Page 1


impresum

AUTOR: Munir Podumljak NASLOV: Sukob Interesa i nespojivost dužnosti u RH – što je to što ne razumijemo ISTRAŽIVANJE PROVELI: Ana Hećimović, Lea Šušić, Sandra Gajić, Munir Podumljak RECENZIJE: Laura Stefan Istraživanje provedeno u okviru projekta: SUKOB INTERESA I INKOMPATIBILNOSTI (EFOR, Rumunjska), Izvješće za Hrvatsku. IZDAVAČ: Partnerstvo za društveni razvoj UREDNIK: Munir Podumljak PRIJEVOD: Sermon d.o.o., Zagreb DIZAJN: ACT Printlab d.o.o., Čakovec TISAK: ACT Printlab d.o.o., Čakovec NAKLADA: 200 komada ISBN: 978-953-55446-2-3 CIP: 827537

EU integracije i borba protiv korupcije u Republici Hrvatskoj – razvoj i pregled zakonodavnog i institucionalnog okvira i učinci na problem (2000. - 2012.). Prošireno nacionalno izdanje


SADRŽAJ

4 5 5 7

1. UVOD 2. Vodič za razumijevanje sukoba interesa 2.1. Pojam sukoba interesa 2.2. Reguliranje sukoba interesa na razini EU

12 12

3. Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto 3.1. Povijest borbe protiv korupcije u Hrvatskoj

18

4. Utjecaj EU (i drugih meDunarodnih aktera) u promicanju borbe protiv korupcije. Mjerila / uvjetovanost / pristup fondovima

22

29 29 32

5. Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije. Koga i na koji način obuhvaća pravni okvir suzbijanja sukoba interesa i nespojivosti dužnosti 5.1. Sukob interesa i hrvatsko zakonodavstvo 5.1.a. Kazneni zakon 5.1.b. Zakon o sprječavanju sukoba interesa 5.1.c.1. Zakon o državnim službenicima 5.1.c.2. Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi (NN 86/08 i 61/11) 5.1.d. Pravosuđe 5.1.d.1. Suci 5.1.d.2. Državni odvjetnici

36 37 39 44

6. Mehanizmi provedbe 6.1. Institucionalni okvir i izazovi u rješavanju političke korupcije 6.2. Uređenje sukoba interesa u pravosuđu 6.3. Sukob interesa i javna uprava

48

7. Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

66

8. Zaključak

22 22 23 25 26


1. Uvod Istraživanje sukoba interesa i nespojivosti funkcija (inkompatibilnosti) provedeno je u tri zemlje (Rumunjskoj, Hrvatskoj i Moldaviji) kako bi se utvrdile razlike i sličnosti u društvima u smislu razumijevanja sukoba interesa, upravljanja sukobom interesa, suzbijanja korupcije temeljene na sukobu interesa, te učinka procesa pridruživanja i post-pregovaračkih mehanizama (CVM – Cooperation Verification Mechanism) na sukob interesa i korupciju. Fokus istraživanja bio je na zakonodavnom i institucionalnom okviru za sprječavanje sukoba interesa i nespojivosti dužnosti; institucionalnom okviru za upravljanje sukobom interesa i sprječavanje sukoba interesa; te učincima poduzetih mjera za sprječavanje sukoba interesa u posljednjih desetak i više godina. Cilj istraživanja nije bio međusobno uspoređivati zemlje koje je istraživanje pokrivalo, već mjeriti utjecaj EU integracija i reformi u ciljanim zemljama na pojavnost sukoba interesa u prostoru odlučivanja o javnom interesu.

Uvod

Za praćenje ove studije, kao i općenito za praćenje sustava za suzbijanje sukoba interesa kao i učinaka usvojenih mjera potrebno je razumjeti što sukob interesa znači. Nerazumijevanje koncepta sukoba interesa se i inače spominje kao jedan od ključnih problema u zemljama koje pristupaju Europskoj Uniji, kao i u razlikama u poimanju sukoba interesa između tzv. europskog sjevera i juga. Za potrebe istraživanja 2008. godine u publikaciji Zašto mito nije naš najveći problem postavili smo temelje za razumijevanje koncepta sukoba interesa u tzv. Vodiču za razumijevanje sukoba interesa1:

4

1 Podumljak, M. (2009.) Dobro upravljanje i sukob interesa: Zašto mito nije naš najveći problem? Zagreb: PSD.


2. Vodič za razumijevanje sukoba interesa (preuzeto iz: Partnerstvo za društveni razvoj – Zašto mito nije naš najveći problem):

2.1. Pojam sukoba interesa Pojam sukoba interesa uglavnom se definira kao sukob između jednog ili više interesa u nekom pothvatu; pri ćemu manje važan ili manje principijelan interes ili interesi, prevladava(ju) nad najvažnijim ili najprincipijelnijim interesom, čime se pothvatu šteti ili mu se smanjuje učinkovitost. Pojam sukoba interesa zadnjih se desetljeća (posebice nakon usvajanja konvencije UNCAC) često koristi u javnom i političkom govoru, posebice u svezi s javnim sektorom, gdje on podrazumijeva sukob između javnog i privatnog interesa, ali i u svezi s privatnim sektorom, gdje podrazumijeva sukob između interesa tvrtke i njezinih djelatnika. Pojam sukoba interesa je u suštini suprotan pojmu dobrog upravljanja, te je u izravnoj vezi s pojmom korupcije.

Dobro upravljanje može se definirati kao propisani postupak (postupci) koji uključuje sljedeće karakteristike: sudjelovanje, suglasnost, odgovornost, transparentnost, razumijevanje, učinkovitost, ekonomičnost, pravičnost, uključivost i usmjerenost na vladavinu prava.2 Sukob interesa ima negativan učinak na većinu karakteristika u definiciji dobrog upravljanja. On isključuje ili otežava sudjelovanje, odgovornost, transparentnost, povratne informacije, učinkovitost, ekonomičnost, pravičnost, uključivost i vladavinu prava. Dakle, postojanje sukoba interesa u bilo kojem upravljačkom procesu (npr. donošenje javnih politika, donošenje odluka, primjeni i provedbi zakona, rješavanju sukoba među zainteresiranim stranama itd.) dovodi do promjena u propisanom postupku dobrog upravljanja i na kraju do lošeg upravljanja. Nasuprot tomu, izostanak sukoba interesa u upravljačkim procesima, odnosno dobro upravljanje sukobom interesa, preduvjet je za višu razinu dobrog upravljanja, iako se ono ne može u potpunosti uvjetovati sukobom interesa.

OECD (2001.) Građani kao partneri-informiranje, konzultiranje i participiranje javnosti u kreiranju provedbene politike (Citizens as Partners – Information, Consultation and Public Participation in Policy Making), 2001. 2

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

Dobro upravljanje, korupcija i sukob interesa - međuodnosi i utjecaji:

5


Korupcija se uglavnom definira kao „korištenje javnog položaja za osobni probitak“3. Ovaj odnos „javnog položaja“ i „osobnog probitka“ je u osnovi isti kao onaj „javnog interesa“ i „privatnog interesa“ u slučaju sukoba interesa. Sukladno tome, korupcija počiva na ostvarenom sukobu interesa čiji je ishod prevladavanje privatnog interesa nad javnim s posljedičnom štetom za javni položaj ili javne poslove. Što je više sukoba interesa u nekom javnom tijelu, to je izglednije da korupcija cvate. Nasuprot tome, što je manje sukoba interesa u javnom okruženju, to je manje prilika da se korupcija uvuče. Sukob interesa je temelj korupcije, iako ga ne treba miješati s korupcijom per se. Samo postojanje ili potencijalno postojanje sukoba interesa trebalo bi pobuditi sumnju u korupciju unutar pojedinog okruženja. U situacijama kada je sukob interesa povezan s privatnom materijalnom ili nematerijalnom koristi, dolazi do jednadžbe sukoba interesa i korupcije. Dakle, dobra politika sprječavanja sukoba interesa stvara uvjete za dobru antikorupcijsku strategiju i skoro pa se nemoguće boriti protiv korupcije bez učinkovitog suzbijanja sukoba interesa.

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

Učinkovita borba protiv sukoba interesa ključna je za borbu protiv korupcije, jer je sukobe interesa lako identificirati, dokumentirati i procesuirati unutar demokratskih pravnih postupaka, odnosno administrativnih procedura, naravno, kada za to postoji volja unutar struktura odlučivanja. Nasuprot tomu, kaznena djela korupcije zahtijevaju složene pravne postupke za istragu, dokazivanje, kazneno gonjenje, donošenje presude i izdržavanje kazne. Pored toga, borba protiv sukoba interesa učinkovito sprječava ozbiljnu štetu koju obično uzrokuje korupcija. Dakle, suzbijanje sukoba interesa ključ je za uspješnu borbu protiv korupcije. Često se kaže da je bolje spriječiti nego liječiti. Po tom predlošku, borba protiv sukoba interesa izjednačava se s prevencijom štete koju korupcija obično uzrokuje. Bilo koja antikorupcijska politika mora staviti jednako snažan naglasak na borbu protiv sukoba interesa kao i na borbu protiv korupcije i njezinih posljedica. No za ovakav pristup, ključno je razumijevanje koncepta sukoba interesa, manifestacija sukoba interesa, te štete koju sukob interesa čini javnom interesu pa i samoj borbi protiv korupcije.

6

3 Kaufman, D. (1997) Corruption. U „Foreign Policy“, ljetno izdanje. [pdf] Dostupno na: http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/fp_summer97.pdf[Preuzeto06.09.2012.].


2.2. Reguliranje sukoba interesa na razini EU Jedan od najvažnijih dokumenata u definiranju pojma sukoba interesa na razini EU je Preporuka 10/2000 Odbora ministara Vijeća Europe („Prva preporuka“), koja postavlja osnovu referentnog dokumenta za kodeks ponašanja javnih dužnosnika unutar država članica EU-a4. Najvažnija postignuća ovog dokumenta su činjenica da on predlaže jednu od najiscrpnijih definicija pojma sukoba interesa, kao i postupak za utvrđivanje interesa i informiranja o interesima. Članak 13 „Modela kodeksa ponašanja za javne službenike“ predlaže sljedeću definiciju sukoba interesa kao i temeljne principe upravljanja sukobom interesa: • Sukob interesa nastaje u situaciji kada javni dužnosnik ima privatni interes koji je takav da može utjecati, ili se činiti da utječe, na nepristrano i objektivno obavljanje njegovih/njezinih službenih dužnosti. • Privatni interes javnog dužnosnika uključuje svaku prednost njemu samom/njoj samoj, njegovoj/njezinoj obitelji, bliskim rođacima, prijateljima, te osobama ili organizacijama s kojima on/ona ima ili je imao/la poslovne ili političke odnose. To uključuje i svu povezanu odgovornost, bilo građansku ili financijsku.

• paziti na svaki potencijalni sukob interesa; • poduzimati korake kako bi se izbjegao takav sukob; • otkriti svome nadređenome svaki takav sukob čim ga dužnosnik postane svjestan; • pokoriti se svakoj konačnoj odluci o povlačenju iz te situacije ili lišavanju prednosti koja je uzrok sukoba; • kad god se to traži, javni dužnosnik trebao bi se izjasniti je li ili nije u sukobu interesa; • svaki sukob interesa iznesen od strane kandidata za javnu službu ili novo mjesto u javnoj službi treba biti razriješen prije imenovanja. Prethodni članak preporuke je vrlo složen i u suštini uključuje ne samo definiciju sukoba interesa, već i propisuje postupke koji se moraju slijediti kako bi se sukob interesa spriječio ili suzbio. 4 Preporuka br. 10 (2000) Odbora ministara državama članicama o kodeksu ponašanja za javne dužnosnike, Odbor ministara Vijeća Europe usvojio je na 106. Sjednici 11. svibnja 2000.

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

• Kako je javni dužnosnik obično jedina osoba koja zna nalazi li se u takvoj situaciji, javni dužnosnik ima osobnu obavezu:

7


Kao prvo, važno je naglasiti da definicija sukoba interesa u točki (1), jasno razlikuje stvarni i potencijalni sukob interesa, te ih oba smješta u istu definiciju. To znači da ih Prva preporuka smatra jednako važnima u bilo kojem reguliranju sukoba interesa. Definicija sva tri oblika sukoba interesa (stvarnog, potencijalnog i prividnog) dana je u drugoj preporuci koju je usvojilo Vijeće Europe („Druga preporuka“)5 koja se nadovezuje na prethodnu Preporuku. Stvarni sukob interesa:

... Sukob između javne dužnosti i privatnih interesa javnog dužnosnika, u kojem javni dužnosnik ima privatne interese koji bi mogli na neprimjeren način utjecati na obavljanje njegovih službenih dužnosti i obaveza. Prema ovoj definiciji, situacija sukoba interesa već je nastupila ako je jasno da postoje privatni interesi koji su doista u sukobu s javnom dužnošću osobe. Nije bitno je li stvarni sukob interesa doveo i do neprikladnog ponašanja ili štete javnoj dužnosti. Ovdje je bitno da postoji stanje sukoba interesa koje se mora prikladno identificirati i sankcionirati. Nadalje, ključno je istražiti identificirane stvarne sukobe interesa za slučaj moguće zlouporabe položaja ili korupcije, jer je vrlo vjerojatno da su stvarni sukobi interesa nanijeli štetu javnim interesima i/ili donijeli korist privatnim interesima.

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

Prividni sukob interesa:

.... je situacija u kojoj postoji privid da bi privatni interesi javnog dužnosnika mogli neprikladno utjecati na izvršavanje njegovih zadaća, ali to zapravo nije slučaj. Prema ovoj definiciji, nejasno je postoji li već sukob interesa ili bi moglo do njega doći u budućnosti. Samo se čini da možda postoji situacija sukoba interesa, ali bi se nakon istrage moglo ispostaviti da to nije slučaj. Ova vrst sukoba interesa je također bitna iz razloga što prividi sukoba interesa mogu uvijek imati potencijal da se pretvore u stvarne sukobe interesa, zlouporabu ili korupciju. Zato je od najveće važnosti da se i prividni sukobi interesa reguliraju, obznane ili identificiraju i istraže.

8

Vijeće Europe (2003.) Preporuka Vijeća o Smjernicama za riješavanje sukoba interesa u javnoj upravi.

5


Potencijalni sukob interesa:

....Nastaje kada javni dužnosnik ima privatne interese koji su takve naravi da bi došlo do sukoba interesa ako bi dužnosnik bio uključen u relevantne (tj. proturječne) službene odgovornosti u budućnosti...

Prije svega, nužno je naglasiti da se privatni interes definira kao „bilo kakva prednost“, što znači da uključuje i materijalne i nematerijalne prednosti. Vrlo je jasno da, kada dužnosnik ima privatni interes materijalne naravi koji je u sukobu interesa s njegovom/njezinom javnom dužnošću, postoji znatan rizik da će javni dužnosnik dati prednost privatnim interesima u obavljanju javne dužnosti. Na primjer, supruga dužnosnika ima građevinsku tvrtku i javni dužnosnik mora donijeti odluku o izradi nacrta tehničkih specifikacija za cestu koju se planira izgraditi. U tom primjeru, vrlo je moguće da će javni dužnosnik pokušati prilagoditi tehničke specifikacije nabave kako bi pogodovale tvrtci njegove supruge. Međutim, na koji način nematerijalni interesi ometaju cilj i nepristrano obavljanje javnih dužnosti nije tako jasno. Klasičan primjer je kada gradonačelnik nezakonito dodijeli socijalni stan uz povlaštenu stanarinu profesoru svoga sina u zamjenu za bolje ocjene ili prolaz na ispitu. Još jedan primjer bila bi situacija kada ministar obrazovanja pristrano dodijeli supruzi odvjetnika ugovor za nabavu u zamjenu za zapošljavanje njegovog sina kod tog odvjetnika.6 6 Svi navedeni slučajevi u ovom poglavlju su isključivo hipotetski i nemaju nikakve veze sa stvarnim predmetima o kojima se govori dalje u istraživanju.

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

Prema ovoj trećoj definiciji, sigurno je da nema stvarnog ili stvorenog sukoba interesa zato što osoba još ne obavlja dužnost koja bi bila u sukobu s njegovom/njezinom trenutačnom privatnom funkcijom, odnosno još nije došlo do situacije u kojoj bi obnašanje dužnosti moglo dovesti do situacije sukoba interesa odnosno do prividnog sukoba interesa. Međutim, sigurno je da bi u slučaju da ta osoba stupi na tu javnu dužnost sukob interes od potencijalnog postao stvaran. Ovaj oblik sukoba interesa također je vrlo važan, osobito glede osoba za koje se očekuje da će preuzeti neku javnu dužnost koja bi bila u sukobu s postojećom privatnom funkcijom. U takvoj situaciji, trebali bi postojati propisi koji bi zahtijevali da se ta osoba izjasni o svojoj privatnoj funkciji i prisiljavali tu osobu da se odrekne jedne od dviju funkcija koje čine sukob interesa. Točnije rečeno ta osoba bi trebala odlučiti ili ne preuzeti dužnost ili se odreći određene privatne funkcije. Dok prvi stavak Članka 13 Prve preporuke navodi definiciju sukoba interesa, drugi stavak naznačuje opseg primjene sukoba interesa. Taj drugi stavak ponovo pokazuje važnost Prve preporuke za bilo koju inicijativu za reguliranje sukoba interesa utoliko što pruža široku lepezu privatnih funkcija koje mogu biti u sukobu interesa s javnim dužnostima određene osobe.

9


Iz gore navedenih primjera jasno je da nematerijalni sukobi interesa mogu biti jednako štetni kao i materijalni sukobi interesa te se kao takvi moraju regulirati. U tom smislu važno je naglasiti da zakonodavac (diljem EU interesne sfere) obično zanemaruje nematerijalne privatne interese kao nebitne za antikorupcijsku politiku. No, kao što Prva preporuka predlaže, a život pokazuje, nematerijalni sukobi interesa povlače za sobom slične negativne posljedice za obavljanje javnih interesa te bi se kao takvi trebali regulirati. Kao drugo, definicija privatnog interesa odnosi se na širok krug osoba, kao što su javni dužnosnici i njihove obitelji, bliski rođaci, prijatelji, osobe i organizacije s kojima on/ona ima poslovne ili političke veze.

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

Prva preporuka ne definira pojmove kojima se opisuje široki krug osoba koje bi trebale biti podložne regulativi glede sukoba interesa. No, možemo pretpostaviti da obitelj znači srodnike u prvom redu kao što su roditelji, supružnici i djeca, a bliski rođaci opisuju se kao krvno i bračno srodstvo do četvrtog reda, osobe i organizacije od poslovne i političke važnosti odnosi se na političare, poslovne suradnike, tvrtke, neprofitne organizacije, sindikate, političke stranke, strukovna udruženja itd. Jasno je da su obitelj, prijateljstvo, poslovni ili politički odnosi vrlo snažne veze koje mogu navesti javnog dužnosnika da prekrši svoje obaveze.

10

Takve snažne veze stoga bi trebale biti uključene u promišljenu regulativu koja ima za cilj sprječavanje sukoba interesa. Isto tako, isti nastavak spominje i dugovanja zajedno s prednosti kao okolnosti koje se mogu stvoriti u situaciji sukoba interesa. Tomu je tako zato što javni dužnosnik može imati (privatni) interes nekim uslugama obavljenima unutar javnih dužnosti nadoknaditi neka svoja dugovanja. Primjer građanske odgovornosti može biti slučaj gdje se osoba, prije preuzimanja javne dužnosti, obve­zala obaviti neke usluge drugoj osobi ali nije to učinila. Članak 13., stavak 3., navodi koju bi proceduru javni dužnosnik morao poštivati da bi se spriječio i uklonio sukob interesa. Stavak 3. stavlja teret nadziranja i izbjegavanja sukoba interesa na javnog dužnosnika budući da je on/ona „obično jedina osoba koja zna nalazi li se u toj situaciji“. Javni dužnosnik mora uredno identificirati, izbjegavati i obznaniti svaki prividni, potencijalni ili stvarni sukob interesa te se mora pokoriti svakoj donesenoj odluci da se povuče iz sukoba interesa i/ili da se liši prednosti koju stvara sukob. Ova obaveza pozornosti trebala bi za posljedice imati sankciju za one koji ne poštuju ovu obvezu. Dakle, kad god je dužnosnik zatečen u situaciji sukoba interesa, on/ona mora biti kažnjen/a barem disciplinskim mjerama (ako se sukob interesa nije prometnuo u korupciju ili zlouporabu što podrazumijeva neke druge vrste sankcija). Bez tih i takvih sankcija, politika glede sukoba interesa


vjerojatno neće imati značajniji učinak. Suprotno tome, obaveza pozornosti popraćena prikladnim sankcijama može potaknuti dužnosnika da bude pažljiviji u svom pristupu potencijalnom/prividnom sukobu interesa ili čak da ozbiljnije shvati smjernice koje se tiču sukoba interesa. Članak 13., stavak 4., navodi obavezu javnog dužnosnika da prijavi svaku situaciju sukoba interesa u slučaju postojanja takvih propisa. Nadalje, članak 14. navodi da: Javni dužnosnik na položaju u kojem bi njegovi/njezini osobni ili privatni interesi lako mogli biti pod utjecajem njegovih/njezinih službenih dužnosti morao/la bi, u skladu sa zakonskim propisima, po imenovanju, u pravilnim razmacima i u slučaju promjena, prijaviti sve promjene naravi i opsega tih interesa.

Uz ovaj sustav prijave interesa trebao bi postojati i sustav prijave i odobravanja mogućih novih funkcija koje mogu doći u sukob s javnim položajem. Često je vrlo vjerojatno da je privatni položaj dužnosnika dobiven kao rezultat prethodnog javnog položaja, budući da ovaj potonji može pružiti unosne prilike kako za samog dužnosnika, tako i za druge osobne interese (tvrtke, treće strane itd.). Članak 15. navodi sljedeće:

Sukladno odredbama zakona, javni dužnosnik trebao bi biti obavezan obavijestiti svog poslodavca (čelnika tijela) iz javne službe te zatražiti njegov pristanak za obavljanje određenih aktivnosti, bilo plaćenih ili neplaćenih, ili za prihvaćanje određenih položaja i dužnosti van svog zaposlenja u javnoj službi. Prethodni članak, uz upravljanje sukobom interesa govori i o situacijama nespojivosti dužnosti, koji je specifičan oblik sukoba interesa, i ne odnosi se nužno na privatni interes dužnosnika, već sukob dvaju ili više javnih interesa, a koji često mogu utjecati na kvalitetu odlučivanja odnosno na nepristranost u odlučivanju i može biti jednako štetno po primarni interes kao i sam sukob interesa.

Vodič za razumijevanje sukoba interesa

Dakle, trebao bi postojati sustav prijavljivanja kojim bi se privatni interesi prijavili pri stupanju na dužnost, zajedno s redovitom prijavom privatnih interesa u određenim razmacima i svaki put kad dođe do promjene u naravi ili opsegu takvih privatnih interesa. Prijava interesa pri preuzimanju dužnosti važna je da bi se od početka moglo utvrditi hoće li budući dužnosnik biti u sukobu interesa na svom novom položaju. Nadalje, kako se interesi dužnosnika mijenjaju s vremenom, tako je i važno da se prijavi svaka promjena. Najzad, kao sredstvo kontrole, zakon bi trebao propisivati godišnju prijavu interesa kako bi se u najkraćem roku ispostavilo nepoštivanje obveze prijave novih interesa.

11


Iako je navedeni dokument (kao i većina EU zakonodavstva u smislu suzbijanja korupcije) samo preporuka zemljama članicama, koje ga stoga nisu obvezne transponirati u nacionalno zakonodavstvo i primjenjivati ga, vrijednost definicija i procedura trebaju poštivati ne samo države članice, već i zemlje koje žele pristupiti EU ili koje žele poboljšati svoje antikorupcijske politike. *Vidi također: Podumljak, M. Dobro upravljanje i sukob interesa: Zašto mito nije naš najveći problem? Zagreb: PSD, 2009.

3. Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto 3.1. Povijest borbe protiv korupcije u Hrvatskoj

Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto

Borba protiv korupcije u zemljama zapadnog Balkana započela je kao dio „paketa“ Pakta o stabilnosti, prvo kao inicijativa u Kölnu, Njemačka, 1999. godine, koja je potvrđena 30. srpnja 1999. na sastanku na vrhu održanom u Sarajevu. Pakt o stabilnosti u to je vrijeme uključivao niz međunarodnih dionika: zemlje zapadnog Balkana, države članice EU-a i međunarodne organizacije7: Tablica 1: članice i potpisnice Pakta o stabilnosti: Zemlje u regiji

Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Moldavija, Crna Gora, Rumunjska, Srbija i Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija

EU

Sve tadašnje (1999.) države članice EU; EU 15 i Europska komisija

Ostale zemlje

Kanada, Japan, Norveška, Rusija, Švicarska, Turska, SAD

Međunarodne financijske institucije

Svjetska banka, Međunarodni monetarni fond (MMF), Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD), Europska investicijska banka (EIB), Razvojna banka Vijeća Europe (CEB)

Regionalne međudržavne inicijative

Gospodarska suradnja crnomorskih zemalja (BSEC), Srednje-europska inicijativa (CEI), Inicijativa za suradnju u jugoistočnoj Europi (SECI) i Proces suradnje u jugoistočnoj Europi (SEECP)

12

7 Pakt o stabilnosti za jugoistočnu Europu. [online] Dostupno na: http://www.stabilitypact.org/ about/default.asp [Preuzeto 12.09.2012.]


Dana 16. veljače 2000. Pakt o stabilnosti usvojio je SPAI (Protukorupcijsku inicijativu Pakta o stabilnosti), prvi instrument za usmjeravanje politike povezane s protukorupcijskim naporima za većinu zemalja bivše Jugoslavije, uključujući Hrvatsku.8 Budući da su svi važniji međunarodni dionici s Europskim geopolitičkim interesom tog doba bili dio Pakta o stabilnosti, uključujući financijske institucije o kojima je ovisila većina zemalja zapadnog Balkana, borba protiv korupcije, kao i mnogi drugi aspekti zaštite ljudskih prava i takozvanog procesa demokratizacije, postali su dio uvjeta za ostvarivanje pristupa potrebnoj međunarodnoj pomoći, kao i za uključivanje u proces euroatlantske integracije kao što su članstvo u EU i NATO-u. Iako su zemlje zapadnog Balkana bile preplavljene korupcijom, prije toga nije bilo nikakvih nacionalnih/lokalnih inicijativa za rješavanje takvih problema kroz djelomične ili sveobuhvatne nacionalne politike niti su zabilježene takozvane političke agende suzbijanja korupcije u obliku bilo kakve neovisne nacionalne inicijative. Ta je teza potvrđena u tekstu prvog Programa za borbu protiv korupcije i Akcijskog plana za Republiku Hrvatsku (2001./2002.) u kojoj se navodi: „Politička obveza suzbijanja korupcije temelji se i na preuzetim međunarodnim obvezama.”9

U prvoj fazi Pakta o stabilnosti glavni zadatak zemalja u regiji bio je provedba međunarodnih zakonskih instrumenata u njihovom nacionalnom zakonskom okviru. To je natjeralo Hrvatsku da potpiše i ratificira UNCAC (Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv korupcije) s Protokolom iz Palerma (Konvencija protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta) te Konvenciju o pranju, traganju, privremenom oduzimanju i oduzimanju prihoda stečenoga kaznenim djelom i druge formalne instrumente. Usvajanje zakonskih instrumenata povećalo je obveze zemalja u smislu uspostave institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije. Hrvatska je u razdoblju 2000./2001. osnovala USKOK (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta) unutar Državnog odvjetništva, policijski Odjel za suzbijanje gospodarskog kriminaliteta i korupcije u sklopu Ministarstva unutarnjih poslova te Odjel za suzbijaPakt o stabilnosti za jugoistočnu Europu. [online] Dostupno na: http://www.stabilitypact.org/ anticorruption/default.asp [Preuzeto 12.09.2012.] 9 Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike Hrvatske (2001.) Nacionalni program za borbu protiv korupcije, Nacionalni akcijski plan. str. 4/5 [pdf] Dostupno na: http://korupcija. radoholik.info/stuff/Nacionalni_program_za_borbu_protiv_korupcije.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 8

Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto

Pored pristupa financijskoj pomoći i euroatlantskim integracijama, uvjeti koji se odnose na borbu protiv korupcije bili su uvedeni putem diplomatske potpore takozvane međunarodne zajednice (npr. država članica EU i SAD-a), koje su bile potpisnice sporazuma Pakta o stabilnosti. To su bili prvi koraci koji su pokrenuli i usmjeravali borbu protiv korupcije ne samo u Hrvatskoj, već i u regiji jugoistočne Europe.

13


nje pranja novca u sklopu Ministarstva financija.10 Dana 1. prosinca 2000. Hrvatska se pridružila GRECO-u (Vijeće Europe, Skupina država protiv korupcije). Saborsko Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa osnovano je 2003. godine.

Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto

U razdoblju 2000. – 2012. bile su tri faze u razvoju programa borbe protiv korupcije: U prvoj fazi razvoja programa protiv korupcije (2000. – 2005.) naglasak je bio na uspostavljanju početnog zakonskog i institucionalnog okvira. Usvojen je Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 172/03)11, Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti (NN 163/03)12, kao i Zakon o javnoj nabavi (NN 117/01). Zakon o suzbijanju pranja novca bio je izmijenjen i dopunjen četiri puta (NN 67/01; 114/01; 117/03; 142/03); Kazneni zakon je pet puta doživio izmjene i dopune (NN 50/00; 129/00; 51/01; 111/03; 190/03;), a Zakon o Državnom sudbenom vijeću izmijenjen je i dopunjen dvaput (NN 129/00 i 150/05). Uspostavljen je prvi skup institucija za provedbu takvih zakona, a prve strategije i akcijski planovi za borbu protiv korupcije usvojeni su diljem Balkana.

14

Druga faza (2004./2005. – 2008./2009.) bila je usmjerena na daljnji razvoj zakonskog i institucionalnog okvira, te na izgradnju kapaciteta institucija za provedbu specijaliziranog zakonodavstva. Već spomenuta prva skupina zakona dodatno je unaprijeđena, kao i neki drugi povezani zakoni: Zakon o sprječavanju sukoba interesa izmijenjen je i dopunjen pet puta u tom razdoblju (NN 94/2004; 48/2005; 141/2006; 60/2008; 38/2009), kao i Kazneni zakon (NN 105/04; 84/05, 71/06, 110/07, 152/08); Zakon o javnoj nabavi izmijenjen je i dopunjen tri puta (NN 92/05; 110/07 i 125/08)13, baš kao i Zakon o kaznenom postupku (NN 152/08 i 76/09)14. Usporedno s unapređenjem zakonskog okvira usvojen je Zakon o financiranju političkih stranaka15 (2006.), kao i Zakon o vježbenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu (usvojen 2008., izmijenjen i dopunjen 2009.)16; Zakon o sudovima izmijenjen je i dopunjen četiri puta (NN 150/05, 10 Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave Republike Hrvatske (2001.) Nacionalni program za borbu protiv korupcije, Nacionalni akcijski plan. Str. 4/5/6 [pdf] Dostupno na:http:// korupcija.radoholik.info/stuff/Nacionalni_program_za_borbu_protiv_korupcije.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 11 Zakon o pravu na pristup informacijama. Narodne novine br.: 172/03. Dostupno na: http:// narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/307079.html[Preuzeto 07.09.2012.]. 12 Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti. Narodne novine br.: 163/2003. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/306927.html [Preuzeto 06.09.2012.]. 13 Zakon o javnoj nabavi. Narodne novine br.: 92/05, 110/07, 125/08. Dostupno na: http://www. sfzg.unizg.hr/_download/repository/file1226p1.pdf[Preuzeto 06.09.2012.]. 14 Zakon o kaznenom postupku. Narodne novine br.: 152/08, 76/09, 80/11, 91/12. Dostupno na: http://www.poslovni-savjetnik.com/propisi/kazneni-postupak-i-kazneni-zakon-kazneni-postupak/zakon-o-kaznenom-postupku-urednicki-procis[Preuzeto 06.09.2012.]. 15 Zakon o financiranju političkih stranaka. Narodne novine br.: 1/07. Dostupno na: http://www. transparency.hr/dokumenti/zakoni/Financiranje_politickih_stranaka.pdf[Preuzeto 06/09.2012.]. 16 Zakon o vježbenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu. Narodne novine br.:84/08, 75/09. Dostupno na: http://www.zakon.hr/z/187/Zakon-o-vje%C5%BEbenicima-u-pravosudnimtijelima-i-pravosudnom-ispitu[Preuzeto 06.09.2012.].


Treća faza u razvoju programa borbe protiv korupcije (2009. - 2012.) usredotočila se na djelotvornost i odgovornost uspostavljenog institucionalnog okvira, kao i na učinak usvojenog zakonskog okvira i okvira politika. Uglavnom je bila usmjeravana usvajanjem trećeg ciklusa Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i Akcijskog plana (usvojen 2008. te izmijenjen i dopunjen 2010.). Nova strategija i akcijski plan u postupku su usvajanja.21 Zakon o sprječavanju sukoba interesa bio je tri puta izmijenjen i dopunjen (NN 92/2010, 26/2011 i 12/2012)22; usvojen je novi Zakon o javnoj nabavi (NN 90/2011)23; usvojen je Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (NN 24/11)24 te izmijenjen i dopunjen (NN 61/2011)25; Zakon o pravu na pristup informacijama izmijenjen je i dopunjen četiri Zakon o sudovima. Narodne novine br.:150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 122/10, 27/11, 57/11,130/11.Dostupnona:http://www.zakon.hr/z/122/Zakon-o-sudovima[Preuzeto06.09.2012.]. 18 Ministarstvo pravosuđa – Samostalni sektor za suzbijanje korupcije (2010.) Analiza provedbe i učinkovitosti mjera iz Akcijskog plana uz Strategiju suzbijanja korupcije. [pdf] Zagreb: Ministarstvo pravosuđa. Dostupno na: http://www.antikorupcija.hr/Default.aspx?sec=508 [Preuzeto 06.09.2012.]. 19 Dnevnik.hr (2008.) Uskočki sudovi kreću s radom početkom godine. [online] 27. studenoga. Dostupno na:http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/uskocki-sudovi-krecu-s-radom-pocetkom-godine.html[Preuzeto 06.09.2012.]. 20 Ibid 21 Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske (2012.) Nacrt Akcijskog plana uz Strategiju suzbijanja korupcije. [pdf] Zagreb: Ministarstvo pravosuđa. Dostupno na: http://www.mprh.hr/noviakcijski-plan-uz-strategiju-suzbijanja-korupc [Preuzeto 12.09.2012.]. 22 ZSSI – Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br.: 26/11, 12/12. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html [Preuzeto 06.09.2012.]. 23 Zakon o javnoj nabavi. Narodne novine br.: 90/2011. Dostupno na: http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/ZAKONODAVSTVO%20RH/ENGLESKI/ZAKONI/Public%20 Procurement%20Act-OG%2090-2011.pdf [Preuzeto 25.09.2012.] 24 Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe. Narodne novine br.:24/11. Dostupnona:http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_02_24_495.html[Preuzeto25.09.2012.]. 25 Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe. Narodne novine br.: 24/11, 61/11. Dostupno na: http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?query=&lang=hr&annotate=on&bi d=i4qdCP%2b%2fHuUfoVgdee7tAQ%3d%3d[Preuzeto 25.09.2012.]. 17

Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto

16/07, 113/08, 153/09)17, Etički kodeksi su doneseni, usvojeni te izmijenjeni i dopunjeni u brojnim institucijama državne i općinske uprave18 (NN 49/2006; NN 134/2008). Zakon o državnim službenicima izmijenjen je i dopunjen tri puta (NN 92/2005; 107/2007; 27/2008). Usvojen je Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 86/08), a Zakon o državnom odvjetništvu izmijenjen je i dopunjen šest puta (NN 58/06; NN 16/07; NN 20/07; NN 146/07; NN 76/09; NN 153/09). Kada je riječ o institucionalnom okviru, osnovano je Nacionalno vijeće za praćenje provedbe Strategije suzbijanja korupcije (radno tijelo Sabora/2006.), Vladino Povjerenstvo za praćenje provedbe mjera za suzbijanje korupcije (osnovano 2008.), te Samostalni sektor za suzbijanje korupcije u Ministarstvu pravosuđa (2008.). Uskočki sudovi (Regionalni sudovi) osnovani su u četiri regije (Zagreb, Osijek, Rijeka i Split).19 Tehnička pomoć i aktivnosti jačanja kapaciteta provedene su u pravosuđu te u javnoj upravi na državnoj i općinskoj razini.20 Druga je faza, među ostalim dokumentima, bila vođena i drugim ciklusom Strategija za borbu protiv korupcije i Akcijskih planova (usvojenih 2006.).

15


puta (NN 144/10; 37/11; 77/11)26; Zakon o kaznenom postupku izmijenjen je i dopunjen dvaput (80/11 i 121/11)27, kao i Kazneni zakon (NN 57/11; 125/11)28; Zakon o državnim službenicima pet puta je bio izmijenjen i dopunjen u ovom razdoblju (NN 34/11; 49/11; 150/11; 34/12; 49/12)29; Zakon o Državnom sudbenom vijeću izmijenjen je i dopunjen tri puta (NN 116/10; NN 57/11 i NN 130/11); Zakon o državnom odvjetništvu izmijenjen je i dopunjen tri puta (NN 116/10; NN 145/10; NN 57/11); izmijenjen je i dopunjen Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 61/11). Kada je riječ o institucionalnom okviru, Zakon o sudovima u ovom je razdoblju izmijenjen i dopunjen pet puta (NN 116/10; 122/10; 27/11; 57/11; 130/11)30; policijski USKOK (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta) uspostavljen je 2009.31; imenovani su povjerenici za etiku u javnoj upravi i obrazovani o relevantnim temama32. Uz aktivnosti tehničke pomoći i jačanja kapaciteta bivši premijer Ivo Sanader, kao i četiri ministra iz njegove vlade uhićeni su i optuženi u ovoj fazi razvoja programa borbe protiv korupcije.33 Zakon o pravu na pristup informacijama. Narodne novine br.: 172/03, 144/10, 37/11, 77/11. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/307079.html[Preuzeto 07.09.2012.]. 27 Zakon o kaznenom postupku. Narodne novine br.: 152/08, 76/09, 80/11, 91/12. Dostupno na: http://www.poslovni-savjetnik.com/propisi/kazneni-postupak-i-kazneni-zakon-kazneni-postupak/ zakon-o-kaznenom-postupku-urednicki-procis[Preuzeto 06.09.2012.]. 28 Kazneni zakon. Narodne novine br.: 57/11, 125/11. Dostupno na: http://cadial.hidra.hr/searchdoc. php?query=%22Zakon+o+autorskom+pravu%22&searchTitle=on&resultdetails=basic&lang=h r&resultoffset=0&annotate=on&bid=QQRf6ftdvOiMAzxLf5015g%3D%3D[Preuzeto 25.09.2012.]. 29 Zakon o državnim službenicima. Narodne novine br.: 92/05, 142/06, 77/07, 127/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx[Preuzeto 14.09.2012.]. 30 Zakon o Džravnom sudbenom vijeću. Narodne novine br.:116/10, 57/11, 130/11. Dostupno na:http://www.zakon.hr/z/122/Zakon-o-sudovima[Preuzeto 25.09.2012.]. 31 Ministarstvo unutarnjih poslova, Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta. [online] Dostupno na:http://www.policija.hr/159.aspx[Preuzeto 25.09.2012.]. 32 Ministarstvo unutarnjih poslova (2012) Radionica o suzbijanju korupcije i profesionalnoj etici. [online] 19. rujna. Dostupno na: http://www.mup.hr/23488.aspxn [Preuzeto 10.10.2012.]. 33 Državni odvjetnik (2012.) [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaProtivIve [Preuzeto 12.09.2012.]; Državni odvjetnik (2012.) [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaUPredmetuFimiMedia [Preuzeto 12.09.2012.]; Državi odvjetnik (2012.) [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaProtivOkrivljenog [Preuzeto 12.09.2012.]; Državni odvjetnik (2012.) [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/DonesenNoviNalogOProsirenju [Preuzeto 12.09.2012.]; Državni odvjetnik (2012) [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaUPredmetuPlaninska01 [Preuzeto 12.09.2012.]; Državni odvjetnik (2012.) Nabava oklopnih vozila Patria. [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaProtivBerislava[Preuzeto 12.09.2012.] (Rončević prvostupanjskom presudom osuđen na 4 godine zatvora, Bačić na 2); Slobodna Dalmacija, 2010. PRESUDA – Rončeviću četiri, Bačiću dvije godine zatvora – moraju vratiti 10 milijuna kuna; Rončević: Očekivao sam oslobađajuću presudu. Slobodna Dalmacija, [online] 6. prosinca. Dostupno na: http://www.slobodnadalmacija.hr/Hrvatska/tabid/66/articleType/ArticleView/ articleId/123325/Default.aspx [Preuzeto 12.09.2012.]; Damir Polančec u slučaju Reflektori osuđen na 15 mjeseci zatvora i povrat nezakonito stečenog iznosa od 500.000 kuna. (Presuda: listopad 2010.); Državni odvjetnik (2012.) [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaUPredmetuManager [Preuzeto 12.09.2012.]; Državni odvjetnik (2012) [online] Dostupno na: http://www.dorh. hr/PodignutaOptuznicaProtivBivsegMinistra [Preuzeto 12.09.2012.]; Državni odvjetnik (2012) [online] Dostupnona:http://www.dorh.hr/PodignutaOptuznicaUPredmetuPlaninska01[Preuzeto12.09.2012.].

Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto

26

16


Opseg problema – razina rasprostranjenosti fenomena korupcije i glavni oblici koruptivnog ponašanja u društvu

Prema pokazateljima Svjetske banke WGI (Svjetski pokazatelj upravljanja) – Pokazateljima Kontrole korupcije za 2012. godinu, na ljestvici od 0 do 100 Hrvatska se nalazi negdje oko 60. mjesta.39 Ocjena korupcije koju dodjeljuje organizacija Freedom House za Hrvatsku je 2011. godine bila jednaka kao i za Rumunjsku i Bugarsku (oko 4 na ljestvici od 0 do 7, pri čemu je 7 najgora ocjena)40. 34 Nacionalni program za borbu protiv korupcije s Akcijskim planom. Narodne novine br.: 34/2002. Dostupno na: http://korupcija.radoholik.info/stuff/Nacionalni_program_za_borbu_protiv_korupcije.pdf [Preuzeto 04.09.2012.]. 35 Partnership for Social Development (2007) BURA assessment of the State of Corruption in Croatia. [online] Dostupno na: http://www.psd.hr/hr/?content=page&kat=24 [Preuzeto 25.09.2012.]. 36 Transparency International (2010) Transparency Internatioanl Globalni korupcijski barometar 2010. [online] Dostupno na: http://ebookbrowse.com/globalni-barometar-korupcije-2010-hrvatska-ppt-d112140747 [Preuzeto 25.09.2012.]. 37 Partnerstvo za društveni razvoj (2012.) Rezultati istraživanja u sklopu projekta IPA ACRIP (Antikorupcijske mjere u provedbi politika javne nabave). Procjena integriteta u 10 općina. [power point] 38 Otkriveno tijekom projekta EU CARDS “Odgovor civilnog društva na korupciju“ – Podumljak, M. (2009.) Zašto mito nije najveći problem. Zagreb: Partnerstvo za društveni razvoj; Partnerstvo za društveni razvoj (2011.) BACCI: Balkanska antikorupcijska civilna inicijativa – Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Republika Srbija. Zagreb: Partnerstvo za društveni razvoj. 39 Partnerstvo za društveni razvoj, 2012. Projekt IMAN: Korupcija, javna nabava i gospodarska kriza – međuodnosi i trendovi (rujan). 40 Ibid.

Politika borbe protiv korupcije – tko, kada, što i zašto

Prvi Nacionalni program za suzbijanje korupcije i Akcijski plan iz 2001.34 navode da su ključni problemi povezani uz korupciju tzv. zarobljena država (State capture), zarobljeno pravosuđe (Judicial capture) te nedostatak političke odgovornosti i samoodgovornosti. Prema ocjeni stanja korupcije u Hrvatskoj mreže BURA iz 2007. (višerazinska ocjena na temelju javnog iskustva i javne percepcije)35, stav je građana da su najkorumpiraniji sektori u Hrvatskoj političke stranke, zdravstveni sektor i javna uprava. Globalni barometar Transparency Internationala 2010. godine upućivao je na slična problematična područja: političke stranke, pravosuđe i predstavnička tijela (nacionalni sabor i lokalne skupštine) naznačeni su kao najkorumpiraniji.36 Procjena integriteta iz 2012., koju je provelo Partnerstvo za društveni razvoj na uzorku od 10 općinskih uprava, uputila je na to da su problematična područja upravljanja na razini općina u Hrvatskoj - sukob interesa, upravljanje informacijama (pristup javnim dokumentima i upravljanje istima) te upravljanje ljudskim potencijalima (postupci imenovanja, zapošljavanja, nagrađivanja i napredovanja u karijeri).37 Dva istraživanja koja je provelo Partnerstvo za društveni razvoj (PSD) u području sukoba interesa pokazala su da je mito najmanji problem povezan s korupcijom u Hrvatskoj, budući da su problemi povezani sa sukobom interesa i trgovanjem utjecajima daleko štetniji u cjelokupnoj situaciji od samog mita kao takvog.38

17


To upućuje na to da situacija u Hrvatskoj ima osnovne karakteristike „zarobljene države“ i sistemske korupcije. Što vodi i ključnoj tezi koja se provlači kroz većinu kvalitativnih istraživanja da korumpirani politički sustav stvara korumpirano i neučinkovito pravosuđe i upravu koji su ograničeni u svojim naporima da se reformiraju i/ili suzbiju korupciju. Strategije i pristupi korupciji u Republici Hrvatskoj nisu osmišljeni za rješavanje specifičnih problema, već su općeniti dokumenti i aktivnosti usko povezane s međunarodnom političkom agendom (npr. proces pristupanja EU-u) kako bi se zadovoljili određeni uvjeti, odnosno postavljena mjerila i upozorenja koja su dolazila unutar tog procesa.

Utjecaj EU (i drugih meDunarodnih aktera) u promicanju borbe protiv korupcije. Mjerila / uvjetovanost / pristup fondovima

4. Utjecaj EU (i drugih meDunarodnih aktera) u promicanju borbe protiv korupcije. Mjerila / uvjetovanost / pristup fondovima

18

Kako je navedeno u prvom poglavlju ovog izvješća, cjelokupna politička volja za borbu protiv korupcije usko je povezana s međunarodnom političkom agendom, počevši od Protukorupcijske inicijative Pakta o stabilnosti (SPAI) i nastavljajući se kroz proces pristupanja EU. Godine 2001. Hrvatska je potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju s EU.41 Budući da su Europska komisija kao i države članice EU i međunarodne financijske institucije bile dijelom inicijative Pakta o stabilnosti (kako je objašnjeno u prvom poglavlju ovog izvješća), uvjeti koji su se primjenjivali na financijsku pomoć potpisnica pakta i cjelokupni program borbe protiv korupcije nastavili su se kako su prethodno bili uspostavljeni u Sporazumu Pakta o stabilnosti. Specifični uvjeti povezani s EU i ubrzanje protukorupcijskih aktivnosti u Hrvatskoj povezani su s dovršenjem procesa pristupanja Bugarske i Rumunjske EU (2004./2005.), nakon što su tijela EU primijetila da bi problemi s korupcijom mogli biti prepreka provedbi pravne stečevine EU u državama članicama čime je popis zahtjeva u pregovorima s Turskom i Hrvatskom proširen uvođenjem Poglavlja 2342 u pregovore. 41 Ministarstvo vanjskih poslova Republike Hrvatske. Ratifikacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju [online] Dostupno na: http://www.mvep.hr/ei/default.asp?ru=228&sid=&akcija=&jezik=2 [Preuzeto 25.09.2012.]. 42 Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis (2005) [online] Dostupno na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/negotiations_croatia_turkey/adminstructures_version_may05_35_ch_public_en.pdf [Preuzeto 25.09.2012.]; Utrecht School of Governance, 2008. Catalogue of promising practices in the field of integrity, anti-corruption and administrative measures against organized crime in the EU[online] Dostupno na: http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/BIOS/data/Publicaties/Downloads/EU_Catalogus.pdf [Preuzeto 25.09.2012.].


Godina

Izvješće EU o napretku

Promjene u nacionalnom zakonodavstvu i institucionalnom okviru po godini

2005

Kada je riječ o politikama borbe protiv korupcije ostvaren je znatan napredak na zakonodavnom polju, ali to sada mora biti popraćeno proaktivnom provedbom, preventivnim mjerama i mjerama podizanja svijesti koje će polučiti vidljive rezultate.

Zakoni (5 intervencija): Zakon o sprječavanju sukoba interesa (NN 48/2005); izmijenjen i dopunjen Kazneni zakon (NN 84/2005); izmijenjen i dopunjen Zakon o javnoj nabavi (92/05); izmijenjen i dopunjen Zakon o sudovima (150/05),; izmijenjen i dopunjen Zakon o Državnom sudbenom vijeću (NN 150/05)

2006

Ostvaren je određeni napredak u području politika i mjera borbe protiv korupcije. Problemi s ujednačenom provedbom zakona i njihovim izvršenjem i dalje postoje. Općenito, korupcija je i dalje ozbiljan problem u Hrvatskoj koji utječe na razne aspekte društva. Javna percepcija korupcije zapravo se pogoršala tijekom protekle godine. Ostvaren je određeni napredak u borbi protiv korupcije, ali ona i dalje ostaje ozbiljan problem. Zakon o sprječavanju sukoba interesa trebalo bi proširiti kako bi osigurao mogućnost primjene odgovarajućih sankcija.

Zakoni (7 intervencija): Usvojena nacionalna strategija borbe protiv korupcije; izmijenjen i dopunjen Zakon o sprječavanju sukoba interesa (141/2006); izmijenjen i dopunjen Kazneni zakon (71/06), uveden i usvojen Zakon o financiranju političkih stranaka (NN1/07); Etički kodeks državnih službenika (NN 49/2006); usvojen Etički kodeks za pravosuđe; izmijenjen i dopunjen Zakon o javnoj nabavi (NN 58/06)

2007

Ostvaren je određeni napredak u borbi protiv korupcije, uz dodatno zakonodavno jačanje i prve rezultate u nekim važnim slučajevima koje je vodio USKOK. Međutim, korupcija je još uvijek raširen problem te su i dalje potrebni značajni napori. Koncept sukoba interesa ne razumije se dovoljno.

Institucije (1): Osnovano je Nacionalno vijeće za praćenje provedbe strategije borbe protiv korupcije (saborsko tijelo); Zakoni (6 intervencija): Izmijenjen i dopunjen Kazneni zakon (NN 110/07); izmijenjen i dopunjen Zakon o javnoj nabavi (NN 110/07); izmijenjen i dopunjen Zakon o sudovima (16/07); izmijenjen i dopunjen Zakon o državnim službenicima (107/2007); dvaput izmijenjen i dopunjen Zakon o državnom odvjetništvu (NN 20/07 i NN 146/07)

Utjecaj EU (i drugih meDunarodnih aktera) u promicanju borbe protiv korupcije. Mjerila / uvjetovanost / pristup fondovima

Proces pristupanja EU nema protukorupcijskih mjerila za zatvaranje poglavlja izravno povezanih s fondovima, osim kad je riječ o procesu upravljanja pretpristupnom financijskom pomoći. Međutim, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, uvjeti za otvaranje i zatvaranje pregovora imaju mjerila povezana s borbom protiv korupcije. Poglavlje 23, Pravosuđe i temeljna prava, „novo“ i već sada po broju rasprava „slavno“ poglavlje koje je primijenjeno na pregovore s Turskom i Hrvatskom, pružilo je Europskoj komisiji potrebne alate da primijeni sustav mjerila u tom području i opsežno ih koristi, što je vidljivo iz zakonodavnog i institucionalnog odgovora Hrvatske navedenog u tablici u nastavku:

19


2008

Većina je alata za borbu protiv korupcije uspostavljena, ali s obzirom na opseg problema, oni se ne koriste dovoljno energično. Načelo sukoba interesa slabo se shvaća na svim razinama javne uprave.

Zakoni (10 intervencija): Usvojena nova Strategija suzbijanja korupcije; izmijenjen i dopunjen Zakon o državnim službenicima (NN 27/2008); izmijenjen i dopunjen Zakon o sprječavanju sukoba interesa (NN 60/2008); izmijenjen i dopunjen Kazneni zakon (NN 152/2008); izmijenjen i dopunjen Zakon o kaznenom postupku (152/2008); izmijenjen i dopunjen Zakon o javnoj nabavi (152/2008); izmijenjen i dopunjen Zakon o vježbenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu (84/2008); izmijenjen i dopunjen Zakon o sudovima (113/2008); izmijenjeni i dopunjeni Etički kodeks u javnoj upravi (134/2008); usvojen Etički kodeks državnih odvjetnika (25/2008); usvojen Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 86/08) Institucije (3): Osnovano Vladino Povjerenstvo za praćenje provedbe mjera za suzbijanje korupcije; uspostavljen Samostalni sektor za suzbijanje korupcije u sklopu Ministarstva pravosuđa; uspostavljeni uskočki sudovi

Utjecaj EU (i drugih meDunarodnih aktera) u promicanju borbe protiv korupcije. Mjerila / uvjetovanost / pristup fondovima

2009

20

Protukorupcijski napori polučili su početne rezultate, ali korupcija je i dalje raširena i alati se ne primjenjuju dovoljno energično, osobito protiv političke korupcije. Koncept sukoba interesa i dalje se slabo shvaća ili se svjesno ignorira u široj javnoj upravi.

Zakoni (7 intervencija): Izmijenjen i dopunjen Zakon o vježbenicima u pravosudnim tijelima i pravosudnom ispitu (75/2009); izmijenjen i dopunjen Zakon o sprječavanju sukoba interesa (38/2009); izmijenjen i dopunjen Zakon o kaznenom postupku (76/2009); izmijenjen i dopunjen Zakon o sudovima (153/2009); izmijenjen i dopunjen Zakon o Državnom sudbenom vijeću (NN 153/09); Zakon o državnom odvjetništvu izmijenjen i dopunjen dvaput (NN 76/09 i NN 153/09) Institucije: Osnovan policijski USKOK.


2010

Protukorupcijski napori intenzivirani su uz neke pozitivne rezultate, ali korupcija je i dalje rasprostranjena u mnogim područjima. Još uvijek nema dovoljno učinkovitih istraga, kaznenog progona i sudskih presuda, osobito za korupciju na visokoj razini. Preventivne mjere poput unaprijeđene transparentnosti javnog trošenja treba ojačati.

Zakoni (7 intervencija): Izmijenjen i dopunjen Zakon o sprječavanju sukoba interesa (92/2010); izmijenjen i dopunjen Zakon o pravu na pristup informacijama (144/2010); dvaput izmijenjen i dopunjen Zakon o sudovima (116/2010; 122/2010); izmijenjen i dopunjen Zakon o Državnom sudbenom vijeću (NN 116/10); Zakon o državnom odvjetništvu izmijenjen i dopunjen dvaput (NN 116/10 i NN 145/10);

2011

Protukorupcijski napori su ubrzani s pozitivnim rezultatima, osobito kada je riječ o unaprijeđenom zakonodavstvu i osnaživanju relevantnih tijela. Na učinkovitom rješavanju slučajeva korupcije i dalje treba raditi, osobito kada je riječ o korupciji na visokoj razini, korupciji na lokalnoj razini te u slučajevima povezanima s javnom nabavom i pravosuđem. Potrebno je dodatno iskustvo s provedbom novousvojenog zakonskog okvira u praksi. Treba osigurati potpunu provedbu sustava praćenja i provjere imovinskih kartica javnih dužnosnika i sudaca, uključujući sankcije u cilju odvraćanja od nepoštivanja zakona.

Zakoni (21 intervencije): Izmijenjen je i dopunjen zakon o sprječavanju sukoba interesa (26/2011); usvojen nov Zakon o javnoj nabavi (90/2011); usvojen te izmijenjen i dopunjen Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (24/2011; 61/2011); dvaput izmijenjen i dopunjen Zakon o pravu na pristup informacijama (37/11; 77/11); dvaput izmijenjen i dopunjen Kazneni zakon (57/2011; 125/2011); dvaput izmijenjen i dopunjen Zakon o kaznenom postupku (80/2011; 121/2011); tri puta izmijenjen i dopunjen Zakon o državnim službenicima (34/2011; 49/2011; 150/2011); tri puta izmijenjen i dopunjen Zakon o sudovima (27/2011; 57/2011; 130/2011); izmijenjen je i dopunjen Etički kodeks (NN 40/2011); Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 61/11); Zakon o državnom sudbenom vijeću izmijenjen i dopunjen dvaput (NN 57/11 i NN 130/11); izmijenjen i dopunjen Zakon o državnom odvjetništvu (NN 57/11);

Izvješća EU o napretku za Hrvatsku, 2005. - 2011.

Utjecaj EU (i drugih meDunarodnih aktera) u promicanju borbe protiv korupcije. Mjerila / uvjetovanost / pristup fondovima

Koncept sukoba interesa još uvijek se slabo shvaća u Hrvatskoj, osobito na lokalnoj razini.

21


Iz gornje tablice jasno je da je proces pregovora s EU kao i kontinuum međunarodne političke agende za borbu protiv korupcije povezan s promjenama u zakonskom i institucionalnom okviru zemlje. Brojne promjene u zakonodavstvu i uspostavljanje specijaliziranih institucija i tijela za borbu protiv korupcije označile su više od desetljeća borbe protiv korupcije koja je jasno povezana s međunarodnim kreiranjem politika i procesom pristupanja EU.

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

5. Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije. Koga i na koji način obuhvaća pravni okvir suzbijanja sukoba interesa i nespojivosti dužnosti 5.1. Sukob interesa i hrvatsko zakonodavstvo 5.1.a. Kazneni zakon Hrvatski Kazneni zakon ne kažnjava sukob interesa ili nespojivost dužnosti kao takve. Glava 25. hrvatskog Kaznenog zakona, Kaznena djela protiv službene dužnosti, uređuje kažnjivo ponašanje predstavnika javne vlasti ili pravosuđa u raznim kaznenim djelima povezanima s korupcijom.43 Članak 338 hrvatskog Kaznenog zakona jedini je članak koji se djelomično bavi sukobom interesa (nepotizmom), ali bi se navedeni članak po svom sadržaju mogao primijeniti isključivo u postupcima javne nabave te isključivo prema članovima obitelji, dok ostali opseg interesno povezanih osoba koje tretira međunarodno zakonodavstvo o sprječavanju sukoba interesa ovaj članak ne dotiče:

22 43 Kazneni zakon. Narodne novine br.: 57/11, 125/11. Dostupno na: http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?query=%22Zakon+o+autorskom+pravu%22&searchTitle=on&resultdetails=basi c&lang=hr&resultoffset=0&annotate=on&bid=QQRf6ftdvOiMAzxLf5015g%3D%3D [Preuzeto 25.09.2012.].


Članak 338.

Službena ili odgovorna osoba u tijelima državnih vlasti i jedinicama lokalne samouprave i uprave, jedinicama lokalne samouprave i tijelima koja obavljaju javne ovlasti te službena ili odgovorna osoba u pravnim osobama koje su u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske ili jedinica lokalne samouprave i uprave, koja radi pribavljanja imovinske koristi u svojoj privatnoj djelatnosti ili privatnoj djelatnosti članova svoje obitelji iskoristi položaj ili ovlast pogodovanjem u natječaju, davanju, preuzimanju ili ugovaranju poslova, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.

5.1.b. Zakon o sprječavanju sukoba interesa Zakon o sprječavanju sukoba interesa44 uređuje pitanja povezana sa sukobom interesa i nespojivosti dužnosti na političkoj (zastupničkoj) razini i na visokoj razini izvršne vlasti (izabrani i imenovani dužnosnici).

Ovim se Zakonom uređuje sprječavanje sukoba između privatnog i javnog interesa u obnašanju javnih dužnosti, uređuju se obveznici postupanja prema odredbama ovog Zakona, obveza podnošenja i sadržaj izvješća o imovinskom stanju, postupak provjere podataka iz tih izvješća, trajanje obveza iz ovog Zakona, izbor, sastav i nadležnost Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, te druga pitanja od značaja za sprječavanje sukoba interesa. U zakonskim odredbama Zakona o sprječavanju sukoba interesa, pet članaka (članci 7., 16., 17., 18. i 20. Zakona) bave se pitanjima koja su povezana sa sprječavanjem sukoba interesa. Članak 7 Zakona zabranjuje “koristiti položaj dužnosnika utjecanjem na odluku zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti kako bi postigli osobni probitak ili probitak povezane osobe, neku povlasticu ili pravo, sklopili pravni posao ili na drugi način interesno pogodovali sebi ili drugoj povezanoj osobi.” Članci 16., 17. i 18. uređuju odnos dužnosnika (prijenos vlasništva i sudjelovanje povezanih pravnih osoba u javnoj nabavi) s trgovačkim društvima u kojima ima vlasnički udio ili položaj na kojem može donositi odluke. Članak 20. ZSSI uređuje obveze iz Zakona i ograničenja za dužnosnika nakon prestanka dužnosti (godinu dana kasnije). Preostale zakonske odredbe, osim odredbi koje uređuju organiza44 Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br.: 26/2011. Dostupno na: http:// narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html [Preuzeto 06.09.2012.].

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Prema općim odredbama Zakona o sprječavanju sukoba interesa (ZSSI), Članak 1:

23


Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

cijski ustroj povjerenstva, gotovo se isključivo bave imovinom javnih dužnosnika: Obavještavanje o imovinskom stanju dužnosnika; Provjera podataka iz izvješća o imovinskom stanju dužnosnika, te; Sankcioniranje neistinitog prijavljivanja imovinskog stanja. Većina sankcija u Zakonu, kao i mehanizmi praćenja i izvješćivanja, povezani su s imovinskom karticom, a ne sa sukobom interesa kao takvim.

24

Kada je riječ o sankcioniranju sukoba interesa, prema članku 42. Zakona, za provedbu gore navedenih članaka 7., 16., 17. i 18. povezanih sa sukobom interesa, Povjerenstvo može kazniti dužnosnika opomenom, obustavom isplate dijela neto mjesečne plaće u iznosu do najviše oko 40.000,00 HRK (plaćanje u mjesečnim obrocima tijekom razdoblja od godine dana – što znači najviše otprilike 3.333,00 HRK mjesečno kroz godinu dana), te javnim objavljivanjem odluke Povjerenstva. Za povredu članka 20. (trajanje obveza nakon prestanka dužnosti) dužnosniku se može izreći sankcija u iznosu do otprilike 50.000,00 HRK, a trgovačko društvo koje zapošljava takvog dužnosnika kršeći članak 20. ovog Zakona može biti sankcionirano sa do 1.000.000,00 HRK, dok odgovorna osoba u pravnoj osobi koja je u takvoj situaciji može biti sankcionirana sa do otprilike 50.000,00 HRK. U slučajevima u kojima su dužnosnici prekršili zakon u vezi s imovinskom karticom, mogu biti kažnjeni uz izricanje prijedloga za razrješenje od javne dužnosti mjerodavnom tijelu (članak 46.) te pozivom na podnošenje ostavke na obnašanje javnih dužnosti (članak 47.). Nijedan od takvih članaka nije izvršiv ako dužnosnik odbije odluku Povjerenstva.45 Kao što je vidljivo iz teksta zakona, Zakon o sprječavanju sukoba interesa opsežno se bavi imovinskim stanjem dužnosnika, ali bez tehničkih kapaciteta za njegovu učinkovitu provedbu jednako za sve osobe koje su obuhvaćene ovim zakonom (takvu vrstu istraga i nadzora trebale bi vršiti institucije s tehničkim i ljudskim kapacitetima za izvršenje nadzora poput Ministarstva financija ili druge porezne i financijske institucije uz obvezu javnosti podataka s obzirom da se radi o dužnosnicima i konceptu javnog suda). Instrumenti za prijavljivanje i praćenje stvarnih interesa dužnosnika nedostatni su i slabi bez javne kontrole ili sudjelovanja javnosti u procesu, što je u suprotnosti sa Zakonom o općem upravnom postupku i/ili Zakonom o kaznenom postupku prema kojem tijelo javne vlasti mora reagirati na zahtjev građana za postupanjem ili na izvješće građana o sumnji u počinjenje kaznenog djela. Kazne za sukob interesa su minimalne, ograničene samo na financijske globe i opomenu ili „objavljivanje odluke Povjerenstva“ te ne predstavljanju nikakvu ozbiljniju prepreku sukobu interesa. Zakon ne uređuje jasno razliku između nespojivosti dužnosti i sukoba interesa ili između prividnog, potencijalnog i stvarnog sukoba interesa kako je to objašnjeno u početku teksta. 45 Netom po završetku istraživanja, odlukom Ustavnog suda iz 2012. godine ovi članci ZoSSI su ukinuti. (vidi zadnje poglavlje)


Zakon o sprječavanju sukoba interesa obuhvaća sljedeće dužnosnike: predsjednika države, zastupnike u Hrvatskom saboru, premijera i ministre u Vladi RH, predsjednika i suce Ustavnog suda Republike Hrvatske, guvernera, zamjenika guvernera i viceguvernera Hrvatske narodne banke, pravobranitelje (sve), tajnike Hrvatskoga sabora, Vlade RH, Ustavnog suda i Vrhovnog suda, državne tajnike, ravnatelje državnih upravnih organizacija, ravnatelje državnih zavoda, glavnog državnog rizničara, glavnog inspektora Državnog inspektorata, dužnosnike u Uredu predsjednika Republike Hrvatske koje imenuje Predsjednik RH, ravnatelje svih državnih zavoda, agencija i uprava koje imenuje Vlada, načelnika i zamjenike načelnika Glavnog stožera Oružanih snaga RH, glavnog inspektora obrane, zapovjednike i zamjenike zapovjednika grana Oružanih snaga Republike Hrvatske i Zapovjedništva za potporu, ravnatelja i zamjenika ravnatelja Hrvatskoga vojnog učilišta te zapovjednika Obalne straže RH, predsjednika i članove Državnoga izbornog povjerenstva RH, predsjednike i članove uprava trgovačkih društava koja su u većinskom državnom vlasništvu, župane i gradonačelnika Grada Zagreba i njihove zamjenike, gradonačelnike, općinske načelnike i njihove zamjenike, članove Državne komisije za kontrolu postupka javne nabave, članove Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa. Odredbe Zakona o sprječavanju sukoba interesa primjenjuju se i na obnašatelje dužnosti koje kao dužnosnike imenuje ili potvrđuje Hrvatski sabor, imenuje Vlada RH ili Predsjednik RH. Međutim, Zakon o sprječavanju sukoba interesa ne obuhvaća županijske i općinske skupštine ili druge osobe koje odlučuju ili sudjeluju u odlučivanju o javnom interesu i koje ne imenuje izravno Sabor, Vlada ili predsjednik države. Zakon o sprječavanju sukoba interesa ne obuhvaća pravosuđe koje je regulirano posebnim zakonima.

5.1.c. Zakon o državnim službenicima Odredbe Zakona o državnim službenicima46 primjenjuju se na državne službenike u tijelima državne uprave, pravosudnim tijelima, kaznenim tijelima, stručnoj službi Hrvatskoga sabora, Ureda predsjednika Republike Hrvatske, stručnoj službi i uredima Vlade RH, stručnoj službi Ustavnog suda RH, stručnoj službi pučkog pravobranitelja, Državnom uredu za reviziju i drugim tijelima koja se osnivaju za obavljanje državne službe (državna tijela). Zakon o državnim službenicima ne primjenjuje se na lokalnu i područnu samoupravu.

46 Zakon o državnim službenicima. Narodne novine br.: 92/05, 142/06, 77/07, 127/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12. http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx [Preuzeto 01.10.2012.].

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Dokumenti, odluke i radnje obavljene u sukobu interesa ne poništavaju se odlukom povjerenstva pa je stoga ukupna šteta koja se može napraviti sukobom interesa nepopravljiva i ne otklanja se donošenjem odluke Povjerenstva, što je i inače u suprotnosti s pozitivnim pravnim propisima RH.

25


Zakon o državnim službenicima bavi se pitanjima povezanima sa sukobom interesa, nespojivošću službi ili sprječavanjem i suzbijanjem korupcije u II. poglavlju Zakona: Načela ponašanja državnih službenika (članci 15., 16., 17., 18., 25., 27.) kao i u III. poglavlju Zakona: Sukob interesa (članci 32., 33., 34., 35., 37.)

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Prema Zakonu o državnim službenicima, situacije povezane sa sukobom interesa mogu se tretirati kao laka povreda službene dužnosti (čl. 98. st. 8.) ili teška povreda službene dužnosti (čl. 99. st. 4., 9., 11., 13.). U ovom zakonu, kao i u drugim zakonima, nema posebnog zakonodavnog razdvajanja između nespojivosti službi i sukoba interesa, ili između prividnog, potencijalnog i stvarnog sukoba interesa. Kazne za sukob interesa kao i za druge povrede službene dužnosti kako ih propisuje Zakon o državnim službenicima mogu se kretati od opomene, obustave isplate dijela plaće službenika i napredovanja u karijeri, do plaćanja odštete i prestanka službe ako se radi o teškoj povredi službene dužnosti).

26

Prema Zakonu o državnim službenicima, prijavljivanje potencijalnog sukoba interesa kao i odluke povezane s potencijalnim sukobom interesa uređeni su tako da budu u pisanom obliku bez propisanog formata. Kao alat za osiguravanje provedbe Zakona o državnim službenicima usvojen je dodatni pravni instrument – Zakon o registru zaposlenih u javnom sektoru (NN 34/11)47. Registar prema oba zakona (Zakonu o državnim službenicima i Zakonu o registru) mora sadržavati osobni dosje o svakom državnom službeniku u zemlji koji, među ostalim podacima, uključuje i izjave o potencijalnom sukobu interesa kao i stegovnim mjerama koje se poduzimaju protiv državnog službenika. Kvalitetno praćenje potencijalnih, prividnih i stvarnih sukoba interesa, kao i ostalih aspekata upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi, uvelike ovisi o postojanju i kvaliteti takvog instrumenta. Međutim, iako je Zakon o registru zaposlenih u javnom sektoru usvojen početkom 2011. godine, registar u trenutku dovršetka istraživanja (11. mjesec 2012.) još uvijek nije postojao i ne očekuje se da će biti potpuno funkcionalan prije kraja 2013.48

5.1.c.1. Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi (NN 86/08 i 61/11) Iako nisu jasne razlike u opsegu posla i vrsti, rad zaposlenika u područnoj i lokalnoj samoupravi regulira drugi zakon – Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi. Ovim se Zakonom uređuje prijam u službu te prava, obveze i odgovornosti službenika i namještenika u upravnim odjelima i službama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i druga pitanja od značaZakon o registru zaposlenih u javnom sektoru. Narodne novine br.: 34/11. Dostupno na: http:// www.zakon.hr/z/457/Zakon-o-Registru-zaposlenih-u-javnom-sektoru[Preuzeto 25.10.2012.]. 48 Tportal.hr (2012.) Austro-Ugarska je brže brojala službenike od Hrvatske danas! [online] 14. ožujka. Dostupno na: http://www.tportal.hr/biznis/gospodarstvo/182082/Austro-Ugarska-je-brze-brojala-sluzbenike-od-Hrvatske-danas.html[Preuzeto 25.10.2012.]. 47


ja za ostvarivanje prava i obveza službenika i namještenika. Kada je riječ o upravljanju sukobom interesa i etičkim pitanjima, Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi bavi se nizom povezanih pitanja i situacija. U članku 32. Zakon navodi da su viši dužnosnici i pročelnici odjela u općinskoj upravi odgovorni za rad svojih namještenika.49 Članak 38. Zakona predstavlja regulaciju nespojivosti službi u obnašanju dužnosti, iako ne spominje sukob interesa:

“Službenik može izvan redovitog radnog vremena, po prethodno pisanom odobrenju pročelnika upravnog tijela, samostalno obavljati poslove ili raditi kod drugoga, ako to nije u suprotnosti sa službom, odnosno ako posebnim zakonom nije drukčije propisano te ne predstavlja sukob interesa ili prepreku za uredno obavljanje redovitih zadataka niti šteti ugledu službe.” Odobrenje u povezanim slučajevima daje općinski načelnik ili pročelnik (čelnik upravnog odjela). Stoga u takvim slučajevima Zakon uređuje aktivnost javnog službenika „izvan dužnosti“,a ne na dužnosti, što zapravo ostavlja sukob interesa izvan opsega zakona.

Članci 40. i 41. Zakona uređuju situacije potencijalnog i prividnog sukoba interesa. Prema članku 40., službenik na lokalnoj razini ima obvezu prijaviti situaciju potencijalnog sukoba interesa višem državnom službeniku (čelniku upravnog odjela), dok čelnik upravnog odjela prijavljuje svoje situacije potencijalnog sukoba interesa općinskim načelnicima i županijskoj upravi (gradonačelnicima i županima) pisanim putem.51 Propisano je da državni službenik i/ili pročelnik upravnog odjela imaju obvezu prijavljivati svoje poslovne odnose u protekle dvije godine koji bi mogli biti u nadležnosti tijela u kojem je zaposlen državni službenik; financijski interes i/ili vlasništvo nad trgovačkim društvima koja bi mogla biti pod upravnom nadležnošću tijela u kojem državni službenik radi; te da je državni službenik dužan prijaviti situacije u kojima su njihov supružnik, roditelji ili dijete odgovorne osobe ili dužnosnici u političkim strankama, NVO-ima i profitnim društvima koja bi mogla biti pod upravnom nadležnošću tijela u kojem državni službenik radi. Viši službenik mora postupiti po prijavi i osigurati da državni službenik bude izuzet iz poslova koji bi mogli predstavljati sukob interesa prema ovom Zakonu. Međutim, 49 Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi. Narodne novine br.: 86/08, 61/11. Dostupno na: http://www.zakon.hr/z/259/Zakon-o-slu%C5%BEbenicimai-namje%C5%A1tenicima-u-lokalnoj-i-podru%C4%8Dnoj-samoupravi [Preuzeto 25.10.2012.]. 50 Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi. Narodne novine br.: 86/08, 61/11. Dostupno na: http://www.zakon.hr/z/259/Zakon-o-slu%C5%BEbenicimai-namje%C5%A1tenicima-u-lokalnoj-i-podru%C4%8Dnoj-samoupravi [Preuzeto 25.10.2012.]. 51 Ibid.

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Članak 39.50 Zakona zabranjuje vlasništvo nad privatnim trgovačkim društvom za službenika lokalne i područne uprave koje je u njegovoj nadležnosti u javnoj upravi.

27


Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

nije jasno postoji li propisani oblik prijavljivanja i što viši službenik mora napraviti s takvom izjavom ili postoji li kakva provjera prijavljenih podataka. U slučajevima Zakona o državnim službenicima i Zakona o službenicima i namještenicima u područnoj i lokalnoj samoupravi radi se o sustavu prekinutog lanca zapovjedne odgovornosti. Naime, i u jednom i u drugom Zakonu ne postoji propisana obavezna radnja za nadređenu odgovornu osobu (npr. gradonačelnika, župana, ministra), kao ni sankcija ukoliko odgovorna osoba ne postupi po prijavi interesa od strane zaposlenika, odnosno u situaciji kad zaposlenik nije prijavio interes, a do sukoba interesa dođe. Isto tako u lancu odgovornosti, na odgovorne osobe primjenjuje se drugi zakon, Zakon o sprječavanju sukoba interesa a koji na potpuno drugačiji način rješava predmetno pitanje i nadzire provedbu, te ne postoji nikakva poveznica između upravnih struktura u navedenim zakonima, čime se onemogućuje i detektiranje kompleksnih formi sukoba interesa odnosno trgovine utjecajima. Isto tako niti jedan od zakona ne predviđa postupak prijave kršenja zakona od strane treće strane, niti tko i kako to može učiniti te koji je obavezni postupak u tom slučaju što čelnicima tijela javne vlasti ostavlja široki prostor za selektivnu primjenu zakona odnosno diskrecijska prava koja u pravilu znače korupciju.

28

Isto tako, na taj način postavljenja struktura zakonodavnog okvira za sprječavanje sukoba interesa indicira da je malo vjerojatno da će se pokrenuti ikakva ozbiljna istraga sukoba interesa bez prethodne prijave povrede Zakona, a tko, na koji način i kome može prijaviti kršenje Zakona još je manje razumljivo. Prema članku 41. Zakona, državni službenik na općinskoj razini ne može sudjelovati u donošenju odluka u situacijama koje mogu predstavljati sukob interesa: Službenik ne smije donositi odluke, odnosno sudjelovati u donošenju odluka koje utječu na financijski ili drugi interes: a. njegovoga bračnog ili izvanbračnog druga, djeteta ili roditelja; b. fizičkih odnosno pravnih osoba s kojima ostvaruje ili je ostvarivao službene ili poslovne kontakte u posljednje dvije godine; c. fizičkih, odnosno pravnih osoba koje su u posljednjih pet godina financirale njegovu izbornu kampanju; d. udruge ili pravne osobe u kojoj je na mjestu predsjednika, upravitelja ili člana upravnog odbora; e. fizičke ili pravne osobe čiji je predstavnik, zakonski zastupnik ili stečajni upravitelj, f. fizičke ili pravne osobe s kojima je službenik, njegov bračni ili izvanbračni drug, dijete ili roditelj u sporu ili je njihov dužnik. Kada je riječ o kaznama, Zakon sankcionira kršenje uređenja situacija nespojivih službi propisano člankom 39. Zakona – dodatni rad državnog službenika izvan


Iako u teoriji postoje članci koji bi mogli potpadati pod suzbijanje sukoba interesa na razini lokalne i područne administracije, upravljanje podacima povezanima s prijavom interesa moglo bi se pokazati problematičnim. Drugo značajno pitanje je postupak odlučivanja u kojem u prvoj instanci o okolnostima potencijalnog sukoba interesa odluke donose pročelnici upravnih odjela i gradonačelnici (župani), koji sami ne moraju znati ništa o sukobu interesa. Isto tako, prekinuti lanac zapovjedne odgovornosti koji smo detektirali u analizi oba zakona koji reguliraju službenike u javnoj upravi, prije se može smatrati potencijalnim generatorom korupcije nego sredstvom za njezino sprječavanje.Drugi je problem da se zakonski akti doneseni u situaciji sukoba interesa ne moraju poništiti niti se mora popraviti šteta (iako za neke druge radnje službenika postoji obveza naknade štete) što stvara dojam zakona da se sukob interesa smatra „ne štetnom“ i manje-više nekažnjivom radnjom. Većina situacija sukoba interesa u postupcima zapošljavanja i imenovanja, kao i u upravljanju informacijama, potpuno je izvan dosega ovog Zakona. Stoga bi cjelokupna struktura za suzbijanje sukoba interesa na razini područne i lokalne samouprave mogla promašiti svrhu suzbijanja sukoba interesa. A što je najvažnije, nema propisane kazne za nedostatnu kontrolu situacija sukoba interesa za višeg dužnosnika, niti kazne za odlučivanje suprotno javnom interesu u situacijama potencijalnog i prividnog sukoba interesa.

5.1.d. Pravosuđe 5.1.d.1. Suci Ponašanje sudaca uređeno je Zakonom o sudovima 52, kao i Zakonom o državnom sudbenom vijeću53 i Kodeksom sudačke etike54. Iako sukob interesa i nespojive službe nisu u fokusu nijednog od ovih instrumenata55, sadržaj zakona i 52 Zakon o sudovima. Narodne novine br.: 150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 122/10, 27/1 1,57/11, 130/11. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx [Preuzeto 27.09.2012.]. Zakon o državnom sudbenom vijeću. Narodne novine br.: 116/10, 57/11, 130/11. [Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx[Preuzeto 27.09.2012.]. 54 Kodeks sudačke etike.Narodne novine br.: 131/06. Dostupno na: http://www.vsrh.hr/CustomPages/Static/HRV/Files/KodeksSudackeEtike_2006.PDF [Preuzeto 27.09.2012.]. 55 Osim u slučaju postupaka povezanih s imenovanjem sudaca i napredovanjem u karijeri. Članak 42. – Zakon o državnom sudbenom vijeću. Narodne novine br.: 116/10, 57/11, 130/11. [online] Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx [Preuzeto 27.09.2012.]

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

ureda, ali ne situacije sukoba interesa osim ako ne potpadaju pod neke druge kažnjive aktivnosti. Kršenja zakona povezana s nespojivošću službi smatraju se teškom povredom službene dužnosti, a moguće kazne su sljedeće: novčana kazna u mjesečnom iznosu do 20% plaće kroz razdoblje od jednog do šest mjeseci; premještaj na radno mjesto niže složenosti poslova, unutar iste stručne spreme; uvjetna kazna prestanka službe i prestanak službe.

29


Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

članaka može predstavljati instrumente za sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i nespojivosti dužnosti. U Kodeksu sudačke etike, članak 8., Dostojanstvo sudačkog poziva, piše:

30

…. Sudac mora izbjegavati svako ponašanje koje je nedostojno i koje stvara dojam nedoličnosti sudačkom položaju…. Sudac ne smije obavljati ni jednu javnu ili privatnu, plaćenu ili neplaćenu dužnost, koja nije u skladu s položajem suca….. Sudac ne smije dopustiti da njegova obitelj neprilično utječe na njegovo postupanje i odlučivanje u obavljanju sudačkog poziva….. Sudac se ne smije koristiti ugledom svog poziva kako bi ostvario ili unaprijedio svoje privatne interese, interese članova svoje obitelji ili bilo čije druge interese….. Sudac ne smije dopustiti da članovi njegove obitelji, zaposlenici u sudu ili bilo tko drugi podređen autoritetu sudačke dužnosti prihvati dar, zajam ili uslugu za ono što bi sudac u obnašanju svoje dužnosti učinio ili propustio učiniti….. Sudac se izvan sudačke dužnosti ne smije baviti davanjem pravnih savjeta ili pružanjem pravne pomoći….. Sudac ni nakon prestanka sudačke dužnosti, osim ako to ne zahtijevaju pravila postupka, ne smije djelovati u bilo kojem svojstvu u predmetu u kojem je postupao za vrijeme obnašanja sudačke dužnosti, kao ni u predmetima koji su u svezi s tim predmetom…. Iako Kodeks sudačke etike nije zakon kao takav, on je instrument koji bi trebao usmjeravati odluke Državnog sudbenog vijeća.56 Zakon o sudovima57 bavi se sukobom interesa i nespojivošću službi u člancima 92., 94., 95. – 98., kao i u članku 105.58 Članak 92. naglašava instituciju nepristranosti i neovisnosti sudbene vlasti; čl. 94. st. 1. zabranjuje članstvo u političkoj stranci; čl. 95. uređuje i sukob interesa i nespojivost dužnosti: stavak 1. zabranjuje trgovinu utjecajem i korištenje ugleda suda za ostvarenje svojih prava; stavak 2. zabranjuje sucima da obavljaju odvjetničku ili javnobilježničku službu, ili poslove člana upravnog ili nadzornog odbora bilo koje pravne osobe; čl. 3. propisuje da:

56 Zakon o Državnom sudbenom vijeću. Narodne novine br.: 116/10, 57/11, 130/11. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx [Preuzeto 27.09.2012.]. 57 Napominjemo da smo za ovo istraživanje koristili najnoviju verziju izmjena zakona. Budući da cjeloviti tekst zakona sa svim izmjenama i dopunama u proteklih deset godina još uvijek nije objavljen, brojevi članaka zakona mogli bi biti dručiji. Međutim, sadržaj članaka će ostati isti dok se ne usvoje naredne izmjene i dopune zakona. 58 Zakon o sudovima. Narodne novine br.: 150/05, 16/07, 113/08, 153/09, 116/10, 122/10, 27/11, 57/11, 130/11. Dostupno na: http://www.zakon.hr/z/122/Zakon-o-sudovima [Preuzeto 06.09.2012.].


“Sudac ne smije obavljati niti drugu službu ili posao koji bi mogli utjecati na njegovu samostalnost, nepristranost ili neovisnost ili umanjiti njegov društveni ugled ili su inače nespojivi s obnašanjem sudačke dužnosti.” Članak 98. Zakona uređuje postupak u slučajevima nespojivosti službe:

Zakon o Državnom sudbenom vijeću uređuje pitanje imovinskih kartica za suce, kao i provjeru imovinskih kartica59 i stegovne mjere povezane s ponašanjem sudaca i imovinskim karticama60. Kada je riječ o sukobu interesa i nespojivosti službi, stegovni postupci protiv suca mogu se pokrenuti za ponašanje koje je suprotno načelima Kodeksa sudačke etike; obnašanje službe, poslova ili djelatnosti nespojivih sa sudačkom dužnošću; te za nepodnošenje imovinske kartice ili neistinito prikazivanje podataka u imovinskoj kartici Državnom sudbenom vijeću. Interesi se ne navode u imovinskoj kartici, odnosno ne postoji obveza deklariranja interesa čime cjelokupni segment praćenja sukoba interesa i sprječavanja sukoba interesa ostaje izvan dosega uspostavljenih pravnih instrumenata. Za kršenje odredbi Zakona odnosno etičkog kodeksa Državno sudbeno vijeće može izreći sljedeće kazne: • ukor; • novčanu kaznu do jedne trećine plaće ostvarene u prethodnom mjesecu, za ne više od šest mjeseci; • razrješenje od dužnosti (samo u ekstremnim slučajevima – ne onima povezanim s imovinskom karticom ili sukobom interesa). Stegovne postupke može pokrenuti, samo ako postoji razumna sumnja da je sudac počinio stegovno djelo, predsjednik suda, predsjednik višeg suda, predsjednik Vrhovnog suda, sudbeno vijeće i ministar pravosuđa. Sve ranije navedeno govori o tome da je sukob interesa nereguliran odnosno da ne postoje instrumenti praćenja sukoba interesa i nespojivosti dužnosti, a kada bi se hipotetski takve situacije i detektirale, morao bi ih detektirati ovlaštenik (predsjednik suda, predsjednik višeg suda, Opća sjednica Vrhovnog suda) što nije izgledno. I ovdje 59 Članak 97. Zakona o Državnom sudbenom vijeću. Narodne novine br.: 116/10, 57/11, 130/11. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx [Preuzeto 27.09.2012.]. 60 Članak 62. Zakon o Državnom sudbenom vijeću. Narodne novine br.: 116/10, 57/11, 130/11. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx [Preuzeto 27.09.2012.].

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

O nespojivosti službe ili posla sa sudačkom dužnosti odlučuje predsjednik suda, za predsjednika suda – predsjednik neposrednog višeg suda, a za predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske – Opća sjednica.

31


kao i u ranije obrađenim zakonima imamo potpuni nedostatak sustava osiguranja provedbe zakona jer odgovornosti za nadležnu osobu ukoliko ne postupi po predmetu prijave sukoba interesa nema, kao niti propisane procedure za sva tijela u slučaju detektiranja sumnji u sukob interesa, pa samim tim ne može niti postojati odgovornost za nečinjenje i propuštanje činjenja u takvim situacijama. Sustav nadzora imovinskih kartica je nedostatan (DSV nema tehničke kapacitete za utvrditi istinitost iti jedne imovinske kartice a o praćenju svih imovinskih kartica i njihovoj provjeri se ne može niti govoriti). A sukob interesa ostavljen je manje više na dobru volju pojedinca da poštuje ili ne poštuje zakon. Ako se svemu navedenom pripoji i činjenica da suci uživaju imunitet od kaznenog progona, sudački poziv može se smatrati jednim od najslabije uređenih područja sa stajališta zaštite i izgradnje integriteta službe u RH.

5.1.d.2. Državni odvjetnici

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Ponašanje državnih odvjetnika uređeno je Zakonom o državnom odvjetništvu61, poglavljem Zakona koje se odnosi na rad Državnoodvjetničkog vijeća62, te Etičkim kodeksom državnih odvjetnika i zamjenika državnih odvjetnika63. Zakonski i institucionalni okvir koji uređuje sukob interesa i nespojivosti službe slijedi sličnu logiku kao i onaj za suce. Razlika je u tome što državni odvjetnici nemaju imunitet od kaznenog progona te što članovi njihovih obitelji nisu obuhvaćeni regulatornim aktima o sukobu interesa i/ili nespojivosti službi.

32

Etički kodeks državnih odvjetnika u svojim temeljnim načelima, čl. 2. st. 6., spominje pitanja neovisnosti i zabranjuje neprimjereni utjecaj. Međutim, sukob interesa kao takav se ne spominje. Članak 13. Etičkog kodeksa zabranjuje prihvaćanje poklona i usluga od stranaka i drugih sudionika u postupku. Zakon o državnom odvjetništvu u članku 119. zabranjuje državnim odvjetnicima članstvo u političkim strankama i političke aktivnosti. Članak 120. stavak 1. propisuje da se državni odvjetnici ne smiju koristiti svojim službenim položajem za ostvarivanje svojih prava pred državnim tijelima i tijelima lokalne i područne samouprave; stavak 2. bavi se pitanjima nespojivosti dužnosti – državni odvjetnik ne smije obnašati sudačku dužnost, obavljati odvjetničku ili javnobilježničku službu niti poslove člana upravnog ili nadzornog odbora bilo koje pravne osobe koja ostvaruje dobit. Stavak 3. navodi da državni odvjetnici ne smiju obavljati niti drugu 61 Zakon o državnom odvjetništvu. Narodne novine br.: 76/09, 153/09, 116/10, 145/10, 57/11, 130/11. Dostupno na: http://www.zakon.hr/z/140/Zakon-o-dr%C5%BEavnom-odvjetni%C5%A1tvu [Preuzeto 27.09.2012.]. 62 Zakon o državnom odvjetništvu. Narodne novine br.: 76/09, 153/09, 116/10, 145/10, 57/11, 130/11. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx[Preuzeto 27.09.2012.]. 63 Etički kodeks državnih odvjetnika i zamjenika državnih odvjetnika. Narodne novine br.: 25/08. Dostupno na: http://www.poslovni-savjetnik.com/propisi/pravosude-drzavno-odvjetnistvo/eticki-kodeks-drzavnih-odvjetnika-i-zamjenika-drzavnih-odvjet[Preuzeto 27.09.2012.].


službu ili posao koji bi mogli utjecati na njegovu samostalnost i objektivnost ili bi se umanjio njegov društveni ugled ili je inače nespojiv s obnašanjem državnoodvjetničke dužnosti. Članak 121. uređuje upravljanje situacijama nespojivosti službe:

Za zamjenika državnog odvjetnika odlučuje državni odvjetnik, za državnog odvjetnika državni odvjetnik neposredno višega državnog odvjetništva, a za Glavnoga državnog odvjetnika – Vlada Republike Hrvatske.

Članak 137. Zakona propisuje stegovna djela. Ona koja su relevantna za suzbijanje sukoba interesa i nespojivosti službe navedena su u čl. 137. st. 3. Obavljanje službe, poslova ili djelatnosti nespojivih s državnoodvjetničkom dužnošću; čl. 137. st. 6. Ponašanje ili postupanje suprotno temeljnim načelima Etičkog kodeksa državnih odvjetnika i zamjenika državnih odvjetnika kojim se nanosi šteta ugledu državnog odvjetništva ili državnoodvjetničkoj dužnosti; čl. 137. st. 8. Nepodnošenje imovinske kartice ili neistinito prikazivanje podataka u imovinskoj kartici; čl. 137. st. 9. Postupanje protivno članku 119. (politička aktivnost). Propisi koji se odnose na Državnoodvjetničko vijeće uređuju imovinske kartice za državne odvjetnike, kao i provjeru imovinskih kartica i stegovne mjere povezane s ponašanjem državnih odvjetnika i imovinskim karticama. Imovinska kartica ne uključuje prijavu interesa te pitanja općenito povezana sa sukobom interesa, osim nespojivosti službe, nisu uređena. U slučajevima kršenja zakona, mjere su slične onima koje vrijede za suce: • ukor; • novčana kazna do jedne trećine plaće ostvarene u prethodnom mjesecu kroz najdulje šest mjeseci; • zastoj u promaknuću do tri godine; • razrješenje od dužnosti (u ekstremnim slučajevima).

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Već samo uređenje pitanja zapovjedne odgovornosti govori o dvije problematične situacije, veliku razinu diskrecijskih prava nadređenih Državnih odvjetnika koja kulminira u moći Glavnog Državnog odvjetnika, a što znamo da čini jednu od bitnih stavki formule korupcije, te jednu još problematičniju formulaciju, a to je da o nespojivosti službi glavnog državnog odvjetnika odlučuje Vlada RH, to sustav kaznenog progona, pored činjenice da o Glavnom državnom odvjetniku odlučuje saborska većina pod kontrolom vlade, ovaj put stavlja izravno pod kontrolu vlade odnosno politike. U takvoj situaciji opasnosti od selektivne pravde i selektivne primjene zakona srazmjerne su moći glavnog državnog odvjetnika.

33


Pored već spomenutih zakona, pitanja nespojivosti službe uređuju i drugi zakoni poput sljedećih:

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor64, članak 9.:

34

„Zastupnik istodobno s obnašanjem zastupničke dužnosti ne može biti: sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske, sudac, državni odvjetnik, zamjenik državnog odvjetnika, pučki pravobranitelj, zamjenik pučkog pravobranitelja, predsjednik ili potpredsjednik Vlade Republike Hrvatske, ministar ili drugi član Vlade Republike Hrvatske, zamjenik ministra, pomoćnik ministra, ravnatelj državne upravne organizacije, zamjenik i pomoćnik ravnatelja državne upravne organizacije, tajnik Vlade Republike Hrvatske, tajnik ministarstva, predstojnik ureda i ravnatelj agencije Vlade Republike Hrvatske, predstojnik Ureda Predsjednika Republike, predstojnik Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, veleposlanik, generalni konzul, župan ili podžupan, gradonačelnik ili zamjenik gradonačelnika Grada Zagreba, djelatna vojna osoba, službenik i namještenik u Oružanim snagama, član uprave trgovačkog društva, ustanove i izvanproračunskog fonda u pretežitom državnom vlasništvu te čelnik pravne osobe koja je Saboru obvezna po zakonu podnositi izvješće. Gradonačelnici mogu istodobno biti saborski zastupnici. Za vrijeme trajanja mandata zastupnik može prihvatiti obnašanje dužnosti koja se prema odredbama ovoga Zakona smatra nespojivom. Za vrijeme obnašanja nespojive dužnosti njegov će mandat biti u mirovanju, a zamjenjivat će ga zamjenik u skladu s odredbama ovoga Zakona.“ Zakon o sustavu državne uprave65, čl. 6. st. 2. navodi da dužnosnici ne smiju istodobno obnašati dužnost u tijelima zakonodavne vlasti, sudbene vlasti niti biti članovi predstavničkog tijela jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave. Zakon o sprječavanju sukoba interesa66, članak 12.:

“Dužnosnici koji za vrijeme obnašanja javne dužnosti primaju plaću za dužnost koju obnašaju ne smiju primati drugu plaću ni naknadu za obnašanje druge javne dužnosti, osim ako je zakonom drugačije propisano.“ 64 Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Narodne novine br.: 69/03. Dostupno na: http:// www.sabor.hr/Default.aspx?art=16929 [Preuzeto 05.09.2012.]. 65 Zakon o sustavu državne uprave. Narodne novine br.: 150/11. Dostupno na: http://narodnenovine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_12_150_3086.html [Preuzeto 06.09.2012.]. 66 Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br.: 26/2011. Dostupno na: http:// narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html [Preuzeto 06.09.2012.].


Isto tako, čl. 13. st. 2.:

“Dužnosnici koji profesionalno obnašaju javnu dužnost za vrijeme njezina obnašanja ne mogu uz naknadu ili radi ostvarivanja prihoda obavljati druge poslove u smislu redovitog i stalnog zanimanja osim ako Povjerenstvo, na prethodni zahtjev dužnosnika, utvrdi da predmetni poslovi ne utječu na zakonito obnašanje javne dužnosti.“

“Općinski načelnik, gradonačelnik, župan i gradonačelnik Grada Zagreba i njihovi zamjenici za vrijeme obnašanja dužnosti ne mogu biti članovi predstavničkog tijela iste ili druge jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave. Općinski načelnik, gradonačelnik, župan i gradonačelnik Grada Zagreba i njihovi zamjenici za vrijeme dok obnašaju dužnost ne mogu biti: Predsjednik Republike Hrvatske; predsjednik, potpredsjednik i član Vlade Republike Hrvatske; predsjednik, zamjenik predsjednika i sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske; guverner, zamjenik guvernera i viceguverner Hrvatske narodne banke; glavni državni revizor i njegov zamjenik; pučki pravobranitelj i njegov zamjenik; sudac; glavni državni odvjetnik Republike Hrvatske i zamjenik glavnoga državnog odvjetnika ili državni odvjetnik i zamjenik državnog odvjetnika; tajnik i zamjenik tajnika Hrvatskoga sabora; tajnik i zamjenik tajnika Vlade Republike Hrvatske; glavni tajnik Ustavnog suda Republike Hrvatske; tajnik Vrhovnog suda Republike Hrvatske; državni tajnik; pravobranitelj za djecu i njegov zamjenik; pravobranitelj za ravnopravnost spolova i njegov zamjenik; pomoćnik ministra; tajnik ministarstva; zamjenik državnog tajnika u središnjim državnim uredima; ravnatelj, zamjenik i pomoćnik ravnatelja državnih upravnih organizacija; predsjednik i zamjenik predsjednika Hrvatskog fonda za privatizaciju; ravnatelj i pomoćnik ravnatelja Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje; direktor, zamjenik i pomoćnik direktora Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje; rektor i prorektor sveučilišta; glavni državni rizničar; predstojnik ureda, ravnatelj agencije i direkcije Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba. Narodne novine br.: 109/07. Dostupno na: http://www.izbori.hr/izbori/izbori09files. nsf/0/DBF3D8ACEA36EDC7C12575AC0046F6B4/$FILE/Act_on_the_Election_of_Municipality_Heads_Mayors_County_Prefects_and_the_Mayor_of_the_City_of_Zagreb.pdf[Preuzeto 06.09.2012.]. 67

Sukob interesa i nespojivost dužnosti kao dio borbe protiv korupcije.

Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba67, članak 9.:

35


Vlade Republike Hrvatske; ravnatelj zavoda kojeg imenuje Vlada Republike Hrvatske; dužnosnik u Uredu predsjednika republike kojeg imenuje Predsjednik Republike Hrvatske; pročelnik, službenik i namještenik u upravnim tijelima i službama iste ili druge jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave; član uprave trgovačkog društva u pretežitom vlasništvu jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave; ravnatelj i djelatnik ustanove kojoj je jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave osnivač.“ Gradonačelnici i načelnici općina mogu istodobno biti i saborski zastupnici, uz iznimku gradonačelnika Grada Zagreba. Dakle, svi ranije navedeni zakoni omogućuju dužnosnicima obnašanje dijela nespojivih dužnosti ukoliko za iste ne primaju novčanu naknadu. U ovakvom pristupu rješavanju pitanja se vidi da nerazumijevanje sukoba interesa i nespojivosti dužnosti u društvu i dalje nije na dostatnoj razini te da se stvaraju presedani koji mogu utjecati i ozbiljno utječu na obnašanje dužnosti te na povjerenje javnosti u obnašatelje dužnosti.

6. Mehanizmi provedbe

Mehanizmi provedbe

Institucionalni okvir, dosadašnji rezultati i cjelokupni pristupi u rješavanju sukoba interesa

36

Kako je već bilo navedeno, svaka grana vlasti (politička, pravosudna i administrativna na državnoj i općinskoj razini) ima vlastiti zakonski i institucionalni okvir za suzbijanje sukoba interesa i nespojivosti službe. Institucionalni ustroj nije usklađen i čini se da se ne bavi pitanjima upravljanja, sprječavanja i suzbijanja sukoba interesa, a pogotovo upravljanjem sukobom interesa odnosno suptilnim razlikama u potencijalnom, prividnom i stvarnom sukobu interesa. U svakoj grani sukobom interesa bavi se djelomično, a čak i kada postoje mjere koje se odnose na sukob interesa namještenika/dužnosnika, ne postoje mehanizmi odgovornosti ako mjerodavno tijelo ne riješi sukob interesa na odgovarajući način. Uz sve navedeno, čak kada se i utvrdi sukob interesa, upravni akti i radnje počinjene u sukobu interesa ostaju na snazi čime se ne otklanja ni minimalna šteta koju sukob interesa čini javnom interesu.


6.1. Institucionalni okvir i izazovi u rješavanju političke korupcije Saborsko Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa

Mehanizmi provedbe

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa osnovano je usvajanjem prvog Zakona o sprječavanju sukoba interesa godine 2003./2004. Do 2008. imalo je sedam članova, u razdoblju 2008. - 2011. jedanaest članova, a s promjenama zakona iz 2011. sada ima 5 profesionalnih članova koje imenuje/zapošljava Sabor.68 U prvih nekoliko godina članovi Povjerenstva bili su imenovani, ali pritom nisu zapravo odlučivali ni o kakvom kršenju zakona. Kao što je vidljivo iz tablice u nastavku, postupci upućuju na to da saborska većina još uvijek, čak i nakon zadnjih promjena Zakona, odlučuje o imenovanju članova Povjerenstva, te odlučuje o izvješću Povjerenstva. Stoga imenovanje i rad Povjerenstva uvelike ovise o političkoj pripadnosti kandidata, što utječe na institucionalne rezultate i cjelokupnu uspješnost.

37

68 U trenutku dovršetka ovog istraživanja članovi Povjerenstva još uvijek nisu izabrani, a Povjerenstvo ne funkcionira od 2011. godine.


Mehanizmi provedbe

Od prosinca 2011. Povjerenstvo nije moglo odlučivati ni o kojim slučajevima, budući da je mandat saborskih zastupnika u Povjerenstvu istekao nakon parlamentarnih izbora 2011. Zbog složenosti hrvatskog pravnog sustava, o takvim se slučajevima vjerojatno nikad neće odlučivati ili odluke neće biti izvršive. Istovremeno, Povjerenstvo se bavi izobrazbom lokalnih i regionalnih zastupnika o pitanjima povezanima sa sukobom interesa (uglavnom o tome kako ispunjavati zahtjeve na obrascu imovinske kartice). Takva situacija može predstavljati situaciju nespojivosti službe, budući da isti ljudi odlučuju o potencijalnom sukobu interesa onih koje obrazuju. Neki od članova Povjerenstva, npr. predstavnik organizacije Transparency International Hrvatska, Zorislav Antun Petrović, bio je angažiran od strane rukovoditelja javnih poduzeća (npr. Hrvatske pošte) da vodi izobrazbu u tim javnim poduzećima, iako je rukovoditeljska struktura tih poduzeća obuhvaćena zakonom te stoga Povjerenstvo odlučuje o njihovom sukobu interesa što samo po sebi predstavlja sukob interesa. Bivša predsjednica Povjerenstva, prof. Deša Mlikotin Tomić, tijekom svog predsjedničkog mandata bila je uhićena zbog mita u slučaju Indeks (uzimanje mita kao profesorica od studenata za prolaz na ispitu) i osuđena na 14 mjeseci zatvora.69 Svi aspekti provedbe Zakona upućuju na to da sukob interesa državnih dužnosnika nije kažnjiv zakonom u Hrvatskoj u mjeri u kojoj će trošak uključivanja u situaciju sukoba interesa biti dovoljno visok da bi ga spriječio.

38 69 Jutarnji.hr (2010.) Glavnom posredniku 2,5 godine, Deši Mlikotin Tomić 14 mjeseci zatvora. [online] 1. veljače. Dostupno na: http://www.jutarnji.hr/milan-cevid-i-desa-mlikotin-tomic-proglaseni-krivima-za-kupovinu-ispita/527394/[Preuzeto 06.10.2012.].


Nerazumijevanje koncepta sukoba interesa, ograničeni kapaciteti u utvrđivanju činjenica u postupcima, politički utjecaj u izboru članova i sustav glasačkog odlučivanja, a ne pravnog utvrđivanja situacije, te nespojivost službi kao i potencijalni i stvarni sukob interesa članova Povjerenstva stvara skoro nepremostive zapreke u adekvatnom funkcioniranju Povjerenstva i suzbijanju sukoba interesa.

6.2. UreDenje sukoba interesa u pravosuDu Sukob interesa u pravosuđu uređuje nekoliko zakona i kodeksa. Zakonski se okvir odvojeno (različitim zakonima i kodeksima) bavi ponašanjem sudaca i državnih odvjetnika. Međutim, oba sustava slijede istu logiku sa sličnim institucionalnim okvirom.

Suci

Mehanizmi provedbe

O svim aspektima ponašanja sudaca, uključujući slučajeve povezane sa sukobom interesa, odlučuje Državno sudbeno vijeće (DSV). Državno sudbeno vijeće uspostavljeno je 1993.70 i otada je vrhovno sudbeno tijelo koje regulira ponašanje sudaca, imenovanja i napredovanje sudaca u karijeri, te imenovanje predsjednika sudova (nadležnost i sudska praksa mijenjale su se kroz povijest Državnog sudbenog vijeća). Državno sudbeno vijeće imenuje Opća sjednica Vrhovnog suda te, budući da je to samoupravni model pravosuđa, nije jasno kome predaje izvješća i tko ih može pozvati na odgovornost kada je riječ o njihovim odlukama i djelovanju u slučajevima sukoba interesa. Ovo je pogotovo važno s obzirom na imunitet od kaznenog progona koji suci uživaju u obnašanju sudačke dužnosti.

39

70 Državno sudbeno vijeće. Dostupno na: http://hidra.srce.hr/webpac-hidra-imnt/?rm=results&show_ full=1&f=IDbib&v=IT011798&filter=hidra-imnt[Preuzeto 06.10.2012.].


40

Mehanizmi provedbe


Državni odvjetnici Državnoodvjetničko vijeće (DOV) imenuje Hrvatski sabor na temelju preporuke glavnog državnog odvjetnika. Budući da i državnog odvjetnika imenuje većina u Hrvatskom saboru, na temelju preporuke Vlade Republike Hrvatske, položaj glavnog državnog odvjetnika kao i državnoodvjetničkog vijeća uvelike ovisi o

Mehanizmi provedbe

Odluke Državnog sudbenog vijeća su javne od svibnja 2011., a od tog vremena Vijeće je donijelo ukupno 240 odluka. Od tog vremena nije bilo nijednog slučaja u kojem je DSV pokrenuo postupak povezan sa sukobom interesa ili odlučio da je bilo koji sudac u sukobu interesa. Sve odluke DSV-a za koje se navodi da su povezane sa sukobom interesa bave se neistinitom imovinskom karticom ili nepostojanjem iste. U ukupno 6 odluka (jedna odluka vijeća obuhvaća više od jednog suca), zaključeno je da je 16 sudaca prekršilo Zakon o DSV-u (članak 68. stavak 2. točka 8) i svih 16 „kažnjeno“ je ukorom. Takvi podaci upućuju na to da se sukob interesa kao dio postupaka integriteta sudačke dužnosti ne detektira niti kažnjava pa stoga ne postoji poticaj za suce da izbjegavaju sukob interesa. Čak i u slučajevima imovinskih kartica, budući da one nisu javne (samo na pismeni zahtjev), postavlja se pitanje kvalitete kontrole imovinskih kartica budući da DSV nije agencija već vijeće, što znači da su izvršne ovlasti takve institucije i istražni kapaciteti vrlo ograničeni. To nadalje upućuje na nedostatak mjera odgovornosti za suce i stvara klasu državnih službenika ili dužnosnika koji su zapravo iznad zakona i pravnih lijekova.

41


Mehanizmi provedbe

političkoj sklonosti spram kandidata. Sve postupke imenovanja, zapošljavanja i napredovanja u karijeri kontrolira glavni državni odvjetnik, što znači da mogu biti pod utjecajem političkog vodstva zemlje na temelju postupaka imenovanja za glavnog državnog odvjetnika i državnoodvjetničko vijeće.

42


U razdoblju 2005. – 2012. nema jasnih podataka o kažnjavanju sukoba interesa ili čak situacija povezanih s imovinskom karticom. Godine 2008. ured državnog odvjetnika odlučio je o samo jednom slučaju, a taj je slučaj bio povezan s nespojivošću s dužnošću državnog odvjetnika. U razdoblju 2005. - 2012. DSV je izrekao ukupno 10 stegovnih kazni državnim odvjetnicima. Takvi nalazi upućuju na to da ili nema sukoba interesa u službi državnih odvjetnika u Hrvatskoj, ili mjerodavno tijelo (DSV) nije učinkovito u detektiranju, istraživanju i kažnjavanju sukoba interesa. Podaci o presuđenim slučajevima nisu jasni i stoga se ne može vršiti javna kontrola nad radom državnih odvjetnika. Sustav imenovanja, uz velike ovlasti i diskrecijska prava Glavnog državnog odvjetnika, izrazito je otvoren političkom utjecaju i kontroli saborske većine odnosno Vlade RH što je ranije već naznačeno.

Mehanizmi provedbe

Izvor podataka: Hrvatsko državno odvjetništvo. Državnoodvjetničko vijeće. Priopćenja. [online] Dostupno na: http://www.dorh.hr/PriopcenjaDOV-a [Preuzeto 12.10.2012.].

43


6.3. Sukob interesa i javna uprava Državna uprava Zakon o sustavu državne uprave propisuje da pitanja povezana sa sukobom interesa rješava nadređeni državni službenik. Izvješća o prijavi imovine i interesa moraju se predati nadređenom službeniku. Nadređeni službenik odlučuje i o situacijama potencijalnog sukoba interesa na temelju izvješća državnog službenika. Budući da stvarni sukob interesa ili propust prijavljivanja potencijalnog ili prividnog sukoba interesa predstavljaju kršenje dužnosti prema zakonskom okviru, nadređeni službenik ovlašten je pokrenuti stegovni postupak u takvim situacijama. Pročelnik relevantnog upravnog odjela odlučuje o lakim povredama službene dužnosti. O teškim povredama dužnosti u prvom stupnju odlučuje službenički sud, a u drugom stupnju Viši službenički sud. Oba suda imenuje Vlada RH pa ih samim time i kontrolira u njihovoj praksi i tumačenju propisa. Od 2008. godine Hrvatska je uspostavila sustav povjerenika za etiku u javnoj upravi. Svako javno tijelo, odjel ili pravna osoba mora imati povjerenike za etiku. U teoriji povjerenici za etiku mogu se baviti slučajevima stvarnog sukoba interesa budući da se prijave svih vrsta nepravilnosti predaju povjereniku za etiku koji provodi administrativnu istragu temeljem prijava.71 Međutim, nema specifične ovlasti ili zaduženja ili postupka za povjerenike za etiku propisanih Zakonom i Etičkim kodeksom za postupanje sa slučajevima sukoba interesa čime se ponovno osnažuje diskrecijska uloga povjerenika za etiku bez instituta odgovornosti za postupanje što je suprotno temeljnim pretpostavkama suzbijanja korupcije. Povjerenike za etiku imenuje pročelnik tijela državne uprave, odjela ili pravne osobe i oni su za svoj rad odgovorni pročelniku tijela koje ih je imenovalo.

Mehanizmi provedbe

Lokalna/regionalna (županijska) uprava

44

Za državne službenike na općinskoj razini nema zasebnog organizacijskog ustroja koji odlučuje o slučajevima sukoba interesa. Od usvajanja Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi, u slučajevima teške povrede službene dužnosti, županijski Službenički sud odlučuje u prvom stupnju, a Viši službenički sud (isti za državnu i lokalnu upravu) odlučuje u drugom stupnju. Postupak može pokrenuti pročelnik upravnog odjela, a za pročelnike upravnog odjela postupak može pokrenuti načelnik općine ili župan. Županijske službeničke sudove imenuju županijske skupštine, a u slučaju Grada Zagreba, Gradska skupština. Prema zakonu svaki grad s više od 35.000 stanovnika može, ali ne mora, imenovati svoj Službenički sud. Županijski i/ili općinski službenički sudovi financiraju se iz svojih proračuna. Podaci koji se odnose na imovinske kartice nisu javni. Postupak u pri71 Ministarstvo uprave Republike Hrvatske. Povjerenici za etiku. [online] Dostupno na: http:// www.uprava.hr/default.aspx?id=12518 [Preuzeto 06.10.2012.].


javljivanju potencijalnog i prividnog sukoba interesa, kao i imenovanje pročelnika upravnog odjela ostavljaju organizacijsku strukturu izloženu neprimjerenom političkom utjecaju te u velikoj mjeri pod kontrolom nadređenog dužnosnika. Budući da su gradonačelnici obuhvaćeni potpuno drugim zakonom (Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti), nije jasno što će se, ako išta, dogoditi ako gradonačelnik ili načelnik ne pokrenu postupak pred županijskim službeničkim sudom. I ovom slučaju kao i svim prethodnim govorimo o prekinutom lancu zapovjedne odgovornosti odnosno o slijepoj ulici. Kao što je vidljivo iz tablica u nastavku, u općoj statistici o javnoj upravi nema razdvajanja između povrede službene dužnosti povezane sa sukobom interesa ili općenitim neprimjerenim ponašanjem. Povrede odredbi Etičkog kodeksa – Izvješće o podnesenim pritužbama za 2009., 2010. i 2011. godinu* Godina

Broj Neutemeljeno pritužbi

Odustajanje od Pokretanje Teške Lakše daljnjeg postupka povrede povrede postupka/ daljnje provjere

2009.

416

356

0

19

16

3

2010.

275

200

38

37

21

13

2011.

272

200

48

24

20

4

Izvor podataka: Ministarstvo uprave. Državna služba. [online] Izvješće o podnesenim pritužbama za 2009., 2010. i 2011. godinu [pdf] Dostupno na: URL http:// www.uprava.hr/default.aspx?id=569 [Preuzeto 15.10.2012.].

Godina

Teške povrede Broj izrečenih kazni

Prestanak državne službe

Uvjetna kazna prestanka državne službe

Novčane kazne

2009.

16

3

6

7

2010.

20

5

5

10

2011.

53

3

7

43

Izvor podataka: Ministarstvo uprave. Državna služba. [online] Izvješće o podnesenim pritužbama za 2009., 2010. i 2011. godinu [pdf] Dostupno na: URL http:// www.uprava.hr/default.aspx?id=569 [preuzeto 15.10.2012.].

Mehanizmi provedbe

Broj izrečenih kazni za ozbiljne povrede službene dužnosti – Izvješće o podnesenim pritužbama za 2009., 2010. i 2011. godinu

45


Gornje tablice pokazuju da postoji nesrazmjer između broja namještenika u javnoj upravi (na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini) i broja prijavljenih slučajeva povezanih s teškom povredom službene dužnosti za koje je pokrenut postupak i donesena odluka. Oko 260.000 osoba72 zaposleno je u državnoj, regionalnoj i općinskoj upravi što predstavlja oko 6,9% hrvatske radne snage.73 Na 260.000 zaposlenih bilo je samo 272 izvješća 2011. godine o raznim vrstama teške povrede službene dužnosti (gdje mogu biti zastupljeni slučajevi sukoba interesa, ali i općenitog neetičnog ponašanja), što predstavlja 0,1 % ukupnog broja zaposlenih. Tako niska učestalost prijavljenih pretpostavki povrede službene dužnosti nije realistična ni u kojem sustavu. Od 53 slučaja teške povrede službene dužnosti 2011. godine koji su bili poslani u daljni postupak (prema izvješćima Ministarstva uprave), samo 3 slučaja ili 5,6% prijavljenih slučajeva završilo je prestankom državne službe. Svi drugi slučajevi riješeni su novčanim kaznama i upozorenjima. Međutim, u sklopu tih brojki nije jasno da li je ikoji slučaj bio povezan sa sukobom interesa ili se radilo o nekom drugom obliku povrede službene dužnosti.

Kazneni postupci povezani sa sukobom interesa (Kazneni zakon Republike Hrvatske) Jedini članak hrvatskog Kaznenog zakona koji se izravno bavi sukobom interesa je članak 338. Članak 338.

Mehanizmi provedbe

Službena ili odgovorna osoba u tijelima državne vlasti ili jedinicama regionalne ili lokalne samouprave i uprave, koja radi pribavljanja imovinske koristi u svojoj privatnoj djelatnosti ili privatnoj djelatnosti članova svoje obitelji iskoristi položaj ili ovlast pogodovanjem u natječaju, davanju, preuzimanju ili ugovaranju poslova, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.

46

Budući da statistiku o izvješćima o kaznenim djelima i stvarnim kaznenim postupcima različitom metodologijom prikupljaju policija, državno odvjetništvo i sudovi (ne postoji integrirani sustav upravljanja slučajevima), tablice u nastavku prikazuju ukupnu statistiku koju su prikupila različita tijela pomoću različitih metodologija.

72 Dnevnik.hr (2012.) Kako je to moguće? Država zaposlila 10.533 zaposlenika za vrijeme najveće krize! [online] 23. ožujka. Dostupno na: http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/u-hrvatskoj-zaposleno-63-129-drzavnih-sluzbenika-i-namjestenika.html [Preuzeto 15.10.2012.]. 73 Državni zavod za statistiku (2012) Atkivno stanovništvo u Republici Hrvatskoj u drugom tromjesečju 2012. [online] Dostupno na: http://www.dzs.hr/Hrv_Eng/publication/2012/09-02-07_02_2012. htm [Preuzeto 15.10.2012.].


Prijavljene odrasle osobe, prema kaznenom djelu, spolu, pokušaju i vrsti odluke – Zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti, članak 338. Godina

Prijavljeno

Odbačena kaznena prijava

2009.

2

2

2010.

9

9

2011.

0

0

Izvor podataka: Državni zavod za statistiku. [online] Punoljetni počinitelji kaznenih djela, prijave, optužbe i osude u 2009., 2010. i 2011. [pdf] Dostupno na: http:// www.dzs.hr/ [Preuzeto 15.10.2012.]. Optužene punoljetne osobe prema kaznenom djelu, spolu, pokušaju i vrsti odluke – Zlouporaba obavljanja dužnosti državne vlasti, članak 338. Godina

Svi

Žene

Osuđene osobe

Dovršen kazneni postupak

Oslobađajuća presuda

Odbačena optužba

2009.

5

1

2

2

1

0

2010.

2

0

1

1

0

0

2011.

7

1

0

2

2

3

Jasno je da je u tri godine od ovog članka hrvatskog Kaznenog zakona bilo ukupno tri osude za takva djela (sukob interesa), a sve su se dogodile 2009. i 2010. godine. Takvi podaci upućuju na to da državni odvjetnici i policija nevoljko istražuju i kazneno progone takva djela te to ne može predstavljati pokazatelj razine problema povezanih sa sukobom interesa u zemlji. Kada se ovoj statistici pribroje i ranije statistike, može se zaključiti da sukoba interesa ili nema ili se on ne detektira i ne kažnjava.

Mehanizmi prevencije sukoba interesa i izgradnja kapaciteta institucija Prema članku 30. Zakona o sprječavanju sukoba interesa, Povjerenstvo je zaduženo za osiguravanje redovite izobrazbe javnih službenika i sastavljanje izvješća o njihovoj imovini. Povjerenstvo odlučuje većinom glasova svih članova Povjerenstva. U 2011. godini održano je 14 radionica u 14 različitih županija Hrvatske.74 74 Godišnje izvješće Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa Hrvatskom saboru (2012.) str.99 [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www. sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1 [Preuzeto 06.09.2012.].

Mehanizmi provedbe

Izvor podataka: Državni zavod za statistiku. [online] Punoljetni počinitelji kaznenih djela, prijave, optužbe i osude u 2009., 2010. i 2011. [pdf] Dostupno na: http:// www.dzs.hr/ [Preuzeto 15.10.2012.].

47


Kao što je ranije navedeno ova situacija bi mogla predstavljati sukob interesa i situaciju nespojivosti dužnosti sama po sebi. Ministarstvo uprave zaduženo je za izobrazbu državnih službenika. Podaci o temama koje su povezane s problemima sukoba interesa nisu dostupni u njihovom izvješću, međutim, buduće edukacije mogle bi se baviti pitanjima povezanima sa sukobom interesa. Provedene aktivnosti Akcijskog plana za provedbu Strategije razvoja ljudskih potencijala u državnoj službi u borbi protiv korupcije – 2010. i 2011. Hrvatska Vlada usvojila je Strategiju razvoja ljudskih potencijala u državnoj službi za razdoblje 2010. - 2013., u prosincu 2009. 2010. Broj sudionika

2011. Broj sudionika

Izobrazba trenera iz područja borbe protiv korupcije

38

6

Seminar “Suzbijanje korupcije – osnovni tečaj”

221

0

Seminar “Suzbijanje korupcije – napredni tečaj”

37

56

Seminari “Etički integritet dužnosnika”

240

0

0

275

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Seminar za službenike lokalne i područne (regionalne) samouprave iz područja sprječavanja korupcije

48

Izvor podataka: Ministarstvo uprave. Strategija razvoja ljudskih potencijala. [online] Izvješće za 2010. i 2011. [pdf] Dostupno na: URL http://www.uprava.hr/default. aspx?id=11827 [preuzeto 15.10.2012.].

7. Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije Saborsko Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (odlučivanje o slučajevima sukoba interesa): nog o


Godina: 2006. Državni službenik u sukobu interesa: Ivan Čehok Funkcija: Gradonačelnik Varaždina Sukob interesa: Čehok je pogodovao povezanoj osobi na način da je bio uključen u odlučivanje o utvrđivanju otkupne cijene zemljišta u gradu Varaždinu zvanog Ribnjak, u nekadašnjem vlasništvu Vesne Cesarec (supruge predsjednika HGK Varaždinske županije, Čedomila Cesarca) po dvostrukoj većoj cijeni u odnosu na druge bivše suvlasnike zemljišta.75 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika.76 77

Pokrivenost u medijima 76

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

77

Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

79

79 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2007.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2006. i 2007. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/D38313940A82911AC125788700489F87/$FI LE/Izvjesce2006.i2007.pdf [preuzeto 12.10.2012.]. 76 Kirin, A. (2006.) Ivan Čehok u sukobu interesa. Nacional.hr [online] 7. srpnja. Dostupno na: http://www.nacional.hr/clanak/26417/ivan-cehok-u-sukobu-interesa[preuzeto 12.10.2012.]. 77 Appelt, H. (2007.) Upravni sud: Ivan Čehok kriv za sukob interesa. Jutarnji list [online] 30. studenoga. Dostupno na http://www.jutarnji.hr/upravni-sud--cehok-kriv-za-sukob-interesa/233908/ [Preuzeto 12.10.2012.]. 78 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2007.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2006. i 2007. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/D38313940A82911AC125788700489F87/$FI LE/Izvjesce2006.i2007.pdf [preuzeto 12.10.2012.]. 79 Dnevnik.hr (2006.) Čačić bio u sukobu interesa, Sanader „čist“. [online] 5. prosinca. Dostupno na: http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/cacic-bio-u-sukobu-interesa-sanader-cist.html[preuzeto12.10.2012.]. 75

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Godina: 2006. Državni službenik u sukobu interesa: Radimir Čačić Funkcija: Župan Varaždinske županije i bivši Ministar za javne radove, obnovu i graditeljstvo (trenutačno potpredsjednik Vlade) Sukob interesa: Kao predsjednik Upravnog vijeća Agencije za promet nekretninama (u svom prvom mandatu u Vladi od 2000. do 2003.), Čačić je utjecao na dobivanje poslova trgovačkih društava koja su s njim interesno povezana, posredstvom tijela kojem je bio na čelu.78 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika.

49


Godina: 2006. Državni službenik u sukobu interesa: Ivan Dabo Funkcija: Gradonačelnik Novalje Sukob interesa: Iskoristio je svoj položaj gradonačelnika kako bi utjecao na odluke izvršnih vlasti Novalje te interesno pogodovao povezanim osobama Slavku Lončaru i Oliveru Kocijanu u postupku kupoprodaje zemljišta u vlasništvu Grada Novalje.80 Kazna: U odluci Povjerenstva ne navodi se koja je kazna, ako ikoja, izrečena ovom dužnosniku. Pokrivenost u medijima 81

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

82

8182

Godina: 2006./07. Državni službenik u sukobu interesa: Pavo Klarić Funkcija: Načelnik općine Gornji Bogićevci Sukob interesa: Iskoristio je svoj položaj kako bi utjecao na odluke Općinskog vijeća Općine Gornji Bogićevci, te tako omogućio prijam u radni odnos u upravno tijelo Općine vlastitoj supruzi.83 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika.

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Pokrivenost u medijima

50

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

80 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2007.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2006. i 2007. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/D38313940A82911AC125788700489F87/$FI LE/Izvjesce2006.i2007.pdf [preuzeto 12.10.2012.]. 81 Dnevnik.hr (2007.) Jerkov i Dabo are u sukobu interesa, Posavec ne. [online] 25 April. Dostupno na: http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/jerkov-i-dabo-u-sukobu-interesa-posavec-ne. html[Preuzeto 12.10.2012.]. 82 Appelt, H. (2006.) Tajna prodaje zemljišta direktorima Jadrolinije. Jutarnji list [online] 28. lipnja. Dostupno na: http://www.jutarnji.hr/tajna-prodaje-zemljista-direktorima-jadrolinije/225365/ [Preuzeto 12.10.2012.]. 83 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2007.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2006. i 2007. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/D38313940A82911AC125788700489F87/$FI LE/Izvjesce2006.i2007.pdf [preuzeto 12.10.2012.].


Godina: 2007. Državni službenik u sukobu interesa: Ivan Jakovčić Funkcija: Župan Istarske županije Sukob interesa: Koristeći položaj dužnosnika kako bi utjecao na odluke izvršne vlasti grada Poreča, Jakovčić je kupio nekretninu u vlasništvu Grada Poreča. Naime, natječaj za prodaju nekretnine proveden je 2002. godine, a kupoprodajni ugovor sklopljen, i kupoprodajna cijena za nekretninu plaćena, 21 mjesec nakon provedenog natječaja, 2004. godine. Stjecanjem navedene povlastice pogodovao je vlastitom privatnom interesu.84 Kazna: U odluci Povjerenstva ne navodi se je li ovom dužnosniku izrečena bilo kakva kazna. Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

85

85

Godina: 2009. Državni službenik u sukobu interesa: Ivica Škrpaca Funkcija: Načelnik Općine Selca Sukob interesa: Koristeći položaj dužnosnika utjecajem na odluke izvršne vlasti Općine Selca, Škrpaca je sudjelovao u postupku javne nabave u vezi sa sanacijom i uređenjem puta prema groblju u Selcima na način da je interesno pogodovao povezanoj osobi Leu Trutaniću, vijećniku u Općinskom vijeću Općine Selca.87 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika. Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

84 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2007.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2006. i 2007. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/D38313940A82911AC125788700489F87/$FI LE/Izvjesce2006.i2007.pdf [preuzeto 12.10.2012.]. 85 Jutarnji list (2006.) Povjerenstvo za sukob interesa o Primorcu, Jakovčiću i Mičiću. [online] 27. travnja. Dostupno na: http://www.jutarnji.hr/povjerenstvo-za-sukob-interesa-o-primorcu--jakovcicu-i-micicu/146897/[Preuzeto 12.10.2012.]. 86 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2009.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2008. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/ posifiles.nsf/0/5681545BC513584EC12578870048A991/$FILE/Izvjesce2008.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 87 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2010.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2009. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www. sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1[Preuzeto 12.10.2012.].

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Godina: 2008. Prema Godišnjem izvješću Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa za 2008. godinu, u tom razdoblju nije bilo slučajeva sukoba interesa.86

51


Godina: 2009. Državni službenik u sukobu interesa: Leo Trutanić Funkcija: Vijećnik u Općinskom vijeću Općine Selca Sukob interesa: Koristeći položaj obnašatelja javne dužnosti utjecajem na odluke izvršne vlasti Općine Selca, Trutanić je utjecao na postupak javne nabave u vezi sa sanacijom i uređenjem puta prema groblju u Selcima na način da je interesno pogodovao sebi i povezanoj osobi Ivanu Trutaniću.88 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika. Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

Godina: 2009. Državni službenik u sukobu interesa: Joško Mošić Funkcija: Predsjednik Općinskog vijeća Općine Selca Sukob interesa: Koristeći položaj obnašatelja javne dužnosti utjecajem na odluke izvršne vlasti Općine Selca, Mošić je utjecao na postupak javne nabave za obnovu kino dvorane u Selcima na način da je interesno pogodovao povezanoj osobi Renati Mošić (svojoj supruzi).89 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika. Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Pokrivenost u medijima

52

88 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2010.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2009. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www. sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1[Preuzeto 12.10.2012.]. 89 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2010.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2009. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www. sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1[Preuzeto 12.10.2012.].


Godina: 2009. Državni službenik u sukobu interesa: Franco Basiaco Funkcija: Bivši predsjednik Gradskog vijeća Grada Buja Sukob interesa: U postupku provedbe javnog natječaja za prodaju poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu Republike Hrvatske, sudjelovao je kao član tijela javne vlasti (Gradskog vijeća Grada Buja), koje je donijelo odluku o izboru najpovoljnijeg ponuđača, i kao jedan od ponuđača u navedenom javnom natječaju.90 Kazna: Povjerenstvo smatra da za utvrđeni sukob interesa nije potrebno izreći nikakvu sankciju. Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

92

92

90 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2010.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2009. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www. sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1[Preuzeto 12.10.2012.]. 91 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2010.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2009. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www. sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1[Preuzeto 12.10.2012.]. 92 Slobodna Dalmacija (2009.) Načelnica se prihavila za POS: Nisam u sukobu interesa, iako sam u Povjerenstvu. [online] 26. studenoga. Dostupno na: http://www.slobodnadalmacija.hr/Split%C5%BEupanija/tabid/76/articleType/ArticleView/articleId/80634/Default.aspx[Preuzeto12.10.2012.].

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Godina: 2009. Državni službenik u sukobu interesa: Tonka Ivčević Funkcija: Gradonačelnica Grada Komiže Sukob interesa: Iskoristila je svoj položaj gradonačelnice kako bi utjecala na odluke izvršne vlasti sudjelovanjem u odlučivanju o stjecanju prava na kupnju stanova iz Programa društveno poticane stanogradnje u području Grada Komiže, kao i da bi ostvarila osobni probitak budući da se i sama prijavila za taj program.91 Kazna: Objavljivanje odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika.

53


Godina: 2010. Državni službenik u sukobu interesa: Mladen Juranić Funkcija: Općinski načelnik Općine Punat Sukob interesa: Juranić je iskoristio svoj položaj dužnosnika kao predsjednik Turističke zajednice Općine Punat kako bi utjecao na zapošljavanje vlastite kćeri u tom istom uredu.93 Kazna: U odluci Povjerenstva ne navodi se je li ovom dužnosniku izrečena ikakva kazna. Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

Godina: 2010. Državni službenik u sukobu interesa: Ivica Škrpaca Funkcija: Općinski načelnik Općine Selca Sukob interesa: Bez provedbe postupka javne nabave, Škrpaca je sklopio ugovor s trgovačkim društvom „Županijske ceste Split“ d.o.o. za asfaltiranje ceste u Sumartinu, čija je vrijednost 403.000,00 kn.94 Kazna: Obustava isplate dijela mjesečne neto plaće u visini 10.000,00 kn; objava odluke. Povjerenstva o trošku dužnosnika. Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Pokrivenost u medijima

54

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2011.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2010. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FE163EC750F0FFE9C12578870048BAB6/$FILE/izvjesce2010.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 94 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2011.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2010. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/ posifiles.nsf/0/FE163EC750F0FFE9C12578870048BAB6/$FILE/izvjesce2010.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 93


Godina: 2010. Državni službenik u sukobu interesa: Tulio Demetlika Funkcija: Gradonačelnik Grada Labina Sukob interesa: Demetlika je pogodovao svom službenom vozaču prilikom rješavanja njegovog stambenog pitanja.95 96 Kazna: Objava odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika. Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

96

Godina: 2010. Državni službenik u sukobu interesa: Ivan Remenar Funkcija: Općinski načelnik Općine Rugvica Remenar se upustio u izmjenu plana prostornog uređenja Općine nakon što se obvezao poduprijeti Ikeu u izgradnji trgovačkog centra u Općini Rugvica.97 Kazna: Obustava isplate dijela neto mjesečne plaće u visini od 10.000,00 kn; objava odluke. Povjerenstva o trošku dužnosnika.98 99

98

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

99

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2011.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2010. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/ posifiles.nsf/0/FE163EC750F0FFE9C12578870048BAB6/$FILE/izvjesce2010.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 96 iPress (2010.) Demetlika o sukobu interesa: A zašto bih dao ostavku? [online] (listopad, 2010.) Dostupno na: http://ipress.hr/gradovi-i-opcine/labin/demetlika-o-sukobu-interesa-a-zasto-bih-dao-ostavku-10182.html[Preuzeto 12.10.2012.]. 97 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2011.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2010. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FE163EC750F0FFE9C12578870048BAB6/$FILE/izvjesce2010.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 98 Tportal (2010.) Ikea se čudi kažnjavanju načelnika. [online] 21. listopada. Dostupno na: http://www. tportal.hr/biznis/gospodarstvo/92342/Ikea-se-cudi-kaznjavanju-nacelnika.html[Preuzeto12.10.2012.]. 99 Tportal (2010.) Ikea se čudi kažnjavanju načelnika. [online] 21. listopada. Dostupno na: http://www. tportal.hr/biznis/gospodarstvo/92342/Ikea-se-cudi-kaznjavanju-nacelnika.html[Preuzeto12.10.2012.]. 95

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Pokrivenost u medijima

55


Godina: 2011. Državni službenik u sukobu interesa: Andrija Juzbašić Funkcija: Općinski načelnik Općine Bošnjaci Sukob interesa: Općinsko vijeće Općine Bošnjaci imenovalo je 7 članova Povjerenstva za prodaju poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu RH na području Općine Bošnjaci. Juzbašić je iskoristio svoj položaj kako bi utjecao na odluku Povjerenstva na način je njegova 20-godišnja kćer pobijedila na natječaju i kupila zemljište.100 Kazna: Objava odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika. 101102

Pokrivenost u medijima 101

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

102

Godina: 2011. Državni službenik u sukobu interesa: Željko Kerum Funkcija: Gradonačelnik Grada Splita Sukob interesa: Kerum je iskoristio svoj položaj gradonačelnika tako da je planirao za Grad Split sklopiti ugovor s trgovačkim društvom koje je u njegovom vlasništvu.103 Kazna: Opomena. 104105 Pokrivenost u medijima

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

104

56

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

105

100 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 101 Poslovni savjetnik.com (2010.) Opomena državnom tajniku u Ministarstvu gospodarstva, rada i poduzetništva zbog sukoba interesa. [online] 15. prosinca. Dostupno na: http://www. poslovni-savjetnik.com/karijera/opomena-drzavnom-tajniku-u-ministarstvu-gospodarstva-radai-poduzetnistva-zbog-sukoba-inter[Preuzeto 12.10.2012.]. 102 Glas Slavonije (2012.) Neka Državno odvjetništvo pročešlja kanalizaciju i kupnju kuće. [online] 23. listopada. Dostupno na: http://www.glas-slavonije.hr/179666/4/Neka-Drzavno-odvjetnistvo---proceslja-kanalizaciju-i-kupnju-kuce[Preuzeto 12.10.2012.]. 103 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 104 HRT (2011.) Kerumu opomena Sabora. [online] 2. veljače. Dostupno na: http://www.hrt.hr/ index.php?id=48&tx_comments_pi1%5Bpage%5D=6&tx_ttnews%5Btt_news%5D=103664&c Hash=205f3ba091[Preuzeto 12.10.2012.]. 105 Dnevnik.hr (2011.) Razumije li Kerum sukob interesa? [online] 2. veljače. Dostupno na: http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/naravno-da-iza-fani-stoji-moj-kapital-ali-tu-nema-sukoba-interesa.html [Preuzeto 12.10.2012.].


Godina: 2011. Državni službenik u sukobu interesa: Dražen Barišić Funkcija: Gradonačelnik Grada Velika Gorica Sukob interesa: Tijekom svog obnašanja javne dužnosti kao gradonačelnik, Barišić nije prenio svoja upravljačka prava na temelju udjela u trgovačkom društvu na drugu osobu. 106 Kazna: Opomena . 107 Pokrivenost u medijima

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

107

Godina: 2011. Državni službenik u sukobu interesa: Željko Kerum Funkcija: Gradonačelnik Grada Splita Kerum nije ispunio svoju obvezu odgovaranja na zahtjev za pojašnjenjem koji je uputilo Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa.108 Kazna: Obustava isplate dijela neto mjesečne plaće u visini od 10.000,00 kn. 109110

109

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

110

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 107 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/ 106

IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 109 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/ 108

IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. PortalOko.hr (2011) Kerum za sukob interesa dobio ‘packu po prstima’. [online] 2. ožujka. Dostupno na: http://www.portaloko.hr/clanak/kerum-za-sukob-interesa-dobio-packu-po-prstima/0/9215/[Preuzeto 12.10.2012.]. 110

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Pokrivenost u medijima

57


Godina: 2011. Državni službenik u sukobu interesa: Željko Kerum Funkcija: Gradonačelnik Grada Splita Sukob interesa: Kerum nije se očitovao na poziv Povjerenstva o navodima u novinskim napisima, koji se odnose na najavu poduzetnika Igora Sapunara, Kerumovog nećaka, gradnje poslovno-trgovačkog centra Koteks Dujmovača (Keri) na Kili te s time povezanih pitanja eventualne promjene namjene zemljišta, kao i o namjeri Fani Horvat, Kerumove nevjenčane supruge, da izgradi ugostiteljski objekt u park-šumi Marijan.111 Kazna: Obustava isplate dijela neto mjesečne plaće u iznosu od 20.000,00 kn; Objava odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika. 112113 Pokrivenost u medijima

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

112

58

Naknadno medijsko praćenje

Naknadno praćenje državnog odvjetnika

113

Prema izvješćima Povjerenstva, postoje situacije u kojima je Povjerenstvo prijavilo slučajeve pravosuđu radi daljnje istrage, međutim kako je vidljivo iz gornje tablice ne postoji ni jedan slučaj u kojem je državni odvjetnik pokrenuo istragu na temelju izvješća povjerenstva. Od 342 odluke koje su se mogle pronaći u izvješćima Povjerenstva od 2006. godine, samo 19 ili 5,55 % odluka povezano je s odlučivanjem o sukobu interesa. Svi drugi slučajevi odnose se na povredu procedure s imovinskim karticama (većina slučajeva) ili nespojivost službi. Četiri odluke povezane sa stvarnim sukobom interesa ili 1,16% svih odlučenih slučajeva, uključivale su novčanu kaznu za neprimjereno ponašanje, od kojih se u 3 odluke radilo o iznosu do 10.000 kuna (oko 1.500 eura) te u jednoj odluci o iznosu do 20.000 kuna (oko 2.660 eura). Tri od četiri novčane kazne za pitanja povezana sa sukobom interesa odnose se na Željka Keruma, Gradonačelnika Grada Splita. On je ukupno je novčano kažnjen s oko 4.000 eura, što u odnosu na njegovu imovinu vrijednosti od oko 52 milijuna eura 114 predstavlja manje od simbolične odluke Povjerenstva. 111 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. 112 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2012.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2011. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http:// www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995FF3C1257A140036F5D3/$FILE/

IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 12.10.2012.]. PortalOko.hr (2011) Kerum za sukob interesa dobio ‘packu po prstima’. [online] 2. ožujka. Dostupno na: http://www.portaloko.hr/clanak/kerum-za-sukob-interesa-dobio-packu-po-prstima/0/9215/[Preuzeto 12.10.2012.]. 114 Nacional (2007.) 50 najbogatijih Hrvata. [online] 24. travnja. Dostupno na: http://www.nacional.hr/clanak/33748/50-najbogatijih-hrvata [Preuzeto 12.10.2012.]. 113


Sankcije za sukob interesa koje je izreklo povjerenstvo od 2005. godine: 115116117

Izrečena sankcija

Ukupni broj

Objava odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika115

9

Obustava isplate dijela neto mjesečne plaće u iznosu od 10.000,00 kn116

3

Obustava isplate dijela neto mjesečne plaće u iznosu od 20.000,00 kn

1

Opomena

2

„Povjerenstvo smatra da za utvrđeni sukob interesa nije potrebno izreći ikakve sankcije“

1

U odluci Povjerenstva nije navedeno je li dužnosniku izrečena ikakva sankcija

3

117

Pravosudna i ostale grane vlasti Kako pokazuje ovo istraživanje, stanje nije ništa bolje ni u pravosuđu, budući da nijedan slučaj sukoba interesa sudaca ili državnih odvjetnika nije zabilježen u javnim izvješćima. Izvješća Ministarstva uprave o primijenjenim sankcijama zamaskirala su sankcije povezane sa sukobom interesa cjelokupnom statistikom stegovnih mjera primijenjenih u prijavljenim slučajevima. Činjenica da je samo 0,1% namještenika javne uprave bilo prijavljeno zbog nedoličnog ponašanja u 2011. godini, zajedno s nalazima da nije bilo prijava sukoba interesa među sucima i 115 Članak 45; Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br.: 26/2011. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html[Preuzeto 10.10.2012.]. 116 Članak 44; Zakon o sprječavanjusukoba interesa. Narodne novine br.: 26/2011. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html[Preuzeto 10.10.2012]. 117 Članak 44; Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br.: 26/2011. Dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html [Preuzeto 10.10.2012.]. 118 Slučaj Franca Basiaca (bivšeg predjednika Gradskog vijeća Grada Buja); Vidi: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2010.) Godišnje izvješće Hrvatskom saboru za 2009. [pdf] Zagreb: Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/ws.nsf/wi?OpenForm&1[Preuzeto 12.10.2012.]. 119 Ivan Dabo, Ivan Jakovčić i Mladen Juranić.

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Ni u Godišnjim izvješćima koja je objavilo Povjerenstvo, ni u objavljenim odlukama nije jasno na temelju čega Povjerenstvo odlučuje “da na temelju utvrđenog sukoba interesa nije potrebno izreći ikakvu sankciju.”118 Nadalje, za 3 slučaja utvrđenih sukoba interesa119 u odlukama Povjerenstva ne navodi se kakva je sankcija izrečena tim dužnosnicima, ili je li uopće izrečena kakva sankcija. Ako tome dodamo 9 sankcija Objave odluke Povjerenstva o trošku dužnosnika i 2 sankcije opomene, logičan je zaključak da se u Hrvatskoj sukobi interesa isplate. Nijedan od tih dužnosnika nije pretrpio sankcije koje su u skladu s probitkom koji su ostvarili ili mogli ostvariti nalazeći se u sukobu interesa, a odluke i akti tijela javne vlasti pod utjecajem sukoba interesa ostali su, kao i probitak koji su na taj način ostvarili.

59


državnim odvjetnicima u posljednje tri godine, upućuje na to da ili u hrvatskom upravnom i pravosudnom sustavu nema sukoba interesa ili da uspostavljeni zakonski i institucionalni okvir nije sposoban detektirati i rješavati taj problem.

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Medijska pokrivenost i naknadno praćenje slučajeva povezanih s Povjerenstvom

60

Tek je nekoliko članaka bilo objavljeno koji su konkretno opisivali koji je zapravo bio sukob interesa u pojedinačnim slučajevima kojima se bavilo Povjerenstvo. Primjerice, u slučaju Ivana Dabe (vidi prethodnu tablicu), nekoliko je članaka bilo objavljeno o razumnoj sumnji da je Ivan Dabo u sukobu interesa prije nego što je Povjerenstvo pokrenulo postupak.120 U slučaju Ivana Čehoka (vidi prethodnu tablicu), mediji su počeli pisati o njegovom sukobu interesa tek nakon što je Povjerenstvo donijelo konačnu odluku.121 Željko Kerum i njegov sukob interesa, budući da je on istovremeno bio gradonačelnik Splita i privatni poduzetnik, privukli su najviše pozornosti u medijima. Međutim, cijeli je slučaj bio sveden na činjenicu da Željko Kerum ne razumije što zapravo znači sukob interesa i obrađen vrlo senzacionalistički.122 Kada su izvještavali o Ivanu Remenaru i njegovom sukobu interesa, mediji su predstavili situaciju kao da je Remenar zapravo činio pravu stvar time što je preskočio formalne procedure u mijenjanju plana prostornog uređenja svoje Općine „zato što je uložio veliki trud da olakša dugo iščekivani i željeni dolazak maloprodajnog lanca Ikea u Hrvatsku“.123 U ovom slučaju, Povjerenstvo je bilo „negativac“, što jasno pokazuje nedostatak razumijevanja sukoba interesa u hrvatskim medijima i društvu općenito. Štoviše, u većini slučajeva javni dužnosnik za kojeg je otkriveno da se nalazi u sukobu interesa kao takav uopće nije bio zanimljiva vijest. U 12 od 19 slučajeva u kojima je donesena odluka mediji su izvijestili o odluci Povjerenstva, a u samo 7 slučajeva mediji su pratili što se dogodilo nakon odluke Povjerenstva te jesu li provedene sankcije. Tri od tih odluka odnosile su se na jednu osobu (Željka Keruma, gradonačelnika Grada Splita), a sve su te osobe i dalje ostale na svojim javnim funkcijama.124 Stoga ne postoji re120 Appelt, H. (2006.) Tajna prodaje zemljišta direktorima Jadrolinije. Jutarnji list [online] 28. lipnja. Dostupno na: http://www.jutarnji.hr/tajna-prodaje-zemljista-direktorima-jadrolinije/225365/ [Preuzeto 12.10.2012.]. 121 Kirin, A. (2006.) Ivan Čehok u sukobu interesa. Nacional.hr [online] 7. srpnja. Dostupno na: http://www.nacional.hr/clanak/26417/ivan-cehok-u-sukobu-interesa[Preuzeto 12.10.2012.]; Appelt, H. (2007.) Upravni sud: Čehok kriv za sukob interesa. Jutarnji list [online] 30. studenoga. Dostupno na: http://www.jutarnji.hr/upravni-sud--cehok-kriv-za-sukob-interesa/233908/[Preuzeto 12.10.2012.]. 122 Dnevnik.hr (2011.) Razumije li Kerum sukob interesa? [online] 2. veljače. Dostupno na: http://dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/naravno-da-iza-fani-stoji-moj-kapital-ali-tu-nema-sukoba-interesa.html[Preuzeto 12.10.2012.]. 123 Index.hr (2010.) Sukob interesa?! Kaznili ga s 10.000 kuna jer pokušava dovesti Ikea centar u Hrvatsku [online] 21. listopada. Dostupno na: http://www.index.hr/vijesti/clanak/sukob-interesakaznili-ga-s-10000-kuna-jer-pokusava-dovesti-ikea-centar-u-hrvatsku/519168.aspx[Preuzeto 12.10.2012.]. 124 Medijska pokrivenost.


levantna javna rasprava o sukobu interesa u Hrvatskoj. Mediji vrlo često ne znaju izvještavati o toj temi, što rezultira selektivnim, senzacionalističkim i pristranim načinom obavještavanja hrvatskih građana o zlouporabi moći i položaja javnih dužnosnika. Činjenica da državni odvjetnik nije popratio nijednu odluku Povjerenstva nikada se nije spominjala u medijskim napisima ili daljnjem praćenju slučajeva.

Za bolje razumijevanje slabosti sustava, slučajevi kojima se Povjerenstvo nije bavilo ili u slučaju pravosuđa, Državno sudbeno vijeće ili Državnoodvjetničko vijeće, mogli bi nam više reći o samom sustavu od procesuiranih slučajeva. U svibnju 2011. godine Partnerstvo za društveni razvoj poslalo je rezultate procjene sukoba interesa četiriju ministarstava i pet gradova u Republici Hrvatskoj Povjerenstvu kako bi se pokrenuo službeni postupak na temelju nalaza. Izvješće je jasno uputilo na to da se za četiri ministra (bivši ministar unutarnjih poslova Tomislav Karamarko, bivši ministar zdravstva Darko Milinović, bivši ministar prometa Božidar Kalmeta i bivši ministar financija Ivan Šuker) može osnovano sumnjati da su u potencijalnom ili stvarnom sukobu interesa. Na općinskoj razini, za gradonačelnika Grada Zagreba Milana Bandića također je otkriveno da se nalazi u situaciji stvarnog sukoba interesa. Budući da Povjerenstvo nije ništa poduzelo, a i relevantni nacionalni mediji nisu obradili tu temu, PSD (Partnerstvo za društveni razvoj) pokrenulo je veliku kampanju putem alternativnih medija i društvenih mreža (Facebook i YouTube) uz pomoć Denisa Latina i novinara ukinute Latinice tijekom koje je više od 63.000 ljudi vidjelo snimljeni video materijal o našim nalazima koji su se u ovom slučaju fokusirali na situaciju bivšeg ministra unutarnjih poslova, Tomislava Karamarka.125 Istraživanjem je utvrđeno da ministar Tomislav Karamarko nema objašnjenja za svoj odnos s 5 trgovačkih društava u kojima je bio suvlasnik i koja su često pobjeđivala na natječajima povezanima s pitanjima sigurnosti u javnim poduzećima i Ministarstvu unutarnjih poslova u kojem je on bio ministar. Svih tih 5 trgovačkih društava imalo je sumnjive ugovore s javnim poduzećima i ugovore za javnu nabavu s državnim tijelima koja su bila pod istragom zbog kaznenih djela povezanih s korupcijom tijekom mandata Tomislava Karamarka kao ministra unutarnjih poslova. Istraživanje je pokazalo i da je ministar Karamarko bio potpredsjednik košarkaškog kluba Zagreb, kojeg financiraju trgovačka društva koja su pod istragom zbog korupcije tijekom njegovog mandata. Takvo alternativno distribuiranje informacija koje je proveo PSD rezultiralo je obradom slučaja na nacionalnoj televiziji i raznim internetskim portalima. Kada je bilo rečeno da je Povjerenstvo bilo upoznato sa slučajem, Povjerenstvo je obavijestilo PSD i javnost da nikada nisu zaprimili konkretnu pritužbu u vezi sa slučajem mi125

Snimke priloga i cijele emisije dostupne na YouTube i u udruzi Partnerstvo za društveni razvoj.

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Relevantnost pristupanja EU i reforme zakonskog i institucionalnog okvira za suzbijanje sukoba interesa

61


nistra Karamarka, ali da na temelju informacija u medijima mogu reći da nema nezakonitosti u takvom ponašanju Tomislava Karamarka.126 Na temelju izjave Povjerenstva, PSD je podnio službenu pritužbu u slučaju bivšeg ministra Tomislava Karamarka dana 1. rujna 2011. Dana 13. rujna 2011. Povjerenstvo je poslalo pismo s objašnjenjem da će se slučaj Tomislava Karamarka rješavati sukladno Zakonu o sprječavanju sukoba interesa (NN 26/11).127 Do današnjeg dana, više od godinu dana nakon podnesene prijave, Povjerenstvo nije izdalo službenu odluku o tom slučaju, a kako smo rekli s obzirom na promjene nastale u Povjerenstvu najvjerojatnije nikad niti neće. U pravosuđu su dva slučaja privukla pozornost medija.

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Godine 2009./2010. sutkinja Vesna Žužić bila je optužena za sukob interesa zbog presude u slučaju u kojem je stranka bila poduzeće Poljoprivredna stanica d.o.o. Njezin suprug, jedan od hrvatskih tajkuna Željko Žužić, bio je član upravnog odbora dotičnog poduzeća. Nakon što su mediji razotkrili slučaj, Državno sudbeno vijeće izdalo je odluku da sutkinja Žužić nije u sukobu interesa. Međutim, zanimljivo je da je u tom konkretnom slučaju bilo prisutno 9 od 11 članova na sjednici Državnog sudbenog vijeća. Pet od 9 članova DSV-a glasovalo je da je sutkinja Žužić u sukobu interesa, a 4 protiv. Međutim, za 2 člana koja nisu bila prisutna računalo se kao da su glasovali njoj u prilog128 i time je bila oslobođena bilo kakve odgovornosti u tom slučaju.

62

U drugom slučaju, predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske Branko Hrvatin, u rujnu 2010. dogovorio je da 250 sudaca bude prisutno na konzultacijama s osiguravajućim kućama o pitanjima povezanima s plaćanjem nematerijalne odštete u luksuznom priobalnom gradu Opatiji.129 Večera, smještaj i honorari za suce koji su imali predavanja na događaju tijekom dva dana koštali su oko 300.000 eura, a cjelokupni iznos platila su hrvatska osiguravajuća društva. Ovdje je glavni problem bio da Vrhovni sud regulira službene izračune za nematerijalne odštete za osiguravajuća društva kojima je u interesu smanjiti troškove za nematerijalne odštete u svom poslovanju. Iako je slučaj bio vrlo dobro obrađen u najvažnijim medijima u Hrvatskoj, DSV nikada nije djelovao na temelju tih informacija. Valja spomenuti da Opća sjednica Vrhovnog suda imenuje članove DSV-a i da ne poPovjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, pismo Partnerstvu za društveni razvoj, Ur. broj: 711-I-193-01-R/11 od 3. kolovoza 2011. 127 Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, pismo Partnerstvu za društveni razovj, Ur. broj: 711-I-203-01-R/11. 128 Jutarnji.hr (2012.) Suci zaštitili Vesnu Žužić iako je sudila svom mužu!?[online] 28. siječnja. Dostupno na: http://www.jutarnji.hr/template/article/article-print.jsp?id=520603[Preuzeto 12.10.2012.]. 129 Vecernji.hr (2012.) Predsjednik Vrhovnog suda i 250 sudaca u sukobu interesa. [online] 9. rujna. http://www.vecernji.hr/vijesti/predsjednik-vrhovnog-suda-250-sudaca-sukobu-interesaclanak-452015[Preuzeto 12.10.2012.]. 126


stoji druga kontrola rada DSV-a te je samim tim i nesporan utjecaj Vrhovnog suda na rad DSV-a. Takvi slučajevi samo ilustriraju koliko malo sukob interesa razumije sustav koji bi ga trebao sprječavati ili suzbijati i kako je lako izbjeći ikakve sankcije, čak i u slučajevima koji bez sumnje predstavljaju sukob interesa. Takve slabosti sustava rezultirale su nizom negativnih trendova povezanih s borbom protiv korupcije u Hrvatskoj, kao i kada je riječ o javnoj percepciji korupcije i procesa pristupanja EU. Kao što pokazuje tablica u nastavku, napredak Hrvatske u borbi protiv korupcije vrlo je ograničen. Hrvatska dijeli indeks 4, potpuno jednako kao i Makedonija i vrlo blizu Srbije i Bosne i Hercegovine. Budući da su te države u različitim fazama pristupanja EU, učinak pristupanja na rezultate tih država nije vidljiv u ovakvim pokazateljima.

Izvor podataka: Freedom House

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Ocjene korupcije Freedom House-a za razdoblje 2003. - 2012. (0 je najbolja, a 7 najgora) (Zemlje Balkana – OCJENE KORUPCIJE)

63


Svjetska banka: Svjetski pokazatelji upravljanja – Kontrola korupcije

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Izvor podataka: Svjetska banka Tablica sa Svjetskim pokazateljima upravljanja pokazuje da postoji značajno poboljšanje u kontroli korupcije u Hrvatskoj od 2008., međutim ukupni trendovi pokazuju da je stanje kada je riječ o kontroli korupcije bilo bolje 2003./2004. nego što je danas. Sveukupna potpora građana ulasku u Europsku uniju smanjila se s više od 75% 2001. godine (Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju) na 57% 2011.130 Jedna od glavnih stvari koje hrvatska javnost očekuje od pristupanja Uniji je pravna država, budući da javnost doživljava nacionalnu političku elitu kao nesposobnu i nespremnu da se bavi ovim problemom u nacionalnoj politici. Tablica u nastavku pokazuje da je TI-ov Indeks percepcije za Hrvatsku u stagnaciji od 2007., a ujedno je i daleko ispod prosjeka EU-a. Takav indeks jasno upućuje na nezadovoljstvo hrvatske javnosti učinkom protukorupcijskih mjera u Hrvatskoj.

64 130 Landripet, I. (2012.) Struktura temeljnih odrednica odnosa hrvatskih građana premna članstvu Republike Hrvatske u Europskoj uniji, doktorski rad. Zagreb: Filozofski fakultet. [pdf] Dostupno na: http://bib.irb.hr/datoteka/580888.Ivan_Landripet_-_Disertacija.pdf[Preuzeto 12.10.2012.].


TI Indeks percepcije korupcije 2007. - 2011. (Usporedba Indeksa percepcije korupcije za Hrvatsku i za EU-27)

Navedeni pokazatelji jasno pokazuju da napredak zemalja ne odgovara ciljevima reformi, a to je slučaj i s Hrvatskom, gdje su ciljevi pristupanja EU bili imati funkcionalnu demokraciju koja može rješavati probleme korupcije na svim razinama. Istovremeno, izvješća o napretku Europske komisije svake godine od početka pregovora s Hrvatskom (2005.) navode da se “sukob interesa ne razumije na svim razinama.“131 To u određenoj mjeri opisuje dosadašnji učinak proširenja EU-a na program borbe protiv korupcije u zemljama koje pristupaju Uniji. Borba protiv korupcije bila je jedan od uvjeta za pregovore za Republiku hrvatsku od početka, a ipak Hrvatska je završila pregovore, a većina sistemskih problema povezanih s korupcijom još uvijek postoji. EU je uložio značajne resurse u pomoć Hrvatskoj u njenim nastojanjima da suzbije korupciju. Gotovo 1/3 ukupnih ugovorenih pretpristupnih sredstava za Hrvatsku (oko 110 milijuna eura) u razdoblju 2007. - 2011. odnosila se na jačanje administrativnih kapaciteta zemlje132, što je izravno povezano s administrativnim reformama i borbom protiv korupcije. Ostatak regije ima sličan reciprocitet u ugo131 Partnerstvo za društveni razvoj (2011.) BACCI Balkanska antikorupcijska inicijativa u Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini i Republici Srbiji. Zagreb: Partnerstvo za društveni razvoj, str.9. 132 Vlada Republike Hrvatske. Financijsko izvješće. [online] Dostupno na: www.vlada.hr/hr/content/download/220981/3245600/.../44.-28.3.pdf[Preuzeto 09.09.2012.]

Studije slučaja i utjecaj zakonskog i institucionalnog okvira na sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa i korupcije

Izvor podataka: Transparency International

65


varanju sredstava EU-a, budući da je borba protiv korupcije glavna tema u svim zemljama regije.133 Stagnacija ili čak i „recesija“ kada je riječ o borbi protiv korupcije trebale bi biti prvo upozorenje svim dionicima u toj borbi da nešto u pristupu i načinu rješavanja problema korupcije treba mijenjati.

8. Zaključak

Zaključak

Jasno je da su sve promjene u pravnom i institucionalnom okviru u Hrvatskoj bile povezane s međunarodnim političkim planovima. Kako se navodi u izvješću za 2011. Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, tablica Europske komisije za praćenje Poglavlja 23 važan je dio u usmjeravanju rada Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa.134 Od početka pregovora s EU 2005. godine, bilo je 63 intervencije (usvajanja i mijenjanja zakona) u relevantnom zakonskom okviru te je uspostavljeno više od desetak organizacijskih struktura za provedbu nove legislative. Međutim, i dalje ostaje cjelokupni problem nedostatnog odgovora na sukob interesa i korupciju. Zakon o sprječavanju sukoba interesa, kao i drugi zakoni kako je već ranije navedeno, usmjereni su na druga pitanja kao što je imovina, a ne sukob interesa kao takav. Nedostatan institucionalni okvir bez mehanizma odgovornosti i alata za praćenje nije sposoban baviti se složenošću problema sukoba interesa. Postupci imenovanja, kao i mjere odgovornosti u relevantnom institucionalnom okviru osjetljivi su na politički utjecaj i uvelike ovise o političkoj pripadnosti kandidata (osoblja), što utječe na ukupan rad sustava. Mediji, a pogotovo civilno društvo koje se bavi predmetnim pitanjima, prije su dio problema nego rješenja, naime jednako kao i političari, i predstavnici civilnog društva i medija uživaju blagodati sukoba interesa kada se nađu u poziciji moći, te se cjelokupna agenda civilnog društva svela na osiguranje pristupa moći a ne na reforme koje su nužne za nepristrano i odgovorno djelovanje sustava.

66

Proces pristupanja EU zapravo je vodio proces promjena zakonskog i institucionalnog okvira, međutim promjena koja je vidljiva u svim aspektima ne znači nužno reformu. Nedostatak političke volje za reformiranje i djelotvorno rješavanje problema povezanih sa sukobom interesa kojeg potiču „zarobljeni“ mediji i civilno društvo, ograničilo je ovlasti institucija Europske unije da pomaže u reformama u Hrvatskoj. Iako je uvođenje Poglavlja 23 u pregovore promijenilo dinamiku pregovora, ono nije ispunilo očekivanja kako EU tako ni hrvatskih građana dugoročno Ova je tema bila razrađena tijekom ocjenjivanja projekta BACCI u Zagrebu, u svibnju 2011. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa (2011.) Godišnje izvješće.[pdf] Zagreb: Hrvatski sabor. Dostupno na: http://www.sukobinteresa.hr/posi/posifiles.nsf/0/FD14CEDF7A995F F3C1257A140036F5D3/$FILE/IZVJEŠĆE%20Povjerenstva%20za%202011%20%20godinu.pdf [Preuzeto 06.09.2012.]. 133 134


gledajući. Takvi su rezultati potkopali potporu hrvatskih građana pristupanju EU i doveli do stanja u kojem je odluka o zatvaranju pregovora politička, a ne tehnička i temeljena na stvarnoj spremnosti zemlje da se učinkovito bori protiv korupcije i provodi pravnu stečevinu EU. Iako se u izvješćima o napretku Europske Komisije za Hrvatsku stalno spominje da se sukob interesa ne razumije na svim razinama, i iako se navedeno nije promijenilo u posljednjih dvije godine, RH je dovršila pregovore. Stoga, jednako se iz rezultata istraživanja i istih brojki može zaključiti i da se sukob interesa razumije od strane odgovornih osoba, ali se namjerno ostavlja izvan regulatornog okvira kako se takve situacije ne bi kažnjavale. Očekivati sprječavanje sukoba interesa od onih koji uživaju sve individualne blagodati sukoba interesa bez sankcija je jednako očekivanjima da će se kriminalu skloni građani sami kažnjavati bez potrebe za pravosudnim sustavom.

Važno Po završetku istraživanja Ustavni sud RH je odlučivao 7.11.2012. o ustavnosti određenih dijelova Zakona o sprječavanju sukoba interesa (NN 26/11, 12/12). Prema odluci Ustavnog suda, intervenirano je u 11 članaka: 8.13; 8.14; 26.3; 27; 30.1; 39.5; 45.3; 46; 47; 53.1; 53.2; 55.2; 55.4.

Proglašavajući gore navedene članke Zakona o sprječavanju sukoba interesa neustavnim cjelokupan efekt posljednjih promjena u Zakonu je poništen. Prethodno slab zakon postao je potpuno neučinkovit.

Zaključak

Sud je ukinuo je odredbe Zakona o sprječavanju sukoba interesa koje su se ticale mogućnosti administrativnih provjera izvješća o imovini dužnosnika kao i mogućnosti da Povjerenstvo „pozove dužnosnika da podnese ostavku“ odnosno „preporuči tijelu javne vlasti da razriješi dužnosnika“. Ustavni sud je na ovaj način srušio i minimalne instrumente provjere Zakona, te je samim tim do daljnjeg sukob interesa na najvišoj razini (dužnosnici i visoka razina administrativne uprave) potpuno bez regulative i bez bilo kakvih sankcija, a čemu u prilog govore i posljednji slučajevi poput slučaja ministra poljoprivrede.

67


BiljeĹĄke

Sukob interesa i nespojivost dužnosti u Republici Hrvatskoj  

Autor: Munir Podumljak Istraživanje proveli: Ana Hećimović, Lea Šušić, Sandra Gajić, Munir Podumljak Recenzije: Laura Stefan Godina izdanja:...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you