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L’avenir des finances publiques au Canada Rapport sommaire d’une table ronde du Forum des politiques publiques Septembre 2012

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Le Forum des politiques publiques est un organisme indépendant et sans but lucratif qui a pour but de promouvoir l’excellence gouvernementale au Canada dans le cadre d’un meilleur dialogue entre le gouvernement, le secteur privé et le tiers secteur. Les membres du Forum provenant du milieu des affaires, des gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux, du tiers secteur et du monde syndical sont du même avis qu’une fonction publique efficiente et efficace est essentielle à la compétitivité du Canada à l’étranger et à la qualité de vie de ses citoyens. Créé en 1987, le Forum s’est acquis la réputation d’un facilitateur digne de confiance et non partisan, capable de rassembler une grande diversité d’intervenants dans un dialogue fécond. Son programme de recherche offre un terrain neutre pour renseigner la prise de décisions collectives. En faisant la promotion du partage de l’information et de liens plus étroits entre les gouvernements et les tiers secteurs, le Forum contribue à veiller à ce que la politique de notre pays soit dynamique, coordonnée et sensible aux possibilités et aux défis futurs. © 2012, Forum des politiques publiques 1405-130, rue Albert Ottawa, ON K1P 5G4 Tél. : 613-238-7160 Fax : 613-238-7990 www.ppforum.ca ISBN : 978-1-927009-36-9


Table des matières Notre partenaire ........................................................................................................................................... 1 Contexte ........................................................................................................................................................ 2 La nécessité d’inspirer confiance et de faciliter le dialogue sur d’importants enjeux politiques ................ 2 Y a-t-il une « crise » dans les finances publiques canadiennes? .................................................................. 3 Pénuries de main-d’oeuvre au Canada ................................................................................................. 3 L’interaction entre les tendances macro et micro-économiques ......................................................... 5 Prochaines étapes ......................................................................................................................................... 5 Déterminer la façon d’inspirer la confiance, la transparence et la coopération ......................................... 5 Définir le rôle d’un gouvernement .............................................................................................................. 6 Choisir le bon dosage de politiques .............................................................................................................. 7 Réformer le cadre fiscal canadien................................................................................................................. 8 Annexe : Liste des participants ..................................................................................................................... 9


Notre partenaire L'Association des comptables généraux accrédités du Canada (CGA Canada), fondée en 1908, fournit des services à 75 000 CGA et étudiants au Canada et dans plus de 100 pays. Professionnels respectés dans les domaines de la comptabilité et de la gestion financière, les CGA travaillent en entreprise, dans le monde de la finance, dans le secteur public et en cabinet privé. CGA-Canada établit les exigences en matière d'accréditation et les normes professionnelles associées au titre de CGA, offre du perfectionnement professionnel, poursuit des activités de recherche et de défense des intérêts, et représente les CGA tant au pays que sur la scène internationale. www.cga.org/canada-fr


Contexte Le Canada a survécu à la crise économique mondiale de 2008 et a réussi à maintenir une position stable par comparaison à la plupart des pays occidentaux. Soutenue par dix ans de surplus fédéraux, par un solide cadre réglementaire financier et par un ratio dette-PIB plutôt faible, l’approche fiscale prudente du Canada a reçu les éloges de partout dans le monde, notamment ceux du Forum économique mondial, de l’OCDE et du FMI. Cependant, le Canada doit affronter des défis à long et moyen terme. En raison du vieillissement de la population, des pénuries de main-d’œuvre et du niveau croissant d’inégalité, les finances gouvernementales doivent porter un fardeau de plus en plus lourd. Malgré la diversité de l’économie canadienne, sa dépendance au commerce international rend sa situation incertaine et vulnérable aux transformations économiques mondiales. En outre, étant donné la méfiance grandissante envers les institutions publiques parmi les Canadiens et autres citoyens du monde, il est de plus en plus difficile pour les dirigeants de gouvernements de discuter ouvertement de la façon avec laquelle ces défis peuvent être surmontés. En réponse à toutes ces questions, le Forum des politiques publiques du Canada a réuni une vingtaine de dirigeants des secteurs public et privé, d’organisations à but non lucratif et du monde universitaire pour examiner l’état futur des finances publiques au Canada le 19 juin 2012. Cette rencontre avait pour but de partager des points de vue sur plusieurs enjeux politiques et d’aborder la façon de les traiter. Les participants ont abordé les questions suivantes. 

Quels sont les principaux défis que doivent affronter les finances publiques canadiennes?

Quels rôles doivent jouer les gouvernements dans la gestion des finances publiques et des dépenses et de quelle façon ces rôles évoluent-ils?

Comment pouvons-nous réagir collectivement aux enjeux les plus urgents de nos finances publiques?

Quel dosage politique aidera le Canada à miser sur les succès actuels?

Organisés sous forme de discussion intime en table ronde, les participants, en leur qualité d’experts, étudieront l’importance croissante de ces enjeux dans le contexte des environnements régionaux, nationaux et internationaux en mutation. Nous n’avions pas l’intention de tenter de répondre à ces questions en une discussion unique. Les participants étaient au contraire invités à identifier, puis aider à encadrer les questions que les responsables politiques devaient prendre en compte au moment de les explorer plus en détail. Ce court 1


rapport expose les grandes lignes d’une série de crises qui menacent les finances publiques canadiennes, souligne les endroits où il faut apporter des changements, et donne un aperçu de la façon avec laquelle nous pouvons réagir collectivement aux défis politiques les plus complexes que devra relever le Canada. La nécessité d’inspirer confiance et de faciliter le dialogue sur d’importants enjeux politiques Depuis les 25 dernières années, la confiance de la population envers le gouvernement et sa capacité de relever avec efficacité les défis de notre pays ne cessent de décliner. Selon les participants de notre table ronde, la « partisanerie » croissante du milieu politique au Canada, associée à la capacité de la population à réagir rapidement aux politiques impopulaires par l’intermédiaire de l’Internet, où l’incapacité de la part du gouvernement à aborder ouvertement des enjeux qui prêtent à controverse a suscité une répugnance grandissante. De nos jours, un plus grand nombre de Canadiens éprouvent un niveau élevé de méfiance à l’endroit de nos institutions publiques, les inquiétudes vis-à-vis de cette tendance pourraient ébranler la cohésion sociale dans notre pays. Restaurer la confiance envers nos institutions et les débats publics sera essentiel à l’engagement des Canadiens dans une discussion sur les politiques nationales nécessaires pour relever les défis qu’il nous faudra affronter collectivement.

Y a-t-il une « crise » dans les finances publiques canadiennes? Selon l’ensemble des critères, la situation financière du Canada se classe plutôt bien si on la compare à celle d’autres pays développés. En 2012, tous les gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux ont élaboré des plans particuliers pour équilibrer leur budget, un objectif que la plupart atteindront avant la fin de la présente décennie. En outre, les gouvernements du Canada réduiront les dépenses au cours de la prochaine décennie, comme celles dues à la sécurité de vieillesse et à l’assurance-emploi. Pris dans leur ensemble, ces changements traduisent un certain effort de la part des législateurs vers une viabilité fiscale à long terme. Cependant, les participants ont laissé entendre que des changements plus fondamentaux pourraient s’avérer nécessaires. Le Canada doit en ce moment affronter des enjeux connexes qui menacent de mettre à rude épreuve notre économie et de réduire le rôle du gouvernement au cours de la prochaine décennie. Voici quelques exemples reconnus au cours des discussions :

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1. 2. 3. 4.

Faible productivité; Évolution démographique; Enjeux environnementaux (c.-à-d., changements climatiques); Accent mis sur les ressources pour sécuriser les intérêts mondiaux du Canada (c.-à-d., augmenter nos relations commerciales et récolter les bénéfices de la mondialisation): 5. Inégalité croissante. Bien que ces enjeux ne soient pas nouveaux pour les législateurs canadiens, les forces économiques mondiales changeantes les ont rendus plus perspicaces et plus conséquents à l’encontre de nos institutions publiques. Si l’on ne trouve pas des solutions à ces crises, les ressources financières des gouvernements pourraient s’épuiser et réduire leur capacité à assurer les services sociaux avec efficacité. Les participants ont convenu que chaque crise devrait être abordée au fur et à mesure, mais ils ont reconnu que les crises interagissent dans le cadre de tendances sociales, économiques et politiques élargies. Dans une tentative en vue de mieux encadrer les défis que nous devrons affronter collectivement, les participants ont précisé quelques moteurs clés concourant à chaque crise. Ce sont : 

des pénuries persistantes de main-d’oeuvre au Canada limitent le potentiel économique du secteur privé;

l’incapacité à s’adapter aux changements macro-économiques provenant en partie des fluctuations du marché mondial;

l’interaction complexe entre les tendances macro et micro-économiques et leurs répercussions sur les affaires et les familles.

Pénuries de main-d’oeuvre au Canada L’économie canadienne est exposée en ce moment à des pénuries de travailleurs spécialisés dans des industries en rapide expansion. La contraction de la main-d’œuvre canadienne due en bonne partie à la retraite d’un grand nombre de baby-boomers menace de réduire le revenu national du pays, d’entraver sa croissance et de réduire les recettes gouvernementales en un moment où il faudra en consacrer davantage aux programmes sociaux canadiens. Si les pénuries de main-d’œuvre deviennent aussi sérieuses dans le Sud ontarien et dans les provinces atlantiques que dans l’Ouest, le problème deviendra « pancanadien ». Puisque certains économistes prévoient que la croissance économique au Canada n’atteindra que 1,5 % après 2015-2016, les législateurs devraient se pencher sur un moyen de mieux appuyer la main-d’œuvre canadienne en améliorant les principales politiques de façon à :

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    

Attirer des immigrants qualifiés; Encourager l’éducation et la formation à long terme; Encourager les travailleurs plus âgés à demeurer au travail; Augmenter les investissements de capitaux; Importer la main-d’œuvre sans la déplacer.

Adaptation aux changements macro-économiques De nombreux économistes conviennent que certaines tendances macro-économiques sont inséparables dans l’économie canadienne. C’est ainsi que l’industrie manufacturière de notre pays a subi un déclin important en six occasions distinctes au cours des deux derniers siècles : deux fois au XIXe siècle, trois fois au XXe siècle et une fois au XXIe siècle. Un participant a souligné que le dernier cycle manufacturier avait commencé au début des années 1980 lorsque ce secteur a accru ses activités de façon spectaculaire en raison du faible coût de l’essence avant de les réduire dans la première décennie du XXIe siècle à la suite du mouvement contraire de l’essence. Cependant, il y a tout lieu de croire que les fluctuations de l’économie canadienne pourraient ne pas suivre les modèles traditionnels. Dans son ensemble, la main-d’œuvre canadienne est plus âgée et moins mobile que celle des générations précédentes. La réduction et l’adaptabilité de la population active laissent entendre que la différence entre les cycles actuels et passés est la mesure avec laquelle certains secteurs, en particulier celui de la fabrication, peuvent se remettre des affaissements de l’économie. De plus, les périodes d’incertitude économique entraînent souvent une hausse du niveau d’inégalité. Une manufacture forcée de mettre à pied 500 employés alors que dans un même temps un cabinet d’avocats en embauche 500 donne l’impression que la main-d’oeuvre ne change pas. Cependant, la stabilité économique globale qui en résulte cache souvent une hausse saisissante de l’inégalité sociale. Pendant que les législateurs tentent de réduire les conséquences néfastes des changements de la macro-économie, des participants ont souligné que nos institutions publiques pourraient devoir élaborer de meilleurs paramètres et de meilleurs instruments politiques. D’autres discussions ont eu lieu pour savoir de quelle manière des partenariats publics-privés pourraient être développés afin de s’assurer que le revenu moyen des familles ne revienne pas dans la tranche de revenu inférieur.

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L’interaction entre les tendances macro et micro-économique Comme les gouvernements ont commencé à intervenir dans leur économie au cours de la récession mondiale, d’importants changements sont apparus au niveau de la micro-économie. De plus, d’importants changements macro-économiques qui ont touché la fiscalité, la réglementation et les politiques monétaires ont fortement influencé la manière dont les dirigeants ont décidé de dépenser l’argent ou étendre leurs opérations. Des tendances microéconomiques non durables, notamment la dette élevée des familles et la hausse des prix de l’immobilier sont également en partie responsables des politiques qui régissent les taux d’intérêt plus élevés et les conditions hypothécaires. Chose intéressante, les effets des politiques macro-économiques sur le volet microéconomique sont devenus si forts que les législateurs s’inquiètent de plus en plus d’implications nationales éventuelles. Cette relation de cause à effet entre les tendances nationales mondiales d’une part et celles des affaires-familles d’autre part laisse entendre que les législateurs peuvent avoir besoin d’une approche élargie qui comprendrait des analyses particulières pour chaque secteur et prendrait en considération l’interaction des tendances micro et macro-économiques.

Prochaines étapes Le Canada doit surmonter un ensemble sans précédent de défis qui menacent de limiter la capacité de nos gouvernements à financer les programmes sociaux. Contrairement à certaines crises antérieures, les préoccupations économiques actuelles sont à la fois mondiales et multisectorielles, d’où les commentaires des participants selon lesquels les remèdes traditionnels peuvent ne pas procurer l’aide nécessaire aux défis de nos jours. À la lumière de cet environnement, à la fois unique et complexe, il faut porter une attention particulière pour déterminer les instruments que les législateurs doivent utiliser pour aider à rendre les finances des gouvernements viables à moyen et à long terme. Dans ce contexte, les participants ont déterminé quatre domaines qui pourraient faire l’objet de discussions. 1. Déterminer la façon d’inspirer la confiance, la transparence et la coopération D’autres discussions devraient chercher à répondre aux inquiétudes de la population envers l’obligation de rendre compte et la transparence. S’éloigner de ce contexte de méfiance demande d’améliorer les communications entre le gouvernement et les citoyens afin de s’assurer que les motivations et les limites sont mieux comprises de part et d’autre.

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Améliorer le dialogue entre les gouvernements, le monde des affaires, les organisations à but non lucratif et les citoyens aidera également à faire en sorte que des mesures et des politiques pertinentes soient prises en compte. Comme l’a fait remarquer l’un des participants, l’absence de coordination entre les différents secteurs signifie que les politiques gouvernementales ne comblent pas souvent les besoins du secteur privé et des organisations à but non lucratif. Même si le fait de faciliter des discussions ouvertes avec le public peut s’avérer difficile, les participants ont convenu qu’elles étaient essentielles pour regagner la confiance de la population à l’endroit de nos dirigeants et de nos institutions. Par le passé, les gouvernements hésitaient avant de confier certains enjeux comme la fiscalité ou la productivité à des commissions royales ou à des organismes similaires puisqu’ils étaient liés aux recommandations qui leur étaient faites. Cependant, l’appel croissant des gouvernements à un engagement de la population, à des forums universitaires sur des politiques, à des groupes d’experts et à des comités indépendants, par exemple, le Conseil pour l’emploi et la prospérité de l’Ontario, laisse entendre que les dirigeants du secteur privé reconnaissent la nécessité d’un processus politique plus ouvert. Il faut également étudier et mettre de l’avant des stratégies qui amélioreront les communications, la coordination et la collaboration entre tous les partis. C’est ainsi qu’un participant a recommandé de réunir toute l’information comptable dans des bases de données accessibles au public, ce qui permettrait aux utilisateurs de soumettre des demandes de renseignements spécialisés afin d’accroître la transparence et de rendre un service essentiel aux générations futures. 2. Définir le rôle d’un gouvernement Les inquiétudes relatives aux déficits budgétaires permanents et à la dette croissante du secteur public commencent à limiter l’action des instruments mis à la disposition des gouvernements. Devant une diminution des ressources et des défis plus nombreux qui s’étendent à toutes les juridictions traditionnelles, les Canadiens peuvent sentir le besoin de repenser les rôles et les priorités qu’ils souhaitent que leurs gouvernements remplissent et respectent à l’avenir. En ces temps d’austérité, les dirigeants commencent à réexaminer cet adage selon lequel « le gouvernement devrait faire uniquement ce qu’il peut ». En fait, un engagement plus résolu de la part des gouvernements serait bénéfique. Les institutions publiques canadiennes sont bien placées pour concentrer leurs ressources de façon à prévoir les défis à moyen et long terme, pour s’associer avec des parties prenantes et pour élaborer des plans d’urgence. En outre, la capacité unique des gouvernements à stimuler les échanges et à accélérer la croissance signifie que d’autres efforts en ces domaines sont avantageux pour tous les Canadiens. Il existe également d’autres domaines où une présence gouvernementale réduite peut apporter d’importants résultats. Limiter l’engagement du gouvernement dans certains domaines où des dirigeants du secteur privé et d’institutions à but non lucratif possèdent un plus grand avantage 6


compétitif serait un moyen efficace de réduire les dépenses inutiles. De plus, supprimer des règlements archaïques, moderniser la réglementation et améliorer l’efficacité de la fiscalité et de la politique monétaire placeraient les dirigeants canadiens en meilleure position pour étendre leurs activités, attirer les talents et être concurrents sur le marché mondial. Comme les législateurs commencent à « repenser » le rôle de nos institutions publiques, des possibilités peuvent s’offrir aux gouvernements de collaborer avec les dirigeants du secteur privé et des organisations à but non lucratif de manière à mieux utiliser les ressources et l’expertise dans le cas d’enjeux spécifiques. Les tendances économiques, sociales et politiques estompent de plus en plus les distinctions entre les responsabilités gouvernementales et non gouvernementales. Dans ce contexte plus interdépendant, la collaboration multisectorielle place tous les dirigeants dans une meilleure position pour résoudre les défis politiques complexes et pour réaliser l’objectif commun des Canadiens de développer un cadre durable qui soutient les échanges et accélère la croissance.

3. Choisir le bon dosage de politiques Il faut poursuivre les discussions sur les formes de politiques applicables aux cinq crises que doit affronter le Canada en ce moment : la faible production, les changements démographiques, les dommages causés à l’environnement, des ressources limitées et les inégalités. Pour résoudre ses défis de nature fiscale et économique, le Canada aura besoin d’instruments stratégiques à la fois efficaces et efficients. Les récents débats à savoir si les dirigeants devaient mettre l’accent sur l’austérité ou sur la croissance peuvent offrir une fausse dichotomie des options disponibles. En revanche, un dialogue plus fructueux qui insisterait sur un dosage de politiques permettrait aux Canadiens de tirer avantage de l’éventuelle reprise de l’économie mondiale. Les participants ont convenu que la prochaine période de reprise offrait aux Canada une « excellente occasion » d’une croissance économique généralisée et que les politiques devraient chercher à permettre aux gouvernements et au monde des affaires de développer, l’aligner et de miser sur leurs ressources. Veiller à ce que les programmes gouvernementaux actuels soient durables sera également important. Ainsi, les dirigeants gouvernementaux devront éventuellement réévaluer la situation actuelle des pensions du secteur public. En raison d’une hausse des coûts, associée à des normes comptables rigides, il est devenu impératif de mettre en chantier une réforme. Plus encore, une réforme fiscale, des programmes d’éducation permanente et la mise en place de mesures incitatives pour inviter la population à travailler plus longtemps représentent des solutions possibles pour réduire les coûts des programmes gouvernementaux. Par contre, il est nécessaire de mener un examen approfondi pour déterminer la façon d’améliorer ces instruments et à quel endroit les appliquer et de déterminer si la collaboration du secteur 7


public avec le secteur privé et les organisations à but non lucratif apportera de meilleurs résultats. 4. Réformer le cadre fiscal canadien Au moment où les législateurs commencent à prendre en compte différentes stratégies pour régler les problèmes décrits précédemment, la réforme fiscale est un instrument possible qu’ils pourraient souhaiter aborder. Selon les participants, le cadre fiscal actuel est rempli d’incohérences qui l’empêchent d’accroître les revenus. Pour améliorer l’état actuel des finances publiques de notre pays, les législateurs devraient songer à moderniser les politiques fiscales, réglementaires et monétaires afin de maintenir la prestation des services gouvernementaux tout en améliorant la compétitivité mondiale du Canada. Même si le grand public acceptait sans doute un régime fiscal plus juste, plus simple et plus efficace, amorcer un dialogue public à ce sujet ne sera pas chose facile. Les gouvernements ont déjà hésité à discuter publiquement de modifier notre cadre fiscal, en partie, pour éviter de soulever un débat national sur un sujet éventuellement controversé. Toutefois, une réforme fiscale significative exigera un leadership et une participation de nos dirigeants publics afin d’aider à encadrer le processus, à éveiller l’intérêt de la population et à appliquer des réformes qui assureront des finances publiques viables à moyen et à long terme au Canada.

Pour de plus amples renseignements, svp contactez : Paul Ledwell Vice-président exécutif Forum des politiques publiques paul.ledwell@ppforum.ca 613-238-7858, ext. 228

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Annexe

L’avenir des finances publiques au Canada Une discussion en table ronde du Forum des politiques publiques Le 19 juin 2012 De 11 h 45 à 14 h 30 Salle de conférence du Forum des politiques publiques 1405-130, rue Albert Ottawa

Liste des participants David Dodge Chancelier, Université Queen’s Ancien gouverneur de la Banque du Canada

Barrie McKenna Correspondant national aux affaires commerciales The Globe and Mail

Peter Hall Vice-président et économiste en chef Exportation et développement Canada

James McLean Associé à la recherche Forum des politiques publiques

Glen Hodgson Vice-président principal et économiste en chef The Conference Board of Canada

David Mitchell Président et directeur général Forum des politiques publiques

Sharon Kozicki Chef, analyste de l’économie canadienne Banque du Canada

Catherine Parker Gestionnaire, affaires gouvernementales fédérales Association des comptables généraux accrédités du Canada

Paul Ledwell Vice-président exécutif Forum des politiques publiques

André Plourde Doyen, Faculté des affaires publiques Université Carleton

Guy Legault Président et directeur général Association canadienne des paiements

Carole Presseault Vice-présidente, affaires réglementaires et gouvernementales Association des comptables généraux accrédités du Canada

David Macdonald Économiste principal Centre canadien des politiques alternatives 9


Christopher Ragan Professeur associé, politiques macroéconomiques et économiques Université McGill

Annette Ryan Économiste en chef et directrice générale Industrie Canada

James Ralston Contrôleur général du Canada Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Rick Stewart Secrétaire adjoint du Cabinet Bureau du Conseil privé

James Richardson Conseiller principal en relations gouvernementales Association des comptables généraux accrédités du Canada

Stanley Winer Chaire de recherche du Canada sur les politiques publiques Université Carleton

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