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Comentários sobre a Lei nº 12.796, de 4 de abril de 2013, que altera e acrescenta dispositivos à LDB

Vital Didonet Assessor da Secretaria Executiva da RNPI em assuntos legislativos

A história ajuda a entender

A Lei nº 12.796, recentemente sancionada, tem sua origem no Projeto de Lei nº 5.395/2009, da Presidência da República, cujo objetivo era alterar o art. 62 da LDB: retirava a possibilidade de admissão de professores formados em nível médio na modalidade normal para o magistério nas primeiras quatro séries do ensino fundamental, mas a matinha para a educação infantil. E acrescentava um parágrafo autorizando o MEC a estabelecer nota mínima no ENEM para ingresso nos cursos de graduação, de formação de professores. Aquele PL foi alterado por iniciativa do próprio Poder Executivo, que enviou Mensagem ao Legislativo, ampliando o número de itens que pretendia modificar na LDB. A nova versão (a) adequava a idade de frequência na educação infantil à estabelecida pela EC 53/2006 (do nascimento até 5 anos); (b) alterava a expressão educandos com necessidades especiais para “com deficiência”; (c) mantinha a exclusão de admissão de professores com formação de nível médio, presente na redação original, mas acrescentava um parágrafo ao art. 62 da LDB para conceder direito à contratação de professores para a educação infantil e séries iniciais do ensino fundamental com formação de nível médio onde não houvesse disponibilidade de formados em nível superior. Na Câmara, o Projeto recebeu vários acréscimos e, depois de aprovado, foi encaminhado ao Senado. Naquela Casa, designado de PLC 280 (o C indica que o projeto provém da Câmara), foi objeto de prolongados debates e emendas. A mais substancial foi apresentada pela Senadora Fátima Cleide, e se referia à ementa ou tema central do projeto – a formação dos profissionais da educação básica. Tendo essa Senadora sido designada Relatora, realizou um intenso processo de negociação interna e com o MEC, promoveu audiências públicas e ouviu órgãos da sociedade civil (entre os quais a RNPI) e apresentou um Substitutivo, que foi aprovado. Ele mantinha a formação de nível superior e de nível médio, mas acrescentava vários dispositivos tendentes a disciplinar a formação inicial e continuada, como responsabilidade da União, dos Estados e Municípios. Esse tema foi contemplado em 2009, pela Lei nº 12.056, que acrescentou três parágrafos ao art. 62 da LDB, responsabilizando a União, o DF, os Estados e os Municípios pela formação inicial e continuada, admitindo a formação a distância, mas concedendo preferência à presencial para a formação inicial. A RNPI esteve presente à Audiência Pública no Senado quando o PLC 280 estava tramitando na Comissão de Educação e manteve contatos com o Gabinete da Senadora Fátima Cleide visando clarear a controversa questão da idade na educação infantil: até cinco anos ou cinco anos, onze meses e trinta e um dias, bem como a idade de ingresso no ensino


fundamental – cinco anos e um dia ou seis anos completos ou a completar até 31 de março do ano da matrícula.... A redação pretendida por vários órgãos da educação para a idade de frequência à educação infantil e, consequentemente, de ingresso no ensino fundamental, não teve acolhida por não encontrar apoio suficiente entre os membros da Comissão de Educação do Senado. O prolongado tempo que o PLC 280 esteve no Congresso deu-lhe chance de ver proclamada nova Emenda Constitucional – a de nº 59, de novembro de 2009 e incluir no seu texto itens que regulamentam dispositivos dessa Emenda.

As alterações na LDB e Comentários 1. Acrescenta, no rol dos onze princípios para o ensino (art. 3º da LDB), o da “consideração com a diversidade étnico-cultural”; 2. Modificação o art. 4º visando corrigir imprecisões da redação dada pela EC 59 ao art. 208 da Constituição Federal (1). A nova redação desse artigo, no entanto, padece, ainda, de falha redacional – compreensível, pois há limites à lei ordinária relativamente ao texto constitucional -, mas reorganiza, para efeitos operacionais, a estrutura do sistema da educação básica. Temos, assim: educação básica obrigatória, dos 4 aos 17 anos, em três etapas: pré-escola, ensino fundamental e ensino médio. E educação básica: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; 3. Suprime, substituindo por outros conteúdos, os incisos I e II, não mais necessários, porque presentes no caput (embora a Constituição mantenha, equivocada e contraditoriamente, a referência ao “ensino médio progressivamente obrigatório”, quando no caput diz que a faixa etária à qual corresponde é obrigatória); 4. Adequa a faixa etária da educação infantil àquela definida pela EC 53: zero a cinco anos ou até cinco anos de idade. A redução da idade de frequência à educação infantil foi introduzida na Constituição em 2006 para estabelecer a sequência ao ensino fundamental de nove anos, que passou a começar aos seis, conforme determinou a Lei nº 11.274/2006. No entendimento do legislador, para não haver superposição, a educação infantil teria que terminar um ano antes, portanto, aos cinco (§ 2º do art. 4º); 5. Acrescenta, no § 3º desse mesmo art. 4º, o atendimento especializado aos educandos com transtornos globais de desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, transversal a todos os níveis, etapas e modalidades. A redação anterior mencionava apenas os educandos com necessidades especiais, agora designados educandos com deficiência. A Lei faz a mesma alteração em todos os demais lugares em que a LDB se refere a essas características do educando (art. 58, 59 e 60);

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O caput do art. 208 simplesmente suprimiu a expressão ensino fundamental. Seus incisos falam em educação infantil, ensino médio, educação especial... Ainda bem que mais adiante outros dispositivos tratam do ensino fundamental.


6. Estende o direito ao ensino médio público e gratuito aos que a ele não tiveram acesso na idade própria. Antes a essa clientela o Estado devia assegurar a oferta gratuita somente de ensino fundamental, tal como constava do art. 208, I da CF e art. 4º, I da LDB ; 7. O inciso VIII amplia a cobertura dos programas de material didático, transporte, alimentação escolar e assistência à saúde a todas as etapas da educação básica (eles eram obrigatórios para o Estado apenas no ensino fundamental público); 8. O art. 5º declara como direito público subjetivo o acesso à educação básica obrigatória – até então, era referido apenas ao ensino fundamental. Embora esse fosse o entendimento da EC 59, a LDB dá clareza e segurança para a demanda de ensino médio e de educação infantil na faixa da pré-escola; 9. O recenseamento anual obrigatório se estende à faixa etária da educação básica (crianças e adolescentes) e aos jovens e adultos que não concluíram essa educação; 10. O dever dos pais em matricular seus filhos na escola começa na idade de quatro anos (também em coerência com a EC 59, que tornou a pré-escola obrigatória para as crianças); 11. Os currículos da educação infantil passam a ter uma base nacional comum e uma parte diversificada, tal como a LDB determinava para o ensino fundamental e médio (alteração feita no art. 26). Até hoje, o Conselho Nacional de Educação, em sintonia com a política nacional de educação infantil, tem optado por definir diretrizes curriculares nacionais, que orientam obrigatoriamente a formulação das Propostas Pedagógicas pelos estabelecimentos de ensino, com a participação dos professores. A partir de agora, a tendência deverá ser de uniformizar os procedimentos de composição do currículo da educação infantil com o do ensino fundamental e do ensino médio. Os que vinham defendendo a necessidade ou conveniência de um currículo nacional de educação infantil, ao qual se acrescentem elementos da cultura local, têm respaldo legal para prosseguir na defesa dessa tese; 12. A alteração do art. 31 é uma das mais radicais para a educação infantil: ela passa a ter um número mínimo de dias letivos por ano (200) e carga horária anual (800) e diária (7 para o tempo integral e 4 para o parcial) e frequência mínima (60%). Ou seja, desde os quatro ou seis meses de idade, na creche, as crianças terão que cumprir obrigatoriamente 60% de frequência sobre 200 dias e 800 horas no caso de jornada parcial ou 1400 horas se jornada integral; 13. As creches, pré-escolas ou centros de educação infantil terão que expedir documento escolar que ateste os processos de desenvolvimento e aprendizagem das crianças. O texto não é explícito se pretende um simples relatório das atividades desenvolvidas ou se devem conter registro do desenvolvimento e aprendizagem. Se for o segundo caso, entra em cena a avaliação das crianças; 14. A exigência de formação para o magistério da educação básica continua inalterada: a formação em nível superior, como regra geral e prioritária; e admitida a formação nível médio para atuação na educação infantil e nas cinco primeiras séries do ensino fundamental (antes era até à 4ª);


Mantém a responsabilidade da União, do DF, dos Estados e Municípios pela formação; explicita formação inicial e continuada; e inclui a formação em serviço, com preferência da presencial para a formação inicial; Acrescenta quatro parágrafos explicitando regras para a formação: (a) adoção de mecanismos de acesso aos cursos de formação inicial e continuada; (b) programa de bolsa de iniciação à docência a estudantes de licenciatura, de graduação plena, como incentivo; (c) possibilidade de exigência de nota mínima no Enem para ingresso nos cursos de graduação em docência; Foi vetado o § 7º (e, por coerência, o art. 87-A, que a ele se referia), que dava prazo de seis anos, a partir da posse no cargo de magistério público, para os docentes formados em nível médio, modalidade normal, completar a licenciatura plena. Os que já se encontravam no exercício do magistério na data da promulgação da lei não teriam essa exigência (de completar a formação com o curso superior); 15. A Lei 12.014/2009 já havia alterado o art. 61, substituindo a referência aos fundamentos da formação pela categorização dos profissionais da educação escolar: (a) professores habilitados para a docência; (b) trabalhadores em educação com curso de pedagogia e pós-graduação e habilitação para administração, planejamento, supervisão, inspeção e orientação educacional e (c) trabalhadores em educação com curso técnico ou superior em pedagogia. A Lei 12.796 acrescenta que a formação dos profissionais referidos em (c) se fará por meio de cursos de conteúdo técnicopedagógico, incluindo habilitações tecnológicas; 16. A União passa a ter obrigação de prestar assistência técnica aos Municípios, ao DF e aos Estados na elaboração de concursos para seleção de profissionais da educação.

Questões especiais de debate Em síntese, a Lei 12.796/2013 traz algumas novidades que podem incrementar a formação em nível superior dos professores da educação infantil e das cinco séries iniciais do ensino fundamental, corrige a terminologia e omissões na modalidade da educação especial, restaura o ensino fundamental como etapa da educação básica (omitido no caput do art. 208 da CF), estende a toda a educação básica obrigatória (4 a 17 anos) o princípio do direito público subjetivo, pois este acompanha a obrigatoriedade, explicita – o que era obvio a partir da compulsoriedade da pré-escola – que os pais estão obrigados a matricular seus filhos na educação infantil

1. Agrava-se a crise de identidade da creche: pertence à educação básica, por ser parte da educação infantil, que é primeira etapa da educação básica, mas tem tratamento diferenciado, por não pertencer à faixa obrigatória. A ela serão destinados os professores com menor formação (nível médio), que a lei reserva para a educação infantil e as cinco séries iniciais do ensino fundamental. A lei confirma o que já vem acontecendo no âmbito das políticas públicas de educação: a creche, mesmo não sendo obrigatória, recebe os mesmos programas suplementares – material didático, alimentação e transporte escolar, saúde – que a pré-escola, o ensino fundamental e o ensino médio,


2. A compulsoriedade da frequência à pré-escola (art. 6º) impõe aos pais a obrigação de matricular seus filhos de 4 e 5 anos. Mas a lei é omissa sobre as medidas a serem adotadas contra os pais diante da não-matrícula. Os dispositivos presentes na lei se referem à não-oferta, portanto, medidas aplicáveis às autoridades. Como as famílias que moram muito longe de uma pré-escola, por exemplo, na zona rural, nas áreas de grandes fazendas e lavouras, na floresta amazônica, as ribeirinhas..., cumprirão esse dever? Teria sido o momento de regulamentar a EC 59, nesse e em outros itens, que continuam obscuros. 3. A idade de término da pré-escola e de ingresso no ensino fundamental permanece confusa. A nova lei não resolveu o conflito de interpretação gerado pela redação do inciso do art. 208 da CF. Manteve a mesma expressão do texto constitucional, quando poderia tê-lo elucidado, ou seja, interpretado a intenção do legislador ao alterar o texto constitucional em vista do início do ensino fundamental aos seis anos, determinado pela lei nº 11.274. A solução desse impasse continuará se dando no âmbito do judiciário, quando deveria sê-lo no da educação, pois se trata de um assunto essencialmente psicopedagógico. 4. A educação infantil, desde os primeiros dias da creche, entra no formato escolar: currículo com uma parte nacional e outra local, mínimo de dias letivos, mínimo de horas anuais, mínimo de horas diárias, mínimo de frequência obrigatória. Quanto isso é ruim ou quanto isso contribuirá para garantir um atendimento mais eficaz, em termos de desenvolvimento e aprendizagem, a prática o dirá. Certamente os educadores sentirão que a qualidade está sendo identificada com requisitos formais. 5. Como compatibilizar a exigência de frequência mínima na creche com a liberdade que as crianças têm de usufruir desse direito? Uma vez matriculada, ocupando uma vaga, a criança terá que alcançar a frequência mínima de 60% dos dias letivos (120, num ano). Se não o fizer, vai perder a vaga no final do ano ou a partir do momento em que matematicamente não terá mais chance de completar o número mínimo de dias? Mas se o fato se deu em decorrência de enfermidade... não seria justo privar essa criança da convivência no ambiente educacional da creche no ano seguinte. 6. Qual o teor do documento escolar que a creche e a pré-escola deverão expedir sobre os processos de desenvolvimento e aprendizagem? Uma descrição geral sobre a turma e as atividades desenvolvidas, para informar à próxima professora ou escola sobre as experiências de aprendizagem que a escola oportunizou? Ou um relatório individualizado sobre cada criança, com o registro das observações e reflexões pedagógicas sobre a participação dela? Não haverá uma corrida dos professores para os testes de avaliação, que lhes facilitarão escrever o documento? 7. Um recenseamento complexo: a nova redação do art. 5º, § 1º, I amplia o recenseamento a toda população em idade de frequentar a educação básica (0 a 17 anos), inclusive àquela que não a frequentou na idade própria. Isso implica pesquisar o


universo, pois como se sabe, sem um levantamento domiciliar tipo censo demográfico, se um adulto fez ou não o ensino médio? E para que serve recensear as crianças de 0 a 3 anos, se não haverá oferta para todas elas nem a demanda é de toda a população nessa faixa etária? 8. E os profissionais da educação com formação de nível médio? O veto ao § 7º do art. 62 tem fundamento técnico. No entanto, a retirada da obrigação dos novos contratados com formação de nível médio fazerem o curso superior de pedagogia no prazo de seis anos a contar da data da tomada de posse no cargo de magistério manterá indefinidamente um quadro de professores sem formação de nível superior. A razão mais forte que motivou o veto, a meu ver, não estaria no argumento de que a lei não prevê consequências para quem não concluir a graduação plena no prazo de seis anos, mas na deliberada intenção de muitos sistemas municipais de ensino de contratarem profissionais de nível médio (sob o nome de Técnico de Desenvolvimento Infantil, Auxiliar de Desenvolvimento Infantil, Monitor etc.) para a creche e pretenderem manter esse quadro de nível médio, por razão financeira. A questão do magistério da educação básica, na educação infantil e nas séries iniciais do ensino fundamental, continua aberta. Ainda está em busca de melhor definição do perfil profissional e de uma fonte de recursos que sustente um quadro de profissionais qualificados. É ponto de partida o princípio de que esses profissionais devem ter formação à altura das exigências que a fase mais importante da vida na construção das estruturas afetivas, sociais e cognitivas apresenta.


Comentário sobre a Lei nº 12 796 - Vital