga izvlače veću dobit iz manje prihoda. Međutim, u istraživanju se analiziralo je li udio javnih ugovora u ukupnim prihodima relevantan glede poslovnih rezultata. Izvođači javnih radova u javnom vlasništvu, koji su ostvarili kumulativnu dobit, u prosjeku su stekli 24.2% prihoda na temelju ugovora o javnoj nabavi, dok su oni koji bilježe gubitak ostvarili tek 8.4% prihoda dolazi na temelju ugovora o javnoj nabavi. Ovaj odnos, u kojem veći udio ugovora u javnoj nabavi podrazumijeva veće dobiti, odnosi se i na privatne izvođače. Profitabilni privatni izvođači ostvarili su 19.5% prihoda na temelju ugovora o javnoj nabavi, dok prosječni udio za privatne izvođače koji posluju s gubitkom iznosi samo 16%. Ovo sve u najmanju ruku podiže zabrinutost da tvrtke kojima su dodijeljeni ugovori o javnoj nabavi nisu ponudile najbolju vrijednost za javni novac. 26


Tablica 6 Analiza ponuditelja s ugovor(ima) iznad 7,452,830 kn u javnoj nabavi radova, 2011.-13.

Ponuditelji s neto dobiti Vrijednost javne nabave, ugovor(i) za radove (u mlrd. kn) Poduzeća u vlasništvu države

Kumulativni prihodi ponuditelja (u mlrd. kn)

% vrijednost ugovora za radove u kumulativnim prihodima ponuditelja

Kumulativni broj ponuditelja s dobiti

Dobit (u mlrd. kn)

5,4

22,4

24,2

29

1,8

Privatna poduzeća

6,2

32,1

19,5

95

1,4

UKUPNO

11,7

54,5

21,4

124

3,2

Ponuditelji s neto gubitkom % vrijednost ugovora za Kumulativni radove u broj kumulativnim ponuditelja prihodima s gubitkom ponuditelja

Vrijednost javne nabave, ugovor(i) za radove (u mlrd. kn)

Kumulativni prihodi ponuditelja (u mlrd. kn)

Državna poduzeća

1,9

23,1

8,4

20

-2,1

Privatna poduzeća

2,3

14,3

16,1

31

-2,4

UKUPNO

4,2

37,4

11,3

51

-4,5

27

Gubitak (u mlrd. kn)


III.VII.

Deset najboljih ponuditelja u državnom vlasništvu kojima su dodijeljeni ugovori

Sljedeća je faza analize usredotočena na deset najboljih ponuditelja u državnom vlasništvu, prema vrijednosti ugovora (Tablica 7). Analizom se utvrdilo da tri vodeće tvrtke, koje su dobile gotovo 20% ukupnog iznosa ugovora u našem uzorku, pripadaju istoj grupi – Hrvatskim željeznicama. Štoviše, naručitelj je u ovim ugovorima isti subjekt, Hrvatske željeznice. Ovaj nalaz predstavlja neuobičajeno odstupanje od međunarodnih standarda javne nabave. Tablica 7 10 najboljih ponuditelja prema vrijednosti javne nabave, ugovor(i) za radove (KN) – poduzeća u vlasništvu države, 2011. –13.

Vrijednost ugovora u KN

PRUŽNE GRAĐEVINE d.o.o.

2,784,220,531

POSIT d.o.o.

403,123,217

REMONT I ODRŽAVANJE PRUGA d.o.o.

325,823,109

STSI-Integrirani tehnički servisi d.o.o.

277,926,594

Vodoprivreda Zagreb d.d.

248,045,308

KONČAR - Inženjering za energetiku i transport d.d.

209,846,523

VODOPRIVREDA VINKOVCI d.d.

186,954,399

Istarske ceste d.o.o. Pula

171,780,657

Županijske ceste Split d.o.o.

162,395,384

CESTE-RIJEKA d.o.o.

152,520,741

Izvor: izračun autora temeljen na podacima Uprave za sustav javne nabave

28


III.VIII. Deset

najboljih ponuditelja u privatnom vlasništvu kojima su dodjeljeni ugovori

Sljedeći korak analize fokusiran je na privatne tvrtke koje su bile najuspješniji ponuditelji s obzirom na najveću ukupnu vrijednost ugovora. Od deset najboljih ponuditelja, devet ih je bilo u državnom vlasništvu prije privatizacije – iznimka je Lapor d.o.o. (Tablica 8)22 Table 8 10 najboljih ponuditelja prema vrijednosti dodijeljenih ugovora – poduzeća u privatnom vlasništvu, 2011. – 13.

Vrijednost ugovora u kn

GRADNJA d.o.o. OSIJEK*

424,295,084

GP KRK d.d.*

369,369,287

HIDROELEKTRA NISKOGRADNJA d.d., Zagreb

287,537,784

ZAGORJE TEHNOBETON d.d.*

280,993,865

OSIJEK-KOTEKS d.d.*

263,186,500

VIADUKT d.d.*

238,730,927

LAVČEVIĆ d.d.*

205,125,845

VODOPRIVREDA d.o.o., Buzet*

195,297,215

VODOGRADNJA RIJEKA d.o.o.*

179,937,878

LAPOR d.o.o.

175,151,809

Izvor: izračun autora temeljen na podacima dobivenim od Uprave za sustav javne nabave * Privatno vlasništvo nakon privatizacije

22

Među prvih deset ponuditelja samo je tvrtka Lapor d.o.o. od osnivanja u privatnom vlasništvu. Ta tvrtka suvlasnik je Vodoprivrede Zagreb d.d., tvrtke koja je veliki ugovoritelj u sektoru upravljanja vodama (Bohutinski, 2011).

29


Povijest ovih poduzeća relevantna je za našu analizu zato što je proces privatizacije u Hrvatskoj bio povezan s ozbiljnim slabostima u pogledu pravednosti, transparentnosti i procedura (Bajo, 2011, Grubišić i dr., 2009, Bendeković, 2000). Nekoliko je znanstvenika proces privatizacije okarakteriziralo kao proces u kojem su se resursi dodijeljivali prema načelima pogodovanja i kronizma, a politički su čelnici raspodjelom resursa proširili svoju političku kontrolu nad privatnim sektorom u nastajanju (Čučković 2002., Franičević, 1999.). Novi su vlasnici nerijetko bili uspješni u priskrbljivanju sredstava, ali ne zahvaljujući poslovnoj sposobnosti ili financijskim resursima, već zato što su imali „plodne“ veze s političkom elitom (Franičević 1999; Petričić).

30


31


IV. RIZICI POLITIČKOG UTJECAJA NA JAVNU NABAVU IV.I.

Imenovanje čelnika naručitelja

Pogodovanje pri dodjeli ugovora može se provoditi i utjecanjem političara na odabir čelnika naručitelja. S obzirom na upravljačku strukturu u procesu javne nabave, ovo može predstavljati potencijalno područje rizika u Hrvatskoj, osobito za subjekte iz kategorija C i D koji su, kako je već navedeno, odgovorni za otprilike jednu polovinu javne nabave u Hrvatskoj i 90% vrijednosti ugovora obuhvaćenih našim uzorkom. Prema zakonu, u slučaju pravnih osoba koje nisu javni naručitelji i sektorskih naručitelja (ako su javne tvrtke) – to jest, većina naručitelja iz kategorija C i D – čelnika imenuje relevantna javna vlast (središnja, regionalna ili lokalna izvršna vlast) u skladu s osnivačkim pravima.23 Stoga, čelnike ovih naručitelja imenuje politički izabrano vodstvo organizacije koja je vlasnik, bilo da je riječ o središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj upravi. Politički čelnici mogu odlučiti da ovlasti za imenovanje koriste više ili manje proaktivno i iz različitih razloga. Politički lideri koji preuzmaju položaj nisu obavezni mijenjati upravu naručitelja pod njihovom kontrolom i mogu odlučiti da će imenovanja provoditi onda kada se mjesta oslobode zbog odlaska u mirovinu ili ostavke. Ako ipak smijene upravu, mogu to učiniti iz niza razloga. Na primjer, mogu ocijeniti da osobe nisu dovoljno sposobne za taj posao i žele ih zamijeniti kandidatima s boljim kvalifikacijama. Druga je mogućnost da ovlasti za imenovanje žele iskoristiti tako da nagrade neslužbenog saveznika ili prijatelja, ili da osiguraju neslužbeni utjecaj na imenovanu osobu i tako olakšaju korumpirane transakcije. Gotovo je nemoguće naći dokaz razlozima za promjene u upravnim odborima. Ovom se analizom radije želi odrediti u kojoj mjeri politički lideri koji preuzimaju položaj koriste svoje ovlasti za imenovanja. Analiza će pružiti uvid u opseg promjena u upravljačkoj strukturi, povezanih s političkim promjenama te poslužiti kao indikator potencijalnog političkog utjecaja na upravljačku strukturu naručitelja. 23 Zakon o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske, Narodne novine 94/13, 130/14 (članak Zakona 28.6); Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13 (članak Zakona 45.1). Osnivačka prava, kako je opisano u Zakonu, su ona prava koja se odnose na vlasnika ili osnivača subjekta. U slučaju javnih tvrtki, to su prava vlasnika (javne vlasti koja je osnovala tvrtku), no u slučaju škola, bolnica, ustanova za socijalnu skrb i sličnih, koje su po prirodi neprofitne i nedržavne, iako im je država osnivač, javni sektor (nacionalna, regionalna i lokalna vlast) ima osnivačka prava. Ta su prava slična vlasničkim pravima u slučaju tvrtki, ali se ne mogu izjednačavati.

32


Analiza odnosa između izbornih krugova i promjena u upravljačkoj strukturi koristi sljedeću metodologiju. Podaci o promjenama upravljačke strukture naručitelja iz kategorija C i D dobiveni su iz Registra Trgovačkog suda. Naručitelji u našem uzorku (to jest, oni koji su potpisali ugovore o javnoj nabavi radova vrijednih milijun eura ili više) podijeljeni su na one koji su u vlasništvu središnje uprave i one koji su u vlasništvu lokalne i regionalne uprave. Ova nam je podjela dala mogućnost da utvrdimo relevantne cikluse s obzirom na izbore unutar kojih bi se mogle dogoditi političke promjene te da shodno tome analiziramo je li se broj izmjena u upravljačkoj strukturi tih naručitelja promijenio u periodima nakona izbora. Za naručitelje u vlasništvu središnje vlasti (uzorak od 28 naručitelja), broj promjena u upravljačkoj strukturi znatno je porastao u godini nakon izbora održanih u prosincu 2011. (vidi Prikaz 4). Broj promjena osoblja u upravljačkoj strukturi iznosio je u 2012. godini 49% svih izmjena koje su se promatrale u razdoblju 2010.–2013. Od 28 tvrtki koje su obuhvaćene analizom, u 24 se tvrtke dogodila najmanje jedna izmjena u upravljačkoj strukturi koja je podudarala s promjenom vlasti.

33


U našem uzorku od 95 naručitelja u vlasništvu lokalne vlasti, analizirale su se promjene u upravljačkoj strukturi u odnosu na izbore 2009. i 2013. S obzirom na to da se lokalni i regionalni izbori obično održavaju sredinom godine (prije ljetnih praznika), za očekivati je da će se politička imenovanja članova upravnih odbora dogoditi u izbornoj godini i prvoj godini nakon izbora. Broj se izmjena u upravljačkoj strukturi doista povećao u vrijeme kada se to očekivalo (vidi Prikaz 5).

Neki subjekti imaju više od jednog javnog vlasnika. Veći broj vlasnika povećava mogućnost da će izbori donijeti političke promjene u njihovim upravnim jedinicama. S obzirom na to da svi vlasnici imaju pravo imenovati članove upravnih odbora također se povećava mogućnost da će nakon izbora doći do izmjena u upravljačkoj strukturi. Prikupljeni podaci potvrđuju ovo predviđanje: broj izmjena u onim upravama koje su u zajedničkom vlasništvu nekoliko lokalnih i/ili regionalnih vlasti bio je 68.2% veći nego u onima kojima je vlasnik jedna lokalna/regionalna vlast. Čini se da taj podatak potvrđuje kako promjene u upravi odražavaju promjene u političkom vodstvu vlasnika samouprava, to jest da politički lideri u velikoj mjeri koriste ovlasti za imenovanja nad naručiteljima. Provedena je i dodatna provjera, fokusirajući se na 13 naručitelja u čijoj upravljačkoj strukturi nisu zabilježene promjene tijekom promatranog perioda. Ako su izmjene 34


u upravljačkoj strukturi velikim dijelom rezultat promjena u političkoj kontroli vlasnika samouprava, očekivali bismo da se izostanak promjena u upravljačkoj strukturi povezuje s odsutnošću političkih primjena u relevantnim lokalnim i regionalnim upravama u datom periodu. Od 26 mogućih slučaja (13 naručitelja u dva izborna ciklusa), zapažene promjene političkog vodstva u osnivačkom tijelu (lokalna/regionalna uprava) dogodile su se u samo četiri slučaja. Ovi nalazi dodatno podupiru našu tvrdnju.

IV.II.

Diskrecijska moć čelnika naručitelja

Kontrola nad imenovanjem čelnika naručitelja može samo olakšati pogodovanje ukoliko čelnik ima znatnu diskrecijsku moć nad cijelim procesom nabave, što je, dakako, omogućeno zakonom. Ove su ovlasti utvrđene Zakonom o javnoj nabavi iz 2011. Točnije, čelnik ugovornog tijela odgovoran je za: •

utvrđivanje plana javne nabave u cijelosti (članak 20.1);

imenovanje službenika certificiranih za javnu nabavu, ovlaštenog predstavnika naručitelja odgovornog za provedbu procesa (članak 24.3);

imenovanje članova izborne komisije – privremenih ili stalnih – koji donose odluke o dodjeli ugovora (članak 24.5);

potpisivanje svih dokumenata u postupcima javne nabave, uključujući i završni ugovor (članak 96.);

nadgledanje izvršenja ugovora (članak 105.3).

Čelnici naručitelja stoga, ukoliko žele, imaju na rasolaganju značajna sredstva i mogućnost da utječu na proces koji služi privatnim interesima. Uzevši u obzir da oni zauzvrat ovise o političkim liderima jer su ih oni na početku imenovali, njihov ostanak u službi, a često i državna financijska potpora njihovoj instituciji, može također ovisiti o političkom utjecaju. To ukazuje da politički lideri na razini središnje, regionalne i lokalne vlasti mogu imati značajnu neslužbenu moć nad postupcima javne nabave preko svojih pokroviteljskih ovlasti.

35


IV.III.

Uloga certificiranih službenika za javnu nabavu

Politički utjecaj može se lako proširiti – preko ovlasti čelnika naručitelja da imenuje certificiranog službenika za javnu nabavu (CSJN) – do sitnih detalja u postupcima javne nabave. Zakon iz 2011. propisuje da postupak javne nabave, koji se proteže od pripreme dokumentacije za nadmetanje i provođenja postupka do potpisivanja ugovora, može provoditi jedino ovlašteni predstavnik naručitelja, to jest certificirani službenik za javnu nabavu. Njega imenuje čelnik naručitelja. Certficirani službenik za javnu nabavu mora imati važeću potvrdu o završenom specijaliziranom programu obuke i ona se mora obnavljati stalnom izobrazbom ili obukom. Iako se ovom odredbom željela osigurati profesionalna osposobljenost naručitelja, u praksi to može indirektno stvoriti još jedno područje rizika. Ovo istraživanje pokazuje da postoji nedostatak kvalificiranih osoba, a brojni naručitelji imaju samo jednog certificiranog službenika. To znači da u organizaciji ne postoji nitko drugi s dostatnim kvalifikacijama tko bi provjeravao i nadgledao njegov rad. S obzirom na to da CSJN podnosi izvještaj čelniku naručitelja, koji je zauzvrat odgovoran samo političkom lideru zbog imenovanja, opća upravljačka struktura potencijalno dopušta da jedan politički lider provodi značajnu kontrolu nad detaljima pojedinačnih nabava te da istovremeno postoji vrlo malo brige i inicijative glede provođenja internih provjera i uravnoteženosti. Takva upravljačka struktura nije dokaz da se korupcija zbilja događa, no ukazuje na postojanje značajnog potencijala da politički lideri sklapaju dogovore s upraviteljima i službenicima naručitelja ili koriste nad njima moć kako bi pogodovali u dodjeljivanju ugovora pribavljajući korist za sebe ili druge. Sljedeća studija slučaja pokazuje kako se takva politička moć nad javnom nabavom u prošlosti koristila da se javni novac kanalizira u privatne interese.

36


IV.IV.

Studija slučaja: politički utjecaj na javnu nabavu u slučaju FIMI Media 24

Najveći zabilježeni korupcijski slučaj u Hrvatskoj, za koji je pokrenut kazneni postupak, tiče se dodjele ugovora o javnoj nabavi tvrtki FIMI Media. Optuženo je nekoliko pripadnika političke elite, uključujući bivšeg premijera Ivu Sanadera, tri visokopozicionirana člana HDZ-a i jednog od vlasnika privatne tvrtke te politička stranka (HDZ). Iako se istraga u slučaju Sanader vodila u periodu 2010.–2011., u tijeku je žalbeni postupak pri Vrhovnom sudu. Uz to, zakonodavstvo se otada promijenilo, a poboljšani su i mehanizmi kontrole. Međutim, za potrebe ovog rada provedena je analiza presude sa suđenja kako bismo dobili uvid u mogućnosti korištenja javne nabave za izvlačenje novca iz države u privatnu korist političkih lidera i stranaka. U presudi se navodi da su se Sanader i drugi okoristili činjenicom što je u HDZ-u, kao vodećoj parlamentarnoj stranci, bila koncentrirana moć onih koji su donosili odluku i autoriteta koji su bili sposobni odigrati ulogu u promoviranju interesa svojih financijskih podupiratelja. Stranka je koristila koncentriranu moć koju je imala u vladi za prikupljanje financijskih donacija od pojedinaca i pravnih subjekata, objašnjavajući da je novac potreban za financiranje političkih aktivnosti stranke. U zamjenu za sredstva, međutim, dana su obećanja o korištenju državnih resursa kako bi se ugovori dodijelili tvrtkama koje nadziru donatori. U daljnjim opaskama o Sanaderovoj ulozi, sudac je istaknuo ulogu koju su odigrale tvrtke u javnom vlastništu (subjekti tipa C i D) u složenoj proceduri kojom se javna nabava koristila za izvlačenje državnog novca u razdoblju od kraja 2004. do 2. srpnja 2009. U presudi se navodi da je prvooptuženi (Sanader), kao premijer Vlade Republike Hrvatske, angažirao drugooptuženog (Mladena Barišića, šefa Hrvatske carine) da postupa prema njegovim naredbama. Zajedno su sudjelovali na sastanku održanom 4. travnja 2007. u prostorijama Hrvatske Vlade na kojem su bili predstavnici tvrtki u isključivom ili većinskom vlasništvu države i javnih institucija. Sastanku je prisustvovao i trećeoptuženi, Ratko Maček. Sanader je tada, koristeći autoritet premijera i iskorištavajući podložnost navedenih (upravljačke strukture navedenih imenovala je hrvatska Vlada), osobno predložio nekim čelnicima tijela državne uprave, izvršnim direktorima i drugima odgovornima za komercijalne tvrtke u isključivom ili djelomičnom vlasništvu države da za nabavu nekih roba i usluga angažiraju (sedmooptuženu) tvrtku Fimi Media. 24

Ova studija slučaja temelji se na prvostupanjskoj presudi u slučaju bivšeg premijera Ive Sanadera, HDZ-a i još četiriju osoba. Slučaj je trenutačno u postupku žalbe pred Vrhovnim sudom a u ovom se istraživanju ne donosi ocjena o krivnji ili nedužnosti optuženih. Presuda međutim donosi važne uvide u načine na koji su političari bili u interakciji s upravom javnih tvrtki. Presuda se temelji na tisućama stranica dokaznog materijala i brojnim svjedočenjima prikupljenima tijekom dvogodišnje istrage i suđenja. Izvor: Županijski sud u Zagrebu, prvostupanjska presuda, broj predmeta: 13 K-US-8/12, 11. ožujka 2014.

37


Uključenost tolikog broja visokopozicioniranih političara i dužnosnika te činjenica da su sustavno zloupotrebljavali svoje službene i neslužbene ovlasti nad javnim tvrtkama i povezanim javnim subjektima da bi utjecali na proces javne nabave ukazuje na to da bi u hrvatskoj javnoj nabavi pogodovanje moglo biti rasprostranjeno. U ovu je prevaru bio uključen širok raspon tijela u vlasništvu države, među njima i dva vladina ministarstva25, a politički utjecaj nad njima iskorišten je za unaprijeđenje privatnih interesa. Uz to, postojeći mehanizmi internog i vanjskog nadzora javne nabave pokazali su se nedostatnima za otkrivanje tih radnji, iako se monitoring provodio u razdoblju od kraja 2003. do srpnja 2009. I doista, Sanader i HDZ optuženi su tek nakon što je on, kako se čini, svojevoljno podnio ostavku, a ne kao odgovor na pritisak javnosti. Nije jasno što bi se dogodilo sa Sanaderovim procesuiranjem da je ostao na vlasti. Presuda također donosi dokaze o dobicima koje su stekli HDZ, političari i pojedinci povezani s tijelima u državnom vlasništvu. U njoj se navodi devet prominentnih pojedinaca koji su HDZ-u i premijeru dali donacije u gotovini, a mnogi od njih dobili su nakon toga ugovore s tvrtkama u državnom vlasništvu, primjerice26 •

Marijan Primorac donirao je 322,368 eura i platio Sanaderov BMW. Njegova tvrtka ‘Primorka’ stekla je korist od unosnog ugovora za iznajmljivanje uredskog prostora Hrvatskoj lutriji (javna tvrtka).

Marinko Mikulić donirao je 171,052 eura. Kako je on vlasnik privatizirane tvrtke ‘PAN’, ne postoje dokazi koji potvrđuju nezakonito poslovanje s državom, no postavlja se pitanje kako je stekao svoje osobno bogatstvo.

Miha Zrnić Marinović donirao je 263,157 eura. On je bio vlasnik ‘Odlagališta sirovina’, tvrtke koja je s Fondom za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (državni subjekt), iscijedila milijune iz državnog budžeta.

Božidar Longin donirao je 36,000 eura. Od 2003. do 2012. bio je član upravnog odbora zadužen za pravne poslove, uključujući i javnu nabavu, u Hrvatskim šumama.

25

Na popisu javnih tvrtki nalaze se: Hrvatske šume d.o.o., Hrvatska elektroprivreda d.d., Hrvatska poštanska banka d.d., Hrvatske autoceste d.o.o., Autocesta Rijeka-Zagreb d.d., Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, Ministarstvo unutarnjih poslova, Hrvatske željeznice d.o.o., Hrvatska turistička zajednica, Proplin d.o.o., Viadukt d.d., Hidroelektra niskogradnja d.d., Konstruktor inženjering d.d., Hrvatske ceste d.d., Croatia airlines d.d., Croatia osiguranje d.d., Narodne novine d.d., Ecos trgovina d.o.o., Financijska agencija, Ministarstvo pomorstva, prometa i veza, Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija, ACI d.d. 26

Točnije, tvrtke koje zakon određuje kao pravna tijela koja nisu javna vlast ili sektorski naručitelji.

38


Što se tiče onih koji su ovom prevarom stekli dobit, osim petero pojedinaca i jedne političke stranke, i 30 drugih članova HDZ-a dobilo je gotovinu od organizatora prevare (odnosno od petero optuženih). Među njima su zaposlenici na svim razinama, od vratara i tjelesnih čuvara do tajnika i ministara.

39


40


V. MEHANIZMI KONTROLE Proces javne nabave podložan je kontroli koju provodi nekoliko institucija u zemlji, o kojima će biti riječi u ovom poglavlju. Štoviše, bit će riječi i o potencijalu civilnog društva, medija i pripadnika javnosti u obavljanju vanjske kontrole procesa javne nabave.

V.I.

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave

DKOM je zadužen za istraživanje mogućih kršenja zakona povezanih s pravima i interesima zainteresiranih strana ili ponuditelja koji sudjeluju u nadmetanju (Kolar, Loboja, Vuić, 2011.) te predstavlja ključni mehanizam zakonske zaštite interesa ponuditelja (Pejaković, 2008.)27 Međutim, DKOM može djelovati jedino na zahtjev ponuditelja ili zainteresiranih ponuditelja (onih koji razmatraju podnošenje ponude, ako se žalba odnosi na uvjete postavljene u dokumentaciji za nadmetanje), a istrage koje provodi ograničene su na nepravilnosti koje navodi žalitelj. Ako nijedan od ponuditelja ne podnese žalbu, DKOM neće djelovati, a ukoliko se žalba uloži, DKOM će odlučivati samo o onome što se u njoj navodi i neće provoditi daljnje provjere. Stoga, u ograničenim postupcima (to jest, pregovaračkim postupcima bez prethodne objave) u kojima nema otvorenog nadmetanja, nema ni osnova za žalbu drugih zainteresiranih strana. Što je manje onih koji se nadmeću, to je manja mogućnost da DKOM djeluje. Ako naiđe na nepravilnost, DKOM može poništiti postupak ili donijeti odluku kojom se poništava ugovor. U nekim slučajevima može naručitelju odrediti administrativnu kaznu. Od veljače 2010. DKOM je ovlašten za podnošenje optužnih prijedloga za prekršaje navedene u Zakonu i drugim propisima koji se odnose na područje javne nabave. 28 DKOM je ove ovlasti koristio u ograničenoj mjeri (vidi Tablicu 9). Međutim, uzme li se u obzir da 1,942 aktivnih naručitelja potpisuje otprilike 10,000 ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma svake godine, nije jasno da ovaj mehanizam kontrole djeluje kao najveća prepreka u pogodovanju.

27 Zakon o javnoj nabavi, Narodne novine 90/2011, 83/2013, 143/2013; Zakon o Džavnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, Narodne novine 18/2013, 127/2013, 74/2014. 28 Članak 2., paragraf 4. Zakona o Džavnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, Narodne novine 21/2010

41


Tablica 9 DKOM Uloženi optužni prijedlozi za prekršaje propisane u Zakonu, 2010.-13.

Godina

br. optužnih prijedloga

Prekršaji koje određuje ZJN

2010.

5

Nabava roba, radovi ili usluga bez postupka javne nabave

2011.

7

Roba, radovi ili usluge nabavljeni su bez postupka javne nabave i nisu primjenjene odredbe iz Zakona o javnoj nabavi

2012.

2

Javni naručitelji nisu podnijeli propisanu dokumentaciju

2013.

7

Javni naručitelji nisu podnijeli propisanu dokumentaciju (5 slučajeva) ili su postupali suprotno odluci ili nisu postupili prema odluci (2)

V.II.

Uprava za sustav javne nabave

Uprava za sustav javne nabave (USJN) zadužena je za izgradnju kapaciteta u sustavu javne nabave što uključuje obaveznu, trajnu edukaciju certificiranih službenika za javnu nabavu, nadzor svih dijelova sustava javne nabave te pokretanje postupaka na Prekršajnom sudu zbog kršenja zakonskih odredbi propisanih Zakonom o javnoj nabavi (ex ante i ex post nadzor)29. USJN se usredotočuje na prekršaje koji se odnose na povredu sustava javne nabave. Provođenjem administrativnih istraga USJN može reagirati na veliki broj kršenja Zakona o javnoj nabavi koji se tiču propusta naručitelja da djeluju u skladu s propisanim postupcima30. USJN je uložio 78 optužnih prijedloga od 1. siječnja 2012. Međutim, naše je istraživanje otkrilo niz razloga za zabrinutost. Prvo, organizacija nema dovoljno kapaciteta za praćenje i nadgledanje ogromnog broja naručitelja i ugovora. Drugo, postoji sukob interesa između istražnih i nadzornih ovlasti s jedne 29 Napomena da je službeni naziv tijela u Zakonu Središnje tijelo državne uprave nadležno za sustav javne nabave dok je službeni naziv u registru trgovačkog suda Ministarstvo gospodarstva, Uprava za sustav javne nabave. 30

Vidi 177. i 182. članak Zakona.

42


strane i uloge Uprave u izgradnji kapaciteta i osposobavljanju s druge (izobrazba i certificiranje službenika za javnu nabavu što čini značajan udio operativnog prihoda). Treće, USJN se, kako je zakonom propisano, bavi potencijalno ozbiljnim kaznenim djelima (sukobi interesa, zanemarivanje postupaka javne nabave i izravno sklapanje ugovora) unutar (ne kaznenog) prekršajnog okvira, što znači da ozbiljni prijestupi mogu ostati izvan dosega kaznenog pravnog sustava. Četvrto, ovlasti za odluke o tome nad kim će se provoditi pro-aktivne istrage ostavljene su zaposlenicima i upraviteljima USJN-a. Peto, USJN je jedan od sektora unutar Ministarstva gospodarstva i zato može biti spriječen u tome da poduzima istrage koje bi mogle rezultirati kritikom vlasti ili vladajuće stranke.

V.III.

Državni ured za reviziju

Državni ured za reviziju (DUR) provodi reviziju financijskog upravljanja državnim tijelima i utvrđuje provodi li se ono u skladu sa računovodstvenim standardima za javni sektor. U pogledu javne nabave, DUR utvrđuje jesu li u područjima, u kojima je to obavezno, provedeni postupci javne nabave, ali obično ne pregledava detalje određenog postupka. Međutim, u skladu sa standardima i načelima državne revizije, DUR utvrđuje jesu li financijska izvješća i izvješća o javnoj nabavi izdana od strane subjekta u kojem se provodi revizija, točna i ažurna. DUR djeluje na temelju usvojenog godišnjeg plana djelovanja31 no ima popriličnu moć odlučivanja o subjektima i vremenskom rasporedu provođenja revizije. Sasvim je moguće da naručitelji iz kategorija C i D nikada (ili vrlo rijetko, možda jednom u desetljeću) ne budu subjektom revizije DUR-a. Uz to, DUR ne može subjektu nad kojim provodi reviziju nametnuti rješenja ili sankcije. DUR izdaje izvještaj i, ako postoje indicije za kazneno djelo, može proslijediti izvještaj u ured nadležnog tužiteljstva. Ta praksa, međutim, dosad nije dovela ni do jedne važne istrage ili presude u području javne nabave.

31 Prema odredbama zakona o Državnoj reviziji (Narodne novine 80/11), revizije se planiraju i provode u skladu s godišnjim radnim planom i programom koji usvaja Glavni državni revizor. Godišnji plan za 2014. dostupan je na http://www.revizija.hr/datastore/filestore/34/godisnji-planza-2014.pdf

43


V.IV.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (POSI) regulira odredbe koje se tiču sukoba interesa za većinu izabranih dužnosnika u Hrvatskoj, ali nema posebnu odgovornost za nadgledanje javne nabave i naše istraživanje pokazuje postojanje izvjesne nesigurnosti oko toga je li POSI odgovorno za provođenje odredbi o sukobu interesa prema Zakonu o javnoj nabavi. Članak 13. ZJN određuje situacije u kojima je moguće postojanje sukoba interesa: (1) ako predstavnik naručitelja istovremeno obavlja upravljačke poslove u gospodarskom subjektu, ili (2) ako je predstavnik naručitelja vlasnik poslovnog udjela, dionica odnosno drugih prava na temelju kojih sudjeluje u upravljanju odnosno u kapitalu tog gospodarskog subjekta s više od 0,5%. Uz to, predstavnici javnih naručitelja moraju potpisati izjavu o postojanju ili nepostojanju sukoba interesa što se odnosi i na privatne odnose s predstavnicima gospodarskih subjekata. Ta pravila vrijede bez obzira na to je li gospodarski subjekt koji je u potencijalnom sukobu interesa interesa jedini ponuditelj, grupa ponuditelja ili podizvoditelj jednom od njih. U teoriji bi svako djelo kojim se krši zakon vodilo poništenju ugovora i podnošenju kaznene prijave Državnom odvjetništvu RH. Međutim, zakon ne određuje tko je odgovoran za nadzor poštovanja ove odredbe. Predstavnici institucija koje smo intervjuirali za ovo istraživanje (DKOM, USJN, Pravni fakulteti u Zagrebu i Osijeku) nisu bili sigurni tko bi trebao biti odgovoran za to da se ugovor poništi, a slučaj prijavi za daljnju obradu. Jedan predstavnik POSI-ja drži da POSI ima nadležnost za provođenje tih postupaka ukoliko su odredbe u zakonu o nabavi suglasne s člancima 17. i 18. Zakona o sprječavanju sukoba interesa32. Međutim, time se izostavlja veliki broj osoba koje sudjeluju u procesu nabave, osobito na lokalnoj razini. Certificirani službenici javne nabave, primjerice, nisu obuhvaćeni ovim zakonom33, a i viši upravitelji gospodarskih subjekata kojima su osnivači i vlasnici lokalne i regionalne vlasti ostaju izvan njegove jurisdikcije. Zakon o sukobu interesa ne pokriva većinu naručitelja tipa C i D. Zakon o sprječavanju sukoba interesa pokriva višu upravu državnih poduzeća34, ali ne i javnih tvrtki u vlasništvu regionalne i lokalne uprave. Uz to, Zakon ne pokriva čelnike naručitelja koje su imenovali pojedini ministri, gradonačelnici ili gradska vijeća. Gledajući cjelokupno, većina 32 Dužnosnici obuhvaćeni Zakonom o sprječavanju sukoba interesa su službenici koje imenuje ili odobrava Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske ili predsjednik Republike Hrvatske; vidi NN 26/11, 12/12, 124/12, 48/13. 33

Što se podrazumijeva pojmom dužnosnik određeno je u Zakonu o sprječavanju sukoba interesa u članku 3., paragraf 1. (Narodne novine, 26/11, 12/12, 124/12, 48/13) 34

Članak 3., paragraf 1.(141) ovog Zakona

44


subjekata u javnom sektoru (poput škola, bolnica i pružatelja socijalnih usluga) nije obuhvaćena ovim Zakonom.35 POSI je pokrenuo postupak u 30 slučajeva koji se odnose na postupke javne nabave u promatranom razdoblju36 s posljedicama za prekršitelje jedino u 2 slučaja (kazne od 30.000 kn i 10.000 kn).

V.V.

Kaznenopravni sustav

Kaznenopravni sustav ima moć djelovanja na temelju prijava ili indikacija da je kazneno djelo počinjeno u domeni javne nabave. Policija može pokrenuti istragu slijedom prijave zainteresirane strane (građanin, pravna osoba ili ured tužitelja), dok tužitelji mogu pokrenuti istragu na temelju informacija ili sumnji u kazneno djelo koje mogu potjecati iz medija, javnih izjava ili prijava drugih državnih vlasti ili građana. Međutim, iako je institucionalni okvir USKOK-a37 napredan u pogledu borbe protiv korupcije, manjak ekspertize o javnoj nabavi u tužiteljstvima i policijskim odjelima sugerira ovisnost o ekspertizi drugih državnih tijela za razumijevanje određenih povreda ZJN-a. Iako kazneno djelo zloupotrebe u postupku javne nabave (Kazneni zakon, članak 254.) postoji od 2012., nema podataka o tome je li pokrenut ikakav postupak. Kaznenopravni sustav djelovao je u jednom slučaju sumnje u povredu članka 254. Kaznenog zakona (Zlouporaba u postupku javne nabave) otkako je taj članak uveden u novi Kazneni zakon i otkad je stupio na snagu 1. siječnja 2013.38 U ovom slučaju Ured javnog tužitelja u Slavonskom Brodu odbacio je navode o kaznenom djelu (DZS, 2014).

35

Zakon o sukobu interesa, Narodne novine 26/11, 12/12, 124/12, 48/13

36

Godine 2010., 2011., i 2013. Podaci za 2012. nisu dostupni. 37 Hrvatska je ustanovila kombinaciju policijske i pravosudne strukture koja je specijalizirana za bavljenje korupcijom i organiziranim kriminalom, takozvanu USKOK-ovu vertikalu u kojoj su sljedeće institucije: Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (PNUSKOK); Ured za suzbijanje korupcije I organiziranog kriminaliteta (USKOK) te posebni sudovi USKOK-a. 38

NN 125/11, 144/12

45


V.VI.

Okvir za transparentnost i nadzor civilnog društva

Zakonom iz 2011. uvedeno je nekoliko novih instrumenata za povećanje transparentnosti i unaprijeđenje nadzora nad postupcima javne nabave od strane civilnog društva. Primjerice, Zakon obavezuje javne naručitelje da usvoje i objave plan javne nabave za proračunsku ili poslovnu godinu, da objave registar dodijeljenih ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sprazuma39 te da se podaci u registru ažuriraju najmanje jednom u šest mjeseci. Međutim, ovo istraživanje pokazuje da se većina postupaka javne nabave događa između državnih subjekata koji su izvan dosega mnogih od ovih pravila. Uz to, Bajo (2012.) dovodi u pitanje sposobnost javnog i civilnog društva da nadzire financijske operacije i djelovanje u subjektima tipa C i D zato što se službeni podaci o njihovim prihodima i rashodima, imovini i obvezama daju bez adekvatnih informacija o metodologiji. Uz to, mogućnost da civilno društvo poziva na odgovornost subjekte tipa C i D u osnovi je nemogućena zbg njihove strukture upravljanja. Organizacije civilnog društva mogu pronaći dokaze za anomalije ili prekršaje koje su počinili naručitelji te povući pitanja oko toga u javnosti. Međutim, u mnogim su naručiteljima tipa C ili D samo vlasnici ovlašteni za sankcioniranje upravitelja. Stoga kontrola počiva na internim mehanizmima odgovornosti, a njih na kraju nadziru političke stranke (ili politički pokrovitelji) koje su te upravitelje imenovale. Zbog toga što središnja, regionalna i lokalna vlast, pa stoga i političari na tim razinama, imaju pravo imenovati više upravne strukture u takvim naručiteljima, korištenje političkog utjecaja u njima je legalno i, zapravo, institucionalizirano. Našim se istraživanjem nastojalo odrediti važnost nadzora civilnog društva u praćenju javne nabave tako što je provedena analiza javno dostupnih podataka i podataka iz medija40 da bi se utvrdio broj slučajeva u kojima su javnost, organizacije civilnog društva ili mediji iznijeli navode da naručitelji iz našeg uzorka krše propise vezane uz postupke javne nabave. Potom su ti podaci uspoređeni s brojem slučajeva u kojima su tijela unutarnje kontrole pokrenula istragu, te navode s brojem istraga koje su dosad dovele do presuda. Rezultati su navedeni u Tablici 10.

39

Objava postojećih ugovora i okvirnih sporazuma

40

NB: za potrebe analize javno dostupnih podataka, korištene su ključne riječi (afera, nabava, zloupotreba, korupcija, istraga, presuda) koje se obično pojavljuju u izvještajima o korupciji u javnoj nabavi ili javnim i privatnim tvrtkama.

46


Tablica 10 Ponuditelji s ugovorom/ugovorima iznad 7,452,830 KN za javnu nabavu radova otkriveni “accountability” mehanizmima Broj ponuditelja

Vrijednost ugovorenih radova (2011.–2013.)

Ukupan broj ponuditelja

175

15.9 mlrd.

Navodi

85

7.8 mlrd.

Istrage

34

3.2 mlrd.

Presude

7

0.9 mlrd.

Izvor: izračun autora temeljen na izvještajima iz medija.

Proturječnost između broja navoda, istraga i presuda upućuje na to da se državni tužitelji ne brinu aktivno oko javne nabave unatoč visokim standardima koje postavlja zakonodavni okvir. To implicira i nedostatak koordinacije što može ugroziti sustav osiguranja integriteta u postupcima javne nabave, a može također biti i naznaka pristranosti u pravosudnom sustavu.

47


48


VI. ZAKLJUČAK Hrvatski zakon o javnoj nabavi postavio je visoke standarde i ustanovio neke važne mehanizme transparentnosti i kontrole. Međutim, integritet javne nabave ozbiljno je ugrožen zbog uobičajene prakse sklapanja ugovora preko subjekata koji su izvan djelokruga sustava kontrole pa su, u skladu s tim, izuzetno podložni političkim utjecajima. Ovaj problem zahvaća vrlo široko područje. Godine 2012. ukupna vrijednost javne nabave koju su proveli naručitelji tipa C i D pod slabim mehanizmima kontrole i beznačajnom javnom nabavom (za koju nije obavezno provođenje u skladu s određenim postupcima) iznosi otprilike 85% ukupne nabave. Štoviše, analiza vremenskog perioda u kojima su se dogodila imenovanja u upravljačkim strukturama ukazuje na to da politički lideri u velikoj mjeri koriste svoju pokroviteljsku moć nad čelnicima tih naručitelja. U istraživanju se također analiziraju građevinski ugovori velike vrijednosti dodijeljeni u razdoblju 2011. – 2013. s obzirom na indikatore pogodovanja za vrijeme samog postupka javne nabave ili njegovog ishoda. I dok se ograničeni postupak ne koristi u velikoj mjeri, nadmetanje za javne ugovore je iznenađujuće nisko u sektoru koji je pod značajnim financijskim pritiskom. Međutim, u kombinaciji sa slabim mehanizmima kontrole nad brojnim javnim naručiteljima, indikator koji više zabrinjava jest taj da su otprilike polovinu vrijednosti ugovora osvojili ponuditelji koji nisu privatne tvrtke nego subjekti u djelomičnom ili potpunom vlasništvu države. To upućuje na činjenicu da politički lideri i stranke imaju mogućnost utjecati na postupak s ciljem pogodovanja u dodjeli ugovora o javnoj nabavi i tako ostvariti korist za sebe ili za treće strane. Dokazi iz slučaja FIMI Media, prevare u kojoj su sudjelovali najviši političari i u kojoj je javna nabava korištena za trgovanje političkim donacijama i ugovorima o javnoj nabavi, ukazuje na to da bi pogodovanje moglo biti vrlo rasprostranjeno. Svakako, postojeći mehanizmi kontrole imaju u teoriji na raspolaganju razuman set ovlasti, no u praksi nedostaje stručnosti i volje za adekvatnim praćenjem postupaka javne nabave.

49


50


VII. POLICY PREPORUKE 1. Prvo, Hrvatskoj je prioritet smanjenje mogućnosti za političku kontrolu javne nabave. Prvi korak trebao bi biti uvođenje sedmogodišnjih mandata za čelnike naručitelja tipa C i D zbog čega bi postali manje ovisni o političkim vlasnicima. Uz to, potrebno je reformirati korporativnu upravljačku strukturu tih tijela kako bi se smanjio monopol i diskrecijska moć čelnika naručitelja tipa C i D te podvesti njihove aktivnosti pod nadležnost drugih institucionalnih provjera. Dugoročno bi bilo poželjno da se naručitelji tipa C i D prebace u privatni sektor, no prema takvoj privatizaciji u Hrvatskoj tradicionalno postoji znatan javni otpor. 2. Drugo, treba povećati odgovornost za postupke javne nabave time što će se poboljšati praćenje izvršenja ugovora. To pomaže u osiguravanju da ugovori postižu najbolju vrijednost za novac i da kvaliteta isporučenih radova, roba i usluga odgovora dogovorenim standardima. Već samo time mogla bi se suzbiti mogućnost da se novac od javne nabave preusmjerava u privatni profit. Državne revizije trebale bi uz financijsku reviziju uključivati i pitanja integriteta jer samo financijskom revizijom često se ne uspijeva identificirati korupcija. Dutch National Integrity Office (Nizozemski nacionalni ured za integritet) nudi vrlo instruktivan primjer: ova organizacija ovlaštena je nasumce odabrati tijelo javne vlasti i provesti reviziju kojom se provjerava integritet postupaka i dati preporuke za ispravljanje slabosti sustava. Hrvatski Državni ured za reviziju trebao bi dobiti ovlasti za provođenje takvih provjera, davanje potrebnih preporuka i određivanje sankcija za ona tijela koja ne postupe prema njihovim prijedlozima. 3. Treće, treba poduzeti mjere kojima bi se poboljšao stupanj nadmetanja u postupcima javne nabave, ne samo u Hrvatskoj nego i na razini EU. To je kompleksna zadaća koja traži da provedene intervencije budu usklađene s kontekstom. Samo zahtjev da se nabava provodi putem otvorenih postupaka nije dovoljan za poticanje nadmetanja, osobito u kontekstu obilježenom pristranošću. Umjesto toga ovom cilju treba težiti tako da se kombiniraju pravila koja nameću obavezu nadmetanja, primjerice zahtjev za minimalnim brojem ponuditelja za ugovore iznad određene vrijednosti, potom izgradnjom kapaciteta na način da se malim i srednjim poduzećima pomogne u nadmetanju za velike ugovore. U Hrvatskoj se taj cilj može najbolje postići stvaranjem klastera malih i srednjih poduzeća koja treba potaknuti da udruže sredstva za plaćanje savjetovanja o aspektima javnog nadmetanja ili za podnošenje zajedničkih ponuda. Nasuprot tome, nedavne promjene u hrvatskom zakonu o javnoj nabavi kojima se podiže prag vrijednosti ugovora reguliranih zakonom – sa 70,000 kuna na 200,000 kuna – istovremeno stvaraju rizik olakšanja korupcije i ne pripremaju tvrtke za tržišne uvjete. Postotak ugovora koji se klasificiraju kao bagatelni ugovori dramatično

51


je narastao nakon ovih izmjena i sada iznosi 16-17% ukupne javne nabave u Hrvatskoj. 4. Konačno, integritet javne nabave najbolje se osigurava u sustavima u kojima postoji visok stupanj transparentnosti oko toga kako se ugovori o javnoj nabavi dodjeljuju. Od ključne je važnosti stoga unaprijediti prikupljanje podataka o javnoj nabavi i proširiti raspon alata koji omogućuju unakrsne provjere između grupa podataka čime se identificiraju faktori rizika poput sukoba interesa i političkih povezanosti. Alati Integrity Observers koje je izradila hrvatska nevladina organizacija Partnerstvo za društveni razvoj, uz potporu Europske komisije i Ambasade Švicarske u Hrvatskoj, pružaju važne uvide u javnu nabavu. Međutim, nedostatak politika o upravljanju združenim podacima u ostalim aspektima uprave – primjerice, sukobi interesa, trgovački registri, financijski registri, koncesije, investicije i prostorno planiranje – ograničavaju korisnost tih podataka za praćenje integriteta u javnoj nabavi. Daljnjim razvojem i povezivanjem takvih baza podataka mogu se postići značajna poboljšanja transparentnosti i odgovornosti.

52


DODACI Dodatak 1 Vrijednost javne nabave i udio javne nabave u BDP-u, Hrvatska 2008. - 2013.

Godina

BDP u mlrd. KN

Javna nabava u mlrd. KN

% BDP-a

2008.

343.4

35.8

10.4

2009.

328.7

40.6

12.4

2010.

323.8

24.8

7.7

2011.

328.7

30.8

9.4

2012.

327.0

31.5

9.6

2013.

326.8

31.6

9.7

Izvor: izraÄ?un autora temeljen na podacima Uprave za sustav javne nabave i DrĹžavnog zavoda za statistiku

53


Dodatak 2 Struktura vrijednosti javne nabave prema vrsti naruÄ?itelja, Hrvatska 2008. - 2013. (u mlrd. KN i % ukupne svote)

2008.

2009.

2010.

2011.

2012.

2013.

Tip A

Tip B

Tip C

Tip D

Bagatelna JN

Ukupno

mlrd. KN

1.5

8.7

19.6

3.1

3.0

35.8

%

4.1

24.4

54.7

8.6

8.3

100.0

mlrd. KN

3.4

6.0

23.0

4.9

3.2

40.6

%

8.4

14.7

56.7

12.1

8.0

100.0

mlrd. KN

2.8

2.1

9.7

5.6

4.6

24.8

%

11.21

8.35

39.14

22.69

18.60

100.0

mlrd. KN

2.9

2.2

14.1

7.1

4.6

30.8

%

9.3

7.0

45.9

22.9

14.9

100.0

mlrd. KN

1.7

2.5

15.1

7.3

4.9

31.5

%

5.48

7.90

47.97

23.20

15.45

100.0

mlrd. KN

2.1

5.8

16.4

2.2

5.1

31.6

%

6.6

18.3

52.1

7.1

16.1

100.0

Izvor: izraÄ?un autora temeljen na podacima Uprave za sustav javne nabave

54


Dodatak 3 Vrijednost izvršenih građevinskih radova, Hrvatska 2008. - 2013. (u mlrd. KN i % BDP-a)

Godina

BDP u mlrd. KN

Ukupno građevinski sektor, vrijednost u mlrd. KN

% BDP-a

Vrijednost građevinske nabave u mlrd. KN

% nabave u vrijednosti građevinskog sektora

2008.

343.4

27.8

8.1

8.4

30.2

2009.

328.7

24.4

7.4

21.8

89.3

2010.

323.8

17.9

5.5

9.8

54.7

2011.

328.7

16.8

5.1

9.4

56.0

2012.

327.0

16.0

4.9

9.1

56.9

2013.

326.8

15.1

4.6

10.0

66.2

Izvor: izračun autora temeljen na podacima Državnog zavoda za statistiku i Uprave za sustav javne nabave

55


Dodatak 4 Ponuditelji s ugovorima o javnoj nabavi radova vrijednih jednako ili više od 7,452,830 KN, Hrvatska 2011.-13.

Poduzeća u vlasništvu države 2011.-2013.

Mala poduzeća

Sednja poduzeća

Velika poduzeća

Ukupno

Broj poduzeća koja iskazuju dobit

9

15

5

29

Kumulativna dobit (KN)

8,797,156

219,358,113

1,536,235,858

1,764,391,127

Vrijednost javne nabave, ugovor(i)za radove (KN)

550,201,469

4,156,165,111

722,135,139

5,428,501,719

Broj zaposlenih 2011.

718

3,013

10,745

14,476

Broj zaposlenih 2012.

714

2,974

10,686

14,374

Broj zaposlenih 2013.

688

4,377

9,472

14,537

Broj poduzeća koja iskazuju gubitak

5

8

7

20

Kumulativni gubici (KN)

-27,906,384

-283,976,120

-1,776,307,228

-2,088,189,732

Vrijednost javne nabave, ugovor(i) za radove (KN)

352,236,618

475,137,378

1,109,985,501

1,937,359,497

Broj zaposlenih 2011.

587

1,143

17,312

19,042

Broj zaposlenih 2012.

599

1,277

16,349

18,225

Broj zaposlenih 2013.

569

1,250

15,666

17,485

Ukupan broj poduzeća u vlasništvu države

14

23

12

49

56


Poduzeća u privatnom vlasništvu 2011.-2013.

Mala poduzeća

Srednja poduzeća

Velika poduzeća

Ukupno

Broj poduzeća koja iskazuju dobit

45

38

12

95

Kumulativna dobit

102,736,738

660,582,809

636,070,612

1,399,390,159

1,692,565,885

6,248,094,827

Vrijednost javne nabave, ugovor(i) za radove (KN)

1,141,415,544 3,414,113,397

Broj zaposlenih 2011.

1,772

4,779

6,089

12,640

Broj zaposlenih 2012.

1,831

4,751

6,117

12,699

Broj zaposlenih 2013.

1,926

4,899

6,003

12,828

Broj poduzeća koja iskazuju gubitak

11

14

6

31

Kumulativni gubici (KN)

-154,537,039

-278,685,954

-1,938,344,411

-2,371,567,404

Vrijednost javne nabave, ugovor(i) za radove (KN)

484,331,279

688,838,137

1,121,360,903

2,294,530,320

Broj zaposlenih 2011.

942

1,811

5,691

8,444

Broj zaposlenih 2012.

509

1,651

4,362

6,522

Broj zaposlenih 2013.

427

1,414

3,626

5,467

Ukupno poduzeća u privatnom vlasništvu

56

52

18

126

UKUPAN BROJ PODUZEĆA

70

75

30

175

Izvor: izračun autora temeljen na podacima dobivenim od Uprave za sustav javne nabave i Financijske agencije

57


IZVORI I LITERATURA •

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine 83/13)

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine 143/13)

Zakon o sprječavanju sukoba interesa (Narodne novine 26/11, 12/12, 124/12, 48/13)

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Narodne novine 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13)

Zakon o nabavi roba, usluga i ustupanju radova (Narodne novine 142/97).

Bajo, A. (2011.) Prudent management of government financial assets and the stability of public finance in Croatia. [pdf] Institut za javne financije; dostupno na: http://www.ijf.hr/upload/files/file/ENG/newsletter/60.pdf

Bajo, A. (2012.) When will the Government bring out a report on the financial operations of companies of special national interest? [pdf] Press Release, 39, Institut za javne financije; dostupno na: http://www.ijf.hr/upload/files/file/ENG/releases/39. pdf.

Bendeković, J. (2009.) Privatizacija u Hrvatskoj, Zagreb: Ekonomski institut; dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/Downloads/bendekovic2.pdf.

Bohutinski, J. (2011.) Vlasnik Lapora kupuje dionice Vodoprivrede za husarića?, Večernji list,4. travnja, dostupno na: http://www.vecernji.hr/hrvatska/vlasnik-laporakupuje-dionice-vodoprivrede-za-husarica-274400

Zakon o proračunu (Narodne novine 87/08, 136/12)

Zakon o obveznim odnosima (Narodne novine 35/05, 41/08, 125/11, članak 323.)

Zakon o trgovačkim društvima (Narodne novine 111/93, 34/99, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 125/11, 152/11, 111/12, 68/13.

Županijski sud u Zagrebu, prvostupanjska presuda, broj predmeta: 13 K-US-8/12, 11. ožujak 2014.

Crnković, B., Požega, Ž., Karačić, D. (2011.) Izazovi korporativnog upravljanja u državnim poduzećima: hrvatske perspektive; Ekonomski vjesnik, Vol.XXIV Br.2; dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/Downloads/Pages_from_ekonomski_ vjesnik_br_2_za_web_3.pdf.

Državni zavod za statistiku, Statistički ljetopisi od 2008. do 2013. [pdf.], dostupno na: http://www.dzs.hr/.

58


Hrvatska narodna banka (2014.) Godišnje izvješće 2013. ,HNB, Zagreb; dostupno na: http://www.hnb.hr/publikac/godisnje/2013/h-god-2013.pdf

Čučković, N. (2002.). Siva ekonomija i privatizacija u Hrvatskoj 1997.– 2001. [PDF] Zagreb: Institut za međunarodne odnose, dostupno na: http://hrcak.srce.hr/index. php?show=clanak&id_clanak_jezik=9145.

Odluka Ustavnog suda UI-1678/2013 od 19. prosinca 2013, (Narodne novine, 13/14)

Odluka o usvajanju Strategije razvoja elektroničke javne nabave u Hrvatskoj 2013. (Narodne novine 54/13)

Uprava za sustav javne nabave, Popis ugovora 2010. – 2013. [exc.]

Uprava za sustav javne nabave, Statističko godišnje izvješće o javnoj nabavi 2008. – 2013 [pdf], dostupno na: http://www.javnanabava.hr/default.aspx?id=3425

Elliott, Kimberly Ann (1997.) Corruption and the Global Economy. Institute for International Economics, Washington

European Commission (2014.) Procurement and grants for European Union external actions Practical Guide. Dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/Downloads/ prag_2014_en%20(1).pdf

European Commission (2011.) Public Procurement Indicators 2010. EC, Brussels. Dostupno na: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/ indicators2010_en.pdf.

European Commission (2013.) Enlargement Strategy and Main Challenges 2013-2014. p.1 [pdf] Dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_ documents/2013/package/strategy_paper_2013_en.pdf

Financijska agencija (FINA), Popis zaposlenika, 2011. – 2013. [exc.]

Financijska agencija (FINA), Popis računa dobiti i gubitka ponuditelja, 2010. – 2013. [exc.]

Franičević , Vojmir. Privatization in Croatia: Legacies and Context. Eastern European Economics, Vol. 37 (2), str. 5-54 (1999.)

Zakon o općem upravnom postupku, (Narodne novine 47/09)

Grubišić, M., Nušinović, M., Roje, G. (2009.) Prema učinkovitom upravljanju državnom imovinom, Zagreb: Ekonomski institut, dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/ Downloads/grubisic_nusinovic_roje.pdf.

Guasch, J. Luis, and Stéphane Straub. Corruption and concession renegotiations: Evidence from the water and transport sectors in Latin America. Utilities Policy 17.2 (2009): 185-190. 59


Kolar, T., Loboja, A., Vuić, Z. (2011.) Novine u sustavu javne nabave 2012., Zagreb: Rif

Ministarstvo vanjskih i europskih poslova (2012.) Hrvatska na putu u Europsku uniju [pdf.], dostupno na: http://www.mvep.hr/files/file/publikacije/Hrvatska_na_ putu_2012.pdf.

Ministarstvo pravosuđa (2014.) Nacrt strategije suzbijanja korupcije 2015-2020. MoJ: Zagreb.

Ministarstvo gospodarstva, Uprava za sustav javne nabave, Statitisčka izvješća o javnoj nabavi od 2008. 2013. [pdf], dostupno na: http://www.javnanabava.hr/ default.aspx?id=3425.

Mungiu-Pippidi, A., et al. (2011.) Contextual Choices in Fighting Corruption: Lessons Learned. Oslo: Norwegian Agency for Development Cooperation, dostupno na: http://www.oecd.org/countries/zambia/48912957.pdf

Mungiu-Pippidi, A. (2013.). The Good, the Bad and the Ugly: Controlling Corruption in the European Union. Working paper No.35, European Research Centre for Anticorruption and State-building, Berlin.

Nestić D. i dr. (2014.) Analiza plaća u javnom i privatnom sektoru u Hrvatskoj. Ekonomski institut, Zagreb. Dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/Downloads/ Analiza%20pla%C4%87a_2014_final%20(1).pdf.

Pravilnik o primjeni jedinstvenog rječnika nabave (CPV) (Narodne novine 06/12).

Pravilnik o popisu obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine 19/12).

Pravilnik o javnoj nabavi u diplomatskim misijama i konzularnim uredima Republike Hrvatske u inozemstvu (Narodne novine 28/14).

Pravilnik o izobrazbi u području javne nabave (Narodne novine 06/12).

Pejaković, S. (2008) Pravna zaštita u postupcima javne nabave u Republici Hrvatskoj. Zagreb: Financijska agencija. Dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/ Downloads/05_pejakovic_zbornik_vol_29_1.pdf.

Petričić, Darko. (2000.) Kriminal u hrvatskoj pretvorbi: Tko, Kako, Zašto (Crime in the Croatian Transformation: Who, How, Why), Abak-us, Zagreb.

Zakon o javnoj nabavi (Narodne novine 110/07 i 125/2008)

Zakon o javnoj nabavi (Narodne novine 90/2011)

Uredba o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine 10/12).

60


Uredba o osnivanju Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (Narodne novine 90/07 114/07, 29/12, 56/13).

Uredba o javnoj nabavi za potrebe obrane i sigurnosti (Narodne novine 89/12).

Uredba o objavi javne nabave (Narodne novine 10/12).

Uredba o načinu izrade i postupanju s dokumentacijom za nadmetanje i ponudama (Narodne novine 10/12).

Rose-Ackerman, S. (1999.) Political Corruption and Democracy. Faculty Scholarship Series. Paper 592. Dostupno na: http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_ papers/592/.

Rose-Ackerman, S., Søreide, T. (2011.) International Handbook on the Economics of Corruption, Volume Two. Dostupno na: http://www.gustavopiga.it/wordpress/wpcontent/uploads/2012/01/Ch5.pdf.

Sarač, J. (2011.) Razlozi za donošenje novoga Zakona o javnoj nabavi; [pdf], dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/Downloads/01%20Razlozi%20za%20 donosenje%20novog%20ZJN%2011_Sarac.pdf [prostupljeno 17/09/14]

Scott, C. (2000.) Accountability in the Regulatory State; Journal of Law and Society, Volume 27, Issue 1, str. 38– 60

Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Godišnja izvješća 2010., 2011., 2012. i 2013.; dostupno na: http://dkom.hr/default.aspx?ID=40

Stapenhurst, R., O’Brien, M. (2008.) Accountability in Governance. World Bank PREM Note No 4. Washington DC: The World Bank. Dostupno na: http:// siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/ AccountabilityGovernance.pdf

Transparency International (2008.) Bribe Payers Index, str.10 [pdf.] Dostupno na: file:///C:/Users/KORISNIK/Downloads/2008_BPI_report_final_08_12%20(1).pdf

61


62

Javna nabava građevinskih radova: slučaj Hrvatske  

Autori: Munir Podumljak i Elizabeth Dávid-Barrett Preliminarna analiza: Sandra Gajić, Ana Hećimović, Iva Nenadić Recenzenti: Aleksandar Štul...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you