Page 1

Vodič za razumijevanje javnih politika i smjernica u sprječavanju sukoba interesa

1. DEFINICIJA I ANALIZA POJMA SUKOBA INTERESA Pojam sukoba interesa uglavnom se definira kao sukob između jednog ili više interesa u nekom pothvatu, pri čemu manje važan ili manje principijelan interes ili interesi prevlada(ju) nad najvažnijim ili najprincipijelnim interesom, čime se pothvatu šteti ili mu se smanjuje učinkovitost. Pojam sukoba interesa zadnjih se desetljeća često koristi, posebice u vezi s javnim sektorom, gdje on podrazumijeva sukob između javnog i privatnog interesa, ali i u vezi s privatnim sektorom, gdje podrazumijeva sukob između interesa tvrtke i njezinih djelatnika. Pojam sukoba interesa je u suštini suprotan pojmu dobrog upravljanja, te u izravnoj vezi s pojmom korupcije. Dobro upravljanje može se definirati kao propisani postupak koji uključuje sljedeće karakteristike: sudjelovanje, suglasnost, odgovornost, transparentnost, razumijevanje, 1

učinkovitost, ekonomičnost, pravičnost, uključivost i usmjerenost na vladavinu prava . Sukobi interesa imaju negativan učinak na većinu karakteristika u definiciji dobrog upravljanja. Oni isključuju ili otežavaju sudjelovanje, odgovornost, transparentnost, povratne informacije, učinkovitost, ekonomičnost, pravičnost, uključivost i vladavinu prava. Dakle, postojanje sukoba interesa u bilo kojem upravljačkom procesu (npr. donošenju politika, donošenju odluka, primjeni zakona, rješavanju sukoba itd.) dovodi do promjena u propisanom postupku dobrog upravljanja i na kraju do lošeg upravljanja. Nasuprot tomu, izostanak sukoba interesa u upravljačkim procesima preduvjet je za višu razinu dobrog upravljanja, iako se ono ne može u potpunosti uvjetovati sukobom interesa. 2

Korupcija se uglavnom definira kao „korištenje javnog položaja za osobni probitak“ . Ovaj odnos ‘javnog položaja’ i ‘osobnog probitka’ je u osnovi isti kao onaj ‘javnog interesa’ i ‘privatnog interesa’. Sukladno tomu, korupcija počiva na ostvarenom sukobu interesa čiji je ishod prevladavanje privatnog interesa nad javnim s posljedičnom štetom

OECD, Građani kao partneri – informiranje, konzultiranje i participiranje javnosti u kreiranju provedbene politike (Citizens as Partners - Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making), 2001., WWW: http://213.253.134.43/oecd/pdfs/browseit/4201132E.PDF 2 Daniel Kaufmann, Corruption, u ‘Foreign Policy’, ljeto 1997. 1


za javni položaj ili javne poslove. Što je više sukoba interesa u nekom javnom tijelu, to je izglednije da korupcija cvate. Nasuprot tomu, što je manje sukoba interesa u javnom okruženju, to je manje prilika da se korupcija uvuče. Sukob interesa je temelj korupcije, iako ga ne treba miješati s korupcijom per se. Samo postojanje ili potencijalno postojanje sukoba interesa trebalo bi pobuditi sumnju u korupciju unutar pojedinog okruženja. Dakle, dobra politika sprječavanja sukoba interesa stvara uvjete za dobru antikorupcijsku strategiju. Učinkovita borba protiv sukoba interesa ključna je za borbu protiv korupcije, jer je sukobe interesa lako identificirati, dokumetirati i procesuirati unutar demokratskih pravnih postupaka. Nasuprot tomu, djela korupcije zahtijevaju složene pravne postupke za istragu, dokazivanje, kazneno gonjenje i donošenje presude. Pored toga, borba protiv sukoba interesa učinkovito sprječava ozbiljnu štetu koju obično uzrokuje korupcija. Dakle, borba protiv sukoba interesa je ključ za uspješnu borbu protiv korupcije. Često se kaže da je bolje spriječiti nego liječiti. Po tom predlošku, borba protiv sukoba interesa izjednačava se s prevencijom štete koju korupcija obično uzrokuje. Bilo koja antikorupcijska politika mora staviti jednako snažan naglasak na borbu protiv sukoba interesa kao i na borbu protiv korupcije i njezinih posljedica.


2. REGULIRANJE SUKOBA INTERESA NA RAZINI EU-a Jedan od najvažnijih dokumenata u definiranju pojma sukoba interesa na razini EU-a je Preporuka 10/2000 Odbora ministara Vijeća Europe („Prva preporuka“), koja postavlja osnovu referentnog dokumenta za kodeks ponašanja javnih dužnosnika unutar država 3

članica EU-a . Najvažnija postignuća ovog dokumenta su činjenica da on predlaže jednu od najiscrpnijih definicija pojma ‘sukoba interesa’, kao i postupak za otkrivanje interesa. Članak 13. „Modela kodeksa ponašanja za javne službenike“ predlaže sljedeću definiciju sukoba interesa: 1. Sukob interesa nastaje u situaciji kada javni dužnosnik ima privatni interes koji je takav da može utjecati, ili se činiti da utječe, na nepristrano i objektivno obavljanje njegovih/njezinih službenih dužnosti. 2. Privatni interes javnog dužnosnika uključuje svaku prednost njemu samom/njoj samoj, njegovoj/njezinoj obitelji, bliskim rođacima, prijateljima te osobama ili organizacijama s kojima on/ona ima ili je imao/la poslovne ili politčke odnose. To uključuje i svu povezanu odgovornost, bilo građansku ili financijsku. 3. Kako je javni dužnosnik obično jedina osoba koja zna nalazi li se u takvoj situaciji, javni dužnosnik ima osobnu obvezu: 

Paziti na svaki potencijalni ili stvarni sukob interesa

Poduzimati korake kako bi se izbjegao takav sukob

Otkriti svome nadređenome svaki takav sukob čim ga dužnosnik postane svjestan

Pokoriti se svakoj konačnoj odluci o povlačenju iz te situacije ili lišavanju prednosti koja je uzrok sukoba

4. Kad god se to traži, javni dužnosnik trebao bi se izjasniti je li ili nije u sukobu interesa. 5. Svaki sukob interesa iznesen od strane kandidata za javnu službu ili novo mjesto u javnoj službi treba biti razriješen prije imenovanja.

Preporuka br. R (2000) 10 Odbora Ministara državama članicama o kodeksu ponašanja za javne dužnonsike, Odbor Ministara Vijeća Europe usvojio na svojoj 106. sjednici 11. svibnja 2000. 3


Ovo je vrlo složen članak, koji zapravo uključuje ne samo definiciju sukoba interesa, već i propisuje postupke koje se moraju slijediti kako bi se sukob interesa spriječio ili suzbio. Kao prvo, važno je naglasiti da definicija sukoba interesa u točki (1) jasno razlikuje stvarni i prividni sukob interesa, te ih oba smješta u istu definiciju. To znači da ih Prva preporuka smatra jednako važnima u bilo kojem slučaju reguliranja sukoba interesa. Definicija dvaju oblika sukoba interesa dana je u drugoj preporuci koju je usvojilo Vijeće 4

Europe („Druga preporuka“), koja se nadovezuje na prethodnu Preporuku.

Druga preporuka definira stvarni sukob interesa kao: […] sukob između javne dužnosti i privatnih interesa javnog dužnosnika, u kojem javni dužnosnik ima privatne interese koji bi mogli na neprimjeren način utjecati na obavljanje njegovih službenih dužnosti i obveza. Prema ovoj definiciji, stanje sukoba interesa već je nastupilo ako je jasno da postoje privatni interesi koji su doista u sukobu s javnom dužnošću osobe. Nije bitno je li stvarni sukob interesa doveo i do neprikladnog ponašanja ili štete javnoj dužnosti. Ovdje je bitno da postoji stanje sukoba interesa koje se mora prikladno indentificirati i sankcionirati. Nadalje, ključno je istražiti identificirane stvarne sukobe interesa za slučaj moguće zloporabe položaja ili korupcije, jer je vrlo vjerojatno da su stvarni sukobi interesa nanijeli štetu javnim interesima i/ili donijeli korist privatnim interesima.

Pojam prividnog sukoba interesa definiran je kao situacija u kojoj: […] postoji privid da bi privatni interesi javnog dužnosnika mogli neprikladno utjecati na izvršavanje niegovih zadaća, ali to zapravo nije slučaj. Prema ovoj definiciji, nejasno je postoji li već sukob interesa ili bi moglo do njega doći u budućnosti. Samo se čini da možda postoji situacija sukoba interesa, ali bi se nakon istrage moglo ispostaviti da to nije slučaj. Ova vrsta sukoba interesa je također bitna iz razloga što prividi sukoba interesa mogu uvijek imati potencijal da se pretvore u stvarne sukobe interesa ili u zloporabu ili korupciju. Zato je od najveće važnosti da se i prividni sukobi interesa reguliraju, obznane ili identificiraju i istraže. Druga preporuka uvodi treći oblik potencijalnog sukoba interesa:

4Preporuka

Vijeća o Smjernicama za rješavanje sukoba interesa u javnoj upravi, Vijeće Europe, 2003.: http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf


Potencijalni sukob nastaje kada javni dužnosnik ima privatne interese koji su takve naravi da bi došlo do sukoba interesa ako bi dužnosnik bio uključen u relevantne (tj. proturječne) službene odgovornosti u budućnosti. Prema ovoj trećoj definiciji, sigurno je da nema stvarnog ili stvorenog sukoba interesa zato što osoba još ne obavlja javnu dužnost koja bi bila u sukobu s njegovom/njezinom trenutačnom privatnom funkcijom. Međutim, sigurno je da bi u slučaju da ta osoba stupi na tu javnu dužnost sukob interesa od potencijalnog postao stvaran. Ovaj oblik sukoba interesa također je vrlo važan, osobito glede osoba za koje se očekuje da će preuzeti neku javnu dužnost koja bi bila u sukobu s postojećom privatnom funkcijom. U takvoj situaciji, trebali bi postojati propisi koji bi zahtijevali da se ta osoba izjasni o svojoj privatnoj funkciji i prisiljavali tu osobu da se odrekne jedne od dviju funkcija koje čine sukob interesa. Točnije rečeno, ta osoba bi trebala odlučiti ili ne preuzeti javnu dužnost ili se odreći određene privatne funkcije. Dok prvi stavak članka 13. Prve preporuke navodi definiciju sukoba interesa, drugi stavak naznačuje opseg primjena sukoba interesa. Taj drugi stavak ponovo pokazuje važnost Prve preporuke za bilo koju incijativu za reguliranje sukoba interesa utoliko što pruža široku lepezu privatnih funkcija koje mogu biti u sukobu interesa s javnim dužnostima određene osobe. Prije svega, nužno je naglasiti da se privatni interes definira kao „bilo kakva prednost“, što znači da uključuje i materijalne i nematerijalne prednosti. Vrlo je jasno da, kada dužnosnik ima privatni interes materijalne naravi koji je u sukobu s njegovom/njezinom javnom dužnošću, postoji znatan rizik da će javni dužnosnik dati prednost privatnim interesima u obavljanju javne dužnosti. Na primjer, žena dužnosnika ima građevinsku tvrtku i javni dužnosnik mora donijeti odluku o izradi nacrta tehničkih specifikacija za cestu koju se planira izgraditi. U tom primjeru, vrlo je moguće da će javni dužnosnik pokušati prilagoditi tehničke specifikacije kako bi pogodovale tvrtci njegove žene. Međutim, na koji način nematerijalni interesi ometaju cilj i nepristrano obavljanje javnih dužnosti nije tako jasno. Klasičan je primjer kada gradonačelnik nezakonito dodijeli socijalni stan uz povlaštenu stanarinu profesoru svoga sina u zamjenu za bolje ocjene ili prolaz. Još jedan primjer bila bi situacija kada ministar obrazovanja pristrano dodijeli ženi odvjetnika ugovor za nabavu u zamjenu za zapošljavanje njegovog sina kod odvjetnika. Iz gore navedenih primjera jasno je da nematerijalni sukobi interesa mogu biti jednako štetni kao i materijalni sukobi interesa te se kao takvi moraju i regulirati.


Kao prvo, važno je naglasiti da zakonodavac obično zanemaruje nematerijalne privatne interese kao nebitne za antikorupcijsku politiku. No, kao što Prva preporuka predlaže a život pokazuje, nematerijalni sukobi interesa povlače za sobom slične negativne posljedice za obavljanje javnih interesa te bi se kao takvi trebali regulirati. Kao drugo, definicija privatnog interesa odnosi se na široki krug osoba, kao što su javni dužnosnici i njihove obitelji, bliski rođaci, prijatelji, osobe i organizacije s kojima on/ona ima poslovne ili političke veze. Prva preporuka ne definira pojmove kojima se opisuje široki krug osoba koje bi trebale biti podložne regulativi glede sukoba interesa. No, možemo pretpostaviti da obitelj znači srodnike u prvom koljenu, kao što su roditelji, supružnici i djeca; bliski rođaci opisuju se kao krvno i bračno srodstvo do četvrtog koljena; osobe i organizacije od poslovne ili političke važnosti odnosi se na političare, poslovne suradnike, tvrtke, neprofitne organizacije, sindikate, političke stranke, strukovna udruženja itd. Jasno je da su obitelj, prijateljstvo, poslovni ili politički odnosi vrlo snažne veze koje mogu navesti javnog dužnosnika da prekrši svoje javne obveze. Takve snažne veze bi stoga trebale biti uključene u promišljenu regulativu koja ima za cilj sprječavanje i borbu protiv sukoba interesa. Kao treće, isti stavak spominje i dugovanja zajedno s prednostima kao okolnosti koje mogu stvoriti situaciju sukoba interesa. Tomu je tako zato što javni dužnosnik može imati (privatni) interes nekim uslugama obavljenima unutar javnih dužnosti nadoknaditi neka svoja dugovanja. Primjer građanske odgovornosti može biti slučaj gdje se osoba, prije preuzimanja javne dužnosti, obvezala obaviti neke usluge drugoj osobi ali nije to učinila. Članak 13. stavak 3. navodi koju bi proceduru javni dužnosnik morao poštivati da bi se spriječio i uklonio svaki sukob interesa. Stavak 3. stavlja teret nadziranja i izbjegavanja sukoba interesa na javnog dužnosnika budući da je on/ona „obično jedina osoba koja zna nalazi li se u toj situaciji“. Javni dužnosnik mora uredno identificirati, izbjegavati i obznaniti svaki prividni, potencijalni ili stvarni sukob interesa te se mora pokoriti svakoj donešenoj odluci da se povuče iz sukoba interesa i/ili da se liši prednosti koja stvara sukob. Ova obveza pozornosti trebala bi za posljedicu imati propisane sankcije za one koji ne poštuju ovu obvezu. Dakle, kad god je dužnosnik zatečen u situaciji sukoba interesa, on/ona mora biti kažnjen/a barem disciplinskim mjerama (ako se sukob interesa


nije prometnuo u korupciju ili zloporabu). Bez tih i takvih sankcija, politika glede sukoba interesa vjerojatno neće imati značajan učinak. Suprotno tome, obveza pozornosti popraćena prikladnim sankcijama može potaknuti dužnosnika da bude pažljiviji u svom pristupu potencijalnom/prividnom sukobu interesa ili čak da ozbiljnije shvati smjernice koje se tiču sukoba interesa. Članak 13. stavak 4. navodi obvezu javnog dužnosnika da prijavi svaku situaciju sukoba interesa u slučaju postojanja takvih propisa. Nadalje, članak 14. navodi da: Javni dužnosnik na položaju u kojem bi njegovi/njezini osobni ili privatni interesi lako mogli biti pod utjecajem njegovih/njezinih službenih dužnosti morao/la bi, u skladu sa zakonskim propisima, po imenovanju, u pravilnim razmacima i u slučaju promjena, prijaviti sve promjene naravi i opsega tih interesa.

Dakle, trebao bi postojati sustav prijavljivanja kojim bi se privatni interesi prijavili pri stupanju na dužnost, zajedno s redovitom prijavom privatnih interesa u određenim razmacima i svaki put kad dođe do promjene u naravi ili opsegu takvih privatnih interesa. Prijava interesa pri preuzimanju dužnosti važna je da bi se od početka moglo utvrditi hoće li budući dužnosnik biti u sukobu interesa na svom novom položaju. Nadalje, kako se interesi dužnosnika mijenjaju s vremenom, tako je i važno da se prijavi svaka promjena. Najzad, kao sredstvo kontrole, zakon bi trebao propisivati godišnju prijavu interesa kako bi se u najkraćem roku ispravilo nepoštivanje obveze prijave novih interesa. Uz ovaj sustav prijave interesa, trebao bi postojati i sustav prijave i odobravanja mogućih novih funkcija koje mogu doći u sukob s javnim položajem. Često je vrlo vjerojatno da je privatni položaj dužnosnika dobiven kao rezultat prethodnog javnog položaja, budući da ovaj potonji može pružiti unosne prilike kako za samog dužnosnika, tako i za druge osobne interese (tvrtke, treće strane itd.). Članak 15. navodi sljedeće: (2) Sukladno odredbama zakona, javni dužnosnik trebao bi biti obvezan obavijestiti svog poslodavca iz javne službe te zatražiti njegov pristanak za obavljanje određenih aktivnosti, bilo plaćenih ili neplaćenih, ili za prihvaćanje određenih položaja i dužnosti van svog zaposlenja u javnoj službi. Iako je ovaj vrlo važan dokument samo preporuka državama članicama, koje ga stoga nisu obvezne transponirati u nacionalno zakonodavstvo i primjenjivati ga, vrijednost definicija i procedura trebaju poštivati ne samo države članice, već i zemlje koje žele pristupiti EU-u ili koje žele poboljšati svoje antikorupcijske politike.


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

3. ‘SMJERNICE’ OECD-a 5

Smjernice OECD-a za rješavanje sukoba interesa u javnoj upravi („Smjernice“) vladama daju prve međunarodne norme za oblikovanje politika koje se tiču sukoba interesa. Smjernice pružaju preporuke za definiranje i identifikaciju relevantnih situacija sukoba interesa, za postupke identifikacije, upravljanja i presuđivanja kod sukoba interesa, za nužnu posvećenost vodstva i zahtjeve koji se nameću javnim dužnosnicima, za primjenu politika koje se tiču sukoba interesa i za odnos s poslovnim i neprofitnim organizacijama.

1. Regulativa o sukobu interesa trebala bi propisivati da javni dužnosnici moraju pažljivo razmatrati vlastito ponašanje, identificirati i prijaviti vlastite situacije sukoba interesa. Prijava interesa nije dovoljna, budući da odgovornost poštenog ponašanja ne počiva samo na izjavama, već na učinkovitom iskrenom ponašanju koje se mora održavati tijekom javnog mandata. 2. Na dokazanu situaciju sukoba interesa mora se smjesta reagirati odgovarajućim sankcijama koje mogu uključivati: lišavanje ili likvidaciju interesa od strane javnog dužnosnika, izuzeće javnog dužnosnika iz sudjelovanja u kompromitiranom procesu donošenja odluka, ograničavanje pristupa pojedinim informacijama dotičnom javnom dužnosniku, premještaj javnog dužnosnika na položaj u kojem ne može doći do sukoba, preraspodjelu zadaća i odgovornosti javnog dužnosnika, ostavku javnog dužnosnika, bilo s mjesta na kojem je došlo do sukoba interesa, bilo iz javne službe u potpunosti. Takve sankcije trebale bi odgovarati specifičnim posljedicama situacija sukoba interesa. Na primjer, kada se otkrije sukob interesa, ali još nije došlo do posljedica, kompromitirani javni dužnosnik treba imati mogućnost izbora između likvidacije privatnog interesa u sukobu s javnim, izuzeća iz konkretnog procesa donošenja odluka i ostavke s javnog položaja u sukobu. Kada privatni položaji javnog dužnosnika stavljaju dužnosnika u stalni potencijalni sukob interesa, od dužnosnika treba zatražiti da bira između privatnih položaja i javnog položaja. Jasno, takve sankcije mogu biti popraćene i kaznenim mjerama ako je zbog sukoba interesa došlo do štete na javnim proračunima ili imovini, u normalnom funkcioniranju javnih poslova, ili ako su dužnosnik ili treća strana imali nezakonitu dobit zbog sukoba interesa. Pored toga, sve odluke donesene tijekom dokazanog sukoba interesa treba poništiti.

5

Smjernice za rješavanje sukoba interesa u javnoj upravi, OECD, lipanj 2003.

8


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

3. Smjernice zahtijevaju da viši dužnosnici javnih institucija i posebice političari pokazuju značajke vođa i pobrinu se da se ne dovedu u situacije sukoba interesa. Oni bi trebali davati primjer ostatku javne institucije pod njihovom upravom i ne pružati loš primjer svojim podređenima. Također bi redovito trebali nadzirati učinkovitost politika koje se tiču sukoba interesa unutar svojih organizacija i predložiti izmjene i dopune kad god se pokažu potrebnima. 4. Viši dužnosnici javnih institucija trebali bi redovito razmatrati rizična područja i predlagati posebne mjere sprječavanja i sankcioniranja sukoba interesa. Rizična područja mogu uključivati, između ostalog, dodatna zaposlenja, povlaštene informacije, ugovore, djelatnosti nakon napuštanja javne službe itd. Dodatno zaposlenje jedno je od rizičnih područja jer dužnosnik može biti vezan uz privatne interese kada on/ona ili njegovi/njezini rođaci dobiju dobro plaćene poslove u privatnim tvrtkama koje ulaze u procese odobravanja ili ugovorne odnose s javnom institucijom u pitanju. Povlaštene informacije su vrlo rizično područje posebice u vezi s javnom nabavom, koncesijama ili privatizacijskim postupcima, gdje bi osjetljivi podaci mogli odrediti pobjednika natječaja. Zapošljavanje bivših javnih dužnosnika od strane privatnih tvrtki koje su prethodno ušle u ugovorne odnose ili procese odobravanja s dužnosnikom također bi trebalo biti zabranjeno jer ta praksa može ohrabrivati pogodovanje određenim tvrtkama tijekom mandata. 5. Politika koja se tiče sukoba interesa trebala bi razviti učinkovite mehanizme unutarnje i vanjske kontrole. Unutarnja kontrola sukoba interesa treba bi biti što je više moguće neovisna od uprave javne institucije te može biti povezana s unutarnjom revizijom. Unutarnja kontrola trebala bi redovito nadzirati zaposlenike institucije zbog potencijalnih sukoba interesa i pažljivo preispitivati odluke koje ukazuju na loše upravljanje ili nemar. Vanjska kontrola trebala bi osigurati predanost institucije poštivanju općih zahtjeva regulative koja se tiče sukoba interesa (povremeno izjašnjavanje, prikladne i pravične sankcije itd.). Isto tako, vanjska kontrola bi trebala biti nadzorno tijelo zaduženo za sankcioniranje zloporaba od strane uprava javnih institucija kad god zainteresirani upravitelji smjeraju ometati inicijative za pravilno postupanje. 6. Svaka javna institucija trebala bi podnositi godišnja izvješča o procjeni sukoba interesa. Ova bi izvješća, između ostaloga, trebala informirati javnost o slučajevima sukoba interesa, rješenjima i s njima povezanim sankcijama, unutarnjim politikama institucije itd. 7. Od ključne je važnosti da svaka politika koja se tiče sukoba interesa omogući mehanizam zviždanja. Unutar svake javne institucije ima djelatnika koji su voljni razotkriti protuzakonito postupanje, ali se često boje nedostatka odgovarajućih mehanizama ili odmazde. Propisi o zviždačima trebali bi predviđati minimalne dokaze potrebne za pokretanje istrage, trebali bi zaštititi identitet zviždača, djelovati neovisno o upravi institucije (u idealnom bi slučaju tijelo koje provodi

9


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

istragu bilo izvan javne institucije u kojoj se provodi istraga), zaštititi zviždača od pravnih ili drugih represalija i promaknuti zviždača ako se pokaže da je bio/la u pravu. 8. Odgovornost primjene politke koja se tiče sukoba interesa treba biti povjerena neovisnom središnjem tijelu koje bi trebalo biti nadležno za nadgledanje prikladne primjene zakona i propisa, davati smjernice i primjere najbolje prakse unutarnjim kontrolama javnih institucija, primjenjivati ili nadzirati sankcioniranje u slučajevima sukoba interesa, osigurati mogućnost zaštite od odmazde od strane korumpirane uprave. Agencija nadležna za primjenu politike koja se tiče sukoba interesa trebala bi biti neovisna od uplitanja politike, ali i učinkovita u svom djelovanju. Dakle, neovisnosti agencije trebalo bi pridodati dostatne zahtjeve učinkovitosti kako bi bila odgovorna javnosti. 9. Politika koja se tiče sukoba interesa treba biti kombinirana s učinkovitom antikorupcijskom politikom i politikom protiv nezakonitog bogaćenja. Sukob interesa se često može prometnuti u korupciju. U takvim slučajevima, uobičajene administrativne sankcije možda nisu dovoljne. Isto tako, sukob interesa koji je doveo do nezakonitog bogaćenja dužnosnika ili trećih strana mora biti popraćen prikladnim mjerama zapljene nezakonito stečene imovine. 10. Politike koje se tiču sukoba interesa moraju biti u skladu s Ustavom i drugim zakonima koji štite pravično postupanje i ljudska prava. Tamo gdje Ustav ili drugi posebni zakoni dopuštaju javno objavljivanje interesa ili specifične tehnike istrage (kao što su prisluškivanje telefona ili pretres doma) pod strogim uvjetima, oni se moraju poštivati i primjenjivati. Također, zahtjevi pravičnog postupanja moraju se strogo poštivati kako rezultati istrage ne bi bili neprihvatljivi na sudu i time politika sankcioniranja sukoba interesa kompromitirana zbog nepotrebne zloporabe istražnih ovlasti. 11. Nadležne vlasti trebale bi uključiti organizacije civilnog društva i poslovne organizacije u razradu i primjenu politike koja se tiče sukoba interesa za javne dužnosnike. Nevladine organizacije i poslovni subjekti moraju biti uključeni posebice u procese razrade politike i regulative, kao i u procese njihove evaluacije. Poslovni subjekti su dionici u politici koja se tiče sukoba interesa po tome što ponekad mogu biti na jednoj strani sukoba interesa. Dakle, njihovo shvaćanje i uključenost u politike sukoba interesa mogu biti od velike pomoći. Poslovne subjekte treba poticati da prijavljuju sukobe interesa nadležnim vlastima. Također, NVO-i mogu imati ključnu ulogu u procesu formuliranja i primjene politike. Njihova stručnost i neovisnost mogu donijeti ključnu vrijednost učinkovitosti politika koje se tiču sukoba interesa. NVO-e treba konzultirati u procesima evaluacije djelatnosti tijela nadležnog za politiku sukoba interesa ili javnih institucija uopće, te ih treba pozvati da prilažu prijedloge za poboljšanje aktivnosti.

10


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

4. KONVENCIJA UN-a PROTIV KORUPCIJE 6

Konvencija UN-a protiv korupcije („Konvencija“) je ključni međunarodni dokument koji odražava službeno priznanje međunarodne zajednice da je korupcija globalni problem s negativnim učincima u mnogim zemljama (bogatim i siromašnim), protiv kojeg se treba boriti međunarodnim sredstvima. Konvencija je usredotočena na sprječavanje, istragu i procesuiranje korupcije, kao i na zamrzavanje, zapljenu i povrat zarade stečene djelima korupcije. Konvencija u člancima 5. i 6. izlaže osnovu za preventivne mjere protiv korupcije, u smislu zakona, postupaka i ustanova usmjerenih na prevenciju. Iako Konvencija ne definira izričito što su preventivne antikorupcijske politike, opće je prihvaćeno da one obuhvaćaju širok raspon mjera kao što su: edukacija o antikorupcijskim temama, zakoni FOIA (o slobodnom pristupu informacijama), tzv. „sunčani“ zakoni (o transparentnosti donošenja odluka), kodeksi ponašanja, rješavanje sukoba interesa i neuskladivosti, darovi i znakovi pažnje, nadziranje i kontroliranje imovine javnih dužnosnika, prikladne kaznene mjere i sankcije za djela korupcije itd. Osvrnut ćemo se samo na sukob interesa jer je to tema ovog vodiča. Članak 5. navodi sljedeće: Preventivna antikorupcijske politika i praksa 1. Svaka je država stranka dužna, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, razviti i provesti ili održavati djelotvornom usklađenu antikorupcijsku politiku koja promiče sudjelovanje društva i odražava načela vladavine prava, pravilnog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, čestitost, transparentnost i odgovornost. 2. Svaka je država stranka dužna nastojati uvesti i promicati djelotvorne načine postupanja u cilju sprječavanja korupcije. 3. Svaka je država stranka dužna nastojati povremeno preispitati relevantne pravne instrumente i administrativne mjere, kako bi ocijenila jesu li prikladni za sprječavanje i borbu protiv korupcije. 4. Države stranke dužne su, kako bude primjereno i u skladu s temeljnim načelima njihovoga pravnog poretka, surađivati međusobno kao i s mjerodavnim međunarodnim i regionalnim organizacijama, u svrhu promicanja i razvijanja mjera iz ovoga članka. Ta suradnja može uključivati sudjelovanje u međunarodnim programima i projektima kojima je cilj sprječavanje korupcije.

6

Potpisana u Merridi, u rujnu 2003.,stupila na snagu 2005.

11


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

Prvi dio članka 5. postavlja načela preventivnih antikorupcijskih politika. Kao prvo, važno je primijetiti da preventivne politike moraju biti u skladu s temeljima pravnog sustava (u osnovi, s Ustavom). Iako se ovo čini jasno samo po sebi, često je teško uskladiti stroge preventivne politike (koje mogu dovesti u pitanje temeljna ljudska prava, kao što su sigurnost osobne imovine, pravo na privatnost, pravo na povjerljivost osobne imovine ili osobnih podataka itd.) s ustavnim zahtjevima. Na primjer, u Rumunjskoj, gdje od 1996. postoji zakonski propisana procedura za istragu podrijetla imovine i zapljenu, još uvijek nije bilo nijednog slučaja zapljene imovine čije se podrijetlo ne može objasniti, jer u Ustavu stoji da se pretpostavlja da je imovina stečena zakonito. To znači da je zakon o zapljeni 7

imovine neobjašnjenog podrijetla neučinkovit, jer ustavno načelo zahtijeva da osoba prvo treba biti proglašena krivom za kazneno djelo, a tek zatim imovina može biti zaplijenjena. Međutim, kaznena presuda će uvijek odrediti da je zapljena prihoda od kaznenog djela za koje je donesena presuda dopunska sankcija, čime zakon o zapljeni neobjašnjene imovine postaje beskoristan. Nadalje, preventivne antikorupcijske politike moraju biti učinkovite, tj. trebale bi biti u stanju dati predviđene rezultate. Učinkovitost preventivnih politika je vrlo težak cilj, koji prije svega pretpostavlja snažnu političku volju da se stvori odgovarajuće zakone, propise i institucije te dovoljnu sposobnost administracije za pravilnu primjenu. Preventivne antikorupcijske politike moraju biti u koordinaciji s 8

9

drugim politikama, a posebno onima dobre administracije i dobrog upravljanja . Treće, potrebno je redovito ocjenjivati učinak preventivnih antikorupcijskih politika. Vrlo često vlade usvoje antikorupcijske mjere samo zbog javnog mišljenja ili vanjskih zahtjeva, posebice u slučaju integracijskih procesa u NATO ili EU. Također, opće je poznato da su vlade oslabjele ili čak nazadovale u antikorupcijskim politikama i rezultatima nakon valova proširenja EU-a 2004. i 2007. Razlog tomu je manjak stvarne političke volje da se suzbije korupcija, ali i manjak političke vizije. Većina vlada, posebice nakon pobjede na izborima na kojima se mnogo govorilo o korupciji, donese zakone ili osnuje ustanove u jednom zamahu, što zatim ne poprate potrebnim evaluacijama učinka te stoga ti potezi najčešće ne ispune svoju svrhu. Upravo zato bi vlada koja je istinski antikorupcijski nastrojena trebala redovito (prema tipu politike) procijeniti učinak i odlučiti o mjerama za poboljšanje preventivnih antikorupcijskih politika. Vlade trebaju pozvati i organizacije civilnog društva da sudjeluju 7

Zakon 115/1996 o prijavljivanju i kontroli imovine.

Članak 41. Povelje EU o temeljnim pravima definira pravo na dobru administraciju na sljedeći način: 1. Svaka osoba ima pravo na nepristrano rješavanje svojih poslova, na pošten način i u razumnom vremenu, od strane institucija i tijela Unije. 2. Ovo pravo uključuje: . pravo svake osobe da iznese svoje stajalište, prije nego ikakva mjera koja bi nepovoljno utjecala na tu osobu bude poduzeta; . pravo svake osobe na pristup svom dosjeu, poštujući legitimne interese povjerljivosti i profesionalne i poslovne tajne; . obvezu administracije da obrazloži svoje odluke. 3. Svaka osoba od Zajednice ima pravo na nadoknadu svake štete nastale zbog službenog djelovanja njezinih institucija ili službenika, u skladu s općim principima zajedničkima zakonima država članica. 4. Svaka osoba može se obratiti institucijama Unije na jednom od jezika Povelja i mora dobiti odgovor na istom jeziku. 9 EU definira dobro upravljanje na temelju 5 načela: otvorenost, sudjelovanje, odgovornost, učinkovitost i suvislost. Vidi Bijelu knjigu o europskom upravljanju, objavljenu u Bruxellesu 25. srpnja 2001., dostupno na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf 8

12


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

u ovom procesu procjene, kako bi pomogle svojim povratnim informacijama i, prije svega, svojim legitimitetom i nepristranošću. Članak 6. navodi sljedeće: Preventivno korupcijsko tijelo ili tijela 1. Svaka je država stranka dužna, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, pobrinuti se da postoje tijelo ili tijela, kako bude primjereno, za sprječavanje korupcije pomoću metoda kao što su: (a) provođenje politike iz članka 5. ove Konvencije i, kad je to primjereno, nadgledanje i usklađivanje provedbe te politike, (b) povećanje i širenje znanja o sprječavanju korupcije. 2. Svaka je država stranka dužna tijelu ili tijelima iz stavka 1. ovoga članka osigurati potrebnu neovisnost, u skladu s temeljnim načelima svoga pravnog poretka, kako bi tom tijelu ili tijelima omogućila izvršavanje njihovih dužnosti djelotvorno i slobodno od svakog nepropisnog utjecaja. Potrebno je osigurati potrebna materijalna sredstva i specijalizirano osoblje, kao i izobrazbu koju to osoblje može trebati radi obavljanja svoje službe. 3. Svaka je država stranka dužna obavijestiti glavnog tajnika Ujedinjenih naroda o imenu i adresi jednog ili više državnih tijela koja drugim državama strankama mogu pomoći u razvijanju i provođenju konkretnih mjera za sprječavanje korupcije. Članak 6. od svake države potpisnice zahtijeva osnivanje javne agencije s isključivom ulogom prevencije korupcije. Točnije, takva bi agencija trebala primjenjivati, nadzirati i koordinirati preventivne politike, kao i davati smjernice i znanja drugim javnim tijelima. Kao prvo, specijalna agencija trebala bi primjenjivati preventivne politike. To znači da agencija treba dati glavnu infrastrukturu za provođenje preventivnog zakonodavstva. U skladu s time, agencija bi trebala imati barem neke od nadležnosti koje su neizostavne u svakoj preventivnoj politici: nadziranje i sankcioniranje sukoba interesa, neuskladivosti i kontrole imovine. Drugi elementi preventivne antikorupcijske politike (kao što su zakon o slobodnom pristupu informacijama i tzv. sunčani zakoni) trebaju biti dodijeljeni agenciji za zaštitu građanskih prava, npr. pučkom pravobranitelju. Glavni argument za ovakvu raspodjelu nadležnosti između agencije za prevenciju i agencije za zaštitu građanskih prava je činjenica da nadziranje i kontrola sukoba interesa, neuskladivosti i imovine čine strogu ruku preventivnih politika, dok su transparentnost, sloboda informiranja i obrazovanje blaga ruka preventivnih politika. Spoj strogih i blagih ovlasti jedne takve agencije rezultirao bi nedjelotvornošću utoliko što bi uprava često odabrala jedno na štetu drugog na neargumentirani način. Pored toga, stroge ovlasti takve agencije glede istrage i sankcija bile bi u suprotnosti s blagim

13


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

ovlastima agencija kao što je ured pučkog pravobranitelja, koje su zadužene za zaštitu građanskih prava građana.

Agencija za prevenciju trebala bi imati ovlasti nadziranja primjene politika o sukobu interesa, neuskladivosti i kontroli imovine, ali i istraživanja i sankcioniranja kršenja zakona na tim poljima. Agencija koja ima samo ovlasti nadzora bila bi oslabljena institucija utoliko što specifični nalazi nadzora ne bi imali zadovoljavajuće posljedice u vidu sankcija ako bi odgovornost za sankcije bila na drugoj agenciji. Naravno, istražne i kaznene ovlasti potpadaju pod administrativno područje prava. Na primjer, takva bi agencija trebala imati jednake ovlasti onima koje ima agencija za fiskalni nadzor ili nadzor okoliša, tj. zaprimati pritužbe (ili započeti istragu po službenoj dužnosti) o situacijama sukoba interesa, neuskladivosti ili neopravdane imovine, započeti istragu te donijeti administrative sankcije (kao što su one navedene u 3.5). Pored toga, takva bi agencija trebala djelovati na središnjoj razini, budući da bi lokalna agencija bila pod jakim utjecajem lokalnih struktura moći. Središnje smještena agencija, u velikoj mjeri neovisna o politici, trebala bi biti neovisnija barem od lokalnih utjecaja. Nadalje, središnje agencije su obično lakše i pozornije praćene od strane civilnog društva i medija koji su obično jači na središnjoj nego na lokalnoj razini. Kao drugo, takva bi agencija također trebala imati ovlast da pruža smjernice i znanje drugim agencijama i javnim ustanovama. Kao rezultat informacija i iskustva prikupljenih tijekom svojih djelatnosti, agencija bi trebala biti u stanju ispravno procijeniti glavne rizike korupcije i dati preporuke glede politike i inicijativa, kao i standard za dobre prakse unutar drugih agencija i institucija s dužnostima primjene zakona i propisa o prevenciji korupcije. Treće, agencija bi trebala biti dovoljno neovisna da bude u stanju obavljati svoje zadaće u slučajevima političara, dostojanstvenika i ljudi u strukturama moći koji prekrše odredbe antikorupcijskih zakona bez straha od odmazde ili sposobnosti utjecanja na odluke o istrazi ili sankcijama. Takva agencija bi trebala pokazivati svoju neovisnost na razini uprave (koja bi trebala biti odijeljena od politike) i na funkcionalnoj razini (istrage i sankcije ne trebaju ovisiti o političkim odobrenjima; proračun agencije trebao bi biti točno naveden u nacionalnom proračunu i točno odražavati stvarne potrebe agencije). S druge strane, odluke agencije trebalo bi nadzirati zakonodavstvo (obično preko administrativnih sporova) kako bi se osigurala pravednost, te civilno društvo i mediji svojim kritičkim procjenama izvješća o djelatnostima agencije. Agencija bi trebala biti odgovorna za svoje rezultate, a u slučaju kada rezultati (koje treba mjeriti prema određenim planiranim pokazateljima) nisu zadovoljavajući, rukovodstvo agencije treba odgovarati pred povjerenstvom koje bi trebali sačinjavati predstavnici parlamenta i civilnog društva. Uloga parlamenta kao vrhovne institucije demokracije čini ga glavnom

14


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

institucijom kojoj je agencija odgovorna. Pa ipak, politička priroda parlamenta zahtijeva da njegove odluke potvrde neovisni promatrači ili čak članovi organizacija civilnog društva koji su prepoznati kao neupitni vođe u borbi protiv korupcije.

5. KRATAK KRITIČKI OSVRT NA HRVATSKI ZAKON O SPRJEČAVANJU SUKOBA INTERESA U OBNAŠANJU JAVNIH DUŽNOSTI („ZAKON“)

Jake strane: 

uključivanje nematerijalnih privatnih interesa u definiciju sukoba interesa;

osnivanje povjerenstva zaduženog za odlučivanje o sukobu interesa;

poduzimanje mjera od strane Povjerenstva na osnovi anonimnih prijava.

Slabe točke: 

većina oblika nedozvoljenog ponašanja iz članka 6. krivo je identificirana kao neuskladivost dužnosti, a trebalo bi ih se smatrati djelima korupcije, budući da sva sadrže element kršenja zakona i ozbiljne štete protiv javnog interesa;

sankcije su neprikladne za deklarirani cilj prevencije i borbe protiv sukoba interesa odredbi zakona; kao prvo, sankcije su beznačajne u usporedbi sa štetnim posljedicama kršenja zakona; kao drugo, jedna od najvažnijih sankcija protiv dokazanog sukoba interesa (kada dužnosnik ima obvezu prijaviti ga) trebalo bi biti razrješenje s dužnosti (i posljedično poništenje dokumenata donešenih tijekom situacije sukoba interesa); davanje netočnih podataka zahtijevanih službenom procedurom ili službenim dokumentom trebalo bi kazneno kažnjavati kao lažno svjedočenje;

nema sankcija za najvažniju odredbu za koju se smatra da sprječava sukob interesa (čl. 3.3); uznemirujuće je to što, dok je cilj zakona da sprječava i sankcionira sukobe interesa, zakon ne predviđa sankcije za kršenje odredbe koja dužnosnicima zabranjuje da se bave djelatnostima koje bi ih mogle dovesti u situaciju sukoba interesa; slijedom toga, službenik može prekršiti odredbe o sukobu interesa i ne snositi posljedice;

nema odredbe o deklariranju privatnih interesa javnih dužnosnika;

nema odredbi o zviždačima;

nema izričite zabrane dužnosnicima obnašanja privatnih funkcija, osim upravnih položaja u tvrtkama.

Kritičke zamjerke općem opsegu zakona:

15


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

zakon sadrži odredbe koje nisu u opsegu pojma sukoba interesa, već unutar opsega drugih preventivnih antikporupcijskih politika, kao što su kontrola imovine ili nadzor darova i znakova pažnje;

nema sankcija za sukob interesa sam po sebi; umjesto toga, zakon sadrži sankcije za kršenje odredbi o kontroli imovine i darova;

postoje zahtjevi glede službenog prijavljivanja prihoda i darova, ali nema zahtjeva glede prijavljivanja interesa.

Prilog kritičkom osvrtu na Zakon o spriječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti Prijedlog zakona izradio je Središnji državni ured za upravu. O procesu izrade ovog prijedloga javnost je bila upoznata tek putem emisije „Otvoreno“ HTV-a emitirane 09. travnja, dakle samo jedan dan odnosno večer prije no što je Vlada proslijedila prijedlog saboru na usvajanje. Prema riječima državnog tajnika g. Antuna Palarića, pri izradi prijedloga uvažavale su se primjedbe koje je u svom Izvješću o radu za 2006. i 2007. godinu dalo Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa. Međutim, u navedenoj emisiji „Otvoreno“ od bivših članova Povjerenstva Zorislava Antuna Petrovića i Josipa Leke moglo se čuti kako Središnji državni ured za upravu tijekom izrade prijedloga nije konzultirao Povjerenstvo te kako su članovi Povjerenstva o ovom procesu saznali iz medija. Iako je razumljiva potreba da se hrvatsko zakonodavstvo što prije uskladi s pravnom stečevinom Europske unije, vrlo je štetno što je izrada ovako važnog dokumenta u potpunosti isključila javnost i zainteresirane dionike (civilno društvo, poslovni sektor, građane), a navedena praksa je u suprotnosti sa smjernicama dobrog upravljanja i učinkovitog suzbijanja sukoba interesa opisanim ranije u ovom poglavlju. U navedenoj činjenici možemo tražiti i neke od razloga zbog kojih prijedlog zakona pokazuje neke vrlo ozbiljne manjkavosti. Među osnovnim pitanjima koja se trebaju urediti zakonom u prijedlogu stoji kako „treba pooštriti sankcije u slučaju utvrđenja postojanja sukoba interesa javnih dužnosnika, te ojačati pravne instrumente za sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti“. Povećanje iznosa sankcije na 5.000,00 odnosno 10.000,00 kuna neće odgovoriti na gore iznesenu potrebu. Podsjećamo da je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa u 2006. i 2007. godini utvrdilo da se 12 dužnosnika nalazi u sukobu interesa, no NITI JEDAN nije za to snosio nikakve sankcije. Vrlo je izvjesno da će provedba sankcije obustave isplate dijela neto mjesečne plaće dužnosnika naići na probleme jer se ne precizira točno koje tijelo i kako provodi ovu sankciju.

16


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

Isto tako navedena mjera ne odražava namjeru otklanjanja slabosti koje su detektirane u snagama i slabostima Hrvatskog Zakona o sprejčavnju sukoba interesa (ranije opisanim u ovom poglavlju). I dalje se ne govori o poništenju odluka koje su nastale u stvarnom sukobu interesa niti ozbiljnije sankcije u smislu razrješavanja dužnosnika dužnosti kada je odluka donesena u evidentnom sukobu interesa, a o posebno propisanoj kažnjivosti navedenih situacija ne možemo niti govoriti. Nadalje, prijedlog zakona među dužnosnike na koje se zakon odnosi uvrštava i predsjednike uprava trgovačkih društava koja su u cjelosti u državnom vlasništvu. Napominjemo kako iz navedenog nije vidljivo na koji način se tretiraju trgovačka društva u vlasništvu lokalne ili regionalne samouprave, a upravo o tom tumačenju ovisi pristup u rješavanju velikog broja problema ve7zanih uz poslovanja tvrtki u vlasništvu lokalne uprave i regionalne samouprave. Primjerice, od ukupno 12 dužnosnika kojima je Povjerenstvo utvrdilo situaciju sukoba interesa (u 2006. i 2007. godini), njih 10 su dužnosnici regionalne uprave ili lokalne samouprave. Također, barem kada se radi o Gradu Zagrebu, lokalna samouprava barata s iznimno velikim količinama novca koje nužno sa sobom povlače i povećanu mogućnost sukoba interesa. Tijekom javne rasprave o preliminarnim rezultatima istraživanja manifestacija sukoba interesa na razini lokalnih vlasti, prof.dr.sc. Zlata Đurđević (bivša članica Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa i profesorica kazneno procesnog prava na Fakultetu prava u Zagrebu) istaknula je nekoliko ozbiljnih problema u odnosu vlasti prema Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa i novom prijedlogu Zakona. Naime, od trenutka raspuštanja starog saziva sabora (listopad 2007) pa kroz sljedećih sedam mjeseci nitko nije kontrolirao dužnosnike. Kako se sabor rasformirao, tako bivši zastupnici nisu smatrali da trebaju ostati raditi u Povjerenstvu. Nakon što se formirao novi saziv sabora, odlučeno je da se novo Povjerenstvo neće imenovati jer će se Zakon mijenjati što predstavlja novinu u političkoj praksi ili, točnije rečeno politički voluntarizam. Za stvarnu učinkovitost Povjerenstva, depolitizacija je jedan od nužnih preduvjeta. Novi prijedlog Zakona ne donosi tu nikakva poboljšanja. Upravo suprotno, povećan je broj političara u Povjerenstvu. Po novome ovo tijelo ima 11 članova (od toga 6 saborskih zastupnika) i za očekivati je da će tako veliki broj članova blokirati rad Povjerenstva jer će sjednice trajati jako dugo a donošenje odluka će biti otežano. Situacija koja se dogodila s prošlim parlamentarnim izborima (predugo razdoblje u kojem Povjerenstvo ne radi i ne donosi odluke) novim prijedlogom Zakona nije nikako regulirana pa bi se lako mogla opet ponoviti. Važno je napomenuti kako je u zadnjih godinu dana rada „starog“ Povjerenstva zbog političkih utjecaja i pritisaka donošenje odluka bilo jako otežano. Problem je i razrješenje starih članova Povjerenstva koji nisu bili iz redova zastupnika već ugledni javni djelatnici a koji su bili imenovani na sedam godina. Svi su oni razrješeni

17


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

naglo i bez ikakove zakonske osnove što je presedan jer nije bilo razloga da im se ukine mandat i da ih se onemogući u donošenju odluka a što je ponovno jasan iskaz političkog voluntarizma. Još jedno problematično područje je i to da Zakon ne zabranjuje da ministri tj. njihove tvrtke zarađuju u poslovima s državom. Praksa treba biti suprotna. Treba se odrediti da dužnosnici ne smiju raditi s državom ni za vrijeme ni nakon mandata, no toga u novom Zakonu nema, te zakon kao takav ne slijedi niti preporuke Europske Unije niti preporuke OECD-a. Sigurno je da se ovakvim prijedlogom Zakona platio danak „5. brzini“. Naime, u zadnjem Izvješću o napretku, o problemu sukoba interesa u Hrvatskoj Europska komisija rekla je sljedeće: „Amandmani na Zakon o spječavanju sukoba interesa dodatno su osnažili instrumente za suzbijanje korupcije, što se odnosi i na umjereno pojačavanje sankcija. Međutim, adekvatan sustav za rad na problematici sukoba interesa tek se treba uspostaviti. Slabo je razumijevanje načela sukoba interesa na svim razinama javne uprave. Još uvijek nema pisanih i javno dostupnih uputa za javne dužnosnike. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa i dalje je opterećeno problemima, uključujući ostavku predsjednice zbog sumnji u korupciju. Zbog slabih administrativnih kapaciteta Povjerenstvo je odlučilo o svega nekoliko slučajeva sukoba interesa. Rasprava o sukobu interesa i dalje je predmet stranačkih trzavica što ima negativan učinak na izradu zakonskih propisa. Nadzor i kontrola imovinskih kartica dužnosnika ne zadovoljavaju.“ (Poglavlje 23, Pravosuđe i temeljna prava) Također je sigurno da niti jedna politička stranka dosad nije iskazala spremnost i volju suzbiti ovaj problem. Ukratko, slabašne mjere sankcioniranja, te nepostojanje takozvane tvrde politike, odnosno mjera koje bi demonstrirale tvrdu politiku spriječavanja (prevencije) sukoba interesa ključni su problemi Zakona o spriječavanju sukoba interesa pri obnašanju javnih dužnosti RH. Navedeni zakon ne slijedi preporuke niti mjere spriječavanja i sankcioniranja sukoba interesa predviđene članstvom u EU, ili članstvom u OECD-u. Jedan od ključnih problema u potojećem sustavu, ukoliko se sustav odnosno organizacijsko ustrojstvo za provedbu Zakona neće mijenjati, jest nedostatak obaveznog deklariranja interesa u kartici (deklarira se isključivo imovina ali ne i interesi) te nedostatak učinkovite politike spram obveze deklariranja sukoba interesa od strane dužnosnika na koje se odnosi. Imovinska kartica u postojećem formatu, ostavlja niz neriješenih pitanja, prostor za ilegalno i netranpsarentno (bez obaveze deklariranja) bogaćenje dužnosnika, te mogućnost da se lažnom izjavom izbjegne sankcija, a bez da je sama lažna izjava kažnjiva uopće, ili da je što bi bilo normalno lažna izjava definirana kao kazneno djelo.

18


P A R T N E R S H I P F O R S O C I A L D E V E L O P M E N T ANTI-CORRUPTION PROGRAM

P A R T N E R S T V O Z A D R U Š T V E N I R A Z V O J ANTIKORUPCIJSKI PROGRAM L O M N I Č K A 1 H R V A T S K A e - m a i l : i n f o @ p s d . h r telefon: 00 385 (1) 60 55 668 OIB:73544751790

1 0 0 0 0 Z A G R E B C R O A T I A w e b : w w w . p s d . h r fax: 00 385 (1) 60 55 669 ID:73544751790

Isto tako, zakon ne obuhvaća sve mehanizme odlučivanja o javnom interesu na lokalnoj razini, te kao takav ostavlja ogroman prostor za manipulaciju zakonom, odnosno prostor za neučinkovitost u provedbi zakona. Zakon o spriječavanju sukoba interesa će se morati mijenjati sukladno prilikama i manifestacijama sukoba interesa u RH ukoliko se želi postići deklarirani učinak, spriječavanja zlouporabe javnog interesa odnosno javne dužnosti te izgradnje povjerenja u dužnosnike i političare, jedino pitanje je kad i kako, budući su posljednje izmjene (2008) kozmetičke prirode, i budući da smo utvrdili da politička volja za reformu političkog procesa u RH još uvijek ne postoji.

19

Vodič za razumijevanje javnih politika i smjernica u sprječavanju sukoba interesa  

Autor: Munir Podumljak Godina izdanja: 2008.

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you