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LA POLÍTICA SOCIAL SEXENIO FOXISTA:

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EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES DESDE LA PERSPECTIVA DESCA


CRÉDITOS

COORDINACIÓN DE LA PUBLICACIÓN Alejandro Cerda García CONTENIDOS – Joaliné Pardo FORO para el Desarrollo Sustentable, A.C. – Dafne Isis Cruz, Pedro Gómez y Cristina Larrea Enlace, Comunicación y Capacitación, A.C. – Areli Sandoval Terán DECA Equipo Pueblo, A.C. – Angélica María Segura Torres Coordinadora Comunitaria Miravalle, A.C. – Alejandro Cerda García Universidad Autónoma de la Ciudad de México-Convergencia CONVERGENCIA DE ORGANISMOS CIVILES SECRETARÍA EJECUTIVA Ma. Pilar Berrios Navarro Ana María Salazar Sánchez Alejandro Cerda García DISEÑO La realización de esta publicación contó con el apoyo de Terre des Hommes y de la Unión Europea a través de Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia

Y FORMACIÓN conforma@prodigy.net.mx

ISBN:

Enero, 2007. CONVERGENCIA DE ORGANISMOS CIVILES POR LA DEMOCRACIA Calle 20 de Agosto No. 35, Col. Churubusco, 04120, México, D.F. Tel/Fax: 55 44 66 43, 55 44 66 38, Correo electrónico: convergencia@laneta.apc.org www.convergenciacivil.org.mx


ÍNDICE

Introducción 1. Monitoreo del Programa Oportunidades en el Municipio de Zinacantán, Chiapas. Joaliné Pardo 2. Evaluación del Programa Oportunidades en el Sexenio 2000-2006. El caso de la Región Selva en Chiapas. Dafne Isis Cruz, Pedro Gómez y Cristina Larrea 3. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde la perspectiva de los derechos humanos: retos para las estrategias y programas de erradicación de la pobreza en México. Areli Sandoval Terán 4. La política sanitaria foxista: el Seguro Popular como estrategia de mercantilización de la salud y debilitamiento de las instituciones públicas. Alejandro Cerda García 5. Posibilidades e implicaciones de una política social orientada al ejercicio de los derechos sociales Alejandro Cerda García, Angélica María Segura Torres Bibliografía

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INTRODUCCIÓN

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os distintos modelos de política social y la posibilidad de ser orientadas por la perspectiva de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales constituyen hoy en día una de las principales preocupaciones y motivos de debate tanto en el campo de las propuestas de proyectos nacionales formuladas por partidos políticos como de la agenda de movilización de organizaciones civiles y sociales. Asimismo, el vínculo entre políticas y derechos sociales en los ámbitos internacional, nacional y local, es abordado actualmente tanto en los discursos de las agencias de cooperación internacional como en distintos mecanismos de evaluación ciudadana y contraloría social. Al pretender analizar las características y tendencias de la política social durante el sexenio foxista desde la perspectiva de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales resulta pertinente preguntarnos: a partir de los principales programas sociales durante dicho sexenio ¿cómo puede caracterizarse la política social foxista? ¿Existen evidencias de que la política social en dicho sexenio estuvo encaminada a dar cumplimiento a dichos derechos? ¿Cuáles serían entonces las posibilidades reales e implicaciones de poner en práctica una política social orientada a derechos sociales? Estas son algunas de las cuestiones que dieron pie a la realización de esta publicación que ha tenido como propósito evaluar, desde la perspectiva del cumplimiento de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, algunos de los principales componentes de la política social durante el sexenio 2000-2006 en México. Con dicho fin, los tres primeros capítulos se enfocan a evaluar los logros del Programa Oportunidades en diferentes regiones del País y enfatizando distintas dimensiones o elementos. En el capítulo uno, Joaliné Pardo da cuenta de un ejercicio de monitoreo ciudadano del Programa Oportunidades en el Municipio de Zinacantán, Chis., enfocándose a la percepción de las mujeres beneficiarias sobre las pláticas, los servicios que brinda y las formas en como éste opera. En el segundo capítulo, Dafne Cruz, Pedro Gómez y Cristina Larrea, realizan una evaluación del Programa en la Región Selva del Estado de Chiapas, enfatizando como perspectiva de valoración los derechos a la libre determinación, la alimentación, la educación y la salud, con la pretensión de contar con elementos para evaluar su impacto. Areli Sandoval, en el tercer capítulo, reflexiona sobre los retos de los programas de erradicación de la pobreza en México a partir del enfoque de derechos humanos aplica-

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do al desarrollo y a la pobreza y del análisis de las percepciones de la población beneficiaria del Programa Oportunidades en la Región Sur del Estado de Veracruz. Retomando la perspectiva de analizar algunos programas gubernamentales que operaron durante el sexenio 2000-2006 desde la perspectiva de los DESC, Alejandro Cerda se enfoca, en el Capítulo cuatro, al análisis del Programa Seguro Popular desde la perspectiva del Derecho a la Salud y en el marco de la tendencia a reducir la prestación de servicios de salud a mecanismos de mercado, misma que ha venido impulsándose en México durante las últimas dos décadas. A manera de reflexión final de esta publicación, en el último capítulo Alejandro Cerda y Angélica Segura reflexionan, a la luz de los planteamientos previos, sobre las posibilidades e implicaciones de diseñar e implementar políticas sociales orientadas al cumplimiento de los derechos sociales, tomando como referencia un programa que durante el sexenio mencionado se implementó en un ámbito local (Ciudad de México). Si bien esté último estudio de caso no se refiere a un programa federal, al ser un programa cualitativamente distinto que ya cuenta con varios años de operación, ofrece la posibilidad de contar con un parámetro de contraste que resulta sumamente sugerente para aproximar algunas reflexiones en torno a las preguntas planteadas. Como podrá observarse, uno de los aportes centrales de los análisis aquí vertidos, es el conocimiento continuado, operativo y de campo que han desarrollado los autores a partir de la convivencia cotidiana con los programas y con los usuarios de los mismos en cada una de las regiones a las que se hace referencia. Esta perspectiva ofrece datos inéditos sobre la forma en cómo aterrizan los programas y las interpretaciones y valoraciones, en ocasiones inesperadas, que la población beneficiaria hace de los mismos. Es posiblemente esta ventaja la que contiende de mejor manera con el cuestionamiento que en forma casi espontánea suele hacerse a este tipo de estudios en tanto se basan en percepciones de los usuarios y no tienen posibilidades de contar con los recursos necesarios para sustentarse en muestras estadísticamente representativas. En forma general, las conclusiones de esta publicación señalan que existe una tendencia a disminuir las responsabilidades del Estado en relación a los derechos sociales de la población, situación que señala que la formulación de políticas sociales orientadas al cumplimiento de dichos derechos resulta tanto factible como necesaria y urgente. Sin embargo, el cabal cumplimiento de los derechos sociales de la población implica, además del diseño de políticas con esta orientación, el destinar los recursos públicos suficientes que contiendan con el rezago y desmantelamiento que enfrentan actualmente las respectivas instituciones públicas. Esta perspectiva requiere, en un sentido más amplio, que este tipo de políticas sociales se articule con políticas económicas orientadas a la redistribución del ingreso. De igual forma, los programas sociales orientados a garantizar derechos, deben ser acompañados de estrategias que consideren a los beneficiarios como “sujetos de derechos” y que los involucren no sólo en recibir recursos sino en mecanismos de reflexión sobre su problemática y sobre su vínculo con las autoridades. Las organizaciones de la sociedad civil constituyen uno de los actores fundamentales para impulsar este tipo de procesos en México. A este propósito ha pretendido contribuir, desde su fundación en el año 1992, la Red Nacional Convergencia de Organismos Civiles, A.C., para lo cual ha contado con la colaboración de Terre des Hommes-Francia y de la Unión Europea durante el período 2003-2006.

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MONITOREO DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES EN EL MUNICIPIO DE ZINACANTÁN, CHIAPAS Joaliné Pardo FORO para el Desarrollo Sustentable, A.C.

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esde el año 2001 FORO para el Desarrollo Sustentable trabaja en el municipio de Zinacantán con micro-créditos para mujeres (Programa de Ahorro y Crédito, PAC), y desde el año 2003 con actividades ambientales adicionales. En el año 2004 las 250 mujeres participantes en el Programa de Ahorro y Crédito, provenientes de 13 comunidades, se constituyeron en la organización Mujeres Sembrando la Vida. En su trabajo en las comunidades, FORO pudo observar que el Programa gubernamental Oportunidades (antes “Progresa”) tiene una gran cobertura y un fuerte impacto en la vida diaria de las mujeres. La mayoría de las mujeres zinacantecas reciben el subsidio bimestral. Están exentas las mujeres zapatistas (por decisión de no recibir ningún apoyo gubernamental), mujeres jóvenes que no están casadas y mujeres de la tercera edad, o algunas que no han sido incluido en el padrón de beneficiarias (o las que han sido excluidas).1 En el trabajo de FORO se nota la importancia y gran cobertura del programa porque a veces las mujeres no pueden llegar a las reuniones de sus grupos de ahorro y crédito, o a las reuniones en FORO porque tienen pláti-

ca de Oportunidades o cita en la clínica. También se han escuchado quejas de que “me quitaron la mitad de mi dinero” o de otro índole, pero no se contaba con información mas a fondo sobre como estas actividades se complementaban o interferían con la de FORO con la Mujeres. FORO para el Desarrollo Sustentable por eso quiso conocer cómo las mujeres mismas perciben el Programa. Fuera de la lógica de evaluaciones que se hacen regularmente al Programa, el personal de FORO quiso saber como viven y perciben las mujeres el Oportunidades, en qué les beneficia y en qué les dificulta su vida diaria, especialmente qué derechos les ayuda a realizar.2 Método Cuatro personas de FORO para el Desarrollo Sustentable, A.C., entre ellas una promotora bilingüe, de origen zinacanteco, desarrollaron guiones para entrevistas acerca de componentes clave del programa como formas de operación de “Oportunidades”, corresponsabilidad, salud, participación. Estos guiones se adapta-


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ron con el tiempo, conforme se perfilaron mas claramente los temas y se incluyeron los temas género y relaciones entre hombres y mujeres, alimentación, medio ambiente.

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desarrollo humano de la población en pobreza extrema mediante apoyos en educación, salud, nutrición e ingreso. En su diseño e implementación participan la Secretaría de Educación Pública (SEP), la Secretaría de Salud (SS), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), y los gobiernos estatal y municipal.

Se decidió llevar a cabo entrevistas grupales, usando material visual (rotafolios pintados con imágenes de mujeres zinacantecas y láminas impresas con temas de salud, genero, participación, educación etc.), y llevado a cabo las entrevistas en tzotzil (con traducción al español) para facilitar la participación de las mujeres, especialmente las que no hablan o entienden el español.

El programa menciona como Objetivo general en sus reglas de operación: “Apoyar a las familias que viven en pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida”.

Se llevaron acabo 4 sesiones grupales, con la participación de en total 55 mujeres,3 además de entrevistas individuales a beneficiarias, a una Ex-Promotora del Programa y al personal de salud en dos diferentes clínicas. Cabe destacar que las mujeres expresaron reiteradamente la importancia de poder platicar sobre Oportunidades. “Nos gusta que nos preguntan cómo nos va con el Progresa (i.e. Oportunidades). Nunca antes nos han preguntado esas cosas.”

Para esto cuenta con seis objetivos específicos que se enfocan a:

1. LAS OPORTUNIDADES QUE OFRECE EL PROGRAMA OPORTUNIDADES

- Mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación mediante el acceso a servicios de calidad en materia de educación, salud y alimentación, y la entrega de apoyos monetarios. - Integrar las acciones de educación, salud y alimentación para mejorar el aprovechamiento escolar. - Contribuir a que los niños y jóvenes completen la educación básica y media superior mediante becas escolares crecientes. - Atender la salud y nutrición durante las etapas de gestación y crecimiento de niños y niñas mediante la entrega de suplementos alimenticios, vigilancia médica en las unidades de salud e información para el auto cuidado y la buena alimentación. - Fomentar la responsabilidad y la participación activa de los padres y de todos los integrantes de la familia para mejorar su educación, salud y alimentación. - Promover la participación y respaldo de los padres en el mejoramiento de la calidad de la educación y los servicios de salud para que beneficien a toda la comunidad.

Oportunidades es un programa federal para el

Cada uno de estos objetivos es visto por el

El siguiente documento se divide en varios capítulos: el capitulo 1 da un panorama general sobre el programa y sus objetivos; el capítulo 2 trata de las pláticas que reciben las mujeres en la clínica y a las que tienen que asistir como parte de su corresponsabilidad. En el capítulo 3 tratamos de los servicios que reciben las mujeres: las consultas medicas, los alimentos y las transferencias monetarias. El capítulo 4 trata de las formas reales de operación del Programa en el municipio. Una hipótesis central aquí es que el Programa “Oportunidades” está aceptada y puede funcionar gracias a las irregularidades y diferencias regionales y locales que se dan, aunque esto es contra sus propias reglas de Operación, y aunque en su diseño no toma en cuenta las diferencias culturales regionales

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Monitoreo del programa Oportunidades en el Municipio de Zinacantán, Chiapas

programa como un componente de impulso y atención al desarrollo humano, apoyando de manera integral a la educación, salud y alimentación de las familias más pobres e invirtiendo en el crecimiento de sus capacidades. El programa ve en estos tres aspectos (educación, salud y alimentación), una tríada estratégica de acciones para la superación de la pobreza extrema: “Un mayor nivel de educación mejora el uso de los servicios y la atención de la salud porque favorece una mejor comprensión de la importancia de las medidas preventivas de salud e higiene. Asimismo, la salud en los niños propicia un mejor rendimiento en la escuela al favorecer la continua asistencia escolar y un mayor nivel de atención en el aula. Un buen estado nutricional es fundamental para el desarrollo y el ejercicio de las capacidades de aprendizaje de las personas. En correspondencia, un mayor nivel de escolaridad repercute sobre el estado nutricional, ya que puede favorecer la adopción de patrones alimentarios adecuados, así como el acceso a oportunidades de trabajo mejor remunerado.”

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a) De acuerdo con esto, las reglas de operación mencionan como virtudes del programa: - Impulso al desarrollo de capacidades básicas de las personas en pobreza extrema, facilitando su acceso a los bienes y servicios que les permitan adquirir las habilidades y aptitudes para alcanzar una vida plena y autosuficiente. - Se dirige a las familias en pobreza extrema - Se centra en la familia y fomenta el tejido social y comunitario. Reconociendo en la primera al espacio privilegiado para hacer frente a las adversidades económicas y sociales. También, mencionan las reglas, contribuye al fortalecimiento del tej i d o s o c i a l n e c e s a r i o p a ra q u e l o s ciudadanos lleven a cabo acciones conjuntas en favor de la superación de su condición de pobreza. - Operación con transparencia y rendición de cuentas, identificando a las familias benefi-

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ciarias a partir de procedimientos rigurosos, objetivos, imparciales y homogéneos a nivel nacional, que son verificables y auditables. Los beneficios del Programa se hacen llegar directamente a las familias identificadas en a través de las madres de familia, evitando cualquier interferencia en la entrega. El programa deberá orienter a la población beneficiaria sobre los derechos y acciones de corresponsabilidad que deben cumplir para recibir los apoyos y la atención oportuna a las peticiones, dudas, quejas, denuncias y reconocimientos. Tener enfoque de género y promover el acceso equitativo de las mujeres a sus beneficios. Reconociendo que la pobreza adquiere modalidades particulares a la luz de las desigualdades que prevalecen entre mujeres y hombres. Debe canalizar los apoyos a través de las madres de familia e impulsar una política de becas que contrarreste las desventajas de las niñas para acceder a la educación. Fomentar la corresponsabilidad. Mediante la convicción de las familias de que su activa participación es primordial para que sean efectivamente de provecho. Promover la articulación con otros programas sociales. Propiciando la complementariedad de sus acciones con otros programas de desarrollo social orientados a mejorar el nivel de vida de las familias y las comunidades, partiendo de que la pobreza también obedece a factores como la falta de acceso a oportunidades productivas y a servicios sociales esenciales. Realizar seguimiento permanente a su operación y evaluar sus impactos. Mediante un esquema de evaluación de impacto que contempla el análisis de los efectos de corto, mediano y largo plazos del Programa sobre la población beneficiaria, tanto en la esfera individual, como en la familiar y comunitaria. Con este fin, la evaluación integra diversas aproximaciones metodológicas, que incluyen instrumentos cuantitativos y cualitativos.

El seguimiento permite contar con información sobre los procesos operativos con el objetivo de mejorar su diseño y ejecución.

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b) Esquemas y estructuras para la Operación del Programa Coordinación Nacional del Programa La Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, órgano desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social es responsable de la coordinación general del Programa. En su operación participan, a nivel federal, la SEDESOL, SEP, SSA y el IMSS. La Coordinación Nacional es la responsable de la coordinación y del seguimiento operativo de todo el Programa mediante un Consejo integrado por los titulares de las Secretarías que participan en la operación del Programa y de la SHCP. Coordinaciones Estatales En los estados, el Programa cuenta con Coordinaciones Estatales, las cuales son responsables de la atención de los beneficiarios, así como de la operación y seguimiento del Programa. Los gobiernos de los estados, las delegaciones y las representaciones de los programas federales son los responsables de operar y otorgar los servicios de educación y atención a la salud de la población. Los Comités Técnicos Estatales permiten avanzar en la estrategia de consolidación de la operación del Programa, dando un sentido único a la operación de sus componentes, al evaluar y dar seguimiento a su funcionamiento y atención a la problemática que se registra a nivel regional y estatal. Asimismo, debe facilitar el diálogo permanente entre las instancias federales y estatales. Los comités técnicos están conformados por el Delegado Estatal de la SEDESOL, que preside, y la Coordinación Estatal del Programa, quien a su vez funge como su Secretario Técnico. Los demás integrantes regulares de cada Comité son los representantes de los servicios estatales de salud, la delegación del IMSS, los servicios estatales de educación y la delegación de CONAFE o la Unidad de Programas Compensatorios. Pueden participar como invitados: la gerencia estatal de Liconsa, Diconsa, Telecom o la institución liquidadora correspondiente, INI

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estatal, las coordinaciones de otros programas con los que se tengan vinculación, el órgano contralor del Estado y otros organismos estatales que por los alcances de sus actividades se considere oportuno que participen, así como las Organizaciones de la Sociedad Civil con estas características; estos invitados tendrán voz pero no voto en las reuniones. En el ámbito Municipal El municipio nombra a un enlace para el Programa, que debe ser una persona adscrita y con cargo presupuestal al municipio y cuyas funciones de apoyo operativo, logístico y de seguridad pública que se rija por principios de apartidismo, transparencia y honestidad. La Coordinación Nacional notifica al orden estatal las situaciones relacionadas con los enlaces municipales que afecten o lesionen la operación y transparencia del Programa, para tomar acciones inmediatas para corregir dicha situación. Comités de Promoción Comunitaria Los Comités de Promoción Comunitaria son una instancia que contribuye a establecer una mejor vinculación entre las titulares beneficiarias y el personal de los servicios de salud, educación y de la Coordinación Nacional; a canalizar solicitudes y sugerencias de las familias; así como a fortalecer las acciones de contraloría social y transparencia del Programa; durante los eventos de incorporación, las titulares beneficiarias eligen de entre ellas un Comité de Promoción Comunitaria. La participación de las titulares como miembros del Comité es voluntaria y quienes la asumen no reciben ninguna remuneración por su actividad. Se buscará evitar duplicidades con las instancias comunitarias ya existentes, como los comités locales de salud y educación, promoviendo la articulación y complementariedad con éstos. La Coordinación Nacional brinda periódicamente a las vocales de los Comités de Promoción Comunitaria, a través de las Coordinaciones Estatales, la información necesaria para que puedan cumplir su labor de orientación a las familias.

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c) Componentes del Programa en la operación Componente educativo Se integra por el otorgamiento de becas educativas, y? útiles escolares.4 Componente de salud Opera bajo cuatro estrategias específicas: - Proporcionar de manera gratuita el Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud; - Prevenir la desnutrición de los niños desde la etapa de gestación mediante la entrega de suplementos alimenticios; - Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicación educativa en materia de salud, nutrición e higiene - Reforzar la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional. Componente alimentario El Programa otorga apoyos monetarios directos a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentación, buscando por esta vía elevar su estado de nutrición. Asimismo, entrega suplementos alimenticios y pláticas de educación alimentario-nutricional para reforzar la alimentación infantil y de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. Componente Patrimonial “Jóvenes con Oportunidades” Consiste en un beneficio económico diferido que se acumula en forma de puntos a partir de tercer grado de secundaria, siempre que permanezcan en la escuela, y que se convierte en un fondo de ahorro administrado por una institución bancaria, al cual el becario se hace acreedor si concluye los estudios medios superiores antes de los 22 años de edad. d) Esquema Diferenciado de Apoyos Consiste en la entrega de los apoyos de becas educativas de nivel secundaria y educación media superior, el acceso al paquete Esencial de Servicios de Salud y la entrega de suplementos alimenticios para niños y mujeres embarazadas o en lactancia.

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Todas las familias beneficiarias del Programa que cumplan con sus correponsabilidades, permanecerán recibiendo los beneficios hasta que cumplan 4 años en el medio urbano y 6 años en el medio rural. A partir de entonces, quienes se clasifiquen dentro del Esquema Diferenciado de Apoyos recibirán este beneficio únicamente por tres años más, siempre que cumplan con todas las corresponsabilidades. e) Derechos, obligaciones y corresponsabilidad de las familias beneficiarias Al incorporarse las familias se comprometen con las siguientes corresponsabilidades: - Inscribir a los menores de 18 años que no hayan concluido la educación básica en las escuelas de educación primaria o secundaria autorizadas y apoyarlos para que asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento; - Inscribir a los jóvenes de hasta 20 años que hayan concluido la educación básica en los planteles de educación media superior autorizados y apoyarlos para que tengan un adecuado aprovechamiento; - Registrarse en la unidad de salud que les corresponda; Una vez incorporadas, las familias beneficiarias deben cumplir continuamente con las siguientes Corresponsabilidades: - Destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentación de los hijos. - Apoyar a los becarios de educación básica para que asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento. - Apoyar a los becarios de educación media superior para que asistan en forma regular a clases, mejoren su aprovechamiento y asistan a las sesiones de educación para la salud dirigidas a los jóvenes. - La titular debe asistir mensualmente a las sesiones de educación para la salud. Excepcionalmente se exceptuará del cumplimiento de esta corresponsabilidad a las titulares que presenten un certificado expedido por el sector salud que haga cons-


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tar que padecen algún tipo de discapacidad psicomotriz severa que les impida su asistencia a las mismas. - Todos los integrantes de la familia deben asistir a sus citas programadas en los servicios de salud. - Las familias que se recertifiquen y entren al esquema diferenciado de apoyos también deberán cumplir con todas sus corresponsabilidades. Las familias beneficiarias del programa tienen derecho a: - Recibir oportunamente los apoyos del Programa al haber cumplido con sus obligaciones y corresponsabilidades. - Recibir las acciones del paquete esencial (básico) de servicios de salud. - Recibir los beneficios de las actividades comunitarias que favorezcan el desarrollo individual, familiar y comunitario, promovidas por los sectores. - Decidir si participan o no en las actividades acordadas por la comunidad. 2. “LAS PLÁTICAS” DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS BENEFICIARIAS Y LOS OPERADORES EN EL MUNICIPIO DE ZINACANTAN Las pláticas (sesiones de educación para la salud) se dan en la clínica por la doctora o el doctor que atiende comúnmente a la población. Generalmente se hacen una vez por mes, y las mujeres ya saben la hora y el lugar que corresponde aunque no siempre es a una hora favorable por ejemplo en Nachig la primera platica toca a las 8 a.m. “Es una hora difícil por los niños, pero ya no se puede mas tarde, porque entran las mujeres de otro sector a las 12 a.m” (mujeres de Nachig). O en otros casos la fecha es cambiante y no es poco frecuente que la doctora la cambie con pocos días de anticipación sin hacerlo del conocimiento de todas las beneficiarias. Esto repercute en una inasistencia para quienes no van, y por tanto en una disminución del monto de dinero que se da de manera bimestral. Los contenidos de las pláticas versan sobre temas de salud, higiene personal y del hogar

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según el programa que tienen marcado las promotoras, con recomendaciones sobre cómo mejorar el cuidado de la familia con acciones que las mujeres pueden realizar en su casa. “Durante las platicas nos dicen que tenemos que llevar a cabo todas las recomendaciones que nos hacen, pero con el dinero que nos dan no nos alcanza” (mujeres de Elamvo). Las pláticas son también un componente presente para los estudiantes que tienen becas de secundaria y preparatoria, pues por lo menos dos veces al mes asisten a la escuela por la tarde a recibirlas. Los temas que se abordan son principalmente de educación sexual. Sin embargo son muy pocos los jóvenes que comparten la información con sus madres, de forma que no existe una comunicación efectiva alrededor de los temas y actores que el programa apunta como claves. “Las clases de anatomía no se imparten a todos los miembros de la familia. De hecho solo los niños, y adolescentes que asisten a la escuela reciben estás pláticas y los demás miembros de la comunidad no” (grupo de Delegadas). En general, las mujeres consideran que los temas son adecuados y se perciben impactos positivos por parte de ellas porque el cambio de prácticas se convierte en cambio de hábitos hacia mejores condiciones de salud; por ejemplo ahora los patios de las casas están más limpios y con ello hay menos enfermedades que aquejan a los hijos, las mujeres e incluso a las aves de corral que deambulan libremente. También ahora conocen las prácticas médicas que son recomendables de manera anual y tienen la opción de cuidar su salud y de los hijos. Durante las platicas no se platica con los hombres, y esto es percibido como altamente negativo, para los efectos del programa y para las mujeres mismas, por las consecuencias que conlleva esta “falla” en la operación del programa. “A las platicas de Salud sólo las mujeres van, auque seria muy bueno que los esposos también asistieran a las platicas” (grupo de delegadas)–. En teoría los hombres deben asistir, al centro de salud a recibir algunos servicios médicos (vacunas, toma de peso y talla), pero esto no sucede, como da en la

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comunidad Nachig, ellos se reúnen con el agente municipal para acordar de manera interna no ir, el agente entonces habla con el personal de la clínica para que esto no repercuta en el subsidio que se da a las mujeres. La mujer se asume entonces, por parte del programa, como responsable de hacer accesibles los contenidos al resto de la familia, sin embargo esto no significa que repercuta en las conductas de hijos e hijas y mucho menos de los maridos. Los temas que dan se consideran buenos pero insuficientes, esto es: hay otras problemáticas que interesan a las mujeres y no se abordan, como la violencia familiar: “Hay mujeres que no reciben oportunidades porque sus maridos son muy celosos, no las dejan asistir a las reuniones y las golpean”(mujeres de Nachig). Las mujeres consideran estos aspectos como importantes pues se relacionan directamente con la realidad que viven día con día, y por tanto podrían ser tocados por las promotoras. En otros casos existe violencia por parte de los hombres para quitar el dinero a las mujeres en los días de cobro, un tema que se debería de platicar con mujeres, hombres y autoridades pues de otra forma modificar esta situación se hace difícil. Tampoco se habla de temas como el alcoholismo que tanto afecta a las familias, temas que deben ser abordados al menos con los dos padres de familia, de forma que problemas de índole social sean tratados con la base misma de la sociedad. Otro tema que no se aborda en algunas comunidades es el de la preparación de los alimentos que se dan en el paquete a mujeres embarazadas y niños lactantes, pues no hay la suficiente capacitación para que el alimento guste, lo cual se asocia con la desnutrición que no disminuye, al menos de manera percibida para las mujeres: “Como no nos enseñan cómo preparar el alimento no lo comemos, y no sentimos que haya mejorado nuestra alimentación”. Las pláticas mencionan los daños a la salud que hace el tener la basura regada en el patio

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de la casa, sin embargo no hablan de alternativas para su manejo, ni al interior de la familia ni de manera comunitaria, no orientan con respecto a trámites que se pudieran hacer en el municipio para solucionar la problemática, ni ofrecen mayor acompañamiento que el contenido establecido de la plática misma.. La dimensión de organización para la resolución de problemas que aquejan a toda la comunidad, no existe y ello no facilita la generación de estrategias para hacer frentes comunes, ya que en muchas ocasiones los servicios se encuentran administrados por partidos que los ofrecen de manera discrecional. ”Saben a que partido pertenecemos y nuestros beneficios se ven condicionados a que partidos que están en el poder. Por ejemplo lo que pasa en Navenchauk es que el PRD y el PAN tienen carro para recoger la basura, y los del PRI no. Por esta razón las mujeres que están afiliadas al PRI tiene que tirar la basura en donde puedan. –Los problemas entre partidos afectan mucho a las mujeres en nuestras comunidades”. (Grupo de delegadas). La forma de dar las pláticas es variable: si bien hay doctoras (es) que emplean a intérpretes o traductores para hacer entender las ideas que quieren transmitir, o bien usan imágenes de rotafolios que ilustran las situaciones y el cuerpo humano, hay algunas (os) que solamente se paran enfrente de la gente a hablar en español, haciendo la plática muy aburrida y difícil de entender para las mujeres: “entonces nos dormimos y no entendemos ni escuchamos lo que nos dicen, además de que se nos hace aburrido tener que asistir”. De la misma forma, hay doctores (as) que son accesibles y permiten que las mujeres asistan a la clínica a preguntar sobre los temas en momentos posteriores a la plática, para aclarar dudas o profundizar, pero esto no ocurre en todos los casos. Las mujeres entonces quisieran que existiera una mayor capacitación y sensibilización para las promotoras de salud oficiales, de forma que ellas puedan aprovechar más los momentos de comunicación y enseñanza. También esperarían mayor sensibilidad de parte del


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personal encargado de la capacitación y las prácticas médicas en general: “ellos solo ponen falta si no estamos, y con eso nos quitan la mitad del dinero que nos deberían de dar, pero muchas veces no podemos ir porque hemos sufrido problemas de violencia, a causa del cobro…porque los maridos quitan una parte o todo y además les da por pegarnos”; “Incluso cuando estamos enfermas no se preocupan y solo ponen la falta, tienes que ir a la reunión siguiente y andar rogando para que te quiten la falta”. 3. LOS SERVICIOS QUE OFRECE EL PROGRAMA OPORTUNIDADES DESDE LA PERSPECTIVA DE SUS BENEFICIARIAS Y OPERADORES Además de las pláticas en la clínica y su chequeo semestral de salud (peso, talla, presión) las mujeres con hijos menores de 5 años tienen que ir cada mes a la clínica a verificar el peso y talla de los niños. Si el niño o la niña está desnutrido se les da un suplemento alimenticio que consiste en una papilla. Acerca de estas papillas las mujeres dicen que, aunque normalmente las enfermeras deben de enseñar como prepararlas, algunas mujeres no saben cómo prepararlas. Otro comentario es que “nunca hablan del tipo de alimentación adecuada para nuestros niños. En lugar de papillas nos gustaría que nos dieran frutas, leche natural, tortillas, arroz, atole etc. O que nos enseñaran preparar diversos alimentos como diferentes tipos de carnes así como diferentes verduras.” Las vacunas que se tienen que aplicar tanto las niñas/niños como los adolescentes y adultos están percibidas por algunas mujeres como un problema, mientras que otras beneficiadas nos cuentan que están de acuerdo y que sí se les explica el para qué de las vacunas. “Algunas mujeres no quieren asistir a la clínica porque sus hijos se enferman después de vacunarlos” y “También hay mujeres que no quieren vacunar a su hijas porque tienen miedo que después no se pueden embarazar las hijas”. Allí aparentemente hay una falta de atención medica e información adecuada, porque si bien es posible que los hijos se enfer-

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men después de la vacuna (el personal tendría que checar el estado de salud del niño antes de aplicar la vacuna y no vacunar en caso que el niño/la niña esté enfermo; hay efectos considerados “normales” como una fiebre ligera después de las vacunas en algunos casos), no es posible que las niñas se queden estériles después de la vacuna. Hay diferentes respuestas y percepciones en cuanto a la calidad de la atención médica entre las mujeres entrevistadas: algunas constatan que los doctores y enfermeras explican las medicinas y vacunas que dan, siempre y cuando las mujeres pregunten, mientras que otras confirman que a veces no se informa qué medicamentos dan, para qué son y cuáles son los posibles efectos colaterales. Pero el problema más grande y común entre todas las mujeres entrevistadas parece ser la no-disponibilidad de muchos medicamentos. “Cuando nos sentimos mal casi no asistimos al Centro de Salud, ya que sabemos que no nos van a dar medicamentos.”. “Muchas veces no hay las medicinas en la clínica y tenemos que ir hasta San Cristóbal a comprarlas.5 Acerca de la planificación familiar, en el Centro de Salud se les platica a las mujeres que es recomendable para su salud no tener tantos hijos. En algunos casos la enfermera da indicaciones como se puede platicar con los esposo, por ejemplo que digan que es malo para la salud tener tantos hijos en corto tiempo. Pero acerca de los métodos de anticoncepción que se ofrecen efectivamente parece haber una gran limitación, además de incertidumbre y miedo, como constata una mujer entrevistada: “A varias de nosotras nos gustaría tener menos hijos pero nos da miedo aplicarnos las inyecciones que nos dan en el centro ya que las aplican mal. Varias han tenido efectos colaterales y tienen miedo a las pastillas.” En la mayoría de los grupos entrevistados las mujeres confirman que las pláticas sobre planificación familiar solamente se llevan a cabo con las mujeres,6 a los hombres no se les platica y mucho menos se les enseña como usar métodos anticonceptivos. Así que convencer el marido de la planificación familiar y

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del método escogido, queda como tarea de la mujer.”Algunos maridos están de acuerdo, otros no.” En general a las mujeres les gusta cómo se platica este tema, y la información que se brinda al respeto. Un tema de gran importancia y de mucha emoción es la prueba obligatoria de Papanicolao (para detección del cáncer cérvico-uterino) que se tienen que realizar anualmente todas las mujeres beneficiadas a partir de que estén casadas o se hayan juntado con un hombre. Como también lo concede el medico de la clínica de Zinacantan, “una de las mayores dificultades que se presenta en la aplicación del paquete (...) es la realización del Papanicolao.” Si bien una mujer entrevistada lo dice así: “Nos invitan a hacer el Papanicolao y es un beneficio para nosotras porque muchas veces no cuidamos nuestra salud.”, por lo general las mujeres no confían mucho en las enfermeras de la comunidad en este aspecto, por varias experiencias negativas que han tenido: a una señora no le dieron su resultado porque se perdió el resultado. Otra señora nos platica que le dieron un resultado equivocado. Se preocupó mucho, angustiándose que ya tiene cáncer y después de ir con un centro de salud privado en San Cristóbal se aclaró que está perfectamente sana. Otras señoras se quejan que duele mucho hacerse la prueba en la clínica y otras han tenido infecciones vaginales después de realizarse la prueba: “Muchas de nosotras hemos tenido infecciones después de que nos hicieron el papanicolao.” (grupo de delegadas) Una mujer de Zinacantan constata: “La ultima vez que me realice la prueba en la clínica me dolió bastante y me enfermé, tuve que ir a San Cristóbal a aliviarme. En la clínica en Zinacantan me di cuenta que las enfermeras utilizan la misma agua para limpiar los aparatos, a mi esto me da desconfianza.” La conclusión de muchas es entonces o no hacerse el papanicolao y tomar en cuenta que

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le quitan la mitad de su dinero, o ir a otro lugar de manera particular y presentar el resultado de la prueba en su clínica correspondiente. Concluye una señora de Zinacantan: “Yo prefiero pagar la prueba en otro lugar antes de contagiarme de enfermedades en la clínica.” Al contrario de lo que cuenta el medico del centro de salud de Zinacantan,7 las mujeres constatan que las enfermeras que realizan el Papanicolao, no se preocupan por la inasistencia: “Si una mujer no asiste, no preguntan porqué, solo ponen falta.” Una manera de incidencia que nos parece interesante es lo que lograron las mujeres beneficiadas de Oportunidades en Pasté, según testimonios de otras mujeres zinacantecas: “En Pasté las mujeres lograron no hacerse el Papanicolao con un doctor sino con una doctora. Dijeron que sus maridos les pegan si lo dejan hacer por el doctor.” Por otro lado, el dinero que reciben las beneficiarias $340 bimensuales más las becas por cada hijo en edad escolar,8 representa un apoyo para la familia, como lo constatan todas las mujeres entrevistadas. Se compran alimentos, útiles escolares etc., como se les indica en las reuniones de Oportunidades, pero como la cantidad es relativamente pequeña, no alcanza para todo eso y “se termina rápido”. Una dificultad relacionado con este, es que a veces el dinero no llega en tiempo y las mujeres tienen que esperar hasta varios meses hasta que haya liquidación: “A veces tardan 4 meses en entregar el dinero.” Si en este caso ya empezó el año escolar, el dinero ya no se puede usar para útiles escolares, sino se va a usar para otras necesidades. Otro problema que mencionan las mujeres entrevistadas es la amenaza constante de que “me quiten mi Oportunidad”. Cuando los niños no asisten a la escuela, se les quita la beca a la mamá (se permiten máximo 3 faltas cada 2 meses); cuando las beneficiarias no llegan a las reuniones o a las citas médicas, se les quita la mitad del dinero que le corresponde a la mujer.


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Al entregar el dinero a las beneficiarias la persona que entrega en la mayoría de casos recomienda que las mujeres no se lo den a los maridos. “(…) nos comentan que el dinero que recibimos es de nosotras y no de nuestros maridos, es por esto que algunos hombres no permiten a sus mujeres ir a las reuniones y otros quieren recibir la mitad del dinero, ya que ahora ellos también están obligados a ir a las consultas” (grupo de delegadas). La percepción del médico de Zinacantan es “Acá afortunadamente las señoras son las dueñas del dinero, ...entonces no hay tanto problema...”, está en contraste con la percepción de las mujeres entrevistadas. Ellas constatan que el tema de la violencia está estrechamente relacionado con el del dinero: algunos esposos pegan a las mujeres para que les den el dinero, otros no las dejan salir a las platicas. Se nos platicó de un caso en Navenchauk en donde el marido le exige el dinero a su esposa para pasárselo a su querido y de otro caso en donde un hombre que quedó como beneficiado (después de que se murió su esposa) recibe la beca de su hijo y la usa para pagar su carro. También hay algunos casos en donde los hombres, por dejarse vacunar (como parte de la corresponsabilidad de la familia) les dicen a la mujer que les tiene que dar la mitad. En relación con el tema del dinero y de la violencia interfamiliar y en respuesta a la pregunta, qué sería un tema importante para tocar en las reuniones de Oportunidades, las mujeres entrevistadas mencionaron varias veces el alcoholismo como un problema serio dentro de las comunidades.9 (Los hombres que toman golpean, los hombres quieren el dinero para su trago, los hombres y los jóvenes deben de escuchar pláticas sobre alcoholismo, nosotras ya lo sabemos…) 4. VALORACIONES SOBRE EL FUNCIONAMIENTO GLOBAL DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES El programa Progresa Oportunidades tiene formas de operación y reglas de ejecución

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específicas (ver el resumen que aparece en la introducción). Al entrevistar a las mujeres beneficiadas sobre la forma de ejecución, el programa dista mucho de llevarse a cabo de la manera en la que fue planteado por el gobierno federal, ya que muchas de las mujeres no conocen los derechos que tienen, ni los criterios de selección de las familias beneficiadas por parte del gobierno. Esto ha generado problemas y envidias entre las mujeres, como nos lo cuenta una ex promotora de Zinacantán: “—Hay muchas mujeres que quisieran y no reciben Oportunidades. En la nueva ampliación no dieron a todas. —¿Por qué no les dan?- Los jefes decidieron mal, pero las mujeres echan la culpa a la promotora. Causa Envidia. —¿Sobre qué base hacen la decisión? —No se sabe, simplemente a algunos dan, a otras no”. Además se ven a la promotora y a la enfermera como las responsables directas en la toma de decisiones sobre la inclusión o exclusión del apoyo, generando envidia y en algunos casos favoritismos en la aplicación de los servicios. Por esto y un exceso de trabajo mal dirigido (como vigilar si la casa de la familia está limpia), el papel de la promotora como alguien que facilitaría la aplicación y un mejor funcionamiento en el uso de los apoyos del programa, no es así y menos aún el deseado por las mujeres, como por ejemplo en la preparación de alimentos: ”..pero si no nos capacitan nunca los vamos a consumir por que siempre vamos a tener miedo que nos enfermemos, y muchas veces las enfermeras nos platican pero no nos enseñan como se prepara y solo ellas dicen que uno debe de consumir y si no lo consumen nos van a quitar nuestro subsidio y hay muchas mujeres que se preocupan (...) Seria mucho mejor si las promotoras pudieran recibir la capacitación para que funcione muy bien el programa por que ahora hay mucha gente que tiran los alimentos o los venden”. (Mujeres de Nachig). Esto es fácil de comprobar con solo asistir al mercado de San Cristóbal en donde se venden los productos que reparte el programa, como la leche en polvo, las papillas y los paquetes de soya.

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Otro de los grandes vacíos en la aplicación del programa son las formas locales que adquiere el programa en la aplicación del mismo. No es raro ver que en ciertas comunidades no se realice el papanicolao a las mujeres o que los hombres no asistan al centro de salud gracias a la intervención del agente municipal, u otros servicios que no se aplican de forma correcta, como la entrega de dinero. —“En nuestra comunidad no realizan el papanicolao ya que llegamos a un acuerdo con los del centro de Salud, ya que todas las mujeres de la comunidad no queremos realizarnos el papanicolao. No solo la promotora nos apoyó sino también el agente municipal y hasta el momento no hemos tenido ningún problema. Cuando no recibimos el dinero de Oportunidades vamos con el presidente para preguntarle si nos van a dar el dinero o no..“ (Mujeres de Elamvó) Esto ha generado que las denuncias o quejas que surgen sobre el programa se realicen con las autoridades municipales y no con las personas que el gobierno designó para este papel: el enlace municipal, figura que en algunos lugares desconocen —“durante las platicas de Oportunidades no nos orientan sobre quienes son las autoridades y las responsabilidades de estos. Tampoco conocemos al enlace de Oportunidades, esto nos dificulta ya que si tenemos algún problema no sabemos con quien acudir“ (Grupo de Delegadas), o si lo reconocen tiene una actitud pasiva sobre los problemas: “El enlace municipal de Oportunidades solo va cuando dan el dinero, para saber si hay problemas, pero no se involucra en el problema con la doctora. Sabemos que hay más responsables del programa, pero no los conocemos. Tampoco sabemos como podemos reintegrarnos al programa si somos dadas de baja. (Mujeres de Nachig) Las mujeres al no tener un conocimiento claro del funcionamiento y de las reglas del programa, son rehenes de una aplicación discrecional por parte de los (las) responsables del mismo. Generando una actitud, en muchos casos, de pasividad o de falta de motivación en la realización de las tareas o recomendaciones que se les dan. “Yo creo que va ser un poco difícil quitar el programa ya que la gente

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se acostumbro a que todo es a cambio de. Antes lo hacíamos sin darles nada a cambio y la gente estaba conciente. Ahora ya se creó esto y puede ser en cierta manera mal porque no hay una motivación real, aunque en muchas ha existido un cambio a partir de nuevas formas de vida. Habrán personas que solo lo hacen por el dinero y habrán muchas que no” (Doctor de Zinacantan). En lugares en donde la participación de las mujeres es más activa (comunidades semiurbanas), tuvieron la necesidad de sacar a la doctora encargada del centro de salud por malos tratos y una mala aplicación de sus funciones “Para sacar a una enfermera o doctora mala, se juntan las mujeres, firman, van a San Cristóbal en donde está el jefe y se tiene que ir esta persona. Así ya han sacado a una doctora de Zinacantán” (grupo de delegadas.). Esto no es lo más común ya que muchas veces las mujeres no están coordinadas y al ser el apoyo “focalizado” las mujeres se ven aisladas dentro de su comunidad sobre los problemas que van naciendo. Como un mal llenado de la papeleta de inclusión, quedando como beneficiado el marido o ser dada de baja sin saber el porque, etc. Esto se debe en gran medida a las malas estrategias del gobierno (entrega de folletos explicativos) en dar a conocer a las mujeres las reglas de operación, los derechos que tienen al ser beneficiadas, los criterios de re inclusión, etc. Es decir el funcionamiento con corresponsabilidad que pregona el gobierno. “Si tenemos algún problema con la encargada del centro de salud o con cualquier operador del programa, no sabemos a donde dirigirnos a quejarnos o pedir aclaraciones del funcionamiento del programa. No conocemos las reglas de operación del programa. Solo sabemos que si no asistimos a las citas nos ponen falta quitándonos la mitad del dinero y si tenemos determinado numero de faltas nos quitan el apoyo“. (Grupo de Delegadas). CONCLUSIONES Durante el presente trabajo se trató de evaluar el programa de gobierno Oportunidades desde las beneficiadas, no desde una forma cuantitativa, que es la usada por el gobierno


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para exhibir los logros del mismo. Esto ha permitido que PROGRESA-Oportunidades (desde el gobierno) tenga números negros, y goce de una gran aceptación por parte de algunos organismo nacionales e internacionales, como la política social de México, sin embargo el programa no considerar las formas de vida y las diferencias obvias existentes entre los grupos que pretende apoyar (étnicos, rurales, semi rurales y urbanos). El programa Oportunidades surgió como una medida de urgencia ante la crisis del llamado “tequilazo” y no como un programa que tuviera desde un inicio el cuidado de ver las diferencias regionales de marginación existentes en el país para contrarrestarlas de manera diferenciada. El Programa es una política compensatoria y no una política que busca la integración del desarrollo –social y humano– al interior de las comunidades. Desde un inicio se impusieron los criterios de selección (criterios que han causado polémica) y las formas de otorgar los apoyos (que es lo que las familias necesitan), sin tomar en consideración a las familias beneficiadas. Según evaluaciones diversas que se han hecho (CIESAS 2003, INSP 2003), en muchos casos ha traído como consecuencia la división al interior de las comunidades, entre las familias que son beneficiarias y las que no, causando envidia entre las mujeres. Con base en la investigación que realizamos desde FORO para el Desarrollo Sustentable, podemos concluir sobre algunos de los componentes que operan al nivel comunitario que: • Las pláticas (sesiones de educación para la salud) han jugado un papel importante dentro del diseño y puesta en práctica del programa Oportunidades. Pero las formas en las que se llevan a cabo no son, en muchas ocasiones las más adecuadas para la población a la que van dirigidas, además en la mayoría de los casos dependen más del compromiso de la doctora o del doctor responsables en hacer accesible o no la información. Es importante incorporar como tema dentro de las pláticas, diferentes formas de preparar los alimentos que se ofre-

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cen dentro del componente alimenticio para que estos puedan ser asimilados dentro de la dieta cotidiana de las familias, pues de otra forma los efectos del componente nutricional son percibidos como bajos o nulos por parte de las madres de familia. El programa no se involucra en ciertos problemas percibidos como importantes por la población, como son: la violencia intra familiar, el alcoholismo, relaciones con partidos y autoridades, problemas ambientales como la basura, entre otros, porque no están presentes dentro del rubro de pláticas propuesto por Oportunidades. Las formas de operación del programa también han contribuido a acrecentar algunos problemas comunitarios ya existentes, particularmente casos de violencia familiar, al hacer la entrega de dinero directamente a las mujeres sin sensibilizar a los hombres. Las mujeres de Zinacantán con quienes interactuamos, no sienten que sus opiniones sean tomadas en cuenta para el rediseño y planeación del programa, pues los temas mencionados anteriormente no han sido incorporados en las pláticas que se ofrecen. El que sólo las mujeres y los estudiantes reciban las pláticas ocasiona que la información no siempre fluya e impacte como se espera a la población. Los responsables municipales del programa deben insistir y ser estrictos respecto a la asistencia de los hombres a los chequeos de salud, para lograr que los impactos se tengan al nivel familiar y haya un impacto real sobre la población en general. El Programa debería incluir, desde su diseño mismo, la asistencia de los hombres a las pláticas, de forma que los temas abordados sensibilizaran a ambos padres de familia y trascendieran a modificar comportamientos como la violencia intrafamiliar generada por la entrega de dinero a las mujeres, o el uso de métodos anticonceptivos de manera más amplia. El personal responsable de los tratamientos y la orientación médica debe de proporcionar información completa, de manera didáctica a las beneficiarias, sobre los medicamentos y tratamientos que se ofrecen, para generar confianza que se traduzca


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en costumbre para el monitoreo de la salud, de manera preventiva, entre las familias. • El personal médico debe tener la sensibilidad para entender y lidiar con los factores culturales para pruebas como el papanicolao y la aplicación de vacunas, comprendiendo a su vez que hay que tener paciencia y delicadeza para explicar sus beneficios y efectos secundarios; de preferencia asignar a personal femenino para realizar las prácticas. • Tanto para las sesiones de educación para la salud como para los servicios brindados dentro del programa se podrían usar materiales didácticos, así como usar traductoras en el momento de llevarlas a cabo. Si bien en algunos casos las pláticas se llevan acabo de esta manera, pasa más por un compromiso de los doctores/as responsables. Además de la utilización de material explicativo usado regularmente como rota folios, se deberían usar otras formas de exponer los temas, como a través de títeres, sociodramas, entre otros, ya que permitiría que los temas difíciles de tratar fueran mejor entendidos. • El programa permite que se aplique de manera diferenciada en cada comunidad, adquiriendo formas locales de existencia, como vimos en varias localidades de Zinacantán; esto es lo que permite que tenga aceptación dentro de los grupos beneficiados, pero nos indica que hay un problema de diseño en el programa, ya que supues-

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tamente los servicios brindados y las corresponsabilidades son los mismos en todo el país, y deberían de cumplirse con estricto apego a las reglas de operación para tener continuidad. La única forma que el gobierno tiene para garantizar la participación (“Corresponsabilidad”) de la población en el programa es la entrega del dinero y la amenaza de quitarlo o disminuirlo en caso de inasistencias. Al integrar el apoyo económico como parte de la vida cotidiana de la población beneficiada, se crea dependencia y semantiene una relación paternalista entre gobierno y la población. Esta relación paternalista se pudiera superar por lo menos en parte si se integrara realmente a la población en la planeación y ejecución del programa, ya que las mujeres entrevistadas consideran que las formas de dar las pláticas muchas veces no es la adecuada y que el personal médico no es sensible a su realidad. Esta situación podría fácilmente remediarse si se sensibilizara más al personal encargado de las clínicas, o bien si se capacitara a gente de la región para dar las pláticas, de forma que manejara el idioma y los códigos locales, lo cual tendría definitivamente un mayor y mejor efecto en los temas que el programa quiere trasmitir a la población: salud reproductiva, cuidado de la salud, higiene en el hogar y alimentación.


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Chiapas es, después de Veracruz el estado con mas cobertura. En el año 2004 un total de 549,142 familias eran incorporadas al Programa (Oportunidades. Informe de labores 2004, Programa de Desarrollo Humano Oportunidades). En el municipio de Zinacantán un total de 5386 familias son beneficiadas del Programa. (http://www.progresa.gob.mx/informacion_general/ main_pb.html)

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Tomando en cuenta que el gobierno federal reporta en su informe de DESC al programa como el principal garante de los derechos económicos, sociales y culturales.

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Se hicieron entrevistas grupales con las delegadas de la organización “Mujeres Sembrando la Vida” (proceden de diferentes comunidades) y con grupos en Nachig y Elamvó.

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En Zinacantan los “útiles escolares” consisten en un lápiz y un cuaderno una vez al año para niños de primaria.

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En una comunidad (Nachig) nos platicaron de un problema que tenían con la doctora y como incidieron las mujeres para resolverlo: “En la clínica no son amables, a veces no nos atienden; hemos sacado a la doctora que nos trató mal durante las consultas. No nos explicó los medicamentos ni las vacunas, muchas veces no daba los medicamentos.”

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Una señora nos platicó que sí hay pláticas de planificación familiar en pareja, si la pareja lo

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solicita y que les dan información a los dos sobre diferentes métodos que hay. 7

En entrevista el medico resalta la importancia de crear diferentes opciones para las mujeres para realizarse el Papanicolao: “La primera opción es concertando una cita para que ese día se realicen el P., la segunda es que si ella no se quiere realizar el P. en el Centro de salud lo puede hacer de manera particular presentando el resultado de la prueba o si la mujer no desea que un hombrea se la realice entonces se le propone que la enfermera la realice...”

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El monto máximo que una familia puede tener con becarios en primaria y secundaria es de $1095.00; con becarios en secundaria y media superior es de $1855.00; En familias con adultos mayores el monto mensual se incrementa en $250 por cada adulto.

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La percepción del medico acerca del tema es la siguiente: “Afortunadamente en donde estamos trabajando es una localidad tranquila en donde no se escuchan grandes problemas de adicción, solo el alcoholismo, que no es visto como adicción dentro de la comunidad.” No obstante, si es visto como adicción o no, las mujeres entrevistadas sí identifican el alcoholismo como un problema grave en sus comunidades y opinan que sí se podría tocar el tema en reuniones de Oportunidades o con los jóvenes y hombres.

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EVALUACIÓN DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES EN EL SEXENIO 2000-2006. EL

CASO DE LA EN CHIAPAS

REGIÓN SELVA

Dafne Isis Cruz, Pedro Gómez y Cristina Larrea Enlace, Comunicación y Capacitación, A.C.

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fines del presente sexenio, es necesario realizar un ejercicio de evaluación sobre los planes y programas que forman parte de la política social gubernamental y que se han implantado en este período. La intención es conocer cómo son realmente los programas en su operación, identificar aciertos y desaciertos, límites y alcances de los mismos, y así poder orientar la definición y operación de próximas políticas y prácticas públicas a partir de una crítica constructiva. Este capítulo se centra en una evaluación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, a partir de un estudio de caso realizado en diez municipios de la región Selva del Estado de Chiapas. Hasta la fecha, no han faltado evaluaciones internas y externas del Programa, hechas desde distintas perspectivas. La que se presenta en este capítulo está fundamentada en recientes datos cuantitativos sobre la evolución de la situación económica y social del Estado de Chiapas y de la región Selva, y principalmente, en las percepciones de beneficiarios, de líderes de organizaciones sociales campesinas, así como de funcionarios públicos municipales que participan en

alguna fase de la gestión del Programa, tomando como marco de referencia el ejercicio de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). En primer lugar, se realiza una breve identificación de la situación socioeconómica en el ámbito nacional y en el Estado de Chiapas, centrada principalmente en este último sexenio, con la finalidad de ubicar el contexto en donde opera el Programa. En segundo lugar, se introduce el programa Oportunidades de acuerdo al reconocimiento y a la consideración oficial que tiene en el campo de la política social federal. Posteriormente, se analiza el Programa a partir del estudio de caso, tomando como marco de referencia el ejercicio de los DESC. Por último, se concluye con una serie de valoraciones y argumentaciones generales al respecto y se aportan lineamientos dirigidos a la construcción de política pública. 1. PANORAMA ECONÓMICO Y SOCIAL DE MÉXICO EN EL SEXENIO 2000-2006 Han trascurrido veinticuatro años de implantación de políticas de corte neoliberal en Méxi-


LA POLÍTICA SOCIAL

co. Nos encontramos resultados preocupantes y lamentables. Por un lado, nos sorprende el creciente grado de desigualdad económica y social, y por otro, permanecen inalterados los altos niveles de pobreza y marginación en diversas regiones del territorio nacional, semejantes a los que prevalecen en países de África (PNUD, 2004). Durante el autonombrado gobierno del “cambio”, indicadores económicos y sociales corroboran el hecho de que el crecimiento económico sigue estancado. La economía mexicana está sustentada por los flujos de exportación –principalmente de la industria maquiladora–, siendo las principales fuentes de ingreso las exportaciones del crudo y las remesas enviadas por los migrantes mexicanos. A grandes líneas, la situación económica y social de México presenta a fin del presente sexenio: por un lado, un incremento de la dependencia económica frente al mercado estadounidense, un debilitamiento de la soberanía alimentaria nacional, un preocupante aumento del empleo informal, un apabullante incremento de la migración hacia el norte, en busca de mejores condiciones de vida, un bajo nivel de eficiencia terminal de los jóvenes mexicanos en la educación media superior (bachillerato), un leve progreso en el ámbito educativo en general –México resultó ser el más bajo en esta materia entre los países de la OCDE (OCDE, 2006)–, precarios niveles de asistencia en los servicios de salud, y el notable grado de desigualdad entre las regiones del norte, centro y sur del país, de acuerdo a los últimos índices de desarrollo humano en materia de salud, educación e ingreso publicado por la Organización de Naciones Unidas (PNUD, 2004). Por otro lado, los indicadores referidos a la política monetaria reflejan una estabilidad de la inflación y la persistencia de ventajas fiscales que han asegurado una inversión extranjera fuerte, principalmente de empresas de España y de los Estados Unidos de Norte América. A grandes rasgos, se presenta a continuación un despliegue de datos económicos y sociales que nos ayudarán a tener un mejor panorama de la situación nacional. Estos datos son

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consecuencia de las políticas aplicadas en los últimos años, y en particular, en el sexenio 2000-2006. Los presentamos con la finalidad de contextualizar la operación del programa Oportunidades, objeto de este estudio. a) Migración - Durante este sexenio, el 8% de la población económicamente activa ha emigrado.1 - Cada minuto, en este sexenio, han emigrado 1.03 mexicanos, lo que equivale a 3 millones 153 mil 600 migrantes.2 - En el año 2000, el número de expulsados ascendía a 400,000; en el año 2006, se estima que esta cifra aumentará a 600,000; un incremento del 50%.3 - El monto de remesas recibidas en el año 2000 fue de 6 millones 280 mil dólares, a fines del año 2005, esta cifra ascendió a 25 mil millones de dólares; se multiplicó por cuatro.4 b) Tasa de empleo - 1 de cada 4 trabajadores mexicanos trabaja en la informalidad.5 - El sector formal sólo ha generado 14 plazas por 100 requeridas.6 - Se estima que para absorber a toda la población económicamente activa, se necesita un crecimiento económico anual del 6%.7 c) Tasa de crecimiento económico - En el período comprendido entre los años 2001-2005, el crecimiento medio del PIB anual ha sido del 1.8%. Se estima que el promedio de crecimiento en el sexenio alcanzará como máximo el 2.2%, muy distante del 7% prometido en la campaña. Si se considera el período 1983-2005, el PIB creció a un ritmo de 2.5% anual, en contraste con el período 1935-1982, cuando creció aproximadamente a una tasa del 6%.8 - La producción agropecuaria, silvícola y pesquera está a la baja, en 1995, ya en descenso, suponía un 5.2% del PIB, en el año 2005, decreció al 3.4%.9 d) Soberanía y seguridad alimentaria - En el período comprendido entre 20002005, se gastó 49 mil 500 millones de dólares (INEGI) en importación de alimentos, un 40% más que en el sexenio anterior. Este monto, equivale al 54% de las divisas ob-

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...El caso de la Región Selva en Chiapas

tenidas por la exportación de crudo en los últimos 5 años; representa el 72% de las remesas enviadas durante el período 20012005, es decir, 3 de cada 4 US $ que entraron al país, salieron para la compra, principalmente, de cereales, despojos de animales, carnes, grasas animales y vegetales.10 e) Educación - Sólo el 25% de los mexicanos, entre 25 y 34 años, ha completado los requerimientos básicos del nivel de preparatoria, el nivel más bajo dentro de los países de la OCDE.11 - El gasto por estudiante de primaria es bajo, 1/3 del promedio de los países de la OCDE. Apenas mejora para los niveles de secundaria, postsecundaria y terciaria. La mayor parte de este gasto se invierte en gasto corriente.12 - El gasto público realizado en educación como porcentaje del PNB fue de 5.8% en el año 2000, descendió a 4.3% en el año 2004.13 f) Nutrición y salud materna - El porcentaje de población que presenta desnutrición, como media nacional, fue de 5% en el año 2004.14 - La tasa de mortalidad infantil en niños menores de 5 años, por cada 1,000 niños, fue de 30 en el año 2001, en el año 2004 fue de 28, apenas se modifica.15 - La tasa de mortalidad maternal estimada por cada 100,000 nacimientos vivos fue de 83.0 en el año 2001.16 g) Desigualdad económica y social - Según los índices de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO), en el año 2005, Guerrero, Chiapas y Oaxaca son las entidades federativas con grado de marginación muy alto; en ellas vive el 10.6 por ciento de la población nacional, esto es, 10.9 millones de personas (CONAPO, 2005). - El Distrito Federal, Nuevo León, Baja California y Coahuila tienen grado de marginación muy bajo; en ellos residen cerca de 18.3 millones de personas, quienes representan el 18 por ciento de la población del país (Ibíd.). - El 51 por ciento del total de los municipios (mil 254) tiene grado de marginación alto y muy alto; en ellos viven 17 millones de

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personas, 16.5 por ciento del total de la población nacional (Ibíd.). - Durante el periodo 2000-2005, 97 municipios aumentaron su grado de marginación; de ellos, 32 pasaron de grado de marginación alto a muy alto; 36 de grado medio a alto; 20 de grado bajo a medio y nueve municipios cambiaron de muy bajo a bajo grado de marginación (Ibíd.). - Según el último índice de desarrollo humano de la Organización de las Naciones Unidas, el índice correspondiente al Distrito Federal se acerca al promedio de países con un desarrollo humano muy alto, mientras que Chiapas, se encuentra en el promedio de países con un desarrollo humano medio. Si realizamos comparaciones entre municipios del país, observamos que la desigualdad es aún mayor: el municipio de Metlatónoc en Guerrero, tiene un índice de desarrollo humano del 0.4 y pertenece al rango de entidades a nivel mundial con un índice muy bajo, semejante al de países de África occidental. Por el contrario, la delegación Benito Juárez, en el Distrito Federal, cuenta con un índice de 0.9, correspondiente a entidades que gozan de un índice de desarrollo humano alto, como por ejemplo Noruega (PNUD, 2005). 2. PANORAMA ECONÓMICO Y SOCIAL DE CHIAPAS EN EL SEXENIO 2000-2006 En Chiapas se realiza el estudio de caso en el que se basa este capítulo. En particular, la zona de trabajo considerada corresponde a diez municipios de la región Selva, al noreste del estado, tal y como se detallará más adelante. Así como caracterizamos el panorama nacional, hacemos lo propio con este estado con el fin de conocer más sobre el contexto en donde directamente opera el programa Oportunidades que se evalúa. Los datos presentados a continuación nos encaminan en esa dirección. La situación económica, política y social en el Estado de Chiapas es bastante desalentadora. Los índices de pobreza y marginación en el estado son muy altos, y durante el sexenio 2000-2006, no podemos ver avances reales


LA POLÍTICA SOCIAL

que nos dirijan a un mejor futuro para la población que habita en el estado más rico y diverso en recursos naturales del país. Esta situación la podemos cotejar con los siguientes datos estadísticos obtenidos recientemente. a) Migración - Se estima que en el sexenio 2000-2006 uno de cada seis campesinos ha emigrado a los Estados Unidos.10 - En este sexenio, 30 mil chiapanecos por año se han ido a vivir vecino país del norte.11 - En el año 2004, Chiapas recibió 500 millones de dólares, fruto del trabajo de miles de campesinos e indígenas. Los ingresos aumentaron un 40% con referencia al año anterior.12 b) Desempleo y remuneración salarial - El total de la Población Económicamente Activa (PEA) se distribuye de la siguiente manera: en el sector primario se ocupa el 47.25%; en el sector secundario el 13.24% y en el sector terciario el 37.31%. La distribución de ingresos de la PEA en Chiapas reporta que el 40.66% del sector primario no recibe salario alguno y sólo 0.76% recibe más de cinco salarios mínimos. En el sector secundario, el 6.63% no percibe ingresos y el 4.46% recibe más de cinco salarios. En el terciario, el 5.73% no recibe ingresos y el 11.98% obtiene más de cinco salarios mínimos. (INEGI, 2000). En el año 2004, la PEA era de 1, 586,220, de los cuales el 60.3% percibía menos de 2 salarios mínimos y sólo el 5.8% percibía más de 5 salarios mínimos en la entidad.13 c) Educación - La razón de analfabetismo en el Estado de Chiapas presentó una disminución mínima en el sexenio 2000-2006. La diferencia entre la de los hombres y la de las mujeres sigue siendo notable, más aún si consideramos exclusivamente a la población indígena. La tasa de analfabetismo para hombres en el año 2005 es del 16.2% y para mujeres es del 26.2%.14 - El nivel de escolaridad en el año 2000 fue de 5.4 (un poco más de 5° de primaria), en el año 2005 se registró un índice de escolaridad de 6.4 (un poco más de 6º de prima-

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ria). Estos datos nos manifiestan que el perfil educativo en el estado es muy bajo, y por ende, sigue siendo un problema prioritario a resolver.15 - Como dato positivo, el porcentaje de eficiencia terminal en los grados de primaria, secundaria y bachillerato ha mejorado apreciablemente en este sexenio. En el año 2000, el porcentaje fue de: 66.70% (primaria); 76.20% (secundaria) y 58.50% (bachillerato). En el año 2005 los porcentajes fueron: 82.50% (primaria); 78.20% (secundaria) y 67.20% (bachillerato).16 d) Nutrición, salud materna y mortalidad infantil - Chiapas concentra a la población infantil con más baja talla a nivel nacional. Se les equipara incluso con niños centroamericanos y africanos. Los indígenas, en su caso, son identificados con los niveles más elevados de baja talla y desnutrición. Los zoques chiapanecos son los de más corta estatura a nivel nacional, alcanzan como máximo una altura entre 1.50 y 1.60 metros en promedio. Las principales causas son, obviamente, la malnutrición y desnutrición.17 - Destaca el preocupante grado de desnutrición en la población menor de cinco años. El 55% de los niños tiene una estatura menor a la edad que le corresponde, cifra que constituye uno de los niveles de desnutrición más altos del país, lo que ubica a esta región como una de las más subdesarrolladas a nivel mundial.18 - La tasa de mortalidad materna en comunidades indígenas de la región Selva es de 607 por cada 100,000 nacidos vivos.19 - La tasa de mortalidad infantil decreció en el período 2000-2006. En el año 2000 se reportó un 30.9%, y en el año 2006, un 24.3%. Si bien se reconoce el descenso, teniendo en cuenta estos datos en valores absolutos, la tasa sigue siendo altísima.20 e) Salud - En comunidades indígenas de la región Selva, el 23% de los niños no tiene completo su esquema de vacunación.21 - La fuerte carencia de personal cualificado limita el acceso a los servicios de salud de gran parte de la población. En el año 2004,

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en Chiapas se contaba por cada mil habitantes con 0.78 médicos, 0.65 odontólogos, 0.28 pediatras y con 0.034 ginecoobstetras.22 f) Desigualdad económica y social - Los estados de Guerrero, Chiapas y Oaxaca, con 10.9 millones de habitantes –10.6 por ciento de la población nacional–, son las entidades federativas con mayor grado de marginación del país, señaló CONAPO.23 - De acuerdo al Informe Desarrollo Humano (PNUD, 2005), el índice de desarrollo humano de Chiapas, es el más bajo de la República con un valor de 0.7. El Distrito Federal goza del índice mayor con un valor de 0.88. - En acorde con los datos publicados en el año 2000 por CONAPO, existía en el estado sólo un municipio de muy baja marginación (Tuxtla Gutiérrez), uno de baja marginación (San Cristóbal de Las Casas), 6 de media, 65 de alta y 44 de muy alta marginación. Los datos de CONAPO en el 2005 nos revelan que los municipios de muy alta marginación aumentaron a 48, los de alta marginación descendieron a 63, media marginación se mantuvo constante, con 6 municipios, uno de baja marginación y tan sólo uno de muy baja marginación (CONAPO, 2005). 3. EL PROGRAMA OPORTUNIDADES: “LA JOYA DE LA POLÍTICA SOCIAL FOXISTA” El programa Oportunidades toma este nombre en el inicio del sexenio foxista. Da continuidad al programa Progresa que operó en el sexenio anterior desde 1997. En acorde con su planteamiento oficial, es un programa de desarrollo humano que articula incentivos para la educación, salud y nutrición. Busca la equidad y reducir las desigualdades, se centra en la familia y fortalece el tejido social y comunitario, tiene enfoque de género y promueve liderazgo de mujeres, se dirige a las familias en condición de pobreza extrema, tiene mecanismos independientes de supervisión operativa, contraloría social y evaluación de impacto, y participan los gobiernos federal, estatal y municipal. La forma de operación es por medio de la entrega de becas educativas y apoyos para la alimentación, y en correspondencia, los estudiantes y madres de fami-

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lia, tienen que cumplir con una asistencia regular a la escuela, así como a los servicios de salud ofrecidos (Sedesol,2005). La operación del Programa vincula a varias instituciones: la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), quien es responsable de coordinar las acciones que desempeñan los diferentes sectores para la ejecución del Programa, además, se encarga de la planeación y evaluación del mismo; la Secretaria de Educación Pública (SEP) y la Secretaría de Salud (SSA), quien trabaja conjuntamente con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Al inicio del cuarto trimestre del año 2005, el programa Oportunidades contaba con un padrón de 4 millones 995 mil 900 familias, como resultado de la aplicación de movimientos al padrón de familias, previstos en las Reglas de Operación. Al término del año, se contó con un padrón de 5 millones de familias, distribuidas en 86 mil 91 localidades de 2 mil 435 municipios en las 32 entidades federativas de la República Mexicana. El 86.0 por ciento de las familias que integran el padrón se ubican en localidades rurales (incluye las familias de localidades semiurbanas), y el 14.0 por ciento en localidades urbanas (CONAPO, 2006). Un total de 550,000 en el Estado de Chiapas. El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005 consignó para el Programa un presupuesto original de 11 mil 870 millones 411 mil 286 pesos, con el que se programó atender a 5 millones de familias (CONAPO, 2006). En contraste con las cifras oficiales, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2005, realizada con el objetivo general de evaluar los cambios en el nivel de vida de la población, arrojó datos distintos. De acuerdo con Julio Boltvinik y Araceli Damián, “entre 2002 y 2005 casi no hay crecimiento en la cobertura (de Oportunidades) captada por la ENIGH, según la cual, ésta pasó de 3 mil 85 a 3 mil 529 millones de hogares. Por el contrario, de acuerdo a las cifras oficiales, en el periodo de comparación 2001-2004,


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la cobertura del Programa aumentó en casi 1.8 millones, de 3 mil 238 a 5 mil millones de familias”.24 Al margen de los diferentes datos sobre la cobertura del programa Oportunidades en el último sexenio, éste es considerado en el ámbito nacional como el instrumento fundamental de la estrategia de desarrollo humano y social, cuyo propósito es dirigir al país a cambiar las condiciones socioeconómicas de la población que actualmente vive en pobreza y pobreza extrema, y reducir considerablemente el alto grado de desigualdad que caracteriza a México. Más allá del reconocimiento nacional, ha sido galardonado por agencias internacionales, como el Banco Mundial, en el año 2004, en Shangai, China, en el marco de la conferencia mundial “Aumentando la escala en la lucha contra la pobreza” (Presidencia de la República, 2004). Es decir, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, el Programa es elogiado y conforme a los pronósticos, seguirá siendo la joya de la política social federal en el próximo sexenio. 4. ANÁLISIS DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES EN LA REGIÓN SELVA DEL ESTADO DE CHIAPAS El siguiente análisis, propone confrontar esta imagen y percepción, y argumentar una valoración sobre el Programa fundamentada en el estudio de caso llevado a cabo. Tal y como se refleja en los datos expuestos, México es un país caracterizado por un alto grado de desigualdad económica y social, de los más altos del mundo, y por niveles de muy alta marginación y de pobreza. De hecho, los datos estadísticos ilustrados en este informe, procedentes de organismos nacionales e internacionales con solidez documental, son sorprendentes. El grado de pobreza de algunos municipios de la República Mexicana se asemeja a la vivida en países como Burkina Faso o Sierra Leona, en África. Otras regiones del territorio nacional, disfrutan de un nivel de bienestar económico y social semejante al de los países nórdicos europeos como Noruega (PNUD, 2004).

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Esta situación no es nueva. Se ha ido construyendo y profundizando a lo largo de las últimas tres décadas, con la implantación de las políticas de “ajuste estructural”. De hecho, como reflejan algunos datos económicos y sociales referidos al período anterior a 1982, y posterior al mismo, los últimos veinticuatro años, catalogados como un período de prevalecencia de políticas dictadas por el Consenso de Washington, principalmente dirigidas a la política monetaria, han favorecido a que esta situación de desigualdad y pobreza se acreciente (PNUD,2004). Valorar una política o práctica gubernamental a la luz del ejercicio de los DESC, necesariamente nos remite a considerar cuáles son las obligaciones del Estado en materia de beneficiar el ejercicio de estos derechos y otros en su plenitud. Así, el Estado Mexicano, por medio de sus tres poderes políticos, tiene la obligación y la responsabilidad de definir e implantar estrategias legislativas, administrativas, financieras, económicas, productivas, sociales, educativas y judiciales entre otras, que permitan instalar y desarrollar las condiciones necesarias para que esta situación de alta desigualdad, marginación y pobreza, se transforme, de forma sostenida, en condiciones de justicia política y social, de equidad y bienestar económico y social para toda la población que vive en la jurisdicción del Estado. Como se define en el tratado del Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), para lograr la plena efectividad de los DESC, de acuerdo con el artículo 2, los Estados Parte están obligados a (DECA Equipo Pueblo, 2004): - adoptar las medidas apropiadas (legislativas, administrativas, financieras, sociales, educativas y judiciales); - realizar los esfuerzos para utilizar todos los recursos que están a disposición para satisfacer, al menos niveles esenciales, de cada uno de los derechos; - lograr progresivamente el ejercicio de los derechos, demostrar avances y resultados; - respetar, proteger y cumplir el ejercicio de los derechos para todas las personas que vivan dentro de la jurisdicción del Estado.

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De esta forma, retomar el enfoque del ejercicio de los Derechos Humanos-DESC, nos invita a trascender el debate político-ideológico entre los distintos modelos de desarrollo económico y social y de las correspondientes estrategias que se promueven, para considerar el marco de las necesidades humanas básicas, a la que todos los ciudadanos tenemos derecho a gozar y disfrutar con dignidad. A la luz de este marco de referencia, se valoran las políticas y prácticas de estos modelos, se realizan valoraciones, conclusiones, se formulan propuestas de políticas públicas o se intencionan reformas profundas y estructurales del Estado. Considerar los DESC como marco referencial para este análisis, nos dirige necesariamente a retomar sus características principales. Todos los derechos humanos son (DECA Equipo Pueblo, 2003): a) universales: pertenecen a todas las personas, sin importar su raza, sexo, edad, idioma, nacionalidad, religión, posición política, entre otras; b) indivisibles: no pueden fraccionarse ni reducirse; inalienables: no se pueden perder, no se nos pueden quitar; d) interdependientes: la realización de cada derecho es indispensable para el pleno goce de los demás derechos. Así mismo, la violación de un derecho, afecta el disfrute de los otros derechos. En particular, y para el motivo de este análisis, queremos hacer hincapié en la última característica, la interdependencia de los derechos. No podemos entender cada uno de los derechos aislado o independiente de los demás. Como se menciona, la realización de un derecho, es indispensable para el pleno goce de los otros. De tal forma que, si un derecho es violado, afecta directa o indirectamente al disfrute de otros derechos. Con el fin de facilitar la realización de este análisis, hemos optado por retomar cuatro derechos fundamentales que están directamente relacionados con los aspectos que trabaja el programa Oportunidades: el derecho

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a la libre determinación, el derecho a la alimentación, el derecho a la educación y el derecho a la salud. Con ello, no queremos excluir a los demás, ni reducir su importancia, tampoco significa que no tienen relación con el Programa, al contrario, de acuerdo al criterio de interdependencia, están directamente afectados por cómo se practiquen estos cuatro derechos. De estos cuatro derechos, el derecho a la libre determinación es una pieza fundamental del sistema jurídico internacional y una de las principales preocupaciones de la comunidad internacional desde que se creó la Organización de las Naciones Unidas en 1945, especialmente en relación con cuestiones como la independencia, la libertad de los pueblos, la no intervención y la democracia. Es un derecho reconocido tanto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Por ello, la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos se expresa claramente en este derecho, pues su realización es prerrequisito para el pleno goce de otros derechos, individuales y colectivos, como económicos, sociales, culturales, políticos y civiles (DECA Equipo Pueblo, 2004). Estos lineamientos definidos, son el enfoque y el marco de referencia que consideramos para analizar y valorar la naturaleza, el funcionamiento y los efectos ocasionados por el programa Oportunidades a partir del estudio de caso realizado. Los objetivos que orientaron la realización de esta investigación fueron: 1) valorar si el programa Oportunidades protege, respeta y favorece el cumplimiento de los DESC, a partir del estudio de caso realizado en diez municipios oficiales de la región Selva del Estado de Chiapas, en el período de referencia 2000-2006; 2) valorar si el programa Oportunidades es una estrategia pertinente, adecuada y eficiente para generar las condiciones necesarias que propicien una transformación sostenida de la situación de alta


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desigualdad, pobreza y marginación que se vive actualmente en México, a partir del estudio de caso realizado en diez municipios oficiales de la región Selva del Estado de Chiapas, en el período de referencia 2000-2006. Para llevar a cabo esta investigación, el equipo de Enlace Comunicación y Capacitación en la región Chiapas,* ha seguido la siguiente metodología: • observación continua y participativa en el período de análisis 2000-2006 en aproximadamente 75 comunidades rurales e indígenas beneficiarias del Programa de los municipios de Ocosingo, Chilón, Sitalá, Las Margaritas, Altamirano y Maravilla Tenejapa; • entrevistas individuales y colectivas realizadas a beneficiarios directos de 15 comunidades de los municipios de Ocosingo, Chilón, Sitalá, Altamirano y Benemérito de las Américas: Aurora Grande, Santa Cruz el Recreo, Amatitlán, San Marcos, Santa Martha, San Juan, San José, Macedonia, Peña Chavarico, San Miguel Chiptik, Champa San Agustín, Ramón F. Balboa, Nueva Palestina, Frontera Corozal y Guanal; • entrevistas realizadas a 11 autoridades municipales de los municipios de Palenque, Benemérito de las Américas, Marqués de Comillas, Maravilla Tenejapa, Ocosingo, Altamirano y Comitán, así como a otras instituciones gubernamentales;

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• entrevistas realizadas a 12 líderes de organizaciones sociales, CIOAC Histórica (Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos), COCISEL (Coalición de Organizaciones Campesinas Independientes de la Selva Lacandona), CNC (Confederación Nacional Campesina), SSS Tojtzotze li Maya, Unión de Ejidos de Maravilla Tenejapa, Yachil A´tel, OPDDIC (Organización para la Defensa de los Derechos Indígenas y Campesinos), Municipio Autónomo Rebelde Zapatista Vicente Ramón Guerrero Saldaña, Municipio Autónomo Rebelde Zapatista San Pedro de Michoacán, ARIC (Asociación Rural de Interés Colectivo) Unión de Uniones Histórica, ARIC Independiente y Democrática y MOCRI; • revisión documental de la evolución de datos socioeconómicos de México y de Chiapas en el último sexenio principalmente, así como de los períodos anteriores; diversas evaluaciones externas hechas sobre el programa Oportunidades entre los años 2000 y 2004; documentación relacionada con el tema de los Derechos Humanos-DESC y con la evolución de la política social y económica en México. A continuación, se muestra un mapa de los municipios oficiales en donde se ha realizado el estudio de caso sobre la evaluación del programa Oportunidades: municipios de Sitalá, Chilón, Palenque, Ocosingo, Altamirano, Las Margaritas, Comitán de Domínguez, Maravilla Tenejapa, Marqués de Comillas y Benemérito de las Américas.

* Enlace, Comunicación y Capacitación, posee dos equipos de trabajo en el estado: Ocosingo desde el año 1997 y Comitán desde 2003.

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MAPA 1. LA REGIÓN SELVA, CHIAPAS Fuente: Enlace, Comunicación y Capacitación, 2006 N

Palenque Chilón Ocosingo

Sitalá Al

ta

mi

ra

Comitán de Domínguez

Benemérito de las Américas

no

Las Margaritas

Independencia

La Trinitaria

Maravilla Tenejapa

Zona Tojolabal Alta

A continuación se analizan cada uno de los cuatro derechos mencionados, se identifican aspectos fundamentales del ejercicio de los mismos, y se emiten valoraciones al respecto relacionadas con el planteamiento o naturaleza del programa Oportunidades y con su modo de operación. 4.1 El Programa Oportunidades desde la perspectiva del Derecho a la Libre Determinación25 La participación de la población beneficiada en el diseño, formulación, planeación y evaluación del Programa es escasa o nula. Podemos decir que el planteamiento del Programa

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Marquéz de Comillas

Región Candelaria

Límite Municipal

no respeta el ejercicio del derecho a la libre determinación, a la participación en la definición de las políticas y prácticas de desarrollo dirigidas a las comunidades. Teniendo en cuenta los niveles de participación que se consideran, como resultado de este estudio de caso, no se cumple ni el nivel 2 de consulta. Testimonios obtenidos por las entrevistas lo ponen de manifiesto. Prácticamente todos los entrevistados, beneficiarios directos, autoridades municipales y dirigentes de organizaciones sociales coincidieron en valorar que el programa Oportunidades no ha promovido la participación de los beneficiarios directos desde la definición, formulación y planeación del mismo. Como ejemplo, sobre el aspecto de


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salud, una beneficiaria manifiesta: por ejemplo, los temas de salud trabajados, ya vienen dados, no se ha construido conjuntamente, ni se admiten otros que pueda proponer la comunidad.26 El Programa no alcanza a responder completamente a las necesidades de los beneficiarios, al no haber participado éstos en la fase de diagnóstico y planeación directamente. Algunos testimonios de los beneficiarios lo ponen de manifiesto, (el Programa) no tiene una validez, porque no surgen a raíz de reconocer las necesidades de la gente, ya viene etiquetado para qué es algún tipo de recurso, no surge de una propuesta de las comunidades, eso no importa.27 Es un Programa que condiciona y obliga, en algunas ocasiones, a tomar acciones por parte de los beneficiarios, violando, en el último de los casos, el derecho de las personas a decidir libremente en las materias que concierne su propio desarrollo. Además, el mismo condicionamiento, no favorece la formación de los beneficiarios en querer aprender, formarse, y aplicar nuevos conocimientos por voluntad propia; favorece la dependencia al condicionar la recepción del recurso económico al cumplimiento de la asistencia a clases y a las pláticas de salud. Una compañera entrevistada manifiesta: a veces cuando no cumplimos en las pláticas nos suspenden el pago correspondiente al bimestre, normalmente esto sucede con el promotor de salud, también cuando no asistimos a las citas médicas y a veces nos obligan a realizar el estudio de papanicolao, y hay mujeres que no están de acuerdo en realizarse dicho estudio y es ahí donde crea problemas, pero lo tenemos que cumplir, ya que sino, dejamos de cobrar.28 Una autoridad municipal opina también sobre el condicionamiento del Programa: el temor al uso de la libertad, es limitar el uso de sus potencialidades, de que crezca como individuo, como ser humano, de mejorar su entorno, condena a hacer un vegetal. Totalmente dependiente.29 Las entidades municipales entrevistadas par-

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ticipan limitadamente en el nivel de promoción y ejecución del Programa. Tampoco participaron en la fase de diagnóstico ni de planeación. No se ha considerado una acción coordinada entre los niveles de la administración federal, estatal y municipal desde un inicio, que facilitara tomar en cuenta la posición de los beneficiarios. Por naturaleza, es un Programa que no responde a la realidad sociocultural y territorial del país, y por ende, limita el ejercicio de este derecho. Se ha definido el mismo Programa y las mismas reglas de operación, ya sea que se aplique en el norte, centro o sur de la República. Esta característica, limita enormemente de antemano las posibilidades de éxito, de eficiencia y de eficacia del Programa, tal y como se refleja en los resultados estimados a partir de este estudio de caso. Como se plantea en una entrevista, no responde a la realidad sociocultural del país; no hay estudios de cultura real. Los Programas Federales, por lo regular, se implementan de igual forma en todo el país y no se hacen estudios más a fondo en las diferentes regiones.30 A la hora de operar el Programa, el grado de participación de los beneficiarios se reduce en muchos casos al cumplimiento de sus responsabilidades y obligaciones, se puede decir que principalmente participan exclusivamente como receptores. Únicamente en algunos casos se ha reportado el nombramiento en las comunidades de vocales de salud, educación y de vigilancia del Programa, con incidencia muy limitada en la operación del mismo; la participación de la población es cuando acuden a los cobros y algunas de las pláticas que se dan, es solo el tipo de participación que hacen los beneficiarios.31 Así mismo, se percibe en la gran mayoría de los entrevistados, que el nivel de información propiciado por los técnicos sobre el Programa es muy deficiente, ésta es incompleta y no clara. Se informa únicamente cómo opera el Programa, en el mejor de los casos, ya que en recurrentes ocasiones, la información no es oportuna, y mucho menos suficiente. Apenas se alcanza a identificar cuál es la institución que promueve el Programa, y con qué

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fondos opera. El grado de transparencia del Programa que se percibe entre los beneficiarios es muy bajo. Alguno de los entrevistados, menciona no conozco nada, sólo cobramos el dinero que da el gobierno cada 2 meses para poder cubrir algunas de nuestras necesidades, con ese dinero compramos frijoles, arroz, pastas, para la comida de nuestros hijos.32 4.2 El Programa Oportunidades desde la perspectiva del Derecho a la Alimentación33 Por definición y por la forma de operación del programa Oportunidades en la región de trabajo observada, éste opera principalmente como un Programa subsidiario en recurso económico y en especie, por la papilla que aportan a los niños y niñas y otros alimentos básicos para el consumo familiar. La utilidad que se le ha dado a la beca recibida es principalmente para la compra de útiles escolares, uniformes, cobertura de los gastos de transporte para asistir a la escuela o a las pláticas de salud, pero principalmente, se ha destinado a la compra de despensa familiar. Por ende, se puede sostener que tanto por definición, como por operación, el programa Oportunidades no promueve el ejercicio del derecho a la alimentación, ya que no facilita generar las condiciones necesarias para que se cumpla este derecho en su plenitud: accesibilidad económica, accesibilidad física, disponibilidad y sostenibilidad de la alimentación familiar. Por cómo se opera el recurso de la beca en la gran mayoría de los casos observados, se puede decir que el Programa actúa como un subsidio bimestral al ingreso que facilita, muy acotada e insuficientemente, el acceso económico a la compra de los alimentos necesarios para el consumo familiar. Se ha observado en la gran mayoría de los casos que los alimentos aportados por el Programa no son culturalmente aceptados, y por lo tanto, se desprecian o se rechazan. Primero, no se conocen, los niños no están familiarizados con ellos y se reportan ocasiones en las que se enferman. Y segundo, en las pláticas realizadas con las madres de familia, no se aporta la información ni la capacitación suficiente que se necesita para conocer el ali-

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mento, sus aportes nutricionales y su utilidad. Muchos entrevistados reportan: la papilla no nos gusta, se la damos a los animales, perros y puercos, porque queremos que nos apoyen con algo más, menos papilla que no conocemos, que sea arroz, sopa, atún y otros;34 las papillas que nos dan, les damos a los animales porque en la iglesia nos han platicado los catequistas que es malo que consuman los niños.35 Por otro lado, se percibe un gran descontento en la formalidad y en la calidad de las pláticas de nutrición dadas a las madres de familia. Por lo general, no se favorece una capacitación tal que facilite la apropiación de los conocimientos aportados relacionados con la preparación de dietas alimenticias balanceadas dirigidas a mejorar los niveles desnutrición y malnutrición altos que prevalecen en la región. Por lo tanto, resultan altamente ineficientes. Tampoco se facilita capacitación sobre formas de preparado de los alimentos, por lo que son altamente reportados los casos en los que las madres de familia los venden o los destinan a los animales. No sabemos preparar los alimentos porque las promotoras y la doctora nunca nos han dado un curso, sólo lo que contiene cada alimento, vitaminas, proteína, pero ya se nos olvidó, como no sabemos leer ni escribir, no anotamos lo que vamos a escuchar, por eso se nos olvida.36 Se ha reportado también algún caso en el que los alimentos entregados por el Programa están caducados, por lo que viola en estas situaciones el derecho a la disposición de alimentación adecuada para la población beneficiaria. 4.3 El Programa Oportunidades desde la perspectiva del Derecho a la Educación37 De acuerdo con sus Reglas de Operación, el Programa Oportunidades aporta una beca bimestral como incentivo a los estudiantes desde tercer grado de primaria hasta el grado de preparatoria para facilitar el acceso, permanencia y continuidad escolar. La beca aportada varía dependiendo del grado de estudio. En la región de trabajo observada, oscila entre $350.00 y $360.00 bimestral. Por definición, el Programa no favorece ni promueve el


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ejercicio del derecho a la educación en su plenitud, teniendo en cuenta los aspectos a considerar para tal objetivo. Aporta limitada e insuficientemente el acceso material y económico de los servicios de educación a la población beneficiada. No considera ni se preocupa de ninguno de los otros aspectos fundamentales para ejercer el derecho a la educación, como por ejemplo, la disponibilidad de centros de estudio y equipamiento suficiente, la aceptabilidad, adaptabilidad y calidad del servicio educativo, así como asegurar el cumplimiento de las necesidades básicas de aprendizaje en los educandos. En la forma de operación del Programa, se encuentran algunas irregularidades, por ejemplo, en el tiempo de entrega de las becas y en el monto entregado. Varios entrevistados mencionan que el dinero muchas veces no se entrega completo porque les descuentan lo de los viajes de avión y los custodios o personal de seguridad del pagado; también, a veces no llega a tiempo y se pospone para el siguiente mes.38 Así mismo, se percibe en todos los casos que, dada la situación de alta pobreza y alta marginación que se vive en la región de trabajo observada, la beca resulta insuficiente para cubrir con los gastos requeridos, ni para los grados de primaria, y en menor medida, para los grados de secundaria y preparatoria. En la mayoría de los casos, se suele utilizar para la compra de despensa, útiles escolares u otras necesidades, e incluso para el consumo de alcohol por parte de los padres de familia. En repetidas ocasiones se reporta que el recurso no se utiliza para cubrir los gastos escolares, afectando así la eficiencia del Programa, nuestra responsabilidad es comprar los materiales que utilizan los alumnos y ahorrar pero no hacemos eso, a veces utilizamos en la necesidad de la casa también como es muy poquito por eso no nos alcanza. Nosotras guardamos el dinero de los alumnos, también a veces le damos a nuestros esposos cuando no tienen dinero.39

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favorece el ejercicio del derecho a la salud en su plenitud. Ofrece servicios de salud y de asistencia a las madres y a los niños recién nacidos que faltan en las comunidades beneficiarias. No favorece el cumplimiento del derecho a la salud plenamente ya que no intenciona resolver los problemas que existen en las zonas de alta pobreza y marginación en relación con la disponibilidad y accesibilidad a los servicios de salud, la aceptabilidad y la calidad de los mismos. Además, por la forma en como opera, se puede valorar, a partir de los casos observados, que el Programa viola el derecho a ejercer con libertad los derechos sexuales y reproductivos en la población beneficiaria, tal y como se verá a continuación. Por lo general, se observa que no existe el suficiente personal para cubrir la atención, ni mucho menos cuenta con un perfil cualificado. En la mayoría de los casos, las clínicas están retiradas, por lo que el acceso se hace muy complicado y muy costoso, la carencia de infraestructura médica y de medicamentos, hace más aún deficiente la calidad del servicio. Un testimonio así lo indica: en el caso del único hospital que hay en el municipio, no se cuenta con medicamentos, área de hospitalización decente, ni siquiera se cuenta con médicos cirujanos, en caso de que alguien necesite de una cirugía debe trasladarse hasta Palenque. Incluso ha muerto mucha gente a causa de picaduras de serpientes, pues no se cuenta siempre con suero antiofídico, en una región como esta que es indispensable debido a la cantidad de culebras que hay. En este sentido ninguno de los gobiernos (estatal o federal) ha volteado hacia el municipio para ayudar en materia de salud.41

4.4 El Programa Oportunidades desde la perspectiva del Derecho a la Salud40

En casi la totalidad de los casos, el condicionamiento de asistencia a las pláticas de salud causa malestar. Se percibe como una obligación que muchas beneficiarias no entienden, y ni le sacan mucho provecho, por la deficiente calidad del servicio de atención y de información dado por los técnicos de salud. Acuden principalmente por cumplir con el requisito y poder seguir recibiendo el apoyo económico.

Por naturaleza, el programa Oportunidades no

Por lo general, se percibe un fuerte descon-

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tento con la calidad del servicio de salud ofrecido en las consultas y en las pláticas. Se da una atención limitada y deficiente a las mujeres embarazadas y a los niños recién nacidos. A veces son bien tratadas, y a veces no. Las condiciones de los centros de atención son muy reducidas, el personal no es cualificado y hay una gran carencia de medicamentos. Así manifiesta una mujer entrevistada: el servicio médico no nos gusta cómo nos atiende porque nos obliga a pasar en la consulta con toda la familia, aunque no tengamos enfermedad y cuando estamos enfermas no hay medicina en la clínica.42

Se observa una limitante en el funcionamiento de la parte de salud del Programa, trabajar el tema de la planificación familiar exclusivamente con las madres de familia. Sería más conveniente y eficiente trabajar conjuntamente con los padres de familia, debido al estigma sociocultural que aún existe alrededor de los temas sexuales y reproductivos. Si se trabaja con ambos, se favorece la comprensión del tema, se identifica su necesidad y se promueve la opción libre de cada pareja.

Así mismo, se puede argumentar que, dada la forma de operación del programa Oportunidades en la región de trabajo observada, no se respeta el derecho a contar con información clara y completa sobre el estado de la salud de uno mismo, y así, tomar decisiones libres en relación con los derechos sexuales y reproductivos de cada uno. Son varios los casos reportados en los que las madres de familia han tenido que acceder a aplicarse formas de planificación familiar sin contar con la información suficiente para elegir libremente, o también, promovidas por la actitud de convencimiento del técnico de salud. También, en varios casos se reporta que madres de familia han tenido que someterse a pruebas ginecológicas sin contar con información clara y completa de qué es y para qué es, como condicionamiento para seguir recibiendo el apoyo económico. Varios testimonios dan cuenta de ello: la planificación familiar, operación ya sea el hombre o la mujer. Hay mujeres que se dejan operar pero los hombres no. La operación a veces altera la regla o se infecta pero el doctor ya no les hace caso solo les dice que voluntariamente se dejaron operar, pues se aguantan.43 Muchas veces los técnicos de salud logran convencer a las mujeres para que se dejen operar tomando como referencia la situación económica en la que actualmente se encuentran sus familias, por ejemplo el tema de la planificación esto es algo que es de interés, pero se maneja como imposición, a controlar el número de hijos, no se hace por análisis de las ventajas y desventajas, las personas que dan las pláticas imponen pensamientos.44

A continuación, se presentan los efectos identificados como favorables y desfavorables vinculados con la operación del programa Oportunidades en la región de trabajo observada:

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5. EFECTOS Y LOGROS DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES EN LA REGION SELVA

a) Educación Se percibe que el programa Oportunidades ha impactado positivamente en el grado de inscripción y de eficiencia terminal de niños y jóvenes en los niveles de primaria, secundaria y, en menor medida, en bachillerato. Casi la totalidad de los entrevistados así lo reconocieron. Aunque se reconoce la disminución de la deserción escolar, ésta sigue siendo muy alta en la región, y un problema principal aún por resolver. Así mismo, la casi totalidad de los entrevistados opina que el Programa no ha impactado en la calidad del servicio educativo ofrecido, y escasamente en el rendimiento escolar de los becados. Algunos testimonios manifiestan: en relación a la educación se puede decir que es más visible el avance, puesto que muchos estudiantes de bajos recursos económicos han podido sobresalir con este apoyo económico.48 …lo único que se ha logrado ganar es que en las escuelas hay más asistencia, el problema es que en algunas comunidades hay amenazas hacia los profesores para que no se les ponga ninguna falta a su hijo porque si no a ver qué les pasa, pero la asistencia escolar no indica en ningún momento que haya un alza en el nivel académico, al final de cuenta tienen que ir para no


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perder el Programa, para no perder la beca. No creo que sean suficientes los recursos.49 En muchas ocasiones, la beca no actúa ni como incentivo para el desempeño escolar de los becados ni para su permanencia en la escuela: no se mira ninguna diferencia (en el rendimiento escolar), muchos de los alumnos beneficiados abandonan sus clases por irse a trabajar a otra parte porque el dinero que les dan no es suficiente. Sólo uno cuantos son los que se ven motivados por este apoyo.50 En otras ocasiones, la beca sí ha sido un incentivo para favorecer el rendimiento de los becados: las becas son lo fuerte del Programa; es cierto que no es aplicado 100%, que los padres de familia lo invierten en otra cosa, sobre todo con niños de primaria, pero en niveles superiores como secundaria ya se aprovecha más.51 …no se mira ninguna diferencia, muchos de los alumnos beneficiados abandonan sus clases por irse a trabajar a otra parte porque el dinero que les dan no es suficiente. Sólo uno cuantos son los que se ven motivados por este apoyo.52 …la deserción sigue a pesar de los apoyos a alumnos, ha mejorado muy poquito; los alumnos no siguen yendo a la escuela, por ejemplo, que después de la secundaria sigan con la prepa; realmente es muy poco como para estimular a que los niños se vayan a preparar.53 La deserción escolar continúa. Ésta ha mejorado sustancialmente pero sigue siendo un problema prioritario a resolver. Se observan distintas tendencias en cada uno de los municipios encuestados.

EN EL

SEXENIO FOXISTA

se reflejan en los testimonios anteriores, no se ha favorecido el empleo de alimentos culturalmente aceptados, y no se ha facilitado un proceso de capacitación aplicando otras metodologías más favorables y efectivas para los beneficiarios. Algunos testimonios manifiestan: escasamente en el ámbito de la nutrición, muy difícil de valorar si ha habido una mejora sustancial.54 …no es un mejoramiento en la calidad de la alimentación y no genera una mejor nutrición. A veces los productos están caducados. c) Salud En este rubro, por lo general, se reconoce un muy limitado y ligero efecto positivo en las beneficiarias, en particular en la formación y aplicación de mecanismos de higiene personal y familiar. Ha favorecido a que algunas familias tengan mayor control sobre su salud en el hogar. Por otro lado, se percibe ampliamente que la acción del programa Oportunidades en el ámbito de la salud es muy escasa e incluso de calidad marginal y altamente deficiente, refiriéndose al perfil de los técnicos y promotores de salud y a la infraestructura médica disponible en las clínicas y centros de salud. Algunos testimonios manifiestan:

b) Nutrición En relación con el aspecto nutricional del Programa, casi no se reconocen logros o efectos favorables. Por lo general, se percibe muy deficiente en la calidad y muy limitados los apoyos alimenticios y las pláticas nutricionales ofrecidas. Por unanimidad, no se considera como una estrategia adecuada para incidir en la mejora de los niveles de malnutrición y desnutrición altos que caracterizan a esta región. En este aspecto, la pertinencia del Programa ha sido muy cuestionada, ya que, como

34

en las pláticas hemos aprendido algunos temas de salud de importancia para nuestros hijos, tales como la prevención y tratamiento de enfermedades como la diarrea, calentura, tos y gripe, además nos platican cómo darle buena alimentación y educación a nuestros hijos.55 seguimos igual como hace seis años, hay enfermedades que no se pueden prevenir solamente con la higiene de nuestra casa e higiene personal.56 en el ámbito de la salud, (el efecto) muy poco, es un tema pendiente a trabajarse, se necesitan estrategias más estructuradas y que vinculen a la federación, el estado y al municipio.57


...El caso de la Región Selva en Chiapas

la salud sí es un tema pendiente en las que hay muchas deficiencias. En el caso del único hospital que hay en el municipio, no se cuenta con medicamentos, área de hospitalización decente, ni siquiera se cuenta con médicos cirujanos, en caso de que alguien necesite una cirugía debe trasladarse a Palenque.58 A partir de estas valoraciones, en líneas generales, podemos objetar:

1

El programa Oportunidades no es un instrumento de la estrategia de desarrollo humano y social que propicie la instalación y la maduración de las condiciones necesarias para abordar las causas de la alta pobreza, marginación y desigualdad que se vive en la región de trabajo observada, como en otras partes del país. Más bien, opera como un Programa subsidiario al ingreso económico familiar principalmente, que facilita la cobertura de necesidades inmediatas, es decir, sólo a corto plazo, como son: gastos de inscripción y de asistencia a la escuela, gastos incurridos en la compra de la despensa familiar y algunos otros de primera necesidad. De manera asistencial, sin generar procesos de desarrollo de capacidades y habilidades de los beneficiarios, ofrece espacios de capacitación a las madres de familia en aspectos relacionados con la nutrición y la salud personal y familiar, con resultados de mínimo alcance, tal y como se ha valorado. Podríamos decir que se trata de una acción paliativa, focalizada e inmediata que no responde a las necesidades de desarrollo estructurales de la sociedad mexicana y que por ende no impacta en un cambio o mejora sustancial de las condiciones de vida de los beneficiarios. Algunos testimonios manifiestan: no es un Programa que cuenta con condiciones suficientes para favorecer la resolución y la mejora de la situación de salud, nutrición y educación. Educación: una parte si se esta beneficiando con las becas. Alimentación: no es un mejoramiento en la

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calidad de la alimentación y no genera una mejor nutrición. A veces los productos están caducados. Salud: no hay resultados. La planificación y la operación no funcionan. Obligan a asistir a las pláticas y tienen que lavar y planchar la ropa del médico para que no se les quite el apoyo.59 en la salud (ha mejorado) nada porque no nos dan buenos alimentos, nada más la papilla, y en la educación, un poco pero nada mas terminan la preparatoria; porque la universidad ya es más gasto y no les alcanza y regresan a trabajar en el campo o se van a trabajar en otras partes los alumnos.60 casi no nos ayuda en nada, cada vez que cobramos ese dinero ya lo debemos por las tantas necesidades que tenemos y entonces, lo que hacemos es pedir fiado en la tienda algunas despensas como azúcar, jabón para lavar la ropa, aceite de cocina, arroz, pastas y además, cada vez que vamos a cobrar en San Quintín tenemos que pagar pasaje y a veces no llega el pagador, y entonces de en vano vamos a gastar.61 …no hay mejoría, todo sigue igual.62 …no se palpa ningún progreso en la calidad de vida en los beneficiarios.63 Oportunidades no es un Programa que ayude al desarrollo sólo es una ayuda. Tal vez hace falta mucho más recurso para poder atender estos tres elementos importantes que maneja el Programa; en relación con la alimentación considero que no es la adecuada, en temas de salud aún es incipiente, faltan médicos que realmente faciliten el apoyo a las comunidades. Sobre la educación, se puede decir que es más visible el avance, puesto que muchos estudiantes de bajos recursos económicos han podido sobresalir con este apoyo económico.64 no fomenta el desarrollo, el apoyo queda en una migaja, para poder desarrollar a la comunidad se requiere de una gran inversión.65 …la verdad no se ve mejoría, porque le crea dependencia a la gente, porque vemos que el gobierno les da pero no se


LA POLÍTICA SOCIAL

EN EL

puede vivir del Oportunidades; se ve en mi comunidad que hay mucha migración, y si estuviera mejorando el Programa eso no se vería, además vemos que cada día hay más la pobreza.66

2

El programa Oportunidades genera y fortalece patrones de dependencia y de paternalismo vía el condicionamiento y la entrega directa de recurso económico que impactan en el debilitamiento de las capacidades autogestivas y de decisión propia de los beneficiarios. En lugar de propiciar el florecimiento de capacidades y habilidades en los mismos, así como la maduración de condiciones integrales favorables para un desarrollo sostenible, genera relaciones de dependencia. De acuerdo con algunos testimonios: el Oportunidades, nos hemos percatado que no soluciona ningún problema de desarrollo, muchas veces dejan de trabajar porque ya reciben el Oportunidades, lo toman como un salario.67 existe mucho paternalismo en el municipio, la gente se ha vuelto muy dependiente de los proyectos que otorga el gobierno.68 el Oportunidades, nos hemos percatado que no soluciona ningún problema de desarrollo, lo que genera el Programa es una dependencia total, se está inutilizando a la gente, a ya no generar soluciones de desarrollo o solucionar sus problemas. El temor al uso de la libertad, es limitar el uso de sus potencialidades, de que crezca como individuo como ser humano de mejorar su entorno, condena ser un vegetal. Totalmente dependiente.69 se han ido por recibir ese poco que les da el gobierno y han dejado sus trabajos del campo, se hacen dependientes a la “miseria” que les dan (sobre si ha tenido impacto positivo) no, porque las personas que lo reciben estos Programas ya no les gusta trabajar en el campo, abandonan su parcela, ya no siembran maíz, ni frijol y entonces solo esperan ese dinero pero para trago (alcohol), para emborracharse y después, vienen to-

SEXENIO FOXISTA

dos los problemas por falta de nuestro principal alimento, el maíz.70 sólo han impulsado el abandono del trabajo campesino, las necesidades inmediatas de las familias campesinas no pueden ser cubiertas con lo poco que se otorga por los proyectos.71

3

Teniendo en cuenta los logros estimados del Programa, se puede argumentar que el grado de eficiencia y eficacia del mismo es muy bajo. Por un lado, no se ha logrado impactar en los niveles de desnutrición y malnutrición, ni se han ofrecido servicios de salud tales que atiendan y resuelvan las necesidades básicas y principales de los beneficiarios. Por otro, el presupuesto destinado al programa Oportunidades es altísimo, pero se reduce, en su aplicación a cada persona beneficiada, a casi nada. Sin duda, el bajo alcance de los resultados logrados cuestiona su eficiencia y eficacia. Así mismo, se puede decir que el Programa no es pertinente a los contextos socioculturales y territoriales en los que opera, tal y como se deduce de las valoraciones hechas anteriormente. Es bueno el Programa, pero se maneja como algo muy inflado, y es mucho recurso, y en realidad está muy atomizado, el recurso es a final de cuentas muy bajo, poco eficiente.72

4

El programa Oportunidades no es por naturaleza un Programa que favorezca la equidad de género, ya que no aborda las causas socioculturales que originan y justifican la actual inequidad y no propone mecanismos para favorecer cambios en las relaciones. Se puede argumentar que, al trabajar directamente con madres de familia, favorece a que éstas se desenvuelvan en otros espacios incidiendo así en su desarrollo y empoderamiento personal; no obstante, como se menciona en las valoraciones anteriores, no se puede decir que se de una participación, ya que por lo general, actúan meramente como receptoras de un servicio: acuden a las citas, escuchan e intentan cumplir con los consejos, en el mejor de los casos.

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La presencia y participación de las mujeres que reciben los Programas gubernamenta-


...El caso de la Región Selva en Chiapas

les se percibe únicamente como de preocupación por recibir los apoyos que les da el gobierno pero no se preocupan de lo que esta pasando en realidad en su comunidad. No se resuelven los problemas de fondo que tienen las mujeres, ni las familias.73 Las que están ahí claramente las mujeres no participan, sólo esperan su proyecto sólo van y reciben pero ya no se organizan de hacer un trabajo colectivo ya no, ya no quieren hacer nada las mujeres, en cambio las que están en la organización participan, están en colectivo, participan más que las que están en un partido.74

5

Se percibe ampliamente que el programa Oportunidades genera un efecto negativo en el tejido social comunitario y familiar. El hecho de que no beneficie a toda la población de una misma comunidad, favorece el surgimiento de conflictos al interior de la misma. Además, se trata de apoyos individuales, no comunitarios, lo cual impacta negativamente en el tejido de la comunidad. Se ha reportado también que genera conflictos al interior de la familia, cuando el padre quiere destinar el recurso de la beca para el consumo de alcohol, por mencionar un ejemplo; siendo éste un conflicto social grave en la región, la operación del Oportunidades se suma como un factor más que agudiza el problema del alcoholismo. Cuando se pulveriza el recurso no hay los impactos que deberían de darse, y no contribuye al desarrollo; y como son entregados de manera individualizada, no contribuyen al fortalecimiento del tejido social.75 Cuando los Programas que son bien planeados, sí fortalecen (el tejido social), cuando la gente se apropia de ellos y asumen la responsabilidad de trabajarlos conjuntamente. En el caso del Oportunidades, no.76 No, porque las personas que reciben estos Programas ya no les gusta trabajar en el campo, abandonan su parcela, ya no siembran maíz, ni frijol y entonces solo esperan ese dinero pero para trago (alcohol), para emborracharse y después vienen todos los

37

problemas por falta de nuestro principal alimento, el maíz.77 CONCLUSIONES De acuerdo con este estudio de caso, podemos concluir sin ninguna duda, que el programa Oportunidades es una acción asistencial, paliativa, focalizada y de corto plazo que no favorece la generación ni la maduración de condiciones socioeconómicas que permitan desatar un proceso de desarrollo humano y social sostenido, dirigido a transformar la actual situación de alta desigualdad y pobreza estructural del país. Es decir, a pesar de su planteamiento oficial, de su imagen y de su reconocimiento en el ámbito nacional e internacional, no es lo que se dice y se espera que sea, tal y como se desprende de este análisis. Sorprende desfavorablemente cómo un ejecutivo apuesta al programa Oportunidades como el instrumento principal de su estrategia de desarrollo humano y social, teniendo en cuenta los fríos y preocupantes datos que caracterizan el panorama económico y social del país, y en nuestro caso, de Chiapas. Refleja una lectura irreal de la realidad, poca voluntad política, una visión de corto alcance y el desacierto en la definición y en la operación de una estrategia altamente acotada, ineficiente e ineficaz, dado el presupuesto destinado para su operación. Se reconoce que el principal logro del Programa es el incremento en el acceso y en la continuidad académica de los estudiantes en los grados de primaria, secundaria y bachillerato. No obstante, los efectos desfavorables del mismo pueden ser de mayor alcance, y probablemente con un mayor impacto negativo. Claramente se desprende del estudio de caso, que la operación del programa Oportunidades genera y fortalece los patrones de dependencia y de paternalismo fuertemente apropiados en nuestra cultura político-social. Esto tiene un impacto notable en el sustancial debilitamiento de las capacidades autogestivas de los sujetos, y por ende, en las propias estrategias de desarrollo que impulsan, dirigidas a satisfacer sus necesidades y a mejorar sus condiciones de vida. De acuerdo


LA POLÍTICA SOCIAL

EN EL

SEXENIO FOXISTA

con esta argumentación, podemos sostener que un impacto desfavorable y alarmante del programa Oportunidades puede ser la reproducción del ciclo de pobreza, desigualdad y marginación.

ciativas económico productivas sociales y sostenibles en beneficio de la población más desfavorecida, y proponga reformas profundas en materia fiscal, de salud, educación y trabajo, entre otras.

A la luz de proteger, respetar y favorecer el cumplimiento de los DESC, se desprende del análisis que el programa Oportunidades viola el ejercicio del derecho a la libre determinación, ya que no ha considerado, ni ha promovido la consulta ni la concertación con la población beneficiaria. Además, tal y como se refleja en el análisis, hay casos en los que se reporta la tendencia a condicionar a las madres de familia a someterse a pruebas ginecológicas e incluso a tomar decisiones relacionadas con su planificación familiar, violando así este derecho –derechos sexuales y reproductivos–. Por este motivo, y teniendo en cuenta el carácter de integralidad e interdependencia de los derechos, podemos afirmar que el programa Oportunidades no responde ni opera bajo un enfoque de los Derechos Humanos-DESC.

La política social que necesita el México de hoy tiene que trascender la cartera de múltiples programas que ha caracterizado al gobierno foxista, traducidos, en su mayoría, en la pulverización de recursos. Se requiere abordar la desigualdad, la marginación y la pobreza con una estrategia fundamentada, primeramente, en la generación de riqueza escalonada y sostenida en los estamentos más pobres de la sociedad, impulsando al campo mexicano, la agroindustria y su competitividad como una alternativa económica viable y atractiva frente a la migración. Respetar y potenciar la soberanía económica nacional es un elemento principal. El problema del incremento de la economía informal necesita ser abordado seriamente, desde el aspecto laboral, social y económico.

A partir de las valoraciones realizadas respecto al derecho a la educación, alimentación y salud, podemos argumentar que, tanto por la naturaleza del Programa como por las irregularidades y deficiencias reportadas en su operación, el programa Oportunidades, por un lado, favorece muy limitada e insuficientemente el ejercicio de ciertos aspectos de los derechos, como por ejemplo la accesibilidad económica de la educación y de la alimentación. Por otro lado, viola el ejercicio de otros aspectos, como por ejemplo, la pertinencia de la alimentación al contexto local. Así mismo, por naturaleza y por alcance del Programa, omite abordar otros elementos fundamentales y necesarios para favorecer el ejercicio pleno de los derechos. El problema serio de la alta desigualdad socioeconómica y los persistentes niveles de pobreza y marginación en el país, no se van a resolver con el programa Oportunidades. Más bien, se necesita diseñar y consensuar participativamente con la ciudadanía, estrategias multisectoriales a largo plazo que promuevan una política rural tal que genere ini-

Se requiere plantear reformas al sector de la salud, de la educación y del trabajo, por mencionar algunos, tales que garanticen el cumplimiento de los respectivos derechos en su plenitud, para todas las personas que están bajo la jurisdicción del Estado, en el ámbito federal, estatal y municipal; así como promover una enseñanza media-superior y superior adecuada a los retos socioeconómicos y a la realidad sociocultural. Una reforma fiscal que asegure el cumplimiento de las responsabilidades de todos los ciudadanos para con el Estado y defina un sistema de grabación, recaudación y reparto justo y equitativo. Pudiéramos agregar otros requerimientos que nos suscita este análisis, en materia de descentralización política, de mayor articulación, coherencia y coordinación de los tres niveles político-administrativos del Estado, del fomento e institucionalización de la participación ciudadana y de la disolución del poder corporativo, por mencionar algunos. Es un reto ejercer nuestra responsabilidad como una ciudadanía civil, política y social, en materia de exigencia del ejercicio de nues-

38


...El caso de la Región Selva en Chiapas

tros derechos, así como de cumplimiento de los deberes que nos corresponden. Así mismo, es un reto que los tres poderes del Estado conozcan, asuman, ejerzan y cumplan con sus obligaciones para garantizar la plenitud

1

Fernández-Vega, C., La expulsión de mano de obra, logro del gobierno de Fox, La Jornada, 13 de septiembre de 2006

del ejercicio de los Derechos Humanos para toda la población, de manera justa y digna, por medio de las políticas y prácticas que promueven y operan. Aún hay camino por recorrer; aún queda mucho por hacer.

20

INEGI-STPS, Encuesta Nacional de Empleo, 2004.

21

CONAPO, 2005 en www.conapo.gob.mx

22

INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000 en II conteo de población y vivienda 2005.

23

INEGI, XII Censo General De Población y Vivienda, 2000 en II conteo de población y vivienda 2005.

2

Ibid.

3

Ibid.

4

Ibid.

5

OIT, 2006 en Posada M. y Castellanos, A., Uno de cada cuatro trabajadores mexicanos, en la informalidad La Jornada, 14 de septiembre de 2006

24

Instituto Nacional de Salud Pública. Presidencia de la República, 2005 en: http://www.insp.mx/2005/ noticias/noticia301005_cinys.htm.

6

Calva, J. L., Exportación de trabajadores, El Universal, 8 de septiembre de 2006.

25

7

Ibid.

8

Ibid.

9

Zúñiga, J. A. y Cardoso, V., Crece dependencia alimentaria; en este sexenio, importaciones por 50 mil mdd, La Jornada, 29 de marzo de 2006.

Colegio de la Frontera Sur (ECOSUR), Informe del Colegio de la Frontera Sur. Médicos por Derechos Humanos (Physicians for Human Rights) y la defensoría del derecho a la salud. Sobre la situación de salud y abusos a los Derechos Humanos en Chiapas, México, 2006

26

Ibid.

27

CONAPO, Indicadores Demográficos Básicos, 2006 en www.conapo.gob.mx

28

Colegio de la Frontera Sur (ECOSUR), Informe del Colegio de la Frontera Sur. Médicos por Derechos Humanos (Physicians for Human Rights) y la defensoría del derecho a la salud. Sobre la situación de salud y abusos a los Derechos Humanos en Chiapas, México, 2006.

10

Ibid.

11

OCDE, Panorama de la Educación, 2006.

12

Ibid.

13

Banco Mundial, 2006 en: http://devdata.worldbank.org/edstats/ SummaryEducationProfiles/CountryData/ GetShowData.asp?sCtry=MEX,Mexico

14

World Development Indicators Database, World Bank, 2006 en: http://ddpext.worldbank.org/ext/ddpreports/ ViewSharedReport?REPORT_ ID=1336&REQUEST_TYPE=VIEWADVANCED ).

29

SSA (Secretaría de Salud Pública), Boletín de Información Estadística. Recursos Físicos, Materiales y Humanos. Volumen I. núm. 23 y 24, 2006

30

CONAPO, Índices de Marginación, 2005 en: www.conapo.gob.mx

15

Ibid.

31

16

Ibid.

17

Balboa, J., La migración de Chiapas hacia EU se agudizó con Fox y Salazar: Expertos, La Jornada, 11 de octubre de 2004

Nerio, A. L. y Almaraz, S. en colaboración con Gay, A., Balance de la política social durante el sexenio de Vicente Fox: Programa Oportunidades, 2005 en: http://www.derechoshumanos.org.mx/ modules.php?name=news&file=article&sid=598.

18

Ibid.

25

19

Bellinghausen, H., La Emigración de Chiapas a EU arrasa comunidades e individuos, La jornada, 25 de enero de 2005

Como señala el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), “Todos los pueblos tienen derecho a la libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen así mismo a su

39


LA POLÍTICA SOCIAL

desarrollo económico, social y cultural”. Esto implica el ejercicio pleno de la voluntad individual o colectiva, sin coerción, amenaza o imposición, incluyendo el establecimiento de la condición política y del desarrollo económico, social y cultural. Asimismo, implica el más alto nivel posible de participación que incluye mecanismos de información, consulta, decisión y control de la decisión.

EN EL

SEXENIO FOXISTA

42

Ejido Aurora Grande, Municipio Chilón.

43

Ranchería Santa Martha, Municipio Ocosingo.

47

Municipio Autónomo San Pedro de Michoacán.

48

H. Ayuntamiento, Coordinación Agropecuaria, Municipio Ocosingo.

49

H. Ayuntamiento, Dirección de Planeación y Desarrollo Social, Municipio Las Margaritas.

26

Ranchería San Juan

50

Ranchería Santa Martha, Municipio Ocosingo.

27

Municipio Autónomo San Pedro de Michoacán.

51

H. Ayuntamiento, Municipio Altamirano.

28

Ejido Ramón F. Balboa, Municipio Ocosingo.

52

H. Ayuntamiento, Municipio Marqués de Comillas.

29

H. Ayuntamiento, Dirección de Planeación y Desarrollo Social, Municipio Las Margaritas.

53

H. Ayuntamiento, Municipio Benemérito de Las Américas.

30

H. Ayuntamiento, Dirección de Planeación y Desarrollo Social, Municipio Las Margaritas.

54

Organización COCISEL.

55

Ejido Ramón F. Balboa, Municipio Ocosingo.

31

Municipio Autónomo San Pedro de Michoacán.

56

32

Ejido Champa San Agustín, Municipio Ocosingo.

Ejido San Marcos, Municipio Ocosingo.

57

33

Según el PIDESC, éste derecho consiste en el “Acceso físico y económico en todo momento, a una alimentación adecuada o a medios para obtenerla”, lo cual incluye la accesibilidad económica y física, la disponibilidad, la sostenibilidad, la aceptabilidad y las condiciones adecuadas de la alimentación.

H. Ayuntamiento de Palenque, Municipio de Palenque

58

H. Ayuntamiento, Municipio Benemérito de Las Américas.

59

Organización COCISEL

60

Ejido Aurora Grande, Municipio Chilón.

34

Ejido Aurora Grande, Municipio Chilón.

61

Ejido Champa San Agustín, Municipio Ocosingo.

35

Ejido Champa San Agustín, Municipio Ocosingo.

62

Ejido Champa San Agustín, Municipio Ocosingo.

36

Ejido Macedonia, Municipio Ocosingo.

63

37

Según el PIDESC, el Derecho a la Educación implica que ésta “...debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por lo derechos humanos y las libertadas fundamentales...”. Asimismo, el Pacto señala que la Educación debe cumplir con las condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad y responder a las necesidades básicas de aprendizaje para desarrollarse plenamente.

H. Ayuntamiento, Dirección de Planeación y Desarrollo Social, Municipio Las Margaritas.

64

Unidad Administrativa Microregional Nuevo Huixtán, Municipio Las Margaritas.

65

H. Ayuntamiento, Coordinación Agropecuaria, Municipio Ocosingo.

66

Organización COCISEL.

67

Organización Tojtzotze Li Maya.

68

H. Ayuntamiento, Dirección de Planeación y Desarrollo Social, Municipio Las Margaritas.

38

Ranchería Santa Martha, Municipio Ocosingo.

39

Ejido Aurora Grande, Municipio Chilón.

40

Según el PIDESC, éste derecho implica que “Todo ser humano tiene el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permite vivir dignamente. La salud es un estado de completo bienestar físico, mental, y social, no sólo la ausencia de afecciones o enfermedades”. Asimismo, incluye tanto los factores biológicos y socioeconómicos y la participación en la toma de decisiones, como la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los servicios de salud y los derechos sexuales y reproductivos.

41

H. Ayuntamiento, Municipio Benemérito de Las Américas.

69

H. Ayuntamiento, Coordinación Agropecuaria, Municipio Ocosingo.

70

H. Ayuntamiento, Dirección de Planeación y Desarrollo Social, Municipio Las Margaritas.

71

Municipio Autónomo San Pedro de Michoacán.

72

H. Ayuntamiento, Municipio Marqués de Comillas.

73

Municipio Autónomo San Pedro de Michoacán.

74

Municipio Autónomo Vicente Guerrero.

75

H. Ayuntamiento, Municipio Benemérito de Las Américas.

76

H. Ayuntamiento, Municipio Benemérito de Las Américas.

77

Municipio Autónomo San Pedro de Michoacán.

40


EL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS:

3

RETOS PARA LAS ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS DE ERRADICACIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO Areli Sandoval Terán Coordinadora del Programa Diplomacia Ciudadana, DESCA y Social Watch de DECA Equipo Pueblo, A.C.

E

l objeto de este artículo es compartir el análisis, las conclusiones y los retos que identificamos en Equipo Pueblo en materia de programas de combate a la pobreza desde la perspectiva de los derechos humanos, a partir del estudio del Programa de Desarrollo Humano OPORTUNIDADES, con el ánimo de contribuir a profundizar la reflexión y el debate necesarios para la generación de propuestas y procesos de incidencia.1 DECA Equipo Pueblo A.C. ha trabajado desde su fundación –hace casi 30 años– con una visión del desarrollo social que reivindica a las personas, a las organizaciones sociales y a las comunidades como “sujetos”, constructores de procesos tanto autogestivos como de interlocución con los gobiernos para la incidencia en políticas públicas, y ha cuestionado la limitación e ineficacia del enfoque que coloca a las personas, sobre todo a las que se encuentran en situación de pobreza, meramente como “beneficiarias” y “objeto” de políticas y programas. Tal es el enfoque que generalmente aplican los gobiernos al diseñar los llamados “programas de combate a la pobreza”, y que dificulta el empoderamiento real

de las personas y el importante tránsito del objetivo de satisfacer necesidades básicas al de realizar los derechos humanos, la aspiración más elevada de la humanidad reconocida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). Antes de abordar el tema del programa Oportunidades, es necesario clarificar la perspectiva teórica desde la cual hacemos el análisis. Del 6 al 12 de marzo de 1995 se llevó a cabo en Copenhague, Dinamarca, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (CMDS) en la que los Jefes de Estado y de Gobierno de países miembros de las Naciones Unidas declararon sostener una visión política, económica, ética y espiritual del desarrollo social basada en la dignidad humana, los derechos humanos, la igualdad, el respeto, la paz, la democracia, la responsabilidad mutua y la cooperación y el pleno respeto de los diversos valores religiosos y éticos y de los orígenes culturales de la gente; y se comprometieron a erradicar la pobreza, no solo a paliarla o disminuirla.2 El compromiso de lograr la erradicación de la pobreza establecido en Copenhague suponía


LA POLÍTICA SOCIAL

una “acción nacional enérgica y cooperación internacional” y la formulación de “políticas y estrategias nacionales orientadas a reducir considerablemente la pobreza general en el lapso más breve posible, a reducir las desigualdades y a erradicar la pobreza absoluta para una fecha que será fijada por cada país atendiendo a su propio contexto.”3 Desde la mirada de diversas organizaciones civiles y sociales que participamos en los preparativos de la CMDS y en la Cumbre misma, aglutinadas posteriormente en la red de Social Watch, Copenhague tuvo la virtud de consensar una visión del desarrollo social más integral, en donde la influencia de las políticas económicas fue reconocida por todos los gobiernos, al grado de que el primer compromiso de la Declaración de Copenhague fue “crear un entorno económico, político, social, cultural y jurídico que permita el logro del desarrollo social.”4 En Copenhague también se reconoció la importancia de instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), y se urgió a los Estados a ratificarlo, resaltando el importante rol que podría jugar el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (en adelante, Comité de DESC) en el monitoreo de ciertos aspectos de la Declaración y del Programa de Acción. Si bien se trató de compromisos políticos no vinculantes jurídicamente, Copenhague cobró para nosotros una gran importancia desde el punto de vista de la obligación de logro progresivo de los derechos humanos y comenzamos a diseñar e impulsar una serie de estrategias de exigibilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) relacionados a dichos compromisos. EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS PARA MIRAR Y COMBATIR LA POBREZA Hasta hace algunos años, el lenguaje de derechos humanos no era bienvenido en el trabajo sobre desarrollo –ni viceversa– como reconoció durante el proceso de revisión de Copenhague + 5 en el 2000 la Sra. Mary Robinson –ahora ex Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos– Sin embargo, la perspecti-

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va de derechos humanos ha ido influyendo en instituciones y procesos gubernamentales y ciudadanos, en los ámbitos local, nacional e internacional. Su importancia estriba en que “el enfoque de desarrollo basado en los derechos implica un paradigma de desarrollo participativo, no discriminatorio, que potencie a las personas, sujeto a rendición de cuentas, basado en derechos y libertades fundamentales universales e inalienables.”5 Como punto focal de Social Watch en México y como miembros de otros colectivos nacionales como el Espacio DESC y el Campo de Política Social de Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, hemos enfatizado en nuestras iniciativas el vínculo teórico y práctico entre desarrollo y derechos humanos. La relación desarrollo social-derechos humanos es aún más patente en torno al problema de la pobreza. En la óptica del PNUD, la pobreza se concentra no sólo en la “pobreza de ingresos” sino en la “pobreza que niega opciones y oportunidades para vivir una vida tolerable”.6 En este sentido, la negación de “opciones y oportunidades” está directamente relacionada con el poco o nulo acceso y disfrute de los derechos humanos, ya sean civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y/o ambientales. En Equipo Pueblo definimos a los DESCA como “aquellos derechos humanos que posibilitan a la persona y a su familia gozar de un nivel de vida adecuado.”7 El nivel de vida adecuado está vinculado a la mejora continua de las condiciones de existencia,8 y está consagrado en el Artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo el derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”.9 Entre las diferentes definiciones de pobreza, nuestra organización coincide con el enfoque

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multidimensional a la luz de la Carta Internacional de Derechos Humanos,10 mediante el cual la pobreza puede ser definida como: “una condición humana caracterizada por la sostenida y crónica privación de recursos, capacidades, opciones, seguridad y poder necesarios para el disfrute de un nivel de vida adecuado y otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales.”11 Este enfoque es el que suscribe el Comité de DESC en su Pronunciamiento sobre la Pobreza y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), aprobado durante su 25º período de sesiones en mayo de 2001. El Comité reconoce que no hay una definición de pobreza universalmente aceptada, pero a la luz de la experiencia ganada a través de muchos años –incluyendo el examen a numerosos informes de los Estados Parte del PIDESC– sostiene la afirmación de que “la pobreza constituye una negación a los derechos humanos.”12 El Comité de DESC explica que aunque el término pobreza no es utilizado explícitamente en el PIDESC, ha sido siempre una de sus principales preocupaciones. También afirma que el derecho al trabajo, a un nivel de vida adecuado, a la vivienda, a la alimentación, a la salud y a la educación, que subyacen en el corazón del Pacto, tienen una relación directa e inmediata sobre la reducción de la pobreza. Algunas de las consideraciones más importantes del Comité de DESC en su Pronunciamiento con relación a la pobreza y los derechos humanos, que es indispensable tomar en cuenta al analizar cualquier programa de combate a la pobreza, son: • Mientras el tema común en las experiencias de las personas pobres es la falta de poder, los derechos humanos otorgan poder a los individuos y a las comunidades; aunque no son la panacea, pueden ayudar a igualar la distribución y el ejercicio de poder dentro y entre sociedades. En particular, potenciar a las mujeres es una precondición esencial para la erradicación de la pobreza global.13 • Los derechos humanos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y el dere-

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cho al desarrollo proveen un marco de normas o reglas sobre los cuales pueden construirse políticas detalladas de erradicación de la pobreza en el ámbito global, nacional y comunitario, asegurando una debida atención a elementos esenciales de las estrategias anti-pobreza como son la no discriminación, la igualdad, la participación y la rendición de cuentas. Las políticas de combate a la pobreza serán más efectivas, sostenibles, incluyentes, equitativas y significativas para aquellos viviendo en la pobreza si están basadas en los derechos humanos reconocidos internacionalmente.14 • Las obligaciones mínimas o esenciales en materia de los derechos reconocidos en el PIDESC tienen un papel crucial que jugar en las políticas de desarrollo nacionales e internacionales, incluyendo las estrategias antipobreza. En conjunto, estas obligaciones establecen el umbral mínimo que deben respetar todas las políticas públicas. Si una estrategia de combate a la pobreza ya sea nacional o internacional, no refleja este umbral mínimo será inconsistente con las obligaciones jurídicamente vinculantes del Estado Parte.15 • El PIDESC es capaz de potenciar a las personas que viven en la pobreza reconociendo sus derechos e imponiendo obligaciones legales en el Estado. Derechos y obligaciones demandan un sistema de rendición de cuentas accesible, transparente y efectivo, sin él se convertirán sólo en apariencia. El enfoque de derechos humanos en materia de pobreza enfatiza las obligaciones y requiere que todos los responsables, incluidos los Estados y las organizaciones internacionales, rindan cuentas sobre su conducta con relación al derecho internacional de los derechos humanos.16 En su observación general Nº 3 sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes, el Comité de DESC de las Naciones Unidas considera que: “Le corresponde a los Estados Parte del PIDESC una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos consagrados en el Pacto. Así, por ejemplo, un


LA POLÍTICA SOCIAL

Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, en principio no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto.17 Las personas que viven en situación de pobreza sufren violaciones a sus derechos humanos (económicos, sociales, culturales, civiles y políticos), por lo que el respeto, la protección, la promoción y la realización de los derechos humanos son fundamentales para la erradicación de la pobreza.18 Al respecto, es importante analizar las omisiones y acciones del Estado, para identificar medidas que estén afectando u obstaculizando la realización de los DESCA; por ejemplo: políticas estatales discriminatorias y excluyentes en materia de acceso a servicios de salud sexual y reproductiva; diseño y aplicación de programas alimentarios o de vivienda inadecuados culturalmente; adopción de medidas legislativas o presupuestales regresivas que afectan el sistema de protección social; no aplicación del máximo de recursos disponibles (incluidos los de la cooperación internacional) para atender las necesidades prioritarias de la población, con énfasis en la población extremadamente probre; falta de una adecuada regulación y control de los actores no estatales como empresas privadas nacionales o transnacionales que no respetan los derechos laborales o que dañan el medio ambiente, etc. Es importante señalar que el enfoque de derechos humanos aplicado a la pobreza también nos permite identificar la diversidad de sus causas y manifestaciones. La pobreza es multicausal así como multidimensional. Si bien el ingreso es un factor determinante, no es el único y por tanto la medición de la pobreza que sólo considera el ingreso no es realista; por ejemplo, la discriminación que se basa en el género, la edad, la procedencia étnica o cualquier otra razón, impide muchas veces a las personas acceder a un empleo, a servicios médicos, a la educación o a gozar de otras condiciones fundamentales para una vida digna.

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El Comité de DESC está consciente de que también hay obstáculos estructurales para la erradicación de la pobreza en los países en desarrollo. A través de sus múltiples actividades, incluyendo los procesos de examen de informes gubernamentales y la adopción de observaciones generales, el Comité trata de asistir a los países en desarrollo identificando las medidas que estos pueden y deben tomar para enfrentar dichos obstáculos. Sin embargo, algunos de los obstáculos estructurales están fuera de su control en el orden internacional actual. En la óptica del Comité, es imperativo que se tomen medidas urgentes para eliminar esos obstáculos estructurales globales tales como: deuda externa insostenible, la creciente brecha entre ricos y pobres, y la ausencia de un sistema equitativo de comercio multilateral, de inversiones y financiero, de otro modo las estrategias anti-pobreza de algunos Estados tienen pocas posibilidades de ser exitosas.19 Como es sabido, los programas de estabilización del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de ajuste estructural del Banco Mundial (BM) han influido en la política social con una lógica compensatoria de los efectos negativos de las reformas económicas estructurales. La liberalización del comercio y las inversiones y la privatización de numerosas empresas destacan entre las políticas de ajuste estructural de primera generación, cuyos principales costos pueden traducirse en afectación de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de amplios sectores sociales. El aumento del desempleo, la precarización del empleo existente, la profundización de la crisis del campo, el crecimiento de la pobreza rural y urbana, incluida la feminización de la pobreza, entre otros problemas, son efecto de la aplicación de estas políticas. Ante este escenario devastador reconocido por el propio Banco como “mal necesario”, se introdujeron en la década de los 90 las políticas de ajuste de segunda generación, paralelamente a las reformas económicas en curso. Durante la década de los 90, los préstamos enfatizaron, por ejemplo en México, los rubros de salud y erradicación de la pobreza.20 Aparentemente, las políticas del Banco Mundial y del Interamericano de Desarrollo to-

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man en cuenta los derechos humanos que aparecen constantemente en los objetivos de sus políticas; no obstante, sólo son parte del discurso de la Banca Multilateral y no el fundamento ni el objetivo real de sus políticas y programas, que en realidad se basan en el enfoque de fortalecimiento del capital humano. La incorporación del discurso de derechos humanos por parte del Banco Mundial, por ejemplo, es en gran medida parte del esfuerzo del Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas por promover esta perspectiva entre los diversos organismos internacionales, solicitándoles que incorporen los derechos humanos a todos los programas y actividades de la Organización, entre ellos los programas de alivio de la pobreza. Este criterio se fomenta en la estrategia de las Naciones Unidas para reducir a la mitad la extrema pobreza para el año 2015 y su marco para la acción. De acuerdo con los expertos, invertir solamente en capital humano, es decir, en algunas de las capacidades de las personas, como promueven BID y Banco Mundial, es una estrategia incompleta en el combate a la pobreza; “ambos criterios son complementarios y al tratarse de las dos caras de una misma moneda, hay que promoverlos conjuntamente.”21 Expuesta la perspectiva teórica de la que partimos, pasaremos ahora a presentar de manera sintética los resultados de la investigación documental y de campo que realizamos hace tres años en torno al Programa OPORTUNIDADES. Si bien los datos cuantitativos corresponden a ese momento, las valoraciones cualitativas siguen siendo vigentes. LA POLÍTICA SOCIAL DE COMBATE A LA POBREZA DEL GOBIERNO FEDERAL En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,22 el gobierno federal establece entre los objetivos rectores del desarrollo social y humano el mejorar los niveles de educación y bienestar; acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades; impulsar la educación

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para el desarrollo de capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva; fortalecer la cohesión y el capital sociales; lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza. Partiendo del reconocimiento de la situación de rezago social, de innumerables carencias en ciertos grupos de población –que padecen diversas formas de vulnerabilidad social, indefensión, inseguridad, exclusión y grandes limitaciones para influir en las decisiones que afectan sus vidas– ha definido una visión del desarrollo social de México para el año 2025 como guía “para establecer un compromiso de largo plazo con la sociedad mexicana.”23 De acuerdo con esta visión, el gobierno aspira a que los mexicanos, a través de su propio esfuerzo e iniciativa, logren niveles de vida dignos y sostenidos, y a que México cuente con mecanismos y políticas que aseguren la creación consistente de prosperidad y equidad mediante el desarrollo de oportunidades y capacidades, con la participación de toda la sociedad. El Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 Superación de la Pobreza, una tarea contigo, formulado por la SEDESOL, establece los objetivos, ejes rectores, estrategias, líneas de acción, tareas y metas para superar la pobreza. Los objetivos del Programa Nacional son: “(1) reducir la pobreza extrema, (2) generar igualdad de oportunidades para los grupos más pobres y vulnerables, (3) apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas en condición de pobreza y (4) fortalecer el tejido social a través de fomentar la participación y el desarrollo comunitario. Contigo es la manera de hacer política social... Contigo propone una estrategia con responsabilidades compartidas y una política social subsidiaria y no asistencialista.”24 Las cuatro vertientes de Superación de la pobreza Contigo –conocida como Estrategia Contigo– constituyen el “círculo virtuoso del desarrollo humano”: - Oportunidad. Implica la posibilidad de acceso a mejores condiciones de vida para


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todas las mexicanas y mexicanos, sin distinción alguna, “a través de su propia iniciativa en un ambiente económico y social propicio para ello.” - Capacidad. Supone aprendizaje y aprovechamiento de habilidades para que personas y familias “puedan elegir entre opciones de vida para ser y para hacer.” - Seguridad. Apunta a que todos los mexicanos puedan acceder a “instituciones sociales, políticas y administrativas ante circunstancias de riesgo que atenten contra su desarrollo humano y social”; en particular, eventos que puedan afectar sus capacidades o su patrimonio. - Patrimonio. Se refiere a “la necesidad de reducir la elevada vulnerabilidad de los hogares en pobreza”, reflejada en la falta de vivienda digna, inseguridad jurídica en la propiedad de activos, y en el escaso acceso a mecanismos de ahorro.

milias en pobreza extrema. Este esfuerzo integrado busca romper el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional de la pobreza.”25 A continuación se describe de manera breve el Programa Oportunidades, con base en las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para el ejercicio fiscal 2003:26

El enfoque de Equidad, que está presente en la Estrategia, “contempla la reducción de las brechas injustas que dividen a la población, y a la vez el otorgamiento de un trato que iguale las posibilidades de cada uno de los mexicanos y mexicanas para poder tener una vida digna.”

Familias beneficiarias

EL PROGRAMA DE DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES Entre la diversidad de programas sociales que impulsa el gobierno a través de la SEDESOL destaca el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que surge en 2002 a partir de la transformación del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), principal programa de combate a la pobreza extrema creado en 1997 durante la anterior administración. Las vertientes del cambio en el Programa son: “más y mejor educación, salud y alimentación; fortalecimiento de la economía familiar; crecimiento en ciudades; más transparencia y supervisión externa; y mayor participación de los gobiernos locales... Con esta visión ampliada se pretende, mediante acciones intersectoriales coordinadas de educación, salud, alimentación y desarrollo social, que las capacidades de las personas se traduzcan en mayores opciones para las fa-

Objetivo general Apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación, además de contribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y calidad de vida.

Para identificar a las familias beneficiarias se determinan las zonas de atención, tomando en cuenta el nivel de marginación (criterios del Consejo Nacional de Población), priorizando aquéllas donde la concentración de hogares en pobreza extrema es mayor –tanto en medio rural como en urbano– y que ya cuentan con la infraestructura de salud y con capacidad de atención de salud y educación básica. En las zonas seleccionadas se recolecta información socioeconómica de los hogares utilizando una metodología de puntajes basada en un criterio objetivo y único, homogéneo para todo el país, que evita discrecionalidades. Se les incorpora en el Padrón Activo de Beneficiarios y se designa a una representante o titular del hogar, que generalmente es la madre de familia, para recibir los apoyos económicos. La incorporación de familias en localidades ya atendidas para cubrir el incremento demográfico en las localidades es a partir de bajas en el padrón y sujeto a disponibilidad presupuestal. A partir de que las familias beneficiarias cumplen tres años recibiendo los beneficios del Programa, están sujetas al Proceso de Recertificación, que consiste en evaluar nuevamente sus condiciones socioeconómicas.

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El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde la perspectiva de los Derechos Humanos

Componentes del Programa 1. Componente educativo. Se integra por becas educativas y útiles escolares. Las becas se otorgan a cada uno de los niños, niñas y jóvenes integrantes de las familias beneficiarias, menores de 18 años, que estén inscritos en grados escolares comprendidos entre tercero de primaria y tercero de secundaria en escuelas de modalidad escolarizada. Las becas de educación media superior se asignan a los jóvenes de entre 14 y

MONTO MENSUAL NIÑOS Y NIÑAS POR GRADO DE PRIMARIA

Tercero $105.00 Cuarto $120.00 Quinto $155.00 Sexto $205.00

MONTO MENSUAL NIÑOS EN SECUNDARIA

Primero $300.00 Segundo $315.00 Tercero $335.00

21 años. Las becas se entregan durante los diez meses del ciclo escolar. Su monto es creciente a medida que el grado que se cursa es más alto. En secundaria y educación media superior, las becas para las mujeres son superiores a las de los hombres, debido a que son ellas en este nivel educativo, quienes tienden a abandonar sus estudios en mayor proporción y en edades más tempranas que los hombres. El monto de los apoyos para becas educativas durante el semestre enero-junio 2003 se detalla a continuación:

MONTO MENSUAL NIÑAS EN SECUNDARIA

MONTO MENSUAL HOMBRES EN EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

Primero $315.00 Primero $505.00 Segundo $350.00 Segundo $545.00 Tercero $385.00 Tercero $575.00

En cuanto a los útiles escolares, los becarios de primaria reciben al inicio del ciclo escolar un apoyo monetario para adquirir útiles escolares o un paquete de éstos. Al inicio del segundo semestre del ciclo escolar se les otorga un apoyo monetario adicional para la reposición de útiles escolares. Los becarios de secundaria y de educación media superior reciben un único apoyo monetario anual para la adquisición de útiles escolares. Este apoyo se entrega durante el primer semestre del ciclo escolar. El apoyo monetario para la adquisición de útiles escolares al inicio del ciclo escolar 2002-2003 para cada uno de los becarios entre tercero y sexto grados de primaria que no reciben paquete de útiles escolares es de $135.00 (ciento treinta y cinco pesos M.N., equivalentes a 13.5 USD aproximadamente) Todos los becarios de educación primaria reciben un apoyo de $65.00 (sesenta y cinco pesos M.N., equivalentes a 6.5 USD aproximadamente) por concepto de reposición de útiles. Para los becarios de secundaria y educación media superior, el apoyo para la adquisición de útiles escolares es de $250.00

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MONTO MENSUAL MUJERES EN EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR

Primero $580.00 Segundo $620.00 Tercero $655.00

(doscientos cincuenta pesos M.N., equivalentes a 25 USD aproximadamente) 2. Componente de salud. Opera bajo cuatro estrategias específicas: - Proporcionar de manera gratuita el Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud, destinanado a cada uno de los miembros de las familias beneficiarias, pero con especial énfasis a las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, y los niños menores de cinco años. - Prevenir la desnutrición de los niños desde la etapa de gestación mediante la entrega de suplementos alimenticios; - Fomentar y mejorar el autocuidado de la salud de las familias y de la comunidad mediante la comunicación educativa en materia de salud, nutrición e higiene. Las sesiones educativas para la salud están dirigidas principalmente a las titulares beneficiarias y a los becarios de educación media superior. - Reforzar la oferta de servicios de salud para satisfacer la demanda adicional.


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3. Componente alimentario. El Programa otorga apoyos monetarios directos a las familias beneficiarias para contribuir a que mejoren la cantidad, calidad y diversidad de su alimentación, buscando por esta vía elevar su estado de nutrición. Asimismo, la entrega de suplementos alimenticios y la educación alimentario-nutricional buscan reforzar la alimentación infantil y de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. El apoyo económico para alimentación vigente para el semestre enero-junio 2003 es de $155.00 (ciento cincuenta y cinco pesos M.N., equivalentes a 15.5 USD apeoximadamente) mensuales por familia. El llamado componente patrimonial (“Jóvenes con Oportunidades”) consiste en que el Programa otorga a cada uno de los becarios que cursen educación media superior, un beneficio diferido que se acumula a partir del tercer grado de secundaria, siempre que permanezcan en la escuela, y que se convierte en un fondo de ahorro si el becario concluye los estudios medios superiores antes de los 22 años. El beneficio se maneja a través de un fideicomiso constituido con la aportación federal autorizada anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Corresponsabilidad de las familias beneficiarias Al incorporarse las familias se comprometen con las siguientes corresponsabilidades: - Inscribir a los menores de 18 años que no hayan concluido la educación básica en las escuelas de educación primaria o secundaria autorizadas y apoyarlos para que asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento; - Inscribir a los jóvenes de hasta 20 años que hayan concluido la educación básica en los planteles de educación media superior autorizados y apoyarlos para que tengan un adecuado aprovechamiento; - Registrarse en la unidad de salud que les corresponda;

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- Cumplir con las citas programadas para todos los integrantes de la familia a fin de recibir las acciones del Paquete Esencial (Básico) de Servicios de Salud; - Asistir mensualmente a las sesiones de educación para la salud; - Promover y apoyar la asistencia de los becarios de educación media superior a las sesiones de educación para la salud dirigidas a los jóvenes; - Destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial la alimentación de los hijos y para su aprovechamiento escolar. La entrega de las becas educativas correspondientes a la educación media superior requiere de la asistencia regular a la escuela de cada becario, y su liquidación está sujeta al cumplimiento de la asistencia a las sesiones de educación para la salud. El apoyo monetario para la alimentación está sujeto a la asistencia de todos los integrantes de la familia a sus citas programadas en los servicios de salud y de las titulares beneficiarias a las sesiones de comunicación educativa. El incumplimiento de la corresponsabilidad de las familias lleva a la suspensión de los apoyos. Presupuesto del Programa Tiene un presupuesto para el sexenio de 4 mil millones de dólares, de los cuales 2 mil son préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)27 Cobertura del Programa De acuerdo con datos oficiales, la cobertura de hogares en condición de pobreza aumentó entre el año 2000 y el 2002: pasó del 49% al 82% de hogares en pobreza de alimentación, y del 43% al 68% de hogares en pobreza de capacidades. En el año 2000 beneficiaba a 2 millones 476 mil familias y llegaba a 53,232 localidades. Para el 2002, benefició a 4 millones 240 mil familias y llegó a 72,758 localidades.28

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El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde la perspectiva de los Derechos Humanos FAMILIAS INCORPORADAS 1997-2002 Y PROSPECTIVA 2006

6 F A M I L I A S M I LL O N E S

5.5 5 4.2

4 3.2 3

2.5

2.3 2

1.6

1 0.3 1997

1998

1999

2000 2001 Año proyectado

Resultados 200229 Impacto en educación. Debido a Oportunidades, el número de jóvenes que termina la secundaria en zonas rurales aumentó en 23% de 1997 a la fecha.30 En el primer año de otorgamiento en becas de Educación Media Superior, Oportunidades logró: - Un incremento en la matrícula de 27% en zonas rurales y 6% en zonas urbanas. - Un aumento de 40% en la inscripción a primer grado en zonas rurales.31 Esto se suma a impactos ya documentados en la evaluación 2000-2001: - Mejora en 24% la tasa de transición de Primaria a Secundaria. - Incrementa la equidad de género, ahora hay 11% más niñas por cada 100 niños. Impacto en salud y alimentación. Debido a Oportunidades: - Aumenta en 49% las consultas de nutri-

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2002

2006

ción para niños menores de 5 años en zonas rurales entre 1997 y 2002. - Aumenta en 19% las consultas a mujeres embarazadas entre 1997 y 2002.32 Esto se suma a impactos ya documentados en la evaluación 2000-2001: - Reducción de enfermedades de los niños menores de 5 años en 12% - Mejoramiento de peso y talla de los niños menores de 3 años en 16% EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA OPORTUNIDADES Y PERCEPCIONES DE POBLACIÓN BENEFICIARIA EN EL SUR DE VERACRUZ A continuación se presenta una síntesis de los resultados de la evaluación externa del Programa Oportunidades y algunas de las percepciones de beneficiarios directos del Programa, recuperadas a partir de la experiencia de trabajo de nuestra organización al sur del


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estado de Veracruz, en donde ha propiciado la reflexión conjunta de miembros de comunidades y organizaciones sociales de la zona, que a su vez impulsan proyectos y modelos alternativos de política social y de superación de la pobreza.

ciarias y no beneficiarias. La segunda evaluación, que ha estado a cargo del CIESAS, se propuso conocer los procesos a través de los cuales el Progresa selecciona, incorpora, certifica corresponsabilidades y da seguimiento a las poblaciones beneficiarias.

En primer lugar, cabe mencionar que la propia Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades reconoce los siguientes problemas:33 - Carencias de los servicios de salud y educación - Abusos y cobros indebidos - Pasividad y falta de respuesta a las intervenciones - Errores de cobertura (inclusión y exclusión) - Clientelismo electoral y partidista - Simulación y relajación de normas

En su documento final,34 se explica que se realizó a petición del Programa Oportunidades por investigadores del CIESAS Occidente. Este se llevó a cabo en nueve localidades urbanas y semi-urbanas de entre 2,500 y 50,000 habitantes que fueron incorporadas al entonces Progresa en el segundo semestre del año 2001.35 Se propuso como objetivo establecer, de manera cualitativa, el estado y las formas de organización de las comunidades, de los hogares y de las principales instancias de servicios y Programas sociales antes de recibir las transferencias monetarias del Programa, así como caracterizar el proceso de interacción entre todos los anteriores actores y el Programa Progresa-Oportunidades en el momento de su incorporación. Por lo mismo, éste constituye un estudio diagnóstico que proporcionará la base para analizar los cambios que se generen a raíz del inicio del Programa en estas localidades. Entre los resultados de dicho estudio, destacan los siguientes:

Cuando el Oportunidades era todavía PROGRESA, fue evaluado por tres instituciones académicas: en el 2000, por el Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarias (International Food Policy research Institute-IFPRI) que realizó una evaluación de impacto del PROGRESA solicitada por los responsables del Programa. En el 2001, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) realizó una evaluación del PROGRESA a nivel estatal sobre sus indicadores de seguimiento, evaluación y gestión durante el período 1998-2000 y una evaluación sobre el impacto del programa sobre los hogares. Por su parte, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS)-Occidente, realizó una evaluación cualitativa basal del Progresa semiurbano de septiembre a diciembre de 2001. En su informe de resultados, el CIESAS señala que el Programa ha comisionado dos tipos de evaluaciones. La primera, a cargo del Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), consiste en un análisis representativo del impacto y resultados de la operación del Progresa en zonas urbanas y semiurbanas, que durante ese período desarrolló su fase basal, la correspondiente al momento previo a la incorporación al programa y que permitirá conocer, de manera representativa y con todos los indicadores sociales, físicos y de salud y de nutrición, la evolución de las poblaciones benefi-

Componente de educación • Con respecto a la infraestructura y el equipo con que cuentan las instituciones de este sector, se encontró que las primarias están deterioradas y que en general el equipo es insuficiente. A nivel secundaria, el principal problema parece ser la falta de salones, y el abandono de los laboratorios de diversos tipos (cómputo, química, mecanografía), que en ocasiones carecen de todo equipo y han sido transformados, por el aumento de la demanda, en nuevos salones de clase. • Con respecto a la deserción escolar, se encontró que la razón más importante para cortar la carrera escolar es la económica. En segundo lugar se encuentra la desintegración familiar tanto por la precariedad económica, como por la desorganización que la misma produce. Hay hogares que se

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El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde la perspectiva de los Derechos Humanos

empobrecen cuando el padre sale del hogar o hay divorcio, pero también se quejan los maestros de que las familias que se desintegran y reparten a los hijos dejan de enviarlos a la escuela. Está también el desinterés en la educación de las niñas y/o la temprana edad del matrimonio, así como la práctica de asignarles el trabajo doméstico, y la emigración, tanto la jornalera como la internacional. • Hay hogares que han tenido problemas económicos y de sobrevivencia muy serios y que, aunque quisieran enviar a sus hijos ya no pueden hacerlo porque rebasan la edad permitida en primaria. • Por otro lado, se encontró que las cuotas escolares son otro factor que disminuye la asistencia escolar ya que el financiamiento gubernamental es insuficiente y es imprescindible alguna cooperación de las familias. En dos escuelas se reportan “cuotas por pruebas” que son un mecanismo que obliga a pagar las cuotas, y de no hacerlo, los alumnos no obtienen calificaciones. Asimismo, se tienen informes de que a los alumnos que no cubren las cuotas se les bajan las calificaciones. • Al igual que para la deserción escolar, las condiciones económicas del hogar son determinantes para el desempeño escolar. El haber desayunado produce diferencias fundamentales en el desempeño, según los maestros. El dinero da acceso a libros, materiales y tiempo de estudio. En algunas localidades, los maestros comentaron que los niños trabajan en las tardes en la maquila o la parcela y no tienen tiempo de hacer tareas, llegan cansados y desganados a clases, además de que algunos se ausentan desde el viernes para trabajar todo el fin de semana en parcelas lejanas. Asimismo, el factor económico está relacionado con una mejor vivienda, en la que existan espacios diferenciados para trabajar y descansar. • Con respecto al ausentismo escolar se encontró que el trabajo jornalero produce ausentismo debido a que los padres salen de sus hogares por meses a otras regiones

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del país y dejan a los hijos e hijas mayores como responsables de la familia. Por otro lado, hay casos en que los padres se llevan a sus hijos a la milpa muy seguido, así como también se encuentra la migración jornalera familiar a otros estados de la república desde los 10 años de edad. • Sin embargo, la principal causa de las ausencias ocasionales de los alumnos, y algo que el Programa OPORTUNIDADES puede modificar en un plazo relativamente corto, es la falta de desayuno, de ropa y zapatos y de útiles. Muchas madres no mandan a sus hijos a la escuela cuando no tienen alimentos para el desayuno. Los hijos no quieren ir cuando no tienen zapatos o ropa limpia. • Con respecto a la relación entre maestros y alumnos se encuentra que no siempre es buena. En algunas localidades se reportan castigos corporales. Estos castigos provocan muchos problemas, entre otros una pésima relación entre maestros, alumnos y padres. Hay golpes con reglas de fierro, coscorrones que provocan chichones y sangrado y que tardan días en sanar, golpes en la cabeza que hacen vomitar a los niños, golpes con varas espinosas, y otros menos graves. También parece haber inconformidad con la manera en que los maestros imponen disciplina y marcan diferencias de trato con sus alumnos. • Se encuentra que los maestros son capaces de señalar a los alumnos más pobres y a aquellos que necesitan apoyos especiales. Las becas SEDESOL, SEP y las de algunas fundaciones son una ayuda y ellos participan en la decisión o definen quiénes las reciben. Pero no en todos los casos hay una buena colaboración con las autoridades municipales para aumentar la cantidad de becas y para permitirles a los maestros realizar esta selección. Con el pretexto de la entrada de OPORTUNIDADES, se ha dado una suspensión total de becas proporcionadas por otros Programas en dos localidades. Además, casi todas estas becas están condicionadas a un promedio académico, por lo que los mismos maestros señalan que los más pobres las pierden frecuentemente.


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Componente de salud • Con respecto a los servicios de salud encontramos que son los que revisten mayor complejidad y variabilidad desde el punto de vista de su interacción con el Programa. Con respecto a la provisión de medicamentos se encontró que en todos los casos fue insuficiente, pero variable y las consultas médicas se reportaron de 5 a 50 por día. • Con relación a las enfermedades crónicas, se encontró una notable proporción de hogares en los que algún miembro tiene una enfermedad crónica y está total o parcialmente inhabilitado para trabajar. Las dos principales causas parecen ser el alcoholismo y la diabetes. Este es un factor que aumenta la vulnerabilidad del hogar. • Por otro lado, con respecto al uso de medicina tradicional y a la utilización de remedios caseros para curar enfermedades, se encontró que no es precisamente un rechazo cultural a la medicina institucional. Por el contrario, dichos remedios y prácticas casi siempre están relacionados con el alto costo de la medicina institucional o con la falta de acceso a la misma. Entre las conclusiones del CIESAS destacan:36 • Los hogares de este estudio no tienen muchos recursos ni opciones de transformarlos en activos. Su principal limitación está en la estructura de oportunidades en la que están insertos. La agricultura es una actividad que absorbe una buena parte de su trabajo, pero con resultados poco alentadores. El mercado laboral local no agrícola es poco diversificado, de bajos ingresos y, en general, ofrece ocupaciones de tiempo parcial, irregulares o estacionales. En este contexto, el empleo estable de los varones es la ausencia más importante, si comparamos estas ciudades con las de mayor escala. La migración a Estados Unidos y, en segundo término, a otras regiones del país parece ofrecer la única alternativa real de mejores ingresos, aunque ambas, la interna y la internacional, encierran riesgos importantes.

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• En cuanto a recursos propios, aunque la escolaridad y la vulnerabilidad de los hogares pueden mejorar perceptiblemente, sería necesario emprender acciones que mejoren los servicios de los hogares y la calidad de la vivienda. El bajo capital humano es una carencia clara pero, en las condiciones actuales del mercado laboral, su mejoría deberá conducir a la emigración, salvo que aumente la demanda local de fuerza de trabajo. En este sentido, es muy posible que el programa Oportunidades en estas ciudades tenga a mediano plazo un impacto similar al de las áreas rurales, porque faltan alternativas de empleo. • Una faceta adicional del capital humano es el factor salud. Según los médicos, la desnutrición es baja y ésta es una diferencia considerable respecto de las comunidades rurales marginales. Pero hay una cantidad notable de enfermos crónicos total o parcialmente inhabilitados. Una aportación de Oportunidades sin duda residirá en reducir la carga que implican para sus hogares, con mejor atención médica y provisiones de medicamentos adecuadas. • Por último, los componentes que hasta hoy ha aplicado el programa, en ausencia de otros, implican un mayor riesgo de deserción para los hogares más pobres. En este difícil contexto, deben explorarse sistemáticamente las vías de colaboración con los gobiernos municipales que demuestren eficiencia y transparencia en sus programas sociales, para coordinar acciones y reforzar los beneficios de los hogares más pobres, y para el desarrollo de actividades productivas apropiadas a las localidades que generen multiplicadores regionales. A continuación se destacan las percepciones o valoraciones de población beneficiaria del Programa Oportunidades al sur del estado de Veracruz,37 recuperadas del Primer Encuentro Sobre Política Social y Combate a la Pobreza, realizado en Cosoleacaque, Veracruz, el 6 de diciembre de 2002, y convocado por nuestra organización DECA Equipo Pueblo, A.C., y el H. Ayuntamiento de Cosoleacaque, Veracruz, el H. Ayuntamiento de Tatahuicapan de Juárez,

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El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde la perspectiva de los Derechos Humanos

Veracruz, el Comité de Defensa Popular de Zaragoza, Veracruz, y el Consejo Regional de Pueblos Indígenas Nahuas y Nuntaj’ji del Sur de Veracruz.38 A través de la reflexión en mesas de trabajo por zonas: rural, urbana y sierra, las y los participantes del Encuentro analizaron las distintas estrategias y formas de aplicación de la política social en las diversas zonas, e identificaron algunas propuestas e iniciativas que podrían enriquecer a los programas actuales de atención a la pobreza y concluyeron lo siguiente: Zona Urbana - Existe politización a nivel estatal de los Programas de Combate a la Pobreza. (Empleo Temporal, Procampo y Oportunidades). - Oportunidades no es un programa que garantice resolver los problemas de pobreza. - Una dificultad es la falta de tiempo por parte de beneficiarios para cumplir con sus corresponsabilidades. - Hay errores en la identificación de beneficiarios de Oportunidades. Zona Rural - A veces la ayuda de Oportunidades es para la gente que tiene y la necesitada no recibe ese apoyo. - Se da la manipulación de Programas - Muchas veces, el recurso entregado no se aprovecha en lo que en realidad se necesitaba, a causa de los vicios. 20% de la gente que recibe Oportunidades utiliza mal los recursos. - No hay información clara y disponible sobre los programas de gobierno: no se cumple con la normatividad de publicación; las convocatorias y las reglas de operación están redactadas en lenguaje técnico o con palabras que los destinatarios no manejan - Es muy poco el recurso que se da por medio de Oportunidades, y en algunos casos se otorga a gente que no es la más necesitada. Hay mucha gente en Oportunidades que no merece estar. - El apoyo de Oportunidades se condiciona a las familias, con faenas o colaboraciones para el centro de salud o la escuela, de manera que gastan más de lo que reciben. - Los recursos de cualquier manera resultan

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insuficientes, los efectos de su aplicación no frenan la migración. - En general: demasiados trámites y demasiada burocracia para otorgar los recursos. - Los programas no funcionan debido a que son paliativos y no resuelven de fondo la situación para lo que fueron creados. - El Programa Oportunidades, en el área de salud, no cumple sus objetivos. Las clínicas no tienen medicamentos. Zona Sierra - E el área Salud, falta atención adecuada, por la inasistencia de los médicos y la insensibilidad en los profesionales, la inexistencia de medicamentos, se niega información a quienes lo solicitan. - En la mayoría de las clínicas no se atienden trabajos de partos, por lo que se gasta más en esta atención que en la ciudad, por que tienen a trasladarse a otros lugares. - Hay personas beneficiadas en el programa comerciantes prósperos. Propuestas formuladas por participantes del Encuentro de Cosoleacaque. - Que exista mayor infraestructura para brindar atención, seguimiento y supervisión de calidad a los programas. - Que se realicen estudios socioeconómicos más objetivos por parte de Oportunidades. - Que Oportunidades vaya acompañado de fuentes de empleo que permitan salir del rezago - Que la Secretaría de Educación pública vigile y haga cumplir a los maestros sus días y horarios de trabajo. - Que existan médicos y equipos necesarios para atender partos. - Que los recursos de los programas se gestionen y dictaminen desde el inicio del año, y se entreguen a tiempo. - Que se eleve el apoyo económico que proporcionan los programas, ya que siempre es insuficiente. - Que se apoye también a las escuelas con material didáctico y computadoras. - Que el Programa sea transparente y se tenga un Comité de Vigilancia Externa para que llegue el recurso para lo que fue destinado. - Que el gobierno municipal no se aproveche


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de la gente que recibe Programas sociales para ocuparla en faenas o actos políticos; y que se investigue y sancione a la autoridad o persona que lo haga. Que se informe de manera transparente y oportuna sobre los recursos y programas que llegan al gobierno municipal, para evitar corrupción y desvío de recursos. Que en la designación de los beneficiarios de los programas sociales participen las organizaciones sociales, civiles y políticas que trabajan en la comunidad a través de un comité independiente del gobierno municipal. Que se superen las diferencias políticas en una comunidad para que unidos se cuide que no se “partidicen” los apoyos y realmente beneficien a todos los que lo necesitan. Más que pequeños apoyos económicos, que se fomenten los proyectos productivos y de desarrollo, o proyectos sociales prioritarios para la gente. Esta última propuesta fue la única que no alcanzó consenso entre las y los participantes ya que las mujeres no estuvieron de acuerdo en que se eliminara el esquema de apoyos monetarios y se sustituyera por proyectos productivos como sugerían los hombres, sino que se complementaran.

Por su parte, mujeres nahuas, popolucas y mestizas de la Sierra de Santa Marta y Los Tuxtlas, de 10 comunidades de los municipios de San Andrés Tuxtla, Mecayapan, Pajapan, Soteapan y Tatahuicapan, todas beneficiarias del Programa Oportunidades, presentaron durante el mismo Encuentro su Propuesta para el Programa Oportunidades y para combatir la pobreza con la opinión de las mujeres: Sobre la pobreza en el campo explican: “Hace 50 años los campesinos empezaron a usar líquidos y brotaron muchas plagas, esto fue cosa de las empresas y del gobierno. Ahora hay menos producción y se les está haciendo difícil sembrar. Unos ya vendieron y se fueron y otros son peones de sus propias parcelas. Los que vendieron sus tierras, el dinero les duró un rato y si no tienen otro trabajo, ya no tienen para comer porque el maíz está caro cuando se compra. Antes era más fácil comer. En 50 años de uso de los químicos nos acabamos lo que habíamos tenido por siglos cultivando la tierra.”

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“Antes había comida de sobra porque había bastante pescado y camarón. Se ha desperdiciado mucha tierra porque ahora cada año 70 toneladas de tierra se van al río porque se han acabado los bosques y la tierra ya no tiene donde detenerse.” “Ahora los hombres ya no quieren trabajar porque no hay resultados y los que quieren trabajar se van a migrar al Norte y a los Estados Unidos. Nosotras nos quedamos solas y desamparadas, la familia se desintegra porque nos hace falta nuestro esposo.” Del programa de oportunidades identifican como problemas: - Que el apoyo no llega a quiénes más lo necesita. - Que para las que sí lo tenemos no son suficientes porque las mercancías y la ropa está muy cara. - El apoyo llega atrasado, por ejemplo dicen que en enero vamos a recibir los de septiembre y octubre. - Antes teníamos conflictos entre promotoras y titulares, por malos entendidos y por los muchos abusos y amenazas que hacían muchas promotoras. - Ahora con los comités hay conflictos porque hace falta mucha capacitación para saber qué es lo que tiene qué hacer cada quien. Están confusas y no saben o no entienden bien cuál es el papel que deben desempeñar. - Hay divisiones entre las mujeres de las comunidades creadas por el programa. Nos cargan la mano en el trabajo de la comunidad, porque como dicen que recibimos un apoyo, tenemos la obligación de trabajar más y tener limpia la comunidad. Esto nos parece una injusticia porque antes lo hacíamos todos y ahora nada más a las que tienen el beneficio del programa. - En las escuelas a los niños se les exige asistir aún cuando están enfermos, para faltar necesitan el comprobante médico que muchas veces es difícil conseguir porque la clínica está retirada. Sin embargo, los maestros pueden faltar sin avisar y nadie les dice nada. Hay muchos maestros faltistas que no se les quita el sueldo ni le descuentan las faltas.

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El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades desde la perspectiva de los Derechos Humanos

- Los niños y niñas de más de 15 años no son aceptados en la primaria y pierden su beca. - En las clínicas no se ofrece un buen servicio. Con frecuencia no hay ni medicinas ni personal médico, solamente dan las recetas y uno tiene que comprar las medicinas. - En muchos casos el personal no ofrece un trato con calidad humana, no tienen suficiente paciencia con las mujeres indígenas y las ancianas. - También pensamos que la equidad entre hombres y mujeres no se está cumpliendo, porque nosotras estamos trabajando mucho más. Para el Programa 0portunidades proponen: 1. Que en el programa sean consideradas las personas más necesitadas. 2. Que las promotoras por medio de un oficio dirigido al Presidente Municipal con copia al enlace, la Coordinación regional y la Coordinación estatal solicite el ingreso de aquellas personas que viven en pobreza extrema. Este oficio puede ser respaldado por las titulares del grupo. El comité debe dar seguimiento a este trámite. 3. Incluir a los hombres en las pláticas para promover la equidad entre hombres y mujeres. 4. Capacitar a las titulares del programa, así como a los Comités de salud y educación para que puedan cumplir su función de contraloría social. 5. Platicar con las autoridades sobre los problemas que existen con los enlaces municipales y auxiliares de salud para que conozcan nuestras inconformidades. 6. Dar a conocer las irregularidades existentes con los auxiliares y personal médico a las instancias superiores en la Secretaría de Salud. 7. Promover y gestionar proyectos de trabajo que ayuden a la alimentación de las familias. 8. Motivar a las personas en general (sean o no titulares de Oportunidades) para que colaboren en actividades comunitarias. 9. Capacitar a los Comités para que rindan cuentas. 10. Que la contraloría vigile que los maestros y servidores del sector salud cumplan con sus funciones.

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11. Que existan apoyos para los campesinos y campesinas que generen trabajo e ingresos. 12. No utilizar a los Comités en las campañas de los partidos políticos. 13. Que se promuevan actividades alternativas para mejorar la salud y la alimentación, otros usos de la papilla, entre otros. 14. Que se promueva la organización y la capacitación de las mujeres, para que cuando acabe este programa no nos quedemos como estábamos antes. Que tengamos una fuente de ingresos. Algunas la tenemos porque ya trabajamos en nuestros proyectos productivos. 15. Que para promover proyectos productivos se de capacitación continuamente, que los trámites y los formatos sean sencillos y claros, que contribuyan a fortalecer a las organizaciones, que tengamos asesores sensibles, comprometidos, capacitados y con salario. 16. Que para combatir la pobreza, es necesario que haya trabajo en el campo, que nuestros productos tengan un precio que nos permita vivir bien. No queremos que cuando el campesino le va bien en la cosecha, los precios de sus productos bajen. Porque ahora con lo del Libre Comercio está entrando mucho producto de muy baja calidad y el ganado ya no vale. Así nunca vamos a salir de pobres, es más, nos estamos haciendo más pobres. ALGUNAS CONCLUSIONES Y RETOS Reconocer la pobreza como negación de derechos humanos debería ser un primer paso para impulsar el rediseño de las políticas y programas que buscan combatirla; pero esto sólo será efectivo si partimos de una concepción más amplia en donde también el desarrollo se entienda como un derecho. Las personas que viven en situación de pobreza sufren violaciones a sus derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, civiles y políticos. El respeto, la protección, la promoción y la realización de los derechos humanos son indispensables para erradicar verdaderamente la pobreza. En este sentido, el PIDESC proporciona principios y normas de


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conducta que deben ser tomados en cuenta en todo el ciclo de las políticas públicas. Asimismo, el gobierno no debe olvidar que los DESCA son derechos de toda la población y no sólo de los más pobres, por lo que las políticas de carácter universal no pueden ser sustituidas, sino tan sólo complementadas, por las políticas focalizadas. Consideramos que las estrategias de combate a la pobreza focalizadas en la pobreza extrema, sin complementarse con medidas de carácter universal, no son compatibles con el espíritu y las obligaciones del Estado en virtud del PIDESC. Si bien el Comité subraya la atención especial que requieren los individuos y grupos desfavorecidos y marginados, esto no significa que las políticas y otras medidas que debe adoptar el Estado deban dirigirse solamente a algunos sectores de la población, cuando los DESCA son derechos de todas las personas y debe promoverse su realización progresiva en la sociedad en general. Desafortunadamente, muchos gobiernos han confundido política social con política de combate a la pobreza extrema. Asimismo, olvidan que la pobreza no se resuelve únicamente con programas sociales, sino que requiere de una política económica adecuada y respetuosa de los derechos humanos. Desde Equipo Pueblo y otras organizaciones civiles y sociales que trabajamos en cuestiones de desarrollo hemos entendido lo público en el sentido amplio de lo relacionado con el interés general y por tanto, estamos convencidos de que las políticas públicas requieren de la participación social desde su diseño. Ciertamente el Estado tiene obligaciones particulares como las ya referidas en materia de DESCA que no debe eludir o traspasar a otros sectores, pero si puede fomentar una lógica de corresponsabilidad entre los diversos actores sociales en la que cada uno, sin suplan-

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tar funciones, hagamos nuestro aporte en la búsqueda del bien común. Para concluir, queremos subrayar que sin una transformación de la política económica no habrá política social y de combate a la pobreza verdaderamente efectiva. Por todo lo anteriormente expuesto, se requieren políticas públicas integrales y complementariedad de los programas sociales y los económicos, asegurando que desde su concepción y diseño se basen en la perspectiva de los derechos humanos. Asimismo, nos parece fundamental decir algunas palabras a propósito del actual contexto de globalización económica en que nos encontramos, pues es en este contexto que los Estados privilegian los intereses de actores privados como inversionistas y empresas trasnacionales en detrimento de los objetivos del desarrollo social y de sus obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos humanos, por ejemplo, al favorecer su participación en el financiamiento de los llamados “megaproyectos de desarrollo”, que son presentados a las comunidades como detonadores de empleo y de mejores condiciones de vida para superar la pobreza en que viven. Frente a estos procesos, que caminan a la par de una política social y de combate a la pobreza insuficiente y deficiente, como ya se ha mencionado, es fundamental que la sociedad demande a los gobiernos el estricto apego al derecho internacional de los derechos humanos en la toma de decisiones económicas y en cualquier negociación comercial o financiera internacional, de conformidad con la primacía que la Carta de las Naciones Unidas otorga a los derechos humanos, tanto en sus propósitos y principios como en los casos de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional.

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1

2

3

Session on the Implementation of the Outcome of the World Summit for Social Development. Geneva, 26 June 2000. Citado en: Areli Sandoval Terán. “Desarrollo social y desarrollo sostenible con perspectiva de derechos humanos. De cómo otro mundo es posible ahora y cómo puede seguir siéndolo después”, noviembre de 2002 (artículo publicado en la Revista FUTUROS No. 1 Año 2003 Vol. 1 Desarrollo sustentable: visión holística de la realidad. http://www.revistafuturos.info)

Este capítulo recupera una parte de la investigación y el análisis de la autora publicados en: Pobreza y Sociedad Civil. Análisis y desafíos desde la perspectiva de la sociedad civil en Centro América y México. Red Regional de Control Ciudadano/Social Watch y CIDEP-Asociación Intersectorial para el Desarrollo Económico y el Progreso. El Salvador, 2004, p.117-143. / El derecho a no ser pobre. La pobreza como violación de los Derechos Humanos. Coord. Equipo de Investigación de Social Watch. Cuadernos Ocasionales de Social Watch, Nº 5, Instituto del Tercer Mundo, Uruguay, septiembre de 2006, p.19-22. La mirada de los problemas de desarrollo económico y social desde la perspectiva de los derechos humanos motivó en gran medida la participación de nuestra organización en el proceso preparatorio y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), así como nuestro ingreso a la red internacional de Control Ciudadano/Social Watch (1996) que durante los últimos 10 años ha venido monitoreando y exigiendo el cumplimiento de los compromisos de los gobiernos derivados de esa y otras Cumbres de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en la esfera del desarrollo. Naciones Unidas. Declaración y Programa de Acción de Copenhague. Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, 6 al 12 de marzo de 1995. Departamento de Información Pública. ONU, Nueva York, p.16

4

Op. cit. p.13

5

United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights. “Development and Rights: The Undeniable Nexus.” Statement of Mary Robienson, UNHCHR to the UN General Assembly Special

57

6

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre Desarrollo Humano 1997. Madrid, España, 1997. pag. 2

7

Sandoval Terán, Areli. Los derechos económicos, sociales y culturales. Una revisión del contenido esencial y de las obligaciones del Estado. Equipo Pueblo/ALOP. México, 2001, p. 15. (El término “adecuado” implica el respeto a los aspectos de diversidad cultural, geográfica, medio ambiental, etc.)

8

Artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

9

Los DESCA están directamente relacionados con las condiciones fundamentales para la satisfacción de nuestras necesidades básicas. Si bien no deben confundirse necesidades con derechos, la relación entre estos es directa.

10

La Carta Internacional de Derechos Humanos está conformada por la Declaración Universal de Derechos Humanos, El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, sus dos Protocolos Facultativos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.


LA POLÍTICA SOCIAL

11

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pronunciamiento sobre la pobreza y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, párrafo 8. Adoptado por el Comité durante su 25 período de sesiones en mayo de 2001. E/C.12/2001/10 (10 de mayo de 2001) El documento se encuentra en la página web del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (www.ohchr.org)

12

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Op cit párrafo 1.

13

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Op cit, párrafos 5 y 6.

14

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Op cit. párrafo 9

15

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Op cit. párrafo 17

16

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Op cit. párrafo 14

17

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General Nº 3 E/1991/23, párrafo 10 (www.ohchr.org) Las Directrices de Maastricht (1997) sobre violaciones a los DESC señalan que son aquellas atribuibles a una falta de voluntad y no de capacidad del Estado para cumplir con sus obligaciones en virtud del PIDESC.

19

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Pronunciamiento sobre la Pobreza y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, párrafo 21.

20

Sandoval Terán, Areli. Estudio sobre estrategias de reducción de la pobreza en México, DECA Equipo Pueblo, A.C.; Red Regional de Social Watch. Pobreza y Sociedad Civil. Análisis y Desafíos desde la perspectiva de la Sociedad Civil en Centro América y México. El Salvador: Asociación Intersectorial para el Desarrollo Económico y el Progreso, 2004, pp. 108-129. Ibid.

22

www.presidencia.gob.mx

23

SEDESOL. Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. Resumen Ejecutivo. México, 2001, pp. 11 (www.sedesol.gob.mx)

24

SEDESOL. Op. Cit., pp. 5 y 6

25

Secretaría de Desarrollo Social y Transparencia Mexicana. Manual Ciudadano. SEDESOL a los ojos de todos. México, junio de 2002, p. 71

26

Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para el ejercicio fiscal 2003. Diario Oficial de la Federación, jueves 8 de mayo de 2003 (www.sedesol.gob.mx)

27

DECA Equipo Pueblo, A.C. Susana Cruickshank y Areli Sandoval. “Políticas públicas con relación a los derechos económicos, sociales y culturales. Reflexiones sobre los programas de combate a la pobreza.” Ponencia elaborada para el Seminario sobre justiciabilidad de los derechos económicos,

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sociales y culturales, organizado por CEJIL y la Universidad de Notre Dame en la Ciudad de México, el 26 de julio de 2002.

18

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28

Esta información y la gráfica sobre “familias incorporadas 1997-2002 y prospectiva 2006” se obtuvieron de la presentación y el material distribuido en el Seminario de Consulta y Retroalimentación organizado por la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 7 y 8 de noviembre de 2002 (CD titulado “Presentaciones”) Para mayor información: www.oportunidades.gob.mx

29

Ibid

30

Evaluación de Impacto en la matrícula escolar 19972001 efectuada por el CIDE. Octubre 2002, tomado del material distribuido en el Seminario de Consulta y Retroalimentación organizado por la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 7 y 8 de noviembre de 2002 (CD titulado “Presentaciones”) Para mayor información: www.oportunidades.gob.mx

31

Ibid.

32

Evaluación del efecto de Oportunidades sobre la utilización de servicios de salud en el medio rural efectuada por el INSP. Octubre 2002; tomado del material distribuido en el Seminario de Consulta y Retroalimentación citado anteriormente.

33

Presentación y material distribuido en el Seminario de Consulta y Retroalimentación organizado por la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 7 y 8 de noviembre de 2002. (CD titulado “Presentaciones”)

34

CIESAS Occidente. Documento final de diagnóstico cualitativo de hogares semiurbanos. Localidades de 2 500 a 50 000 habitantes, 2001. EVALUACIÓN Progresa / Oportunidades, agosto 2002 (resumen ejecutivo, pp. 4 a 12)

35

La información en la que está basado este análisis se recopiló durante el trabajo de investigación cualitativa realizado entre octubre y diciembre del año 2001 en las siguientes localidades semiurbanas: (Amatlán de Cañas, Nayarit; Arteaga, Michoacán; Basconcobe, Sonora; Ébano, San Luis Potosí; El Sauzal, Baja California; Hostotipaquillo, Jalisco; La Ribera, Jalisco; La Ventosa, Oaxaca y Tatahuicapan, Veracruz). El actual informe se basa en el análisis de seis de ellas, en las cuales se estudiaron a profundidad un promedio de 4 hogares.

36

CIESAS Occidente. Op cit. Conclusiones, pp. 63-65

37

De acuerdo con la coordinadora estatal del Programa Oportunidades, en Veracruz se atiende a 501,653 familias, las cuales pertenecen a la zona rural y toda la zona indígena, y por primera vez, en el año 2002 se atendió la zona urbana de ciudades intermedias.

38

Con base en la relatoría del Encuentro realizada por Federico Pöhls Fuentevilla, Área de Fortalecimiento Institucional de DECA Equipo Pueblo, A.C.

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POLÍTICA SANITARIA FOXISTA:

EL SEGURO POPULAR

COMO ESTRATEGIA DE MERCANTILIZACIÓN DE LA SALUD Y DEBILITAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Alejandro Cerda García Convergencia de Organismos Civiles-UACM

EL DERECHO A LA SALUD Y EL SISTEMA DE SALUD EN MÉXICO México ha suscrito y ratificado el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales que bajo el lineamiento del Artículo 133 constitucional se considera como “Ley Suprema de la Unión”, entrando así en vigor en este país el 23 de junio de 1981. En el ámbito nacional existen dos ordenamientos legales que hacen referencia al Derecho a la Salud. En primer lugar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuyo artículo 4º. Se señala que “toda persona tiene derecho a la protección de la salud”. En segundo término y derivada de dicho mandato constitucional, se cuenta con la Ley General de Salud entre cuyos ordenamientos principales se encuentran los siguientes: a) El derecho a la protección de la salud se traduce en el disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan las necesidades de la población (Art.2). b) Los servicios públicos de salud deben ser

prestados bajo los criterios de universalidad y gratuidad (Art.35). c) Se debe garantizar la extensión cualitativa y cualitativa de los servicios, preferentemente a grupos vulnerables (Art.25). d) Las cuotas de recuperación que en su caso se recauden deberán tomar en cuenta el costo de los servicios y las condiciones socioeconómicas de los usuarios, fundándose en principios de solidaridad social y eximiendo del cobro a los usuarios que carezcan de recursos para cubrirlas o que se encuentren las zonas de menor desarrollo económico y social del país. (Art.36) e) El Sistema Nacional de Salud deberá prestar servicios a toda la población y mejorar la calidad de los mismos, dando prioridad a las acciones preventivas. (Art.6). Además de estos dos ordenamientos, se cuenta con leyes específicas relacionadas con el funcionamiento de la Secretaría de Salubridad y Asistencia (S.S.A.), el Instituto Mexicano del Seguro Social (I.M.S.S.) y el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (I.S.S.S.T.E.), instituciones que


LA POLÍTICA SOCIAL

forman parte del Sistema Nacional de Salud y a las que nos referimos en el siguiente inciso. El sistema público de salud en México está conformado por los servicios que presta la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA) para aquellas personas que no cuentan con un empleo formal, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) para quienes cuentan con un empleo formal en el sector privado y, finalmente, los servicios que se brindan a aquellos que laboran en instituciones gubernamentales (Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del EstadoISSSTE), en las Fuerzas Armadas (Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas de México-ISSFAM) y de los servicios establecidos para atender a los trabajadores de Petróleos Mexicanos (PEMEX). A las problemáticas de fragmentación, duplicidad e inequidad institucionalizada que esta conformación imprime al sistema público de salud en México, se agrega la competencia con instancias de prestación de servicios médicos particulares que durante la última década viene enfrentando a partir de la decisión del gobierno mexicano de promover la proliferación y fortalecimiento del sector privado a expensas del deterioro de las instituciones públicas, situación que se refleja en el aumento de los costos de la atención. Un nuevo componente se ha agregado en el año 2001 a este panorama de segmentación: el Programa Salud para Todos-“Seguro Popular” que, como explicaremos más adelante, constituye una iniciativa que a pesar de ser sustentada en un discurso que la presenta como la opción para llegar a la cobertura total de servicios de salud para los mexicanos, en la práctica establece mecanismos encaminados a su privatización, al tiempo que restringe los servicios y medicamentos a sus usuarios que, de acuerdo con sus reglas de operación, están constituidos por aquellos mexicanos que no cuentan con seguridad social, ya sea del IMSS o del ISSSTE. Así, puede constatarse que en México opera un sistema de salud que avanza hacia el fortalecimiento de los servicios privados a costa

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del deterioro de los servicios públicos y que éstos últimos operan, por la vía de los hechos, prestando una atención discriminatoria para dos segmentos de la población, distribución en la que salen mayormente afectados aquellos que se encuentran en condiciones más precarias de subsistencia: para quienes cuentan con empleo formal existe el IMSS o el ISSSTE, para quienes están en el desempleo o en la economía informal se ofrecen servicios a través de la Secretaría de Salubridad y Asistencia a la cual se destina un gasto menor por usuario, o bien, se les conmina a adquirir un paquete restringido de servicios condicionado a mecanismos de prepago a través del “Seguro Popular”. El desempeño del Sistema de Salud en México durante los últimos años puede caracterizarse a través de dos procesos centrales y confluentes entre sí: la fragmentación y el deterioro de la calidad de sus servicios derivados de la reducción sistemática y progresiva del gasto público en la materia: a) Fragmentación del sistema de salud1 y minimización progresiva de los servicios otorgados a la “población abierta”. Ejemplo de este tipo de medida es el llamado “Paquete Básico” que reduce el derecho a la salud a 13 acciones mínimas de salud y, en forma más reciente, el “Programa Salud para Todos” (Seguro Popular) que se requiere analizar por la inversión presupuestal y porque se presenta como la alternativa de atención para más del 50% de la población mexicana que carece actualmente de seguridad social. Otro ejemplo de la fragmentación y de la inequidad del gasto público destinado a la salud de la población que cuenta con un empleo formal, en contraste con aquellos que no lo tienen, es la diferencia existente entre los recursos por habitante que se asignan a cada uno de los subsistemas actualmente existentes, en tanto que, por cada habitante asegurado se gastan anualmente 1,741 pesos, y para cada persona no asegurada se asignan solamente 1,144 pesos al año.2 b) El decremento en la calidad de los servicios como consecuencia del deterioro

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La política sanitaria foxista: el Seguro Popular como estrategia de comercialización de la salud y debilitamiento de las instituciones públicas

presupuestal y bajo la lógica de mercantilización, situación utilizada como argumento neoliberal para sugerir la privatización ante la “ineficiencia” de los servicios públicos. Esta situación se manifiesta, por un lado, en el elevado número de quejas presentadas ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en contra las instituciones públicas de salud durante los últimos años, parámetros que se encuentran en los primeros lugares con relación a las denunciadas en contra de otras instancias públicas;3 mientras por otro lado se constata una disminución progresiva, al menos a partir de 1995 a la fecha, del número de médicos y camas por cada mil habitantes.4 EL CONTEXTO GLOBAL Y EL DERECHO A LA SALUD EN MÉXICO Durante las últimas tres décadas se han aplicado en México una serie de políticas económicas de corte neoliberal centradas en las medidas de ajuste estructural, la apertura comercial y la regulación económica a través de las leyes del libre mercado.5 Estas medidas económicas han repercutido en el cumplimiento del derecho a la salud de los mexicanos por un lado a través del deterioro de sus condiciones de vida, situación que a su vez se refleja en la disminución de su niveles de salud y, por otro, en la reducción del gasto público en materia social y, específicamente, en salud, situación que ha transitado en detrimento de las políticas sociales. Estas consecuencias han venido a agudizarse a partir de la implementación del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN) signado entre los Estados Unidos de Norteamérica, Canadá y México en 1992 y que en los últimos años ha venido promocionándose como instrumento emblemático a implementarse a nivel de Latinomérica a través del Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA). Si bien la salud no fue materia directa de modificación a través del TLCAN, como lo fueran por ejemplo los servicios educativos,6 a más de 10 años de su puesta en marcha (enero 2004) sus repercusiones en el ámbito sanitario resultan evidentes:

61

a) El deterioro del ingreso y de las condiciones de vida de la población de más del 50% de la población mexicana que actualmente vive en condiciones de pobreza, aspectos que se reflejan en que “el salario mínimo general a precios de 1994 y deflactado con el índice nacional de precios al consumidor, era de 15.91 pesos diarios, en tanto que para 2000 era de sólo 10.58 pesos diarios. De acuerdo con diversas fuentes mexicanas, el deterioro de los salarios reales, desde que el TLCAN entró en vigor y hasta la fecha, indica una pérdida de 80% en el poder adquisitivo de los salarios mínimos.” Asimismo, durante este período se observa una insuficiente generación de empleos incluso para tan sólo enfrentar el reto de una población que se incrementaba en un millón de personas a la edad de trabajar durante los últimos catorce años.7 b) Deterioro de las instituciones públicas para la prestación de servicios de salud a través de la disminución progresiva de su presupuesto y de la realización de modificaciones legales tales como la Reforma a la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social que pasaba de ser obligatorio para todo trabajador formal, a abrir la posibilidad de contratación de servicios médicos particulares.8 c)

Creación de condiciones básicas para la intervención privada en la prestación de servicios de salud y en la seguridad social a través de la adopción de los lineamientos del Banco Mundial tales como los expresados en los documentos Invertir en Salud9 y Mexico Health System Reform9110 que se implementaron a través del Programa de Reforma del Sector Salud publicado en 1995, el cual desarrolla una estrategia dual de mercantilización de la administración de fondos y prestación de servicios y establece el Paquete Básico de Servicios para los pobres que se reduce a 13 acciones de salud, primordialmente preventivas y de bajo costo.11 Es mediante esta Reforma del Sector Salud que se otorga carta de naturalización a la intervención del sector privado en la presta-


LA POLÍTICA SOCIAL

ción de servicios de salud a través de la promoción de las Instituciones de Seguros Especializadas en Salud (ISES) que tienen el monopolio de la administración privada de los fondos de salud.12 GARANTÍA DE ATENCIÓN Y GASTO PÚBLICO EN EL IV INFORME DEL GOBIERNO MEXICANO En lo que respecta a la población sin acceso a servicios de salud, no se cuenta con información precisa y actualizada, ya que de manera sistemática los informes gubernamentales se refieren a la “cobertura potencial” de los servicios, esto es, a los usuarios que bajo un cálculo desconocido podrían hipotéticamente hacer uso de esos servicios, negando así la posibilidad de contar con el número preciso de personas que no tienen servicios de salud. Con estas salvedades, es posible ubicar el dato oficial de que, por ejemplo, en 1996 la pobla-

EN EL

SEXENIO FOXISTA

ción sin acceso a ningún tipo de servicios de salud era de diez millones.13 En relación al porcentaje de población que cuenta con cobertura a la seguridad social, puede observarse que este indicador registra su rango más elevado en 1990, año en el que según los datos oficiales, el 56 por ciento de los mexicanos contó con este tipo de servicios. A partir de esa fecha, el porcentaje de población con seguridad social comienza a declinar para ubicarse en un 47% en el año 1995,14 mientras que para el año 2001, este indicador se ubicó, aproximadamente, en el 50%.15 El siguiente cuadro elaborado con información del IV Informe Periódico de México refleja la disminución del gasto público en salud, tendencia que se mostraría con mayor contundencia si se considerara el proceso inflacionario que ha sufrido el país durante los últimos años.

CUADRO 1. INVERSIÓN EN SALUD EN MÉXICO, 1997-2002

AÑO

% DEL PIB INCLUYENDO GASTO PÚBLICO Y PRIVADO INVERTIDA EN SALUD

% DE RECURSOS PÚBLICOS DE LA INVERSIÓN EN SALUD*

% DEL PIB QUE CONSTITUYE EL GASTO PÚBLICO EN SALUD**

% DE RECURSOS PRIVADOS DE LA INVERSIÓN EN SALUD*

% DEL PIB QUE CONSTITUYE EL GASTO PRIVADO EN SALUD**

1997

5.5

45.3

2.49

54.7

3.00

2002

5.8

42.1

2.44

57.9

3.35

Fuente: elaboración propia con base en los datos incluidos en el IV Informe Periódico que rinde el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos con motivo de la aplicación del Pacto Internacional de DESC.

* Cifras extraídas del IV Informe del Estado Mexicano al Comité de DESC ** Cálculo elaborado a partir de las cifras oficiales.

La respuesta brindada por el Estado Mexicano a la solicitud de indicar “el porcentaje de su PNB,16 así como de sus presupuestos nacionales y/o regionales se dedica a la salud… Compárese esta situación con la existente hace cinco y diez años”,17 crea confusión al

considerar el porcentaje global que incluye inversiones privadas y públicas en salud. A través de dicho cálculo se informa que el porcentaje del PIB aumentó de 5.5% en 1997 a 5.8 en 2002. Sin embargo, si se revisan los datos con mayor detalle,18 en realidad se cons-

62


La política sanitaria foxista: el Seguro Popular como estrategia de comercialización de la salud y debilitamiento de las instituciones públicas

tata una disminución del gasto público en salud al comparar 1997-2002. Lo anterior, se debe a que, como señala el IV Informe Periódico, “En 1997 se destinó el 5.5% del PNB, incluyendo un 45.3 de gasto público y un 54.7 de privado. En 2002 se destinó el 5.8% del PNB, incluyendo un 42.1% del público y 57.9 del privado.” Incluso antes de la aplicación de políticas de ajuste estructural en México se ha dado poca importancia al gasto en salud durante las últimas décadas, situación que puede ser considerada aún más grave al comparar a México con otros países latinoamericanos. En la Republica Mexicana “el gasto público en salud alcanzó apenas el 2 por ciento del PIB, gasto menor que el dedicado por otros países del mismo nivel de desarrollo, que es entre 3 y 5 por ciento y de los países desarrollados, de alrededor del 9 por ciento”19 A conclusiones similares llega el Diagnóstico de la OACNUDH en México: “De hecho, el índice de gasto público en salud como porcentaje del gasto público total representa casi en una tercera parte del de Colombia y menos de la mitad del que se ejerce en Chile. Esta situación se ha agravado en los últimos años, pues este índice empezó a decrecer a partir de 1999, colocándose en niveles similares a los de 1994.”20 El deterioro presupuestal se verifica tanto en las instituciones públicas de salud para población asegurada como en los servicios brindados a la llamada población abierta (aquellos que no cuentan con prestaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social –IMSS– o del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado –ISSSTE) Entre los datos más relevantes que sustentan esta tendencia encontramos, por ejemplo, la disminución progresiva del presupuesto del IMSS durante las últimas dos décadas21 y la disminución del presupuesto del Programa IMSSOportunidades del 30 al 50% durante el período 2000-2003.22 El gasto en salud por habitante en 2002 registró un descenso en términos reales de 16% respecto a 2001 para la población asegurada, y para la población no asegurada permaneció prácticamente estancado entre 1999 y 2002.23

63

Este proceso de disminución del gasto público en salud tiene su contraparte en la implementación de mecanismos de privatización selectiva de los servicios de salud, debido a que la alternativa de dejar los servicios de salud en manos de particulares se enfoca primordialmente a aquellos servicios que por su costo intrínseco o por el poder adquisitivo de sus destinatarios resultan más rentables. En contraposición, aquellos servicios poco rentables y que están destinados a la población de escasos recursos, que en la mayoría de los casos forma parte del sector informal, siguen siendo considerados como una responsabilidad del Estado, pero con una tendencia a ir restringiendo progresiva y marcadamente los recursos que se les asignan y los servicios que incluyen. Con relación a la solicitud de informar “…si están disponibles, los indicadores definidos por la OMS en relación con las siguientes cuestiones: a) Tasas de mortalidad infantil (además de la tasa nacional, sírvase indicar la tasa por sexo, por zonas urbanas y rurales y, también, de ser posible, por grupos socioeconómicos y étnicos y zonas geográficas…)”, el Informe del Estado Mexicano incurre en el error de proporcionar datos en números absolutos24 y en algunos casos, señala los porcentajes;25 y al no proporcionar datos en términos de “tasas” se elimina la posibilidad de elaborar comparaciones tanto en un sentido temporal (1997-2004) como en relación a distintos estados o municipios del país. A pesar de la carencia de información sobre este rubro en el IV Informe es posible contar con datos oficiales que señalan, por ejemplo, grandes disparidades en el número de médicos por cada 100 mil habitantes en distintos estados del País. Según los datos que se presentan en el Cuadro 2 abajo, los estados pobres como Chiapas, Guerreo y Oaxaca han permanecido incluso hasta el año 2005 en una situación que los ubica muy por debajo de la media nacional. En el estado de Chiapas se registra un decremento en el número de médicos por 100 mil habitantes, mientras que el estado de Oaxaca, a pesar de que se constata un aumento de dicho indicador, su situación continúa siendo baja con relación al promedio nacional.


LA POLÍTICA SOCIAL

EN EL

SEXENIO FOXISTA

CUADRO 2. NÚMERO DE MÉDICOS POR CADA 100 MIL HABITANTES EN ENTIDADES FEDERATIVAS SELECCIONADAS, 2000-2005

2000

2005*

NACIONAL

114.5

133.2

16.3

DISTRITO FEDERAL

268

329

22.7

NUEVO LEÓN

125

134

7.2

92

90

- 3.2

100

115

15

86

113

31.3

CHIAPAS GUERRERO OAXACA

% aumento

Fuentes: Quinto Informe de Gobierno 2005, p. 106-110.

* Cifras estimadas.

EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN SALUD Y “SEGURO POPULAR”

Una rápida comparación entre los servicios con que cuenta un trabajador que es derechohabiente del IMSS con aquellos que podrá recibir una persona o familia que se inscriba al Seguro Popular32 nos permite observar que en el caso de este último se restringen los componentes de la seguridad social, pues se limitan a la atención de la salud y medicamentos; además se limita el número y tipo de servicios, así como el acceso a medicamentos:

El Informe del Estado Mexicano señala que a partir de enero de 2004 “entró en vigor un esquema de seguridad universal denominado Sistema de Protección Social en Salud. Este sistema busca ofrecer igualdad de oportunidades a todos los mexicanos para participar en un seguro público de salud”.26 Dicho sistema tiene como brazo operativo el “Seguro Popular de Salud”, mismo que homogeneizará las fuentes de financiamiento entre el IMSS,27 el ISSSTE28 y el Seguro Popular a través de la substitución de un “subsidio a la oferta” por un “subsidio a la demanda”, con el fin de “reducir las desigualdades entre estados y grupos de la población.”29 A pesar que el Estado Mexicano concibe el Seguro Popular como un instrumento que permitirá brindar servicios de salud al 50% de los mexicanos que no cuentan con seguridad social, distintos sectores sociales30 y académicos31 en México han mostrado su rechazo a la implementación de dicho programa al considerar que se trata de un instrumento a través del cual se institucionaliza una regresión en materia de derecho a la salud en México, a través de la violación de los principios de universalidad y gratuidad reconocidos constitucionalmente.

a) En cuanto al diseño de este programa puede observarse que está sustentado bajo un principio mediante el cual se limita la seguridad social –asistencia médica, vivienda, seguros de maternidad, invalidez, cesantía, vejez, pensión– a la seguridad financiera –hacer un prepago que evita el gasto de bolsillo en el momento en que sucede la enfermedad– que se enfoca a brindar servicios de salud con restricciones. De esta forma se crea una gran expectativa para la población no derechohabiente que no se respalda con un crecimiento real de infraestructura, personal y servicios que fuera acorde a la demanda que se genera. b) La prestación de servicios y el acceso a medicamentos se limita a aquellos padecimientos incluidos en un listado suma-

64


La política sanitaria foxista: el Seguro Popular como estrategia de comercialización de la salud y debilitamiento de las instituciones públicas

mente limitado (inicialmente se incluyó el tratamiento de 78 enfermedades33 que posteriormente se incrementó a 154 padecimientos34) a diferencia del IMSS en el que se incluye la atención integral.35 A pesar de que el Seguro Popular se propone como alternativa para cerca del 50% de los mexicanos que no tienen acceso al IMSS o al ISSSTE, solamente incluye 11 de los múltiples padecimientos que requieren hospitalización, lo cual propicia la fragmentación del Sistema Nacional de Salud y la creación de mecanismos discriminatorios al establecer distintos tipos de servicios para ciudadanos en distinta situación socioeconómica y laboral. El criterio para incluir/excluir determinado tipo de servicios y medicamentes es netamente financiero, de modo que se excluyen padecimientos especialmente vinculados con la posibilidad de que se susciten violaciones al derecho a la salud, tales como la atención de enfermos de VIH-SIDA. Asimismo, se excluye la posibilidad de contar a través del Seguro Popular con servicios de aborto legal, situación que se asocia con altos índices de mortalidad en las mujeres y que ha sido motivo de una recomendación expresa del Comité de DESC a México en 1999.36 Esta omisión es especialmente grave debido a que no reconoce las causales legales que autorizan la realización de abortos que han sido aprobadas en varios Estados de la República, como por ejemplo, en aquellos casos en que el embarazo es producto de una violación. De igual forma, el “Seguro Popular” no incluye la atención de personas con VIHSIDA.37 c)

En cuanto a los mecanismos de financiamiento del programa se incluye una modalidad de “prepago” que suspende el servicio cuando se agota el plazo contratado.38 Asimismo, el Programa Seguro Popular se coloca en situación de vulnerabilidad y está sujeto a la posibilidad de modificarse, ver disminuidos sus recur-

65

sos o eliminarse, en tanto sus recursos provienen del rubro del presupuesto público destinado a “subsidios”, sin contar así con la suficiente institucionalidad que le permitiría contar con un presupuesto anual propio. Esto resulta más difícil llevarse a cabo en los servicios prestados por el IMSS o el ISSSTE. La puesta en marcha de este programa ha evidenciado múltiples limitaciones en el ámbito financiero. Según los criterios en la Ley se asignarán 5,541 millones de pesos en el período 2004-2010, lo cual alcanzaría para construir 11 hospitales generales.39 De esta forma, se propone un mecanismo financiero que resulta inviable si se toma en cuenta las necesidades reales de salud de la población “no derechohabiente” y que eventualmente accedería a este programa. Asimismo, el Programa no prevé mecanismos que contribuyan a abatir el rezago de infraestructura y servicios, favoreciendo así la inequidad entre las entidades federativas al implementar mecanismos de asignación presupuestal federal proporcionales a los recursos destinados por cada estado. Los estados más pobres tendrán menos oportunidad de aportar recursos estatales y, por ende, tendrán menores asignaciones federales. El mecanismo del “prepago”, que constituye uno de los ejes centrales del Seguro Popular, además de sustituir la noción de derecho social por la de un servicio que se intercambia por recursos monetarios, implica un retroceso en materia de derecho a la salud en tanto que al no cubrirse las cuotas asignadas, se dejan de recibir los servicios.40 Bajo este mecanismo, los ciudadanos y sus familias que hubiesen contraído alguna enfermedad crónica o cuya duración va más allá del tiempo cubierto por su cuota, deja de recibir la atención. Esta situación implica una regresión de servicios de salud que el Estado estaría brindando previamente, con el agravante de que se trataría de personas con una necesidad de atención espe-


LA POLÍTICA SOCIAL

cialmente urgente. La implementación piloto de este programa ha implicado para algunos estados la posibilidad de aumentar su gasto en salud y, al mismo tiempo, ha

1

Avanzar en contra de la fragmentación y hacia un sistema único de salud es una de las principales recomendaciones del Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, elaborado por la OACNUDH en México en 2003.

EN EL

SEXENIO FOXISTA

generado oposición de los prestadores de servicios de salud quienes enfrentan de manera directa la demanda generada.

15

Diario Oficial de la Federación. Reglas de operación del Seguro Popular, México, 15 de marzo de 2002.

16

El término PNB( Producto Nacional Bruto) ha sido tomado literalmente de: Poder Ejecutivo Federal. Informe de México al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, México, 2005, y se utiliza en forma indistinta con el de PIB (Producto Interno Bruto).

17

Poder Ejecutivo Federal. Informe de México al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Op. Cit.

2

Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en México (OACNUDH). Diagnóstico sobre la situación de los Derechos…. Op. Cit., 2003.

3

Centro de Derechos Humanos F. F. de Vitoria. Informe sobre la situación de los DESC. México, 2003.

4

OACNUDH Op. Cit..

18

Véase cuadro 1 de este apartado.

5

Una versión preliminar de este documento fue publicada como parte del libro Derecho a la Salud. Situación en países de America Latina. ALAMES–PIDHDD, Colombia, 2005, p. 149-168.

19

Laurell, Asa Cristina. Mexicanos en defensa de la Salud… Op. Cit. 2001, p. 72.

20

Hugo Aboites, Revista Memoria, CEMOS, México, No. 187, Septiembre 2004. pp. 23-28.

Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos en México. Diagnóstico sobre la situación de los Derechos…. Op. Cit., 2003. p. 94

21

7

Alvarez Béjar, Revista Memoria, CEMOS, México, No. 187, Septiembre 2004. pp. p. 10.

Laurell, Asa Cristina. La contrarreforma en salud… Op. Cit.

22

Laurell, Asa Cristina. La reforma contra la salud y la seguridad social. Editorial ERA-Fundación Friedrich Ebert, México, 1997.

OACNUDH Op. Cit..

8

23

OACNUDH Op. Cit..

24

Véanse Cuadros sobre Defunciones en menores de un año y Defunciones de personas de uno a cuatro años del Apartado de Derechos a la Salud en el IV Informe Periódico de México al CDESC.

25

Véanse Cuadros sobre Acceso a la atención de personal capacitado y Población usuaria de servicios de salud, Causas de defunciones generales, etc. del Apartado de Derechos a la Salud en el IV Informe Periódico de México al CDESC.

26

Secretaría de Relaciones Exteriores. Informe de México al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. México, 2005. párrafo 519, página 117.

27

Instituto Mexicano del Seguro Social, instancia pública que presta servicios de salud y de seguridad social a los trabajadores registrados de empresas e instituciones privadas.

28

Instituto de Seguridad Social al Servicio de los

6

9

Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo mundial 1993. Invertir en Salud. Washington, 1993.

10

Banco Mundial. Mexico Health System Reform, Washington, 1988.

11

Laurell, Asa Cristina. Mexicanos en Defensa de la Salud y la Seguridad Social, Ed. Planeta Mexicana, México 2001, p. 102.

12

Gobierno del Distrito Federal, Programa de Salud del G.D.F. 2002-2006, p. 7.

13

Poder Ejecutivo Federal, 1996. Citado por Laurell, Asa Cristina. Mexicanos en Defensa de la Salud y la Seguridad Social. Editorial Planeta Mexicana, México, 2001.

14

Poder Ejecutivo Federal, 1994 y 1999. Citado por Laurell, Asa Cristina. Mexicanos en defensa de la salud… Op. Cit. 2001.

66


La política sanitaria foxista: el Seguro Popular como estrategia de comercialización de la salud y debilitamiento de las instituciones públicas

Trabajadores del Estado, instancia pública que presta servicios de salud y seguridad social a dichos trabajadores. 29

Secretaría de Relaciones Exteriores. Informe de México…Op. Cit., párrafos 526-528, página 118.

30

Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria. Informe sobre la situación de los DESC. México, 2003.

31

Laurell, Asa Cristina. Mexicanos en Defensa de la Salud y la Seguridad Social, Ed. Planeta Mexicana, México 2001.

32

Diario Oficial de la Federación. Reglas de operación del Seguro Popular, México, 15 de marzo de 2002.

33

Diario Oficial de la Federación. Reglas de operación del Seguro Popular, México, 15 de marzo de 2002.

34

Esta información se encuentra disponible en: Secretaría de Salud. www.salud.gob.mx. Consulta en línea, 21 de marzo de 2006.

35

El Seguro Popular no incluye padecimientos de especial importancia como son las complicaciones del parto, complicaciones del recién nacido y atención hospitalaria de personas portadoras del VIH-SIDA, entre otros. Esta información puede corroborarse tanto en las Reglas de Operación del Seguro Popular, Op. Cit. como en: Secretaría de Salud. www.salud.gob.mx. Consulta en línea, 21 de marzo de 2006.

36

que aún no presentan ningún síntoma sino que deciden practicarlo con base en las causales legales vigentes. La información referente a la atención del aborto en el Seguro Popular puede corroborarse en: Secretaría de Salud. www.salud.gob.mx. / Seguro popular / Beneficios. Consulta en línea, 21 de marzo de 2006.

El “Seguro Popular” solamente incluye los servicios médicos para la realización de abortos “no complicados” o que según la terminología médica son clasificados como “en evolución”. Lo anterior implica que no se incluye la prestación de servicios médicos a los abortos “complicados” que obviamente son aquellos mayormente relacionados con la muerte materna y que además requieren mayores costos de hospitalización. Asimismo, no se incluyen los servicios médicos para la realización del aborto en aquellos casos en los que éste no haya comenzado a presentarse, esto es, aquellos que podrían ser solicitados expresamente por mujeres

67

37

Esta grave omisión puede corroborarse en: Secretaría de Salud. www.salud.gob.mx. / Seguro popular / Beneficios. Consulta en línea, 21 de marzo de 2006.

38

Según puede corroborarse en las Reglas de Operación del Seguro Popular, Op. Cit. y en la página electrónica de la Secretaria de Salud (www.salud.gob.mx) el acceso a sus beneficios se contrata por un año a través de un “prepago” cuyo monto se fija de acuerdo al “decil de distribución del ingreso” en el que se encuentre: “Como todo esquema de aseguramiento, el SPS ofreció una serie de beneficios explícitos a los cuales el asegurado tuvo acceso en caso de padecer algún evento que lesionará su salud, siempre y cuando dicho evento este comprendido en la cobertura otorgada y sus derechos estuvieran vigentes”. Consulta en línea, 21 marzo 2006.

39

Basado en información de FUNDAR Centro de Análisis e Investigación

40

Si bien las Reglas de Operación del Seguro Popular excluyen del pago a las familias que se ubican en los dos “decides de ingreso” más bajos, las familias que se ubican en los otros cuatro decides siguientes, a las cuales se considera como beneficiarias del “Seguro Popular” sí se les exige una cuota de “prepago” y, eventualmente, sí podrían dejar de recibir los beneficios del Programa debido a que no hubiesen cumplido las respectivas cuotas por adelantado, esto es, al inicio del año para el cual están contratando acceso al Programa. En este mismo sentido, véase la nota a pie de página no. 36 de este capítulo.


5

POSIBILIDADES

E IMPLICACIONES DE UNA POLÍTICA SOCIAL ORIENTADA AL EJERCICIO DE LOS DERECHOS SOCIALES Alejandro Cerda García, Angélica María Segura Torres Coordinadora Comunitaria Miravalle, A.C.

D

urante el sexenio 2000-2006, México ha contado con una política social que ha estado marcada por la continuidad respecto de los dos sexenios anteriores y que ha tenido como características principales la implementación de mecanismos de focalización y de mercantilización selectiva de servicios públicos que no lograron modificar sustantivamente las condiciones de pobreza en las que continúa viviendo más de la mitad de su población. A esta orientación se contrapone la propuesta de diseñar y poner en práctica políticas sociales que estén orientadas al cumplimiento de los derechos sociales de la población, de manera que contribuyan a crear condiciones de justicia social a través de contribuir a la distribución equitativa del ingreso en nuestro país. Al pretender abonar a esta segunda perspectiva, surgen en forma obligada los cuestionamientos tanto en torno a la posibilidad real de que puedan hacerse políticas sociales orientadas al ejercicio de los derechos sociales, como de las implicaciones de su puesta en práctica. Para tratar de aportar elementos relacionados con estas preguntas, nos referi-

remos al contexto, diseño y percepción de los usuarios del Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos que el Gobierno de la Ciudad de México puso en marcha durante la administración 2000-2006. Si bien este programa sólo opera en el ámbito de la Ciudad de México, y no a nivel federal como es el caso de los programas que se analizan en otros capítulos de esta publicación, consideramos que el análisis de la forma en como ha sido formulado y de la percepción de los beneficiarios sobre su implementación, puede ser de utilidad para responder a los interrogantes que hemos planteado anteriormente. 1. CONTEXTO Y DISEÑO DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN MÉDICA Y MEDICAMENTOS GRATUITOS DEL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL En el México del período posrevolucionario se crearon las condiciones para el reconocimiento y ejercicio de los principales derechos sociales, entre ellos el derecho a la salud, a través de la promulgación de leyes y la creación de instituciones públicas enfocadas a garantizar su cumplimiento.


LA POLÍTICA SOCIAL

La consolidación de este proceso nacional se vio obstaculizado por la crisis del Estado de Bienestar y por la pretensión de mitigar dicha limitante a través del desmantelamiento de instituciones públicas y la mercantilización de los servicios de salud, dándose así un giro hacia una “neo-beneficencia” caracterizada por el enfoque de brindar servicios “mínimos” a aquellos segmentos de la población que demostraran ser los “más pobres entre los pobres”. Esta política bipolar iniciada durante el sexenio 1976-1982 ha significado, por un lado, en el desfinanciamiento y desmantelamiento de las instituciones públicas mientras que por otro, se promueve la introducción de mecanismos de mercantización de los servicios de salud, creándose así las condiciones para transferir la prestación de los servicios de salud más rentables a manos de particulares.1 Esta tendencia se ha visto potenciada por la “globalización” que en estricto sentido ha significado la “global subordinación” por parte de los países en desarrollo hacia las potencias mundiales. Como consecuencia de optar por esta forma de orientar la política social, y en particular la política sanitaria, los mexicanos nos enfrentamos a múltiples problemáticas relacionadas con los servicios de salud como son: la creciente inequidad en el acceso al ingreso, la falta de coordinación en los programas de salud y su operatividad y una infraestructura ineficaz e insuficiente, situación que se ha visto agravada por la reducción en el presupuesto público destinado a ésta área.2 En este marco, cobra relevancia el referente ético del derecho a la salud, entendido no solo como “el estar sano” sino en referencia a otros aspectos por ejemplo el tener una vivienda digna, una alimentación adecuada, un ambiente sano, e incluye entre otras cosas el aspecto de la salud sexual-reproductiva como una facultad de decidir no solo libremente sino además informadamente.3 Siendo tan amplio el sentido de este derecho nos situaremos por lo pronto en un aspecto de éste: la atención médica y su cobertura. El derecho social a la protección de la salud no esta siendo garantizado en el país.4 Esa

EN EL

SEXENIO FOXISTA

situación se complica debido al incremento en el índice de desempleo y autoempleos informales, situación que se refleja en el aumento de personas que no cuentan con seguridad social en instituciones como el IMSS o el ISSSTE, no obstante el hecho de que ser derechohabiente de éstas instituciones no asegura la completa cobertura en derechos de salud, debido al deterioro en que actualmente se encuentran dichas instituciones. Es cada vez más frecuente escuchar con mayor fuerza las voces de estas instituciones clamando por un aumento en sus presupuestos y las anécdotas de la falta de material, medicamentos o personal son el pan de cada día, ésta situación no es diferente en los hospitales públicos en donde además se debe pagar una cuota por la obtención del servicio. En el marco de este contexto nacional, en el año 2000 se crea en la Ciudad de México el Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos del Gobierno del Distrito Federal (en adelante PSMMG), con la finalidad de dar cumplimiento a cuatro principios fundamentales: universalidad, derechos sociales, remoción del obstáculo económico y aplicación del criterio”ante padecimientos similares, similares condiciones de atención”. Con base en la importancia de la problemática relacionada con el derecho a la salud y el conocimiento de que la organización Cocomi, A.C.5 ha desarrollado sobre la problemática en el ámbito local, se tomó la decisión de realizar una evaluación al PSMMG con el objetivo de conocer la percepción de los beneficiarios y de algunas autoridades responsables del programa. Presentamos en seguida una breve descripción del programa para luego dar a conocer los resultados de dicha evaluación. El Gobierno del Distrito Federal está instrumentando cuatro programas prioritarios nuevos: 1. Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos para la población residente no-asegurada 2. Apoyo Alimentario, Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 años 3. Programa Integral de VIH-Sida 4. Sistema Único de Urgencias

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Posibilidades e implicaciones de una política social orientada al ejercicio de los Derechos Sociales

El Programa de Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos tiene como objetivos mejorar las condiciones de salud y disminuir la desigualdad ante la enfermedad y muerte y en el acceso al tratamiento adecuado y oportuno. Este programa remueve el obstáculo económico de acceso al tratamiento adecuado y oportuno dado que se prestan los servicios y se proporcionan los medicamentos requeridos gratuitamente en los 210 centros de salud y 26 hospitales del gobierno del DF. Para tal efecto se empadronan a los residentes en el DF no-asegurados que así lo desean y ellos son nuestros derecho-habientes. Este programa se puso en marcha en junio del 2001, y a la fecha se han inscrito en el padrón de derecho-habientes de la Secretaría de Salud del Distrito Federal 200 mil familias o cerca del 20 por ciento de las familias elegibles, a cuyos miembros se han practicado los estudios y diagnósticos y se les ha proporcionado el tratamiento y los medicamentos gratuitamente. En este marco se propone: - Garantizar la Seguridad Sanitaria de la ciudad mediante el refuerzo del fomento de la salud, la promoción, la prevención y la vigilancia epidemiológica; - Garantizar el acceso universal de la población no-asegurada al tratamiento adecuado y oportuno; - Desarrollar un programa integral de protección social y de salud para los adultos mayores de 70 años. - Asumir la política general del gobierno de instrumentar programas masivos, con tendencia a la universalidad, territorializados, empezando en las zonas de muy alta y alta marginalidad y con bajo gasto administrativo. La inscripción al Programa se realiza en cualquier unidad médica, tanto centro de salud como hospital de la SSDF. Cumpliendo con la documentación requerida. Los derecho-habientes de la SSDF tienen derecho “sin distinción ni discriminación alguna” a los siguientes servicios médicos y medicamentos: Consulta Externa general y de

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especialidad, Terapia de rehabilitación, Estudios de laboratorio de análisis clínicos, Estudios de imagenología (rayos X, ultrasonido, tomografía axial por computadora), Atención de embarazo, parto y puerperio inmediato, Consulta odontológica, Intervenciones quirúrgicas, Atención de urgencias y Hospitalización. En cuanto a los medicamentos se tiene un cuadro autorizado que incluye aquellos del Programa de VIH/SIDA del Gobierno del Distrito Federal. Una vez presentado en forma general los lineamientos del programa corresponde presentar la metodología que siguió para evaluar el programa. Los objetivos que dieron lugar fueron los siguientes: Conocer la cobertura real del programa, la percepción de los beneficios según su experiencia como usuarios del programa, la percepción del funcionamiento según autoridades involucradas. Así mismo identificar propuestas de mejora del programa a partir de la experiencia de los usuarios y de servidores públicos implicados en el programa e Identificar áreas de oportunidad para organismos sociales y civiles. Para encontrar la información correspondiente se diseño un cuestionario estructurado, en éste instrumento se incluyeron preguntas acerca del derecho a la salud, los servicios que abarca el programa, el funcionamiento en los centros de salud y hospitales, propuestas de mejora. La población se determino bajo la técnica denominada “bola de nieve” teniendo como referente una muestra de beneficiarios del programa de Apoyo Alimentario, Servicios Médicos y Medicamentos Gratuitos para Adultos Mayores de 70 años derivando de ahí a otros beneficiarios del programa, lo que nos llevó finalmente a acudir a tres centros de salud en tres colonias de la Sierra de Santa Catarina. 2. VALORACIONES DE LOS USUARIOS DE PROGRAMA Se aplicaron cuestionarios a 67 personas beneficiarias del PSMMG, usuarios de tres Cen-


LA POLÍTICA SOCIAL

tros de Salud correspondientes a las colonias Miguel de la Madrid, Santiago Acahualtepec y San Miguel Teotongo en la Sierra Santa Catarina. Del análisis se tiene que el 9% son hombres el 91% son mujeres. Las edades de la población van de los 16 años hasta los 74 años. Referente a ocupaciones el 72% se dedica al hogar, 12% son comerciantes, el 6% se desempeñan como empleados en distintos ámbitos laborales, un 5% son estudiantes y el 5% restante esta desempleado. En cuanto al número de integrantes de familia, el dato más común corresponde a 3 integrantes por familia, aunque hay casos de 1 y de hasta 8 integrantes por familia. a) Diseño del programa El 80% de la población considera que el programa constituye un derecho, el 12% considera que es una manipulación política y el resto que es una concesión. Solo un 67% conoce todos los servicios que cubre el programa, un 29% sabe que se brinda consulta médica general y el resto ubica únicamente el componente del medicamento gratuito. La población entrevistada desconoce los hospitales que están afiliados a dicho programa, incluso llegan a confundir los centros de salud con Hospitales de segundo nivel. A pesar de ello la gente mencionando con mayor frecuencia el hospital de la Comunidad Europea en Iztapalapa, ello debido a que es el más cercano. En algunos casos se mencionaron incluso hospitales del IMSS, lo cual nos habla de cierto desconocimiento del programa., b) Beneficios del Programa El 60% de la población tiene más de un año como beneficiaria, este dato se solicitó en el cuestionario para poder tener una referencia más acertada de los comentarios de los usuarios ya que tiempo como usuario del programa es un factor que puede influir en su percepción. Una de las interrogantes fue en el sentido de ver si el programa ha ayudado a resolver los problemas de salud de la población. El 60% de la población opina que pocas veces ha solucionado sus problemas de salud y un 20%

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considera que siempre los ha solucionado. Cuando no se han resuelto sus problemas de salud han recurrido a médicos particulares. Por otra parte el 50% de beneficiarios explica que una ventaja del programa se traduce en factores económicos, dato que merece un mejor análisis, primero por la respuesta anterior de que acuden a médicos particulares, segundo porque tal parece ser que no se alcanza a ver la complejidad del problema. c) Operación del programa El 51% opina que hacen falta más servicios de consulta externa, rayos x y hospitalización, se mencionan otros por ejemplo análisis clínicos y servicios de urgencia pero predominan los primeros. Acerca de la calidad con la que son atendidos se menciona casi en la mayor parte de los casos que la calidad es regular en todos los servicios. Un 50% expresa que hacen falta más medicamentos y un 20% dice que definitivamente nunca hay los medicamentos que se les recetan. Cabe mencionar que hay una lista de medicamentos que contempla el programa y si el medicamento necesario para un caso en particular no se encuentra en el listado, el paciente o sus familiares deben resolver esa situación comprándolo fuera del hospital. Esto se resume perfectamente en una frase expresada en uno de los cuestionarios: “Tengo la esperanza de que ahora sí haya el medicamento”. Algunas personas expresaron que es mejor ir a centros de salud de otras delegaciones porque hay mejor servicio, de tal suerte que se desplazan hasta colonias como jardín Balbuena o Salto del agua. Desde nuestro punto de vista esto pone de manifiesto que puede haber carencias a nivel general pero que éstas se enfatizan en estos centros de salud de Iztapalapa. e) Propuestas de mejora El 65% de la población manifiesta que los recursos públicos destinados a la operación del programa son insuficientes y proponen au-

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Posibilidades e implicaciones de una política social orientada al ejercicio de los Derechos Sociales

mento de personal médico, medicamentos y hospitales, así mismo que se mejore la calidad en la atención.

tante, el programa parece ser una alternativa viable para quienes no tienen seguridad social. La población siente más alivio económico.

El 98% piensa que a pesar de todo, el programa debe seguirse implementando, la principal razón es que no tienen los medios económicos para acceder a otros servicios de salud.

Una reflexión se hace indispensable, la población entrevistada considera que el programa representa un derecho, sin embargo el derecho a la salud enuncia el disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, ¿Cómo puede lograrse el cumplimiento de éste derecho en las condiciones en que operan algunos programas de salud: sin médicos, unidades de salud, sin medicamentos? ¿Es el derecho a la salud, solo para aquellos que tienen la posibilidad de comprarlo? Si se trata de comprarlo ¿en donde queda su universalidad? Aquí hacen eco las palabras de una mujer:

Con respecto a funcionarios involucrados en el seguimiento al programa se solicitó vía oficio su participación en una entrevista sobre el programa. No hubo respuesta a nuestra petición, a excepción un dialogo con un mando directivo de un hospital pediátrico, quien prefirió no mencionar su nombre, expresando su preocupación por opinar acerca de las deficiencias que encuentra en el programa, pues teme perder su trabajo. Pese a ello nos explica la difícil situación a la que son sometidos quienes en la práctica ejecutan el programa de atención médica y medicamentos gratuitos es decir: médicos, enfermeras, trabajadores sociales, etc. de las unidades hospitalarias participantes. Una de las principales deficiencias según sus palabras es el desabasto de medicinas, material de curación y de material para laboratorio. No obstante ve el programa como un buen acierto, incluso con mejores oportunidades de éxito que el programa del Seguro Popular, el cual tiene el antecedente de haber sido operado en otros países de América con resultados contradictorios. CONCLUSIONES Desde el punto de vista del diseño y los objetivos del Programa, éste resulta atractivo y con posibilidad de éxito, sin embargo la operatividad del mismo enfrenta serias limitaciones. Se destaca la necesidad de destinar más recursos públicos para la operación del programa, en tanto que aumenta la demanda de servicios pero no se han construido más hospitales, no se contrata más personal y no se aumenta el abastecimiento de medicamentos e insumos en los hospitales participantes. Asimismo, los medicamentos que cubre el programa no siempre están a disposición en las unidades participantes y el paciente tiene que costear para cubrir esa necesidad. No obs-

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“creen que porque no tengo dinero me pueden tratar con la punta del pié” “la enfermera me dijo: si quiere que le atiendan a su hijo ayúdenos a barrer” ¿Qué se le puede decir a ésta madre de familia que alivie su malestar? Tal parece que son interrogantes que exigen un análisis minucioso acerca de la participación de los diversos actores involucrados. Por otro lado, al retomar las preguntas que planteamos al inicio de este trabajo sobre la posibilidad e implicaciones de una política social enfocada al cumplimiento de derechos sociales, podemos concluir que el PSMMG se desarrolla en un contexto adverso de desmantelamiento de instituciones, mercantilización y focalización, lo que confiere capital importancia y carácter emblemático al hecho de que el PSMMG esté diseñado con una clara y contundente perspectiva de derecho a la salud. Los datos expuestos señalan que esto ha derivado en un cambio en la cultura política de la ciudadanía: programas como derecho y no como concesión. Sin embargo, las percepciones de los usuarios sobre la implementación del PSMMG señalan que éste enfrenta un grave rezago derivado de la tendencia a debilitar las instituciones públicas de salud. A pesar de ello, se considera que debe continuar y que reporta evidentes beneficios a la población. Se mues-


LA POLÍTICA SOCIAL

tra, por la vía de los hechos, que la privatización no es la única alternativa. La puesta en práctica de Programas Sociales con orientados al cumplimiento de derechos constituye a la vez un “faro” orientador para la búsqueda de alternativas y un reto a la priorización del gasto social y a la reorientación del modelo económico de nuestro país. En síntesis, puede afirmarse que en un contexto de desconocimiento de las responsabilidades del Estado en relación a los derechos sociales de la población, es no sólo factible sino deseable la formulación de políticas sociales orientadas al cumplimiento de dichos derechos. El PSMMG muestra que éste tipo de políticas sociales sí pueden ser puestas en práctica. Sin embargo, el cabal cumplimiento de los derechos sociales de la población implica, además del diseño de políticas con esta orientación, el destinar los recursos públicos suficientes que contiendan con el rezago y desmantelamiento que enfrentan actualmen-

1

El mecanismo que más recientemente ha sido implementado para avanzar en esta perspectiva es el Programa “Seguro Popular”, cuyo análisis puede encontrarse en el capítulo anterior de esta publicación.

2

Cerda G.A. (2006) Derecho a la Salud en Informe de Organizaciones de la Sociedad Civil sobre la situación de los derechos Económicos Sociales, Culturales y Ambientales en México.

3

Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria. Informe sobre la situación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales, Nov 2002-2003

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te las respectivas instituciones públicas y, en un sentido más amplio, el poder articular este tipo de políticas sociales con políticas económicas orientadas a la redistribución del ingreso. De igual forma, los programas sociales orientados a garantizar derechos, deben ser acompañados de estrategias que consideren a los beneficiarios como “sujetos de derechos” y que los involucren no sólo en recibir recursos sino en mecanismos de reflexión sobre su problemática y sobre su vínculo con las autoridades. Finalmente, resulta necesario enfatizar que muchas organizaciones sociales y civiles desempeñan un trabajo comunitario de base lo que permite tener un acercamiento real de las condiciones de la población y además se logra establecer un compromiso diferente a lo que se pudiera lograr con autoridades municipales, delegacionales o federales, por lo que, debe rescatarse el papel de los organismos sociales y civiles en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

4

Programa de servicios médicos Gratuitos del Gobierno del Distrito Federal actualización periodo 2004-2006.

5

La estrategia de participación comunitaria que ha venido desempeñando la Coordinadora Comunitaria Miravalle (Cocomi, A.C.) desde principios de la década de los noventas, ha permitido que sus integrantes mantengan un contacto bastante cercano con la problemática de los servicios de salud en la zona oriente de la Delegación Iztapalapa.

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Este libro se termin贸 de imprimir en los Talleres de Ediciones Navarra. Van Ostade N潞5, col. Alfonso 13, C.P. 01460, M茅xico D.F. el 25 de mayo del 2007. Const贸 de un tiraje de 500 ejemplares


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