Page 1

MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA


SADRŽAJ SAŽETAK O IZVRŠENJU

1

1. POGLAVLJE MOGUĆNOSTI NOVE EUROPSKE DIREKTIVE O JAVNOJ NABAVI

5

2. POGLAVLJE HRVATSKO ISKUSTVO. LEKCIJE KOJE TREBA NAUČITI OD ZEMALJA KOJE PRISTUPAJU EUROPSKOJ UNIJI

10

3. POGLAVLJE RUMUNJSKI ZAKONODAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR. ONO ŠTO SE VEĆ PROVODI, I ONO ŠTO TREBA UČINITI

18


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

1

IZVRŠNI SAŽETAK1 2014. godine izdano je prvo izvješće o korupciji i antikorupciji u zemljama članicama EU. Horizontalna tema je korupcija u javnoj nabavi, tema od velike važnosti iz perspektive javne potrošnje kod država članica koja uzima u obzir usvajanje nove Direktive o javnoj nabavi koja će promijeniti zakon u ovom sektoru u čitavoj Europskoj Uniji. Važnost ovog sektora pokazuje i činjenica da se 20% BDP-a na razini EU troši od strane institucija i tijela javne vlasti, kao i drugih javnih subjekata, kroz procedure koje uključuju nabavu proizvoda, usluga i radova2. Europska komisija je pokušala ocijeniti stupanj korupcije u postupcima nabave putem istraživačkih projekata i zaključeno je da su u osam zemalja EU izravni troškovi povezani s korupcijom, uzimajući u obzir samo 5 sektora aktivnosti, u 2012. godini iznosili oko 1,4 do 2,4 milijarda Eura. Izvješće uključuje preporuke za zemlje članice - prilagođene potrebama i situaciji u svakoj od njih - i identificira dobru praksu koja se može generalizirati. EU je prije svega zajedničko tržište. Nabava se uglavnom regulira kako bi se osigurala

transparentna, ispravna i ujednačena potrošnja novca. Tržište je otvoreno za sve tvrtke koje ispunjavaju kriterije, a uključuje sve ponude od strane javnih tijela EU. Zakonodavstvo o javnoj nabavi također uključuje odredbe relevantne za antikorupcijsku politiku: transparentnost, detaljne procedure provjerene od strane neovisnih institucija, ograničenja za margine diskrecije o izmjenama i dopunama ugovora, upravne i kaznene sankcije i crne liste tvrtki. Izvješće također pokazuje da, iako se postupci zbog povrede prava ne odnose izravno na pojedine korupcijske slučajeve koje treba rješavati na razini države članice, identificirana ranjivost povećava rizik od korupcije. Od 97 prekršajnih postupaka povezanih s javnom nabavom, gotovo njih polovica se odnosi na tri zemlje EU4. Najviše pogođeni sektori su recikliranje i gospodarenje otpadom, IT usluge, željeznica, zdravstvo i energetski sektor5. Nova rasprava o nacionalnom zakonodavnom okviru je prilika za rješavanje utvrđenih zakonskih i institucionalnih nedostataka. Expert Forum je izradio popis hrvatskih dobrih praksi i zalaže se za uvođenje

_________________________________________________________________________________________ 1 Pozivanje na rezultate ovog istraživanja bilo je uključeno u izvješću Rumunjske između EU i Euroazije: javna sredstva, pravo i realna ekonomija, objavljeno od strane EFOR-a u sklopu projekta Dobrog upravljanja zajednicom: neprofitna organizacija otvorena za javnost, podržanog potporom JIE 2009. - 2014., u okviru Fonda za NVO u Rumunjskoj. 2 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/ organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf 3 Identificiranje i smanjenje korupcije u javnoj nabavi u EU - Razvoj metodologije za procjenu izravnih troškova korupcije i drugih elemenata za evaluacijski mehanizam EU u području borbe protiv korupcije, 30. lipnja 2013, PricewaterhouseCoopers i ECORYS. 4 http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/ implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf 5 http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/ organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

istih u Rumunjskoj. Jedan od naših ciljeva je istražiti praktične načine kroz koje zajedničko tržište može postati stvarnost koja će omogućiti tvrtkama da u realnom vremenu pristupe natječajima objavljenim od strane javnih tijela u obje zemlje na standardiziran i jednostavan način. Transparentnost natječajne dokumentacije. Slobodan pristup javnim informacijama važan je alat za svaku politiku prevencije korupcije, uključujući i onu usmjerenu na javnu nabavu: javnost mora imati pristup datotekama javne nabave. Jasna zakonska odredba mora biti uključena u zakon koji utvrđuje pravila za promidžbu i iscrpan popis iznimaka (uglavnom komercijalnih i tajnih podataka). Transparentnost ugovora o javnoj nabavi. Praksa skrivanja ugovora od javnosti koristeći izgovore poput klauzule o povjerljivosti koja zabranjuje objavu ugovora mora se ukloniti. Ove klauzule intenzivno se koriste u Rumunjskoj posljednjih 20 godina za prikrivanje poslova koje su plaćali porezni obveznici, a bili su štetni za javni interes. Sudovi su stalno rješavali slučajeve u korist tužitelja koji bi osporavao odluku o objavi informacija u vezi s takvim ugovorima o nabavi iz povjerljivih razloga. Ti su slučajevi imali široku pokrivenost u medijima, a neki su rezultirali i optužbama. Registar ugovora o javnoj nabavi. Svi javni subjekti moraju čuvati registre datoteka ugovora o javnoj nabavi, uključujući i okvirne sporazume. Korištenjem ovih registara, novinari i civilno društvo moći će pratiti tijek javne nabave i bolje formulirati svoje zahtjeve prema naručiteljima.

2

Transparentnost ugovora i dokumentacije o nadmetanju će potaknuti unakrsne provjere u Gospodarskoj komori, kako bi se utvrdili pravi korisnici ugovora o javnoj nabavi koji su se pokazali kao štetni za državu. Glavna kritika koja dolazi od tvrtki vezana je uz zatvaranje tržišta i usmjeravanje visokih cijena natječaja za tvrtke u vlasništvu politički povezanih osoba - političara, njihovih prijatelja i sponzora. Sve to ugrožava pravednost tržišta i tržišnu transparentnost, glavnu svrhu zakona o javnoj nabavi. Zapravo, postupci usmjereni prema tvrtkama koje pripadaju članovima stranaka ili prijateljima guše gospodarsko okruženje i doprinose netransparentnom financiranju izbornih kampanja. Njihovi zaposlenici tih tvrtki i njihove obitelji predstavljaju izborno udruženje političkih snaga koje kontroliraju regiju ili javni subjekt. Expert Forum objavio je Kartu klijentelizma (www.expertforum.ro) koja pokazuje izravnu povezanost između političke pripadnosti gradonačelnika i sredstava primljenih od strane općina na čijem su oni čelu iz šest nacionalnih investicijskih fondova (2004.-2011.) Ako tome dodamo da će 2014. biti organizirani izbori za EU Parlament, Predsjedništvo i upražnjena radna mjesta članova, potreba za novcem postaje još očitija. Obuka stručnjaka za javnu nabavu koji rade u javnim ustanovama važan je korak za profesionalizaciju javnih dužnosnika. Njihova obuka treba biti kontinuirana i sadržavati godišnje teorijske i praktične seminare. Na mjestima gdje nema dovoljno ljudskih resursa, potrebno je uvesti odredbu za centraliziranje javne nabave. Javnu nabavu moguće je provesti na višoj razini od strane centraliziranih entiteta


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

s dovoljnim administrativnim kapacitetom koji će prikupiti sredstva od manjih entiteta i distribuirati im kupljene proizvode prema. Kako bi se pokrenuo takav mehanizam nije dovoljno to regulirati Zakonom o javnoj nabavi, već i Zakonom o proračunu, tako da se dopuste transferi između javnih tijela. Nova direktiva daje prednost ekonomski najpovoljnijoj ponudi (MEAT) za što kriterij nije najniža cijena. Prije su javni subjekti koristili najnižu cijenu kao kriterij odabira, jer je to bio najjednostavniji način da se riješi problem odabira. Međutim kupljena roba nije bila zadovoljavajuće kvalitete i često su problem bili veliki troškova održavanja tijekom životnog vijeka proizvoda. Promjenom paradigme i promicanja kriterija MEAT, europski zakonodavac daje više odgovornosti naručiteljima, potičući ih na kupnju konkurentnih proizvoda, ali i zahtijevajući od njih da provedu dodatne napore definiranja tehničkih kriterija koji se, zajedno sa cijenom, moraju uzeti u obzir u procesu odabira. U Hrvatskoj za otklanjanje uzastopnih povećanja cijene ugovora nakon što je isti potpisan, zakon uključuje obveznu analizu tržišta kako bi se utvrdila približna cijena ugovora (gdje to nije moguće jednostavno odrediti). Za složenije postupke javne nabave moguće je koristiti mehanizam u dva koraka: kao prvo, postavljaju se bitni kriteriji koje treba uzeti u obzir; nakon toga, organizira se postupak nabave počevši od već definiranih kriterija. Drugi problem koji se javlja u Hrvatskoj je taj da podizvođači ne dobivaju svoj novac, iako su izvršili

3

svoje zadatke u skladu s ugovorom. Izvođači odgađaju plaćanje podizvođačima i koriste sredstva primljena od naručitelja za vlastite potrebe, i time stvaraju prepreke u novčanom toku za podizvođače. Zakonodavstvo sada uključuje odredbu da podizvođači moraju biti definirani u početnoj ponudi, sa svojim ulogama i udjelima u proračunu. Nakon zadovoljavajuće provedbe njihovog dijela ugovora, naručitelj vrši uplatu izravno podizvođačima, bez uplate na račun glavnog izvođača. Nažalost, nova direktiva ne rješava problem koji se često može vidjeti u praksi: nedostatak nadzora nad izvršenjem ugovora. Postoje odredbe o fazama predugovora i ugovora koje omogućuju stvaranje prepreka kod postupaka kojima rukuju neovisne institucije, ali faza izvršenja se ne spominje. Sva odgovornost je na naručitelju, koji bi trebao potvrditi pravilnu provedbu ugovora. U zemljama gdje su loša izvedba i korupcija ozbiljni izazovi, pretpostavka da javni subjekti ispravno provode tu obvezu je pomalo naivna. U većini slučajeva lažne javne nabave uključuju dogovor između dviju strana - između predstavnika javnog subjekta i izvođača, pa stoga postoji mala inicijativa od strane naručitelja za pravilno provođenje nadzora Štoviše, ako su europski fondovi vrlo zaštićeni propisima koji inkriminiraju zloporabe, nacionalni novac nije pokriven samostalnim zločinima koji bi inkriminirali prijevare u javnoj nabavi. Ova teška kaznena zaštita protiv zloporabe europskog novca mogla bi objasniti


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

nizak interes za pristup takvim fondovima. Nacionalni fondovi ostaju glavni izvori korišteni u lažnim ponudama. Novi Kazneni zakon Rumunjske uvodi zločine koji se više odnose na kažnjavanje kartela, nego na sankcioniranje prijevara obavljenih ilegalnim poslovima između privatnih osoba i javnih subjekata. Ovo je korak unatrag za tužitelje koji se pozivaju na zloporabu položaja kako bi istražili one koji zlorabe javni proračun kroz štetne javne nabave. Jasno je da je razvijanje slučaja pod tim uvjetima je očito teže nego da su oni izgrađeni na jasnim odredbama sličnim onima koji kriminaliziraju prijevare iz europskih fondova. Nažalost, već smanjena učinkovitost procesuiranja zbog zloporabe položaja i ovlasti u javnoj nabavi dodatno je oslabljena novim zakonom o delegiranju koji je stupio na snagu sredinom ožujka 2014. Ovaj zakon omogućuje delegiranje odgovornosti gradonačelnika i predsjednika županijskih povjerenstava svakom javnom službeniku iz određene institucije ili podređenom subjektu (ne samo zamjenicima gradonačelnika ili zamjenicima predsjednika, na primjer). Izabrani dužnosnici će prestati potpisivati dokumente, stoga će njihova pravna odgovornost teško biti povezana s bilo čime što njihovi podređeni rade, iako će odluke u stvarnosti ostati na najvišoj razini. Nacionalni antikorupcijski

4

direktorat - ured glavnog tužitelja nadležnog za korupciju - više neće biti nadležan za istraživanje takvih slučajeva jer je usmjeren samo na korupciju na visokoj razini. Slično tome, Nacionalna agencija za integritet – nadležna, među ostalim, za procjenu sukoba interesa - neće moći sankcionirati prekršaje u ovom području jer formalno, bez potpisa gradonačelnika, ne postoji sukob interesa kao takav kad su ugovori potpisani s tvrtkama koje on kontrolira. *** Ovaj rad ima za svrhu analiziranje rumunjskih i hrvatskih sustava javne nabave, s referencama na novu regulativu EU, te pružiti rješenja za neke od aktualnih pitanja koja se pojavljuju u Rumunjskoj. Ukratko ćemo opisati neke od novosti u hrvatskom zakonu koje također mogu biti prenesene u rumunjski okvir. Tijekom dvije radionice u organizaciji Partnerstva za društveni razvoj i Expert Foruma u Bukureštu (siječanj i ožujak 2014.) na kojima su sudjelovali relevantni domaći i međunarodni stručnjaci, bilo je razgovora o prednostima i slabostima hrvatskog Zakona, a naglasak je stavljen na razmjenu iskustva i dobru praksu u vezi s mehanizmima koje treba utvrditi.


1. POGLAVLJE MOGUĆNOSTI NOVE EUROPSKE DIREKTIVE O JAVNOJ NABAVI


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

Nakon dugog procesa koji je trajao gotovo četiri godine, Europski parlament odobrio je tri nove direktive, kao što slijedi:

• Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi od strane subjekata koji djeluju na području vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga i stavljanje izvan snage Direktive 2004/17/EZ Tekst značajan za EGP7;

Promjene u zakonodavstvu imaju za cilj osigurati veću kvalitetu i vrijednost za novac, učiniti postupke jednostavnijima i olakšati pristup malim i srednjim poduzećima koje sudjeluju u natječajima, istovremeno uključujući strože uvjete za podugovaranje. Postupci javne nabave trebali bi postati jednostavniji i manje birokratski, što omogućuje bolji učinak procesa. U tom kontekstu, elektronička javna nabava se promovira kao bitan mehanizam u pojednostavljivanju procesa. Štoviše, dokumentacija javne nabave je jedinstvena, dok se istovremeno promoviraju nove vrste postupaka i partnerstva.

• Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji Tekst značajan za EGP8.

U nastavku se nalazi sažeti opis glavnih izmjena koje donose nove direktive Europskog sustava javne nabave i njihovih glavnih prednosti.

• Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i stavljanje izvan snage Direktive 2004/18/EZ Tekst značajan za EGP6;

1. POJEDNOSTAVLJENJE PRAVILA I JEDNOSTAVNIJI PRISTUP PROCESIMA • Rokovi su skraćeni; • Uveden je Standardizirani jedinstveni europski dokument za nabavu, sustav koji smanjuje birokraciju time što samo ponuditelj s najboljom ponudom mora predočiti dokumentaciju koja dokazuje

informacije koje je dostavio prilikom pristupanja natječaju (samoizjašnjenje); Učinak ove mjere je manje administrativno opterećenje i kraći obrasci. To će smanjiti opterećenje tvrtki do 80%10;

6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.094.01.0065.01.ENG 7 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.094.01.0243.01.ENG 8 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.094.01.0001.01.ENG 9 http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/reform/fact-sheets/ fact-sheet-01-overview_en.pdf 10 http://www.europarl.europa.eu/news/en/newsroom/content/20140110IPR32386/html/ New-EU-procurement-rules-to-ensure-better-quality-and-value-for-money

6


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

• Podjela između dvije vrste naručitelja: središnje i pod-središnje (regionalne i lokalne). Druga vrsta će imati koristi od fleksibilnijih pravila o granicama, promidžbi i moći će postaviti proceduralne rokove u dogovoru s potencijalnim ponuditeljima; • Kako bi postala inovativnija i ekološki prihvatljivija,

7

nova pravila nameću intenzivnije korištenje elektroničkih sredstava. Elektronička komunikacija postaje obvezna, kao i uvođenje e-nabave, uz rok od 54 mjeseci od datuma stupanja direktive na snagu. Do rujna 2018., elektronički način podnošenje ponude (e-podnošenje ponude) postat će obvezan za sve naručitelje11.

2. LOGIČKE PROMJENE U DONOŠENJU ODLUKA: ORIJENTACIJA NA PRIORITETE DRUŠTVA I OKOLIŠA • Naručitelji će morati uzeti u obzir potrebu zapošljavanja socijalno osjetljivih skupina i skupina u nepovoljnom položaju; državna tijela mogu zadržati ugovor za radionice ili tvrtke koje rade sa skupinama u nepovoljnom položaju, uz uvjet da se osigura 30% radne snage za to društvo (trenutno 50%);

• Jedna od najvažnijih promjena je izbor "ekonomski najpovoljnije ponude" (MEAT) kao kriterija za dodjelu ugovora. Stoga je moguća čak i pojava rizika od korupcije iz ovog instrumenta; na duži rok, ovaj tip odluke daje naglasak na kvalitetu proizvoda i usluga, ekološke aspekte i cjeloživotne troškove usluge ili robe iz javne nabave;

• Kriteriji odabira najpovoljnijeg ponuditelja moraju uključivati pravila koja se odnose na netoksične i ekološke prakse, a naručitelji mogu zatražiti određene oznake kojima se potvrđuju određena ekološka ili socijalna obilježja;

• Dijelovi ugovora koji se kooperante moraju se postupku nadmetanja i moraju vršiti izravno prema preko izvođača radova.

odnose prijaviti uplate njima, a

na u se ne

• Inovacije će se stimulirati kroz traženje inovativnih usluga;

__________________________________________________________________________________________ 11 Pročitajte više o svim standardima za e-nabavu ovdje: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/reform/factsheets/fact-sheet-04-computerisation_en.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

8

3. OLAKŠANJE PRISTUPA MALIM I SREDNJIM PODUZEĆIMA TRŽIŠTU JAVNE NABAVE • Naručitelje se potiče da dodjeljuju više ugovora malim i srednjim poduzećima umjesto dodjeljivanja jednog velikog ugovora jednoj velikoj tvrtki. Dakle, veliki ugovor mora biti podijeljen na manje dijelove, a kupac mora javno objasniti zašto ugovor nije bio podijeljen, ako je to bilo moguće;

• Prihod koji je ranije bio potreban da bi se sudjelovalo u postupku smanjit će se na maksimalno dvostruki iznos procijenjene vrijednosti ugovora. Ako je potrebno veće ograničenje, kupac je obvezan objasniti razlog.

4. VIŠE PRAVILA ZA TRANSPARENTNOST I INTEGRITET • Države će biti dužne poduzeti učinkovitije korake kako bi se spriječilo i suprotstavilo sukobima, prije svega pružanjem nove, jasnije definicije12; • Ponuditelji koji koriste lažne informacije, narušavaju tržišno natjecanje ili pokušavaju utjecati na odluku, mogu biti isključeni iz postupaka. Osim toga, tvrtke koje nisu dobro obavile posao prema prethodnom ugovoru mogu biti isključene

iz budućeg natječaja, pogotovo ako je prethodni ugovor bio raskinut prije predviđenog vremena. Ponuditelji koji daju abnormalno niske ponude mogu biti uklonjeni iz postupka; • Poduzet će se određene mjere kako bi se spriječili ili utvrdili slučajevi izmjena ugovora nakon što je isti dodijeljen bez novog postupka (s uključenim izuzecima).

12 Minimalna definicija glasi: "bilo koja situacija u kojoj djelatnici ugovornog tijela koji su uključeni u postupak ili mogu utjecati na njegov ishod imaju izravni ili neizravni, financijski, gospodarski, politički ili drugi osobni interes koji bi mogao stvoriti dojam da ugrožava njegovu nepristranost i neovisnost u kontekstu postupka javne nabave ". Više informacija o transparentnosti ovdje: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/reform/fact-sheets/factsheet-10-transparency_en.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

9

5. IZMJENE POSTUPAKA I SUSTAV NATJEČAJA • Jedna od značajnih inovacija u ovom području jest pojednostavljen režim, izravno povezan s razlikama između prioritetnih (dio A) i ne- prioritetnih (Dio B) usluga; ove druge uključuju usluge podložnije prekograničnom natjecanju i bile su podložne fleksibilnijim pravilima u starim direktivama. Prema novim direktivama, ta razlika više nije na snazi, ali postoje posebna pravila za zdravstvo, socijalne i kulturne usluge, kao i pravne i ugostiteljske usluge. Pojednostavljeni režim odnosi se na sljedeće: 1. može se koristiti mnogo viši prag, od 750 000 €; 2. propisi koji primjenjuju odgovarajuće nacionalne postupke više ne moraju poštivati pravila EU o tehničkim specifikacijama koje se odnose na "B" ("ne-prioritetne") usluge; 3. osim općih načela EU-a, jedine obaveze koje se moraju ispoštovati su one koje se odnose na transparentnost i promidžbu, odnosno: prijašnju (kroz

obavijest o prijašnjim informacijama) i (postojeću) kasniju (obavijest o dodjeli ugovora) promidžbu.13 • Uvođenje Natječajnog postupka s pregovorima koji se može primijeniti kada postoje određene pravne ili složene okolnosti ili kada standardne procedure/rješenja nisu zadovoljavajuće. Ponude se predaju, o njima se pregovara i nakon toga se ponovo šalju u konačnom obliku. • Drugi postupak je Inovativno partnerstvo koje uključuje razvoj usluga, proizvoda ili radova te njihovu kupnju prema određenim karakteristikama sukladnosti. Oba rješenja orijentirana su prema partnerstvu i cilju rješavanja problema dijalogom i suradnjom, čime postoji veća mogućnost za pronalazak najprikladnijeg rješenja za taj ugovor • Natječajni dijalog je pojednostavljen i dostupan pod jednakim uvjetima kao i konkurentski postupak pregovaranja, čime se ugovornom tijelu daje potpuna mogućnost izbora.

_______________________________________________________________________ 13 Europska Komisija, MEMO, Brussels, 15. siječnja 2014., Revizija Direktiva o javnoj nabavi - Često postavljana pitanja, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-20_en.htm?locale=en


2. POGLAVLJE HRVATSKO ISKUSTVO. LEKCIJE KOJE TREBA NAUÄŒITI OD ZEMALJA KOJE PRISTUPAJU EUROPSKOJ UNIJI


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

Hrvatski sustav javne nabave doživio je značajne promjene u posljednjih 10 godina, od prvog zakona koji je stupio na snagu 1998. do najnovijeg PRIMJERA zakonodavstva, NN 90/1114, Zakon o javnoj nabavi koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. Tijekom godina, zakonodavstvo je kontinuirano mijenjano i prilagođavano zahtjevima EU. 2005. godine, propisi EK o javnoj nabavi br. 17/2004 i 18/2004 donijeli su važne promjene zakona, uključujući i prijenos prava na uporabu ugovorenog postupka bez objave, ugovaranje bez potrebe za prethodnom suglasnošću od strane Ureda za javnu nabavu, ukidanje prava Vladi Republike Hrvatske da utvrdi da je neka javna nabava od posebne važnosti, te adaptaciju terminologije javne nabave s onom iz EK15. Novi val propisa značajno je odredilo pristupanje Republike Hrvatske Europskoj Uniji što je također uključivalo usklađivanje s pravnom stečevinom EU. Dakle, hrvatske su vlasti morale pokrenuti proces reformi što je pretvorilo zakon u primjer dobre prakse, uvođenjem niza mehanizama koji su omogućili da sustav postane transparentniji i konsolidiraniji. Uključene su nove značajke koje su omogućile i ponuditeljima i javnim službenicima da obavljaju svoj posao s jasnije definiranim smjernicama.

11

Direktiva koje su stupile na snagu 2014., praktični aspekti, obuka osoblja i obavještavanje javnosti o procedurama pokazalo se kao teška misija. Dakle, kao i svaki novi sustav kojeg s uspostavlja, obuka osoblja, praćenje provedbe postupaka i formalistički pristup naručitelja i dalje ostaju zadaci koje je potrebno dugoročno riješiti. Ostala pitanja, identificirana od strane državnih tijela su: •

Nedostatak standardizacije / kataloga materijala;

• Sporost u provedbi drugih strategija (primjerice Internet za sve središnja državna tijela); • Potreba za profesionalizacijom službenika javne nabave (glavnog upravitelja nabavom (CPO) i klijenata); •

Fluktuacije zaposlenika;

• Nedostatak suvremene IT infrastrukture za središnji sustav nabave; • Nemogućnost pravovremenog dovršavanja procedura (u roku od 50 dana od početka postupka) zbog ponavljanja žalbi; • Pravni status i financiranje glavnog upravitelja nabavom (CPO); •

Opravdanost određenih kategorija javne nabave16;

Unatoč tomu, iako se zakonodavstvo pokazalo kao najavljivač novih Europskih ________________________________________________________________________ 14 http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/ZAKONODAVSTVO%20RH/ENGLESKI/ ZAKONI/Public%20Procurement%20Act-OG%2090-2011.pdf. 2012. godine, Hrvatski sabor je donio Zakon o koncesijama (NN 125/08) http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/ZAKONODAVSTVO%20RH/ENGLESKI/ZAKONI/ Concessions%20Act%20OG%20143-12.pdf i Zakon o javno-privatnom partnerstvu (NN 129/08, 55/11) http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/ZAKONODAVSTVO%20RH/ENGLESKI/ZAKONI/Act %20 on%20PPPs%20OG_78_2012.pdf 15 Ilaz Duli, Safet Hoxha i Mersad Mujovic, Reforme javne nabave u zemljama Zapadnog Balkana, http://www.ippa.org/IPPC5/Proceedings/Part7/PAPER7-2.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

• Provedba Zelene javne nabave;

Odnos između politike i poslovnog okruženja čini se najproduktivniji način za • Korupcija, klijentelizam, davanje mita; dobivanje novca, dodjelu ugovora i • Dominacija najnižih cijena jedini kriterij izvođenje javnih usluga. Oko 42% ispitanika smatra da je korupcija spriječila za dodjelu; njihovu tvrtka od pobjede na natječaju, Čini se da će korupcija i klijentelizam ostati dok je 23% izjavilo da su natječaji bili značajni problemi, u okruženju u kojem je namješteni. vrijednost javnih nabava bila oko 9-16% U sljedećoj tablici prikazan je pogled BDP-a u posljednjih 5 godina. Prema Flash 17 na više od 300 tvrtki o sustavu javne Eurobarometru 374 , objavljenom 2013., nabave Hrvatske. Osim činjenice da 59% ispitanika smatra da je korupcija se, na paradoksalan način, korupcija problem za poslovanje u Hrvatskoj, dok je ne vidi kao jedan od glavnih problema 57%, reklo isto o pokroviteljstvu i u poduzećima, ispitanici smatraju da su nepotizmu. Štoviše, pokazivanje postupci koji spašavaju javna sredstva naklonosti prema prijateljima i članovima transparentni i pravilno provedeni od obitelji u javnim ustanovama definirano je strane javnih službenika. S druge kao problem za 41% i klijentelističko strane, sustav povećava troškove dodjeljivanje ugovora za financiranje poslovanja za dobavljače i - najbolja stranaka za 34% ispitanika. vrijednost za novac - nije zajamčena18.

12


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

13

INSTITUCIONALNI OKVIR Prema Zakonu koji je stupio na snagu 2001., institucionalni okvir sastoji se od Ureda za javnu nabavu, dijela Vlade Republike Hrvatske koji ima ulogu praćenja provedbe zakona o javnoj nabavi i Nadzorne komisije za javnu nabavu koja pregledava pritužbe koje se odnose na postupak javne nabave. Ured ima sljedeće zadatke: • utvrđuje ukupne potrebe za nabavom robe i usluga obveznika sustava javne nabave; planira provedbe postupaka javne nabave; provodi istraživanja tržišta; upravlja bazom podataka o sklopljenim ugovorima i okvirnim sporazumima te podnosi statistička izvješća Vladi; implementira napredne tehnologije u procesu javne nabave; izrađuje natječajnu dokumentaciju; kontrolira izvedbu u odnosu na potpisane ugovore i okvirne sporazume; analizira učinkovitost postupka javne nabave kroz kontinuirano praćenje; i obavlja sve druge poslove u okviru svoje nadležnosti19.

Kao dobru praksu, Ured objavljuje strategiju za svake dvije godine, uključujući prioritete. Za trenutni ciklus, 2013.-2015., institucija radi na aspektima poput poboljšanja elektroničke javne nabave i propisa vezanih s provedbom kriterija najbolje vrijednosti novca. Zakon o Državnoj komisiji za nadzor postupaka javne nabave 20 regulira rad Komisije, nezavisnog središnjeg tijela s ulogom razmatranja žalbi, dodjelu koncesija i odabir privatnih partnera za JPP. Ostale institucije uključene u proces javne nabave su Uprava za sustav javne nabave - Ministarstvo gospodarstva, Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, Državni ured za središnju javnu nabavu, Ministarstvo financija i Agencija za javno-privatno partnerstvo. U izvješću OECD-a objavljenom 2011. godine, skrenuta je pažnja na razvoj sustava javne nabave: • Sustav javne nabave u Hrvatskoj dosegao je visoku razinu funkcionalnosti

____________________________________________________________________________ 16 Ivančica Franjković (Središnji ured za javnu nabavu, Hrvatska), 9. Platforma o razmjeni znanja o javnoj nabavi, Skopje 28.-31. svibnja 2013., Centralizirana javna nabava u Hrvatskoj - Iskustva i izazovi 17 Stavovi tvrtki prema korupciji u EU, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_374_en.pdf 18 Jelena Budak i Edho Rajh, Sustav javne nabave: Perspektiva poslovnog sektora, Zagreb, 2013 19 Jelena Madir, Luka Rimac, Hrvatska: reforme potrebne za ispunjenje uvjeta pravne stečevine EU http://www.ebrd.com/downloads/research/law/lit113h.pdf 20 http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/ZAKONODAVSTVO%20RH/ENGLESKI/ ZAKONI/Act%20on%20SC%20OG%2018-2013.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

i kompatibilnosti sa sustavima javne nabave zemalja članica EU. Opsežna sredstva uložena su u izradu pravnog okvira za prenošenje Direktiva EC. Zakonski okvir - PPA, CA, PPPA, i Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupka javne nabave

(PPRA) - također je dopunjen izdavanjem podzakonskih akata i pripremom operativnih alata u vidu smjernica i internetskih informacija. Provedene su aktivnosti osposobljavanja kako bi se podržalo povećanje kapaciteta na operativnoj razini.21

ZAKONODAVNE INOVACIJE Zakonodavni okvir koji predviđa europske standarde uključene u nove Direktive uvodi novosti u poglavljima povezanim s planom javne nabave, registrom javnih nabava i okvirnim ugovorima, kriterijima za dodjeljivanje, stvaranjem liste stručnjaka za javnu nabavu. Promjene se primjenjuju i na dvije glavne institucije koje imaju ulogu u zakonskom razvoju i kontroli sustava javne nabave: Nadzornu komisiju javne nabave i Ured za javnu nabavu. Verzija zakona iz 2011. donijela je promjene u postupcima razvoja i objavljivanja godišnjih planova javne nabave. Plan odgovara javnoj nabavi koja je programirana za financijsku godinu poslovanja te je instrument koji omogućava da aktivnost naručitelja bude transparentnija. Prema Zakonu (čl. 20), plan uključuje

21

1. predmet nabave; 2. referentni broj nabave; 3. procijenjenu vrijednost nabave, ako je dostupna; 4. vrstu postupka javne nabave, uključujući i postupak za dodjelu ugovora o javnim uslugama iz Dodatka II B ovog Zakona; 5. ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum; 6. planirani početak postupka; 7. planirano trajanje ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma. Plan se može prilagoditi izmjenama koje su u tijeku, ali sve promjene moraju odmah biti objavljene na internetskoj stranici. Dokument mora biti objavljen na Internetu u roku od 60 dana od dana donošenja

Procjena za 2011., Hrvatska, www.sigmaweb.org/publications/48970754.pdf

14


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

proračuna, odnosno financijskog plana. Osim toga, središnje tijelo javne nabave prikuplja informacije o svim planovima i objavljuje podatke za one vlasti koje nisu u stanju da ga postave na svoje web stranice. Objavljen plan nabave i sve njegove promjene moraju biti dostupne na internetu barem do 30. lipnja sljedeće godine. Još jedna novost je korištenje e-obrazaca za postupke javne nabave. Ovdje ne mislimo samo na instrumente e-vlade koji omogućuju i privatnim i javnim korisnicima objavljivanje informacija na službenoj internetskoj stranici za javnu nabavu, nego na korištenje predefiniranih pdf datoteka koje se ne mogu mijenjati i u koje korisnik ne može umetnuti pogrešne podatke. Ovaj tip datoteka trenutno se koristi za objavljivanje ponuda u europskim postupcima22. Iako je to bio težak proces koji je uključivao promjenu mentaliteta i institucionalne promjene - jedno je od glavnih pitanja bilo je obuka javnih službenika – ovaj sustav unaprijedio je proces javne nabave. Kao treće, naručitelji moraju pripremiti i objaviti registar javnih nabava i okvirnih ugovora. Naručitelj ili subjekt mora voditi registar ugovora o javnoj nabavi i okvirnim sporazumima - osim onih objavljenih u javno - privatnom partnerstvu i ugovorima o koncesiji - te ažurirati podatke u registru najmanje svakih šest mjeseci. Registar mora biti objavljen na internetu. Traženi podaci - navedeno u Čl. 21. (3) - moraju biti dostupni u registru u razdoblju od najmanje tri godine od datuma konačnog stupanja ugovora na snagu.

15

Također, podaci koji se odnose na registre i naknadne izmjene centralizirani su od strane nadležnog tijela i objavljeni na njegovoj internetskoj stranici u obliku popisa poveznica. Isto tijelo će svakih šest mjeseci od nadležnih tijela dobivati ažurirane podatke koje ona ne mogu sama objavljivati te postaviti te informacije na internetsku stranicu. Važan napredak odnosi se na podizvođače. Kako bi se izbjegle ponude od tvrtki koje djeluju kao posrednici, a zapravo ne ispunjavaju ugovorne obveze, uvedena je obveza da gospodarski subjekti koji sudjeluju u ponudama moraju navesti koji će dio ugovora biti podugovoren. Štoviše, svi podizvođači u javnim ugovorima moraju biti poznati. Dodatni sigurnosni mehanizam protiv problema koji se mogu pojaviti u odnosu između pobjednika na natječaju i njegovih podizvođača jest izravno plaćanje podizvođaču. Pod tim uvjetima, pobjednik natječaja neće moći blokirati isplate prema podizvođačima ili čak počiniti prijevaru. Osjetljivo područje u sustavu javne nabave je pojava sukoba interesa, što predstavlja jednu od najznačajnijih prijetnji poštenom natjecanju i jedan je od glavnih izvora prijevara i klijentelizma. Uzimajući u obzir da u Hrvatskoj nedostaje dobro konsolidirani sustav za borbu protiv takvih problema s integritetom i vidljivo praćenje nije dokazano, sukobi interesa predstavljaju rizik za postupke javne nabave. Stoga, kako bi se bolje spriječio sukob interesa, novi Zakon o javnoj nabavi

________________________________________________________________________ 22 http://simap.europa.eu/buyer/forms-standard/index_en.htm 23 Primjeri: http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-andincompatibilities-in-Eastern-Europe.-Romania-Croatia-Moldova.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

16

uključuje proširene odredbe o sukobu interesa.

Predstavnici ne moraju biti zaposlenici tog subjekta i mogu raditi i s drugim tijelima.

Članak 13. postavlja okvir i definira sukob interesa kao i sljedeće odnose između naručitelja i gospodarskih subjekata:

Središnja institucija odgovorna za sustav javne nabave odgovorna je za pripremu i provedbu programa izobrazbe i izdaje certifikate za stručnjake.

• Ako predstavnik naručitelja u isto vrijeme obavlja menadžerske poslove u gospodarskom subjektu, ili

Zakon kaže da je od dana objave natječaja, naručitelj ili subjekt dužan učiniti dostupnim sve dokumente i eventualne dodatne dokumente, bez ikakvih ograničenja, i to u cijelosti u Elektroničkom oglasniku javne nabave u elektroničkom obliku. Štoviše, dokumentacija je besplatna i nema zapreka za preuzimanje dokumentacije.24

• Ako je predstavnik naručitelja vlasnik poslovnih udjela, odnosno drugih prava na temelju kojih on/ona sudjeluje u upravljanju odnosno u kapitalu gospodarskog subjekta s više od 0,5% Naručitelji ne smiju sklapati ugovore s navedenim gospodarskim subjektima kao ponuditelji ili članovi skupine ponuditelja. Također, ne smiju djelovati kao kooperanti za ostale ponuditelje. Ipak, ako je takva ponuda zaključena, ugovor će biti otkazan i moguće su kazne. Kao što je već spomenuto, jedan od novih mehanizama sadržanih u zakonu je obuka i imenovanje stručnjaka (čl. 24 i 178). Ovlašteni predstavnici su odgovorni za pripremu i provedbu postupaka javne nabave i svaki pojedini naručitelj ili subjekt mora kroz interne procedure odrediti osobu s važećim certifikatom o posebnom programu osposobljavanja u području javne nabave.

Druga značajka hrvatskog zakonodavstva je gornja granica kazne. Zakon propisuje kazne za većinu poglavlja koja imaju značajni učinak odvraćanja. Novčane kazne od 50.000,00 kuna (6500 Eur) do 1.000.000,00 kuna (130.000Eur) primjenjive su na pravne osobe ili jedinice lokalne i regionalne samouprave, ako nabavljaju materijal, radove ili usluge bez postupka javne nabave, ne poštuju procedure u vezi sa sukobom interesa, vrijednost ugovora dijele na manje dijelove i tako dalje (vidi članak 182). Čak i ako su službene ponude za javnu nabavu objavljene na vladinoj internetskoj stranici25, portal ne osigurava statističke podatke i

24 Sustav javne nabave u Republici Hrvatskoj, http://ec.europa.eu/enlargement/taiex/dyn/ create_speech.jsp?speechID=24487&key=0570260d9cdbd3a797c041428626539e 25 Elektronički oglasnik javne nabave Republike Hrvatske https://eojn.nn.hr/Oglasnik/ clanak/electronic-public-procurement-of-the-republic-of-croatia/0/81/ 26 IZVJEŠĆE KOMISIJE VIJEĆU I EUROPSKOM PARLAMENTU ANTIKORUPCIJSKO IZVJEŠĆE EU, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organizedcrime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

Ne omogućuje napredna pretraživanja. Dakle, alternativni alati kao što su www.integrityobservers.eu predstavljaju vrlo koristan instrument za poticanje transparentnosti i opći pristup inteligentnom alatu koji omogućuje napredno praćenje. Prvo antikorupcijsko europsko izvješće26, objavljeno početkom 2014. označilo je projekt kao dobru praksu.

Elektronička baza podataka javne nabave - Hrvatska U ožujku 2013. pokrenut je web portal i elektronička baza podataka javne nabave od strane lokalnih nevladinih udruga, kao rezultat projekta financiranog od strane EU. Baza podataka objedinjuje informacije koje se odnose na provedbu postupaka javne nabave i tvrtki uključenih u postupcima javne nabave, te je besplatno dostupna javnosti. Elektronička baza podataka sadrži podatke o imovini i interesima javnih službenika, u skladu s pravilima o objavljivanju informacija o imovini. Takvi prikupljeni podaci omogućuju provođenje unakrsnog ispitivanja.

17


3. POGLAVLJE RUMUNJSKI ZAKONODAVNI I INSTITUCIONALNI OKVIR. ONO ŠTO SE VEĆ PROVODI I ONO ŠTO TREBA UČINITI


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

19

INSTITUCIONALNI I PRAVNI OKVIR Rumunjski Sustav javne nabave temelji se na preuzimanju europskih direktiva 18 i 19/2004 i radi u skladu s GEO 34/2006 i

INSTITUCIJA

ZAKONODAVSTVO

UCIJA

i Odlukom Vlade 925/2006. Sljedeća tablica prikazuje zakonodavni i institucionalni okvir u Rumunjskoj:

ATRIBUCIJA ATRIBUCIJE

ZAKONOD

Nacionalno tijelo za nadzor i praćenje AVSTVO javne nabave (ANRMAP)

Postavio G.E.O. br. 74/2005 radovi pod G.D. br. 525/2007 i GEO 34/2006

Jedinica za koordiniranje i provjeru javne nabave (UCVAP)

GEO 30/2006 Odluka Vlade br. 942/2006

Nacionalno Vijeće za rješavanje prigovora (CNSC)

GEO 34/2006 Odluka Vlade br. 1037/2011

CNSC je upravna institucija s pomoćnim djelovanjem. Institucija radi s komisijom i osigurava rješenja za pritužbe koje se odnose na javnu nabavu.

Nacionalni Centar za IT menadžment (CNMSI)

Zakon 329/2009

Centar radi pod Ministarstvom komunikacija i informacijskog društva, te je administrator sustava elektroničke nabave (www.e-licitatie.ro)

Revizorski Sud (CC)

Zakon 94/1992

ANRMAP je glavna institucija koja se razvija i provodi politiku javne nabave u Rumunjskoj. Ima regulatorne, nadzorne i kontrolne atribucije i ima ovlaštenje za provjeru usklađenosti dokumentacije za nadmetanje s pravilima GEO 34/2006. ANRMAP je podugovoren od strane premijera UCVAP je podugovoren od strane Ministarstva financija (Opća uprava) i nadgleda atribucije tijekom provedbe postupaka javne nabave, obavlja pred-kontrole. Jedinica radi i sa teritorijalnim granama i može prijaviti kazne za nepravilnosti. UCVAP surađuje s ANRMAP, CNSC i SEAP

Institucija ima ulogu kontroliranje načina na koji su javna sredstva uspostavljena, upravljana i provođena. Sud je objavio godišnje izvješće o troškovima javnih ustanova i poslao objavu uredu tužitelja u vezi s prijevarama


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

INSTITUCIJA Konkurencijsko vijeće (CC)

ZAKONODAVSTVO Zakon 21/1996

Ured za borbu protiv prijevara (DLAF)

20

ATRIBUCIJA

Konkurencijsko vijeće je samostalno upravno tijelo usmjereno na zaštitu i poticanje tržišnog natjecanja, kako bi se osiguralo normalno konkurentsko okruženje, s pogledom prema interesima potrošača. Uloga Vijeća ima dvije glavne dimenzije: korektivnu dimenziju - obnova i održavanje normalnog konkurentskog okruženja i preventivnu dimenziju - praćenje tržišta i promatranje ponašanja aktera koji sudjeluju u takvim tržištima. Ured za borbu protiv prijevara- DLAF osigurava zaštitu financijskih interesa Europske unije u Rumunjskoj. Odjel je nadležan za kontrolu fondova EU, čime je nacionalni koordinator za suzbijanje prijevara.

POZADINA Prema službenim brojkama, Rumunjsko tržište javne nabave predstavlja značajan udio u BDP-u. 2011. godine, usluge, roba i javni radovi predstavljali su 24,6% BDP-a.

Procjenjuje se da su ukupni rashodi od strane opće uprave vezani za radove, robu i usluge iznosili između 29% i 33% između 2007. i 2011.


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

21

Procijenjena vrijednost natječaja objavljen u TEB po državama članica u 2011.godini (milijarda eura) 27

Ipak, glavni dioničari, sudionici u natječaju, ne vide Rumunjsku kao sustav s integritetom, transparentnošću i pojednostavljenim birokratskim mehanizmima. 91% tvrtki smatra da je korupcija široko rasprostranjena, a 64% ih smatra da okruženje karakterizira nepotizam i klijentelizam28. Osim toga, 38% ispitanika smatra da postoji financiranje političkih stranaka u zamjenu za ugovor ili utjecaj, a njih 42% smatra da su članovi obitelji i prijatelji favorizirani u javnim ustanovama. Mito i korištenje veza je često najlakši način dobivanja određene javne usluge prema mišljenju 82% ispitanika.

naveo je da politički režim postavlja ritam za javnu nabavu u Rumunjskoj29. Politički faktor je stavio značajne pritiske na sustav javne nabave kroz više sredstava utjecaja: česte izmjene zakona, pritisak lokalnih političara preko središnje vlasti i političkih lidera za promjenom zakona ili utjecaja nad ugovornim postupcima. Što se tiče prvog mehanizma, Hitan pravilnik Vlade 34/2006 se kontinuirano mijenja, u nekim slučajevima i preko drugih sličnih pravilnika30. Europska komisija je izdala crvenu zastavu o korištenju ove vrste pravilnika – što je metoda koja se

Postotak od 90% tvrtki intervjuiranih od strane Instituta za javnu politiku

________________________________________________________________________________________ 27 POKAZATELJI ZA JAVNU NABAVU 2011, Brussels, 5. prosinca, 2012., http://ec.europa.eu/ internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf 28 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_374_en.pdf, Više o klijentelizmu u Rumunjskoj u EFOR-ovom godišnjem izvješću 2013., Politički klijentelizam, http://expertforum.ro/en/files/2013/02/rapenglishPB19.pdf 29 Institut za javnu politiku, transparentnost, poštenje i konkurentnost javne nabave u Rumunjskoj, studija slučaja središnji naručitelji, www.ipp.ro/protfiles.php?IDfile=151 30 OUG 34 izmijenjen je više od osam puta između 2006. i 2010., u nekim slučajevima sa značajnim izmjenama


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

praktički preklapa s normalnim zakonskim putem, kroz Parlament - što se smatra prekršajem. Aspekt koji je pokrenuo pritiske od gradonačelnika je niz odluka Nacionalne agencije za integritet koja je proglasila desetak lokalnih izabranih dužnosnika nekompatibilnima, jer su istovremeno obavljali poslove gradonačelnika ili zamjenika gradonačelnika i bili rukovoditelji trgovačkog društva, članovi upravnog vijeća, ili su bili na drugim vodećim ili izvršnim pozicijama. Ipak, najgorljiviji problem bio je u vezi s položajem predstavnika na općim skupštinama lokalnih javnih poduzeća. Praktički, ovaj dvostruki kapacitet bi im dopuštao u isto vrijeme donositi odluke i izvršavati ih, sa sredstvima uključenima u taj proces. To je izazvalo nezadovoljstvo i neki gradonačelnici su od svojih političkih lidera ili zastupnika tražili promjenu zakona. U zadnje vrijeme, Zakon 215/2001 o lokalnoj upravi izmijenjen je na način da gradonačelnici mogu delegirati atribucije dogradonačelnicima, tajnicima ili javnim službenicima, kao i čelnicima lokalnih institucija i službi, u skladu sa svojim nadležnostima. Slična izmjena usvojena je i za predsjednika županijskog vijeća. Ova odluka je možda uzrokovana velikim brojem uhićenja i neriješenim kaznenim prijavama otvorenim od strane Nacionalne antikorupcijske agencije (DNA) protiv čelnika županijskih vijeća i općina za kriminalne aktivnosti. Statistički govoreći, većina ovih optužnica u vezi je s javnom

22

nabavom, klijentističkim ugovaranjem i zloupotrebom vlasti. Odlukom Sabora, smanjit će se odgovornost dužnosnika i ista će se prenijeti na podređene, čak i u slučaju da su oni još uvijek uključeni u prijevare u vezi s javnim financiranjem. Utjecaj će biti izravno vidljiv u postupcima javne nabave. Osim ispolitiziranog okruženja, postoje značajni problemi koji se odnose na razinu stručnosti i profesionalnosti javnih službenika, korektnost natjecanja, prijevare koje se odnose na nacionalne i europske fondove i prekomjernu birokraciju, a koji su se udvostručili zbog nedostatka jedinstvenih odluka. EFOR i PSD su već u prethodnom izvješću prikazali niz nepravilnosti koje se mogu naći na svim stranama postupaka: kod naručitelja, ponuditelja i na razini regulacijskih i kontrolnih subjekata31. Opsežno izvješće koje je objavio Deloitte prikazuje probleme zakonodavnog i institucionalnog okvira u Rumunjskoj, uključujući i neprimjenjiv sustav za sprječavanje sukoba interesa, nestabilnog zakonodavstva ili prekomjerne birokracije32. Nadalje, iako je DNA procijenila da se radi o iznosu od 36 milijuna Eura povezanih s prijevarama u europskim fondovima, Europska komisija je napomenula da napori u borbi protiv ovog problema nisu dovoljno jaki33. Poduzeti su koraci prema ANI kako bi se spriječio sukob interesa, izradom sustava koji može otkriti takve anomalije. PREVENT će prikupiti

31 Procjena učinkovitosti, integriteta i transparentnosti u rumunjskom sustavu javne nabave, http://expertforum.ro/en/assessing-the-efficiency-integrity-and-transparency-of-the-romanian-publicprocurement-system/ 32 Europska komisija, Opća uprava za regionalnu politiku, Procjena sustava javne nabave u Rumunjskoj. Završno izvješće 33 http://ec.europa.eu/cvm/docs/com_2013_47_en.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

informacije iz više izvora (kao što su općine, uključene institucije i sl.), te će poslati upozorenje ako je određena osoba u potencijalnom sukobu interesa. Upozorenje će se također poslati čelniku ustanove, koji je dužan poslati izvješće zbog poduzete odluke. Ako se ne donese nikakva odluka kako bi se spriječio nastanak sukoba interesa, moguće je pokretanje kaznenih i upravnih postupaka. Ipak, glavni problem je u tome što će sustav biti funkcionalan samo za europsko financiranje. Da bi se spriječio sukob interesa, što predstavlja sustavni problem unutar javne uprave, program se mora proširiti i na nacionalne fondove, koji su manje zaštićeni i od strane zakona i nadzornih sposobnosti relevantnih institucija, iako je postotak potrošnje mnogo veći34. Sukob interesa je postao veći ulog za sve političke stranke sa stupanjem na snagu Zakona 144/2007. S upravne strane, 2010. godine Zakon je osporen na Ustavnom sudu i atribucije ANI su smanjene. S druge strane, u prosincu 2013., Sabor je pokušao suziti definiciju "javnog službenika" iz Kaznenog zakona; indirektno, ove kategorije ne bi bile optužene za sukob interesa prema definiciji kaznenog prava. Iako je opće zakonodavstvo u Rumunjskoj vezano za sukob interesa solidno, definicija uključena

23

u GEO 34 može biti slaba točka sustava, jer osobe koje su dio razvoja specifikacija određene nabave također mogu biti ponuditelji kao i tvrtke, ako njihovo sudjelovanje ne narušava natječaj35. Ako govorimo o transparentnosti i integritetu u postupcima javne nabave, postoji niz propusta koji moraju biti riješeni novim, poboljšanim sustavom javne nabave. Prije svega, portal elektroničke nabave, www.e-licitatie.ro treba značajnu nadogradnju, s obzirom na činjenicu da je apsolutan (iako je to bilo jedna od najboljih praksi u Europi na početku 2000-ih) i težak za snalaženje. Iako je provedena nadogradnja, sustav se mora unaprijediti do najnovijih tehnoloških razina i mora dati bolje mogućnosti pretraživanja i praćenja za korisnike. 95% ispitanika studije IPP smatra da je sustavu teško pristupiti, često dolazi do blokade i informacijama je teško pristupiti. Sustav za postavljanje sadržaja na web je zahtjevan i ako ponuditelj treba postaviti značajan broj dokumenata, šanse za sudjelovanje u postupku javne nabave mogu se smanjiti36. Osim toga, gotovo svaki ulazak i gotovo svaka druga aktivnost mora biti ovjerena od strane captcha koda (autentikacije "izazovodgovor") i zaštićenim dokumentima za svaki postupak teško je pristupiti.

______________________________________________________________________________________ 34 Na primjer, u 2013. statike su pokazale da je 23,470,966,902.04 RON utrošeno iz fondova EU -a i 51,080,098,123.67 RON iz nacionalnih sredstava 35 Čl. 67: Fizička ili pravna osoba koja je sudjelovala u pripremi natječajne dokumentacije ima pravo, kao gospodarski subjekt, da bude ponuditelj, izvanredni ponuditelj ili kooperant, ali samo ako njegovo sudjelovanje u izradi dokumentacije za nadmetanje neće narušiti tržišno natjecanje. 36 IPP, citirani dokument


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

S druge strane, ni institucije ne promiču transparentnost na svojim web stranicama. Iako naručitelji trebaju objavljivati svoje ugovore i ponude na web stranicama, za većinu institucija odlomci su ili djelomični, što nije u skladu s propisima, ili oni ne postoje. Štoviše, godišnji programi javne nabave podliježu istim pitanjima, jer se isti ne mogu pronaći na internetskim stranicama. Uzimajući u obzir službene podatke o postupcima, manje od polovice postupaka provodi se putem elektroničkog sustava. Na primjer, u 2012. godini on-line je obrađeno 34.545 postupaka od ukupno njih 61.848. Ako uzmemo u obzir iznose, 138,802,879,794.11 RON od ukupno 183,316,142,991.77 RON 37 obrađeni su off-line. Smatramo da je to mali broj i zato treba nastojati da se poveća kapacitet sustava i broj korisnika. Uzimajući u obzir nove europske prioritete u vezi s e-nabavom i transparentnošću, treba poduzeti više koraka za poboljšanje pristupa javnosti u postupcima javne nabave. Stoga, svi ugovor i njihovi

37

24

prilozi trebaju biti objavljeni i dostupni javnosti. Logiku središnje web stranice javne nabave treba mijenjati, kako bi se sudionicima olakšao pristup natječajima, uključujući i bolju izvedbu sustava za unos podataka koji će spriječiti prijevare ili pogreške, statističke podatke i pristupačnije sučelje za korisnike i širu javnost. Ako govorimo o slabostima, jedno od pitanja koje se ponavlja jest vrsta kriterija koji se koriste za javnu nabavu. Službeni statistički podaci pokazuju da je najveći dio javne nabave proveden postupkom "najniže cijene". Ova vrsta kriterija određuje više zastoja u provedbi ugovora. Prije svega, kvaliteta usluga, robe ili radova može biti ugrožena zbog niske kvalitete ili zbog nedostatka kapaciteta provedbe ponuditelja. Osim toga, na natječaj se može utjecati rušenjem cijena, što prakticiraju neki od sudionika u postupku nadmetanja. Nova direktiva nameće "ekonomski najpovoljnije ponude" (MEAT) kao preferirani kriterij, zbog prednosti koje uključuju: veću kvalitetu, bolju ravnotežu između cijene i tehničke ponude, bolje mogućnosti oblikovanja ugovora. Ipak, ovaj instrument može dovesti do

CNMSI 2012. izvješće, http://www.cnmsi.ro/Files/4ab627ee-96ef-4e37-91da-223fddbec1b9.pdf


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

višeg stupnja nepravilnosti, ako matematička formula nije dobro postavljena i pravilno primijenjena. Još jedan problem koji treba preciznije postaviti u novom okviru odnosi se na pravila za podugovaranje. Rumunjsko zakonodavstvo je samo utvrdilo da ponuditelj može uključiti u prijedlog natječaja mogućnost podugovaranja nekih od dijelova ugovora. Osim toga, tvrtka mora pružiti informacije o potencijalnim podizvođačima. Ipak, kao što smo već spomenuli, hrvatsko zakonodavstvo i nove Direktive naglašavaju da podizvođači moraju biti navedeni tijekom postupka, a posebni dijelovi koji će se provoditi moraju biti detaljni. Osim toga, isplata će se izvršiti izravno prema tvrtkama od strane naručitelja, a ne putem glavnog izvođača radova. Ta će odluka učiniti tržište konkurentnijim, a natječaje pravednijima, uzimajući u obzir da trenutno postoje tvrtke koje samo upravljaju ugovorom, s vrlo malo uključivanja u provedbu projekta, a osim toga, zaustavljaju ili neopravdano kasne s plaćanjem prema podizvođaču. Jedan od problema sadašnjeg sustava koji se izravno odnosi na korupciju je nedostatak upravljanja i ocjenjivanja izvedbe. Jedna od glavnih mana postojećeg zakonodavstva koje nije ispravno pokriveno čak ni Europskom direktivom je nedostatak perspektive tijekom cijelog ciklusa provedbe projekta, uključujući programiranje, postupke nabave, upravljanje i evaluaciju/reviziju. Mnoge kontrole revizorskog suda otkrile su velik broj nedostataka u funkcioniranju

25

javnih ustanova koje provode ugovore s nepravilnostima, pa čak i čineći prekršaje. Iako revizorski sud i UCVAP obavljaju različite vrste revizije, ne postoje institucije koje provode pravilno ocjenjivanje. Dakle, više pažnje treba usmjeriti na provedbu ugovora, kako bi se provjerilo jesu li sredstva utrošena na prave usluge, robu ili radove, s kvalitativnog gledišta. Trenutno ne postoji institucija koja posjeduje objedinjene informacije o provedbi ugovora i stoga ne postoji nadzorni mehanizam za javnu uporabu. Čak i ako je moguće postići rezultate i poštivati postupke, postoji potreba za revizijom orijentiranom na rezultate, utjecaje i održivost provedenog ugovora/projekta. Prema zakonima, ugovorno tijelo mora izraditi dokumente koji sadrže podatke o ispunjavanju ugovora i smetnjama ako one postoje. Subjekt mora dostaviti tri primjerka, od kojih bi jedan trebao biti poslan prema ANRMAP-u38. S druge strane, zakon kaže da ponuditelj može biti eliminiran iz postupka za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, ako "u posljednje dvije godine nije ispunio ili je nepropisno ispunio svoje ugovorne obveze, iz određenih razloga, a što je prouzročilo ili će vjerojatno prouzročiti ozbiljne štete prema svojim korisnicima" (čl. 181, st. 1). Ipak, ne postoji način da se provjere središnje informacije o natjecateljima koji nisu bili u skladu s pravilima. Još jedno pitanje koje se odnosi na dosljednost sustava je obuka stručnjaka za javnu nabavu.

______________________________________________________________________________________ 38

Čl.971, Odluka Vlade 925/2006


MJERE PROTIV PRIJEVARE U JAVNOJ NABAVI NA JEDINSTVENOM TRŽIŠTU EU. ZAKONSKA, INSTITUCIONALNA I TEHNIČKA RJEŠENJA

Kako službeni podaci pokazuju, obuka za javnu nabavu, ulaganja i koncesije nije prioritet u javnoj upravi Rumunjske. U 2010. godini, izbor javnih službenika pokazao je da je samo 3,83% zainteresiranih osoba za ovu temu u središnjoj upravi, dok je 6% orijentirano na tu temu u lokalnoj upravi 39. 2013. godine, 364 službenika je predloženo za tečajeve SEAP-a i 843 službenika za javnu nabavu40, te je poslano izvješće prema više od 3000 općina i nekoliko stotina agencija i decentraliziranih subjekata. Trenutno, ANRMAP radi na Nacionalnoj strategiji za obuku za javnu nabavu. Prema Strategiji, ANRMAP postaje glavni dobavljač obuke o javnoj nabavi. Dokument će postati važeći u razdoblju

26

između 2014. i 2020. i to je dovelo do javne kritike od strane Nacionalne udruge za javnu nabavu, jer nije naglašeno uvođenje liberalne profesije stručnjaka za javnu nabavu, monopolizira se tržište za obuku, a ANRMAP nije samo dobavljač obuke i uglavnom je orijentiran na teoriju, a ne praksu41. Pod tim okolnostima, smatramo da je specijalizacija javnog službenika za javnu nabavu vrlo važna, stvaranjem predane profesije koja se povremeno recertificira. Odgovornost za koordinaciju profesionalnog razvoja pripada ANRMAPu, ali bez ekskluzivnih kompetencija za obuku (usluge mogu biti vanjske). Ova odluka od visokog utjecaja je važnija ako se uzme u obzir prenošenje novih Direktiva.

39 Ministarstvo uprave i Ministarstvo unutarnjih poslova, Zavod za javne službenike, Izvješć e o obuci javnih službenika u 2010, Bukurešt, 2010, http://www.anfp.gov.ro/DocumenteEditor/Upload/ download/rapoarte%20control/Raport%20Formare%20Profesionala%20FINAL_iulie.doc 40 Nacionalna agencija za javne službenike, Izvješće o obuci javnih službenika u 2013., http:// www.anfp.gov.ro/DocumenteEditor/Upload/2013/Formare/2013_Raport%20formareper%20prof%20fp.pdf 41 http://freedomhouse.ro/ISEC/index.php/stiri/item/346-specialistii-%C3%AEn-achizitii-cer-evitareaunui-monopol-al-anrmap-%C3%AEn-formarea-profesionala

Mjere protiv prijevare u javnoj nabavi na jedinstvenom tržištu EU. Zakonska, institucionalna i tehni  

Autori: Partnerstvo za društveni razvoj, Lomnička 1, 10000 Zagreb, Hrvatska Expert Forum, 87 Aurel Vlaicu St, 2. Distrikt, Bukurešt, Rumunj...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you