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Sociedad Mexicana de Demografía

Documento de Recomendaciones Finales del Foro Temático “Una Agenda para la Política de Población: Realidades y Desafíos”

Compilación y Edición: Dra. Silvia Elena Giorguli Dra. Rosario Cárdenas Mtra. María Adela Angoa

Enero de 2013


Recomendaciones finales del Foro “Una agenda para la política de población”

Índice Introducción ........................................................... 4 Estructura y dinámica de la población ..................... 6 1. PROBLEMAS Y DESAFÍOS EN TORNO A LA ESTRUCTURA Y DINÁMICA DE LA POBLACIÓN.................................................... 6 2. SEÑALAMIENTOS CRÍTICOS SOBRE LAS POLÍTICAS ACTUALES...................................................................................... 9 3. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN................................................. 13 4. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE OTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS................................................. 14

Población, territorio y sustentabilidad................... 16 1. PROBLEMAS Y DESAFÍOS EN TORNO A LA POBLACIÓN, TERRITORIO Y SUSTENTABILIDAD ................................................ 16 2. SEÑALAMIENTOS CRÍTICOS SOBRE LAS POLÍTICAS ACTUALES.................................................................................... 18 3. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN................................................. 19

Salud y derechos sexuales y reproductivos ............ 22 1. PROBLEMAS Y DESAFÍOS EN TORNO A LA SALUD Y DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS ........................................... 22 2. SEÑALAMIENTOS CRÍTICOS SOBRE LAS POLÍTICAS ACTUALES .................................................................................... 26 3. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN................................................ 28 4. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE OTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................. 29

Cultura, ideología y políticas de población............. 31 1. PROBLEMAS Y DESAFÍOS EN TORNO A LA CULTURA, IDEOLOGÍA Y POLÍTICAS DE POBLACIÓN ........................................... 31 2. SEÑALAMIENTOS CRÍTICOS SOBRE LAS POLÍTICAS ACTUALES .................................................................................... 33 3. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN ................................................. 38 4. PROPUESTAS PARA SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE OTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................. 39

Institucionalidad de las políticas de población ....... 40 1. PROBLEMAS Y DESAFÍOS EN TORNO A LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS DE POBLACIÓN ..................................... 40 2. SEÑALAMIENTOS CRÍTICOS SOBRE LAS POLÍTICAS ACTUALES.................................................................................... 41

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Recomendaciones finales del Foro “Una agenda para la política de población”

3. PROPUESTAS A SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN ...................................................... 44 4. PROPUESTAS A SER CONSIDERADAS EN LA AGENDA DE OTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS ...................................................... 46

Programa del Foro ................................................ 47 Lista de participantes en las mesas ........................ 48 MESA 1. ESTRUCTURA Y DINÁMICA DE LA POBLACIÓN .............................................................................................. 48 MESA 2. POBLACIÓN, TERRITORIO Y SUSTENTABILIDAD ............................................................................................. 48 MESA 3. SALUD Y DERECHOS SEXUALES Y REPRODUCTIVOS ........................................................................................ 49 MESA 4. CULTURA, IDEOLOGÍA Y POLÍTICAS DE POBLACIÓN ....................................................................................... 49 MESA 5. INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS DE POBLACIÓN .................................................................................. 50

Comité organizador del foro.................................. 50

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Recomendaciones finales del Foro “Una agenda para la política de población”

Introducción Un diagnóstico rápido del panorama demográfico actual en México deja ver los retos pendientes y futuros que se derivan de la dinámica poblacional. El cambio de gobierno en México abre el espacio para rediscutir y reflexionar sobre la agenda de la política de población para el futuro inmediato y a mediano plazo. Esto se da además en un momento en que ocurren dos coyunturas. Por un lado, tenemos información nueva sobre los procesos demográficos y que nos permite hacer una evaluación de los resultados de la política de población (o de la ausencia de la misma) durante los últimos años y ubicar los principales retos hacia el futuro inmediato y a mediano plazo. Por otro, se da en un momento en el que se está discutiendo sobre el rumbo de las políticas de población a nivel internacional después de veinte años de la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo realizada en El Cairo. Es en este contexto que el Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de Población, la Sociedad Mexicana de Demografía, El Colegio de México, el Consejo Nacional de Población y el UNFPA convocaron al foro Una Agenda para la Política de Población: Realidades y Desafíos. El foro se realizó en El Colegio de México el 12 de noviembre de 2012. Su planeación y realización se ubicó en el contexto de las discusiones a nivel nacional e internacional sobre el rumbo de las políticas de población y en cada una de las sesiones se buscó colaborar de manera propositiva para ubicar los retos y desafíos en la conformación de una agenda para la política de población en México. Para ello, se conformaron grupos de trabajo en temáticas específicas con expertos de diversos sectores que elaboraron un diagnóstico, considerando los obstáculos, las implicaciones de la política pública y recomendaciones sobre cada tema. El foro incluyó las siguientes temáticas: 1) 2) 3) 4) 5)

Estructura y dinámica de la población Poblamiento, territorio y sustentabilidad Salud, derechos sexuales y reproductivos Cultura, ideología y política en población Institucionalidad de las políticas de población 4


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En cada mesa se plantearon dos retos. En primer lugar, se buscó dar cuenta de la realidad actual de la situación de la población y desarrollo del país (diagnóstico). A través de la discusión posterior, se identificaron específicamente algunos de los nudos u obstáculos y retos por resolver y se plantearon propuestas inscritas en una agenda de políticas públicas prioritaria en población y desarrollo. El presente documento incluye las relatorías de las cinco mesas. En todas ellas se buscó destacar tres de los aspectos que se discutieron durante las sesiones: (1) problemas y desafíos; (2) señalamientos críticos sobre las políticas actuales; (3) propuestas para ser consideradas en la agenda de la política de población. De ninguna manera se considera un documento exhaustivo en el sentido de que no cubre todas las aristas que el heterogéneo panorama poblacional de México plantea. Se espera sirva como un documento para avanzar en la discusión en la medida que coadyuve a ubicar los aspectos de la dinámica demográfica que requieren de políticas específicas, a sistematizar la discusión sobre los diversos puntos de la agenda de población, a definir mecanismos que permitan coordinar la agenda de población con la agenda más amplia de desarrollo en México y a discutir el marco normativo e institucional que se requiere para poder implementar con éxito la política de población del futuro. Finalmente, este trabajo es fruto de un esfuerzo colectivo para impulsar la discusión entre diversos actores—gobierno, academia, sociedad civil. Además de la participación de los panelistas y asistentes, agradecemos especialmente el trabajo, tiempo y dedicación del comité organizador del foro (María Eugenia Romero, Adriana Arjona, María Consuelo Mejía, Alfonso Sandoval, Ivonne Szasz, Susana Lerner, Manuel Ordorica y Adela Angoa), de los relatores (Carlos Galindo, Landy Sánchez, Jorge González, Ivonne Szasz, Yuritza Luna y Adela Angoa), así como de Rosario Cárdenas—quien colaboró en la revisión final e integración del documento. Silvia E. Giorguli Saucedo Presidente Sociedad Mexicana de Demografía Enero de 2013 5


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Estructura y dinámica de la población Esta mesa se pensó como un espacio para discutir escenarios demográficos, tales como el proceso de envejecimiento en México, dentro de dos contextos relevantes. Un contexto inmediato dado por las pasadas proyecciones oficiales y su discrepancia con el último censo de población. Otro contexto más amplio enmarcado por una discusión general sobre el desarrollo. Especialmente, se cuestionó cómo integrar las variables poblacionales en la planeación del desarrollo nacional.

1. Problemas y desafíos en torno a la estructura y dinámica de la población 1.1 La dinámica demográfica puede tomarse como claro indicador de algunos de los desafíos para las políticas relacionadas con temas de población. Así, por ejemplo, estimaciones recientes como las elaboradas y presentadas por Víctor Manuel García Guerrero señalan el estancamiento en la esperanza de vida para ambos sexos y, en particular, un retroceso ligero en la esperanza de los varones. También llama la atención el estancamiento observado en el comportamiento de la fecundidad. Ambos procesos, la disminución en la baja de la mortalidad y de la fecundidad, señalan la necesidad de definir objetivos, metas y mecanismos para lograr resultados acordes con las metas más amplias de desarrollo en México. 1.2 Los cambios recientes en los factores demográficos, especialmente el estancamiento de la fecundidad, se traducen en un crecimiento de la población mayor al esperado anteriormente. El tamaño de la población mexicana es y será mayor al proyectado oficialmente. Por ejemplo, hacia el año 2020 podríamos ser poco más de 128 millones de mexicanos. Y para el año 2030, cerca de 140 millones. Es necesario que este reajuste en el volumen esperado de la población mexicana hacia el futuro cercano, resultado de los ejercicios recientes de estimación y proyecciones, se incorpore y considere en el trabajo actual de planeación para el desarrollo. 6


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1.3 En cuanto a la estructura por edades de la población, se espera que para el año 2030 tengamos una concentración de jóvenes adultos entre 25 y 30 años. De hecho, la razón de dependencia alcanzará un mínimo alrededor del año 2035. A partir de ese año se revertirá su tendencia a la baja y comenzará a aumentar. Ya para el año 2050 entraremos en una etapa avanzada del proceso de envejecimiento. Los cambios en la estructura por edad también reflejan necesidades distintas para grupos de edades que tienen tamaños y ritmos de crecimiento diferentes. Esta información se convierte en uno de los insumos principales para la planeación de políticas sectoriales --por ejemplo, en educación, trabajo, salud al definir la dinámica de las poblaciones que cada una atiende. 1.4 Un desafío que no hemos discutido suficientemente es el crecimiento de la inmigración internacional en México. Es necesario debatir escenarios ante un posible aumento tanto en los ingresos directos a México, como en la permanencia de migrantes de paso que no lograrán cruzar hacia Estados Unidos. 1.5 En la mesa se expusieron algunos usos históricos de las proyecciones demográficas. Por ejemplo, uno de sus primeros usos en la historia moderna fue la comparación del crecimiento poblacional y la producción de alimentos. En México, las proyecciones han servido para analizar la influencia de la dinámica demográfica sobre el desarrollo económico. Entre la comunidad de demógrafos, se recuerdan especialmente las proyecciones de Benítez y Cabrera, las cuales sirvieron en 1966 para sensibilizar a la clase política mexicana sobre el rápido crecimiento de la población. Poco después, en los años setenta, se realizaron proyecciones por parte de la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP), El Colegio de México y la Universidad Autónoma Nacional de México. Estas proyecciones incluyeron cuatro hipótesis futuras y sirvieron para llamar la atención general sobre el acelerado crecimiento demográfico. En este sentido, fueron una llamada de alerta, la cual sirvió para la elaboración de la política de población. Después, la misma SPP, el Consejo Nacional de Población (CONAPO) y el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), realizaron proyecciones bajo tres hipótesis: una programática, una alternativa y una constante. La diferencia entre la hipótesis constante y programática midió el esfuerzo que se tenía que hacer en planificación familiar 7


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y otras áreas. En este sentido, la hipótesis programática sentó las metas de la política de población. En los años noventa se realizaron proyecciones que permitieron calcular estimaciones derivadas, aplicables en otras áreas, tales como educación, salud y vivienda. Estas proyecciones sirvieron como predicciones pues fueron útiles para calcular requerimientos de servicios. En este sentido, las proyecciones de los años noventa respondieron a objetivos diferentes a los anteriores ejercicios de proyección, toda vez que su función principal ya no era tanto la modificación de la dinámica poblacional (alterar el futuro previsto), sino que ahora sirvieron para estimar requerimientos sociales. 1.6 A pesar de esta visión en la incorporación de las proyecciones para la planeación futura, todavía no contamos con mecanismos institucionales bien reglamentados que fundamenten legalmente ese nuevo uso de las proyecciones de población. Es necesario discutir con más detalle cómo incorporar la dinámica poblacional, y sus posibles comportamientos futuros, en la planeación del desarrollo nacional. 1.7 Aunque han habido avances en el reconocimiento de la importancia de los cambios demográficos

y

sus

–económicas,

implicaciones

sociales,

políticas

y

medioambientales–, pareciera que la comprensión del nuevo escenario demográfico no se ha correspondido con la integración de este conocimiento al ámbito de las políticas públicas. A nivel general, hemos visto una amplia diversificación, complejización y extensión del concepto de gobernabilidad en temas de población. A final de cuentas, pareciera que México se adapta a las necesidades que se derivan de la dinámica poblacional. Sin embargo, los acomodos demográficos, económicos y sociales que ha tenido la población han sido de tipo azaroso (por ejemplo, ante el acelerado aumento de la población joven en edades laborales, se dan respuestas como el aumento de la informalidad). Por otro lado, estamos en una etapa de “descomplejización” conceptual, dada por abusos e imprecisiones conceptuales en el uso indiscriminado del término “bono demográfico”. Pareciera como si entráramos en una etapa de reduccionismo de todos los efectos demográficos (de tamaño, cambio de ritmo, etcétera) y en una especie de traslape del 8


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proceso de envejecimiento con la dinámica vinculada a la idea del bono demográfico (aunque ambos procesos están vinculados, no son lo mismo). Todo esto, se da además en un marco definido por la desigualdad en los contextos regionales.

2. Señalamientos críticos sobre las políticas actuales 2. 1 Se hizo un señalamiento crítico a las proyecciones oficiales, las cuales incluyen sólo un escenario futuro. Es necesario, para la planeación e instrumentación de las políticas públicas, considerar un rango de variabilidad. Hay que dejar de considerar una población única a futuro, estudiar escenarios posibles distintos y definir cuál es el que queremos. 2.2 Las proyecciones de 2005 a 2010 fallaron tremendamente. Se estimaron 108 millones de mexicanos para 2010 pero censamos poco más de 112 millones, una diferencia absoluta de 3.9 millones. El incremento entre el conteo de 2005 y el censo 2010 es muy poco realista, toda vez que la población censada en el conteo fue de 103.2 millones y, por ende, la diferencia entre ambos ejercicios censales fue de 9.1 millones de “crecimiento real”. Pero la diferencia entre las proyecciones y el censo 2010, de 3.9 millones, representó 40% de este “crecimiento”. En este sentido, las proyecciones realizadas a partir del conteo 2005 no nos sirvieron como instrumento de predicción. 2.3 A futuro, las diferencias entre las proyecciones realizadas con base en el conteo 2005 y las presentadas en el foro, tienen implicaciones importantes para la política de población. Por ejemplo, para el año 2050, se esperaba tener 120 millones de personas en México pero las proyecciones de Víctor Manuel García, basadas en el censo 2010, indican cerca de 139 millones de personas (casi 20 millones de diferencia). En este sentido, el tamaño y el crecimiento de la población siguen siendo desafíos presentes para la política nacional. 2.4 Todavía estamos en una dinámica de continuos cambios de escala demográfica, lo cual implica retos particulares. Sigue presente en el país el reto para el desarrollo dado por el tamaño de la población. Se esperaban un poco más de 80 millones de 9


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personas en edades laborales pero, ahora se proyectan casi 95 millones (cerca de 13 millones más de potenciales participantes del mercado laboral) para el 2030. En cuanto a personas de edades avanzadas, el tamaño de ese subgrupo se incrementará notablemente. Para ese mismo año, esperamos casi el doble de las personas que actualmente hay en edades de 65 y más años. 2.5 El ritmo de crecimiento también sigue planteando retos. La población en edades laborales continúa creciendo a 1.3% y no al bajo ritmo que antes se esperaba (0.6%). El ingreso medio esperado a este grupo de edad, según las proyecciones basadas en el conteo 2005, era de cerca de medio millón de personas. Con las nuevas proyecciones, ese número aumenta a 1.2 millones. Es decir, en la actualidad habría 700 mil ingresos adicionales a los esperados en la población en edades laborales. 2.6 Resulta que la oportunidad de aprovechar el bono demográfico se extiende un poco. Pero por supuesto, tenemos que tener claro cómo aprovecharlo. Hay que considerar factores económicos, las personas tienen que tener ingresos y capacidad de ahorro para lograr aprovechar el bono. En este sentido, hay que complejizar los factores demográficos, porque no es lo mismo tener una relación favorable de dependencia con 120 millones de habitantes que con 140 millones. 2.7 En cuanto al dividendo demográfico, vivimos una paradoja económica. El bono poblacional aparece cuando México comienza a entrar en sus grandes crisis económicas y financieras. Estas crisis sumergieron al país en una trayectoria de crecimiento por debajo de las necesidades elementales que ha planteado el cambio demográfico. Estas necesidades elementales se pueden dividir en dos: empleo para el millón anual de jóvenes que entra en el mercado laboral y; una nueva capacidad de bienes públicos para satisfacer a la población. En ambas perspectivas, tanto en empleo decente y en la producción de bienes públicos, estamos en deuda y, por lo mismo, no se han podido capitalizar los posibles beneficios del bono demográfico. 2.8 A nivel regional, es necesario promover investigaciones sobre las relaciones entre los factores demográficos y fenómenos sociales emergentes. Especialmente, en el caso de distintos tipos de violencia social. Por ejemplo, Incide Social A.C., ha realizado 10


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algunos estudios sobre las causas económicas, sociales y culturales de las violencias. El primero caso que investigaron fue Ciudad Juárez, donde el factor más relevante fue un veloz crecimiento de su población, el cual impidió una absorción adecuada de su fuerza laboral. Además, este crecimiento generó cambios en diversos indicadores demográficos, por ejemplo en el índice de masculinidad. Pero estos cambios no fueron acompañados por políticas de gobierno adecuadas. Además de crear espacios para las maquilas, era necesario implementar políticas para la población que laborara en ellas. 2.9 En los últimos 30 años las ciudades mexicanas han crecido en forma anárquica, expansiva, segmentada y dispersa en el territorio. Esto determina crecientes presiones y tensiones en la vida de sus habitantes. Lo que está ocurriendo en el asentamiento de las poblaciones representa un riesgo en diversas facetas de la vida de las personas. Existen problemáticas tales como construcción de viviendas precarias en terrenos de alto riesgo, numerosos desarrollos inmobiliarios con viviendas demasiado pequeñas, ausencia de espacios y servicios públicos y comerciales, desarrollos suburbanos aislados y carentes de calidad urbanísticas (formales e informales), lejanía que provoca abandono de casas, etcétera. En otras palabras, estamos frente a un complejo fenómeno urbano derivado de la liberación del mercado de tierras en 1992 y de la descentralización de responsabilidades de control de uso de suelo a los municipios (que no son capaces de generar ordenamientos del territorio). Esto llevó a una pérdida de la planeación del desarrollo urbano y regional. 2.10 Existen muchos ejemplos acerca de la pérdida de la planeación urbana. Entre otros, la aparición de numerosos lotes baldíos, lo cual responde a lógicas de especulación con propiedades. Las ciudades se han segregado, ampliándose cada día nuevas modalidades de encerramiento o protección amurallada de zonas de altos ingresos, muchas veces rodeadas por cinturones de viviendas marginadas. La segregación activa de las personas de altos ingresos se acompaña por una segregación pasiva, la cual deja a las poblaciones pobres confinadas en zonas tales como las orillas de las manchas urbanas, alejados de los servicios y equipamientos urbanos. 2.11 Se registra también una segregación en el acceso, disponibilidad, calidad y pertinencia de diversos servicios públicos (alumbrado, recolección de basura, agua 11


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potable, etc.). Esto porque la operación de servicios también se ha dejado en mano de los municipios. Hay una incompatibilidad entre el crecimiento masivo de algunas ciudades y la capacidad de los municipios de responder con servicios urbanos adecuados (y ya no digamos servicios educativos y de salud). 2.12 La velocidad del crecimiento demográfico de algunas ciudades, en periodos cortos de tiempo y en ausencia de políticas públicas, dificulta la absorción e integración de los nuevos pobladores. A la par, surgen actitudes discriminatorias de los pobladores locales. Se verifican fuertes cambios en la composición por sexo y edad de la población, los cuales hacen evidente una insuficiencia en la adecuación de servicios sociales necesarios para atender a los nuevos pobladores. Estos cambios se agudizan por la demanda diferenciada de trabajadores por sexo y edad, ya sea en las plantas maquiladoras o en los desarrollos turísticos cuya demanda originalmente atrae a los nuevos pobladores. Esto modifica estructuras familiares, índices de masculinidad y la estructura por sexo y edad de la población. 2.13 Con respecto a los hogares mexicanos, no hemos tenido políticas públicas de familia que entiendan y apoyen la transformación que está ocurriendo en los roles de género y en las relaciones generacionales. Asimismo, la dinámica y estructura del mercado laboral, y las diversas estrategias de obtención de ingresos, han provocado cambios importantes en las relaciones familiares. Estas alteraciones de tiempo y energía de las personas trabajadoras, dentro de las familias, han dejado en un segundo plano las funciones de protección y atención a la infancia y adolescencias, así como la transmisión de saberes valores y conductas. Se registra una precarización de la economía del cuidado, con consecuencias negativas para la socialización primaria de la población más joven. 2.14 En diversas ciudades, las mujeres urbanas de sectores medios y pobres asumen mayores cargas de trabajo y aparecen, cada vez más, como el pilar de las familias. En un contexto de crecientes dificultades para acceder al empleo y al ingreso, las mujeres toman más responsabilidades de tipo económico y de sostenimiento de los grupos familiares. Esta situación las coloca en tal nivel de demanda y tensión, que viven estresadas, cansadas y, con frecuencia, deprimidas, enojadas y frustradas. 12


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2.15 Hay un divorcio central, que marca la época, entre una demografía transformada y una economía política que también se modificó sustancialmente. Entre estas áreas existe un desencuentro cuya desembocadura puede contribuir a la desintegración social y al conflicto.

3. Propuestas para ser consideradas en la agenda de la política de población 3.1 Preguntarnos qué México demográfico queremos y cómo lo vamos a lograr. 3.2 No debemos olvidar que la política de población, debe mantener el principio de regular los fenómenos demográficos con el fin de mejorar las condiciones de vida de los mexicanos. 3.3 Discutir el tipo de proyecciones que se necesitan establecer para una política demográfica de largo plazo. Desde luego, antes tenemos que señalar con precisión hacia dónde nos dirigimos. 3.4 Realizar proyecciones que contemplen varios escenarios futuros para informar mejor las decisiones públicas. 3.5 Las proyecciones las debe realizar quien se encargue de señalar el México demográfico que queremos. En este sentido, debe hacerlas la instancia que tenga el mandato de hacer la política pública del país, pues las proyecciones sirven para analizar distintos escenarios y dar lineamientos para conducirnos por la “mejor trayectoria”. 3.6 En particular, hay que considerar el mayor efecto que tendrán las variables de inmigración internacional y migración de retorno en México. 3.7 Fortalecer el papel de las instituciones demográficas para alimentar debates informados sobre los requerimientos de política pública ante circunstancias demográficas cambiantes. 3.8 Es necesario “bajar” al territorio, esto es, darle mayor relevancia a estudios regionales y locales. Por ejemplo, se podría investigar si la falla en las proyecciones 13


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demográficas tiene que ver con un cambio de los operadores de las políticas de población. En las últimas décadas ha ocurrido una descentralización de funciones y, en este sentido, debemos avanzar en proyecciones a nivel de regiones, estados y municipios. 3.9 Realizar diversos análisis de la distribución territorial, situación y evolución de la población, en diferentes niveles geográficos. Es muy importante capacitar y formar especialistas capaces de estudiar lo que está ocurriendo en los contextos locales.

4. Propuestas para ser consideradas en la agenda de otras políticas públicas 4.1 Considerar que, en términos del desarrollo futuro de la población, pueden darse diferentes escenarios. Por lo que se debe planear según se considere más apropiado con mejores o peores escenarios posibles. Las posibles condiciones futuras dependen de las decisiones que hoy estamos tomando. 4.2 Se hace un llamado a la precisión conceptual de los factores demográficos. Para planear y prever se tiene que partir de conceptos claros. Sólo así podremos operacionalizarlos e incluir las variables demográficas en el desarrollo nacional. 4.3 Existe una necesidad y urgencia de fundamentar y justificar la adopción de políticas económicas y sociales de acompañamiento de los procesos demográficos. Esto para hacerle frente a ciertos retos pero, también, acompañarlos para aprovechar las oportunidades. 4.4 Lograr sinergias de políticas para una mejor incorporación de las variables demográficas en estrategias de desarrollo en términos de bienestar y prosperidad de la población. 4.5 Hay que comenzar a incorporar la relación entre cambio demográfico y “violencias”. Por ejemplo, diversas violencias han impactado de manera diferenciada la morbilidad y mortalidad en México. Ya hay ejemplos de investigaciones sobre las causas económicas, sociales y culturales de las violencias pero hay que promover más. 14


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4.6 Los estudios demográficos son útiles para mostrar la racionalidad de pensar en el largo plazo. Al abordar las implicaciones de los cambios demográficos, podemos llegar a una conceptualización más operativa y funcional de las políticas económicas y sociales. 4.7 El reto para las nuevas políticas económicas y sociales es incluir a la población. Lo que hemos visto en los últimos 30 años, desde el punto de vista social, es la producción en masa de una nueva oleada de personas excluidas del sistema económico. Por ejemplo, la informalidad ya no es una curiosidad de las discusiones sobre el mercado del trabajo, sino que ya es una realidad mayoritaria del mercado. Los trabajadores informales conforman una población desprotegida, en términos de acceso seguro a los servicios públicos de salud, educación y seguridad en la vejez. El Banco Mundial ya confirmó que la población que trabaja en condiciones de informalidad en México se encuentra entre el 52% y 62% de la población ocupada (ya es la mayoría de trabajadores en México la que carece de los servicios básicos que se supone debe ofrecer un Estado de bienestar). 4.8 Necesitamos definir, a la par del México demográfico que queremos, también la sociedad en la que deseamos vivir. Y con base en estas definiciones, planear las estrategias de desarrollo. 4.9 La demografía nos demuestra que el largo plazo es una dimensión humana pero, esta dimensión, se encuentra sometida a la dictadura del corto plazo. Lo anterior ocurre porque somos humanos y debemos enfrentar lo inmediato. Un criterio de evaluación posible, que nos sirva para darle valor al largo plazo y traducirlo como algo racional, puede ser el tema de Derechos Humanos. En particular, los derechos económicos, sociales y culturales, porque su satisfacción o garantía no termina nunca, toda vez que los propios sujetos del derecho cambian y redefinen la batería de Derechos Humanos. En este sentido, sería importante incorporar esta perspectiva.

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Población, territorio y sustentabilidad 1. Problemas y desafíos en torno a la población, territorio y sustentabilidad La reunión tenía como objetivo llevar a cabo una reflexión sobre la dimensión espacial de las políticas de población, considerando a la dimensión geográfica como un elemento de diferenciación y articulación de las metas y programas poblacionales, desde la concepción del territorio como recurso y por ende, como elemento definitorio de la relación poblaciónmedio ambiente. Por ende, la sesión discutió los problemas y desafíos de la política de población en dos ejes, por un lado las diferencias territoriales y por otro, los desafíos de la sustentabilidad.

1.1 Se han acentuado las diferencias territoriales Las principales tendencias en la distribución espacial de la población en México identificaron una restructuración territorial que fue resultado del modelo económico aplicado en años recientes, mismo que alteró la distribución de la población y de las actividades productivas, acoplándose, en gran medida, a las preferencias del capital privado. Con ello se acentuaron las diferencias regionales entre las grandes zonas metropolitanas (que exhibían ciertas ventajas comparativas) respecto de las áreas rurales con mayor rezago. Como ejemplo de estos espacios con ventajas comparativas, es posible mencionar la relocalización manufacturera en el centro del país y en la frontera norte; la consolidación de metrópolis en proceso de desindustrialización, la mayor relevancia del sector terciario y la localización de grandes corporativos, la explotación de la actividad turística y de extracción petrolera. En contraparte, en las áreas rurales de mayor rezago se refleja la disminución del peso de las actividades primarias, a la par de un florecimiento selectivo en algunas áreas de los grandes complejos agropecuarios.

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Acompañando a estos cambios económicos, a la dinamización económica de nuevos territorios y a la reorientación de flujos migratorios, destacan procesos de poblamiento caracterizados por: 1) la mayor relevancia de las metrópolis, donde México se consolida como un espacio urbano con la población concentrada en las grandes ciudades, 2) el fortalecimiento de ciudades medias y pequeñas, aunque en menor escala; 3) la pérdida de población de las comunidades rurales y la dispersión de población en localidades a lo largo del territorio nacional; 4) el desarrollo de los continuum urbano-rurales, donde se redefine el sentido de ruralidad tanto por la extensión de las ciudades como por el perfil de las actividades desempeñadas en estos nuevos territorios. Por esta razón, se afirma que el principal desafío de la política de población es conseguir una distribución territorial adecuada, resultado de la planificación del desarrollo regional, con un enfoque territorial y un adecuado nivel de gobernanza.

1.2 El poblamiento no es sustentable Aunado al hecho de que el poblamiento no ha contribuido a mejorar la calidad de vida de los pobladores, éste tampoco ha sido sustentable. Se ha puesto mayor énfasis en los aspectos de vulnerabilidad y riesgo o incluso la distribución territorial de la población, pero se ha otorgado menos importancia a una visión integral de la relación población y medio ambiente. En general, la discusión sobre la sustentabilidad de las políticas de poblamiento ha estado ausente, ya sea en la discusión sobre urbanización o, más ampliamente, en los debates sobre la política de poblamiento. Como ejemplo de ello, puede destacarse el bajo crecimiento demográfico promedio del Distrito Federal que, no obstante, exhibe una expansión considerable en el suelo de conservación, como bien lo muestra la pérdida de cubierta forestal en el suelo de conservación durante los años de 1986 a 2010. Pese a ello, no hay políticas públicas explícitamente diseñadas para resolver esta situación y son escasos los indicadores ambientales incorporados en la planeación urbana y poblacional. Asimismo, los programas ambientales no incluyen explícitamente la dimensión demográfica, pese a que ésta es una necesidad urgente aún en ausencia de una política demográfica bien definida. Por ello, es necesario integrar la dimensión poblacional en las 17


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políticas de ordenamiento, gestión y prevención de riesgos ambientales y en las políticas de desarrollo regional.

2.

Señalamientos críticos sobre las políticas actuales

2.1 La política de infraestructura nacional ignora la dinámica poblacional. La construcción de grandes obras de infraestructura carretera dio lugar a nuevos ejes de articulación económica, con lo cual se dinamizaron nuevos territorios y se reorientaron los flujos migratorios, dando lugar a la conformación de nuevas tendencias de ocupación del espacio. 2.2 La planeación del territorio no se realiza en el marco de la planeación del desarrollo del país. Actualmente no existe un enfoque en el que se vincule “desarrollo” y “territorio”. Esta limitación se refleja en la forma de urbanización actual, poco articulada al desarrollo económico y social del país; esta forma de urbanización resulta costosa para los pobladores y las autoridades, además de que no contribuye al desarrollo. 2.3 La política de población adolece de una concepción clara del territorio. La falta de una concepción del territorio no ha permitido capitalizar el potencial para generar sinergias que contribuyan a cerrar brechas entre regiones, ni tampoco a maximizar las oportunidades de crecimiento económico de ciertas áreas del país. 2.4 No hay continuidad de la planeación urbana en la agenda pública. Se acusa un declive en la normatividad territorial; evidencia de ello es la ausencia de un programa de desarrollo urbano y regional y las innumerables iniciativas en esta materia que han sido congeladas, pese a la aprobación de la nueva Ley de Asentamientos Humanos y Ordenación del Territorio.

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2.5 La sustentabilidad es un tema marginal en la agenda pública. La visión de la agenda pública revela grandes restricciones en materia de sustentabilidad. Ejemplo de ello es la incipiente adopción del “enfoque integrado de adaptación” (basado tanto en comunidades como en ecosistemas). Denuncia además fallas de integración y coordinación, plataformas fragmentadas de información y tecnologías, entre otras.

3. Propuestas para ser consideradas en la agenda de la política de población Aunque con énfasis y propuestas distintas, los señalamientos en el debate coincidieron en la necesidad de recuperar el territorio como un eje central en la definición de las políticas de población en México, así como el papel central del poblamiento para contribuir al desarrollo económico y la sustentabilidad del país. Coincidieron también en la necesidad de fortalecer los mecanismos institucionales a través de los cuales se logre integrar la dimensión espacial y poblacional a las políticas de desarrollo y de medio ambiente. En términos más específicos, las propuestas planteadas para la agenda de población son: 3.1 El desarrollo económico debe ser considerado bajo tres ejes: sustentabilidad, gobernanza, y equidad. Así, se sugiere reconsiderar la distribución territorial de la población, pero bajo un enfoque más comprensivo que incorpore la sustentabilidad y la equidad. 3.2 Fomentar el desarrollo regional equilibrado, tomando en cuenta los desbalances poblacionales actuales.

Es necesario reconsiderar el poblamiento e identificar zonas

prioritarias, impulsando un desarrollo regional balanceado a partir de redes de asentamiento. Con este fin se propone impulsar programas micro-regionales en áreas rurales para el uso de recursos y capacidades locales. También se sugiere el reordenamiento poblacional y de inversión pública y privada en zonas prioritarias del país. Finalmente, se reconoce la importancia de planear los asentamientos en el marco de esquemas regionales en lugar de hacerlo como hasta ahora, de manera aislada.

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Recomendaciones finales del Foro “Una agenda para la política de población”

3.3 Influir sobre la distribución de la población empleando tres ejes de movilidad: arraigo, reubicación y reordenación del poblamiento. Acorde con esto, sería necesario determinar los criterios mínimos de bienestar de acuerdo a la localización de la población. Para lograrlo, se pueden tomar como

base de partida el Programa de Ordenamiento

Ecológico General del Territorio (2012), la Estrategia Territorial Nacional (2012), y diversos desarrollos metodológicos para integrar tales ordenamientos. Sin embargo, es conveniente hacer notar que estos recursos exhiben limitantes, como el hecho de que los programas regionales y estatales han mostrado pocas experiencias exitosas de integración a los programas de desarrollo urbano. Para ello se requiere aumentar el número de indicadores territoriales propicios para las políticas públicas y el seguimiento asociado a las estrategias de ordenamiento. 3.4 Establecer un programa para integrar y publicar un atlas nacional, estatal y municipal, del nivel de riesgo de los asentamientos humanos más vulnerables al cambio climático. En el largo plazo, es necesario conocer los municipios con mayor vulnerabilidad y con ello poder identificar acciones prioritarias para superarla. Estos asentamientos deberán contar con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático. Con ello sería posible emprender políticas de reubicación de la población localizada en zonas en riesgo de experimentar eventos naturales hacia zonas más seguras. Para esta tarea se puede utilizar, como elemento de partida, el documento publicado en 2012 por la Secretaría de Gobernación (Segob), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, intitulado “Adaptación al Cambio Climático en México: visión, elementos y criterios para la toma de decisiones”. De crucial importancia es que dicho programa adopte un enfoque integrado de adaptación, considerando a las comunidades en sus ecosistemas. 3.5 Complementar el enfoque de conservación con el de protección de servicios ambientales en áreas críticas, a través de nuevos instrumentos, más allá de la demarcación de las áreas naturales protegidas, sobre todo de aquellas áreas de alta presión poblacional. 20


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3.6 Afinar prioridades para la dotación de servicios hidrológicos de calidad en las áreas geoestadísticas de mayor rezago. 3.7 Fomentar la coordinación entre los distintas instituciones con el fin de integrar a la distribución de la población como componente central del Sistema de Planeación Nacional, alrededor del cual plantear sus metas y objetivos, en los distintos niveles: nacional, estatal y municipal. Con ello se busca la articulación de la dinámica de poblamiento con las estrategias del desarrollo urbano y social, el mercado laboral, la actividad económica y el medio ambiente, entre otros.

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Salud y derechos sexuales y reproductivos Los objetivos primordiales de esta mesa consistieron en plantear, a la luz de un breve diagnóstico, los principales problemas, nudos y obstáculos para la plena satisfacción de las necesidades en salud sexual y reproductiva y el ejercicio de estos derechos. A continuación se presenta una síntesis de los problemas y los aspectos más críticos de las actuales políticas, estrategias, programas y servicios en materia de salud y derechos sexuales y reproductivos. Finalmente, se realizan propuestas puntuales para las políticas, tanto de población como de otros ámbitos, cuyo quehacer afecta la salud y los derechos sexuales y reproductivos.

1. Problemas y desafíos en torno a la salud y derechos sexuales y reproductivos La salud y los derechos sexuales y reproductivos se relacionan estrechamente con las desigualdades sociales, económicas y de género por lo que, para garantizar estos derechos se requiere disminuir la pobreza y las disparidades y mejorar la información, la educación y la comunicación, además de garantizar la disponibilidad, el acceso, integración y calidad de los servicios de salud. Se identificaron como prioritarios los desafíos referentes a la insuficiente disminución de la mortalidad y la morbilidad maternas, las graves necesidades insatisfechas de anticoncepción en adolescentes y jóvenes, así como las dificultades para abordar el aborto de manera integral, como un problema de salud pública, de justicia y de derechos. Tanto la mesa como los comentarios de los participantes señalaron otros problemas, entre los que destacan las dificultades en la rectoría de los programas, y los obstáculos generados por la modalidad que ha seguido la descentralización de los servicios de salud. En relación con la salud materna se planteó que, a pesar de los enormes esfuerzos desplegados y del descenso que ha experimentado la mortalidad materna en las últimas dos décadas (desde 90 defunciones a menos de 60 defunciones por cada cien mil nacidos vivos entre 1990 y 2010), este descenso es insuficiente para alcanzar las metas comprometida a 22


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esta respecto en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de acuerdo con los cuales es necesario reducir la razón de mortalidad materna a22 defunciones debidas a complicaciones surgidas durante la gestación, el parto o el puerperio por cada cien mil nacidos vivos para el 2015. Además, la mortalidad materna es mayor en algunos estados y municipios del país, en las áreas rurales y entre la población indígena, y en general en aquellos grupos que padecen mayores niveles de pobreza, de rezago educativo o aislamiento. Sin embargo, pese a que la mayor parte de las defunciones maternas se registran en los grupos o contextos como los señalados anteriormente, México presenta un patrón de mortalidad materna mixto en el cual se registran un número importante dedefunciones en áreas urbanas, en edades intermedias y entre mujeres con niveles de escolaridad superiores al promedio registrado en el país. Reducir la mortalidad materna representa un desafío de gran complejidad, pues estos niveles de mortalidad tienen lugar a pesar de que, por ejemplo, más del 90% de los partos se atienden en instituciones de salud, existe una alta cobertura de atención prenatal, la mortalidad materna está en la agenda política, y en 2009 se firmó un convenio interinstitucional para la atención de las emergencias obstétricas. En lo referente a la necesidad insatisfecha de anticoncepción, se observó que a pesar de que existe una amplia cobertura entre las mujeres mexicanas en general; las carencias mostradas por este indicador se concentran especialmente en adolescentes y jóvenes (menores de 25 años), particularmente en la población con baja escolaridad, residentes en áreas marginadas o rurales y que no han tenido hijos, y que en general se asocia con una menor cobertura anticonceptiva y un mayor uso de métodos de baja efectividad. Los adolescentes y jóvenes pertenecientes a los grupos con los mayores rezagos socioeconómicos son quienes registran las tasas más elevadas de fecundidad, las uniones más tempranas, las mayores necesidades insatisfechas de anticoncepción, y el mayor número de embarazos no planeados. Si bien en las últimas tres décadas existió un gran descenso de la fecundidad en general, la reducción en la fecundidad adolescente está estancada y es insuficiente. Tanto en la primera relación sexual, como durante la primera unión marital el uso de anticonceptivos es muy bajo, y la edad promedio al primer uso de anticonceptivos en las mujeres mexicanas se sitúa ocho años después de la primera relación sexual. 23


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Los mecanismos de otorgamiento de los servicios de salud sexual y reproductiva no han logrado incorporar de manera adecuada las necesidades específicas de los adolescentes. Pese a la ampliación reciente de la gama de métodos anticonceptivos disponibles (parches, implantes, por ejemplo) éstos no son promovidos ni están suficientemente accesibles. Adicionalmente, continúa habiendo obstáculos al acceso a la anticoncepción de emergencia y no hay una política que fomente el uso de preservativos con la perspectiva de su función dual como anticonceptivo y barrera a la transmisión de infecciones sexuales. El aseguramiento de insumos anticonceptivos constituye un elemento de preocupación, particularmente a la luz de las distintas prioridades que han orientado las acciones en materia de salud sexual y reproductiva entre los estados del país, resultando en coberturas y accesos diferenciados entre las entidades federativas y los grupos de edad. Hay un desconocimiento por parte del personal de salud acerca de los aspectos legislativos que posibilitan la prescripción de anticonceptivos a adolescentes, traduciéndose en barreras al otorgamiento de éstos, aún cuando hayan sido demandados. Asimismo, se identifican graves carencias en materia de información y educación sexual integral para adolescentes y jóvenes. En general puede señalarse que el derecho de la población adolescente a ejercer su sexualidad y a la anticoncepción no está suficientemente reconocido en la sociedad, lo que deriva en riesgos a la salud de este grupo poblacional y la ocurrencia de embarazos. La falta de libre acceso a información, a la amplia gama de métodos de prevención de embarazos no deseados, a los avances tecnológicos en materia anticonceptiva, así como a la gratuidad de esos medios entre las adolescentes y jóvenes, unidas y no unidas, constituyen atentados contra los derechos sexuales y reproductivos consagrados en los acuerdos internacionales. El derecho desigual a la anticoncepción se transforma en una gran injusticia social que perjudica gravemente a las jóvenes de escasos recursos y a los grupos menos favorecidos y más excluidos. Esta injusticia afecta las trayectorias de vida de las jóvenes con menos recursos económicos y culturales, quienes inician la maternidad y la vida marital mucho más temprano que sus pares más favorecidas, viendo interrumpidas sus opciones educativas y reproduciendo de esta manera la pobreza y la desigualdad intergeneracional y de género. Las carencias en anticoncepción adecuada, gratuita y acompañada de consejería, la desinformación, la falta de comunicación, la ausencia de una educación sexual integral y de formación tanto para la toma de decisiones autónomas, como para la utilización correcta de 24


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anticoncepción efectiva entre adolescentes y jóvenes, se relacionan estrechamente con el aborto. Aunque la incidencia del aborto inducido es difícil de cuantificar en países como México, donde predomina una legislación restrictiva, las estimaciones realizadas con métodos directos e indirectos señalan una elevada tasa de abortos provocados y una clara tendencia al aumento del número de abortos inducidos y de hospitalizaciones como consecuencia. Estos aumentos son más importantes entre mujeres menores de 25 años y en zonas menos marginadas o de mayor desarrollo. Diversas investigaciones han demostrado la ineficacia de las barreras legales y penales para frenar la tendencia al aumento del ejercicio del aborto inducido. Por el contrario, las restricciones legales estigmatizan y orillan al aborto inseguro, el cual se realiza con procedimientos invasivos, en condiciones sanitarias inadecuadas, y resultando en un incremento en la morbimortalidad materna así como en los costos de atención. Asimismo, la investigación ha demostrado que el aumento en la cobertura anticonceptiva y el uso de anticoncepción eficiente adecuada a las edades reduce los embarazos no deseados, la fecundidad y la tasa de abortos. Para reducir tanto la incidencia del aborto, así como las consecuencias negativas del aborto inseguro, se requieren políticas claras de anticoncepción e inversiones costo-efectivas en anticoncepción, información, comunicación y educación. Además, se puede reducir el aborto inseguro mediante modificaciones legales y mediante la provisión gratuita de servicios seguros. Es también importante prevenir y erradicar la violencia de género y la violencia sexual.

Entre los principales desafíos y obstáculos para superar estos graves problemas se identificaron los siguientes: 1.1 Grandes desigualdades sociales y económicas e inequidad de género. 1.2 La necesidad de un Estado efectivamente laico y de un programa universal de educación sexual integral, formal, científica, laica y libre de prejuicios y dogmas. 1.3 Carencias y desigualdades en la cobertura de información, comunicación y educación, que afectan las capacidades de ejercer ciudadanía y de tomar decisiones autónomas, informadas y oportunas. Escaso reconocimiento de los derechos y la ciudadanía de las mujeres y de los jóvenes. 25


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1.4 Necesidad de un enfoque de derechos humanos y de género en la formación del personal de los servicios de salud y educativos en salud sexual y reproductiva, y falta de capacitación continua en estos enfoques en los servicios. 1.5 Limitaciones en el abasto y oferta de insumos estratégicos, como son los anticonceptivos, dificultando el ejercicio de derechos. 1.6 Fallas en la calidad de la atención obstétrica y la necesidad de un mejor aprovechamiento en la cobertura de atención prenatal, para una mejor prevención de complicaciones y una identificación temprana de éstas como un elemento que coadyuve a la reducción del número de emergencias obstétricas, además de reforzar su atención con más unidades resolutivas, y mayores esfuerzos de información acerca de la ubicación de éstas y de educación a la población acerca de las principales señales de alarma de una complicación obstétrica. 1.7 Fragmentación, falta de integralidad, descoordinación y desarticulación entre los servicios de salud reproductiva, que genera grandes obstáculos en la instrumentación de las políticas y los programas. Esta fragmentación dificulta la rectoría de políticas y estrategias, entorpece la evaluación y seguimiento, y genera mucha heterogeneidad en la oportunidad, efectividad y calidad de los servicios. 1.8 Falta de coordinación entre el organismo encargado de las políticas de población, el sector educativo, las tareas de información y comunicación, y los servicios de salud reproductiva. 1.9 Ausencia de voluntad política para implementar políticas claras de educación sexual integral, de anticoncepción dirigida a adolescentes y jóvenes, y para enfrentar el problema del aborto, debida a una percepción de riesgo político y a la intervención de grupos conservadores.

2. Señalamientos críticos sobre las políticas actuales 2.1 Necesidad de reducir las brechas entre entidades federativas, áreas urbanas y rurales, zonas más y menos marginadas, diferentes niveles de escolaridad. 2.2 Sustento limitado de las políticas y programas en necesidades específicas de distintos grupos de la población. 26


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2.3 Escasa participación de la academia, profesionales, sociedad civil y grupos afectados en la toma de decisiones y la definición de las acciones. 2.4 Ausencia de voluntad política al más alto nivel para situar a los organismos estatales responsables de la población, la salud y los derechos sexuales y reproductivos en el nivel de decisión normativa y de influencia que se requiere. Así como para reducir las profundas desigualdades sociales y de género que afectan el ejercicio de derechos. 2.5 Necesidad de un Estado ciertamente laico y de un programa universal de educación sexual integral, formal, científico, laico y libre de prejuicios. 2.6 Ausencia de una política anticonceptiva clara que considere las necesidades específicas de los jóvenes, distinguiendo necesidades de diferentes grupos (unidas y solteras, estudiantes y no estudiantes, por ejemplo). 2.7 Carencias en el acceso oportuno, eficiente y sin barreras a información, educación y servicios. Desabasto y opciones limitadas en insumos estratégicos, en especial métodos anticonceptivos. 2.8 Falta de instrumentación de estrategias intersectoriales, integralidad y transversalidad de las políticas. Hay problemas, heterogeneidades, deficiencias y falta de sincronía temporal en la instrumentación de estrategias. 2.9 Fragmentación, descoordinación y descentralización de los servicios relacionados con los derechos sexuales y reproductivos. Se requiere una instancia normativa y coordinadora de las acciones, que integre sectores e instituciones con objetivos en común. 2.10 Insuficiencias en dotación de recursos, rendición de cuentas y evaluación. 2.11 Falta de un enfoque de derechos y de género en la formación y capacitación constante del personal que atiende los derechos sexuales y reproductivos. 2.12 Restricciones legales, estigmatización y discriminación de los comportamientos de interrupción del embarazo, que empujan hacia el aborto inseguro y sus consecuencias de morbilidad y mortalidad. 2.13 Falta de aprovechamiento de ventanas de oportunidad, como cobertura de atención prenatal, ampliar cobertura anticonceptiva, educación sexual integral. 27


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2.14 Escasa incorporación de la interculturalidad, las sensibilidades culturales, las diferencias entre contextos y las emociones de las personas en el diseño y la instrumentación de estrategias y programas.

3. Propuestas para ser consideradas en la Agenda de la Política de Población 3.1 Otorgar autonomía y poder de decisión normativa y coordinadora a un organismo nacional en materia de salud reproductiva y en materia de derechos sexuales y reproductivos. El ejercicio de los derechos por parte de la población requiere un acuerdo y una coordinación al más alto nivel, y una priorización y dotación de recursos que le permita a los conocedores del problema orientar y dirigir a los implementadores de las políticas. Se deben establecer las capacidades efectivas para coordinar las acciones de diversos sectores e instituciones, hacia metas comunes centradas en los derechos humanos. Se requiere que esta instancia de alto nivel coordine tanto los servicios de salud reproductiva, como los educativos y de comunicación e información a nivel nacional, desde un enfoque de derechos humanos y de género. Es necesario, que esta instancia sea verdaderamente respetada en los espacios estatales y locales, y que tenga capacidad decisoria en la definición de metas y objetivos, en la definición de prioridades, en la dotación de recursos e insumos estratégicos y en su distribución. 3.2 Retomar el papel normativo de los especialistas en población, en materia de información, educación y comunicación en población y en particular, en materia de educación sobre la equidad de género, los derechos de las mujeres, los derechos de las personas a la autonomía decisoria, y una educación sexual integral que recupere todos estos aspectos, incluyendo un profundo contenido ético y reflexivo. Estos servicios deben ser prestados por el sistema educativo nacional de acuerdo con los lineamientos, la prioridad y los contenidos que establezca el organismo rector. 3.3 Promover una permanente coordinación de objetivos y prioridades entre las distintas instancias encargadas de garantizar la salud y los derechos sexuales y

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reproductivos. Asegurar una fuerte capacidad normativa, así como dotación de recursos y autonomía suficientes que permitan la integralidad de los servicios ofrecidos. 3.4 Permitir que sea el organismo coordinador el que norme la difusión pública de información sobre los derechos sexuales y reproductivos de la población mexicana, sobre los mecanismos y caminos que se pueden tomar para ejercer estos derechos, y sobre las responsabilidades del Estado en esta materia. La distribución de información se debe hacer a través de los medios de comunicación públicos y privados, de acuerdo con las normas, lineamientos, contenidos, frecuencia, prioridad y duración que determinen los organismos especializados en materia de salud y de derechos sexuales y reproductivos. 3.5 Considerar a las políticas públicas sobre salud y derechos sexuales y reproductivos como una gran oportunidad para reducir brechas de desigualdad entre grupos sociales. Garantizar derechos sexuales y reproductivos, anticoncepción, salud y educación de calidad a los sectores mayoritarios y pobres de la población, permitiría romper el ciclo de polarización de desigualdades y avanzar hacia una mayor equidad y justicia social.

4. Propuestas para ser consideradas en la agenda de otras políticas públicas 4.1 Disminuir la pobreza y aumentar la cobertura educativa para adolescentes y jóvenes, elevando sustantivamente la calidad de la educación y garantizando el cumplimiento de los quince años de escolaridad obligatoria para toda la población recientemente aprobado. 4.2 Instrumentar efectivamente la laicidad del Estado y el cumplimiento de los acuerdos internacionales con recursos y voluntad política. Esto requiere garantizar la educación en salud, derechos sexuales y reproductivos y sexualidad, así como reconocer y garantizar el derecho de los y las adolescentes y jóvenes, unidos y no unidos, para ejercer una sexualidad saludable y segura. Requiere también fortalecer el círculo virtuoso entre información, educación y comunicación y fomentar la toma de decisiones autónomas y oportunas, especialmente entre mujeres y jóvenes. Se deben explorar nuevos espacios, tales

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como los escolares y de esparcimiento, para la distribución de consejería y anticoncepción a adolescentes y jóvenes 4.3 Fortalecer las instancias del sector salud encargadas de instrumentar los acuerdos y compromisos internacionales en derechos sexuales y reproductivos con voluntad política,

acuerdos intersectoriales efectivos, integralidad, transversalidad, mayor

calidad y mejor instrumentación de los servicios. Garantizar la rendición de cuentas en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y el monitoreo de la asignación de recursos y su ejecución en todas las instituciones involucradas 4.4 Priorizar el mejoramiento de la atención obstétrica y dotar de capacidad resolutiva a más unidades mejor equipadas para la atención de emergencias obstétricas. Realizar amplias campañas de difusión e información sobre la gratuidad de la atención a las emergencias obstétricas y el convenio interinstitucional de atención. 4.5 Priorizar la prevención de la mortalidad y la morbilidad materna y el aborto mediante distribución efectiva de anticonceptivos modernos y gratuitos, aumento de la cobertura anticonceptiva, atención especial a población joven, y atención a necesidades específicas de distintos grupos. 4.6 Promover un amplio acuerdo nacional que permita aprovechar la ventana de oportunidad que representan las políticas laicas y científicas en salud y derechos sexuales y reproductivos para reducir las brechas y desigualdades sociales. 4.7 Propiciar cambios culturales en los servicios encargados de los derechos sexuales y reproductivos. Estos cambios requieren, entre otros aspectos: integrar en la formación de médicos, educadores, comunicadores y personal de salud la educación con enfoque multidisciplinario, de derechos humanos, que incluya género y multiculturalidad; iniciar un cambio cultural en las instituciones de salud y las educativas. 4.8 Garantizar que las políticas públicas sobre derechos sexuales y reproductivos estén sustentadas en evidencia científica, se enfoquen en las necesidades específicas de los diversos grupos de población y se definan con mayor participación de la academia y la sociedad civil.

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Cultura, ideología y políticas de población 1. Problemas y desafíos en torno a la cultura, ideología y políticas de población 1.1 Es necesario que ocurran cambios culturales, a diferentes niveles, que logren modificar los estereotipos de género, buscando un posicionamiento diferente para las mujeres y niñas. Los cambios deben darse, también en las culturas institucionales de salud, justicia, educación y trabajo. Sin ellos será muy difícil instrumentar políticas bajo el enfoque de salud reproductiva aprobado en la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (CIPD). 1.2 Los cambios culturales también deben modificar los valores imperantes alrededor de la familia y la sexualidad. Especialmente, debe cambiar la ideología dominante con respecto a: la “propiedad” de los cuerpos femeninos, los fines de la sexualidad, la “realización” del instinto maternal, la capacidad de decisión de los niños y adolescentes y del papel de la familia tradicional en la sociedad. 1.3 Es verdad que se observan indicios de un cambio cultural. En los últimos treinta años la sexualidad y la reproducción se han construido discursivamente, en el ámbito político, como un campo de derecho. Sin embargo, que exista un lenguaje de derechos vinculado con la sexualidad y reproducción, no quiere decir que automáticamente se legitime o se permita su ejercicio. En México hay una distribución sumamente desigual en relación con estos derechos y, el ejemplo más dramático es la despenalización del aborto y la legalización del matrimonio igualitario en el Distrito Federal versus políticas restrictivas en el resto del país. 1.4 En el sentido del ejemplo anterior, observamos que los cuerpos se han constituido como campo de disputa política. No sólo en términos abstractos, sino incluso en cuestiones electorales. Tanto los cuerpos femeninos, como los de aquellas personas que piden una sexualidad no normativa, han servido como campo de batalla para construcciones ideológicas y ambiciones políticas que rebasan, por mucho, la experiencia concreta de las personas involucradas. 31


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1.5 Hay una separación considerable entre los derechos sexuales y los derechos reproductivos. Se ha avanzado más, y aparece con más legitimidad política, el discurso de la capacidad de las mujeres y hombres para decidir cuántos hijos quieren tener. Aún así, existe una gran barrera en los derechos reproductivos cuando se discute el aborto. 1.6 En los últimos veinte años ha ocurrido un cambio generacional. Es importante reflexionar sobre los nuevos actores que pronto estarán ejerciendo sus derechos sexuales y reproductivos. Este cambio generacional va acompañado de la transformación de la sociedad y del papel de la información en una sociedad del conocimiento. El acceso a la información se vuelve muy horizontal, y el acceso vía internet a información no verificada, ni asertiva, nos mueve a un espectro que, a veces, ni la política pública podría abordar. Un ejemplo revelador, de los cambios generacionales y de la resistencia al cambio, es el de los libros de texto, que comenzaron a incluir cuestiones de reproducción y sexualidad. Pero no nos hemos puesto a analizar la resistencia al cambio en niveles locales. En León, Guanajuato, en el año 2010, hubo quema en la plaza pública de estos libros de texto gratuitos. La quema fue impulsada por la iglesia católica y retomada por la sociedad de padres de familia. En otros estados, como Aguascalientes y Jalisco, se contrarrestó la información de los libros de texto con propuestas de libros “regionales”. 1.7 En los últimos años hemos visto una discusión sobre la llamada crisis de valores. Dentro de esta discusión, las cuestiones verdaderamente importantes giran en torno a cuáles son los valores verdaderos y quiénes impulsan estos valores. Sin embargo, pocas veces se reflexiona sobre estas preguntas. La ausencia de este tipo de cuestionamientos ha dejado una pauta para que muchos grupos, de carácter conservador, introduzcan elementos de discusión y posicionamiento en este sentido. Es importante recordar que los valores no son “esencia”, simplemente son guías de decisión. Si los valores tuvieran esencia, acabaríamos hablando de ortodoxias y fundamentalismos.

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2. Señalamientos críticos sobre las políticas actuales En México existe una serie de programas relacionados con la salud sexual y reproductiva: Programa de Planificación Familiar y Anticoncepción; Programa de Arranque Parejo en la Vida; Programa de Salud Sexual y Reproductiva de Adolescentes; Embarazo Saludable; Atención Universal de la Emergencia Obstétrica; Programa de Detección y Atención de Cáncer Cervicouterino; Programa de Detección y Atención de Cáncer de Mama; Programa de Igualdad de Género en Salud y Programa de Prevención y Atención de la Violencia Familiar y de Género. 2.1 Aunque tenemos esta amplia gama de programas y se maneja un discurso sobre derechos humanos dentro de las instituciones relacionadas con los servicios de salud, en la práctica no se concreta este discurso. Hay una relación de subordinación de las usuarias al poder del equipo médico. En el sector privado, esta relación de subordinación también existe pero, además, la relación está mediada por el poder de compra. Tanto en las instituciones públicas como privadas, está aumentando la práctica de la medicina “defensiva” (firma de autorizaciones para evitar posibles demandas por malas prácticas). Un ejemplo dramático de estas relaciones de subordinación y del efecto negativo de la ideología imperante, fue el rechazo a aplicar vacunas contra la influenza a mujeres embarazadas. 2.2 En años recientes, en México, hemos vivido una serie de situaciones problemáticas en torno a los derechos sexuales. En la década de los noventa tuvo lugar la CIPD la cual tuvo una influencia muy directa en la educación sexual porque puso el género y los derechos humanos en la agenda política de los gobiernos. En México, en 1997 se incorporó el género por primera vez en los libros de texto, justo al mismo tiempo en que se comenzaba a hablar sobre derechos humanos. Comenzamos a discutir la cultura preventiva de embarazos no deseados y enfermedades de transmisión sexual. El lenguaje de la CIPD cambió los programas de estudio y los libros de texto de manera muy directa. A éste cambio debía seguirle la promoción de transformaciones en la cultura institucional incluyendo, entre otros temas, la capacitación a maestros.

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Sin embargo, en el año 2000 entramos en una época muy conservadora, donde se recuperó la inclusión de lo religioso en la política. Por ejemplo, tuvimos presión a favor de campañas de abstinencia sexual y las guías de padres donde no se podía siquiera mencionar el uso del condón. Disminuyeron los financiamientos para educación sexual y en 17 entidades federativas las leyes de aborto se modificaron en el sentido de restringirlas, en contraste con la liberación ocurrida en el Distrito Federal. . 2.3 Cabe señalar que, pese al clima conservador, en 2006 hubo una reforma curricular donde, por primera vez se habla de derechos sexuales en el programa de segundo de secundaria (dándonos un currículo de los más progresistas del mundo). En 2007 se autoriza la anticoncepción de emergencia a nivel federal. Y esto pudo deberse al trabajo constante de los cuadros medios en las dependencias federales, con quienes las Organizaciones de la Sociedad Civil pudieron continuar trabajando a pesar de las convicciones conservadoras de los altos niveles de gobierno. Un ejemplo de este trabajo fragmentado, según las convicciones ideológicas de los funcionarios, fue que la misma Secretaría de Educación Pública sacó un libro de texto paralelo, que permitió a varios gobiernos estatales no utilizar el libro oficial. Pero en 2008, durante la Conferencia Mundial de SIDA, ocurrida en México, la propia Secretaria de Educación de nuestro país convoca a 30 países de América Latina (a sus ministros de salud y educación) a firmar la Declaración Ministerial Prevenir con Educación, lo cual los compromete con la educación sexual y el uso del condón. Pero al mismo tiempo, la dependencia que lideró este ejercico, la Secretaría de Educación Pública junto con algunos gobiernos estatales, distribuían el libro de texto paralelo donde se afirmaba que el condón no previene el SIDA y que los anticonceptivos causan cáncer. Así, se pone en evidencia cómo, la política que hoy vivimos, es una política mediática que frente a los reflectores internacionales mantiene discursos de alto nivel progresista pero que, al momento de repartir presupuestos, promueve un retroceso conservador. 2.4 En cuestiones de género, ha habido avances en los últimos años. Un ejemplo es la Ley general de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia. Esta ley no sólo está a nivel federal, las 32 entidades también cuentan con ella (28 entidades con reglamentos 34


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para poderla aplicar). Otro avance fue la tipificación del feminicidio, que ya está vigente en 19 entidades. Se han armonizado más de 100 leyes nacionales y estatales, lo cual brinda una base para la institucionalización del género. Sin embargo, todavía hace falta mucho trabajo. Por ejemplo, falta la homologación nacional de las leyes con todos los instrumentos internacionales. 2.5 Otro avance significativo es la participación de las mujeres en espacios de decisión política. Por ejemplo, en las pasadas elecciones la representación de las mujeres en la Cámara de Diputados alcanzó 37% y en la Cámara de Senadores 33%. Por supuesto, la presencia de mujeres en las cámaras no garantiza una agenda de género pero sí es un avance favorable. La gran tarea pendiente es la participación de las mujeres en todos los puestos de elección popular, por ejemplo su participación no han pasado de 6% en presidencias municipales (que es el puesto más cercano a la población) y en la actualidad no hay una sola mujer al frente de un gobierno estatal. 2.6 En 2008, por primera vez, se etiquetó presupuesto para la equidad de género en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Además de irse incrementando, gracias a un cambio en la Ley de presupuesto y responsabilidad hacendaria, este presupuesto es irreductible. Como consecuencia de la etiquetación de recursos, se han financiado 75 programas de los tres niveles de gobierno. Se busca que esta etiquetación también ocurra a nivel estatal. Para monitorear el uso de estos recursos existe un trabajo conjunto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y, el Instituto Nacional de las Mujeres. También se hacen informes trimestrales que se presentan en el Congreso. Sin embargo, todavía es necesario avanzar en el monitoreo y evaluación del uso de estos recursos. 2.7 En general, las políticas públicas se dirigen a un sujeto que no existe. Se piensa en un sujeto abstracto, acerca

del cual se desconocen las condiciones de vida que lo

determinan y que se considera únicamente racional. Pero la sexualidad y la reproducción están ancladas en relaciones de subordinación y de desigualdad. Esta desigualdad no sólo es de género, sino también de clase y “raza”. Además, no se reconoce que hay una producción de un sujeto sexual muy ligado con la moral católica, la cual participa de una manera más o 35


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menos consciente en el comportamiento sexual de las personas, a quienes se les puede reprochar, o no, la utilización de métodos anticonceptivos. 2.8 En México ha habido una modificación en la perspectiva sobre quién es la población de nuestro país y cuáles son los servicios que requiere. Durante la mayoría de las décadas del siglo pasado, vivimos un proceso de construcción del Estado-nación. Este proceso tuvo como eje central, la organización de los servicios y el reconocimiento de derechos generales para toda la población (como salud y educación). Pensamos que, reconocer los derechos, haría posible que todas las personas tuvieran acceso a estos servicios. 2.9 No obstante, la evidencia acumulada nos muestra claramente que las mujeres y grupos de población específicos, con mayores situaciones de vulnerabilidad, fueron quedando fuera de este ejercicio de derechos generales. Por ejemplo, es muy clara la diferencia que hay en el acceso a los servicios educativos por parte de las personas con discapacidad en contraste con quienes no la padecen. Otro ejemplo es el acceso al derecho al empleo que tienen las mujeres, a los puestos ocupacionales de decisión, y el acceso que tienen los varones. Cuando vemos una relación concatenada de indicadores sociales y económicos de participación política, observamos que siempre son los mismos grupos de población y las mujeres quienes tienen la situación de desventaja en todos los ámbitos, sea en el ingreso, en seguridad, en violencia, participación política, etcétera. No importa el tipo de indicador, son los mismos grupos de población y las mujeres quienes comparten esta situación de desventaja. 2.10 En el proceso de construcción del Estado, existía una percepción del ciudadano común. El Estado se generaba para quien participaba de la perspectiva política mayoritaria, para quien practicaba la religión mayoritaria, para quien estaba en el proceso de urbanización, para quien era heterosexual, varones, mestizos, etcétera. Fuimos construyendo esta perspectiva de “lo mexicano”, a partir de la cual construimos las políticas y la legislación. Por ejemplo, definimos tanto política, legislación y presupuesto con una perspectiva de que la discapacidad es enfermedad y, por ende, lo que requiere es rehabilitación y servicios de salud; así hicimos 32 leyes bajo la misma perspectiva. En el 36


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mismo sentido, tuvimos una perspectiva peculiar donde: el abigeato era más penalizado que una violación; todavía hoy día la población afro-descendiente no se contempla en el marco legislativo y estadístico; había una minusvaloración de quien era hijo adoptivo frente a los hijos biológicos; las mujeres no tenían derecho a decidir en cuestiones políticas y la diversidad sexual era un espacio privado sin reconocimiento de derechos. 2.11 Ha habido un proceso de reconocimiento de la situación de desventaja de estos grupos en dos sentidos. Primero, reconociendo que hay derechos y no sólo servicios. Estamos pasando de un esquema de autoritarismo y beneficios que otorga el Estado, hacia un esquema donde el Estado reconoce derechos y se obliga a garantizarlos. Y en segundo término, reconociendo la desventaja de ciertos grupos de población y de las mujeres. 2.12

A nivel nacional e internacional el proceso ha sido paralelo. En el campo

internacional comenzamos con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y con los pactos de derechos civiles, políticos, económicos y culturales. Es decir, comenzamos con el reconocimiento de derechos generales y vamos caminando hacia el reconocimiento de derechos específicos. Por ejemplo, la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial. 2.13 Con respecto a la cultura social, ésta no se ha modificado no obstante el cambio en la legislación en México y la enorme cantidad de instituciones que se han hecho para gerenciar este cambio –tenemos casi 500 instituciones que se han creado en el país en las últimas dos décadas para derechos específicos y grupos de población específicos, por ejemplo, para personas adultas mayores, con discapacidad, migrantes, indígenas, para prevenir la discriminación, institutos para las mujeres, etcétera. Seguimos teniendo una percepción sobre quiénes son los grupos de población estereotipada, prejuiciada, porque seguimos manteniendo un esquema de privilegios enorme. Por ejemplo, junto con la reforma constitucional en materia de derechos, hacemos la reforma laboral que propiamente legaliza la explotación a las trabajadoras del hogar. 2.14 Tenemos una dificultad particular en la modificación de la cultura política. Hay que preguntarnos cómo pasar de gobernar mediante mecanismos de autoridad básica, donde el Estado es el que define, a un esquema donde gobernar se entienda como el 37


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cumplimento de las obligaciones que tienen las instituciones públicas con los ciudadanos. Esto porque las instituciones públicas, en general, no fueron hechas para garantizar derechos, sino para resolver problemas, administrar el poder y dar servicios. De aquí que, al no haber sido pensadas para garantizar derechos, no hay posibilidad de exigibilidad, en general.

3. Propuestas para ser consideradas en la agenda de la política de población 3.1 Promover cambios legales, tales como el derecho al aborto. Cabe señalar que, el hecho de que exista el servicio, por sí solo, legitima la decisión de interrumpir el embarazo y al sujeto mismo de la decisión. Además, tiene efectos de ciudadanía importantes, como la posibilidad de la rendición de cuentas del personal de salud en el servicio. Hay efectos subjetivos inmediatos en la sola presencia de un servicio público que otorga un aborto legal. 3.2 Hay que recordar que existen resistencias en el ámbito de la cultura política y en el ámbito social. No siempre un cambio en la política pública genera un cambio en la sociedad. Por eso hay que precisar diferencias entre laicidad y secularización. La laicidad se refiere al ámbito jurídico-político, a un régimen social de convivencia, que apela a ciudadanos (no a creyentes). La secularización habla de una pluralidad de creencias. En algunos momentos, impulsar ciertas reformas jurídicas no tiene un impacto en la parte social, incluso puede resistirse por parte de la sociedad. Por el contrario, puede haber cambios en el ámbito social que no necesariamente se reflejan en los marcos jurídico y político. Laicidad y secularización no son lo mismo, se transforman a ritmos distintos, y cuando nos enfocamos a un solo ámbito, éste se vuelve restrictivo. Cuando no entendemos esto, dejamos de entender, por ejemplo, por qué en unas sociedades, como el Distrito Federal, se despenaliza el aborto pero en otras no.

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4. Propuestas para ser consideradas en la agenda de otras políticas públicas 4.1 Necesitamos integralidad en las políticas públicas. Los temas de población tienen que ver con el medioambiente, educación, desigualdad social, etcétera. 4.2 Necesitamos integración y articulación entre las instituciones y los responsables de llevar a cabo las políticas. Existe una gran brecha en la implementación de las políticas públicas. Especialmente, hay una gran desarticulación a nivel regional. 4.3 Necesitamos un cambio de cultura institucional, en donde se supere la simulación, la doble moral y los dobles estándares. 4.4 Necesitamos, requerimos y defendemos un Estado laico.

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Institucionalidad de las políticas de población 1. Problemas y desafíos en torno a la institucionalidad de las políticas de población Al considerar el contexto actual tanto en lo que se refiere a la integración de los retos de la dinámica demográfica a la discusión sobre el desarrollo en México como en lo relativo al marco institucional vigente, la discusión sobre la institucionalidad de las políticas de población gira en torno a dos aspectos principales: 1. la vigencia y necesidad de adaptar los marcos normativos y las instituciones actuales para lograr la implementación exitosa de la política de población y para que se pueda establecer la coordinación sectorial que esta política requiere; y 2. la función del Consejo Nacional de Población y la participación de los órganos locales (a nivel estatal y municipal) responsables del diseño e implementación de las políticas en los niveles correspondientes.

Esta discusión no se da en abstracto ni aislada de lo que se ha tratado en las secciones anteriores de este documento; por el contrario, parte del reconocimiento de tres aspectos. Por un lado, se da en un momento particular de cambios demográficos que requieren de una perspectiva fresca para incorporar el factor poblacional de manera más eficiente y exitosa al marco más general de las políticas de desarrollo. En segundo lugar, el marco institucional que hoy revisamos se deriva de la construcción y posterior consolidación de las instituciones que implementaron con éxito durante las últimas décadas del siglo pasado las políticas de población, definidas desde la promulgación de la Ley General de Población en 1974 y la formación del Consejo Nacional de Población en el mismo año. Sin duda, la prioridad que se dio al momento de la elaboración del marco legal de los setenta —a saber, regular el crecimiento natural de la población— y la institucionalización de la política de población alrededor de esta prioridad ya no responden a la dinámica demográfica del México contemporáneo. Finalmente, existe nueva evidencia sobre las tendencias demográficas que señala que la política de población más reciente ha sido insuficiente para 40


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responder a los retos de la nueva realidad demográfica del país, tales como el cambio en la estructura por edades, el proceso de envejecimiento, el estancamiento en la fecundidad y el aumento en la mortalidad por causas violentas en la población masculina adulta joven.

2. Señalamientos críticos sobre las políticas actuales 2.1 El contexto de cambio demográfico requiere de una readaptación de la institucionalidad vigente en lo relativo a las políticas de población. Por un lado, es innegable que la política de población que se implementó en los setenta tuvo éxito y que ha habido mejoras notables en muchos de los indicadores. La tasa de crecimiento demográfico decreció de 3.2 por ciento en los setenta a menos de 1.4 al cierre del siglo XX. Esto se vincula a las acciones de planificación familiar, las cuales se mantuvieron e intensificaron hasta el final de los noventa. Estos programas implicaron un esfuerzo de coordinación sectorial e incluyó la puesta en marcha de extensas campañas de educación y concientización. Asimismo, el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y la política en salud permitió un aumento en la esperanza de vida al nacer de la población mexicana, la cual aumentó de casi 63 años en 1970 a 77 años en 2010. En la actualidad, el eje de la política de población ya no debe centrarse en la disminución del crecimiento demográfico. Ahora requieren atenderse los retos que se derivan del cambio en la estructura por edad y los rezagos y heterogeneidades regionales en indicadores de fecundidad y mortalidad. 2.2 Inexistencia de una política de población clara posterior a la que se definió a partir de la creación de la Ley General de Población. Aunque existe la Ley General de Población de 1974, que por sí misma funge como el instrumento jurídico clave para regir la política de población, no hay un documento explícito de política de población. Pese a que el primer programa de población se llamó Política Demográfica Nacional y Regional 19781982, éste en realidad no fue una política de población como tal, porque sólo combinó una “política a largo plazo” con una serie de programas sexenales (de 1978 al 2000), mientras que una política se alimenta de un conjunto de ordenamientos y no sólo de una Ley General de Población.

La mayoría de estos programas actuaron por varios años, enfocados 41


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especialmente a la reducción del crecimiento de la población y la distribución interna de la misma. En el 2001, durante el sexenio del Presidente Fox, se diversifica la agenda y se amplía a cerca de 16 el número de líneas estratégicas del programa de población; incluye, por ejemplo, los derechos sexuales y reproductivos, equidad de género, el carácter prioritario de los jóvenes, el proceso de envejecimiento. Este nuevo programa y el que le siguió, sin duda reconocían la complejidad del escenario demográfico de México; sin embargo, ejercieron mayor presión a la ya débil figura institucional del CONAPO e incluso a la propia Secretaría de Gobernación.

Ambos organismos se vieron limitados en su poder de

convocatoria y en la definición de políticas en temas como la regulación de la migración internacional, el aprovechamiento del bono demográfico, la atención al envejecimiento de la población y la ampliación de espacios de participación ciudadana en los temas de población, entre otros. 2.3 Debilitamiento de la función y estructura del CONAPO (pérdida reciente de la multisectorialidad e interinstitucionalidad, las cuales fueron fundamentales para la implementación de la política de población el siglo pasado). La actividad del CONAPO inicia con la Ley General de Población de 1974, (la cual sustituyó a la de 1945), e incluía las normas y reglamentos que podrían incidir en la dinámica de la población, circunstancia que también se complementa con lo dispuesto por el Art. 4 constitucional. Con el tiempo el marco normativo, en particular los reglamentos de dicha Ley, se modificaron incidiendo en el papel y las atribuciones del CONAPO. En sus inicios, el diseño institucional de este Consejo poseía dos características importantes: el carácter multisectorial e interinstitucional, cuya coordinación recaía (y aun recae) en el Secretario de Gobernación. La participación de este último aseguraba un alto poder de convocatoria y mecanismos para facilitar la colaboración con otros sectores y órdenes de gobierno. 2.4 Fragmentación de las políticas de población. Durante la última década se gestaron nuevas instituciones como el Instituto Mexicano de la Juventud y el Instituto Nacional de las Mujeres, entre otros.

El surgimiento de estas instituciones correspondía al

reconocimiento de la prioridad de generar políticas en temas como equidad de género, atención a la juventud y a los adultos mayores, entre otros. Sin embargo, estos cambios no 42


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se dieron a la par de un ajuste institucional y generaron un traslape con las atribuciones del CONAPO. De esta manera, se generó una segmentación de los temas de la política de población y se desdibujó el liderazgo intersectorial o la visión integral que podría ofrecer el CONAPO para la discusión de las políticas específicas en los diversos renglones. Además, muchos de estos nuevos organismos, como el IMJUVE y el INMUJERES, se constituyen como instancias descentralizadas, con patrimonio y personalidad jurídica propia y no se percibe la necesidad de articular/coordinar las acciones y programas que se diseñan al interior de los mismos. Otros ejemplos que resultan de la segmentación de las políticas se población se observan en la poca o nula participación del CONAPO en temas como el diseño de programas para la población en edad laboral (segmento de especial importancia dada la ventana demográfica actual), el envejecimiento y la migración internacional. En estos temas, la participación del CONAPO se limitó a la de simple proveedor de información, sin injerencia en las decisiones de política. 2.5 Inconsistencia entre diferentes leyes y disposiciones. Un ejemplo es lo ocurrido en cuanto a la migración interna y la distribución de la población en el territorio. Este tema ha estado presente desde la redacción de la Ley General de Población de 1974, en donde se señalaban como responsabilidad del Consejo Nacional de Población. Sin embargo, en la práctica, estos temas recibieron poca consideración y probablemente representaron el caso de mayor frustración en la política de población. En la práctica, la Ley Orgánica del Gobierno Federal vigente da a la Secretaría de Desarrollo Social la responsabilidad en la definición de políticas y programas orientados a los asentamientos humanos. Con esto, las atribuciones que poseía el CONAPO en la materia son prácticamente trasladas a la SEDESOL, que ahora es el órgano encargado de integrar y ordenar el poblamiento de los estados y municipios. El CONAPO ha mantenido la función de productor información demográfica relativa al tema pero se ha mantenido al margen de la discusión sobre la política para proyectar y ordenar los asentamientos humanos. 2.6 Ausencia de mecanismos de coordinación con los estados. Posterior a la aparición de CONAPO, durante los ochenta comenzó la tarea de organizar en los estados Consejos Estatales de Población e inclusive a nivel municipal (Consejos Municipales de Población). 43


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En la realidad, la presencia de estos organismos es muy heterogénea a lo largo del país. Existen consejos estatales en 27 estados y 324 consejos municipales que operan de facto. La conformación de estos consejos, su orientación, los recursos disponibles y su ubicación dentro de la estructura de los gobiernos varía mucho de un estado a otro. Dados los avances en el federalismo en México y la competencia en la implementación y diseño de varias de las políticas vinculadas al tema poblacional—por ejemplo, algunos programas de salud y en educación—la interlocución con los diferentes órdenes de gobierno se vuelve más relevante.

En ese sentido, se requiere avanzar en tres aspectos fundamentales:

fortalecer la presencia de estos órganos en los estados y el número de programas estatales de población; visibilizar la utilidad de ambos instrumentos (programas y consejos locales) para la planeación estatal y la municipal; y mantener el rol de CONAPO como órgano que convoca y asesora a las instituciones estatales y municipales vinculadas a los temas de la política de población.

3. Propuestas a ser consideradas en la agenda de la política de población 3.1 La nueva agenda de la política de población deberá atender la nueva realidad demográfica. Entre los principales retos y desafíos que enfrenta la actual política de población destacan:

Superar los rezagos e inercias en los cambios demográficos del país en mortalidad, la fecundidad y las brechas aún existentes a nivel regional.

Trabajar en acciones de información y educación de la población, con campañas dirigidas a grupos claves de la población como adolescentes y jóvenes.

Enfrentar el embarazo adolescente y los rezagos innegables en la comunidad indígena, particularmente en las mujeres de estas comunidades.

Avanzar en la reducción de la dispersión de la población (24% de la población del país aún reside en numerosas poblaciones rurales con menos de 1,500 habitantes, comunidades con características muy heterogéneas).

Fortalecer los espacios regionales con miras a un potencial desarrollo sustentable. 44


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Generar oportunidades educativas y laborales para los jóvenes (con un diseño específico para atender la situación de los “ninis”).

Atender las demandas sociales, económicas y de cuidado que plantea el envejecimiento demográfico.

Conocer y anticipar los requerimentos que se derivan de los cambios en el tipo de familia y en la forma de organización de la dinámica familiar.

Explotar las oportunidades y enfrentar los cambios que plantea la globalización y la intensificación de los flujos migratorios internacionales.

3.2 Revisar el diseño institucional y papel del CONAPO. En primer lugar, se requiere volver a dar prioridad a la política de población como una política de Estado que implica y exige un organismo capaz de coordinar y evaluar acciones sectoriales y de fungir como un verdadero mecanismo de coordinación intergubernamental. Este organismo deberá contar con los medios para cubrir las siguientes atribuciones: 

Formular un Programa Nacional de Población amónico con los programas sectoriales disponibles, promoviendo la creación de grupos de trabajo para atender las necesidades de planeación demográfica.

Elaborar una política de población funcional concreta, que fomente la continuidad y la intersectorialidad. En ésta se debe dejar de lado el vaivén político y la creación de iniciativas y estrategias fragmentadas.

Privilegiar el enfoque de la nueva política de población donde se resalten los derechos y las capacidades de la población.

Ante la realidad de una política de población difusa, definir con claridad cuáles serán los nuevos ejes que regirán esa política.

Concebir la idea de una nueva Ley General de Población, que responda a los nuevos desafíos y retos, resaltando el proceso de planeación entre los diferentes actores políticos, que además deberán estar articulados entre los distintos niveles de gobierno. Aunado a ello se debe realizar un nuevo reglamento de la Ley General de Población.

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Mantener un rol de liderazgo y convocar y asesorar a los órganos estatales y municipales responsables de los temas demográficos en las agendas de planeación a nivel local.

El Consejo que quede a cargo de la formulación y conducción de la política de población, llámese CONAPO u otro, se deberá constituir como un organismo público descentralizado, no sectorializado, con un cuerpo de gobierno estructurado con representantes del ejecutivo, académicos y miembros de la sociedad civil.

4. Propuestas a ser consideradas en la agenda de otras políticas públicas 4.1 En especial se considera la necesidad de integrar a la política de población lo referente a la movilidad de los mexicanos (migración interna e internacional) y la distribución de la población. En concreto, se sugiere: 

Darle mayor peso a la discusión sobre los objetivos y la definición de una política orientada a la migración interna y la distribución territorial de la población.

Integrar en lo que corresponda la definición de la política orientada a la migración internacional a la política de población, resaltando que este fenómeno genera un costo – beneficio para el país, y que debe realizarse en un marco de protección de los derechos de los migrantes y sus familias.

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Programa del Foro

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Lista de participantes en las mesas Mesa 1. Estructura y dinámica de la población Participantes: Manuel Ordorica El Colegio de México, Francisco Alba El Colegio de México, Víctor Manuel García Guerrero El Colegio de México, Clara Jusidman INCIDE SOCIAL, Rolando Cordera UNAM, Coordinadora y Moderadora: Silvia Giorguli SOMEDE y El Colegio de México, Relator: Carlos Alberto Galindo Instituto de Investigación Filosóficas, UNAM Mesa 2. Población, territorio y sustentabilidad Participantes: Adrián Guillermo Aguilar Instituto de Geografía, UNAM, Ligia González de Alba Programa Universitario de Estudios Metropolitanos, UAM, Enrique Provencio Facultad de Economía, UNAM, Coordinador y moderador: Alfonso Sandoval UNFPA México, Relatores: Landy Lizbeth Sánchez El Colegio de México, Jorge González El Colegio de México, 48


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Mesa 3. Salud y derechos sexuales y reproductivos Participantes: Patricia Uribe Fundación Mexicana para la Salud A.C., Rosario Cárdenas UAM-Xochimilco, Raffaela Schiavon IPAS-México Coordinadoras: Ivonne Rosa Szasz Pianta (Moderadora) El Colegio de México, Susana Lerner Sigal El Colegio de México Relatora: Yuritza Luna El Colegio de México Mesa 4. Cultura, ideología y políticas de población Participantes: Ricardo Bucio CONAPRED, Gabriela Rodríguez Afluentes S.C., Aurora del Río Secretaría de Salud, Ana Amuchástegui UAM-Xochimilco, María Eugenia Medina INMUJERES, Felipe Gaytán El Colegio de México Coordinadora y Moderadora: María Consuelo Mejía Católicas por el Derecho a Decidir A.C. Relator: Carlos Alberto Galindo Instituto de Investigación Filosóficas, UNAM 49


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Mesa 5. Institucionalidad de las políticas de población Participantes: José Luis Ávila Martínez Secretario General del Consejo Nacional de Población, José Luis Palma Investigación en Salud y demografía S.C., Octavio Mojarro Dávila CECOFIN-Guadalajara, Senadora Lisbeth Hernández Lecona Secretaria de la Comisión de Población y Desarrollo de la Cámara de Senadores, Diputada Cristina González Cruz Secretaria de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados Coordinador y Moderador: Manuel Ordorica Mellado El Colegio de México Relatora: María Adela Angoa El Colegio de México

Comité organizador del foro María Consuelo Mejía (Católicas por el Derecho a Decidir A.C.). María Eugenia Romero (Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de Población y Equidad de Género A.C.). Adriana Arjona (Equidad de Género A.C.). Alfonso Sandoval Arriaga (Fondo de Población de Naciones Unidas, SOMEDE). Manuel Ordorica Mellado (El Colegio de México y Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de Población). Ivonne Szasz (El Colegio de México). Susana Lerner Sigal (El Colegio de México y Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de Población). Silvia Elena Giorguli Saucedo (El Colegio de México y SOMEDE). María Adela Angoa (El Colegio de México). 50


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