Page 1

DOBRO Upravljanje i sukob interesa zašto mito nije najveći problem?

PARTNERSTVO ZA DRUŠTVENI RAZVOJ


AUTOR: Munir Podumljak AUTORI PRILOGA: Vedran Gvožđak, Ivica Kruhoberec, Damir Kundić, Aleksandra Ličanin, Ante Milković, Mak Jovanović, Ana Profeta, Adrian Savin, Zdravko Strižić NASLOV: Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem? PUBLIKACIJA PROJEKTA: Odgovor civilnog društva na korupciju, CARDS 2003/2004, Dobro upravljanje i vladavina prava ISTRAŽIVAČKI TIM: Azra Berbić, Ani Bubić, Mirjana Duduković, Dunja Dujić, Sandra Gajić, Milana Gašparović, Sanja Gavrić, Jasna Grbačić, Mirjana Herceg, Milica Jovanović, Andreja Juričević, Marina Kolar, Silvija Kolar – Fodor, Mirjana Kučer, Jasna Lenuzzi, Ružica Mandić, Maja Maria Mateljan, Zoja Mentus, Kristina Mlinarić, Ljuba Rupčić, Branislava Stojilović, Nina Šerman, Elizabeta Švaljek, Violeta Vukobratović, Robert Valkaj, Zoran Zubović, Sadika Zvirkić OBRADA PODATAKA: Sandra Gajić, Munir Podumljak, Elizabeta Švaljek, Robert Valkaj IZDAVAČ: Partnerstvo za društveni razvoj, Zagreb, Lomnička 1 UREDNICA: Ana Profeta LEKTURA: Deni Orlekovski PRIJEVOD: Sermon d.o.o., Zagreb GRAFIČKO OBLIKOVANJE: ACT Printlab d.o.o., Čakovec TISAK: ACT Printlab d.o.o., Čakovec NAKLADA: 400 kom Ovaj projekt financirala je Europska unija Ovaj dokument proizveden je uz financijsku pomoć Europske unije. Sadržaj ovog dokumenta je isključiva odgovornost Partnerstva za društveni razvoj i ni pod kojim uvjetima ne odražava stav Europske unije. Projekt su financijski podržali i: VELEPOSLANSTVO SAD-a U ZAGREBU FINSKO VELEPOSLANSTVO U ZAGREBU


ZAHVALE Rad na ovom projektu nije bio lak i neprestano je pred nas postavljao nove izazove. Primjerice, sama činjenica da „sve razine javne uprave slabo razumiju načelo sukoba interesa“1 znatno nam je otežala pristup podacima potrebnima za istraživanje. Ipak, naše kolegice i kolege nisu odustajali već su pokazali upornost i strpljenje i tako omogućili da zajednički rasvijetlimo neke važne aspekte sukoba interesa koji su dosad bili ignorirani. Svim našim kolegicama i kolegama iz nevladinih udruga okupljenih u mrežu Bura veliko hvala za trud i entuzijazam. Kolegama Sorinu Ioniti, Suzani Dobre, Lauri Stefan i Diani Heghes iz Rumunjskog akademskog društva hvala za brojne korisne savjete i pomoć u svim fazama provedbe projekta. Zahvaljujemo i brojnim novinarima koji su se hrabro upustili u istraživanje ove teme i svojim uvidima, tekstovima ili emisijama omogućili da hrvatskoj javnosti jasno oslikamo problem. To su (abecednim redom): Hrvoje Appelt, Vedran Gvožđak, Renata Ivanović, Eugen Jakovčić (i kolegice i kolege iz udruge „Cenzura-Plus“), Mak Jovanović, Danica Juričić Spasović, Ivica Kruhoberec, Damir Kundić, Denis Latin, Aleksandra Ličanin, Ante Milković, Dušan Miljuš, Aleksandar Stanković i Zdravko Strižić. Kampanja „Za Sabor čistih ruku!“ pokrila je velik broj hrvatskih gradova i sigurno je ne bismo mogli provesti bez velike pomoći volonterki i volontera Partnerstva za društveni razvoj i udruga članica mreže Bura. Hvala im svima za poklonjeno vrijeme, rad, entuzijazam, srčanost i predanost. Iako prema javnoj upravi, državnim i lokalnim dužnosnicima i političkim dionicima imamo vrlo kritičan stav zbog ignoriranja ili čak blokiranja kvalitetnih pomaka u suzbijanju problema sukoba interesa, nekoliko iznimki potvrđuje pravilo. Dražen Ivanušec, zamjenik predstojnika Ureda za javnu nabavu Vlade RH, Tamara Obradović Mazal, državna tajnica za javnu nabavu u Ministarstvu gospodarstva, rada i poduzetništva, Nataša Đurović, zamjenica ravnatelja USKOK-a, Igor Vidačak, predstojnik Ureda za udruge Vlade RH i Željko Jovanović, predsjednik Nacionalnog vijeća za praćenje provedbe Nacionalnog programa za suzbijanje korupcije – dužnosnici su koji su obratili pozornost na naš rad i u nekoliko navrata pružili korisne povratne informacije. Zahvaljujemo i očekujemo da će u budućnosti više njihovih kolega slijediti njihov primjer. I na kraju, gotovo dvije tisuće građanki i građana kroz Projekt praćenja i dokumentiranja slučajeva korupcije podijelilo je s nama svoje probleme i saznanja ne samo o sukobu interesa, već i o korupciji i ostalim oblicima kriminala, uključujući i organizirani kriminal. Hvala vam za hrabrost i povjerenje.

Croatia 2008 Progress Report/Izvješće o napretku Hrvatske 2008, COM (2008)674, European Commission, slobodni prijevod 1


SADRŽAJ 1 / UVOD 2 / METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA 3 / OKVIR JAVNIH POLITIKA 4 / PRILOG KRITIČKOM OSVRTU NA ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA U OBNAŠANJU JAVNIH DUŽNOSTI 5 / KAMPANJA „ZA SABOR ČISTIH RUKU!“ 6 / REZULTATI ISTRAŽIVANJA SUKOBA INTERESA U 8 JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE

6.1 / GRAD ČAKOVEC 6.2 / GRAD KARLOVAC 6.3 / GRAD OSIJEK 6.4 / GRAD SISAK 6.5 / GRAD SPLIT 6.6 / OPĆINA UDBINA 6.7 / GRAD VUKOVAR 6.8 / GRAD ZAGREB

7 / SUKOB INTERESA - ČLANCI LOKALNIH ISTRAŽIVAČKIH NOVINARA 8 / REZULTATI ISTRAŽIVANJA - NACIONALNI PRESJEK 9 / PREPORUKE ISTRAŽIVANJA 10 / NAUČENE LEKCIJE


1 / UVOD Ideja za projekt koji bi istražio problematiku sukoba interesa javila se u proljeće 2005. godine, nakon što su održani izbori za lokalne vlasti u RH. Naime, radeći na Projektu praćenja i dokumentiranja slučajeva korupcije2, uvidjeli smo da je problem sukoba interesa puno prisutniji no što „službena politika“ priznaje. Iako je Zakon o sprečavanju sukoba interesa usvojen 2003. godine, značajnih pomaka u suzbijanju ovog problema nije bilo. Projekt „Odgovor civilnog društva na korupciju“ prijavili smo na natječaj Delegacije Europske komisije u rujnu 2005. Odobren je krajem godine a provedba je započela godinu dana kasnije, odnosno u rujnu 20063. Pri određivanju težišta istraživanja vodili smo se i rezultatima istraživanja stanja korupcije u RH kojeg je mreža nevladinih organizacija za borbu protiv korupcije BURA provela krajem 2006 godine4. U ovom istraživanju, ispitanici/e ocijenili su političku korupciju primarnim problemom u zemlji. Glavni ciljevi projekta bili su dovesti do promjena u zakonodavstvu koje regulira sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa, odnosno postići stroži pravni tretman ovog problema. Projekt je također predvidio da se djelotvornom suzbijanju i prevenciji sukoba interesa pridonese i akcijama javnog zagovaranja i kampanjom usmjerenom na podizanje razine političkog integriteta u Hrvatskoj. Projektne aktivnosti objedinjene su u dva osnovna pravca: istraživanje problema kojima je uzrok ili koji potiču sukob interesa i javno zagovaranje promjena, odnosno rješenja problema. Istraživanje manifestacija sukoba interesa na razini lokalnih vlasti u RH provedeno je u 8 hrvatskih gradova, odnosno u Vukovaru, Osijeku, Karlovcu, Sisku, Udbini, Splitu, Čakovcu i Zagrebu. Kampanja javnog zagovaranja podizanja razine političkog integriteta „Za Sabor čistih ruku!“ provedena je pred parlamentarne izbore 2007. godine i obuhvatila je osim navedenih gradova još i Vinkovce, Varaždin, Zadar, Benkovac, Pulu, Rijeku i okolicu. Naravno, ovako složen projekt nismo mogli provesti sami. Partneri u provedbi bili su Rumunjsko akademsko društvo iz Bukurešta koji su nam pomogli u osmišljavanju metodologije za istraživanje, analizi zakonodavnog okvira i edukaciji o metodama rada organizacija civilnog društva na analizi i monitoringu javnih politika. Također, kolege iz Rumunjske su nam svojim savjetima i idejama pomagali tijekom svih faza provedbe projekta. Projekt praćenja i dokumentiranja slučajeva korupcije koji podrazumijeva izravan rad s građankama i građanima oštećenima korupcijom započeo je u proljeće 2003. i od tada je stalni projekt Partnerstva za društveni razvoj. 3 U periodu rujan 2005. – rujan 2006. Delegacija Europske komisije prenijela je dio ovlasti nad upravljanjem EU fondovima Ministarstvu financija RH, točnije Središnjoj agenciji za financiranje i ugovaranje s kojom smo u rujnu 2006. potpisali ugovor o provedbi projekta. 4 Rezultati procjene stanja korupcije objavljeni su u siječnju 2007. godine. Istraživanje je provedeno na uzorku od 1000 ispitanica/ka iz cijele Hrvatske. 2

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

7


Nacionalni partneri u „Odgovoru civilnog društva na korupciju“ bile su organizacije članice mreže nevladinih organizacija za borbu protiv korupcije „BURA“ koju čine: udruga Zora iz Čakovca, ženska grupa Korak iz Karlovca, Ženska udruga Izvor iz Tenje, Projekt građanskih prava iz Siska, Dalmatinski odbor solidarnosti iz Splita, udruga Domine iz Splita, udruga Pokretač iz Korenice i Udruga žena Vukovar. Pomoć u provedbi kampanje „Za sabor čistih ruku!“ pored udruge Autonomni centar iz Čakovca, pružio je i Nezavisni sindikat carinika Hrvatske. Provedba ovog projekta, uključujući istraživače/ice iz partnerskih organizacija civilnog društva, novinare, stručnjake i volontere, okupila je više od stotinu osoba dok je istraživanjem manifestacija sukoba interesa obuhvaćeno osam hrvatskih gradova. Stoga je „Odgovor civilnog društva na korupciju“ dosad najveći nacionalni projekt istraživanja javnih politika vezanih uz suzbijanje korupcije. Svrha istraživanja manifestacija sukoba interesa bila je jasno definirati problem i sve slabosti u društvenom okruženju koje utječu na njegovu rasprostranjenost te ponuditi preporuke za rješenje problema. Brojke, činjenice i komentari u svakom pojedinom poglavlju ove publikacije zorno će prikazati koliki trud i rad su uloženi kako bi se prikupili potrebni podaci i kako bi se dobila realna slika problema sukoba interesa kao i realna slika slabosti u dosadašnjim odgovorima na ovaj problem. Ova publikacija sadrži pregled zakonodavnog okvira relevantnog za sprječavanje i suzbijanje sukoba interesa, objedinjene rezultate istraživanja manifestacija sukoba interesa na razini lokalnih vlasti i najvažnije informacije o kampanji „Za Sabor čistih ruku!“. Kako bi uz statističke podatke dobili i „stvarnu sliku“ sukoba interesa, novinari koji se bave lokalnim temama u svojim gradovima napisali su članke koji opisuju kako ovaj problem izgleda u praksi, odnosno u svakodnevnom životu. Na kraju možemo jedino zaključiti kako je sigurno da će se rad na suzbijanju i sprječavanju sukoba interesa morati nastaviti. Iako je došlo do nekih pozitivnih pomaka, oni nisu zadovoljavajući i ovaj problem daleko je od riješenog. Najveća odgovornost leži na javnoj upravi i donositeljima odluka jer njihova (ne)postupanja izravno utječu na to hoće li se i u kojoj mjeri osobni interesi pretpostavljati općem dobru. Nadamo se da će ova publikacija pomoći dokidanju dosadašnjeg otpora učinkovitom suzbijanju, sankcioniranju i sprječavanju sukoba interesa na svim razinama vlasti u Hrvatskoj.

8

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


2 / METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA Saznanja koja su nam prenijeli građani kroz Projekt praćenja i dokumentiranja slučajeva korupcije ukazivala su da je sukob interesa najviše prisutan u procesima javne nabave a manifestira se kroz tzv. namještanje natječaja za nabavu radova, roba ili usluga. „Namještanje natječaja“ za sobom povlači i neosnovano poništavanje natječaja, nepotpuno i/ili netransparentno izvještavanje o provedenoj javnoj nabavi i vrlo čestu praksu dodavanja aneksa potpisanim ugovorima koji značajno povisuju konačnu cijenu radova ili usluga. Osim navedenog, najčešći oblik sukoba interesa koji su građanke i građani prijavljivali odnosio se na pogodovanje osobama iz obiteljskog, prijateljskog, poznaničkog ili poslovnog kruga u zapošljavanju i/ili imenovanju na razne dužnosničke funkcije. Na radionici izrade metodološkog okvira za ovo istraživanje5, osim navedenih područja (javna nabava, zapošljavanja, imenovanja) kao važno izdvojeno je još i raspolaganje imovinom u vlasništvu lokalne samouprave, dodjeljivanje koncesija, davanje gradskih prostora u najam fizičkim i pravnim osobama, financiranje lokalnih medija i nevladinih udruga, angažiranost lokalnih dužnosnika u upravnim ili nadzornim odborima tvrtki u privatnom i/ili javnom vlasništvu. S ciljem da se provjeri koliko su sva ova područja relevantna za lokalne zajednice u kojima će se provoditi istraživanje, sve organizacije članice mreže Bura održale su sastanke s lokalnim novinarima istraživačima koji su potvrdili pojavu svih ili većine navedenih problema u svojim zajednicama. Ukupno 23 novinara i novinarke su sudjelovali/e u preliminarnoj analizi manifestacije sukoba interesa na lokalnoj razini u 8 gradova. Svi novinari koji su sudjelovali u ovom dijelu projekta pratili su rad lokalne samouprave te objavljivali tekstove ili radio i TV priloge na tu temu. U sažimanju rezultata preliminarne analize, napravili smo presjek modela manifestiranja sukoba interesa prema frekvenciji ponavljanja, te smo prema tome odredili fokus istraživanja sukoba interesa na lokalnoj razini. Preliminarno istraživanje upućivalo je na sljedeće najčešće manifestacije sukoba interesa:

Sukob interesa u postupcima zapošljavanja i imenovanja ∑∑ ∑∑ ∑∑ ∑∑

Zapošljavanja i imenovanja po političkoj liniji Zapošljavanja i imenovanja po rodbinskim vezama Zapošljavanja i imenovanja u svrhu trgovine stranačkim ili drugim interesima Zapošljavanje interesnih partnera u svrhu ostvarivanja kontrole nad pojedinim sustavima

Radionica je održana 13. travnja 2007. godine u Zagrebu i na njoj su sudjelovale organizacije članice mreže Bura, a radionicu je vodio dr.sc. Sorin Ionita iz Rumunjskog akademskog društva. 5

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

9


Sukob interesa u postupcima javne nabave ∑∑ Dodjeljivanje ugovora uz mito ili izravnu i neizravnu osobnu korist ∑∑ Dodjeljivanje ugovora tvrtkama kojima su vlasnici ili kojima upravljaju osobe koje su lokalni vijećnici ili djelatnici lokalne samouprave, pa čak i članovi poglavarstava u lokalnoj samoupravi ∑∑ Tajnost javne nabave ∑∑ Dodjeljivanje ugovora tvrtkama koje su u vlasništvu lokalnih vlasti a nad kojima je ranije ostvarena kontrola navedenim postupcima zapošljavanja i imenovanja (uglavnom u svrhu „izvlačenja“ novca) ∑∑ Dodjeljivanje ugovora tvrtkama koje su bliske strankama koje obnašaju vlast na lokalnoj razini ∑∑ Etnička komponenta u dobivanju ili nedobivanju ugovora u sustavu javne nabave

Sukob interesa u postupcima dodjele koncesija i dodjele prava raspolaganja imovinom ∑∑ Dodjela koncesija (ili prava raspolaganja javnom imovinom) prema rodbinskim vezama ∑∑ Dodjela koncesija (ili prava raspolaganja javnom imovinom) tvrtkama koje su dale ili daju mito ∑∑ Dodjela koncesija (ili prava raspolaganja javnom imovinom) tvrtkama koje su u vlasništvu članova lokalne vlasti (vijećnika i dužnosnika) te zaposlenika ∑∑ Dodjela koncesija javnim poduzećima nad kojima je ranije ostvarena kontrola putem zapošljavanja ili imenovanja ∑∑ Dodjela koncesija tvrtkama u čijim nadzornim odborima ili upravi sjede čelnici ili obnašatelji lokalne vlasti

Neizravni ali važni faktori u sukobu interesa na lokalnoj razini Ostale manifestacije sukoba interesa za koje se utvrdilo da mogu ozbiljno utjecati na rasprostranjenost ovog problema su: ∑∑ Utjecaj lokalnih vlasti na medije koji su u njihovom vlasništvu ili na koje drugim sredstvima lokalni moćnici imaju utjecaj ∑∑ „Paktiranje“ vlasti s organizacijama civilnog društva u svrhu zaštite vlastitog imidža a u zamjenu za materijalnu korist ∑∑ „Izvlačenje“ novca iz javne blagajne putem organizacija civilnog društva ∑∑ Davanje koncesija ili druge materijalne koristi bivšim dužnosnicima ili djelatnicima policije i pravosuđa te bivšim djelatnicima sigurnosnih službi Navedenu shemu manifestacija sukoba interesa koristili smo u dva dijela istraživanja. U prvome dijelu smo analizom javno dostupnih dokumenata pokušali utvrditi razinu problema te vidjeti 10

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


učestalost i opseg eventualne štete koju on izaziva na lokalnoj razini. U drugom dijelu istraživanja smo analizirali okvir javnih politika koje podržavaju ili olakšavaju takvo stanje, odnosno promatrali smo učinkovitost javnih politika čija je svrha (između ostalog) sprječavanje ili suzbijanje sukoba interesa na lokalnoj razini. Nakon analize svih ulaznih podataka, odlučeno je da će metodologija istraživanja sadržavati: 1. Pregled zakonodavnog okvira, međunarodnih i nacionalnih javnih politika koje izravno reguliraju ili utječu na suzbijanje i/ili sprječavanje sukoba interesa 2. Upućivanje po 14 zahtjeva za informacijama gradskim poglavarstvima u 8 hrvatskih gradova s upitima o procedurama zapošljavanja i imenovanja, javnoj nabavi, upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu lokalne samouprave, dodjeljivanju poslovnih prostora u najam ili na korištenje, dodjeljivanju koncesija, financiranju medija i nevladinih udruga i članstvu lokalnih dužnosnika u upravnim ili nadzornim odborima tvrtki u privatnom i javnom vlasništvu (ukupno 104 upita) 3. Analiza javno dostupnih dokumenata (Oglasnik javne nabave, statuti i pravilnici, lokalni proračuni i izvještaji o izvršenjima proračuna, mišljenja Državnog ureda za reviziju itd.) 4. Analiza podataka iz odgovora na zahtjeve za informacijama upućenih gradskim poglavarstvima 5. Analiza podataka dostupnih na internetskoj stranici Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa (www.sukobinteresa.hr) na kojoj se nalaze dijelovi imovinskih kartica svih dužnosnika na koje se odnosi Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti 6. Provjera preliminarnih zaključaka istraživanja kroz javnu raspravu 7. Usporedba medijskih izvješća s podacima iz istraživanja.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

11


3 / OKVIR JAVNIH POLITIKA Vodič za razumijevanje javnih politika i smjernica u sprječavanju sukoba interesa

3.1 / DEFINICIJA I ANALIZA POJMA SUKOBA INTERESA Pojam sukoba interesa uglavnom se definira kao sukob između jednog ili više interesa u nekom pothvatu, pri čemu manje važan ili manje principijelan interes ili interesi prevlada(ju) nad najvažnijim ili najprincipijelnijm interesom, čime se pothvatu šteti ili mu se smanjuje učinkovitost. Pojam sukoba interesa zadnjih se desetljeća često koristi, posebice u vezi s javnim sektorom, gdje on podrazumijeva sukob između javnog i privatnog interesa, ali i u vezi s privatnim sektorom, gdje podrazumijeva sukob između interesa tvrtke i njezinih djelatnika. Pojam sukoba interesa je u suštini suprotan pojmu dobrog upravljanja, te u izravnoj vezi s pojmom korupcije. Dobro upravljanje može se definirati kao propisani postupak koji uključuje sljedeće karakteristike: sudjelovanje, suglasnost, odgovornost, transparentnost, razumijevanje, učinkovitost, ekonomičnost, pravičnost, uključivost i usmjerenost na vladavinu prava6. Sukobi interesa imaju negativan učinak na većinu karakteristika u definiciji dobrog upravljanja. Oni isključuju ili otežavaju sudjelovanje, odgovornost, transparentnost, povratne informacije, učinkovitost, ekonomičnost, pravičnost, uključivost i vladavinu prava. Dakle, postojanje sukoba interesa u bilo kojem upravljačkom procesu (npr. donošenju politika, donošenju odluka, primjeni zakona, rješavanju sukoba itd.) dovodi do promjena u propisanom postupku dobrog upravljanja i na kraju do lošeg upravljanja. Nasuprot tomu, izostanak sukoba interesa u upravljačkim procesima preduvjet je za višu razinu dobrog upravljanja, iako se ono ne može u potpunosti uvjetovati sukobom interesa. Korupcija se uglavnom definira kao „korištenje javnog položaja za osobni probitak“7. Ovaj odnos ‘javnog položaja’ i ‘osobnog probitka’ je u osnovi isti kao onaj ‘javnog interesa’ i ‘privatnog interesa’. Sukladno tomu, korupcija počiva na ostvarenom sukobu interesa čiji je ishod prevladavanje privatnog interesa nad javnim s posljedičnom štetom za javni položaj ili javne poslove. Što je više sukoba interesa u nekom javnom tijelu, to je izglednije da korupcija cvate. Nasuprot tomu, što je manje sukoba interesa u javnom okruženju, to je manje prilika da se korupcija uvuče. Sukob interesa je temelj korupcije, iako ga ne treba miješati s korupcijom per se. Samo postojanje ili potencijalno postojanje sukoba interesa trebalo bi pobuditi sumnju u korupciju unutar pojedinog okruženja. Dakle, dobra politika sprječavanja sukoba interesa stvara uvjete za dobru antikorupcijsku strategiju. OECD, Građani kao partneri – informiranje, konzultiranje i participiranje javnosti u kreiranju provedbene politike (Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making), 2001., WWW: http://213.253.134.43/oecd/pdfs/browseit/4201132E.PDF 7 Daniel Kaufmann, Corruption, u ‘Foreign Policy’, ljeto 1997. 6

12

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Učinkovita borba protiv sukoba interesa ključna je za borbu protiv korupcije, jer je sukobe interesa lako identificirati, dokumentirati i procesuirati unutar demokratskih pravnih postupaka. Nasuprot tomu, djela korupcije zahtijevaju složene pravne postupke za istragu, dokazivanje, kazneno gonjenje i donošenje presude. Pored toga, borba protiv sukoba interesa učinkovito sprječava ozbiljnu štetu koju obično uzrokuje korupcija. Dakle, borba protiv sukoba interesa je ključ za uspješnu borbu protiv korupcije. Često se kaže da je bolje spriječiti nego liječiti. Po tom predlošku, borba protiv sukoba interesa izjednačava se s prevencijom štete koju korupcija obično uzrokuje. Bilo koja antikorupcijska politika mora staviti jednako snažan naglasak na borbu protiv sukoba interesa kao i na borbu protiv korupcije i njezinih posljedica.

3.2 / REGULIRANJE SUKOBA INTERESA NA RAZINI EU-a Jedan od najvažnijih dokumenata u definiranju pojma sukoba interesa na razini EU-a je Preporuka 10/2000 Odbora ministara Vijeća Europe („Prva preporuka“), koja postavlja osnovu referentnog dokumenta za kodeks ponašanja javnih dužnosnika unutar država članica EU-a8. Najvažnija postignuća ovog dokumenta su činjenica da on predlaže jednu od najiscrpnijih definicija pojma ‘sukoba interesa’, kao i postupak za otkrivanje interesa. Članak 13. „Modela kodeksa ponašanja za javne službenike“ predlaže sljedeću definiciju sukoba interesa: 1. Sukob interesa nastaje u situaciji kada javni dužnosnik ima privatni interes koji je takav da može utjecati, ili se činiti da utječe, na nepristrano i objektivno obavljanje njegovih/njezinih službenih dužnosti. 2. Privatni interes javnog dužnosnika uključuje svaku prednost njemu samom/njoj samoj, njegovoj/ njezinoj obitelji, bliskim rođacima, prijateljima te osobama ili organizacijama s kojima on/ona ima ili je imao/la poslovne ili političke odnose. To uključuje i svu povezanu odgovornost, bilo građansku ili financijsku. 3. Kako je javni dužnosnik obično jedina osoba koja zna nalazi li se u takvoj situaciji, javni dužnosnik ima osobnu obvezu: ∑∑ Paziti na svaki potencijalni ili stvarni sukob interesa ∑∑ Poduzimati korake kako bi se izbjegao takav sukob ∑∑ Otkriti svome nadređenome svaki takav sukob čim ga dužnosnik postane svjestan ∑∑ Pokoriti se svakoj konačnoj odluci o povlačenju iz te situacije ili lišavanju prednosti koja je uzrok sukoba 4. Kad god se to traži, javni dužnosnik trebao bi se izjasniti je li ili nije u sukobu interesa. 5. Svaki sukob interesa iznesen od strane kandidata za javnu službu ili novo mjesto u javnoj službi treba biti razriješen prije imenovanja. Preporuka br. R (2000) 10 Odbora Ministara državama članicama o kodeksu ponašanja za javne dužnosnike, Odbor Ministara Vijeća Europe usvojio na svojoj 106. sjednici 11. svibnja 2000. 8

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

13


Ovo je vrlo složen članak, koji zapravo uključuje ne samo definiciju sukoba interesa, već i propisuje postupke koje se moraju slijediti kako bi se sukob interesa spriječio ili suzbio. Kao prvo, važno je naglasiti da definicija sukoba interesa u točki (1) jasno razlikuje stvarni i prividni sukob interesa, te ih oba smješta u istu definiciju. To znači da ih Prva preporuka smatra jednako važnima u bilo kojem slučaju reguliranja sukoba interesa. Definicija dvaju oblika sukoba interesa dana je u drugoj preporuci koju je usvojilo Vijeće Europe9 („Druga preporuka“), koja se nadovezuje na prethodnu Preporuku. Druga preporuka definira stvarni sukob interesa kao: […] sukob između javne dužnosti i privatnih interesa javnog dužnosnika, u kojem javni dužnosnik ima privatne interese koji bi mogli na neprimjeren način utjecati na obavljanje njegovih službenih dužnosti i obveza. Prema ovoj definiciji, stanje sukoba interesa već je nastupilo ako je jasno da postoje privatni interesi koji su doista u sukobu s javnom dužnošću osobe. Nije bitno je li stvarni sukob interesa doveo i do neprikladnog ponašanja ili štete javnoj dužnosti. Ovdje je bitno da postoji stanje sukoba interesa koje se mora prikladno identificirati i sankcionirati. Nadalje, ključno je istražiti identificirane stvarne sukobe interesa za slučaj moguće zloporabe položaja ili korupcije, jer je vrlo vjerojatno da su stvarni sukobi interesa nanijeli štetu javnim interesima i/ili donijeli korist privatnim interesima. Pojam prividnog sukoba interesa definiran je kao situacija u kojoj: […] postoji privid da bi privatni interesi javnog dužnosnika mogli neprikladno utjecati na izvršavanje njegovih zadaća, ali to zapravo nije slučaj. Prema ovoj definiciji, nejasno je postoji li već sukob interesa ili bi moglo do njega doći u budućnosti. Samo se čini da možda postoji situacija sukoba interesa, ali bi se nakon istrage moglo ispostaviti da to nije slučaj. Ova vrsta sukoba interesa je također bitna iz razloga što prividi sukoba interesa mogu uvijek imati potencijal da se pretvore u stvarne sukobe interesa ili u zloporabu ili korupciju. Zato je od najveće važnosti da se i prividni sukobi interesa reguliraju, obznane ili identificiraju i istraže. Druga preporuka uvodi treći oblik potencijalnog sukoba interesa: Potencijalni sukob nastaje kada javni dužnosnik ima privatne interese koji su takve naravi da bi došlo do sukoba interesa ako bi dužnosnik bio uključen u relevantne (tj. proturječne) službene odgovornosti u budućnosti. Prema ovoj trećoj definiciji, sigurno je da nema stvarnog ili stvorenog sukoba interesa zato što osoba još ne obavlja javnu dužnost koja bi bila u sukobu s njegovom/njezinom trenutačnom privatnom funkcijom. Međutim, sigurno je da bi u slučaju da ta osoba stupi na tu javnu dužnost sukob interesa od potencijalnog postao stvaran. Ovaj oblik sukoba interesa također je vrlo važan, Preporuka Vijeća o Smjernicama za rješavanje sukoba interesa u javnoj upravi, Vijeće Europe, 2003.: http://www.oecd. org/dataoecd/13/22/2957360.pdf 9

14

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


osobito glede osoba za koje se očekuje da će preuzeti neku javnu dužnost koja bi bila u sukobu s postojećom privatnom funkcijom. U takvoj situaciji, trebali bi postojati propisi koji bi zahtijevali da se ta osoba izjasni o svojoj privatnoj funkciji i prisiljavali tu osobu da se odrekne jedne od dviju funkcija koje čine sukob interesa. Točnije rečeno, ta osoba bi trebala odlučiti ili ne preuzeti javnu dužnost ili se odreći određene privatne funkcije. Dok prvi stavak članka 13. Prve preporuke navodi definiciju sukoba interesa, drugi stavak naznačuje opseg primjena sukoba interesa. Taj drugi stavak ponovo pokazuje važnost Prve preporuke za bilo koju inicijativu za reguliranje sukoba interesa utoliko što pruža široku lepezu privatnih funkcija koje mogu biti u sukobu interesa s javnim dužnostima određene osobe. Prije svega, nužno je naglasiti da se privatni interes definira kao „bilo kakva prednost“, što znači da uključuje i materijalne i nematerijalne prednosti. Vrlo je jasno da, kada dužnosnik ima privatni interes materijalne naravi koji je u sukobu s njegovom/njezinom javnom dužnošću, postoji znatan rizik da će javni dužnosnik dati prednost privatnim interesima u obavljanju javne dužnosti. Na primjer, žena dužnosnika ima građevinsku tvrtku i javni dužnosnik mora donijeti odluku o izradi nacrta tehničkih specifikacija za cestu koju se planira izgraditi. U tom primjeru, vrlo je moguće da će javni dužnosnik pokušati prilagoditi tehničke specifikacije kako bi pogodovale tvrtci njegove žene. Međutim, na koji način nematerijalni interesi ometaju cilj i nepristrano obavljanje javnih dužnosti nije tako jasno. Klasičan je primjer kada gradonačelnik nezakonito dodijeli socijalni stan uz povlaštenu stanarinu profesoru svoga sina u zamjenu za bolje ocjene ili prolaz. Još jedan primjer bila bi situacija kada ministar obrazovanja pristrano dodijeli ženi odvjetnika ugovor za nabavu u zamjenu za zapošljavanje njegovog sina kod odvjetnika. Iz gore navedenih primjera jasno je da nematerijalni sukobi interesa mogu biti jednako štetni kao i materijalni sukobi interesa te se kao takvi moraju i regulirati. Kao prvo, važno je naglasiti da zakonodavac obično zanemaruje nematerijalne privatne interese kao nebitne za antikorupcijsku politiku. No, kao što Prva preporuka predlaže a život pokazuje, nematerijalni sukobi interesa povlače za sobom slične negativne posljedice za obavljanje javnih interesa te bi se kao takvi trebali regulirati. Kao drugo, definicija privatnog interesa odnosi se na široki krug osoba, kao što su javni dužnosnici i njihove obitelji, bliski rođaci, prijatelji, osobe i organizacije s kojima on/ona ima poslovne ili političke veze. Prva preporuka ne definira pojmove kojima se opisuje široki krug osoba koje bi trebale biti podložne regulativi glede sukoba interesa. No, možemo pretpostaviti da obitelj znači srodnike u prvom koljenu, kao što su roditelji, supružnici i djeca; bliski rođaci opisuju se kao krvno i bračno srodstvo do četvrtog koljena; osobe i organizacije od poslovne ili političke važnosti odnosi se na političare, poslovne suradnike, tvrtke, neprofitne organizacije, sindikate, političke stranke, strukovna udruženja itd. Jasno je da su obitelj, prijateljstvo, poslovni ili politički odnosi vrlo snažne veze koje mogu navesti javnog dužnosnika da prekrši svoje javne obveze. Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

15


Takve snažne veze bi stoga trebale biti uključene u promišljenu regulativu koja ima za cilj sprječavanje i borbu protiv sukoba interesa. Kao treće, isti stavak spominje i dugovanja zajedno s prednostima kao okolnosti koje mogu stvoriti situaciju sukoba interesa. Tomu je tako zato što javni dužnosnik može imati (privatni) interes nekim uslugama obavljenima unutar javnih dužnosti nadoknaditi neka svoja dugovanja. Primjer građanske odgovornosti može biti slučaj gdje se osoba, prije preuzimanja javne dužnosti, obvezala obaviti neke usluge drugoj osobi ali nije to učinila. Članak 13. stavak 3. navodi koju bi proceduru javni dužnosnik morao poštivati da bi se spriječio i uklonio svaki sukob interesa. Stavak 3. stavlja teret nadziranja i izbjegavanja sukoba interesa na javnog dužnosnika budući da je on/ona „obično jedina osoba koja zna nalazi li se u toj situaciji“. Javni dužnosnik mora uredno identificirati, izbjegavati i obznaniti svaki prividni, potencijalni ili stvarni sukob interesa te se mora pokoriti svakoj donešenoj odluci da se povuče iz sukoba interesa i/ili da se liši prednosti koja stvara sukob. Ova obveza pozornosti trebala bi za posljedicu imati propisane sankcije za one koji ne poštuju ovu obvezu. Dakle, kad god je dužnosnik zatečen u situaciji sukoba interesa, on/ona mora biti kažnjen/a barem disciplinskim mjerama (ako se sukob interesa nije prometnuo u korupciju ili zloporabu). Bez tih i takvih sankcija, politika glede sukoba interesa vjerojatno neće imati značajan učinak. Suprotno tome, obveza pozornosti popraćena prikladnim sankcijama može potaknuti dužnosnika da bude pažljiviji u svom pristupu potencijalnom/prividnom sukobu interesa ili čak da ozbiljnije shvati smjernice koje se tiču sukoba interesa. Članak 13. stavak 4. navodi obvezu javnog dužnosnika da prijavi svaku situaciju sukoba interesa u slučaju postojanja takvih propisa. Nadalje, članak 14. navodi da: Javni dužnosnik na položaju u kojem bi njegovi/njezini osobni ili privatni interesi lako mogli biti pod utjecajem njegovih/njezinih službenih dužnosti morao/la bi, u skladu sa zakonskim propisima, po imenovanju, u pravilnim razmacima i u slučaju promjena, prijaviti sve promjene naravi i opsega tih interesa. Dakle, trebao bi postojati sustav prijavljivanja kojim bi se privatni interesi prijavili pri stupanju na dužnost, zajedno s redovitom prijavom privatnih interesa u određenim razmacima i svaki put kad dođe do promjene u naravi ili opsegu takvih privatnih interesa. Prijava interesa pri preuzimanju dužnosti važna je da bi se od početka moglo utvrditi hoće li budući dužnosnik biti u sukobu interesa na svom novom položaju. Nadalje, kako se interesi dužnosnika mijenjaju s vremenom, tako je i važno da se prijavi svaka promjena. Najzad, kao sredstvo kontrole, zakon bi trebao propisivati godišnju prijavu interesa kako bi se u najkraćem roku ispravilo nepoštivanje obveze prijave novih interesa. Uz ovaj sustav prijave interesa, trebao bi postojati i sustav prijave i odobravanja mogućih novih funkcija koje mogu doći u sukob s javnim položajem. Često je vrlo vjerojatno da je privatni položaj dužnosnika dobiven kao rezultat prethodnog javnog položaja, budući da ovaj potonji može pružiti unosne prilike kako za samog dužnosnika, tako i za druge osobne interese (tvrtke, treće strane itd.). Članak 15. navodi sljedeće: 16

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


(2) Sukladno odredbama zakona, javni dužnosnik trebao bi biti obvezan obavijestiti svog poslodavca iz javne službe te zatražiti njegov pristanak za obavljanje određenih aktivnosti, bilo plaćenih ili neplaćenih, ili za prihvaćanje određenih položaja i dužnosti van svog zaposlenja u javnoj službi. Iako je ovaj vrlo važan dokument samo preporuka državama članicama, koje ga stoga nisu obvezne transponirati u nacionalno zakonodavstvo i primjenjivati ga, vrijednost definicija i procedura trebaju poštivati ne samo države članice, već i zemlje koje žele pristupiti EU-u ili koje žele poboljšati svoje antikorupcijske politike.

3.3 / ‘SMJERNICE’ OECD-a Smjernice OECD-a za rješavanje sukoba interesa u javnoj upravi10 („Smjernice“) vladama daju prve međunarodne norme za oblikovanje politika koje se tiču sukoba interesa. Smjernice pružaju preporuke za definiranje i identifikaciju relevantnih situacija sukoba interesa, za postupke identifikacije, upravljanja i presuđivanja kod sukoba interesa, za nužnu posvećenost vodstva i zahtjeve koji se nameću javnim dužnosnicima, za primjenu politika koje se tiču sukoba interesa i za odnos s poslovnim i neprofitnim organizacijama. 1. Regulativa o sukobu interesa trebala bi propisivati da javni dužnosnici moraju pažljivo razmatrati vlastito ponašanje, identificirati i prijaviti vlastite situacije sukoba interesa. Prijava interesa nije dovoljna, budući da odgovornost poštenog ponašanja ne počiva samo na izjavama, već na učinkovitom iskrenom ponašanju koje se mora održavati tijekom javnog mandata. 2. Na dokazanu situaciju sukoba interesa mora se smjesta reagirati odgovarajućim sankcijama koje mogu uključivati: lišavanje ili likvidaciju interesa od strane javnog dužnosnika, izuzeće javnog dužnosnika iz sudjelovanja u kompromitiranom procesu donošenja odluka, ograničavanje pristupa pojedinim informacijama dotičnom javnom dužnosniku, premještaj javnog dužnosnika na položaj u kojem ne može doći do sukoba, preraspodjelu zadaća i odgovornosti javnog dužnosnika, ostavku javnog dužnosnika, bilo s mjesta na kojem je došlo do sukoba interesa, bilo iz javne službe u potpunosti. Takve sankcije trebale bi odgovarati specifičnim posljedicama situacija sukoba interesa. Na primjer, kada se otkrije sukob interesa, ali još nije došlo do posljedica, kompromitirani javni dužnosnik treba imati mogućnost izbora između likvidacije privatnog interesa u sukobu s javnim, izuzeća iz konkretnog procesa donošenja odluka i ostavke s javnog položaja u sukobu. Kada privatni položaji javnog dužnosnika stavljaju dužnosnika u stalni potencijalni sukob interesa, od dužnosnika treba zatražiti da bira između privatnih položaja i javnog položaja. Jasno, takve sankcije mogu biti popraćene i kaznenim mjerama ako je zbog sukoba interesa došlo do štete na javnim proračunima ili imovini, u normalnom funkcioniranju javnih poslova, ili ako su dužnosnik ili treća strana imali nezakonitu dobit zbog sukoba interesa. Pored toga, sve odluke donesene tijekom dokazanog sukoba interesa treba poništiti. 10

Smjernice za rješavanje sukoba interesa u javnoj upravi, OECD, lipanj 2003.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

17


3. Smjernice zahtijevaju da viši dužnosnici javnih institucija i posebice političari pokazuju značajke vođa i pobrinu se da se ne dovedu u situacije sukoba interesa. Oni bi trebali davati primjer ostatku javne institucije pod njihovom upravom i ne pružati loš primjer svojim podređenima. Također bi redovito trebali nadzirati učinkovitost politika koje se tiču sukoba interesa unutar svojih organizacija i predložiti izmjene i dopune kad god se pokažu potrebnima. 4. Viši dužnosnici javnih institucija trebali bi redovito razmatrati rizična područja i predlagati posebne mjere sprječavanja i sankcioniranja sukoba interesa. Rizična područja mogu uključivati, između ostalog, dodatna zaposlenja, povlaštene informacije, ugovore, djelatnosti nakon napuštanja javne službe itd. Dodatno zaposlenje jedno je od rizičnih područja jer dužnosnik može biti vezan uz privatne interese kada on/ona ili njegovi/njezini rođaci dobiju dobro plaćene poslove u privatnim tvrtkama koje ulaze u procese odobravanja ili ugovorne odnose s javnom institucijom u pitanju. Povlaštene informacije su vrlo rizično područje posebice u vezi s javnom nabavom, koncesijama ili privatizacijskim postupcima, gdje bi osjetljivi podaci mogli odrediti pobjednika natječaja. Zapošljavanje bivših javnih dužnosnika od strane privatnih tvrtki koje su prethodno ušle u ugovorne odnose ili procese odobravanja s dužnosnikom također bi trebalo biti zabranjeno jer ta praksa može ohrabrivati pogodovanje određenim tvrtkama tijekom mandata. 5. Politika koja se tiče sukoba interesa trebala bi razviti učinkovite mehanizme unutarnje i vanjske kontrole. Unutarnja kontrola sukoba interesa treba bi biti što je više moguće neovisna od uprave javne institucije te može biti povezana s unutarnjom revizijom. Unutarnja kontrola trebala bi redovito nadzirati zaposlenike institucije zbog potencijalnih sukoba interesa i pažljivo preispitivati odluke koje ukazuju na loše upravljanje ili nemar. Vanjska kontrola trebala bi osigurati predanost institucije poštivanju općih zahtjeva regulative koja se tiče sukoba interesa (povremeno izjašnjavanje, prikladne i pravične sankcije itd.). Isto tako, vanjska kontrola bi trebala biti nadzorno tijelo zaduženo za sankcioniranje zloporaba od strane uprava javnih institucija kad god zainteresirani upravitelji smjeraju ometati inicijative za pravilno postupanje. 6. Svaka javna institucija trebala bi podnositi godišnja izvješća o procjeni sukoba interesa. Ova bi izvješća, između ostaloga, trebala informirati javnost o slučajevima sukoba interesa, rješenjima i s njima povezanim sankcijama, unutarnjim politikama institucije itd. 7. Od ključne je važnosti da svaka politika koja se tiče sukoba interesa omogući mehanizam zviždanja. Unutar svake javne institucije ima djelatnika koji su voljni razotkriti protuzakonito postupanje, ali se često boje nedostatka odgovarajućih mehanizama ili odmazde. Propisi o zviždačima trebali bi predviđati minimalne dokaze potrebne za pokretanje istrage, trebali bi zaštititi identitet zviždača, djelovati neovisno o upravi institucije (u idealnom bi slučaju tijelo koje provodi istragu bilo izvan javne institucije u kojoj se provodi istraga), zaštititi zviždača od pravnih ili drugih represalija i promaknuti zviždača ako se pokaže da je bio/la u pravu.

18

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


8. Odgovornost primjene politike koja se tiče sukoba interesa treba biti povjerena neovisnom središnjem tijelu koje bi trebalo biti nadležno za nadgledanje prikladne primjene zakona i propisa, davati smjernice i primjere najbolje prakse unutarnjim kontrolama javnih institucija, primjenjivati ili nadzirati sankcioniranje u slučajevima sukoba interesa, osigurati mogućnost zaštite od odmazde od strane korumpirane uprave. Agencija nadležna za primjenu politike koja se tiče sukoba interesa trebala bi biti neovisna od uplitanja politike, ali i učinkovita u svom djelovanju. Dakle, neovisnosti agencije trebalo bi pridodati dostatne zahtjeve učinkovitosti kako bi bila odgovorna javnosti. 9. Politika koja se tiče sukoba interesa treba biti kombinirana s učinkovitom antikorupcijskom politikom i politikom protiv nezakonitog bogaćenja. Sukob interesa se često može prometnuti u korupciju. U takvim slučajevima, uobičajene administrativne sankcije možda nisu dovoljne. Isto tako, sukob interesa koji je doveo do nezakonitog bogaćenja dužnosnika ili trećih strana mora biti popraćen prikladnim mjerama zapljene nezakonito stečene imovine. 10. Politike koje se tiču sukoba interesa moraju biti u skladu s Ustavom i drugim zakonima koji štite pravično postupanje i ljudska prava. Tamo gdje Ustav ili drugi posebni zakoni dopuštaju javno objavljivanje interesa ili specifične tehnike istrage (kao što su prisluškivanje telefona ili pretres doma) pod strogim uvjetima, oni se moraju poštivati i primjenjivati. Također, zahtjevi pravičnog postupanja moraju se strogo poštivati kako rezultati istrage ne bi bili neprihvatljivi na sudu i time politika sankcioniranja sukoba interesa kompromitirana zbog nepotrebne zloporabe istražnih ovlasti. 11. Nadležne vlasti trebale bi uključiti organizacije civilnog društva i poslovne organizacije u razradu i primjenu politike koja se tiče sukoba interesa za javne dužnosnike. Nevladine organizacije i poslovni subjekti moraju biti uključeni posebice u procese razrade politike i regulative, kao i u procese njihove evaluacije. Poslovni subjekti su dionici u politici koja se tiče sukoba interesa po tome što ponekad mogu biti na jednoj strani sukoba interesa. Dakle, njihovo shvaćanje i uključenost u politike sukoba interesa mogu biti od velike pomoći. Poslovne subjekte treba poticati da prijavljuju sukobe interesa nadležnim vlastima. Također, NVO-i mogu imati ključnu ulogu u procesu formuliranja i primjene politike. Njihova stručnost i neovisnost mogu donijeti ključnu vrijednost učinkovitosti politika koje se tiču sukoba interesa. NVO-e treba konzultirati u procesima evaluacije djelatnosti tijela nadležnog za politiku sukoba interesa ili javnih institucija uopće, te ih treba pozvati da prilažu prijedloge za poboljšanje aktivnosti.

3.4 / KONVENCIJA UN-a PROTIV KORUPCIJE Konvencija UN-a protiv korupcije („Konvencija“)11 je ključni međunarodni dokument koji odražava službeno priznanje međunarodne zajednice da je korupcija globalni problem s negativnim učincima u mnogim zemljama (bogatim i siromašnim), protiv kojeg se treba boriti međunarod11

Potpisana u Merridi, u rujnu 2003.,stupila na snagu 2005.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

19


nim sredstvima. Konvencija je usredotočena na sprječavanje, istragu i procesuiranje korupcije, kao i na zamrzavanje, zapljenu i povrat zarade stečene djelima korupcije. Konvencija u člancima 5. i 6. izlaže osnovu za preventivne mjere protiv korupcije, u smislu zakona, postupaka i ustanova usmjerenih na prevenciju. Iako Konvencija ne definira izričito što su preventivne antikorupcijske politike, opće je prihvaćeno da one obuhvaćaju širok raspon mjera kao što su: edukacija o antikorupcijskim temama, zakoni FOIA (o slobodnom pristupu informacijama), tzv. „sunčani“ zakoni (o transparentnosti donošenja odluka), kodeksi ponašanja, rješavanje sukoba interesa i neuskladivosti, darovi i znakovi pažnje, nadziranje i kontroliranje imovine javnih dužnosnika, prikladne kaznene mjere i sankcije za djela korupcije itd. Osvrnut ćemo se samo na sukob interesa jer je to tema ovog vodiča. Članak 5. navodi sljedeće: Preventivna antikorupcijske politika i praksa 1. Svaka je država stranka dužna, u skladu s temeljnim nače­lima svoga pravnog poretka, razviti i provesti ili održavati djelo­tvornom usklađenu antikorupcijsku politiku koja promiče sudje­lo­vanje društva i odražava načela vladavine prava, pravilnog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, čestitost, transparentnost i odgovornost. 2. Svaka je država stranka dužna nastojati uvesti i promicati djelotvorne načine postupanja u cilju sprječavanja korupcije. 3. Svaka je država stranka dužna nastojati povremeno preispitati relevantne pravne instrumente i administrativne mjere, kako bi ocijenila jesu li prikladni za sprječavanje i borbu protiv korupcije. 4. Države stranke dužne su, kako bude primjereno i u skladu s temeljnim načelima njihovoga pravnog poretka, surađivati me­đu­sobno kao i s mjerodavnim međunarodnim i regionalnim organizacijama, u svrhu promicanja i razvijanja mjera iz ovoga član­ka. Ta suradnja može uključivati sudjelovanje u međunarodnim programima i projektima kojima je cilj sprječavanje korupcije. Prvi dio članka 5. postavlja načela preventivnih antikorupcijskih politika. Kao prvo, važno je primijetiti da preventivne politike moraju biti u skladu s temeljima pravnog sustava (u osnovi, s Ustavom). Iako se ovo čini jasno samo po sebi, često je teško uskladiti stroge preventivne politike (koje mogu dovesti u pitanje temeljna ljudska prava, kao što su sigurnost osobne imovine, pravo na privatnost, pravo na povjerljivost osobne imovine ili osobnih podataka itd.) s ustavnim zahtjevima. Na primjer, u Rumunjskoj, gdje od 1996. postoji zakonski propisana procedura za istragu podrijetla imovine i zapljenu, još uvijek nije bilo nijednog slučaja zapljene imovine čije se podrijetlo ne može objasniti, jer u Ustavu stoji da se pretpostavlja da je imovina stečena zakonito. To znači da je zakon o zapljeni imovine neobjašnjenog podrijetla12 neučinkovit, jer ustavno načelo zahtijeva da osoba prvo treba biti proglašena krivom za kazneno djelo, a tek zatim imovina može biti zaplijenjena. Međutim, kaznena presuda će uvijek odrediti da je zapljena prihoda od kaznenog djela za koje je donesena presuda dopunska sankcija, čime zakon o zapljeni neobjašnjene imovine postaje beskoristan. Nadalje, preventivne antikorupcijske politike moraju biti učinkovite, tj. trebale bi biti u stanju dati predviđene rezultate. Učinkovitost preventivnih politika je vrlo težak cilj, koji prije svega pretpostavlja snažnu političku volju da se stvori odgovarajuće zakone, propise i institucije te dovoljnu sposobnost 12

Zakon 115/1996 o prijavljivanju i kontroli imovine.

20

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


administracije za pravilnu primjenu. Preventivne antikorupcijske politike moraju biti u koordinaciji s drugim politikama, a posebno onima dobre administracije13 i dobrog upravljanja14. Treće, potrebno je redovito ocjenjivati učinak preventivnih antikorupcijskih politika. Vrlo često vlade usvoje antikorupcijske mjere samo zbog javnog mišljenja ili vanjskih zahtjeva, posebice u slučaju integracijskih procesa u NATO ili EU. Također, opće je poznato da su vlade oslabjele ili čak nazadovale u antikorupcijskim politikama i rezultatima nakon valova proširenja EU-a 2004. i 2007. Razlog tomu je manjak stvarne političke volje da se suzbije korupcija, ali i manjak političke vizije. Većina vlada, posebice nakon pobjede na izborima na kojima se mnogo govorilo o korupciji, donese zakone ili osnuje ustanove u jednom zamahu, što zatim ne poprate potrebnim evaluacijama učinka te stoga ti potezi najčešće ne ispune svoju svrhu. Upravo zato bi vlada koja je istinski antikorupcijski nastrojena trebala redovito (prema tipu politike) procijeniti učinak i odlučiti o mjerama za poboljšanje preventivnih antikorupcijskih politika. Vlade trebaju pozvati i organizacije civilnog društva da sudjeluju u ovom procesu procjene, kako bi pomogle svojim povratnim informacijama i, prije svega, svojim legitimitetom i nepristranošću. Članak 6. navodi sljedeće: Preventivno korupcijsko tijelo ili tijela 1. Svaka je država stranka dužna, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, pobrinuti se da postoje tijelo ili tijela, kako bude primjereno, za sprječavanje korupcije pomoću metoda kao što su: (a) provođenje politike iz članka 5. ove Konvencije i, kad je to primjereno, nadgledanje i usklađivanje provedbe te politike, (b) povećanje i širenje znanja o sprječavanju korupcije. 2. Svaka je država stranka dužna tijelu ili tijelima iz stavka 1. ovoga članka osigurati potrebnu neovisnost, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, kako bi tom tijelu ili tijelima omogućila izvršavanje njihovih dužnosti djelotvorno i slobod­no od svakog nepropisnog utjecaja. Potrebno je osigurati potrebna materijalna sredstva i specijalizirano osoblje, kao i izobrazbu koju to osoblje može trebati radi obavljanja svoje službe. Članak 41. Povelje EU o temeljnim pravima definira pravo na dobru administraciju na sljedeći način: 1. Svaka osoba ima pravo na nepristrano rješavanje svojih poslova, na pošten način i u razumnom vremenu, od strane institucija i tijela Unije. 2. Ovo pravo uključuje: -- pravo svake osobe da iznese svoje stajalište, prije nego ikakva mjera koja bi nepovoljno utjecala na tu osobu bude poduzeta; -- pravo svake osobe na pristup svom dosjeu, poštujući legitimne interese povjerljivosti i profesionalne i poslovne tajne; -- obvezu administracije da obrazloži svoje odluke. 3. Svaka osoba od Zajednice ima pravo na nadoknadu svake štete nastale zbog službenog djelovanja njezinih institucija ili službenika, u skladu s općim principima zajedničkima zakonima država članica. 4. Svaka osoba može se obratiti institucijama Unije na jednom od jezika Povelja i mora dobiti odgovor na istom jeziku. 14 EU definira dobro upravljanje na temelju 5 načela: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost, učinkovitost i suvislost. Vidi Bijelu knjigu o europskom upravljanju, objavljenu u Bruxellesu 25. srpnja 2001., dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf 13

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

21


3. Svaka je država stranka dužna obavijestiti glavnog tajnika Ujedinjenih naroda o imenu i adresi jednog ili više državnih tijela koja drugim državama strankama mogu pomoći u razvijanju i provođenju konkretnih mjera za sprječavanje korupcije. Članak 6. od svake države potpisnice zahtijeva osnivanje javne agencije s isključivom ulogom prevencije korupcije. Točnije, takva bi agencija trebala primjenjivati, nadzirati i koordinirati preventivne politike, kao i davati smjernice i znanja drugim javnim tijelima. Kao prvo, specijalna agencija trebala bi primjenjivati preventivne politike. To znači da agencija treba dati glavnu infrastrukturu za provođenje preventivnog zakonodavstva. U skladu s time, agencija bi trebala imati barem neke od nadležnosti koje su neizostavne u svakoj preventivnoj politici: nadziranje i sankcioniranje sukoba interesa, neuskladivosti i kontrole imovine. Drugi elementi preventivne antikorupcijske politike (kao što su zakon o slobodnom pristupu informacijama i tzv. sunčani zakoni) trebaju biti dodijeljeni agenciji za zaštitu građanskih prava, npr. pučkom pravobranitelju. Glavni argument za ovakvu raspodjelu nadležnosti između agencije za prevenciju i agencije za zaštitu građanskih prava je činjenica da nadziranje i kontrola sukoba interesa, neuskladivosti i imovine čine strogu ruku preventivnih politika, dok su transparentnost, sloboda informiranja i obrazovanje blaga ruka preventivnih politika. Spoj strogih i blagih ovlasti jedne takve agencije rezultirao bi nedjelotvornošću utoliko što bi uprava često odabrala jedno na štetu drugog na neargumentirani način. Pored toga, stroge ovlasti takve agencije glede istrage i sankcija bile bi u suprotnosti s blagim ovlastima agencija kao što je ured pučkog pravobranitelja, koje su zadužene za zaštitu građanskih prava građana. Agencija za prevenciju trebala bi imati ovlasti nadziranja primjene politika o sukobu interesa, neuskladivosti i kontroli imovine, ali i istraživanja i sankcioniranja kršenja zakona na tim poljima. Agencija koja ima samo ovlasti nadzora bila bi oslabljena institucija utoliko što specifični nalazi nadzora ne bi imali zadovoljavajuće posljedice u vidu sankcija ako bi odgovornost za sankcije bila na drugoj agenciji. Naravno, istražne i kaznene ovlasti potpadaju pod administrativno područje prava. Na primjer, takva bi agencija trebala imati jednake ovlasti onima koje ima agencija za fiskalni nadzor ili nadzor okoliša, tj. zaprimati pritužbe (ili započeti istragu po službenoj dužnosti) o situacijama sukoba interesa, neuskladivosti ili neopravdane imovine, započeti istragu te donijeti administrativne sankcije (kao što su one navedene u 3.5). Pored toga, takva bi agencija trebala djelovati na središnjoj razini, budući da bi lokalna agencija bila pod jakim utjecajem lokalnih struktura moći. Središnje smještena agencija, u velikoj mjeri neovisna o politici, trebala bi biti neovisnija barem od lokalnih utjecaja. Nadalje, središnje agencije su obično lakše i pozornije praćene od strane civilnog društva i medija koji su obično jači na središnjoj nego na lokalnoj razini. Kao drugo, takva bi agencija također trebala imati ovlast da pruža smjernice i znanje drugim agencijama i javnim ustanovama. Kao rezultat informacija i iskustva prikupljenih tijekom svojih djelatnosti, agencija bi trebala biti u stanju ispravno procijeniti glavne rizike korupcije i dati preporuke glede politike i inicijativa, kao i standard za dobre prakse unutar drugih agencija i institucija s dužnostima primjene zakona i propisa o prevenciji korupcije. 22

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Treće, agencija bi trebala biti dovoljno neovisna da bude u stanju obavljati svoje zadaće u slučajevima političara, dostojanstvenika i ljudi u strukturama moći koji prekrše odredbe antikorupcijskih zakona bez straha od odmazde ili sposobnosti utjecanja na odluke o istrazi ili sankcijama. Takva agencija bi trebala pokazivati svoju neovisnost na razini uprave (koja bi trebala biti odijeljena od politike) i na funkcionalnoj razini (istrage i sankcije ne trebaju ovisiti o političkim odobrenjima; proračun agencije trebao bi biti točno naveden u nacionalnom proračunu i točno odražavati stvarne potrebe agencije). S druge strane, odluke agencije trebalo bi nadzirati zakonodavstvo (obično preko administrativnih sporova) kako bi se osigurala pravednost, te civilno društvo i mediji svojim kritičkim procjenama izvješća o djelatnostima agencije. Agencija bi trebala biti odgovorna za svoje rezultate, a u slučaju kada rezultati (koje treba mjeriti prema određenim planiranim pokazateljima) nisu zadovoljavajući, rukovodstvo agencije treba odgovarati pred povjerenstvom koje bi trebali sačinjavati predstavnici parlamenta i civilnog društva. Uloga parlamenta kao vrhovne institucije demokracije čini ga glavnom institucijom kojoj je agencija odgovorna. Pa ipak, politička priroda parlamenta zahtijeva da njegove odluke potvrde neovisni promatrači ili čak članovi organizacija civilnog društva koji su prepoznati kao neupitni vođe u borbi protiv korupcije.

3.5 / KRATAK KRITIČKI OSVRT NA HRVATSKI ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA U OBNAŠANJU JAVNIH DUŽNOSTI („ZAKON“) Jake strane: ∑∑ uključivanje nematerijalnih privatnih interesa u definiciju sukoba interesa; ∑∑ osnivanje povjerenstva zaduženog za odlučivanje o sukobu interesa; ∑∑ poduzimanje mjera od strane Povjerenstva na osnovi anonimnih prijava. Slabe točke: ∑∑ većina oblika nedozvoljenog ponašanja iz članka 6. krivo je identificirana kao neuskladivost dužnosti, a trebalo bi ih se smatrati djelima korupcije, budući da sva sadrže element kršenja zakona i ozbiljne štete protiv javnog interesa; ∑∑ sankcije su neprikladne za deklarirani cilj prevencije i borbe protiv sukoba interesa odredbi zakona; kao prvo, sankcije su beznačajne u usporedbi sa štetnim posljedicama kršenja zakona; kao drugo, jedna od najvažnijih sankcija protiv dokazanog sukoba interesa (kada dužnosnik ima obvezu prijaviti ga) trebalo bi biti razrješenje s dužnosti (i posljedično poništenje dokumenata donešenih tijekom situacije sukoba interesa); davanje netočnih podataka zahtijevanih službenom procedurom ili službenim dokumentom trebalo bi kazneno kažnjavati kao lažno svjedočenje; ∑∑ nema sankcija za najvažniju odredbu za koju se smatra da sprječava sukob interesa (čl. 3.3); uznemirujuće je to što, dok je cilj zakona da sprječava i sankcionira sukobe interesa, zakon ne predviđa sankcije za kršenje odredbe koja dužnosnicima zabranjuje da se bave djelatnostima koje bi ih mogle dovesti u situaciju sukoba interesa; slijedom Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

23


toga, službenik može prekršiti odredbe o sukobu interesa i ne snositi posljedice; ∑∑ nema odredbe o deklariranju privatnih interesa javnih dužnosnika; ∑∑ nema odredbi o zviždačima; ∑∑ nema izričite zabrane dužnosnicima obnašanja privatnih funkcija, osim upravnih položaja u tvrtkama. Kritičke zamjerke općem opsegu zakona: ∑∑ zakon sadrži odredbe koje nisu u opsegu pojma sukoba interesa, već unutar opsega drugih preventivnih antikorupcijskih politika, kao što su kontrola imovine ili nadzor darova i znakova pažnje; ∑∑ nema sankcija za sukob interesa sam po sebi; umjesto toga, zakon sadrži sankcije za kršenje odredbi o kontroli imovine i darova; ∑∑ postoje zahtjevi glede službenog prijavljivanja prihoda i darova, ali nema zahtjeva glede prijavljivanja interesa.

24

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


4 / PRILOG KRITIČKOM OSVRTU NA ZAKON O SPRIJEČAVANJU SUKOBA INTERESA U OBNAŠANJU JAVNIH DUŽNOSTI Prijedlog zakona izradio je Središnji državni ured za upravu. O procesu izrade ovog prijedloga javnost je bila upoznata tek putem emisije „Otvoreno“ HTV-a emitirane 09. travnja, dakle samo jedan dan odnosno večer prije no što je Vlada proslijedila prijedlog saboru na usvajanje. Prema riječima državnog tajnika g. Antuna Palarića, pri izradi prijedloga uvažavale su se primjedbe koje je u svom Izvješću o radu za 2006. i 2007. godinu dalo Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Međutim, u navedenoj emisiji „Otvoreno“ od bivših članova Povjerenstva Zorislava Antuna Petrovića i Josipa Leke moglo se čuti kako Središnji državni ured za upravu tijekom izrade prijedloga nije konzultirao Povjerenstvo te kako su članovi Povjerenstva o ovom procesu saznali iz medija. Iako je razumljiva potreba da se hrvatsko zakonodavstvo što prije uskladi s pravnom stečevinom Europske unije, vrlo je štetno što je izrada ovako važnog dokumenta u potpunosti isključila javnost i zainteresirane dionike (civilno društvo, poslovni sektor, građane), a navedena praksa je u suprotnosti sa smjernicama dobrog upravljanja i učinkovitog suzbijanja sukoba interesa opisanima ranije u ovom poglavlju. U navedenoj činjenici možemo tražiti i neke od razloga zbog kojih prijedlog Zakona pokazuje neke vrlo ozbiljne manjkavosti. Među osnovnim pitanjima koja se trebaju urediti Zakonom u prijedlogu stoji kako „treba pooštriti sankcije u slučaju utvrđenja postojanja sukoba interesa javnih dužnosnika, te ojačati pravne instrumente za sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti“. Povećanje iznosa sankcije na 5.000,00 odnosno 10.000,00 kuna neće odgovoriti na gore iznesenu potrebu. Podsjećamo da je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa u 2006. i 2007. godini utvrdilo da se 12 dužnosnika nalazi u sukobu interesa, no NITI JEDAN nije za to snosio nikakve sankcije. Vrlo je izvjesno da će provedba sankcije obustave isplate dijela neto mjesečne plaće dužnosnika naići na probleme jer se ne precizira točno koje tijelo i kako provodi ovu sankciju. Isto tako, navedena mjera ne odražava namjeru otklanjanja slabosti Zakona koje su opisane ranije u ovom poglavlju. I dalje se ne govori o poništenju odluka koje su nastale u situaciji sukoba interesa niti su uvedene ozbiljnije sankcije (npr. razrješenje s dužnosti) za donošenje takvih odluka. O posebno propisanoj kažnjivosti ovakvih situacija ne možemo niti govoriti. Nadalje, prijedlog Zakona među dužnosnike na koje se Zakon odnosi uvrštava i predsjednike uprava trgovačkih društava koja su u cijelosti u državnom vlasništvu. Napominjemo kako iz navedenog nije

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

25


vidljivo na koji način se tretiraju trgovačka društva u vlasništvu lokalne ili regionalne samouprave, a upravo o tom tumačenju ovisi pristup rješavanju velikog broja problema vezanih uz poslovanje tvrtki u vlasništvu regionalne uprave i lokalne samouprave. Primjerice, od ukupno 12 dužnosnika kojima je Povjerenstvo utvrdilo situaciju sukoba interesa (u 2006. i 2007. godini), njih 10 su dužnosnici regionalne uprave ili lokalne samouprave. Također, barem kada se radi o Gradu Zagrebu, lokalna samouprava barata s iznimno velikim količinama novca koje nužno sa sobom povlače i povećanu mogućnost sukoba interesa.

Tijekom javne rasprave o preliminarnim rezultatima istraživanja manifestacija sukoba interesa na razini lokalnih vlasti, prof. dr. sc. Zlata Đurđević (bivša članica Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa i profesorica kazneno procesnog prava na Fakultetu prava u Zagrebu) istaknula

Javna rasprava o preliminarnim rezultatima istraživanja u svibnju 2008.g. 26

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


je nekoliko ozbiljnih problema u odnosu vlasti prema Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa i novom prijedlogu Zakona. Naime, od trenutka raspuštanja starog saziva sabora (listopad 2007.) pa kroz sljedećih sedam mjeseci nitko nije kontrolirao dužnosnike. Kako se sabor rasformirao, tako bivši zastupnici nisu smatrali da trebaju ostati raditi u Povjerenstvu. Nakon što se formirao novi saziv sabora, odlučeno je da se novo Povjerenstvo neće imenovati jer će se Zakon mijenjati što predstavlja novinu u političkoj praksi ili, točnije rečeno politički voluntarizam. Za stvarnu učinkovitost Povjerenstva, depolitizacija je jedan od nužnih preduvjeta. Novi prijedlog Zakona ne donosi tu nikakva poboljšanja. Upravo suprotno, povećan je broj političara u Povjerenstvu. Po novome ovo tijelo ima 11 članova (od toga 6 saborskih zastupnika) i za očekivati je da će tako veliki broj članova blokirati rad Povjerenstva jer će sjednice trajati jako dugo a donošenje odluka će biti otežano. Situacija koja se dogodila s prošlim parlamentarnim izborima (predugo razdoblje u kojem Povjerenstvo ne radi i ne donosi odluke) novim prijedlogom Zakona nije nikako regulirana pa bi se lako mogla opet ponoviti. Važno je napomenuti kako je u zadnjih godinu dana rada „starog“ Povjerenstva zbog političkih utjecaja i pritisaka donošenje odluka bilo jako otežano. Problem je i razrješenje starih članova Povjerenstva koji nisu bili iz redova zastupnika već ugledni javni djelatnici a koji su bili imenovani na sedam godina. Svi su oni razriješeni naglo i bez ikakve zakonske osnove što je presedan jer nije bilo razloga da im se ukine mandat i da ih se onemogući u donošenju odluka a što je ponovno jasan iskaz političkog voluntarizma. Još jedno problematično područje je i to da Zakon ne zabranjuje da ministri tj. njihove tvrtke zarađuju u poslovima s državom. Praksa treba biti suprotna. Treba se odrediti da dužnosnici ne smiju raditi s državom ni za vrijeme niti nakon mandata, no toga u novom Zakonu nema. U ovome Zakon ne slijedi preporuke Europske unije niti preporuke OECD-a. Sigurno je da se ovakvim prijedlogom Zakona platio danak „5. brzini“. Naime, u zadnjem Izvješću o napretku, o problemu sukoba interesa u Hrvatskoj Europska komisija rekla je sljedeće: „Amandmani na Zakon o spriječavanju sukoba interesa dodatno su osnažili instrumente za suzbijanje korupcije, što se odnosi i na umjereno pojačavanje sankcija. Međutim, adekvatan sustav za rad na problematici sukoba interesa tek se treba uspostaviti. Slabo je razumijevanje načela sukoba interesa na svim razinama javne uprave. Još uvijek nema pisanih i javno dostupnih uputa za javne dužnosnike. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa i dalje je opterećeno problemima, uključujući ostavku predsjednice zbog sumnji u korupciju. Zbog slabih administrativnih kapaciteta Povjerenstvo je odlučilo o svega nekoliko slučajeva sukoba interesa. Rasprava o sukobu interesa i dalje je predmet stranačkih trzavica što ima negativan učinak na izradu zakonskih propisa. Nadzor i kontrola imovinskih kartica dužnosnika ne zadovoljavaju.“ (Poglavlje 23, Pravosuđe i temeljna prava) Također je sigurno da niti jedna politička stranka dosad nije iskazala spremnost i volju suzbiti ovaj problem. Ukratko, slabašne mjere sankcioniranja, te nepostojanje takozvane tvrde politike, odnosno mjera koje bi demonstrirale „tvrdu“ politiku sprječavanja sukoba interesa ključni su problemi Zakona Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

27


o sprječavanju sukoba interesa koji, ponavljamo, ne slijedi osnovne parametre koje podrazumijeva članstvo u Europskoj uniji ili OECD-u. Jedan od ključnih problema u postojećem sustavu jest nedostatak obaveznog deklariranja interesa u imovinskoj kartici (deklarira se imovina, ali ne i interesi) te nedostatak učinkovite politike spram obaveze deklariranja potencijalnih situacija sukoba interesa. Imovinska kartica u postojećem formatu ostavlja niz neriješenih pitanja i time olakšava ilegalno i netransparentno bogaćenje dužnosnika. Konkretno, lažnom izjavom moguće je izbjeći sankcije, jer sama lažna izjava u ovom kontekstu nije kažnjiva. Ukoliko se doista želi postići deklarirani učinak - sprječavanje zlouporabe javnog interesa odnosno javne dužnosti i izgradnja povjerenja u dužnosnike i političare - Zakon o sprječavanju sukoba interesa će se sigurno morati mijenjati. Ostaje pitanje kada i kako jer su posljednje izmjene i dopune Zakona (2008) kozmetičke prirode a politička volja za reformu političkog procesa u RH još uvijek ne postoji.

28

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


5 / KAMPANJA „ZA SABOR ČISTIH RUKU!“ Kampanju „Za Sabor čistih ruku proveli smo zajedno s mrežom udruga za borbu protiv korupcije Bura pred parlamentarne izbore 2007. godine. U osmišljavanju kampanje pomogli su nam kolege iz Rumunjskog akademskog društva čija je kampanja „Koalicija za čisti parlament“ bila jedan od glavnih pokretača smjene vlasti u Rumunjskoj 2004. godine. Kampanja se zasnivala na preliminarnim rezultatima istraživanja koje smo proveli s novinarima u osam gradova Republike Hrvatske te na izvješćima različitih nacionalnih i međunarodnih institucija koja su govorila o političkoj korupciji kao ključnoj zapreci učinkovitoj borbi protiv korupcije. Glavni cilj kampanje bio je podizanje razine političkog integriteta svih stranaka i nezavisnih kandidata na izborima. Uz navedeno, zadaća je bila i odrediti razinu političke volje za stvarnu borbu protiv korupcije, odnosno razinu spremnosti političkih dionika da u svome radu djelotvorno primjenjuju načela transparentnosti, odgovornosti i dobrog upravljanja. Aktivnosti kampanje bile su podijeljene u tri glavne smjernice. Prva se odnosila na prijedlog kandidatkinjama i kandidatima za saborske zastupnike da kao čin dobre volje popune Burin format imovinske kartice i time biračima upute jasnu poruku da su spremni osobne ciljeve podrediti ciljevima od općeg dobra. Druga grupa aktivnosti bila je usmjerena prema političkim strankama kojima je mreža Bura ponudila potpisivanje Sporazuma o sudjelovanju u kampanji. Sporazum je od stranaka tražio da odabir kandidata koje će staviti na svoje izborne liste temelje na sljedećim kriterijima: -- Da se kandidat/kinja za Hrvatski Sabor nije okoristio/la procesom privatizacije u periodu od 1991. godine do danas to jest da nije došao/la u posjed tvrtke ili dionica ili druge javne imovine po povlaštenoj cijeni zbog svoje pripadnosti stranki ili zahvaljujući tome što je obnašao/la određene dužnosti na državnoj ili lokalnoj razini. -- Da kandidat/kinja za vrijeme privatizacije nije omogućio/la bogaćenje članova svoje obitelji tijekom procesa privatizacije zahvaljujući poziciji sukoba interesa odnosno iskorištavajući svoju političku ili drugu javnu funkciju. -- Da se kandidat/kinja ukoliko je vlasnik/ca privatne tvrtke u svom dosadašnjem radu nije okoristio/la u poslovima s državom to jest da za vrijeme političkog djelovanja kandidata/kinje tvrtka u njegovu/zinu djelomičnom ili potpunom vlasništvu nije stekla više od 30% ukupnih prihoda putem javnih natječaja koji su se financirali iz državnih ili lokalnih proračuna u tijekom bilo koje godine za vrijeme obnašanja javne dužnosti. -- Da kandidat/kinja u dosadašnjem političkom djelovanju nije bio/la osumnjičen/a za sukob interesa na temelju objavljenih i provjerljivih dokaza. -- Da u razdoblju od 1991. godine do danas kandidat/kinja nema kaznenih postupaka u Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

29


zastari ili kaznenih postupaka prekinutih zbog nejasnih okolnosti a koji se odnose na prijevaru, zlouporabu položaja i ovlasti, kaznena djela u gospodarskom poslovanju, pronevjeru imovine ili novca. -- Da kandidat/kinja nije kažnjavan/a za kaznena djela vezana uz gospodarsko poslovanje ili zlouporabu položaja i ovlasti ili druga kaznena djela koja su u suprotnosti s praksom dobrog i poštenog gospodarenja imovinom. -- Da putem tvrtki u djelomičnom ili potpunom vlasništvu ili osobno kandidat/kinja nema dugovanja prema javnim proračunima u Republici Hrvatskoj. -- Da osobna imovina kandidata/kinje odgovara prijavljenom porezu i prihodu kandidata/kinje. Sporazum je također sadržavao i članak koji se odnosi na sankcioniranje ilegalnog bogaćenja dužnosnika: Članak 4. Oni/e kandidati/kinje koji postanu zastupnici/ce u Saboru Republike Hrvatske obvezuju se da će nakon izbora podržati javnu raspravu o izmjenama i dopunama Zakona o sprečavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti a prema prijedlozima temeljenima na analizama javne politike sprečavanja sukoba interesa koju provodi mreža udruga „BURA“ u suradnji s Rumunjskim akademskim društvom a u okviru CARDS 2004 projekta „Odgovor civilnog društva na korupciju“. To se posebice odnosi na Članak 20. Konvencije UN-a protiv korupcije koji predlaže kazneni progon dužnosnika u slučajevima nezakonitog bogaćenja. Ovdje je vrlo važno napomenuti kako je na sastancima koje je Burino predstavničko tijelo održalo s parlamentarnim strankama jasno objašnjeno kako format Sporazuma nije konačan, odnosno podložan je pregovorima i promjenama. Sve parlamentarne stranke su imale iste uvjete za potpisivanje Sporazuma, te jednake rokove za očitovanja. Dio parlamentarnih stranaka je, iako je atmosfera na sastancima bila podržavajuća i pozitivna, odbio potpisati Sporazum ili se jednostavno oglušio na potpisivanje i rokove bez obzira na njihovo obećanje da će svoj potpis ili očitovanje svakako dati.

5.1 / Rezultati kampanje Političke stranke i kandidati koji su potpisali Sporazum o sudjelovanju u kampanji i dostavili popunjene imovinske kartice bili su stavljeni na tzv. bijelu listu. Oni koji su se oglušili na naše zahtjeve ili ih odbili završili su na tzv. crnoj listi. Ukupno jedanaest političkih grupacija/stranaka potpisalo je Sporazum i ispunilo obaveze iz Sporazuma. To su: Demokratski centar (DC), Međimurski demokratski savez (MDS), Slavonsko-baranjska hrvatska stranka (S-BHS), Stranka demokratske akcije Hrvatske (SDAH), Istarski demokratski savez (IDS), Hrvatski demokratski savez Slavonije i Baranje (HDSSB), Primorsko goranski savez (PGS), Zagorska demokratska stranka (ZDS), Akcija mladih (AM), Nezavisna lista Tončija Tadića, Demokratska stranka žena/Zeleni Hrvatske. 30

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Ukupno sedam političkih stranaka nije pristalo potpisati Sporazum odnosno nije prihvatilo ranije navedene kriterije. Stranke koje su činile tzv. crnu listu bile su: Hrvatska demokratska zajednica (HDZ), Socijaldemokratska Partija (SDP), Hrvatska socijalno liberalna stranka (HSLS), Hrvatska narodna stranka (HNS), Hrvatska stranka umirovljenika (HSU), Hrvatska stranka prava (HSP), Samostalna demokratska srpska stranka (SDSS). Iz stranaka koje su bile na „crnoj listi“ popunjene imovinske kartice dostavili su kandidati/kinje: Dragutin Lesar (tada HNS, danas nezavisni zastupnik), Jozo Radoš (HNS), Nada Bajić (HNS), Jadranka Cigelj (HSP), Zoran Vinković (SDP), Božidar Čapalija (HSU), Ana Dusper (HSU). Ostali kandidati koji su dostavili popunjene imovinske kartice bili su: Goran Rohaček (HČSP), Branko Vukšić (neovisna lista), Mladen Šepić (HP-HPP), Andrija Ružek (HP-HPP), Mario Lozić (HSM), Jakob Matovinović (HSM), Ante Baraba (HKDS/KSU), Ivan Janko (ISDNS/SU). Treća grupa aktivnosti bila je usmjerena prema biračima, odnosno građanima i građankama RH koje se putem objava za medije i podjele velikog broja letaka pozivalo da izađu na izbore i glasaju po savjesti. Građani i građanke također su potpisivali peticiju za izmjene i dopune Zakona o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

31


Zagovaračke aktivnosti kampanje obuhvatile su 54 grada i mjesta, podijeljeno je ukupno 276,352 letka i prikupljeno 2,891 potpisa peticije. Obavijesti o kampanji i njezinim rezultatima prenijelo je 47 različitih medija.

5.2 / Epilog kampanje i zaključak Za valjanu analizu rezultata kampanje odnosno za procjenu razine političke volje za borbu protiv korupcije potrebno se odmaknuti od suhih brojki. Naime, iako bi odnos brojeva (11 naprama 7) govorio u prilog tome da je više političkih stranaka bilo sklono promjenama, odnosno prihvaćanju kriterija političkog integriteta u svojim stranačkim programima, ta brojka zavarava. Sve velike stranke koje danas sudjeluju u vlasti (HDZ i partneri), kao i stranaka koje čine glavnu snagu oporbe u Hrvatskom Saboru (SDP i partneri) odbile su potpisati Sporazum. Stoga učinak potpisanih sporazuma neće biti vidljiv u političkim odlukama u ovom sazivu sabora (ukoliko ne bude dodatnog i vrlo jakog pritiska javnosti i svih dionika procesa borbe protiv korupcije u zemlji). Više je čimbenika koji utječu na navedeno stanje. Preuzimanje političke i netransparentne kontrole nad medijima, netransparentno financiranje političkih stranaka i predizbornih kampanja, te trgovina utjecajima odnosno trgovina interesima (o čemu govore i rezultati istraživanja provedeni u sklopu ovog projekta), bili su ključne zapreke kako provedbi kampanje, tako i svakoj ozbiljnijoj reformi i uređenju političkog procesa u Republici Hrvatskoj. Iako su pred parlamentarne izbore 2007. godine GONG i Transparency International Hrvatska uložili velike napore u poboljšanje transparentnosti financiranja političkih stranaka i predizborne promidžbe, rezultati su bili skromni, odnosno nisu polučili vidljivu promjenu u ponašanju političkih stranaka. Promjena pravila o medijskom izvještavanju (usvajanje Pravilnika o praćenju izbora u elektroničkim medijima), ogromna uložena sredstva tzv. velikih stranaka u predizbornu promidžbu te politička trgovina interesima, doveli su do paradoksalne situacije u kojoj su političke stranke određivale teme i pitanja za javnu raspravu, dok prostora za javni, odnosno građanski interes i „prava“ pitanja u najvažnijim medijima gotovo nije ni bilo. Cijeli predizborni proces kod građana je izazivao sumnje kako postoji nezvanični i prešutni dogovor SDP-a i HDZ-a. Niti vlast niti oporba nije mijenjala dotadašnju taktiku međusobnog prepucavanja koja im dopušta zaobilaženje tema poput korupcije - tema koje su građanima važne, ali politici „skliske“ i radije ih izbjegavaju. U predizborno vrijeme korupcija je bila marginalna tema o kojoj se govorilo koristeći uvriježene fraze bez značenja, poput „protiv korupcije ćemo se boriti svim raspoloživim sredstvima jer to je veliko zlo koje uništava cijelo društvo“. Kako prema postojećem izbornom sustavu glasovi idu strankama a ne izravno kandidatima, posve je jednostavno izbjeći političku odgovornost za neispunjena predizborna obećanja. Na kraju procesa birači znaju za koju su stranku glasali, ali ogromna većina njih ne zna tko je njihov zastupnik u saboru. Ključna zamjerka političara našoj kampanji i potpisivanju Sporazuma bila je sada već nešto poznatiji članak 20. UN-ove Konvencije protiv korupcije koji govori o obavezi izrade zakonskih mjera 32

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


za kažnjavanje dužnosnika i djelatnika u javnim službama koji su ilegalno stekli imovinsku dobit. Kao glavnu zapreku ovoj inicijativi političari su navodili Ustav RH prema kojem načelo dokazivanja krivnje leži na tužiteljstvu, dok članak 20. Konvencije podrazumijeva da dužnosnik dokaže legalnost stečene imovine. Ukoliko to nije u stanju, navedeno bi se smatralo kaznenim djelom. Iako se rasprave o članku 20. mogu voditi unedogled, nesporno je kako politika tada a i sada nije spremna raspravljati o ukidanju stečenih povlastica, pa čak niti o reformi koja bi njihova postupanja i djelovanja učinila transparentnijima i odgovornijima spram građana.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

33


6 / REZULTATI ISTRAŽIVANJA SUKOBA INTERESA U 8 JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE 6.1 / GRAD ČAKOVEC Istraživanje provedeno u gradu Čakovcu jedno je od najkompletnijih u cijelom projektu „Odgovor civilnog društva na korupciju“. Razlozi za to su višestruki. Pored velikog truda i zalaganja istraživačica uključenih u projekt, jedna od činjenica koja je pridonijela navedenom rezultatu jest i omogućavanje pristupa podacima od strane lokalne vlasti. U kombiniranom zbroju, dodatni napori istraživačica i mogućnost pristupa podacima dali su bolji pregled promatranih točki u sustavu upravljanja odnosno sukoba interesa nego je to slučaj u drugim gradovima. Budući da su principi dobrog upravljanja upravo suprotni od načela sukoba interesa, odnosno budući smo utvrdili međusobni negativni odnos dvaju fenomena, za pretpostaviti je da je u drugim gradovima u kojima pristupa podacima nije bilo na zadovoljavajući način razina utjecaja sukoba interesa na opću upravu veća nego u Čakovcu.

6.1.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika Dokumenti koji uređuju način rada lokalne uprave (Statut Grada Čakovca i Poslovnik o radu gradskog vijeća) osvrću se na situacije sukoba interesa u općim kategorijama bez posebnog uputstva o postupanju u takvim situacijama. Iako je Statut Grada Čakovca u nekim kategorijama napredniji od općih akata drugih gradova u smislu uređenja principa dobrog upravljanja, činjenica je da okvir javnih politika i pravni okvir funkcioniranja grada nema mehanizme učinkovite zaštite etike ponašanja gradskih dužnosnika ili službenika. Nisu definirani mehanizmi kontrole ponašanja dužnosnika i službenika za moguće situacije nespojivosti funkcija, sukoba interesa ili etičkih normi ponašanja . Općim aktima nisu definirana niti tijela nadzora, odnosno kontrole poštivanja postavljenih normi. Opis potencijalno spornih situacija (npr. sukob interesa) je nedostatan, pa se u Statutu samo u jednom članku navodi da „članovi poglavarstva nemaju pravo odlučivanja o pitanjima iz prethodnog stavka kada su osobno ili preko članova uže obitelji zainteresirana strana“. Istovremeno, podržavajući mehanizmi poput mehanizma deklariranja imovinske kartice na početku mandata ili usvajanja etičkog kodeksa za članove gradskog vijeća ostavljeni su dobroj volji vijećnika odnosno dužnosnika: „vijeće može donijeti etički kodeks i ... može zatražiti da se dužnosnici prije stupanja na funkcije očituju o svom imovinskom stanju“. Neobavezujuća nota ovih javnih politika i nedostatak mehanizama kontrole i provedbe čini navedene napore tijela lokalnih vlasti skoro potpuno neupotrebljivima

34

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


u smislu efikasne zaštite integriteta tijela lokalne uprave, ali istovremeno vrlo upotrebljivima u potencijalno malicioznim političkim borbama, jer se navedeni pravni okvir može koristiti „po potrebi“, a ne u svakoj sličnoj situaciji.

6.1.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama GRAD ČAKOVEC – ukupan broj upita = 14, odgovoreno je na sve upite Gradu Čakovcu poslano je 7 dodatnih upita u kojima se traži nadopuna dotad dostavljenih informacija. Šest upita je ponovljeno (zbog ne dostavljanja informacija). Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12.st.1.

Članak 13.st.1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštovan

7

11

1

0

Broj upita u kojima članak nije poštovan

7

3

2

Nema službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

11

0

Grad Čakovec nepotpuno je odgovorio na Upit 11 (popis svih nekretnina koje je Grad Čakovec dao na korištenje ili u povlašteni najam), Upit 12 (popis svih organizacija civilnog društva koje su dobile financijska sredstva od Grada Čakovca) i Upit 14 (imena članova/ica povjerenstava ili komisija koje su odlučivale o dodjeljivanju ugovora javne nabave, koncesija, donacija, poslovnih prostora itd.). Zbog ne dostavljanja informacija ili nadopune dostavljenih informacija ponovljeni su Upit 6 (plan, rebalans, izvršenje proračuna), Upit 7 (popis svih ugovora javne nabave), Upit 8 (popis nekretnina koje je Grad Čakovec prodao od 01.05.2005. do 31.12.2007.), Upit 9 (popis dodijeljenih koncesija), Upit 11 (popis svih nekretnina koje je Grad Čakovec dao na korištenje ili u povlašteni najam), Upit 12 (popis svih organizacija civilnog društva koje su dobile financijska sredstva od Grada Čakovca) i Upit 13 (popis medija u vlasništvu Grada Čakovca i financiranje lokalnih medija). Kod 7 od 14 upita podaci koji su dostavljeni po upitima nisu bili točni, odnosno dostavljene informacije nisu odgovarale postavljenom upitu. U 11 od 14 upita poštivan je zakonski rok za dostavu informacija, dok u 3 slučaja tijelo javne vlasti nije poštivalo rok za dostavu informacija. U 2 slučaja (kada informacija nije dostavljena na vrijeme) nije poštivana zakonom predviđena procedura da se informacija proslijedi nadležnom tijelu koje posjeduje informaciju. Iako Grad Čakovec nema službenika/cu za informiranje (predviđeno ZoPPI-jem) te se do informacija dolazilo putem Ureda gradonačelnika, činjenica je da su na kraju dostavljene sve traže-

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

35


ne informacije. Nepostojanje uređenog sustava za upravljanje informacijama i istraživačicama i zaposlenima u gradskoj upravi stvaralo je dosta problema. Mogućnost pristupa informacijama postoji, i Grada Čakovec je među transparentnijima u odnosu na druge gradove pokrivene istraživanjem. No Zakon o pravu na pristup informacijama se ne poštuje u potpunosti, odnosno sustav upravljanja informacijama nije uređen na način da građankama i građanima olakša pristup traženoj informaciji.

6.1.3. Komentar proračuna15: Za Grad Čakovec (kao i za ostale gradove) osnovne kategorije u proračunu koje smo promatrali su opća transparentnost, mogućnost uvida u potrošnju (rashodi poslovanja) te poveznice između proračunskih izvješća i procesa planiranja, javne nabave, i općih kategorija upravljanja. Prva kategorija koju smo promatrali je kategorija „ostalo“. Za razumijevanje teksta važno je znati što sve i pod kojim uvjetima spada pod stavku „ostalo“. Stavka Ostalo kod planiranja i izvršenja trebala bi služiti za nepredvidive troškove koji su u svom zbroju toliko mali da ih nije potrebno voditi kao posebne proračunske stavke. Proračun Grad Čakovec, kategorija Ostalo: Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

429.500,00

238.143,00

55,45%

3239

Ostale usluge

310.872,00

291.175,74

93,66%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

2.026.109,00

1.973.096,96

97,38%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

153.000,00

89.481,38

58,48%

4214

Ostali građevinski objekti

12.463.000,00

15.885.355,60

127,46%

15.382.481,00

18.477.252,68

Kad se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 18.477.252,68 kn ili 19,76% ukupnih rashoda Grada Čakovca za 2006. godinu. Budući da ova stavka u odnosu na ukupni proračun Grada Čakovca iznosi 19,76%, te imajući u vidu da bi prema Zakonu o proračunu stavka Ostalo trebala služiti za nepredvidive troškove koje su u svom zbroju toliko mali da ih nije potrebno voditi kao posebne proračunske stavke, navedeni podaci indiciraju probleme u upravljanju financijama u Gradu Čakovcu. Naime, ukoliko iznos na svim stavkama pod Ostalo iznosi skoro 20% godišnjeg proračuna, pitanje je zbog čega navedeni iznosi nisu planirani u proračunu, odnosno zbog čega navedena potrošnja nije vođena pod posebnim stavkama. Na ovaj način skoro 20% proračuna ostaje nevidljivo zainteresiranim dionicima procesa i građankama i građanima te stvara sumnju da se sve što se nije željelo pokazati javnosti vodilo pod ovom stavkom. 15

Podaci na osnovu kojih je izvršena analiza dostavljeni su u odgovoru Grada Čakovca na postavljene upite.

36

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Posebno je važno obratiti pažnju na stavku 4214 Ostali građevinski objekti gdje je pod ostalim građevisnkim objektima već bila planirana potrošnja u iznosu od 12.463.000,00 kuna, a koja je na kraju narasla do iznosa od 18.477.252,68 kuna. Budući da je ukupna potrošnja u stavci 421 Građevinski objekti za 2006. godinu iznosila 34.547.138,72 kune, iz navedenog proizlazi da se 45,98% potrošnje unutar stavke Građevinski objekti na određeni način prikrilo od uvida javnosti, a navedena stavka bi trebala biti nužni izuzetak a ne pravilo u poslovanju tijela javne vlasti. Isto tako, činjenica da je izvršenje proračuna u stavci Ostali građevinski objekti 127% što predstavlja kršenje Zakonu o proračunu (probijanje proračunske stavke za veliki postotak). Naime, kako se rebalans proračuna može raditi i više puta godišnje, a posljednji rebalans obično se radi u 12. mjesecu tekuće godine, dakle tek nekoliko tjedana prije završetka financijske godine, novac za navedenu stavku trebao se prenamijeniti iz neke druge stavke. Nadalje, s obzirom da neke građevinske objekte sufinancira država, izvješća o izvršenju proračuna trebala bi prikazati i prihode i rashode u kojima participira država, s točnim iznosima participacije lokalne samouprave te onima koji dolaze od države. Za sada ovakvog izvještavanja nema, pa u nekim slučajevima nije niti moguće utvrditi što se točno dogodilo.

6.1.4 Analiza postupaka javne nabave Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Službeni glasnik Grada Čakovca

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

0

32

6

39

Ukupan iznos ugovora

0,00

12.653.221,18 kn bez PDV-a

4.642.074.30 kn sa PDV-om

13.460.420,58

Kod izvještavanja o provedenim postupcima javne nabave u 2006. godini primjetna su odstupanja između broja sklopljenih ugovora i zbroja njihovih vrijednosti. Svi obveznici Zakona o javnoj nabavi (tijela javne vlasti, poduzeća u vlasništvu tijela javne vlasti i sl.) obavezni su podnositi točna izvješća o provedenim postupcima i njihovoj vrijednosti. Izvješća se podnose Uredu za javnu nabavu Vlade RH. Podaci iz navedenih izvješća trebali bi se poklapati s podacima iz drugih izvora (npr. Službeni glasnik Grada Čakovca) kao i podacima iz odgovora na postavljene upite sukladno ZoPPI. Usporedbom različitih izvora infromiranja dobili smo tri različita podatka što stvara sumnju u vjerodostojnost izvještavanja o provedenim postupcima javne nabave, odnosno stvara sumnju u javnost postupaka javne nabave jer se ne može utvrditi koji ugovori nedostaju. Prikupljeni podaci sugeriraju da građanke i građani Grada Čakovca nemaju potpuni uvid u javnu potrošnju u području javne nabave. Čak i najmanja razlika između objavljenih podataka (razlika od 7 ugovora i razlika u ukupnom iznosu od 807.199,4 kune) čini izvješća o javnoj nabavi upitnima i gotovo potpuno beskorisnima u smislu izravne javne kontrole provedenih postupaka javne nabave i izgradnje integriteta tijela javne vlasti.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

37


6.1.5. Sukob interesa Sukob interesa primjećen je u većini analiziranih kategorija - od zapošljavanja i imenovanja, preko postupaka javne nabave, dodjeljivanja koncesija, najma i prodaje nekretnina do financiranja organizacija civilnog društva i odnosa s medijima. Za promatrani period (svibanj 2005. – rujan 2008.) javno dostupni podaci kojima su raspolagali lokani novinari te osobe koje su poslovno vezane za Grad Čakovec ukazali su na više situacijama potencijalnog sukoba interesa. U sektoru javne nabave detektirano je 5 takvih potencijalnih situacija, u sektoru zapošljavanja i imenovanja četiri, u sektoru dodjele koncesija i raspolaganja imovinom dva slučaja, te u odnosima s medijima i u financiranju organizacija civilnog društva dva slučaja. Istraživačice su u svom radu primjetile:” podaci do kojih smo najteže došle bili su s najviše grešaka i najviše potencijalnih situacija sukoba interesa u poslovanju Grada Čakovca“ . Najčešći oblik sukoba interesa odnosi se na obiteljske ili prijateljske ili poslovne veze članova gradske uprave ili gradskih službenika s osobama odnosno tvrtkama koje imaju financijski odnosno gospodarski ili drugi interes spram Grada Čakovca. Jedan od slikovitih primjera je tvrtka Tegra d.o.o. u čijem nadzornom odboru sjede lokalni političari, uključujući i člana Gradskog vijeća Grada Čakovca. Ova tvrtka dobila je sve ugovore velike vrijednosti u postupcima javne nabave u 2006. godini. Takva situacija, iako sama po sebi nije kažnjiva, doista dovodi u sumnju cijeli proces javne nabave odnosno integritet tijela javne vlasti te u javnosti stvara opravdanu sumnju. U reagiranju na predstavljene detaljne rezultate na lokalnoj razini, lokalni političari su se čudili i tražili isprike od istraživačica za objavljene rezultate, jer smatraju da su „ u svom radu uvijek radili sukladno zakonu“. U ovoj rečenici krije se i jedan od ključnih problema sukoba interesa na lokalnoj razini. Zakonodavni i opći okvir javnih politika za sprečavanje sukoba interesa većinu navedenih situacija na lokalnoj razini uopće ne obrađuje, a na razini tijela lokalne samouprave nema mehanizama koji bi priječili ovakvu praksu. Stoga i bilo kakva kritika ponašanja lokalnih čelnika izaziva njihove oštre reakcije, jer na kraju krajeva „oni su se samo ponašali sukladno zakonu“. S druge strane, oštre kritike lokalnih dužnosnika stvaraju dojam da je o „tim stvarima“ odnosno o sukobu interesa „bolje ne pričati javno“.

6.1.6. Zaključak Iako je komparativno Grad Čakovec jedan od najtransparentnijih gradova obuhvaćenih ovim istraživanjem, činjenica je da zbog slabosti poput nepostojanja zakonom predviđenog službenika za informiranje i slabosti u općem upravljanju informacijama (nepostojanje kataloga informacija) javnost ima teškoća u pronalaženju informacija, odnosno praćenju rada tijela lokalne vlasti. Naime, svrha Zakona o pravu na pristup informacijama jest uvid javnosti u rad tijela vlasti te javna kontrola njihova rada. U Čakovcu je moguće doći do skoro svih informacija koje smo zahtijevali, ali su one često neuređene i netočne što može izazvati i izaziva niz sumnji zainteresiranih dionika. Zakon o Pravu na pristup informacijama se djelomično poštuje, ali ne postoji adekvatna politika proaktivnog informiranja građanki i građana o poslovanju i djelovanju gradske uprave.

38

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Kada navedenom pridodamo da javnost nema adekvatnog uvida u visoki postotak (oko 20%) proračunske potrošnje (stavke „ostalo“ u proračunu), da se dobar dio stavki Ostalo vodi pod „ostali građevinski objekti“, da je proračun „probijen“ upravo u stavci „ostali građevinski radovi“ (127% izvršenja), da su primjećene netočnosti u izvješćima o javnoj nabavi, te da je potencijalni sukob interesa detektiran upravo u sektoru nabave radova (građevinskih), dobijamo mapu sive zone upravljanja na lokalnoj razini. Ova siva zona sama po sebi ne mora značiti ništa protuzakonito, ali u svakom slučaju može biti izvorom vječite sumnje u rad tijela lokalnih vlasti te izvor frustracija građanki i građana. Slabosti okvira javnih politika i sustava upravljanja koje su detektirane ovim istraživanjem ostavljaju prostora raznim špekulacijama i pridonose otuđenju uprave od članova zajednice kojom upravljaju. Na kraju, opći dojam rezultata istraživanja u Gradu Čakovcu najbolje oslikava komentar istraživačica: „Razne malverzacije, nepotizam i sl. godinama se otkrivaju u medijima, no čini se da na to građani zaborave do izlaska drugog broja novina. Takve stvari se ne istražuju i ne procesuiraju, a sukob interesa i korupcija u raznim slojevima našeg života smatra se nečim normalnim.“

6.2 / GRAD KARLOVAC 6.2.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika Većina mjera koje se tiču sukoba interesa ili etičkog ponašanja dužnosnika sadržana je u Poslovniku gradskog vijeća Grada Karlovca. Poslovnik sadrži niz mjera koje se mogu smatrati mjerama sprečavanja sukoba interesa, no kao i u slučaju Grada Čakovca, nije definirana provedba mjera, kao niti tijelo nadzora. Poslovnik sadrži mjere sprečavanja obnašanja nespojivih funkcija, opću etičku normu da se vijećnik u obavljanju privatnih poslova te gospodarskih i drugih poduzetnosti, bilo za sebe ili svog poslodavca, ne smije koristiti funkcijom vijećnika i naglašavati tu funkciju, te sadrži obvezu ispunjavanja i deponiranja imovinske kartice za vijećnike. No, ova pisana izjava o imovnom stanju nije dostupna javnosti. U članku koji govori o imovinskoj kartici navodi se da će vijećnik na kraju mandata radi usporedbe ponovno dostaviti pismenu izjavu o svom imovnom stanju, te da se izjave pohranjuju u Uredu gradonačelnika. Mjere sprečavanja sukoba interesa to jest očuvanja etike u ponašanju gradskih dužnosnika iako načelno postoje u Poslovniku o radu gradskog vijeća, u stvari su teško provedive u praksi. Niti jednom riječju se ne spominje koje će tijelo i u kojem postupku odlučiti ili utvrditi je li se gradski vijećnik/ca oglušio o Poslovnik. Ne spominju se niti sankcije za kršenje normi Poslovnika. Budući da se kao deponent imovinskih kartica vijećnika pojavljuje gradonačelnik (kojeg bi vijećnici trebali kontrolirati), može se reći da je cijela organizacijska struktura postavljena kao potencijalni sukob interesa odnosno mehanizam moći za sprečavanje neposluha gradskih vijećnika. Kao što smo već ranije utvrdili, Zakon o sprečavanju sukoba interesa pokušava definirati svojevrsni disciplinski postupak za dužnosnike/ce koji bi trebao pridonijeti otklanjanju svake sumnje u njihov Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

39


rad. No, ovakav Poslovnik o radu i činjenica da većina dužnosnika na lokalnoj razini (zaposleni u upravama gradskih poduzeća, različiti članovi komisija i privremenih tijela itd.) nisu obveznici Zakona o sprečavanju sukoba interesa, urušavaju sustav zaštite integriteta tijela javne vlasti i nemaju skoro nikakvu ulogu osim stvaranja prostora za potencijalnu političku egzekuciju ako se za njom ukaže potreba.

6.2.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama GRAD KARLOVAC – ukupan broj upita = 14, odgovoreno je na 11 upita Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12.st.1.

Članak 13.st.1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštovan

7

1

0

Ima službenicu za informiranje

Broj upita u kojima članak nije poštovan

7

13

1

0

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

13

0

Grad Karlovac nije odgovorio na : Upit 3 (savjetnici, stručni suradnici i osobe sa sličnim funkcijama koje je gradsko poglavarstvo angažiralo od 01.05.2005. do 31.07.2007.), Upit 9 (popis dodijeljenih koncesija) Upit 11 (popis svih nekretnina koje je Grad Karlovac dao na korištenje ili u povlašteni najam). Upit 5 (popis svih ustanova, institucija ili tvrtki u vlasništvu ili pod upravom Grada Karlovca, imena i prezimena svih novozaposlenih osoba u navedenim ustanovama) odgovoreno je kako se podaci o zaposlenima ne mogu dostaviti jer bi to bilo protivno odredbama Zakona o zaštiti osobnih podataka. Nepotpuno je odgovoreno na: Upit 1 (imena članova/ica gradskog vijeća/skupštine i njihova stranačka pripadnost, članstva u tijelima/institucijama/trgovačkim društvima u javnom ili privatnom vlasništvu), Upit 2 (imena članova/ica gradskog poglavarstva, stranačka pripadnost, funkcija, članstva u tijelima/institucijama/trgovačkim društvima u javnom ili privatnom vlasništvu), Upit 4 (popis osoba zaposlenih u gradskoj upravi od 01.05.2008. do 31.12.2007.). Iako je, za razliku od Čakovca, u Gradu Karlovcu ustrojen Ured za informiranje, za vrijeme provedbe istraživanja još uvijek nije bio ustrojen Katalog informacija. Zakon o pravu na pristup informacijama se ne poštuje, a pristup informacijama od interesa javnosti je otežan. Tendencija gradskih vlasti bila je izbjegavanje davanja potpunih odgovora što je otežavalo daljnje korake u 40

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


istraživanju. Ukratko na 4 od 14 upita uopće nije odgovoreno, dok je na dodatna tri pitanja odgovor djelomičan, odnosno odgovori ne korespondiraju s postavljenim pitanjima. Rokovi za dostavljanje odgovora ili pojašnjenja pitanja nisu poštivani kod 13 od 14 upita. Iako grad ima svoju internetsku stranicu i pokušava proaktivno informirati građanke i građane o aktivnostima i projektima, informacije koje bi mogle zanimati dionike procesa (posebice novinare i civilno društvo) nisu dostupne na internetu.

6.2.3. Komentar proračuna Planirani rashodi i izdaci za 2006. iznosili su 172.204.293,00,00 kn. U izvršenju plana Grada Karlovca rashodi i izdaci manji su za 5.418.861,63 kn. ili 3,15% i iznosili su 166.785.431,37 kn. 9.019.744,03 za Ostalo

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

1.132.200,00

1.049.784,08

92,72%

3239

Ostale usluge

3.477.400,00

3.380.666,26

97,22%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

762.250,00

710.710,92

93,24%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

209.000,00

194.808,29

93,21%

3859

Ostali izvanredni rashodi

7.000,00

2.438,87

34,84%

4214

Ostali građevinski objekti

1.598.000,00

1.515.536,53

94,84%

4264

Ostala nematerijalna proizvedena imovina

2.315.180,00

2.165.799,08

93,55%

9.501.030,00

9.019.744,03

Kad se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 9.019.744,03 kn. ili 5,41% ukupnih rashoda Grada Karlovca za 2006.g. Prema navedenoj zastupljenosti kategorije Ostalo u ukupnom proračunu koja iznosi 5,41% od ukupnih proračunskih sredstava, te prema dostavljenim dokumentima odnosno načinu proračunskog izvještavanja, Grad Karlovac je na prvom mjestu u usporedbi s drugim gradovima pokrivenima ovom analizom. Planiranje prihoda i rashoda je kvalitetno, a izvršenje proračuna na razini oko 93% što predstavlja najbolji rezultat među analiziranim gradovima. Svi podaci o proračunskoj potrošnji (koji su bili predmet istraživanja) su dostavljeni a proračunsko izvješće je pregledno i razumljivo.

6.2.4. Analiza postupaka javne nabave Vrlo dobar utisak proračunskog izvještavanja pokvarila su izvješća o provedenim postupcima javne nabave za Grad Karlovac. Kako pokazuje sljedeća tablica, podaci iz različitih službenih izvora međusobno se bitno razlikuju: Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

41


Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internet stranice Grada Karlovca

Odgovor na upit prema ZOPPI

ukupno broj ugovora

13

80

0

80

ukupno iznos ugovora

27.937.590,73

31.527.758,89

0

31.527.758,89

Razlika u broju objavljenih ugovora u Narodnim novinama i na stranicama Ureda za javnu nabavu RH (javnanabava.hr) razlikuju se i u broju ugovora i u ukupnom iznosu. Pri tome je razlika u broju objavljenih ugovora između dva različita izvora čak 67 (od ukupno 80 ugovora). S druge strane interesantno je da bi razlika od 67 ugovora (ukoliko se radi o ugovorima male vrijednosti) kada se prenese u ukupnu vrijednost ugovora iznosila 3.590.168.16 kuna dakle ukupan iznos svih 67 (nedostajućih) ugovora bi bio tek nešto preko 3,5 milijuna kuna. Posebice je zabrinjavajući podatak da je prema podacima objavljenima u Narodnim novinama ukupan iznos svih ugovora sklopljenih izravnom pogodbom (11 ugovora) bio 21.659.442,15 kuna. Za postupke javne nabave ukupno je utrošeno 31.527.758,89 kuna. Dakle, 68.69% ukupno utrošenih sredstava u javnoj nabavi odnosi se na ugovore sklopljene izravnom pogodbom. Prema Zakonu o javnoj nabavi izravna pogodba trebala bi biti izuzetak a ne pravilo - trošak od 68,69% ukupnih sredstava za izravnu pogodbu sasvim sigurno nije izuzetak. Razlike u službenim izvješćima različitih institucija ostavljaju prostor sumnjama građanki i građana da u Gradu Karlovcu postoji siva zona interesa koja izmiče oku i sudu javnosti.

6.2.5. Sukob interesa Nepoštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama od strane Grada Karlovca bitno je otežalo analizu rasprostranjenosti ili prakse sukoba interesa na lokalnkoj razini. Budući da na ključna pitanja poput onih o imenima i prezimenima novozaposlenih osoba, dodijeljenim koncesijama, angažiranim savjetnicima i drugim osobama nije odgovoreno, istraživačicama je zadatak detektiranja sukoba interesa bio bitno otežan. U drugoj fazi postupka ipak se došlo do osnovnih podataka o sukobu interesa gdje su novinari koji prate rad lokalne samouprave (a koji nisu zaposleni u medjima u njezinu vlasništvu) dali veliki doprinos. Prema podacima iz intervjua i razgovora s novinarima, potencijalni sukob interesa je često prisutna praksa u svim istraživanim područjima: javna nabava, zapošljavanje i imenovanje, dodjela koncesija i prostora u najam ili na korištenje. U Karlovcu je na lokalnim izborima 2005. godine došlo i do niza skandala s takozvanim kupovanjem mandata što je jedan od najmalignijih oblika sukoba interesa kojeg je vrlo teško detektirati ili adekvatno procesuirati (više u poglavlju Kako sukob interesa funkcionira u praksi). Posebice je zabrinjavajuće što su dva lokalna medija u vlasništvu tijela javne vlasti, te što je u praksi detektiran pritisak tijela javne vlasti na uređivačku politiku dok se mediji redovito i financiraju iz gradskog proračuna. Sve navedeno u bitnome otežava praćenje rada tijela lokalne samouprave od strane zainteresirane javnosti, te onemogućava kvalitetan i objektivan javni sud o

42

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


događajima u lokalnoj samoupravi. Kontrola nad medijima i ograničena transparentnost de facto blokiraju demokraciju na razini lokalne samouprave. Pogotovo se to odnosi na lokalne izbore gdje bi građanke i građani trebali dati nekome svoj glas na osnovu svih relevantnih činjenica a ne samo na osnovu onih koje im plasira ili na koje utječe tijelo lokalne vlasti. Labav pravni okvir i nedostatnost javnih politika suzbijanja korupcije i sukoba interesa čini navedene radnje dopuštenima odnosno nekažnjivima. U konačnici građankama i građanima nije jasno imaju li se pravo buniti na navedenu praksu ili bi je trebali kažnjavati, barem na izborima.

6.2.6. Zaključak Kao i u Čakovcu, i u Karlovcu je istraživanje ukazalo na poveznice između transparentnosti, principa dobrog upravljanja i sukoba interesa. U sektorima u kojima je tijelo gradske vlasti izbjegavalo dostaviti informacije ili je dostavljalo nedostatne infromacije, utvrdio se, gotovo u pravilu, potencijalni sukob interesa. Isto tako, potvrdilo se da postoji siva zona upravljanja lokalnom samoupravom. Ovu sivu zonu karakterizira nedostupnost podataka i nejasni postupci javne nabave. U Karlovcu su podaci o javnoj nabavi potpuno neusporedivi i samim time uglavnom nevjerodostojni. U 2006. godini iz ukupnih sredstava za javnu nabavu 68,69% utrošeno je na postupke izravnom pogodbom što nikako ne može biti primjer dobre prakse i dodatno pojačava sumnje u sukob interesa koje se provlače kroz novinarska istraživanja. Zakon o pravu na pristup informacijama se ne poštuje. Tijekom prezentacije preliminarnih rezultata gradska vlast obećala je kako će „uočeni nedostaci biti otklonjeni”. Opće slabosti najvažnijih gradskih javnih politika i nedostatak instrumenata provedbe čine lokalnu samoupravu u Karlovcu izvrsnom prilikom za realizaciju netransparentnog interesa, bilo političkog bilo privatnog. Utjecaj na medije ograničava sudjelovanje javnosti u radu tijela lokalne samouprave i u bitnome otežava praćenje rada tijela lokalnih vlasti od strane zainteresirane javnosti. Posljedično, onemogućen je i kvalitetan i objektivan javni sud o događajima u lokalnoj samoupravi. Kontrola nad medijima i ograničena transparentnost de facto blokiraju demokraciju na razini lokalne samouprave, uključujući i izbore gdje bi građanke i građani trebali odlučivati o kandidatima na osnovu svih relevantnih činjenica, a ne samo na osnovu informacija koje im plasira ili na koje utječe tijelo lokalne vlasti.

6.3 / GRAD OSIJEK 6.3.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika U Statutu Grada Osijeka te u Poslovniku Gradskog poglavarstva Grada Osijeka ne postoje članci koji bi se odnosili na sprečavanje sukoba interesa i korupciju. Pravni okvir odnosno okvir javnih politika u Gradu Osijeku nema posebnih mjera koje bi se ticale Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

43


sprečavanja korupcije i sukoba interesa. Dakle, sve je prepušteno nacionalnom zakonodavstvu za koje smo već ranije utvrdili da je nedostatno i da ne pokriva potencijalne situacije sukoba interesa na razini lokalne samouprave (osim ključnih dužnosnika kao što su pročelnici gradskih odjela, gradonačelnici i načelnici općina).

6.3.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama GRAD OSIJEK – ukupan broj upita = 14 Grad Osijek nije dostavio odgovore na dostavljene zahtjeve za informacijama. Drugim riječima, gradska uprava u potpunosti je izignorirala Zakon o pravu na pristup informacijama iako Grad Osijek ima službenika za informiranje što, na prvi pogled, ostavlja dojam da se Zakon poštuje. Iz razgovora sa službenikom za informiranje istraživači i istraživačice su saznali da u Osijeku još nije ustrojen Katalog informacija (u postupku je). Kako su se zahtjevi za informacijama odnosili na period u kojem Katalog još nije postojao, tražene informacije bile su „rasute“ po različitim gradskim odjelima. Uz to, za dostavu odgovora na zahtjeve za informacijama Grad Osijek je zatražio avansno plaćanje naknade od 5.000 kuna iako takva naknada nije propisana zakonom i tijelo javne vlasti takvu naknadu niti može niti bi smjelo naplatiti. Naime, Zakon o pravu na pristup informacijama predviđa mogućnost naknade za kopiranje materijala u iznosu od 50 lipa po kopiji. No ova naknada ne može se naplaćivati paušalno i unaprijed već po izvršenoj radnji, točnije prema broju kopiranih stranica koje predstavljaju odgovor na traženu informaciju. Teško je povjerovati da bi nam Grad Osijek kopirao 10,000 stranica materijala. Ovakav stav gradskih vlasti u Osijeku proteže se i kroz druge segmente upravljanja gradom.

6.3.3. Komentar proračuna Planirani rashodi i izdaci za 2006. iznosili su 450.551.504,00 kuna. U Izvršenju plana Grada Osijeka rashodi i izdaci manji su za 41.567.819,05 kuna ili 9,23% i iznosili su 408.983.684,95 kuna. 33.094.491,83 za Ostalo

Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

2.671.700,00

2.642.973,42

98,92%

3239

Ostale usluge

957.470,10

910.999,08

95,15%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

7.979.640,00

6.929.686,41

86,84%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

1.426.100,00

1.380.183,64

96,78%

4126

Ostala nematerijalna imovina

6.700.100,00

5.752.477,74

85,86%

4214

Ostali građevinski objekti

18.045.100,00

15.478.171,54

85,77%

37.780.110,10

33.094.491,83

44

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Kad se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 33.094.491,83 kuna ili 8,09% ukupnih rashoda Grada Osijeka za 2006.g. Postotak od 8% upućuje na relativnu transparentnost proračunskog izvještavanja. Prema informacijama dostupnima na službenim internetskim stranicama Grada Osijeka stavke „ostalo” su detaljno obrazložene i daju detaljan uvid u potrošnju u navedenim kategorijama. Međutim, iznos od 33.094.491,83 kune koji se vodi pod stavkama „ostalo” upućuje na zaključak da prostora za unaprjeđenje planiranja i općeg upravljanja proračunom još uvijek ima.

6.3.4. Analiza postupaka javne nabave Budući da je pristup informacijama u Gradu Osijeku bio onemogućen bili smo prinuđeni koristiti se drugim službenim izvorima podataka. Izdvajamo najzanimljivije podatke iz analize: Problematično javno nadmetanje Javno nadmetanje Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internet stranice Grada Osijeka

Odgovor na upit prema ZOPPI

broj ugovora

42

48

X

X

ukupan iznos

204.081.533,58

50.057.796,55

X

X

Iz dva različita izvora (Oglasnik javne nabave/NN i internetske stranice Vladinog ureda za javnu nabavu) dobiveni su potpuno različiti podaci za istu godinu (2006.) a za koje istraživački tim nije mogao naći adekvatna obrazloženja. Javna nabava se sukladno Zakonu o javnoj nabavi može provesti putem tri različita postupka nabave: izravnom pogodbom, nadmetanjem po pozivu i javnim nadmetanjem. Pri tome je važno naglasiti kako se kao dominantni model preporuča (a u slučaju nabave velike vrijednosti je i obavezan), postupak nabave javnim nadmetanjem. Kod analize javne nabave u Gradu Osijeku podaci o postupku javnog nadmetanja privukli su pažnju istraživačkog tima. Prema podacima u Oglasniku javne nabave gdje se sukladno Zakonu o javnoj nabavi moraju objaviti sva nadmetanja i svi ugovori velike vrijednosti, za 2006. godinu potpisana su 42 ugovora putem provedenog postupka javnog nadmetanja u ukupnoj vrijednosti od 204.081.533,58 kuna. Prema podacima na internetskoj stranici Ureda za javnu nabavu Vlade RH u istoj godini potpisano je 48 ugovora putem provedenog postupka javnog nadmetanja u ukupnoj vrijednosti od 50.057.796,55 kuna. Ovakva razlika u izvještavanju o istoj stvari (gdje bi oba izvješća trebala biti istinita i vjerodostojna) se ne može objasniti. Podaci na internetskoj stranici Ureda za javnu nabavu Vlade RH pokazuju kako je putem provedenog postupka javnog nadmetanja sklopljeno 6 ugovora više no što je objavljeno u Oglasniku javne nabave. Istovremeno je zbroj vrijednosti 48 ugovora iz prvog izvora podataka 50.057.796,55 kuna ili 154.023.737,03 kuna manje od ukupnog iznosa 42 ugovora iz drugog izvora podataka. Dakle nikakva matematička logika ne može

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

45


objasniti da veći broj ugovora (6) može imati manju vrijednost (preko 150 milijuna kuna) ako se izvještava o istoj stvari. Možemo jedino zaključiti kako barem jedan od dva navedena izvora nije vjerodostojan. Nelogični podaci uglavnom u području sektora nabave radova Analiza prema vrsti nabave – nabava radova d- nabava radova

Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internet stranice Grada Osijeka

Odgovor na upit prema ZOPPI

broj ugovora

24

90

X

X

ukupan iznos

76.349.115,17

53.756.009,31

X

X

Najveća disproporcija među podacima primjećena je u sektoru nabave radova16. Iako je u izvješću koje je Grad Osijek dostavio Vladinom uredu za javnu nabavu navedeno čak 66 ugovora više nego što smo ih pronašli u Oglasniku javne nabave, ukupni zbroj iznosa ugovora u prvom izvješću manji je za 22.593.105,86 kuna. I ovaj podatak je teško objašnjiv, pogotovo u kontekstu ranijeg nalaza gdje je najveća disproporcija podataka bila u postupcima javnog nadmetanja (uglavnom se radi o ugovorima velike vrijednosti). Ukupni broj i zbroj ugovora Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internet stranice Grada Osijeka

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

48

162

X

X

Ukupno iznos ugovora

211.279.338,92

109.218.935,41

X

X

U ukupnom pregledu podataka (svi ugovori po vrsti nabave) vidljiva je razlika u broju sklopljenih ugovora – 114. Pri tome je razlika u ukupnom iznosu sklopljenih ugovora 102.060.403.51 kuna tj. preko 100 milijuna kuna više i to u izvješću s manjim brojem ugovora! Nelogičnosti u izvještavanju, iako mogu biti proizvod nemara odnosno neozbiljnog pristupa tijela javne vlasti obavezi izvještavanja nadležnih institucija o provedenim postupcima javne nabave, upućuju na ozbiljne probleme u upravljanju sektorom javne nabave na lokalnoj razini. Ovakva situacija također indicira probleme u općem upravljanju u lokalnim tijelima vlasti, te budi sumnju u vjerodostojnost izvještavanja i vjerodostojnost same lokalne uprave. Uz sve navedeno, činjenica da su dvije tvrtke dobile više od polovice ukupnog iznosa utrošenog na nabavu radova i skoro sve ugovore velike vrijednosti dodatno baca sjenu na upravljanje postupcima javne nabave u Gradu Osijeku. 16

Prema vrsti nabave Zakon o javnoj nabavi definira nabavu roba, nabavu usluga i nabavu radova

46

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Isto tako, tvrtka K.T. d.o.o. sklopila je 3 ugovora za nabavu radova i ostvarila 17.024.843,31 kuna prihoda iz gradskog proračuna, a navedenu tvrtku nismo uspjeli pronaći u sudskom registru kako bi smo provjerili moguće interesne poveznice između vlasničke i/ili upravne strukture tvrtke i gradskih vlasti. Ovakva situacija dodatno komplicira bilo kakvu javnu provjeru poslovanja Grada Osijeka.

6.3.5. Sukob interesa Metodologijom primijenjenom u drugim gradovima (fokus grupa, razgovori s lokalnim novinarima i osobama koje su na određeni način vezane poslovno uz lokalnu upravu) u Gradu Osijeku nismo mogli doći do konkretnih podataka o sukobu interesa. Onemogućen pristup podacima u Gradu Osijeku u bitnome je ograničio i domete istraživanja u kategoriji sukoba interesa. Važno je da je kod razgovora o sukobu interesa veliki dio novinara i ispitanika pokazao nelagodu i strah. Iako su sugovornici sugerirali da sukoba interesa ima u skoro svim definiranim kategorijama (javna nabava, imenovanja i zapošljavanja, koncesije i nekretnine, mediji i civilno društvo) i iako je kod formuliranja okvira istraživanja fokus grupa ovo i potvrdila, nedostatni podaci i nesklonost razgovoru o konkretnim situacijama potencijalnog sukoba interesa nisu pružili dovoljno informacija o specifičnim slučajevima koje bi se moglo objaviti u istraživanju17. Jedini upotrebljivi podaci su se odnosili na sektor javne nabave gdje su detektirane dvije tvrtke za koje se može reći da se nalaze u situaciji potencijalnog sukoba interesa, te sumnje u sukob interesa vezan uz netransparentnu vlasničku strukturu nad lokalnim medijima (Glas Slavonije i Slavonska televizija). Slično kao i u Karlovcu, i u Osijeku je primijećena trgovina mandatima nakon lokalnih izbora (bilo je više izvanrednih izbora u posljednje 4 godine). No niti o tome ispitanici nisu bili spremni javno govoriti.

6.3.6. Zaključak Blokiran pristup informacijama, odnosno postavljanje barijera za pristup informacijama koje nemaju uporišta u Zakonu (poput zahtjeva za uplatu paušalnog iznosa od 5.000 kuna za pristup informacijama), upućuje na potpuni nedostatak javnosti rada gradske uprave, odnosno na ignoriranje zakona, pravnog okvira i općih akata po kojima bi Grad Osijek trebao poslovati. Istraživački tim mjesecima je pokušavao doći do informacija. Iako smo izjavili kako ćemo platiti kopije dokumenata po cijeni predviđenoj Zakonom i zatražili da nam se barem dio informacija da na uvid, pristup informacijama nije bio omogućen. O ozbiljnosti problema u upravljanju informacijama i (ne)transparentnosti rada gradske uprave možda najbolje govori izjava gospodina Vjekoslava Bagarića, stručnog suradnika u gradskom Uredu za javnu nabavu: „Ugovore na uvid često niti ja ne dobijem od različitih ureda iako su mi potrebni za reviziju poslovanja Grada.“ Činjenica da niti gradski službenici i to za potrebe posla nemaju pristup svim potrebnim informacijama govori o stanju koje se ne može drugačije opisati nego katastrofalno. Iako joj je to možda svrha, ovakva netransparentnost ne štiti gradske vlasti od kritika i pritisaka javnosti. Upravo suprotno, ona je izvor nestabilnosti u upravljanju što se, između ostalog, manifestiralo i kroz više izvanrednih 17

Podaci koji su dobiveni nisu dobiveni istovjetnom metodologijom pa su kao takvi neusporedivi

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

47


lokalnih izbora. No izbori nisu donijeli značajnu promjenu jer glavni problem leži u činjenici da nema kvalitetnog sustava upravljanja, nema mehanizama kontrole niti odgovornosti. Na razini grada ne postoje opći i upravni akti koji bi sprečavali korupciju, sukob interesa ili druge oblike neetičkog ponašanja. Sve je prepušteno važećem nacionalnom zakonodavstvu za koje smo već ranije utvrdili da je nedostatno (pogotovo u području suzbijanja sukoba interesa na lokalnoj razini). Relativno dobar utisak analize proračunskog planiranja i izvještavanja kvari potpuno nepregledan način izvještavanja o javnoj nabavi, odnosno sumnja u vjerodostojnost iste vrste podataka iz različitih izvora. Na kraju, istraživački tim je primijetio kako se jednoj od tvrtki koja je dobila ugovore velike vrijednosti u javnoj nabavi vlasnička struktura promijenila pod nejasnim okolnostima, a neki od suvlasnika u bliskim su obiteljskim vezama sa osumnjičenim pripadnicima organiziranog kriminala. Ovaj podatak, uz ranije nalaze o gradskom poslovanju u „potpunom mraku“, trebao bi biti upozoravajući za dužnosnike u tijelima lokalnih vlasti, jer upravo ovakvo poslovanje omogućuje širenje snažne sumnje građanki i građana u “organizirano protuzakonito djelovanje“ lokalnih vlasti što smo često čuli u neformalnim razgovorima tijekom istraživanja.

6.4 / GRAD SISAK 6.4.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika Okvir javnih politika Grada Siska koji se odnosi na integritet tijela lokalne vlasti odnosno na suzbijanje sukoba interesa, čine tri dokumenta: Statut Grada Siska, Poslovnik gradskog vijeća Grada Siska i Poslovnik gradskog poglavarstva Grada Siska. Po prvi put, u općim i upravnim aktima analiziranih gradova, posebnim je dokumentom uređeno djelovanje gradskog poglavarstva što se samo po sebi možđe smatrati napretkom u odnosu na druge gradove. Poslovnik gradskog vijeća Grada Siska sugerira obavezu etičkog ponašanja u obavljanju vijećničkih dužnosti, te po prvi puta (u odnosu na opće akte drugih gradova) priječi korištenje službenih podataka u obavljanju gospodarske aktivnosti te brani isticanje odnosno korištenje vijećničke funkcije u obavljanju privatnih poslova. Iste zapreke postavljene su i za članove gradskog poglavarstva, što je važno jer se radi o tijelu izvršne lokalne vlasti koje donosi ili predlaže odluke o poslovanju gradske uprave. Neosporni napredak, odnosno dojam uređenog poslovanja kvari kronični nedostatak mehanizama provjere, odnosno mjera, postupaka i sankcija za kršenje navedenih normi. Kao i u drugim gradovima, navedeni članci su deklarativne prirode i ne sadrže odredbe koje uređuju način postupanja u slučajevima kada se pojavi sumnja u kršenje navedenih pravila.

48

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


6.4.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pritup informacijama GRAD SISAK – ukupan broj upita = 13 (greškom nije dostavljen Upit 14 o članovima povjerenstava koja odlučuju o dodjeli ugovora javne nabave, koncesija, najma gradskog prostora itd.), odgovoreno je na sve upite Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12. st. 1.

Članak 13. st. 1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštivan

11

12

0

Ima službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije poštivan

2

1

0

0

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

13

0

Grad Sisak sa zakašnjenjem je odgovorio na: ∑∑ Upit 1 (imena članova/ica gradskog vijeća i njihova stranačka pripadnost članstva u tijelima/institucijama/trgovačkim društvima u javnom ili privatnom vlasništvu). Nepotpuno je odgovoreno na: ∑∑ Upit 12 (financijska sredstva dodijeljena organizacijama civilnog društva) i ∑∑ Upit 13 (popis medija u vlasništvu Grada Siska, financiranje lokalnih medija). Grad Sisak uglavnom je ispoštovao rokove Zakona o pravu na pristup informacijama, ima službenicu za informiranje, a većina dostavljenih informacija može se smatrati potpunom i točnom. Nepotpune informacije dostavljene su u odgovorima na upite o financiranju organizacija civilnog društva i financiranju medija u vlasništvu lokalne samouprave. Podaci o financiranju organizacija civilnog društva koje je dostavio Grad Sisak nejasni su i nepotpuni. Negdje nisu navedeni iznosi donacija, a ukupni zbroj svih donacija udrugama ne odgovara zbroju pojedinačnih iznosa. Na upit o financiranju medija odgovoreno je kako Grad Sisak financira četiri medija, ali su dostavljena samo tri ugovora o financiranju. Pritom je posebno zanimljivo da nije dostavljena informacija o financiranju Nezavisnog sisačkog tjednika čiji je direktor gradonačelnikov brat. Dakle, bez obzira na činjenicu što je Grad Sisak među najtransparentnijim gradovima od ukupno njih osam koliko ih je obuhvaćeno ovim istraživanjem, i ovdje se pokazala neposredna veza između netransparentnosti (odnosno otežanog pristupa podacima) i sukoba interesa te drugih radnji koje bi se mogle smatrati etički upitnima. Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

49


6.4.3. Komentar proračuna18: Planirani rashodi i izdaci za 2006. iznosili su 204.878.975,00 kuna. U Odluci o izmjenama i dopunama (rebalansu) proračuna rashodi i izdaci povećani su za 11,93% ili 34.121.156,00 kuna. Iznos rashoda i izdataka u rebalansu proračuna iznosio je 239.000.131,00 kuna. U Izvršenju plana proračuna Grada Siska rashodi i izdaci manji su za 9.672.505,00 kuna (4,05%) i iznosili su 229.327.626,00 kuna. 24.618.114,00 za Ostalo

Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

1.803.070,00

1.785.629,00

99,03%

3239

Ostale usluge

432.800,00

430.457,00

99,46%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

4.272.244,00

3.410.666,00

79,83%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

178.164,00

155.093,00

87,05%

4214

Ostali građevinski objekti

13.623.000,00

12.320.383,00

90,44%

4541

Dodatna ulaganja za ostalu nefinancijsku imovinu

6.864.562,00

6.515.886,00

94,92%

27.173.840,00

24.618.114,00

Kad se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 24.618.114,00 kuna ili 10,73% ukupnih rashoda Grada Siska za 2006. godinu. Iz navedenog možemo zaključiti da je proračunska potrošnja relativno transparentna, barem u odnosu na druge gradove koje smo analizirali. Dostavljeni podaci uglavnom sadrže obrazloženja potrošnje pod stavkama Ostalo. Iako se 10.73 ne mora učiniti velikim postotkom, iznos od 24.618.114,00 kuna navodi na zaključak da bi se planiranje proračuna moglo unaprijediti na način da se stavke Ostalo uvrste u ostale postojeće ili pak u zasebne proračunske stavke.

Podaci koji su analizirani dostavljeni su u službenom odgovoru Grada Siska na zahtjev za informacijama kojeg je poslalo Partnerstvo za društveni razvoj. 18

50

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


6.4.4. Analiza postupaka javne nabave Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internetske stranice Grada Siska

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

43

98

X

105

Ukupno iznos ugovora

31.042.787,43

38.151.875,65

X

39.154.504,14

Tablica pokazuje kako različiti izvori podataka pokazuju različit ukupan broj ugovora i ukupan zbroj njihovih vrijednosti. Iako bi se neke razlike mogle objasniti činjenicom da se u Oglasniku javne nabave ne moraju objavljivati ugovori manje vrijednosti, dodatna provjera podataka pokazala je kako to ovdje nije slučaj. Naime, u Oglasniku javne nabave objavljen je veliki broj ugovora manje vrijednosti, dok četiri ugovora veće vrijednosti (200.000,00 kuna) nisu objavljena, iako je objava ugovora velike vrijednosti u Oglasniku javne nabave zakonska obaveza. Ova četiri ugovora nisu navedena ni u odgovoru Grada Siska na naš upit. Također, kod nekih ugovora nije navedeno njihovo trajanje. Zbog manjkavih ili neusporedivih podataka nije moguće provjeriti i potom pouzdano potvrditi ili osporiti potencijalnu situaciju sukoba interesa.

6.4.5. Sukob interesa U poslovanju Grada Siska sukob interesa posebice je izražen u području zapošljavanja i imenovanja. Intervjuirane osobe procjenjuju kako je u gradskoj upravi i u gradskim poduzećima zaposleno između 30 i 50 osoba i to na radna mjesta za kojima ne postoji stvarna potreba. Za ova radna mjesta često nisu raspisivani niti natječaji, a sudionici/e istraživanja smatraju kako se ovdje radilo o tzv. političkom zapošljavanju, odnosno vraćanju usluga političkim partnerima. Ima i slučajeva zapošljavanja osoba koje su u najbližem srodstvu s članovima gradskog vijeća. Kao jedan od primjera navodi se zapošljavanje kćeri jednog od gradskih vijećnika u Sisačkom muzeju (koji je u gradskom vlasništvu). Kao i u slučaju Grada Karlovca i u Sisku je zabilježen jedan posebno štetan oblik sukoba interesa - trgovanje vijećničkim mandatima. Naime krajem 2005. godine dvoje vijećnika SDP-a svoje su povjerenje dali HDZ-ovom mandataru za gradonačelnika čime je u Sisku omogućena izvanredna smjena vlasti. Iako su policija i DORH istraživali slučaj, ishod njihove istrage niti do danas nije poznat javnosti što ostavlja sumnja u etičnost i integritet lokalnih dužnosnika i lokalnih tijela javne vlasti. U sustavu javne nabave također su zabilježene sumnje u potencijalni sukob interesa. Jedan takav primjer je slučaj tvrtke u gradskom vlasništvu (Vodovod) koja je nabavljala šljunak od tvrtke Pristanište u vrijednosti od oko 3.000.000,00 kuna. Detektirane su rodbinske i prijateljske veze između članova uprave ovih tvrtki i članova gradske uprave. Policija i DORH istraživali su ovaj slučaj a ishod istrage do završenja ovog istraživanja nije bio poznat. Zabilježeno je i da se veliki broj Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

51


ugovora osigurava izravnom pogodbom tvrtkama u vlasništvu grada (Komunalac, Sisački vodovod, Gospodarenje otpadom, Autopromet itd.), što samo po sebi nije protuzakonito, ali ozbiljno utječe na tržišnu utakmicu te kvalitetu izvedenih radova i pruženih ulsuga. Pored narušavanja tržišne utakmice i nedostatka kvalitetne kontrole, ova praksa bitno otežava i praćenje utroška sredstava iz gradskog proračuna te praćenje kvalitete funkcioniranja sustava javne nabave. Za ukupni dojam odnosa transparentnosti, sustava upravljanja i sukoba interesa posebno je važan ugovor o financiranju Sisačkog tjednika kojem je zadaća „praćenje rada Gradske uprave“. Prema ovom ugovoru Sisački tjednik financira se na godišnjoj razini i to paušalno, odnosno za poslove koji se tek trebaju izvršiti. Iako ovo ne predstavlja kršenje Zakona o javnoj nabavi, zanimljivo je da Grad Sisak istraživačkom timu nije dostavio upravo ovaj ugovor. Isto tako, zanimljivo je da je direktor Sisačkog tjednika gradonačelnikov brat. Ovo je još jedna ilustracija povezanosti transparentnosti i vjerodostojnosti informacija s potencijalnim sukobom interesa odnosno etički upitnim radnjama. Za kraj važno je naglasiti i da su se novinari žalili na diskriminacijsku praksu u pristupu informacijama. Točnije, čini se kako u gradskim tijelima postoji lista „podobnih“ i „nepodobnih“ novinara i medija. Pri tome pritužbe se uglavnom odnose na to da „podobni“ novinari imaju lakši pristup informacijama nego oni koji su kritični prema radu gradske uprave.

6.4.6.Zaključak Kada se radi o poštivanju Zakona o pravu na pristup informacijama Grad Sisak jedan je od najtransparentnijih gradova obuhvaćenih ovim istraživanjem. Proračunsko izvještavanje relativno je transparentno, a planiranje proračuna je u gornjoj granici analiziranih gradova (s malim postotkom iznosa pokrivenih stavkama ostalo i realnim postotkom izvršenja). Povećana transparentnost pomogla je u utvrđivanju potencijalnih situacija sukoba interesa, odnosno situacija ili radnji na razini lokalne uprave na koje bi trebalo obratiti pažnju. Dojam transparentnosti kvari izvještavanje u sustvu javne nabave gdje različiti izvori daju različite podatke koje time postaju neusporedivi i nevjerodostojni. Da bi tijelo javne vlasti ispunilo preduvjete transparentnosti informacije koje daje moraju biti potpune, točne, lako razumljive i dostupne građankama i građanima. Dakle, iako je Grad Sisak među najtransparentijim gradovima obuhvaćenima ovim istraživanjem, prostora za poboljšanja u poslovanju, odnosno prostora za poboljšanje transparentnosti u radu gradske uprave još uvijek ima. Potencijalne situacije sukoba interesa koje su detektirane, kao i utvrđena poveznica između slabije transparentnosti i potencijalnih situacija sukoba interesa govori o nedovoljnoj pažnji posvećenoj temi integriteta u radu tijela lokalne samouprave. Tome u prilog govori i nedostatan upravni okvir te nepostojanje specifične javne politike koja bi se bavila suzbijanjem sukoba interesa i korupcije. Detektirani problemi u sustavu zapošljavanja i imenovanja, trgovina vijećničkim mandatima te problemi u sustavu javne nabave upućuju na zaključak da je sukob interesa „normalna“ pojava koja se ne sankcionira. Nepostojanje adekvatnih procedura, mehanizama i sankcija u slučajevima sukoba interesa, te dojam interesne premreženosti različitih gradskih odjela, ustanova

52

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


i tvrtki upućuje na zaključak da je sukob interesa prije pravilo nego izuzetak te da se privatnom interesu, u postupcima odlučivanja i provedbe odluka, od strane tijela javne vlasti može pogodovati bez većih posljedica.

6.5 / GRAD SPLIT 6.5.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika U analiziranim općim i upravnim aktima Grada Splita nisu pronađene odrednice koje bi se na bilo koji način mogle odnositi na sprečavanje sukoba interesa ili na uređenje etike u ponašanju članova gradske uprave. Dakle, reguliranje sukoba interesa prepušteno je nacionalnom zakonodavstvu za koje smo već ranije utvrdili da je u smislu sprečavanja sukoba interesa i moralno i etički upitnih radnji nedostatno. Za lokalni zakonodavni okvir i okvir javnih politika može se reći da prije potiče na sukob interesa no što ga priječi ili onemogućuje.

6.5.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama GRAD SPLIT – ukupan broj upita = 14, odgovoreno je na 13 upita Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12. st. 1.

Članak 13. st. 1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštivan

5

14

0

Ima službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije poštivan

9

0

0

0

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

14

0

Grad Split dostavio je nepotpune informacije ili nije odgovorio na: ∑∑ Upit 2 (imena članova/ica gradskog poglavarstva, stranačka pripadnost, funkcija, članstva u tijelima/institucijama/trgovačkim društvima u javnom ili privatnom vlasništvu), ∑∑ Upit 3 (savjetnici, stručni suradnici angažirani u radu gradskog poglavarstva) ∑∑ Upit 6 (plan proračuna, rebalans proračuna, izvršenje proračuna) ∑∑ Upit 7 (popis ugovora javne nabave), ∑∑ Upit 8 (popis prodanih nekretnina) ∑∑ Upit 10 (popis nekretnina koje je Grad Split dao u najam), ∑∑ Upit 11 (popis nekretnina datih na korištenje ili u povlašteni najam), Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

53


∑∑ Upit 13 (popis medija u vlasništvu grada, financiranje lokalnih medija) ∑∑ Upit 14 (imena članova povjerenstava koja su odlučivala o javnoj nabavi, koncesijama itd.) U 9 od 14 upita Grad Split nije dostavio potpunu i točnu informaciju odnosno dostavljene informacije nisu korespondirale s postavljenim pitanjem. Primjećena je praksa da je tijelo gradske vlasti upućivalo istraživačice na druge izvore infromiranja koji nisu sadržavali odgovor na postavljena pitanja što se nikako ne može smatrati dobrom praksom. Stječe se dojam da se Zakon o pravu na pristup informacijama poštuje na razini forme (postoji službenik za informiranje i odgovori su stigli u roku od 15 dana) no sadržaj odgovora ne odgovara postavljenim pitanjima, odnosno izbjegavaju se izravni, potpuni i točni odgovori na pitanja.

6.5.3. Komentar proračuna Split je poseban slučaj po tome što Godišnji izvještaj o provedbi proračuna za 2006. i nakon dvije godine nije usvojen niti je dan na uvid javnosti. Dolje navedeni podaci preuzeti su dakle iz dokumenta koji još uvijek nije službeni dokument jer ga gradsko vijeće nije usvojilo. 48.032.125,00 za Ostalo

Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

11.326.553,00

11.277.749,00

99,57%

3239

Ostale usluge

7.645.994,00

6.515.539,00

85,22%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

525.773,00

504.951,00

96,04%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

13.133.600,00

12.994.959,00

98,94%

3859

Ostali izvanredni rashodi

30.000,00

30.000,00

100,00%

4214

Ostali građevinski objekti

9.851.000,00

7.731.788,00

78,49%

4244

Ostale nespomenute izložbene vrijednosti

3.200,00

3.200,00

100,00%

4264

Ostala nematerijalna proizvedena imovina

11.138.000,00

8.973.939,00

80,57%

53.654.120,00

48.032.125,00

Kad se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 48.032.125,00 kuna ili 7,11% ukupnih rashoda Grada Splita za 2006. godinu. Postotak upućuje na relativno dobru transparentnost proračunske potrošnje i relativno dobro planiranje stavki. S druge strane, činjenica da se 48.032.125,00 kuna nalazi pod stavkama Ostalo upućuje na zaključak da se sustav proračunskog planiranja može unaprijediti. Isto tako, istraživačice u svom izvješću skreću pozornost na činjenicu da odstupanja planiranog od izvršenja proračuna iznose -21,11%. Pri tome je više od polovine stavki izvršenja proračuna izmijenjeno za više od 10%. Čak u šest stavki proračuna zabilježena su odstupanja preko 100%. Navedena činjenica govori u prilog zaključku da se postupak planiranja može bitno unaprijediti.

54

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Naravno, ovakva situacija možda je i jedan od razloga zašto izvještaj o izvršenju proračuna nije usvojen niti nakon dvije godine.

6.5.4. Analiza postupaka javne nabave Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internetske stranice Grada Splita

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

7

218

226

23

Ukupno iznos ugovora

13.943.706,06

57.629.155,10

164.987.684,57

3.053.077,95

Kao i kod drugih gradova i ovdje tablica pokazuje kako različiti izvori podataka pokazuju različit ukupan broj ugovora i ukupan zbroj njihovih vrijednosti. Ovakve razlike za koje se ne može naći adekvatno obrazloženje upućuju na zaključak da je kompletan sustav izvještavanja o javnoj nabavi grada Splita (kao i drugih gradova obuhvaćenih ovim istraživanjem) nevjerodostojan. Jedan od kurioziteta u analizi sustava javne nabave u Gradu Splitu jest taj da je u 2006. godini odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja donosilo gradsko poglavarstvo a ne Povjerenstvo za provedbu postupaka javne nabave. Ovime se tijelo gradske vlasti izravno postavilo kao interesna skupina u odlučivanju o odabiru najpovoljnijeg podnuditelja, umjesto da bude kontrolno tijelo provedbe i zakonitosti postupka. Razlike u podacima iz različitih izvora sežu i do 200 ugovora odnosno do ukupne vrijednosti od preko 160 milijuna kuna. Navedenim ponašanjem potpuno je onemogućena kontrola javnosti nad provedenim postupcima javne nabave, a dovodi se u pitanje i kontrola koju bi trebala obavljati nadležna tijela. Isto tako, obzirom na nevjerodostojnost podataka, može se zaključiti da pristup informacijama u kategoriji javne nabave ne postoji.

6.5.5. Sukob interesa U kategoriji zapošljavanja i imenovanja intervjui s dionicima pokazali su da je jedna od glavnih tema vezano uz rad gradske uprave u gradu Splitu zapošljavanje „po koumskim, rodbinskim i obiteljskim vezama, stranačkoj podobnosti i u svrhu trrgovine interesima“. Kao jedan od zornih primjera naveden je slučaj zapošljavanja „druge tajnice“ gradonačelnika. Navodno je po prvi puta u povijesti Grada Splita izmišljeno radno mjesto „druge tajnice“ na koje je zaposlena Ž.K., sestra predsjednice splitskog HDZ-a (u vrijeme dok je HDZ bio na vlasti) koja je netom prije dobila otkaz u Splitskoj županiji zbog navodne nesposobnosti i lošeg rada. Na sličan način intervjui su indicirali sukob interesa, odnosno neetičke radnje i u jednom od najvećih postupaka javne nabave u Gradu Splitu – izgradnji i rekonstrukciji gradske rive. Prema intervjuima natječaj za posao izgradnje gradske rive prilagođen je posebnim karakteristikama kasnije odabranog izvođača – tvrtke Konstruktor, i to upravo zbog povezanosti gradDobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

55


skih vlasti i političkih grupacija s gospodarskim interesima navedene tvrtke. Intervjui upućuju na zaključak da ozbiljnog natjecanja među ponuditeljima nije ni moglo biti jer su uvjeti natječaja pogodovali jednom izvođaču. Poseban kuriozitet u daljnjoj provjeri informacija vezanih uz provedbu ovog postupka javne nabave jest da „niti vijećnici koji sjede u gradskom vijeću godinu dana nakon izvršenog posla ne mogu dobiti troškovnik provedenog postupka, odnosno ukupno isplaćenu sumu za izvođenje radova“. Na kraju se ne zna kolika je ukupna cijena izvedenih radova, odgovara li stvarna cijena onoj ugovorenoj ili je veća (što bi značilo krešenje odredbi Zakona o javnoj nabavi). Vrijedi podsjetiti kako je u navedenom periodu odluku oizboru najboljeg ponuditelja donosilo gradsko poglavarstvo Grada Splita čime su dodatno podgrijane sumnje u etičnost, odnosno „čistoću“ provedenog postupka. U postupcima upravljanja imovinom intervjui su, pored sumnji u sukob interesa i pogodovanje interesno povezanim osobama, naveli i fenomen „prilagođavanja GUP-a“ osobama interesno povezanima s lokalnom politikom. Navodno je razlog čestog prekrajanja GUP-a upravo omogućavanje kompetitivne prednosti tj. pogodovanje interesnim skupinama putem zadiranja u urbano planiranje Grada Splita.

6.5.6. Zaključak Na razini uprave u Gradu Splitu ne postoje javne politike koja se bave suzbijanjem korupcije ili sukoba interesa, ili su usmjerene na izgradnju i očuvanje integriteta u radu tijela javne vlasti. U zakonodavnom i upravnom okviru Grada Splita nema niti jednog članka bilo kojeg općeg i upravnog akta koji bi priječio sukob interesa, propisivao etičko ponašanje gradskih dužnosnika ili na drugi način postavljao ograničenja u pogodovanju privatnom interesu. Atmosfera „nevažnosti etike u poslovanju“ proteže se kroz sve analizirane segmente poslovanja Grada Splita. Primjerice, poračunsko izvještavanje koje na prvi pogled izgleda dobro, kvari činjenica da izvješće o izvršenju proračuna za 2006. godinu nije usvojeno iako je od podnošenja izvješća proteklo više od dvije godine, a sve to bez ikakvog obrazloženja za javnost. Zakon o pravu na pristup informacijama se ne poštuje, odnosno Grad Split se nalazi u grupi gradova čija transparentnost nije dostatna niti za osnovni uvid građanki i građana u rad tijela lokalne samouprave. Zorni primjer takvog postupanja je i izvještavanje o javnoj nabavi gdje su razlike u izvješćima različitih tijela neobjašnjive a zbroj iznosa u izvješćima se razlikuje od 100 do preko 150 milijuna kuna. Činjenica je da Grad Split, kao i dobar dio ostalih gradova obuhvaćenih istraživanjem, redovito potresaju afere u poslovanju. Ove afere ostaju bez epiloga, sankcija ili pravnog lijeka.

6.6 / OPĆINA UDBINA 6.6.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika Za potrebe ovog istraživanja anlizirani su Statut Općine Udbina, Odluka o izmjeni i dopuni Statuta Općine Udbina, Poslovnik općinskog vijeća Općine Udbina i Poslovnik o radu općinskog poglavarstva Općine Udbina.

56

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Opći i upravni akti općine sadrže tek tri odredbe koje se prema kriterijima ovog istraživanja mogu svrstati u akte koji priječe sukob interesa. Dvije odredbe se odnose na nespojivost funkcija za članove gradskog vijeća, dok se članak 9. Statuta općine Udbina određuje spram rada članova Gradskog poglavarstva i izrijekom priječi sudjelovanje u odlučivanju po pitanjima upravljanja nekretninama i pokretninama u vlasništvu općine, kao i o prihodima i rashodima općine kada su osobno ili preko članova uže obitelji zainteresirana strana. Kako smo već ranije utvrdili, ovakav okvir djelovanja tijela lokalne vlasti je nedostatan jer nisu definirani instrumenti (tijela kontrole i provedbe pravnog okvira) niti procedure za slučajeve potencijalnog sukoba interesa.

6.6.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama OPĆINA UDBINA – ukupan broj upita = 13 (greškom nije dostavljen Upit 4 o osobama zaposlenima u općinskoj upravi). Odgovoreno je na sve upite. Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12. st. 1.

Članak 13. st. 1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštivan

13

0

0

0

Broj upita u kojima članak nije poštivan

0

13

0

Nema službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

13

0

Općini Udbina upiti su urudžbirani 15.02.2008. a odgovori (objedinjeni u jednom dopisu) zaprimljeni su 04.04.2008. Općina Udbina odgovorila je na sve postavljene upite. Iako je prekršen drok za dostavu infromacija, činjenica je da smo dobili sve tražene informacije te da su se navedene informacije u naknadnim provjerama pokazale potpunima i točnima. Jedan od većih problema u djelovanju općine Udbina jest potkapacitiranost. Jedna osoba je zadužena za više različitih poslova od kojih je jedan i ostvarivanje prava na pristup informacijama. Budući da Zakon o pravu na pristup informacijama traži da posebna osoba bude imenovana samo za pristup informacijama, može se reći da u ovom slučaju Zakon nije ispoštovan. No, potrebno je razumjeti specifičnu siutaciju u kojoj se nalazi tijelo lokalne vlasti. Udbina ima vrlo mali proračun, gotovo nema vlastitih prihoda već se oslanja na prihode iz državnog proračuna koji su često neredoviti i nepredvidivi, područje je od posebne državne skrbi s malim brojem stanovnika raspoređenih na velikoj površini (prostorno je Udbina najveća općina u RH).

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

57


6.6.3. Komentar proračuna19: Planirani rashodi i izdaci za 2006. godinu iznosili su 4.878.618,00 kuna. U Odluci o izmjenama i dopunama (rebalansu) proračuna rashodi i izdaci smanjeni su za 0,52% tj. za 25.500,00 kn. Iznos rashoda i izdataka u rebalansu proračuna iznosio je 4.853.118,00 kuna. U Izvršenju plana Općine Udbina rashodi i izdaci manji su za 1.173.931,89 kuna ili 24,19% i iznosili su 3.679.186,11 kuna. 1.366.556,27 za Ostalo

Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

31.900,00

28.600,00

89,66%

3239

Ostale usluge

45.000,00

29.870,92

66,38%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

28.106,00

25.210,21

89,70%

4214

Ostali građevinski objekti

1.544.000,00

1.075.046,18

69,63%

4264

Ostala nematerijalna proizvedena imovina

655.000,00

207.828,96

31,73%

2.304.006,00

1.366.556,27

Kada se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 1.366.556,27 kuna ili 37,14% ukupnih rashoda Općine Udbina za 2006. godinu. Navedeni postotak upućuje na probleme u proračunskom planiranju i transparentnosti potrošnje. No kako se radi o području od posebne državne skrbi, odnosno o području gdje veliki udio u proračunskim prihodima daje država, te s obzirom da se sredstva doznačuju u različitim periodima tijekom godine, ovakav podatak ne čudi. Pojednostavljeno, Općina Udbina ne zna kada će joj i u kojem iznosu biti uplaćena sredstva iz državnog proračuna. U takvim okolnostima, aktivno i kvalitetno proračunsko planiranje gotovo je nemoguće. Nedostatak kriterija kojima središnja država odnosno nadležna ministarstva dodjeljuju tekuće donacije20 te njihova neravnomjerna raspodjela dovode područja od posebne državne skrbi u tešku poziciju kada se radi o financijskom planiranju i strateškom razvoju. Ostali nespomenuti rashodi poslovanja u dostavljenom Obračunu proračuna za 2006. godinu navode obrazloženja kategorija Ostalo, te se proračunsko izvještavanje može smatrati relativno transparentnim.

Izvršenje plana Općine Udbina dostupno je na internet stranici www.licko-senjska.hr, „Županijski glasnik Ličkosenjske županije” br. 06/2007 od 30.ožujka 2007. 20 Vidi Newsletter Instituta za javne financije, broj 30., rujan 2007. Newsletter napisan na temelju rada Bajo i Bronić, 2007., Procjene učinkovitosti modela fiskalnog izravnanja u Hrvatskoj, Financijska teorija i praksa, 31 (1), 2007, 1-24. Dostupno na www.ijf.hr/FTP/2007/1/bajo-bronic.pdf 19

58

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


6.6.4. Analiza postupaka javne nabave Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja

Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava.hr

Internet stranice grada/ županije

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

x

7

x

7

Ukupno iznos ugovora

x

1.013.304,21

x

1.013.304,21

Općina Udbina u 2006. godini prema službenom odgovoru načelnika, g. Stanka Momčilovića nije imala nabave velikih vrijednosti. Pregledom Oglasnika javne nabave ( www.nn.hr ) nismo naišli niti na jedan objavljeni ugovor za Općinu Udbina što vrijedi i za Županijski glasnik Ličko-senjske županije ( www.licko-senjska.hr ) gdje također niti jedan ugovor javne nabave za Općinu Udbina nije objavljen. Kuriozitet u analizi podataka o javnoj nabavi za Općinu Udbina je da, iako nije bilo provedenih postupaka javne nabave, radova je ipak bilo. No, kako se radi o specifičnom području, navedene radove ugovorilo je ili nadležno ministarstvo ili nadležna agencija (npr. radovi na vodovodu) i to najčešće bez koordinacije s tijelom lokalne vlasti. Na ovakav način tijelo lokalne vlasti stavljeno je u situaciju „formalnog postojanja“ jer ne donosi odluke o ključnim projektima za zajednicu. Država je gotovo u potpunosti preuzela planiranje, ugovaranje i kontrolu većine sredstava koja se troše na teritoriju lokalne samouprave. Situaciju najbolje opisuje jedna od intervjuiranih osoba iz gradske uprave koja je izjavila: „za gradnju vodovoda smo saznali od radnika koji su jedno jutro počeli kopati ispred općine“.

6.6.5. Sukob interesa Prema intervjuiranim osobama, na području Općine Udbina postoje dva problema vezano uz sukob interesa. Prvi problem je mali broja stanovnika koji će prije ili poslije dovesti do situacije da se na natječaje za rad u gradskoj upravi jave i članovi obitelji osoba iz gradske uprave, odnosno osobe koje su na ovaj ili onaj način interesno povezane. Mali broj stanovnika, uz još veći problem nedostatka obrazovanog kadra postavlja velike izazove u planiranju i provedbi postupaka zapošljavanja i imenovanja. Jedan od primjera je i navedena hipotetska situacija gdje je jedan od članova općinskog vijeća ujedno i profesor u lokalnoj školi (koja je pod upravom države) a čiji sinovi upravo završavaju studij u Zagrebu. Kako studiraju društvene znanosti, mogućnosti zaposlenja na području općine Udbina ograničene su ili na školu ili na općinsku upravu. U oba slučaja njihovo bi se eventualno zaposlenje moglo staviti pod sumnju sukoba interesa. Upravo u jednoj takvoj proceduri zaposlena je supruga načelnika općine. Iako je sve u navedenom postupku bilo transparentno i nije bilo pritužbi, ipak postoje elementi potencijalnog sukoba interesa koji se ne mogu riješiti na zadovoljavajući način, odnosno za njih ne postoji propisana procedura.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

59


6.6.6. Zaključak Općina Udbina je zbog statusa područja od posebne državne skrbi ograničena u svojim ovlastima (većinu poslova obavljaju državna a ne lokalna tijela) tako da sukob interesa u drugim kategorijama nije detektiran. No to ne znači da općina neće biti suočena s velikim izazovima kada se provede postupak decentralizacije vlasti i kada bude raspolagala bitno značajnijim sredstvima i ovlastima. Za Općinu Udbina, bez obzira na kašnjenje u dostavljanju traženih informacija, se može utvrditi kako je u svom poslovanju među najtransparentnijim lokalnim samoupravama obuhvaćenim ovim istraživanjem. Problemi u proračunskom planiranju i izvještavanju uzrokovani su posebnim statusom (područje od posebne državne skrbi) te činjenicom da nadležna tijela državne uprave (ministarstva i agencije) izravno provode svoju politiku, često i bez posebnog konzultiranja s tijelima lokalne vlasti. Niti u Općini Udbina nema posebnih javnih politika sprečavanja sukoba interesa, suzbijanja korupcije ili javnih politika za unapređenje i očuvanje integriteta tijela javne vlasti. Iako se navedeni nedostaci još uvijek nisu materijalizirali u obliku sukoba interesa ili trgovine interesima, tome nije uzrok posebna „anomalija“ u radu Općine Udbina već prije njezine ograničene ovlasti. Istraživanje je pokazalo da će se s postupkom decentralizacije državne uprave pred općinske vlasti tek postaviti pravi izazovi u smislu sprečavanja sukoba interesa, suzbijanja korupcije pa i općeg povjerenja u rad tijela javne vlasti. Stoga bi prije provedenog postupka decentralizacije trebalo izgraditi ozbiljne i učinkovite mehanizme koji će osigurati integritet lokalne samouprave i spriječiti potencijalne probleme u području etike poslovanja.

6.7 / GRAD VUKOVAR 6.7.1. Pregled okvira lokalnih javnih politika Posebne javne politike vezane uz sprečavanje sukoba interesa odnosno suzbijanje korupcije nema niti u službenim dokumentima Grada Vukovara. Stoga su analizirani opći i upravni akti Grada Vukovara kako bi se odredilo sadržavaju li ovi akti mjere sprečavanja sukoba interesa ili eventualnog neetičkog ponašanja gradskih dužnosnika. Za potrebe ovog istraživanja analizirani su: Statut Grada Vukovara, Odluka o izmjeni Statuta Grada Vukovara od 18.03.2004., Statut o izmjenama i dopunama Statuta Grada Vukovara od 22.02.2006., Poslovnik Gradskog vijeća i radnih tijela Gradskog vijeća, Odluka o dopuni Poslovnika Gradskog vijeća i radnih tijela Gradskog vijeća od 09.12.2003., Poslovnik o izmjenama i dopunama Poslovnika Gradskog vijeća i radnih tijela Gradskog vijeća od 12.04.2006., Poslovnik Gradskog poglavarstva Grada Vukovara od 07.07.200521. Iako se iz navedene liste općih i upravnih akata može zaključiti kako je gradska vlast često intervenirala u reguliranje rada gradskih vlasti, jedini članak u navedenim dokumentima koji se odnosi 21

Izvor za sve analizirane dokumente www.vukovar.hr , Službeni vijesnik Grada Vukovara

60

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


na sprečavanje sukoba interesa je članak 24. Poslovnika o radu gradskog vijeća u kojem se kaže: „Vijećnik ne smije u obavljanju privatnih poslova, gospodarskih i drugih djelatnosti, bilo za sebe bilo za svojeg poslodavca, koristiti položaj vijećnika Gradskog vijeća“. U odnosu na postavljenu zapreku sukobu interesa članova gradskog vijeća ne postoje mehanizmi i procedure provedbe kao ni predviđene sankcije. Rad tijela izvršne vlasti nije ničime reguliran u smislu sprečavanja sukoba interesa ili eventualnog neetičkog ponašanja. Dakle, na Grad Vukovar se u tom smislu primjenjuje isključivo nacionalno zakonodavstvo za koje smo već ranije utvrdili da je nedostatno.

6.7.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama GRAD VUKOVAR – ukupan broj upita = 14, odgovoreno je na 6 upita Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12. st. 1.

Članak 13. st. 1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštivan

2

0

0

Ima službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije poštivan

12

14

8

0

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

6

0

Grad Vukovar nije odgovorio na: ∑∑ Upit 3 (savjetnici, stručni suradnici i osobe sa sličnim funkcijama koje je gradsko poglavarstvo angažiralo od 01.05.2005. do 31.07.2007.), ∑∑ Upit 4 (popis osoba zaposlenih u gradskoj upravi od 01.05.2008. do 31.12.2007.), ∑∑ Upit 5 (popis svih ustanova, institucija ili tvrtki u vlasništvu ili pod upravom Grada Vukovara, imena i prezimena svih novozaposlenih osoba u navedenim ustanovama), ∑∑ Upit 6 (plan, rebalans, izvršenje proračuna), ∑∑ Upit 7 (popisi ugovora javne nabave), ∑∑ Upit 11 (popis nekretnina datih na korištenje ili u povlašteni najam), ∑∑ Upit 9 (popis dodijeljenih koncesija), ∑∑ Upit 13 (popis medija u vlasništvu Grada Vukovara, financiranje lokalnih medija) ∑∑ Upit 14 (imena članova/ica povjerenstava ili komisija koje su odlučivale o dodjeljivanju ugovora javne nabave, koncesija, donacija, poslovnih prostora itd.). Nepotpuno je odgovoreno na: ∑∑ Upit 12 (popis svih organizacija civilnog društva koje su dobile financijska sredstva od Grada Vukovara).

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

61


Iz tablice i navedenog pregleda vidljivo je kako se Grad Vukovar skoro u potpunosti oglušio na zahtjeve za pristup informacijama. I to unatoč tome što ih je istraživački tim opetovano tražio, te unatoč tome što je predstavnicama istraživačkog tima na sastanku s predstavnicima gradske uprave obećan pristup informacijama. Sve navedeno govori o tome kako je Grad Vukovar među najnetransparentnijim gradovima obuhvaćenima ovim istraživanjem. Članice istraživačkog tima u ovom slučaju bile su prinuđene tražiti alternativne izvore podataka što je bilo jako teško izvedivo s obzirom na atmosferu u radu gradske uprave, odnosno sklonost šutnji svih koji su na bilo koji način u interesnim odnosima s gradskom upravom.

6.7.3. Komentar proračuna Planirani rashodi i izdaci za 2006. godinu, prema dostupnim podacima iznosili su 84.788.500,00 kuna. U Izvršenju plana proračuna Grada Vukovara rashodi i izdaci manji su za 1.118.917,76 kuna ili 1,32% i iznosili su 83.669.582,24 kune. 32.338.813,85 za Ostalo

Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

513.400,00

503.054,78

97,98%

3239

Ostale usluge

613.814,00

602.903,17

98,22%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

8.481.698,00

8.390.237,49

98,92%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

205.000,00

137.565,86

67,11%

3842

Ostali rashodi iz proteklih godina

161.000,00

160.985,29

99,99%

4126

Ostala nematerijalna imovina

848.500,00

846.638,22

99,78%

4214

Ostali građevinski objekti

21.700.420,00

21.697.429,04

99,99%

32.523.832,00

32.338.813,85

Kad se zbroje kategorije Ostalo, dolazimo do iznosa od 32.338.813,85 kuna ili 38,65% ukupnih rashoda Grada Vukovara za 2006. godinu. Vukovar je, kao i Udbina, područje od posebne državne skrbi pa je samim time i postotak od 38,65% od ukupnog iznosa proračuna koji se vodi pod stavkom Ostalo očekivan. Navedeni postotak upućuje na probleme u planiranju proračuna, odnosno upućuje na ovisnost o središnjoj državi i nesigurne uvjete financiranja projekata i razvoja grada. No, posebno je važno naglasiti da u godišnjem obračunu proračuna nema detaljnog obrazloženja stavki Ostalo koje smo dobili od drugih gradova. Dakle, iznos od 32.338.813,85 kuna odnosno 38.65% proračuna Grada Vukovara troši se bez uvida javnosti i zainteresiranih dionika u svrhu potrošnje odnosno bez uvida u projekte na koje se novac troši. Posebice možemo izdvojiti stavke 3299, 4126 i 4214.

62

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Naime, postotak proračunskog odjeljka 3299 Ostali nespomenuti rashodi poslovanja (8.390.237,49 kuna, index izvršenja 98,92%) u odnosu na proračunsku podskupinu 329 Ostali nespomenuti rashodi poslovanja (10.058.163,23 kuna) iznosi 83,42%. Navedeni podaci upućuju na zaključak da 83,42% ukupnih rashoda u ovoj kategoriji nisu dostupni javnosti niti zainteresiranim dionicima. Isto tako, postotak proračunskog odjeljka 4126 Ostala nematerijalna imovina (846.638,22 kuna, index izvršenja 99,99%) u odnosu na proračunsku podskupinu 412 Nematerijalna imovina ( 846.638,22 kuna) iznosi 100%. Dakle, u navedenoj kategoriji cjelokupni iznos je netransparentan odnosno nedostupan. Građevinski objekti odnosno sve kategorije koje imaju veze s nabavom radova, roba i usluga u građevini su redovito u žarištu interesa javnosti. Prema podacima iz obračuna proračuna za Grad Vukovar, postotak proračunskog odjeljka 4214 Ostali građevinski objekti (21.697.429,04 kuna, index izvršenja 99,99%) u odnosu na proračunsku podskupinu 421 Građevinski objekti ( 23.045.250,84 kuna) iznosi 94,15%. Dakle, ukupno 21.697.429,04 kune ili 94,15% potrošnje u navedenoj kategoriji je netransparentno, odnosno nije dostupno javnosti i zainteresiranim dionicima.

6.7.4. Analiza postupaka javne nabave Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja

Oglasnik javne nabave (nn.hr)

Javnanabava. hr

Internet stranice VU s PDV-om

Internet stranice VU bez PDV-a

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

9

23

40

34

x

Ukupno iznos ugovora

11.330.420,37

32.947.083,93

7.291.986,62

63.923.615,58

x

Niti broj sklopljenih ugovora niti zbroj njihovih iznosa ne poklapaju se kada se analiziraju podaci iz različitih izvora informiranja o javnoj nabavi u Gradu Vukovaru za 2006. godinu. Istovremeno, neuređen sustav izvještavanja o ugovorima (bez uračunatog PDV-a i s uračunatim PDV-om), onemogućuje praćenje javne potrošnje i kvalitete provedenih postupaka javne nabave (pogotovo što nismo mogli imati uvid u navedene ugovore kako bi se objasnile razlike u postupcima). No, bez obzira na navedeno, jednostavno je nemoguće da su svi navedeni podaci vjerodostojni. Naime, Grad Vukovar je morao Uredu za javnu nabavu Vlade RH dostaviti podatke o svim sklopljenim ugovorima u 2006. godini. Prema izvješću za Grad Vukovar na stranicama Ureda za javnu nabavu Vlade RH u 2006. godini sklopljena su ukupno 23 ugovora ukupne vrijednosti 32.947.083,93 kuna. Prema podacima objavljenima na internetskim stranicama Grada Vukovara sklopljena su ukupno (s PDV-om i bez PDV-a) 74 ugovora ukupne vrijednosti 71.215.602,20 kune. Ove razlike upućuju na zaključak da je najmanje jedan od dva navedena podatka nevjerodostojan. Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

63


Budući da se radi o službenim podacima koje objavljuju tijela javne vlasti, ovakva disproporcija budi sumnju u sustav javne nabave te dodatno otežava ili onemogućuje bilo kakvu neovisnu javnu kontrolu navedenih podataka i postupaka. Unatoč obavezi objave svih ugovora velike vrijednosti u Oglasniku javne nabave (Narodne novine), analizirajući podatke iz Oglasnika pronašli smo samo 9 objavljenih ugovora ukupne vrijednosti 11.330.420,37 kuna. Kada navedenom pridodamo da niti kroz praćenje proračunske potrošnje nismo mogli doći do podataka upravo u stavci „ostali građevinski objekti“ te obzirom na opću netransparentnost proračunske potrošnje i funkcioniranja tijela javne vlasti, ovi podaci o javnoj nabavi su uistinu zabrinjavajući. Isto tako, potrebno je naglasiti kako se u Službenom vjesniku Grada Vukovara ne objavljuju potpisani ugovori nego samo odluke o prihvaćanju prijedloga Povjerenstva za provedbu nabave roba, usluga i ustupanju radova o određenoj ponudi ili odluke o prihvaćanju ponuda tvrtki. Objave odluke o sklapanju ugovora koja bi pomogla u detektiranju potencijalnog sukoba interesa – nema.

6.7.5. Sukob interesa Iako je s obzirom na nedostupnost podataka analiza potencijalnih situacija sukoba interesa izgledala kao nemoguća misija, dodatni napori istraživačica su rezultirali vrlo konkretnim podacima u određenim kategorijama. Intervjuirane osobe su detektirale potencijalni sukob interesa u većini kategorija koje smo istraživali a najkonkretniji podaci vezani su uz sustav zapošljavanja i imenovanja. Kao potencijalni sukob interesa u provođenju postupaka zapošljavanja navedene su sljedeće vrlo konkretne situacije (podaci su dodatno provjereni s lokalnim novinarima istraživačima): -- Supruga bivšeg gradonačelnika Štengla bila je zaposlena u gradskoj upravi -- Supruga referenta za odnose s javnošću (g. Čorak) zaposlena je u gradskoj upravi (prostorno uređenje) -- Suprug tajnice gradskog poglavarstva (gđa. Žuvić) zaposlen je u Gradskom vodovodu -- Supruga pročelnika Štimca zaposlena je u odjelu u kojem je g. Štimac pročelnik -- Sin ravnateljice gradske knjižnice (gđa. Kukuljica) zaposlen je u Gradskom muzeju -- Kći direktora Komunalca (Leko) zaposlena je u istoj firmi -- Sin vijećnika (g. Macut) je komunalni redar -- Sin vijećnika (g. Nadoski) zaposlen je u gradskoj tvrtki Hrvatski dom -- Kći vijećnika (Sabo) zaposlena je u Gradskoj knjižnici, a supruga u Komunalcu ... Iz navedenog je vidljivo kako se interesna mreža dužnosnika u gradskoj upravi širi putem zapošljavanja na različite administrativne odjele u gradskoj upravi, ili u ustanove i tvrtke u vlasništvu grada. Ovakva isprepletenost interesa dovodi u pitanje bilo koji oblik nadzora rada nad navedenim tvrtkama i odjelima.

64

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Istovremeno, iz navedenih podataka se može zaključiti kako se gradski dužnosnici putem postupaka „interesnog“ zapošljavanja i imenovanja nalaze u poziciji potencijalnog i stvarnog sukoba interesa. Ovakva slika ostavlja dojam stvaranja unutarnjih interesnih mreža, dojam ogromnog prostora za trgovinu utjecajima te veliki potencijal za pogodovanje netransparentnim privatnim interesima pri odlučivanju na razini gradske uprave, gradskih ustanova i gradskih tvrtki. Potencijalni sukob interesa detektiran je i u postupcima javne nabave, u upravljanju imovinom Grada Vukovara, u financiranju civilnog društva i medija, te u odnosima s lokalnim medijima. U sustavu javne nabave i prodaje gradske imovine posebice je interesantan slučaj „Vuković“ kada je lokalna vlast Grada Vukovara na čelu s HDZ-ovom gradonačelnicom odbila prodati zemljište u vlasništvu grada tvrtki Vuković company. Vijećnici SDSS-a zaprijetili su raskidanjem koalicije s HDZ-om čime bi pala i lokalna vlast. Ova tvrtka dobila je više ugovora o izvođenju radova na lokalnoj i nacionalnoj razini. Nadalje, iako je g. Vuković načelnik općine Erdut, ista se tvrtka nadmetala za poslove u Erdutu i dobila ih. Dakle, kod rijetkih ugovora koji su bili javno dostupni pronađeno je nekoliko situacija potencijalnog sukoba interesa i neosporne su veze između politike i privatnog interesa, odnosno mogućeg pogodovanja privatnom interesu. Nedostupnost podataka i skoro potpuni nedostatak uvida u detalje funkcioniranja gradske vlasti, eventualno pogodovanje interesnim skupinama čini teško uočljivim i u bitnome može nadležnim tijelima otežati detektiranje štetnih praksi. Potrebno je naglasiti da ovakve situacije, s obzirom na slabosti lokalnog okvira javnih politika i nacionalnog zakonodavstva, nisu nužno i protuzakonite. Posljedično, ovakva ponašanja nije moguće sankcionirati. Iako je navedeni slučaj bio i javno objavljen, nikakav ozbiljniji postupak nije pokrenut niti postoji zakonom određena procedura koja bi regulirala ovakve situacije. Sve je ostavljeno dnevnopolitičkim interesima i političkoj trgovini koja se zbivala i na lokalnoj i na nacionalnoj razini, budući da su u tom periodu SDSS i HDZ bili koalicijski partneri i na lokalnoj i na nacionalnoj razini.

Posebno važno!

Nismo mogli pronaći niti jedan konkretan i javno dostupan podatak o vlasništvu i financiranju lokalnih medija. Novinari koji su trebali obraditi konkretne slučajeve sukoba interesa su u završnoj fazi projekta obustavili pisanje članaka. Obrazlažili su to strahom za vlastitu egzistenciju i naveli kako tijela lokalne vlasti i razne interesne skupine skoro u potpunosti kontroliraju sve medije u Gradu Vukovaru. Da njihov strah nije neopravdan uvjerili smo se i sami kada su dan nakon predstavljanja preliminarnih rezultata istraživanja u Gradu Vukovaru (iako događaju nije prisustvovao gotovo nitko iz tijela gradskih vlasti) predstavnici gradske uprave održali tiskovnu konferenciju na kojoj su izjavili kako su istraživači zlonamjerno iznijeli neistinite podatke o poslovanju Grada Vukovara. Dodali su kako ništa u našem istraživanju nije istinito i zatražili otpuštanje nekih novinara (npr. dopisnik Večernjeg lista). Situacija je eskalirala toliko da su iz Grada Vukovara zvali upravu Večernjeg lista u Zagrebu sa zahtjevom za otkazom novinaru. Aktivistice u Vukovaru bile su izložene pritiscima, prijetnjama i uvredama. Na navedeno smo odmah javno reagirali i tako uspjeli „amortizirati“ mo-

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

65


guću štetu po osobe koje su sudjelovale u istraživanju. No, sama činjenica da su tijela gradskih vlasti reagirala na ovakav način dovoljno govori o načinu na koji neki lokalni dužnosnici razumiju svoju ulogu i ulogu civilnog društva i medija.

6.7.6. Zaključak Kao i kod rezultata u gradu Osijeku, Zagrebu pa i Splitu nedostaci u okviru javnih politika (ne postoji specifična politika sprečavanja sukoba interesa, suzbijanja korupcije ili izgradnje i očuvanja integriteta u poslovanju tijela javne vlasti), loše uređen zakonski i upravni okvir, skoro potpuna netransparentnost u radu tijela lokalne vlasti – sve navedeno dovelo je do očekivanih rezultata. Proračunsko planiranje i izvještavanje U Vukovaru najlošije je u usporedbi sa svim gradovima obuhvaćenima istraživanjem. Razlike u brojevima ugovora i zbroju ukupnih iznosa ugovora koje od izvora do izvora variraju i preko 50% jednostavno ne mogu biti prihvatljive. Očigledni „običaj“ zapošljavanja i imenovanja u tijelima gradske uprave odnosno ustanovama i tvrtkama u vlasništvu grada po kriterijima interesne povezanosti odnosno krvnog srodstva uz sve ranije navedeno ostavlja dojam potpuno zatvorene lokalne samouprave u kojoj su sve odluke podređene privatnom interesu. Težnja lokalne vlasti da „kontrolira“ odnosno da „upravlja“ medijima i civilnim društvom posebice je zabrinjavajuća. Navedena praksa onemogućuje bilo kakvu kvalitetnu javnu raspravu o javnom interesu u Gradu Vukovaru i o kvaliteti upravljanja gradom. Javnost nema uvid u poslovanje tijela lokalne samouprave. Obzirom da su etika u poslovanju, integritet odnosno suzbijanje korupcije ili sukoba interesa, teme o kojima se ne govori, o kojima se javnost i lokalna samouprava ne educiraju, ove teme nisu niti kriterij pri odabiru kandidata na lokalnim izborima. Grad Vukovar jedan od onih gradova koji imaju vlast bez kontrole. Na sve etički upitne postupke dionika u tijelima lokalne samouprave samo se sliježe ramenima - još jedna afera, pa što? Važno je naglasiti i kako stav lokalnih vlasti da su svi koji kritiziraju rad lokalne samouprave „državni ili nacionalni neprijatelji“ ne pomaže razvoju građanske i demokratske svijesti i blokira razvoj zajednice.

6.8 / GRAD ZAGREB 6.8.1. Okvir lokalnih javnih politika Grad Zagreb, kao i ostali gradovi obuhvaćeni ovim istraživanjem, nema usvojenu javnu politiku koja bi se bavila sprečavanjem sukoba interesa ili suzbijanjem korupcije. Stoga su za potrebe analize okvira javnih politika analizirani opći i upravni akti Grada Zagreba u kojima smo tražili odredbe koje reguliraju (ili potencijalno reguliraju) sukob interesa i etičko ponašanje dužnosnika. Analizirani su sljedeći dokumenti: -- Statut Grada Zagreba (pročišćeni tekst) – Službeni glasnik Grada Zagreba 20/01 -- Statutarna odluka o izmjenama i dopunama Statuta Grada Zagreba - Službeni 66

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


glasnik Grada Zagreba 10/04 -- Statutarna odluka o izmjenama i dopunama Statuta Grada Zagreba - Službeni glasnik Grada Zagreba 18/05 -- Statutarna odluka o izmjenama i dopunama Statuta Grada Zagreba– Službeni glasnik Grada Zagreba 11/06 -- Statutarna odluka o dopunama Statuta Grada Zagreba– Službeni glasnik Grada Zagreba 18/06 -- Privremeni poslovnik Gradskog poglavarstva– Službeni glasnik Grada Zagreba 12/93 -- Zakon o Gradu Zagrebu -- Zaključak o visini i načinu ostvarivanja naknade članovima radnih tijela Gradskog poglavarstva Grada Zagreba - Službeni glasnik Grada Zagreba 1/98 -- Poslovnik Gradske skupštine Grada Zagreba (pročišćeni tekst) - Službeni glasnik Grada Zagreba 14/00 -- Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Gradske skupštine Grada Zagreba Službeni glasnik Grada Zagreba 14/04 -- Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Gradske skupštine Grada Zagreba Službeni glasnik Grada Zagreba 18/05 U Statutu Grada Zagreba, Privremenom poslovniku Gradskog Poglavarstva te u Poslovniku o radu Gradske skupštine ukupno 6 članaka govori o potencijalnim situacijama sukoba interesa i nespojivosti funkcija gradskih dužnosnika. Za članove gradske skupštine regulirana je nespojivost funkcija i potencijalni sukob interesa, dok je za članove gradskog poglavarstva reguliran samo potencijalni sukob interesa i to na sljedeći način: „Članovi Gradskog poglavarstva nemaju pravo odlučivanja o pitanjima iz stavka 2. ovoga članka ako su osobno ili preko članova uže obitelji zainteresirana strana. (4) Članovima uže obitelji smatraju se bračni drug, srodnici po krvi u pravoj liniji i njihovi bračni drugovi te braća, sestre i njihovi bračni drugovi.“ Za članove gradske skupštine reguliran je obavezni postupak u slučaju nespojivosti funkcija dok za potencijalni sukob interesa nema predviđenog postupka, nije određeno tijela nadzora niti su određene sankcije za situacije sukoba interesa. Kao i kod nalaza u drugim gradovima, okvir javnih politika odnosno upravni ovkir djelovanja tijela lokalne vlasti nema adekvatne mehanizme, procedure i sankcije za situacije potencijalnog sukoba interesa. Nema zapreka neetičkom ponašanju. Dakle, navedene odredbe ponajprije se koriste u svrhu političkih ili drugih obračuna unutar gradske vlasti. Potencijalni sukob interesa tamo gdje je opisan obuhvaća isključivo bliže krvne srodnike što ne odgovara biti pojma sukoba interesa. Isto tako navedenim mjerama nisu pokriveni svi donositelji odluka pa je tako ostavljen veliki prostor nesmetanom pogodovanju privatnom interesu.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

67


6.8.2. Transparentnost i poštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama (Zakon) GRAD ZAGREB – ukupan broj upita = 14, odgovoreno je na 13 upita Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12. st. 1.

Članak 13. st. 1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštivan

2

3

10

Ima službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije poštivan

12

11

1

0

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

3

0

Upit1 - (članovi gradskog vijeća ili skupštine, stranačka pripadnost, članstva u odborima, vlasništvo) Iako je odgovor stigao u roku predviđenom Zakonom o pravu na pristup informacijama, isti nije bio potpun. Naime, upućeni smo na druge službe i internetsku stranicu www. zagreb.hr. Zagrebačkom Holdingu upućen je upit o naknadama koje primaju članovi nadzornih odbora u trgovačkim društvima u vlasništvu Grada Zagreba. Ponovno smo primili nepotpun odgovor. Upit 2 - (članovi gradskog poglavarstva, stranačka pripadnost, funkcija, članstva u odborima, vlasništvo) Ponovno smo u roku predviđenom Zakonom primili odgovor u kojem stoji kako je upit proslijeđen na postupanje nadležnom gradskom uredu koji nije odgovorio na vrijeme niti je dostavio potpunu informaciju. Upit 3 - (savjetnici i stručni suradnici koje je gradsko poglavarstvo angažiralo u razdoblju 01.05.2005. – 31.12.2007.) Po ovom upitu Zakon nije ispoštovan niti u jednoj stavci. Kao odgovor na upit primili smo rješenje kojim se naš zahtjev odbija. Kao razlog odbijanja navodi se službena tajna. Upit 4 - (osobe zaposlene u gradskoj upravi od 01.05.2005. – 31.12.2007.) Po ovom upitu Zakon nije ispoštovan niti u jednoj stavci. Kao odgovor na upit primili smo rješenje kojim se naš zahtjev odbija. Kao razlog odbijanja navodi se službena tajna. Upit 5 - (popis ustanova, institucija, tvrtki u vlasništvu Grada, imena osoba zaposlenih od 2005. do 2007.) Odgovor smo primili u roku predviđenom Zakonom a u odgovoru stoji kako je naš upit proslijeđen na postupanje nadležnoj službi. Ista nam je odgovorila tako što nas je uputila na treću službu gradskog poglavarstva.

68

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Upit 6 – (plan proračuna, rebalans proračuna, izvršenje proračuna) Odgovor smo primili u roku predviđenom Zakonom a u odgovoru stoji kako je naš upit proslijeđen na postupanje nadležnoj službi. Ista nam je sa zakašnjenjem i nakon dostavljene požurnice odgovorila kako se traženi podaci nalaze na internetskoj stranici www.zagreb.hr. Upit 7 – (popis ugovora javne nabave) Odgovor smo primili u roku predviđenom Zakonom a u odgovoru stoji kako je naš upit proslijeđen na postupanje nadležnoj službi. Ista nam je sa zakašnjenjem odgovorila kako se traženi podaci nalaze na internetskoj stranici www.zagreb.hr. Naknadnom provjerom utvrđeno je kako na navedenoj internetskoj stranici nisu objavljeni svi ugovori javne nabave. Upit 8 – (popis nekretnina koje je Grad prodao u razdoblju svibanj 2005. – prosinac 2007.) U odgovoru koji smo zaprimili nisu dostavljene zatražene informacije (popis prodanih nekretnina) već se navode zakonske odredbe koje reguliraju prodaju gradskih nekretnina. Upit 9 – (popis dodijeljenih koncesija) U odgovoru koji smo zaprimili u zakonskom roku upućeni smo na Registar koncesija (www.regkon.fina.hr), uz obrazloženje kako se radi o opsežnom poslu koji ćemo brže obaviti sami. Upit 10 – (popis nekretnina koje je Grad dao u najam) Ponovno smo u roku predviđenom Zakonom primili odgovor u kojem stoji kako je upit proslijeđen na postupanje nadležnom gradskom uredu koji nije odgovorio na vrijeme niti je dostavio potpunu informaciju. Upit 11 – (popis nekretnina koje je Grad dao u povlašteni najam ili na korištenje) Odgovor smo zaprimili u roku predviđenom Zakonom gdje nas se obaviještava da je naš upit proslijeđen nadležnom gradskom uredu na postupanje. Isti je odgovorio na vrijeme i zatražio nas pojašnjenje zahtjeva za informacijama. Pojašnjenje je dostavljeno, no odgovor nismo nikada zaprimili. Upit 12 – (popis nevladinih organizacija koje su dobile sredstva od Grada, naziv projekta, iznos donacije) Odgovor smo zaprimili u roku predviđenom Zakonom gdje nas se obaviještava da je naš upit proslijeđen nadležnom gradskom uredu na postupanje. Odgovor smo zaprimili sa zakašnjenjem (nakon poslane požurnice). Upit 13 – (popis medija u vlasništvu grada, financiranje lokalnih medija) Odgovor smo zaprimili u roku predviđenom Zakonom gdje nas se obaviještava da je naš upit proslijeđen nadležnom gradskom uredu na postupanje. Isti je dostavio nepotpun odgovor – naveden je tadašnji udio Grada u vlasništvu Radija 101, no nije odgovoreno koje je ostale medije i na koji način Grad financirao. Upit 14 - (imena članova povjerenstava koja su odlučivala o javnoj nabavi, koncesijama itd.) Na ovaj upit nikada nismo zaprimili odgovor.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

69


Sama činjenica da su potpuni i točni odgovori stigli na samo dva upita (Upit 6 i Upit 12) a da su na vrijeme stigli odgovori na samo tri upita (Upit 1, Upit 5 i Upit 13, ali odgovori nisu bili potpuni), dovoljno govori o odnosu tijela javne vlasti prema Zakonu o pravu na pristup informacijama. Gradska uprava Grada Zagreba ne shvaća ovaj Zakon kao obavezujući. Iako formalno Grad Zagreb ima službenika za informiranje do potpunih i točnih informacija o radu tijela gradskih vlasti gotovo je nemoguće doći.

6.8.3. Komentar proračuna Planirani rashodi i izdaci za 2006. godinu iznosili su 6.375.000.000,00 kuna. U Odluci o izmjenama i dopunama (rebalansu) proračuna rashodi i izdaci uvećani su za 6,98% ili 445.000.000,00 kuna. Iznos rashoda i izdataka iznosio je 6.820.000.000,00 kuna. U Izvršenju plana Grada Zagreba rashodi i izdaci manji su za 371.210.119,89 kuna ili 5,44% i iznosili su 6.448.789.880,11 kuna. 1.081.156.685,88 za Ostalo

Konto:

Opis:

Plan:

Izvršeno:

Index:

3121

Ostali rashodi za zaposlene

125.971.016,59

123.279.165,33

97,86%

3239

Ostale usluge

43.101.359,83

38.785.080,37

89,99%

3299

Ostali nespomenuti rashodi poslovanja

105.435.189,44

101.019.481,72

95,81%

3434

Ostali nespomenuti financijski rashodi

749.038,18

581.809,45

77,67%

3859

Ostali izvanredni rashodi

30.366.783,81

16.423.659,54

54,08%

4124

Ostala prava

10.350.000,00

10.350.000,00

100,00%

4214

Ostali građevinski objekti

860.713.577,09

779.354.237,98

90,55%

4264

Ostala nematerijalna proizvedena imovina

11.466.000,00

10.963.251,49

95,62%

4541

Dodatna ulaganja za ostalu nefinancijsku imovinu

400.000,00

400.000,00

100,00%

1.188.552.964,94

1.081.156.685,88

Kada se zbroje kategorije Ostalo dolazimo do iznosa od 1.081.156.685,88 kuna ili 16,77% ukupnih rashoda Grada Zagreba za 2006. godinu. Postotak od 16,77% koji se vodi pod stavkama Ostalo upućuje na ozbiljan problem u planiranju financija. Iako se ovaj postotak možda ne čini ekstremno velikim, činjenica da se iza njega krije brojka od preko milijardu kuna izaziva zabrinutost. Tim više što javnosti nisu dostupna obrazloženja stavki Ostalo pa se u konačnici ne zna na što je točno potrošen toliki iznos. Ovo se nikako ne može smatrati dobrom praksom. Posebno je zanimljiva stavka Ostali građevinski objekti koja je najveća od svih drugih stavki svrstanih u kategoriju Ostalo i koja prema Obračunu proračuna Grada Zagreba za 2006. godinu i 70

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


iznosi 779.354.237,98 kuna. Obrazloženja stavke Ostali građevinski objekti ne daju niti osnovni uvid u koju su svrhu tj. za koje ostale građevinske objekte potrošena ova sredstva. Uz navedenu, zanimljiva je i stavka Uređenje grada izvan redovnih programa gdje postoje samo dvije šifre rashoda - 3821 Kapitalne donacije neprofitnim organizacijama u iznosu od 5.848.274,72 kune i 4214 Ostali građevinski objekti u iznosu od 31.846.741,70 kuna. Prema nazivima šifri rashoda nemoguće je utvrditi u koju su točno svrhu potrošena navedena sredstva. Sličan primjer su i rashodi za intelektualne i osobne usluge koji iznose 88.045.441,02 kuna i za koje također nije moguće utvrditi na što su utrošeni. Naime, iako u formatu proračunskog izvještavanja postoje posebni nazivnici za različite intelektualne usluge, u Obračunu proračuna oni nisu navedeni iako se radi o značajnom iznosu. Kuriozitet je da iznos od 88 milijuna kuna predstavlja šesnaest puta veću svotu no što je ukupni godišnji proračun Općine Udbina. Situaciju dodatno komplicira i ponekad nejasno razdjeljivanje rashoda. Primjerice, rashodi u stavci 4213 Ceste, željeznice i slični građevinski objekti iznose 215.132.534,72 kune. Istovremeno, rashodi u stavci 4214 Ostali građevinski objekti pod opisom Nerazvrstane ceste iznose 290.397.970,37 kuna. Ovdje se postavljaju dva pitanja - o kojim se cestama radi i zbog čega njihova gradnja ili rekonstrukcija nije planirana pod proračunskom stavkom 4213 Ceste? Ovdje nije moguće navesti sve posebnosti proračunskog izvještavanja i (ne)transparentnosti financijskog poslovanja Grada Zagreba. Neosporno je kako sadašnja razina proračunskog izvještavanja zainteresiranim dionicima i javnosti onemogućuje ozbiljan uvid u proračunsku potrošnju grada. Neosporno je također kako su u usporedbi s ostalim gradovima obuhvaćenima ovim istraživanjem proračunska izvješća Grada Zagreba najnetransparetnija, odnosno najlošije uređena. Da postoje problemi u upravljanju financijama u Gradu Zagrebu govori i Izvješće Državne revizije za Grad Zagreb za 2006. godinu22 u kojem, između ostalog, stoji: -- U poslovnim knjigama nisu evidentirani rashodi i obveze za nabavu nefinancijske imovine te drugi rashodi poslovanja u iznosu 930.537.333,00 kn, potraživanja za prihode od prodaje dugotrajne nefinancijske imovine u iznosu 9.404.506,00 kn, te udjeli u trgovačkim društvima u iznosu 1.724.711,00 kn. -- Popisom nije obuhvaćena nefinancijska imovina koja je u bilanci proračuna iskazana u iznosu 6.178.088.697,00 kn, financijska imovina u iznosu 177.874.494,00 kn, te obveze u iznosu 160.429.424,00 kn. -- Na razini proračuna Grada nije donesen jedinstveni plan nabave roba, radova i usluga. Radovi i usluge na području gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture i objekata društvenih djelatnosti ugovoreni su u većem iznosu od osiguranih sredstava u proračunu. Dostupno na http://www.revizija.hr/izvjesca/2008-rr/2-izvjesce-o-obavljenim-revizijama/02-lokalne-jedinice/01grad-zagreb.pdf 22

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

71


Iz Izvješća se može zaključiti kako podaci iz poslovnih knjiga Grada Zagreba ne odgovaraju proračunskom izvješću, odnosno obračunu proračuna. Odredbom članka 115. Zakona o proračunu propisano je da se proračunsko računovodstvo temelji na općeprihvaćenim računovodstvenim načelima točnosti, istinitosti, pouzdanosti i pojedinačnom iskazivanju poslovnih događaja. U navedenom primjeru očigledno je kako navedeni podaci iz obračuna proračuna nisu točni, istiniti, niti pouzdani, a reakcija državnih tijela je izostala. Važno je podsjetiti i da Grad Zagreb u 2006. godini nije proveo preporuke revizije iz 2005. godine te se samim time postavlja pitanje svrhe i učinkovitosti državne revizije ako se preporuke odnosno otklanjanje nepravilnosti iz nalaza ne mora izvršiti. Samo činjenica da Grad Zagreb nije napravio popis imovine u vrijednosti od preko 6 milijardi kuna ostavlja ogroman prostor za sumnje, manipulacije i netransparentno poslovanje. Pojednostavljeno, Grad Zagreb i njegovi građani ne znaju čime raspolažu, odnosno što je sve gradska imovina.

6.8.4. Analiza postupaka javne nabave Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja Oglasnik javne nabave (www. nn.hr)

Javnanabava.hr

Internetske stranice Grada Zagreba

Odgovor na upit prema ZOPPI

Ukupno broj ugovora

664

1.655

1.194

x

Ukupno iznos ugovora

1.988.870.903,54

2.258.120.892,79

458.419.371,25

x

Kao i kod ostalih gradova, i ovdje postoje značajne razlike u podacima prikupljenima iz različitih izvora. Primjerice, u Oglasniku javne nabave objavljen je 1001 ugovor manje od ukupnog broja sklopljenih ugovora objavljenih na internestkoj stranici Ureda za javnu nabavu Vlade RH. Razlika u ukupnom zbroju vrijednosti svih ugovora je 269.249.989,25 kuna. Prema podacima dostupnima na internetskoj stranici Ureda za javnu nabavu Vlade RH Grad Zagreb je u 2006. godini sklopio ukupno 865 ugovora male vrijednosti u ukupnom iznosu od 102.180.575,52 kune. Gradska uprava ove razlike najčešće objašnjava činjenicom da prema Zakonu o javnoj nabavi nije obavezno objavljivati ugovore male vrijednosti u Oglasniku javne nabave. Provjera dostupnih podataka nije potvrdila ovo obrazloženje. Točnije, zbroj broja i iznosa ugovora velike vrijednosti objavljenih u Oglasniku javne nabave (664) i broja i iznosa ugovora male vrijednosti objavljenih na internetskoj stranici Ureda za javnu nabavu Vlade RH (865) trebao bi biti istovjetan broju i iznosu svih ugovora javne nabave objavljenih na internetskim stranicama Ureda za javnu nabavu Vlade RH (1.655). No, to nije slučaj. Zbroj navedenih brojeva i iznosa ugovora daje rezultat od ukupno 1.529 objavljenih ugovora u ukupnom iznosu od 2.091.051.479,06 kuna što rađa neobjašnjivu razliku od 126 ugovora i razliku od 167.069.413,73 kune ukupne vrijednosti ovih ugovora. 72

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Pojednostavljeno, 126 ugovora ukupne vrijednosti od preko 167 milijuna kuna ostalo je „visjeti u zraku“. Ovim istraživanjem nismo uspjeli utvrditi o kojim se točno ugovorima radi no postoje ozbiljne indicije kako postoje ugovori koji su isplaćeni a neobjavljeni. Kao kuriozitet izdvojit ćemo podatak da je tvrtka Tigra u 2006. godini u postupcima javne nabave sklopila 4 ugovora, ukupne vrijednosti 15.292.177,24 kune. Vlasnika ove tvrtke mediji često prozivaju za sumnjivo dobivanje poslova u postupcima javne nabave koje objavljuje gradsko poglavarstvo a redovito se spominje i „kumstvo“ vlasnika tvrtke i zagrebačkog gradonačelnika Milana Bandića. Ovdje je važno naglasiti da su od četiri ugovora sklopljena s Tigrom samo dva objavljena u Oglasniku javne nabave. Ukupna vrijednost ugovora koji nisu objavljeni u Oglasniku javne nabave premašuje 7 milijuna kuna. Dakle, ovdje se radi o ugovorima velike vrijednosti za koje postoji obaveza objavljivanja u Oglasniku javne nabave no istraživački tim ove ugovore nije pronašao u Oglasniku. Ovo daje dodatnu snagu pretpostavci da očito postoje ugovori koje gradska uprava ne objavljuje iako bi trebala. Nadalje, prema podacima objavljenima na internetskoj stranici Ureda za javnu nabavu Vlade RH u 2006. godini u Gradu Zagrebu je izravnom pogodbom sklopljeno 279 ugovora odnosno 16,78% od ukupnog broja sklopljenih ugovora. Ukupna vrijednost ovih ugovora iznosi 407.898.697,21 kuna ili 18,06% ukupne vrijednosti svih ugovora. Kada se ovome pridodaju i brojke iz tzv. sive zone (ugovori koji nisu objavljeni a za koje smo utvrdili da postoje), može se zaključiti kako izravna pogodba nije izuzetak u postupcima javne nabave u Gradu Zagrebu iako bi to prema Zakonu o javnoj nabavi trebala biti. Sliku ne popravlja niti Izvješće Državne revizije za Grad Zagreb za 2006. godinu. U Izvješću stoji: Na razini proračuna Grada nije donesen jedinstveni plan nabave roba, radova i usluga nego se donose pojedinačni planovi javne nabave po gradskim upravnim tijelima. Ne postoje pisane procedure kojima bi bili utvrđeni kriteriji kada se postupci javne nabave trebaju obaviti jedinstveno na razini Grada, a kada postupke javne nabave provode gradska upravna tijela. Zbog toga ne postoji jedinstvena veza, na razini proračuna, između provedenih postupaka javne nabave, zaključenih ugovora i njihove realizacije. Ukratko niti državna revizija nije mogla uspostaviti vezu između provedenih postupaka javne nabave, sklopljenih ugovora i njihove realizacije. Ukoliko takav uvid nema Državna revizija, što tek može očekivati takozvani obični građanin ili građanka?

6.8.5. Sukob interesa Ozbiljne indicije sukoba interesa u Gradu Zagrebu prisutne su u svim poljima koje pokriva ovo istraživanje. Pregled članaka gradskih rubrika iz najtiražnijih dnevnih i tjednih listova (Jutarnji list, Novi list, Večernji list, Globus, 24 sata) te web portala rađa dojam da je Grad Zagreb takozvani grad slučaj. Sumnje u rad tijela gradske uprave, uprave gradskih tvrtki (Zagrebački holding) ili sumnje u rad samog gradonačelnika objavljuju se gotovo svakodnevno no uglavnom ostaju bez epiloga.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

73


Premlaćivanje Igora Rađenovića, bivšeg direktora gradskog poduzeća „Zagrebačke ceste“, preplaćivanje ZET-ovog kioska na Borongaju i obnove drvenog paviljona na Tuškancu (radove je izvodila tvrtka Tigra), afera Krašograd i zamjena zemljišta, sumnjiva nabava stolica za koncertnu dvoranu Vatroslav Lisinski, pobjeda gotovo nepostojeće tvrtke na natječaju za postavljanje rasvjete na Domovinskom mostu – to su samo neke od afera koje su potresale Zagreb. Jedina sankcija, ako se tako uopće može nazvati, jest smjena Slobodana Ljubičića s položaja direktora Zagrebačkog holdinga. Na koji način funkcioniraju interesne mreže u Gradu Zagrebu možda najbolje pokazuje predmet kojim se udruga Partnerstvo za društveni razvoj bavila više godina, a koji je završio drugom nepravomoćnom oslobađajućom presudom nakon tužbe za klevetu protiv djelatnika udruge. U svibnju 2004. godine, udruga Partnerstvo za društveni razvoj na konferenciji za tisak prozvala je tadašnjeg ravnatelja Zavoda za javno zdravstvo Grada Zagreba zbog sukoba interesa. Naime, ravnatelj je istovremeno bio i predsjednik povjerenstva za financiranje javnozdravstvenih programa u Gradu Zagrebu. Povjerenstvo je osnovalo gradsko poglavarstvo i zadaća mu je bila da odlučuje koji će prijavljeni javnozdravstveni projekti dobiti sredstva iz gradskog proračuna. Na ovaj natječaj programe je prijavljivao i Zavod za javno zdravstvo Grada Zagreba. Dakle, ista osoba je u isto vrijeme bila predsjednik povjerenstva koje je odlučivalo o donacijama i ravnatelj ustanove koja se prijavljivala na natječaj. Za vrijeme obnašanja ove dvije funkcije (što je trajalo više godina, sve do smjene ravnatelja Zavoda zbog afere onečišćene vode u naselju Vrbani) povjerenstvo za financiranje javnozdravstvenih programa (u kojem je J.Č. bio predsjednik povjerenstva) redovito je, između ostalih institucija, dodjeljivalo sredstva za javnozdravstvene programe i Zavodu za javno zdravstvo Grada Zagreba i to u iznosu do čak jedne trećine ukupno dodijeljenih sredstava. Kada smo navedenu situaciju proglasili sukobom interesa bivši ravnatelj podnio je tužbu za klevetu. Ovdje je važno naglasiti da je Zavod za javno zdravstvo Grada Zagreba korisnik gradskog proračuna jer je osnivač Zavoda Grad Zagreb. U sudskom postupku bivši je ravnatelj opetovano naglašavao kako su članovi povjerenstva bile i osobe iz drugih gradskih ustanova (bolnica, domova zdravlja itd.) koje su također dobijale sredstva na natječajima za javnozdravstvene programe. Bivšeg ravnatelja je smetalo što je Partnerstvo za društveni razvoj prozvalo samo njega a ne i njegove kolege. Također, bivši ravnatelj je smatrao potrebnim naglasiti i kako je kod svakog odlučivanja o programima koje je prijavljivao Zavod on izlazio iz prostorije pa samim time nije bio u sukobu interesa. Tijekom sudskog postupka svjedočio je i Zvonimir Šostar, pročelnik gradskog Ureda za zdravstvo, rad, socijalnu zaštitu i branitelje koji je naveo kako postoji sustav kontrole u Gradu Zagrebu i sukoba interesa nije bilo „jer se sve provjerava na više razina“. Pročelnik je pojasnio kako svi programi koje odabere povjerenstvo dolaze u Ured za zdravstvo, rad, socijalnu zaštitu i branitelje gdje ih on zajedno sa svojim kolegama još jednom pregleda. Prijedlog povjerenstva se, ako je prihvatljiv, potom šalje na gradsko poglavarstvo koje donosi konačnu odluku o financiranju. Nadalje, Zvonimir Šostar je naglasio i kako je u to vrijeme bio u Upravnom vijeću gradskog Za74

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


voda za javno zdravstvo koje je kontrolno tijelo Zavoda, potom je bio pročelnik gradskog Ureda za zdravstvo, rad, socijalnu zaštitu i branitelje (koji je upravni organ svim gradskim ustanovama u sektoru socijalne skrbi i zdravstva, uključujući i Zavod za javno zdravstvo Grada Zagreba) te je bio i član gradskog poglavarstva koje donosi konačnu odluku o financiranju programa. Na kraju, Zvonimir Šostar je dodao kako sve navedeno kontrolira Gradska skupština kod usvajanja izvješća o izvršenju proračuna. Pročelnik je izjavio kako je sigurno da u svim navedenim tijelima nema sukoba interesa a djelovanje udruge Partnerstvo za društveni razvoj okarakterizirao je zlonamjernim i klevetničkim. Bivša predsjednica Gradske skupštine, pak, svjedočila je kako zastupnici u skupštini nisu mogli dobiti uvid u potrošnju sredstava u okviru financiranja različitih programa. Dodala je kako se kod usvajanja izvješća o izvršenju proračuna raspravljalo uglavnom o redovitim troškovima, a rijetko ili gotovo nikad o pojedinačnom financiranju zasebnih programa. Kako bismo dodatno rasvijetlili ovu situaciju zatražili smo od Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa da nam dostavi mišljenje o tome je li ili nije bivši ravnatelj Zavoda za javno zdravstvo bio u sukobu interesa. U našem zahtjevu jasno smo naglasili da tražimo mišljenje a ne odluku Povjerenstva. Na naše čuđenje, Povjerenstvo je odgovor dostavilo bivšem ravnatelju a ne udruzi Partnerstvo za društveni razvoj koja je podnositelj zahtjeva. U odgovoru navode kako se protiv J.Č. ne vodi postupak pred ovim Povjerenstvom. Povjerenstvo nam je, dakle, odgovorilo na pitanje koje nismo postavili. Nismo ga ni trebali postaviti jer smo znali da zbog manjkavog zakonodavnog okvira dužnosnički položaj kojeg je u to vrijeme imao ravnatelj Zavoda za javno zdravstvo nije obuhvaćen Zakonom o sprečavanju sukoba interesa (iako njegov položaj podrazumijeva veliku moć i baratanje velikim iznosima novca iz gradskog proračuna). Iz „paketa“ sudskih postupaka koje su članovi gradskog poglavarstva pokrenuli protiv djelatnika Partnerstva za društveni razvoj za potrebe ovog istraživanja izdvojit ćemo još jedno svjedočenje. Radi se o tužbi za klevetu koju je gradonačelnik Bandić podnio na Općinskom kaznenom sudu u Zagrebu protiv troje djelatnika udruge. Udruga Partnerstvo za društveni razvoj je 2003. godine sklopila ugovor s dnevnikom Večernji list da se u posebno koncipiranoj rubrici pod nazivom “Stop korupciji“ redovito objavljuju slučajevi koje građani prijavljuju udruzi a nakon što ih dodatno istraže novinari Večernjeg lista. Nakon četiri mjeseca i nakon što smo u navedenoj rubrici objavili sumnje u korupcijsko ponašanje u domovima za stare i nemoćne u Gradu Zagrebu (domove je osnovao, financira ih i upravlja njima Grad Zagreb) suradnja je prekinuta uz pismeno obrazloženjem kako navedena tema nije interesantna i nije donijela ništa novo. No, svjedočenje Dušana Miljuša u sudskom postupku baca novu sliku na te događaje. Miljuš je izjavio kako je u to vrijeme glavnu urednicu Večernjeg lista posjetio visoki gradski dužnosnik Grada Zagreba nakon čijeg je posjeta urednica zatražila od Dušana Miljuša da protiv Podumljaka iskopa bilo što ... Podumljak ima sumnjivu prošlost, postoje kazneni predmeti protiv njega i o tome treba pisati ...“. Kada je Miljuš od urednice zatražio konkretne dokaze, sumnje, svjedoke ili dokumentaciju kako bi mogao istražiti što mu je naloženo, isto nije dobio te je na kraju odbio izvršiti ovaj zadatak. I ovo svjedočenje daje u prilog sumnji da se gradski dužnosnici (kao što smo evidentirali i u drugim gradovima) ne libe utjecaja na medije iako im je ta praksa Zakonom o medijima zabranjena. Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

75


Ništa bolja situacija u Gradu Zagrebu nije niti s organizacijama civilnog društva. Netransparentno financiranje, moć temeljena na novcu i odlukama koje civilnom društvu znače egzistenciju, potreba vlasti za osiguranjem „dobrog image-a“ u javnosti često dovodi organizacije civilnog društva, namjerno ili nenamjerno, u poziciju partnera vlastodršcima kada žele izbjeći odgovornost za svoja neetička ili nemoralna postupanja. Konkretno, kada su početkom 2007. godine objavljene fotografije pročelnika gradskog Ureda za zdravstvo, rad, socijalnu zaštitu i branitelje Zvonimira Šostara s obnaženom striptizetom u krilu, javnost je vršila pritisak na gradske vlasti da Zvonimir Šostar odstupi s funkcije pročelnika. Javnoj raspravi priključila se i grupa za zaštitu ženskih ljudskih prava B.a.b.e. čiji je stav bio da se radi o privatnoj zabavi i samim time privatnoj stvari javnog dužnosnika. B.a.b.e. su predložile „kaznu“ za pročelnika koja se sastojala od toga da se Zvonimir Šostar jedan dan u njihovom uredu javlja na telefon ženama koje su žrtve nasilja a što je Šostar na kraju i učinio. Ovime su ga B.a.b.e. abolirale moralne odgovornosti i time okončale svaku javnu raspravu o (ne)prihvatljivosti ponašanja jednog javnog dužnosnika. Nedugo nakon ovog događaja B.a.b.e. su od Grada Zagreba dobile na korištenje prostor u samom centru Zagreba. Ne dovodeći u pitanje namjere koje stoje ili ne stoje iza ovog postupanja, činjenica je da je javnost ostala zbunjena razvojem događaja koji su svakako olakšali Zvonimiru Šostaru da izbjegne odgovornost. Sumnje u sukob interesa su ostale. Slična situacija dogodila se i kada smo objavili sumnje u kriminalne radnje u domovima za stare i nemoćne u Gradu Zagrebu. Sumnje u izravnu upletenost gradskih dužnosnika u navedene radnje udruzi su prijavili brojni građani i građanke. Gradskim vlastima postavili smo javno pitanje o ovim sumnjama i nismo dobili odgovor. Umjesto toga, prozvani Ured za zdravstvo, rad, socijalnu zaštitu i branitelje objavio je kako će „nezavisnu kontrolu poslovanja domova“ provesti u suradnji s antikorupcijskom udrugom Transparency International Hrvatska. Zajednički projekt Ureda i TI Hrvatska ticao se javnog objavljivanja lista za čekanje na prijem u domove. Ovaj čin trebao je poslužiti kao dokaz kako u gradskim strukturama nema koruptivnog ponašanja. Nakon nekoliko godina utvrđeno je kako su isti problemi i dalje prisutni u domovima za stare i nemoćne jer projekt s listama čekanja nije uspio. Nažalost, danas više nije moguće stvoriti tadašnji pritisak javnosti i natjerati nadležne institucije i odgovorne osobe da dokinu koruptivne prakse u domovima. Ne sudeći o namjerama koje stoje iza ovih događaja, činjenica je kako je podrška antikorupcijske udruge koja uživa ugled u javnosti abolirala gradske dužnosnike odgovornosti i onemogućila stvaranje pritiska javnosti koji je bio neophodan za bilo kakve konstruktivne promjene.

6.8.6.Zaključak U usporedbi s rezultatima ostalih gradova obuhvaćenih ovim istraživanjem, rezultati Grada Zagreba su među najlošijima. Manjkav opći zakonodavni okvir i okvir javnih politika ne teže izgradnji integriteta tijela javne vlasti, izgradnji povjerenja građana u državne institucije, javnu administraciju i lokalnu samoupravu i sigurno bitno pridonose lošoj slici stanja u Gradu Zagrebu.

76

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Netransparentnost u poslovanju, nepoštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama, onemogućavanje pristupa infromacijama zainteresiranim dionicima, nevjerodostojnost javno objavljenih infromacija (npr. javna nabava), ograničavanje ili potpuno blokiranje sudjelovanja javnosti u radu tijela lokalne samouprave, onemogućavanje javnosti da ima uvid u poslovanje gradske uprave i neadekvatna kontrola rada gradskih tijela najveći su problemi lokalne samouprave grada u kojem živi petina hrvatskog stanovništva. U proračunsko planiranje i potrošnju detaljan uvid nije imala ni Državna revizija. Za milijardu kuna u 2006. godini ne znamo na što su potrošene. Preporuke državne revizije ignorirane su šest milijardi kuna vrijedna gradska imovina ostala je nepopisana. Sve ovo ukazuje na skoro potpuni nedostatak kontrole poslovanja u Gradu Zagrebu. Sustav javne nabave u kojem različiti izvori navode različite podatke o broju sklopljenih ugovora i njihovoj vrijednosti, u kojem je utvrđeno da postoje neobjavljeni ugovori (i to ugovori velike vrijednosti), u kojem natjecatelj može započeti s izvršenjem ugovora i prije no što je raspisan natječaj, takav sustav nikako se ne može nazvati uređenim ili zadovoljavajućim sustavom. Ključni zakoni koji određuju integritet tijela javne vlasti odnosno povjerenje građana u institucije države (poput Zakona o pravu na pristup informacijama, Zakona o javnoj nabavi, Zakona o proračunu, Zakona o sprečavanju sukoba interesa itd.) jednostavno se ignoriraju, dvojako tumače ili krše bez posljedica i sankcija. To je moguće ponajprije zato što u navedenim zakonima nema adekvatnih sankcija za njihovo kršenje, nema provedbenih mehanizama i nema odgovornosti za nadležna tijela kada se odredbe zakona ne provode u djelo. U situaciji kada su mediji i civilno društvo prije ili poslije „osuđeni“ na suradnju s tijelima javne vlasti teško je očekivati bilo kakvu demokratsku promjenu. Teško je očekivati kvalitetne javne rasprave o problemima u radu lokalne vlasti odnosno o problemima u zajednici. Teško je očekivati da će građani koji nemaju uvid u poslovanje tijela javne vlasti moći donijeti kvalitetan sud o njihovom radu. Navedeni razlozi pružaju gotovo potpunu zaštitu i sigurnost gradonačelniku i njegovim kolegama da neće biti pozvani na odgovornost.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

77


7 / SUKOB INTERESA - ČLANCI LOKALNIH ISTRAŽIVAČKIH NOVINARA 7.1 / GRAD ČAKOVEC I ANGAŽMAN LJUDI U I OKO NJEGA Nepotizam ili legitimnost upitne moralnosti? Čakovec je mali grad u kojem se mnogi ljudi međusobno poznaju, a ako tome i nije tako, onda se o svakome “zna ponešto” ili se pak lako i brzo sazna. Javni život Čakovca uvelike je vezan uz gradsku vlast, njezinu upravu i ljude koji je čine. U prvom je planu dakako gradonačelnik, već u drugom mandatu Branko Šalamon, član Socijaldemokratske partije (SDP). Njegovi poznavatelji iz poslovnog i stranačkog života kažu da Branko Šalamon “karakternih problema” i da je generalno pozitivna osoba, no da je u gradonačelničkom mandatu dosta toga učinio za vlastitu korist. Već niz godina spotiče mu se činjenica da je sinu Siniši omogućio unajmljivanje atraktivnog prostora društvene namjene - Kluba mladih u srcu grada - rekreacijskog izletišta s restoranom Totomore u Totovcu, da je od nezaposlenosti spasio svog šogora Andreja Gregorca. Riječju, predbacuje mu se nepotizam i nemoralni potezi s legitimnim uporištem. Upravo je potonje predmetom dvojbi koje su obilježile Šalamonovo društveno djelovanje kao gradonačelnika, ali i predsjednika Gradskog vijeća, dužnost koju je obavljao do 2001. godine, kada je postao gradonačelnikom Čakovca. Na koji je način Siniša Šalamon ušao kao najmoprimac u posao s izletištem Totomore i Klubom mladih, pitala sam Branka Šalamona i dobila obrazloženje koje se na prvi pogled čini kao slučajni stjecaj okolnosti u kojem se mladog poduzetnika, upravo sina gradonačelnika, stavlja u kontekst koji “nema veze s pravom istinom”. - Totomore nema veze s Gradom jer se radi o prostoru u vlasništvu privatne osobe. Ne znam pod kojim je uvjetima natječaj proveden. Osim toga, sin je bio kompanjon Radovana Flajšera, kojem je prostor iznajmljen, što znači da je Siniša taj koji je unajmljivao prostor. Na pitanje je li Grad kao institucija eksploatirao prostor Totomora za javna okupljanja, gradonačelnik odgovara potvrdno. - Da. I službeno i privatno, kada sam uredno podmirio račun. Radovan i Siniša tamo više ne rade jer im se posao nije isplatio, no kad govorimo o korištenju restorana kao mjesta javnih okupljanja i dovođenja gostiju Grada Čakovca, moram podsjetiti da goste vodimo i u mnoge druge restorane - kaže Šalamon. Osim poslovno i privatno, Branko Šalamon je kao gradonačelnik i član SDP-a imao utjecaj na to da se stranački skupovi održavaju upravo na Totomoru.

78

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


O Klubu i osiguranju Klub mladih prostor je društvene namjene, smješten u podrumskom dijelu središnje gradske kulturne ustanove - Centra za kulturu - kojem je osnivač i vlasnik također Grad Čakovec. Tradicionalno okupljalište mladih je prije četiri godine, kao zakupac, vodio Siniša Šalamon. Točnije, vodio ga je njegov kompanjon Radovan Flajšer. Način na koji je taj zakup realiziran jednako je zanimljiv. Rasprava gradske vlasti o tome vođena je u smjeru koji je odgovarao gradonačelnikovu sinu. - Grad Čakovec je bio zainteresiran da se Klub mladih povjeri na vođenje nekoj gradskoj firmi i javio nam se Stanorad. Onda se unutar gradske vlasti povela rasprava o tome zašto bi to radio Stanorad, nek’ se posao prepusti tržištu. Na natječaj se javio sin i njegov kolega Radovan Flajšer, imali su najbolje uvjete i njima je povjeren najam - kaže gradonačelnik Branko Šalamon, čiji je sin Siniša u to vrijeme radio upravo u Stanoradu. Na novinarsko pitanje o toj činjenici, Branko Šalamon je kratak: - Moj sin Siniša je tamo bio zaposlen u to vrijeme pa je i o tome bilo puno priče, no on je tamo radio samo šest mjeseci. Iako to ne umanjuje činjenicu na koju se odnosi pitanje, potvrda sumnje u nepotizam bilo je ugovaranje zakupa s Flajšerom i Šalamonovim sinom. Nakon samo godinu i pol rada, kompanjoni su odustali i od tog posla. Očigledno u ugostiteljstvu nisu pronašli formulu uspjeha. - Oni su u Klub mladih uložili velika sredstva da ga obnove i te dugove još uvijek plaćaju. Čak je i moja kuća založena za taj kredit - kaže gradonačelnik. Siniša Šalamon zaposlen je u jednom osiguravajućem društvu. Na pitanje ima li Grad Čakovec ugovornih odnosa s tom kućom, Branko Šalamon odgovara: - Da, Grad osigurava nešto i kod njega. Spas u Stanoradu Andrej Gregorec imenovan je direktorom gradskog poduzeća Stanorad 1998. godine. U to je vrijeme Branko Šalamon bio predsjednik Gradskog vijeća Čakovca i činjenica da su u obiteljskoj vezi posredstvom svojih supruga koje su sestre nije ih ometala u tome da “zajedno prođu” kroz natječaj - prvi kao kandidat, a drugi kao osoba koja predsjeda najvišim tijelom gradske vlasti. Stanorad je poduzeće koje upravlja višestambenim objektima i zapravo je nasljednik bivšeg SIZ-a za stambenu djelatnost. Na pitanje Branku Šalamonu o imenovanju vlastitog šogora direktorom gradskog poduzeća, gradonačelnik odgovara: - Grad je morao preuzeti nadzor nad objektima kojima je upravljao ondašnji SIZ i na više smo mjesta, pa i zaposlenicima, nudili da se organizacija tog posla preuzme u gospodarskoj maniri. Nitko to nije želio učiniti. Na tržištu nismo pronašli bolju soluciju od osnivanja Stanorada i raspisali smo natječaj za direktora. Gregorec nije imao protukandidata. Uostalom, on je imao zaposlenje, a u poduzeću u kojem je radio nisu željeli da ode. Javio se bez moje sugestije jer je imao posao. Iz perspektive direktora Stanorada Andreja Gregorca, priča zvuči malo drugačije. - Meni Branko Šalamon nije sugerirao da se javim na natječaj. Naprotiv, rekao je da Stanorad nema novca, da loše stoji i neka se ne javljam. Odlazio sam iz jedne privatne firme i praktično sam bio bez posla, a ta opcija u Stanoradu se otvarala i javio sam se na natječaj za direktora jer je to bila jedina trenutačna mogućnost da se zaposlim. Kao inženjer građevine bio sam jedini kandidat s adekvatnom stručnom spremom - kaže Gregorec, direktor već u trećem mandatu koji ističe 2010. godine. Grad Čakovec ustupa poslove u graditeljstvu i nadzora u graditeljstvu upravo Stanoradu, čiji je Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

79


osnivač. Samopodrazumijevajući podatak ne bi možda toliko bio upadljiv kad se ne bi radilo o instituciji i poduzeću koje vode šogori. Gradonačelnik Branko Šalamon o tome ima jednoznačan stav. - Stanorad je morao registrirati dodatne poslove kako bi se poduzeće uopće moglo financirati i egzistirati na tržištu. Registrirali su ugostiteljsku djelatnost (iz vremena natječaja za zakup Kluba mladih, op. a.), završne radove i nadzor u graditeljstvu. Da, Grad je na tržište plasirao nadzor kroz Stanorad jer je u nekim situacijama imao bolje ponude - kaže Branko Šalamon. Direktor Gregorec se u tom kontekstu osvrće na zakonsku podlogu prema kojoj poslove do 70 tisuća kuna vrijednosti s Gradom mogu ugovoriti i bez javnog natječaja. - Radimo ono što nije preskupo, točnije što se kreće do 70 tisuća kuna, i to izravnom pogodbom. Naravno, javljamo se i na gradske natječaje. Ponekad dobijemo posao, ponekad ne. Kad se na Gradskom vijeću raspravlja o poslovnim i financijskim izvješćima Stanorada, uvijek se lome koplja baš zato što mi je gradonačelnik šogor. Stalno smo pod svim mogućim povećalima, a mislim da to nije potrebno jer radimo s malim novcem - kaže Gregorec, čija supruga vodi poduzeće registrirano za cijeli niz djelatnosti, pa i građevinsku. Na pitanje jesu li u jazu između privatnog i javnog posla odoljeli izazovu, Gregorec odgovara: - Ne, to u ovom poslu ne koristimo. Uostalom, to bi se odmah i vidjelo. Ako me pitate o nepotizmu, moram reći da je meni puno teže raditi nego nekome kome gradonačelnik nije u srodstvu. Kroz posao kontaktiram s mnogim ljudima i čak mi se čini da neki drugi ljudi imaju više prednosti u angažmanima gradskih struktura nego ja, odnosno Stanorad. Mi nismo toliko zanimljivi jer se kod nas ne okreće velik novac. Nepotizam, protežiranje ili nešto treće? Čakovečki gradonačelnik Branko Šalamon spremno odgovara svima koji ga prozivaju za nepotizam i zaštitu vlastitih interesa po osnovi funkcije prvog čovjeka jednoga grada. Dojam je da nastoji relativizirati situaciju i okrenuti je u korist onih koji odlučuju. - Neka se oni koji me prozivaju pokušaju staviti u poziciju onoga tko vodi lokalnu sredinu i mora odlučivati. Pritisak je velik. Ne na način da nešto “moram učiniti”, nego da sam prisiljen stalno kontrolirati imam li negdje osobnih interesa. I u situacijama u kojima nisam u sukobu interesa ljudi nameću obavezu da se nešto treba kontrolirati. Pitam: koga biste zaposlili kad biste pred sobom imali dvije osobe istih kvaliteta i od kojih jednu poznajete, a drugu ne? U SDP-u to radimo tako da ne uzimamo svoje ljude. Među zaposlenicima Gradske uprave najmanje je onih koji su deklarirani članovi SDP-a. Asocijacije na prezime U Uredu Grada Čakovca, 1. rujna o. g. počeo je vježbenički staž Vedrana Biševca, inače apsolventa Fakulteta prometnih znanosti u Zagrebu. Vijest o angažmanu još jednog vježbenika unutar gradske strukture, ovaj put u Upravnom odjelu za komunalno gospodarstvu, ne bi pobudila osobit interes da se ne radi o sinu predsjednika Gradskog vijeća Veselina Biševca. Je li zadovoljenje uvjeta iz natječaja za prijam vježbenika u radni odnos imalo veze s obiteljskim imenom, pitali smo glavu obitelji. Pridružili smo tome i konstataciju da je natječaj objavljen na oglasnoj ploči Zavoda za zapošljavanje, čime je znatno smanjen krug mogućih kandidata i svojevrstan nadzor javnosti. - Vedran je bio jedini kandidat koji se javio na natječaj, a njegovo javljanje uvjetovano je razgovo80

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


rom u obitelji. Kad smo dan prije zaključenja natječaja uvidjeli da se nitko od kandidata nije javio, zajedno smo donijeli odluku da se sin javi. Uobičajeno je da se natječaji za vježbenike objavljuju samo u Zavodu za zapošljavanje, bez namjere da se suze potencijali mogućih prijava. Takva je praksa Grada Čakovca bila propisana Poslovnikom i prije nego sam došao na čelo Gradskog vijeća - kaže Veselin Biševac. Regionalni mediji konstatirali su kako se radi o klasičnom obliku nepotizma, a sumnja se proširila i na kompetencije mladog apsolventa. - Netočne su teze da moj sin nije kvalificiran. Za to radno mjesto tražila se srednja stručna sprema i on je posjeduje. Da se na natječaj javilo više kandidata s istim uvjetima, s čime sam računao jer su se na Zavod za zapošljavanje u to vrijeme prijavljivali mladi koji su maturirali, a da je između njih za vježbenika izabran upravo moj sin, onda bi se moglo postavljati pitanje nepotizma. U ovom slučaju ovo nema uporišta. Treba li negdje pisati da se moj sin ne smije nigdje zaposliti da bi netko bio zadovoljan? - zaključuje Biševac. Nema dvojbe da se svačija djeca, pa i predsjednika Gradskog vijeća, nakon školovanja negdje moraju zaposliti. No, jesu li upravo gradske strukture jedina prava adresa svakako je pitanje koje se nameće u raspravi o etičnosti postupaka onih koji odlučuju. Uhljebiti se u gradskim, županijskim i državnim institucijama i ustanovama gotovo je san prosječnog Hrvata jer praktično jedini jamči posao cijelog radnog vijeka, do mirovine, uz uvjet izostanka ozbiljnijih karakternih i radnih devijacija. Posljedično, nameće se i pitanje hoće li vođenje gradova, općina, županija pa i države postati hrvatski obiteljski posao broj jedan? Aleksandra Ličanin

7.2 / LOKALNA VLAST U CETINGRADU PREMREŽENA KORUPCIJOM I DRUGIM NEPRAVILNOSTIMA Kolijevka hrvatskog parlamentarizma u klupku sukoba interesa CETINGRAD - Kad su se na Novu godinu ljeta Gospodnjeg 1527. hrvatski velikaši okupili u gradu Cetinu i na Velikom saboru izabrali Ferdinanda Habsburškog za hrvatskog kralja, bili su uvjereni kako to jedini i pravi put da što prije zavidaju rane iz Mohačke bitke te da se, doduše u okviru velikog carstva, pokušaju sačuvati temelji hrvatske države i nacionalnog identiteta. Iako bi se ovakvo povijesno podjarmljivanje u današnjem kontekstu moglo smatrati čak i putem prema europskim integracijama, Općina Cetingrad kao kolijevka hrvatskog parlamentarizma danas se u nekoliko slučajeva pokazuje kao eklatantan poligon za Europi neprimjerena ponašanja - sukob interesa, nepoštivanje zakona te pravno i moralno dvojbene odluke lokalne vlasti. Cetingrad se nalazi na istoku Karlovačke županije uz granicu s Bosnom i Hercegovinom i, kao područje od posebne državne skrbi, još se uvijek oporavlja od ratnih razaranja pretrpljenih u Domovinskom ratu. Kad je krenula obnova kuća, lokalnih cesta i ostale infrastrukture najavljivani su bolji dani za njegove stanovnike. No na “vlak” graditeljskog procvata ukrcali su se i pojedinci koji Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

81


su uz blagoslov politike to iskoristili za vlastitu korist. Puno se nije promijenilo ni zadnjih godina. O čemu je točno riječ? Rad Općinskog vijeća Cetingrada odvija se daleko od očiju javnosti i novinara, koji se na sjednice u pravilu ni ne pozivaju, osim ako se ne radi o svečanim prigodama poput obilježavanja nekog jubileja ili Dana općine. Ta praksa nije novost, a “njeguje” se još od ustrojavanja Cetingrada kao Općine. Javnost tako nije primijetila da je 2001. godine tajnik Općinskog vijeća Milan Gašparin preuzeo funkciju načelnika Općine, ali je istovremeno nastavio obnašati i posao tajnika. Cetingrad je tako u istoj osobi imao i načelnika i tajnika što je, dakako, bilo zakonski nespojivo. U mandatu od lokalnih izbora 2005. godine Općinsko vijeće Cetingrada je donijelo još nekoliko vrlo dvojbenih odluka, koje se lijepo uklapaju u okvir klasičnog sukoba interesa. HDZ-ov vijećnik Igor Strmota i HSS-ovac Dragan Brajdić su vrijeme od 30. svibnja do 30. studenoga 2006. godine prema programu takozvanih javnih radova Zavoda za zapošljavanje proveli kao zaposlenici općinskog Komunalnog pogona, odnosno Općine, od koje su i dobivali plaću. Pritom, međutim, nisu podnijeli ostavke na svoje vijećničke dužnosti nego su unatoč nespojivosti funkcija redovito glasovali na sjednicama Općinskog vijeća. Zanimljiv je bio komentar načelnika Nikole Paulića o zapošljavanju ove dvojice vijećnika kad je priča ipak dospjela do medija. - Oni su bili zaposleni preko programa javnih radova Zavoda za zapošljavanje, pa su Općinu stajali samo po tisuću kuna mjesečno. Recite, je li bolje da taj mladi momak, Strmota, kosi travu ili da prodaje drogu? - rezonirao je Paulić, zaboravivši se ipak osvrnuti na evidentan sukob interesa u ovom slučaju. Slučaj je tada komentirao i predstojnik Ureda državne uprave u Karlovačkoj županiji Željko Spudić, koji se opravdao da je za zakonitost rada općinskih vijeća nadležan Središnji ured. Kako je zaključio Spudić, trebalo bi vidjeti jesu li glasovi te dvojice vijećnika bili presudni za donošenje odluka. Ako nisu, po Spudiću nema razloga za poništavanje spornih sjednica. Na ovu nepravilnost više su puta upozorili jedini SDP-ovac u Općinskom vijeću Stipe Pavlinović te nezavisni vijećnik Joso Medved. No svaki su put, tvrdi Pavlinović, bili grubo ušutkani i izvrijeđani. Pavlinoviću je, kaže, jedan vijećnik tijekom rasprave čak poručio “da bi mu bilo bolje da ode u svoju Kladušu”, mislivši pritom na obližnje mjesto u Bosni i Hercegovini gdje je Pavlinović rođen. Simptomatično je da se primjedbe oporbe i upiti nikad nisu našli u službenim zapisnicima sa sjednica, dok na adrese “radoznalih” vijećnika nisu stigli ni pismeni odgovori na koje po Poslovniku i Zakonu imaju pravo. Navedeni primjer sukoba interesa sićušan je naspram činjenice da je Općinski komunalni pogon svu robu tijekom 2006. i 2007. godine nabavljao od trgovačkog obrta Slave Mesića. U svemu ne bi bilo ništa sporno da Mesić uz vođenje privatnog biznisa nije istodobno bio i HSP-ov zamjenik načelnika koji je u to vrijeme čak vršio i dužnost člana općinskog Povjerenstva za odabir dobavljača usluga i roba. Dakle, imao je priliku direktno odlučivati o dodjeli poslova samom sebi. Iako je ovaj slučaj prema tumačenju koje smo dobili od Središnjeg ureda državne uprave zakonski čist, moralno je svakako upitan. - Mesićeva trgovina je jedina tog tipa na cetingradskom području i nama je jednostavnije uzimati robu od njega, nego ići u Slunj ili Karlovac. Nisu to neki veliki novci. Evo, u cijeloj 2006. godini od njega smo naručili robu za samo 60 tisuća kuna - pravdao se načelnik Paulić, dodavši da se ugovor bez problema može raskinuti ako se utvrdi da je to protuzakonito. No kako supervizori iz Ureda državne uprave nisu našli ništa sporno, ista je praksa nastavljena do danas. 82

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Cetingrad bilježi i jedan nešto svježiji te medijski puno eksponiraniji primjer sukoba interesa, koji je debelo zagazio granicu kriminala. Doduše, nije direktno vezan na klupko nepravilnosti u općinskoj vlasti, ali razotkriva tipičan korupcijski slijed namještanja javnih natječaja. Cetingradski poduzetnik Mićo Valentić u zadnjih je petnaestak godina, kako je kasnije priznao tijekom sudskog procesa u kojem se našao kao žrtva iznude, odradio na desetke poslova za Općinu Cetingrad. Na tome je izgradio svoj mali poslovni imperij. Uglavnom se radilo o građevinskim poslovima na obnovi kuća i gradnji cesta, dok je kao istaknuti HDZ-ovac u Cetingradu i Slunju bez problema na natječajima dobivao i poslove poput uređenja lokalnih cesta i čišćenja snijega. Međutim, Valentić se na zadnjim lokalnim izborima u proljeće 2005. godine svrstao na stranu svoga dugogodišnjeg prijatelja, bivšeg načelnika Cetingrada i disidenta iz HDZ-a Jose Medveda, pa je s Medvedove nezavisne liste čak ušao u Općinsko vijeće. Tada su se, međutim, poslovi koje mu je Općina kao HDZ-ovcu dotad redovito dodjeljivala značajno prorijedili, pa se za pomoć obratio svom nećaku Nikoli Valentiću, inače poznaniku Danijela Miočića, vozača Božidara Kalmete, ministra mora, turizma, prometa i razvitka. Ministarstvo je nedugo potom raspisalo javni natječaj za gradnju cesta u Općini Cetingrad, a Valentić je posao “težak” gotovo pet milijuna kuna svakako želio. Posrednici su mu rekli da posao može dobiti, ali za deset posto od vrijednosti ugovora. Nije pristao, pa je posao na kraju dobila druga tvrtka. Svejedno se našao na meti posrednika, koji su od njega željeli milom ili silom iznuditi proviziju. Valentić je odbio dati novac iznuđivačima, da bi nakon ozbiljnih prijetnji koje su uslijedile slučaj prijavio policiji koja je dvojicu reketara uhitila pred njegovom kućom u Cetingradu. Potom su razotkrivena još petorica iz kriminalne skupine. U sudskom procesu na Općinskom sudu u Karlovcu utvrđeno je da je ministrov vozač Danijel Miočić znao za natječaje te zajedno s ostalima organizirao iznudu radi dobivanja materijalne koristi. Svi iz skupine nepravomoćno su osuđeni na zatvorske kazne od godinu do dvije godine zatvora, dok je Kalmetin vozač nakon izricanja presude postupak nazvao montiranim, a presudu političkom. No da se vratimo početku. Cetingradski primjeri sukoba interesa, od kojih smo neke ovdje naveli, početkom su prošle godine ipak stigli na stol Središnjeg državnog ureda za upravu. Podeblji je spis uz zahtjev za istragom državnom tajniku Antunu Palariću poslao već spominjani vijećnik Stipe Pavlinović. Dvadesetak dana kasnije iz Zagreba je stigao pisani odgovor u kojem iz Ureda zahvaljuju na uočenim nepravilnostima. Najavljuju da će tražiti detaljno objašnjenje od Općine Cetingrad te o svemu obavijestiti podnositelja zahtjeva. Godinu i pol dana kasnije Pavlinović još uvijek čeka objašnjenje. IZJAVA NIKOLA PAULIĆ (načelnik Cetingrada): Istina je, iz Središnjeg državnog ureda smo dobili dopis. Svu smo im traženu dokumentaciju poslali. Uočene su nepravilnosti i sve što su zatražili od nas smo poštovali. Funkcioniramo u skladu za zakonom i može nas provjeravati tko god hoće. Damir Kundić i Vedran Gvožđak

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

83


7.3 / O POSTIZBORNOJ TRGOVINI U KARLOVCU NAKON ZADNJIH LOKALNIH IZBORA 2005. GODINE “Politika je umijeće trgovanja” Svedemo li stvari na čistu faktografiju, političku trgovinu do koje je u Karlovcu došlo nakon posljednjih lokalnih izbora 2005. godine najbolje će oslikati jedan matematički detalj. HDZ je prema glasovima birača tada osvojio devet vijećničkih mjesta. Danas ih u Gradskom vijeću ima čak trinaest. Transfera između stranaka i trgovanja mandatima u osamnaest je godina punoljetnosti hrvatske demokracije bilo toliko da pojave poput takvih teško možemo smatrati kuriozitetima. Nije to ni nešto što nužno mora izlaziti iz okvira zakona. No karlovački će slučaj iz 2005. godine ipak ostati upamćen kao jedan od enciklopedijskih primjera političke korupcije, kojim se zbog njegove prirode bavio i USKOK, a posebno je istaknut u izvješću Europske komisije. U Karlovcu smo te, 2005. godine, dakle, vidjeli za koliko se novca može kupiti mandat osvojen na izborima. Za okruglo 20 tisuća kuna mjesečno. Vidjeli smo i kakve su sve osobne beneficije na svoj konto utržili oni što su prekrojili izborni rezultat. Nismo, međutim, vidjeli da je zbog svih tih rabota netko kasnije na bilo koji način procesuiran. Zašto? Zato jer je u političkom miljeu prijevaru iz koristoljublja vrlo jednostavno omotati celofanom “demokratskog prava na raspolaganje vlastitim mandatom”. Tako upakiranu i zakonski “opranu” priču potom preostaje preispitivati još samo na moralnoj razini, a za nemoral se u Hrvatskoj još uvijek ne ide u zatvor. No, krenimo ispočetka. Izbori za Gradsko vijeće Karlovca održani 15. svibnja 2005. godine završili su tijesno da tješnje nisu mogli. Lijeva koalicija SDP-a, HSS-a i LS-a osvojila je deset mandata, jednako kao i ona desna, HDZ-a, DC-a i HSLS-a. Potrebna većina od četrnaest ruku ovisila je o prvotno “neraspoređenim” glasovima po dva predstavnika HSU-a, HSP-a i nezavisne liste Dubravka Delića, te jednog HNS-ovca. Do “magične” je brojke prva ipak uspjela stići koalicija predvođena SDP-om. Točno 29 dana nakon izbora javno je predstavljen pisani sporazum podrške socijaldemokratskom gradonačelničkom kandidatu Dariju Jankoviću, na koji su potpis uz vijećnike lijeve koalicije stavila i dva HSUovca, jedan HNS-ovac te nezavisna Jasna Plevnik. Činilo se da je stvar gotova i da Jankoviću više ništa ne stoji na putu do gradonačelničke fotelje. No nije ni blizu bilo tako. Moglo se još možda smatrati slučajnošću kad se na konstituirajućoj sjednici upriličenoj dan kasnije nije pojavio “umirovljenik” Ivan Tudić. Po službenom je tumačenju taj vremešni političar večer ranije hospitaliziran zbog visokog krvnog pritiska. Neslužbeno, međutim, i nikad dokazano, na sjednicu nije došao zbog pritiska druge vrste. Onog od HDZ-ovih pregovarača koji su navodno išli čak dotle da je njegovom sinu obećano radno mjestu u Ministarstvu gospodarstva ukoliko oca odvrati od podrške SDP-u. Pritiske na Tudića dan kasnije je u svojem priopćenju potvrdila i gradska organizacija HSU-a. O pokušajima da se minira novostvorena većina tih je dana otvoreno progovorila i “nezavisnjakinja” Plevnik, kojoj je HDZ navodno ponudio mjesto u diplomaciji u zamjenu za uskraćivanje podrške Jankoviću i SDP-u. Da je u Karlovcu tih dana trajao politički lov u mutnom, definitivno je postalo jasno dva tjedna kasnije kada je bio zakazan idući pokušaj konstituiranja nove vlasti. Najstarijeg karlovačkog vi84

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


jećnika taj put, doduše, nije mučio tlak i na sjednicu je došao. No nenadano se nije pojavila jedna druga “četrnaesta ruka SDP-a”. Mlada HSS-ovka Sanja Katić je dan prije sjednice pala sa slapa na rijeci Mrežnici i završila u bolnici sa Schanzovim ovratnikom. “Lijevi” su u nedostatku kvoruma opet ostali van vijećnice, burleska je nastavljena, a Karlovac je i dalje bio bez novog gradonačelnika. U ovako fatalne slučajnosti je postalo nemoguće vjerovati kada je Katić, koja se još iz bolesničke postelje klela na vjernost Jankoviću i koaliciji s kojom je osvojila mandat, objavila da izlazi iz HSS-a. Kao razlog je doslovno navela sljedeće - svoj navodni “program za mlade Karlovca” lakše će provesti u djelo na desnoj negoli na lijevoj strani. Pridobivanje vijećnice koja je politička uvjerenja, kako se tek kasnije pokazalo, prodala za radno mjesto u županijskim sinekurama, nije bilo dostatno za prolazak kandidata desne koalicije. HDZ je nastavio tražiti iduću “najslabiju kariku” među lijevima. Našao ju je u HSU-ovcu Franji Capanu, koji je 27. srpnja također odlučio okrenuti leđa dotadašnjim partnerima i potpisati novi sporazum. Ovaj put s HDZ-om. Upravo taj komad papira pokazao se krunskim materijalnim dokazom korupcijske pozadine sklapanja vlasti u Karlovcu 2005. godine. U dokumentu koji je s jedne strane potpisao Capan, a s druge šef lokalnog HDZ-a i ondašnji ministar gospodarstva Branko Vukelić stajao je niz konkretnih točaka koje se HDZ obvezuje “odraditi” u zamjenu za Capanov presudni glas. Uvjetima poput onog da se osigura besplatan autobusni prijevoz umirovljenicima, da im se skrati čekanje na preglede u Općoj bolnici, da se uredi Klub umirovljenika i povećaju umirovljeničke božićnice teško se može nešto prigovoriti. No jedan je detalj bio uistinu skandalozan. U članku 5. sporazuma Vukelić-Capan, “HDZ se obvezao osigurati mjesečno minimalno 20 tisuća kuna za funkcioniranje HSU-a”, iako je, usput rečeno, ta stranka prema legalnom ključu raspodjele proračunskih sredstava političkim organizacijama imala pravo na deseterostruko niži iznos. Bura koja se podigla javnosti nakon što je sporan papir objavljen u medijima nije omela ono što se dogodilo samo par dana kasnije - Capan i Katić su podigli ruke za dolazak na vlast HDZ-ovog gradonačelnika Mire Škrgatića. Zauzvrat, međutim, nisu ostali kratkih rukava. Priče o navodnim protuuslugama iza kojih se nikada nije maknuo prefiks “navodno” ovdje nećemo spominjati. No ako se koncentriramo samo na dokazivo i nepobitno, ostaju činjenice da je Sanja Katić brzo nakon prelaska u drugi politički tabor u konkurenciji dvadeset jednog kandidata pobijedila na natječaju za posao u Karlovačkoj županiji, da se za njezinog zaručnika našlo mjesta u Nadzornom odboru gradske tvrtke “Mladost”, a za Franju Capana u istom tijelu karlovačke “Toplane”. Situaciju je nekoliko tjedana nakon sklapanja nove vlasti najbolje opisao tadašnji HSP-ov dogradonačelnik Igor Horvat, koji je i sam vrlo brzo iz redova “pravaša” prešao pod političke skute HDZ-a. Gotovo frivolno, novinarima je rekao kako je “politika umijeće trgovanja”. I da se nitko nema prava ljutiti na HDZ samo zato što je bolje trgovao. Sličnim merkantilističkim metodama HDZ-ova je vlast u Karlovcu nastavila raditi i u godinama koje su slijedile. Postavljanje stranačkih podobnika na sve javne funkcije smatra se manje-više normalnim i u drugim sredinama. No u Karlovcu se otišlo dotle da se posjedovanje stranačke iskaznice vladajuće partije pokazalo presudnim uvjetom za dobivanje ili zadržavanje posla u bilo kojoj ustanovi koja bi na ovaj ili onaj način bila vezana uz proračun. Posmicani su uglavnom svi nehadezeovski ravnatelji škola, dok su na njihova mjesta postavljeni Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

85


podobniji kadrovi. Na mjesto direktora lokalne radijske postaje koja se nalazi u vlasništvu Grada, primjerice, postavljen je dotadašnji politički tajnik lokalnog HDZ-a iako je jedina njegova stručna referenca bila valjda ta što je u životu znao poslušati radio. Sličnih bi se primjera dalo nabrajati unedogled, no puno je važnije to da se na sličan način kadroviralo čak i kod takozvanih običnih radnih mjesta. Samo u gradskoj upravi te tvrtkama i ustanovama koje se direktno nalaze na proračunskim jaslama u tri je godine zaposleno više od 120 ljudi, pri čemu se nehadezeovci mogu nabrojiti na prste jedne ruke. Sistem “iz HDZ-a na posao” koji fino parafrazira nekad razvikani program “S faksa na posao” vladajuća je stranka vjerojatno nesvjesno i sama priznala kroz dva događaja prije lanjskih parlamentarnih izbora. Prvi je bio kad je uoči izbora porast vlastite popularnosti pokušala pokazati kroz javno predstavljanje sedamdeset novih visokoobrazovanih mladih članova u jednom karlovačkom restoranu. U gotovo komičnoj situaciji, pred novinarima su prodefilirali brojni ravnatelji, profesori, liječnici, kustosi muzeja, zaposlenici kazališta i slični kadrovi. Svi su u isti čas posve slučajno osjetili masovni poriv za uključenjem u politiku. I to bez ikakve prisile, kako se tamo javno pohvalio predsjednik lokalnog HDZ-a. Drugi se događaj zbio u finišu predizborne kampanje kad je u Ozlju gostovala vrhuška HDZ-a na čelu s Ivom Sanaderom. Kako bi se izbjegla neugodna mogućnost da u gradu kojim ne vlada HDZ budućeg premijera ne dočeka razdragano mnoštvo simpatizera, iz Karlovca je organiziran dolazak autobusa stranačkih aktivista. Ali ne bilo kakvih aktivista. Sa zastavicama u rukama i plavim jaknama HDZ-a Sanadera je tamo dočekalo pedesetak gradskih i županijskih pročelnika, direktora gradskih tvrtki, ravnatelja ustanova i škola te drugih javnih dužnosnika. Priča je, doduše, na kraju ispala i pomalo neugodna kad su se mediji dosjetili da su svi oni u vrijeme dok su agitirali za HDZ morali biti na svojim radnim mjestima. Za koja im plaću, nota bene, daju svi porezni obveznici, a ne samo članovi njihove stranke. Nepotizam i stranačko kadroviranje koji su od 2005. do 2008. godine obilježili HDZ-ovu vladavinu u Karlovcu mogli bi imati zanimljivu implikaciju. Dođe li, naime, na nekom od idućih izbora do promjene vlasti, ona će biti samo kozmetičke prirode. HDZ je u gradskoj upravi i svim drugim bitnim institucijama instalirao i zaposlio svoje kadrove. Tako razgranata infrastruktura ljudi od povjerenja jamči da će faktički vladati čak i ako mu birači uskrate povjerenje. Koliko će nekoj novoj garnituri značiti formalna vlast ukoliko sve što je namjerila mora provesti s punom košarom kukavičjih jaja na leđima? Vjerojatno ne baš puno. IZJAVE SANJA KATIĆ: Smatram da sam u to vrijeme napravila pravi korak za grad Karlovac i ostajem pri tome. Više ni ne razmišljam puno o tome. Je li mi to pomoglo kod dobivanja radnog mjesta? Radno mjesto na kojem radim adekvatno je mojoj stručnoj spremi. Komentar mogu dati samo moji nadređeni. FRANJO CAPAN: Ne želim ništa komentirati. Damir Kundić i Vedran Gvožđak

86

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


7.4 / O PRITISCIMA NA NOVINARE I UTJECAJU KARLOVAČKIH VLASTI NA MEDIJE U VLASNIŠTVU LOKALNE SAMOUPRAVE “Konja treba vezati tamo gdje gazda kaže” Pripada li Hrvatska po medijskim slobodama doista tamo negdje u egzotični red zemalja poput Bocvane i Čada, kamo nas u svojim godišnjim izvješćima redovito trpa američka nevladina organizacija Freedom House? Oni uvjereni da Amerikanci mrvicu pretjeruju i da situacija ipak nije toliko crna, sasvim sigurno nikad nisu imali “sreću” raditi u nekoj od medijskih kuća u vlasništvu države ili lokalnih samouprava. “Društvene” medije smatra se najneuralgičnijim točkama slobode hrvatskog novinarstva. A zašto je tome tako, najbolje je kroz samo par riječi prije nekoliko godina sažeo ondašnji glavni urednik Radio Karlovca, medijske kuće u vlasništvu Grada Karlovca i Karlovačke županije. - Svi dobro znamo da treba vezati konja tamo gdje gazda kaže - odvratio je mrtav-hladan taj medijski djelatnik u jednom intervjuu u kojem je upitan koliki je utjecaj lokalnih vlasti na ono što mu smije ili ne smije otići u eter. Logika jednih i drugih je vrlo prosta. Vlasti dobro znaju da bi ti mediji teško preživjeli bez proračunskih infuzija, pa ignorirajući činjenicu da proračun nije njihova prćija već zajednička kasica svih poreznih obveznika od novinara očekuju da obrađuju samo teme afirmativne po njih. Da budu, dakle, nekritički glasnogovornici njene politike. Novinari su pak prihvatili obrazac ponašanja u kojem im ne smije pasti na pamet ugristi ruku što ih hrani. Simbioza političkog “gazde” i medijskih “konja”, što u više segmenata pripada pod nazivnik sukoba interesa, u Karlovcu funkcionira već godinama. U gradskom, odnosno županijskom vlasništvu tamo se nalaze dvije medijske kuće - spomenuti Radio Karlovac i Karlovački tjednik. Na pozicije direktora u oba medija instalirani su dugogodišnji kadrovi vladajuće stanke, dok je za urednika Radija postavljen voditelj, koji je dan prije svojeg imenovanja na tu funkciju snimio predizborni spot za HDZ. Prvi medij godišnje se iz proračuna dotira s blizu milijun, drugi s gotovo dva milijuna proračunskih kuna. Koliki se politički utjecaj kupuje za tri milijuna kuna godišnje? Odgovor na to pitanje vjerojatno znaju i oni koji nikad nisu prelistali Tjednik ili poslušali Radio. Slugansko shvaćanje medija od strane karlovačke vlasti plastično pokazuje nekoliko primjera iz zadnjih godinu-dvije. Prvi je slučaj novčanog kažnjavanja radijskog novinara Vlade Dražića, i to doslovno zato jer se u jednom trenutku usudio izreći vlastito mišljenje. Nesreća je bila u tome što je ono u tom trenutku kolidiralo sa stavovima HDZ-ovog dogradonačelnika Damira Jelića. Dražić je, naime, u rujnu 2006. godine zajedno s izvjestiteljima ostalih lokalnih medija nazočio Jelićevom prijamu za učenike lokalne Šumarske škole koji su tamo došli predstaviti svoj istraživački projekt na temu nasilja u adolescentskim vezama. U razgovoru s dogradonačelnikom, bivšim prosvjetnim djelatnikom, učenici su uz ostalo primijetili kako se sa sličnim problemima, nažalost, u školi nemaju kome obratiti. On im je na to odvratio kako glavna krivnja za stanje u našem školstvu leži u naslijeđu komunističkog sustava. Nešto kasnije, u debatu su se na zahtjev Jelića, što je bitno apostrofirati, uključili i prisutni novinari. No baš je to Dražića skupo stajalo. Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

87


Javivši se za riječ, nesretni je novinar ustvrdio kako je “prosvjetni sustav u komunizmu imao i jednu dobru stranu jer su tada škole imale psihologe, socijalne radnike i druge stručnjake kojima su se učenici mogli obraćati sa svojim problemima”. Složile su se s tim i mentorice učenika i rasprava je ubrzo okončana. No ne i za ego dogradonačelnika, u to vrijeme i predsjednika Skupštine Dražićevog Radija. Samo par dana kasnije, Jelić je složio pismeni dopis Ivanu Mrzljaku, predsjedniku Nadzornog odbora te medijske kuće. Od njega je zatražio, citiramo, “da putem svoje moći i autoriteta utječe na direktora Radio Karlovca da disciplinski i financijski kazni Dražića”, jer se ovaj kao novinar “afirmativno izrazio o komunizmu te se direktno suprotstavio njegovom mišljenju”. Ono što je za nesretnika uslijedilo bilo je još veće poniženje od činjenice da je na odresku od plaće idući mjesec dobio pet posto niži iznos. Dražić se, naime, da bi sačuvao radno mjesto morao i javno ispričati Jeliću, te je do kraja svinuvši kralježnicu napisao da mu je “iznimno žao što je tako neprofesionalno postupio i obećao da mu se to neće ponoviti”. Skandaloznije od svega je ispalo očitovanje Jelića nakon što je priča izašla izvan zidova Radio Karlovca i izazvala osudu cjelokupne javnosti. Pravdajući ispravnost svojeg zahtjeva da se Dražića lupi po prstima, poslao je priopćenje javnosti kako “nikada ne bi tražio kažnjavanje novinara da to nije praksa koju su već doživjeli pojedini djelatnici te medijske kuće”. Dakle, takvo što je za novinare tog medija nešto sasvim normalno. Dražićev poziv upomoć Sindikatu novinara Hrvatske za sobom je izvukao potencijalno još opasniju aferu. Nažalost, nikad do kraja razjašnjenu. Tajnica SNH-a Marinka Boljkovac izjavila je tih dana kako je očitovanje o slučaju zatražila od predsjednika NO-a Radio Karlovca Ivana Mrzljaka, koji joj je pak na upit što se događa odgovorio kako “ne treba vjerovati baš svemu, kako nema pojma kakvi su novinari u Karlovcu i kako u gradskoj upravi postoje debeli dosjei o svakome od njih”. Mrzljak se kasnije kleo kako nije mislio ozbiljno, u magistratu su sve hitro demantirali, no rečenica u kojoj su se istovremeni našli pojmovi “novinari” i “dosjei” bila je dovoljan razlog da se digne opravdana bura. Da se na koji trenutak odmaknemo od Karlovca, podsjetimo na sličan slučaj koji se početkom 2008. godine zbio četrdesetak kilometara južnije, u Ogulinu. Nebojša Magdić, iskusni novinar tamošnjeg Radio Ogulina, također medija u gradskom vlasništvu, kažnjen je pak skidanjem 20 posto od plaće, uz naznaku da mu u slučaju novog prekršaja slijedi izvanredni otkaz ugovora o radu. U čemu se zapravo sastojao Magdićev prekršaj? Samo u tome što je u prilogu za jutarnje radijske vijesti 24. veljače, zbog neispunjenih obećanja o ulaganjima u Hrvatski olimpijski centar Bjelolasica, kritizirao HDZ-ovog ministra Dragana Primorca te saborskog zastupnika Ivana Vučića. Slučajeva u kojima je lokalna politika trenirala strogoću na novinarskim leđima u Karlovcu je bilo još. U jednom se od njih u ulozi glavnog aktera opet našao već spomenuti Jelić, koji je u međuvremenu uznapredovao s pozicije dogradonačelnika na onu gradonačelničku. Ovaj put prilično ga je naživcirala činjenica što su novinarka Karlovačkog tjednika i novinar Radio Karlovca sjednicu Gradskog poglavarstva 8. veljače 2008. godine napustili petnaestak minuta prije službenog završetka, nakon što su sami procijenili da nema više javnosti posebno zanimljivih točaka. Jelić je odmah preko pročelnika organizirao kratku telefonsku istragu da vidi jesu li možda novinari otišli na neki drugi događaj. A kad je saznao da su otišli u redakcije, Jelić je u mikrofone preostalih izvjestitelja ustvrdio kako se “radi o teškom bezobrazluku ljudi o čijim plaćama odlučuje Grad”. Obratio se pritom i ostalim poglavarima. - Vidite sada kako se ponašaju ljudi za koje vi odlučujete hoće li ili neće dobiti novac - glasila je 88

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


nimalo pitijska poruka, koju valjda ne treba posebno prevoditi. Usude li se, naime, ovi novinari još samo jednom samostalno procjenjivati je li neka aktivnost gradskih otaca zanimljiva javnosti ili ne, ostat će bez plaća. Direktori prozvanih novinara, naravno, nisu stali u obranu svojih djelatnika već su se ispričali gradonačelniku, dok je napad umjesto njih osudilo tek Hrvatsko novinarsko društvo. Dosad ispisana nabrajalica pokazuje ono što s čim se lokalni novinari suočavaju u Karlovcu ukoliko makar nakratko otkažu poslušnost. Na drugoj strani medalje, međutim, još se transparentnije ocrtava sukob interesa u kojem se karlovački vlastodršci nalaze utječući na uređivačku politiku “svojih” medijskih kuća. Bilo je to kasnog ljeta 2007. godine. Koji mjesec kasnije održavali su se parlamentarni izbori, a HDZ-ova je vlast shvatila da u Karlovcu pod svojom kontrolom nema nijedan od postojećih dnevnih listova. Proračunskim je novcem stoga odlučila napraviti vlastite novine, u čiju su redakciju zaposleni isključivo novinari bliski vladajućoj stranci, a dio je i direktno regrutiran iz redova Mladeži HDZ-a. List naziva “KA dnevnik” pokrenut je uz velika ulaganja u okviru gubitaškog Karlovačkog tjednika s, kako se brzo pokazalo, samo jednim ciljem - da se u njemu objavljuju hvalospjevi o predizbornim svečanostima vladajuće stranke. I naravno, da se usput difamiraju politički protivnici. Tako su ostali upamćeni tekstovi, objavljeni nekoliko dana prije izbora, u kojima je SDP-ova saborska zastupnica Milanka Opačić optužena da je ranih devedesetih radila kao tajnica Jovana Raškovića u SAO Krajini, a šef lokalnog HNS-a Nikola Vuljanić da je u bivšem sistemu bio konfident Udbe. Problem je ipak nastao kada se vidjelo da se “KA dnevnik” na kioscima prodaje u svega nekoliko desetaka primjeraka. Remitendu se pokušavalo smanjiti dirigiranom prodajom drugim tvrtkama u vlasništvu Grada, od kojih je svaka morala kupiti određeni broj primjeraka. No uzalud. Vlast je brzo nakon izbora shvatila da joj se plaćanje samoreklame u novinama koje malo tko čita - ne isplati. “KA dnevnik” je par mjeseci nakon izbora ugašen uz još uvijek nepoznate proračunske gubitke koji su iza njega ostali. Oporba tvrdi kako se radi o čak dva i pol ulupana proračunska milijuna. Po verziji vlasti pak, radi se o “samo” 800 tisuća kuna. IZJAVA VLADO DRAŽIĆ: Moj je slučaj bio dio plana HDZ-ovog etničkog čišćenja na Radio Karlovcu koje se provodi od 1990. godine. Nakon zadnjeg incidenta s dijagnozom teške depresije završio sam na bolovanju i to je rezultat kontinuiranog “mobbinga” koji sam proživljavao. Zašto sam se našao na piku? Dijelom zato što sam Srbin, a dijelom i zbog toga što sam godinama bio glavni sindikalac Radija. Damir Kundić i Vedran Gvožđak

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

89


7.5 / OPERATIVNI LIZING – POGODNOST ILI PRIJEVARA Državni ured za reviziju upozorio je na kršenje zakona, smatrajući da se radi o javno privatnom partnerstvu. Operativni je lizing jeftiniji, ali nakon isteka zakupa, objekti neće biti gradski, nego će ih trebati kupiti. Gradnja velike gradsko-školske sportske dvorane pri OŠ Budaševo-Topolovac-Gušće, te dječjeg vrtića na Zlelenom Brijegu za Sisak je postala nužnost. U traženju najpovoljnijeg modela gradnje, sisačka se gradska vlast najprije opredijelila za model javno-privatnog partnerstva, koji se u nekim gradovima uspješno primjenjuje, pa je već bio izabran i partner (Partner centar i Muring). Međutim, nakon nekog vremena ta je odluka promijenjena i odabran je dosad malo poznat model operativnog lizinga, za koji gradski dužnosnici tvrde da je mnogo povoljniji. Za razliku od klasičnog financijskog lizinga, zaduženje nije dugoročno na ukupan iznos lizinga, već se ne evidentira, a rata najma predstavlja mjesečni trošak. Osim toga, bitna je razlika što nakon isteka ugovora o najmu objekt ostaje vlasništvo investitora, pa ga zakupac može nakon nove procjene na principu prvokupa otkupiti na javnom natječaju, ako se ne pojavi povoljnija ponuda. Financijski stručnjaci tvrde da se na taj način mogu prikriti troškovi kreditiranja, odnosno da se plasira kredit bez javnog natječaja. Ponovno su raspisana tri natječaja za usluge zakupa na pravo građenja za projektno financiranje objekata, koji podrazumijeva gradnju građevina i njihovo davanje u zakup. Na sva tri natječaja su prispjele po dvije ponude, a kasnije se ustanovilo da je riječ o ponudama istih pravnih osoba. Odabrane su ponude Epsilon Građenja d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu, čiji je osnivač Alpe Adria poslovodstvo, odnosno Hypo lizing, banke čiji je Grad Sisak komintent od prošle godine. Prema podacima iz sudskog registra, tvrtka koja je sada investitor osnovana je izjavom o osnivanju od 9. studenog 2007. godine, samo deset dana prije objave oglasa o javnim nadmetanjima. Očito je riječ o tzv. SPV - tvrtki posebne namjene. Osim toga, temeljni kapital tvrtke pri osnivanju iznosio je tek 20.000 kuna, što svakako nije bilo jamstvo za ostvarenje projekta “teškog” oko 200 milijuna kuna. Zapaženo je da su cijene najpovoljnijih ponuda bila bile osjetno veće od ranije predviđenih sredstava, planiranih tijekom provođenja postupka javne nabave, odnosno 28. prosinca prošle godine. Iako je Zakonom o javnoj nabavi (čl. 64.) predviđeno da se u tom slučaju natječaj poništi, to nije učinjeno. Naime, samo za sportsku dvoranu ponuđena cijena za gradnju i davanje u zakup iznosi 156 milijuna kuna uz rok trajanja ugovora 15 godina. Iznos mjesečne zakupnine ugovorom će iznositi oko 880.000 kuna. Cijena dječjeg vrtića iznosit će 21 milijun uz mjesečnu zakupninu 118.000 kuna, a školske dvorane u Budaševu 19 milijuna uz 106.000 kuna zakupnine na mjesec. Kako je prilikom potpisivanja ugovora rekao Tomislav Topić iz Epsilon Građenja, riječ je o novom načinu financiranja, koji dosad nije korišten na tržištu. Izrazio je uvjerenje da će i drugi slijediti sisački primjer. Iako je riječ o golemoj investiciji, sisački gradonačelnik Dinko Pintarić napomenuo je kako Sisak s proračunom od oko 270 milijuna kuna ima snage i može podnijeti takav trošak.

90

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Uz spomenute i brojne druge zamjerke na projekt iskazali su svom izvješću stručnjaci Državnog ureda za reviziju, koji je naložio nabavu provoditi sukladno odredbama Zakona o javnoj nabavi. Državni ured smatra da navedeni projekti predstavljaju ugovorni oblik javnog privatnog partnerstva, te da je Grad natječajnu dokumentaciju i prijedlog ugovora trebao dostaviti na uvid i mišljenje Odjelu za javno privatno partnerstvo unutar Agencije za promicanje ulaganja i izvoza. Prije zaključivanja ugovora, stoji u izvješću, trebalo je pribaviti prethodnu suglasnost Ministarstva financija ili drugog tijela državne uprave u čijoj je nadležnosti predmet ugovora. Nema pravnog temelja da se ovaj model smatra javno-privatnim partnerstvom. I dalje jamčim da je ovakav model gradnje za Grad Sisak najpovoljniji, te da je investicija jeftinija za nekoliko desetaka milijuna kuna od modela javno-privatnog partnerstva - komentirao je nalaz Državnog ureda za reviziju Dinko Pintarić. Gradnja tri društvena objekta je već počela, ali po svemu sudeći taj slučaj još nije okončan. Kritičari modela govore kako je riječ o korupciji, što potkrepljuju činjenicom da su sisački gradski dužnosnici bili gosti Hypo banke na nedavnom Europskom nogometnom prvenstvu u Austriji. Zdravko Strižić

7.6 / LEKENIK: Općinska vlast dvojbenim odlukama podupire prijevaru države PRIOPĆENJE OPĆINE LEKENIK U KOLIZIJI SAMO SA SOBOM LEKENIK - Kada je 7. travnja ove godine Općina Lekenik raspisala natječaj o davanju u zakup državnog poljoprivrednog zemljišta, Dario Domitrović (26) iz Lekenika, koji je odlučio baviti se poljoprivredom, osjetio je da je to njegova šansa. Od tri ponuđene parcele, po jedna u Poljani Lekeničkoj, Dužici i Pešćenici, ocijenio je da bi ona u katastarskoj općini Pešćenica, klase 6 i površine 11,5 hektara, u cijelosti zadovoljila njegove potrebe. Namjeravao je parcelu zasijati kukuruzom, što bi za njegov poljoprivredni projekt bio solidan početak. Blagovremeno je podnio molbu s ponudom, ali je na natječaju povoljnijom ocijenjena ponuda njegovog sumještana Franje Dorotića, čija je ponuda s 2.980,36 kuna bila za 80 kuna viša. Pomirio bi se Dario s takvom odlukom da Dorotić već nije bio višegodišnji zakupnik te parcele, ali se uopće ne bavi poljoprivredom, niti tu oranicu obrađuje. - Već godinama općinska vlast mu izlazi u susret i daje u najam parcelu koja je potpuno obrasla. Očito se radi o korištenju državnih poticaja na temelju zakupljene površine, što je protuzakonito. Žalosno je da to općinska vlast zna, ali sprega je toliko jaka da se taj nezakonit postupak ne može prekinuti. Očito je Dorotić nečim zadužio općinske čelnike - kaže ogorčeni Dario.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

91


U lekeničkim se kuloarima priča kako neki općinski dužnosnici ljetuju u Dorotićevim apartmanima na moru. - U našoj maloj sredini svi se poznajemo i sve se zna. Nažalost, nitko se ne želi zamjeriti općinskim moćnicima - dodao je mještanin koji je zamolio da ostane anoniman. Dariju Domitroviću nije preostalo drugo nego zatražiti inspekcijski nadzor spomenute parcele, te da Općinskom vijeću, koje je i raspisalo natječaj, uloži žalbu. Kao što se moglo i očekivati, inspekcija je ustanovila kako je prekršen Zakon o poljoprivrednom zemljištu. U nalazu poljoprivredne inspekcije stoji da dosadašnji višegodišnji zakupnik Franjo Dorotić nije obrađivao poljoprivredno zemljište, čime je prekršio članke 10. i 11. Zakona. Članak 10. navodi da su “ovlaštenici poljoprivrednog zemljišta dužni obradivo poljoprivredno zemljište obrađivati na umanjujući njegovu vrijednost sukladno agrotehničkim mjerama”. Nadalje, u članku 11. se navodi kako se “pod agrotehničkim mjerama smatraju: sprječavanje erozije, sprječavanje zakorovljenosti, čišćenje kanala, obveza uzgoja pojedinih vrsta bilja na određenom području i dr.”. U žalbi je Dario Domitrović nadalje naveo da dosadašnji zakupnik nije plaćao zakupninu, nije obrađivao zemlju, te da je dopustio zakorovljenje, čime je zakon izravno prekršen. Nažalost, Općinskom vijeću u Lekeniku spomenuti argumenti nisu bili dovoljni da prihvati žalbu i promijeni odluku. O tom se slučaju očitovao općinski načelnik Marijan Crnkoci. “Kod razmatranja pristiglih ponuda Odbor za poljoprivredu je utvrdio da je ponuditelj čija je ponuda bila ocijenjena kao najpovoljnija bio u zakupu istog poljoprivrednog zemljišta prethodne dvije godine te da nije isto u tom periodu obrađivao, što dokazuje i zapisnik Poljoprivredne inspekcije. Odbor nije u Zakonu našao uporište koje bi zbog činjenice da imenovani nije zemljište obrađivao tijekom prethodnog zakupa utjecalo na izbor njegove ponude kao najpovoljnije. U izmjenama Zakona predviđa se da zakupodavac (Općina Lekenik) može važeći ugovor o zakupu raskinuti ukoliko tijekom trajanja zakupa utvrdi da zakupoprimac ne postupa sukladno Gospodarskom programu koji je priložio ponudi ili primjerice ne obrađuje zemljište ili ne plati zakupninu, što se kao jedna od odredbi nalazi u Ugovoru o zakupu koji će biti potpisan nakon davanja pozitivnog mišljenja na provedeni postupak Županijskog državnog odvjetništva. Odbor za poljoprivredu se obvezao nadzirati ispunjava li zakupoprimac sve ugovorne obveze, te će u suprotnom pokrenuti postupak raskida ugovora i prije isteka zakupa. Sukladno Zakonu o poljoprivrednom zemljištu i zapisniku Odbora za poljoprivredu, Općinsko vijeće Općine Lekenik je donijelo Odluku o izboru najpovoljnije ponude za zakup poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu RH na području Općine Lekenik. Razvidno je da je Općina Lekenik cijeli postupak provela prema slovu zakona, te da je između dva ponuditelja izabrala onog koji je stekao pravo prvenstva. Osoba koja nije prošla na natječaju uložila je žalbu koju općina smatra neosnovanom, ali je ista proslijeđena nadležnoj instituciji koja će nakon žalbenog postupka dati svoje mišljenje”, stoji u priopćenju. Iznenađuje kako u vlastitom priopćenju članovi Općinskog vijeća prihvaćaju nalaz Poljoprivredne inspekcije o kršenju zakona, a istodobno tvrde da nema zakonskog uporišta o prihvaćanju žalbe i primjeni odluke. Zdravko Strižić

92

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


7.7 / PICIGINOM PROTIV KORUPCIJE U SPLITU U sjeni Bandićevih gradonačelničkih tirada po Zagrebu, glavnih preokupacija svih informativnih redakcija hrvatske metropole, gotovo nevidljiv za javnost ostaje Grad Split s podužom svitom velmoža, upitno sposobnih činovnika - raznih isisivača gradskog proračuna i popratnih beneficija. Ravnodušnosti nadležnih instancija i medijskih kuća ostavljeno je više od desetljeća i pol nedokazanog kriminala u splitskome stambenom građevinarstvu, neodvojivog od gradskih vlasti svih boja koje su se za to vrijeme izmjenjivale. Zbog neučinkovita pravosuđa opća je ravnodušnost na višegodišnji kriminal u Hajduku, a sve ostalo u i oko kluba daleko je bitnije medijima koji svakodnevno moraju ispunjavati stranice klupskim palamuđenjima ne bi li ih okružile reklamama. Umjesto korisnijih stvari za život grada, domaći mediji su revnije popratili međusobne sukobe Splićana oko načina uređenja rive i Prvenstvo svijeta u piciginu na Bačvicama. Prepirke oko izbora stolaca, stolova, rasvjetnih stupova i tehno-betonskih ploča umjesto kamena na rivi su se stišale, a bez odgovora ostalo je pitanje koliko se novca i na što kroz taj projekt uopće utrošilo. U međuvremenu Grad i država počeli su gradnju megalomanskog i dugoročno nepotrebnog Sportsko-poslovnog kompleksa u Lori za potrebe Svjetskog rukometnog prvenstva 2009. godine vrijednog 140 milijuna eura. Predodređen je da množi gubitke, jer takav mamutski centar mogu sebi priuštiti samo mnogo veći i bogatiji gradovi od Splita. Usput rečeno, Sportski centar Gripe sagrađen za Mediteranskih igara 1979. godine uglavnom zjapi prazan, ali nije dovoljno reprezentativan. No, valjda su reprezentativni derutni odjeli splitske bolnice, bolesnički kreveti u hodnicima i pacijenti koji satima čekaju u Hitnoj pomoći. Jer u medijskoj sjeni stvari koje okupiraju hrvatski medijski prostor, poput sportskih i od medija fabriciranih “jet-set” senzacija, ne vidi se nedostatak škola i vrtića, da se 30 godina nije dovršio Dom mladeži, da nema komunalne infrastrukture diljem grada, izrovane su splitske prometnice i ne grade se parkinzi. U sjeni ostaju i namještenja poslova i nabava u svim javnim sektorima najvećeg dalmatinskog grada, stalno prekrajanje GUP-a, zapošljavanje i dijeljenje gradskog novca kumovima, prijateljima, obiteljima i stranačkim drugovima. Slična je situacija je i u ostatku Splitsko-dalmatinske županije, prenatrpanoj općinama i općinarima, niskorangiranim, a opet privilegiranim komesarima vladajućih stranaka. SKUPI ODVJETNICI NA GRBAČI GRAĐANA Tek jedan u nizu novijih primjera frapantnog trošenja novca Splićana, koji izmiče medijima, angažman je vanjskih odvjetnika koji Grad Split zastupaju u parnicama. U zadnje tri godine više od 900.000 kuna honorara isplaćeno je odvjetnicima Zoranu Periću iz Splita i Jadranki Meštrović Kologranić iz Zagreba, a istovremeno u Gradu tavori pravna služba za zaštitu gradske imovine s oko 60 zaposlenika, od kojih pet pravnika s položenim pravosudnim ispitom. Iza njihova izbora formalno stoji bivši splitski gradonačelnik Zvonimir Puljić, danas HDZ-ov saborski zastupnik. Puljić ne vidi ništa sporno u tome što je omogućio oko 700.000 kuna zarade poznaniku. Naime, odvjetnik Zoran Perić angažiran je u sporu Grada s tvrtkom Dal-Koning oko gradnje stanova u okviru Programa poticane gradnje (POS). Tijekom 2006. u nekoliko procesa utržio je na ime parnica protiv te graditeljske tvrtke honorar od Grada u iznosu od 461.806 kuna. Godinu dana kasnije Periću je spor donio 142.000 kuna, a tijekom 2008. godine i dodatnih 88.800 kuna. - Izborio sam za Grad u postupku protiv Dal-Koninga 11,3 milijuna kuna. Izabran sam na osnovi svo-

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

93


ga rada u posljednjih 20 godina. Vrlo se lako dozna tko je što u stanju u ovom gradu napraviti. U odabiru da zastupam Grad nisu pogodovale nikakve stranačke veze i pripadnosti. Jednostavno iz politike nisam nikome sjedio na vratu, a niti je itko meni - slikovito je objasnio odvjetnik Perić. Veljan Radojković, oporbeni gradski vijećnik iz redova SDP-a, u par je navrata neuspješno tražio pred vladajućom koalicijom HDZ-a i Liste Velog Mista pojašnjenja zbog čega se u sporovima angažiraju vanjski pravni zastupnici, jer Grad Split ima svoje profesionalce. - Vrlo je porazno da se za toliki novac angažira odvjetnik sa stane, kad u Gradu postoji visokokvalitetna služba koja je u stanju izaći na kraj s gradskim parnicama. Nije mi jasno čiji je Zoran Perić miljenik, a niti se dalo doznati zbog čega je upravo on angažiran. Za njegove honorare mogao je čitav odjel pravnika u Gradu dobivati godišnju plaću. Slično je i s pravnim zastupanjem u sporovima općina Splitsko-dalmatinske županije koje zastupa odvjetnički ured Vinka Radovanija. Posao mu je priskrbio bivši HDZ-ov župan i njegov Hvaranin Kruno Peronja. Tim se vanjskim pravnicima daju golemi paušalni iznosi te dobro zarađuju i kad nema nikakvih sporova - kazao je Veljan Radojković. Smatra kako uopće nije sporna Perićeva stručnost, već čemu služe gradski pravnici. Slavica Radić, članica Poglavarstva za gradske resurse, kaže kako su spomenuti odvjetnici angažirani radi smanjenja troškova putovanja i dnevnica djelatnika Grada Splita u odnosu na vrijednost sporova i visine odvjetničkih honorara. Za Zorana Perića u parnicama s “Dal-koningom” ističe kako je angažiran zbog složenosti parnice te izbjegavanja medijskog i javnog utjecaja na pravnike Grada Splita. Za odabir vanjskih odvjetnika nema pisanih pravila. Dovoljna je procjena gradonačelnika, pa bi ih vrlo lako uskoro mogao birati splitski poduzetnik Željko Kerum, kojem se smiješe sve izborne ankete za prvog čovjeka Splita. Za zastupanje Grada Splita u sporovima u Zagrebu i Varaždinu angažirana je u srpnju 2005. godine Jadranka Meštrović Kologranić, koja je u posljednje tri godine, prema podacima iz Poglavarstva, za to utržila 218.000 kuna honorara. Zagrebačka odvjetnica opunomoćena je i da se bavi ugovorima s direktorima splitskih komunalnih poduzeća u vlasništvu Grada, te daje pravno mišljenje o eventualnim raskidima i raspisivanju natječaja za zapošljavanje. Opet je pitanje čemu služe pravnici u Gradu Splitu! Sporila se, uglavnom, oko poslovnih prostora (ne uvijek uspješno) s nizom poduzeća, između ostalih s “Naprijedom”, “Josipom Krašem” i “Autotehnom”. Potpuno je nejasno zbog čega je odvjetnica i javna bilježnica iz Zagreba odabrana zastupati Grad u parnici sa zaposlenikom Daliborom Lovrićem iz Službe za kulturu zbog “teške povrede službeničke dužnosti”. Jadranka Meštrović Kologranić putovala je iz Zagreba kako bi pred Službeničkim sudom u Splitu zatražila sankcije za stručnog savjetnika za film i izložbenu djelatnost. Teretilo ga se jer je poslao uvredljivo pismo jednom splitskom modnom kreatoru koji je uporno i izvan rokova tražio gradski prostor za svoju izložbu. Također, Lovrić je trebao dobiti otkaz ili barem premještaj jer je svojoj pročelnici Tamari Visković kazao da ima “prpošne bradavice”, a gradsku vijećnicu Liste Velog Mista, inače modnu kreatoricu, Nedu Makjanić-Kunić, usudio se nazvati “šveljom”. Meštrović Kologranić spor je izgubila, Lovrić je zadržao radno mjesto. Troškove putovanja u Split radi ove parnice, iako smo tražili, nismo dobili. Usput rečeno, dok je zagrebačka odvjetnica utjerivala pravdu za Grad Split, u njezinom je uredu kao pripravnik radio sin Slavice Radić, spomenute članice splitskog Poglavarstva zadužene za gradske resurse. 94

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Jadranka Meštrović Kologranić zastupala je Grad Split u još jednom neobičnom angažmanu. Raskidala je u ime Grada menadžerski ugovor s bivšim direktorom splitske “Čistoće” i nekadašnjim splitskim gradonačelnikom LS-a Miroslavom Buličićem, a današnjim hrvatskim konzulom u Banjoj Luci. Novoj vladajućoj garnituri HDZ-a i Liste Velog Mista, koja je naslijedila Buličića 2005. godine, nije se svidjelo što se nakon isteka svog mandata premjestio na dobro plaćeno mjesto direktora komunalne tvrtke, te su ga pošto-poto željeli smijeniti, uz što manju isplatu odštete. Buličić, pravnik po struci, koji je i ranije pokazao kako dobro zna balansirati na granici legalnosti, zaštitio se menadžerskim pravnim ugovorom poput “ličkog medvjeda”, a koji je trebala osporiti pravna “maherica” iz Zagreba i umanjiti odštetu od 18 mjesečnih dohodaka, nekih 250.000 kuna. Srećom, Buličić je prihvatio premještaj na drugo radno mjesto u istoj tvrtki do odlaska na diplomatsku funkciju, pa je spor obustavljen bez velikih odvjetničkih troškova. U cijeli slučaj neposredno je bila uključena Ljubica Vrdoljak, operativna direktorica “Čistoće” i nezavisna vijećnica (prije Hrvatskog bloka) u Gradskom vijeću. - Vrlo je sporna stručnost te odvjetnice, kao i način rada. Tražila me da krivotvorim i umanjim isplate koje je Buličić kao direktor primao u “Čistoći”, kako bi ga se manje obeštetilo. Ostala sam potpuno iznenađena. To zorno pokazuje kakve odvjetnike angažira Grad izvana i koliko nemaju pojma ni o čemu - poručila je Ljubica Vrdoljak. Ta nezavisna vijećnica upozorava da niz afera koje se vežu uz aktualnu gradsku vlast, ne samo uz stranačke ljude, već i nepolitičke voditelje gradskih službi, prolazi bez sankcija. - Gradonačelnik je dobio, prvi put u povijesti ove funkcije, nepotrebnu drugu tajnicu. Na to je izmišljeno mjesto zaposlena Željana Kalaš, inače sestra predsjednice splitskog HDZ-a. Zanimljivo je da je zbog svojih sposobnosti već dobila otkaz u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Aktualna vlast iz vrlo upitnih pobuda odlučila je preuzeti i sve dubioze koje ima Hajduk. Nitko drugi to nije želio učiniti i ne smeta ih što klub kupuje i prodaje igrače ilegalno. Hajduku treba pomoći, ali sve mora biti transparentno. Također, nije transparentno niti uređenje splitske rive. Natječaj se prilagodio izvođaču, tvrtki “Konstruktor”, i nitko drugi se za izvođenje toga projekta nije mogao niti ozbiljnije natjecati. Na sjednicama Gradskog vijeća, godinu dana od završetka radova, nismo dobili troškovnik. Počeo se graditi Sportski kompleks u Lori, među ostalim, kako bi se osim vojnog terena došlo i do prostora susjednog Brodosplita. Za potrebe kompleksa u škveru je srušena nova sala za pocinčavanje. To je samo uvertira za preuzimanje imovine brodogradilišta uoči privatizacije koja se sprema i restrukturiranja koje će dovesti do mnoštva otkaza škverskih zaposlenika - upozorila je Vrdoljak. LUKSUZNI VOZNI PARK IMOTSKE KRAJINE Čini se nemogućim službe i općine Splitsko-dalmatinske županije provjetriti od nepotrebnih političkih funkcionera kojima se godinama pune, pregoleme administracije i enormnih troškova. Porazno je da su nacionalni mediji i javnost postali ravnodušni. Gospodarski je poharana Zagora, a osovilo se samo Dugopolje koje je Splitu lukavo preuzelo gospodarsku zonu. Trogirska HDZova vrhuška skakuće iz afere u aferu, čak je preko terenskih operativaca dijelila gradski novac siromašnim otočanima Drvenika Velog kako bi na izborima za mjesne odbore izabrali njihove kandidate. Neuspješno, jer porazio ih je lokalni nestranački penzioner. Omiški gradski oci predvođeni gradonačelnikom Ivanom Škaričićem plaše velikim apetitom i razmetanjem gradskim novcem. Na razne ručkove, druženja, reprezentacija i poklone 2007. godine Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

95


su utrošili 1,2 milijuna kuna iz proračuna Omiša, grada od 15-ak tisuća stanovnika. Po količini pojedenog i popijenog omiški glavari prvi su u Dalmaciji, te će i ove godine vjerojatno uspjeti obnoviti titulu. I Imotskom krajinom godinama haraju lokalni šerifi uhljebljeni u, uglavnom, nepotrebnim jedinicama lokalne samouprave, čije nestašluke tek i samo ponekad prokažu mediji jer ne postoji zakonska opcija koja bi njihovoj rastrošnosti stala na kraj. Imotski s okolicom gospodarski je atrofirao od osamostaljenja Hrvatske, sve veće tvrtke su poharane, a stanovništvo se osulo. Ugasile su se štedionice u koje su gastarbajteri iz 60-ih i 70-ih godina prošlog stoljeća slagali svoj mukom zarađeni novac. Proizvodnja se srozala, a jedino dobro posluju i otvaraju se kockarnice. Protiv aktualnog imotskog gradonačelnik Ante Đuzela (HSP) podnesena je kaznena prijava da je za oko 37 tisuća kuna oštetio prikazivanjem lažnih dnevnica i boravaka u luksuznom zagrebačkom hotelu Westin proteklih godina. Osim Đuzela, ljubitelji luksuza su i načelnici okolnih imotskih općina, koje bi davno bile ukinute, da važnijim hrvatskim strankama ne osiguravaju plasman na izborima (uglavnom, HDZ-u). U bivšoj državi u Općini Imotski bilo je tek četrdesetak zaposlenika i dužnosnika. Danas uz gotovo upola manje stanovnika ima ih dvostruko više, raspoređenih u Gradu Imotskom i osam novoformiranih općina. Sve su jedinice dobile svoje načelnike, tajnike, i ostale zaposlenike, a neke pravnike i ekonomiste. Čelnici općina Proložac, Runovići, Zmijavci, Podbablje, Zagvozd, Lokvičići, Lovreć i Cista Provo, te Grad Imotski tijekom 2008. godine raspolažu s 85 milijuna kuna proračunskih sredstava. Nisu se pretrgli nužnim građenjem prometnica i infrastrukture, najvažnije im je da sebi udijele poprilične plaće, zaposle rodbinu i stranačke kolege, te nabave službena vozila. Samo u posljednjih godina oko 2 milijuna kuna utrošili su za svoje vozne parkove. Passatima su se opskrbili načelnici Zmijavaca i Runovića, Prološćani Audijem, za razliku od načelniku Zagvozda, kojem je dostatna Škoda. Bez premca je prijašnja vladajuća garnitura u Gradu Imotskom koju je predvodio gradonačelnik Ante Lončar. Oni su 2004. godine za službene potrebe kupili Mercedes 320s vrijedan 601 000 kuna. Od ostalih zanimljivosti valja izdvojiti i da se iz imotskog proračuna godišnje utroši oko 250.000 kuna na telefoniranje, a oko pola milijuna proračunskog novca okolne općine potaracaju za svoje pučke proslave. Reprezentacije i službena putovanja općinara stoje oko milijun godišnje. Rashodi za 80-ak zaposlenih u Imotskoj krajini prelaze 18 milijuna kuna, pa tako nisu strašni 100-ak tisuća kuna koliko općine znaju izdvojiti za pojedine odvjetničke usluge. I tako unedogled. Stoga, ako nismo među s(p)retnima koji se leškare hladovini kakve općinske ili gradske vlasti Srednje Dalmacije, ne prežderavamo su i vozikamo u limuzinama kupljenima od proračunskog novca, ostaje nam da pred televizorima gledamo zagrebačke gradonačelničke tirade ili kakve snimke picigina iza kojih se ne vidi tko nam sjedi nad glavom. Mak Jovanović

96

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


7.8 / VARAŽDINSKI TRIPTIH 1.) Čelnik HSLS-a Ivan Čehok, varaždinski gradonačelnik od 2001. godine te saborski zastupnik također u dva mandata, ali počevši od 2003. godine, među rijetkim je istaknutijim hrvatskim dužnosnicima za koje se utvrđivalo jesu li bili u sukobu interesa, a još rjeđim za koje se to radilo u više navrata. Naime, pred Povjerenstvom za odlučivanje o sukobu interesa taj doktor humanističkih znanosti i autor više udžbenika s područja etike našao se zbog tri slučaja. Prvi se odnosio na njegovo putovanje u Kanadu na trošak ABC Group, potencijalnog ulagača, koji je potaknuo varaždinski SDP. - SDP se već šest mjeseci služi atmosferom pritiska, ucjenama i medijskim linčem kojemu sam izložen jer se pokušava srušiti aktualna gradska vlast. Potvrđuje to i priča o putovanju u Kanadu. SDP laže kad tvrdi da su moja i županova supruga putovale u Kanadu na račun kanadske tvrtke ABC Group kako bi im ponudili bolje uvjete. To nije točno. Uvjeti su davno dogovoreni, a supruga je platila svoju kartu – uvjeravao je početkom 2004. godine Čehok varaždinsku i hrvatsku javnost, odgovarajući na primjedbe SDP-a glede plaćanja troškova prekooceanskog putovanja kod stranog investitora koji nikada nije realizirao najavljeno ulaganje u Varaždinu.  Dok je Čehok govorio da bi opet putovao svijetom na poziv investitora, ali tek kad su definirani uvjeti posla, predsjednik Povjerenstva Josip Leko iznio je stav da je takvim putovanjem Čehok prekršio Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Naime, članak 8, stavak 1 navodi sljedeće: „Darom u smislu ovog Zakona smatra se novac, stvari bez obzira na njihovu vrijednost, prava i usluge dane bez naknade koje dužnosnika dovode ili mogu dovesti u odnos zavisnosti ili kod njega stvaraju obvezu prema darovatelju“; a stavak 3 veli da „dužnosnik smije zadržati samo dar simbolične vrijednosti i to najviše u vrijednosti do 500 kuna od istog darovatelja“. Međutim, odluka Povjerenstva u vezi putovanja, kako je objašnjavao Leko na konferenciji za novinare održane potkraj 2005. godine, bila je samo „načelne prirode, budući da se odustalo od postupka jer je Povjerenstvo u ranijem sazivu o tome već raspravljalo na Čehokov zahtjev“. Za članove Povjerenstva bila je dvojbena i naknada od tri tisuće kuna koju je Čehok primao kao gradonačelnik. Tvrdili su naime da za to nema pravo. Naime, osim te naknade, Čehok je primao zastupničku plaću, pa je upozoreno na kršenje članka 10, stavak 3 Zakona o sprječavanju sukoba interesa koji veli da „za vrijeme obnašanja javne dužnosti dužnosnici mogu stjecati prihode po osnovi autorskih i patentnih i sličnih prava intelektualnog i industrijskog vlasništva“. Leko je upozorio da će Povjerenstvo, ukoliko Čehok u roku od osam dana ne odustane od sporne naknade, u Gradskom vijeću Varaždina potaknuti raspravu o njegovoj odgovornosti. To se, međutim, nije dogodilo jer je Čehok najavio da će prestati primati gradonačelničku naknadu, napominjući da Povjerenstvo nema pravo tumačiti tko ima pravo na naknadu, nego to može činiti nadležni saborski Odbor za Ustav i Poslovnik kojemu će se obratiti. Treći, ujedno i najpoznatiji slučaj sukoba interesa koji je povezan s Čehokom odnosi se na kupnju privatnih zemljišta na području Ribnjak od Grada Varaždina iz travnja 2004. godine.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

97


- Povjerenstvo smatra da je Čehok bio u sukobu interesa i jer je pri kupnji zemljišta pogodovao osobi s kojom je interesno povezan. Naime, Grad Varaždin je od privatnika kupio četiri parcele, s tim da su tri osobe za metar četvorni dobile po 20 eura, a četvrta 35 eura. Radilo se o supruzi čelnika varaždinske Gospodarske komore, koji je Čehoka zamijenio u Nadzornom odboru varaždinske Slobodne zone – rekao je u studenom 2005. Josip Leko, tadašnji predsjednik Povjerenstva koje je odluku donijelo jednoglasno. Leko je upozorio da je kupnjom zemljišta prekršen članak 1, stavak 2, koji veli da je „sukob interesa situacija u kojoj su privatni interesi dužnosnika u suprotnosti s javnim interesom ili kad privatni interes utječe ili može utjecati na nepristranost dužnosnika u obavljanju javne dužnosti“. Naime članak 3, stavak 3 upozorava da „dužnosnici ne smiju koristiti javnu dužnost za osobni probitak ili probitak osobe koja je s njima povezana“, dok se u čl. 4 veli da su „vezane osobe bračni ili izvanbračni drug dužnosnika..., te ostale osobe koje se prema drugim osnovama i okolnostima opravdano mogu smatrati interesno povezanima s dužnosnikom”. Isto tako članovi Povjerenstva su upozorili da članak 6 veli kako je „dužnosnicima zabranjeno postupati na sljedeći način: ...i) na koji drugi način koristiti položaj dužnosnika utjecanjem na odluku zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti kako bi postigli osobni probitak ili probitak povezane osobe, neku povlasticu ili pravo, sklopili pravni posao ili na drugi način interesno pogodovali sebi ili drugoj povezanoj osobi“. Ističući da mu je savjest čista u vezi sva tri slučaja, Čehok je za spornu kupnju zemljišta rekao da se ni za to ne osjeća krivim. - To je jedan od najboljih poslova koje je sklopio Grad Varaždin, a lokalna samouprava ni po kojem zakonu ne može izvlastiti vlasnika zemljišta, pa smo bili prisiljeni platiti koliko je ta obitelj tražila. Cijenu diktiraju tržišni uvjeti, državna revizija nije našla ništa spornoga u toj kupovini, a odluku je jednoglasno donijelo devet članova Poglavarstva i po tome su svi bili u sukobu interesa. Uostalom, niti sam pregovarao o cijeni zemljišta, niti sam znao čija je parcela, niti sam pogodovao toj osobi koju nikada nisam vidio – upozorio je Čehok, koji se dvaput žalio Upravnom sudu zbog zaključaka Povjerenstva u vezi kupnje zemljišta na Ribnjaku jer ih je smatrao pogrešnim.

Čehokove žalbe Upravni sud uvažio je u ožujku 2006. prvi Čehokov zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, a u vezi zaključka Povjerenstva. U rješenju je, uz ostalo, upozorio da Povjerenstvu da treba dokazati sukob interesa, odnosno Čehokovu osobnu interesnu povezanost s vlasnicom jedne parcele i njezinim suprugom. Upravo zbog toga ponovljen je postupak kupoprodaje zemljišta pred Povjerenstvom koje je ponovno zaključilo da je Čehok bio u sukobu interesa. - To ni sada, kao ni lani nije bilo utvrđeno jer je razina te povezanosti manja od, primjerice, one s poljoprivrednicima kojima je Grad Varaždin dao u zakup poljoprivredno zemljište ili pak s varaždinskim FOI-om, gdje sam bio profesor, a koji je nedavno bez problema dobio objekt od Grada – rekao je Čehok u kolovozu 2006. godine.

98

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Problematika prodaje zemljišta na Ribnjaku, koje je trebala kupiti kanadska ABC Grupa, našla se na dvije sjednice varaždinskog Gradskog poglavarstva, i to održane u istom danu 27. travnja 2004. - Povjerenstvo je u krivu kada tvrdi da nije bilo razloga za hitno sazivanje druge sjednice jer je on itekako postojao, što se može vidjeti iz aneksa ugovora s ABC Grupom u kojem je produljen krajnji rok rješavanja imovinskih pitanja. Članovi Povjerenstva te dokumente nisu vidjeli jer ih nisu ni tražili. Zanemarili su da je jedan kupac isticao da je slično zemljište prije prodao za 40 eura i da neće ni parcelu na Ribnjaku dati jeftinije. Stoga smo tu cijenu mogli prihvatiti ili ne. A prihvatili smo je jer ne samo da nam je zemljište trebalo, nego je cijena bila manja od one koju je utvrdio vještak- isticao je varaždinski gradonačelnik koji označio licemjernim primjedbe na to što je druga sjednica bila zatvorena za javnost jer je to rijetka praksa u Varaždinu, za razliku od Zagreba, gdje je to pravilo. Čehok je posebno napomenuo da u nadležnosti Povjerenstva nije utvrđivanje nezakonitosti niti statutarnost odluka Gradskog poglavarstva jer za to postoje druga tijela. S tim u vezi izdvaja državnu reviziju koja u otkupu nije našla ništa spornog. - Zbog svega toga tvrdim da se radi o političkom konstrukciji iza koje stoje pojedinci iz SDP-a, kao što je predsjednik Povjerenstva Josip Leko, koji manipulira članovima. Njima je u interesu da se u Hrvatskoj svi političari pokažu jednako nesposobnim ili sklonim dvojbenim potezima – zaključio je Čehok.

Presuda Upravnog suda Nakon druge Čehokove žalbe na zaključak Povjerenstva, Upravni sud je u lipnju 2007. godine u cijelosti odbio njegov zahtjev za zaštitu zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Zbog čega, vidljivo je iz dijela obrazloženja koje integralno donosimo. - Iz podataka u spisu predmeta vidljivo je da M. C. iz V. i V. C. iz V. nisu prihvatili naprijed navedenu ponudu za otkup zemljišta po cijeni od 20,00 € po m2, kako im je nuđeno u ponudi od 22. ožujka 2004. godine, pa je nakon neprihvaćanja ponude, kao što je to iz spisa predmeta vidljivo, Upravni odjel za komunalne djelatnosti u uređenje prostora Grada V. svojim dopisom, klasa: 940-01-04/01/8, ur. broj: 2186-01-06-04-5 od 26. travnja 2004. godine uputio poziv M. C. u vezi otkupa zemljišta. Iz sadržaja tog dopisa vidljivo je da M. C. nije prihvatio otkup zemljišta po cijeni od 20,00 € po m2, već je zatražio 30,00 € po m2, pa ga se u tom dopisu obavještava da njegova ponuda nije prihvatljiva, već se i dalje nudi iznos od 20,00 € po m2, te ga se poziva da u vezi otkupa zemljišta pristupi u navedeni Odjel 3. svibnja 2004. godine. Navedeni Upravni odjel Grada V. je istog dana, tj. 26.travnja 2004. godine pozvao i V. C. da 3. svibnja 2004. godine pristupi u taj Odjel u vezi s otkupom zemljišta. Međutim, kao što je iz spisa predmeta vidljivo, poziv imenovanoj upućen je 23. travnja 2004. godine i iz Ureda gradonačelnika Grada V., a poziv je potpisan po zamjeniku gradonačelnika Z. H., dipl. iur. U tom dopisu imenovana se poziva da prihvati cijenu od 20,00 € po m2, ali se istovremeno navodi i to kako postoje i druge mogućnosti, npr. zamjena ze-

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

99


mljišta između imenovane i Grada V., pa ju se poziva da se javi djelatnicima Odjela za komunalne djelatnosti i uređenje prostora Grada V.. U spisu predmeta nalazi se preslik podneska V. C. upućen gradonačelniku Grada V., a zaprimljen 23. travnja 2004. godine, iz kojeg podneska proizlazi da imenovana ne prihvaća cijenu od 20,00 €, već obavještava da za prodaju zemljišta na lokaciji „R.“ traži 40,00 €po m2. O ponudama M. C. i V. C. za otkup predmetnog zemljišta, kao što je iz spisa predmeta vidljivo, a što navodi i Povjerenstvo u obrazloženju osporene Odluke, raspravljano je na 55. Sjednici Gradskog poglavarstva Grada V., održanoj 27. travnja 2004. godine. Iako je raspolagalo podatkom da M. C. traži 30,00 € po m2, Gradsko poglavarstvo je na navedenoj Sjednici donijelo zaključak da se ne prihvati njegova ponuda, već je utvrđena otkupna cijena za njegovo zemljište u iznosu od 20,00 € po m2, kao i za ostale dvije vlasnice (M. L. i D. M.), dok je na istoj sjednici donesen zaključak kojim se Gradsko poglavarstvo suglasilo da otkupna cijena zemljišta V. C. iznosi 35,00 € po m2, te je zadužilo Upravni odjel za komunalne djelatnosti i uređenje prostora za provođenje zaključka. Nakon što je na navedenoj Sjednici Gradskog poglavarstva donesen zaključak kojim se Gradsko poglavarstvo suglasilo da kupoprodajna cijena zemljišta V. C. iznosi 35,00 € po m2 te zadužilo Upravni odjel za komunalne djelatnosti i uređenje prostora za provođenje zaključka, iz službene zabilješke koja se nalazi u spisu predmeta vidljivo je da je istog dana, nakon održane sjednice Gradskog poglavarstva, na poziv gradonačelnika Grada Varaždina, tj. podnositelja zahtjeva sazvan sastanak članova Gradskog poglavarstva na kojem je gradonačelnik upoznao članove Gradskog poglavarstva da je gospodin M. C. prihvatio cijenu od 20,00 € po m2, dok V. C. nije prihvatila predloženu cijenu od 35,00 € po m2, već traži isključivo ponuđenu cijenu do 40,00 € po m2. U toj službenoj zabilješci navedeno je da su se zbog hitne potrebe kompletiranja prostora u gospodarskoj zoni „R.“ članovi Gradskog poglavarstva složili da prihvate ponudu V. C. od 40,00 € po m2. Nakon čega je s imenovanom i zaključen kupoprodajni ugovor 11. kolovoza 2004. godine i kupoprodajna cijena utvrđena u iznosu od 40,00 € po m2. Iz svega naprijed izloženog, i po ocjeni ovog Suda proizlazi da postupak otkupa zemljišta V. C., čije je zemljište otkupljeno po cijeni od 40,00 € po m2, nije proveden na isti način kao i otkup zemljišta ostalih vlasnika u zoni „R.“ od kojih je zemljište otkupljeno po cijeni od 20,00 € po m2. S obzirom da je različitim postupanjem kod otkupa zemljišta V. C. dovedena u povoljniji položaj u odnosu na ostale vlasnike predmetnog zemljišta, a imajući u vidu da je u takav položaj imenovana dovedena i ponašanjem podnositelja zahtjeva, ne samo kao člana kolektivnog tijela koje odlučuje o otkupu zemljišta, već i kao predsjednika tog tijela koji je osobno sazvao poseban sastanak članova Gradskog poglavarstva, na kojem je utvrđena cijena viša od cijene utvrđene na Sjednici Gradskog poglavarstva, Povjerenstvo je imalo osnova zaključiti da je takvim ponašanjem podnositelj zahtjeva došao u sukob interesa jer je kao dužnosnik interesno pogodovao prijašnjoj vlasnici zemljišta V. C. koja se, prema svim okolnostima koje je Povjerenstvo navelo u obrazloženju osporene odluke, opravdano može smatrati interesno povezanom osobom s podnositeljem zahtjeva, a koje obrazloženje ovaj sud u cijelosti prihvaća – stoji u presudi Upravnog suda kojom je odbijena druga žalba Čehoka. 100

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Nakon primitka ovog rješenja, Čehok je kratko izjavio da poštuje odluku Upravnog suda, ali se i dalje ne osjeća krivim. Vjerojatno sukladno tom stavu, odluka Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa nije o njegovom trošku objavljena u Službenom vjesniku Grada Varaždina, iako je to bila obveza. 2.) Uz Ivana Čehoka, prema mišljenju članova Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, još jedan se varaždinski dužnosnik našao u nedopuštenoj situaciji, odnosno u situaciji kada je pogodovao ili mogao pogodovati sebi ili bliskim osobama. Riječ je o aktualnom predsjedniku HNS-a te donedavnom varaždinskom županu i ranijem saborskom zastupniku Radimiru Čačiću. Kao i njegov donedavni lokalni koalicijski partner, Čačić je također više puta prijavljen Povjerenstvu. Točnije, dvaput. Dok se posljednja prijava o favoriziranju svoje tvrtke u poslovima projektiranja i gradnje školskih objekata u sklopu javno-privatnog partnerstva tek razmatra, raniji slučaj je riješen. Naime, Povjerenstvo je u prosincu 2006. godine jednoglasno zaključilo da je bio u sukobu interesa dok je obnašao dužnost ministra za javne radove, obnovu i graditeljstvo jer je u to vrijeme prekršio četiri članka Zakona o sprečavanju sukoba interesa. - Čačić je ostvario utjecaj na dodjelu poslova u tom ministarstvu tvrtkama s kojima je interesno povezan - istaknuo je na tom prigodom sazvanoj konferenciji za novinare Josip Leko, predsjednik Povjerenstva, predstavljajući zaključak tog tijela i razloge na temelju kojih je donijet. U vrijeme dok je bio ministar, bivši varaždinski župan obnašao je i dužnost predsjednika Upravnog vijeća državne Agencije za pravni promet i posredovanje nekretnina koja je, uz ostalo, temeljem Zakona o društveno poticanoj stanogradnji, nositelj investitorskih poslova u vezi s gradnjom i prodajom stanova iz programa POS-a. Međutim, kako je utvrdilo Povjerenstvo, nedugo nakon što je Čačić postao ministar, između APN-a i „njegovog“ Ministarstva za javne radove, obnovu i graditeljstvo sklopljen je sporazum kojim su zakonom utvrđene ovlasti oko POS-a s te agencije prenijete na ministarstvo, odnosno na Upravu za stanogradnju na čelu s pomoćnicom ministra Alenkom Košiša Čičin-Šain. - Iako je APN-ova nadležnost nad POS-om utvrđena zakonom koji je u Saboru predložilo upravo Ministarstva za javne radove, obnovu i graditeljstvo, ovlasti su se sporazumom prebacile u ministarstvo, nakon čega je ono s tvrtkama iz Coning Grupe sklopilo 12 ugovora o gradnji stanova iz POS-a vrijednih 132 milijuna kuna - ustvrdili su u Povjerenstvu, ističući kako je teško zamisliti da prijenos ovlasti nije utjecao ili mogao utjecati na sklapanje ugovora. Čačićev utjecaj ili mogući utjecaj na dodjelu poslova navodio se ključnim razlogom za to što je prozvan za sukob interesa. Osim toga, u Povjerenstvu su upozorili da ni oni, kao ni Povjerenstvo za provedbu javnih natječaja, nisu bili obaviješteni o tome da su interesno povezane s ministrom tvrtke koje se natječu za poslove ministarstva, iako je to prema zakonu trebao učiniti Čačić ili odvjetnički ured na koji je prenio upravljanje tvrtki u kojima je imao udjele. To su, međutim, članovi Povjerenstva ocijenili manjim „grijehom“, baš kao i varaždinski župan koji je na svoj način protumačio njihov zaključak.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

101


- Drago mi je što nikome nije palo na pamet da me optuži za pogodovanje svojim tvrtkama, a konstatacija natječajne komisije da nisu znali da Coning nema nikakve veze sa mnom, ako nije glupa - onda je smiješna - rekao je Čačić, ne objašnjavajući na temelju čega je tvrdi da nije prozvan za (moguće) pogodovanje kada to jasno proizlazi kako iz Lekinog istupa, tako i zaključaka. Dok je ključni propust „preskočio“, tijekom komentiranja zaključka Povjerenstva Čačić se detaljno osvrtao samo na spomenuti „mali“ propust - neobavještavanje o svojoj povezanosti s poduzećima. - Zaključak da sam u sukobu interesa Povjerenstva je donijelo nakon što sam zahtjev za njegovo očitovanje podnio prije tri godine. Kriv sam za sukob interesa jer zakon nalaže da ukoliko povjerenik kojem se povjeri upravljanje dionicama propusti izvijestiti povjerenstvo da je prijenos izvršen, to treba učiniti dužnosnik koji je odgovoran za propust povjerenika - rekao je varaždinski župan, kratko navodeći da je taj propust samo jedna od desetak točaka koje su razmatrali članovi Povjerenstva u njegovom slučaju, kao što je pogodovanje tvrtkama, nezakonito sklapanje ugovora i nepoštivanje procedure u natječajima. Prema Čačićevim riječima, problem neprijavljivanja prijenosa vlasništva nastao je jer 2003. godine, kada su sklopljeni svi ugovori o POS-u s tvrtkama iz Coning Grupe, nije postojalo Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, koji je osnovano 2004. godine. Čačić je također upozorio da to što je prenio svoje vlasništvo na druge osobe znači da se ne radi samo o povjereniku, već o vlasniku, i da je to trebao prijaviti. - Ukoliko sam ipak kriv za takav propust, priznat ću ga. No to je sve bedastoća, farsa i sramota za ovu državu - ustvrdio je Čačić, dodajući da zaključak Povjerenstva, usprkos obvezi, neće objaviti u služenom glasilu Varaždinske županije, već će podnijeti tužbu. - Ja bih kao kaznu trebao objaviti zaključak? Povjerenstvo ću morati tužiti Upravnom sudu, čisto iz pristojnosti. Nije da to meni nešto znači, već ću ih tužiti da ih naučim pameti - zaključio je varaždinski župan u svom stilu.

Čačićeva žalba Kako je Čačić najavio, tako je i bilo. Usprkos zakonskoj obvezi, zaključak Povjerenstva nije nikada objavljen u Službenom listu Varaždinske županije, a zbog njih je Upravnom sudu uputio zahtjev za zaštitu Ustavom zajamčenih ljudskih prava i temeljnih sloboda. U njemu je naveo da je Povjerenstvo svoju odluku donijelo na temelju rezultata rada Istražnog povjerenstva Hrvatskog sabora i nalaza sudskog vještaka kojeg je angažiralo to isto Povjerenstvo, a da to tijelo nije provodilo posebne dokaze. Ukazao je također da se u odluci ne navodi niti jedan konkretan ugovor koji bi bio sklopljen pod njegovim utjecajem ili posredovanjem, kao niti jedna konkretna radnja s kojom bi koristio svoj položaj ministra za osobni probitak. Uz to, istaknuo je da su svi ugovori, osim zadnja četiri za koje se u nalazu vještaka tvrdi da su ugovoreni s određenim pravnim subjektom, navodno povezanim s podnositeljem zahtjeva od Ministarstva, sklopljeni prije nego što je stupio na snagu Zakon o sprječavanju sukoba interesa, pa stoga proizlazi da tim radnjama jednostavno nije mogao povrijediti zakon koji u to vrijeme nije

102

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


još bio donesen. Upravni sud RH je početkom 2008. godine djelomično uvažio zahtjev Radimira Čačića za zaštitu Ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, a protiv odluke Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa. Poništene su druga i treća točka odluke Povjerenstva. U drugoj točci navodilo se da je Čačić bio u sukobu interesa jer njegov povjerenik nije ispunio obvezu izvješćivanja Povjerenstva o stupanju u poslovni odnos s ministarstvom, za što odgovara i dužnosnik. To je osporeno jer je Povjerenstvo ustrojeno 4. veljače 2004., odnosno nakon što je Čačić prestao biti ministar. Sud je poništio i treću točku koja se odnosi na drugu točku, a prema kojoj je odluku Povjerenstva Čačić dužan objaviti o svom trošku u službenom glasilu Varaždinske županije. Međutim, Čačićev je zahtjev u vezi prve, ujedno i glavne točke, odbijen.  U prvoj točci Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa zaključilo je da se Čačić nalazio u sukobu interesa dok je bio ministar javnih radova, obnove i graditeljstva, te predsjednik Upravnog vijeća Agencije za promet nekretnina (APN), jer je utjecao ili mogao utjecati na dobivanje poslova trgovačkih društava koja su s njim interesno povezana. Naime, kako je utvrdilo Povjerenstvo, nedugo nakon što je Čačić postao ministar, između APN-a i ministarstva sklopljen je sporazum kojim su zakonom utvrđene ovlasti oko POS-a s te agencije prenijete na ministarstvo, odnosno na Upravu za stanogradnju. Ona je, nakon stupanja na snagu Zakona o sprječavanju sukoba interesa 24. listopada pa do 23. prosinca 2003., kada je Čačić prestao biti ministar, sklopila s Coning inženjeringom pet ugovora o građenju i sedam ugovora o obavljanju stručnog nadzora i konzaltingu u razdoblju od 4. do 21. studenog 2003. godine. Ukupna vrijednost ovih poslova, koje je dobila ova varaždinska tvrtka, za koju je utvrđeno da je u većinskom vlasništvu Čačića i supruge, bila je 132,004.223 kuna s PDV-om. - Kod takvog stanja stvari sud ocjenjuje da je Povjerenstvo donijelo pravilnu odluku o postojanju sukoba interesa dužnosnika Radimir Čačića - zaključuje se u presudi Upravnog suda, koji je time stalo na stranu Povjerenstva, iako ono nije utvrdilo Čačićev konkretan osobni probitak. Sud se time priklonio stavu Povjerenstva koje ističe da Čačić pogrešno tumači zakon zahtijevajući da se utvrdi ostvareni osobni probitak, odnosno ostvareni interes kao preduvjet za postojanje situacije sukoba interesa. No to, prema njima, nije nužno. Sukob interesa je okolnost u kojoj privatni interes utječe ili može utjecati na nepristranost dužnosnika u obavljanju javne dužnosti. Dakle, nije nužno dokazivanje postojanja ostvarenog materijalnog interesa, već postojanje privatnog interesa, konkretno interesa dužnosnika da tvrtke interesno povezane s dužnosnikom dobiju poslove u postupku javne nabave, koji djelatno ili potencijalno utječe na dužnosnikovu nepristranost kao javne osobe – upozoreno je u presudi Upravnog suda RH. Međutim, usprkos odbijanju žalbe, odluka Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa nije objavljena u Službenom vjesniku Varaždinske županije. 3.) Bez pravog odjeka i posljedica Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa utvrdilo je nedopuštene situacije dvojice istaknu-

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

103


tih varaždinskih političara, Ivana Čehoka i Radimira Čačića, što je potvrdio i Upravni suda upozoravajući na obvezu objavljivanja zaključaka u službenim glasilima o njihovom trošku. Međutim, zaključci Povjerenstva nisu nikada objavljeni ne samo u Službenom vjesniku Varaždinske županije, odnosno Grada Varaždina, nego nisu naišli na primjereno mjesto u medijima, osobito onim varaždinskim s najduljom tradicijom izlaženja, odnosno emitiranja. U najboljem je slučaju u potonjima sukob između njihovog privatnog i javnog interesa političara dobio prostor na razini vijesti, odnosno kraćeg izvještaja o zaključcima Povjerenstva. Nasuprot tome, noviji varaždinski mediji u isključivo privatnom vlasništvu otvorenije su prišli slučajevima sukoba interesa kako u vrijeme dok još nisu bili poznati kao takvi, tako i nakon odluke Povjerenstva. Je li to slučajno? Zbog opsežnosti zaključaka uistinu je teško očekivati njihovo cjelovito prezentiranje  u medijima. Međutim, ne samo da je na lokalnoj razini izostala primjerena prezentacija suštine njihovih slučajeva, nego su izostala i bilo kakva istraživanja i utvrđivanja svih okolnosti spornih slučajeva i njihovih mogućih posljedica, a nije bilo ni razgovora ni komentara na tu temu, izuzmu li se osvrti političara i njima sklonih urednika lokalnih medija koji su sukob interesa vidjeli samo kao plod političke konstrukcije, baš kao i njegovi akteri. Sukladno tome, izostala je i široka javna rasprava te utvrđivanje moguće političke odgovornosti, a u dijelu javnosti ostala je sumnja i podozrenje prema medijima, političarima i institucijama pravne države. Otkad postoji takav „zaštitnički“ i/ili „prešućujući“ stav prema sukobu interesa dvaju političara u najstarijim varaždinskim medijima, a koji je doveo do njihovog svojevrsnog pomilovanja i javne rehabilitacije? Je li to posljedica  slobodnog uvjerenja novinara i urednika, njihovog nerazumijevanja sukoba interesa, ili logična posljedica okolnosti u kojima djeluju? Odgovore na ova pitanja najbolje bi, naravno, bilo prvo potražiti kod nakladnika najstarijih varaždinskih tiskanih i elektroničkih medija. Upravo to je i učinjeno u rujnu 2008. godine, kada je na njihove adrese upućeno nekoliko pitanja. Tako su uz ostalo zamoljeni za preslike najreprezentativnijih priloga o sukobima interesa Radimira Čačića, odnosno Ivana Čehoka, ukoliko su o tim slučajevima uopće nešto donosili. Isto tako zanimao nas je i odgovor na pitanje jesu li njihovi mediji upozoravali na mogući sukob interesa ili korupciju na županijskoj, odnosno gradskoj razini, te u kojim slučajevima. Odgovore na ta i slična pitanja nismo primili, kao ni na pitanja o vlasničkoj strukturi koja su istovremeno poslana. Naime, zanimalo nas je jesu li u vlasničkoj strukturi tih medija prisutni država, županija, grad ili općina, odnosno jesu li bili i do kada. Također nas je zanimalo dobivaju li mediji neke potpore od županija, gradova ili općina, odnosno poslovne odnose i u kojem obliku te iznosima. Zanimalo nas je utječe li prisutnost lokalne samouprave u vlasničkoj strukturi medija, odnosno poslovni odnosi s županijom i gradovima, na način izvještavanja o njihovim dužnosnicima. Naime, ova grupa pitanja poslana je zbog toga što su najstariji varaždinski tiskani i elektronički mediji  vlasnički (bili) povezani s jedinicama lokalne samouprave, osobito Gradom Varaždinom i Varaždinskom županijom, bilo izravno, bilo preko tvrtki u (su)vlasništvu jedinica lokalne samouprave. Štoviše, u trenutku otkrića sukoba interesa njihovih dužnosnika kod nekih su jedinice lokalne samouprave imale 100 posto vlasništva. No to nije samo prošlost. Naime, i nakon djelomične privatizacije koja je provedena na „dirigirani“ način,  u vlasničkoj strukturi nekih od tih medija Grad Varaždin i Varaždinska županija još uvijek imaju značajan udio, od 20 do 25 posto, pa 104

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


tako presudno utječu na izbor čelnika medija. O tome kakva je zapravo situacija najbolje možda ipak govori podatak da u nadzornim odborima medija sjedi više političara koji su kandidati za lokalne izbore iduće godine!  Uzme li se u obzir da postoje i druge, prikrivenije veze između takvih medija i lokalne vlasti, logično se postavlja pitanje može li se od njih očekivati otvoreniji, angažiraniji i, na kraju krajeva, pošteniji pristup problematici sukoba interesa ili drugih koruptivnih radnji lokalnih dužnosnika od kojih neki čak vode nadzorne odbore pojedinih medija. Zar u takvim okolnostima nije logičnije očekivati prešućivanje spornih radnji ili čak njihovo opravdanje? Zar je u takvim okolnostima iznenađujuće da o dvojbenim postupcima prvi (i jedini) progovore novi, potpuno privatni mediji, iako često tehnički inferiorniji, kao što je bio slučaj kod sporne zamjene zemljišta na Ribnjaku. Naime, o njemu je prvi pisao kratkotrajni varaždinski tjednik „Špigl“, iako su i drugi mediji mogli dobiti osnovne informacije jer su se čule na sjednici varaždinskog Gradskog vijeća. No osim „Špigla“ nitko drugi nije krenuo vidjeti o čemu se zapravo radi, baš kao što je samo jedan drugi varaždinski medij objavio razgovor s obitelji kojoj je manje plaćeno zemljište.

Gdje je izlaz Dok se na nacionalnoj razini vodi briga da država i njezini dužnosnici budu što manje u vlasničkim strukturama tvrtki, osobito medija, žalosna je činjenica da se lokalna razina potpuno zaboravlja, iako i tu postoje određene zakonske obveze. Tako se može dogoditi da u nadzornom odboru najstarijih tiskanih ili elektroničkih medija u Varaždinskoj županiji i danas, kao i zadnjih desetak godina, i dalje budu župani i gradonačelnici, odnosno njihovi zamjenici i najbliži suradnici! Ova činjenica je još žalosnija ako se uzme u obzir da je slobodu tiska i govora prvi u Hrvatskoj u „Zahtijevanjima naroda“ proklamirao znameniti žitelj Varaždina i njegove okolice Ivan Kukuljević Sakcinski, i to još 1848. godine, dakle, prije 160 godina! Ostavimo povjesničarima da utvrde kako se mogao dogoditi tako strašan korak unatrag, odnosno zašto Varaždin i Varaždinska županija, gdje su prije stotinjak godina izlazile brojne tiskovine, danas imaju svega nekoliko medija, od kojih su oni s najduljom tradicijom  pod kapom (lokalne) vlasti. Sada je važnije kako iz takve situacije što prije i kvalitetnije izaći, jer je vidljivo kako takvi mediji nisu „psi čuvari demokracije“, a što se smatra jednom od glavnih funkcija suvremenog novinarstva, od kojeg se očekuje da biračima u pravom svjetlu predstave kandidate za najviše dužnosti, kao i da otvoreno upozore na moguće dvojbene postupke dužnosnika i potaknu „uspavane“ institucije na njihovo temeljito razotkrivanje i procesuiranje. Bez postavljanja (lokalnih) medija na prave temelje, pri čemu je osobito važno „čišćenje“ njihove vlasničke strukture od države, jedinca lokalne samouprave i njihovih tvrtki,  slučajevi sukoba interesa na lokalnoj razini ili druga koruptivna djela ne samo da se neće otkrivati, nego će se i dalje prikrivati, čak i opravdavati, čime će se birače dovoditi u zabludu. Kakve sve to ima i može imati društvene te gospodarske posljedice, ne treba trošiti riječi dok nam gotovo svakodnevno stižu kritike iz EU, a na ljestvici korupcije nalazimo se uz bok nekih zemalja za koje obično tvrdimo da su daleko iza nas. Stvarnost je međutim drukčija, barem za sada. Ivica Kruhoberec

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

105


7.9 / ZAGREBAČKE CESTE Razdoblje od jedne godine (rujan 2007. - rujan 2008.), koliko je trajala (i još uvijek traje) zagrebačka sapunica s elementima drame oko Zagrebačkih cesta, podružnice Zagrebačkog holdinga, bilo je dovoljno da zorno oslika kako funkcioniraju gradske tvrtke i gradska uprava u hrvatskoj metropoli. Poput nekog niskobudžetnog videonaslova, i ova priča, koja će prema svim dosadašnjim događajima vjerojatno završiti katastrofalno po policiju, sudstvo, Zagreb i SDP, sadrži scene premlaćivanja, prijetnji i ucjena, pojave lokalnih mafijaša, političkih spinova i beskrupuloznih izvankulisnih igara. Kada je Igor Rađenović, 37-godišnji SDP-ovac, u listopadu prošle godine postavljen na mjesto direktora Zagrebačkih cesta, nitko nije ni pomišljao da će jedan tada nepoznati menadžer izazvati tektonske promjene u Zagrebu. Slobodan Ljubičić, tadašnji predsjednik Zagrebačkog holdinga, i gradonačelnik Milan Bandić Rađenovića su službeno najavili kao spasitelja te podružnice, osobu koja bi konačno trebala razbiti zloglasni mit o najkorumpiranijoj gradskoj tvrtki, što će se kasnije pokazati kao loš spin jer novi direktor nikada nije imao podršku dva čelna čovjeka Zagreba. Rađenović je u direktorskoj fotelji zamijenio Ivana Kolarića, ujaka gradonačelnikove supruge, koji je na tu poziciju došao 2000. godine, nekoliko mjeseci nakon što je Bandić postao gradonačelnik. Poznato je kako Kolarić nije imao nikakvu važnost u toj gradskoj tvrtki te da su važne i financijski bitne poteze vukli direktor za financije Slobodan Gracin i tehnički direktor i HSP-ov gradski vijećnik Stipo Čorić. Iako su se u kuloarima upravo toj dvojici na dušu stavljale sve navodne malverzacije i nepravilnosti u toj podružnici, Rađenović je nakon svog dolaska, kako je rekao, želio sve zaboraviti i početi iz početka. - Tada sam rekao „ne zanima me prošlost već budućnost“. S kompletnim rukovodećim djelom podružnice stoga sam odlučio da ćemo se pridržavati propisanih procedura u poslovanju te naravno zakona. No, ubrzo su iskrsnula dva najveća problema - kooperanti i dobavljači. Ispostavilo se da su Zagrebačke ceste godinama plaćale sve račune kooperanata iako je veći dio njih, gotovo tri četvrtine, bio nepotpun, što je obično značilo da poslovi uopće nisu obavljeni ili je napravljeno nešto drugo što ne stoji na računu - rekao je Rađenović. Novi direktor se prvo sukobljava s Čorićem, koji uzima bolovanje i odlazi iz tvrtke. Rađenović ubrzo uviđa i drugu veliku malverzaciju, koja je tvrtki odnosila milijune kuna mjesečno. Iako je u ugovorima s dobavljačima stajalo da trebaju robu dovesti Cestama, gradska tvrtka je obično angažirala kooperante da im doveze robu što su ovi, naravno, naplaćivali. - Iako je Gracin imao ovlasti da samostalno odlučuje o financijskom poslovanju, uočavam kršenje propisanih procedura. Jedino rješenje jest da preuzmem plaćanje računa na sebe i držim se samo jednog pravila - plaćam ih po redu, dok one kojima nedostaje dokumentacija preskačem. Situacija se zahuktava, „visi“ 80 milijuna kuna, nitko od dobavljača ne zove mene. Zovu samo „prijatelji” i govore da možda pretjerujem, da usporim, stvar je preduboka itd. Paralelno su tu i raznovrsne prijetnje koje uredno prijavljujem policiji. Iako su mi dopustili da smijenim nekoliko nadcestara i zaposlenika u nabavi, pravu podršku od Ljubičića nisam imao. Konačno u siječnju dolazi anonimno pismo Holdingu u kojem se mene teško tereti za seksualno uznemiravanje zaposlenika i financijske malverzacije - rekao je Rađenović. Bitno je znati da u to vrijeme (početak 2008. godine) javnost ne zna ništa što se događa u Cestama, niti će znati sve do proljeća. Igor Rađenović na temelju tog anonimnog pisma konačno

106

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


uspijeva u dnevni red Uprave Holdinga uvrstiti problem Zagrebačke ceste. Na sjednici postavlja četiri zahtjeva: traži da u tvrtku uđe Gradski kontrolni ured, da se napravi revizija, nova sistematizacija poslovanja te da se na temelju te anonimne prijave pozove Uskok koji bi trebao istražiti je li doista seksualni manijak kako stoji u pismu. Prva tri zahtjeva prihvaća Ljubičić, odnosno Uprava, dok ulazak Uskoka u podružnicu odbijaju. Iako stanje u tvrtki i odnosi među ljudima postaju sve teži, a 37-godišnji direktor počinje dobivati i anonimne prijetnje s potpisom „Vukovi“, u proljeće Rađenović sam sebe prijavljuje Uskoku zbog čega u tu podružnicu ulaze i inspektori krim-policije. Kako je u travnju Rađenović, uz činjenicu da gradsku tvrtku istražuje krim-policija, u svojim rukama držao i nalaz revizije te nalaz Gradskog kontrolnog ureda u kojima su otkrivene teške malverzacije, postavio je Ljubičiću ultimatum - ili će mu dopustiti da smijeni rukovodeći kadar od pet do deset ljudi ili će dati otkaz. - Ljubičić mi je rekao da mi ne može pomoći, dok je Gracin rekao da ga ne mogu smijeniti jer ga je Bandić postavio, a ne ja. Nekoliko dana kasnije na SDP-ovoj konvenciji Bandić ulazi u predsjedništvo stranke, a šest dana poslije ispred moje zgrade u Travnom dva nepoznata napadača me teško pretuku palicama - rekao je Rađenović. Tada se cijela priča seli na višu razinu jer se ubrzo umiješala visoka politika. U bolnici Rađenovića posjećuje Zoran Milanović, ali i dvojac Bandić-Ljubičić. Na „noge“ se diže cijela javnost te s medijima traži od policije da pronađu napadače i naručitelje. Njima se pridružuju Bandić i Ljubičić, koji na nekoliko konferencija za novinare daju izjave u kojima se kunu u svoju podršku Rađenoviću. Ipak, odnosi između dvojca i pretučenog direktora se počinju hladiti i tek tada u medije počinju curiti izvankulisne informacije o Rađenovićevoj kalvariji. Iako je javnost ubrzo saznala da je tajnoviti Slobodan Gracin jedan od ljudi koje policija i Rađenović terete za teške malverzacije, Ljubičić i Bandić upravo njega postavljaju za Rađenovićevog zamjenika. Pritisak medija i javnosti se povećava pa Ljubičić ubrzo „skida“ Gracina. Početkom srpnja istraga policije konačno daje rezultata pa se uhićuju Midrag Šimunac i Nikola Presečki, sitni zagrebački kriminalci, što je odalo dojam da bi se uskoro mogli pronaći i organizatori napada. Iz MUP-a u javnost cure informacije kako je Šimunac već na prvom razgovoru s inspektorima priznao da je pretukao Rađenovića za 3000 eura. No, javnost je najviše skandaliziralo to što je Šimunac navodno spomenuo popis ljudi koje je potrebno još pretući te diktafon na kojem se može čuti snimka razgovora ljudi koji su sudjelovali u organizaciji i provođenju napada. Tako je Šimunac rekao kako se može čuti razgovor između Stipe Čorića, Slobodana Ljubičića, njega i jednog menadžera. Dok policija neumorno traži oružje napada te istražuje postoje li diktafon i „crna lista“, u javnost izlaze nove skandalozne informacije. Uskok podiže istražni zahtjev protiv Gracina, šefice nabave u Cestama Nade Hećimović i Borisa Videca, direktora male građevinske tvrtke Inter-Ing, sa sumnjom za protuzakonito posredovanje, zloporabu ovlasti i krivotvorenje isprava. Iako je riječ zapravo o nezakonitom financiranju kampanje „Sir i vrhnje“ Nenada Ivankovića, što nije dio Rađenovićeve prijave Uskoku, javnost dobiva još detaljniju sliku poslovanja gradskih stranki i tvrtki. Naime, Hećimović tada priznaje da Ivanković nije jedina stranka koju su Zagrebačke ceste financirale, jer su u posljednjih nekoliko godina novčano pomogli i HSP-u, SDP-u, pa i HDZ-u, te dodaje kako joj nije jasno da se jedna „ovako mala stvar“ slomila na nju, a u Zagrebačkim cestama ima puno gorega! U međuvremenu se Rađenović nakon bolovanja odbija vratiti u Zagrebačke ceste pa ostaje samo izvršni potpredsjednik u Upravi Holdinga. Za to vrijeme Ljubičić i Čorić oštro demantiraju povezanost s premlaćivanjem Rađenovića, a vrh SDP-a s Iblerovog trga čeka još samo jedan gaf Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

107


Holdinga da Milanu Bandiću otkine Ljubičića, najbližeg suradnika zagrebačkog gradonačelnika. I to se dogodilo kada je u medije konačno procurilo anonimno pismo s početka godine. Naime, Uprava je na službenim stranicama Holdinga objavila anonimno pismo, što je bio okidač Iblerovom trgu pa je Bandić ohrabren podrškom Milanovića uspio ishoditi Ljubičićevu ostavku. Jedna od najtežih političkih i interesnih veza tako je pukla zbog najobičnijeg pisma, a ne zbog sumnji u silne malverzacije Holdinga. Kako je Bandić ispunio svoj dio dogovora u koji je ulazio i dio da Ljubičića mora zamijeniti SDPovac Ivo Čović, bivši šef Uprave HEP-a, Milanović je ubrzo u nekoliko intervjua stao iza Bandića. Rađenović, „zagrebački Don Qujiote” ostavljen je tako na političkoj vjetrometini. Početkom rujna, u trenucima kada državno odvjetništvo za dvojicu napadača traži samo 16 mjeseci zatvora, kada nema ni naznaka da će se pronaći organizatori napada, kada mu je Milanović zatvorio vrata SDP-a, kada je gotovo cijeli rukovodeći kadar Zagrebačkih cesta ostao na svojim mjestima, Rađenović podnosi ostavku i na mjesto vijećnika u Gradskoj skupštini. Iako u vrijeme pisanja ovog teksta još radi u Upravi Holdinga, priznao nam je kako traži novi posao. U međuvremenu je Županijsko državno odvjetništvo povuklo potez koji je dao nade da priča oko Zagrebačkih cesta ipak neće završiti tragično. U rujnu je podiglo optužni prijedlog protiv više osoba, od kojih su najbitnije Stipo Čorić i Slobodan Ljubičić. Njih dvojicu se tereti da su zlouporabili položaj i ovlasti. Naime, Rađenović je početkom godine, dok je bio direktor Cesta, otkazao sve ugovore s jednom rent-a-car kućom pa su svi zaposlenici te podružnice, njih dvadesetak, vratili automobile. Čorić, koji je tada bio na bolovanju, odbio je i nakon nekoliko poziva Rađenovića vratiti svoj auto. Tada Rađenović ponovno ulazi u sukob s Ljubičićem, koji traži od njega da auto ostavi Čoriću. - Imaš krvave oči, imaš krvave oči. Daj čovjeku auto - ponavljao je tih dana Ljubičić Rađenoviću, koji se nije želio povući. Naime, kako u službenom Pravilniku stoji da pravo na službene aute 24 sata imaju samo članovi Uprave i direktori podružnica, dok zaposlenicima pojedine podružnice korištenje auta može odobriti jedino direktor iste podružnice, Rađenović odbija Ljubičićev zahtjev. Konačno, na usmeni zahtjev Ljubičića Rađenović prebacuje ugovor Čorića s rent-a-car kućom na podružnicu Stanogradnja, koja od tada plaća najam auta i Čorićeve troškove. Županijsko državno odvjetništvo stoga tereti dvojac Ljubičić-Čorić da su tim postupkom oštetili Stanogradnju za blizu 30 tisuća kuna. Na sreću Ljubičića i Čorića u isto vrijeme su u medije dospjeli antikorupcijska akcija Index i premlaćivanje Josipa Galinca, predsjednika Uprave Industrogradnje, zbog čega su optužni prijedlozi pali u drugi plan. Bivšem šefu Holdinga Slobodanu Ljubičiću te ex tehničkom direktoru Cesta Stipi Čoriću to omogućava da se još više zatvore pred medijima pa je osim povremenih izleta gradskih pravnika, koji su zvali novinare i objašnjavali kako je riječ o smiješnoj optužnici, Ljubičića i Čorića bilo jako teško dobiti na telefon, a kamoli ih vidjeti negdje u javnosti. Ta svojevrsna „silenzio stampa“ situacija potrajala je do 26. rujna, kada je održana sjednica Gradske skupštine. Na njoj se pojavio i Čorić kao HSP-ov gradski zastupnik. Iživciran novinarskim upitima o svojoj imovini i ranije objavljenim tekstovima u kojima se dosta kritički pisalo o njegovoj ulozi u slučaju Zagrebačke ceste, Čorić je u jednom trenutku izgubio živce pa je pred novinarom Jutarnjeg lista dvije novinarke Večernjeg lista i članicu Uprave Holdinga Lidiju Tomić nazvao četničkim kurvicama. Iako se HSP-ov vijećnik ubrzo ispričao, novi šef Holdinga Ivo Čović ga je samo nekoliko dana kasnije suspendirao, a ubrzo je i sam Čorić stavio svoj mandat u Skupštini stranci na raspolaganje. 108

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Konačni ishod afere, koja u trenutku pisanja ovih redaka svakog dana poprima nove dimenzije, još nije poznat. Unatoč tome može se iščitati nekoliko zaključaka. -- Nalogodavac premlaćivanja Igora Rađenovića još nije pronađen. -- Zoran Milanović, unatoč brojnim aferama Milana Bandića i spektakularnim unutarstranačkim najavama da će ga se riješiti, naposljetku je sklopio pakt sa zagrebačkim gradonačelnikom te kompletni vrh stranke stavio iza njegovog rada. -- Žrtva tog pakta je Igor Rađenović, kojeg je Iblerov trg ostavio na vjetrometini. -- Usprkos brojnim sumnjama u najteže oblike korupcije, Slobodan Ljubičić i Stipo Čorić su sa svojih funkcija smijenjeni tek nakon što su javno omalovažavali svoje kolege, odnosno novinare. -- Iako se uz njih vežu netransparentni poslovi teški nekoliko milijuna kuna, protiv njih je dat prijedlog optužnice za samo 30-ak tisuća kuna. -- Financijski direktor Cesta Slobodan Gracin, šefica komercijale te podružnice Nada Hećimović i voditelj čuvarske službe Krešimir Marko Artuković, dakle ljudi protiv kojih su podignuti optužni prijedlozi ili se vode istrage zbog sumnje u korupciju, još uvijek rade u Holdingu. Hoće li slučaj Zagrebačke ceste završiti katastrofalno po policiju i sudstvo, još nije poznato, iako objema institucijama ne cvjetaju ruže. Je li pak pakt s Bandićem bio pametan politički potez, pokazat će vrijeme. Naime, već sada su se pojavile spekulacije kako bi premijer Ivo Sanader u proljeće sljedeće godine, nekoliko mjeseci prije lokalnih izbora, mogao „nagovoriti“ Državno odvjetništvo da konačno realizira jednu od mnoštva istraga protiv Bandića. U tom slučaju Milanović ne samo da će izgubiti Zagreb, već bi mogao izgubiti i stranku te potom potonuti s Bandićem. Druga opcija jest da Sanader ponovno žrtvuje Zagreb do predsjedničkih ili parlamentarnih izbora kada bi se također mogla realizirati jedna od 250 kaznenih prijava protiv Bandića. Ante Milković

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

109


8 / REZULTATI ISTRAŽIVANJA NACIONALNI PRESJEK 8.1 / Zakon o pravu na pristup informacijama (Zakon), N = 110 Članak ZOPPI

Članak 5.

Članak 12. st. 1.

Članak 22.

Broj upita u kojima je članak poštivan

54

42

6 gradova ima službenika za informiranje

Broj upita u kojima članak nije poštivan

56

68

2 grada nemaju

Broj upita u kojima članak nije relevantan

0

0

0

Od ukupno 110 upita poslanih gradovima obuhvaćenima ovim istraživanjem, potpuno i točno odgovoreno je na 54 upita ili 49,09%. Dakle, u većini slučajeva (50,9%) nisu dostavljene informacije u obliku u kojem su se tražile, ili nisu dostavljene uopće, ili su dostavljeni podaci koji nisu bili potpuni, vjerodostojni ili istiniti. Na 42 upita (38,18%) odgovoreno je u zakonom predviđenom roku, a 6 od 8 gradova obuhvaćenih istraživanjem ima službenika za informiranje. Najbolje rezultate u poštivanju Zakona o pravu na pristup informacijama pokazali su Sisak, Čakovec i djelomično Udbina, dok su Osijek, Vukovar, Zagreb i Split pokazali izrazito loše rezultate. Od 14 različitih upita istraživanje je pokazalo kako je najmanja vjerojatnost (manja od 50%) da će lokalna samouprava odgovoriti na vrijeme, točno i potpuno, ili uopće odgovoriti u 8, za lokalne vlasti očito osjetljivih kategorija: -- stranačka pripadnost članova gradskih i općinskih vijeća/skupština, njihovo članstvo u nadzornim i upravnim odborima te udio u vlasništvu privatnih tvrtki -- članovi gradskog poglavarstva, njihova stranačka pripadnost, članstvo u nadzornim i upravnim odborima te udio u vlasništvu privatnih tvrtki -- popis novozaposlenih osoba u gradskoj upravi za vrijeme mandata -- popis ugovora javne nabave -- popis dodijeljenih koncesija -- popis nekretnina koje je grad dao u povlašteni najam ili na korištenje -- popis NVO-a koje su dobile sredstva od grada, naziv projekta, iznos -- popis medija u vlasništvu grada, financiranje lokalnih medija -- imena članova povjerenstava koja odlučuju o javnoj nabavi, koncesijama, dodjeli sredstava itd. U preko 60% slučajeva kada odgovor nije stigao na vrijeme, tijelo gradske uprave dostavilo je nepotpunu, netočnu ili nevjerodostojnu informaciju. U preko 90% slučajeva kada tijelo gradske 110

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


uprave nije dostavilo potpunu, točnu ili vjerodostojnu informaciju (ili uopće nije dostavilo informaciju), alternativni izvori podataka (internet, intervjui i fokus grupe s relevantnim dionicima) ukazali su na potencijalne situacije sukoba interesa. Neosporno je da se Zakon uglavnom ne poštuje, javnost ima ograničen pristup informacijama i informacije nisu uređene, odnosno katalozi informacija ili ne postoje ili su nepotpuni. Odredba Zakona koja se uglavnom formalno poštuje je imenovanje službenika za informiranje. Ovakva situacija, nakon pet godina kako je Zakon o pravu na pristup infromacijama stupio na snagu, jednostavno nije prihvaljiva. Razina odgovornosti i vjerodostojnosti lokalne samouprave spram građana je niska i ugrožava demokratske institute kao što su uvid javnosti u rad tijela lokalnih vlasti, kontrola poslovanja, donošenje javnog suda o kvaliteti rada tijela lokalnih vlasti itd. Posljedično je ugrožena i kvaliteta izbornog procesa kao krajnjeg instrumenta demokracije, jer građanke i građani nemaju dostatne informacije za donošenje kvalitetnog suda.

8.2 / Proračunsko planiranje i izvještavanje Postotak stavki „Ostalo” u odnosu na izvršenje proračuna gradova

ČAKOVEC

KARLOVAC

OSIJEK

SISAK

Izvršenje proračuna

93.508.221,27

166.785.431,37

408.983.684,95

210.639.848,00

Ukupno “Ostalo”

18.477.252,68

9.019.744,03

33.094.491,83

24.618.114,00

% „Ostalo” u odnosu na izvršenje proračuna

19,76%

5,41%

8,09%

11,68%

SPLIT

UDBINA

VUKOVAR

ZAGREB

UKUPNO

Izvršenje proračuna

675.467.307,00

3.679.186,11

83.669.582,24

6.448.789.880,11

8.110.210.919,05

Ukupno “Ostalo”

48.032.125,00

1.366.556,27

32.338.813,85

1.081.156.685,88

1.248.103.783,54

% „Ostalo” u odnosu na izvršenje proračuna

7,11%

37,14%

38,65%

16,77%

15,39%

Da podsjetimo, stavka Ostalo kod planiranja i izvršenja proračuna trebala bi služiti za nepredvidive troškove koji su u svom zbroju toliko mali da ih nije potrebno voditi kao posebne proračunske stavke.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

111


Gornja tablica pokazuje kako je proračunsko planiranje Karlovca, Osijeka i Splita blizu ili unutar općeprihvaćenih standarda gdje stavke Ostalo (nepredvidivi troškovi) iznose oko 7% ukupne proračunske potrošnje. Zagreb, Čakovec, Udbina i Vukovar imaju loše rezultate jer su stavke Ostalo visoke što upućuje na zaključak da proračuni ovih gradova nisu dobro planirani. Ovdje je važno naglasiti kako su Vukovar i Udbina područja od posebne državne skrbi gdje državna sredstva igraju ključnu ulogu u popunjavanju proračuna. Uplata ovih sredstava u lokalne proračune je neredovita što lokalnoj samoupravi u područjima od posebne državne skrbi gotovo onemogućuje kvalitetno planiranje proračuna. Kada se radi o izvještavanju o proračunu najlošije rezultate imaju Zagreb, Vukovar i Split. Njihova izvješća o izvršenju proračuna ne daju dostatna i pregledna obrazloženja potrošnje u stavkama Ostalo zbog čega ostaje nepoznanica na što su točno ova sredstava potrošena. Posebno su zabrinjavajući rezultati u Gradu Zagrebu gdje se pod stavkama Ostalo u proračunskoj potrošnji nalazi preko milijardu kuna. Niti javnost, niti nadležna tijela (poput Gradske skupštine ili državne revizije) nemaju adekvatan uvid u što su ova golema sredstva potrošena. U Splitu pak zabrinjava što više od dvije godine nije usvojeno izvješće o izvršenju proračuna pa samim time nije moguće utvrditi vjerodostojnost podataka iz ovog dokumenta.

8.3 / Javna nabava Ukupno broj i iznos ugovora prema podacima iz različitih izvora informiranja

Oglasnik javne nabave (www. nn.hr)

Javnanabava.hr

Internetske stranice gradova

Odgovor na zahtjev za informacijama

Ukupno/ broj ugovora

774

2275

1500

254

Ukupno/ Iznos ugovora

2.284.404.747,05

2.541.262.227,16

699.264.732,32

88.209.065,77

Podaci o provedenim postupcima javne nabave u 2006. godini preuzeti iz različitih službenih izvora međusobno korespondiraju samo u jednoj jedinici lokalne samouprave - Udbini. Ukupna vrijednost provedenih postupaka javne nabave u Udbini u 2006. godini iznosi oko milijun kuna tako da ova činjenica ne može bitno popraviti opću sliku stanja u javnoj nabavi. Izvještavanje o provedenim postupcima javne nabave na razini lokalne samouprave je nevjerodostojno - različiti izvori podataka navode različite brojeve sklopljenih ugovora i različite iznose njihove vrijednosti. U svim gradovima (osim Općine Udbina) naišli smo na anomalije u izvještavanju o ugovorima i utvrdili smo postojanje neobjavljenih ugovora koji su sklopljeni i/ili provedeni a da javnost za njih nije mogla znati. Istraživanje u javnoj nabavi dodatno je otežala nejasna situacija s matičnim brojevima tvrtki koje su sklopile ugovore. Prema matičnom broju subjekta koji se mora navesti u ugovoru nije bilo moguće pronaći neke tvrtke u Registru trgovačkog suda jer bi objavljeni matični brojevi imali premalo znamenki. U velikoj većini gradova (7 od 8) utvrđena je poveznica između situacija potencijalnog sukoba interesa i postupaka javne nabave. U gradovima u kojima su tijela vlasti onemogućila pristup informacijama u području javne nabave učestalost indicija u sukoba 112

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


interesa bila je veća nego u gradovima u kojima je taj pristup bio omogućen. Unatoč kontinuiranom osnaživanju sustava javne nabave u Republici Hrvatskoj i izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, činjenica je da se još uvijek u jedinicama lokalne samouprave Zakon ne poštuje i za to nema ozbiljnih sankcija.

8.4 / Okvir lokalnih javnih politika Niti jedan od gradova obuhvaćenih istraživanjem nema posebnu javnu politiku ili strategiju ili akcijski plan koji bi se bavio izgradnjom integriteta tijela lokalne samouprave, odnosno sprečavanjem sukoba interesa i suzbijanjem korupcije. Na razini lokalne samouprave korupcija i sukob interesa ne shvaćaju se kao ozbiljna tema. Način na koji im se pristupa, nedostatak javnog pritiska, nepostojanje uvida javnosti u rad tijela javne vlasti i konačno nedostatak angažmana organizacija civilnog društva u ovim područjima rezultirao je marginalizacijom problema sukoba interesa i korupcije. To nisu teme o kojima se vode ozbiljne javne rasprave niti su one središte pažnje u vrijeme predizbornih kampanja. Reguliranje sukoba interesa svedeno je na pojedinačne opće i upravne akte koji su u nesrazmjeru s vrstom i oblikom problema koje sukoba interesa sa sobom donosi. Nacionalni pregled općih i upravnih akata koji reguliraju situacije sukoba interesa

Odredbe koje priječe sukob interesa:

Ima navedeni članak u općim i upravnim aktima:

Nema članka u općim i upravnim aktima:

Dužnosnici nemaju pravo odlučivanja u situacijama u kojima su zainteresirana strana

4 Čakovec, Sisak, Udbina i Zagreb

4 Karlovac, Osijek, Split,Vukovar

Dužnosnici se ne smiju okoristiti svojim položajem

5 Čakovec, Karlovac, Sisak, Vukovar i Zagreb

3 Osijek, Split, Udbina

Nespojivost mandata dužnosnika

4 Čakovec, Karlovac, Udbina i Zagreb

4 Osijek, Sisak, Split, Vukovar

Prijava imovinskog stanja dužnosnika

2 Karlovac (mora), Čakovec (može)

6 Osijek, Sisak, Split,Udbina, Vukovar, Zagreb

Tablica pokazuje kako postoje članci u općim i upravnim aktima koji priječe pojedine oblike sukoba interesa, no njihova je provedba vrlo upitna. Ne postoje mehanizmi provedbe ovih odredbi, nisu određena kontrolna tijela koja bi nadzirala provedbu i nema propisanih sankcija za njihovo kršenje. Ne postoje procedure prijave sukoba interesa ili procedure utvrđivanja sukoba interesa, kao ni procedure postupanja za dužnosnika koji se nađe u situaciji potencijalnog sukoba interesa. Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

113


Polovica analiziranih gradova nema čak niti ove manjkave instrumente. Očito je da su ovi članci sami sebi svrha i kao takvi vrlo su korisni kao instrument političkog progona i međustranačkih ratova na lokalnoj razini. Praksa je potvrdila kako u stvarnoj primjeni oni ne mogu poslužiti apsolutno nikakvoj zaštiti javnog interesa. Sama činjenica da u četiri godine (2005-2008) ove odredbe niti jednom nisu iskorištene u svrhu sankcioniranja dužnosnika lokalne samouprave dovoljno govori o njihovoj svrhovitosti.

8.5 / Manifestacije sukoba interesa Pregled utvrđenog sukoba interesa u analiziranim gradovima

PROBLEM

Gradovi u kojima su novinari istraživači i istraživači/ce mreže Bura detektirali probleme

Problematične procedure javne nabave (sukob interesa)

Karlovac, Sisak, Split, Varaždin, Vukovar, Zagreb, Sisak (podaci nepotpuni prema ZoPPI)

Problematična dodjela najma i koncesija (sukob interesa)

Čakovec, Sisak, Vukovar, Zagreb (podaci nepotpuni)

Problematične procedure zapošljavanja i imenovanja (sukob interesa)

Čakovec, Karlovačko područje (Cetingrad), Sisak, Osijek, Split, Zagreb, Vukovar (podaci nepotpuni prema ZoPPI)

Netransparentno financiranje OCD-a (sukob interesa)

Karlovac, Sisak, Zagreb, Čakovec, Vukovar, Osijek, (podaci nepotpuni prema ZoPPI)

Financiranje i utjecaj na lokalne medije (sukob interesa)

Čakovec, Sisak, Vukovar, Zagreb, Osijek, Karlovac, Split (podaci nepotpuni prema ZoPPI)

Politička trgovina23 (vijećničkim mandatima)

Karlovac, Osijek, Sisak, Varaždin (tema nije bila primarni interes ovog istraživanja)

23

Iz tablice je vidljivo da je u većini gradova obuhvaćenih istraživanjem utvrđena sumnja u potencijalni sukob interesa u svim kategorijama koje su bile predmet istraživanja. Neosporno je dokazana poveznica između razine (ne)transparentnosti lokalne samouprave i indicija u sukob interesa. Točnije, što je lokalna samouprava manje transparentna i nevjerodostojna u izvještavanju o svom poslovanju to su indikacije sukoba interesa (ili sam sukob interesa) učestalije. Iz pregleda tablice s objedinjenim podacima, kao i iz pojedinačnih rezultata po gradovima, vidljivo je da je sukob interesa prije pravilo no izuzetak u poslovanju i ponašanju tijela lokalnih vlasti i lokalnih dužnosnika. Politička trgovina vijećničkim mandatima nije bila određena kao jedna od kategorija ovog istraživanja. No, rezultati istraživanja pokazali su da bi nacionalne politike suzbijanja korupcije i sukoba interesa trebale strože i preciznije regulirati ovaj problem. 23

114

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


U gradovima koji su manje transparentni, odnosno u kategorijama u kojima je transparentnost bila najslabija, istraživanje je ukazalo na postojanje stvarnog sukoba interesa koji sa sobom nosi štetu po javni interes i materijalnu štetu po lokalnu samoupravu. Premreženost različitih interesa (npr. Grad Zagreb) na takvoj je razini da ponekad onemogućuje pristup važnim podacima. Pri tome smo svjedoci kako se sumnje u sukob interesa obznanjuju gotovo svakodnevno a ozbiljne sankcije po sudionike/ce takvih radnji i postupaka redovito izostaju. Utjecaj sukoba interesa na opće stanje korupcije i kriminaliteta U tri od osam analiziranih gradova (Zagreb, Osijek i Sisak) u postupcima javne nabave, dodjelama koncesija, upravljanju gradskom imovinom (kupnja i prodaja nekretnina) i prenamjenama GUP-a analizirani podaci ukazali su na uključenost (sudjelovanje u vlasničkoj ili upravljačkoj strukturi tvrtki angažiranih u ovim poslovima) osoba koje mediji sumnjiče za povezanost s organiziranim kriminalom bilo osobno, bilo kroz bliske obiteljske veze. Previsoke cijene ugovorenih poslova, iznenadne prenamjene zemljišta (najčešće iz poljoprivrednog u građevinsko) i stjecanje monopola na tržištu u javnosti rađa ozbiljne sumnje kako navedenim tvrtkama i osobama tijela lokalnih vlasti izravno pogoduju.

8.6 / Zaključak Ključne slabosti detektirane na početku istraživanja kroz analizu Zakona o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti očekivano su produbljene na razini lokalne samouprave. Stari Zakon o sprječavanju sukoba interesa preslabo je obuhvatio lokalnu razinu. Novi Zakon koji je na snazi od svibnja 2008. godine kao obveznike navodi župane i gradonačelnika Grada Zagreba i njihove zamjenike, gradonačelnike, općinske načelnike i njihove zamjenike, članove županijskih, gradskih i općinskih poglavarstava, te članove poglavarstva Grada Zagreba. No, mehanizmi odlučivanja na razini lokalne samouprave i dalje ostavljaju velik prostor „nereguliranom“ sukobu interesa koji nije kažnjiv iako nanosi veliku štetu. Nepostojanje sankcija za kršenje odredbi koje dužnosnicima zabranjuju bavljenje djelatnostima koje bi ih mogle dovesti u sukoba interesa čini Zakon o sprječavanju sukoba interesa više formalnim nego stvarnim pravnim aktom čija je svrha spriječiti nepoštene radnje i osigurati povjerenje građana u tijela nacionalne i lokalne javne uprave. Jedna od bitnih slabosti Zakona je i nepostojanje obaveze deklariranja interesa - deklarirati se mora samo imovina. Istovremeno, ukoliko dužnosnik u svojoj imovinskoj kartici navede neistinite ili nepotpune podatke u najgorem će slučaju proći s minornim sankcijama koje neće utjecati na njegov položaj. Davanje lažnih podataka službenom tijelu (u ovom slučaju Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa) smatra se disciplinskim prekršajem iako je za takozvane obične građane za isto djelo moguća i kazna zatvora. Bez kaznenih sankcija za davanje lažnih podataka ili barem bez smjene s dužnosničke funkcije imovinska kartica sigurno neće ispuniti svoju svrhu alata za sprečavanje sukoba interesa. Jednako je važno i porijeklo imovine. Sve dok za dužnosnike posjedovanje imovine kojoj ne mogu dokazati porijeklo samo po sebi nije kažnjivo, neće postojati niti zapreka njihovom ilegalnom Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

115


bogaćenju. Interesne mreže kroz koje nesmetano mogu djelovati omogućuju dužnosnicima da se bogate kroz aktivnosti svojih suradnika/ca. Izravno ne moraju počiniti nikakvo kazneno djelo, već je dovoljno da posredno pogoduju (a što je trenutno vrlo teško dokazati) pojedinim osobama ili interesnim skupinama. Reagiranja javnih dužnosnika na lokalnoj i nacionalnoj razini spram potencijalnih situacija sukoba interesa navode na zaključak kako se sukob interesa ne smatra ozbiljnim problemom. Izjave koje se u ovom kontekstu najčešće čuju su kako je sve provedeno sukladno zakonu ili neka institucije pravne države rade svoj posao. Na žalost ovakve konstatacije nije moguće osporiti jer često štetna ili nemoralna ponašanja nisu suprotna našim sadašnjim zakonima, a čak i kad jesu, sankcije su u usporedbi s nastalom štetom minimalne. Od političara i dužnosnika često se čuje i kako će građani one koji ne rade dobro svoj posao kazniti na izborima. No, da bi građani o nečemu mogli donijeti kvalitetan sud ili informiranu odluku, neophodno je da imaju uvid u informacije o radu tijela javne vlasti, te uvid u odluke i ponašanje dužnosnika. Javnosti je ovakav uvid znatno otežan a ponekad i onemogućen. Sve navedeno dodatno otežava situacija u kojoj su novinari i civilno društvo uglavnom ili interesno povezani s tijelima vlasti ili se nalaze pod njihovom represijom (prijetnje gubitkom radnog mjesta, nemogućnost napredovanja, ograničavanje ili onemogućavanje financiranja projekata). Tako je i posljednja potencijalna snaga koja bi mogla iznijeti promjene zapravo amortizirana. Kada se tome pridodaju snažne marketinške i PR kampanje koje vlast i političke stranke izdašno financiraju uglavnom novcem poreznih obveznika, demokracija i društveni razvoj postaju tek isprazan koncept.

8.7 / Mito je najmanji problem Sukob interesa predstavlja same temelje korupcije. Lančana trgovina utjecajima i interesima rađa korupcijski sustav koji zarobljava zajednicu ili državu u uske interese moćnika i krupnog kapitala. U odnosu na raširenost i utjecaj sukoba interesa koji su utvrđeni ovim istraživanjem, može se reći kako je izravno davanje i uzimanje mita, iako jako štetno, u ovom trenutku najmanji problem vezan uz korupciju. Naime, isprepletene interesne mreže teško da će ikad dovesti dužnosnike u poziciju da izravno primaju ili nude mito. To im jednostavno nije potrebno. Veliku materijalnu korist vrlo lako mogu steći putem interesnih krugova, kroz trgovinu utjecajima i interesima i na kraju ne moraju dokazivati porijeklo imovine. Time njihova materijalna korist postaje „nedodirljiva“ kao i oni sami.

116

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


9 / PREPORUKE ISTRAŽIVANJA 9.1 / Politički integritet i sukob interesa Političke stranke, ukoliko doista žele demonstrirati volju za suzbijanjem korupcije odnosno volju za uspostavom vladavine prava, moraju hitno izraditi, usvojiti i provesti učinkovite kriterije političkog integriteta koji će odgovarati specifičnostima problema u Hrvatskoj. Dosadašnja praksa usvajanja zakona čiji naziv suštinski ne odgovara sadržaju mora se prekinuti jer nije održiva i prijeti urušavanjem sustava. Odnos spram sprečavanja sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti mora se hitno mijenjati na način da se: ∑∑ Zakon proširi na sve osobe koje odlučuju o javnom interesu (promijeniti dosadašnju praksu da se primjena zakona ograničava samo na vrh vlasti koji u praksi može narediti nižerangiranim dužnosnicima provođenje aktivnosti u svrhu ostvarivanja svog interesa) ∑∑ Zakon uskladi sa standardima EU, preporukama Vijeća Europe, OECD-a te Konvencijom UN-a protiv korupcije ∑∑ Propišu obavezne procedure za dužnosnike i dužnosnice u situacijama potencijalnog sukoba interesa ∑∑ Osiguraju instrumenti, odnosno propišu obavezne procedure (i na lokalnoj razini) za postupanje u stvarnim situacijama sukoba interesa ∑∑ Uvedu učinkovite mjere izvještavanja o interesima dužnosnika (novi format imovinske kartice s uključenom obavezom deklariranja interesa) te mjere adekvatnog sankcioniranja stvarnih situacija sukoba interesa (prestanak dužnosti, poništenje ugovora proisteklih iz sukoba interesa i slično) ∑∑ Propišu adekvatne i primjerene sankcije za unošenje neistinitih podataka u imovinsku karticu ∑∑ Kažnjava ilegalno bogaćenje dužnosnika (gdje je potrebno osigurati da je teret dokaza o zakonitosti porijekla imovine na dužnosniku) ∑∑ Definiraju minimalni kriteriji političkog integriteta za osobe koje žele obnašati dužnosničke ili zastupničke funkcije te navedene kriterije ugraditi u izborno zakonodavstvo Pored navedenih mjera za osnaživanje političkog integriteta potrebno je pooštriti mjere i u području prava na pristup informacijama i javne nabave: ∑∑ Pooštriti sankcije za nepoštivanje Zakona o pravu na pristup informacijama ∑∑ Sankcionirati nepotpuno informiranje o provedenim postupcima javne nabave ∑∑ Osigurati vjerodostojne Registre javne nabave na razini tijela lokalne samouprave ∑∑ Osigurati dostupnost izvješća nadzornog inžinjera o izvršenim radovima iz ugovora sklopljenih javnom nabavom te uvesti obavezu izvještavanja o konačnoj ukupnoj cijeni isplaćenoj po sklopljenom ugovoru ∑∑ Sankcionirati nepostojanje Kataloga informacija u tijelima lokalne samouprave ∑∑ Zakonom urediti standarde dobrog upravljanja za tijela lokalne samouprave Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

117


∑∑ ∑∑ ∑∑ ∑∑ ∑∑ ∑∑

118

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Predstavljanje rezultata istraživanja u Zagrebu, prosinac 2008.g.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

119


10 / NAUČENE LEKCIJE 10.1 / PROVEDBA KAMPANJE POLITIČKOG KARAKTERA Kampanja „Za Sabor čistih ruku!“ bila je fokusirana na podizanje razine političkog integriteta i osvještavanje kako javnosti tako i političkih stranaka o problemu sukoba interesa. Za razliku od humanitarnih kampanja koje su možda u hrvatskoj javnosti i najpoznatije i čiji su ciljevi politički neutralni, kampanja poput naše nužno zadire u područje političkih interesa. Uz to, termini poput korupcije, sukoba interesa, ilegalnog obogaćivanja i slično većini građana zvuče „opasno“ i kao nešto što je bolje ne dirati. Provodeći kampanju „Za Sabor čistih ruku!“ naučili smo mnogo toga, a ponajprije što očekivati i kako pristupati građanima, medijima i političkim strankama. Cilj kampanje mora biti izražen koncizno, jasno i kratko Glavni cilj koji se kampanjom želi postići potrebno je izraziti na što jednostavniji, jasniji i kraći način kako bi ga građani mogli brzo uočiti i razumjeti. I inače, a pogotovo u predizborno vrijeme građane se „bombardira“ izuzetno velikim brojem informacija koje im zvuče i izgledaju isto ili slično. Ako je cilj kampanje izražen na kompliciran, predugačak ili nejasan način neće se uspjeti „probiti“ do građana. Leci i ostali pisani materijali ne smiju sadržavati puno teksta Pojednostavljeno, puno teksta odbija građane. Ponekad zato što ne vide pročitati sitniji tekst (primjerice, umirovljenici), ili su u žurbi i čini im se da bi izgubili puno vremena. To je pogotovo važno ako se kampanja provodi paralelno s predizbornom kampanjom političkih stranaka koje uglavnom imaju jednostavne materijale s istaknutim nazivom stranke, imenom kandidata i sloganom. Tekst mora biti jezgrovit, jednostavan, lako razumljiv Osim što teksta na pisanim materijalima ne smije biti puno, on mora biti i jezgrovit, napisan jednostavnim riječnikom i lako razumljiv. U suprotnome glavna ciljana skupina kampanje – građani – neće shvatiti koje ciljeve kampanja želi postići i zašto. Istaknuti zahtjeve ili sugestije Bilo koji zahtjev ili sugestija upućena građanima moraju biti istaknuti i lako uočljivi. Primjerice, ukoliko se od građana traži da iziđu na izbore i glasaju ili da potpišu peticiju, to mora biti odmah uočljivo jer će na taj način pomoći građanima da bolje shvate ciljeve kampanje i brže odluče podržavaju li ih ili ne. Testiranje materijala Iako to organizacijama civilnog društva najčešće nije izvedivo zbog financijskih ograničenja, bilo bi svakako korisno provesti tzv. pilot testiranje materijala proizvedenih u kampanji. Naime, provoditelji kampanje o temi i problematici kojom se bave znaju puno više od takozvanih prosječnih građana. Stoga im je ponekad teško odrediti što je samo po sebi razumljivo ili poznato a što je

120

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


potrebno objasniti ili više naglasiti. Ukoliko ovakvo testiranje nije moguće provesti na zadovoljavajućem uzorku stanovništva, svakako je korisno pokazati sve materijale prijateljima, poznanicima i članovima obitelji, te njihove primjedbe i komentare uzeti u obzir kod odlučivanja o konačnom izgledu materijala koji će se koristiti u kampanji. Komunikacija s građanima Sva pravila koja vrijede i u svakodnevnom ponašanju – pristojnost, ljubaznost, susretljivost – moraju se primjenjivati i u komunikaciji s građanima tijekom kampanje. Izazov je što pojmovi poput korupcije, politike, sukoba interesa ili ilegalnog bogaćenja kod građana rađaju vrlo često neugodne asocijacije što se može odraziti i na njihove reakcije. Potrebno se pripremiti da će građani možda reagirati ljutnjom ili apatijom. To se donekle može ublažiti upotrebom vedrijih rekvizita poput balona koji često bude pozitivne reakcije i pridonose boljoj vidljivosti. Potrebno se također pripremiti i na situacije kada građani iskažu potrebu da ispričaju svoje iskustvo ili podijele svoje viđenje rješenja problema korupcije. Peticije Sakupljanje potpisa na peticijama zahtjevniji je posao no što se čini. Štandovi s peticijama postavljaju se na najfrekventnijim mjestima i u vrijeme kada je sigurno da će uz štand proći veliki broj ljudi. Mana ovakvih pozicija je što većina je većina građana u prolazu i u žurbi i nisu skloni posvetiti vrijeme i pažnju nečemu što im nije poznato otprije. Također, da bi peticija bila valjana građani moraju upisati i svoje osobne podatke i tu im nerijetko zasmeta kada ih se zatraži matični broj ili broj osobne iskaznice. No, umjesto matičnog broja građani mogu upisati i datum rođenja što je bolje i brže rješenje jer malo građana zna napamet svoj matični broj ili broj osobne iskaznice. Vizualni identitet U vrijeme predizborne kampanje medijski je prostor zatrpan porukama i sloganima političkih stranaka i njihovih kandidata čija se lica mogu vidjeti na gotovo svakom koraku. U toj pretrpanosti informacijama i prikazima kampanja će najprije biti primjećena ako ima kvalitetan i prodoran vizualni identitet. No, izrada vizualnog identiteta je vrlo skupa a kampanje civilnog društva koje imaju politički karakter teško će pronaći agenciju ili dizajnere koji će besplatno osmisliti i izraditi kvalitetan vizualni identitet. Stoga je nužno da barem slogan kampanje bude jak, jednostavan, zapamtljiv i prepoznatljiv. Brkanje s političkim strankama U vrijeme izbora sve se vrti oko političkih stranaka i njihovih kandidata. Građani već automatski pretpostavljaju da je sve što im se u te dane nudi „politički proizvod“. U takvim okolnostima nije rijetkost da kampanju civilnog društva građani zamijene za kampanju neke političke opcije. Stoga je, iako to naizgled može zvučati čudno, jedna od nužnih poruka i: „Mi nismo političari!“. (Ne)suradnja s političkim strankama Većina stranaka i inače je, a pogotovo u preizborno vrijeme, nesklona obavezati se na nešto što od njih traži veći angažman ili veću razinu odgovornosti. Istina, vodstva stranaka sklona su usmeno podržati cijeli niz zahtijeva civilnog društva (i ne samo njega), no kada se ta podrška treba Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

121


konkretizirati, primjerice potpisom sporazuma o suradnji, stvari se znatno kompliciraju. Pogotovo kada je predmet kampanje politički integritet, suzbijanje sukoba interesa i korupcije i ilegalno bogaćenje dužnosnika. Kada su ovako ozbiljne teme u pitanju stranke su spremne samo na deklarativnu ili potpuno neobavezujuću suradnju i to valja uzeti u obzir već pri planiranju kampanje te svakako razmisliti i o drugim oblicima vršenja pritiska. Rad s medijima Kampanja ne može biti uspješna ako nije vidljiva u javnosti i tu je uloga medija presudna. No, angažman medija u predizborno vrijeme ograničen je pravnom regulativom koja propisuje točno koliko vremena i prostora može dobiti svaki kandidat. Kada je kampanja civilnog društva političkog karaktera i kada može izravno utjecati na ishode izbora, medijski prostor koji može dobiti vrlo je skučen. Uz to, najgledaniji i najtiražniji mediji zasad inzistiraju na međusobna sučeljavanja kandidata – sučeliti kandidate i predstavnike civilnog društva još se nitko u hrvatskim medijima nije dosjetio. Ipak, nužno je redovito izvještavati medije o svim aktivnostima koje su provedene u kampanji i njihovim rezultatima. Oblik, dužina i govor priopćenja za medije trebaju u što je većoj mjeri izgledati poput gotovih vijesti – u „ludo“ predizborno vrijeme novinari ne mogu provesti duže vrijeme na obradi vijesti. Vrlo je važno obratiti pažnju i na format u kojem se vijest šalje. Potrebno je navesti sve partnere u projektu kao i sve donatore. Naše iskustvo je pokazalo da lokalni mediji u puno većoj mjeri prate aktivnosti civilnog društva u predizborno vrijeme no što to čine mediji koji imaju nacionalnu pokrivenost. Stoga je korisno prije kampanje pažljivo pripremiti suradnju s lokalnim medijima (televizije, radijske postaje, lokalne novine) i unaprijed ih obavijestiti što će biti glavni ciljevi i aktivnosti kampanje. Upotreba interneta u kampanji Aktivnosti kampanje i njihovi rezultati moraju se redovito objavljivati i na internetu. Pri tome valja pripaziti da se vijesti objavljuju na internetskoj stranici tek nakon što se pošalju medijima. Ukoliko nema financijskih sredstava da se jedna zasebna internetska stranica posveti kampanji, potrebno je na stranici koja se u tu svrhu koristi učiniti jasno vidljivima materijale i linkove koji se odnose na kampanju. Također, ranije spomenuta peticija se isto može postaviti na internet kao i ankete za građane s pitanjima o izborima ili kampanji. Rad s partnerima Nijedna kampanja ne može se provesti bez suradnje s ostalim organizacijama civilnog društva. U radu s partnerskim organizacijama vrlo je važno uključiti ih u sve faze kampanje – od planiranja i provedbe do evaluacije. Jednako je važno zajednički donositi sve odluke i to, kad god je moguće, konsenzusom. Ovakav pristup rađa osjećaj vlasništva nad kampanjom kod svih provoditelja, stvara koheziju i jača kredibilitet kampanje. Organizacija koja je voditelj kampanje mora obratiti pažnju da sve partnere redovito i na vrijeme obaviještava ne samo o zajedničkim zadacima i akcijama već i o reakcijama medija i građana na kampanju, odgovorima političkih stranaka itd. Ukoliko to dopuštaju financijska sredstva i ako su partnerske organizacije iz različitih područja Hrvatske, kampanja može započeti istom vrstom aktivnosti koju provode partneri u svojim gradovima u isti dan i sat. Takav početak može pridonijeti sveukupnoj vidljivosti kampanje u medijima.

122

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Rad s volonterima Provedba kampanje najčešće podrazumijeva aktivnosti poput dijeljenja letaka, potpisivanja peticija, održavanja koncerata ili javnih rasprava i slično. Doprinos volontera provedbi ovih aktivnosti je ključan. Ukoliko već ne postoje „volonterske snage“ u udruzi ili ih je potrebno dodatno ojačati, praktična opcija je objavljivanje oglasa na portalima za zapošljavanje i u volonterskim centrima. U oglasu je važno što preciznije i jasnije opisati kakva će se kampanja provoditi i s kojim ciljevima, koliko će trajati volonterski angažman i za koje točno aktivnosti se traži pomoć volontera. Kada se volonterke i volonteri okupe, nužno je s njima proći edukaciju tijekom koje će ih se podrobnije uputiti u sadržaj, ciljeve i aktivnosti kampanje, glavne razloge za njezino pokretanje te dati odgovore na pitanja za koja postoji vjerojatnost da će ih postavljati i građani. Za ove aktivnosti – od objave oglasa do okončanja edukacije – nužno je izdvojiti najmanje mjesec dana prije početka provedbe kampanje.

10.2 / PROVEDBA ISTRAŽIVANJA NA LOKALNOJ RAZINI Istraživanje manifestacija sukoba interesa na razini lokalne samouprave u Hrvatskoj bio je veliki izazov kako za nas, tako i za organizacije članice mreže Bura koje su nam uz Rumunjsko akademsko društvo bile partneri u ovom „poduhvatu“. Provedba istraživanja nije baš uobičajena aktivnost za organizacije civilnog društva i sigurno sa sobom nosi i znanja i izazove s kojima smo danas puno bolje upoznati no što smo bili na početku provedbe istraživanja. Edukacija o metodologiji i provedbi istraživanja javnih politika Ovu edukaciju za potrebe mreže Bura održali su Sorin Ionita i Suzana Dobre iz Rumunjskog akademskog društva koje ima bogato iskustvo u istraživanju javnih politika. Teoretska podloga je nužna kako bi svi provoditelji istraživanja imali jednako znanje o najvažnijim elementima i zakonitostima bez kojih istraživanje nije moguće provesti. Barem podjednako poznavanje ovih pojmova omogućuje ravnopravnije sudjelovanje svih partnera u istraživanju – iako jedna organizacija mora biti voditeljica, partnerske organizacije lakše će i s više volje sudjelovati u nečemu što poznaju i čemu vide smisao. To je dobrodošla suprotnost pristupu „preuzmi i obavi“. Naravno, vrlo je važno i da svi oni koji sudjeluju na edukaciji dobiju kvalitetne materijale koji im kasnije mogu služiti kao podsjetnici ili kao pomoć u formuliranju vlastitih istraživanja. Formuliranje i slanje zahtjeva za informacijama Iako to nije izrijekom navedeno u Zakonu o pravu na pristup informacijama, kada se tijelima javne uprave šalju zahtjevi potrebno je navesti da se odgovor tj. dostava informacija traži u rokovima i na način sukladan ovom Zakonu. U suprotnome postoji mogućnost da tijelo javne uprave „običan upit“ neće smatrati zahtjevom za informaciju pa samim time neće smatrati i da na isti mora odgovoriti. Na zahtjevu je također nužno dodati adresu na koju se želi primiti informacija i kontakt brojeve na koje se tijelo može obratiti ukoliko ima pitanja vezano uz zahtjev. Pravovremeno odgovaranje na zahtjeve za informacijama nije uvriježena praksa i treba se unaprijed pripremiti na vrlo izvjesno slanje požurnica i telefonske pozive kojima se pokušava doznati koji je status zahtjeva. Također, iako Zakon o pravu na pristup informacijama propisuje da informacija Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

123


koja se daje mora biti istinita, točna i potpuna nerijetko se događa da se dobije informacija koja se nije tražila ili pak nepotpuna informacija. U tom slučaju mora se poslati novi zahtjev za informacijama. Kada djelatnici tijela javne uprave žele putem telefona izvjestiti o statusu zahtjeva, izuzetno je važno inzistirati da se sve informacije, ili obrazloženja zašto iste kasne ili ne mogu biti potpune, dostave i pismenim putem. Naravno, nužno je i zahtjeve poslati kao preporučenu pošiljku s povratnicom jer u suprotnome nema dokaza da je zahtjev zaprimljen. Nužan je mentoring tijekom cijele provedbe Kada se istraživanje provodi po prvi puta, a pogotovo kada se provodi u području koje nije primarno područje djelovanja partnerske udruge, nužno je osigurati mentoring tijekom provedbe istraživanja. Također, nužno je i biti dostupan te redovito i na vrijeme odgovoriti na sve upite ili molbe za pomoć koje partnerske organizacije mogu uputiti organizaciji voditeljici. U tu svrhu najpraktičnijim rješenjem pokazalo se korištenje mailing liste na kojoj su sve organizacije uključene u provedbu projekta i gdje se na sve upite odgovara opcijom „odgovori svima/reply to all“ što, osim što doprinosi kvaliteti i transparentnosti komunikacije, omogućuje i udrugama koje imaju slično ili isto pitanje da brže dobiju odgovore. Uz to, potrebno je potrebno je imati uvid u tijek istraživanja na terenu u čemu su neizbježne posjete partnerskim organizacijama. U izravnom kontaktu najbolje se može vidjeti kako napreduje istraživanje, koji su problemi, kako ih najbolje i najbrže otkloniti a stječe se uvid i u moguće a nepredviđene ishode istraživanja. U našem istraživanju u nekoliko se navrata pokazalo kako gradske uprave reagiraju na zahtjeve za informacijama ili dostavljaju odgovore koji nisu uobičajeni ili nisu usporedivi s ostalim gradovima. Tada je potrebno razmisliti o individualnom pristupu svakoj pojedinoj situaciji. Puno materijala – malo informacija Nažalost, nije rijetka praksa da gradske uprave (ili druga tijela javne vlasti) kada ne znaju odgovoriti na postavljeni upit ili nisu spremne dostaviti zatražene informacije, da dostave informacije koje se nisu tražile. Tako je formalna i zakonska potreba tijela javne vlasti da pruži informaciju zadovoljena, ali sadržaj i vrsta informacije nemaju nikakvu korist za istraživanje. U takvim slučajevima potrebno je ponovno poslati zahtjev za informacijama i u popratnom dopisu pojasniti zašto već dostavljene informacije ne zadovoljavaju. Naravno, postoji i opcija da se pokrene postupak protiv službenika za informiranje (ukoliko postoji) ili da se tuži tijelo javne vlasti zbog kršenja odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama koje jasno navode da dostavljena informacija mora biti istinita, potpuna i točna. No, sudski i disciplinski postupci dugo traju, ishod je neizvjestan a čak i u slučaju pozitivnog ishoda po podnositelja zahtjeva za informacijama, vjerojatno je da istraživači neće dobiti informaciju koju traže ukoliko je tijelo javne vlasti odlučilo da je ne želi dati. Kako najvjerojatnije nije moguće toliko produžiti istraživanja niti pokriti dodatne troškove tužbi, jedina opcija su dodatni upiti i istraživanje alternativnih izvora podataka. Bez obzira što dostavljene informacije mogu ponekad izgledati beskorisno, potrebno ih je pomno proučiti jer mogu sadržavati podatke koji su vrijedni za neke druge dijelove istraživanja ili mogu uputiti na problem koji je do tada istraživači nisu prepoznali. Javna nabava – kaos u podacima Javna nabava vjerojatno je najkaotičnije područje za dobivanje točnih i vjerodostojnih podataka. Iako postoji nekoliko izvora podataka koji se mogu smatrati službenima i vjerodostojnima – 124

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?


Oglasnik javne nabave u Narodnim novinama, izvješća koja gradske uprave dostavljaju vladinom Uredu za javnu nabavu, službena izvješća gradske uprave objavljena na internetskim stranicama grada – gotovo je pravilo da će se ova izvješća bitno razlikovati. Time podaci postaju neusporedivi i nije moguće donijeti konačan zaključak o tome koliko je sredstava potrošeno bilo ukupno, bilo u pojedinačnim segmentima javne nabave. Situaciju dodatno komplicira činjenica da je javna nabava vrlo kompleksno područje s brojnim specifičnostima a zakonska regulativa mijenjala se dosta često unazad pet godina. U takvim okolnostima istraživačima ne preostaje ništa drugo do da prenesu podatke iz različitih izvora i naglase (ili pokušaju pojasniti) njihovu neupotrebljivost. Iznenadni zahtjevi Nažalost, Zakon o pravu na pristup informacijama u nekim je svojim segmentima nedorečen što otvara mogućnost različitim dionicima da ga različito interpretiraju. Primjerice, neka tijela javne vlasti neće smatrati zahtjev za informacijom valjanim ukoliko se izrijekom ne navede da se informacije traže sukladno odredbama Zakona. Također, naplata pristojbi za dostavljene preslike dokumenata mogu se tumačiti prema Zakonu o pravu na pristup informacijama ili prema Zakonu o upravnom postupku. Ukoliko tijelo javne vlasti podnositelju informacije uputi zahtjev za postupanjem koje nije uobičajeno ili se može različito tumačiti nužno je postupiti oprezno i obavezno se posavjetovati sa stručnim osobama (pravnicima) koje mogu pomnije objasniti što je na stvari i kako je najbolje reagirati. Što učiniti kada nema nikakvog odgovora na zahtjev za informacijama Ukoliko se tijelo javne vlasti potpuno ogluši na zahtjev za informacijama, čak i nakon poslanih požurnica i telefonskih poziva, istraživači mogu pokušati izvršiti pritisak obraćajući se odgovornim osobama. Točnije, potrebno je poslati dopis osobi koja je odgovorna za tijelo javne vlasti («glavni šef») u kojem se objašnjava što se dogodilo, ponavljaju se zahtjevi za informacijama, pojašnjava se gdje će i kako biti objavljen podatak da tijelo javne vlasti nije dostavilo informaciju. Ukoliko i nakon ovakvog pristupa nema rezultata, odnosno zatražene informacije nisu pristigle, ne preostaje ništa drugo no potražiti informacije u alternativnim izvorima podataka. Može li se izbjeći konfrontacija s lokalnim vlastima? Rezultati istraživanja mogu po neke jedinice lokalne samouprave (ili druga tijela javne vlasti) biti negativni, ili čak poražavajući. Tada je realno očekivati da će tijelo javne vlasti pokušati nijekati rezultate, ili će proglasiti istraživače nekompetentnima, pristranima ili «igračima protivničke političke opcije». Takve reakcije ne mogu se spriječiti. No, ukoliko je metodologija istraživanja postavljena profesionalno i kvalitetno, te ako su u izvješću o nalazima istraživanja točno prenesene činjenice i prikupljeni podacima, istraživači nemaju razloga za brigu. Najprikladniji odgovor na gore spomenute napade jest pojasniti metodologiju koja je primjenjena i naglasiti kako je korištena prema svim subjektima istraživanja na isti način.

Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?

125


Dobro upravljanje i sukob interesa - zašto mito nije najveći problem?  

Autor: Munir Podumljak Autori priloga: Vedran Gvožđak, Ivica Kruhoberec, Damir Kundić, Aleksandra Ličanin, Ante Milković, Mak Jovanović, Ana...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you