Page 1


Ruimte Maken Bijdragen aan de PlanDag 2015

Geiske Bouma Elke Vanempten (redactie)

De PlanDag 2015 is een gezamenlijk initiatief van de Stichting Planologische DiskussieDagen (PDD), de Beroepsvereniging van Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP) en de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP).

www.plandag.net


2


Ten geleide Tijdens de PlanDag 2015 staat de vraag centraal of we de ruimte kunnen, willen en moeten maken. De PlanDag, het jaarlijks terugkerend evenement waar Nederlandse en Belgische ruimtelijke planners elkaar ontmoeten, wil weten hoe u ‘ruimte maken’ ziet. Dat de ruimte maakbaar is, is voldoende bewezen. Toch? Dankzij inpoldering, indijking en ophoging, turf steken, … is er in onze streken heel wat bijkomende ruimte gewonnen. Ruimte voor voedselproductie, voor nieuwe nederzettingen, voor grote infrastructuren als havens … noem maar op. En doorheen de eeuwen werd die ruimte gestructureerd, ingericht en ontwikkeld. Eerst organisch, later planmatig, maar steeds volgens logica’s die cultureel bepaald zijn en inspelen op actuele (economische) behoeften en mogelijkheden. Om de vraag goed te kaderen moeten we het begrip ‘ruimte’ verruimen. Het gaat over fysieke ruimte, maar ook over functionele ruimte, of die maakbaar is, en in hoeverre we nog ruimte moeten maken, dan wel ruimte moeten laten of geven. Het gaat over kwantiteit, maar ook over kwaliteiten, over plekken creëren. En het gaat over de plaats van de ruimtelijk professional. Over de ruimte krijgen om nieuwe inzichten en nieuwe aanpakken te introduceren, maar ook over (hoe) plaats maken voor andere actoren.

Is de ruimte maakbaar? De geografische ruimte is een eindig goed. Dat weten we al langer. Toch blijven we doorgaan met ruimte in te nemen. Naast toch nog nieuwe uitleglocaties om ruimte te bieden aan bijkomende woningen, ook ruimte te geven aan economische activiteiten, en ruimte voor lokale initiatieven te creëren. En als we die niet vinden, draaien we er onze hand niet voor om ook vandaag nieuwe ruimte op zee te winnen, bijvoorbeeld voor offshore windmolenparken of nieuwe eilanden (onder andere) ten behoeve van de kustverdediging.1 Met als gevolg dat ook voor de Noordzee ruimtelijke planning nodig blijkt om alle ruimteclaims op elkaar af te stemmen.2 Is dit de juiste strategie voor de toekomst? Het is in elk geval een begrijpbare strategie. In een cultuur waar het eigendomsrecht en individueel gebruiksgenot van de eigen omgeving fundamenteel lijken te zijn, en ruimte al eeuwen als een economisch verhandelbaar goed wordt gezien, is het creëren van bijkomende ruimte en innemen van onbebouwde ruimte in elk geval de weg van de minste weerstand. Alhoewel, zelfs het innemen van onbebouwde ruimte stuit op weerstand van grondeigenaren en ruimtegebruikers. Bovendien kunnen we ons afvragen of het geen illusie is dat de ruimte maakbaar is, als we het begrip ruimte verruimen van louter fysieke ruimte tot functionele ruimte. Bedrijven en residentiële ontwikkelaars hebben vooral economische logica’s, infrastructuren hebben hun eigen logica en er zijn ook ecologische logica’s. Het ruimtelijk beleid tracht deze te vatten en enigszins te sturen. Zelden op een evenwichtige manier. Over de (on)maakbaarheid van de samenleving – ook wat betreft het ruimtelijk functioneren – is al heel wat inkt gevloeid. Ruimtelijke ontwikkelingen blijken gekoppeld aan machtsverhoudingen.3 En de logica’s en randvoorwaarden lijken steeds complexer te worden. De

3


mens, de gemeenschap, het socio-ecologisch systeem in zijn geheel, krijgen te maken met de gevolgen van het ‘passeren van enkele kritische grenzen’.

Ruimte maken of ruimte laten Het is ondertussen duidelijk dat onze maatschappij de komende decennia aanzienlijk zal veranderen. Klimaatsverandering zal hoogstwaarschijnlijk natuurlijke en menselijke structuren grondig beïnvloeden, ondanks grote investeringen om de emissie van broeikasgassen te reduceren. De schaal van verandering waaraan het hoofd zal moeten geboden worden is op verschillende vlakken afschrikwekkend: de effecten van klimaatsverandering zullen variëren van lokaal tot globaal en zullen zich manifesteren in een ongekend tempo. Wat eens redelijk zuivere vraagstukken van vraag en aanbod waren, zijn verworden tot complexe in elkaar grijpende processen die vrij radicale randvoorwaarden opleggen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Een problematiek die het louter lokale, en zelfs regionale niveau, ver overschrijdt, tot op het mondiale vlak. Voeg hierbij bijvoorbeeld de krimpproblematiek die zich nu al voordoet in bepaalde streken, en de vraagstelling wordt nog complexer. Een ruimtelijk beleid dat vooral of louter vertrekt van een economische en demografische groeilogica is niet meer zomaar van toepassing. Economische crisis, krimp en klimaatadaptatie vragen om een andere insteek. Misschien spreken we in die zin beter van ruimte laten dan ruimte maken. Maar voor wie of wat, en waar, en hoeveel ruimte? Eén ding staat vast. Onze planningstradities waren (of zijn?) nog sterk gebaseerd op kwantitatieve benaderingen, op voorspellingen van maatschappelijke ontwikkelingen en berekeningen van toekomstige behoeften. Als we al iets hebben geleerd: het blijft kijken in een tollende kristallen bol. Telkens duiken nieuwe acute ruimtevragen op en zorgen contextuele veranderingen er voor dat we onze uitgangspunten moeten bijstellen. Of kunnen we toekomst voorspellen en ruimte laten om zo om te gaan met onzekerheden? Zijn hiervoor benaderingen gekend die hun waarde hebben bewezen of in elk geval het proberen waard zijn? En kunnen we ons nog de ruimte voor experimenten veroorloven?

Ruimte maken of ruimte geven? Binnen de huidige context, die door eeuwen van ruimtelijke ontwikkelingen is gegroeid, lijkt het niet zo eenvoudig om ruimte te laten. Er is een radicale cultuuromslag nodig. En die moet vanuit verschillende invalshoeken worden bewerkstelligd. Enerzijds als ontwerpopgave. Hoe kunnen we de verschillende ruimteclaims en noodzakelijke ruimte voor ecosysteemdiensten op elkaar afstemmen? Wat betekent dit naar onze wooncultuur, de vestigingsvoorkeuren van gezinnen, bedrijven en handel, en andere ruimtegebruikers? Zal bijvoorbeeld hoogbouw ooit als volwaardig en kwaliteitsvolle oplossing worden aanvaard in onze woon- en leefcultuur? Zijn er inderdaad eenvoudige ontwerpstrategieën te bedenken, zoals een toolbox voor gezinsvriendelijke hoogbouw lijkt te suggereren?4 Anderzijds ligt een belangrijke uitdaging om de cultuuromslag te bewerkstelligen, niet enkel in planningssystemen en nieuwe ontwerpparadigma’s, maar ook en vooral in hoe we die in de praktijk

4


kunnen realiseren in een context die vooral gebaseerd is op eigenaarschap, de economische waarde van ruimte, gebruiksrechten en vastgoedwaarde. Komen we er met aanpassing van de regelgeving, wetende dat zelfs fiscale systemen ruimtelijke relevantie hebben? En hoe krijgen we hiervoor een politiek, en (dus) vooral een maatschappelijk draagvlak? Gewoon ruimte laten, lijkt dus niet voldoende. Actief ingrijpen is nodig. Ruimte geven, dus. In het advies ‘Kwaliteit zonder groei: over de toekomst van de leefomgeving’ gaat de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur uit Nederland in op de vraag hoe in de toekomst omgevingskwaliteit gerealiseerd kan worden, nu structureel minder middelen beschikbaar zijn.5 Ook in andere adviezen van de Raad wordt geadviseerd om individueel gedrag op een andere manier te beïnvloeden en gebruik te maken van maatschappelijke initiatieven.6 Dit leidt tot een interessant debat in Nederland. Een doordachte planning, nieuwe ontwerpparadigma’s en vooral nieuwe strategieën zullen nodig zijn.

Ruimte maken of plekken creëren? Misschien focussen we op het verkeerde uitgangspunt? Misschien gaat het niet over geografisch ruimte maken en laten vanuit een kwantitatieve insteek, maar over plekken creëren, over identiteit en herkenbaarheid, over kwaliteit. Kwaliteitsvolle woonruimte, goed functionerende bedrijfsruimte, afstemming en verweving van activiteiten binnen de grenzen van de beschikbare ruimte. Een verschuiving van kwantiteit naar kwaliteit als insteek. Plekken creëren die door hun kwaliteit inspireren, verleiden en aantrekken om de gewenste omslag in het ruimtegebruik teweeg te brengen. Dat is ook ruimte maken. Plekken creëren. Een verschuiving van kwantiteit naar kwaliteit. Maar wat houdt dit eigenlijk in? Een verschuiving van planning naar ontwerp, of de integratie van beide? En hebben we hiervoor het gepaste instrumentarium, de juiste vaardigheden, en de gepaste aanpak? En bovendien, wat is kwaliteit? Welke kwaliteit moeten we dan nastreven? Volgens de definitie van het Nederlands Normalisatie Instituut is kwaliteit het geheel van kenmerken dat betrekking heeft op het vermogen om kenbaar gemaakte en vanzelfsprekende behoeften te bevredigen. Daarmee kunnen we alle richtingen uit. Aan ons om concretere invulling te geven aan het begrip kwaliteit. Moet de matrix ruimtelijke kwaliteit (belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde) vandaag anders worden geconcretiseerd dan pakweg 10 jaar geleden?

Ruimte maken of plaats maken? Het enge begrip ruimte lijkt niet langer het enige credo te kunnen zijn waarmee ruimtelijke planners naar een ruimte kijken. Ook milieu-, gezondheids-, sociale innovatie- en emancipatie-, diversiteits- en andere aspecten zijn minstens even belangrijk of misschien nog belangrijker als invalshoek om aan een bepaalde ruimte of plek te beginnen… En niet vanuit een vormelijk kwantitatief of kwalitatief ruimtedebat. Hebben we als professionals meer ruimte nodig om alles in goede banen te leiden? Of maakt de geciteerde definitie van kwaliteit ons juist duidelijk dat we plaats moeten maken aan andere actoren

5


om te bepalen welke richting we uit moeten? Moeten en kunnen we met andere woorden plaats maken voor andere actoren in planningsprocessen? De Nederlandse School voor openbaar Bestuur heeft een interessant essay gepubliceerd, Pop-up publieke waarde – Overheidssturing in de context van maatschappelijke zelforganisatie, waarin wordt aangegeven dat de laatste jaren het beeld van de kracht van de vitale samenleving sterker is geworden. Er komt meer nadruk te liggen op de mogelijkheid om burgers, maatschappelijke verbanden en bedrijven zelf initiatieven te laten nemen voor de realisatie van publieke waarden.7 We spreken al jaren over bottom-up planning en organische groei, maar is dit houdbaar in het licht van de gestelde uitdaging van een omslag in de cultuur van ruimteclaims en bijkomende ruimte-inname, en problematieken die zich op mondiale schaal afspelen? Gaat participatie niet te veel over louter lokale problemen en oplossingen? Onder andere in voormeld essay van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur worden enkele kritische bedenkingen geformuleerd, onder andere dat net de zwaksten het meest van overheidsinterventie afhankelijk zijn, vaak over de minste eigen kracht beschikken, en dat burgerschap een burgerlijke agenda produceert, terwijl het palet mogelijke normen en richtingen veel meer divers is. Maar een te centrale sturing lijkt ook niet de oplossing. In een essay in het tijdschrift van de Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten betoogt Filip De Rynck dat ook een centraal bestuur toch vooral lokale impact heeft, maar dan met eenheidsworst-regelsystemen die te weinig rekening houden met en ruimte laten voor ontwikkelingen op maat.8 Hij pleit voor het tot stand brengen van intelligente verbindingen in plaats van regelsystemen. Tja, weet u het nog? Gaat het misschien richting ‘Ruimte Verruimen’?! Ruimte voor verschillende invalshoeken en disciplines, maar ook ruimte voor niet alleen een centrale sturing, maar goede samenwerking met de op-poppende publieke waarde.

Komen tot nieuwe inzichten en handelingsperspectief We streven ernaar op de PlanDag 2015 te komen tot antwoorden via het debat. We maken met het ochtendprogramma alvast een start met de discussie over het thema ‘Ruimte Maken’. Joachim Declerck (Architecture Workroom Brussels vzw) en Hilde Blank (BVR adviseurs Rotterdam) geven hun visie hierop en gaan met u in gesprek over de zin en onzin van ‘Ruimte Maken’. De discussie staat onder de deskundige leiding van Hans Leinfelder (KU Leuven). In de parallelle namiddagsessies wordt een aantal ‘algemenere’ onderwerpen aangesneden en is er meer gelegenheid voor discussie. De onderwerpen kunnen worden beschouwd als de vlaggen die een zeer verscheiden lading voor discussie tussen Nederlandse en Vlaamse planners dekken. Ter inspiratie van de paperinzenders hebben toonaangevende figuren uit de Vlaamse en Nederlandse plannerswereld deelgenomen aan de organisatie van deze themasessies. Hierna volgen de onderwerpen en hun inspiratoren.

6


1. Ruimte Maken Inspirator: Joachim Declerck, Architecture Workroom Brussels vzw 2. Planning en Instrumentarium Inspirator: Hilde Blank, BVR adviseurs Rotterdam 3. Stedelijke netwerken en economie Inspiratoren: Chantal Robbe, PAS bv en Hans Tindemans, Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP) 4. Ruimte van onderop Inspiratoren: Ab van Luin, Nederland Boven Water en Edwin van Uum, Het Noordzuiden 5. Ruimte maken voor gezondheid Inspirator: Leendert van Bree, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) 6. Sense of Place Inspirator: Ward Verbakel, plusofficearchitects (Brussel) en KULeuven 7. Productief Landschap Inspirator: Elke Rogge, Instituut voor Landbouw- en Visserijonderzoek (ILVO) 8. Excursie Vaartkom Inspirator: team Stad Leuven en stadsontwikkelingsbedrijf De paperbijdragen vindt u in dit boek geclusterd per themasessie. Elk thema wordt kort ge誰ntroduceerd, waarna de papers van de Nederlandse en Vlaamse auteurs aan bod komen. De bijdragen aan de PlanDag 2015 met diverse opinies en stellingnames laten zien dat er nog steeds veel te leren valt van de ontwikkelingen in de planningspraktijk. Op de PlanDag 2015 bespreken we die graag met u. Namens het PlanDag bestuur, wens ik u alvast veel leesplezier en een goed debat! Geiske Bouma, voorzitter

7


8


Organisatie en begunstigers De organisatie van de PlanDag is in handen van het bestuur van de Stichting Planologische DiskussieDagen, bestaande uit: Geiske Bouma (TNO – Strategy and Policy for Environmental Planning, Delft) voorzitter Xavier Buijs (VVSG, Brussel) penningmeester Elke Vanempten (Instituut voor Landbouw en Visserij onderzoek (ILVO) - afdeling Landbouw en Maatschappij & Vrije Universiteit Brussel (VUB) - dep. Geografie) secretaris Friedel Filius (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag) Hanna Lára Pálsdóttir (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag) Peter Peeters (zelfstandig adviseur, Antwerpen) Rene van der Lecq (Vlaamse Overheid, Brussel) De Stichting Planologische DiskussieDagen organiseert de PlanDag in samenwerking met de Beroepsvereniging van de Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen (BNSP) en de Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP). De beroepsverenigingen zien een duidelijke meerwaarde in een regelmatige ontmoeting en discussie tussen leden van beide vakgemeenschappen. De planningspraktijk in Nederland en Vlaanderen kent immers een aantal gemeenschappelijke uitdagingen, die moeite van de discussie waard zijn. Het PlanDag bestuur dankt de verenigingen voor hun inzet in de voorbereiding van de PlanDag 2015. De PlanDag 2015 is mede mogelijk gemaakt dankzij de Vlaamse Overheid en de Stad Leuven, locatie van de PlanDag 2015.

Grote dank gaat uit naar de sponsors van de PlanDag 2015: Vlaamse Overheid, algemene sponsoring

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, algemene sponsoring

Antea Group, sponsor PlanDag prijs

OMGEVING, sponsor Prijs voor de Jonge Planoloog


10


Inhoudsopgave Ten geleide ______________________________________________________________________ 3 Organisatie en begunstigers _________________________________________________________ 9 Inhoudsopgave __________________________________________________________________ 11 Overzicht abstracts _______________________________________________________________ 15

THEMA: RUIMTE MAKEN __________________________________________________________ 31 Ruimte omkaderd; Overheden bewaken het raamwerk, allianties pakken de ruimte Egbert Broerse________________________________________________________________ 33 Stedelijke Circulaire Economie; Drie modellen die de invloed van een stedelijke circulaire economie op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst schetsen Lieve Custers en David Dooghe __________________________________________________ 45 De aanhouder wint!Tien goede redenen om voort te werken aan het BRV Shana Debrock, Geoffrey Vanderstraeten, Kaat Smets en Geert Mertens _______________ 57 Innovatie, retrofit en toekomstwaarde; Concurrerende gebiedsontwikkeling door duurzaamheid Linda van Hilten en Jurgen van der Heijden _______________________________________ 67 Ruimte maken voor een nieuwe plannings-, programmerings- en bekostigingsaanpak; Ervaringen met de waterkwaliteitsverbetering in Grevelingen en Volkerak-Zoommeer Harry van Huut en Loes de Jong _________________________________________________ 75 De reis van het tapijt; Leren van MozaiekBrabant Anne van Kuijk _______________________________________________________________ 85 Maak Ruimte; Jaar van de Ruimte – dialoog over de toekomst van stadstaat Nederland Merten Nefs en Yvonne Rijpers __________________________________________________ 93

THEMA: PLANNING EN INSTRUMENTARIUM___________________________________________ 103 Maakt de Omgevingsvisie beloften waar? reflecties uit de praktijk of de Omgevingswet ons helpt verder ruimte te maken Geiske Bouma en Marty van de Klundert ________________________________________ 105 Stedelijke ondernemingszones en de Brusselse Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS); Brusselse beleidsinstrumenten en –strategieën voor gemengde stadsontwikkeling in een Europees perspectief Sarah De Boeck, David Bassens en Michael Ryckewaert ____________________________ 113


Regels en wetten in de gebiedsontwikkeling Simone Diegenbach ___________________________________________________________ 125 ‘Gevallen’-planning en hoe moeilijk het is om daden in gedachten te vertalen; Maak ruimte voor het omgevingsbeleid in Vlaanderen en Nederland Hans Leinfelder ______________________________________________________________ 133 Werken aan meer samenwerking bij stedelijke opgaven; Drie voorbeelden uit Zuid-Holland Jeroen van Schaick ___________________________________________________________ 143 Ruimte om te ondernemen in de kernen; Instrumenten voor herverweven in de kernen Bram Tack __________________________________________________________________ 153 Van gemeentelijke structuurplanning naar strategische en actiegerichte gemeentelijke beleidsplanning; Methodiek voor de opmaak van een gemeentelijk beleidsplan ruimte Jan Waumans _______________________________________________________________ 165

THEMA: STEDELIJKE NETWERKEN EN ECONOMIE _____________________________________ 175 Stedelijke Regio Kortrijk in Beweging; Samen naar een duurzaam ruimtegebruik Silvie Creyf en Gerard Stalenhoef _______________________________________________ 177 De Nederlandse Deltametropool; de Randstad voorbij Jaap Modder ________________________________________________________________ 189 Het Zuidelijk Perspectief; een onderzoek met een missie Jaap Modder, Jeroen Saris en Wouter Veldhuis ___________________________________ 197 Knooppuntontwikkeling: een alternatief voor meer infrastructuur?; Een analyse naar mogelijkheden voor knooppuntontwikkeling in MIRT-onderzoeken Jochem Timmer______________________________________________________________ 213 Waarom blijven we stadhavens geografisch analyseren?; De huidige lock-in van het conceptueel denken zet innovatie onder druk Karel Van den Berghe ________________________________________________________ 223 De Vlaamse Ruit is dood, leve het Metropolitaan Kerngebied; Visie voor een belangrijk ontwikkelingsgebied in Vlaanderen Geoffrey Vanderstraeten en Wiet Vandaele _______________________________________ 235

THEMA: RUIMTE VAN ONDEROP ____________________________________________________ 245 Planning in actie: de rol van cijfers in het Uplace-debat Kobe Boussauw en Dirk Lauwers _______________________________________________ 247

12


De stadsincubator: samen stad maken; Prototype van een participatief stadsvernieuwingsinstrument Marjolijn Claeys en Hannes Couvreur ___________________________________________ 261 Een nieuwe brug tussen Den Haag en de krimpregio’s in Nederland; ‘Wij moeten zelf ook nieuwe wegen bewandelen’ Erik van den Eijnden en Corine Flendrie _________________________________________ 271 Investeren in de leefomgeving; Over zelforganisatie in stadsvernieuwing Lizet Kuitert ________________________________________________________________ 275 Het totaal kan meer zijn dan de som der delen. Ruimtelijke kwaliteit als integrator van infrastructuur en gebied; Lessen uit de Blankenburgverbinding Wim Leendertse, Marlies Langbroek, Alwin Nijhuis, Jos Arts en Marije Hamersma ____ 287 De Omgevingsvisie als Verbindend Element; Michelle Rath________________________________________________________________ 297 Multi-evaluatie in ruimtelijke planning; De toepassing in een Vlaamse case Els Terryn en Els Belmans _____________________________________________________ 309 De plannende nationale overheid in een co-creatieve wereld Bas Waterhout, Sven Schroots, Saskia Ferf Jentink-Sterk en Hanna Lára Pálsdóttir ____ 321

THEMA: RUIMTE MAKEN VOOR GEZONDHEID _________________________________________ 333 Gezondheid en ruimtelijke ordening: meten is weten; Meetinstrument Omgevingskwaliteit Kirsten Bomans, Cedric Vervaet en Guy Engelen __________________________________ 335 De gezonde, openbare ruimte: het één-meter perspectief Fred Woudenberg en Frits van den Berg _________________________________________ 345

THEMA: SENSE OF PLACE_________________________________________________________ 355 Ruimte maken voor het tuincomplex Valerie Dewaelheyns __________________________________________________________ 357 Decision criteria to predict the use of public parks and guidelines to improve it Liesbeth de Jong _____________________________________________________________ 369 Benutten waterstructuren voor natuurrijke steden door het toepassen van de Building with Nature strategie Suzanne van der Meulen, Maaike Blauw, Saskia Hommes en Aniel Balla ______________ 381

13


THEMA: PRODUCTIEF LANDSCHAP _________________________________________________ 383 Ruimte Windt; Creëren van fundamentele ruimte voor grootschalige windturbines – Oost-Vlaanderen – Energielandschap Moira Callens, Reinout Debergh en Karen Dhollander _____________________________ 385 Een analytische verkenning van de veerkracht van bioproductieve ruimte Frederik Lerouge ____________________________________________________________ 397 Nieuwe grondslagen voor stad en land; Planning van de ruimte tussen stad en landelijk gebied Leo Pols ____________________________________________________________________ 409 Ruimte maken door en voor nieuwe allianties in rurale planningsprocessen Elke Vanempten en Elke Rogge ________________________________________________ 417

THEMA: EXCURSIE VAARTKOM ____________________________________________________ 431

Correspondentie ________________________________________________________________ 433 Notities _______________________________________________________________________ 435

14


Overzicht abstracts Voor alle papers zijn abstracts aangeleverd, deze zijn in dit hoofdstuk op een alfabetische rij gezet op basis van de eerste auteur. Hierbij wordt per abstract tevens verwezen naar de paper verderop in deze bundel. In de bundel zijn de papers per themasessie geclusterd.

Gezondheid en ruimtelijke ordening: meten is weten; Meetinstrument Omgevingskwaliteit – Kirsten Bomans, Cedric Vervaet en Guy Engelen Er zijn een aantal omgevingsfactoren met directe impact op de menselijke gezondheid en welzijn. Wereldwijd zou 23% van de sterfgevallen te wijten zijn aan omgevingsfactoren (WHO, 2006). Men kan echter deze factoren deels positief beïnvloeden via ruimtelijke maatregelen, bv. ruimtelijke inpassing van functies, groenvoorziening, milieuzonering, … Dit wordt in dit artikel geïllustreerd met concrete cases rond luchtkwaliteit, hoogspanningslijnen en inrichting van publieke ruimte. Gezondheid en welzijn worden vandaag echter zelden als uitgangsprincipe meegenomen in ruimtelijke plannen en projecten. Een integrale visie op ruimtelijke ontwikkeling in die zin blijft nog achterwege. Wil men meer proactief gezondheid en welzijn als uitgangsprincipes hanteren, dan is het nodig om een voldoende gedetailleerd ruimtelijk inzicht te hebben in omgevingsfactoren die de gezondheid beïnvloeden. Een monitoringsinstrument bestaande uit indicatoren voor het meten van omgevingskwaliteit op een voldoende gedetailleerd schaalniveau kan hiervoor een aanzet zijn. We reiken in dit artikel het “meetinstrument omgevingskwaliteit” aan als instrument met die doelstelling. [paper zie p.335]

Maakt de Omgevingsvisie beloften waar?; reflecties uit de praktijk of de Omgevingswet ons helpt verder ruimte te maken – Geiske Bouma en Marty van de Klundert Beide auteurs zijn betrokken bij het project Pilots Omgevingsvisie (geïnitieerd door het Ministerie van IenM), maar ook actief in andere ruimtelijke praktijken op verschillende niveaus (operationeel, tactisch, strategisch). We ervaren vanuit ons werk dat er grote ambities zijn met de komst van de nieuwe Omgevingswet en meer specifiek de Omgevingsvisie daarbinnen als beleidsinstrument. Vanuit het project Pilots Omgevingsvisie en andere praktijkvoorbeelden willen we graag reflecteren op welke ontwikkelingen we zien in de maatschappij en hoe het wettelijk kader daar op aansluit. In hoeverre geeft dit ruimte of leidt het juist tot het tegenovergestelde? In hoeverre voelen partijen zich aangesproken of leidt het juist tot verwarring? We gaan in op de achtergrond van de Omgevingswet en de Omgevingsvisie. Schetsen ons beeld van de verandering die daarmee beoogd wordt in te zetten. En geven onze reflectie of daarmee een beweging ingezet wordt die leidt tot de ambities omtrent uitnodigingsplanologie, met andere woorden ‘ruimte maken’. [paper zie p.105]

Planning in actie: de rol van cijfers in het Uplace-debat – Kobe Boussauw en Dirk Lauwers In februari 2015 bereikte de controverse rond het geplande Uplace-winkelcomplex in Machelen ongekende hoogten. Tegenstanders van het project wonnen langzaam terrein, aangevoerd door de oppositie in het Vlaams Parlement, die zich steeds hardnekkiger in het dossier vastbeet. Niemand werd gespaard: studiebureaus, academici en al dan niet voormalige ministers moesten het ontgelden. Wat opmerkelijk is aan dit debat, is dat het in belangrijke mate door cijfers is gestuurd. De auteurs van deze bijdrage speelden daar een eigen rol in, door te stellen dat de manier waarop er over het


verwachte aandeel openbaar-vervoergebruikers gecommuniceerd werd de waarheid geweld aandeed. Dat we tegenwind konden verwachten, stond in de sterren geschreven. Maar het spel werd wel erg hard gespeeld. Op allerlei publieke fora werd onder vakgenoten over de empirische onderbouwing en de gebruikte methodologie gediscussieerd. Politici hadden het dan weer over de integriteit en betrouwbaarheid van de experten en de procedures, terwijl het publieke debat zich concentreerde rond de wenselijkheid van het project en de geloofwaardigheid van de op cijfers gesteunde besluitvorming. We maken in deze paper een beknopte reconstructie en zien parallellen met het werk van Flyvbjerg (Rationality and Power: Democracy in Practice), Taleb (The Black Swan), en Forester (Planning in the Face of Power). [paper zie p.247]

Ruimte omkaderd; Overheden bewaken het raamwerk, allianties pakken de ruimte – Egbert Broerse Vertel het maar eerlijk en zet een gepaste stap terug. Nu overheden de handen vol hebben aan zeer urgente en acute crises in de wereld, en vastgoed niet meer als warme broodjes verkoopt, moeten we consequenties trekken: prioriteiten moeten over de sectoren heen gesteld. Stedenbouw kan het best de pretenties terugbrengen tot een pragmatische activiteit om criteria te verwoorden en gevolgen te verbeelden. Nieuwe manieren van ruimtelijk plannen en ruimte gebruiken staan nog in de kinderschoenen, al hoor je steeds dat het "anders moet" in een "nieuwe realiteit". In elk geval zijn de brede visies ingehaald, zowel qua theoretische onderbouwing als acceptatie bij de kiezer. En iedereen heeft recht om mee te denken vanuit de eigen specifieke positie, die een visionaire planner niet kan voorspellen. Dus wie huurt nog een ruimtelijk ontwerper in voor meerjaren-betrokkenheid, waarbij je ook nog eens het risico loopt dat het "plan" je beperkt in wat je kan bouwen, mag doen en kan slopen? Wat rest zijn vrijblijvende, verleidelijke beelden waarbij regisseur en klanten elkaar alvast kunnen besnuffelen. In zo'n complexe omgeving is de ruimtelijke verschijningsvorm alleen nog een afgeleide vorm om de grootste risico's en conflicten af te stemmen, het milieu te beschermen plus een “Raamwerk” waarin initiatiefnemers hun eigen project kunnen neerzetten. [paper zie p.33]

Ruimte Windt; Creëren van fundamentele ruimte voor grootschalige windturbines Oost-Vlaanderen - Energielandschap – Moira Callens, Reinout Debergh en Karen Dhollander De decentrale, hernieuwbare energieproductie dringt door tot in onze achtertuin. Windturbines zijn de meest gepolariseerde uit het gamma. In 2009 keurde Oost-Vlaanderen haar beleidskader Wind goed waarmee ze RUIMTE creëerde voor windturbines. Tegelijkertijd werd de VCRO aangepast zodat windturbines mogelijk werden in landbouwgebied. De vrijgekomen RUIMTE werd stormenderhand ingenomen. Na de invulling van evidente plaatsen, vertraagde de windontwikkeling omgekeerd evenredig met toenemend aantal actiecomités. In dit kader ging Oost-Vlaanderen Energielandschap van start. Intense betrokkenheid van alle actoren vormt draagvlak maar daagt actoren ook uit om hun omgeving op een andere manier te bekijken én hun rol er in op te nemen. Het project slaagde in het laten samensporen van windontwikkeling, participatieopbouw en het ruimtelijk kader. Het participatiemodel zorgde voor banden tussen de windturbines en hun omgeving, het ruimtelijk kader voor duidelijkheid en rust. Zo werd fundamentele RUIMTE gecreëerd voor windturbines: in de hoofden, achtertuinen en beleidsvoering en vóór toekomstige windlandschappen. Windturbines werden een katalysator van het hernieuwbare energielandschap. [paper zie p.385]

16


De stadsincubator: samen stad maken; Prototype van een participatief stadsvernieuwingsinstrument – Marjolijn Claeys en Hannes Couvreur In de Vlaamse steden is veel initiatief en dynamiek te zien. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties zijn - naast hun gewone dagelijkse bezigheden – ook maatschappelijk actief. Ze organiseren fietskeukens en repaircafés, ontwikkelen nieuwe ontmoetingsplekken in leegstaande gebouwen, beginnen samen een stadstuin, herorganiseren de publieke ruimte, … Deze initiatieven en dynamieken zijn van alle tijden, maar worden meer en meer erkend als volwaardige partners in het vormgeven van de stad. Het ontwikkelen van de stad is niet meer het privilege van de (stedelijke) overheid. Bewoners en ondernemers willen onderdelen van hun leefomgeving zelf organiseren, nemen initiatief en vragen ruimte om de stad en haar stedelijkheid vorm te geven. De stedelijke overheden spelen in op dit potentieel van ‘zelforganisatie’ en trachten het te valoriseren voor de ontwikkeling van de stad: Kortrijk spreekt, Antwerpen Stadslab2050, de toekomst van Brugge, ruimte voor Gent, … Dit omgaan met een ‘zelforganiserende stad’ vraagt echter een grote lenigheid van de steden. Ze moeten loslaten, maar niet volledig. Ze moeten inspelen op burgerinitiatieven en sociaal ondernemers zonder ze ‘dood te knuffelen’. De overheid krijgt een ‘dubbele pet’. Zij stelt regels en kaders op waarbinnen de partijen in de stad zich bewegen en tegelijkertijd is zij een van de medespelers binnen het systeem. De stedenbouwkundigen moeten de toekomstige ontwikkeling van de stad blijven plannen, maar moeten ook op zoek naar een nieuw kader en een nieuwe taal om met de kleinschalige burgerexperimenten om te gaan. Zowel deze stedelijke overheden als de vele burgerinitiatieven zijn vandaag zoekende naar het omgaan met de ‘participatiesamenleving’. De rollen van overheid, marktpartijen, maatschappelijke organisaties en burgers in het vormgeven van de toekomst van de stad zijn veranderd en dit vraagt om een andere aanpak, om nieuwe denkkaders en om andere werkinstrumenten. In het kader van de oproep ‘opmaak van een conceptstudie voor Dampoort – Sint-Amandsberg, Gent’ ontwikkelden Superbly Human – Voorland – Dift – Saflot het idee van de stadsincubator. Met de stadsincubator denken wij de verschillende ‘ruimtemakers’ een voor de stedenbouw nieuw werkinstrument en kader te kunnen bieden om samen tot stadsontwikkeling te komen. [paper zie p.261]

Stedelijke Regio Kortrijk in beweging; Samen naar een duurzaam ruimtegebruik – Silvie Creyf en Gerard Stalenhoef Binnen de stedelijke regio Kortrijk wordt gezocht naar een duurzame ruimtelijke ontwikkeling als antwoord op de toegenomen verstedelijking met o.m. verkeerscongestie en versnippering van de open ruimte tot gevolg. De 13 steden en gemeenten in de regio streven samen met de provincie en het Vlaams gewest naar een ruimtelijk ontwikkelingsprogramma en de optimalisatie van het openbaar vervoersnetwerk op schaal van de regio. Tegelijk werkt de intercommunale Leiedal aan de opmaak van een vernieuwde streekvisie, waarbij ook uitspraken worden gedaan over wonen, bedrijven en voorzieningen op niveau van de regio en waarbij tegelijk ook het landschap en de open ruimte gevrijwaard worden. Met de gezamenlijke coördinatie van de verschillende lopende processen en projecten in de regio, met name de vermelde streekvisie, het strategisch project REKOVER, de pilootprojecten in kader van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en de werking in de Eurometropool Lille-Kortrijk-Tournai, wordt een geïntegreerde en gezamenlijke procesaanpak beoogd. Daarbij wordt gestreefd naar afstemming op de verschillende schaalniveaus. De resultaten van de lopende projecten moeten leiden tot een gezamenlijke en politiek gedragen beslissing vanuit de regio, waarbij gezocht wordt naar geïntegreerde aanpak over de verschillende beleidsniveaus heen. Een regionale afstemming van verschillende ruimteclaims en ruimtelijke problematieken met het openbaar vervoer als bindend

17


element, zal moeten zorgen voor een radicale cultuuromslag. Mogelijkerwijs worden dan ook nieuwe keuzes gemaakt voor het al dan niet verder aansnijden van de onbebouwde ruimte. [paper zie p.177]

Stedelijke Circulaire Economie; Drie modellen die de invloed van een stedelijke circulaire economie op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst schetsen – Lieve Custers en David Dooghe Onderzoeken naar circulaire economie zijn veelal gericht op grote stromen die door grote bedrijven worden geconsumeerd. Hierdoor is circulaire economie voor Jan Modaal een ver-van-mijn-bed-show. Het stromendenken mist daardoor de winst aan essentiële grondstoffen die te halen is bij de consument. Hoe ziet de stad er uit als circulaire ondernemers niet langer in een nichemarkt zitten, maar een mainstream Stedelijke Circulaire Economie vormen? Wat is de invloed op (publieke en private) stedelijke ontwikkelingen? En hoe worden hun klanten als gebruikers sterker betrokken bij Stedelijke Circulaire Economie? Als input voor het project Stedelijke Circulaire Economie interviewden het ontwerpteam verschillende Antwerpse en Rotterdamse circulaire ondernemers die de winst weten te halen bij de consument. Deze ondernemers zetten in op het delen of leasen van producten in plaats van kopen en/of op het valoriseren van een verborgen waarde van huishoudelijke afval. Aanvullend is er ook een workshop georganiseerd met een groep early adopter gebruikers. Uit deze input zijn drie te onderzoeken ruimtelijke toekomstmodellen gedestilleerd: (1) business (almost) as usual, (2) duurzaamheid als zakgeld en (3) duurzaamheid als life style. Deze modellen worden in de paper beschreven en de eerste conclusies worden getrokken om op die manier een eerste inzicht te geven in de positieve en negatieve invloeden die een Stedelijke Circulaire Economie heeft op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst. [paper zie p.45]

Stedelijke ondernemingszones en de Brusselse Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS); Brusselse beleidsinstrumenten en -strategieën voor gemengde stadsontwikkeling in een internationaal perspectief – Sarah De Boeck, David Bassens en Michael Ryckewaert Stedelijke ondernemingszones (SOZ’s) worden ingezet als een ruimtelijk beleidsinstrument om economische groei te stimuleren en om werkloosheid tegen te gaan. Bedrijven krijgen fiscale en andere voordelen in ruil voor lokale tewerkstelling. Zo wil men ook in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) een SOZ implementeren in de vorm van een Zone van Economische Uitbouw van de Stad (ZEUS). Toch werken stedelijke ondernemingszones niet altijd zoals ze bedoeld zijn en kunnen ze zelfs perverse neveneffecten genereren. Desondanks toont de case Roubaix dat er omstandigheden zijn waarin een SOZ een grotere kans van slagen heeft en jobs voor lokale bewoners kan creëren. Vooral het verzwakken van de concurrentiemechanismen tussen lokale overheden en samenwerking op grotere schaal kunnen de ongelijkheid in achtergestelde buurten deels verzachten. SOZ’s brengen ook verplaatsingsprocessen op gang in de vorm van bedrijventransfers. Waar dit in sommige gevallen als negatief wordt ervaren, kan het instrument van de SOZ ook doelbewust worden ingezet om decentralisering van bedrijven tegen te gaan. Helaas zijn deze positieve resultaten vaak slechts van korte duur en verplaatsen ze de polariserende effecten naar andere schaalniveaus. We maken een vergelijkende case studie van Brussel en Roubaix om de beleidsdynamiek rond SOZ’s te begrijpen en vragen ons daarbij af of we beleidselementen kunnen traceren die hebben bijgedragen tot het succes van Roubaix die overdraagbaar zijn naar andere contexten. [paper zie p.113]

18


De aanhouder wint! Tien goede redenen om voort te werken aan het BRV – Shana Debrock, Geoffrey Vanderstraeten, Kaat Smets en Geert Mertens Na meerdere jaren van enthousiaste voorbereiding, maar ook onheilspellende radiostilte, heeft de minister van Omgeving Joke Schauvliege het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) opnieuw leven ingeblazen. Hoog tijd om ons opnieuw te bezinnen over de redenen waarom zo’n BRV eigenlijk nodig is voor Vlaanderen. We keren daarom terug naar de fundamentele argumenten om het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen een opvolger te geven. Hoe speelt het BRV in op de maatschappelijke noden? Waar zou het Vlaams ruimtelijk beleid zich over moeten uitspreken? Kan het BRV de Vlaamse ruimte redden? Daarom blikken we ook terug op de voorbije stappen die BRV doorlopen heeft, het maatschappelijke debat, de verworven nieuwe thema’s en werkwijzen. Redenen te meer om in deze legislatuur door te zetten en met een maatschappelijk relevant BRV een nieuw punt aan de horizon te zetten! [paper zie p.57]

Ruimte maken voor het tuincomplex – Valerie Dewaelheyns Het bestaande landschap heeft meer dan ooit nood aan ruimte om de historisch gewortelde structuren en plaatsen in al hun kwaliteiten te ontplooien. Het tuincomplex, zijnde het geheel aan privétuinen, is zo een reële ruimte waarvoor figuurlijke ruimte gemaakt moet worden. Een aantal kenmerken prikkelen tot een strategische reflectie. Tuinen nemen 8 % van de Vlaamse oppervlakte in; ze zijn intiem verweven met de woonomgeving van duizenden huishoudens; ze kunnen een waaier van ecosysteemdiensten ondersteunen; en ze overbruggen de immense afstand tussen de mens en globale uitdagingen zoals klimaatverandering. Met deze elementen kan het imago als luxegoed en de barrière van het private eigenaarschap in een ander daglicht geplaatst worden: tuinen zouden interessante bouwstenen voor een veerkrachtige samenleving kunnen zijn. Kunnen we ruimte maken om onze tuinen te laten uitgroeien tot een collectieve en meer duurzame versie van zichzelf? En kan het tuincomplex als concept een plaats krijgen binnen planning? [paper zie p.357]

Regels en wetten in de gebiedsontwikkeling – Simone Diegenbach Wetten en regels zijn er om te helpen tot maatschappelijk aanvaardbare resultaten te komen. Machts-, eigendoms- en financiële verhoudingen worden door de wet gereguleerd, processen in banen geleid. Door elke keer wanneer de wet een bepaalde beperking of onrechtmatigheid bloot legt te komen tot uitbreiding en verfijning, is een uitgebreid stelsel van wetten en regels ontstaan. Dit is een bouwwerk op zich gaan vormen. De basis van het systeem, het ‘waarom’ van de wetten en regels, is uit beeld geraakt. Er is een afstand ontstaan tussen het bouwwerk van regels enerzijds en de materie waar het om gaat anderzijds. Het voldoen aan de regels lijkt een doel op zich te zijn geworden. Weerstand tegen de complexe regelgeving leidt momenteel tot versoepeling van de regelgeving. Het verkleinen van de afstand tussen de regelgeving en de materie waar het om gaat, wordt daarbij niet expliciet benoemd. Dit is een gemiste kans. [paper zie p.125]

Een nieuwe brug tussen Den Haag en de krimpregio’s in Nederland; ‘Wij moeten zelf ook nieuwe wegen bewandelen’ – Erik van den Eijnden en Corine Flendrie Een interview met Corine Flendrie-van der Schoot en Erik van den Eijnden die als programmamanager en beleidsadviseur werkzaam zijn bij het Nederlandse ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij zijn de opdrachtgevers van het kennisprogramma ‘Bottom-up transformatie in krimpgebieden’. Voor het Rijk, Corine en Erik een bijzonder programma en experiment. Een gesprek over hun rol en ontdekkingstocht als Rijksambtenaren bij initiatieven in krimpregio’s. [paper zie p.271]

19


Innovatie, retrofit en toekomstwaarde; Concurrerende gebiedsontwikkeling door duurzaamheid – Linda van Hilten en Jurgen van der Heijden Wij geloven in een investeringsstrategie die aan duurzaamheid zijn kracht ontleent en juist daardoor rendabel en concurrerend is. De kern van deze strategie is dat een nieuwe investering bovenop een voorgaande investering komt, innovatie. Deze innovatie verbetert de voorgaande, retrofit, en creëert een platform voor de volgende investering, toekomstwaarde. Volgt daaruit een concurrerende wijze van gebiedsontwikkeling? Om dat te bepalen zullen we eerst de concurrentie moeten vaststellen, en de concurrentiekracht van duurzaamheid. Die blijkt vooral aanwezig in woongebieden waar mensen deze langzaam transformeren tot productiegebieden. Daar doet zich de vitaliteit van de energieke samenleving voelen en dat versterkt de concurrentiekracht van duurzame gebiedsontwikkeling. Tot die samenleving behoort PPPS, publiek privaat particuliere samenwerking. Daarin verdelen burgers, bedrijven, overheden en instellingen de taken op een wijze die past bij duurzame gebiedsontwikkeling. Hieruit laten wij tenslotte een strategie volgen voor rendabel investeren in concurrerende duurzame gebiedsontwikkeling. [paper zie p.67]

Ruimte maken voor een nieuwe plannings-, programmerings- en bekostigingsaanpak; Ervaringen met de waterkwaliteitsverbetering in Grevelingen en Volkerak-Zoommeer – Harry van Huut en Loes de Jong Case: Er is een waterkwaliteitsopgave voor Grevelingen en Volkerak-Zoommeer. Verbetering van de waterkwaliteit draagt bij ecologisch herstel en regionaal-economische ontwikkeling van landbouw, recreatie en visserij. Duurzame oplossingen vragen een investering van ca. 350 miljoen. Het zijn rijkswateren, maar de middelen van het Rijk zijn beperkt en dat geldt ook voor de provincies, waterschappen en gemeenten in het gebied. Met het vaststellen van de ontwerp-Rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer is een doorbraak bereikt: de regio draagt zelf bij en is samen met het Rijk de zoektocht naar aanvullende bekostiging gestart. Een bestuursovereenkomst tussen Rijk en regio bekrachtigt een bijzonder en innovatief voorstel om tot bekostiging te komen. De paper gaat verder in op de verschillende principes van het proces en wat we op onze weg zijn tegengekomen. Conclusies: 1) Bestaande (MIRT-) regelgeving zit innovatie in de weg, 2) Inhoudelijke plan- en programmeringszekerheden meer vervangen door proceszekerheden, 3) Planrealisatie is proces van koershouden, lange adem en van vallen en opstaan, 4) Een adaptieve aanpak biedt ruimte voor tussentijdse wijziging maar vraagt extra inspanning in transparantie en verantwoording. [paper zie p.75]

Decision criteria to predict the use of public spaces and guidelines to improve it – Liesbeth de Jong Vibrant and lively urban public spaces are the dream of many municipalities and are promoted by urban designers, planners and landscape architects. Although publicity images show vibrant spaces overflowing with people, after implementation of the project, the reality is sometimes disappointingly vacant. In the frame of a research project, this paper presents the result of an analysis that shows evidence based potential of the public space to become vibrant, which is nowadays rarely done. The research developed refined and practical criteria to evaluate the potential of a future public space. Like any supermarket project is making a market and risk analyses to decide to open a new branch in a neighborhood, similarly an analysis can be done for public spaces. Therefore, this paper draws on theoretical studies in the field of social spatial analysis, starting with the theory of Jane Jacobs. It provides guidelines that will help planners and urban designer to make an informed decision about the likelihood for a vibrant public space and to adapt the design to its potential use. The criteria and

20


guidelines are validated in a cross-theoretical study of social-spatial sciences. These guidelines were applied to a case study, to help designers and decision makers to make a realistic investment in a public space and adapt the design to its future potential. [paper zie p.369]

De reis van het tapijt; Leren van MozaiekBrabant – Anne van Kuijk In 2014 nam de provincie Noord-Brabant met de vijf Brabantse steden en de Brabantse waterschappen deel aan de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam. Samen legden zij het ‘mozaïek van Brabant’, het karakteristieke verstedelijkingspatroon van deze provincie, op de internationale onderzoekstafel. De resultaten van dit IABR-Projectatelier BrabantStad werden door het Textiellab in Tilburg verbeeld in een prachtig geweven wandtapijt van Brabant van 12 bij 3 meter. De provincie greep de verbeeldingskracht van dit tapijt aan om de ideeën van het IABR-Projectatelier BrabantStad te delen met Brabant. Vijf maanden reisde het tapijt langs de vijf steden en organiseerden diverse partners debatten, bijeenkomsten en excursies over de toekomstige ruimtelijke inrichting van Brabant. Doel van deze reis, onder de titel ‘MozaiekBrabant’, was om actuele ideeën op te halen en om het bestaande netwerk rondom de ruimtelijke inrichting van Brabant te vernieuwen. Welke oogst heeft MozaiekBrabant opgeleverd? Wat was succesvol en wat werkte niet goed in de gekozen aanpak? En welke lessen kunnen we inzetten voor de nieuwe Omgevingsvisie voor Brabant die in 2018 gereed moet zijn? Welke inspiratie biedt de aanpak voor het vakgebied van de ruimtelijke ordening? [paper zie p.85]

Investeren in de leefomgeving. Over zelforganisatie in stadsvernieuwing – Lizet Kuitert Bij bewoners groeit de bereidheid om te investeren in de eigen leefomgeving. Dit correspondeert met de nieuwe realiteit van de Nederlandse gebiedsontwikkeling, waarin de focus ligt op een terugtredende overheid en een betrokken samenleving: van government naar governance. In de dynamische context van gebiedsontwikkeling wordt continu gezocht naar de juiste balans tussen sturing en ‘loslaten’(toestaan). Zelforganisatie, waarbij initiatiefnemers uit de samenleving zélf projecten initiëren, opbouwen en beheren, is één van de opkomende concepten in deze zoektocht. Zelforganisatie draagt bij aan waardecreatie in stedelijke vernieuwing: door te investeren in de leefen/of werkomgeving wordt sociale kwaliteit vertaald in fysieke kwaliteit. Dit paper geeft inzicht in het verloop en belangrijke (samenwerkings)aspecten van zelforganiserende processen in stadsvernieuwing, geeft partijen uit de leefwereld een kans zich voor te bereiden, en partijen uit de systeemwereld om een gepaste manier van faciliteren te vinden en zelf hun voordeel te halen uit dit soort processen. [paper zie p.275]

Het totaal kan meer zijn dan de som der delen. Ruimtelijke kwaliteit als integrator van infrastructuur en gebied; Lessen uit de Blankenburgverbinding – Wim Leendertse, Marlies Langbroek, Alwin Nijhuis, Jos Arts en Marije Hamersma Infrastructuur verbindt gebieden en gebieden kunnen niet zonder bereikbaarheid. Infrastructuur en gebied zijn aldus symbiotisch verbonden. Toch blijkt het in de praktijk een uitdaging om infrastructuur- en gebiedsontwikkeling te zien als een geïntegreerde opgave. Een sleutel voor integrale ontwikkeling lijkt te liggen in gezamenlijke planvorming en uitwerking oftewel “co-development”. Maar hoe is dit vorm te geven, wanneer de belangen van de stakeholders uiteen lopen en de kaders voor infrastructuurprojecten (zoals tijd en budget) strak zijn?

21


De Blankenburgverbinding is een nieuw aan te leggen infrastructuurproject ten westen van Rotterdam. Het project doorsnijdt een dichtbevolkt gebied, waar ruimtelijke kwaliteit onder druk staat en landschappelijk waardevolle gebieden liggen. Een complexe opgave, die vraagt om een integrale oplossing. Via ontwerptafels en begeleidingsgroepen zijn bestuurders, maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven en bewoners intensief betrokken bij de planvorming en het ontwerp. Het zoeken naar integrale ruimtelijke kwaliteit is daarbij de basis. Dit paper beschrijft de wijze van betrokkenheid van de diverse partijen en een aantal spanningsvelden die daarbij ontstaan. Het doel van het paper is praktische lessen en aanbevelingen te geven voor codevelopment of cocreatie op het grensvlak van infrastructuur en gebiedsontwikkeling, waarbij het zoeken naar een optimale balans tussen mobiliteit en ruimtelijke kwaliteit de drijvende kracht is. [paper zie p.287]

‘Gevallen’-planning en hoe moeilijk het is om daden in gedachten te vertalen; Maak ruimte voor het omgevingsbeleid in Vlaanderen en Nederland – Hans Leinfelder De gelijkenis tussen de Nederlandse en Vlaamse ‘ruimtelijke ordening’ is nog nooit zo groot geweest als de voorbije jaren. Met nieuwe procedures voor de besluitvorming over infrastructuurprojecten dragen beide bij tot de verdere juridificering van de samenleving, iets wat ze zelf als een van de belangrijkste oorzaken van de problematische besluitvorming vooropstellen. Daarnaast past de verruiming van ‘ruimtelijke ordening’ naar ‘omgevingsbeleid’, van ‘ruimte’ naar ‘omgeving’, perfect in de totstandkoming van een nieuw beleidsdiscours. Het omgevingsbeleidsdiscours komt echter vooral tot stand door eerst de procedures op de schop te nemen en pas dan na te denken over de inhoud. De Vlaamse en Nederlandse overheden laten zo het momentum aan zich voorbijgaan om een radicalere, inhoudelijke wijziging van het beleidsdiscours te initiëren. Met de keuze voor tien gevalstudies voor de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen bereikt in ieder geval het Vlaamse ruimtelijk beleid het absolute dieptepunt van de ‘gevallen’-planning waarin de facilitering van individuele ‘gevallen’ primeert op de langetermijnvisievorming. ‘Gedachten’ voor verreikende uitdagingen zoals klimaatverandering of demografische groei komen echter niet vanuit lokale ‘gevallen’ tot stand. Met dergelijke uitdagingen voor de boeg kan en mag een omgevingsvisie niet langer wegkomen met een milieuafweging achteraf of parallel. Een omgevingsvisie moet vertrekken van een omgevingsgebruiksruimte die wordt bepaald door milieu- en gezondheidsnormen. Binnen die gebruiksruimte kunnen vervolgens ruimtelijke en andere kwaliteitsdoelen spelregels vormen waarmee gezocht wordt naar de beste invulling. [paper zie p.133]

Een analytische verkenning van de veerkracht van bioproductieve ruimte – Frederik Lerouge Terwijl ruimte in Vlaanderen een schaarser goed wordt groeit de vraag naar functies en diensten geleverd door deze ruimte. De vraag naar adaptieve ruimtelijke strategieën klinkt steeds luider, en het concept van ruimtelijke veerkracht wint aan relevantie om het hoofd te kunnen bieden aan deze uitdagingen. De vraag blijft hoe dit in de planningspraktijk te brengen. Een adaptief beheer van de ruimte wordt best geënt op een wederzijdse afstemming van de sociale en ecologische componenten, zonder voorbij te gaan aan het duurzaam functioneren van het ruimtelijk systeem zelf. Dit houdt in dat er ruimte gemaakt moet worden voor innovatieve vormen van ruimtegebruik, die omwille van hun competitie voor ruimte, geïntegreerd moeten worden. We introduceren de term ‘bioproductieve ruimte’ om dit te faciliteren, en demonstreren een analytische workflow die toelaat de veerkracht te evalueren van alternatieve invullingen van deze bioproductieve ruimte. [paper zie p.397]

22


Benutten waterstructuren voor natuurrijke steden door het toepassen van de Building with Nature strategie - Suzanne van der Meulen, Maaike Blauw, Saskia Hommes en Aniel Balla In recente groenbeleidsplannen van gemeenten worden ambities uitgesproken om groene infrastructuur functioneel te benutten ten behoeve van bijvoorbeeld verminderen van wateroverlast, tegengaan van hittestress en ter versterking van de ecologie. Deze ambities sluiten goed aan op een innovatieve beweging die zich richt op het creëren van kansen voor mens en natuur: Building with Nature (BwN). Tot op heden is BwN toegepast in het buiten stedelijk gebied (kust, meren, rivieren), nu wordt ervaring opgedaan in het stedelijk gebied, waaronder in Stadswerven Dordrecht. We zullen ingaan op de meerwaarde en implementatie van BwN in de stedelijke omgeving. [stellingen en uitgebreid abstract zie p.381]

De Nederlandse Deltametropool; de Randstad voorbij – Jaap Modder In dit paper wordt betoogd dat we na 60 jaar Randstad een ander "construct" nodig hebben om in Europa en in de "global economy" een rol van betekenis te spelen. Daarvoor is een Nederlandse deltametropool nodig: Randstad en Brainport (regio Eindhoven). Dat levert een nieuwe inrichtingsopgave op, zowel voor de som als voor de delen. En vooral voor de onderlinge verbindingen. We kijken verder naar de verschillende scenario's voor stedelijk Nederland en NW Europa en zien ondanks de verschillen een drietal "no regret" programma's. [paper zie p.189]

Het ZUIDELIJK PERSPECTIEF; een onderzoek met een missie – Jaap Modder, Jeroen Saris en Wouter Veldhuis De initiatiefnemers onderzoeken de betekenis van de regio Eindhoven, van Brainport, voor de economische toekomst van Nederland en de gevolgen voor de ruimtelijke inrichting van Nederland. En de veronderstelling is dat de Randstad deze regio nodig heeft om op termijn concurrerend te blijven in de global economy. Dat vraagt om een drastische verandering/verbetering van de inrichting van een groot deel van Nederland (spaces and flows). Achtergrond – Voor de 21ste eeuw is een nieuw ruimtelijk-economisch concept nodig: de “Deltametropool Nederland” (The Dutch Deltametropolis). Dat bestaat uit de Randstad en een deel van Brabant (dat nog moet worden gedefinieerd) met als centraal gebied de metropoolregio Eindhoven. Missie – De Randstad is als concept een succes geworden maar als economische motor, als daily urban system, is het minder geslaagd. Het functioneert niet als stad. Er is te weinig geïnvesteerd in snelle onderlinge verbindingen, in de steden en in de (groen/blauwe) tussengebieden. De ontwikkeling van de Deltametropool Nederland biedt de kans deze nieuwe megaregio in de Nederlandse delta beter in te richten als geïntegreerde Europese metropool: niet alleen economisch en fysiek maar ook sociaal en cultureel. Het moet een complete “nieuwe stad” worden. Dat vraagt om een enorme inspanning, om enorme investeringen en transformaties. En dat kan alleen als deze opgave ook politiek wordt geagendeerd en er commitment over ontstaat. Niet minder belangrijk is een substantieel maatschappelijk draagvlak. Misschien moet het daar wel beginnen. [paper zie p.197]

Maak Ruimte; Jaar van de Ruimte – Dialoog over de toekomst van stadstaat Nederland – Merten Nefs en Yvonne Rijpers “Nederland in 2015, daar wordt nu aan gewerkt” was het motto van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VINO). Anno 2015 is het ruim een kwarteeuw geleden dat de grote bepalende visies voor de Nederlandse ruimtelijke ordening het licht zagen: de VINO en de VINEX (Vierde Nota

23


Ruimtelijke Ordening Extra). Hierin werden contouren geschetst van wijken, wegen en natuurgebieden die nu grotendeels zijn gerealiseerd en ons dagelijks leven mede vormgeven. Net als 25 jaar geleden, staat Nederland op dit moment voor nieuwe vraagstukken die gevolgen hebben voor onze ruimtelijke ordening. Kwesties zoals klimaatverandering, demografische krimp, de trek naar de steden en de energietransitie vragen onze aandacht. De ruimtelijke ordening heeft behoefte aan een nieuw handelingsperspectief voor zowel gebruikers, investeerders als overheden. Er komt een nieuwe omgevingswet, waarin ruimte, milieu en water zijn geïntegreerd. Rollen en verantwoordelijkheden moeten nog uitkristalliseren. Zeker is dat de overheid steeds meer een rol te spelen heeft om ruimtelijke ontwikkelingen te activeren. Zeker is ook dat de ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een brede maatschappelijke betrokkenheid en dus dialoog. Dit gegeven was het startpunt van het Jaar van de Ruimte. De publicatie ‘Maak Ruimte’ benoemt twaalf actuele, urgente opgaven. De film ‘Wie maakt Nederland’ brengt enkele van deze opgaven in beeld en plaatst ze in historisch perspectief. Beide zijn gemaakt door Vereniging Deltametropool, netwerk en denktank voor metropolitane ontwikkeling. [paper zie p.93]

Nieuwe grondslagen voor stad en land; Planning van de ruimte tussen stad en landelijk gebied – Leo Pols De denkbeeldige scheiding van stad en land is in Nederland en Vlaanderen een anachronisme. Het landelijk gebied van Nederland onderging de afgelopen decennia een flinke metamorfose. Het is veelkleuriger geworden. Hypermoderne greenports staan tegenover rustieke theetuinen en boerderijwinkels. Natte natuur werd ontdekt als een zelfredzaam, internationaal waardevol natuurtype. En de maatschappelijke waardering raakte steeds meer vervlochten met de cultuurhistorische betekenis: het streekeigene, het oer-Hollandse. Dat relativeert de tweedeling tussen stad en land. We zien nu vormen van ruimtegebruik ontstaan die niet goed in deze tweedeling passen. Op de overgangen van stad naar land zijn grote recreatiegebieden aangelegd die nu uitgroeien tot regionale parken. Elders laat de stedelijke invloed zich gelden in de vorm van stedelingen in voormalige agrarische bebouwing, maar de meest opvallende vorm van de stad in het land vinden we in de glastuinbouw clusters. Deze combineren een hoog technologische bedrijfsstructuur met historische landschapskenmerken en regelgeving voor het landelijk gebied. Het heet nog landelijk gebied, maar oogt als stad. Dit proces gaat door. Door voortgaande technologisering van de landbouw, hergebruik van reststoffen en de transitie naar duurzame energievoorziening zijn stad en land steeds meer van elkaar afhankelijk. Dat vraagt om een nieuwe grondslag voor de rangschikking van functies. Naar analogie van ‘slimme steden’ (PBL 2014) pleiten wij voor ‘slimme landschappen’: het verantwoord omgaan met stromen van bouw- en afvalstoffen, voedsel, energie en water zien als een stedenbouwkundige opgave. Deze stromen zien we als onderdeel van de netwerken in de lagenbenadering. [paper zie p.409]

De Omgevingsvisie als Verbindend Element – Michelle Rath Overheden, maatschappelijke en private partijen ervaren knelpunten in het huidige Omgevingsrecht zoals trage, dure en onvoorspelbare procedures. Met de komst van de nieuwe Omgevingswet wordt gestreefd naar vereenvoudiging, integraliteit en doelmatigheid (Rijksoverheid, 2014). Er moet een betere aansluiting komen bij EU-regels, meer bestuurlijke afwegingsruimte, ruimte voor particulier initiatief en aandacht voor groeiende samenhang tussen verschillende sectorale projecten en activiteiten. Uitgangspunten zoals integrale visie, particulier initiatief en groeiende samenhang zijn een aantal woorden die wijzen op de behoefte om verbindingen over grenzen van publieke, private en

24


maatschappelijke actoren heen te leggen. Onderzocht is of een boundary object – zoals de omgevingsvisie – het stimuleert om een proces en/of menselijke rollen in te zetten zodat er verbindingen over grenzen heen gemaakt kunnen worden. Vervolgens is de vraag of deze verbindingen leiden tot (meer) kennisuitwisseling en het aangaan van (meer) relaties. Het blijkt dat een boundary object zowel via een proces als het aannemen van bepaalde rollen het stimuleert om verbindingen over grenzen heen te leggen waardoor kennisuitwisseling verhoogd kan worden. Ook het aangaan van relaties kan worden verhoogd, echter is hier vaak meer moeite voor nodig dan het uitwisselen van kennis. [paper zie p.297]

Werken aan meer samenwerking bij stedelijke opgaven – drie voorbeelden uit Zuid-Holland – Jeroen van Schaick In de Provincie Zuid-Holland wonen er van de 3,5 miljoen inwoners 2,7 miljoen in het (hoog)stedelijk gebied. Traditioneel kiest de provincie voor een rolinvulling waarin zij terughoudend optreedt in het stedelijk gebied en haar focus met name op de meer landelijke gebieden richt. In de Zuidelijke Randstad staat de provincie echter voor grote uitdagingen in het stedelijk gebied van 2,7 miljoen inwoners. Structurele veranderingen in de vastgoedmarkt en demografie leiden tot nieuwe uitdagingen voor sterke stadscentra, accommoderen van stedelijke vraag naar wonen, aanpak van leegstand van kantoren en op bedrijventerreinen, de moeizame doorontwikkeling van Transit-Oriented Development en stedelijke campussen. De provincie is voor het aanpakken van deze opgaven op zoek naar een nieuwe bestuursstijl en nieuwe manieren om samenwerking met markt en maatschappij vorm te geven. Het NSOB heeft vier perspectieven op de rol van de overheid in beeld gebracht (NSOB, 2014): rechtmatige overheid, presterende overheid, netwerkende overheid en participerende overheid. Aan de hand van dit denkmodel wordt in een drietal voorbeelden ontleed hoe de provincie bezig is met een rolverschuiving en nieuwe vormen van samenwerking met markt en onderzoekswereld: de aanpak in het MIRT-onderzoek Stimuleren Stedelijk Wonen, het MIRT-onderzoek Internationale Connectiviteit en de ontwikkeling van een nieuwe aanpak voor stedelijk gebiedsdeals, o.a. via gesprekken over nieuwe business modellen. Een fundamenteel nieuwe rolinvulling blijkt niet van de ene op de andere dag gerealiseerd en vereist continue aandacht in de komende jaren. [paper zie p.143]

Ruimte om te ondernemen in de kernen; Instrumenten voor herverweven in de kernen – Bram Tack Bedrijfsruimte is een schaars goed. De tijd van steeds opnieuw aansnijden van open ruimte is voorbij; reconversie staat voorop. Daarom moeten we ruimte voor ondernemen in de kernen behouden en stimuleren. Hiervoor is een proactief beleid en betere gemeentelijke dienstverlening nodig. Dit wordt vandaag ontwikkeld en getest in Zuid-West-Vlaanderen. Een betere gemeentelijke dienstverlening moet vragen over bedrijfshuisvesting sneller en vollediger te beantwoorden. Nog te veel vragen worden geweigerd terwijl ze verzoend kunnen worden in de kern. Oorzaken zijn een fragmentaire behandeling van deze ruimtevragen en een te beperkt zicht op randvoorwaarden die een vestiging toelaten. Dienstverlening kan verbeteren door interne processen te optimaliseren met aandacht voor meer overleg tussen gemeentediensten. Een afwegingsinstrument ondersteunt dit door economische ruimtevraag in al zijn aspecten op een objectieve manier af te wegen met criteria van verschillende domeinen zoals mobiliteit, milieu, … maar ook fiscaal-financieel en imago. Een proactief beleid voor sites die (op korte termijn zullen) vrijgekomen zijn is noodzakelijk. Er heerst nog teveel een ad-hoc beleid. Mogelijkheden en/of randvoorwaarden worden pas onderzocht naar aanleiding van een actuele vraag. Hierdoor moet een ondernemer te lang wachten, worden economische opportuniteiten gemist en komt de ondernemer vaak weer op een greenfield terecht. Een belangrijke stap in dit proactief beleid is

25


een degelijke inventarisatie van deze sites. Hiervoor is een geoloket opgezet. Vervolgens bepalen gemeenten met een focusinstrument welke locaties het meeste relevant zijn om proactief een visie te ontwikkelen. Tenslotte wordt een methodologie voor visie-ontwikkeling beschreven en aangegeven welke ruimtelijke en economische aspecten hierbij moeten worden behandeld. [paper zie p.153]

Multi-evaluatie in ruimtelijke planning; De toepassing in een Vlaamse case – Els Terryn en Els Belmans Ruimtelijke ontwikkelingen worden steeds meer dynamisch, niet-lineair en complex met een breed speelveld van mogelijke actoren. Het besef van onzekerheid wordt groter en het inbouwen van meer flexibiliteit in het planningsproces wordt noodzakelijk. Maar tegelijkertijd is er een groeiende vraag naar beter onderbouwde en weloverwogen beslissingen. Ervaringen uit het verleden kunnen steeds minder geëxtrapoleerd worden naar de toekomst en modelleringen verliezen hun geloofwaardigheid of worden steeds minder aanvaard. Hoe kunnen we ruimte laten voor flexibiliteit in langdurige, multiactor projecten die continu veranderen en ze toch op het juiste spoor houden? Dit vraagt om een meer geïntegreerde, complementaire en accurate maar tegelijk dynamische evaluatie in de ruimtelijke planning, die kan mee-evolueren met de huidige processen en dynamieken. De reguliere, rationele evaluatiehoudingen hebben een lage flexibiliteit en zijn te lineair om zich aan de huidige multicausale ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen aanpassen. Daarom introduceert dit artikel een evaluatiemethodologie die verder gaat. Deze meervoudige evaluatiebenadering varieert naargelang het object van de evaluatie en de bijhorende context. Vervolgens wordt dit theoretisch kader vertaald naar een specifieke casestudie. Deze case illustreert de huidige ruimtelijke ontwikkelingen en een mogelijke evaluatiebenadering, geïntegreerd vanaf het begin van het proces, om dit soort projecten te begeleiden. [paper zie p.309]

Knooppuntontwikkeling: een duidelijk alternatief voor meer infrastructuur? – Jochem Timmer Vele miljarden euro’s aan overheidsgeld worden ingezet om de bereikbaarheid van (economische kern)gebieden te versterken. Een focus hierbij ligt op het verbeteren van de doorstroming op het hoofdwegennet, voornamelijk door het vergroten van de capaciteit. Wat dat betreft wordt relatief weinig geïnvesteerd in verstedelijkingsstrategieën t.b.v. het oplossen van bereikbaarheidsproblemen. In 2014 kwam het PBL in het rapport ‘Kiezen én delen’ tot de algemene conclusie dat de afstemming tussen verstedelijking en verkeersinfrastructuur zal moeten verbeteren om de beleidsambities rondom ruimte, mobiliteit en bereikbaarheid te halen en het rendement op de investeringen te verbeteren. Eén van de naar voren geschoven manieren om dit te doen is inzetten op nabijheid door onder meer knooppuntontwikkeling echt tot stand te brengen. Het is echter al lange tijd bekend dat ruimte en mobiliteit sterk met elkaar verweven zijn en hebben strategieën als knooppuntontwikkeling zichzelf al bewezen. Toch lijken deze strategieën in Nederland nog lastig van de grond te komen. Dit komt onder andere doordat het niet duidelijk is hoe de effecten van dergelijke investeringen zich verhouden tot die van investeringen in het hoofdwegennet. In dit paper komt een eerste verkenning m.b.t. de mogelijkheden om de vertaling van de effecten van de twee soorten investeringen op een kwalitatieve manier dichter bij elkaar te brengen. Hierbij staat onderstaande vraag centraal: Hoe verhouden de effecten van knooppuntontwikkeling en van het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet zich tot elkaar? Hiertoe wordt het MIRT-onderzoek Noordkant van Amsterdam als casus genomen, waarbij mogelijkheden van knooppuntontwikkeling als alternatieve strategie worden verkend. [paper zie p.213]

26


Waarom blijven we stadshavens geografisch analyseren? De huidige lock-in van het conceptueel denken zet innovatie onder druk – Karel Van den Berghe Waarom worden stad en haven in het ruimtelijk beleid als afzonderlijk benaderd? Waarom is de haven niet een van de zovele stedelijke functies die door het stadsbestuur wordt aangestuurd? Deze vragen lijken overbodig, want de algemene perceptie is namelijk dat havenfuncties een volledig andere aanpak behoeven dan urbane functies, de hoofdreden waarom elke Vlaamse haven een afzonderlijk havenbestuur heeft. Deze discussiepaper is opgebouwd om deze perceptie in twijfel te trekken. Meer nog, in deze paper zal geargumenteerd worden dat het duidelijk afbakenen van stad en haven op lange termijn problemen zal veroorzaken door het verlies van de innovatieve kracht van stadhavens. Ondanks goede economische cijfers, zijn de problemen zich stelselmatig aan het ontwikkelen. Deze paper eindigt in een theoretische planningsdiscussie, aantonend dat het gesplitst denken van stad en haven een erfenis is van het geografisch structuralistisch denken uit vorige eeuw. [paper zie p.223]

De Vlaamse Ruit is dood, leve het Metropolitaan Kerngebied; Visie voor een belangrijk ontwikkelingsgebied in Vlaanderen – Geoffrey Vanderstraeten en Wiet Vandaele Het structuurplan Vlaanderen introduceerde in 1997 het concept van de Vlaamse Ruit, een stedelijke netwerk op internationaal niveau opgespannen tussen Antwerpen, Leuven, Brussel en Gent. De term ‘Vlaamse Ruit’ is een soort household name geworden, ook buiten het planologisch jargon. Toch zijn we er onvoldoende in geslaagd het concept van de grond te krijgen, ondanks verdienstelijke pogingen als de studie ‘Netwerken en Netwerking’ uit 2003. Moeten we de Vlaamse Ruit dan maar dood verklaren? Anno 2015 blijft er een maatschappelijke vraag om werk te maken van dit gebied. De nieuwe minister van Omgeving stipt in haar beleidsnota het gebied aan als belangrijk ontwikkelingsgebied, zij het onder een nieuwe naam: Metropolitaan Kerngebied. Naar aanleiding van het BRV-proces willen we een positief geluid laten horen: met het Metropolitaan Kerngebied willen we in Vlaanderen een metropool op mensenmaat ontwikkelen. [paper zie p.235]

Ruimte maken door en voor nieuwe allianties in rurale planningsprocessen – Elke Vanempten en Elke Rogge De laatste decennia is het (plannings)beleid, volledig in lijn met de evolutie naar toenemende governance, steeds meer gaan focussen op multi-stakeholder processen. Maar die verbrede focus heeft niet verhinderd dat planning nog steeds gezien wordt als een zeer bureaucratisch proces dat veelal onvoldoende kansen biedt aan innovatie. In Vlaanderen veroorzaken onder andere rurale planningsprocessen heel wat discussie en conflict. Daarbij valt vaak de kritiek dat ze leidden tot een onproductieve stellingenoorlog die geen ruimte laat voor vernieuwing, letterlijk noch figuurlijk. Behalve aandacht voor participatie, communicatie en andere vormen van distributieve en procedurele rechtvaardigheid, lijken daarom ook meer creatieve oplossingen en nieuwe instrumenten nodig om uit de impasse te raken. De Pilootprojecten Productief Landschap (PPPL) zijn zo'n nieuw instrument dat beleidsmatige en ruimtelijke innovatie op vlak van rurale ontwikkeling voor ogen heeft. Behalve letterlijk ruimte te maken via inhoudelijke creativiteit en terreinrealisaties, ambieert het piloot-traject ook figuurlijk ruimte te maken voor nieuwe actoren, allianties en partnerschappen. Deze paper bespreekt de governance-kant van het piloot-traject. Zonder samenwerking immers geen traject en geen inhoud. [paper zie p.417]

27


De plannende nationale overheid in een co-creatieve wereld – Bas Waterhout, Sven Schroots, Saskia Ferf Jentink-Sterk en Hanna Lára Pálsdóttir De planologische wereld verandert. Ruimtelijke ordening zoals wij dat deden is passé, en wordt in rap tempo vervangen door de opgave om tot een efficiënte, optimale en duurzame benutting van de fysieke leefomgeving te komen. Het spectrum van ruimtelijke ordening verbreed zich met nieuwe thema’s als natuur, milieu en cultureel erfgoed en dat betekent dat het aantal relevante partijen en de vraag naar integratie toeneemt. Een ingewikkelde opgave omdat in het verleden is gebleken dat door alle belangen die meespeelde en door juridificering een proces stroperig werd en tot stilstand kwam. Het verschil tussen een juiste belangen afweging enerzijds en efficiënte en duurzame benutting met vaart en concrete uitkomsten anderzijds levert de vraag op: hoe kunnen planners weer een visie op de toekomst bieden met perspectief, waarin samen ruimte maken met de relevante partijen in het verbrede spectrum en concrete resultaten centraal staan terwijl de gang in het proces gehouden word? Kunnen planners helpen door met durf, lef en perspectief een visie op de toekomst te schetsen en deze later cocreatief met partijen in het spectrum verder in te vullen. Of is het zelfs een optie om de visie in te laten vullen door partijen in het spectrum. Samen ruimte maken (door cocreatie), gewoon ruimte maken (met vaart en concreet) en toekomst voor de ruimte schetsen (met durf, lef en perspectief) zouden dan de waardes kunnen zijn voor de nieuwe planner. Een gewaagd voorbeeld van het samen ruimte maken is de technopoëzie van Daan Roosegaarde. Door zijn visie en ambitie is een innovatie op het raakvlak van kunst en techniek tot stand gekomen door cocreatie en integratie van techniek, licht, energie, bereikbaarheid en beleving. Het leverde een fietspad op dat oplicht als de nacht valt en de Sterrennacht van Vincent van Gogh uitbeeld. Zijn voorbeeld geeft weer hoe cocreatie en integratie kan leiden tot meerwaarde in kwaliteit, maar helaas volgen deze elkaar niet altijd op. Het is vaak moeilijk gebleken om als planner van de overheid alle belangen te dienen en netto meerwaarde te creëren. Er schuilen uitdagingen in de cocreatieve aanpak en dan vooral over hoe alle belangen en niet alleen van de cocreatieve partijen gediend kunnen worden, maar tegelijkertijd gang in het proces te houden. Een uitdaging voor de planner van de toekomst in een vernieuwende, snelle, efficiënte, innovatieve en cocreatieve wereld. [paper zie p.321]

Van gemeentelijke structuurplanning naar strategische en actiegerichte gemeentelijke beleidsplanning; Methodiek voor de opmaak van een gemeentelijk beleidsplan ruimte – Jan Waumans Teneinde een strategisch, dynamisch en realisatiegericht ruimtelijk ontwikkelingsbeleid te kunnen voeren wenst de Vlaamse Regering een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) vast te stellen als opvolger van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Het is een niet-bindende robuuste visie waarbij de ruimtelijke principes en evenwichten van het RSV worden meegenomen, maar waarbij ook wordt ingespeeld op een aantal nieuwe of gewijzigde uitdagingen. De opmaak van dit BRV zal in coproductie gebeuren tussen de drie bestuursniveaus (Gewest, provincies, gemeenten), die als gelijkwaardige partners zullen werken aan de realisatie van ervan. Binnen het Groenboek BRV wordt gesteld dat ook gemeenten aan eigen beleidsplannen kunnen werken die selectiever inspelen op hun specifieke noden dan het geval is met de huidige gemeentelijke structuurplanning. Dit biedt belangrijke kansen om af te stappen van de allesomvattende, decretaal sterk vastgespijkerde en vaak weinig dynamische en actiegerichte gemeentelijke structuurplanning en over te gaan naar een meer strategische, dynamische en actiegerichte gemeentelijke beleidsplanning. De vraag die hierbij moet gesteld worden is hoe deze gemeentelijke beleidsplannen kunnen opgebouwd worden en welke actoren hierin een rol kunnen spelen. Binnen dit kader dienen ook de mogelijkheden van intergemeentelijke beleidsplanning te worden bekeken. [paper zie p.165]

28


De gezonde, openbare ruimte: het één-meter perspectief – Fred Woudenberg en Frits van den Berg Een gezonde openbare ruimte is een sociale ruimte, bewegingsruimte en veilige ruimte. Daar ontmoeten mensen elkaar: door elkaar alleen maar te zien, door elkaar te observeren of zelfs te groeten of een praatje te maken. Mensen gaan er te voet of fietsen om ergens heen te gaan, of verblijven er met graag ook sporten en spelen. Voor kinderen is dit de manier om de maatschappij te leren kennen buiten eigen familieverband. Spel en de omgang met anderen is voor hen de voorbereiding op het latere leven: ze ontdekken de wereld, leren samen te werken, nieuwe uitdagingen aan te gaan en daarbij risico’s te herkennen. Voor hen dient de openbare ruimte veilig te zijn: veilig wat betreft verkeer en sociaal veilig. Het perspectief van kinderen, het perspectief vanaf één meter hoogte, kan ons laten zien hoe we de openbare ruimte gezonder kunnen maken. [paper zie p.345]

29


30


THEMA: RUIMTE MAKEN Inspirator Joachim Declerck, Architecture Workroom Brussels vzw

Schets thema Door de eeuwen heen is er in Nederland en België heel wat fysieke ruimte ingenomen en aangepast aan de noden van de maatschappij. En nu nog wordt bijkomende ruimte gecreëerd, bijvoorbeeld op zee voor de ontwikkeling van windmolenparken. Maar ‘ruimte’ is niet louter een fysiek begrip. We willen uitdrukkelijk het begrip ruimte verruimen. De fysieke ruimte is de meest enge definitie. In het werkdomein van ruimtelijk professionals draait het echter veelal om de functionele ruimte, die vooral vanuit economische, infrastructurele en ecologische logica’s, is ontwikkeld. Bovendien gaat het niet louter om een kwantitatieve benadering, maar ook om kwaliteit en identiteit. Ruimte maken in de zin van een plek creëren, met andere woorden. En ‘ruimte maken’ kan ook slaan op een professionele houding: de ruimte krijgen om ons ding te doen of net ruimte geven aan anderen. Gaat het volgens jou nog om ruimte maken, of draait het in tijden van krimp, aanhoudende economische crisis en de toenemende urgentie van klimaatadaptatie om ruimte laten? Maar voor wie of wat, en waar, en hoeveel ruimte? Zijn hiervoor benaderingen gekend die hun waarde hebben bewezen of in elk geval het proberen waard zijn? En kunnen we ons nog de ruimte voor experimenten veroorloven? Hoe kunnen we de verschillende ruimteclaims en noodzakelijke ruimte voor ecosysteemdiensten op elkaar afstemmen? Wat betekent dit naar onze wooncultuur, de vestigingsvoorkeuren van gezinnen, bedrijven en handel, en andere ruimtegebruikers? Komen we er met aanpassing van de regelgeving, wetende dat zelfs fiscale systemen ruimtelijke relevantie hebben? En hoe krijgen we hiervoor een politiek, en (dus) vooral een maatschappelijk draagvlak? Actief ingrijpen lijkt nodig: niet zomaar ruimte laten, maar ruimte geven. Vergt dit een andere aanpak van planningsprocessen, nieuwe strategieën of andere ontwerpparadigma’s? Blijft een kwantitatieve benadering nodig of moet de nadruk veel sterker op kwaliteit worden gelegd? Is ruimte maken hetzelfde als plekken creëren? En wat zijn dan kwaliteitsvolle plekken? Hebben we als professionals meer ruimte nodig om alles in goede banen te leiden? Of moeten en kunnen we ruimte geven voor andere actoren in planningsprocessen, plaats maken met andere woorden? Deze sessie bouwt voort op het ochtendprogramma. Een aantal van bovengenoemde thema’s zullen we in de sessie verder verdiepen.

31


Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Egbert Broerse Ruimte omkaderd; Overheden bewaken het raamwerk, allianties pakken de ruimte Lieve Custers en David Dooghe Stedelijke Circulaire Economie; Drie modellen die de invloed van een stedelijke circulaire economie op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst schetsen Shana Debrock, Geoffrey Vanderstraeten, Kaat Smets en Geert Mertens De aanhouder wint! Tien goede redenen om voort te werken aan het BRV Linda van Hilten en Jurgen van der Heijden Innovatie, retrofit en toekomstwaarde; Concurrerende gebiedsontwikkeling door duurzaamheid Harry van Huut en Loes de Jong Ruimte maken voor een nieuwe plannings-, programmerings- en bekostigingsaanpak; Ervaringen met de waterkwaliteitsverbetering in Grevelingen en Volkerak-Zoommeer Anne van Kuijk De reis van het tapijt; Leren van MozaiekBrabant Merten Nefs en Yvonne Rijpers Maak Ruimte; Jaar van de Ruimte – Dialoog over de toekomst van stadstaat Nederland

32


Ruimte omkaderd Overheden bewaken het raamwerk, allianties pakken de ruimte

Egbert Broerse

Stellingen Stelling 1: Verduurzaming, milieubescherming, veiligheid en gezondheid zijn essentieel voor ons voortbestaan op lange termijn, maar te abstract om als individu aan te pakken; daarom blijven dit de kerntaken voor naties/EU/VN. Stelling 2: Omdat de overheid op andere terreinen prioriteiten legt dan op ruimte, moet zij zich tot essentiĂŤle kerntaken beperken en gaan anderen de ruimte maken binnen dat raamwerk. Stelling 3: De waarde van een project neemt toe als er meer partijen en sectoren in samenwerken, dus hebben zulke ontwikkelingen een grotere waarde dan enkelvoudige (sectorale) projecten en moeten allianties voorrang krijgen bij het toekennen van ruimteclaims. Stelling 4: Als bij het begin geen helderheid is vanwaar het geld komt voor aanleg en instandhouding, dan is ruimtelijke plannenmakerij een particulier initiatief als elk ander.

ir. Egbert J. Broerse, architect + stedenbouwkundige Ballast Nedam Infra e.broerse@ballast-nedam.nl Nieuwegein, Nederland

33


Ruimte omkaderd Overheden bewaken het raamwerk, allianties pakken de ruimte

1

Inleiding

Overheden hebben de handen vol aan zeer urgente en acute crises in de wereld. Vastgoedprojecten verkopen niet meer als warme broodjes en mensen willen zelf bepalen waar hun geld naar toe gaat en hoe hun uitzicht er na de duurzame energietransitie uitziet. Dat vraagt om lastige keuzes over de core business van de overheid. Wat zijn de consequenties als we alleen met infrastructuur ruimte maken? Aanleiding CO2 doelen maken het noodzakelijk om niet meer uit te breiden maar binnen de bestaande steden infrastructuur en gebouwen een andere functie te geven.1 Tegenvallende leefbaarheid in de nieuwe Vinex, leegstand en krimp dwingen ons om onze te naïeve locatiekeuzes en radicale vernieuwingsdrift uit de periode 1960-2000 te evalueren. Velen zeggen dat ruimtelijke ordening "anders moet”, in een "nieuwe realiteit”. Blogs en columns roepen dit al weer drie jaar, maar het begint te kriebelen: neem ons eens mee naar een concrete gebiedsontwikkeling van enige omvang, leg een begroting op tafel zodat “nieuwe verdienmodellen” iets meer wordt dan een term die zich afzet tegen “oud”. Bij ieder hip bottom-up initiatief is de vraag: wil men of moet men? Wordt er collectief geleerd of overheerst het Facebook-optimisme? In een paper voor de Plandag 2014 introduceerde Devisch (2014) de figuur van de rentmeester om de waarde van een onroerende zaak te beheren, zowel door te bouwen als door niet-bouwen. Waardevol is de constatering, dat initiatiefnemers zelf de vruchten van hun inspanning en energie horen te plukken, want anders houden ze het niet vol. Maar belanghebbenden zijn anno 2015 veel beter dan in de 18e eeuw in staat om zich te organiseren en deze rol zelf op zich te nemen (Figuur 1). Figuur 1

Mondige initiatiefnemers nemen regie in handen (AD Utrecht, 28 maart 2015)

1

34

Trede 2 van de Ladder voor duurzame verstedelijking, zie art. 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (NL).


2

Probleemstelling

Meer met (veel) minder Nederland moet een aantal pijnlijke keuzes maken. Op de rijksbegroting is sinds 2012 sterk bezuinigd in sectoren als gezondheidszorg, cultuur, infrastructuur en ruimtelijke programma’s. Om als overheid de regie uit handen te geven vraagt nog meer durf dan om te wachten totdat onze stedelijke systemen kapot gaan. Op een congres over beheer van de openbare ruimte stonden in 2014 wethouders en beheerders met de handen in het haar. Uit de zaal kwam de vraag “Hoe leggen we dit uit aan de inwoners als we nog meer bezuinigen?” De overheid is sterk uitgekleed, heeft geen geld meer maar tegelijk klinkt maatschappelijk tumult. De waan van de dag regeert vanuit de actualiteit, na “misstanden” volgt meer handhaving, echter zonder het bijpassende geld mee te geven want dat is er niet meer.2 Stedenbouw in de 21e eeuw 2015 Jaar van de Ruimte roept kritische geluiden op.3 De traditie in het vakgebied stedenbouw staat onder druk, al houden de beroepsbeoefenaars hun titel graag in stand. De “ruimtelijk expert" hoor je alleen nog in de talkshow maar is niet meer de adviseur van het bestuur. Krampachtig blijven ze proberen om “integraal" te bemiddelen tussen al die partijen die alleen hun stukje van het geheel zouden zien, ze benoemen “ambities” en nemen zitting in teams die “kwaliteit” en het "algemeen belang” bewaken. Maar het publiek blijft weg, er zijn minder opdrachtgevers en minder politieke steun voor onderzoek en visies voor lange termijn. En op welke theorie baseren we deze speciale positie? Iets “ontwerpen” doe je a. niet meer alleen en b. is geen artistieke daad maar moet onderbouwd zijn door theorie en proeven. Klassieke stedenbouwkundige aannames blijken “in het veld” onjuist, maar wetenschappelijk onderbouwd plannen en gebruiken van de ruimte staan nog in de kinderschoenen. Pas zeer recent is bijvoorbeeld het economisch functioneren van steden object van onderzoek geworden.4 De nieuwe inzichten in het functioneren van steden als deelsystemen in een groter sociaalecologisch complex systeem moeten nog doordringen in de beroepspraktijk. Publiek-privaat en verder Miljoenenoverschrijdingen heeft de rijksoverheid op megaprojecten als de Betuweroute betaald toen er dankzij het aardgas nog veel geld in kas was. Maar sinds 10 jaar wil de politiek zulke tegenvallers niet meer zien; niet bij de aanleg maar ook niet bij de exploitatie. Vanuit Engeland importeerden we Publiek Private Samenwerking (PPS). Het credo bij Rijkswaterstaat werd “De markt tenzij”. De Nederlandse bouwsector bood haar kennis en zakelijke aanpak aan en zo kon met minder overheidsgeld toch infrastructuur verbeterd en aangelegd worden. Design-Build-Finance-Maintain (DBFM) wordt ingezet als contractvorm om publieke assets door de markt te laten realiseren. Net als hier komt de overheid in de Verenigde Staten miljarden tekort voor goed onderhoud aan infrastructuur en wordt DBFM al toegepast voor waterleidingnetten en andere hoofdinfrastructuur, waarbij logischerwijze de laagste kosten over de totale levenscyclus de doorslag geven.5 Helaas blijken de risico's en lange terugverdientijd voor marktpartijen moeilijk te verzekeren, want de risico’s die het Rijk vroeger zelf 2 3 4 5

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013) p. 63 Blog Jaap Modder De randstad kan met pensioen, via: http://ruimtevolk.nl/2015/03/12/de-randstad-kan-met-pensioen/ Raspe (2014) p. 13 De regering Obama wil met het Water Infrastructure and Resiliency Finance Center (WIRFC) lokale overheden en staten helpen om het onderhoud uit te voeren, zie http://brook.gs/1y7WrFE De discussie over tolheffing op bestaande rijstroken is opnieuw geopend, zie http://brook.gs/1PA7ELi

35


droeg zijn niet weg, hooguit bedrijfsmatig beter beheerst. Als culturele factor blijkt gebrek aan onderling vertrouwen naast technische complicaties een belangrijk struikelblok in deze nieuwe manieren van (samen)werken.6 Kerntaken van de overheid Er is een groot financieel tekort bij de overheid en er zijn heel wat taken en objecten die historisch ooit bij de rijks- of provinciale overheid zijn komen te liggen maar anno 2015 helemaal niet in overheidshanden hoeven te blijven.7 Natuurlijk horen bij de kerntaken: gezondheid, eigendom en veiligheid, gelijke kansen, afspraken voor een publiek debat over keuzes en spelregels voor maatschappelijke processen die niet via het politieke systeem tot stand komen (welke regels dat zijn verschilt per regio binnen Europa en zeker wereldwijd!). Wat zou het gevolg zijn als we alle activiteiten en taken rond Ruimte door drie filters halen: 1. Is de activiteit nu nodig? Als dat aantoonbaar is volgt filter 2: 2. Is het noodzakelijk een taak van de overheid vanwege het algemeen belang? Zo niet: 3. Op welke schaal kan het best een alliantie worden gevormd om het op te pakken? Ruimte wordt Infrastructuur Ook bescherming van vitale voorzieningen (energie, waterkering, bereikbaarheid) wordt tot een kerntaak gerekend. In Nederland zijn nog geen tolwegen die particulier worden geëxploiteerd, behalve een paar bruggen en tunnels. Wegen en andere infrastructuur zijn vooralsnog dus publieke goederen.8 Privatisering van nutsbedrijven door de provincies leidde enkele jaren later tot Kamervragen: Waar gaat de opbrengst van de verkoop heen? En hebben we vanuit Nederland nog wel enige invloed op het milieubeleid van de nieuwe buitenlandse eigenaar? Zo bleek overdracht van eigendom niet voor elke publieke asset de aangewezen weg. Het College van Rijksadviseurs sprak recent zijn zorg uit over “de sterke neiging om het primaat bij burgers en maatschappelijke organisaties te leggen, waardoor het cultuurlandschap onderhevig raakt aan fragmentatie en talloze compromissen” en snel betekenis zou verliezen als ruimtelijk integratiekader. “Voor de Nederlandse provincies is publieke verantwoordelijkheid voor landschappelijke kwaliteit geen gegeven en zij vullen dat verschillend in. Dit leidt tot een versnipperde aanpak”.9 Deze oproep past bij de taak van het CRa, maar als we over de grenzen van beleidssectoren heen moeten kijken, dan mag het geen taboe zijn om de topprioriteit niet op Ruimte in brede zin te leggen. En op terreinen die geen kerntaak voor de overheid zijn en waar “we” geen geld bijleggen, is het gepast om als overheid en politiek terughoudend te reageren als partijen volgens de regels zelf verrassende afspraken met elkaar maken. We hoeven trouwens niet te kiezen tussen óf overheid óf privaat, want we spreken over een civil society waarin wereldwijd allerlei groepen hun verantwoordelijkheid nemen en aan de maatschappij richting geven.10 Burgers aan zet De legitimiteit van de overheid staat ter discussie als “de overheid” niet (voldoende) voor je regelt. Begrippen als “Overheid”, “Klimaat” en “Milieu” blijken te zeer abstracties om als urgent te worden gevoeld en op grote schaal individuele keuzes te sturen. Als de overheid met fiscale prikkels hierin probeert te sturen, zijn we koopman genoeg om direct een compacte hybride auto aan te schaffen, 6 7 8 9 10

36

Groot (2012) p. 12 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012a) pp. 29 en 105-108 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008) p. 203 College van Rijksadviseurs (2015) p. 31 Brookings Institute (2015)


maar de onderliggende feiten worden niet vertrouwd. Via de app van de Digitale Overheid weet de burger zijn melding wel in te dienen, waarna hij permanent de afhandeling op het stadhuis kan volgen. Maar in ruil voor inzage betalen we gemeente- en waterschapsbelasting op basis van de WOZ11 ook niet van harte. Juist stadsbewoners en bedrijven in de stad weten wat wel en wat niet werkt in het stedelijk beleid. Zij geven welgemeende feedback en organiseren bottom-up initiatieven. Op een herverdeling van taken komen we later terug, maar de ambtelijke organisatie zal veel meer vanuit het perspectief van de burger moeten leren denken.12 Gebleken is dat de aanwezigheid van hoogopgeleiden cruciaal is voor het ‘heruitvinden’ van steden. Hoogopgeleiden zorgen ervoor dat steden zich makkelijker aan veranderde omstandigheden aanpassen.13 “Bottom-up” is heel kleinschalig; hooguit 5% van de woningbouwprojecten kan als collectief particulier opdrachtgeverschap (CPO) worden ingevuld. Geef inwoners daarom meer zeggenschap, en maak lokale keuzes op de plek waar ook de voor- en de nadelen optreden. Stad en burgers In 2030 woont 80% van de inwoners van de EU in steden, van 66% in 2010.14 Ook wereldwijd is de trek naar de grote stad gaande, en sinds 2008 woont zelfs 50% van de wereldbevolking in (of bij) stedelijke zones.15 Volgens Benjamin R. Barber worden burgemeesters machtiger dan nationale staten. “We’re the level of government closest to the majority of the world’s people. While nations talk, cities act.”16 Hierbij gaat het natuurlijk vooral om burgemeesters van miljoenensteden maar deze uitspraak geeft aan dat de stad bij uitstek de plek is waar burgers en politiek zich nog met elkaar verstaan en allianties rond concrete projecten en vraagstukken kunnen vormen.

3

Het Raamwerk

Organisatorisch Raamwerk Bijsturen in het algemeen belang Ook nadat taken zijn afgestoten vraagt het moed om te regeren: hoe kunnen initiatieven worden bijgestuurd als er nieuwe inzichten ontstaan over de effecten of de werkwijze van partijen? Hoe kan de politiek vanaf de zijlijn, door morele en economische criteria op tafel te leggen, haar rol het best invullen? Hoe rekenen we de bijdrage van de overheid af met de andere deelnemers, en wat spreken we af als er jaren later een waarde-explosie of -implosie plaatsvindt? Hoe zorgen we voor een “eerlijke” verdeling van bronnen? Gaat het om de beste lobby of om een geaccepteerde verdeelsleutel?

11

12 13 14 15

16

Wet Waardering Onroerende Zaken uit 1994. De WOZ wordt door de gemeente vastgesteld na vergelijking van transacties in de omgeving. In 2014 werd voor 3% van de 7,6 miljoen woningen in Nederland bezwaar gemaakt tegen hun WOZ. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012b) Raspe (2015), pp.13-14 Europese Unie (2011) p. vi http://www.citymayors.com/statistics/urban-population-intro.html en http://www.un.org/en/development/desa/publications/world-urbanization-prospects-the-2011-revision.html http://www.citylab.com/politics/2012/06/what-if-mayors-ruled-world/1505/

37


Welke Alliantie is het meest passend? De veelgebruikte term “Alliantie” verdient meer nuance. Wie gaat met wie, op welke schaal, wie wordt uitgesloten en hoe (in)formeel is men betrokken? Elinor Ostrom heeft voor de Wereldbank voorstellen ontwikkeld voor duurzaam beheer voor het beperken van de globale uitstoot van broeikasgassen, als alternatief voor bestaande globale regelingen die vatbaar blijken voor free rider-gedrag. Haar voorstellen behelzen polycentrische, meerlagige, bestuurlijke arrangementen. De aanpak die zij voorstaat nodigt uit tot het experimenteren op verschillende niveaus, het systematisch vergelijken van de effectiviteit van maatregelen en het opbouwen van de betrokkenheid om naar wegen te zoeken om lokaal en regionaal emissies aan banden te leggen (zie de principes in Figuur 2).17 Figuur 2 1.

2.

3.

4.

Duidelijk afgebakende grenzen. Het moet duidelijk zijn welke individuen of groepen toegang hebben tot het gebruik van het gemeenschapsgoed en wat dat gemeenschapsgoed behelst. Congruentie tussen regels van levering, regels van gebruik en lokale omstandigheden. Regels die de tijd, plaats, technieken en hoeveelheden van gebruik en toeëigening bepalen zijn afgestemd op lokale (natuurlijke en sociale) omstandigheden en op het werk, de materialen en de financiële middelen die van de betrokkenen worden verwacht. Arrangementen voor collectieve besluitvorming: degenen op wie de operationele regels van toepassing zijn hebben een stem in het maken en wijzigen van deze regels. Monitoring: degenen die toezicht hebben op de condities van het gemeenschapsgoed en op het gebruik daarvan zijn ter verantwoording te roepen door

5.

6.

7.

8.

degenen die gebruikmaken van het gemeenschapsgoed of zijn zelf gebruikers. Proportionele sancties: degenen die de operationele regels overtreden kunnen (afhankelijk van de overtreding) op gepaste wijze gestraft worden door andere gebruikers, hun vertegenwoordigers of beiden. Conflictoplossingsmechanismen: gebruikers en hun vertegenwoordigers hebben toegang tot lokale arena’s waar (zonder al te veel kosten) onderlinge conflicten kunnen worden beslecht. Minimale erkenning van het recht tot zelforganisatie: het recht van gebruikers om eigen instituties te ontwikkelen wordt door overheidsinstellingen gerespecteerd. Genestelde instituties: bij gemeenschapsgoederen die onderdeel zijn van een groter systeem worden er op meerdere lagen van het systeem instituties gevormd

Acht ontwerpprincipes voor allianties voor het duurzaam beheer van gemeenschapsgoederen Bron: WRR (2012a) p. 141, naar Ostrom (2009)

Een aandeel in elkaar Mensen en bedrijven die individueel of gezamenlijk initiatief of risico nemen, moeten hier ook zelf de vruchten van plukken, dus verlaag het belastingtarief voor wie een gebied adopteert en afziet van voorzieningen en zelf een alternatief regelt. Daarbij zijn spelregels en een zekere voorspelbaarheid nodig, een level playing field, zodat de waarde enigszins te voorspellen is, al zal die in de praktijk - op de “markt" - pas blijken.18 Gezien de aansprakelijkheid die een (particuliere) initiatiefnemer op zich neemt, is het te overwegen of belangenorganisaties of lokale overheden met zicht op het project garant kunnen staan als zich een ongeval voordoet. Deelname door individuele burgers, vrijwilligers en ZZP-ers is immers gewenst.19 De voordelen - en nadelen - van projecten kunnen makkelijk wegvloeien naar andere delen van de netwerkstad door internet en grotere mobiliteit. Daarom is het essentieel om persoonlijk commitment te kweken tussen mensen en initiatieven; voorzie ze van een merk waar mensen ook in een volgende fase van hun leven en op een andere plek zich nog steeds aan willen binden en aan willen bijdragen.

17 18 19

38

Ostrom (2009) p. 421 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012a), pp. 99 en 137 en Koomen (2014) Van Dam (2013)


Wetenschappelijke onderbouwing Infrastructuur (bereikbaarheid, energie, water, afval) zal de kern van het Raamwerk vormen, waar initiatiefnemers op inpluggen en een eigen deel invullen. Dit systeem kan geanalyseerd, gesimuleerd en slimmer gemaakt worden door het wetenschappelijk te modelleren als een zgn. complex adaptief socio-technisch systeem (CAS).20 Hierbij wordt de wisselwerking tussen een technisch systeem (infrastructuur), een sociaal systeem (aanbieders en afnemers) en de omgeving (bestuurlijk, ecologisch) in een lerend model gevat met “agent based” input van lokale kennis en regels.21. Michael Batty werkt sinds 1970 aan wiskundige formules voor nieuwe steden gebaseerd op de wisselwerking tussen belangen en inspanning. Deze modellen zoeken telkens naar een evenwichtssituatie en zijn dus dynamisch & verbonden met de omgeving in plaats van statisch & geïsoleerd. Met deze modellen wil men zowel bestaande systemen analyseren als nieuwe ontwikkelingen voorspellen. Stedenbouwers kunnen veel leren van zulke modellen. Steden blijken ondanks dat ze door generaties van mensen op zeer uiteenlopende plekken zijn gebouwd en bewoond, een grote mate van overeenkomsten te hebben in de onderliggende structuren en systemen. Hoe zeer steden ook aan citymarketing doen, wereldwijd gezien heeft hun groei een autonome logica.22 Complexiteit-theorie en simulaties kunnen helpen bij onze ideevorming. Ruimtelijk Raamwerk Een geometrische planopzet is meetbaar en reproduceerbaar, rationeel en uitbreidbaar. Dit lijkt een goede basis voor het fysieke Raamwerk waarvoor de overheid de basis beheert.23 Daarbinnen komen projecten met het mooie (toegangen, zichtlocaties, pleinen) én het nuttige (voorzieningen zoals OVhalte, waterzuiveringen en bedrijven - netjes ingepast zoals in Denemarken). Internationaal moeten we aanhaken op Europa via een sterke as Amsterdam-Brussel. Dan blijven er helaas randzones over waar we geen subsidie meer aan kunnen besteden en waar men noodgedwongen voor zichzelf moet zorgen, of die in een ander systeem minder perifeer liggen door landsgrenzen niet als systeemgrenzen te zien. Infrastructuur als onderlegger De BNSP-werkgroep EU Agenda Stad stelt dat een eenduidige infrastructuur bijdraagt aan het opheffen van barrières en de ontplooiingsvrijheid van steden en burgers vergroot.24 De infratechniek (vervoer, energie) die in het Raamwerk wordt toegepast is bij voorkeur zo kleinschalig mogelijk, want transport is een ruimte- en geldvreter en zal zich verzetten tegen innovaties. Sensoren en zgn. Slimme Meters verzamelen in de praktijk informatie over het gebruik van het net en daardoor is men in staat om prijsstelling, gebruik en netwerkinfrastructuur - na simulaties in de computer - steeds beter op elkaar aan te sluiten. Juist flexibel kunnen reageren op innovaties en veranderingen in gebruik is essentieel, want de toekomst is onzeker. Het netwerk zal bestaan uit intelligente koppelingen tussen eilandjes. Gemeenten zouden een lokaal energiebeleid ontwikkelen, en via de koppelingen lokaal geproduceerde stroom uitwisselen, zoals waterschappen recent beseften dat het slimmer is om de gemalen pas te starten als het waait.25 Wil je meer luxe? Leg dan je eigen stukje aan en prik aan op het

20 21 22 23 24 25

Van Dam (2013), p. 54 Over disciplines heen mist dit nieuwe werkveld nog een gemeenschappelijk begrippenkader; zie Rindfuss (2008) p. 7 Batty (2013), hoofdstuk 1. Zie ook http://www.urban-knowledge.nl, een Nederlands initiatief om zulke kennis te delen. UN Habitat (2015) p. 79 BNSP (2014) p. 1 Bollinger (2015) p. 25 en interview met de directeur Netbeheer Nederland in Infra nr. 1 april 2015, p. 15

39


Raamwerk, net als de redzame inwoners in Villa el Salvador in Peru sinds 1971 stapje voor stapje hun waterleiding per huis hebben aangelegd.26 Sense of Place Maar een idee van centrum/hart moet er wel in worden gelegd. De aansluiting op het bestaande kan hier aan bijdragen, wat in Oost-Vlaanderen voor bijvoorbeeld het Oostelijk Rastergebied in het spanningsveld tussen de grootstedelijke gebieden Gent, Antwerpen en Brussel al sinds 2004 beleid is: sterk versnipperd wonen is lintvormig uitgegroeid. Zowel de woningdichtheid als de dichtheid aan lijninfrastructuur is hoog, dus bereikbaar is het gebied wel.27 Richard Sennet waarschuwt dat een raamwerk in de vorm van een grid, zoals dat in de Verenigde Staten “lukraak” over het landschap werd uitgerold, door zijn neutraliteit tendeert naar leegte, zonder centrum. De Romeinen bouwden hun castella op als een grid, maar langs de buitenrand was er een grens, een palissade, die het centrale kruispunt bijzondere waarde gaf.28 Plek, geschiedenis en landschap zijn op het Europese continent voor de stedenbouwer waardevolle aanknopingspunten. Altijd draagt de onderlaag (water, geologie) door zijn “stugheid” bij aan ruimtelijke identiteit. Als we op zoek gaan naar een ruimtelijk raamwerk waarbinnen projecten ruimte krijgen, dan ligt hier dé uitdaging. We willen architectonische ideaalmodellen zoals Broadacre City en La Ville Radieuse vermijden, net als de door experts in de 20e eeuw abstract gezoneerde uitlegsteden met hun kunstmatige classificatie van functies. Mensen lezen al snel hiërarchie en classificeren in een beperkt aantal groepen, wat ons als soort evolutionair voordeel heeft opgeleverd maar geen recht doet aan de individuele belangen en vrijheid van echte mensen. Doordat zij overal aanwezig is codeert infrastructuur namelijk meer dan architectuur en stedenbouw is in hoge mate de sociale organisatie.29 In plaats van hiërarchische zoneringen en netwerken biedt een zgn. semi-lattice (“gelaagd net”) meer flexibiliteit en overlappingen, waardoor de neiging om je ook in de stad te isoleren in elk geval niet ruimtelijk wordt aangemoedigd (Figuur 3). Figuur 3

Net-structuur (links) tegenover Boom-structuur (rechts) (naar: Albert Pope, 2008)

26 27

28 29

40

UN Habitat (2015) p. 42 Provinciaal ruimtelijk structuurplan Oost-Vlaanderen p. 435, via: http://www.oostvlaanderen.be/docs/nl/pe/121PRS_2004.pdf Sennet (2010), hoofdstuk 1, par. The Grid Pope (2008) p. 18


Leven is groeien en sterven Gezonde organismen en steden moeten zowel uitrollen (groei, verdichting) als afbreken (leegstand, afkoppelen). Maurice Hermans zei over de nieuwe Rijksbouwmeester: "De paradox van niet-groei is dat het groei in zich herbergt. Immers met de afname van mensen groeit de leegstand, het groen en de ruimte. (...) Denk niet alleen aan bovengrondse infra, ook aan ondergrondse. Want als substantieel mensen minder gebruik maken van voorzieningen als water, verwarming, telefoon enzovoort, weten we dan wel zeker dat deze voorzieningen naar behoren blijven functioneren?" 30 Een oplossing ligt in kwaliteitsborging en redundantie binnen netwerken plus voorspelbaarheid/verwachtingen– management zodat mensen hun eigen back-up regelen. Groei kan worden opgevangen door het opdikken van takken aan de stam (verticaal - in de hoogte, parallel - extra modaliteiten bij toenemende dichtheid). Verdichting en functieverandering vindt in snelgroeiende steden zoals Bahir Dar (Ethiopië) plaats langs hoofdroutes, niet in abstract toegewezen zones.31 Zo zullen in Saudi Arabië de kosten van huisvesting naar verwachting halveren na invoering van een Land Tax, waarmee eigenaren worden gestimuleerd om land aan te bieden in plaats van het voor later te reserveren, wat nu tot 50% van de ruimte kost in een agglomeratie als Ryad.32 Financieel Raamwerk Twitter-berichten over “nieuwe verdienmodellen” wekken verwachtingen, maar met alleen het “nieuwe delen” kan je geen prototypes en R&D team betalen. Het is wezenlijk om naast vrijblijvende, verleidelijke visuals en story telling alle opbrengsten en waarde in beeld te brengen. Investering en inkomsten moet je in de tijd dicht bij elkaar houden: kleine projectjes betalen de volgende stap. Door op te schalen - of juist heel klein aan de slag te gaan en daarna via social media de aandacht op te eisen - ontstaan wel kansen.33 Transportprojecten in de VS worden gefinancierd door gelabelde belasting, waar de kiezers vooraf in Ballots over stemmen. De verantwoording voor dat geld, samen met federale bijdragen, is een logisch vereiste want op zo’n keuze terugkomen is politiek en commercieel riskant. Als we de verschillende financiële "portemonnees" door een betere afstemming van publieke en private programma's aan elkaar koppelen dan kan een gelegenheidscollectief een haalbaar project creëren. Multimodale straten met fietsstroken betalen zichzelf terug: miljoenen dollars wist men al na een jaar te besparen op o.a. ongevallen en zorgkosten, verhoging van de waarde van vastgoed en werkgelegenheid.34 Waarde Waardebehoud van projecten kan worden ondersteund door open specificaties (vgl. Open Data) en herbruikbare modules, die zowel fysieke hardware als kennis bevatten. Alleen met een gemeenschappelijk begrippenkader zijn systemen met elkaar te vergelijken en op elkaar aan te sluiten. Dit betekent: minimale kosten als stukken niet in gebruik zijn, “statiegeld” door modulair en demontabel bouwen, tot zelfs grondstof voor 3D printers die je kan leasen. Succesvolle cases worden als “recepten” om niet wereldwijd gedeeld, en daarna lokaal op maat gemaakt. Om het zgn. Informatieprobleem bij het transparant produceren van projecten te overwinnen kan het inmiddels gangbare Bouwinformatiemodel (BIM)35, in een neutraal formaat opgeslagen, worden verrijkt met informatie over afwegingen 30 31 32 33 34 35

http://ruimtevolk.nl/2015/03/26/de-opgave-voor-de-nieuwe-rijksbouwmeester-is-terugbouw/ UN Habitat (2015) p. 35 http://m.arabianbusiness.com/saudi-housing-costs-halve-with-new-land-tax-586779.html http://www.sbrcurnet.nl/uploads/media_item/media_item/186/43/Keynote_2_CMRavesloot-1422859874.pdf http://www.phillymag.com/citified/2015/03/26/how-bike-lanes-shared-streets-pay-for-themselves-and-then-some/ Zie de site van de Bouwinformatieraad, http://www.bouwinformatieraad.nl/wat-bim/informatietechnologie/

41


en afgevallen varianten zodat naast het “wat” ook de afweging, het “waarom”, door een volgende generatie of in een ander land kan worden opgeroepen als het gebruik of de context wijzigt. De EU zou met haar Urban Agenda er aan kunnen bijdragen dat kennis tussen landen wordt gebundeld en uitgewisseld, om decentraal problemen op te kunnen lossen. In plaats van een technocratische databank is een persoonlijke bemiddelaar op Europees niveau, naar voorbeeld van de Nederlandse Rijksbouwmeester nuttiger om modellen, methodieken en ervaringen te verspreiden.36

4

Conclusies

Een schaalbaar Raamwerk van infrastructuur, dat mee kan groeien én krimpen en dat minimale investeringen vraagt dankzij modulaire en demontabele techniek, stelt moderne economieën in staat om tegen de allerlaagste publieke lasten vitaal functionerende steden te ondersteunen. Is het verkeerd om iets van België over te nemen?37 Dit is iets voor ondernemende mensen en individueel maatwerk. De overheid zou zich - nationaal of regionaal - er op moeten toeleggen om alleen nog de grootste risico's en conflicten te bewaken, het milieu te beschermen plus een Raamwerk waarbinnen allianties van initiatiefnemers hun eigen concrete projecten kunnen neerzetten, exploiteren en beheren. Gelegenheidscollectieven gaan met nieuwe methoden nieuwe projecten voorbereiden in stappen: Simulatie, Pilots, Verbreden van betrokkenheid, Mainstream, Planmatig onderhoud en Upgraden, Afstoten/fuseren/opdelen. De moraal rond ruimtelijke ordening en ruimtelijke kwaliteit moet anders. Als toegepaste discipline kan stedenbouw het best de pretenties reduceren tot een pragmatische, gepaste activiteit: criteria verwoorden en gevolgen verbeelden. De visuele verschijningsvorm zal niet meer leidend zijn, want het gaat niet om behoud maar om het voeden en snoeien van levende organismes. “Landschap” wordt resultante van nuttig gebruik en belangenafweging en is niet heilig. In de besluitvorming moeten we dit visualiseren, zodat over de ecologische en ruimtelijke gevolgen kan worden gepraat. Voor de artistiek ingestelde ontwerper die de pittoreske beginselen van Camillo Sitte leerde is dat even schrikken. Nog te bezien • Opvoeding en onderwijs: een minimale overheid betekent dat burgers een minimum aan vaardigheden en zelfredzaamheid nodig hebben, plus een gegarandeerde informatievoorziening zodat ze de feiten kunnen controleren. Er valt te leren van landen waar de inwoners veel nog zelf moeten regelen, wat heel veel inventiviteit en veerkracht laat zien. • Eigendom: het kadaster als register van eigendom is een westers exportproduct dat rechtszekerheid bood. Hoe kunnen deelnemers aan allianties hun aandeel aantonen en overdragen aan iemand anders als ze stoppen? Wat is hun “aandeel” en bij wie ligt het “auteursrecht”? • Verdienen (ecologisch of visueel) kwetsbare landschappen toch nog een bijzondere status of zorgen we eerst voor kwetsbare mensen? Moeten we ruimte maken? Jazeker! Maar hoe, en met wie, dat wordt nog spannend en dynamisch.

36 37

42

BNSP (2014) p. 2 http://uglybelgianhouses.tumblr.com/archive


Referenties Batty, Michael (2013), The new science of cities, MIT Press, Cambridge USA, via: iBooks Bollinger, Lynn Andrew (2015), Fostering Climate Resilient Electricity Infrastructures, Next Generation Infrastructures Foundation, Delft, via: http://promise.klimaatvoorruimte.nl/pro1/publications/ Brookings Institute (2015), 150 Days to Development Finance Success, via http://www.brookings.edu/blogs/future-development/posts/2015/02/13-financing-fordevelopment-mcarthur BNSP (2014), Reflections on an EU urban agenda contribution, via: http://www.bnsp.nl/site/wpcontent/uploads/2014/09/140925_EU_agenda_stad_BNSP-def.pdf College van Rijksadviseurs (2015), De techniek van het verbinden; Jaarprogramma 2015, via http://www.collegevanrijksadviseurs.nl/binaries/college-vanrijksadviseurs/documenten/jaarplan/2015/03/07/jaarprogramma-cra2015/CRa_jaarplan+2015_MR2.pdf Dam, Koen H. van, Igor Nicolic en Zofia Lukszo ed. (2013), Agent-Based Modelling of SocioTechnical Systems, Springer, Dordrecht Europese Unie (2011), Cities of tomorrow Challenges, visions, ways forward, Brussel, via: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomor row_final.pdf Devisch, Oswald, Arjan Harbers e.a. (2014), ‘De winst van het niet-bouwen; Pleidooi voor de herinstelling van de rentmeester’, in: Regie en Loslaten, papers plandag 2014, red. G. Bouma, E. Vanempten en C. Uittenbroek pp 279-287, via: http://issuu.com/plandag/docs/plandagboek_samengesteld/222 Groot, drs. P.J.M., K. Afrian e.a. (2012), Trends en ontwikkelingen in de wegenbouw tot 2017, Economisch Instituut voor de Bouw, Amsterdam, via: http://www.eib.nl/pdf/trends_en_ontwikkelingen_in_de_wegenbouw_tot_2017.pdf Koomen, Eric, Judith Westerink en Simeon Nedkov (2014), ‘Gebiedsontwikkeling dichter bij de burger’, in: Rooilijn 47 (4): 280 285 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008), Ruimte, regie en rekenschap; Rapport van de gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, Den Haag Ostrom, Elinor (2009), ‘A general framework for analyzing sustainability of social-ecological systems’, in: Science, vol. 325: 419-422, via: http://vw.slis.indiana.edu/talks-fall09/Lin.pdf Pope, Albert (2008), Terminal Distribution, in: Architectural Design Vol. 78 No. 1 16-21, via: http://issuu.com/williamcheung/docs/volume78_issue01_2008_cities_of_dis Raspe, Otto, Peter Zwaneveld en Sara Delgado (2015), De economie van de stad, Planbureau voor de Leefomgeving Rindfuss, Ronald R., Barbara Entwisle e.a. (2008), ‘Land Use Change: Complexity and Comparisons’ in: Journal of Land Use Science 3 (1) pp 1-10 via: http://www.indiana.edu/~act/files/publications/2008/08_07_LandUse_LandUseChange.pdf Sennet, Richard (1990), The conscience of the eye, The design and social life of cities, W.W. Norton, New York, via: iBooks UN Habitat (2015), Planned city extensions, analysis of historical examples, via http://unhabitat.org/planned-city-extensions/ Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2010), Het gezicht van de publieke zaak; Openbaar bestuur onder ogen, Amsterdam University Press, via: 43


http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDFverkenningen/Het_gezicht_van_de_publieke_zaak.pdf Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012a), Publieke zaken in de marktsamenleving, Amsterdam University Press, via: http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDFRapporten/Publieke_zaken_in_de_marktsamenleving.pdf Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012b), Vertrouwen in burgers, Amsterdam University Press, via: http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDFRapporten/Vertrouwen_in_burgers.pdf Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013), Toezien op publieke belangen; Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht, Amsterdam University Press, via: http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDFRapporten/R89_Toezien_op_publieke_belangen.pdf

44


Stedelijke Circulaire Economie Drie modellen die de invloed van een stedelijke circulaire economie op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst schetsen. Lieve Custers en David Dooghe

Stellingen: Onderzoeken naar circulaire economie zijn veelal gericht op grote stromen die door grote bedrijven worden geconsumeerd. Hierdoor is circulaire economie voor Jan Modaal een ver-van-mijn-bed-show. Het stromendenken mist daardoor de winst aan essentiĂŤle grondstoffen die te halen is bij de consument en/of gebruiker. Een schaarste van geld en middelen zal zorgen voor het andere invulling van behoeftes door consumenten en/of gebruikers. Er is echter nog te weinig inzicht bij ontwerpers en overheden in wat de ruimtelijke gevolgen (voor- en nadelig) op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst hiervan zijn. Evolutie is het samengaan van traditie en innovatie. Zelfs bij gelijkaardige technologische oplossingen, zal de bestaande stedelijke context (ruimte en beleid) voor een andere stedelijke uitwerking zorgen. De toekomst is misschien niet zo zeer meer maakbaar, maar er kan wel nog een richting worden gegeven door ontwerpers en overheden.

Buro Boris Lieve Custers lieve.custers@buroboris.be www.BuroBoris.be 0032 (0) 484 325 230

David Dooghe David Dooghe mail@daviddooghe.com www.daviddooghe.com 0031 (0) 618 47 3570

45


Stedelijke Circulaire Economie Drie modellen die de invloed van een stedelijke circulaire economie op de stad en stedelijke ontwikkeling van de toekomst schetsen. 1. Inleiding In 1968 waarschuwde de Club van Rome er al voor, maar het wordt nu stilaan echt voelbaar, er is een grens aan de groei en grondstoffen worden steeds schaarser i ii. Daarbij komt dat door de huidige intrestvoeten sparen (bijna) niet loont en doordat de Europese Centrale Bank geld bijdrukt is de verwachting dat deze periode van lage intrestvoeten nog enige tijd zaal aanhoudeniii. Deze schaarste aan grondstoffen en middelen doet het gezinsbudget afnemen, dwingt de consument tot meer doordachte keuzes en zorgt er voor dat ons huidig economisch systeem onder druk komt te staan. Dit vormt geen bedreiging, integendeel, door het door het systeem zelf in vraag te stellen ontstaat er ruimte voor een systeemverandering. Een van die systeemveranderingen is de opkomst van de circulaire economie. Door het optimaliseren van stofstromen, water, energie, restwarmte‌ proberen ondernemingen hun grondstoffen op peil te houden. Vandaag wordt dit optimaliseren van stromen vooral wordt toegepast op de grote schaal. Hierdoor staat de circulaire economie ver af van de modale consument en gaat het huidige stromendenken voorbij aan de winst die te halen is bij de consumentiv. En dit zowel voor de economische winst als een winst aan grondstoffen. Er zijn thans nieuwe circulaire ondernemers die wel inzetten op de winst die te halen is bij de consument. Zij zetten in op delen en leasen in plaats kopen of valoriseren de verborgen waarde van het huishoudelijk afval. Daarnaast zijn deze ondernemingen vooral interessant voor het effect die ze hebben op hun klanten. Waar de industrialisatie van hun klanten consumenten maakte, met afval als bijproductv, maakt de stedelijke circulaire economie van haar klanten gebruikers, met meer sociaal contact als bijproduct. Voor gebruikers is niet langer het bezit, maar het gebruik van belangvi. De kost voor het gebruik is lager dan deze voor de aanschaf en het onderhoud van het product. Dit stelt de gebruiker in staat zijn levensstijl te behouden zonder de hap uit zijn gezinsbudget te vergroten. En eens de producten zijn gebruikt gaan deze terug in de keten, klaar om opnieuw te gebruiken. Voor ruimtelijk ontwerpers biedt deze systeemverandering een grote uitdaging: hoe ziet zo’n gebruikersstad er uit en hoe wordt stedelijke ontwikkeling bedreven als deze nieuwe circulaire ondernemers zich niet langer in een nichemarkt bevinden, maar onderdeel zijn van de mainstream stedelijke circulaire economie?

2. Uitgangspunten In het project Stedelijke Circulaire Economie stelt het ontwerpteam de nieuwe relatie tussen gebruiker en ondernemer centraal. Daarom is er gekozen om de ontwikkeling van een stedelijke circulaire economie te onderzoeken vanuit drie producten die bijdragen aan de invulling van de dagelijkse behoefte van de consument, namelijk voeding, kledij en gebruiksvoorwerpen. Consument of

46


gebruiker, geen kan zijn of haar dag doorkomen zonder deze producten. Daarnaast hebben deze producten een andere doorlooptijd en dus een verschillende ruimtelijk impact (hoog dynamisch of eerder statisch). Om de systeemverandering van niche naar mainstream gebruikersmarkt te laten plaatsvinden is er een voldoende concentratie van gebruikers nodig opdat een economisch model succesvol kan zijn. Steden als broeihaarden van creativiteit en vernieuwing bieden deze concentratie. Doordat de relatie tussen ondernemer en gebruiker belangrijker wordt, willen vele ondernemers dicht bij hun gebruikers zitten. Echter door de aantrekkelijkheid van steden stijgen ook de grondprijzen en is ruimte een schaars goed bij de ontwikkeling van een nieuwe economie. Hierdoor is in steden de spanning tussen ruimte en economie het hoogst en maakt het interessant om net daar de circulaire economie te bestuderen. Het project onderzoekt deze Stedelijke Circulaire Economie in twee steden: Antwerpen en Rotterdam. Deze wereldsteden zijn enerzijds erg vergelijkbaar: bevolkingsaantal, aanwezigheid van een haven, in volle transformatie door grote bevolkingsgroei en broeihaarden van creativiteit. Anderzijds zijn hun creatieve sectoren erg verschillend, is de eigendomsverhouding anders en is hun afvalbeleid anders georganiseerd. Dit biedt de mogelijkheid om na te gaan welke aspecten van een transitie naar een stedelijke circulaire economie locatie specifiek zijn en welke generiek.

3. Methodiek Het lopende onderzoek focust zich op de ruimtelijke gevolgen in een stad waarin enerzijds niet kopen, maar delen of leasen mainstream is en anderzijds afval wordt gezien als materialen. 3.1 Aanloop Om de methodiek uit te werken werd er eerst data verzameld door middel van gesprekken met experten, diepte interviews met stedelijke circulaire ondernemers en een workshop met early adopter gebruikers. Uit gesprekken met experten kwam naar voor dat het schaarser worden van de grondstoffen en de middelen het huidige systeem zal ontwrichten en werd er gewezen op het van belang om een circulaire economie uit te bouwen binnen een netwerkstructuur zodat men niet afhankelijk is van ĂŠĂŠn schakel om de keten te sluitenvii. Daarnaast is het sluiten van convenanten tussen bedrijven eigenlijk in strijd met de vrije markt werking, dit maakt dat bedrijven huiveren om deel te nemen. Als laatste werd aangegeven dat de huidige technologie het nog niet mogelijk maakt om de cirkel compleet te sluiten, maar we kunnen er wel zo dicht mogelijk proberen bij te komen. De diepte-interviews met veertien ondernemersviii gaven inzicht in hun bedrijfsprofiel, de ruimte die ze nu benutten en hun relatie met hun klanten, zowel nu als in een gebruikersmaatschappij. We leerden over de achtergrond van huidige en toekomstige ruimtelijke keuzes. Waarom is hun bedrijf centraal of decentraal georganiseerd? Wat is het doel van de aanwezige collectieve ruimte? Verlangen ze zichtbaarheid aan de publieke ruimte? Hoe dicht willen ze bij leveranciers of net klanten zitten? Hoe organiseren ze opslag, transport, werk- en kantoorruimte? Als laatste werden de behoeftes van de gebruiker onder de loep genomen, dit door middel van workshop met early adopter gebruikers. Er werd nagegaan hoe een gebruiker de waarde van zijn afval beter kan valideren, wat de achterliggende beweegredenen zijn om een product te kopen, leasen of 47


delen en wat de producten of diensten zijn die volgens hen de ontwikkeling van een circulaire economie in hun buurt kan versterken. De data die is verzameld in deze aanloopfase vormt de hardware waaruit de ruimtelijke indicatoren gedestilleerd worden die van belang zijn voor het uitwerken van de methodiek. 3.2 Aanpak Het ontwerp team is er zich van bewust dat er geen één stedelijk circulaire model bestaat dat in alle steden toepasbaar is. Afhankelijk van het bestaande ruimtelijke en economische profiel van de stad moeten steeds de meest ideale mogelijkheden worden gezocht voor de ontwikkeling van de stad en dit kan zowel groei als krimp inhouden. Uit de analyse van de verzamelde data zijn twee perspectieven naar voren gekomen. Enerzijds is dit het leasen en delen van producten in plaats van het bezit van goederen, de service economy. Anderzijds is dit het belang van recyclage, reuse en upcycling, wanneer afval een waarde krijgt, de waste economy. Waarbij er een onderscheid gemaakt wordt in het verduurzamen van bestaande productieprocessen (green economy / blue economy) en het verdienmodel voor de gebruiker die zijn afval inlevert. Deze perspectieven worden door middel van ontwerpend onderzoek geïmplementeerd in het stedelijk weefsel van Rotterdam en Antwerpen. Hierdoor worden de kansen voor gebruikers, ondernemers en overheden duidelijk, maar ook de ruimtelijke impact van een gebruikersmaatschappij. Het levert een toekomstbeeld voor beide steden waarin de stedelijke circulaire economie mainstream is. Vanuit deze toekomstbeelden wordt er terug gekeken naar de situatie vandaag. Deze terugblik maakt het mogelijk om ontwikkelstrategieën te definiëren om op die manier de shift naar een stedelijke circulaire economie te stuwen. De ontwikkelstrategieën bevatten strategische stappen die duidelijk aangeven: wie? wat? waar? wanneer? en hoe? voor zowel de gebruiker, de ondernemer als het beleid.
Zo bieden de ontwikkelstrategieën een zicht op de toekomst en dit geeft de flexibiliteit aan de ondernemer en aan het beleid om in te spelen op veranderingen die zich voordoen op het pad naar een gebruikersmaatschappij. Door het vergelijken van de ontwikkelstrategieën voor Antwerpen en Rotterdam wordt duidelijk welke van deze strategieën generiek zijn en welke aan de unieke economische of ruimtelijke situatie van de stad zijn toe te schrijven.

4. Modellen 4.1 Invloedrijke ontwikkelingen Het ontwerpteam gaat uit van twee perspectieven. Deze perspectieven komen voort uit twee trends die zich verder zullen doorzetten in de toekomst: het stijgend belang van leasen en delen in plaats van het bezit en de stijgende waarde van afval. Deze perspectieven zijn niet het enige dat speelt in een shift van consumenten- naar gebruikersmaatschappij. Er zijn andere trends, evoluties en processen die een invloed hebben op een stedelijke circulaire economie. Hiervoor is het ontwerpteam niet blind. De invloed ervan wordt niet in de diepte onderzocht maar worden wel meegenomen in het onderzoek.

48


Zo zullen zowel toekomstige gebruikers als huidige gebruikers behoefte hebben aan zelfontwikkeling en het uiten van eigen identiteitix. Het vervullen van deze specifieke behoeften staat naast het invullen van de eigen basisbehoeften. Sterker nog: deze zelfontwikkeling kan pas plaatsvinden als voldoende basismiddelen (voeding, kledij en producten) voor handen zijn. En producenten zullen blijven werken volgens de formule van vraag en aanbod. Van daar uit wensen zij een economische vrijheid te waarborgen door de onderlinge afhankelijkheden in een keten te minimaliseren en zullen zij winstmaximalisatie nastrevenx. De trek naar de stad zet zich door, op voorwaarde dat de stad een concentratie van werkgelegenheid blijft en voldoende woonkwaliteit (voorzieningen, groen en zelfontwikkeling) biedt. Daarnaast zal helderheid in wetgeving en beleid een belangrijke voorwaarde vormen om de perspectieven te kunnen doorontwikkelen. Het creëren van experimenteerruimte binnen wetgeving en beleid is van essentieel om de kiemen van de perspectieven te kunnen testen.xi Als laatste zullen ontwikkelingen zoals online shoppen, apps, social media, … het doorzetten van de perspectieven ondersteunen. Parallel hieraan merkt men vandaag al dat een groeiende groep gebruikers zich hiervan gaat afzetten of op een meer bewuste manier omgaat. De offline wereld zal niet verdwijnen en interactie in de publieke ruimte blijft noodzakelijkxii. 4.2 Drie modellen De twee perspectieven die uit de interviews werden gehaald worden vertaald in drie modellen. Deze modellen zijn allen een extreme doorwerking van een specifieke relatie tussen klant en producent. Voor elke van de modellen geldt dat ze uitgaan van een schaarste van materialen en van geld. Echter elk model leidt tot een ander verhouding van de stedeling ten opzichte van de producten die hij of zij dagelijks, wekelijks of jaarlijks gebruikt of verbruikt. In het model “Business (almost) as Usual” blijft de klant een consument die de producten koopt en dan weggooit. Het verduurzamen van de keten zit vooral bij de producent. In het model “Duurzaamheid als zakgeld” zal de klant het product nog steeds kopen, maar hij zal als eigenaar van het product het gebruik ervan verkopen (Uber, Airbnb) en wanneer het einde levensduur is, zal hij de materialen verkopen (Afval Loont). Deze beide modellen zijn door hun focus op afval echter vooral probleemoplossingen. Het derde model “Duurzaamheid als lifestyle” gaat nog een stap verder en probeert afval te vermijden. Hierbij koopt de klant niet langer het product maar het gebruik van het product bij de leverancier (Greenwheels, Cambio). Hieronder wordt per model zowel het economische model als de mogelijke ruimtelijke en beleidsgevolgen geschetst. 4.2.1 Business (almost) as Usual In dit model blijft de consument producten kopen en erna weggooien. Het verduurzamen van de keten (en dus ook de stad) zit uitsluitend bij de producent. Producenten hebben al langer door dat verduurzamen economische voordelen heeft, zoals een lagere energiekost, lagere CO2 uitstoot (en dus minder belasting) en zo verder. Om meer controle en groter winsten uit de keten te halen zullen bedrijven proberen de gehele keten te overzien en waar mogelijk te incorporeren. Dit kan door overnames of duidelijke onderlinge afspraken. Om de schaarste aan grondstoffen op te lossen wordt het recyclagebedrijf een belangrijke speler. Het recyclagebedrijf gaat het afval van de stad en andere industrieën verzamelen, verwerken tot grondstoffen en terug in de keten brengen. Deze recyclagebedrijven zijn in tegenstelling tot ontginningsbedrijven niet locatieafhankelijk en kunnen 49


zich in de nabijheid van de producenten vestigen om op die manier rechtstreeks en on demand te leveren. Daarnaast liggen deze bedrijven in minder politiek gevoelige streken. “Lokaal wat kan, globaal wat moet” zal voor bedrijven steeds meer het credo worden. Gezien de consument geen waarde hecht aan zijn afval kunnen de recyclagebedrijven aan een lage prijs de grondstoffen verwerven en na scheiding verwerken. Alleen bij een voldoende massa aan afval wordt een specifieke recyclage economisch interessant en daarom zullen deze bedrijven zich ook vestigen in stedelijke regio’s. De lagere transportkost door nabijheid van consument als producenten, samen met het verduurzamen van de ketens levert goedkope duurzame producten op. Hierdoor kan de klant met een gelijkblijvend budget toch meer producten consumeren. De ruimtelijke vertaling van dit model is gering omdat het al sterk tegen de werkelijkheid aanleunt. Gezien de cruciale rol van de recyclagebedrijven om de keten te sluiten, zullen deze zich op strategische infrastructurele plekken in stedelijk regio’s gaan vestigen. De ruimtelijke eisen zijn vooral een goede bereikbaarheid vanuit alle hoeken van de stedelijke regio, ver genoeg van woningen om geen overlast te bezorgen en voldoende opslagruimte om de verschillende grondstoffen, na recyclage, op te kunnen slaan om zo aan bedrijven on demand te kunnen leveren. Voorbeeld De Antwerpse modeontwerpster Katrien van Heckexiii heeft het gehele productieproces geïncorporeerd in haar onderneming dat afval zo goed als onbestaande wordt. Zij koopt ruwe ongekleurde stoffen aan en kleurt deze zelf met natuurlijke pigmenten naargelang haar ontworpen kledinglijn voor dat seizoen. Ze produceert dus enkel de stof die ze nodig heeft. De resten stof die overblijven worden zorgvuldig verzameld om in latere collecties als patchwork te worden verwerkt. Maar ook het versnijden van de stof doet ze zelf. Enkel de effectieve productie van de kledingstukken gebeurt buitenshuis, maar wel in de buurt. Haar kennis deelt ze via de stagiairs die bij haar werken. Ze hoopt hen te kunnen inspireren om hun eigen collecties ook te verduurzamen. Katrien van Hecke is duurzamer dan menig andere modeontwerper zonder afbreuk te doen aan haar creativiteit, meer zelfs, door het gehele proces in handen te hebben, verbreedt dit haar mogelijkheden. Het eindresultaat blijft daarmee even exclusief als andere ontwerpers, want kledij wordt vooral gekocht omdat het mooi en niet zo zeer omdat het een duurzaam is geproduceerd. Voorwaarden Voor een succesvol model moeten recyclagebedrijven hun proces zo optimaliseren en verfijnen dat ze aan de specifieke materiaal eisen van producenten kunnen voldoen en moet de prijs van hun gerecycleerd materiaal laag blijven. Producenten moeten hun productieketen verduurzamen en de winst uit de lagere materiaalprijs en verduurzaming van de keten doorvertalen naar hun producten. De stedeling zal een consument blijven en zijn afval gratis aanbieden. Voordelen In dit model komt de verduurzaming vanuit de producent en heeft de stedeling / consument een passieve rol. De producent verwerft meer controle over de keten zonder radicale investeringen 50


op korte termijn of af te wijken van zijn huidige hoofdactiviteit. Door het toevoegen van recyclagebedrijven ontstaat er een nieuwe economie met nieuwe banen en nieuwe nood aan innovatiekracht ontstaat. Nadelen Er gaat veel energie verloren bij het omzetten van afval naar grondstoffen. Producenten en recyclagebedrijven krijgen een grotere macht ten opzichte van elkaar (groeiende monopolies) en ten opzichte van de consument. Door het niet actief aanhaken van de consument in het proces zal er veel afval (en dus ook materialen) verloren gaan. 4.2.2 Duurzaamheid als zakgeld. In dit model wordt de rol van de consument in het proces groter. Nog steeds zullen producten gekocht worden maar als eigenaar van het product zal men het gebruik ervan verkopen alsook de materialen wanneer het product einde levensduur is. Dit gaat verder dan hetgeen de huidige consument doet. Er is dus een shift van consumenten naar gebruikers. De gebruiker zal dus het gebruik van zijn producten verkopen aan ander gebruikers, al dan niet met extra diensten (Uber, Thuisafgehaald)). Hierdoor verwerft hij extra inkomsten om het slinkende gezinsbudget mee aan te vullen en behoudt hij zijn koopkracht. De gebruiker is zowel consument wanneer hij een product aankoopt als producent wanneer hij het gebruik van het product verkoopt aan andere gebruikers. Eens het product voor gebruiker einde levensduur is, zal hij het product (laten) herstellen (Iphonedokter, Repair Cafe) of verkopen aan een ander gebruiker (Marktplaats, Kapaza) of inruilen voor de restwaarde van het materiaal (Afval Loont). Dit heeft tot gevolg dat producten door meerdere personen en langduriger worden gebruikt zodat investering van aankoop door de eigenaar wordt terugverdiend. Hierdoor zijn er in totaal niet alleen minder producten nodig, maar duurt het ook langer voor een product terug in de keten komt voor recyclage. Door de restwaarde van het product zal er een kwaliteitscheck bij het inzamelen plaatsvinden zodat er specifieker kan worden ingezameld. Er zullen ook verschillende diensten ontstaan die zich specialiseren in verzamelen en waar kan ook recycleren. Recyclagebedrijven zullen alleen ingeschakeld worden voor de moeilijke processen van het recycleren van materialen. Gezien het veelvuldige en langdurige gebruik van de producten, zullen er ook minder producten worden verkocht en geproduceerd. Dit tot vraag en aanbod weer met elkaar in balans komen. In dit model zullen er niet enkele grote producenten op de markt zijn, maar eerder vele gebruikers die net als de producent producten aanbieden, al dan niet met extra services. Gezien de economie die er zich vormt rondom specifieke product en de restwaarde zal de ruimtelijke vertaling van dit model zich vooral richten op enerzijds op het gebruik van het product, namelijk vele kleine opslagruimtes en enkele werkplaatsen voor herstellingen of aanpassingen van het product en anderzijds op restwaarde, namelijk meerdere tweede handswinkels, vele strategisch gelegen inzamelpunten en een slimme mobiliteitsplan om de kost van het verwerven en het transport van het restproduct zo laag mogelijk te houden. Als verkoop- en inzamelpunten de zelfde zijn of in elkaar nabijheid liggen, kan transportkosten voor het halen en brengen in 1 heen en weer rit worden bereikt.

51


Voorbeeld Buurmanxiv is een bouwmarkt voor tweedehands bouwmaterialen, gesitueerd in het Rotterdamse Vierhaven gebied en gelegen naast de traditionele bouwmarkt Praxis. De bouwmaterialen die Buurman verkoopt komen uit industriegebieden, sloop van gebouwen, tentoonstellingen enz. Nu worden de materialen nog naar de loods gebracht, maar het doel is de verkoop op termijn online te organiseren en de materialen meteen te laten afhalen op de bouwwerf. Hierdoor kan er worden bespaard op transport, wat de grootste kost is. Naast de (online) winkel wil Buurman ook een openbare werkplaats zijn waar werkbanken en werktuigen kunnen worden gehuurd. De producten kunnen er zelf gemaakt worden met gratis advies van een professional. Het doel is om hun buitenruimte ook in te zetten voor activiteiten en zo een ontmoetingsplek te creëren rondom het ‘productieproces’. De gebruiker wordt door middel van het delen van kennis, het verhuren van werktuigen en ruimte en het organiseren van events sterker bij het product betrokken. Ze worden medemaker van hun product, wat er voor zorgt dat ze in de toekomst het product ook minder snel zullen weggooien. Het doel is deze formule uit te rollen naar verschillende steden en elke Buurman afhankelijk van materiaal uit eigen stad te laten worden en zo transport ook zo lokaal mogelijk te houden. Het interessante aan de formule is dat Buurman uiteindelijk wordt betaald voor het matchen van vraag en aanbod en niet zo zeer de materialen koopt en verkoopt. En door alleen te focussen op matching spaart Buurman ook onnodig transport uit. Het delen van kennis, organiseren van events in collectieve ruimte en de gebruiker medeeigenaar laten worden zijn niet alleen aspecten die terugkwamen in interviews met ander circulaire ondernemers, bijvoorbeeld in voeding (Uit Je Eigen Stadxv, Stadsvers), maar zijn ook strategieën die worden gehoord in de strijd tegen winkelleegstandxvi. Als gebruikers hun afval terug kunnen brengen naar winkels in ruil voor kortingen (Shop & Drop appxvii), krijgen winkels ook weer belangrijkere rol als fysieke plek in de stad. Voorwaarden Er moet genoeg ruimte in de wetgeving zijn de gebruikers een actievere rol te geven en te laten ondernemen. Er wordt betaald voor afval waardoor de prijs van gerecycleerd materiaal hoger zal zijn dan model “Business (almost) as Usual”. Dit is alleen economisch rendabel wanneer de prijs van ontginning ook sterk stijgt. Voordelen Alle partijen worden actiever betrokken bij het verduurzamen van de stad. De winst wordt in dit model niet alleen verdeeld onder de producenten of het recyclagebedrijf maar ook de gebruiker deelt mee. Er wordt minder afval geproduceerd en er gaat dus ook minder energie verloren in het recyclen van producten. Door het veelvuldig en langdurige gebruik worden producten die lang meegaan verkozen boven de snelle consumptiegoederen. De veelheid van gebruikers maakt dat er een grotere ‘vraag en aanbod’-werking is waardoor niet alleen de prijs maar ook de extra service een rol zal gaan spelen. Daarnaast is deze veelheid van gebruikers een drijfveer tot innovatie op specifieke onderdelen. En omdat afval een waarde krijgt zal ook het zwerfafval afnemen.

52


Nadelen De aanwezigheid van vele spelers leidt tot versnippering. Door het verkopen van het gebruik van producten is er minder nood aan producten. Daarnaast vraagt het een ingrijpende verandering in de infrastructuur van de producenten en een radicale verschuiving van consument naar gebruiker. En omdat er minder nood is aan producten zal de vraag naar gerecycleerd materiaal dalen en dus ook de prijs. Dit zal zich verder door vertalen naar de prijs van het afval waardoor de waarde van afval op termijn onder druk te staan. Verder zal door het geven van een waarde aan afval ook diefstal kunnen toenemen. 4.2.3 Duurzaamheid als life style. Dit derde en laatste model probeert afval te vermijden doordat de consument niet langer het product van de producent koopt, maar alleen betaalt voor het gebruik. De consument is in dit model dan ook een volwaardig gebruiker geworden. De gebruiker (zelfstandig of onderdeel van een groep) maakt met de producent een afspraak over het gebruik van een product (bijvoorbeeld een wasmachine) of een dienst (bijvoorbeeld schone kleren). Door in groep een afspraak met een producent te maken, kan er vanuit de gebruikers meer op de prijs en service worden bedongen. Daar tegenover staat dat de gebruiker dan niet het alleen recht heeft op het product (Greenwheels, Cambio). Doordat de producent eigenaar blijft, is deze verantwoordelijk voor het onderhoud van het product. Afhankelijk van de service van de producent en van de gebruikskost aan energie zal de gebruiker bepalen met welke producent hij in zee gaat. Het is dus voor de producent van belang om solide en duurzame producten aan te bieden. De producent zal dus een deel van zijn productieruimte vervangen door een herstel- en een recyclage ruimte. Aangezien de producent eigenaar blijft kan hij ten alle tijden de onderdelen en/of producten terughalen en verbeteren. Het stopt ook niet ook bij de producten die de producent zelf in huis heeft, maar samen met andere producten kunnen pakketten worden samengesteld (wasmachine + wasproduct) zodat door goed gebruik de producten ook een langere levensduur krijgen. De service-economie zal door haar focus op gebruik in plaats van eigendom een vlucht nemen ten opzichte van de productie-economie. Doordat iedereen alleen voor het gebruik betaalt, kan er dus met een zelfde budget meer verschillende diensten worden ingekocht in plaats van geld te moeten reserveren voor de aankoop van de verschillende producten afzonderlijk. De keuze van het soort diensten en graad van service zal naar verwachting worden gebaseerd op de frequentie en tijdsduur van gebruik, hygiĂŤne, investering en identiteit (alleenrecht of niet) van de gebruiker. Voor het leasen en /of delen van producten zijn er steeds minder producten nodig waardoor de ruimtelijke effecten in de stad voor dit model het grootst zijn. Autodelen kan tot een derde van het wagenpark uitsparenxviii. Dit heeft een enorm effect op de nood aan parkeerplaatsen in de stad en biedt ruimte voor bijvoorbeeld individueel groen als voortuin of collectieve speelplekken. Buren of buurten kunnen samen afspraken maken rondom het gebruik van producten wat de sociale cohesie vergroot. Verder hoeft hierdoor niet iedereen meer een berging met gereedschap te hebben, maar kan een berging op buurtniveau volstaan. Hierdoor kunnen de nu vaak dode plinten van gebouwen met bergingen opengebroken worden voor andere functies. Verwacht wordt dan ook dat vanuit het delen en/of leasen van een product er nieuwe (sociale) ontmoetingsruimtes zullen ontstaan. Deze ruimtes zullen idealiter verschillende initiatieven gaan clusteren. De verdeelcentra zullen gaan werken al nieuwe winkels en worden ook terug meer centrale plekken in de stad. 53


Voorbeeld De visie van Peerbyxix voor de verdere ontwikkeling van hun bedrijf past erg het ‘duurzaamheid als lifestyle’-denken toe. Met Peerby kun je spullen lenen van mensen in je buurt. Plaats een oproep op hun platform en Peerby zoekt voor je rond in de buurt. Hun bedrijfsfilosofie is accessible: everywhere, everything, everyone. Peerby werkt dus vraaggestuurd (vanuit een behoefte) en niet vanuit aanbod (bv Marktplaats, Kapaza) en versterkt ook het buurtgevoel. De leners van Peerby zijn vooral personen van rond de dertig. Deze komen in een nieuwe levensfase (huis, kind, ...) waarbij de aanschaf van allemaal nieuwe spullen gewoon weg te duur is. Verder hebben ze ook vaak niet de ruimte in huis om de spullen op te bergen. Gemiddeld gezien zijn de uitleners ouder dan zestig, hebben veel spullen gekocht en hebben door hun ervaring en bereikte welvaart ook het gevoel dat ze iets voor de maatschappij willen terugdoen. Wanneer we verder gaan op deze gemiddelden zal er enkele decennia de situatie ontstaan waarbij er steeds meer leners en minder uitleners zijn omdat niemand nog producten aanschaft. Voor de toekomst ziet Peerby dan ook een verdere doorontwikkeling van deeleconomie naar slow/lease economie. Het platform kan dan gebruikers samen brengen die betere producten van producenten eisen. De producten worden niet meer gekocht maar gehuurd of geleased. Er wordt dus betaald naargelang gebruik, niet naargelang eigendom. Doordat de gebruikers onderling delen, is het interessanter om het product te leasen waardoor de verantwoordelijkheid voor het onderhoud bij de producent ligt en niet bij de groep van gebruikers. Voorwaarden Er is een grote shift in denken en handelen nodig bij zowel consumenten als producenten. Daarnaast is veel in het model sterk gekoppeld aan sociale structuren en vertrouwen. Om dit model voldoende robuustheid te geven moet er steeds een mogelijkheid zijn om als gebruiker een product te delen met anderen of er het alleenrecht op te hebben. Het ontwerpteam gaat er namelijk van uit dat ook in de toekomst het bezit van bepaalde producten een onderdeel is van iemand zijn identiteit. Voordelen Er treedt verduurzaming op van zowel de producten, de gebruikers als de producenten. Door het meer leasen/delen van producten zullen er minder materialen worden gebruikt en worden de producten solider. De gebruiker heeft ook minder opslagruimte nodig waardoor er meer woonruimte in het huis ontstaat. Voor de producent betekent dit een hechtere band met de gebruiker en een continue stroom aan inkomen dan de nieuwste producten aan (nieuwe) consumenten verkopen. Nadelen Het systeem is erg afhankelijk van het gebruik. Bij gedeeld gebruik is de vraag of mensen het ook wel op tijd terug brengen zodat het product ook weer voor anderen beschikbaar is. Dit model grijpt ook erg in op de bestaande keten en infrastructuur. Al bij ontwerp eist dit veranderingen. De producten moeten namelijk zo ontworpen en gemaakt worden dat onderdelen snel kunnen worden veranderd.

54


5. Eerste conclusies De diepte-interviews met de stedelijke circulaire ondernemers en de terugkoppeling van de early adopters hebben inzichtelijk gemaakt dat een mainstream stedelijke circulaire economie nog verschillende kanten op kan gaan. Hieruit zijn door het ontwerpteam drie modellen geselecteerd die elk een andere ruimtelijke uitwerking hebben. Dit zijn theoretische modellen en een praktische uitwerking waarbij de verschillende modellen samenkomen dringt zich op. Deze modellen worden de komende maanden door middel van samenwerkingen met stedelijke circulaire ondernemers, early adopters gebruikers en de Gemeente Rotterdam en Stad Antwerpen dan ook verder in de praktijk uitgewerkt. Het belang van dit project is hoog. Eens schaarste in middelen en geld zich sterker voelbaar maken bij Jan Modaal zullen ontwerpers en overheden voor ogen moeten hebben hoe een stedelijk circulair systeem kan worden richting gegeven. Dit is bij voorkeur een stedelijk circulair systeem dat de voordelen optimaliseert en de nadelen minimaliseert voor de stedelijke context.

Dit onderzoek is een onderdeel van de Open Oproep: “Sleutelen aan het metabolisme van de stad� van het Stimuleringsfonds voor Creatieve Industrie. Het ontwerpteam bestaat uit David Dooghe (Rotterdam) als projectleider en Lieve Custers voor Buro Boris (Antwerpen). En wordt uitgevoerd in samenwerking met de gemeente Rotterdam, Stad Antwerpen en Rotterdamse Nieuwe.

55


i

ii

iii

iv

v

vi

vii

viii

ix x

xi xii

xiii xiv xv xvi

xvii xviii xix

56

Van Zoeren Gabriëlle, Projectleider Duurzame Economie en Eco-Innovatie, afdeling Werk en Economie, stad Antwerpen, Antwerpen: gesprek met Lieve Custers, 28 augustus 2014. Florens Slob, managing director Circularity Center: presentatie Rdamse Nieuwe Expertmeeting Stedelijke Circulaire Economie, Katshoek Rotterdam, 22 september 2014. Ronald van Gessel en Martin Visser (2014), “De Euro treft geen blaam”, De Financiële Telegraaf, zaterdag 21 juni 2014. Aniek Mauser, Directeur Duurzaamheid Unilever Benelux, Rotterdam: interview met David Dooghe, 22 september 2014. Van Damme Ilja, Stadshistoricus, Universiteit Antwerpen, Antwerpen, interview met Lieve Custers, 4 juli 2014. Ieteke Schouten en Hugo van der Spek, Peerby, Amsterdam, Inteview met David Dooghe, 11 september 2014. Wittebolle Luc, Environmental Services Consultant and Contractor, SuMa Consulting, Antwerpen, gesprek met Lieve Custers en David Dooghe, 6 augustus 2014. De 14 geïnterviewde ondernemers zijn: Bas van den Berg (Stichting Treehouse), Francien Eppens (Shopendrop), David Jan van Gorkom (Uit Je Eigen Stad), Katrien van Hecke (Katrien van Hecke), Savina Ista (Robuust), Elina Knoops (Swishing), Jonas Martens (The Perpetual Plastic Project), Pieter Marx (Greenmarx, Stadsvers), Anniek Mauser (Unilever), Victor de Meester (Colruyt), Clara Moermans (Repair Cafe), Ieteke Schouten en Hugo van der Spek (Peerby), Elisabeth Theys (honest by), Felix Vanvuchelen (Bubble Post). Rdamse Nieuwe Expertmeeting Stedelijke Circulaire Economie, Katshoek Rotterdam, 22 september 2014. Wittebolle Luc, Environmental Services Consultant and Contractor, SuMa Consulting, Antwerpen, gesprek met Lieve Custers en David Dooghe, 6 augustus 2014. Jonas Martens, Better Future Factoy, Rotterdam, interview met David Dooghe, 3 oktober 2014. tIP expert meeting Social Network City, From Urban Public Places to ‘Hybrid Ecologies’, Utrecht, 7 februari 2012. Katrien van Hecke, Katrien van Hecke, Antwerpen, interview met Lieve Custers, 18 oktober 2014. Bas van der Berg, Stichting Treehouse, Rotterdam: interview met David Dooghe, 12 september 2014 David Jan van Gorkom, Uit Je Eigen Stad, Rotterdam: interview met David Dooghe, 18 september 2014. tIP expert meeting Social Network City, From Urban Public Places to ‘Hybrid Ecologies’, Utrecht, 7 februari 2012. Francien Eppens, shopendrop, Rotterdam: interview met David Dooghe, 10 november 2014 . Allison Arieff, “Driving Sideways”, The New York Times, the Opinion Pages, July 23 2013. Ieteke Schouten en Hugo van der Spek, Peerby, Amsterdam, Interview met David Dooghe, 11 september 2014.


De aanhouder wint! Tien goede redenen om voort te werken aan het BRV

Shana Debrock, Geoffrey Vanderstraeten, Kaat Smets en Geert Mertens

Stellingen De Vlaming heeft een uitgesproken voorkeur voor meer duurzame leefomgevingen met open landschappen en groene steden. Een ruimtelijke visie op basis van mensenmaat, metropolitane allure en veerkracht. Een antwoord vinden op hedendaagse en toekomstige uitdagingen ĂŠn zorgzaam omgaan met de schaarse ruimte is een gezamenlijke opdracht. In plaats van ruimtelijk uit te breiden, heeft onze ruimte nood aan een transformatie, aan een facelift! Er wordt ingezet op een nieuw soort planning die weet om te gaan met een hoge mate van complexiteit.

Ruimte Vlaanderen Koning Albert II-laan 19 bus 12 1210 Brussel ajb@rwo.vlaanderen.be

57


De aanhouder wint! Tien goede redenen om voort te werken aan het BRV Met pieken en dalen werd de voorbije jaren gewerkt aan het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV). Partners engageerden zich. Burgers lieten hun stem horen. Met de start van een nieuwe legislatuur heeft de minister van Omgeving het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen nieuw leven ingeblazen. Zo’n relance is een goed moment om ons opnieuw af te vragen waarom een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen eigenlijk nodig is voor Vlaanderen. We keren daarom terug naar de fundamentele argumenten om het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) een opvolger te geven. We blikken ook terug op de voorbije stappen die het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen doorlopen heeft: het maatschappelijke debat, de verworven nieuwe thema’s en werkwijzen. Redenen te meer om in deze legislatuur door te zetten en met een maatschappelijk relevant beleidsplan een nieuw punt aan de horizon te zetten.

1.

Surfen op de succesvolle mobilisatie

Op 28 januari 2011 gaf de vorige Vlaamse Regering het startschot voor een ruim opgezet participatie- en overlegtraject naar het beleidsplan. Het departement Ruimte Vlaanderen, belast met deze opdracht, heeft burgers, het maatschappelijk middenveld, professionelen en overheden gemobiliseerd om hieraan deel te nemen. Ruim 40.000 burgers namen de tijd om de web-bevraging 'Ken Jezelf' in te vullen. De uitkomst van de bevraging liet zien dat de Vlaming zijn huidige leefomgeving geenszins beschouwd als ideaalbeeld voor de toekomst. De Vlaming toont een uitgesproken voorkeur voor meer duurzame leefomgevingen met open landschappen en groene steden, zoals we die vandaag bijvoorbeeld vinden in de duurzame stadswijk Vauban in Freiburg. Het maatschappelijk middenveld en professionelen werden betrokken via partnerdialogen. Lokale besturen hebben zich in beleidsatria kunnen informeren en uitspreken over tussentijdse resultaten. Het Ambtelijk Forum, bestaande uit vertegenwoordigers van alle beleidsdomeinen binnen de Vlaamse overheid, heeft alle inzichten verwerkt en gebundeld in het Groenboek BRV. In de consultatie over het Groenboek BRV reageerden 10.000 burgers en organisaties via een webbevraging over elf sleutelkwesties in het ruimtelijk beleid. Er volgden schriftelijke adviezen en velen

58


namen ook deel aan de sensibilisering ‘Ruimtelijke voetafdruk’. Op basis van het Groenboek BRV doorliep het partnerschap vervolgens een intensief uitdiepingstraject. Die uitdieping heeft waardevolle inhoudelijke bouwstenen geleverd. Een grote bereidwilligheid blijft bestaan om mee te denken over het toekomstig ruimtelijk beleid. Nu moet de kans gegeven worden om de gemobiliseerde BRV-lustigen hun strijd te laten voortzetten.

2.

Verworvenheden niet laten verloren gaan

Het Groenboek BRV schetst de huidige ruimtelijke toestand en de maatschappelijke uitdagingen die hierop inwerken. In een aanzet van ruimtelijke visie stelt het Groenboek BRV voor om Vlaanderen gelijktijdig en evenwichtig langs drie krachtlijnen te laten ontwikkelen (1) de metropolitane allure versterken, (2) de mensenmaat in de ruimte koesteren en (3) de veerkracht van de ruimte verhogen. Tevens is het vraagstuk rond ons steeds uitdijende ruimtebeslag centraal komen te staan. De consultatie toont een ruim draagvlak voor de krachtlijnen in het Groenboek. Burgers en procespartners hechten veel waarde aan thema’s zoals zuinig ruimtegebruik, het beter benutten van de bebouwde ruimte, het vrijwaren van open ruimte en het behouden van de mensenmaat in de ruimte. De consultatie leerde ook dat metropolitane thema’s nood hebben aan genuanceerde beleidskeuzes. Ondanks de inspanningen van velen bleek het onmogelijk om op het einde van de vorige legislatuur een draagvlak te vinden voor politieke besluitvorming. Het BRV werd aanzien als te vaag en te abstract. Er bleek nood aan een reality-check. Daarom besliste de nieuwe minister voor Omgeving Joke Schauvliege om samen met maatschappelijke partners een relancetraject in gang te zetten en op het terrein voort te werken aan het BRV. Tien gebiedswerkgroepen zijn op 20 november 2014 aan de slag gegaan om aan de hand van zeer concrete vraagstukken de betekenis van het BRV op het terrein te testen. Ze bouwt zo verder op de krachtlijnen van het Groenboek BRV en de enorme betrokkenheid van burgers en maatschappelijke partners bij de toekomst van de ruimte. Het is de kans om verworvenheden te consolideren. Om te werken aan een BRV dat een waardige opvolger is van het RSV. Om te werken aan de facelift van Vlaanderen.

59


3.

Ruimte is hot

Het belang van het doorlopen traject mag niet worden onderschat. Het traject heeft bijgedragen aan de bewustwording en stille mentaliteitswijziging bij burgers, ondernemers, projectontwikkelaars en beleidsmakers. Ruimte is sinds enkele maanden weer een “hot item” in de Vlaamse media. TVreeksen en documentaires zoals “Atelier de Stad ”, “Panorama”, radio-interviews en ook de gedrukte pers belichten het thema ruimte in haar volle breedte, los van alle sensatie die soms heerst over een individueel project. De belangrijke thema’s en strategieën die ontwikkeld zijn, werken vandaag door in allerhande beleidsontwikkeling, projecten en initiatieven. We noemen hier slechts enkele voorbeelden. De gedachtenvorming voor het ontwikkelen van stedelijke regio’s met een centrale rol voor het openbaarvervoerssysteem als drager ervan, neemt vandaag concrete vormen aan in projecten als REKOVER (regio Kortrijk) en Regionet (regio Leuven). De ideeën in het Groenboek BRV over ruimteneutraal ontwikkelen vinden ingang in het Ontwerp-Mobiliteitsplan dat stelt dat het ruimtebeslag van de infrastructuur een dalend verloop moet kennen. De nieuwe ideeën over samenwerking rond complexe thema’s als verweving en hergebruik hebben ruim baan gekregen in de projecten T.OP Noordrand en T.OP Limburg en de actualisatie van de AGNAS processen.

4.

Deal tussen Vlaanderen en lokale partners

Een antwoord vinden op huidige en toekomstige uitdagingen en tegelijk zorgzaam omgaan met de schaarse ruimte, vraagt niet louter kaders en regels die ‘top-down’ worden opgelegd vanuit de overheid. Het is een gezamenlijke opdracht. De betrokkenheid van de samenleving en het middenveld bij het vormgeven van dit beleid is en blijft prioritair. De uitdagingen vragen vaak een gebiedsgerichte en projectmatig geïntegreerde aanpak. Een aanpak waarbij de mensen aan de basis – de lokale en provinciale bestuurders, het onderwijs, het bedrijfsleven en het ruime Vlaamse middenveld – helpen bouwen. Op die manier worden ruimtevragen optimaal op elkaar afgestemd zodat gewenste maatschappelijke ontwikkelingen op maat van het terrein vorm krijgen. Dit vergt nieuwe coalities én bovenal vertrouwen. In deze coalities heeft de Vlaamse overheid en haar instellingen niet noodzakelijk de centrale rol, maar is het ‘een’ partner naast de andere. Het is daarbij essentieel dat Vlaanderen in ieder gebiedsproces verduidelijkt wat haar rol precies is. Het is evident dat Vlaanderen minstens de rol opneemt om het decretaal kader en de ruimtelijke instrumenten

60


te optimaliseren. Het bepalen van de best inzetbare instrumentenmix vereist maatwerk en gebeurt op basis van de inhoudelijke doelstellingen. De gebiedsgerichte coalitie bepaalt deze inhoudelijke doestellingen. Vlaanderen levert hierbij de expertise. Een andere taak van het Vlaamse niveau ligt in het inspireren en ondersteunen van lokale overheden. Een meer bottom-up gebiedswerking vereist een versterkte bestuurskracht van lokale overheden, zodat zij ook hun rol effectief kunnen opnemen. Vlaanderen moet hen daarin faciliteren, adviseren en doordacht financieren, o.a. door het stimuleren van intergemeentelijke samenwerking en het enten van de financiering op de gebiedsgerichte programma’s. Deze manier van werken heeft oog voor de identiteit en sterktes van een gebied, vraagt een sterke betrokkenheid van zij die wonen en leven in het gebied en kan zo het maatschappelijk draagvlak vergroten, besturen overtuigen en realisatie op het terrein versterken. De tien gebiedsgerichte projecten die lopen van november 2014 tot mei 2015 kunnen gezien worden als proefprojecten voor deze manier van werken. Aan de hand van zeer concrete vraagstukken werden de principes uit het Groenboek BRV getest. Deze samenwerking tussen verschillende beleidsdomeinen en -niveaus, maatschappelijk middenveld en andere partners, kan inspiratie geven voor de realisatie van het BRV op het terrein. We maken samen de ruimte.

5.

De nood is hoog

We moeten actie ondernemen en dit wel onmiddellijk. Momenteel is Vlaanderen voor 32% bebouwd. Dagelijks consumeren we zes hectare (twaalf voetbalvelden!) open ruimte. Daarnaast blijft de bevolking groeien. Tegen 2050 zijn we met zeven miljoen Vlamingen en allemaal hebben we ruimte nodig. De voorspelde groei zal grotendeels opgevangen worden in de grote stedelijke agglomeraties, waarvan één vierde van de groei in de grootsteden Antwerpen en Gent. Ruimte is geen oneindig goed. Indien we niet ingrijpen en aan dit tempo blijven open ruimte innemen, zal tegen 2050 41% van de beschikbare ruimte volgebouwd zijn. Het verder innemen van open ruimte door suburbanisatie zorgt voor een afname en verlies van de efficiënte bio-productieve ruimte. Niet te vergeten dat het natuurlijk systeem onder deze trend zwaar te lijden heeft. Terwijl die open ruimte juist broodnodig is in functie van het opvangen van de gevolgen van de klimaatverandering, de waterberging, de voedselproductie, recreatie, … Momenteel wordt de ruimte vaak inefficiënt gebruikt. Onze activiteiten zijn ruimtelijk slecht georganiseerd en leggen een veel te groot beslag op de beschikbare ruimte. Vlaanderen heeft een hoge 61


graad van ruimtelijke versnippering. Het huidige woonpatroon zorgt voor een functiescheiding. We wonen niet waar we werken, we werken niet waar we winkelen en zo verder. Al deze verplaatsingen hebben als gevolg dat we uren in de file vertoeven. Brussel en Antwerpen voeren de internationale ranglijsten aan van de steden met de meeste congestie. Op jaarbasis verlies je er gemiddeld respectievelijk 72 en 71 uur in het verkeer. Vergeleken met Europa is alleen in Milaan het fileleed nog groter. De urgentie is hoog om escalatie tegen te gaan. We moeten nu ingrijpen. We moeten de ruimtelijke planning van onze activiteiten en functies efficiĂŤnter sturen, een balans zoeken tussen open ruimte en bebouwde ruimte. Een breuk met slechte praktijken uit het verleden is dringend nodig.

6.

De Vlaamse ruimte ontwikkelen

Vlaanderen zal de komende decennia met verschillende maatschappelijke uitdagingen geconfronteerd worden. We willen deze aanwenden als kans om de ruimtelijke organisatie beter vorm te geven. Tot vandaag ging het ruimtelijk beleid uit van een uitbreidingsgedachte. Voor iedere ruimtebehoefte werd eenvoudigweg opnieuw open ruimte aangesneden. Je kan het overal in Vlaanderen zien. Het gewestplan en zelfs het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen gingen uit van ruimtelijke uitbreiding. De trendbreuk vereist dat we niet langer denken vanuit uitbreiding, maar vanuit transformatie. We moeten de ruimte die we vroeger al geconsumeerd hebben, transformeren. We moeten ons dagelijks ruimtebeslag van 6 hectare drastisch verminderen. Daarvoor stellen we een zorgvuldig ruimtegebruik voorop. We verhogen het ruimtelijk rendement van onze woon- en werkplekken door verschillende activiteiten te verweven binnen compacte kernen. Dagdagelijkse voorzieningen worden in de directe leefomgeving van mensen geclusterd. Voor bovenlokale voorzieningen hebben mensen de keuze om zich met de fiets of het hoogwaardig openbaarvervoer vlot te verplaatsen naar een kern verderop. Zo blijft een uitgebreid voorzieningenaanbod gegarandeerd binnen een functioneel netwerk van kernen. De ruimtelijke organisatie draagt zo ook bij aan de mobiliteitsbeheersing en energiezuinigheid. Een kwalitatief ingerichte publieke ruimte ondersteunt de ontwikkeling van gemengde kernen en brengt mensen samen. Onze stadsdelen en dorpen worden op mensenmaat ingericht. Het welzijn en de gezondheid van volwassen en kinderen is gewaarborgd binnen aantrekkelijke leefmilieus. We vinden

62


hier de nieuwe woonvormen die als gevolg van demografische veranderingen, zoals groei en gezinsverdunning, gebouwd moeten worden. Door maximaal in te zetten op herontwikkeling van onderbenutte of verouderde stadwijken, dorpen en bedrijventerreinen wordt de druk op de open ruimte teruggeschroefd. Vlaanderen beschikt in 2050 over voldoende open ruimte waar voedselproductie wordt verweven met natuur, landschapsbeleving, energieopwekking en wateropvang. Dergelijke functies zijn essentieel voor de leefbaarheid van onze regio. Ze krijgen een toekomstperspectief doordat ruimtelijke barrières zoals woonlinten en infrastructuren gericht zijn weggenomen. Via groenblauwe vingers dringt de open ruimte door tot diep in de bebouwde ruimte. Groen en blauw maken onze woon- en werkplekken klimaatbestendiger, onder meer door verharding weg te nemen. Door natuurlijke kringlopen te sluiten, wordt onze ruimte veerkrachtig tegen veranderingen en transities op vlak van klimaat, voedsel, water en energie.

7.

De integrerende rol van ruimte

In de ruimte komen we elkaar tegen. Minister van Omgeving Joke Schauvliege stelt in haar beleidsnota 2014-2019: ‘Om te anticiperen op de maatschappelijke dynamieken en ontwikkelingskansen, maak ik werk van een maximale afstemming tussen Vlaamse plannen, rapporten en programma’s’. Het Vlaams ruimtelijk beleid zet in op het verzoenen van de verschillende functies en neemt hiervoor een coördinerende en regisserende rol op. Vlaamse beleidsopties en investeringen die samenkomen in gebieden kunnen elkaar immers vaak versterken, maar soms ook tegenwerken. In de ruimte tekenen zich verschillende kansen vanuit diverse invalshoeken af. Het ruimtelijk beleid zoekt naar succesvolle synergiën en poogt contradicties te voorkomen. Elke individuele ruimtelijke vraag wordt steeds vanuit een integrerend perspectief benaderd. Over de grenzen van beleidsdomeinen en beleidspartners heen worden er oplossingen voor ruimtelijke problematieken bedacht. De kwaliteiten van de Vlaamse ruimte kunnen beter bewaakt worden vanuit een geïntegreerde aanpak.

63


8.

Complexe transformaties aanpakken

Om zorgvuldiger met de ruimte om te gaan, zetten we in op de transformatie van de ruimte die we vandaag benutten. Transformaties zijn een pak complexer dan de uitbreidings- en herbestemmingsoperaties uit het verleden. De gebiedsgerichte, geïntegreerde aanpak vraagt om een aanpak op maat. We maken werk van nieuwe coalities waarin verschillende doelstellingen en instrumenten samengebracht. Dit vraagt om een nieuw soort planning die weet om te gaan met een hoge mate van complexiteit. Een soort planning waar je niet verstrikt in raakt. Het Vlaams ruimtelijk beleid schept hiervoor de juiste condities. Het beleid kiest voor een aanpak systematisch gericht op: het beheersen van de toenemende procescomplexiteit door instrumenten aan te reiken die er voor zorgen dat beter kan omgegaan worden met de veelheid aan belanghebbenden en betrokken actoren; het beperken van de financiële complexiteit door kennis op te bouwen en ondersteuning te bieden rond complexe financiële vastgoedoperaties; het terugdringen van de juridische complexiteit en opeenstapeling van sectorregelgeving; het beperken van de stedenbouwkundige complexiteit door innovatieve stedenbouwkundige en landschapsconcepten te ondersteunen die om meer ontwerpmatig vernuft vragen.

9.

Strategisch, dynamisch en realisatiegericht plannen

Het ruimtelijk beleid is strategisch. Om de ruimtelijke uitdagingen aan te gaan, wil het ruimtelijk beleid ambitieus zijn. We gaan uit van een robuuste visie die voldoende toekomstgericht is. We schetsen een beeld van hoe Vlaanderen er tegen 2050 zou kunnen uitzien. Ambitieus wil niet zeggen allesomvattend. We leggen een zekere selectiviteit aan de dag. We stellen prioritaire thema’s en gebieden in functie van de visie en de te volgen strategie. Het ruimtelijk beleid is dynamisch. We houden rekening met evoluties op lange termijn. Dat betekent een ruimtelijk beleid dat kan omgaan met onzekerheid en veranderingen. Een beleid dat kan inspelen op onverwachte evoluties of kansen op korte termijn. 64


Het ruimtelijk beleid is realisatiegericht en slagkrachtig. De beleidskeuzes werken door op het terrein. We denken na over welke acties op korte termijn nodig zijn om de lange termijn doelstellingen te behalen. Dit valt ruim op te vatten: het gaat over planprocessen, beleidsmaatregelen, ruimtelijke ingrepen, ‌ Het heeft veelal te maken met processen waar ook andere partners van belang zijn, waaronder in belangrijke mate private initiatiefnemers. Het is daarbij van belang een breed maatschappelijk gedragen plan te ontwikkelen. De keuze van de juiste communicatiemiddelen en instrumenten die ingezet dienen te worden en het sluiten van de meest effectieve partnerschappen is cruciaal.

10. De spade in de grond Op het terrein gebeurt reeds veel goeds. Ambitieuze en innovatieve projecten zoals de knooppuntontwikkelingen Regionet Leuven en REKOVER in Kortrijk, het verdichtingsonderzoek Labo XX in Antwerpen, de duurzame wijk De Vloei in Ieper, het ecologische en sociale ruimtelijke planningsproject Ecopolis, het uitwerken van een toekomstvisie in het participatieproject Roeselare2030, en tal van andere voorbeelden zijn het bewijs dat er zin is om op een andere manier dan in het verleden met onze ruimte om te gaan. Deze bloeiende dynamiek op het terrein willen we met het BRV bekrachtigen. We willen met het BRV die dynamiek ook verbreden naar veel meer andere gebieden en projecten. Dit is nodig om Vlaanderens historische rijkheid aan relatief kleine steden, kernen en gehuchten te vernieuwen en gereed te maken voor de toekomst. En dit is nodig om de schaarse open ruimte te vrijwaren, veerkrachtig in te richten en te vermijden dat Vlaanderen ĂŠĂŠn groot en onleefbaar verstedelijkt gebied wordt. De lokale en provinciale bestuurders, het middenveld, het bedrijfsleven en de andere partners in het veld staan klaar. Het BRV zal het laatste nodige duwtje in de rug geven. Vlaanderen wil nu zelf die stap vooruit zetten en mee als partner aan de slag gaan op het terrein.

65


Referenties ALBRECHTS L., VAN DEN BROECK J., VERHETSEL A., (2010) Strategische ruimtelijke projecten, beleidsaanbevelingen. ALLAERT, G., COPPENS, T., CELEN, G., BRUYNINCKX, H., LAUWERS, D., BOUDRY, L., SWINNEN, P., VAN STEENWEGEN, B., GULINCK, H. (2013), Expertenforum Beleidsplan Ruimte, Uitdagingen en opgaven voor het Beleidsplan Ruimte, Brussel ALTERRA WAGENINGEN UR (2012), Met ruimtelijk beleid naar een klimaatbestendig Vlaanderen, Ruimte Vlaanderen, Wageningen ARCHITECTURE WORKROOM BRUSSELS (2013), Visies & concepten voor het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Ruimte Vlaanderen, Brussel BOGDAN & VAN BROECK ARCHITECTS (2014), Expertenadvies sensibilisering bouwcultuur en ruimtelijk rendement, in opdracht van de Vlaamse Overheid, Departement RWO, Brussel DEPARTEMENT RUIMTELIJKE ORDENING, WOONBELEID EN ONROEREND ERFGOED (2012), Groenboek, Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool, Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Brussel INRIX (2014), Traffic Scorecard. Geraadpleegd op 16 maart 2015, van http://www.inrix.com/scorecard/ INSTITUUT VOOR DE OVERHEID, SUM RESEARCH, HOGESCHOOL W&K, NIJMEGEN SCHOOL OF MANAGEMENT, (2010), Evaluerend onderzoek naar de effectiviteit van de uitvoering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, in opdracht van de Vlaamse Overheid, Departement RWO, Brussel TRITEL, AMRP (2012), Slim Ruimtegebruik door hergebruik en omkeerbaar ruimtegebruik, eindrapport, Brussel VLAAMSE REGERING (2012), VR 2012 0405 DOC.0416/1, nota aan de leden van de Vlaamse Regering, Opmaak van een beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Groenboek – goedkeuring door de Vlaamse Regering en begeleidende beslissingen, Brussel VLAAMSE REGERING (2014), Beleidsnota Omgeving 2014-2019, Brussel VLAAMSE VERENIGING VOOR RUIMTE EN PLANNING (2015), Publieke ruimte in verbinding. Geraadpleegd op 2 april 2015, van http://www.vrp.be/

66


Innovatie, retrofit en toekomstwaarde Concurrerende gebiedsontwikkeling door duurzaamheid

Linda van Hilten en Jurgen van der Heijden

Stellingen Als elke volgende investering nieuwe waarde creĂŤert, voorgaande investeringen meer waard maakt, en de deur opent naar volgende investeringen die weer hetzelfde doen, dan ontstaat een opwaartse spiraal in de gebiedsontwikkeling die duurzaam is en daarom concurrerend. Kapitaal extensieve, endogene gebiedsontwikkeling is duurzamer dan kapitaalintensieve, exogene gebiedsontwikkeling. Pak de verduurzaming van woningen samen op met de buurt en met veel meer activiteiten tegelijk, zoals het levensloopbestendig maken van de woningen. De energieke samenleving betekent dat een majeure transformatie plaatsvindt van woongebieden die langzaam veranderen in productiegebieden.

AT Osborne lhi@atosborne.nl (Linda) jhe@atosborne.nl (Jurgen) AT Osborne lost ruimtelijke vraagstukken op met 150 managers en consultants verdeeld over vestigingen in Nederland, BelgiÍ en Frankrijk. Zij werken aan infrastructuur, gebiedsontwikkeling, milieu, real estate, risico’s, allianties, bestuur en recht.

67


Innovatie, retrofit en toekomstwaarde Concurrerende gebiedsontwikkeling door duurzaamheid 1. Inleiding Zon-PV-panelen op een bestaande woning zijn tegelijk een innovatie en een retrofit. De innovatie is dat de voorziening van elektriciteit een nieuw karakter krijgt. De retrofit is dat de bestaande woning opnieuw geschikt wordt gemaakt om te blijven functioneren. Daarnaast betekenen deze zonnepanelen toekomstwaarde, omdat zij de optie bieden om bijvoorbeeld onderdeel te worden van een smart grid. Dat verbindt panelen in de buurt aan elkaar en aan apparaten in de buurt, zoals wasmachines die door het smart grid op het juiste moment worden ingeschakeld. Als dit smart grid er komt, dan is dat opnieuw een innovatie en een retrofit tegelijk. De nieuwe innovatie is de komst van het smart grid zelf en de mogelijkheden die dit biedt. De nieuwe retrofit is dat de zonnepanelen als zodanig beter gaan functioneren, en de woning ook. Daarnaast heeft deze volgende innovatie, het smart grid, ook weer een toekomstwaarde, omdat het opties biedt op weer volgende stappen. Denk aan laadpalen die auto’s met hun accu’s koppelen aan de zon-pv-panelen, woningen en apparatuur in de buurt. En zo kun je doorgaan en niet alleen langs dit energiepad, maar bijvoorbeeld ook bij het verbeteren van de natuur in de omgeving, het transformeren van kantoren, het verduurzamen van bedrijventerreinen, het vervangen van infrastructuur en tal van stappen in gebiedsontwikkeling. Wij zien een investeringsstrategie voor ons die met elke volgende innovatie nieuwe waarde creÍert, voorgaande investeringen meer waard maakt, en de deur opent naar volgende investeringen die weer hetzelfde doen. Er ontstaat een opwaartse spiraal in de gebiedsontwikkeling die niet alleen financieel gunstig is, maar ook goed voor mens en milieu, en die daarom duurzaam is. Die spiraal vinden is noodzakelijk, want veel investeringen zijn nog altijd onduurzaam en helaas concurrerend, omdat zij kosten mogen afwentelen op mens en milieu. Kunnen we deze onduurzame gebiedsontwikkeling beconcurreren met duurzame gebiedsontwikkeling die door innovatie, retrofit en toekomstige opties steeds meer waarde aanbrengt? Deze vraag willen we in dit in dit paper beantwoorden. Organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie zijn twee actuele visies op gebiedsontwikkeling. We beginnen de beantwoording van onze vraag door deze beide visies aan te vullen met de door ons benoemde opwaartse spiraal. Volgt daaruit een concurrerend model? Om dat te bepalen zullen we eerst de concurrentie moeten vaststellen, en de concurrentiekracht van duurzaamheid. Die blijkt vooral aanwezig in woongebieden waar mensen deze langzaam transformeren tot productiegebieden. Daar doet zich de vitaliteit van de energieke samenleving voelen en dat versterkt de concurrentiekracht van duurzame gebiedsontwikkeling. Tot die samenleving behoort PPPS, publiek privaat particuliere samenwerking. Daarin verdelen burgers, bedrijven, overheden en instellingen de taken op een wijze die past bij duurzame gebiedsontwikkeling. Hieruit laten wij tenslotte een strategie volgen voor rendabel investeren in concurrerende duurzame gebiedsontwikkeling.

68


2. Organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie De kern van organische gebiedsontwikkeling bestaat uit de krachten die een gebied zelf heeft, de versterking hiervan én de onderlinge versterking tussen die krachten.1 Een gebied ontwikkelt zich van binnenuit, oftewel endogeen. Dit staat in contrast met de gebiedsontwikkeling die we bijna honderd jaar hebben gekend en die exogeen van karakter is. Neem landbouw, wonen en werken, drie krachten die in veel gebieden aanwezig zijn, maar meestal van elkaar gescheiden. Een oude dorpskern heeft zich onafhankelijk ontwikkeld van nieuwe woonwijken, van bedrijventerreinen en van landbouw. Alles ligt naast elkaar en heeft weinig met elkaar. Nieuwe elementen zijn bijna honderd jaar lang van buiten naar binnen gekomen als investeringen die aan een gebied zijn opgelegd en daaruit niet of nauwelijks zijn voortgekomen. Hoogtepunt van deze exogene gebiedsontwikkeling waren de Vinexlocaties en vele bedrijventerreinen en kantoren die tot 2008 steeds sneller werden gerealiseerd. Zoals wel vaker is een hoogtepunt de voorspeller van een crisis. Onder invloed van de financiële crisis in 2008 wordt een omslag gemaakt van kapitaalintensieve naar kapitaalextensieve gebiedsontwikkeling. Zeker tot 2008 ging een grote hoeveelheid geld rond dat op zoek was naar projecten om nog meer geld te maken. Daarna is dit in de gebiedsontwikkeling omgeslagen. In plaats van geld dat projecten zoekt, en zo grote kapitaalinjecties geeft in gebiedsontwikkeling, is nu sprake van bestaande projecten en gebieden die proberen alle eindjes aan elkaar te knopen om zo hun waarde vast te houden. Wij beweren niet als enigen dat deze kapitaal extensieve gebiedsontwikkeling een gezonde vorm van projectontwikkeling is. Met zoveel woorden zegt dit ook dat geld, dat op zoek is naar projecten, een ongezonde projectontwikkeling tot gevolg heeft. De tragedie van leegstaande kantoren is daarvan misschien wel het meest kenmerkende voorbeeld. Wat we waarnemen is het verschil tussen exogene en endogene gebiedsontwikkeling. Bij een exogeen project doet niet ter zake in hoeverre een gebied daarvan waardevoller wordt, als het project er maar komt. Bij endogene projecten doet juist ter zake dat het gebied waardevoller wordt, omdat er behoefte is aan bijvoorbeeld kinderopvang, woonruimte, werkruimte, gezamenlijke buitenruimte, natuur, voedsel, energie of werkgelegenheid. Om het project te financieren gaan de initiatiefnemers op zoek naar geld. Deze werkwijze past binnen het idee van organische gebiedsontwikkeling, waarbinnen het (door)ontwikkelen van een gebied toekomt aan een volgend project en mensen vraagt om daarin te investeren. Wij denken dat ons idee van de opwaartse spiraal hier goed in past en een aanvulling kan zijn. Immers, elke innovatie is zelf van waarde, voegt waarde toe aan voorgaande investeringen, retrofit, en biedt een reële optie voor volgende stappen, toekomstwaarde. Deze optie is een uitnodiging voor volgende stappen en daarmee past de opwaartse spiraal in het idee van uitnodigingsplanologie.2 De manieren waarop vastgoed, de openbare ruimte, infrastructuur en het landschap worden vormgegeven en gebruikt leveren een belangrijke bijdrage aan de veerkracht van onze leefgebieden, of aan de afbraak daarvan. De opgave waar we met z’n allen voor staan is te streven naar gezonde, veerkrachtige gebieden. Daarmee wordt duurzaamheid als thema binnen de gebiedsontwikkeling steeds belangrijker, maar wat is nou duurzaam en dragen organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie daaraan bij? Onze stelling is dat een investering in gebiedsontwikkeling 1

2

Zie Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design (2012), Vormgeven aan de Spontane Stad, Belemmeringen en kansen voor organische stedelijke herontwikkeling, Den Haag, Amsterdam Peter van Rooy (2011), Uitnodigingsplanologie als sociaal-cultureel perspectief, Building Business, Amsterdam.

69


duurzaam is als deze niet alleen bijdraagt aan de rendementsdoelstellingen van de investeerder, maar ook aan een opwaartse spiraal waarin de kwaliteit van de omgeving endogeen groeit. De kapitaalintensieve en exogene gebiedsontwikkeling van de afgelopen eeuw zijn we niet kwijt, want deze is nog steeds concurrerend, denk aan de kantorentragedie. Voorname oorzaak zijn pensioenfondsen die kantoren in hun boeken zetten als een rendabele belegging, ook al zijn daarvoor geen huurders. Dit duurt nog steeds voort met als gevolg dat er nieuwe lege kantoren bijkomen.3 Vaak is onduurzaam investeren goedkoper en daarmee helaas concurrerend. Veel onduurzaamheid zit in het afwentelen van kosten op mens en milieu door het opmaken van grondstoffen, het veroorzaken van uitstoot en het vernietigen van natuur en biodiversiteit, die niet meer goed gemaakt kunnen worden. De investering draagt bij aan een neerwaartse spiraal. De vraag is of de opwaartse spiraal concurrerend is. Wij zien twee concurrerende verdienmodellen en een analyse van beide is nodig om te kunnen bepalen of het duurzame model de concurrentie aankan met het onduurzame verdienmodel.

3. Concurrentie Exogene en kapitaalintensieve gebiedsontwikkeling is uitstekend verenigbaar met de wijze waarop de meeste bedrijven, overheden en instellingen zijn geconditioneerd: steeds grotere organisaties werken aan steeds meer efficiëntie en winst, of besparing. Daarmee zijn zij in staat om steeds meer te bouwen, steeds meer koeien te houden, of bijvoorbeeld steeds meer natuur te ontwikkelen. Dominant zijn centraal gestuurde organisaties die gericht zijn op het zo snel en zoveel mogelijk leveren van producten en diensten. Dit zijn niet alleen bedrijven, zoals een verffabriek of een transportbedrijf, maar ook overheden en instellingen, zoals een school of ziekenhuis. De opdracht om snel en veel te leveren leidt tot specialisatie en tot druk om te groeien, want omvang helpt bij snelheid en volume. Gevolg is productie op steeds minder plaatsen voor steeds meer mensen. We zien een contrast ontstaan tussen een centralistische productieaanpak die steunt op een enkelvoudige, op specialisatie gebaseerde waardencreatie, en een decentrale productiestructuur die berust op een organische waardencreatie die gebruik maakt van wat er is. Achter centrale en decentrale productie zitten twee economische modellen waarin bedrijven, overheden en burgers op verschillende manieren waarde creëren en daaraan kunnen verdienen. Concurrentie tussen deze beide verdienmodellen is een realiteit. Het eerste verdienmodel past bij een centraal georganiseerde productie- en distributiestructuur. Een ondernemer ontwerpt en maakt zijn producten of diensten. Hij verdient door zo snel mogelijk zoveel mogelijk te produceren en te verkopen. Productiefactoren zijn in handen van één ondernemer of bedrijf (from one to many). Zo snel mogelijk zoveel mogelijk producten maken op één plek bevordert het ontstaan van steeds grotere organisaties. Het bevordert ook de geografische scheiding tussen wonen, werken, onderwijs, zorg, recreatie, welzijn, cultuur, natuur en veel meer. Alleen los van elkaar kunnen deze activiteiten zo snel en zoveel mogelijk georganiseerd worden. Daartussen zijn tal van verplaatsingen nodig over uitgebreide infrastructuur.

3

70

Leonie Janssen-Jansen (2010), Luchtbellen en luchtkastelen in de ruimtelijke ordeningen: wie prikt ze door? Preadvies voor de BNSP en de Minister van Ruimte, Amsterdam Institute for Social Science Research (AISSR).


Het tweede verdienmodel bestaat naast verdienen aan het maken van producten, ook uit verdienen aan gebruik en hergebruik van producten, en daaraan verdien je geheel anders. ‘Gebruik is het nieuwe bezit’ en bezitters proberen hun bezit zo goed mogelijk te exploiteren. Dat doen zij om te beginnen door duurzaam om te gaan met grondstoffen, opdat deze door hergebruik weer wat opleveren. Daarnaast scheelt het binnen het tweede verdienmodel kosten om dezelfde voorziening of infrastructuur (bouwwerk, dezelfde auto of keuken) met anderen te delen. Hergebruik en delen zijn voorname stappen richting een duurzame economie en daarbij passen de stappen innovatie, retrofit, toekomstwaarde. Denk aan een groen dak dat als innovatie zorgt voor meer groene kwaliteit en een betere energieprestatie van het pand eronder. Als retrofit krijgt het pand een betere dakbedekking, omdat deze minder onderhoud nodig heeft en veel langer meegaat. Toekomstwaarde is bijvoorbeeld een eetbaar dak, of zonnepanelen die het vanwege de koele omgeving beter doen op dit dak, of het afkoppelen van het riool omdat het dak water vasthoudt. Rond een groen dak ontstaat al snel een gemeenschap van partijen die elkaar nodig hebben om deze nu en in de toekomst zo goed mogelijk te kunnen gebruiken. Dit zijn bijvoorbeeld bewoners, de gemeente en het waterschap die streven naar een veerkrachtige leefomgeving. Dat is naast gezondheid van belang voor de ruimtelijke inrichting en voor de economie, en heeft nog een toegevoegde waarde, namelijk het ontstaan van gemeenschap die weer nieuwe zaken gaat ondernemen. Waarom zouden partijen het bij een groen dak laten wanneer zij elkaar eenmaal gevonden hebben en zich bijvoorbeeld niet ook storten op het lokale groen of water? Het ontstaan van gemeenschappen die samen waarde creëren, is ook een kracht van het tweede verdienmodel omdat het creatieve en samenbindende krachten losmaakt. Kort gezegd is het tweede verdienmodel duurzamer dan het eerste. In maatschappelijke effecten wint het tweede verdienmodel de concurrentie, maar niet altijd in economische eenvoud en directe financiële inkomsten. Daar wint het eerste verdienmodel het vaak nog, en dit verdienmodel heeft positieve kanten, zoals dat innovatieve producten sneller betaalbaar worden door schaalgrootte en efficiëntie. Toch lijkt het zeer de moeite waard om de opkomst van de decentrale en organische productie actief te stimuleren. Reden is dat de centrale productie stuit op grenzen. Denk aan het grote beroep dat wordt gedaan op grondstoffen, de afhankelijkheid en (milieu)kosten van logistieke bewegingen, of aan zorg en onderwijs waarvan de grootschaligheid de menselijke maat ver overstijgt. Tegelijk toont de decentrale productie, hoe klein die ook nog is, een nieuwe, interessante vitaliteit, zoals rond groene daken. Er vindt een omkering plaats en er ontstaat daadwerkelijk concurrentie, maar hoe sterk is die en dragen de stappen innovatie, retrofit en toekomstwaarde daaraan bij?

4. De kracht van de concurrentie Nederland telt meer dan zeven miljoen woningen. Vijftig jaar geleden waren dat er iets meer dan drie miljoen. Nieuwbouw van vier miljoen woningen maakte de bouw tot een grote economische sector en een belangrijk politiek onderwerp in de afgelopen halve eeuw. Voorname spelers waren banken, beleggers, projectontwikkelaars, waaronder woningcorporaties, en politieke kopstukken, vaak wethouders. Het individu kreeg als consument een woning en kon sinds 1980 door middel van inspraak enig eigen geluid laten horen. Die rollen zijn nu omgekeerd, want de nieuwbouw staat op een laag pitje, en intussen vertegenwoordigen deze zeven miljoen woningen en hun bewoners een enorme waarde, waarin dagelijks grote bedragen omgaan voor gebruik, onderhoud en in toenemende mate productie. 71


Steeds meer huizen wekken energie op, of zijn onderdeel van een systeem om zorg en welzijn te leveren. Dat het huis ook een werkplek is, is voor veel mensen heel normaal. Kinderopvang voor kleine groepjes kinderen, koken voor de buurt, of huiswerkklasjes, er gebeurt veel thuis en veel is denkbaar. Zo is er software om alle boeken in een huis onderdeel te maken van de plaatselijke bibliotheek. Elke volgende stap maakt de buurt meer waard door innovatie, retrofit en toekomstwaarde. Daarbij verplaatst de productie zich van grote, centrale aanbieders naar mensen die nu nog klant van die aanbieder zijn, en dit gaat verder. Deze mensen stellen zich namelijk op als burgers die niet alleen voor zichzelf gaan produceren, maar dat collectief doen en zorgen voor solidaire oplossingen. Dit staat ook wel bekend als de energieke samenleving. Een groeiend aantal groepen bewoners pakken de verduurzaming van hun woningen collectief op, bijvoorbeeld door samen te isoleren en zonnepanelen te plaatsen. Waarom niet ook samen het levensloopbestendig maken van de woning oppakken?4 De noodzaak om dit zelf op te pakken heeft reeds een aantal bewoners wakker geschud. Het scheelt tijd en moeite om dat samen te doen, of om daarvoor zelfs gemeenschappelijke ruimten te creëren of gezamenlijk iemand in te huren om het voor je te organiseren. Dit gaat zijn sporen achterlaten in de fysieke omgeving: door aanpassing van woningen en overname van wijkgebouwen, maar ook door leegstand van verzorgingshuizen. Zorg is naast energie de grote trekker van de transformatie van woongebieden. Anno 2015 zijn er meer dan honderd zorgcoöperaties en meer dan honderd energiecoöperaties voor en door bewoners actief. Zij veranderen zorg en welzijn, de duurzaamheid van energie, het karakter van woongebieden, het gebruik van infrastructuur, de koopkracht van mensen, de lokale economie en nog veel meer. Opvallend is dat mensen zich niet alleen richten op zorg of energie, maar vaak op beide en meer, zoals voedsel, natuur, vervoer en veiligheid. Opvallend is ook hoe deze activiteiten elkaar onderling versterken, denk aan een stadstuin die het groene karakter van een buurt versterkt en waarin zorgcliënten werken aan voedselproductie en groenbeheer. Zichtbaar zijn eerste ontwikkelingen waarin bewoners dit samen financieren.5 Lokaal blijken mensen in staat tot een bijzondere, gecombineerde wijze van productie. Die staat in contrast met de dominante centraal gestuurde productie zoals we die kennen. Om te komen tot organische gebiedsontwikkeling is een andere benadering nodig. Deze komt voort uit de aaneenschakeling van een eindeloze reeks kapitaal extensieve investeringen. Kleinschalige initiatieven en burgers spelen hierin een bijzondere rol, die we voorheen weinig zagen in gebiedsontwikkeling. Inmiddels zien we op allerlei plaatsen voorbeelden ontstaan en deze voorbeelden en mensen inspireren elkaar vervolgens weer via tal van netwerken. Woonwijken veranderen van enkel plekken om te wonen in plekken waar productie plaatsvindt van energie, zorg en veel meer. Er vindt een majeure operatie plaats die de komende decennia gaat zorgen voor een complete gedaanteverwisseling van de woonomgeving, die ook een productieomgeving wordt. Dit is een krachtige beweging die bepalend zal zijn voor de markt, en bepalend is voor de concurrentiekracht van organische gebiedsontwikkeling.

4

5

72

Felix van Gemen, Layana Mokoginta (2014), Energie en zorg achter de voordeur, Energie+ nr.1 Maart 2014, pag. 19 21 www.onepercentclub.com/nl


5. PPPS: de juiste balans tussen publiek, privaat en particulier Lokale energiecoöperaties ‘beconcurreren’ energiebedrijven, maar zij gaan ook in zee met elkaar om samen groene energie te produceren. Zo’n les leren bijvoorbeeld grote zorginstellingen door te zoeken naar mogelijkheden tot samenwerking met de snel opkomende zorgcoöperaties. Waterschappen zijn zeer geïnteresseerd in manieren om water te beheren met bewoners, particuliere terreinbeheerders en boeren.6 Bewoners nemen met water en groen verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke inrichting. Zeker in de stad dragen zij bij aan gezondheid en leefbaarheid, en ook aan klimaatbestendigheid. Centrale ‘productie’ verdwijnt niet omdat er via bewonersinitiatieven meer decentrale productie opkomt. Beide vormen van productie vullen elkaar aan en kunnen elkaar beconcurreren. Het naast elkaar bestaan van de twee verdienmodellen is een realiteit binnen de energieke samenleving. Overheden zien dat mensen decentraal gaan produceren. Tegelijkertijd nemen zij ook de problemen waar rond centrale productie. Ruimte geven aan decentrale productie biedt mogelijkheden om bijvoorbeeld zorg en welzijn overeind te houden, te werken aan waterveiligheid en klimaatbestendigheid, en de economie weerbaar te maken tegen het steeds schaarser worden van grondstoffen, waaronder fossiele energie. Dit zijn doelstellingen van groot maatschappelijk belang en het idee is dat de overheid hieraan kan werken door daarin andere grote centraal gestuurde organisaties te betrekken. Denk aan zorgverzekeraars, energiebedrijven, banken, bouwbedrijven en vervoerders. Productie en productontwikkeling is een zaak van bedrijven, want onder meer hun risico. Dit wil niet zeggen dat zij zonder enige interactie met de gebruikers tot nieuwe producten moeten komen, om vervolgens te kijken of het product aanslaat. Waarom bijvoorbeeld niet in goed overleg met collectieven van bewoners uitvinden wat hen in hun buurten kan helpen om sneller projecten rond besparing en verduurzaming van energie te realiseren? De bewonerscollectieven nemen namelijk ook een risico door aan projecten te werken en vaak ook (mee) te investeren. Het is de moeite waard als zij dit met behulp van het bedrijfsleven kunnen verminderen, en hiervan zijn al enkele voorbeelden. Ook zijn er al enkele voorbeelden, door bewoners afgedwongen, van zorgaanbieders die speciaal aanbod hebben voor zorgcoöperaties. Maar het omgekeerde is ook waar, bepaalde taken en rollen kunnen beter niet bij particulieren worden belegd, maar zijn juist bij uitstek geschikt om neer te leggen bij (semi)publieke of private partijen. Denk aan netbeheer en waterbeheer. De kunst zit hem er dus in om de goede verdeling te vinden en daarin de samenwerking op te zoeken: een publiek-privateparticuliere-samenwerking, PPPS.7 Het tijdsgewricht waarin we ons bevinden is bij uitstek geschikt om op zoek te gaan naar de goede balans hierin binnen gebiedsontwikkeling. Waar moet je nou in ieder geval rekening mee houden als je dit momentum wilt aangrijpen en een nieuwe manier van gebiedsontwikkeling wilt stimuleren? Rijk, provincies en gemeenten werken actief samen met burgers die decentraal produceren. Bedrijven en instellingen volgen weliswaar in dit spoor, maar met achterstand. Onze veronderstelling is dat we opkomst van de decentrale productieomgevingen, naast de centrale productiesystemen, verder kunnen stimuleren als bedrijven en instellingen nu het been bijtrekken. Naast de overheid kunnen financiële instellingen (banken,

6

7

www.volkskrant.nl/vk/nl/2844/Archief/archief/article/detail/733666/2003/01/11/Waterboer-kan-overstromingtegengaan.dhtml Jurgen van der Heijden (2011), Productie door de Burger. Democratischer dan volksvertegenwoordiging, Delft, Eburon.

73


investeerders, verzekeraars) daarbij behulpzaam zijn, omdat zij in staat zijn in samenwerking met decentrale producenten gebieden langs organische weg te ontwikkelen.

6. Duurzaam dividend uit investeringen in gebiedsontwikkeling Een eindeloze hoeveelheid investeringen veranderen woongebieden langzaam in productiegebieden. Elke investering kan een woning helpen veranderen in een onderdeel van lokale energieproductie, een plek waar je zorg kunt ontvangen, een onderdeel van het lokale systeem van natuur en water, een plek waar recycling van grondstoffen plaatsvindt. Al die investeringen zijn innovaties die de buurt meer waard maken vanwege deze innovaties zelf. Kon je daar bijvoorbeeld eerder geen energie produceren en nu wel, dan is dat een nieuwe waarde, net als het kunnen leveren van zorg, of het verdienen aan het terugwinnen van grondstoffen. Tegelijk verbetert hiermee de bestaande functie van de buurt, retrofit. Die deed bijvoorbeeld al aan recycling, maar doet dit nu beter, of had al natuur en water, maar nu functioneren die beter ten behoeve van gezondheid en klimaat. Zoals aangegeven leggen al deze investeringen ook de rode loper uit voor weer volgende investeringen, de toekomstwaarde. Zo creëert een beter systeem van groen en water de kans op meer groen, waaronder eetbaar groen waaraan mensen zelf kunnen werken door middel van stadslandbouw. Natuur versterkt de capaciteit van een gebied om water vast te houden, en natuur is goed voor waterzuivering en waterwinning. Elke volgende stap is een innovatie die nieuwe waarde creëert, maar ook een retrofit die bestaande waarden beter laat functioneren. De investering rendeert daarom twee keer en rendeert een derde keer als je meerekent dat volgende stappen voorwaarden creëren voor daaropvolgende stappen. Zo heeft natuur de waarde gecreëerd om water te gaan winnen, omdat natuur water zuivert. In het gebied ontstaat een opwaartse spiraal, een opeenvolging van innovatie, retrofit en toekomstwaarde. In de ruimtelijke inrichting komen steeds meer investeringen voor die geheel of gedeeltelijk passen in dit patroon: een opwaartse spiraal die zorgt voor steeds meer kwaliteit in de leefomgeving. Zeker in woongebieden mengt dit uitstekend met de energieke samenleving en wij hebben betoogd dat dit zorgt voor nog meer duurzame waardencreatie door de vorming van gemeenschappen. Wij geloven in een investeringsstrategie die aan duurzaamheid zijn kracht ontleent en juist daardoor rendabel en concurrerend is. De kern van deze strategie is dat een nieuwe functie bovenop een bestaande functie komt, deze verbetert en een platform creëert voor de volgende nieuwe functie, en zo voort. Als investeerders geloven steeds meer burgers daar al in en zaak is om ook andere partijen daarin te betrekken. Overheden kunnen hun geld in wijken stoppen, bijvoorbeeld door budgetten voor groen, water en welzijn ter beschikking te stellen aan de bewoners. Bedrijven kunnen investeren in het werk rond energie, zorg, woningonderhoud en vervoer van bewoners. Pensioenverzekeraars kunnen geld beleggen in sterke wijken en bijvoorbeeld in de winkelcentra daar, omdat daar koopkrachtige bewoners zullen zijn. Banken tenslotte kunnen geld lenen aan de bewonersinitiatieven in de veronderstelling dat zij terug zullen kunnen betalen. Het dividend zal duurzaam zijn, omdat het voortkomt uit duurzame gebiedsontwikkeling. Is dit concurrerend, of met andere woorden, kan drie keer verdienen aan innovatie, retrofit en toekomstwaarde op tegen een onduurzame exogene investering die kosten afwentelt op mens en milieu? Feitelijk kennen we het antwoord op deze vraag niet, maar normatief wel, het moet concurrerend zijn. 74


Ruimte maken voor een nieuwe plannings-, programmerings- en bekostigingsaanpak Ervaringen met de waterkwaliteitsverbetering in Grevelingen en Volkerak-Zoommeer

Harry van Huut en Loes de Jong

Stellingen • • • •

bestaande (MIRT-) regelgeving zit innovatie in de weg inhoudelijke plan- en programmeringszekerheden moeten worden vervangen door proceszekerheden planrealisatie is een proces van koershouden, lange adem en van vallen en opstaan. Daarvoor is politiek-bestuurlijke moed nodig. Een adaptieve aanpak biedt ruimte voor tussentijdse wijzigingen maar vraagt extra inspanning in transparantie en verantwoording: draagvlak vraagt voortdurend ‘onderhoud’

ir. Harry van Huut Ministerie van Infrastructuur en Milieu harry.van.huut@minienm.nl drs. Loes de Jong Rijkswaterstaat Zee en Delta loes.de.jong@rws.nl

75


Ruimte maken voor een nieuwe plannings-, programmerings- en bekostigingsaanpak Ervaringen met de waterkwaliteitsverbetering in Grevelingen en Volkerak-Zoommeer

Samenvatting Case: • Er is een waterkwaliteitsopgave voor Grevelingen en Volkerak-Zoommeer • Verbetering van de waterkwaliteit draagt bij ecologisch herstel en regionaal-economische ontwikkeling van landbouw, recreatie en visserij • Duurzame oplossingen vragen een investering van ca. 350 miljoen. Het zijn rijkswateren, maar de middelen van het Rijk zijn beperkt en dat geldt ook voor de provincies, waterschappen en gemeenten in het gebied • Met het vaststellen van de ontwerp-Rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer is een doorbraak bereikt: de regio draagt zelf bij en is samen met het Rijk de zoektocht naar aanvullende bekostiging gestart • Een bestuursovereenkomst tussen Rijk en regio bekrachtigt een bijzonder en innovatief voorstel om tot bekostiging te komen Principes: • Helder en gezamenlijk ontwikkelperspectief, dat stap voor stap wordt gerealiseerd (ontwikkelpad) • Gezamenlijke ruimtelijke visie voor het gebied (‘verbonden toekomst’) • Bestuurlijke afspraken bekrachtigen iedere stap • Combineren met andere opgaven (Deltaprogramma) • Ontwikkelperspectief als programma aanbesteden: ‘groot maken’ • Toepassen van het profijtbeginsel door oprichten gebiedscoöperaties ( ‘klein maken’) • Bekostiging uit publieke middelen: EU-subsidies, rijk, provincies, en particuliere fondsen zoals de Postcodeloterij Wat zijn we op onze weg tegengekomen? • Vrees voor precedentwerking: rijksstructuurvisie bindt alleen het Rijk • Spanning met de ‘eigen’ MIRT-regelgeving • Kip-ei-dilemma: geen rijksstructuurvisie zonder financiële dekking en geen financiële dekking zonder rijksstructuurvisie • Complexe koppeling van gebiedsproces aan waterbeheer (verschillende tijdschalen) Conclusies: • Bestaande (MIRT-) regelgeving zit innovatie in de weg • Inhoudelijke plan- en programmeringszekerheden meer vervangen door proceszekerheden • Planrealisatie is proces van koershouden, lange adem en van vallen en opstaan • Een adaptieve aanpak biedt ruimte voor tussentijdse wijziging maar vraagt extra inspanning in transparantie en verantwoording

76


1.

Inleiding

Door de aanleg van de Deltawerken na de watersnoodramp in 1953 is de delta van de rivieren Rijn, Maas en Schelde veranderd van een open delta in een gesloten delta. De Deltawet (1954) had als belangrijkste doel de veiligheid te borgen. Het Deltaplan bood tegelijkertijd kansen voor een betere ontsluiting van de eilanden en het zorgen voor een betere zoetwatervoorziening aan de gebieden die v贸贸r die tijd afhankelijk waren van neerslag of rivieraanvoer bovenstrooms. De aanleg van de Deltawerken was innovatief en adaptief, werkende weg werd ervaring opgedaan en opgeschaald, maar er werd niet of nauwelijks rekening gehouden met de visserij en de natuur. Het besef dat niet iedere verandering vooruitgang betekent groeide langzaam en is erkend door het bouwen van een open stormvloedkering in de Oosterschelde. Nu meer dan 30 jaar na de aanleg van de Deltawerken weten we dat de veiligheid op orde is, maar ook dat de ecologische veranderingen groot zijn en vaak onomkeerbaar. Er is nieuwe deltanatuur ontstaan in stagnante meren als de Grevelingen en het Volkerak-Zoommeer. Tegelijkertijd zijn de effecten van het afsluiten en opknippen van de oude zeearmen nog niet uitgewerkt. Vaak betekent dit een doorgaande verslechtering van de waterkwaliteit.

2.

Rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer: ontwikkelperspectief

De aanleiding voor de Rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer is de al jaren optredende verslechtering van de kwaliteit van water en natuur van deze meren. Het zoute water van de Grevelingen is in de diepere delen iedere zomer vrijwel zuurstofloos, met als gevolg schade aan bodemleven, kreeften en vissen en verlies van aantrekkingskracht voor duikers. Het herstellend vermogen van het biologisch systeem neemt af en dat zorgt voor verdere verslechtering. Het zoete Volkerak-Zoommeer kampt met vertroebeling, te hoge concentraties aan voedingsstoffen en jaarlijks optreden van blauwalgen in zulke grote hoeveelheden dat de zoetwatervoorziening vanuit dit meer tijdelijk moet worden stopgezet. De slechte waterkwaliteit zorgt er ook voor dat de economische kansen voor de recreatie, het toerisme en de visserij onvoldoende worden benut. De blauwalgenoverlast is de laatste jaren weliswaar afgenomen met de komst van een exotische mosselsoort (quaggamossel), maar dit wordt niet gezien als een blijvende en betrouwbare oplossing voor de slechte waterkwaliteit. Het succes van de quaggamossel lijkt een grillig patroon te volgen en dat staat een duurzame verbetering van de waterkwaliteit in de weg. Voor de samenhangende aanpak van deze problematiek heeft het kabinet, in nauwe samenspraak met de betrokken regionale overheden en belangenorganisaties, een rijksstructuurvisie opgesteld. Hierin is ook bezien of incidentele waterberging op de Grevelingen kan bijdragen aan de lange termijn veiligheid tegen overstromingen in de Rijn-Maasdelta. In de rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer schetst het kabinet het volgende ontwikkelperspectief (zie figuur 1):

77


Fig. 1: Ontwikkelperspectief

3.

Verbeteren van de waterkwaliteit van de Grevelingen door het terugbrengen van beperkt getij via een doorlaat in de Brouwersdam die een getijslag van maximaal 50 cm mogelijk maakt bij het huidige gemiddelde waterpeil van NAP -20 cm. Door dit getij mengt het zuurstofrijke water aan de oppervlakte zich met het zuurstofloze water in de diepere delen. Verbeteren van de waterkwaliteit van het Volkerak-Zoommeer door het terugbrengen van zout en beperkt getij via een doorlaat in de Philipsdam die een getijslag van maximaal 30 cm mogelijk maakt bij een gemiddeld waterpeil van NAP -10 cm. Hiermee verdwijnen de blauwalgen uit het systeem en zijn ook andere waterkwaliteitsproblemen op te lossen. Eraan vooraf gaan maatregelen om landbouwgebieden die nu afhankelijk zijn van zoet water uit het Volkerak-Zoommeer op een andere manier van zoet water te voorzien. Ook zijn maatregelen nodig om de zoutindringing naar omliggende wateren te beperken. Er hoeft bij de inrichting van het gebied niet langer rekening te worden gehouden met waterberging op de Grevelingen ter bescherming van de regio Rijnmond-Drechtsteden. Versterking van de dijken rond Haringvliet-Hollands Diep is kosteneffectiever dan het inrichten van de Grevelingen voor berging.

Adaptieve uitvoering: stap voor stap

Voor de realisatie van het ontwikkelperspectief worden stap voor stap vervolgbeslissingen genomen en worden in fasen de benodigde maatregelen en aanpassingen uitgevoerd. Deze aanpak is vastgelegd in een ontwikkelpad (zie figuur 2). De stap voor stap benadering is noodzakelijk omdat de middelen bij het rijk onvoldoende zijn.

78


Er zijn al stappen gezet voor het aanleggen van een klimaatbestendige en robuuste zoetwatervoorziening voor westelijk Noord-Brabant en het openstellen van een voormalige spuisluis voor de lokale verbetering van de waterkwaliteit aan de oostzijde van de Grevelingen. Ook is een begin gemaakt met de programmering en agendering van de maatregelen, die nodig zijn om de zoetwatervoorziening op orde te houden. Naast uitvoeringsbesluiten over de noodzakelijke maatregelen voor een herstel van beperkt getij in beide meren zijn nog een aantal principiële beslissingen mogelijk. Het gaat over de wenselijkheid van een verbinding tussen Grevelingen en Volkerak-Zoommeer waarmee een ecologisch nog robuuster systeem wordt gecreëerd, maar ook over de mogelijkheid om een doorlaatmiddel in de Brouwersdam te combineren met een innovatieve getijdencentrale die energie opwekt uit een laag getijverschil. Of het koppelen van stadsontwikkeling van Bergen op Zoom en de daarvoor benodigde verbetering van de Binnenschelde aan een zout Volkerak-Zoommeer. Voor beide projecten is nader onderzoek nodig naar de kansen voor synergie en werk-met-werk maken. Tenslotte moeten nog verdere afspraken worden gemaakt over de bekostiging van dergelijke maatschappelijke wensen.

Fig. 2: Ontwikkelpad

4.

Bekostiging: uit diverse bronnen

Reeds bij de start van het planproces voor de rijksstructuurvisie was duidelijk dat een volledige bekostiging van de maatregelen door het rijk als gevolg van scherpe prioritering niet mogelijk zou zijn. De drie betrokken provincies (Noord-Brabant, Zeeland en Zuid-Holland) hebben op uitnodiging van de minister van IenM de handschoen opgepakt met een gebiedsontwikkelingsprogramma, gericht op een oplossing in de vorm van financiële arrangementen. Voor zo’n programma dient het gezamenlijk ruimtelijk perspectief ‘Verbonden Toekomst’ als leidraad. In ‘Verbonden Toekomst’ beschrijven vertegenwoordigers van de zeven gemeenten rond Grevelingen en Volkerak-Zoommeer en van maatschappelijke organisaties van diverse sectoren, zoals de natuur-, milieu-, scheepvaart-, recreatie- en de landbouwsector een toekomstperspectief waarin Grevelingen en Volkerak-Zoommeer in het zout met elkaar verbonden zijn: Grevelingen met getij (en getijdencentrale) en een zout Volkerak-Zoommeer in open (doorvaarbare) verbinding met elkaar (zie figuur 3).

79


Fig. 3: Verbonden Toekomst

Rijk en regio zijn op basis hiervan tot een bijzondere oplossing voor het probleem van de bekostiging gekomen. Hierbij wordt ruimte vrij gemaakt voor innovatieve oplossingen, wordt samenwerking gezocht met nieuwe partijen, bijvoorbeeld uit de markt, én wordt de vraag van de gebruikers die baat hebben bij een verbeterde waterkwaliteit, centraal gesteld. Om te komen tot financiële arrangementen denken Rijk en regio aan de instelling van gebiedscoöperaties: een samenwerking van publieke en private partijen, die een gezamenlijk belang hebben bij een verbeterde waterkwaliteit en daarin ook willen investeren. Er wordt gedacht aan drie gebiedscoöperaties: Grevelingen, Krammer-Volkerak en Zoommeer-Binnenschelde. Private partijen treden op vrijwillige basis toe tot de gebiedscoöperaties en verwerven ‘ontwikkelrechten’ op basis van hun financiële bijdrage aan de gebiedscoöperatie. Publieke partijen dragen bij via een vooraf af te spreken vereveningsmodel op basis van de geraamde meerwaarde. Voor gemeenten kan het gaan om verevening van een toename van WOZ-waarde, maar ook rijkspartijen gaan na op welke wijze inkomsten uit vergunningen en rechten voor een deel terug kunnen vloeien ten bate van verdere gebiedsontwikkeling. Uit een eerste marktconsultatie en uit ervaringen met andere grote projecten is gebleken dat kostenbesparing mogelijk is door meerdere projecten te bundelen in een investeringsprogramma. Waren de marktpartijen vóór de economische crisis vooral aanbodgedreven, in de huidige periode opereren marktpartijen meer vraaggestuurd en zijn kortingen op de raming mogelijk die kunnen oplopen tot 20% van de totale kosten. In het Programma Ontwikkeling Grevelingen en Volkerak-Zoommeer werken Rijk en regio de ideeën over gebiedscoöperaties en over het investerings-programma verder uit. Hierbij wordt ook bezien of 80


fondsvorming voor de bekostiging van de maatregelen wenselijk is en in welke fase van het programma. Als eerste resultaat van deze aanpak hebben Rijk en regio begin 2015 een bestuursovereenkomst gesloten met afspraken over de bestuurlijke samenwerking, de gebiedscoöperaties en de bijdrage aan de bekostiging. Vervolgens stellen rijk en regio medio 2016, onder meer met private investeerders en marktpartijen, financiële arrangementen op en wordt een consortium voor de uitvoering geselecteerd. Ook deze afspraken worden bekrachtigd in een tweede bestuursovereenkomst. Als laatste stap is in 2018 de start van de realisatie voorzien tegelijk met de finale afspraken over de kostentoedeling en het bekostigingsmodel in de derde bestuursovereenkomst. Een deel van de bekostiging wordt voorzien via verevening en voor zo’n terugverdienmodel is publieke of private voorfinanciering nodig. Tenslotte wordt naar aansluiting gezocht met andere opgaven. Een klimaatbestendige zoetwatervoorziening draagt bij aan het voldoen van de voorwaarden om het Volkerak-Zoommeer zout te maken, het aansluiten van de Binnenschelde helpt Bergen op Zoom bij het verwezenlijken van stadsontwikkeling en een privaat te bouwen en exploiteren van een getijdencentrale zet een stap op weg naar een meer duurzamere energievoorziening en levert kennis op die in vele delta’s in de wereld toepasbaar zal zijn. Mocht het niet mogelijk blijken om begin 2016 financiële dekking te vinden, dan blijft de uitvoering van het ontwikkelperspectief (voorlopig) beperkt tot de realisatie van de projecten waartoe reeds is besloten, te weten de Flakkeese Spuisluis (voor verversing van water in het oostelijk deel van de Grevelingen) en Roode Vaart (voor robuuste zoetwatervoorziening van het noordelijk deel van WestBrabant). Het ontwikkelperspectief zelf blijft van kracht, de route er naar toe vraagt om een andere aanpak. In de Rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer komen drie algemene innovatieve ontwikkelingen samen: Deltawerken 3.0, Gebiedsontwikkeling 3.0 en Uitnodigingsplanologie. Het oorspronkelijk Deltaplan (Deltawerken 1.0) was gericht op het creëren van veiligheid tegen overstromen en het realiseren van een goede zoetwatervoorziening voor West-Nederland. Met de realisatie van de Oosterscheldewerken en de Maeslantkering (Deltawerken 2.0) werden ook ecologische en ruimtelijke kwaliteitsaspecten bij de opgave betrokken. Deltawerken 3.0 beoogt een nog bredere aanpak met het inbedden van de hele ruimtelijke-economische ontwikkeling van de gebieden betrokken bij de Grevelingen en het Volkerak-Zoommeer en daarmee een belangrijk deel van de Zuidwestelijke Delta. Gebiedsontwikkeling 1.0 is van vóór de economische crisis en kenmerkte zich door grootschalige plannen met een door aanbod gedreven markt, Gebiedsontwikkeling 2.0 is bescheidener en gaat uit van organische ontwikkeling, terwijl Gebiedsontwikkeling 3.0 de gebruiker centraal stelt, stapsgewijze investeringen, ruimte maken voor innovatie en samenwerking met nieuwe partijen en eventueel wijzigingen in de gebieds- en projectafbakening. Het centraal stellen van de gebruiker betekent dat met het bieden van ruimte voor investeringen ook een bijdrage wordt verwacht in het gebied zelf. De planologie na de Tweede Wereldoorlog heeft een ontwikkeling doorgemaakt van ‘legitimatieplanologie’ via ‘toelatingsplanologie’ naar ‘ontwikkelingsplanologie’. ‘Ontwikkelingsplanologie’ krijgt nu een vervolg in ‘uitnodigingsplanologie’. Overheden bepalen hierbij de hoofdlijnen van de ruimtelijke ontwikkeling. Binnen die kaders stellen overheden zich uitnodigend en faciliterend op tegenover private en publieke initiatieven.

81


5.

Dilemma’s

Bij de vaststelling van de ontwerp-rijksstructuurvisie traden drie lastige dilemma’s voor het voetlicht. Het eerste dilemma betrof het feit dat – juridisch gezien - alleen de opsteller van een structuurvisie aan de uitvoering van het plan gebonden is. In dit geval is dat het Rijk. Dat zou betekenen dat na vaststellen van de rijksstructuurvisie een volledige financiële dekking niet mogelijk mocht blijken, het rijk alsnog verantwoordelijk zou zijn voor de financiering van het gehele pakket maatregelen. Een oplossing is gevonden door na de vaststelling van de ontwerp-rijksstructuurvisie de eerder genoemde bestuursovereenkomst te sluiten, waarmee ook de regionale partijen (de provincies Noord-Brabant, Zeeland en Zuid-Holland en de waterschappen Scheldestromen, Hollandse Delta en Brabantse Delta) zich binden aan de realisering van het ontwikkelperspectief. Hierdoor committeren alle partijen zich aan het geheel. Het tweede dilemma had betrekking op de MIRT-regelgeving. In de MIRT-systematiek is de rijksstructuurvisie formeel een ‘verkenning’. Dat impliceert dat vaststelling van de rijksstructuurvisie alleen mogelijk is wanneer er ‘zicht op financiering’ is. Toen de ontwerp-RGV moest worden vastgesteld was dat echter (nog) niet het geval en deze complicatie leidde tot bezwaren bij het ministerie van Financiën. Voor het verkrijgen van bijdragen van andere partijen (regionale overheden, marktpartijen en gebruikers) aan de financiering was het nodig om te beschikken over een vastgesteld ontwikkelperspectief. Deze ‘kip-ei-situatie’ is doorbroken door vooralsnog te volstaan met de vaststelling van de ontwerp-Rijksstructuurvisie Grevelingen en Volkerak-Zoommeer en daarmee een gespreksbasis te creëren voor het overleg met derden. De vaststelling van de definitieve rijksstructuurvisie is gekoppeld aan voldoende ‘zicht op financiering’. Het derde dilemma bestond uit de vrees van het ministerie van Financiën dat van deze handelwijze een precedentwerking zou uitgaan. Immers, indien deze aanpak ook bij andere projecten gevolgd zou worden dan zou het hek al gauw van de dam zijn. De eis van ‘zicht op financiering’ zorgt namelijk voor disciplinering en prioritering: er ontstaat daardoor geen stuwmeer van ‘rijpe en groene’ projecten. Deze ‘disciplinerende’ werking van het MIRT zou met de bekostigingsaanpak in de RGV onder druk komen. Tegelijkertijd kan worden aangevoerd dat de aanpak voor de bekostiging een innovatie kan betekenen voor de wijze waarop projecten kunnen worden bekostigd. De toekomst zal moeten uitwijzen of de stap kan worden gezet naar een ‘integraal gebiedscontract’ waarbij alle partijen zich binden aan de bekostiging en de realisatie van het programma. Naast deze dilemma’s dient de overheid publieke waarden te borgen bij het ontwikkelen van een innovatieve aanpak. Een voorbeeld is responsiviteit. Een innovatief proces is intrinsiek nog flexibel en niet ‘uitgehard’ in regelgeving. Wanneer de ‘spelregels’ of de doelen door een adaptieve aanpak bijgesteld worden, moeten de belanghebbenden daarover worden geïnformeerd en opnieuw worden betrokken bij de voortgang. Ook transparantie vraagt extra aandacht. Een risico van het vroeg betrekken van marktpartijen is dat de overheid omwille van het respecteren van concurrentiegevoelige informatie concessies doet aan een transparant proces. Een andere belangrijke publieke waarde is verantwoording. De publieke partijen moeten verantwoording afleggen aan de bestuurlijke achterbannen (en daarmee indirect aan burgers), en bewaken dat gedurende innovatieve samenwerking geen verschuiving plaatsvindt naar verantwoording aan (aandeelhouders van) private partijen.

82


6.

Conclusies

Uit de manier waarop de ontwerp-Rijksstructuurvisie tot stand is gekomen kan worden geconcludeerd dat ‘eigen’ plannings- en programmeringsregels (‘MIRT-systematiek’) een innovatieve aanpak in de weg kunnen zitten. Een flexibilisering van die regels maakt het mogelijk om te komen tot een adaptieve werkwijze bij de aanpak van watervraagstukken (en waarschijnlijk ook andere vraagstukken) die ruimte biedt tijdens de voorbereiding van realisatie en ruimte biedt voor het aansluiten van projecten die profiteren van de ingrepen. Daarbij moet het kind ook niet met het badwater weggegooid worden. Dat wil zeggen de ‘disciplinerende’ werking van de MIRT-systematiek moet gewaarborgd blijven. Dat betekent dat afspraken moeten worden gemaakt over de handelwijze bij tegenvallende resultaten van de nieuwe aanpak. (‘what-if-afspraken’). In de ontwerp-RGV en de bestuursovereenkomst zijn dergelijke afspraken opgenomen. Dit betekent ook dat inhoudelijke zekerheden (projectdefinities, realiseringstermijnen) in plannen steeds meer en vaker worden vervangen door procesafspraken. Dat vergt politieke moed, omdat het huidige politieke proces gezien de economische crisis sterk gericht is op garanties, afdekken van risico’s enz. Er zal ook in de politiek ruimte moeten worden gecreëerd voor processen met ‘lange adem’ (realisatietermijn voorbij de economische crisis) en met ‘vallen en opstaan’ (meerdere procestrajecten voor terugvalopties). Het uiteindelijke doel is de realisatie van de stip op de horizon, de adaptieve aanpak biedt ruimte voor de stappen er naar toe. Dat vraagt om koersvastheid gericht op een helder en gezamenlijk ruimtelijk ontwikkelperspectief (RGV incl. ‘Verbonden Toekomst’), niet alleen voor bestuurders maar ook voor maatschappelijke belangenorganisaties. Het draagvlak is een essentieel onderdeel van de adaptieve aanpak en vraagt voortdurend ‘onderhoud’ door een transparante werkwijze en tussentijdse verantwoording.

83


84


De reis van het tapijt Leren van MozaiekBrabant

Anne van Kuijk

Stellingen De ruimtelijke ordening moet meer gebruik maken van de kracht van verhalen, die voor het oprapen liggen in de wereld van kunst en cultuur. Overheden moeten verder ontkokeren om echt contact te kunnen maken met de samenleving.

Provincie Noord-Brabant Postbus 90151 5200 MC ’s-Hertogenbosch / Avkuijk@brabant.nl

85


De reis van het tapijt Leren van MozaiekBrabant

Het tapijt van Brabant Het is druk in het Designhuis in Eindhoven tijdens de Dutch Design Week 2014. Bezoekers bewonderen een immens wandtapijt van Brabant. “Hé, daar is mijn straat!” Terwijl haar vriend een selfie maakt ter hoogte van zijn woonplaats op het tapijt, plakt een vrouw haar ‘droom voor Brabant’ op de Wall of Dreams even verderop in de zaal. Liefhebbers van textielkunst bewonderen het moderne vakmanschap waarmee het kleurrijke tapijt is gemaakt. En ondertussen verbaast een andere bezoeker zich erover dat Brabant zo rijk is aan water, “dat heb ik me nooit gerealiseerd”. Zomaar een impressie van de spontane ‘praatjes bij het tapijt’ die ontstonden tijdens de reis van MozaiekBrabant. Een reis die leidde tot nieuwe inspiratie en nieuwe netwerken voor de toekomstige ruimtelijke inrichting van Brabant. Het begon allemaal met de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam.

Foto: Erik van der Burgt, Verbeeld foto en film Tilburg

Start van de reis: IABR-2014- URBAN BY NATURE Noord-Brabant heeft een karakteristiek verstedelijkingspatroon, gevormd door vijf steden, tal van middelgrote plaatsen en een groot aantal dorpen, verspreid gelegen in het landschap. Waar je ook staat in Brabant, de stad is altijd dichtbij en het landschap is binnen handbereik. Brabant kent een planningstraditie van bijna 100 jaar, waarbij dit ‘mozaïek van Brabant’ gemiddeld om de tien jaar onder de loep wordt genomen. In 2007 gebeurde dit in het Ontwerpatelier BrabantStad

86


MozaïekMetropool. BrabantStad is de samenwerking tussen de vijf grote steden van Brabant (Breda, Eindhoven, Helmond, ’s-Hertogenbosch en Tilburg) en de provincie. Maar de wereld, en ook Brabant, verandert steeds sneller! Groei in de steden, krimp op het platteland, economische transitie, milieuopgaven en digitalisering - oplossingen die in 2007 bedacht werden zijn alweer bijna verouderd. Bovendien verandert de rol van de overheid. Brabant wil meer inspelen op de energie die in de samenleving aanwezig is. Daarom nam Yves de Boer, gedeputeerde Ruimtelijke Ontwikkeling en Wonen van de provincie Noord-Brabant, in 2013 het initiatief om in Brabantstadverband een actuele strategie te laten ontwikkelen voor de ruimtelijke toekomst van het mozaïek van Brabant. Naast de vijf steden sloten ook de vier waterschappen in Brabant zich aan bij zijn idee om te participeren als projectatelier BrabantStad in de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam 2014 (IABR). Deze zesde editie van de IABR, met als thema URBAN-BY-NATURE, zette de relatie tussen stad en natuur op de agenda. De schaal van het stadslandschap stond daarbij centraal. Naast Rotterdam en Texel vormde BrabantStad een van de drie IABR-Projectateliers.

Resultaat IABR-Projectatelier BrabantStad In het IABR-Projectatelier BrabantStad verrichtten de ontwerpbureaus Architecture Workroom Brussels (Brussel), LOLA Landscape Architects (Rotterdam) en Floris Alkemade Architect (SintOedenrode) anderhalf jaar lang ontwerpend onderzoek in nauwe samenspraak met hun opdrachtgevers. Hoe kan Brabant de kracht van het mozaïek inzetten in haar ambitie om top-kennisen innovatieregio in Europa te worden? Hoe kan het Brabantse stadslandschap zich ecologisch en economisch duurzaam ontwikkelen? Welke innovatieve vormen van governance passen daarbij? Op basis van hun ontwerpend onderzoek pleiten de drie ontwerpbureaus voor een strategie van ‘weven aan het stedelijk tapijt’. In plaats van een gescheiden aanpak voor de stedelijke omgeving, de natuur en het agrarisch gebied, moet het mozaïekpatroon van Brabant, met de verwevenheid van stad en land, uitgangspunt vormen. Het watersysteem vormt daarbij de belangrijke verbindende schakel. De architecten zetten in op het ‘restitchen’ van het tapijt: door de wateropgave lokaal te verbinden aan andere opgaven (bijvoorbeeld wonen, economie, natuurontwikkeling) kan de kwaliteit en het functioneren van het stadslandschap Brabant worden versterkt. Deze ‘verweven’ benadering is niet alleen inhoudelijk van aard, maar richt zich ook op een nieuwe samenwerking van partijen rondom lokale opgaven, waarbij meer ruimte is voor initiatieven uit de samenleving zelf. Deze strategie is door de architecten uitgewerkt in zes zogenaamde ‘machines’, concrete uitwerkingen op locaties in Brabant. De resultaten van het IABR-Projectatelier BrabantStad werden door de architecten samen met het Textiellab in Tilburg verbeeld op een prachtig geweven tapijt van 12 bij 3 meter. Dat vormde de blikvanger tijdens de Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam die van mei tot en met augustus 2014 plaatsvond in de Kunsthal in Rotterdam en die bijna 18.000 bezoekers trok.

87


Van Rotterdam naar Brabant De provincie besloot het niet bij Rotterdam te laten! De kwaliteit van het ontwerpend onderzoek en de verbeeldingskracht van het tapijt vormden de aanleiding om de deelname aan de IABR een vervolg te geven in Brabant. Onder de titel ‘MozaiekBrabant’ organiseerde de provincie in de periode oktober 2014 tot en met februari 2015 een rondreis van het tapijt langs de vijf Brabantse steden. Doel van deze reis was om de ideeën van het IABR-Projectatelier BrabantStad te delen en die te verrijken met de ideeën uit de Brabantse samenleving. Bovendien wilde de provincie hiermee haar bestaande netwerk rondom het ruimtelijk beleid in Brabant vernieuwen. Dit alles met het oog op de nieuwe Omgevingsvisie voor Brabant, die in 2018 gereed moet zijn.

Opzet van de reis in Brabant Tijdens de IABR bleek hoe sterk de kracht van creativiteit is. Daarom koos de provincie er nadrukkelijk voor om de creatieve invalshoek ook in MozaiekBrabant voor te zetten. Zij gaf het Brabants Kenniscentrum Kunst en Cultuur (bkkc) de opdracht om de reis van het tapijt in Brabant te coördineren en een programma van activiteiten daaromheen te ontwikkelen, inspelend op initiatieven van partijen in en buiten de vijf steden. De provincie bracht hiervoor zelf de thema’s wonen, water, voedsel en energie in, die zij als actuele issues ziet voor de ruimtelijke ontwikkeling van Brabant. Het bkkc koos in iedere stad voor een verrassende expo-locatie: het Designhuis in Eindhoven, het bkkc in Tilburg, de Cacaofabriek in Helmond, de Willem II Fabriek in ’s-Hertogenbosch en het stadskantoor in Breda. Per stad kwam een programma tot stand met diverse partners (met name architectuurcentra en gemeenten), bestaande uit debatten, ontwerpateliers, lezingen, excursies en filmavonden. Daaraan namen zowel vaste partners uit het netwerk van de provincie deel, als nieuwe mensen (‘unusual suspects’). In totaal hebben circa 20.000 mensen de expositie en programmaonderdelen bezocht, met het grootste aantal bezoekers op de locatie Eindhoven tijdens de Dutch Design Week. Van de oogst van elke standplaats werd een MozaiekBrabant-krant gemaakt, met daarin ook artikelen van zogenaamde ‘coolhunters’: een groep vrijwilligers die schrijft over actuele praktijken in Brabant op de thema’s wonen, water, voedsel en energie. Zij lieten aan de hand van die praktijken zien welke trends er in de Brabantse samenleving ‘van onderop’ gaande zijn. Om nieuwe mensen te bereiken en reuring te creëren zetten de provincie en het bkkc ook social media in. Het Twitter- en Facebookaccount van MozaiekBrabant kregen tijdens de reis in totaal circa 600 volgers, die via hun retweets en likes bijdroegen aan de bekendheid van MozaiekBrabant. De social media- actie ‘Maak een selfie met het tapijt’ bracht veel ‘fun’ en betrokkenheid bij de bezoekers.

88


Eén van de 100 selfies bij het tapijt

Op 10 maart 2015 eindigde de reis van het tapijt met de thuiskomst op zijn definitieve standplaats, de hal van het provinciehuis in ’s-Hertogenbosch.

De oogst van MozaiekBrabant Na zo’n lange reis is uiteraard de vraag: wat heeft ’t allemaal opgeleverd? De oogst is vastgelegd in een ‘oogstmanifest’ dat opgenomen is in de laatste MozaiekBrabant-krant. Dit zijn de belangrijkste elementen: Samen innoveren Hoe kunnen we in het ruimtelijk beleid voor Brabant inspelen op actuele maatschappelijke opgaven, op een manier die past bij de huidige samenleving? Dit was de centrale vraag in MozaiekBrabant. Om tot vernieuwing te komen, hebben we nieuwe verbindingen mogelijk gemaakt: tussen inhoudelijke thema’s, tussen bestaande formele netwerken en nieuwe mensen en organisaties, tussen de wereld van kunst & cultuur en de wereld van de ruimtelijke ordening. Want juist op snijvlakken ontstaat innovatie! Samen hebben we een slinger gegeven aan de ‘sociale innovatie in de ruimtelijke ordening’. Broedplaatsen voor creativiteit In MozaiekBrabant zetten we de kracht van creativiteit in: het ontwerpend vermogen van het IABRProjectatelier BrabantStad, de verbeeldingskracht van het tapijt, vijf eigenzinnige expo-locaties, een centrale rol voor het Brabants Kenniscentrum Kunst en Cultuur (bkkc), de inzet van lokale architectuurcentra en het experiment met social media. Door de verbinding met de invloedrijke en deskundige wereld van bestuur en beleid ontstond nieuwe energie: bestaande patronen werden doorbroken en informele gesprekken kwamen los. Maar niet vrijblijvend! MozaiekBrabant leidt tot een mozaïek van vervolgacties (zie hierna).

89


Brabant is een mozaïek MozaiekBrabant heeft het begrip ‘het mozaïek van Brabant’ nieuw elan gegeven. Het wordt breed herkend en erkend als kwaliteit van Brabant. Doordat mensen zowel hun straat als het gehele mozaïek op het tapijt konden zien, ontstond gevoel voor de onlosmakelijke samenhang in het mozaïek en voor de kwetsbaarheid ervan: het is logisch dat we afspraken maken over de toekomstige ruimtelijke inrichting van Brabant, om te voorkomen dat de kwaliteit van het mozaïek ondergraven wordt door los van elkaar staande ontwikkelingen. Verder weven aan het tapijt De ideeën van het IABR-Projectatelier BrabantStad zijn in MozaiekBrabant breed gedeeld en verrijkt. Vooral de insteek van het ‘verweven’ van vraagstukken op concrete plekken en gebieden in het mozaïek, geeft veel inspiratie en energie. Dit heeft geleid tot o.a. de volgende spin off: -De partners die actief zijn in het buitengebied van Brabant (o.a. waterschappen, Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie en natuurorganisaties) geven in hun manifest ‘Brabant buiten: verbindingen versterken’ (aangeboden aan de Commissaris van de Koning in kader van de Provinciale Statenverkiezingen 2015) aan dat zij willen voortbouwen op de principes van het IABR-Projectatelier BrabantStad en er concreet mee aan de slag willen. -In de Peel en in Tilburg zijn initiatieven voor uitwerkingen op basis van het IABR-Projectatelier BrabantStad. Vanuit Sint-Oedenrode is het Manifest Dommelvallei op gang gebracht, om MozaiekBrabant concreet tot uitvoering te brengen voor het gebied de Dommelvallei. Diverse partners hebben zich hier al mee verbonden. - Daarnaast zijn talloze kleinschaliger initiatieven genomen om de ideeën van het IABR-Projectatelier BrabantStad verder te doordenken en uit te werken. Via het een fijnmazig netwerk dat door MozaiekBrabant is ontstaan, werkt het gedachtengoed nu door in discussies en in concrete projecten. Op zoek naar de families van opgaven In MozaiekBrabant is steeds duidelijker geworden dat een generiek beleid voor Brabant als geheel niet meer past bij de actuele opgaven en de energieke samenleving. Maar ook dat een aanpak die volledig gebaseerd is op lokale en regionale initiatieven evenmin voldoet. We blijken op zoek te zijn naar een ‘verbindende schakel’ tussen generiek en gebiedsgericht ofwel tussen topdown en bottom up: de ‘families van opgaven’, zoals Joachim Declerck, een van de architecten van het IABR-Projectatelier Brabantstad dat noemt. Van volger naar partner? Binnen MozaiekBrabant is het vaste netwerk rondom de ruimtelijke inrichting van Brabant verrijkt met nieuwe personen en organisaties. De inzet van social media heeft daaraan bijgedragen. Het heeft de bekendheid van MozaiekBrabant vergroot. Het is echter lastig gebleken om de circa 600 volgers op social media ook áctief te betrekken in de ‘live’- activiteiten van MozaiekBrabant. Voedsel en water zijn hip Aan de start van MozaiekBrabant bracht de provincie zelf vier thema’s in: voedsel, wonen, water en energie. De thema’s voedsel en water bleken het meest te leven in het netwerk en bij de ‘coolhunters’ van de MozaiekBrabant-krant. Voedsel en water zijn thema’s die ‘verbindend’ zijn en die –zeker bij de jongere generaties- een positieve lading blijken te hebben. Ze dagen uit tot denken in kansen in plaats van in problemen.

90


Lessen voor de Omgevingsvisie Brabant De oogst van MozaiekBrabant vormt inspiratie voor de nieuwe Omgevingsvisie voor Brabant. Op basis van de nieuwe Omgevingswet moet de provincie die in 2018 hebben vastgesteld. Met het aantreden van het nieuwe provinciebestuur dit voorjaar gaat dit proces definitief van start. Met de Omgevingsvisie wil de provincie bijdragen aan een aantrekkelijke, veilige en gezonde fysieke leefomgeving met ruimte voor ontwikkeling. De provincie wil deze Omgevingsvisie samen met de samenleving tot stand brengen. Wat zijn de tips uit MozaiekBrabant? Kies de insteek van sociale innovatie Sociale innovatie is ‘een verzamelnaam voor hedendaagse initiatieven van mensen en organisaties gericht op innovatieve oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken’ (definitie Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, 2014). Door het proces van de Omgevingsvisie zo te benaderen, speel je optimaal in op de innovatiekracht die in de Brabantse samenleving aanwezig is. Deze insteek houdt je als overheid scherp om de Omgevingsvisie daadwerkelijk ‘van buiten naar binnen’ te ontwikkelen. Weef verder aan het mozaïek De Omgevingsvisie is méér dan een verzameling sectoraal beleid met een nietje er door. De benadering van ‘weven aan het mozaïek’ helpt om te komen tot echt integraal omgevingsbeleid. In MozaiekBrabant is gebleken dat deze benadering energie oproept en door partners uit diverse sectoren en uit stad en land als uitdaging wordt gezien. Zorg voor interne innovatie Wanneer je als overheid open wilt staan voor actieve inbreng door nieuwe mensen en organisaties, buiten je vaste netwerk, moet je vertrekken vanuit hun belevingswereld. Die belevingswereld botst met de indeling van een overheid -zoals de provincie- in beleidssectoren en bestuurlijke portefeuilles. Tijdens MozaiekBrabant heeft die eigen ‘verkniptheid’ een goede dialoog met nieuwe partijen gehinderd. Vooral jongeren zien maatschappelijke vraagstukken in samenhang en begrijpen niets van de ‘hokjesgeest’ van de overheid. Interne innovatie binnen de overheid is nodig voor echte interactie met de samenleving. Zeker als het gaat over omgevingsbeleid, dat bij uitstek om een samenhangende blik en aanpak vraagt. Benut de kracht van beelden en verhalen De verbeeldingskracht van het tapijt was de grote aanjager voor de gesprekken die binnen MozaiekBrabant zijn georganiseerd en vooral ook spontaan zijn gevoerd over de ruimtelijke inrichting van Brabant. Doordat iedere Brabander zowel zijn straat erop kon zien als Brabant als geheel, ontstond een verbinding tussen het persoonlijke en het grote verhaal van het mozaïek van Brabant. Een verhaal dat ook tot de verbeelding spreekt omdat veel mensen zich met Brabant verbonden voelen. Een tapijt van bijvoorbeeld Gelderland of Zuid-Holland zou waarschijnlijk een minder groot effect hebben. Als je het netwerk rondom het Omgevingsbeleid wilt vergroten en vernieuwen en de brede samenleving wilt betrekken, kun je niet volstaan met klassieke instrumenten als kaartbeelden en beleidsteksten. Daarmee maak je geen ‘klik’! Gebruik de schatkist van verhalen en aansprekende beelden waarover de wereld van kunst en cultuur beschikt. Verbind die aan de ruimtelijke opgaven.

91


Vertrek vanuit ‘kleine verhalen’, die passen bij de dagelijkse leefwereld van mensen, om van daaruit de verbinding te maken met het grote verhaal. In MozaiekBrabant is gebleken welke energie dit kan losmaken en tot welke concrete acties dit kan leiden!

Referenties Publicatie ‘Weven aan het stedelijk tapijt/Reweaving the urban carpet’, IABR/Provincie NoordBrabant, 2014. www.mozaiekbrabant.com Twitter @mozaiekbrabant

92


MAAK RUIMTE Jaar van de Ruimte – dialoog over de toekomst van stadstaat Nederland

Merten Nefs en Yvonne Rijpers

Vereniging Deltametropool Merten Nefs merten.nefs@deltametropool.nl Yvonne Rijpers yvonne.rijpers@deltametropool.nl

93


MAAK RUIMTE Jaar van de Ruimte – dialoog over de toekomst van stadstaat Nederland “Nederland in 2015, daar wordt nu aan gewerkt” was het motto van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VINO). Anno 2015 is het ruim een kwarteeuw geleden dat de grote bepalende visies voor de Nederlandse ruimtelijke ordening het licht zagen: de VINO en de VINEX (Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra). Hierin werden contouren geschetst van wijken, wegen en natuurgebieden die nu grotendeels zijn gerealiseerd en ons dagelijks leven mede vormgeven. Net als 25 jaar geleden, staat Nederland op dit moment voor nieuwe vraagstukken die gevolgen hebben voor onze ruimtelijke ordening. Kwesties zoals klimaatverandering, demografische krimp, de trek naar de steden en de energietransitie vragen onze aandacht. De ruimtelijke ordening heeft behoefte aan een nieuw handelingsperspectief voor zowel gebruikers, investeerders als overheden. Er komt een nieuwe omgevingswet, waarin ruimte, milieu en water zijn geïntegreerd. Rollen en verantwoordelijkheden moeten nog uitkristalliseren. Zeker is dat de overheid steeds meer een rol te spelen heeft om ruimtelijke ontwikkelingen te activeren. Zeker is ook dat de ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een brede maatschappelijke betrokkenheid en dus dialoog. Dit gegeven was het startpunt van het Jaar van de Ruimte. De publicatie ‘Maak Ruimte’ benoemt twaalf actuele, urgente opgaven. De film ‘Wie maakt Nederland’ brengt enkele van deze opgaven in beeld en plaatst ze in historisch perspectief. Beide zijn gemaakt door Vereniging Deltametropool, netwerk en denktank voor metropolitane ontwikkeling.

94


5 perspectieven – 12 onvermijdelijke opgaven Het startpunt van de dialoog is de toekomstverkenning die we het afgelopen jaar hebben uitgevoerd. We spraken met sleutelpersonen, initiatiefnemers, experts en vernieuwers in het vakgebied. We vroegen hen naar hun visie op de toekomst, naar de grote opgaven, de belangrijkste maatschappelijke en sociaaleconomische ontwikkelingen die van invloed zijn op de toekomst, de partijen die hier een rol in zouden moeten spelen en de rol die ze voor zichzelf zien weggelegd. Op basis van deze toekomstverkenning zijn vijf perspectieven benoemd: Groen en Blauw Nederland; Nederland één Grote Stad; Nederland Kringloopland; Nederland Netwerkland; en Nederland Productieland. Vijf vergezichten met bijbehorende beelden en associaties, die een beeld scheppen van de toekomst van Nederland en een goede basis bleken voor de ‘onvermijdelijke opgaven’ in Maak Ruimte: #01 Beantwoord Groei en Krimp #02 Benut Bereikbaarheid #03 Creëer Innovatie- en Productiemilieus #04 Integreer Ruimte en Water #05 Mitigeer Bodemdaling en Zeespiegelstijging #06 Orden de Noordzee #07 Sluit Kringlopen #08 Stuur Digitalisering #09 Transformeer Energievoorziening #10 Versterk Internationale Positie #11 Voorzie in Voedsel #12 Zie Metropolitaan Landschap Deze ‘onvermijdelijke opgaven’ zijn de ruimtelijke kwesties voor de lange termijn die wij als maatschappij het hoofd moeten bieden. In sommige gevallen worden ze al geadresseerd door beleid en andere initiatieven en gaat het om de vraag of dit genoeg is, in andere gevallen staat de benadering van deze opgaven nog in de kinderschoenen. In ‘Maak Ruimte’ onderbouwen we de onvermijdelijkheid van de opgaven met feiten en cijfers. Bij iedere opgave stellen we een aantal kritische open vragen. Die vragen gaan over de oplossingsrichting. Aan het eind van het jaar moet er een breed gedragen manifest liggen over de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland op weg naar 2040. Na de opgaven gaan we kort in op het waarom, het wie en het hoe. Dit in de vorm van een blik naar buiten – Nederland als buitenland en ruimtelijke ontwikkeling als bijdrage aan de grote Europese en mondiale opgaven; en een blik naar binnen – Nederland als binnenland en ruimtelijke ontwikkeling als gezamenlijk product van burgers, bedrijven en overheden. Het voert te ver alle opgaven uit te diepen, daarom lichten we een viertal opgaven uit.

95


#02 Benut Bereikbaarheid Het direct op elkaar afstemmen van infrastructuur en ruimte is één van de belangrijkste opgaven van de netwerksamenleving. Zijn er nieuwe vormen van stedelijkheid, beter geënt op OV en het delen van auto’s? Hoe benutten we knooppunten en frequentieverhoging op het spoornetwerk beter? Wat is nodig om langzaam verkeer in binnensteden voorrang te geven? #03 Creëer Innovatie- en Productiemilieus Buitenlandse bedrijven vinden in Nederland weliswaar een goede positie in de markt, maar te weinig agglomeratievoordelen. Met welke plekken concurreert Nederland internationaal als vestigingslocatie? Hoe zetten we onze woonmilieus in om het vestigingsklimaat te verbeteren? Wordt grensoverschrijdende samenwerking genoeg ondersteund? #10 Versterk Internationale Connectiviteit De toekomst van Nederland en onze ruimtelijke opgaven kunnen niet los worden gezien van de internationale context waar we ons in bevinden. Waar liggen de kansen voor ‘borrowed size and function’? Wat is de kracht van de afzonderlijke Nederlandse steden en hoe versterken we die? Welke verbindingen ontbreken om de netwerkmetropool daadwerkelijk als één stad in Europa te laten functioneren? #12 Zie Metropolitaan Landschap Hoe behouden we enerzijds het eeuwenoude karakter en bieden we tegelijkertijd ruimte aan grote transities? Hoe kunnen we, nu Rijksvergoedingen gedaald zijn, beheerkosten eerlijker verdelen? Wat zijn de verschillende waarden van het metropolitane landschap? Hoe kunnen we de waarde van het metropolitane landschap als vestigingsfactor omzetten in middelen voor beheer?

96


Nederland als buitenland – ruimtelijke ordening als bijdrage aan de grote Europese en mondiale opgaven Op veel kaarten van Nederland houdt de wereld op aan de grens en aan de kust, de vele verbindingen met onze buren, Europa en de wereld zijn niet zichtbaar. Een kaart met ál die verbindingen, wegen, vliegroutes, kabels, leidingen en spoorwegen geeft eerder hoofdpijn dan inzicht. Echter, Nederland is onderdeel van een veel grotere wereld, met een haven en vliegveld van mondiaal belang en uitstekende dataverbindingen. De toekomstige opgaven van Nederland kunnen niet los worden gezien van de internationale context waar Nederland zich in bevindt. Nederland is van oudsher een productieland, exportland, doorvoerland en vestigingsland voor internationale bedrijven. De wereld wordt kleiner en de concurrentie internationaler, waarbij de internationale concurrentiepositie van Nederland niet alleen een economisch verhaal is, maar ook een ruimtelijke impact heeft. Stedelijke regio’s spelen een steeds grotere rol in het vergroten van de concurrentiekracht en productiviteit. De afgelopen jaren hebben de stedelijke regio’s in Nederland in regionaal verband hun kracht versterkt en opgaven aan gepakt, maar dit lijkt onvoldoende, omdat Nederland de voordelen van agglomeratiekracht mist door het ontbreken van één of meerdere metropolen. Daardoor missen we concurrentiekracht en economische groei. Dit kan worden opgelost door sterker gebruik te maken van het netwerk van stedelijke regio’s en samenwerking en economische samenhang te stimuleren. Uit verschillende studies blijkt dat Nederland en vooral het metropolitane gebied in het westen van het land kan boven op een aantal succesfacturen die momenteel nog onvoldoende worden benut, bewaakt en uitgevent, zoals: ons efficiënte ruimtegebruik, de kwaliteit van onze steden en wijken, ons waterbeheer en Nederland fietsland. Daarnaast kunnen we meer leren van de aanpak van bepaalde vraagstukken in het buitenland om onze concurrentiepositie te versterken, op korte termijn kunnen we strategische samenwerkingsverbanden aangaan met regio’s over de grens. Niet alleen voor het economisch vestigingsklimaat, maar ook voor energietransitie en klimaatadaptatie – deze kunnen alleen in Europees verband worden aangepakt. Daar ligt ook de uitdaging voor de komende 25 jaar, om Nederland internationaal nog sterker en concurrerende op de kaart te zetten.

Nederland als binnenland – ruimtelijke ordening als gezamenlijk product van burgers, bedrijven en overheden Ruimtelijke ontwikkeling is een gezamenlijk product van alle Nederlanders, van burgers, bedrijven en overheden die samenwerken om tot een toekomstbestendige ruimtelijke ontwikkeling te komen waar we ons allemaal thuis voelen. Van oudsher zijn we in Nederland gewend te plannen – ieder stukje grond heeft een eigenaar en een en ander wordt vaak netjes ingekaderd door hek, sloot of schutting. De traditie van de Nederlandse ruimtelijke ordening heeft altijd bewogen tussen twee polen: de tabula rasa en de fijnmazige ruimtelijke invulling. Enerzijds het maken en invullen van nieuw land, grootschalige stadsvernieuwing waarbij alle ondergrond werd weggepoetst, en het beheersen van waterlopen door het kennen van de krachten die ermee gemoeid gaan en ingrijpen waar dat het effectiefst is. Anderzijds het invullen en inbreiden, transformeren en restaureren dat aan het einde van de 20e eeuw meer aandacht heeft gekregen. Nu, in de 21e eeuw, met zijn vele leegstaande vastgoed, lijkt transformatie de belangrijkste opgave, maar is ook sloop soms onontkoombaar.

97


Beide bewegingen zijn ingezet voor hetzelfde doel: het streven een beter leven te kunnen leiden in dit weerbarstige landschap. De focus op de individuele vrijheid en de menselijke maat als opgave van de collectieve inzet loopt als een rode draad door de Nederlandse ruimtelijk ordening. Het ontmantelen van rijksdiensten en de decentralisatie van taken en bevoegdheden zorgden voor meer bevoegdheden voor planning en inrichting bij gemeentes en een kaderstellende in plaats van toetsende rol voor de provincies. Er zijn echter nog altijd opgaven die deze schalen overstijgen. Een discussie vanuit de opgaven, vanuit de inhoud in plaats van de structuur, levert hopelijk een logische schaal en werkwijze op, die passend is voor het vraagstuk waar het om gaat. Het loslaten van de grote visies en regie van het Rijk schept kansen voor andere partijen om een rol en verantwoordelijkheid te nemen in de inrichting van ons land. Veel meer dan voorheen kunnen de lagere overheden, de provincies, waterschappen, metropoolregio’s en gemeenten, zelf invulling geven aan de ruimte om hen heen, samen met stakeholders en gebruikers. Daarbij is het noodzakelijk dat effectieve en efficiënte coalities worden gesloten, waardoor beslissingen met verve op het juiste schaalniveau worden genomen en standaard draagvlak word georganiseerd.

Fast forward naar de Deltametropool Nederland London blijft zonder twijfel bij de top horen. Parijs vermoedelijk ook en wellicht regio Barcelona en Stockholm. Hooguit tien stedelijke regio’s in Europa zullen naar verwachting in staat zijn aansluiting te houden bij de voorhoede van mondiale metropolen. Hoort de Deltametropool Nederland daarbij? Net zoals een handvol clubs nu al jaren de Champions League beheersen, zo zal een selecte groep regio’s het Europa van de toekomst domineren. Is er eenmaal afstand tot de top, dan valt die kloof moeilijk nog te dichten. Succes genereert nieuw succes. Start-ups, jonge talenten en investeerders kiezen voor een metropool die er echt toe doet. De roep om een metropolitane strategie wordt steeds groter, en de opgaven zoals benoemd in Maak Ruimte geven hier richting aan, maar er moet ook stelling genomen worden: fast forward naar de Deltametropool Nederland! Stadstaat Nederland heeft een goede startpositie. We hebben een aantrekkelijk woonklimaat, een hoogopgeleide bevolking, mainports van formaat, gerenommeerde kennisinstituten en een gunstige ligging. Maar die potenties afzonderlijk zijn geen garantie voor succes. Het gaat erom onze assets op een slimme manier in stelling te brengen én in hun onderliggende samenhang. Daar ontbreekt het aan. Nederland raakt op achterstand. De TNO Randstadmonitor (juli 2014) maakt dit pijnlijk duidelijk. We blijven achter wat betreft groei, innovatie en productiviteitsstijging. Concurrerende regio’s getuigen van meer visie, meer bestuurlijk leiderschap en slagen er beter in hun agglomeratiekracht te benutten. De urgentie stoelt op meer dan alleen toenemende internationale concurrentie. Het gaat ook om het gezamenlijk, grensoverschrijdend, oppakken van grote opgaven. De energietransitie en verduurzaming van de economie moeten op de schaal van de grootstedelijke regio’s vorm krijgen. Maar ook het veilig stellen van waardevolle natuurgebieden en historische landschappen tussen de stedelijke kernen is een metropolitaan belang. Sinds 2008 richt de focus van politiek en bestuur zich sterk op de sanering van de overheidsfinanciën. De bezuinigingsagenda overvleugelt volledig de investeringsagenda. Het kabinet slaagt er weliswaar in hervormingen door te voeren, maar het achterliggende doel is toch vooral kosten besparen. Ook het bedrijfsleven en de burgers hebben jaren pas op de plaats gemaakt om zo hun financiële huishouding op orde te krijgen. Publieke en private investeringen zijn sinds het begin van de crisis fors teruggelopen. 98


De Rijksoverheid heeft veel taken verschoven naar de markt en de gemeenten. Al eerder werd een punt gezet achter de lange Nederlandse traditie van een nationaal beleid voor de ruimtelijke ordening. De nota Ruimte (2004) legt die verantwoordelijkheid voortaan bij provincies en gemeenten. Echter, ons land klaar is allesbehalve klaar na de realisatie van megaprojecten als Vinex, HSL, Betuwelijn en Tweede Maasvlakte. Nederland heeft dringend behoefte aan een nieuwe nationale agenda voor de economische en ruimtelijke ontwikkeling, met als resultaat een competitieve stadstaat met aantrekkelijk leefklimaat,die zich kan meten met andere Europese metropoolregio's. Triomf van de stad Meer dan de helft van de 7,2 miljard mensen op aarde leeft inmiddels in steden. De trek naar de stad houdt onverminderd aan, ook in Europa en ook in Nederland. Steden zijn de bron van economische groei, innovatie, wetenschap en cultuur. Dat vloeit voort uit schaalgrootte en de nabijheid van ‘relevante’ mensen en functies. Ondanks sociale media willen we dichtbij de fysieke bronnen wonen van kennis, cultuur en bedrijvigheid. Fysieke nabijheid is van evenveel gewicht als digitale bereikbaarheid. Op Europese schaal gezien, heeft Nederland al lang de contouren van een metropolitane regio met weliswaar een reeks verspreide kernen. We genieten de voordelen van een metropool van formaat, maar ontsnappen aan de nadelen (extreme congestie, verstening en vervuiling). Op korte afstand liggen stedelijke kernen met elk hun specifieke economische clusters. Regio’s als Zwolle, ArnhemNijmegen en de Brabantse Stedenrij functioneren binnen de polycentrische netwerkstad Nederland. Het hoofdkantoor van Philips staat in Amsterdam, R&D zit in Eindhoven en in Drachten staat een ultramoderne robotfabriek. Buitenlandse investeerders kiezen even vaak voor locaties in als buiten de Randstad zoals Heinz in Nijmegen, Tesla in Tilburg en Google in Groningen. Wageningen heeft zich ontwikkeld tot wereldmarktleider voor innovaties in de agrifood-business. Blik van buiten Het wordt tijd dat we de blik van de buitenwereld op Nederland overnemen en ons land beschouwen als een metropolitaan stelsel van met elkaar verbonden stedelijke regio’s. Dan zien we ook snel de onvolkomenheden onder meer als gevolg van een achterhaalde bestuurlijke indeling. Kijk alleen al naar het versnipperde openbaar vervoer. Een absolute voorwaarde voor metropoolvorming zijn snelle, frequente en comfortabele verbindingen. Dit geldt nog eens extra voor de polycentrische netwerkstad. Sturing geven aan mobiliteit vraagt om een krachtige regionale vervoersautoriteit. Het begrip metropoolvorming wordt inmiddels ook bestuurlijk onderschreven. Rotterdam/Den Haag en Amsterdam hebben zich met omliggende gemeenten verenigd in een ‘metropoolregio’. Daarmee is een eerste stap gezet, maar de slagkracht blijft beperkt en de focus ligt sterk op het bestuurlijk kader en de verdeling van budgetten, taken en bevoegdheden. Bestuurlijke vraagstukken zijn slechts één onderdeel van de toekomstagenda. Het gaat vooral om de vraag hoe we de voorwaarden kunnen scheppen dat Nederland zich ontwikkelt tot een bloeiende Deltametropool. Dat heeft te maken met een mix aan kwaliteiten die een grootstedelijke regio aantrekkelijk maken: aangenaam woonklimaat, goed onderwijs, betaalbare huisvesting, culturele diversiteit, veiligheid, tolerantie, een kosmopolitische sfeer, maar ook kennisinstituten, incubators en durfkapitaal. De sociaal-maatschappelijke dimensie is evenzeer van cruciaal belang. De Deltametropool kan bijdragen om de diepe sociale kloof in de steden te verkleinen. Alleen met economische groei en nieuwe investeringen kunnen sociale segregatie en hoge werkloosheid worden aangepakt. Het

99


toekomstperspectief van de Deltametropool moet een inclusief verhaal zijn waarin alle Nederlanders zich kunnen herkennen.

100


Herstart in de Delta Het is de hoogste tijd om het metropolitane debat op te pakken en de impasse van zeven crisisjaren te doorbreken. De inzet van de vereniging is te komen tot een nationale agenda voor de metropolitane ontwikkeling. We roepen bestuurders, professionals, onderzoekers en burgers op om samen met ons aan de slag te gaan, binnen vele domeinen en op meerdere schaalniveaus. Om een voorschot te nemen op de richting die wij denken dat we op moeten, willen we hierbij een aantal stellingen poneren: -

-

-

Het ontbreekt Nederland en de stedelijke regio’s aan visie en bestuurlijk leiderschap. Grote vraagstukken (zoals de energietransitie en verduurzaming van de economie) dienen grensoverschrijdend worden opgepakt, op de schaal van de grootstedelijke regio’s. Als gevolg van ondermeer een achterhaalde bestuurlijke indeling zijn de stedelijke regio’s onvoldoende met elkaar verbonden, zoals op het gebied van openbaar vervoer. De bestuurlijke indeling in zijn totaliteit veranderen duurt te lang. We hebben op korte termijn behoefte aan een krachtige regionale vervoersautoriteit om sturing te geven aan mobiliteit. Er moet meer nadruk liggen op het direct op elkaar afstemmen van ruimtegebruik en infrastructuur, over de geijkte bestuurlijke en organisatorische grenzen heen. Het creëren van innovatie- en productiemilieus kan niet zonder ook in te zetten op woonmilieus en vestigingsklimaat. Agglomeratiekracht zou een van de speerpunten van het ruimtelijk-economisch beleid moeten worden: samenwerken, delen, afstemmen van bouwprogramma’s en investeringen, versterken van regionale identiteit, verbeteren van bereikbaarheid: deze receptuur kan in heel Nederland worden toegepast. Een rijk metropolitaan landschap, met continue verbindingen tussen historische centra, woonwijken, landbouwgebieden, dorpen, recreatieve faciliteiten, natuur en kust, is een steeds belangrijkere vestigingsvoorwaarde voor talent. Tegelijkertijd kunnen economische activiteiten die voortkomen uit het vestigingsklimaat middelen genereren voor het beheer en de ontwikkeling van het landschap.

101


102


THEMA: PLANNING EN INSTRUMENTARIUM Inspirator Hilde Blank, BVR adviseurs Rotterdam

Schets thema Deze sessie richt zich op het instrumentarium dat we in de ruimtelijke planning tot onze beschikking hebben. In hoeverre biedt het instrumentarium aanknopingspunten om ruimte te maken. Daarbij gaat het om ruimte maken in fysieke zin, maar ook in procesmatige zin. Is er voldoende flexibiliteit, kunnen we datgene vastleggen wat we willen, hoe ver gaan we daarin, wat kan beter, met wie pakken we dat op? Dat zijn vragen die we in deze sessie willen bespreken. In Nederland is de nieuwe Omgevingswet in ontwikkeling, het opstellen van Omgevingsvisies is daar een onderdeel van. De Omgevingsvisie is een samenhangend, strategisch plan voor de leefomgeving. Dat plan richt zich op de fysieke leefomgeving als geheel. De Omgevingswet schrijft voor dat het rijk en de provincies elk één omgevingsvisie vaststellen. Gemeenten wordt aanbevolen om een dergelijke visie te hebben maar het is op dit moment niet verplicht. Naar verwachting treedt de wet in 2018 in werking. Er wordt nu al via pilots ervaring opgedaan met het ontwikkelen van Omgevingsvisies. Daarin is de zoektocht gestart naar de wijze waarop de verschillende sectoren van de fysieke leefomgeving samen meerwaarde kunnen opleveren als integrale afweging voor de lange termijn, hoe om te gaan met betrekken van de samenleving en wat dit aan verschillende sturingsmodellen vraagt. Ook in Vlaanderen kent men dergelijk instrumentarium. Op het niveau van Vlaanderen wordt op dit moment gewerkt aan het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (Witboek in voorbereiding) en tevens wordt een poging ondernomen om de positie van de verschillende overheden in het samenspel van plannen en vergunnen te herdefiniëren. Het Vlaamse beleidsniveau stapt af van de idee om alles vast te leggen, en zal zich strategischer, dynamischer en uitvoeringsgerichter opstellen. De gemeenten zouden een grotere autonomie krijgen. De rol van de provincies lijkt te worden ingedijkt tot vooral een governance rol om afstemming te bereiken over bovenlokale aspecten. Het subsidiariteitsprincipe dat meer dan 15 jaar de basis was voor de ruimtelijke planning in Vlaanderen, zal worden verlaten, of toch anders worden ingevuld. Ook hier wordt het van belang geacht om andere partners te betrekken die het beleid mee kunnen uitvoeren, zoals private initiatiefnemers. We zijn benieuwd naar de werking van nieuw instrumentarium en waar mogelijk praktijkvoorbeelden, maar ook de dilemma’s en aandachtspunten die dit vraagt van zowel ambtenaren, ontwikkelaars, ondernemers, onderzoekers, burgers en andere partijen die iets willen realiseren in de fysieke ruimte.

103


Bronnen: • Ministerie van Infrastructuur en Milieu, IenM Factsheet Omgevingswet • Vervoort et al., Groeien van government naar governance met subsidiariteit als rode draad doorheen het ruimtelijk beleid in Vlaanderen, Paper PlanDag 2014 • www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/vernieuwing-omgevingsrecht • www.beleidsplanruimte.be

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Geiske Bouma en Marty van de Klundert Maakt de Omgevingsvisie beloften waar?; reflecties uit de praktijk of de Omgevingswet ons helpt verder ruimte te maken Sarah De Boeck, David Bassens en Michael Ryckewaert Stedelijke ondernemingszones en de Brusselse Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS); Brusselse beleidsinstrumenten en -strategieën voor gemengde stadsontwikkeling in een internationaal perspectief Simone Diegenbach Regels en wetten in de gebiedsontwikkeling Hans Leinfelder ‘Gevallen’-planning en hoe moeilijk het is om daden in gedachten te vertalen; Maak ruimte voor het omgevingsbeleid in Vlaanderen en Nederland Jeroen van Schaick Werken aan meer samenwerking bij stedelijke opgaven – drie voorbeelden uit ZuidHolland Bram Tack Ruimte om te ondernemen in de kernen; Instrumenten voor herverweven in de kernen Jan Waumans Van gemeentelijke structuurplanning naar strategische en actiegerichte gemeentelijke beleidsplanning; Methodiek voor de opmaak van een gemeentelijk beleidsplan ruimte

104


Maakt de Omgevingsvisie beloften waar? reflecties uit de praktijk of de Omgevingswet ons helpt verder ruimte te maken

Geiske Bouma en Marty van de Klundert

Stellingen: De 1e generatie Omgevingsvisies zullen op zijn best intersectoraal worden opgesteld, maar echt integraal beleid is nog ver weg. Zowel de top-down als bottom-up aanpak voor het opstellen van een Omgevingsvisie functioneert niet. Elke Omgevingsvisie is maatwerk, het gaat om openheid en verwachtingen. Wij vragen ons af of het lokaal / regionaal bestuur wel toegerust is op de deregulering en het laten vieren van de teugels door de samenleving meer ruimte te geven. We vermoeden, dat het nog wel even zal duren voordat we een ‘elke dag vers’ werkwijze hebben gevonden die de balans houdt tussen ‘hier staan we voor’ en ‘daar maken we ruimte’.

Geiske Bouma TNO, Strategie en Beleid geiske.bouma@tno.nl Marty van de Klundert Spacevalue marty@spacevalue.nl

105


Maakt de Omgevingsvisie beloften waar? reflecties uit de praktijk of de Omgevingswet ons helpt verder ruimte te maken Met de Omgevingswet wordt in Nederland een nieuw planfiguur geïntroduceerd: de Omgevingsvisie. Als verbrede opvolger van de Structuurvisie wordt dat hèt strategisch instrument voor ruimtelijk-, milieu-, water-, verkeers- en vervoerbeleid binnen het grondgebied van Rijk, provincie, regio of gemeente. Van de Omgevingsvisie wordt veel verwacht! Het is integraal en samenhangend beleid voor de fysieke leefomgeving in plaats van samengevoegde sectorale plannen. Het benoemt een zelfbindend regiekader en sturingsfilosofie, waarbij duidelijk is wat de acties zijn die de overheid beoogt te ondernemen en waarvoor juist andere partijen uitgenodigd worden. Het leidt tot lastenverlichting, versnelde en verbeterde besluitvorming. Het wordt gemaakt in goed overleg met initiatiefnemers uit de samenleving en het is een breed gedragen, strategisch kader waarin gezamenlijke belangen centraal staan. En tenslotte is het een praktisch toepasbaar instrument wat dynamisch en digitaal actueel gehouden wordt. Sleutelvraag bij al deze ambities is, kan de Omgevingsvisie die verwachtingen waar maken? Wij zien contouren van het antwoord op die vraag zich aftekenen. Sinds enige tijd zijn provincies en een aantal gemeenten in Nederland immers aan het pionieren met de Omgevingsvisie. Sommigen in het kader van het project ‘Pilots Omgevingsvisie’1, anderen op eigen initiatief. Goed moment daarom voor een tussenreflectie, waarin we ingaan op dilemma’s, valkuilen en overwinningen die mensen tegen komen bij het maken van Omgevingsvisies.

Belangrijke veranderingen. Lange termijnvisies op ruimtelijke ontwikkeling zijn een fundament van de Nederlandse planningscultuur. Het planfiguur wat daarvoor momenteel wettelijk is geformaliseerd is de structuurvisie. Dat is een strategisch beleidsdocument met uitvoeringsparagraaf, waarin een overheid de gewenste ruimtelijke inrichting van een gebied vastlegt en inzicht geeft in de wijze waarop zij haar voornemens denkt te realiseren. De structuurvisie is vervolgens kader voor concrete plannen, zoals bestemmingsplannen of andere uitvoeringsinstrumenten. De bestaande planfiguur sluit niet altijd meer aan op de praktijk. Overigens niet vreemd, want de condities van ruimtelijke ontwikkeling zijn de laatste jaren ingrijpend veranderd. Grootschalige ruimtelijke uitleg is minder aan de orde. Vele planvormingsprocessen worden ervaren als een unieke mix van top-down beleid en bottom-up initiatieven. Er is veel maatschappelijke behoefte aan ruimte voor participatie. En het integraal en in samenhang beschouwen van kwesties met een fysieke component wordt steeds noodzakelijker. Ook een verregaande vorm van digitale beschikbaarheid van informatie is nieuw. En - niet in de laatste plaats - de veranderende omstandigheden hebben gevolgen voor het wezen van organisaties: de cultuur. 1

Voor meer informatie over het project, zie kader aan het eind van de paper.

106


De pioniers benoemen een aantal hoofdkwesties in het werken aan de Omgevingsvisie: integraliteit, sturingsfilosofie, participatie, democratische legitimiteit, actualiteit en digitale beschikbaarheid. In het artikel gaan we hierop nader in.

Integraal werken met sectorale organisaties. ‘Klassieke planologie’ neigt naar reductionisme. Het probeert complexe verschijnselen uiteen te rafelen naar afgebakende onderdelen, die vervolgens als separate opgaven ondergebracht worden bij verschillende sectoren. Veel publieke organisaties hebben daarop een passend organogram gevormd, met sectoren of afdelingen en een vergaande vorm van arbeidsdeling en specialisatie. Niemand is meer ‘ambtenaar’, maar allereerst planeconoom of projectmanager, verkeerskundige of milieuspecialist, etc. Het karakter van veel actuele opgaven verhoudt zich niet goed met een sectorale organisatie, maar vereist integraal werken. Anticiperen op de Omgevingsvisie gaat daarom als vanzelf ook over cultuurverandering binnen organisaties. We zien een aantal aandachtspunten: synchroniseren van beleid (“hoe komen we van 71 beleidsdocumenten naar 1 visie?”); afwegen van belangen (“we hebben te maken met zelfstandige koninkrijkjes binnen de organisatie”); vertegenwoordiging van belangen (“hoe zorg je er voor dat ‘zachte sectoren’ niet ondergesneeuwd raken, want aan een dialoogtafel zullen bijvoorbeeld milieubelangen snel verdrongen worden door grondpolitiek”); borgen van omgevingswaarden (“hoe geef je daar concreet invulling aan en welke mate van abstractie of concreetheid hanteer je daarbij”); hoe integraal is integraal (“waarom is het sociale domein nog weinig onderdeel van Omgevingsvisies i.o. en bijvoorbeeld verkeer en vervoer wel”); competenties en vaardigheden (“heb je andere type mensen nodig om een integrale visie te maken”); inlevingsvermogen (“hoe borg je de ambities van de Omgevingsvisie in je organisatie, en wat is daar voor nodig”). Het blijkt een cruciale uitdaging voor partijen om bovenstaande aandachtspunten aan te pakken en is sterk afhankelijk van de cultuur binnen de organisaties. Zijn de lijnen kort, of is de omvang van de organisatie dusdanig dat er veel afstemming nodig is? Dat zal invloed hebben op de investering die nodig is om integraal te gaan werken. Ons vermoeden is, dat de 1e generatie Omgevingsvisies op zijn best intersectoraal zullen worden opgesteld, maar dat echt integraal beleid nog ver weg is…

107


Figuur 1 – Integrale Planvorming

Sturen op zo min mogelijk sturing. Deregulering van provincie naar gemeente en van gemeente naar lokale samenleving valt samen met majeure bezuinigingsoperaties. De facto lijkt ook de methodiek Omgevingsvisie daarmee te steunen op twee gedachten. Op een zeker vertrouwen in de ‘doe-democratie’ die via participatie, co-creatie en meer regelvrijheid leidt tot betere resultaten dan een conventionele ‘top-down benadering’. Maar ook, op de verwachting dat het overhevelen van taken leidt tot directe besparingen. We zien organisaties diverse posities kiezen als sturingsfilosofie. Sommigen streven naar het scheppen van een gelijk speelveld met veel regelvrijheid, en/of met duidelijke spelregels en vooraf gestuurd verwachtingsmanagement (flexibel bestemmen, regelvrije zones). Of zoeken nieuwe rolverhoudingen (zaakgericht werken, of overhevelen van provinciale taken naar gemeenten). Gaan van een “nee, tenzij” houding naar een intentie van “ja, mits” (meerwaardebenadering). Of experimenteren zelfs met het geheel loslaten van de regie (“welke ramp overkomt ons als we niet sturen”). Gemeenschappelijke deler is hier de zoektocht naar het “sturen op zo min mogelijk sturing”. Het blijkt een worsteling welk type sturing nu het beste past bij de ambities die organisaties hebben met de Omgevingsvisie. Vanuit de praktijk die we nu actief zien rondom Omgevingsvisies, valt ons op dat het open staan voor nieuwe aanpakken en het transparant bespreken van de mogelijkheden tot nieuwe inzichten en mogelijkheden leidt. Ook het bieden van zoekruimte (als pilot, of experiment) en het uit de organisatie halen van het proces zijn tactieken die werken. Ons vermoeden is, dat zowel de top-down als bottom-up aanpak voor het opstellen van een Omgevingsvisie niet functioneert. De beste voorbeelden die we tot nu toe zien gaan eerder uit van het werken aan gezamenlijke waarden, bijvoorbeeld via de ‘Mutual Gain Approach’.

108


Figuur 2 – Sturing op zo min mogelijk sturing

Van participatie naar co-creatie. “De Omgevingsvisie gaat om samen bouwen aan de kwaliteit van (samen)leven in plaats van alleen een instrument vernieuwen.” Het proces om te komen tot een Omgevingsvisie vraagt dus al meer van de partijen in de arena. Want voor wie is de Omgevingsvisie eigenlijk? Het is nog wel een overheid waar de Omgevingsvisie in de meeste gevallen het initiatief vindt, maar het is niet meer de overheid alleen die de kaders bepaalt. De filosofie van de Omgevingsvisie is het juist met elkaar in samenspraak bouwen aan die toekomstige visie. We zien een worsteling waarbij het spanningsveld naar voren komt tussen de visie als inspiratiekader naar buiten toe (toekomstgericht en uitnodigend) en de wens of soms verwachting vanuit de overheid om de visie ook te benutten als een vorm van (intern) toetsingskader (vanuit de regierol van gemeente of provincie). En hoe dat te verenigen in één document c.q. instrument en het proces hierop goed in te richten. Dan komt de vraag al snel op ‘hoe pakken we dat aan’. In de praktijk zien we dat er vanuit overheden veel geworsteld wordt met dit thema. “Hoe doorbreek je dat vooral de ‘usual suspects’ aanschuiven bij sessies?”, “Hoe mobiliseer je lokale kennis?”, “Hoe kunnen verschillende perspectieven worden georganiseerd in een denktank?”, en “Waarom is democratie zo duur?”. Allemaal vragen die leven in het vinden van een weg richting co-creatie. Aan de andere kant, daar waar de samenleving de handschoen oppakt om een visie te maken, is de vraag juist hoe je ook commitment van de overheid krijgt dat laat zien dat zij die visie omarmen. Het hoeft natuurlijk niet altijd een overheid te zijn die het initiatief neemt, dan gaat het juist om het initiatief op een goede manier faciliteren en inbedden om zo de energie die er is te benutten. Cruciaal blijkt het woord ‘verwachtingsmanagement’. Met andere woorden: wees duidelijk en eerlijk naar burgers en organisaties toe wat wel en wat niet kan. Mensen kunnen wel degelijk over strategische, lange termijn vragen hun inbreng geven. Het is van belang dat ze weten wat precies van hen gevraagd wordt. Zo worden teleurstellingen voorkomen en is het kader vanaf het begin helder.

109


We verwachten dat elke Omgevingsvisie gezien wordt als maatwerk. Er zijn vele manieren om de samenleving te betrekken bij het ontwikkelen van een Omgevingsvisie. Cruciaal is de openheid waarmee de inbreng omarmd wordt én de verwachtingen die gewekt worden bij het starten van het proces. Het samen werken naar een stip op de horizon kan daar bij helpen. Daarmee wordt het ook een continue dialoog.

Figuur 3 – Van Participatie naar Co-creatie

Democratische legitimiteit. Bij het ontwikkelen van een Omgevingsvisie, of het nu is vanuit de overheid of vanuit de samenleving, is er een sterk gevoelde link met democratische legitimiteit. Want wie besluit nu eigenlijk waarover? En voelen bestuurlijk verantwoordelijken zich ook comfortabel in die nieuwe setting? Met name het lokaal bestuur dat vaak dicht op de samenleving opereert worstelt hiermee. Want doe je als bestuurder / raadslid mee in de discussie, of houd je je er juist van afzijdig en wil je alleen geïnformeerd worden? Ga je tussentijds sturen en actief meedenken, of moet / mag dat juist niet. Met andere woorden “Hoe legitimeer je vermaatschappelijking van bestuurlijke taken?” en “Komt de autonomie van het politiek bestuur in het gedrang?”. Daarbij is er gerede twijfel over hoe je mensen zelf in staat stelt het heft in handen te nemen. Kunnen burgers verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak? En is dat daarmee een goede afspiegeling van de wensen van de samenleving? Wij vragen ons af of het lokaal / regionaal bestuur wel toegerust is op de deregulering en het laten vieren van de teugels door de samenleving meer ruimte te geven. Wij vermoeden dat dit vraagt om experimenten en pilots. Dus in een veilige omgeving met elkaar ontdekken en reflecteren op wat werkt en stand houdt of juist niet. Dat vraagt wel om adaptief vermogen van alle partijen die meedoen.

110


Figuur 4 – Afspiegelen, Sturen en Verantwoorden

De Omgevingsvisie is elke dag vers! En dan is daar de Omgevingsvisie. Klaar! Of toch niet? “Hoe kun je een Omgevingsvisie levend en up-to-date houden?”. En hoe ga je om met de snel veranderende werkelijkheid versus vastleggen van ambities in een document? De Omgevingsvisie is vormvrij, en kan daarmee op verschillende wijzen uiting krijgen. Dat is naar ons idee ook de kracht van de Omgevingsvisie. Het is geen blauwdruk die je in moet vullen, maar een instrument dat je in staat stelt om vanuit het bestaande naar de toekomst te kijken. Dat betekent ook dat nieuwe inzichten die opkomen een plek moeten krijgen, dat het flexibiliteit vraagt, die we nu niet gewend zijn. Misschien betekent dit het maken van een Omgevingsvisie op hoofdlijnen met uitwerkingsparagrafen en/of uitvoeringsprogramma om het gemeenschappelijk belang te borgen. Maar misschien betekent dit ook wel een gebiedsgerichte uitwerking, die vanuit de gebieden zelf invulling gegeven wordt, op basis van belangrijke ontwikkellijnen die meer generiek zijn. En dan zijn er natuurlijk nog de ‘standaarden’ die we kennen in de ruimtelijke ordening die daarmee wellicht niet meer voldoen aan de wensen die we hebben als je kijkt naar de Omgevingsvisie. Dat vraagt ook om nieuwe, organische en meer flexibele manieren van herijking. Het tussentijds monitoren van de ambities is daarbij een continue proces, dit leidt tot aanpassing van de ambities en wellicht ook weer nieuwe ambities. Een proces dat niet alleen vanuit de overheid plaats moet vinden, maar wederom in samenspraak met de samenleving. Ook in de fase van uitvoering is ruimte nodig om met elkaar te ontdekken hoe je het opgebouwde commitment van betrokken partijen kunt vasthouden. Daarbij komt ook de vraag op of de Omgevingsvisie niet ingebed moet worden in een groter geheel. Zoals bijvoorbeeld een ‘Stadsprogramma’, waarbij de Omgevingsvisie samen met ander beleid (vanuit o.m. het sociale en economische domein) ook daadwerkelijk vertaald wordt naar integrale uitvoeringsprogramma’s.

111


We vermoeden, dat het nog wel even zal duren voordat we een ‘elke dag vers’ werkwijze hebben gevonden die de balans houdt tussen ‘hier staan we voor’ en ‘daar maken we ruimte’. Het is ook spannend, maar je hoeft het niet alleen te doen! En als de Omgevingsvisie er is, begint het eigenlijk pas. De ruimte die gemaakt is, behouden en uitbouwen, om vervolgens weer nieuwe ruimte te maken.

Figuur 5 – Elke dag vers

Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu werkt aan de Omgevingswet. De BNSP is door het Ministerie geselecteerd om negen pilots voor het nieuwe instrument Omgevingsvisie te werven, te begeleiden en een kennisontwikkelings- en leertraject uit te voeren rondom die pilots en 19 (combinaties van) organisaties in ‘de tweede ring’. Doel van de Pilots Omgevingsvisie 2014 – 2016 is ‘leren en inspireren’. Ervaring opdoen met de Omgevingsvisie en deze delen nog voordat de wet in werking treedt. Meer informatie over het project is te vinden via: www.bnsp.nl/pilotsomgevingsvisie. De auteurs van dit artikel, drs. G. (Geiske) Bouma [TNO] en ir M. (Marty) van de Klundert MCD [Spacevalue] zijn respectievelijk programmamanager en kennismakelaar in bovengenoemd project. Zij schrijven dit artikel op eigen titel. Sommige noties zijn geïllustreerd met uitspraken, zoals die tijdens het pilottraject zijn gedaan door betrokkenen. Vanwege het nog lopende karakter van de pilots zijn deze citaten geanonimiseerd. Wij danken Jeffrey de Haas van de gemeente Zoetermeer voor zijn review van de paper.

112


Stedelijke ondernemingszones en de Brusselse Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS) Brusselse beleidsinstrumenten en –strategieën voor gemengde stadsontwikkeling in een Europees perspectief.

Sarah De Boeck, David Bassens en Michael Ryckewaert

Stedelijke ondernemingszones (SOZ’s) worden ingezet als een ruimtelijk beleidsinstrument om economische groei te stimuleren en om werkloosheid tegen te gaan. Bedrijven krijgen fiscale en andere voordelen in ruil voor lokale tewerkstelling. Zo wil men ook in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) een SOZ implementeren in de vorm van een Zone van Economische Uitbouw van de Stad (ZEUS). Toch werken stedelijke ondernemingszones niet altijd zoals ze bedoeld zijn en kunnen ze zelfs perverse neveneffecten genereren. Desondanks toont de case Roubaix dat er omstandigheden zijn waarin een SOZ een grotere kans van slagen heeft en jobs voor lokale bewoners kan creëren. Vooral het verzwakken van de concurrentiemechanismen tussen lokale overheden en samenwerking op grotere schaal kunnen de ongelijkheid in achtergestelde buurten deels verzachten. SOZ’s brengen ook verplaatsingsprocessen op gang in de vorm van bedrijventransfers. Waar dit in sommige gevallen als negatief wordt ervaren, kan het instrument van de SOZ ook doelbewust worden ingezet om decentralisering van bedrijven tegen te gaan. Helaas zijn deze positieve resultaten vaak slechts van korte duur en verplaatsen ze de polariserende effecten naar andere schaalniveaus. We maken een vergelijkende case studie van Brussel en Roubaix om de beleidsdynamiek rond SOZ’s te begrijpen en vragen ons daarbij af of we beleidselementen kunnen traceren die hebben bijgedragen tot het succes van Roubaix die overdraagbaar zijn naar andere contexten.

Cosmopolis – Centre for Urban Research (VUB) Pleinlaan 2 1050 Elsene www.cosmopolis.be contact: sarah.de.boeck@vub.ac.be Deze paper kadert in het onderzoek BMiX, een onderzoek van Cosmopolis (VUB), gefinancieerd door Prospective Research for Brussels, Innoviris. 113


Stedelijke ondernemingszones en de Brusselse Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS) Brusselse beleidsinstrumenten en –strategieën voor gemengde stadsontwikkeling in een Europees perspectief When dispassionately evaluated, the evidence suggests policy can in truth do relatively little to change the basic trajectory of underperforming urban areas, but misguided policies can have very bad unintended outcomes on all cities. In other words, governments have limited power to directly improve urban economies and a great deal of capacity to damage them. (Cheshire et al. 2014:6)

Introductie Stedelijke ondernemingszones (SOZ’s) zijn een ruimtelijk beleidsinstrument uit de toolbox van mogelijke remedies die wereldwijd worden ingezet om economische ontwikkeling en groei te stimuleren (Briant et al. 2012, Givord et al. 2012, Green et al. 2001, Ham et al. 2012, IWEPS 2014, Mayneris 2014). Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG) voert binnenkort een SOZ in langs het kanaal Brussel-Charleroi, in de vorm van een Zone voor Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS). De zone zou specifiek worden ingezet om bedrijven aan te trekken in achtergestelde wijken (BHG 2013, 2014a). Het stimuleren van jobcreatie door bedrijven aan te trekken met fiscale voordelen dient als een manier om de werkloosheid te helpen verkleinen. Ondanks dat de ZEUS via een Ordonnantie (BHG 2014a) reeds is goedgekeurd in januari 2014 is deze zone nog niet van kracht. Zij wordt vandaag als een beleidsinstrument geëvalueerd binnen het kader van andere maatregelen van economische expansie en de bevoegde minister wacht deze evaluatie af alvorens de ZEUS te implementeren (BHG 2008, 2015). Over het algemeen zijn onderzoekers negatief tot gematigd positief over SOZ’s omdat ze de werkloosheid amper of niet verkleinen, omdat ze de grondprijzen doen stijgen, etc. (Givord et al. 2012, Green et al. 2001, Mayneris 2014, Rousseau 2010). Een analyse van internationale cases toont dat de Zone Franche Urbaine (ZFU) – de Franse variant van SOZ’s – van Roubaix, Lille, een uitzondering is en wordt geprezen om haar succesvolle werking (Colomb 2007, Green et al. 2001). Kunnen we beleidselementen traceren die hebben bijgedragen tot het succes en die overdraagbaar zijn naar andere contexten? Kan het BHG leren van de ZFU Roubaix, zodat de ZEUS een grotere kans van slagen heeft? In deel een van de paper vragen we ons af hoe we territoriale beleidsinstrumenten kunnen kwalificeren in een bredere politiek-economische context. We baseren ons hierbij op de sociaal- en economisch geografische inzichten over ongelijke ontwikkeling in een context van een historische overgang van Fordisme naar post-Fordisme, en de manier waarop die overgang zich vertaalt in ruimtelijke beleidsinstrumenten (Brenner 2004, Graham 2010, Harvey 1989, Swyngedouw 1997, 2002).

114


In deel twee zoomen we in op de case ZFU Roubaix en vergelijken we die met de ZEUS. We beschrijven de Franse en de Brusselse varianten van SOZ’s, brengen de effecten van de toepassing van deze territoriale beleidsinstrumenten in kaart, alsook de argumenten die gebruikt worden om de succesvolle werking van de ZFU Roubaix te verklaren. Telkens proberen we de bevindingen toe te passen op de ZEUS. We gebruiken hiervoor beleidsteksten, rapporten en literatuur over de werking van SOZ’s. Deel twee fungeert op die manier meteen ook als conclusie, waarin we aandachtspunten formuleren voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest over de ZEUS. Fig. 1 – Ligging van de Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS) in het BHG

Fig. 2 – Zoom op Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS)

Bron: GPDO 2014 – snede kaart 6 Economische Ontwikkeling

Bron: GPDO 2014:91

1. Territoriale beleidsinstrumenten in een breder politiek-economisch perspectief 1.1. Herschaling en fragmentering Tot vóór de jaren 1980 hanteerden overheden in Europa andere strategieën dan vandaag om ongelijke ontwikkeling op hun grondgebied tegen te gaan. Het begrip ruimtelijk Keynesianisme beschrijft een geheel van ruimtelijke beleidsmaatregelen en -strategieën die op nationale schaal werden ingezet om de geografie van kapitaalsinvesteringen te beïnvloeden (Harvey 1989, Brenner 2004). Deze planningsstrategieën kunnen we begrijpen als een soort van spreidingspolitiek waarbij ruimtelijk beleid werd ingezet om ongelijke ontwikkeling binnen de nationale grenzen te beheren en te verzachten. Brenner (2004) beschrijft hoe vanaf de tweede helft van de jaren 1970 het nationale schaalniveau om beleid te voeren steeds meer wordt losgelaten en hoe men op steeds kleinere schaalniveaus gaat opereren. Er ontstaan – wat hij noemt – new state spaces. Het tijdstip van het ontstaan van deze herschalingsprocessen ging gepaard met een overgang van een gecontroleerde economie (Fordisme,

115


Keynesianisme) naar een meer gedereguleerde economie (post-Fordisme). Deze fragmentering van beleidsruimtes vond plaats in een context van een enerzijds sterk doorgedreven deïndustrialisatie met een grootschalige structurele werkloosheid als gevolg, en anderzijds van het ondermijnen van de fiscale basis van steden door een voortgaande suburbanisatie als neveneffect van een stijgende welvaart (Harvey 1989; Fainstein 1991). Op beleidsniveau zien we het groeiend belang van de lokale schaal in een context van mondialisering, bekend als glocalisering (Swyngedouw 1997, Brenner 1999). Graham (2000) ontwaart in de stedelijke planning een gelijkaardige beweging die hij als de versplintering van stedelijke planning beschrijft. De overheidsruimte die daarvoor ervaren werd als coherent en begrijpelijk, wordt sinds de jaren 1980 opgedeeld in al dan niet samenhangende fragmenten zoals culturele, erfgoed- en sportzones, business improvement districts, ondernemingszones, technologiezones, shopping malls etc. We plaatsen SOZ’s, zoals de ZEUS en de ZFU Roubaix, in dit bredere politiek-economisch perspectief van herschaling. We identificeren ze als een vorm van versplinterde stedelijke planning. 1.2. Competitie en concurrentie Als antwoord op de gedeïndustrialiseerde economie, zien we na de jaren 1980 dat overheden de supranationale competitiviteit van strategische steden en stadsregio’s willen verbeteren. Waar plaatsen schaalspecifieke interventies zich voorheen oriënteerden op intranationale en intraregionale herverdeling, worden deze meer en meer georiënteerd op het strategisch positioneren van grote steden in een breder globaal en Europees verhaal (Brenner 2004). Om investeringen aan te trekken proberen lokale overheden zichzelf in de kijker te zetten en een reeks van initiatieven te nemen om lokale economieën nieuw leven in te blazen. Daar waar vroeger door nationale grenzen de interstedelijke en interregionale competitie enigszins gebufferd kon worden, wordt deze competitie door de eenmaking van de Europese economische markt net aangewakkerd. Dat betekent dat steden en regio’s meer dan voorheen elkaars concurrenten worden in het aantrekken van investeringskapitaal, van bedrijven en van fondsen. De fragmentering en de concurrentie vindt ook op kleinere schalen plaats, namelijk – zoals Graham (2000) hierboven aanhaalt – op het vlak van zonering binnen één regio of zelfs binnen één stad. 1.3. Metropolitane regio’s Vanaf de jaren 1990 zien we dat lokale overheden zich opnieuw proberen te organiseren op een grotere schaal in de vorm van metropolitane regio’s. Het gaat vooral om Europese regio’s die al zijn ingebed in of geconnecteerd met Europese en globale circuits van kapitaal en transportnetwerken (Brenner 2004). De betrokken partijen gaan er van uit dat het wegnemen of verzachten van de concurrentie binnen de regio hen competitiever maakt op supraregionale schaal. De ZFU Roubaix werkt binnen een metropolitaan ruimtelijk planningskader – Colomb (2007) spreekt van een metropolitane consensus – waar men erin geslaagd is om binnen de regio Lille de interne concurrentie tussen de gemeentes te verzwakken. Sommige metropolitane regio’s slagen erin om concurrentie binnen de regio te verzwakken en een vorm van territoriale cohesie te bewerkstelligen. Hieronder zullen we zien dat het implementeren van een ZFU binnen een metropolitane consensus-werking inderdaad het succes van de ZFU Roubaix deels kan verklaren (Colomb 2007). In sommige gevallen, kunnen we SOZ’s binnen metropolitane regio’s dus zien als een instrument om sociaal-ruimtelijke polarisatie binnen een regio tegen te gaan. Nu opereert het BHG niet binnen een metropolitaan ruimtelijk planningskader. Toch is het belangrijk 116


om de concurrentie-verzwakkende werking binnen metropolitane regio’s te vermelden. De concurrentie die ontstaat via verplaatsingseffecten van jobs en bedrijven naar een SOZ wordt in zekere mate aanvaard doordat lokale overheden samenwerken. De gedupeerde gebieden binnen de regio kunnen dan beroep doen op flankerende maatregelen zoals bijvoorbeeld investering in stadsvernieuwing, het uitbouwen van een netwerk voor openbaar vervoer met extra haltes etc. (Colomb 2007). Gebieden die buiten de metropolitane regio vallen, hebben minder geluk. Brenner (2004) beschrijft de vorming van metropolitane regio’s als een bijzonder agressieve vorm van herschaling. Terwijl ze de interregionale competitie verzwakken, vergroten metropolitane bestuursniveaus de instabiliteit op interregionale schaal. Dit komt o.a. omdat ongelijkheid zich gaat (her)organiseren volgens principes van connectiviteit en disconnectiviteit. Wie niet of minder goed geconnecteerd is en op die manier moeilijker toegang heeft tot diensten, scholing, werk etc. vertrekt vanuit een minder sterke positie om aansluiting te vinden bij de maatschappij.

2. Vergelijkende case studie tussen de ZFU Roubaix en de Brusselse ZEUS Net zoals het BHG staat de regio Lille al jaren voor de grote uitdaging om grootschalige en structurele werkloosheid tegen te gaan. De ZFU Roubaix wordt gezien als een redelijk succesvolle territoriale beleidsremedie tegen werkloosheid (Colomb 2007, Green et al. 2001). De cijfers die gebruikt worden om het succes legitimeren zijn o.a. een toename van 5.000 jobs tussen 1997 en 2001 in de ZFU (60% bedrijventransfers en 40% nieuwe bedrijven) vooral in de dienstensector en in constructie. Hiervan ging iets meer dan 20% of ongeveer 400 jobs naar lokale bewoners1. In tabel 1 geven we de belangrijkste kenmerken van de ZFU Roubaix en de ZEUS weer. Daarna bespreken we de effecten van SOZ’s en de voorwaarden die als argument gebruikt worden om het succes van de ZFU Roubaix te verklaren. Tabel 1 - Overzicht van de belangrijkste kenmerken van de ZFU Roubaix en de ZEUS Brussel

Doel

Actoren

Criteria van toewijzing

1

Zone Franche Urbaine Roubaix, Frankrijk Jobcreatie voor lokale bewoners van de zone. Aantrekken van economische activiteit als motor van stadsvernieuwing. De centrale overheid kent zones toe aan de hand van criteria van ‘achterstelling’ via een systeem van opbod.

5 criteria: • > 10.000 bewoners. • Werkloosheid die 25% hoger ligt dan het nationaal gemiddelde. • Aandeel jongeren <25jaar hoger dan 36%. • Aandeel >15jarigen zonder

Zone van Economische Uitbouw van de Stad, Brussel Jobcreatie voor lokale bewoners van de zone. Aantrekken van economische activiteit als motor van stadsvernieuwing. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bakent de zone af op basis van criteria van ‘achterstelling’. Bevoegdheid van de gewestelijke administratie Brussel Economie & Werkgelegenheid (BEW). 3 criteria, hoger dan het gemiddelde van het BHG: • Het werkloosheidscijfer. • Het aandeel werklozen met profiel van arbeider. • Het gemiddelde inkomen per belastingaangifte.

Ondanks dit succes spreekt men van de paradox van Roubaix (Colomb 2007). Deze paradox is gelijkaardig aan die van het BHG, namelijk dat er op hetzelfde moment én veel jobs zijn én een hoge werkloosheid.

117


Locatie

Grootte Welke bedrijven komen in aanmerking?

Voordelen voor bedrijven

Voorwaarden voor bedrijven

Zone Franche Urbaine Roubaix, Frankrijk kwalificaties hoger dan het nationaal gemiddelde van 29%. • Een lokaal belasting-potentieel dat lager ligt dan 3.800FF per inwoner. 1 van de 44 ‘Quartiers en difficultés’ verspreid over Frankrijk, gelegen in de metropolitane regio Euralille. Roubaix is de enige ZFU die in het centrum van de stad ligt. 525ha.2 Kleine bedrijven van max. 5 personeelsleden.

Er wordt geen rekening gehouden met het aantal jobs per m². 3 belangrijkste voordelen: • Vrijstelling van gemeentebelasting gedurende 5 jaar. • Vrijstelling van oppervlaktebelasting gedurende 5 jaar. • Gedeeltelijke vrijstelling van werknemersbelasting (sociale zekerheid, verzekering voor ongevallen op het werk) gedurende 5 jaar. 20% lokale aanwerving.

Zone van Economische Uitbouw van de Stad, Brussel

1 Zone van ‘achterstelling’, gelegen aan de beide oevers van het kanaal van Vorst tot net voorbij de site van Tour & Taxi in Brussel-stad. (zie figuur 1 & 2) Schatting tussen de 550ha en de 650ha.3 Micro-, kleine, middelgrote en grote bedrijven met een bedrijfszetel in de zone. Minimaal 3 personeelsleden, geen eenmansbedrijven. Er wordt geen rekening gehouden met het aantal jobs per m². Voordelen: • Gedeeltelijke overname door overheid van bezoldiging en jaarlijkse sociale bijdrage van personeel wonend in de zone: 30% in jaar 1, 15% in jaar 2. • Gedeeltelijk vrijstelling van oppervlaktebelasting: onbeperkt in de tijd zolang men aan de voorwaarden voldoet.

30% lokale aanwerving van mensen die min. reeds 6 maanden in zone wonen bij aanstelling.

Bronnen: BHG (2014a, b, d), Briant et al. (2012), Colomb (2007), Green et al. (2001) IWEPS (2014), Mayneris (2014), République Française (2015a, b) – eigen samenstelling.

2.1. Effecten van stedelijke ondernemingszones als argumenten die in hun voor- of nadeel pleiten Hieronder zetten we de effecten van stedelijke ondernemingszones op een rij. De omvang van deze paper belet ons om een volledig overzicht geven van mogelijke effecten. De hoge kosten per gecreëerde job4, processen van gentrificatie (Rousseau 2010), en de korte termijneffecten (Green et al. 2001, Mayneris 2014) komen hier niet aan bod.

2

3

4

De gemiddelde oppervlakte van een Franse ZFU is 189ha. Slechts 4 ZFU’s zijn groter dan 300ha, waaronder de ZFU Roubaix (Green ea. 2001:58). Dat maakt dat ook de Brusselse ZEUS groot is in vergelijking met de gemiddelde Franse ZFU’s. We hebben voorlopig nergens cijfers gevonden van de exacte oppervlakte van de ZEUS en hebben daarom een schatting gemaakt om de grootte van de ZEUS te kunnen vergelijken met de ZFU Roubaix. De kanaalzone van het BHG beslaat 9,2% van het grondgebied (ATO-ADT 2013) met een oppervlakte van 161,4km². De ZEUS is iets kleiner dan de helft van het kanaalgebied en schatten we daarom op ongeveer 4% van de oppervlakte van het BHG. Green et al (2001) heeft het bijv. over 27.000 US Dollar per gecreëerde job.

118


Stijgende grondprijzen die bedrijven wegprijzen: Green et al. (2001) maakt melding van de prijsstijging van de gebouwen en de percelen van beschikbare gronden binnen de ZFU Roubaix. Hij haalt aan dat dit op termijn een negatief effect kan hebben op het aantrekken van nieuwe bedrijven. Ook kan het gebeuren dat nieuwe bedrijven op middellange en/of lange termijn niet alleen niet meer aangetrokken worden, maar ook dat de bestaande bedrijven weggeprijsd kunnen worden door gemengde ontwikkeling (Wolf-Powers 2005). Vastgoedmakelaars zullen hoogstwaarschijnlijk beginnen te speculeren om een maximale opbrengst uit hun eigendommen te halen (Smith 1987, Swyngedouw 2002). Bedrijven in sectoren zoals constructie – één van de groeisectoren in de ZFU Roubaix – betalen lagere huur- en grondprijzen dan bijvoorbeeld kantoren of lofts. Rousseau (2010) telt eind 2009 400 lofts in Roubaix en beschrijft hoe er meer ontwikkelingsprojecten voor lofts op til zijn sinds de politieke meerderheid is gewisseld en men meer en meer inzet het maximaliseren van de grondopbrengsten. Dit zouden we kunnen omschrijven als concurrentie op microniveau, namelijk op schaal van percelen. De versplintering van de ruimte door privé-eigendom is zo groot, dat men ook op dit schaalniveau te maken krijgt met concurrentiemechanismen die in de tijd geplaatst worden, nl. tussen huidig en toekomstig gebruik. In de literatuur wordt het wegprijzen van functies die minder opbrengsten genereren per perceel omschreven als mechanismen van speculatie, closing the rent gap en property-led development (Smith 1987, Swyngedouw et al. 2003, Wolf-Powers 2005). We vragen ons af of dit mechanisme al dan niet systematisch in SOZ’s gebeurt en of dit wenselijk is. Wil men de bedrijven behouden dan zou de overheid beschermende of flankerende maatregelen moeten nemen om de grondprijzen voor de bedrijven onder controle te houden (Wolf-Powers 2005). Verplaatsingseffecten: Onderzoek van Mayneris (2014) toont dat als de ZFU’s een positieve impact hebben op de inplanting van bedrijven en op de stijging van het aantal lokale jobs, dat dit vaak effecten van verplaatsing met zich meebrengt. Verplaatsingseffecten of transfers kunnen we kwalificeren als een mechanisme van concurrentie op lokale schaal waarbij de periferie van de zone noodgedwongen moet concurreren met de zone zelf. Green et al. (2001) vermeldt dat tussen 1997 en 1999, de eerste 3 jaar dat de ZFU Roubaix van kracht werd, reeds 40% van de bedrijven in de zone van elders in de metropolitane regio van Lille kwamen. Colomb (2007) meldt dat in 2001, dus slechts 2 jaar later, reeds 60% van de bedrijven transfers waren. Waar de transfers bij Mayneris (2014) als een negatief effect worden beschreven, schrijft Colomb hoe dit in de ZFU Roubaix als een heel bewuste strategie werd ingezet om gedecentraliseerde bedrijven naar het centrum van Roubaix te halen. Dit wordt bevestigd door Green et al. (2001). Colomb vindt het daarom een zeer geschikt instrument om polycentrische kernen te versterken en suburbanisering van bedrijven tegen te gaan. Bij de Brusselse ZEUS is de kans groot dat een behoorlijk aandeel van de bedrijven uit de omliggende gebieden van de zone zullen komen. Deze reeds bestaande, maar verplaatste, bedrijven zullen waarschijnlijk geen nieuwe jobs creëren, maar louter aangetrokken worden door de fiscale en andere voordelen. We mogen ervan uitgaan dat er concurrentie zal plaatsvinden tussen bedrijvenlocaties die zich binnen de zone en in de periferie van de zone bevinden. De vraag voor het BHG is of het al dan niet wenselijk is om een dergelijk concurrentiemechanisme in de omliggende gebieden van de ZEUS in werking te laten treden.

119


Weinig of geen voordelen voor lokale bewoners: Green et al. (2001) ziet bij de ZFU in Roubaix het aantal bedrijven aanzienlijk stijgen. De data tussen 1997 en 1999 laten een stijging zien van 544 bedrijven. Helaas zijn er geen cijfers beschikbaar die kunnen aantonen of de jobs die gecreëerd werden permanent zijn of niet. Mayneris (2014) betwist de permanentie van jobs. Hij besluit voor alle Franse ZFU’s dat mensen die in de zone wonen soms iets sneller uit de werkloosheid komen dan mensen die niet in de zone wonen, maar dit in zeer beperkte mate en slechts voor korte duur. Toch kunnen we dat niet terugzien in de demografische cijfers van de zone omdat sociale mobiliteit samenhangt met residentiële mobiliteit (Mayneris 2014, Oosterlynck et al. 2012, Saunders 2011). Verder onderzoek is nodig om te kijken hoe permanent deze jobcreatie en vestiging van bedrijven is want ook Green et al. (2001) ziet voor het geheel van de Franse ZFU’s geen langetermijneffecten. Voor de Brusselse ZEUS bestaat de kans dat de jobs die gecreëerd worden voor lokale bewoners zeer tijdelijk zijn en slechts voor de duur van de fiscale en andere voordelen. Daarnaast schatten we in dat het gebied van de ZEUS weinig veranderingen zal zien in de sociaal-economische samenstelling van haar bewoners, mede door residentiële mobiliteit van mensen die zijn opgeklommen op de sociaaleconomische ladder. Verder onderzoek zou kunnen verhelderen of en in welke mate SOZ’s in sommige gevallen functioneren als sociale stijgingsmachines. Vooral kleine en mobiele bedrijven komen naar de SOZ’s: Het zijn vooral kleine en mobiele bedrijven die aangetrokken worden door de fiscale maatregelen van SOZ’s (Givord et al. 2012, Green et al. 2001, IWEPS 2014, Mayneris 2014). Dat is ook het geval bij de ZFU Roubaix (Green et al. 2001). De vraag is of deze kleine bedrijven – in Frankrijk bedrijven van max. 5 personen – de grote werkloosheid binnen een gebied kunnen oplossen? Bij de Brusselse ZEUS bestaat die beperking niet en komen, behalve eenmansbedrijven, alle bedrijven vanaf minimaal drie werknemers in aanmerking. Toch zien we bij de reeds bestaande maatregelen5 van economische expansie in het BHG dat de participatiegraad van microbedrijven6 zeer groot is. Ze schommelt tussen 57% en 74% afhankelijk van de soort subsidie, voor het jaar 2013 (BHG 2014c). Dit zou er op kunnen wijzen dat er bij de ZEUS, die als een maatregel voor economische expansie wordt gezien, vooral micro-ondernemingen gebruik zullen maken van de steunmaatregelen. We vragen ons af in welke mate microondernemingen het volume aan nieuwe jobs kunnen creëren die werkelijk iets aan de grote werkloosheid bij bewoners binnen de ZEUS kunnen doen. Daarnaast bestaat de kans dat een aanzienlijk deel van de bedrijven zal verhuizen naar een gebied buiten de ZEUS van zodra de steunmaatregelen aflopen. 2.2. Voorwaarden om de slaagkansen van een SOZ te vergroten De ZFU Roubaix wordt door sommige onderzoekers als een succesvolle uitzondering gezien (Green et al. 2001, Colomb 2007). We besteden dan ook extra aandacht aan de voorwaarden die onderzoekers als argument inzetten om het succes van de ZFU Roubaix te verklaren en proberen deze binnen een breder politiek-economisch perspectief te plaatsen.

5

6

Steunmaatregelen zijn heel uiteenlopend van subsidies voor onderzoek door studiebureaus, subsidies voor reizen naar internationale handelsbeurzen, tot en met investeringssubsidies. Een micro-onderneming in het BHG is een bedrijf met <10 personen.

120


Metropolitane consensus of samenwerking op grotere schaal, een sterke leidersfiguur: Het was onder impuls van Pierre Mauroy dat de vier gemeenten die tot de Euralille regio behoren – Lille, Roubaix, Tourcoing en Villeneuve d’Asq – tot een soort van metropolitane consensus zijn gekomen die de installatie van de ZFU Roubaix heeft mogelijk gemaakt (Colomb 2007). De gemeenten zijn gaan samenwerken op een grotere schaal en hebben een strategisch plan opgemaakt over welke ruimtelijke ingrepen ze waar en in welke zone wilde inzetten om de transformatie van een gedeïndustrialiseerde economie mogelijk te maken. Deze samenwerking via consensus op een metropolitane schaal speelt volgens Colomb (2007) een cruciale rol in het verbeteren van de sociaaleconomische omstandigheden van de bewoners. Brenner (2004) beschrijft hoe inderdaad de sociaaleconomische omstandigheden binnen een gebied kan verbeteren door de concurrentie-mechanismen tussen lokale overheden te verzwakken. In die zin lijkt samenwerking via metropolitane regio’s de ongelijkheid in bepaalde gebieden deels tegen te kunnen gaan. In het BHG is er van een samenwerking op metropolitane schaal amper sprake en is er een vrijblijvende samenwerking op interregionale schaal. Dat betekent dat de onvermijdelijke concurrentie-mechanismen die starten vanaf de implementatie van de ZEUS zowel op lokaal niveau zullen spelen binnen de gemeenten (de ZEUS overlapt nooit volledig met een gemeente), als tussen de gemeenten, als aan de grens met Vlaanderen. De mate van fysieke ontsluiting: Briant et al. (2012) schrijft dat het succes van Franse ZFU’s afhankelijk is van de mate waarin ze niet geografisch geïsoleerd zijn. Dat gaat over de connectie op de hoofdlijnen van openbaar vervoer, de mate van centrale ligging (nabijheid van diensten bijv.) en de aanwezigheid van stedelijke breuken die het voor bewoners en pendelaars moeilijk maakt om op hun werk te geraken. Dit wordt bevestigd door Green et al. (2001) en Mayneris (2014), die de beschikbaarheid van gronden hier aan toevoegen. Als de nodige competenties niet aanwezig zijn bij de lokale bewoners dan willen bedrijven er zeker van zijn dat hun werknemers met de nodige competenties van elders kunnen komen en naar het werk kunnen pendelen. De ZFU van Roubaix is de enige Franse SOZ van de eerste ronde (1996) die het centrum van een stad bedekt. Dit doet Green et al. (2007) niet onterecht vermoeden dat de centrale ligging van de ZFU een verklaring kan zijn voor haar succes. In het centrum van de stad zijn reeds publieke diensten aanwezig en het centrum was eind jaren 1990 reeds goed ontsloten op het vlak van openbaar vervoer. In de zone van de ZEUS zijn er gebieden die goed en minder goed ontsloten zijn door openbaar vervoer. Goed ontsloten zijn bijv. de wijken Kuregem en Birmingham. Er zijn grote verkeersaders die als barrière kunnen werken zoals bijv. Sainctelette. Er zijn gronden en gebouwen voor bedrijven en bedrijfsuitbreidingen beschikbaar. Verder onderzoek kan tonen welke delen van de ZEUS beter of minder goed zullen functioneren afhankelijk van de mate waarin ze fysiek ontsloten zijn en de nabijheid van het centrum. Integrale aanpak waarbij verschillende beleidsinstrumenten worden gecombineerd: De ZFU Roubaix kadert binnen een integrale aanpak in het stadscentrum van Roubaix waarbij men naast stadsvernieuwing ook een pakket van maatregelen heeft uitgewerkt om de sociaal-economische omstandigheden van lokale bewoners te verbeteren (Colomb 2007). Colomb beschrijft hoe economische ontwikkeling en investeringen gekoppeld worden aan opleidingsprogramma’s en een insertiebeleid voor werklozen. Dit insertiebeleid houdt in dat als men publieke investeringen doet, men in ruil jobs voor laaggeschoolden moet voorzien. Dit wordt expliciet als clausule ingeschreven 121


bij de aanbestedingsprocedure van bouwprojecten met publieke gelden. Opleidingen zijn vooral op competenties van onthaal en communicatie gericht, omdat dit competenties waren die niet ontwikkeld waren bij lokale bewoners na een lange carrière van fabrieksarbeid aan de band. Zowel Green et al. (2001) als Mayneris (2014) halen het belang van opleidingsprogramma’s aan in combinatie met andere maatregelen, kwestie van de gevraagde en de aangeboden competenties op elkaar af te stemmen. De auteurs wijzen hier op het belang een integrale aanpak waarbij insertiemaatregelen en opleidingsen trainingsprogramma’s een cruciaal onderdeel zijn. Dat impliceert dat de slaagkansen van de Brusselse ZEUS kunnen vergroten, indien men deze combineert met gerichte opleidingsprogramma’s, insertiemaatregelen, verbetering van de kwaliteit van de woningen etc. Bewustzijn over culturele/discriminerende barrières in de bedrijfswereld: De gemeente Roubaix was zich bewust van het gegeven dat bedrijfsleiders niet altijd even enthousiast waren om lokale bewoners aan te werven. Er was niet alleen een ongerustheid over het gebrek aan de nodige competenties voor bepaalde jobs, maar ook een culturele terughoudendheid (Colomb 2007). Een speciaal team van de gemeente heeft zich bij flagship projecten beziggehouden met het onderhandelen met bedrijven om in ruil voor de publieke gelden lokale bewoners aan te werven (Colomb 2007). Bovendien heeft de gemeente extra middelen in de strijd gegooid om de aanwerving van plaatselijke bewoners te stimuleren zoals beschikbare gronden, beheersovereenkomsten, het voorzien van beveiliging, poetsdiensten etc. De actuele discussie over discriminatie bij de aanwerving van mensen uit de migratie of uit ‘te mijden’ zones, zoals 1080 Sint-Jans-Molenbeek, toont dat bij het aantrekken van nieuwe bedrijven naar de ZEUS, er mogelijks ook hier een culturele/discriminerende barrière bij bedrijfsleiders zal spelen. Er is heel wat overtuigingskracht nodig, in de vorm van extra steunmaatregelen naast die van de ZEUS, om bedrijven te laten overgaan tot lokale aanwerving. De vraag is enerzijds of het BHG bereid is en in staat is om zo ver te gaan in wat Colomb (2007) een win win regeling vindt voor zowel overheid als bedrijven? Anderzijds kunnen we ons ook afvragen of er nog extra kosten in de vorm van extra steunmaatregelen toegevoegd moeten worden bij de reeds hoge kosten per gecreëerde job van de SOZ? Ligging in een Europese ontwikkelingszone: Onderzoek naar de werking van Waalse SOZ’s (IWEPS 2014) toont geen significante resultaten van verbetering van de werkloosheidscijfers tussen 2006 en 2011. SOZ’s die in een ontwikkelingszone liggen, geven positievere resultaten dan SOZ’s die niet in een ontwikkelingszone liggen. In het rapport probeert men het onderscheid te maken tussen de nieuwe bedrijven die gebruik hebben gemaakt van de steun via de SOZ’s en die via de steun van de ontwikkelingszone. Het gebruik van de steun van de ontwikkelingszone was aanzienlijk hoger en dit subsidiemechanisme had een positievere inpak op het gebied dan de SOZ’s. Naar aanleiding van dit onderzoeksresultaat stelt men in het rapport de vraag of de voordelen van de SOZ’s wel hoog genoeg zijn om werkelijk interessant te zijn voor bedrijven. Het is een vraag over welke kostprijs overheden bereid zijn te betalen om bedrijven naar hun grondgebied te lokken. We stellen ons ook de vraag of een gebiedsgerichte aanpak hier de meest effectieve is? Hoe verhouden de budgetten die per gecreëerde job door de overheid worden geïnvesteerd zich tot de budgetten die men in een empowermentbeleid met bijv. opleidings- en trainingsprogramma’s investeert? Feit is dat de ZEUS zal overlappen met de ontwikkelingszone 2014-2019 die via Europese Commissie en de Federale 122


Overheid aan het BHG is toegekend. Dat betekent dat er bijna zeker voorzichtige positieve resultaten verwacht kunnen worden op korte termijn die zowel de slaagkansen van de ZEUS verhogen als dat er nieuwe bedrijven zullen worden aangetrokken via de subsidie van het Europese Structuurfonds EFRO.

Bronnen ATO-ADT (2013). Het kanaalgebied. Mogelijkheden in het hart van Brussel. Brochure. Via: http://www.adtato.be/sites/default/files/documents/Canal_Brochure2014_NL.pdf (geconsulteerd op 06/02/2015). BRENNER NEIL (1999). Globalisation as Reterritorialisation: The Re-scaling of Urban Governance in the European Union. In: Urban Studies, 36(3), 431-451. (2004). New State Spaces, Urban Governance, and the Rescaling of Statehood. Oxford: Oxford University Press. BRIANT A., LAFOURCADE M., SCHMUTZ B. (2012). Hétérogénité de l’impact des Zones Franches Urbaines: le rôle de l’isolement géographique des quartiers, via : http://www.parisschoolofeconomics.com/lafourcade-miren/DARESZFU.pdf (geconsulteerd op 22/01/2015). BRUSSELS HOOFDSTEDELIJK GEWEST (BHG) (2008). ‘Organieke ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie,’ in: Belgisch Staatsblad. Ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 13 december 2007. Publicatiedatum 10/01/2008 [C – 2007/31563]. (2013). Ontwerp van ordonnantie tot wijziging van de organieke ordonnantie van 13 december 2007 betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie en houdende de oprichting van een Zone van Economische Uitbouw in de Stad (ZEUS). Brussels Hoofdstedelijk Parlement. Gewone ziting [A-454/1 – 2012/2013]. (2014a). ‘Ordonnantie tot wijziging van de organieke ordonnantie van 13 december 2007 betreffende de ZEUS,’ in: Belgisch Staatsblad. Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 30 januari 2014. Publicatiedatum 06/03/2014 [C – 2014/31138]. (2014b). Advies. Ontwerp van besluit tot bepaling van de ontwikkelingszone van het BHG en tot wijziging van het besluit van de BHR van 26 juni 2008 betreffende de steun voor algemene investeringen. Economische en Sociale Raad, 2 april 2014. Via: http://esr.irisnet.be/adviezen/adviezen-van-de-raad/par-date/2014/a-2014-041esr (geconsulteerd op 18/03/2015). (2014c). Gewestelijk Plan voor Duurzame Ontwikkeling (GPDO). Via: http://www.gpdo.be/ (geconsulteerd op 05/01/2015). (2014d). Jaarverslag over de toepassing de steun voor de bevordering van de economische expansie. Brussel Economie en Werkgelegenheid. Gewestelijke Overheidsdienst Brussel. Via: http://www.werk-economieemploi.irisnet.be/documents/16195/1310207/Jaarverslag-ordo2007-2013/2e347a84-7da3-4a38-8e3fbb6c50998e11 (geconsulteerd op 18/03/2015). (2014e). Regeringsverklaring van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering 2014-2019. Via: http://be.brussels/files-nl/over-het-gewest/de-gewestelijke-bevoegdheden/regeerverklaring-2014-2019 (geconsulteerd op 03/03/2015). (2015). Interpellatie van mevrouw Isabelle DURANT (F) tot de heer Didier GOSUIN, betreffende «de zone voor economische uitbouw in de stad (ZEUS)». Brussels Hoofdstedelijk Parlement. Commissievergadering Economie en tewerkstelling, 05/03/2015. Via: http://www.weblex.irisnet.be/data/convocs/20150302/C8NL.pdf (geconsulteerd op 07/03/2015). COLOMB CLAIRE (2007). Making connections: transforming people and places in Europe. Case study: Roubaix, Lille (France). Report for URBED & Joseph Rowntree Foundation.

123


FAINSTEIN S. (1991). ‘Promoting economic development urban planning in the United States and Great Britain,’ in: Journal of the American Planning Association 57.1,1991, p22-33. GIVORD PAULINE, RATHELOT ROLAND & SILLARD PATRICK (2013). ‘Place-based tax exemptions and displacement effects: An evaluation of the Zones Franches Urbaines program,’ in: Regional Science and Urban Economics, Volume 43, Issue 1, January 2013, Pages 151–163. GOBILLON L., MAGNAC T. & SELOD H. (2012). ‘Do unemployed workers benefit from enterprise zones? The French experience,’ in: Journal of Public Economics. 2012, 96.9: p881-892. GRAHAM STEPHEN (2000). ‘Constructing Premium Network Spaces: Reflections on Infrastructure Networks and Contemporary Urban Development,’ in: International Journal of Urban and Regional Research, 24.1, March 2000, p183-200. GREEN HOWARD, TRACHE HICHEM & BLANCHARD DANIELLE (2001). "An experiment in French urban policy: evaluation and reflection on the implementation of the Zones Franches Urbaines," in Planning Theory & Practice 2.1 (2001), p53-66. HAM J.C., SWENSON C., IMROHOROGLU A., SONG H. (2011). ‘Government programs can improve local labor markets : Evidence from State Enterprise Zones, Federal Empowerment Zones and Federal Enterprise Community’, in: Journal of Public Economics, 95(7-8), p779-797. HARVEY D. (1989). ‘From managerialism to entrepreneurialism: the transformation in urban governance in late capitalism.’ Geografiska Annaler. Series B. Human Geography, p3-17. IWEPS (2014). Evaluation du Plan Marshall 2.Vert. Evaluation thématique n°6 : Soutien à l’investissement dans les zones franches urbaines et rurales. Rapport final, Février 2014, Belgrado. MAYNERIS, Florian (2014). ‘La zone d’économie urbaine stimulée (ZEUS) suffira-t-elle à dynamiser le canal de Bruxelles?’ in : Focus/Regards économiques, 25 Février 2014, Louvain-la-Neuve. REPUBLIQUE FRANCAISE (2015a). Atlas des Zones Franches Urbaines. Via: http://sig.ville.gouv.fr/Atlas/ZFU/ (geconsulteerd op 24/02/2015). (2015b). Exonérations dans une zone franche urbaine. Via : http://vosdroits.service-public.fr/professionnelsentreprises/F31149.xhtml (geconsulteerd op 24/02/2015). ROUSSEAU, MAX (2010). ‘Gouverner la gentrification. Différentiel de loyer et coalitions de croissance dans la ville en déclin,’ in : Pôle Sud 32.1 (2010): 59-72. SMITH, NEIL (1987). ‘Gentrification and the Rent Gap,’ in: Annals of the Association of American Geographers. Vol. 77, No. 3 (Sep., 1987), p462-465. SWYNGEDOUW, E. (1997). Neither global nor local:‘glocalization’and the politics of scale. Spaces of globalization: Reasserting the power of the local, 137, 140-42. SWYNGEDOUW, E., MOULAERT, F., & RODRIGUEZ, A. (2002). Neoliberal urbanization in Europe: large– scale urban development projects and the new urban policy. In: Antipode, 34(3), 542-577. WOLF-POWERS L. (2005). ‘Up-zoning New York City’s Mixed Use Neighborhoods,’ in: Journal of Planning, Education and Research, Volume 24, Issue 4, June, p379-393.

124


Regels en wetten in de gebiedsontwikkeling

Simone Diegenbach

Simone Diegenbach info@sdlandschapsarchitectuur.nl

125


Regels en wetten in de gebiedsontwikkeling

Zonder duidelijke afspraken over dijken en polders zou Nederland nooit zijn geworden wat het nu is. Ook bij de aanleg van vestingwallen en grachten zijn afspraken gemaakt. Het is helder waar het bij de afspraken om ging: om droge voeten te houden of ter verdediging van stad en land. Voor het ontstaan van de huidige wetgeving voor de Ruimtelijk Ordening zijn eveneens duidelijke redenen aan te wijzen. Zo is de woningwet opgesteld om de armoedige en ongezonde omstandigheden waaronder arbeiders leefden te verbeteren. De flora- en faunawet beschermt de natuur tegen het ‘oprukkend beton,’ met het uiteindelijke doel een gezonde leefomgeving. Wetten en regels1 spelen een belangrijke rol, om te helpen processen in banen te leiden en tot goede en maatschappelijk aanvaardbare resultaten te komen. Machts-, eigendoms- en financiële verhoudingen worden er door gereguleerd. Toch ontstaat er binnen de gebiedsontwikkeling steeds meer weerstand tegen de overdadige regelgeving en stroperige procedures. De regels worden vaak niet langer gezien als hulpmiddel, maar juist als belemmering. Teveel regels, te lange procedures en een weinig flexibel proces worden als oorzaak genoemd voor een slechte voortgang of zelfs het stagneren van projecten (o.a. Daamen, 2010). Vaak is de regelgeving zo complex geworden, dat het een bouwwerk op zich is gaan vormen. Er is een afstand ontstaan tussen dit bouwwerk en de materie waar het om gaat; het voldoen aan de regels lijkt vaak een doel op zich. Op dit moment zijn verschillende ontwikkelingen gaande, gericht op het versoepelen van regels om zo meer vrijheid te creëren. De vraag is of dit ook leidt tot een breder geaccepteerde regelgeving. Uiteindelijk komt het er op aan dat bij alle betrokken partijen weer duidelijk moeten worden wat de zin van regelgeving is. Regels moeten ergens over gaan, ‘it should make sense’. Het ‘waarom’ van de regelgeving moet weer tastbaar worden.

1

Onder regels en wetten wordt hier verstaan: het stelsel van in beleid en wetgeving vastgelegde afspraken: in de rest van de tekst om redenen van leesbaarheid kortweg regelgeving genoemd.

126


Het bouwen van de wet: steeds verfijnder, steeds verder van de basis De afgelopen decennia is het stelsel van wetten en regels ver uitgegroeid. De oplossingen voor het falen van bestaande regels is gezocht in aanpassing en verfijning ervan. Illustratief is de aflevering ‘de regels en het spel’ van de serie Tegenlicht van de VPRO (2014). In deze aflevering wordt in beeld gebracht hoe een huisjesmelker gebruik maakt van de mazen in de wet. De beleidsmakers zien maar één mogelijkheid: aanscherping van de regelgeving. De huisjesmelker zoekt vervolgens naar nieuwe mazen. Een kat- en muisspel ontstaat, met als nevenresultaat een steeds complexer en daardoor onbegrijpelijker stelsel aan regels. Door de wet steeds meer aan te scherpen, elke keer wanneer deze een beperking, onvolkomenheid of onrechtmatigheid bloot legt, is een zeer uitgebreid stelsel van wetten, regels en beleid ontstaan. Milieuwetten, Flora- en Faunawet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening: het zijn complexe wetten, waar gespecialiseerde juristen en andere deskundigen zich mee bezig houden. Deze sterke uitbreiding en verfijning heeft bewerkstelligd dat de afstand tussen de wetgeving en de materie waar het om gaat steeds groter geworden. De basis van het systeem, het ‘waarom’ van de wetten en regels, is steeds verder uit beeld geraakt. Het resultaat is dat de gemiddelde burger of ondernemer al lang niet meer begrijpt waar het over gaat en waarom bepaalde besluiten genomen worden. Richtlijnen vanuit welstand, bedoeld om de ruimtelijke kwaliteit te waarborgen, worden als betuttelend ervaren, of als belemmering vanuit de elite. De korenwolf is verworden tot karikatuur, tot symbool van hoe één klein diertje grote plannen kan dwarsbomen. Tegen deze achtergrond is het niet vreemd dat er steeds meer kritiek is op de regelgeving.

In de praktijk Een voorbeeld waar ik zelf bij ben betrokken is een herstructureringslocatie van zo’n 150 woningen. Een deel van deze woningen ligt binnen de directe invloedssfeer van een drukke weg. Geluidhinder speelt hier een belangrijke rol, maatregelen zijn nodig. Er moet worden gezorgd dat de woningen en ook het bestemmingsplan voldoen aan de wet geluidhinder. De situatie wordt binnen de projectgroep besproken. Hierbij zijn de woningcorporatie, de gemeente, de ontwikkelaar en verschillende adviseurs betrokken. Er ontstaat een uitgebreide discussie: het gaat over de geluidsbelasting aan de gevel, de binnenwaarde van de woningen, hogere waarden, compensatiemaatregelen, enz.. Door deskundigen wordt druk gerekend om te onderzoeken hoe aan de norm kan worden voldaan, waarbij verschillende maatregelen aan bod komen; bijvoorbeeld een balkon op het noorden zodat men wel binnen de normen blijft. Het halen van een geluidsnorm lijkt een doel op zich geworden. Terwijl de wet is bedoeld om de burger te beschermen tegen geluidhinder, of nog een stap verder: om meer woongenot te leveren, kan dit er in praktijk zelfs toe leiden dat het woongenot afneemt. En alleen deskundigen kunnen het systeem nog doorzien, vaak ook nog op heel specifieke vakgebieden. Veel mensen die werkzaam zijn binnen de Ruimtelijke Ordening, (maar ook op andere terreinen) zullen dit soort situaties herkennen.

127


Achtergrond Het steeds verder verfijnen en uitbouwen van de wet als systeem, waarbij de directe relatie met de materie waar het om gaat uit beeld raakt, staat niet op zich. In de financiële wereld heeft zich een dergelijk proces voltrokken. De wereld van verzekeringen, hypotheken en aandelen heeft zich ontwikkeld tot systeem op zich, terwijl de relatie tussen ‘het papier’ en het feitelijke product steeds meer uit beeld is geraakt. Illustratief zijn de vastgoedportefeuilles, waarvan de prijs wordt bepaald op basis van concurrentie en verwachtingen binnen de wereld van beleggers en investeerders, zonder dat men nog weet welk vastgoed en daaraan gekoppelde waarde er tegenover staat. In de afgelopen jaren is dit nadrukkelijk gebleken: het inzakken van de vastgoedmarkt spreekt boekdelen. Het interview van the Long Johns (Bird 2008) brengt dit op humoristische wijze in beeld. In andere sectoren zien we vergelijkbare processen. Rotmans (2014) stelt in een blog als het grote probleem van de zorg, dat de verbindingen tussen mens en zorgsysteem zijn doorgesneden. Het is een systeem op zich geworden, los van de feitelijke situatie. Ook Verdaas (2012) legt een link met andere sectoren. Hij beschrijft in ‘Vermaatschappelijk de financiële verhoudingen’ de huidige crisis als systeemcrisis, die veel verder reikt dan de financiële of economische crisis. De regelgeving binnen de ruimtelijke ordening beschrijft hij als institutioneel monster. “We richten ons land in aan de hand van tientallen wetten en meer dan honderd ministeriële regelingen. Geen mens kan het geheel overzien, zelfs de grootste expert niet.”(Verdaas, 2012, p. 26)

Reacties binnen de gebiedsontwikkeling De omvang en complexiteit van de regelgeving wordt in de ruimtelijke ordening als hinderlijk ervaren en gezien als één van de belemmeringen om de stagnerende bouw weer op gang te brengen. Er zijn verschillende reacties waarneembaar: - het verder verfijnen van de wet, totdat deze wel voldoet; - het samenvoegen van verschillende wetten tot één wet; - ‘ontkoppen: het afschaffen van (gemeentelijke) regels boven wat wettelijk volgens het bouwbesluit en andere landelijke of Europese regels moet; - experimenteren met regelvrije zones of gebieden met minder regels. Naar aanleiding van het bovenstaande zal duidelijk zijn dat het verfijnen van de wet geen oplossing biedt voor de steeds grotere discrepantie tussen het systeem van regelgeving en de feitelijke materie. Het is eerder de oorzaak van het probleem: verfijning heeft juist gemaakt dat de regelgeving een systeem op zich is geworden, waarbij feiten waar het om gaat uit beeld zijn geraakt. De andere drie reacties worden hieronder besproken.

128


Samen voegen van wetten tot één wet Het kabinet wil het omgevingsrecht makkelijker maken en samenvoegen in één Omgevingswet (Rijksoverheid 2014). Hiermee wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten. Er zijn er minder regels en er is meer ruimte voor maatwerk. Voorlopig vervangt de Omgevingswet vijftien bestaande wetten. Onder andere de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet zullen in de Omgevingswet worden opgenomen. In het artikel ‘Een mand vol verbeteringen van de Omgevingswet’ bespreekt de Zeeuw (2013) de aspecten die op een conferentie over deze wet de revue passeerden. Met name de rubriek eenvoud, hanteerbaarheid en herkenbaarheid is binnen de context van dit essay interessant. Daarbij valt op dat het vooral om juridisch-technische aspecten gaat. Er wordt weinig aandacht besteed aan de herkenbaarheid van de wet voor diegenen die er in de praktijk mee te maken krijgen. De relatie tussen de wet en de materie waar de wet betrekking op heeft komt niet aan de orde. Ook in andere literatuur lijkt vooral het verminderen van het aantal regels het doel op zich. Dit lijkt een gemiste kans.

Ontkoppen De Zeeuw (2013) pleit in ‘Ontslakken van gebiedsontwikkeling’ voor het sneller, goedkoper en flexibeler maken van procedures. Zijn pleidooi richt zich onder meer op het terugbrengen van gemeentelijke regelgeving. Hij noemt als remedie het ‘ontkoppen’ van de regelgeving. Daarbij gaat het er om de extra regels af te schaffen, bijvoorbeeld regels van gemeenten die boven de wettelijke regels uitstijgen. “Nu sprake is van economische tegenwind komt de voortgang van gebiedsontwikkeling en ook de benodigde samenwerking tussen overheid en private partijen vaak onder hoge druk te staan. Voortgang en samenwerking worden dan steeds lastiger, omdat de (financiële) belangen groot zijn en behoorlijk uiteen kunnen lopen.” (De Zeeuw 2013) Het reduceren van de hoeveelheid regels is in de eerste plaats bedoeld om procedures te versnellen ten te versoepelen. Het verkleinen van de afstand tussen de regels en de materie wordt niet als doel genoemd. Het kan wel een neveneffect zijn, doordat het terugbrengen van de omvang van regelgeving deze overzichtelijker maakt. Zo kan ontkoppen helpen om het ‘waarom’ van de regelgeving weer in beeld te brengen, maar het is geen garantie. Het kan ook juist tot onbegrip leiden, bijvoorbeeld als burger de indruk krijgen dat de regels weg worden gehaald om projecten er door te drukken.

129


Experimenteren met regelvrije zones Op verschillende plaatsen in Nederland vinden momenteel experimenten plaats met het terugbrengen van het aantal regels. Zo wordt in de Merwe-Vierhavens in Rotterdam gezocht naar manieren om een regelluw gebied te introduceren. In het toekomstbeeld dat Drift hiervoor schetst worden de MerweVierhavens uitgeroepen tot Vrijstaat. Door het aantal regels met betrekking tot van veiligheid en milieubescherming terug te brengen, wordt meer ruimte geschept voor innovatie en grensoverschrijdende experimenten. Het gebied krijgt een nieuwe dynamiek (Drift). In de aflevering tegenlicht ’Bouw ‘t zelf’ (VPRO, 2013) worden vergelijkbare projecten besproken, gericht op woningbouw. In Almere zijn al meer dan 1500 woningen gebouwd door eigen initiatief en in welstandvrije zones. In Amsterdam Noord wordt geëxperimenteerd met zelfbouw van welstandvrije woningen in een gebied met minder regels. Opvallend hier is dat bewoners zelf afspraken gaan maken, met name over de buitenruimte. Er wordt gesproken over het programma van het park, vroegtijdig inplanten, enz.. (VPRO 2013) Een stap verder gaat de ontwikkeling van Oosterwold. Hier kunnen bewoners zelf de vorm van hun kavel kiezen en moeten zij zelf in hun water en energie voorzien. Maas van MVRDV, verantwoordelijk voor de stedenbouwkundige opzet van het gebied, geeft in het programma aan dat het interessant kan worden wanneer er conflicten ontstaan: dit dwingt betrokkenen samen te overleggen en oplossingen bedenken. (VPRO 2013) Het is goed voorstelbaar dat deze oplossingen leiden tot nieuwe afspraken, onderlinge sets van regels. Bottom-up ontwikkeling van regels vindt ook plaats bij het ‘Burning Man festival’ dat elk jaar in de woestijn van Nevada gehouden wordt. Dit festival, in 1986 begonnen, is uitgegroeid tot een van de grootste evenementen met 50.000 deelnemers. Het festivalterrein wordt in acht dagen omgebouwd tot een tijdelijke ‘stad.’ Hiertoe hebben de organisatoren een set van circa 200 stedenbouwkundige regels opgesteld (Koops, 2012). Deze eigen regels, bottom-up ontwikkeld, hebben geleid tot een hele strikte verkaveling en gebruik. Dat er opnieuw een set aan regels ontstaat maakt duidelijk dat er wel degelijk behoefte aan is. Dit wil zeker niet zeggen dat het experimenteren met het verminderen van regelgeving zinloos is. Het is aannemelijk dat regels die door betrokkenen van het gebied zelf worden opgesteld, beter worden begrepen en geaccepteerd. Van meet af aan is duidelijk wat er met de regels wordt bedoeld. Mogelijk kan het experiment met regelvrije zones worden uitgebreid, met ‘eigen-regel-gebieden,’ waarin bewoners of bedrijven onderling afspraken maken.

130


Conclusie De drie besproken reacties op de te uitgebreide regelgeving zijn gericht op het flexibeler maken en verminderen hiervan en verkorten van procedures. Het belangrijkste doel is versnelling en versoepeling van processen, om makkelijker tot gebiedsontwikkeling te komen. De vraag blijft in hoeverre deze oplossingen bijdragen aan een beter begrip van regelgeving. Het verkleinen van de afstand tussen de wet als systeem en de materie waar het om gaat kan wel een neveneffect zijn, maar wordt niet expliciet benoemd. Dit is een gemiste kans. Waar het uiteindelijk om gaat is het vinden van een oplossing voor de toenemende afstand van de wet- en regelgeving tot de feitelijke materie, zodanig dat ook voor de burger of ondernemer de betekenis van de regels weer begrijpelijk wordt. Door dit doel ook expliciet te stellen kan waarschijnlijk meer effect worden bereikt. In dit licht is het interessant om verder te experimenteren met â&#x20AC;&#x2DC;eigen-regel-gebieden.â&#x20AC;&#x2122; Hierin kunnen initiatiefnemers en belanghebbenden zelf een set van regels ontwikkelen, waarbij de belangen van betrokkenen worden gewaarborgd en gebiedsontwikkeling wordt gefaciliteerd. In plaats van het steeds aanpassen en bijschaven, wordt even opnieuw begonnen met het opstellen van regels. Net als in de gebiedsontwikkeling biedt het bottom-up ontwikkelen van regelgeving de mogelijkheid tot maatwerk. Het kan een direct antwoord zijn op de situatie in het gebied en de wens van de consument. Door zelf regels te ontwikkelen komt ook de zin van regelgeving weer duidelijk in beeld. De regels zijn er dan niet om op te leggen, maar om de burger, de ondernemer of de hele samenleving te dienen.

Juni 2014, opgesteld in het kader van de MCD-opleiding Maart 2015, aangepast voor de plandag

131


Bronnen Bird, J., J. Fortune (the Long Johns) (2008) Subprime Crisis. Satirical interview. http://www.youtube.com/watch?v=mzJmTCYmo9g Daamen, T. (2010), ‘strategie als kracht: naar effectieve strategieën voor stedelijke ontwikkelingsprojecten; De casus Stadshavens Rotterdam.’ Samenvatting in proefschrift. Drift (jaartal onbekend), Erasmus Universiteit en Doepel Strijkers Architecten, ‘Merwe-Vierhavens: van woestijn naar goudmijn’. Publicatie in opdracht van Stadshavens Rotterdam. Rapport. Koops, J. (2012), Zelforganisatie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling: Een hype en/of de oplossing?. Masterthesis van de opleiding ‘Master City Developer’ Mintzberg, H., (1994), ‘The fall and rise of strategic planning’. In Harvard Business Review, January-February 1994. Rotmans, J. (2014) Blog: "Het is nu nog te rustig in de zorg. Het gaat heel spannend worden" http://www.beroepseer.nl/nl/groepsblog/zorg/item/1318-jan-rotmans-het-is-nu-nog-te-rustig-in-dezorg-het-gaat-heel-spannend-worden/1318-jan-rotmans-het-is-nu-nog-te-rustig-in-de-zorg-het-gaatheel-spannend-worden Rijksoverheid (2014), omgevingswet. http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/vernieuwing-omgevingsrecht Verdaas, C. (2012), ‘Vermaatschappelijk de financiële verhoudingen’. In: Een nieuw perspectief op de financiële verhoudingen, Raad voor de financiële verhoudingen, september 2012. Essay in cahier. VPRO (2010), De regels en het spel. Aflevering van tegenlicht http://tegenlicht.vpro.nl/afleveringen/2004-2005/de-regels-en-het-spel.html VPRO (2013) Bouw ’t zelf. Aflevering van tegenlicht http://tegenlicht.vpro.nl/afleveringen/2013-2014/bouw-t-zelf.html Zeeuw, F. de (2013), ‘Een mand vol verbeteringen van de Omgevingwet’ . Artikel. Zeeuw, F.de, e.a. (2013), ‘Ontslakken van gebiedsontwikkeling’. Publicatie.

132


‘Gevallen’-planning en hoe moeilijk het is om daden in gedachten te vertalen Maak ruimte voor het omgevingsbeleid in Vlaanderen en Nederland

Hans Leinfelder

Stellingen 1. De vervanging van ‘ruimte’ en ‘ruimtelijke ordening’ door respectievelijk ‘omgeving’ en ‘omgevingsbeleid’ is een symptoom van de politieke aversie tegen het beteugelen van het vrije initiatief. 2. Met de tien gevalstudies voor het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen bereikt het Vlaamse ruimtelijk beleid het absolute dieptepunt van de ‘gevallen’ planning waarin de facilitering van individuele ‘gevallen’ of dossiers primeert op de langetermijnvisievorming. 3. Een omgevingsvisie moet vertrekken van een omgevingsgebruiksruimte die wordt bepaald door milieu- en gezondheidsnormen. Binnen die gebruiksruimte kunnen vervolgens ruimtelijke en andere kwaliteitsdoelen spelregels vormen waarmee gezocht wordt naar de beste invulling.

KU Leuven-Faculteit/Departement Architectuur Onderzoeksgroep PLEN – Creating an ENvironment for PLanning Hoogstraat 51, B-9000 Gent / hans.leinfelder@kuleuven.be 133


‘Gevallen’-planning en hoe moeilijk het is om daden in gedachten te vertalen Maak ruimte voor het omgevingsbeleid in Vlaanderen en Nederland De gelijkenis tussen de Nederlandse en Vlaamse ‘ruimtelijke ordening’ als beleidsactiviteit is nog nooit zo groot geweest als de voorbije jaren. Zo deelden de Nederlandse en de Vlaamse ruimtelijke ordening ontegensprekelijk de overtuiging dat de realisatie van ruimtelijke ingrepen sneller en eenvoudiger moet. En vandaag blijken beide te opteren voor een verruiming van het eigen blikveld van ‘ruimte’ naar ‘omgeving’. Voor de versnelling van de procedures en voor de blikverruiming van het beleidsdomein loerde Vlaanderen over het muurtje naar Nederland. Wat het opstellen van een nieuwe langetermijnvisie betreft, wordt Nederland vriendelijk aangemaand om over het muurtje naar Vlaanderen te kijken. Leren van elkaars ideeën en elkaars fouten… een Vlaamse kijk op de situatie.

Snellere, eenvoudigere en betere procedures De bevindingen van de ‘Commissie Elverding’ in Nederland (Advies Commissie, 2008) Advies en ‘Commissie Sauwens’ (Sauwens et al., 2010) en ‘Commissie Berx’ (Berx et al., 2010) in Vlaanderen waren quasi letterlijk gelijklopend in ambitieniveau: ‘Sneller en Beter’ en ‘Sneller door Beter’. Dit is ook logisch omwille van de uiterst vergelijkbare, problematiserende situatieschets van de besluitvorming over belangrijke infrastructuurprojecten in Nederland en Vlaanderen. Als gevolg van de lange procedures en de bestuurlijke besluiteloosheid over dergelijke projecten en de hoge eisen die de complexer geworden en tegelijk gejuridificeerde samenleving stelt aan zulke ruimtelijke ingrepen, lukte het volgens deze commissies niet meer om het ‘bijna onverenigbare toch te verenigen’. De commissieadviezen slaagden er bovendien in een ‘sense of urgency’ te genereren, in het bijzonder onder de politici: zonder ingrijpen zou de besluitvorming onherroepelijk tot stilstand komen, met alle kwalijke gevolgen voor de economische ontwikkeling van Nederland en Vlaanderen. Beleidsmakers togen ijverig aan het werk. In Nederland zal het resultaat van het denkwerk zich weldra uiten in de nakende Omgevingswet. In Vlaanderen trad het decreet over complexe projecten recent in werking op 1 maart 2015. Een historische en vergelijkende studie van het beleidsvoorbereidende werk in Nederland en Vlaanderen maakt evenwel duidelijk dat Nederland inspireerde en Vlaanderen vooral kopieerde en amendeerde. Zo spreken beide benaderingen over drie fases in het besluitvormings-proces: een verkenningsfase, een planuitwerkings- of onderzoeksfase en een realisatie- of uitwerkings- en uitvoeringsfase. Beide procesverlopen kennen bovendien dezelfde twee cruciale beslissingsmomenten: het strategische voorkeursbesluit (‘point of no return’) aan het einde van de tweede fase en het realisatiegerichte tracé- of projectbesluit tijdens de derde fase. Vlaanderen voegde er nog de startbeslissing op het einde van de eerste fase aan toe. In ieder geval beklemtonen zowel de Nederlandse als de Vlaamse benadering het belang van het investeren in het informele voortraject – de ‘voorkant’ – in de eerste en tweede fase, tot aan het voorkeursbesluit, met het oog op tijdswinst.

134


Flink investeren in de voorkant van het proces zal leiden tot een kwalitatieve verbetering van projecten en aanzienlijke tijd- en geldwinst. Te meer omdat in een veel eerder stadium kansloze projecten kunnen worden beëindigd. (Schultz van Haegen, 2011: 5) Vroeg in het proces vindt er informeel overleg plaats tussen de verschillende actoren, belanghebbenden, adviesverleners en politieke besluitvormers. Op die manier wordt er gebouwd aan een draagvlak, waardoor tijdsverlies in een later stadium wordt vermeden. (http://www.complexeprojecten.be/procesaanpak/projecten_versnellen) Het is opvallend hoe zowel Vlaanderen als Nederland er resoluut voor opteren om een oplossing die in eerste instantie een wijziging van attitude bij besluitvormers en politici impliceert, te vertalen in wet- en regelgeving. Hiermee dragen zij bij tot de verdere juridificering van de samenleving, een juridificering die ze zelf als een van de belangrijkste oorzaken van de problematische besluitvorming over belangrijke infrastructuurprojecten vooropstelden. Dit getuigt in een blijvend en zelfs nog uitgebreider geloof in de maakbaarheid van de samenleving. De ruimtelijke ordening in de jaren 1970-1980 was nog overtuigd dat de fysieke ruimte waarbinnen de samenleving functioneert, kon worden ‘gemaakt’ op basis van blauwdrukplannen (Saey, 1995a en b). De voorgestelde aanpak van infrastructuur- en complexe projecten verruimt dit geloof echter naar de procesmatige dimensie van de ruimtelijke ordening. Ook het politiek-maatschappelijke proces waarbinnen de besluitvorming over de fysieke ruimte plaatsvindt, wordt nu met andere woorden gevat door het maakbaarheidsdenken. Dit doet uiterst contradictorisch aan in een tijdperk waarin invloedrijke politieke partijen de mond vol hebben van de actieve responsabilisering van steeds autonomer functionerende actoren binnen de netwerksamenleving (zie ook Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, 2014). Enthousiasmeren van deze actoren is echter iets totaal anders dan juridificeren van procedures. Het pleit in deze context wel voor de Nederlandse aanpak dat de procedure in de toekomstige omgevingswet kan terugvallen op een jarenlange traditie van meerjarenprogramma’s voor infrastructuur, ruimte en transport (MIRT) (Ministerie van Infrastructuur en Milieu et al., 2014). Jaarlijks werkt de rijksoverheid in overleg met de lokale overheden voor elke regio in Nederland een IRT-investeringsprogramma uit met ruimtelijke projecten en programma’s. Deze MIRTs zijn als het ware de Nederlandse tegenhanger van Vlaamse startbeslissingen, zij het dat de MIRTs een jaarlijkse overlegronde tussen bestuursniveaus inhouden over de voortschrijdende prioritering van infrastructuurwerken in een regio. Vlaamse startbeslissingen over infrastructuurwerken staan daarentegen op zich, zonder inbedding in een meerjarenprogramma dat in overleg tussen Vlaamse beleidsdomeinen en met lokale besturen tot stand komt. In Vlaanderen kan een ‘complex’ project als het ware uit het niets opduiken. Het decreet bepaalt immers alleen dat een ‘complex’ project een project van groot maatschappelijk en ruimtelijk-strategisch belang is dat om een geïntegreerd vergunningen- en ruimtelijk planproces vraagt. Op het einde van de verkenningsfase oordeelt de Vlaamse of lokale overheid of het project beantwoordt aan de vereisten van een complex project en neemt het al dan niet een startbeslissing om de in het decreet uitgewerkte procedure te volgen. Een lokale overheid kan dus de Vlaamse overheid verrassen en omgekeerd. Voor de afweging of het project een groot maatschappelijk en ruimtelijk strategisch belang heeft, bestaat er geen overkoepelende visie of consistent programma bij de overheid. Eigenlijk komt het er in essentie op neer dat de (particuliere) initiatiefnemer die zijn of haar project als ‘complex’ erkend krijgt, van de overheid de medewerking krijgt voor een snellere, eenvoudigere en betere procedure. 135


‘Ruimte’ verruimt tot ‘omgeving’ Zowel in Nederland als in Vlaanderen is de ordening van de ‘ruimte’ niet langer een duidelijk afgebakende ministeriële bevoegdheid. In Nederland verdween de ‘RO’ uit VROM al enkele jaren geleden bij de omvorming naar een Ministerie van Infrastructuur en Milieu. ‘Ruimte’ gaat als begrip nog verder in rook op met de komst van de omgevingswet en de bijbehorende opmaak van omgevingsvisies op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau. In Vlaanderen heeft de Vlaamse regering die in de zomer van 2014 aantrad, geen minister van ruimtelijke ordening meer, maar een minister van omgeving – door de fusie van de bevoegdheden milieu en ruimtelijke ordening. Vandaag bestaat Ruimte Vlaanderen wel nog als departement binnen de Vlaamse overheid. De beleidsnota van de omgevingsminister stelt echter de fusie van het milieu- en ruimtelijkeordeningsdepartement tot een omgevingsdepartement voorop. (Schauvliege, 2014a) De vervanging van de begrippen ‘ruimte’ en ‘ruimtelijke ordening’ door respectievelijk ‘omgeving’ en ‘omgevingsbeleid’ is in de eerste plaats een symptoom van de huidige politieke aversie tegen het ambtelijk beteugelen van het vrije initiatief. ‘Ruimtelijke ordening’ ademt vandaag voor te veel actoren de connotatie met regelneverij, obstructie en beknotting van vrijheden uit. Het begrip heeft met andere woorden haar houdbaarheidsdatum ruim overschreden, is bijgevolg verzwakt en wordt dus gretig uitgedaagd. Daartegenover voelt ‘omgevingsbeleid’, door het voorlopig onbeladen karakter van het begrip, positiever aan, mystieker ook door de nog tijdelijke vaagheid van ‘omgeving’. Bovendien suggereert ‘beleid’ meer marges tot onderhandelen voor nieuwe initiatieven dan ‘ordening’. Deze taalkundige verruiming van ‘ruimtelijke ordening’ naar ‘omgevingsbeleid’, van ‘ruimte’ naar ‘omgeving’, past dan ook perfect in het plaatje dat Hajer (1995) en Van Tatenhove et al. (2000) schetsen over de totstandkoming van een nieuw beleidsdiscours. ‘Omgeving’ is het nieuwe buzzword waarrond een coalitie van actoren met succes een nieuwe inhoudelijke verhaallijn opbouwt en erin slaagt om het verhaal en de gewijzigde machtsverhoudingen te institutionaliseren in een reorganisatie van de overheidsstructuur en in nieuwe regelgeving. Buijs et al. (2014) illustreerden trouwens recent op voortreffelijke wijze een gelijkaardige discourswijziging in het Nederlandse natuurbeleid. Zij schreven deze wijziging onder meer toe aan de toonzetting in de media en door de politiek waarbij het benutten van de juridische kracht van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen werd afgeschilderd als het tegenhouden van essentiële (economische en infrastructurele) ontwikkelingen. De gelijkenis tussen beide verhalen gaat trouwens verder. Geen van beide discourswijzigingen vindt immers haar echte oorsprong in een alternatieve, positieve inhoudelijke verhaallijn over omgeving (zie verder in hoofdstuk ‘Omgevingsvisie’). De basis voor de discourswijziging is telkens een immense onvrede van gelijkgezinde actoren over de misgelopen institutionalisering van het ruimtelijke beleidsdiscours in te weinig vlotte besluitvormingsprocessen. Het nieuwe omgevingsbeleidsdiscours komt met andere woorden tot stand door eerst de procedures op de schop te nemen en pas erna na te denken over de inhoud van het omgevingsbeleid.

136


Met de Omgevingswet wil ik de wettelijke kaders voor burgers, ondernemers en overheden inzichtelijker maken en ontwikkeling en beheer van de leefomgeving beter beheersbaar maken. Een eenvoudiger en beter samenhangend omgevingsrecht draagt er vervolgens aan bij om actiever en efficiënter aan een dynamische en duurzame leefomgeving te kunnen werken. (Schultz van Haegen, 2011: 2; onderlijning en vet door auteur) Dezelfde prioriteiten komen ook terug bij de Vlaamse omgevingsminister in haar beleidsnota. Veel aandacht moet in 2015 uitgaan naar de operationalisering van de omgevingsvergunning en de uitrol van het decreet complexe projecten. Veel minder concreet qua timing is de minister over de ‘snelle en maatschappelijk gedragen uitwerking van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen’ (Schauvliege, 2014a: 8). De wijziging in het beleidsdiscours over ruimtelijke ordening duikt nog eens op bij de verrassende introductie in Vlaanderen van het ‘verruimd en nieuw instrument’ omgevingsplanning. De ministeriële ambitie is de ruimtelijke planningsinstrumenten van de beleidsvelden natuur, water, onroerend erfgoed, … te betrekken met als bedoeling de effectenbeoordelingen mee op te nemen en zo de juridische robuustheid te vergroten – lees de kans op vernietiging door de Raad van State te verminderen. Het is trouwens, naar mijn weten, de allereerste keer dat de instrumenten van de aan ruimte gerelateerde beleidsvelden het label van ‘ruimtelijk planningsinstrument’ krijgen… Dit kan alvast tellen als provocatie van de rol en positie van het beleidsveld ‘ruimtelijke ordening’ ten opzichte van andere beleidsvelden! Voorts wordt de institutionele dimensie van de discourswijziging over ruimtelijk beleid met de voorgestelde opschaling van ‘ruimtelijke planning’ naar ‘omgevingsplanning’ nog meer ingeperkt; het institutionele wordt deze keer zelfs tot het louter procedurele teruggebracht: “Zo wordt de impact van het plan op de omgeving volledig geïntegreerd bekeken. Dit draagt tevens bij tot vereenvoudiging van de rapportering.” (Schauvliege, 2014a: 23) Ook de Nederlandse minister is hiervan overtuigd zonder het ding ‘omgevingsplanning’ te willen noemen: “Er komt een eenduidig stelsel van plannen en toetsingskaders met minder kosten en meer samenhang voor burgers, ondernemers en overheden. Het huidige omgevingsrecht kent zo’n 40 verschillende planvormen, van diverse aard en ten behoeve van diverse bestuurslagen. (…) Daarom wordt in het kader van de nieuwe wet per bestuurslaag bepaald welke plannen en kaders kunnen worden geschrapt dan wel vereenvoudigd en/of geïntegreerd.” (Schultz van Haegen, 2011: 6) Het is duidelijk dat beide ministers bij de verandering van ‘ruimte’ naar ‘omgeving’ het momentum aan zich laten voorbijgaan om een radicale wijziging van het beleidsdiscours te initiëren. De integratie, schrapping en/of vereenvoudiging van de verschillende plannen, effectenbeoordelingen en toetsingskaders zal meer dan waarschijnlijk nauwelijks iets wijzigen aan de wijze waarop er aan ruimtelijke planning wordt gedaan. In het meest verregaande geval zullen ruimtelijke bestemmingsen uitvoeringsplannen formeel worden opgeladen met enkele aspecten rond natuur, milieu en erfgoed – bij wijze van spreken de moreel verplichte ‘overdruk’ boven de ruimtelijke bestemmingen in het uitvoerings- of bestemmingsplan... en zullen procedures van effectenbeoordeling en toetsing en deze van de opmaak van ruimtelijke plannen gestroomlijnd en – als het even kan – ingekort worden. Dergelijke verandering van ‘ruimte’ naar ‘omgeving’ illustreert de inertie van het bestaande systeem of regime (zie Coppens et al., 2014): bij het vaststellen van problemen in het functioneren van een systeem – het ruimtelijke ordeningssysteem – wordt in de eerste plaats gezocht naar systeemverbeteringen (efficiëntiewinsten) omdat de (gepercipieerde) maatschappelijke kost van een 137


complete regimeverandering te groot is in vergelijking met de (gepercipieerde) maatschappelijke kost van de dysfunctionele elementen. Oplossingen worden met andere woorden bedacht voor zover ze passen binnen het heersende regime en radicale oplossingen worden uitgesloten.

‘Gevallen’-planning zonder ‘gedachten’ In november 2014 relanceerde minister Schauvliege de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, nadat het proces voor de buitenwereld onder de voorgaande Vlaamse regering, na de goedkeuring van het Groenboek als discussiedocument in mei 2012, stil viel. De minister opteerde echter niet om in de eerste plaats de ontwikkeling van een langetermijnvisie nieuw leven in te blazen. Haar idee bestond erin de (beperkte) inhoudelijke opties uit het Groenboek eerst gedurende zes maanden in tien gebieden te beproeven op haalbaarheid en realiteitszin. Bovendien moesten deze gevalstudies de nodige ‘quick-wins’ voor het Vlaams ruimtelijk beleid opleveren. De casuïstiek moet met andere woorden de langetermijnvisievorming inspireren. “Het BRV dat wij in de komende maanden gaan realiseren, is beleidsontwikkeling van onderuit.” (Schauvliege, 2014b) Allereerst is het de vraag of het sowieso kan lukken om de bevindingen uit deze afzonderlijke ‘gevallen’ te extrapoleren naar het ‘geheel’. Er is alvast geen sprake van enige methodologisch onderbouwde aanpak. Zo moest de eventuele representativiteit van de gebieden voor de ruimtelijke structuur in Vlaanderen alvast voor een aantal gebieden wijken voor het argument van heersende, heikele dossiers. Bovendien is het anekdotische karakter van gebiedseigen problemen inhoudelijk vaak moeilijk verenigbaar met de zeven maatschappelijke uitdagingen uit het groenboek die vooral een totaalaanpak vergen. De overtuiging om van onderuit een langetermijnvisie voor mondiale uitdagingen zoals klimaatverandering of aanhoudende demografische groei te inspireren, staat in essentie haaks op de slogan ‘think globally, act locally’. Niet alleen het ‘handelen’ maar ook het ‘denken’ worden aan het lokale niveau toegemeten. Deze manier van werken past perfect binnen de dictatuur van het ‘geval’, de ‘gevalstudie’, die het Vlaams ruimtelijk beleid sinds een decennium overheerst. Tot 2005 kaderden vrijwel alle planningsprocessen, al dan niet in functie van de realisatie van een concreet project of het creëren van een planmatig aanbod aan bedrijventerrein of woongebied, in het begin van de jaren 2000 binnen de uitvoering van de langetermijnvisie uit het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen uit 1997. Elk planningsinitiatief werd inhoudelijk grondig gemotiveerd vanuit ruimtelijke principes zoals ‘gedeconcentreerde bundeling’, ‘fysisch systeem ruimtelijk structurerend’ en ‘infrastructuur als bindteken en basis voor locatiebeleid’. Vanaf 2005 komen de planningsprocessen, ook deze die voortvloeiden uit het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen, steeds meer los te staan van de langetermijnvisie en de grotere principes. Afbakeningsprocessen van stedelijke gebieden glijden af van geïntegreerd visievormings- en overlegproces naar de onderhandelde optelsom van te regelen ruimtelijke knelpunten die niet of nauwelijks nog een verband houden met de doelstellingen om de stedelijke gebieden te versterken en het buitengebied te vrijwaren voor landbouw, natuur en bos. Hetzelfde geldt voor planningsprocessen voor bijvoorbeeld nieuwe infrastructuur die er in de eerste plaats op gericht zijn om de aanleg juridisch mogelijk te maken. Ruimtelijk-kwalitatieve inpassing en

138


ruimtelijk-structurerende werking van de infrastructuur komen niet langer aan bod. Het ‘geval’ overheerst op de ‘gedachte’, de ‘projectmodus’ overheerst op de ‘gebiedsmodus’. Met de keuze voor tien gevalstudies in het kader van de opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen bereikt het Vlaamse ruimtelijk beleid het absolute dieptepunt van de ‘gevallen’-planning (zonder spatie) waarin de facilitering van individuele ‘gevallen’ of dossiers primeert op de langetermijnvisievorming. De ‘gedachten’ die het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen zou moeten formuleren voor verreikende uitdagingen zoals klimaatverandering of demografische groei komen niet vanuit deze lokale ‘gevallen’ tot stand!

Omgeving met visie Het is reeds gezegd in deze paper. Met de verandering van ‘ruimte’ naar ‘omgeving’ biedt zich echt een momentum aan om de broodnodige radicale wijziging in het ruimtelijk beleidsdiscours te initiëren. Dit vergt evenwel moed bij politici, overheidsadministraties, gevestigde middenveldorganisaties en de plannerswereld om de houvast van het vertrouwde ruimtelijke ordeningsregime los te laten. De Nederlandse minister en haar rijksoverheid lanceren de idee van ‘integrale’ strategische omgevingsvisies op nationaal en provinciaal niveau, en facultatief op gemeentelijk niveau. Deze visies voegen niet alleen de visievorming op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, water, milieu, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en cultureel erfgoed samen, maar moeten deze ook in een samenhangend beleid voor de fysieke leefomgeving verbinden. (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014) Ook de Vlaamse minister beoogt op termijn de integratie van het Milieubeleidsplan en het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen tot één Omgevingsbeleidsplan (Schauvliege, 2014a). De Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening-Onroerend Erfgoed (2015) acht dit daarentegen op korte termijn niet haalbaar. De adviesraad wijst allereerst op de belangrijke inspanning die nodig zal zijn om een volwaardig Beleidsplan Ruimte Vlaanderen uit te werken, maar heeft ook vragen bij het grote, nog te leveren conceptuele werk over ‘omgevingsdenken’ en bij de uitwerking van noodzakelijk decretaal ‘omgevingskader’. Deze terechte bedenkingen van de adviesraad over het vele werk dat aan de integratie tot één omgevingsbeleidsplan voorafgaat, mogen evenwel geen obstakel vormen voor een radicale wijziging van het beleidsdiscours. Ze hebben de verdienste van klare waarschuwingen… een gewaarschuwd persoon is er twee waard. Vlaanderen kan het zich echt niet meer permitteren om nog ‘even’ een twintigjarige omweg – dit is de levensduur van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen – te maken langs een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen alvorens te werken aan een geïntegreerd omgevingsbeleidsplan. Evenmin kan het zich veroorloven om eerst een Beleidsplan Ruimte Vlaanderen en een Milieubeleidsplan te maken en vervolgens heel wat truken uit de doos te moeten toveren om beide op elkaar afgestemd te krijgen wat betreft statuut en procedure. Vlaanderen kiest met andere woorden vandaag best resoluut voor de Nederlandse optie van geïntegreerde omgevingsvisies.

139


Inhoudelijk staan deze omgevingsvisies – of beleidsplannen voor de belangrijke uitdaging om het afwegingsproces, kenmerkend voor het op relatieve kwaliteitsdoelen gebaseerde ruimtelijk beleid, te verzoenen met het beoordelingsproces, kenmerkend voor het op absolute kwaliteitsnormen gebaseerde milieubeleid (zie onder meer Rijksinstituut, 2014). Veelvuldig wetenschappelijk onderzoek is er de voorbije jaren niet in geslaagd om ruimtelijke kwaliteit in maatschappelijk algemeen aanvaarde normen te vatten, terwijl milieukwaliteit in de meeste gevallen net wel een vertaling heeft gekend in harde drempelwaarden. Met deze wetenschap op zak is het dan ook bevreemdend om vast te stellen dat de huidige praktijk van besluitvorming vaak uitgaat van een ruimtelijk gelokaliseerde optie die vervolgens op haar milieueffecten wordt beoordeeld ten opzichte van een aantal alternatieven en waarvoor er finaal een aantal remediërende maatregelen op het vlak van milieu worden voorgeschreven. De subjectievere politieke en maatschappelijke afweging tussen verschillende ruimtelijke belangen wint het met andere woorden in de huidige wijze van besluitvorming van de objectievere technische afweging van milieudoelen die door politiek en samenleving wettelijk zijn vastgelegd. In ieder geval de rechtspraak lijkt het met deze logica steeds moeilijker te hebben. Met levensbedreigende of minstens levensbepalende maatschappelijke uitdagingen voor de boeg, zoals klimaatverandering, steeds verder afnemende biodiversiteit, mondiale voedselzekerheid en toenemende gezondheidsproblemen als gevolg van een ongezonde leefomgeving, kan en mag een omgevingsvisie of –beleidsplan echter niet langer wegkomen met een milieuafweging achteraf of parallel. Dergelijke omgevingsvisie moet voor uitspraken over economische, residentiële of infrastructurele ontwikkelingen vertrekken van een omgevingsgebruiksruimte die wordt bepaald door milieu- en gezondheidsnormen. Binnen die gebruiksruimte kunnen vervolgens ruimtelijke en andere kwaliteitsdoelen spelregels vormen waarmee gezocht wordt naar de beste invulling. Besluitvorming over een nieuwe oost-westelijke wegverbinding in Antwerpen vertrekt in het omgevingsbeleid bijgevolg niet langer van een bepaald tracé dat milieukundig en vanuit gezondheidsoogpunt door middel van buffergroen en –bermen moet worden ingepast in een bestaande woon- en leefomgeving. In het omgevingsbeleid bepalen de milieukwaliteit en de gezondheidsaspecten van de bestaande woon- en leefomgeving de ruimte waarbinnen planners en andere experten kunnen zoeken naar de ruimtelijke inpassing van een oost-westelijke wegverbinding. Blijkt dit laatste onmogelijk, dan dringt de ware politieke keuze zich op: bestaan er andere opties dan een nieuwe oost-westelijke wegverbinding of moet de bestaande woonwijk worden verplaatst? Het wordt samengevat hoog tijd dat het jonge plannerslegioen het baanbrekende onderzoekswerk van Gert de Roo uit de jaren 1990 over omgevingsplanning en milieuzonering (zie onder meer de Roo et al., 2001) van onder het stof haalt. Na vijfentwintig jaar bewaartijd is het moment aangebroken om het omgevingsbeleidsdiscours uit te broeden.

140


Referenties Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (2008). Sneller en beter. Rijksoverheid, Den Haag. Berx, C., Boes, M., De Batselier, N., Deketelaere, K., De Rynck, F., Dillen, M. & Ides, H. (2010). Naar een snellere en betere besluitvorming over complexe projecten. Provincie Antwerpen, Antwerpen. Buijs, A., Mattijssen, T. & Arts, B. (2014). “The man, the administration and the counter-discourse”: an analysis of the sudden turn in Dutch nature conservation policy. Land Use Policy, 38, p. 676-684. Coppens, T. , Allaert, G., Boudry, L., Celen, G., Gulinck, H. & Lauwers, D. (2014). Strategische allianties en territoriale pacten voor een duurzame Vlaamse ruimte: visie van het expertenforum Ruimte Vlaanderen. Academia Press, Gent. De Roo, G., Schwartz, M., van der Wal, H. en Oosterhoff, A. (2001). Omgevingsplanning in Nederland: een stand van zaken rond sectoroverschrijdend, geïntegreerd en gebiedsgericht beleid voor de fysieke leefomgeving. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den Haag. Hajer, M. (1995). The politics of environmental discourse; ecological modernisation and the policy process. Clarendon Press, Oxford. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014). De zes instrumenten van de omgevingswet. Rijksoverheid, Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014). MIRT projectenboek 2014. Rijksoverheid, Den Haag. Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2014). De toekomst van de stad, de kracht van nieuwe verbindingen. Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur, Den Haag. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (2014). Gezondheid en veiligheid in de Omgevingswet; doelen, normen en afwegingen bij de kwaliteit van de leefomgeving. RIVM, Bilthoven. Saey, P. (1995a). Omtrent de maakbaarheid van de samenleving door ruimtelijke planning. Planologisch Nieuws, 15 (2), p. 159-167. Saey, P. (1995b). Omtrent de maakbaarheid van de samenleving door ruimtelijke planning. Planologisch Nieuws, 15 (4), p. 279-299. Sauwens, J. van Rouveroij, S., Martens, B., Peumans, J., Vereeck, L., Vogels, M. en De Kort, D. (2010). Voorstel van resolutie betreffende aanbevelingen aangaande de versnelling van maatschappelijk belangrijke investeringsprojecten: Sneller door Beter. Vlaams Parlement, Brussel. Schauvliege, J. (2014a). Beleidsnota 2014-2019 Omgeving; een maatschappelijk gedragen en geïntegreerd omgevingsbeleid voor een kwaliteitsvolle leefomgeving. Vlaamse regering, Brussel.

141


Schauvliege, J. (2014b). Toespraak Startconferentie BRV 20 november 2014. Vlaamse overheid, Brussel. Schultz van Haegen, M. (2011). Beleidsbrief eenvoudig beter. Rijksoverheid, Den Haag. Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening-Onroerend Erfgoed (2015). Advies van 28 januari 2015 over de Beleidsnota 2014-2018 Omgeving. SARO, Brussel. Van Tatenhove, J., Arts, B. & Leroy, P. (eds.) (2000). Political modernisation and the environment; the renewal of environmental policy arrangements. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht.

142


Werken aan meer samenwerking bij stedelijke opgaven. Drie voorbeelden uit Zuid-Holland

Jeroen van Schaick

Stellingen Doorgeschoten verdeling van taken tussen overheden gaat ten koste van het samenwerken aan opgaven die op alle schaalniveaus van belang zijn. Het NSOB-model voor overheidsrollen schiet tekort omdat zij alle overheden over ĂŠĂŠn kam scheert. Het NSOB-model is zeer behulpzaam als model om transitie naar een rijker handelingspalet van samenwerking voor overheden te bewerkstelligen. Provincies moeten hun meerwaarde in het stedelijke gebied via samenwerking in uitvoering gaan waarmaken en niet alleen tot gezamenlijke, bovenregionale strategievorming beperken.

Provincie Zuid-Holland j.van.schaick@pzh.nl

143


Werken aan meer samenwerking bij stedelijke opgaven. Drie voorbeelden uit Zuid-Holland

Vernieuwing nodig voor rol provincie in stedelijk gebied Meer stedelijke oriëntatie en verbreding handelingsrepertoire bij provincie hard nodig De Provincie Zuid-Holland is een van de meest verstedelijkte gebieden ter wereld waarin dagelijks 3,5 miljoen mensen wonen, werken en recreëren. 85% van hen woont in de Zuidvleugel, waarvan 90% zich concentreert in het (hoog)stedelijke kerngebied. Hier wordt een groot deel van het Bruto Provinciaal Product verdiend. Dit gebied functioneert in Europese context als onderdeel van verstedelijkt Noord-West Europa in clusters van respectievelijk ca. 100 miljoen inwoners (de ‘blue banana’) van London tot Milaan, 30 miljoen inwoners in de ABC-metropool (Amsterdam-BrusselsCologne) en 10 miljoen inwoners in de drie economische belangrijkste stedelijke regio’s van Nederland (Figuur 1). De ambitie van gemeenten, regio’s, provincie en Rijk is dat de Zuidelijke Randstad een Europese topregio blijft.

Figuur 1. Zuidelijke Randstad in de context van verstedelijkt Noord-West Europa. Tekening door Vereniging Deltametropool in opdracht van Provincie Zuid-Holland.

Steeds meer mensen willen in de stad wonen en werken. Net als in andere topregio’s is het stedelijk gebied voor Zuid-Holland van cruciaal belang voor een door kennis en innovatie gedreven economie. Een vernieuwing van de provinciale rol in dit gebied kan het verschil maken in de ambitie om agglomeratiekracht te versterken, leef- en vestigingsklimaat te verbeteren, leegstand en verloedering tegen te gaan, de clustering van bedrijven en kennisinstellingen te intensiveren en hoger opgeleiden en (vak)technisch personeel aan te trekken en te behouden. Dit is niet om op de stoel van de gemeente te gaan zitten, maar vanuit provinciale rol om meerwaarde te bieden voor ontwikkelingen: de vraag ‘hoe kunnen we helpen?’ staat centraal.

144


De sturingsfilosofie van de provincie is erop gericht om vanuit eigen visie samen te werken in nieuwe allianties met gemeenten, ondernemers en burgers. Traditioneel kiest de provincie voor een rolinvulling waarin zij terughoudend optreedt in het stedelijk gebied en haar focus met name op de meer landelijke gebieden richt. Structurele veranderingen in de vastgoedmarkt en demografie leiden tot nieuwe uitdagingen voor sterke stadscentra, accommoderen van stedelijke vraag naar wonen, aanpak van leegstand van kantoren en op bedrijventerreinen, de moeizame doorontwikkeling van Transit-Oriented Development en stedelijke campussen. De provincie is voor het aanpakken van deze opgaven op zoek naar een nieuwe bestuursstijl en nieuwe manieren om samenwerking met markt en maatschappij vorm te geven. Nu is het moment om de sturingsfilosofie, gericht op samenwerking en ruimte voor initiatief, ook toe te passen in het stedelijke gebied. Op dit moment is een groot deel van de relatie van de provincie met gemeenten en samenleving georganiseerd rondom de vraag ‘mag dat?’. Om beter in te kunnen spelen op vragen van partners en initiatiefnemers, zal het provinciale handelingsrepertoire moeten worden verbreed. Als (boven)regionale verbinder moet de provincie namelijk weer volmondig “ja” kunnen zeggen tegen een slimme aanpak voor stedelijke opgaven. De stad is daarbij niet alleen aan lokale kwestie, maar functioneert als stedelijke regio: de Zuidelijke Randstad. Het gaat om het schakelen tussen de schalen. Veranderende stijlen van overheidssturing op de agenda In 2013 introduceerde de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) het denkmodel van New Synthesis of Public Administration (Bourgon, 2011) in het Nederlandse bestuurskundig debat (Van der Steen et al., 2013). Het eerdere werk van Van der Steen en Van Twist (2008) over ‘overheidsparticipatie’ was een vruchtbare voedingsbodem voor dit gedachtengoed. De kern van het gedachtengoed is de verschuiving in paradigma’s en theorie van overheidssturing van Public Administration (PA) naar New Public Management (NPM) naar Whole-Of-Government (WOG) en meer recente verschuivingen naar een netwerkende overheid en zelfsturing vanuit de samenleving met een participerende overheid (Figuur 2). Waar in Public Administration de ‘rechtmatige overheid’ en beleidsvorming centraal staat, staat in New Public Management voor de presterende overheid ‘uitvoering’ en ‘resultaat’ centraal: de uitvoering maakt het beleid. In Whole-Of-Government staat het slechten van institutionele en sectorale barrières door integraal werken voorop te stellen om te komen tot betere resultaten. Voor een netwerkende overheid staan als uitvloeisel daarvan nieuwe vormen van samenwerking om gezamenlijke doelen te bereiken voorop. Voor een participerende overheid de energie en het initiatief in de samenleving nog veel meer leidend wordt voor overheidshandelen en als zodanig wordt geïnstitutionaliseerd in beleid. In Nederland was in de afgelopen jaren sprake van een groeiende literatuur over de verschuiving in sturingsmodellen en veranderende sturing: initiatieven in de samenleving koesteren als nieuw sturingsmodel voor de overheid. De tijd was ook in het ruimtelijk domein rijp voor het nadenken over nieuwe sturingsmodellen. De economische crisis had hard toegeslagen en er waaide een toenemend liberale politieke wind in het ruimtelijk domein waarin ruimtelijke ordening als kerntaak van de Rijksoverheid op weg was naar de uitgang. In het domein van stedebouwkunde en planologie was Boelens (2009) voorloper in het nadenken over een andere rol tussen overheid en andere actoren bij stedelijke, ruimtelijke opgaven. Hij bouwt voort op een debat over liberalisering van de ruimtelijke ordening dat al vele decennia gaande is, maar nu nieuwe vorm krijgt: de spanning tussen centrale sturing en liberalisering wordt gekanteld naar een debat over ‘vanuit de samenleving’ vs. ‘vanuit de 145


overheid’ waarbij beiden hun rollen te vervullen hebben. In 2010 publiceert het Planbureau voor de Leefomgeving met ‘De Energieke Samenleving’ een toonaangevend rapport over de noodzaak tot een andere sturingsfilosofie van de overheid voor opgaven in de fysieke leefomgeving (Hajer, 2011). In 2014 bundelen NSOB en PBL hun denklijnen in het essay ‘Leren door Doen’ over overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Dit essay richtte zich op het ‘mainstreamen’ van de sturingsfilosofie van de New Synthesis of Public Administration. Het pleidooi draait om groeiende vermaatschappelijking (zie figuur 3); het gaat daarbij zowel om een (politiek) wensbeeld als constatering van een trend.

Figuur 2. Verschuivende beleving van en bewuste keuzes in rolinvulling door de overheid. Bron: Van der Steen et al (2013; vrij naar Bourgon, 2011).

Figuur 3. Veranderende verhouding tussen overheid en maatschappij. Bron: Van der Steen et al (2013)

Geen vervanging, maar meervoudigheid De praktijk van verschuiving in overheidssturing lijkt er niet één te zijn van volledige vervanging van het ene sturingsmodel door het andere (Figuur 4). Het NSOB onderscheidt vier verschillende soorten dynamiek van verandering in sturingsmodellen: a) Opvolging: het ene idee lost het andere af. Concepten vullen elkaar niet aan, maar lossen elkaar af. Sturing wordt met de introductie van een nieuwe perspectief ook niet meer of minder. Er treedt met de introductie van een nieuw perspectief een nieuwe fase en een nieuw tijdperk in. b) Sedimentatie: Nieuwe lagen op de bestaande. Nieuwe noties van sturing komen bovenop bestaande praktijken te liggen. Eerst er bovenop, langzaam uitdijend terwijl de eerdere vormen langzaam verdwijnen. Het aanzetten van het één draagt bij aan het langzaam eroderen of – in organisatietaal – ‘uitfaseren’ van eerder concepten.

146


c) Aanzetten: Nieuwe sturingsmodellen veranderen niet het hele arrangement, maar verleggen vanuit de details de beeldbepalende accenten. Niet de samenstelling van de grond verandert ingrijpend, maar de toplaag verschiet van kleur en samenstelling. Het beeld verandert, maar de onderliggende praktijk niet per se. d) Vermenging: Nieuwe concepten spoelen op het bestaande aan en zetten zich daarop af, maar in de loop der tijd vermengen ze tot nieuwe vormen. De perspectieven volgen elkaar niet op, maar passen elkaar aan en vervormen in de interactie. Nieuwe ideeën veranderen het bestaande en vernieuwen zelf weer door het contact met de in praktijken, routines en instituties ingesleten bestaande modellen van sturing. Het NSOB ziet het leren omgaan met de meervoudigheid van het naast elkaar bestaan van verschillende sturingsmodellen als belangrijke opgave voor overheden.

Figuur 4. Vier modellen van volgordelijkheid en variëteit van sturingsmodellen. Het gaat hierbij om de combinatie van (i) breedte van invoering (mainstreaming), (ii) het cumulatieve effect van sturing en (iii) het interactieve effect van sturing. Bron: Van der Steen et al (2013)

Inbedding gedachtengoed bij Provincie Zuid-Holland Tot slechts enkele jaren terug was in Zuid-Holland sprake van een proces van voortgaande rolinperking van de provincie naar kerntaken, beperking van het aantal provinciale belangen waarop zij acteerde en sturing onder het motto ‘niet meer dan twee overheden’ en ‘je gaat erover of niet’. De strategie voor versterking van het stedelijk netwerk was voornamelijk gericht op investeringen in bereikbaarheid. In de voorgaande jaren, eindigend rondom start van de economische crisis was sprake van sterke sturing op resultaten en bijbehorende bestuursovereenkomsten op gebiedsniveau en bij infrastructuurinvesteringen. Bij Provincie Zuid-Holland heeft in de afgelopen collegeperiode (20112015) - desondanks of dankzij? - het gedachtengoed van een verschuivende rolinvulling van de overheid gericht op meer samenwerking stevig post gevat. In het licht van de energieke samenleving en bijbehorende sturingsfilosofie is sprake van het streven naar een meer samenwerkende en netwerkende provincie die openstaat voor initiatieven. Enerzijds is recent sprake van een heroriëntatie van de sturingsfilosofie in de nieuwe structuurvisie van de provincie: de Visie Ruimte en Mobiliteit. Deze is in 2014 vastgesteld en er wordt nu gewerkt aan implementatie. Anderzijds is er in het kader van het programma Netwerkend Werken van onderop uit de organisatie concreet gewerkt aan het - samen met partners - leren in concrete casussen. Een

147


tussenstand van lessen uit Netwerkend Werken zijn door de NSOB opgetekend in ‘Sedimentatie in sturing - Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren’ (Steen et al, 2015). Daarbij is zichtbaar dat in eerste instantie vooral geëxperimenteerd wordt in de comfort zone van het landelijk gebied en het groenbeleid; dat wordt langzamerhand uitgebreid naar het economisch domein. Binnen de uitvoering van het cultuurhistorisch beleid vindt ook vernieuwing plaats binnen het stedelijk kerngebied (bijv. landgoederenzones), maar veelal nog niet bij echt binnenstedelijke opgaven. Daarnaast vindt intern bij de provincie geleidelijke institutionalisering van de Mutual Gains Approach plaats door in-company trainingen, samen leren en intervisie (Evers & Susskind, 2009). Dit geeft invulling aan nieuwe manieren van probleemdefinitie en hantering, gericht op constructief samenwerken in onderhandelingsprocessen. De Adaptieve Agenda Zuidelijke Randstad1 en de oprichting van de Economische Programmaraad Zuidvleugel2 (EPZ) vormen mede de basis om vernieuwing te zoeken in overheidssturing in projecten en programma’s. In het stedelijk gebied wordt voor fysieke ontwikkelingen vooral via strategische beleidsverkenningen in Zuidvleugelverband gezocht naar nieuwe vormen van samenwerking. Drie voorbeelden komen in dit artikel aan de orde.

Drie maal samenwerken aan stedelijke opgaven Voorbeeld 1: MIRT-onderzoek Internationale connectiviteit De opgave die in het MIRT-onderzoek3 Internationale Connectiviteit wordt onderzocht is of en hoe door versterking van de internationale connectiviteit (bereikbaarheid) de economische concurrentiekracht van de Zuidelijke Randstad versterkt kan worden (http://www.zuidvleugel.nl/content/mirt-onderzoek-internationale-connectiviteit-zuidelijke-randstad geraadpleegd 17 april 2015). De inhoudelijke vernieuwing zit in de focus op personenvervoer in de zakelijke markt. Dit is een MIRT-onderzoek in de ‘klassieke zin’: onderzoek ‘gericht op ruimtelijke opgaven en/of ontwikkelrichtingen op de middellange of lange termijn die mogelijk rijksbetrokkenheid vereisen’ (Rijkstwaterstaat, 2010: 5). De nadruk ligt daarbij veelal op mobiliteit, infrastructuur en bereikbaarheid. Het onderzoek combineert gezamenlijke fact finding en strategievorming (kaderontwikkeling om keuzes te maken) met onderhandeling en het ontwikkelen van een beeldverhaal dat de verschillende ruimtelijke schalen met elkaar verbindt. Het gaat in dit geval om:

1

2

3

Aan de hand van de Adapatieve Agenda Zuidelijke Randstad werken Rijk (Ministeries I&M, EZ en BZK) en regionale partijen samen aan opgaven die zij zien in het gebied en waar alle partijen belang bij hebben. De Adaptieve Agenda bevat een aantal strategieën om de economische concurrentiekracht van de Zuidelijke Randstad sterk te houden. De Economische Programmaraad Zuidvleugel is in 2014 opgericht met als doelstelling de concurrentiekracht van het gebied te versterken. De leden van het EPZ zijn topbestuurders uit het gebied. Door zich te committeren aan een economische agenda (KOERS2020) leveren de bestuurders van de kennisinstellingen (universiteiten, hogescholen en ROC’s), bedrijfsleven (o.a. TNO, DSM, Siemens) en overheid (gemeenten, provincie) een actieve bijdrage op het gebied van ‘branding’, innovatie, arbeidsmarkt-onderwijs, mobiliteit en energie. http://www.zuidvleugel.nl/content/economische-agenda MIRT staat voor Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. MIRT-onderzoeken zijn voorverkenningen voor strategiebepaling en kunnen uitmonden in nadere verkenning van mogelijke investeringsbeslissingen of andersoortige gezamenlijke inzet van Rijk en regio om opgaven aan te pakken.

148


1. Versterken internationale connectiviteit als onderdeel van een te ontwikkelen strategie versterken economische toplocaties in de Zuidelijke Randstad. 2. Verbeteren relaties Zuidelijke Randstad met het internationale spoorwegnetwerk (personen). 3. Betere benutting van luchthavens Schiphol en RTH-Airport (RTHA) voor de Zuidelijke Randstad (personen). Vernieuwing in samenwerking wordt gezocht aan de hand van het Triple Helix concept: overheden, kennisinstellingen en bedrijfsleven (http://triplehelix.stanford.edu/3helix_concept - geraadpleegd 17 april 2015). Opdrachtgeverschap en sturing van het onderzoek ligt wel primair bij de overheid: het Directeurenoverleg Rijk-Regio; het voorportaal van het Bestuurlijk Overleg MIRT. Er wordt samengewerkt met de Economische Programmaraad Zuidvleugel (‘triple helix’) in sessies over lange termijnambitie en quick wins; dit is ook bedoeld ter versteviging van de nieuwe triple helix samenwerking. Aanvullend worden rondom het onderzoek Triple Helix ateliers georganiseerd waarin een breder netwerk van partijen aanschuift. Dit onderzoek kan in het NSOB-sturingsmodel (zie figuur 2) gepositioneerd worden als zwevend tussen ‘New Public Management’ en ‘externaliseren’. De wereld buiten de overheden wordt vooral als klankbord gebruikt, maar de focus ligt nog sterk op een ‘presterende overheid’. Het onderzoek probeert een brug te leggen tussen ‘oud’ denken en ‘nieuw’ denken, maar blijft nog sterk ingebed in de opdrachtgever- en onderhandelingsstructuren tussen overheden. Het NSOB-model biedt geen kader om iets te zeggen over de dynamiek tussen overheden bij deze zoektocht naar vernieuwing. Voorbeeld 2: MIRT-onderzoek Stimuleren Stedelijk Wonen De opgave die in het MIRT-onderzoek Stimuleren Stedelijk Wonen wordt onderzocht, is van een heel andere aard dan het onderzoek over internationale connectiviteit. (http://www.zuidvleugel.nl/content/mirt-onderzoek-stimuleren-stedelijk-wonen - geraadpleegd 17 april 2015). Centraal in dit onderzoek staat het oplopend tekort aan woningen in stedelijke leefmilieus in de Zuidelijke Randstad. Terwijl er wel behoefte is, komt een woningvraag die zich omzet in gebouwde woningen niet los. Het onderzoek is een brede zoektocht naar probleemverkenning, oplossingsrichtingen en coalitievormig daaromheen. De dagelijkse praktijk en de belemmeringen daarin staan centraal: • • • •

Welke belemmeringen spelen er in de praktijk (voorbeelden) en hoe kunnen die worden weggenomen? Wat zijn de diepere en achterliggende oorzaken van deze belemmeringen? Welke kansen kunnen we identificeren om de verstedelijking wél te versnellen? Welke coalities kunnen we smeden in het netwerk, om de verstedelijkingsopgave (sneller) op te pakken?

Er is gekozen voor een bijzondere vorm van opdrachtgeverschap. Hoewel dat formeel ligt bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Zuidvleugel (ook hier het Directeurenoverleg Rijk-Regio), is er expliciet gekozen voor het opschorten van stevige sturing van bovenaf. Er is ruimte gegeven aan een bottom-up proces met een netwerk van partijen uit de markt, overheid en kennisinstellingen. Sturing ligt bij de trekkers van ‘tafels’: altijd een combinatie van overheid en markt en/of kennisinstellingen. Dit klinkt als Triple Helix zoals bij het onderzoek naar internationale connectiviteit. Het gaat hier echter niet om spiegelen en bijsturen vanuit Triple Helix, 149


maar om het ontstaan van ‘tafels’ waarin partijen elkaar kunnen vinden en direct werken aan inventarisatie en concretisering van de probleemformulering en de oplossingsrichtingen. Het gaat bijvoorbeeld om nieuwe samenwerking met beleggers, kansen in transformatie, het beter benutten van gebieden rondom stations, zorgvastgoed, etcetera. Het wordt aan de trekkers van de tafels gelaten om te bezien op welke problemen en oplossingen genoeg ‘energie’ ontstaat om op door te pakken. De uitdaging wordt om uitkomsten die werken voor het probleem uiteindelijk ook weer in te bedden in een vraag naar handelingsperspectief voor de overheden die aan de basis staan voor de opdracht voor dit bottom-up onderzoek. Dit onderzoek positioneert zich in het NSOB-sturingsmodel expliciet in termen van de ‘netwerkende overheid’ (rechtsboven) en leent aspecten uit ideeën over de ‘participerende overheid’ (rechtsonder). Dit leidt ook tot spanning omdat het onderzoek is ingebed in een governance-structuur (MIRT) gebaseerd op de presterende overheid. Deze spanning wordt tegelijk gezien als mogelijk basis voor vernieuwing in het MIRT en zodanig door de overheden ook gewaardeerd als lerend proces. Voorbeeld 3: Verkenning ‘aanpak stedelijke gebiedsdeals’ Binnen Provincie Zuid-Holland heeft eind 2014 en begin 2015 een interne verkenning plaatsgevonden om voor de nieuwe collegeperiode te komen tot een advies over vernieuwing van de provinciale rol bij stedelijke opgaven zoals tekort aan stedelijk woningbouw, opgaven volgend uit leegstand kantoren en overschot detailhandel, transit-oriented development (http://www.zuidvleugel.nl/content/stedenbaan - geraadpleegd 17 april 2015). Onderzocht is welke handelingsperspectieven de provincie heeft om beter aan te sluiten bij opgaven waar gemeenten en stakeholders in het stedelijk gebied zich mee geconfronteerd zien.

Figuur 5. Wat doet de provincie voor de 2,7 mljn mensen in het (hoog)stedelijk kerngebied (Visie Ruimte en Mobiliteit)?

Opdrachtgeverschap lag bij het management van de afdeling die verantwoordelijk is voor ruimtelijke ordening en is in nauwe samenwerking met afdelingen economie en mobiliteit uitgevoerd. Deze verkenning was dus van een heel ander karakter en omvang dan de MIRT-onderzoeken. Waarom dan toch hier opvoeren? De kern van deze verkenning zat in het klaarmaken van de interne organisatie om uitkomsten van verkenning en onderzoek over stedelijke opgaven die met partijen buiten de overheid zijn ontwikkeld te kunnen omarmen. Is de provincie klaar om haar sturingsfilosofie ook in de uitvoering van haar beleid in het stedelijk gebied vast te houden? Op dit moment is een groot deel van de relatie van de provincie met gemeenten en samenleving georganiseerd rondom de vraag ‘mag dat?’. Om beter in te kunnen spelen op vragen van partners en initiatiefnemers, zal het provinciale handelingsrepertoire moeten worden verbreed. Als (boven)regionale verbinder moet de provincie namelijk weer volmondig “ja” kunnen zeggen tegen een slimme aanpak voor stedelijke opgaven (Figuur 6). Het handelingsperspectief is erop gericht dat de provincie een hernieuwde uitnodiging

150


formuleert om met gemeenten en initiatiefnemers samen te werken aan gebiedsopgaven. Geadviseerd wordt daarbij voort te bouwen op (a) het voorbeeld van Provincie Utrecht in haar Programma Wonen en Binnenstedelijk Bouwen (http://www.binnenstedelijkinbeweging.nl - geraadpleegd 17 april 2015), (b) de samenwerkingsvorm en agenda van ‘alliantiegesprekken’ zoals ontwikkeld binnen het Stedenbaanprogramma (Van de Walle & Van Uum, 2014), (c) de mogelijke uitkomsten uit het MIRTonderzoek Stimuleren Stedelijk Wonen. Daarvoor is fundamentele verbreding van het handelingsrepertoire nodig: voorbij alleen een regulerende rol.

Figuur 6. Omslag in houding en gedrag: noodzaak en kansen tot verbreding handelingsrepertoire van de provincie

Gezien vanuit het NSOB-sturingsmodel is bij deze verkenning uitgegaan van de huidige situatie waarin de provincie met haar Verordening Ruimte in de hand veelal de rol van ‘rechtmatige overheid’ inneemt. Het onderzoek was in de eerste fase ook daarom een feestje ‘binnenskamers’ en niet ingericht als samenwerking met ‘externe’ partijen. Het was wel een expliciete poging om binnen die kaders een ‘integraal verhaal’ te bouwen; het ‘whole-of-government’ principe. Het advies is erop gericht om vervolgens in de uitvoering expliciete rolinvulling te kiezen als ‘samenwerkende overheid’ (rechtsboven in het NSOB-model; figuur 2) in combinatie met andere rolinvullingen, steeds passend bij de opgave en belangen in een gebied.

Discussie: combinaties van sturingsmodellen Belangrijke vraag die opkomt bij de voorbeelden in dit artikel is tot welke stapeling, combinatie of interactie van sturingsmodellen deze onderzoeken en verkenningen leiden (zie figuur 4). In het geval van het MIRT-onderzoek Internationale Connectiviteit lijkt in eerste instantie sprake van een stapelingsmodel: het Triple Helix concept wordt toegevoegd aan de bestaande, nog steeds dominante sturing van de MIRT-systematiek. Vraag is wat er gebeurt als het MIRT-onderzoek richting besluitvorming gaat: blijft de Triple Helix samenwerking dan overeind? Gaat de tafel voor prioritering en besluitvorming zelfs verschuiven naar een tafel zoals de Economische Programmaraad Zuidvleugel (hoewel zonder besluitvormende bevoegdheid)? Dat laatste zou beteken dat in plaats van stapeling sprake zou zijn van het ‘sedimentatie’-model en impliceert een langzaam einde van de 151


MIRT-systematiek zoals we dat de afgelopen jaren gekend hebben. Gezien de teruglopende budgetten bij het Rijk en een toenemende vloed aan anders ingerichte MIRT-processen is die kans niet ‘nul’. Het MIRT-onderzoek Stimuleren Stedelijk Wonen duidt echt op een ander model. De bijna disruptieve manier van organiseren van de zoektocht naar oplossingsrichtingen kan, als het zijn meerwaarde voor werkelijke oplossingen weet waar te maken, gaan leiden tot werkelijke vermenging en interactie van sturingsmodellen. Dit zal in eerste instantie waarschijnlijk leiden tot onzekerheid en weerstand binnen overheidsbestuur. Het zal van ambtelijke organisatie, partners uit markt en samenleving en bestuurders vereisen dat zij zich committeren aan het voortgaande gezamenlijke leerproces en voortdurend schakelen tussen belangen en rollen. De voorlopige uitkomsten van de Verkenning Aanpak Stedelijke Gebiedsdeals lijken eerder op een poging tot beheersing van een dergelijke complexe, samengestelde situatie van meerdere sturingsmodellen. Het is een voorstel voor geleidelijke, maar onontkoombare verweving en verschuiving van rolinvulling van de provinciale overheid. De werkelijkheid is echter weerbarstig. De governance structuren van de regulerende en presterende overheid zijn nog zeer robuust en stevig verankerd in handelen en gedrag van ambtelijke organisaties en bestuurlijke samenwerking. Verandering van rolinvulling is daarom niet vanzelfsprekend en vereist bouwen aan vertrouwen, langdurig commitment aan het veranderproces en omgaan met het ongemak van de bijbehorende onzekerheid. Het idee is dat de uiteindelijke oplossingen voor maatschappelijke problemen daardoor wel beter kunnen aansluiten bij wat er echt nodig is voor gelukkige, gezonde en welvarende steden.

Dankwoord en disclaimer Zonder de samenwerking en gesprekken met collega’s Peter Verbon, Klaas van Staalduine, Erik Vredebregt, Jeroen Laven en Tim Franken was dit artikel niet tot stand gekomen. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven. Meningen, discussiepunten en conclusies vormen niet het standpunt van de Provincie Zuid-Holland.

Referenties Boelens, L. (2009). The urban connection – an actor-relational approach to planning. Rotterdam: Uitgeverij 010. Bourgon, J. (2011). A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21st Century (Queen’s Policy Studies). Montreal: McGill-Queen’s University Press. Evers, F. & Susskind, L. (2006). Het kan wel! Bestuurlijk onderhandelen voor een duurzaam resultaat. Haarlem: Uitgeverij MGMC. Hajer, M. (2011) De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving:. Hajer, M., van der Steen, M., Scherpenisse, J. van Gerwen, O. &Sonja Kruitwagen (2014) Leren door doen: Overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Den Haag: NSOB. Rijkstwaterstaat (2010) Handreiking MIRT-verkenning. Den Haag: Projectdirectie Sneller & Beter (Rijkswaterstaat). van der Steen, M., van Twist, M., Chin-A-Fat, N. & Kwakkelstein, T. (2013) Pop-up publieke waarde. Overheidssturing in de context van maatschappelijke zelforganisatie. Den Haag: NSOB. van der Steen, M., J. Scherpenisse, M. van Twist (2015) Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend werken door meervoudig organiseren. Den Haag: NSOB. Van de Walle, S., E. van Uum (2014) Alliantiegesprekken. Samenwerken aan stationsgebieden - De resultaten in de praktijk. Den Haag: Zuidvleugel/Stedenbaan. 152


Ruimte om te ondernemen in de kernen Instrumenten voor herverweven in de kernen

Bram Tack

Stellingen Bedrijfsruimte is een schaars goed. De tijd van steeds opnieuw open ruimte aan te snijden is voorbij. Daarom moeten we ruimte om te ondernemen in de kernen behouden en stimuleren. Het verweven en herverweven van ondernemen in de kernen gaat echter niet vanzelf en komt steeds neer op het volgende vraagstuk: is dit een geschikte locatie voor de activiteit of kan deze activiteit op die locatie? De gemeenten hebben bij uitstek een belangrijke rol in de totstandkoming van de (her)verweving. Echter hier knelt vaak het schoentje. Er heerst tot op vandaag teveel een ad-hocbeleid en de dienstverlening blijkt niet optimaal. De problematiek van de herverweving kan vatbaar gemaakt worden door een verweefbaarheidsprofiel voor de locatie en een verwevingsprofiel van een activiteit te definiĂŤren. Deze profielen kunnen worden beschreven aan de hand van 5 kenmerken. Op basis van het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel, kunnen we instrumenten ontwerpen die de gemeenten ondersteunen op het vlak van het voeren van een beleid gericht op herverweving. Het afwegingsinstrument dat het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel meetbaar maakt, verschaft de gemeenten de mogelijkheid om concrete ruimtelijke vragen snel en volledig te beantwoorden. Via analyse en ontwerpend onderzoek gebaseerd op de 5 kenmerken van de profielen kan het verweefbaarheidsprofiel van een locatie beschreven worden. Hierdoor kunnen gemeenten proactief eventuele planningsacties ondernemen. Tevens kan er voor de hele gemeente op basis van de gedefinieerde profielen een matrix ontwikkeld worden die een koppeling maakt tussen typelocaties en typeactiviteiten.

Intercommunale Leiedal President Kennedypark 10 B-8500 Kortrijk / bram.tack@leiedal.be www.leiedal.be

153


Ruimte om te ondernemen in de kernen Instrumenten voor herverweven in de kernen

Nood aan herverweving in de kernen Nieuwe bedrijfsruimte is schaars geworden. Het steeds maar opnieuw omzetten van landbouwgronden in industriegebieden behoort steeds meer tot het verleden gezien de vele negatieve ruimtelijke en sociale gevolgen. Oorzaken verdwijnen economische activiteiten uit de kern We stellen vast dat steeds meer economische activiteiten uit kernen wegvloeien, ten voordele van bedrijventerreinen1. Deze trend kent vele oorzaken: Scheiding van functies Bedrijvigheid was vroeger vaak vervuilend en ongezond. De modernistische visie focuste daarom hard op het scheiden van functies om nieuwe steden te creëren waar het licht en gezond is om te wonen. Deze visie lag in België mee aan de basis van de gewestplanning wat leidde tot de aanleg van (grootschalige) bedrijventerreinen en het verdwijnen van bedrijvigheid uit de stedelijke centra en de gemeentelijke kernen. Hierdoor verloren de oude centra een deel van hun economische dynamiek en werd steeds meer open ruimte geconsumeerd met ruimtelijke versnippering, mobiliteitsproblemen, monofunctionele buurten en energie-inefficiëntie tot gevolg. Financiële overwegingen Financiële overwegingen versterken bovendien de dalende bedrijvigheid in kernen. Het is voor een eigenaar van een oude bedrijfssite en voor de projectontwikkelaar die dit wil omvormen veel lucratiever om de site om te vormen naar bijvoorbeeld wonen. Bovendien zorgt het prijsverschil tussen bedrijfs- en woonkavels ervoor dat bedrijven een locatie op een bedrijventerrein verkiezen, zeker gezien de toegenomen intolerantie van bewoners tegenover bedrijfsactiviteiten in hun omgeving. Bij een bevraging van 50 ondernemers gaf de meerderheid aan dat de vestiging van een bedrijf in de kern duurder is dan op een bedrijventerrein2. De oorzaken zijn de hogere grondprijzen in combinatie met de veelal strengere eisen op vlak van (architecturale) kwaliteit van de gebouwen en eventueel te nemen extra maatregelen in het kader van een goed nabuurschap. Als er grondig moet gerenoveerd worden, is het in vele gevallen veel goedkoper en efficiënter op een nieuw stuk grond een volledige nieuwbouw op te trekken.

1 2

Raming van de behoefte aan bedrijventerreinen in het Vlaams Gewest, Analyserapport, 2014, p. 23 Intercommunale Leiedal, enquête ondernemers uitgevoerd in 2013 en 2014, niet gepubliceerd.

154


Complexiteit in de kernen Het vestigen of uitbreiden in een bebouwde omgeving is vrij complex. Er dient met een heleboel regels rekening gehouden te worden (brandveiligheid, bodemsanering, isolatieâ&#x20AC;Ś) terwijl op bedrijventerreinen deze problemen veel minder aan de orde zijn. Gebrek aan draagvlak Tot slot kunnen we stellen dat er een manifest gebrek aan draagvlak heerst bij zowel de ondernemer, de bewoners als bij de beleidsmakers. Ondernemers verkiezen de bedrijventerreinen omdat deze omgevingen zowel ruimtelijk (betere perceelsconfiguratie, uitbreidingsmogelijkheden), economisch (goedkopere kavels) als sociaal (minder kans op overlast en conflict met de omgeving) aantrekkelijker zijn. De bewoners zijn steeds minder verdraagzaam tegenover hinder uit de omgeving. Het omvormen van bedrijvigheid in de kernen naar wonen, handel en/of diensten wordt veelal positief onthaald omdat deze functies als minder hinderlijk worden geĂŤvalueerd. Aangezien de wensen van de ondernemers en bewoners samen sporen, stimuleerden de beleidsmakers steevast de realisatie van bedrijfsruimte buiten de kernen en de omvorming van bedrijvigheid naar wonen in de kern. Negatieve gevolgen verdwijnen economische activiteiten uit de kern Het steeds verder verdwijnen van economische activiteiten in de kernen heeft sterk negatieve ruimtelijke en sociale gevolgen. Ondernemingen die uit het centrum vertrekken, laten vaak voor lange tijd een leegstaande site en leegstaande gebouwen achter. Indien de bodem op de site ook nog eens vervuild blijkt te zijn, kan dit leiden tot langdurige leegstand Langdurige leegstand is nefast voor de beeldkwaliteit van de site en de omgeving. De monofunctionaliteit door het wegtrekken van bedrijvigheid uit de centra, heeft ook een negatieve impact op de handel in de kernen. Doordat steeds meer economische activiteiten uit de kernen verdwijnen, evolueren we steeds meer naar een omgeving van slaapdorpen. Door economische activiteiten verder van de woonplaatsen van werknemers te lokaliseren, ontstaat er ook een grotere verkeersdruk. Dit gaat tevens gepaard met een energie-intensiever verkeer. Bovendien missen minder mobiele mensen vaak kansen op de arbeidsmarkt omdat ze zich te ver moeten verplaatsen.

155


Transitie naar herverweving De vervuilende en ongezonde industrie heeft plaats geruimd voor een maakeconomie. In de maakeconomie is 90% van de activiteiten niet langer vervuilend. Daardoor vervalt de logische noodzaak om wonen en werken ruimtelijk te scheiden. Bovendien is er ook steeds minder een draagvlak voor het aansnijden van nieuwe open ruimte. De verschillende ruimtelijke beleidsplannen hebben intussen ook de zorg voor ruimtelijk neutraal werken, multifunctioneel gebruik, reconversie… als evidente doelstellingen opgenomen. Dit geeft ons de kans om het huidige ruimtelijk scheidingsmodel met al zijn nadelen te herdenken tot een model van herverweving: kernversterking en stedelijke vernieuwing waarbij bedrijvigheid en wonen samen gaan. Een kernversterking die geënt is op het behoud van bestaande bedrijvigheid, de herintroductie van nieuwe types bedrijvigheid en de reconversie van brownfields naar woonwerkmilieus.

De gemeenten als logische trekker van herverweving… Om te komen tot een model van herverweving is er een cruciale rol weggelegd voor het beleid. Op vandaag is het draagvlak bij de bewoners en ondernemers nog te klein. De transitie moet vanuit het beleid ingezet worden. Beleidsmakers beginnen dit steeds meer te beseffen. Herverweving is al in vele verschillende vormen (ruimteneutraliteit, zuinig ruimtegebruik, multifunctioneel ruimtegebruik…) opgenomen in tal van (ruimtelijke) beleidsplannen. Om dit echter op het terrein te realiseren is er in de totstandkoming van de herverweving een belangrijke rol voor de gemeenten weggelegd. Als initiatiefnemer van ruimtelijke uitvoeringsplannen, vergunningsverlener en verlener van ruimtelijk-stedenbouwkundige informatie staan zij als initiatiefnemer, beslisser en dienstverlener op de eerste rij.

…toch niet zo evident Ondanks hun belangrijke rol in de transitie stellen we vast dat de gemeenten hierop onvoldoende georganiseerd zijn. Er heersen op het vlak van dienstverlening en beleidsvorming verschillende knelpunten die herverweving bemoeilijken3. Ad-hocbeleid Visievorming over vrijkomende economische sites gebeurt vaak ad hoc. Pas als er een vraag komt van een ondernemer die zich op dergelijke site wil vestigen, worden de mogelijkheden en eventuele randvoorwaarden onderzocht. Een ondernemer die zich op een dergelijke site wil vestigen moet bijgevolg vaak té lang wachten op een antwoord over de vergunbaarheid en de wenselijkheid van zijn activiteit op die site. Door onduidelijkheid over de ontwikkelingsmogelijkheden op deze sites haakt een ondernemer af en kiest hij voor een ‘gemakkelijkere’ oplossing op een bedrijventerrein. Economische opportuniteiten worden dus gemist door reactief i.p.v. proactief te handelen. 3

Intercommunale Leiedal, aanvraagdossier project Kameleon, 2012

156


Onaangepaste dienstverlening Als een ondernemer een vraag stelt aan de gemeente over bedrijfshuisvestings- of uitbreidingsmogelijkheden in een gemeentelijke kern, moet hij vaak te lang wachten op een antwoord Bovendien blijkt het ontvangen antwoord vaak niet duidelijk, volledig en genuanceerd genoeg. De behandeling van economische ruimtevragen in (stedelijke) kernen gebeurt vaak heel fragmentair. Verschillende diensten behandelen de vraag vanuit hun eigen invalshoek waardoor een volledig, duidelijk en integraal antwoord op korte termijn niet mogelijk is. De bestemming van economische sites in (stedelijke) kernen is in vele gevallen niet afgestemd op de gewenste situatie, waardoor in veel gevallen onduidelijkheid bestaat over de vergunbaarheid van bepaalde activiteiten op deze sites. Gemeentes nemen beslissingen op basis van de bestaande bestemming, waardoor andere criteria niet meer in de afweging worden meegenomen. Veel gemeenten maken hierbij te snel de reflex om een ondernemer in de kern te weigeren. Er zijn nochtans heel wat bedrijfsactiviteiten die wel degelijk verzoend kunnen worden met woon- of andere functies mits een aantal randvoorwaarden in acht genomen worden. Ze verwijzen de ondernemer dan maar door naar een bedrijventerrein, terwijl bedrijventerreinen als oplossing moeten worden voorbehouden voor bedrijven die zich omwille van hun activiteit of schaal moeten afzonderen van andere functies.

Herverweving als opgave Verweving en verweefbaarheid Om de gemeenten te ondersteunen, moeten praktisch bruikbare instrumenten en strategieĂŤn worden ontwikkeld om de herverweving op het terrein te doen plaatsvinden. Hiervoor is het noodzakelijk om het begrip herverweving hanteerbaar te maken. De essentie van de opgave van verweving of herverweving laat zich vatten in volgende vragen: â&#x20AC;˘ is dit een geschikte locatie voor de activiteit? â&#x20AC;˘ is deze activiteit geschikt op die locatie? In deze vragen zijn drie componenten te onderscheiden: 1. de locatie 2. de activiteit 3. de koppeling tussen beide Om een optimale herverweving te verzekeren is het noodzakelijk om een goed inzicht te hebben in alle aspecten van de locatie en in alle aspecten van de activiteit. Enkel op die manier kan er een uitspraak gedaan worden over het feit of de koppeling tussen beide mogelijk is of onder welke voorwaarden dit mogelijk zou zijn.

157


Figuur 1: De drie componenten van herverweving

Verweefbaarheidsprofiel van een locatie

Koppeling

Verwevingsprofiel van een activiteit

Om deze elementen te operationaliseren4 definiëren we volgende begrippen: 1. het verweefbaarheidsprofiel van een locatie: het geheel van kenmerken van een locatie met betrekking tot de huidige toestand van verweving en de inschatting van een potentiële toestand van verweving. 2. het verwevingsprofiel van een activiteit: het geheel van kenmerken van een activiteit met betrekking tot de mate waarin de functie kan verweven worden met andere activiteiten. Naar analogie van het mobiliteitsprofiel en bereikbaarheidsprofiel is er sprake van een goede herverweving als het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel op elkaar afgestemd zijn. De 5 kenmerken van het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel Om de afstemming tussen het verweefbaarheidsprofiel van een deelgebied en het verwevingsprofiel van een functie of activiteit te kunnen evalueren, is het essentieel dat beide profielen eenduidig aan elkaar kunnen worden gekoppeld. Om die reden worden beide profielen opgebouwd en beschreven aan de hand van dezelfde kenmerken. Vanuit de wens om een duurzame herverweving te realiseren is het van belang om voor de drie dimensies van duurzaamheid (People, Planet, Profit) kenmerken te voorzien. We onderscheiden vijf kenmerken: 1. Ruimte: de schaal van de site en de activiteit. (Planet) 2. Milieu: hinderaspecten van de activiteit en de belasting in de omgeving. (Planet) 3. Mobiliteit: bereikbaarheid van de locatie en het verkeersgenererend karakter. (Planet) 4. Sociale aspecten: behoeften in de omgeving en de mogelijkheden om dit op te vangen. (People) 5. Economische aspecten: de te verwachten plannings-, investerings- en onderhoudskosten en financiële en fiscale meerwaarde. (Profit)

4

Gebaseerd op: Diversiteit in vormen en voorkomen van verweving in Vlaanderen, Studie in opdracht van Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed – Ruimtelijke Planning 2007

158


Figuur 2: De 5 kenmerken van het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel

Verweefbaarheidsprofiel van een locatie

Planet

Koppeling

Verwevingsprofiel van een activiteit

Ruimte Milieu Mobiliteit

People

Sociaal

Profit

Economie

Door uitspraken te doen over elk kenmerk kunnen de respectievelijke profielen bepaald worden voor de locatie en de activiteit.

Instrumenten ter ondersteuning van de dienstverlening en het proactief beleid Doelstellingen Zoals hierboven aangegeven heersen er bij de gemeenten op het vlak van dienstverlening en beleidsvorming knelpunten die herverweving bemoeilijken. Het komt er dan ook op aan om de bedrijfshuisvestingsmogelijkheden in de stedelijke of gemeentelijke kern te optimaliseren door 1. te werken aan een verbeterde dienstverlening 2. een proactief ruimtelijk-economisch beleid uit te werken. Doestelling 1: ontwikkelen van een betere dienstverlening Als een ondernemer een vraag stelt aan de gemeente over bedrijfshuisvestings- of uitbreidingsmogelijkheden in een stedelijke of gemeentelijke kern … • moet het antwoord sneller worden gegeven (snelheid) • moet het antwoord duidelijker (kan het nu of niet?) • moet het antwoord vollediger (onder bepaalde voorwaarden en ook rekening houdend met economische aspecten) Doelstelling 2: ontwikkelen van een proactiever beleid Als een ondernemer een vraag stelt aan de gemeenten over bedrijfshuisvestings- of uitbreidingsmogelijkheden in de stedelijke of gemeentelijke kern, moet de gemeente kunnen terugvallen op een proactief beleid over welke types activiteiten mogelijk en wenselijk zijn op specifieke locaties in een stedelijke of gemeentelijke kern en onder welke voorwaarden.

159


Op basis van de inzichten verkregen door het uitwerken van het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel, kunnen we instrumenten ontwerpen die de gemeenten ondersteunen in hun dienstverlening en proactief beleid. Binnen Zuid-West-Vlaanderen worden deze instrumenten op vandaag uitgewerkt en getest. Instrumenten ter ondersteuning van de dienstverlening De gemeentelijke dienstverlening met betrekking tot het beantwoorden van concrete ruimtevragen in de kernen kan verbeterd worden door het optimaliseren van de interne gemeentelijke afstemmingsprocessen in functie van een sneller en vollediger antwoord. Centraal in deze oefening staat de ontwikkeling van een afwegingsinstrument. Het afwegingsinstrument bevat een set van verschillende vragen verdeeld over de 5 gedefinieerde kenmerken van het verweefbaarheids- en verwevingsprofiel: ruimte, milieu, mobiliteit, sociaal en economie. Via deze vragen worden de kenmerken van een activiteit ‘gemeten’. Per kenmerk en/of deelkenmerk (bv. bereikbaarheidsprofiel onder de dimensie mobiliteit) wordt een score bepaald. Bij het bepalen van de scores wordt rekening gehouden met de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft. De ene locatie heeft immers een hogere ruimtelijke draagkracht dan de andere of met andere woorden ook het verweefbaarheidsprofiel van de locatie wordt in de oefening meegenomen. Via het afwegingsinstrument kunnen vervolgens naar aanleiding van de concrete ruimtevraag de profielen worden opgesteld en met elkaar vergeleken worden. Op basis daarvan kan worden geconcludeerd of herverweving mogelijk is en onder welke voorwaarden. Op vandaag wordt nog geëxperimenteerd met verschillende voorstellingswijzen: • het aangeven van de verschillende profielen en de mate van overlap tonen • een score die per kenmerk aangeeft in hoeverre er sprake is van een goede koppeling Figuur 3: mogelijke visuele weergaven van het verweefbaarheids- en verwevingsprofiel

Dit afwegingsinstrument laat de gemeente toe om ruimtevragen, in plaats van fragmentair, in al zijn aspecten af te wegen. Het afwegingsinstrument wordt ingevuld met de input vanuit de verschillende diensten en laat toe om interne discussies te verzakelijken en integraal te voeren op basis van rationele

160


argumenten. Het instrument faciliteert het overleg tussen de diensten en onderbouwt de uiteindelijke beslissing. Ter ondersteuning van de gemeenten wordt dit afwegingsinstrument uitgewerkt onder de vorm van een gebruiksvriendelijk Excel-document. Instrumenten ter ondersteuning van het proactief beleid Als een ondernemer een vraag stelt aan de gemeenten over bedrijfshuisvestings- of uitbreidingsmogelijkheden in de stedelijke of gemeentelijke kern, moet de gemeente kunnen terugvallen op een proactief beleid over welke type activiteiten mogelijk en wenselijk zijn op specifieke locaties in een stedelijke of gemeentelijke kern, en onder welke voorwaarden. Hierbij worden op vandaag 2 pistes verkend: 1. het ontwikkelen van een proactieve visie voor de volledige gemeente 2. het ontwikkelen van een proactieve visie voor een beperkt aantal sites Proactieve visie voor de volledige gemeente Op vlak van planning zou een lijst kunnen worden opgesteld van typelocaties en type-activiteiten. Voor elke typelocatie en type-activiteit kunnen de respectievelijke verweefbaarheidsprofielen en verwevingsprofielen opgesteld worden. Na het koppelen van beide kan een matrix worden opgesteld die aangeeft welke type-activiteiten mogelijk zijn in een typelocatie en omgekeerd in welke typelocaties een type-activiteit een plaats kan krijgen. Figuur 4: principe matrix met koppeling van het verweefbaarheids- en verwevingsprofiel voor typelocaties en activiteiten

Proactieve visie voor een beperkt aantal sites Hiervoor is een proactief beleid ontwikkeld gebaseerd op 3 stappen: 1. Weten: een degelijke geografische inventarisatie van de (potentiĂŤle) sites voor ondernemen in de kernen 2. Kiezen: aan de hand van 5 criteria gebaseerd op de 5 gedefinieerde dimensies worden de meest strategische sites gedefinieerd 3. Sturen: het effectief ontwikkelen van een proactieve visie voor de geselecteerde sites Stap 1: Weten Op vandaag bestaat er binnen de gemeenten vaak geen volledig zicht op de aanwezige bedrijvigheid en potenties voor ondernemen in de kernen. Veelal beschikt men enkel en alleen over een overzicht van de bestemmingszones. Daarnaast bestaat er ook een leegstandsregister maar ook dit is geen volledige bron.

161


Daarom bestaat de eerste belangrijke stap in het proactief beleid uit een degelijke geografische inventarisatie van deze sites. In de regio Kortrijk werd hiervoor een geoloket opgezet met als voordeel: • Het op een eenvoudige manier inventariseren zonder nood aan voorkennis van GIS • Geen nood aan specifieke GIS-software • Beschikbaar en toegankelijk voor alle diensten De meerwaarde van dergelijke inventarisatie is duidelijk: • Het genereren van extra kennis • Het expliciteren van de kennis bij individuen naar de hele groep en zo het faciliteren van de communicatie tussen mensen en diensten • Het overzicht heeft de potentie om een onderdeel te worden van interne processen: o Planningsprocessen (RUP, GRS, locatieonderzoeken) o Actualisatie van het leegstandsregister o Doorverwijzen ondernemers (ondernemingsloket) Stap 2: Kiezen Er zijn onvoldoende middelen (tijd, personeel, geld…) om voor alle geïnventariseerde sites proactief een visie te ontwikkelen. Er is bijgevolg nood aan een methode om de meest relevante sites te selecteren. Hiervoor is het focusinstrument ontwikkeld wat de gemeenten in staat stelt om te bepalen welke locaties het meeste relevant zijn om proactief een visie te ontwikkelen. In zijn essentie bestaat dit focusinstrument uit een set van 5 criteria gebaseerd op de 5 gedefinieerde kenmerken van herverweving: • Draagvlak bij de gemeenten (sociaal) • Leegstand (nu of op KT) (ruimte) • Impact op de omgeving (ruimte) • Bereikbaarheid (mobiliteit) • Verwevingsgraad (ruimte) • Urgentie (sociaal, economie) Voor elk van de sites worden de criteria gescoord en op basis van de eindresultaten wordt een rangschikking van de sites gemaakt. Hoe hoger een site gerangschikt is, hoe belangrijker het is om voor deze site een proactief beleid te ontwikkelen. Voor de overige sites kan gewacht worden tot er een concrete vraag wordt gesteld en kan vervolgens het afwegingsinstrument worden ingezet. Ter ondersteuning van de gemeenten werd dit afwegingsinstrument eveneens uitgewerkt onder de vorm van een Excel-document.

162


Figuur 5: voorbeeld van het focusinstrument: rangschikking van sites die in aanmerking komen voor proactieve visievorming.

Stap 3: Sturen Ten slotte kan voor de geselecteerde locatie een proactieve visie worden bepaald. Dit gebeurt door via analyse en ontwerpend onderzoek aan de hand van de 5 kenmerken van herverweving de huidige toestand en de potentiĂŤle mogelijkheden van een locatie te bepalen. Dit resulteert in het verweefbaarheidsprofiel van de locatie. Vervolgens kan de gemeente hiermee aan de slag. Op het moment dat er dan een vraag van een ondernemer of ontwikkelaar komt kan men op de ontwikkelde proactieve visie terugvallen. Echter is het aangewezen om onmiddellijk na het ontwikkelen van de proactieve visie na te gaan of er geen acties vanuit de gemeente moeten worden ondernomen om te garanderen dat de ontwikkelde visie effectief verankerd kan worden. Uit de praktijk blijkt vaak dat de gemeente een planningsinitiatief zal moeten nemen om een aantal keuzes afdwingbaar te maken.

Conclusie Bedrijfsruimte is een schaars goed. De tijd van steeds opnieuw open ruimte aan te snijden is voorbij. Daarom moeten we ruimte om te ondernemen in de kernen behouden en stimuleren. Het verweven en herverweven van ondernemen in de kernen gaat echter niet vanzelf en komt steeds neer op het volgende vraagstuk: is dit een geschikte locatie voor de activiteit of kan deze activiteit op die locatie?

163


De gemeenten hebben bij uitstek een belangrijke rol in de totstandkoming van de (her)verweving. Echter hier knelt vaak het schoentje. Er heerst tot op vandaag teveel een ad-hocbeleid en de dienstverlening blijkt niet optimaal. Op basis van de 5 kenmerken (ruimte, milieu, mobiliteit, sociale en economische aspecten) kan van het begrip herverweving aan de hand van het verweefbaarheidsprofiel van een locatie en het verwevingsprofiel van een activiteit geoperationaliseerd worden. Aan de hand van deze inzichten, kunnen er praktische instrumenten worden ontwikkeld die gemeenten helpen om een proactief beleid te voeren en een effectievere en efficiĂŤntere dienstverlening aan te bieden. Het afwegingsinstrument dat het verweefbaarheidsprofiel en het verwevingsprofiel meetbaar maakt, verschaft de gemeenten de mogelijkheid om concrete ruimtelijke vragen snel en volledig te beantwoorden. Via analyse en ontwerpend onderzoek gebaseerd op de 5 kenmerken van de profielen kan het verweefbaarheidsprofiel van een locatie beschreven worden. Hierdoor kunnen gemeenten proactief eventuele planningsacties ondernemen. Tevens kan er voor de hele gemeente op basis van de gedefinieerde profielen een matrix ontwikkeld worden die een koppeling maakt tussen typelocaties en typeactiviteiten.

164


Van gemeentelijke structuurplanning naar strategische en actiegerichte gemeentelijke beleidsplanning Methodiek voor de opmaak van een gemeentelijk beleidsplan ruimte

Jan Waumans

Stellingen • De intentie van (gemeentelijke) structuurplanning als een dynamisch en continu proces van visieen beleidsvorming bleef in de praktijk grotendeels dode letter. • De niet-allesomvattende benadering, de grotere vrijheidsgraden, de focus op de echt belangrijke gebieden en thema’s en de nauwe betrokkenheid van verschillende actoren zullen het strategische en actiegerichte karakter van (gemeentelijke) beleidsplanning ondersteunen. • De minder hiërarchische verhouding tussen de verschillende beleidsniveaus biedt kansen aan gemeenten om in dialoog te gaan met de hogere overheden als gelijkwaardige partners.

Jan Waumans West-Vlaamse Intercommunale Baron Ruzettelaan 35 8310 Assebroek Email: j.waumans@wvi.be

165


Van gemeentelijke structuurplanning naar strategische en actiegerichte gemeentelijke beleidsplanning Methodiek voor de opmaak van een gemeentelijk beleidsplan ruimte

Context Binnen het Vlaamse regeerakkoord 2009-2014 werd als doel gesteld om een nieuw Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) voor te bereiden, uitgaande van ruimtelijke kwaliteit en duurzame ruimtelijke ontwikkeling. Zo wilde men anticiperen op onder meer de nieuwe ontwikkelingen op het vlak van klimaat, verlies aan biodiversiteit, mondialisering, de netwerkeconomie, sterkere demografische ontwikkelingen, nieuwe uitdagingen betreffende mobiliteit en grotere technische mogelijkheden. De opmaak van dit nieuwe RSV werd ingebed in het ambitieuze toekomstproject van de Vlaamse Regering ‘Vlaanderen in Actie’ (ViA), dat tot doel had om Vlaanderen tegen 2020 in de top vijf van de Europese regio’s te brengen. Binnen de beleidsnota ruimtelijke ordening 2009-2014 werd deze doelstelling meer geconcretiseerd. Hierin werd gesproken over een ‘nieuw strategisch lange termijn beleidsplan met planhorizon 2020 en doorkijk tot 2050’, waarin een aanpak op twee sporen werd voorgesteld: een actualisering van het RSV en een grondige herziening die moest leiden tot een nieuw ruimtelijk beleidsplan. Er werd aangekondigd dat het RSV moest omgevormd worden tot een meer strategisch en dynamisch en tegelijk robuuster document, waarin naast een visie op lange termijn duidelijke keuzes naar voor moeten worden geschoven voor een legislatuur. Procedures moeten hierbij het proces dienen maar mogen niet het voorwerp zijn van het proces. Tegelijk werd gesteld dat herbronning wenselijk is om het huidige ruimtelijke ordeningsinstrumentarium meer te richten op daadwerkelijke realisatie. De eerste (en voorlopig tevens laatste) mijlpaal binnen het proces was de opmaak van het ‘Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen’, dat op 4 mei 2012 als discussiedocument werd goedgekeurd door de Vlaamse regering. Binnen dit document wordt eerst de ambitie voor een metropool Vlaanderen 2050 verwoord. Daarna wordt ingegaan op de toestand in Vlaanderen vandaag en wordt een ruimtelijke visie voor 2050 geformuleerd, gebaseerd op drie krachtlijnen: metropolitane allure, op maat van mensen en veerkrachtige ruimte. Deze visie wordt verder geconcretiseerd in 13 strategische thema’s. Er wordt ook verder ingegaan op het partnerschapsmodel en op de methodiek. Tenslotte worden er een aantal sleutelkwesties i.v.m. de keuzes voor de toekomst aangereikt. Na de goedkeuring van het Groenboek was het de bedoeling om zo snel als mogelijk een Witboek uit te werken. Het hele proces verzandde echter en lag vanaf midden 2013 tot eind 2014 zelf bijna volledig stil. Binnen het Vlaams Regeerakkoord 2014-2019 en de Beleidsnota 2014-2019 Omgeving werd de intentie voor het opmaken van het BRV opnieuw bevestigd. Eind 2014 werd het proces terug gelanceerd. De Vlaamse minister van Omgeving Joke Schauvliege en het departement Ruimte Vlaanderen organiseerden op 20 november 2014 een Startconferentie Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV). De conferentie gaf het startschot voor een gebiedswerking in het kader van het BRV. Tien werkgroepen voor gebieden, verspreid over Vlaanderen, die samen een exemplarische staal van de actuele ruimtelijke vraagstukken bieden, zijn aan de slag gegaan. De werkgroepen zullen van onderuit de visie, strategieën en concepten uit het Groenboek BRV testen. Ze zullen zo suggesties naar het beleidsplan formuleren én een aantal quick-wins destilleren.

166


Doorheen de reeds verschenen documenten rond het BRV wordt steeds het belang benadrukt van het hanteren van een vertrouwensmodel door Vlaanderen ten opzichte van gemeentelijke overheden en het afbouwen van het huidige controlemodel. Binnen dit kader wordt de focus gelegd op een nieuw partnerschap tussen de verschillende beleidsniveaus, dat in plaats van een hiërarchische verhouding meer zal uitgaan van een gelijkwaardige onderlinge verhouding, gebaseerd op een sterke subsidiariteit. Zo zullen gemeenten als gelijkwaardige partners behandeld worden bij de opmaak van het BRV, maar zullen ze tevens zelf beleidsplannen kunnen opmaken ter vervanging van hun structuurplannen. Daarnaast wordt ook sterk de nadruk gelegd op intergemeentelijke samenwerking, waarbinnen een aantal gemeenten samen een beleidsplan zouden kunnen opmaken. Het is dan ook belangrijk om na te denken hoe deze gemeentelijke beleidsplannen ruimte moeten worden opgebouwd, welke thematieken ze moeten behandelen en wat hun relatie moet zijn met de beleidsplannen van de hogere beleidsniveaus.

Gemeentelijke structuurplanning versus gemeentelijke beleidsplanning: methodologische verschillen Binnen een publicatie van AROHM uit 1994 (structuurplanning: een handleiding voor gemeenten) werd structuurplanning gedefinieerd als een dynamisch en continu proces van visie- en beleidsvorming met betrekking tot de kwaliteit van de ruimte en de realisatie ervan. In de praktijk is dit echter grotendeels dode letter gebleven. Door de allesomvattendheid, de conflicten tussen de sectorale belangen en de zware voortrajecten en decretale procedure bleken het meestal stroeve en langlopende processen te zijn. Ook het feit dat bij een gedeeltelijke herziening van een structuurplan naar aanleiding van een specifiek knelpunt, de gehele procedure moet doorlopen worden, draagt niet bij tot het dynamisch en cyclisch karakter ervan. De allesomvattendheid werd ook gestimuleerd door de vaste, grotendeels decretaal vastgelegde format voor de opbouw van een structuurplan. Deze format is daarenboven ook sterk gericht op een sectorale aanpak (woonstructuur, bedrijvigheidsstructuur, economische structuur, natuurlijke structuur,...), waardoor structuurplannen niet altijd uitmondden in sterk uitgewerkte, geïntegreerde visiedocumenten. De actiegerichtheid van structuurplannen tenslotte laat ook grotendeels te wensen over. De acties binnen het richtinggevend gedeelte en de bindende bepalingen zijn meestal verengd tot een lijst van op te maken Ruimtelijke Uitvoeringsplannen (RUP’s), zonder concrete engagementen. Doorheen de reeds verschenen documenten rond het BRV blijkt dat men met beleidsplanning, en dus ook gemeentelijke beleidsplanning duidelijk een andere weg wil inslaan. Volgende krachtlijnen, die kunnen toegepast worden op de gemeentelijke ruimtelijke beleidsplannen, komen continu naar voor: • Het gemeentelijke beleidsplan ruimte volgt het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan op: de teneur is wel om de gemeenten in de toekomst de vrijheid te geven om te kiezen voor het systeem van structuurplanning of het systeem van beleidsplanning. Dit werd expliciet vermeld in de beleidsnota 2014-2019 Omgeving. De gemeenten zullen dan ook de voor- en nadelen van beide systemen t.o.v. elkaar moeten afwegen. Op vandaag bestaat er nog geen decretale basis voor de opmaak van gemeentelijke beleidsplannen ruimte. Gemeenten die in de nabije toekomst hun GRS willen herzien moeten hierop echter niet wachten. Ze kunnen in de opbouw van hun te herziene GRS anticiperen op de logica van de beleidsplanning • Het gemeentelijk beleidsplan ruimte moet een strategisch karakter hebben: Dit blijkt ten eerste uit de verdergaande invulling van subsidiariteit in het ruimtelijk beleid, waarbij de gemeenten zich enkel focussen op de hoofdlijnen en elementen van gemeentelijk strategisch belang (de gemeenten bepalen zelf de strategische ruimtes en thema’s die ze wil aanpakken); ten tweede uit 167


168

de selectiviteit waarbij de gemeenten afstappen van de allesomvattendheid en strategische keuzes maken gekoppeld aan engagementen tot realisatie en ten derde uit de gebiedsgerichte benadering, waarbij gemeenten meer moeten focussen op ’gemeentelijke veranderingsruimten’ en waarbij men meer uitgaat van een geïntegreerde, gebiedsgerichte planningsbenadering. Het gemeentelijk beleidsplan ruimte moet een dynamisch karakter hebben: Het moet kunnen omgaan met onzekerheid en verandering en kunnen inspelen op onverwachte evoluties of kansen op korte termijn. Zowel de kernnota, de operationele beleidskaders als het actieprogramma moeten kunnen bijgesteld worden. De procedure hiervoor is echter verschillend: de herziening van de kernnota en van de operationele beleidskaders vraagt een maatschappelijk proces, de bijstelling of herziening van een actieprogramma behoeft geen vergelijkbaar proces en kan op kortere termijn gebeuren. Het gemeentelijk beleidsplan ruimte moet een realisatiegericht karakter hebben: Enerzijds wordt er een lange termijnvisie voor de ruimtelijke ontwikkeling uitgewerkt, anderzijds wordt deze visie geconcretiseerd in actieprogramma’s, waarbij de overheid nauw samenwerkt met de betrokken actoren. Het gemeentelijk beleidsplan ruimte zal bestaan uit drie grote delen, die verschillen in abstractiegraad, tijdshorizon en statuut: o De kernnota: Het betreft een document met een robuuste lange termijnvisie, zonder dat hierop een specifieke beleidshorizon wordt geplakt. Het bestaat uit een visie, doelstellingen op lange termijn en op strategisch niveau, ruimtelijke principes en concepten en een aantal specifiek strategische doelstellingen. Vergeleken met gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen komt de kernnota overeen met de visie en ruimtelijke principes uit het richtinggevend gedeelte, aangevuld met de onderdelen op strategisch niveau van de uitwerking van de gewenste ruimtelijke structuur van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan. Enerzijds wordt er vertrokken vanuit de principes van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, anderzijds worden nieuwe evoluties in rekening gebracht. De kernnota focust zich op louter gemeentelijke strategische uitdagingen. Binnen de kernnota wordt geen ‘informatief gedeelte’ opgenomen. Bij de opmaak van het beleidsplan zal er uiteraard wel gericht onderzoek gebeuren om bepaalde beleidsopties te ondersteunen, maar dit onderzoek zal niet meer uitgebreid opgenomen worden. De onderzoeksresultaten worden enkel nog beknopt toegelicht (in verweving met de teksten van het beleidsplan) of er wordt beknopt naar verwezen. o De operationele beleidskaders: Binnen de operationele beleidskaders wordt de visie concreet en realisatiegericht op het terrein verder geoperationaliseerd. Deze operationele beleidskaders hebben een kortere tijdshorizon en zijn flexibeler aan te passen dan de kernnota. In de operationele beleidskaders worden onderbouwende onderzoeksresultaten, doelstellingen op middellange of korte termijn en op operationeel niveau, taakstellingen met de eraan gekoppelde ruimtelijke consequenties en actielijsten opgenomen. Vergeleken met gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen komen de operationele beleidskaders overeen met de onderdelen op operationeel niveau van de uitwerking van de gewenste ruimtelijke structuur in het richtinggevend gedeelte van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, zoals operationele doelen en selecties. Operationele beleidskaders kunnen zowel gerelateerd zijn aan generieke maatschappelijke uitdagingen (thematische operationele beleidskaders) als aan gebiedsgerichte ruimtelijke problematieken of potenties (gebiedsgerichte operationele beleidskaders). Operationele beleidskaders kunnen procedureel los van de kernnota worden opgemaakt en bijgesteld. Normaal zal de (eerste) kernnota vergezeld zijn van een aantal operationele beleidskaders. Op basis van nieuwe inzichten, aangepaste prioriteitstelling en beleidskeuzes zullen op latere tijdstippen nog meer beleidskaders kunnen worden vastgelegd


en eventueel bestaande kaders worden bijgesteld. Dit heeft als groot voordeel dat er vlotter kan ingespeeld worden op onverwachte ontwikkelingen. o Het actieprogramma: Het actieprogramma bestaat uit een selectie van acties uit de operationele beleidskaders, met verduidelijking van het in te zetten instrumentarium, de timing van de actie, een financiële raming, de nodige middelen en de engagementen van de verschillende partners. Binnen gemeentelijk actieprogramma’s kunnen tevens acties worden opgenomen die rechtstreeks voortkomen uit een operationeel beleidskader van het BRV. Het actieprogramma kan flexibel aangepast worden en kan gekoppeld worden aan een gemeentelijke begroting en beleidslegislatuur. In tegenstelling met de gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen wordt er binnen het actieprogramma niet enkel gefocust op de opmaak van RUP’s. Het is de bedoeling om het actieprogramma binnen beleidsplannen zeer realisatiegericht op te bouwen, met reeds duidelijke afspraken tussen actoren voor wat betreft taakverdeling, financiële input en timing. Tevens wordt het in te zetten instrumentarium reeds duidelijk gemaakt. Dit zal als resultaat hebben dat beleidsplannen veel actiegerichter zouden moeten zijn dan structuurplannen Het gemeentelijk beleidsplan ruimte is het resultaat van een partnerschap tussen verschillende bestuursniveaus: Waar binnen het gemeentelijk ruimtelijk structuurplanningsproces duidelijk sprake was van een hiërarchische relatie tussen de bestuursniveaus, is het de bedoeling dat binnen het beleidsplanningsproces de drie bestuursniveaus zouden samenwerken als gelijkwaardige partners. Dit staat in het teken van de evolutie van de beleidsvoering van ‘government’ (centrale rol voor de overheid met een sterke hiërarchie) naar ‘governance’ (coördinerende en faciliterende rol voor de overheid, waarbij verschillende belanghebbenden worden betrokken in het proces). De beleidsvoering gaat van een ‘hiërarchisch model’ naar een ‘netwerkmodel op maat’. Wegens het niet-bindend karakter van het BRV moet het zelfs mogelijk zijn dat gemeenten, mits grondige argumentatie en motivatie, beleidsstandpunten innemen die afwijken van de beleidsopties van het BRV.

Gemeentelijk beleidsplan ruimte: opportuniteiten en onduidelijkheden Het evolueren naar gemeentelijke beleidsplannen ruimte biedt volgende opportuniteiten: • De niet-allesomvattende benadering, de focus op de echt belangrijke gebieden en thema’s en de focus op veranderingsruimten zullen in elk geval het strategische karakter van beleidsplanning ondersteunen. Enerzijds wordt er gefocust op wat echt belangrijk is, anderzijds gaat men meer uit van de potentie van een site / gebied. Dit kan aanleiding geven tot het verlaten van de sectorale benadering en tot een meer gebiedsgerichte, geïntegreerde aanpak. • Het werken met drie afzonderlijke, doch met elkaar gelinkte documenten met hun eigen abstractiegraad, tijdshorizon en statuut biedt verschillende voordelen. Ten eerste kunnen ze (mits inhoudelijke binding) los van elkaar worden opgemaakt maar ook worden gewijzigd. Dit werkt de flexibiliteit van beleidsplannen zeker in de hand. Dit is een groot verschil met de gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen, die steeds in hun geheel moeten worden herzien. Ten tweede kunnen ze ook verspreid in de tijd worden opgemaakt (beleidskaders kunnen bijvoorbeeld tegelijkertijd met de visie, maar ook erna opgemaakt worden), waardoor er gemakkelijker kan worden ingespeeld op onverwachte ontwikkelingen. Tenslotte kan het participatiemodel aangepast worden aan het type document: de opmaak van een visienota zal een ander participatiemodel vereisen dan de opmaak van een actieprogramma. • De vrijere en minder strikte opbouw van de documenten zelf, zowel naar opbouw als naar inhoud toe, zal ervoor zorgen dat beleidsplannen veel meer op ‘maat’ kunnen gemaakt worden,

169


De minder hiërarchische verhouding tussen de verschillende beleidsniveaus biedt kansen aan gemeenten om in dialoog te gaan met de hogere overheden als gelijkwaardige partners. Hierbij kunnen gemeenten eventueel standpunten innemen die niet over heel de lijn stroken met de bepalingen uit het BRV, en deze in dialoog verdedigen t.o.v. de hogere overheden. Hierdoor kan een win-win situatie ontstaan: eventueel kan een gemeente de hogere overheden overtuigen van haar standpunten, en kan dit een aanleiding geven tot bijvoorbeeld het aanpassen van de bestaande instrumentaria.

In verband met de overgang van gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen naar gemeentelijke beleidsplannen ruimte bestaan er echter ook nog heel wat onduidelijkheden en vragen: • De decretale verankering van het gemeentelijke beleidsplan ruimte: Het structuurplanningsproces op de drie beleidsniveaus is zowel naar opbouw als naar procesvoering zeer strikt decretaal verankerd. De decretale verankering van het beleidsplanningsproces (dat normaal gezien dat van het structuurplanningsproces zal vervangen) ontbreekt vandaag nog. De vraag is hoe deze zal ingevuld worden. Binnen dit kader stelt zich de vraag of de opmaak van een gemeentelijk beleidsplan ruimte, zoals dit het geval is voor het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, decretaal verplicht zal zijn voor elke gemeente en in hoeverre de opbouw van en het proces om te komen tot een gemeentelijke beleidsplan ruimte decretaal zullen verankerd worden. • De invulling van het partnerschap: Voor de uitvoering van de beleidskeuzes van het BRV wordt gerekend op de steun van de gemeenten. Dit is logisch: vermits het BRV meer strategisch van aard is, kan dit betekenen dat de acties zich meer dan nu op het grondgebied van één of enkele gemeente(n) zal/zullen bevinden. De projecten moeten gedragen worden door het lokaal bestuur. Vlaanderen wil ook het subsidiariteitsprincipe sterker laten spelen: enerzijds wil met voor de uitvoering van acties van het BRV samenwerken met de lokale overheden, anderzijds wil men ook acties overlaten aan gemeenten. De vraag kan hier gesteld worden hoe het partnerschap concreet zal worden ingevuld. In hoeverre is Vlaanderen en ook de provincie daadwerkelijk bereid om gemeenten als gelijkwaardige partners te beschouwen, zeker als deze andere ideeën hebben? Kan de gemeente in zo’n geval ook zelf de voortrekkersrol opnemen? • De rol van het tussenniveau: de provincie: Naast het Vlaams Gewest en de gemeenten zal ook de provincie beleidsplannen ruimte kunnen opmaken in opvolging van hun provinciale ruimtelijke structuurplannen. Daarnaast wordt echter ook de mogelijkheid geboden aan een groep van gemeenten om een intergemeentelijk beleidsplan op te maken of wordt tenminste gemeentelijke samenwerking aangemoedigd. De vraag kan gesteld worden of met deze bovenlokale initiatieven de gemeenten niet in het vaarwater van de provincie komen (bijvoorbeeld acties binnen kleinstedelijke gebieden, binnen stationsomgevingen,...) en zo ja, hoe de provincie hiermee zal omgaan (indien de intergemeentelijke doelstellingen niet volledig stroken met de provinciale doelstellingen)... Ook het omgekeerde is echter mogelijk: dat mogelijke provinciale initiatieven in het vaarwater komen van intergemeentelijke initiatieven. Een goede afstemming tussen deze niveaus met duidelijke afspraken dringt zich in de toekomst dus zeker op. • De financiële consequenties voor de gemeenten: Van gemeenten wordt verwacht dat zij de Vlaamse initiatieven op hun grondgebied ondersteunen en soms zelf trekken. Gemeenten zijn daarmee verantwoordelijk voor het succesvol uitvoeren van ‘zuiver’ lokale projecten én voor het uitvoeren of ondersteunen van projecten die essentieel zijn voor het realiseren van de Vlaamse lange termijnvisie. Dit vergroot de mogelijkheden van de gemeenten om sturing te geven aan de inrichting van het eigen grondgebied. Dit doet echter wel vragen rijzen naar de consequenties naar de financiële en planningscapaciteiten van de gemeenten, die per definitie beperkt zijn. 170


Gemeenten moeten dan ook vooraf zicht hebben op wat er van hen aan initiatieven en in financieel opzicht wordt verwacht. De lokale overheden moeten dan ook gefaciliteerd, geadviseerd en doordacht gefinancierd worden door de Vlaamse overheid. De mentaliteitswijziging bij de hogere overheid: Zowel naar proces als naar inhoud van de gemeentelijke beleidsplannen ruimte stelt zich de vraag of de hogere overheden een mentaliteitswijziging kunnen opbrengen. Zal de hogere overheid effectief overgaan van een controlerende naar een faciliterende rol en hoe zal er omgegaan worden met de grotere vrijheidsgraden binnen gemeentelijke beleidsplannen ruimte?

Concreet voorstel van opbouw van een gemeentelijke beleidsplan ruimte Uitgangspunten Voor een effectief voorstel van opbouw van een gemeentelijke beleidsplan ruimte gaan we uit van volgende uitgangspunten: • Vrijheidsgraden: Eén van de belangrijkste uitgangspunten bij de opmaak van gemeentelijke beleidsplannen ruimte, is de grote vrijheidsgraad i.v.m. opbouw en inhoud van het document. Het enige vaststaand feit is dat een gemeentelijk beleidsplan ruimte zal bestaan uit een kernnota, operationele beleidskaders en een actieprogramma. Dit wil dus zeggen dat er geen vaste opbouw voor een gemeentelijke beleidsplan ruimte zal bestaan. De hier voorgestelde opbouw is dan ook eerder richtinggevend. • Nieuwe evoluties, tendenzen en thematieken: Een ander belangrijk uitgangspunt bij de opmaak van gemeentelijke beleidsplannen ruimte is het feit dat er vertrokken wordt vanuit de visie en principes van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, maar dat er wel rekening gehouden wordt met nieuwe evoluties, tendenzen en thematieken. De algemene tendens die uit het Groenboek BRV kan gehaald worden is de overgang van het principe van ‘uitbreidingsplanning’ (met het klassieke instrumentarium) naar het principe van ‘transformatieplanning’. Deze overgang wordt getypeerd door meer complexe relaties tussen actoren en door een grotere juridische, financiële en planologische complexiteit. Deze overgang moet de uitgangshouding zijn bij het uittekenen van het nieuwe planningssysteem en het nieuwe instrumentarium met flexibele beleidskaders en bestemmingsplannen. Ook bij het uitwerken van een gemeentelijk beleidsplan ruimte dient deze tendens als uitgangshouding te worden meegenomen. Hierbij dient een heldere ambitie getoond te worden in het omgaan met essentiële thema’s binnen het BRV zoals ruimteneutraliteit, slimme concentratie van economische activiteiten, concentratie in stedelijke gebieden en grotere kernen, inspelen op de kwaliteit van het landschap met aandacht voor natuurontwikkeling en erfgoedwaarden, aandacht voor de groen-blauwe dooradering en ruimere aandacht voor energietransitie - energielandschappen. • Screening GRS: Vooraleer een bestaand GRS wordt vervangen door een gemeentelijk beleidsplan ruimte of wordt gewijzigd volgens de principes van een gemeentelijk beleidsplan ruimte moet het eerst grondig gescreend worden. Welke visie-elementen zijn nog actueel en kunnen behouden blijven, welke zijn verouderd en moeten niet meer opgenomen worden? Welke acties werden al dan niet uitgevoerd?

Voorstel van opbouw De kernnota kan concreet bestaan uit volgende onderdelen: • Gemeentelijke lange termijnvisie: o Voor de gemeente relevante visie-elementen uit de kernnota BRV;

171


o Voor de gemeente relevante visie-elementen uit de kernnota provinciaal beleidsplan ruimte (indien reeds beschikbaar); o Ruimtelijke concepten en principes rond een aantal voor de gemeente prioritaire ruimtes / sites of thema’s; o Beknopt uitschrijven van de lange termijnvisie. Strategische doelstellingen: o Het opsommen van (een beperkt aantal) strategische doelstellingen met een beschrijving, het aangeven van een aantal ruimtelijk principes voor de uitwerking ervan en eventueel een aantal aanbevelingen naar realisatie toe.

De thematisch en gebiedsgerichte operationele beleidskaders kunnen opgemaakt worden volgens volgend stramien: • Relatie met de kernnota van het gemeentelijk beleidsplan ruimte (of van het BRV): Binnen dit deel wordt de link gelegd tussen de lange termijnvisie en de strategische doelstellingen in de kernnota enerzijds en het thematisch beleidskader anderzijds. • Motivering voor de keuze van het beleidskader: Binnen dit deel wordt de noodzakelijkheid voor het uitwerken van het beleidskader geschetst in het licht van de beleidsvoering van de gemeente. • (Gebiedsgerichte) operationele doelstellingen - operationele uitwerking: Binnen dit deel wordt het eigenlijke beleidskader uitgewerkt. Binnen dit deel kunnen, afhankelijk van het thema of de aard van het gebied, volgende zaken aan bod komen: o De doelstellingen die men via het beleidskader wil realiseren; o De link met de bestaande juridische en beleidsmatige context; o Opmaken van criteria en vertaling van ruimtelijke randvoorwaarden; o De link met taakstellingen; o Weergeven van selecties, indelingen, categoriseringen en/of typologieën; • Toepassing van het beleidskader: Dit zeer cruciaal en essentieel deel geeft aan hoe het beleidskader zal toegepast kunnen worden: welke actoren zijn betrokken, wat is hun rol (wie doet wat?), welke afspraken worden er gemaakt tussen de actoren, welke middelen zullen worden vrijgemaakt, welk instrumentarium zal nodig zijn om het beleidskader toe te passen? Binnen dit deel wordt duidelijk dat het plan wordt ingezet als ‘middel’ om effectieve resultaten op het terrein te bekomen. • Actielijst: Binnen dit deel wordt een lijst van acties opgesomd, nodig om het beleidskader te concretiseren. Dit kunnen acties van allerlei aard zijn: opmaak van een RUP, masterplan, afsluiten van contractuele afspraken tussen partners,... • Monitoring en evaluatie: Binnen dit deel worden de indicatoren aangegeven volgens dewelke de monitoring van het beleidskader zal gebeuren en het ritme waarmee de monitoring en evaluatie zullen gebeuren. • Bijlage: Dit deel kan eventueel nuttig zijn om gegevens of bronnen te plaatsen die nodig zijn voor een goed begrip of voor de onderbouwing van het beleidskader. Het actieprogramma kan uitgewerkt worden onder de vorm van ‘actiefiches’. Deze actiefiches kunnen volgende essentiële elementen bevatten: • De link met de algemene visie, strategische doelstellingen en operationeel beleidskader; • De doelstelling die men met de actie voor ogen heeft; • Een gedetailleerde beschrijving van de actie met een duidelijke omschrijving van het te verwachten resultaat; • Het in te zetten instrumentarium om tot het gewenste resultaat te komen: hier kan bijvoorbeeld duidelijk gemaakt worden of er een RUP, masterplan, verordening,... dient opgemaakt te worden; 172


• •

Een overzicht van de partners die betrokken zijn in het uitvoeren van de actie, met een duidelijke taakverdeling en de te nemen engagementen. Om deze engagementen te concretiseren en garanderen kan het noodzakelijk zijn om convenanten, protocols of contracten op te maken. Een geschatte timing van de belangrijke stappen binnen de actie; Een financiële raming: Een inschatting van het budget om de actie te kunnen realiseren, met een duidelijk zicht op de geschatte inbreng van de verschillende partners.

Intergemeentelijke beleidsplannen ruimte Vlaanderen legt sterk de nadruk op intergemeentelijke samenwerking. Het zal dan in de toekomst ook mogelijk en zelfs aangewezen zijn dat twee of meerdere gemeenten beslissen om een ‘intergemeentelijk beleidsplan ruimte’ op te maken. Binnen dit beleidsplan zullen twee of meerdere gemeenten een gezamenlijke grensoverschrijdende lange termijnvisie ontwikkelen, en eventueel ook gezamenlijke strategische doelstellingen formuleren en via overleg gezamenlijke operationele beleidskaders uitwerken. De vraag kan zelfs gesteld worden of het niet steeds opportuun zou zijn om een lange termijnvisie bovengemeentelijk uit te werken, in plaats van het feit dat elke gemeente apart een visie uitwerkt. Op deze manier wordt er een krachtigere, ruimer gedragen en minder gefragmenteerde lange termijnvisie ontwikkeld, die dan op gemeentelijk niveau kan vertaald worden in relevante operationele beleidskaders. Een nadeel hiervan is de complexere overlegstructuur en besluitvorming. Intergemeentelijke beleidsplannen ruimte kunnen methodologisch op dezelfde manier worden uitgewerkt als gemeentelijke beleidsplannen ruimte.

Enkele slotbeschouwingen Concluderend kunnen volgende slotbeschouwingen worden geformuleerd: • Onzekerheden: Over het algemeen zijn er nog heel wat onzekerheden rond de opbouw, de inhoud en de decretale verankering van het BRV en de beleidsplannen op provinciaal, intergemeentelijk en gemeentelijk niveau. Ook over de te wijzigen verhouding tussen de verschillende beleidsniveaus onderling en tussen de beleidsniveaus en andere partners in het proces bestaat er nog onzekerheid. Deze onzekerheden zullen stap voor stap wegvallen bij het verder vorderen en decretaal vastleggen van het BRV-proces. Deze paper geeft een aantal aanbevelingen voor de opbouw van gemeentelijke en intergemeentelijke beleidsplannen ruimte, gebaseerd op de vandaag voor handen zijnde informatie. • Nadruk op goede ruimtelijk ordening: Eén van de belangrijkste eigenschappen van een gemeentelijk beleidsplan ruimte is het strategische karakter ervan. De gemeenten kunnen dus focussen op de voor hun belangrijke thema’s in het ruimtelijk beleid. Het gevaar is echter dat de focus teveel gaat liggen op de ‘harde sectoren’ (nieuwe woonontwikkelingen, nieuwe bedrijventerreinen,...) en dat de ‘zachte sectoren’ meer naar de achtergrond worden geduwd. In ieder geval moet bij elke strategische en operationele beleidsdoelstelling steeds de koppeling gemaakt worden met de ‘goede ruimtelijke ordening’. • Krachtige visie en sterke strategische doelstellingen: Algemeen moet er over gewaakt worden dat de visie en strategische doelstellingen niet té algemeen worden geformuleerd, maar effectief de gevoeligheden en opportuniteiten van de gemeente krachtdadig vatten. Een krachtige visie en sterke strategische doelstellingen zijn immers de ruggengraat van een kwaliteitsvol gemeentelijke beleidsplan ruimte.

173


Verzoenen van sectorale belangen: Bij beleidsplanning moet de overgang gemaakt worden van een sectorale aanpak naar een gebiedsgerichte aanpak. Binnen de transformatieruimtes moeten de verschillende sectorale agenda’s maximaal met elkaar verzoend worden. Het is echter een illusie dat het probleem van de sectorale claims hierdoor zullen opgelost worden. De invloed van de verschillende sectoren blijkt dan ook duidelijk binnen het Regeerakkoord 2014-2019, waarin duidelijk vermeld staat: ‘de invulling van de ruimtebalans, met zijn sectorale doelstellingen uit het RSV, blijft de ambitie. Het vasthouden aan de ruimtebalans is duidelijk in tegenspraak met de algemene doelstelling binnen het BRV van verweving. Hieruit blijkt duidelijk dat een beleidsplan op de verschillende niveaus niet gezien mag worden als een wondermiddel, maar wel als een belangrijke stap om verschillende sectoren met elkaar te verzoenen.

Referenties •

Vlaamse Regering (2009), Regeerakkoord De Vlaamse Regering 2009-2014 een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden. Voor een vernieuwende, duurzame, en warme samenleving, Brussel

Vlaamse Regering (2011), beslissing van de Vlaamse Regering van 28 januari 2011, Opmaak van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Startnota, Brussel

Vlaams parlement (2009), Beleidsnota Ruimtelijke ordening 2009-2014 - een ruimtelijk beleid voor en op het ritme van de maatschappij, Brussel

Samen denken over de Vlaamse ruimte - analyse van de ViA-rondetafel ‘Groen Stedengewest’ van 3 december 2010

Halfjaarlijkse rapportage i.v.m. de opmaak van het BRV van 15 juli 2011

Vlaamse Regering (2012), VR 2012 0405 DOC.0416/1, nota aan de leden van de Vlaamse Regering, Opmaak van een beleidsplan Ruimte Vlaanderen – Groenboek – goedkeuring door de Vlaamse Regering en begeleidende beslissingen, Brussel

Departement Ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed (2012) - Groenboek, Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool, Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, Brussel

Departement Ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed (2012) - Beleidsplan Ruimte - Groenboek - Trends en uitdagingen

https://www.ruimtevlaanderen.be/NL/Beleid/Beleidsontwikkeling/BeleidsplanRuimte/VanGroen boeknaarWitboek

https://www.ruimtevlaanderen.be/NL/Beleid/Beleidsontwikkeling/BeleidsplanRuimte/Partnersch apBRV/RelanceBeleidsplanRuimteVlaanderen

Vlaamse Regering (2014), Regeerakkoord Vlaamse Regering 2014-2019 - vertrouwen, verbinden, vooruitgaan, Brussel

Vlaams Parlement (2014), Beleidsnota 2014-2019 Omgeving - Een maatschappelijk gedragen en geïntegreerd omgevingsbeleid voor een kwaliteitsvolle leefomgeving, Brussel

AROHM, Afdeling Ruimtelijke Planning (1994) - Structuurplanning: een handleiding voor de gemeenten, Brussel

ldr-Tritel (2012) - Onderzoek naar een instrumentarium voor strategisch en realisatiegericht ruimtelijk beleid in Vlaanderen: voorbereidend onderzoek voor het beleidsplan Ruimte Vlaanderen

Omzendbrief RO 97/02 van 14 maart 1997 over het gemeentelijk structuurplanningsproces

174


THEMA: STEDELIJKE NETWERKEN EN ECONOMIE Inspiratoren Chantal Robbe, PAS bv Hans Tindemans, Vlaamse Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP)

Schets thema In deze sessie willen we nagaan op welke manier we als planner kwalitatieve ruimtes kunnen creëren voor een duurzame economie. Hoe knopen we een internationale economische dynamiek aan lokale economische noden? En welke plaatsen, bedrijfsomgevingen, infrastructuur en netwerken moeten we hiervoor vorm geven? Stedelijke regio’s zijn belangrijke economische knooppunten geworden waarin internationale netwerken worden gelinkt aan nationale en lokale economische dynamieken. De economie speelt zich dus tegelijk af op verschillende schaalniveaus. Dit vertaalt zich ruimtelijk in de vorm van stedelijke regio’s die zich veelal verbinden in stedelijke netwerken. De lage landen bevinden zich in het economische hart van Europa. In de Rijn-Maas-Scheldedelta werden door zowel de Nederlandse als Vlaamse overheid mainports, greenports en brainports afgebakend waar bedrijven en kennisinstellingen in clusters gebundeld. Deze stedelijke regio’s zijn de motor voor economische groei en krijgen voorrang bij investeringen. De hogere overheden verwachten vervolgens dat steden taken verdelen en afspraken maken over specialisatie en complementariteit. Maar hoe moet dat dan? Kunnen lokale overheden of regio’s überhaupt het verschil maken bij het aantrekken van economische actoren en het structureren van een economisch weefsel? Of zijn zij speelbal van een mondiale economische krachten? En hoe koppelen ze lokale economische dynamieken aan de internationale economische markt en met welke ruimtelijke impact? Bovendien is er als gevolg van de steeds verdere economische globalisering en ermee samenhangende sociale, economische en ecologische crises die het veroorzaakt een tegenbeweging op gang die teruggrijpt naar het lokale. Initiatieven zoals circulaire economie en korteketeneconomie moeten er voor zorgen dat meer processen gericht zijn op het regionaal en lokaal niveau en waarbij het creëren van meerwaarde niet zozeer in monetaire indicatoren worden uitgedrukt, maar vooral in de bijdrage aan de lokale vitaliteit door meer evenwicht tussen de economische, ecologische en sociale sferen.

175


Vanuit deze veranderende context willen we ons in deze sessie van de Plandag 2015 buigen over volgende vraagstukken: • Hoe kan een stedelijke regio zich profileren en organiseren op verschillende schaalniveaus? Hoe verknopen we internationaal georiënteerde economie met de lokale economie en hoe verhoudt zich dit met circulaire en kortketeneconomie? • Hoe organiseren we bestuurlijke afspraken over regionale economische specialisatie en complementariteit? Hoe organiseren we stedelijke netwerken en netwerken van stedelijke regio’s? • Hoe kan onze deltaregio zich positioneren in een Europese en mondiale context? Zijn we één deltaregio of zijn het verschillende subregio’s die zich moeten specialiseren in complementaire niches? • Wat is de rol van de ruimtelijk planner? Kunnen we economische ontwikkelingen sturen? Kunnen we ruimte maken of plekken creëren voor economie? Gaat het inderdaad om het creëren van plekken (bedrijfsruimte (kantoren en terreinen)) of om verbindingen (infrastructuur) of netwerken (nabijheid van economische en politieke actoren)?Hoe kunnen we economie inbedden in het breder stedelijk functioneren?

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Silvie Creyf en Gerard Stalenhoef Stedelijke Regio Kortrijk in beweging; Samen naar een duurzaam ruimtegebruik Jaap Modder De Nederlandse Deltametropool; de Randstad voorbij Jaap Modder, Jeroen Saris en Wouter Veldhuis Het ZUIDELIJK PERSPECTIEF; een onderzoek met een missie Jochem Timmer Knooppuntontwikkeling: een duidelijk alternatief voor meer infrastructuur? Karel Van den Berghe Waarom blijven we stadshavens geografisch analyseren? De huidige lock-in van het conceptueel denken zet innovatie onder druk Geoffrey Vanderstraeten en Wiet Vandaele De Vlaamse Ruit is dood, leve het Metropolitaan Kerngebied; Visie voor een belangrijk ontwikkelingsgebied in Vlaanderen

176


Stedelijke Regio Kortrijk in Beweging Samen naar een duurzaam ruimtegebruik

Silvie Creyf en Gerard Stalenhoef

1. Het werken vanuit een regionaal perspectief kan niet gevat worden in administratieve grenzen of in een afbakeningslijn. 2. Er moet vertrokken worden vanuit een afstemming tussen mobiliteit en ruimtelijke ontwikkelingen. Uitspraken over wonen, bedrijvigheid, voorzieningen, etc. zijn niet mogelijk zonder een regionale (mobiliteits)visie. 3. De meest prioritaire projecten zijn deze die de stedelijke regio vorm geven. De keuze vloeit voort uit de regionale visie, waarbij mobiliteit en openbaar vervoer voorop staan. 4. De bestaande werking (beleid en organisatie) moet worden versterkt voor een lange termijn. Hierbij moeten vanuit het ruimer verhaal voor de stedelijke regio de drie beleidsniveaus tot afspraken komen over afstemming en coördinatie van de respectievelijke agenda’s.

Ruimte Vlaanderen - afdeling Gebieden en Projecten Koning Albert I-laan 1.2, bus 91, 8200 Brugge silvie.creyf@rwo.vlaanderen.be / gerard.stalenhoef@rwo.vlaanderen.be Sites: rsv.vlaanderen.be – www.ruimtevlaanderen.be - www.leiedal.be/rekover

177


Stedelijke Regio Kortrijk in Beweging Samen naar een duurzaam ruimtegebruik

1. Inleiding De ruimtelijke structuur van de stedelijke regio Kortrijk wordt zowel gekenmerkt door een policentrisch verstedelijkte regio, als een soort ‘laddervormige’ structuur met de Leie en de E17 en met tussenliggende stedelijke dwarsverbanden. In het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) werden verschillende doelstellingen uitgeschreven voor de nederzettingsstructuur en werd het grensoverschrijdend stedelijk netwerk (Eurometropool) Lille-Kortrijk-Tournai geselecteerd. Daarnaast werden stedelijke gebieden geselecteerd, op basis waarvan planningsprocessen (afbakening) werden afgerond, waaronder voor Kortrijk (GRUP 20.01.2006), Waregem (PRUP 16.10.2012 ) en Menen (PRUP 19.03.2013). Hiermee werd, los van de administratieve grenzen, vanuit een ruimtelijke logica op twee schaalniveaus een basis gelegd voor de planning van de laatste en komende jaren. Recent groeide echter het besef dat voor diverse zaken de begrenzing via de afbakeningsprocessen niet optimaal is en niet meer volstaat. Verschillende processen en projecten overstegen de afbakeningsgrenzen, niet alleen voor de Leie-as, maar ook op vlak van de woonprogrammatie of rond mobiliteit en openbaar vervoer. Zowel bij de totstandkoming van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) als bij het Stedenbeleid worden nieuwe inzichten en uitdagingen geformuleerd over een andere invulling van het stedelijk gebied. Een sluitende ‘definitie’ of begripsbepaling is er echter niet. In 2012 was dit aanleiding om in het kader van de ‘strategische projecten’ (zie rsv.vlaanderen.be) een bijkomende oproep te lanceren “stadsregio’s: naar een vernieuw(en)de aanpak van stedelijke gebieden in stadsregionaal perspectief”. De aanvragen voor de stadsregio’s Turnhout en Kortrijk REKOVER (Regio Kortrijk & Openbaar Vervoer) werden door de minister goedgekeurd. Inmiddels blijkt ook ‘stadsregio’ niet de lading te dekken, gezien het begrip te zeer vanuit één stad is gedacht, en wordt er (ook) gesproken over een stedelijke regio. Een stedelijke regio blijkt evenwel op verschillende wijzen te kunnen worden benaderd en is moeilijk te begrenzen.

2. Uitdagingen voor de stedelijke regio Kortrijk De afgelopen decennia is de regio Kortrijk steeds meer verstedelijkt. Aan de randen van de historische kern, maar ook in Waregem en Menen, werden nieuwe stadsdelen gerealiseerd. De aanleg van ring- en snelwegen boden de basis voor een exponentiële groei. Deze ontwikkelingen stuiten echter steeds meer op de grenzen van het maatschappelijk en ruimtelijk draagvlak. De verkeerscongestie neemt toe en veroorzaakt allerhande problemen op vlak van wonen, bedrijvigheid, milieu en bereikbaarheid. Bij de huidige samenwerking wordt nagedacht over de verdere duurzame regionale ontwikkeling en ruimtegebruik in de regio. Welke ingrepen maken het verschil en geven een antwoord op maatschappelijke trends? Hoe behouden en versterken we de woon- en werkomgeving? Wat is nodig voor een meer klimaatbestendige regio? Hoe maken we samen de regio attractief voor jonge starters en jonge gezinnen? En hoe blijft de regio bereikbaar? Hieronder wordt aangegeven hoe in de stedelijke

178


regio Kortrijk de drie beleidsniveaus en partners de handen ineen slaan en hoe ze samen met de verschillende schaalniveaus en puzzelstukken omgaan.

3. Processen en projecten – ruimtelijke ontwikkeling en openbaar vervoer Er lopen momenteel heel wat processen en projecten in de regio. De actoren willen op korte termijn de resultaten en conclusies samenleggen en uitwerken tot één regionale ruimtelijke visie. Dit moet een actief ruimtelijk beleid mogelijk maken, de open ruimte vrijwaren en toelaten om vragen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen te toetsen. De opmaak van de regionale ruimtelijke visie (coördinatie intercommunale Leiedal) moet de synthese vormen van de verschillende processen en projecten in de regio. De opmaak van deze visie, met horizon 2030, is gelinkt aan het Streekpact Zuid-West-Vlaanderen 2013-2018, de Eurometropool Lille-Kortrijk-Tournai en moet bijdragen aan de herziening van het provinciaal ruimtelijk structuurplan. Verschillende lopende onderzoeken (o.m. Ruimtemonitors wonen en ondernemen), projecten (o.m. de strategische projecten REKOVER en Groene Sporen) en studies (o.m. spoorrapport, studie regionale weginfrastructuur) moeten bijdragen tot de onderbouwing en uitvoering van deze overkoepelende regionale visie. Belangrijkste ingrediënten in de regionale planningspuzzel zijn: 3.1. Eurometropool Lille-Kortrijk-Tournai Het in het RSV geselecteerde, grensoverschrijdend stedelijk netwerk Kortrijk-Rijsel-Roubaix-Tourcoing-Moeskroen wordt gesitueerd binnen de (werking van) Eurometropool Lille-Kortrijk-Tournai. De Eurometropool focust op drie assen (strategisch plan 2014-2020): het ontwikkelen van het socio-economische potentieel, het versterken van de interne mobiliteit / internationale bereikbaarheid en het realiseren van een blauw groene Eurometropool. De projectcoördinator van REKOVER trekt de ambitiegroep rond grensoverschrijdend openbaar vervoer. Ook andere lopende projecten en processen, zoals de vernieuwde streekvisie, worden gekaderd binnen de Eurometropool. 3.2. Ruimtemonitors wonen en ondernemen De Ruimtemonitors confronteren het ruimtelijk aanbod met de ruimtelijke behoeften op basis van objectieve gegevens. Er is een monitor opgesteld voor wonen en een monitor voor ondernemen. De Ruimtemonitor wonen baseert zich op de registers onbebouwde percelen, aangevuld per gemeente. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen onbebouwde percelen in woongebied, woonuitbreidingsgebied en reconversiemogelijkheden. De inventarisatie is afgerond, maar wordt permanent geactualiseerd.

179


Bij de afbakening van het regionaalstedelijk gebied werd de demografische groei overschat en de verdichtingsmogelijkheden verkeerd ingeschat, waardoor er teveel woongebieden planologisch werden vastgelegd. Als antwoord op het overaanbod voor wonen, een verdergaande vergrijzing en gezinsverdunning en de sterk verspreide ligging van de nog onbebouwde percelen wordt thans gestreefd naar kernversterking (verdichting- en reconversieprojecten) en het bevriezen, herlokaliseren of (waar mogelijk) schrappen van woonuitbreidingsgebieden. Het wonen moet geconcentreerd en verweven worden in kernen met een goed uitgebouwd openbaar vervoer (zie REKOVER). Door het streven naar verdichting in de kernen wordt de huidige leegstandproblematiek in de kernen en de versnippering van de open ruimte aangepakt. Het al dan niet ontwikkelen van woonuitbreidingsgebieden moet gekoppeld worden aan het beleid, een gedragen regionale visie, en mag niet afhankelijk zijn van een ad-hoc-vergunningenbeleid. De Ruimtemonitor ondernemen baseert zich op gegevens van de provincie en de Provinciale Ontwikkelingsmaatschappij (POM).1 Een constante monitoring en een regelmatige actualisatie van de Ruimtemonitor is voorzien.2 Op vandaag blijkt de regio over voldoende aanbod aan bedrijvenzones te beschikken om de behoefte tot 2022 in te vullen, uitgezonderd voor wat betreft kleine en middelgrote ondernemingen (KMO-zones of lokale bedrijventerreinen). De focus ligt op het bouwrijp maken van reeds bestemde terreinen, het behoud van principe van grootschaligheid en op bestemming van nieuwe lokale bedrijventerreinen.3 Op initiatief van de provincie wordt geprobeerd de bestaande juridische conflicten rond nieuwe regionale bedrijventerreinen te deblokkeren (Menen-West en Waregem Blauwpoort). Visie ruimtelijke-economische structuur Zuid-West-Vlaanderen Naast de toekomstige ruimtebehoeften voor ondernemen werd ook een onderzoek verricht naar de bestaande “paarse” bestemmingszones. De intercommunale Leiedal vertaalde de gegevens in een onderzoeksrapport met algemene principes te hanteren bij planningsprocessen.4 Daarbij wordt een traject uitgezet om de beleidsaanbevelingen uit dit rapport door de steden en gemeenten te laten bekrachtigen en later te vertalen in concrete instrumenten (bv. RUP’s). De regio wordt gekenmerkt door grote gebieden voor milieubelastende industrie en talrijke kleinere geïsoleerde “paarse sproeten”. De verouderde bestemmingsplannen voor deze gebieden leiden tot zonevreemde situaties en leegstand. Ze moeten worden bijgesteld, waarbij het vestigen van nieuwe bedrijven niet langer wordt gekoppeld aan het milieubelastend karakter, maar volgens ruimtelijke impact en schaal. Vanuit de regio wordt gestreefd naar een duurzaam hergebruik van de ruimte voor ondernemen en dus een betere economische invulling van ‘paarse’ zones (reconversie, revitalisering, aanpak leegstand, verweven werken en wonen in kernen), zonder bijkomend economisch te bestemmen.

1

2 3

4

Nota bedrijventerreinen in West-Vlaanderen (POM West-Vlaanderen en provincie West-Vlaanderen). Hierbij wordt een planhorizon van 2030 vooropgesteld i.p.v. de huidige programmatie met behoefteraming tot 2022. Bij de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Kortrijk werd een taakstelling van 58 ha nieuwe lokale bedrijventerreinen vooropgesteld, doch op heden moet nog circa 30 ha worden bestemd. Ruimte voor ondernemen, Ruimtelijk-economische structuur Zuid-West-Vlaanderen, Intercommunale Leiedal, juli 2014.

180


3.3. Strategisch project stadsregio Kortrijk REKOVER De bijkomende oproep van 2012 was, anders dan de ‘gewone’ strategische projecten, gericht op een evaluatie van stedelijke afbakeningsprocessen en een analyse van nieuwe uitdagingen in een ruimere regio. Het strategisch project REKOVER betreft een bijdrage in de loon- en werkingskosten van de projectcoördinatie (100.000 euro per jaar) voor de subsidieperiode (1 oktober 2013 tot 30 september 2015). Het is een investering in een meer professionele aansturing. Het strategisch project heeft als doel om bestaande visies en plannen te evalueren en op elkaar af te stemmen, een meer operationele visie en een evenwichtige realisatiegerichte ruimtelijke agenda uit te werken en daarover een gezamenlijke beslissing voor te bereiden. Tegelijk moet deze oefening een gefundeerde bijdrage leveren voor de invulling van het begrip ‘stadsregio’. Van in het begin werden de afbakeningsplannen van Kortrijk, Waregem en Menen onder de loep genomen. Hieruit bleek onder andere dat bij de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Kortrijk te weinig rekening werd gehouden met de mobiliteitseffecten van sommige nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Voor dit thema, en in het bijzonder het openbaar vervoer, is met andere woorden een inhaalbeweging nodig. Vanuit de werkingsmiddelen van het project zijn er data bekomen die een gerichte bevraging van het provinciaal verkeersmodel van het Vlaams Verkeerscentrum mogelijk maken en is er bijkomend studiewerk gebeurd. Logischerwijs was reeds van bij de aanvraag de doelstelling te streven naar een duurzame ruimtelijke ontwikkeling op schaal van de stedelijke regio Kortrijk, met focus op mobiliteit en vooral de optimalisatie van het openbaar vervoersnetwerk. Rond de knooppunten van het openbaar vervoer zouden de meeste ontwikkelingen ook worden geconcentreerd. Dit vormt in het project de kapstok voor de operationele visie en het enten van (nieuwe) ruimtelijke ontwikkelingen. Tegelijk worden verschillende regionale strategische projecten verder gerealiseerd of uitgetekend (zie verder). 3.4. Studies mobiliteit en openbaar vervoer •

5 6

Spoorrapport regio Kortrijk. Op basis van de studie ‘kwalitatief openbaar vervoer in Kortrijk’5, de Mobiliteitsvisie 2020 van de V.V.M. De Lijn en het Vervoersplan 2014 van de NMBS werd in het kader van het strategisch project REKOVER een ‘spoorrapport’ opgemaakt.6 In dit rapport wordt het bestaande treinaanbod in de regio Kortrijk onder de loep genomen en een visie opgebouwd voor het toekomstig treinaanbod. Na een adviesronde zal het spoorrapport bekrachtigd worden op de Conferentie van Burgemeesters en ingebracht worden in het verder overleg in de stedelijke regio. Ook (en vooral) zal het de gezamenlijke regionale basis vormen voor de verdere onderhandelingen met de NMBS over een volgend vervoersplan.

Studie Kwalitatief openbaar vervoer in Kortrijk, eindrapport, Vectris, i.o.v. stad Kortrijk, juni 2011. Strategisch project REKOVER, Spoorrapport regio Kortrijk, Intercommunale Leiedal, 2014.

181


Actualisatie en verfijning van de regionale Mobiliteitsvisie 2020 van V.V.M. De Lijn. Binnen werkgroepen in het kader van het strategisch project REKOVER worden criteria op punt gezet die leiden tot een selectie van openbaar vervoersknooppunten en verbindingen. Hierbij wordt rekening gehouden met het bestaande netwerk, de (geplande) voorzieningen en ontwikkelingen, de Ruimtemonitors, het provinciaal fietsroutenetwerk, etc. Knooppunt OV en regionale hub – Hoog Kortrijk

Het provinciaal verkeersmodel levert hierbij data over de verkeersstromen. Het bestaande busnetwerk wordt in de visie aangevuld en herschikt tot een hiërarchisch openbaar vervoersnetwerk met verbindende en ontsluitende streekbuslijnen en frequentere voorstadslijnen. Zo ontstaat een meer rastervormig openbaar vervoerssysteem, dat sterker aansluit bij de ruimtelijke structuur van de verstedelijkte regio. De nieuwe hoogwaardige openbaar vervoerslijn (HOV) tussen het station van Kortrijk en Hoog Kortrijk moet één van de belangrijkste stamlijnen voor het vernieuwde openbaar vervoersnetwerk vormen. •

Studie Mobiliteit Regio Kortrijk.7 Tijdens het verloop van de verschillende processen werd vastgesteld dat het luik “mobiliteit” op schaal van de regio onvoldoende aan bod komt. Het is echter niet mogelijk om in het kader van de verschillende processen en projecten uitspraken te doen over wonen, bedrijvigheid, voorzieningen, etc. zonder een regionale mobiliteitsvisie. Ruimte Vlaanderen investeert daarom in de studieopdracht “Mobiliteit Regio Kortrijk” (Vectris), met als focus de regionale weginfrastructuur. Er wordt vooral een inventaris gemaakt van bestaande plannen en de bestaande beleidskeuzes rond mobiliteitsvraagstukken op schaal van de Eurometropool, de stedelijke regio (o.m. verfijnen interlokaal vrachtroutenetwerk) en voor zover relevant op lokaal niveau (doortochten, lokale omleidingswegen, tonnagebeperkingen, etc.). De studie evalueert ook de categorisering van wegen. Het resultaat van de studie is een synthese van de bestaande mobiliteitsplannen, een aanzet tot een regionale mobiliteitsvisie en voorstellen voor de verdere werking in de regio (bv. oprichting intergemeentelijke begeleidingscommissie, gebruik van ruimtelijke streefbeelden). Prioriteit blijkt alvast de aanpak van de ring rond Kortrijk (R8). Hier situeren zich verscheidene (mobiliteits)vraagstukken die samen met de ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving ervan moeten bekeken worden.

Relatie met het fietsnetwerk. Met het oog op voor- en natransport wordt binnen REKOVER ook aandacht besteed aan de evaluatie van het bovenlokaal functioneel fietsroutenetwerk, de optimalisatie van bestaande en de creatie van nieuwe fietssnelwegen, en diverse ondersteunende en flankerende maatregelen. Het Masterplan fiets Schelde en Leie van de provincie WestVlaanderen (2014) vormt hierbij een belangrijke leidraad.

7

Vectris, i.o.v. Ruimte Vlaanderen, 2015 (lopend onderzoek).

182


3.5. Pilootproject Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV) De “Stedelijke Regio Kortrijk” is één van de tien gebieden in Vlaanderen waar door een benadering ‘van onderuit’ (voorzitter is de algemeen directeur van Leiedal), aan de hand van concrete vraagstukken op het terrein, een aantal principes en concepten uit het Groenboek / BRV worden getest. Voor dit gebied werd aangehaakt bij lopende processen en projecten en werd voortgebouwd op drie krachtlijnen van de streekvisie en het strategisch project REKOVER: • (her)ontwikkelen van kernen en openbaar vervoersknooppunten • kwalitatieve ruimtelijke verankering van de regio aan het blauw groene netwerk • bundelen van bovenlokale programma’s in regionale hubs8 Per krachtlijn werden drie projecten geselecteerd aan de hand waarvan de vier principes van het BRV (mensenmaat, veerkracht, metropolitane allure en ruimtelijk rendement) werden getest. Elk project werd daarenboven op de drie schaalniveaus (Eurometropool, regionaal en lokaal) bekeken. Met het oog op een realisatiegericht uitvoeringstraject werden een aantal quickwins voor de stedelijke regio uitgetekend. Voor de geselecteerde quickwins zijn op korte termijn verdere stappen te zetten naar realisatie toe (bv. kanaal Bossuit-Kortrijk of Hoog Kortrijk). Vanuit de gebiedsgerichte werking is geconcludeerd dat de stedelijke regio nood heeft aan een uitgebalanceerd actieprogramma waar meerdere strategische projecten deel van uitmaken met evenwel verschillende tijdspaden en met eigen quickwins. Vanuit de gebiedsgerichte werking worden ook beleidsaanbevelingen naar Vlaanderen toe geformuleerd. De regio vraagt bv. om een gebiedsspecifieke en regionale benadering toe te voegen aan het BRV, de rol van de stedelijke regio te duiden in relatie tot de strategieën voor het versterken van de ‘metropolitane allure’ in Vlaanderen, perspectieven toe te voegen rond de regionale hubs en multimodale economische ontwikkelingen en te verduidelijken waarop moet ingezet worden bij kernversterking. Het afstemmen van ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen is daarbij onontbeerlijk. Er wordt tevens gezocht naar een sluitende wetgeving voor de aanpak van de woonuitbreidingsgebieden en een regelgeving rond bedrijvigheid die meer afgestemd is op de economische realiteit. Ook wordt aan Vlaanderen gevraagd de bestaande samenwerkingsverbanden voort te zetten en uitvoering te geven aan de grensoverschrijdende samenwerking (interregionaal vrachtroutenetwerk). Daarbij wordt een gerichte samenwerking tussen de verschillende beleidsniveaus en een geïntegreerde aanpak beoogt voor concrete regionale projecten. 3.6. Realisatie / detectie van concrete strategische projecten Naast algemene acties rond ‘ondernemen’ (aanpak paarse sproeten, verweving in kernen, regionale aanpak van leegstand van handelspanden, etc.) én ‘wonen’ (regionale aanpak van de woonuitbreidingsgebieden en leegstand van woningen), worden er binnen de regionale samenwerking (o.m. binnen de streekvisie, het BRV en het strategisch project REKOVER) verschillende projecten gedetecteerd of (verder) gerealiseerd. Het zijn speerpuntprojecten, strategische acties of ook quickwins die in het ruimer perspectief worden geplaatst van de regionale ruimtelijke visie. De projecten moeten nog verder worden geselecteerd, uitgebalanceerd of geclusterd, met de bedoeling te komen tot een integratie in een actieprogramma. Hierin zullen vooral de meest strategische (maar realistische) projecten op regionaal niveau moeten doorwegen.

8

Regionale hubs zijn gebieden die afgelopen decennia werden ontwikkeld omwille van optimale autobereikbaarheid. Ze bevatten reeds enkele belangrijke regionale functies en hebben potenties om bijkomende regionale/bovenlokale programma’s op te nemen en belangrijke knooppunten te vormen in het toekomstige openbaar vervoerssysteem.

183


STEDELIJKE REGIO KORTRIJK - STRATEGISCHE PROJECTEN – voorlopige longlist 1. 2. 3.

4.

5. 6.

7. 8.

Hoog Kortrijk met ook de HOV-lijn naar het station Kortrijk-Oost Waregem-Zuid: stadsvernieuwingsproject Waregem Zuid Boulevard, link met stationsomgeving, bedrijventerrein Blauwpoort en nieuw op- en afrittencomplex De Gavers / Harelbeke-Zuid: openbaar vervoer, recreatief programma op regionaal niveau, bedrijvigheid, link stationsomgeving Harelbeke, stadsvernieuwingsproject De Gavers Kortrijk-Noord (bedrijventerrein, ringshoppingcentrum) Omgeving luchthaven Kortrijk-Wevelgem, met o.m. verkeersproblematiek, baanwinkels en nog niet ontwikkelde terreinen Gullegem-Moorsele / Bergelen Marke Pottelberg

9.

10. 11.

12.

13. 14.

De ring rond Kortrijk (R8) met sluiten van de ring, de aanpak van de zuidelijke aansluitingscomplexen (o.m. Kortrijk-Oost), doortrekking t.h.v. Noordlaan, etc. met inbegrip van de ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving Optimalisatie van de N58 als primaire weg II / Menen-West Lighttrain langs de Leie-as als belangrijkste openbaar vervoersas in de regio en met potenties voor kernversterking bij de verschillende treinstations Kanaal Bossuit-Kortrijk met naast de verbreding en verdieping van het kanaal ook thema’s als watergebonden bedrijvigheid, natuur, recreatie, etc. Stationsomgeving Kortrijk / innovatieve-as “westelijke banaan” – voormalig strategisch project Menen: Leieverbreding (nieuwe Leieboorden en brug), site gemeenschapsonderwijs, stationsomgeving en stadsvernieuwingsproject Menen-Centrum

Strategische projecten (zie kaart)

4. Samen naar een duurzaam ruimtegebruik Het is niet evident om in een groot gebied tot afstemming en coördinatie te komen tussen de vele processen en projecten op verschillende schaalniveaus. Er moet bovendien worden afgerekend met een traditie waar actoren vaak naast elkaar werkten binnen hun eigen terrein. Elkeen met zijn eigen project naar het beleid, naar Brussel, naar een mogelijke financiering of subsidie, etc. De belangrijkste uitdaging is dan ook het creëren van vertrouwen, geloof en een stabiele organisatie voor een langere termijn. De voorwaarde daarvoor is dat alle kernactoren van de drie beleidsniveaus bereid zijn creatief en flexibel om te gaan met de eigen (ruimtelijke) agenda’s, procedures en regelgeving. Niet om die opzij te zetten, maar wel om ze gericht te willen bijsturen en af te stemmen in een strategisch geheel: een realistische visie en uitvoeringsprogramma.

184


Dit is precies wat er momenteel gebeurt in de stedelijke regio Kortrijk. Met de aanstelling van een professionele projectcoördinatie in het kader van het strategisch project, gesitueerd binnen de werking van de intercommunale Leiedal, wordt een belangrijke investering gedaan in de versterking van de organisatie. Hierbij wordt een band gelegd met de traditionele werking en worden, omdat de projectcoördinator ‘onafhankelijk en autonoom’ opereert voor de coördinatie, ook nieuwe banden gesmeed. 9 De aansturing is dan ook niet het werk van één persoon. Verantwoordelijkheden worden gedeeld in verschillende fora en ook andere kernactoren zoals de departementen Mobiliteit & Openbare Werken en Ruimte Vlaanderen, de stad Kortrijk, de V.V.M. De Lijn, de NMBS of de provincie West-Vlaanderen trekken actief mee aan de kar. Vlaanderen staat in dit verhaal voor een sterkere autonomie van de regio. Anderzijds heeft Vlaanderen zelf verschillende belangrijke planningsprocessen en projecten die moeten worden gerealiseerd. De huidige samenwerking is met andere woorden een evenwichtsoefening, waar bottom-up en top-down geen relevante termen meer zijn. Vlaanderen stimuleert het regionaal en grensoverschrijdend werken en versterkt mee de intergemeentelijke samenwerking. De Vlaamse overheid treedt hierbij op als procesgebeleider of bemiddelaar en zal tevens de eigen doelstellingen en projecten coördineren en inbrengen in het overleg, en aldus samen mee de regie voeren. Ruimte Vlaanderen beschikt over verschillende instrumenten of taken die ze op een gecoördineerde manier tracht in te brengen in belangrijke gebieden zoals een stedelijk regio. De inbreng van de verschillende afdelingen van het departement wordt zo efficiënt mogelijk geregeld: • afd. Juridische en Beleidsontwikkeling: ruimtelijk beleid (BRV) • afd. Gebieden en Projecten: gewestelijke planningsprocessen (bestemmingsplannen/GRUP), opvolging (strategische) projecten en vergunningverlening • afd. Participeren en Adviseren Lokaal: ondersteuning en advisering lokale overheden bij lokale plannen en stimuleren van intergemeentelijke samenwerking • afd. Monitoring en Onderzoek: thematische werking, onderzoek, GIS, ICT en monitoring Ruimte Vlaanderen werkt momenteel actief mee in de stedelijke regio Kortrijk. Ze staat ook voor een stuk in voor de interactie met het Vlaams beleidsniveau en besluitvorming, maar ook voor de voorbereiding en synchronisatie van gewestelijke planningsprocessen. Naast het leveren van informatie, inhoudelijke expertise vanuit andere projecten en de (administratieve) opvolging van het strategisch project, worden bijdragen geleverd aan de kennisvergaring en externe expertise ingehuurd. 4.1. Inhoudelijke stroomlijning Inhoudelijk is de doelstelling om de bestaande context en de goedgekeurde plannen te kennen, te evalueren en te komen tot een grensoverschrijdende en ‘geïntegreerde’ regionale visie. We willen daarbij de toekomstige ruimtelijke uitdagingen adequaat koppelen aan een performante structuur voor het openbaar vervoer en een optimalisatie op vlak van mobiliteit. We willen hierbij uitspraken doen over wonen, bedrijven, voorzieningen, en tegelijk ook het landschap en de open ruimte vrijwaren. Voor de stedelijk regio formuleren we aldus een operationele visie, en gaan daarbij na welke samenhangende acties (deelprojecten in een programma) op dat niveau strategisch kunnen zijn.

9

Bij het aanstellen van een projectcoördinator ondertekent de aanvrager een ‘autonomieverklaring’ waarbij wordt gegarandeerd dat hij/zij onafhankelijk en autonoom zal kunnen werken.

185


Aangezien de belangrijkste processen in de recente jaren werden opgestart of ‘hernomen’, was er alleszins telkens een vertaalslag nodig van de bestaande ‘context’. Er is erg veel moeite gedaan om bestaande visies, studies, plannen en projecten in kaart te brengen, na te gaan welke agenda’s de actoren hebben, welke procedures relevant zijn. Er is ook vastgesteld dat voor een realistische afweging van de voorstellen (een visie op) de regionale verkeersstructuur, mobiliteit en openbaar vervoer doorslaggevend zijn, en dat juist rond dit thema er een serieuze leemte bestond. Kernproducten zijn in eerste instantie die waar er dwarsverbanden worden gelegd en verschillende tijdspaden worden afgestemd, zodat een afweging mogelijk wordt. Voor Kortrijk wordt zo’n inhoudelijke stroomlijning beoogd in producten als de visie rond mobiliteit, openbaar vervoer, de streekvisie (waar de beide voorgaande worden in geïntegreerd), de monitoring (atlas), de projectenclustering en het actieprogramma. Hierin zal duidelijk moeten worden welke middelen en instrumenten kunnen worden ingezet, met een eerste verankering van acties in meerjarenbegrotingen. 4.2. Organisatorische stroomlijning Bij de vermelde processen is de intentie om te komen tot een betere intergemeentelijke samenwerking en een structurele samenwerking tussen de drie bestuursniveaus en alle betrokken partners op vlak van ruimtelijke ordening en mobiliteit. De beleidsstandpunten, financiële middelen en concrete realisaties van de verschillende Vlaamse en lokale administraties, instellingen en verenigingen dienen (gebiedsgericht) afgestemd of geïntegreerd te worden. De vereiste samenwerking overstijgt het lokale bestuursniveau en vereist een grondige projectcoördinatie (inhoudelijk, organisatorisch, financieel, planning en fasering). De belangrijkste actoren die momenteel betrokken zijn: • Lokaal: de 13 betrokken steden en gemeenten (met o.m. Kortrijk, Waregem en Menen), de intercommunale Leiedal, middenveldorganisaties (UNIZO, Boerenbond, Natuurpunt, ABVV, VOKA, ACV) en de provincie West-Vlaanderen (diensten ruimtelijke planning, mobiliteit, water, milieu). • Vlaams: Agentschap Wegen en Verkeer, departement Mobiliteit en Openbare Werkenafdeling Mobiliteit, Beleid en Verkeersveiligheid, V.V.M. De Lijn, NV Waterwegen en Zeekanaal, Vlaamse Landmaatschappij, Landbouw en Visserij, Stedenbeleid, Agentschap Ondernemen, Ruimte Vlaanderen,… • Federaal/internationaal: NMBS en Infrabel, Eurometropool Lille-Kortrijk-Tournai. De samenwerking (in kader van de streekvisie, het strategisch project en het BRV) bouwt voort op de bestaande structuren en samenwerkingsvormen in de regio. Vermeldenswaardig zijn de Eurometropool Lille-Kortrijk-Tournai, de werkgroepen “openbaar vervoer en mobiliteit” (REKOVER), de intergemeentelijke werkgroepen rond ruimtelijke ordening (IGORO), mobiliteit (IGOMOB), milieu/natuur en wonen, de gebiedsgerichte werking van de provincie en de werkgroepen BRV. 4.3. Beleidsmatige stroomlijning We weten dat alle partners en overheden telkens moeten beslissen over onderdelen van het programma. De tijd staat immers niet stil en continuïteit moet er zijn. Deze beslissingen zijn ook agendavormend en kennen ook hun uitvoering. Beetje bij beetje worden beleidsvoerders van de drie niveaus op een meer gestructureerde wijze samengebracht. Over het beleidsniveau- en beleidsdomeinoverschrijdend (ruimtelijk) actieprogramma dat tot stand komt, wordt momenteel een aanpak uitgetekend die een interbestuurlijk overleg (IBO) mogelijk maakt, voortbouwend op bestaande structuren zoals de Conferentie van Burgemeesters. Twee zaken zijn hierin fundamenteel: 186


We proberen de zaken waarover moet worden beslist zo te formuleren dat elk van de bestuursniveaus erin een verantwoordelijkheid heeft (en dus niet elke gemeente of vakminister afzonderlijk). We proberen de tijdspaden, procedures en beslissingen over de afzonderlijke deelprojecten zodanig te stroomlijnen dat een beleidsmatige afstemming wordt bereikt. Met andere woorden dat via een geïntegreerde beslissing de verbanden worden gelegd en het aantal beslissingen kan worden gereduceerd.

Hoewel niet evident en nog broos, worden de voorwaarden gecreëerd om via een regionale afstemming van verschillende ruimteclaims en ruimtelijke problematieken met het openbaar vervoer als bindend element, een cultuuromslag teweeg te brengen. Het samenleggen van agenda’s en de wil samen resultaten af te kloppen, zal in de loop van 2015 gebeuren door een gecoördineerde communicatie (o.m. algemene vergadering Leiedal, bezoek minister Omgeving in het kader van het BRV-project) en door middel van een gezamenlijke ‘principiële beslissing’.

Met dank aan Steven Hoornaert en Leen Vandevelde

187


188


DE NEDERLANDSE DELTAMETROPOOL de Randstad voorbij

Jaap Modder

jaapmodder@brainville.nl

189


DE NEDERLANDSE DELTAMETROPOOL de Randstad voorbij de 21ste eeuw vraagt om een nieuw “voertuig”, een ruimtelijk-economisch gebiedsconcept, voor een onderscheidende positie van Nederland in Europa en in de “global economy”

Het was luchtvaartpionier Albert Plesman die wordt gezien als degene die de Randstad als stedelijk en economisch fenomeen in het westen van Nederland, haar naam gaf. Deze geschiedenis is niet helemaal duidelijk maar het is in ieder geval een mooi verhaal. De eerste grote baas van de KLM die, vliegend boven westelijk Nederland, uit zijn raampje kijkt en bedenkt dat wat hij ziet een randstad is. In dit artikel wordt betoogd dat we na 60 jaar Randstad beleid een ander “construct” nodig hebben om in Europa en in de “global economy” een rol van betekenis te spelen. Daarvoor is een Nederlandse Deltametropool nodig: Randstad en Brainport. Dat levert een nieuwe inrichtingsopgave op, zowel voor de som als voor de delen. En vooral voor de onderlinge verbindingen. We kijken verder naar de verschillende scenario’s voor stedelijk Nederland en zien ondanks de verschillen een drietal “no regret” programma’s.

Randstad Zeker is wel dat de Britse urbanist Peter Hall in de zestiger jaren van de vorige eeuw, de Randstad als ruimtelijk-economisch concept beschreef en ook enthousiast was over deze poly centrische stedelijke regio. Deze (inter)stedelijke “constructie” zou minder congestie problemen met zich mee brengen en ook andere nadelen van de grootstad missen, zoals die van hoofdsteden als Londen en Parijs. De functies die in de “capital cities” allemaal in een gebied zijn gesitueerd zijn in de poly centrische stedelijke regio verspreid over meerdere stedelijke centra. Grote voordeel van deze structuur en met name die van de Randstad is een veel betere samenhang met en ook toegang tot het buitengebied, de natuur en de recreatie. En mits de verbindingen tussen de steden goed zijn geregeld, vaak en snel, kunnen poly centrische stedelijke regio’s net zo goed en misschien wel beter functioneren, allemaal ten dienste van hun inwoners, dan de grote metropool. De Randstad van Peter Hall was ook het deel van Nederland waar het (meeste) geld werd verdiend. Hier stonden de motoren van de moderne Nederlandse economie bij elkaar. Ruimtelijk was het heel anders georganiseerd dan andere metropolen maar het kon dankzij deze unieke structuur net zo goed presteren als de grote metropolen. Meer dan een halve eeuw na de “uitvinding” van de Randstad staan de zaken er anders voor. Zeker, de Randstad is nog steeds een economisch succesnummer op Nederlandse schaal. En internationaal stond het ook hoog op allerlei “good performance” lijstjes. Dat wordt recent wat minder. Congestie, bereikbaarheidsproblemen en gebrek aan de voordelen van massa en schaal (agglomeratiewerking),

190


ook binnen de Noord- en de Zuidvleugel van de Randstad zijn de belangrijkste oorzaken van die terugval. De grote voordelen die Hall destijds zag in deze poly centrische metropool lijken niet echt uitgenut te zijn. De congestie op het wegennet is zeker minder ernstig dan in “capital city regions” maar de planners lijken er niet in geslaagd te zijn om snelle en comfortabele verbindingen tussen de delen van de Randstad te realiseren. En dat geldt ook voor de spoorverbindingen. De toegang naar en de kwaliteit van het buitengebied, het Groene Hart, had veel beter gekund. Dit gebied is tegen de stroom van plannen en investeringen in, fors verstedelijkt. De Randstad mocht dan een geweldig concept zijn, in de planvorming en uitvoering is het minder geslaagd.

De wereld is veranderd Een andere belangrijke vraag is of de Randstad anno 2015 nog steeds kan worden gezien als het economisch kerngebied van Nederland. Zeker is dat er zich in de loop van een halve eeuw verschuivingen hebben voorgedaan in de economische prestaties van de onderscheidene delen. De Amsterdamse regio is verreweg de belangrijkste economische speler binnen de Randstad geworden terwijl de Rotterdamse regio fors aan vitaliteit en prestaties heeft ingeboet. Die verhoudingen waren in de zestiger jaren evenwichtiger. Misschien nog wel belangrijker is dat het niet meer de Randstad alleen is waar de motoren van de economie draaien. Eindhoven is de afgelopen decennia een sterke economische speler geworden waar zich veel “nieuwe economie” heeft ontwikkeld: vooral innovatieve “high tech” maakindustrie. Het is vooral de stad en de regio, tezamen aangeduid als Brainport, waar zich deze groei heeft voorgedaan. Met het oog op de toekomst van Nederland in een sterk globaliserende economie, is het de vraag of de Randstad nog wel het gebiedsconcept is waarmee we kunnen concurreren op het Europese- en wereldtoneel. Als we de Brainport regio toevoegen aan de Randstad dan lijkt er meer perspectief te zijn voor een op Europese en op wereldschaal veel beter concurrerend Nederland. De Nederlandse Deltametropool als opvolger van de Randstad, niet 4 maar 5 stedelijke “pieken in de delta”, die met hun ommeland en tezamen toonaangevend en onderscheidend presteren in zowel Europa als in de “global economy”. Er heeft zich in de laatste eeuw nog een andere belangrijke verandering voorgedaan die minstens even belangrijk en relevant is voor het nadenken over de nieuwe Nederlandse Deltametropool. Die verandering is deels het resultaat van ruimtelijk beleid. Het nationale ruimtelijk beleid in de vorige eeuw, gericht op gebundelde deconcentratie (Tweede Nota RO, 1966), met andere woorden op verstedelijking binnen regio’s, heeft in ieder geval in de hier genoemde regio’s geleid tot “daily urban systems” op een ander schaalniveau. De wereld van de moderne Nederlander in deze gebieden, in termen van wonen, werken, vrije tijd en verplaatsingspatronen speelt zich af op een hoger, regionaal, schaalniveau en soms interregionaal niveau. De stad van de vijftiger jaren is niet langer het speelveld van maatschappelijke activiteiten, het is de ‘regionale stad’. Deze maatschappelijke verandering onderstreept des te meer de noodzaak van (betere fysieke) vormgeving van stedelijke regio’s en de verbindingen ertussen. Een voorbeeld. De arbeidsmarkten van Amsterdam/Utrecht en van de Brainport-regio zijn nagenoeg gescheiden. Integratie ervan zou aanmerkelijke economische voordelen kunnen hebben. Veel snellere verbindingen tussen beide regio’s zijn daarvoor een noodzakelijke voorwaarde. 191


De Nederlandse Deltametropool Terugkerend naar het idee van de poly centrische metropool zou een nieuwe driehoek Amsterdam, Rotterdam/Den Haag, Eindhoven ook qua inrichting (op die schaal) maar vooral ook qua verbindingen opnieuw, letterlijk, op de kaart moeten worden gezet. Dat geldt niet alleen voor het geheel, hoe kan dat meer zijn dan de som der delen? Het vraagt evenzeer om een betere “uitrusting” op het schaalniveau van de afzonderlijke regio’s. De Nederlandse Deltametropool kan haar economische performance verbeteren als de verbindingen in de driehoek Amsterdam, Rotterdam/Den Haag en Eindhoven optimaal zijn, over de weg en over het spoor. Hier geldt nog steeds de benadering van Peter Hall in de zestiger jaren. Met snellere verbindingen kan gebruik worden gemaakt van elkaars kracht, op de arbeidsmarkten, op universiteiten en als het gaat om de synergie in innovatie, productie en logistiek. En het geldt evenzeer voor de internationale bereikbaarheid van Nederland (vanuit alle plekken snel naar Schiphol). Daarnaast wordt de kwaliteit van deze poly centrische regio ook bepaald door de toegankelijkheid en kwaliteit van het “buitengebied”. Het omvat dus meer dan de drie stedelijke regio’s. De relatief open en minder verstedelijkte gebieden daartussen vormen er onderdeel van en vragen om een benadering die past bij het ontwikkelen van een concurrerende en hoogwaardige deltametropool. Maar ook op het schaalniveau van de afzonderlijke regio’s zou meer moeten gebeuren om ze tot een volwaardig onderdeel te maken van het grotere geheel. Globaal gaat het om het volgende. De Amsterdamse metropoolregio doet het goed economisch niet slecht maar de performance en de reikwijdte van het OV netwerk blijft achter bij dat van vergelijkbare regio’s elders in Europa en daarbuiten. De nieuw gevormde metropoolregio Rotterdam-Den Haag heeft een kwetsbare economische structuur en dat vraagt om nieuwe impulsen op dit schaalniveau. En de Brainportregio doet het vooral economisch uitstekend. Andere voor een internationale metropool noodzakelijke componenten zoals bereikbaarheid, Q of life, cultuur, vertonen forse tekorten.

Scenario’s/ modellen 1 Een recente discussie gaat over de vraag waar nu de nadruk op zou moeten liggen bij de ontwikkeling van de Nederlandse Deltametropool. Gaat het primair om betere verbindingen tussen de delen of gaat het om de inrichting van de afzonderlijke delen? Het gaat om beide. Kijkend naar de Nederlandse en Europese economie is de opgave primair gelegen in een betere inrichting/bewerktuiging van de drie stedelijke /metropoolregio’s. In de globale economie zijn “economies of scale” belangrijker en zal het functioneren en de uitstraling van een Nederlandse Deltametropool vooral beoordeeld worden op haar gezamenlijke vermogen. Vanuit dat perspectief zijn optimale verbindingen binnen de driehoek de eerste vereiste. Het gaat hier om twee modellen, scenario’s, voor de stedelijke en economische ontwikkeling van het land. In het ene model ligt de nadruk op het inrichten van de drie metropoolregio’s (model 1: metropoolregio’s Nederland). In dit model/scenario wordt gewerkt aan het versterken van

1

Zie einde paper voor de illustraties van de modellen (red.).

192


agglomeratiekracht in elk onderdeel van de Nederlandse Deltametropool. In het tweede model, de poly centrische deltametropool (model 2) ligt de nadruk op het geheel en dat is meer dan de som der delen, vooral dankzij veel betere onderlinge verbindingen. “Borrowed size” is hier het centrale begrip. Een confrontatie met de werkelijke performance van dit gebied laat zien dat zich op beide fronten “achterstanden” voordoen. Het ligt voor de hand een “pakket” samen te stellen waarbij aan de vereisten vanuit elk schaalniveau zoveel mogelijk kan worden voldaan. In het Amsterdamse wordt recentelijk steeds meer, impliciet en soms ook expliciet, geopperd om het allemaal maar in Amsterdam te laten gebeuren. Amsterdam als enige Nederlandse “global metropolis” moet veel groter worden en zich als een “capital city region” gaan gedragen: tweemaal zoveel inwoners en zoveel mogelijk economische en culturele functies in dit gebied. Het lijkt op wat er in Londen al heel lang gebeurt. De metropool usurpeert het omliggende gebied en trekt als het ware de steden in de buurt leeg, werkgelegenheid en een hoogwaardige arbeidsmarkt is alleen in Londen te vinden. Er is zeker wat voor te zeggen om wat meer kaarten te zetten op de Amsterdamse regio maar dan meer als primus inter pares. Extreme toepassing van dit “capital city region” model zou leiden tot het “leeghalen” van andere regio’s en daarmee grote maatschappelijke nadelen met zich meebrengen. Daarmee is dit derde model (model 3, “capital city region”) in haar meest vergaande vorm een minder wenselijk scenario.

Internationalisering De vraag is of we, als we nadenken over de toekomstige stedelijke ontwikkeling van Nederland ons moeten beperken tot het Nederlandse grondgebied. We hebben immers al heel lang open grenzen en de economie van Europa zal steeds meer op dat speelveld plaatsvinden. De Randstad ligt geografisch in de periferie van Europa en de relaties met omliggende landen zijn daar vanouds beperkt. Amsterdam is immers via de lucht met een wereldnetwerk van steden verbonden. Dat is heel anders bij de Brainportregio, veel dichter bij de grens, veel dichter bij Europa. De uitwisseling met Duitsland en België (arbeidsmarkt, in- en export, hogere onderwijs) is hier al groter en neemt per jaar toe. Is het niet zinnig om niet veel meer te denken op een hoger schaalniveau, dat van een Noord West Europese Deltametropool (model 4), ook wel ABC metropool genoemd (Amsterdam, Brussel, Cologne). In dat model komt Eindhoven in een veel centralere positie en dat past misschien ook wel bij de ontwikkelingsgang van dit gebied, een schakel tussen de (oude) Randstad het andere deel van NW Europa. Er is nog een ander model mogelijk, dat gaat nog een stapje verder en dat kijkt meer vanuit een internationaal corridor perspectief. Niet nieuw, de blauwe banaan, van Amsterdam naar Milaan, staat al decennia lang op allerlei kaartjes. In dat model ligt de nadruk sterk op de as Amsterdam Eindhoven Maastricht en verder naar Duitsland (model 5, Noord West Europese Deltacorridor).

193


“No regret policies” Vijf scenario’s, modellen: drie voor Nederland en twee met een grensoverschrijdend perspectief. Welke beleid past in alle modellen, met andere woorden welke “no regret” maatregelen kunnen we bedenken zonder een van deze vijf scenario’s tekort te doen? Mogelijk zijn er meer te benoemen maar we zien in ieder geval drie opgaven waarmee morgen begonnen zou moeten worden. 1. Een optimalisatie van de metropolitane “hulpstukken” in de Amsterdamse regio, vooral gericht op een beter functionerend OV netwerk, past in elk van de hierboven genoemde modellen/scenario’s. 2. Een tweede opgave betreft de “performance” van de (economische) as Amsterdam- Eindhoven. Het deel tussen Amsterdam en Utrecht is de groeimotor van Nederland. Hier ligt een belangrijke opgave, vooral gericht op sneller en beter OV en een betere inrichting- en logistiek functioneren van stations en stationsomgevingen. Kijkend naar de hele as (tot en met Eindhoven): de arbeidsmarkten boven en beneden de grote rivieren zijn nu gescheiden. Een veel snellere trein, ultiem een HSL, zou een forse economische impuls genereren. 3. De derde grote ingreep bestaat het beter inrichten, van zowel “spaces” als “flows”, van de “new kid on the block”, de Brainportregio. De markt heeft zich daar, mede dankzij een goede relatie met de publieke sector, heel goed ontwikkeld: van een traditioneel stedelijke technische industrie naar een “high tech” regio die op wereldschaal concurreert. De Brainport regio loopt echter achter als het gaat om de andere “rekwisieten” die passen bij haar nieuw verworven status. De regionale en externe bereikbaarheid (Düsseldorf Airport, HSL Duitsland, Brussel), de stationsomgeving, de interactie tussen de campussen, de voorzieningen voor “expats”, de luchthaven etc. Maar vooral ook de “Q of life” (cultuur, openbare ruimte, groen in de stad etc.). Het programma moet nog geschreven worden. Maar ook dit is een “verplicht nummer” voor de ontwikkeling van de Nederlandse Deltametropool, het past in alle hiervoor genoemde scenario’s.

De opgave voor en de context van de Nederlandse Deltametropool Kort en goed, de Randstad kan na ruim een halve eeuw trouwe dienst, met pensioen. Een nieuwe constellatie dient zich aan, de Nederlandse Deltametropool, Randstad en Brainport tezamen. Een ontwerp op die schaal is nodig, evenals een nieuw programma voor deze “global metropolitan region”. De Randstad als onderdeel daarvan vraagt, met de lessen uit de zestiger jaren van Peter Hall bij de hand, “postuum” om een betere inrichting, om betere verbindingen en anno 2015 ook om nieuwe, niet eerder voorziene, ingrepen die passen bij het realiseren van een toekomstbestendige metropool. Minstens even belangrijk is een programma voor de metropoolregio Brainport, haar externe bereikbaarheid, binnen stedelijk Nederland en vooral richting Duitsland.

194


Vanuit de Europese en de “global economy” gezien vraagt de Nederlandse inzet ook om een scherp oog voor de internationale positionering van en aansluiting op de Noord West Europese context. Een regionale of een corridorbenadering op dat schaalniveau sluiten elkaar niet uit. Zeker is dat het op dit schaalniveau in de eerste plaats gaat om betere verbindingen tussen de “pieken” in de Noord West Europese delta.

ILLUSTRATIES Modellen/scenario’s Model 1 metropoolregio’s Nederland

Model 2 polycentrische deltametropool

Model 3 “capital city region” model

Model 4 Noord West Europese Deltametropool

195


Model 5 Noord West Europese Deltacorridor

Jaap Modder is een zelfstandig gevestigde consultant, onderzoeker en planner en werkt in binnen- en buitenland. De auteur dankt Jeroen Saris voor zijn commentaar op het concept van dit artikel.

Dit artikel komt mede voort uit een onderzoeksproject, het Zuidelijk Perspectief (met financiering van het Stimuleringsfonds voor de Creatieve Industrie), waarin de opkomst van de Brainportregio wordt verkend op haar positie binnen en bijdrage aan het Nederlandse ruimtelijk-economische kerngebied. Dit onderzoek wordt uitgevoerd samen met Jeroen Saris (De Stad bv) en Wouter Veldhuis (MUST).

196


Het ZUIDELIJK PERSPECTIEF een onderzoek met een missie

Jaap Modder, Jeroen Saris en Wouter Veldhuis

Stellingen Stelling 1. De Randstad heeft Brainport Eindhoven nodig vanwege het innovatief vermogen, de R&D het design en de ligging in Europa om op wereld schaal concurrerend te blijven. Stelling 2 De problemen met de regionale agglomeratiekracht kunnen prima op de schaal van de drie metropool regioâ&#x20AC;&#x2122;s afzonderlijk worden opgelost middels een regionaal investeringsbudget dat gevoed wordt door de regionale omzetbelasting. Stelling3 De bereikbaarheid van Brainport over rail, weg en door de lucht vraagt om strategische keuzes en grote investeringen en inspanningen. Met name de tekortschietende externe bereikbaarheid (naar met name Amsterdam en DĂźsseldorf) vormt een groot risico voor de toekomst als innovatieve high tech regio. Daar is de Randstad ook bij gebaat.

de Stad bv Tichelstraat 6 1015KT Amsterdam j.saris@destadbv.nl

197


Het ZUIDELIJK PERSPECTIEF een onderzoek met een missie

1. Inleiding Najaar 2014 ging een oproep uit van het Stimuleringsfonds Creatieve Industrie aan de vakwereld voor het ontwerp van een Attractieve Regio. Het team Zuidelijk Perspectief vat Nederland op als een niet onbelangrijke regio op wereldschaal met een economie vergelijkbaar in omvang aan California in VS. Nog maar kort geleden werd de kern van de regio NL gevormd door de Randstad. Tegenwoordig kunnen we beter spreken van drie metropoolregio’s. De twee bekende metropoolregio’s Amsterdam en Rotterdam/Den Haag en de nieuwkomer: Eindhoven, ook wel Brainport genoemd. Aanvankelijk stelden we de vraag hoe ruimtelijk ontwerp zou kunnen bijdragen aan de synergie tussen de grote kenniseconomische clusters langs de A2, Amsterdam, Utrecht en Eindhoven en daarmee de innovatiekracht van de Nederlandse economie. Door de Triple Helix methodiek van bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheden over te brengen naar het terrein van het ontwerp hoopten we te kunnen voorkomen in het bestuurlijke moeras van rijk, provincie en regio’s te verdwijnen. Helaas trad de wet van de bestuurlijke traagheid in werking. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu nodigde de vijf grote steden inclusief Eindhoven met hun respectievelijke provinciale partners uit voor een gesprek over de Ruimtelijk economische ontwikkelingsstructuur. Het gesprek wordt gevoerd onder de naam REOS en heeft onlangs, na een jaar, een synthese document opgeleverd. Rekening houdend met het bestuurlijke krachtenveld heeft ons team gekozen voor de meest vernieuwende invalshoek. Het Zuidelijk perspectief verschilt in drie opzichten van de Randstad, de ligging in Europa, de exportgerichte HighTech industrie en het accent op innovatie en R&D. Vanuit de Randstad gezien is de Brainport een perifere regio. Vanuit Europees perspectief is de Randstad perifeer en de Brainport een schakel in de verbinding naar de Duitse industrie steden. In een cirkel van 150 km rond Eindhoven wonen 24 miljoen mensen en liggen meerdere Europese metropolen zoals Amsterdam, Rotterdam, Brussel, Antwerpen en Keulen. De high tech maakindustrie van Nederland heeft een hoge toegevoegde waarde en een groot aandeel in de export. Brainport levert 40% van de Nederlandse patenten en 50% van de private R&D. Nederland mist concurrentiekracht op wereldschaal. Elk van de drie metropool regio’s is te klein, te eenzijdig en beschikt over onvoldoende agglomeratiekracht om een rol te spelen in de mondiale concurrentieslag. Sommige van deze problemen kunnen prima op de schaal van de drie metropool regio’s afzonderlijk worden opgelost wanneer deze zouden beschikken over een eigen investeringsinstrumentarium en lokaal belastinggebied. Daarom pleiten we voor decentralisatie van de omzetbelasting naar de regio’s.

198


Het Zuidelijk Perspectief onderzoekt en ontwerpt mogelijkheden voor nieuwe verbindingen tussen de Hightech diensten sector van Amsterdam en Hightech industrie van Brainport, en tussen de financiële dienstverlening van Amsterdam en start-up markt van Brainport en Rotterdam, en tussen maakindustrie in Nederland en de Duitse industrie. De geografische afstand is niet doorslaggevend in het tijdperk van de Space of Flows. Reistijd, connectiviteit en quality of life zijn dat wel. Over het ontwerpen van en investeren in de competitieve kwaliteit van de Deltametropool, daarover gaat Zuidelijk Perspectief en deze krant.

2. Het middelpunt Door de passerpunt te verplaatsen van Boskoop midden in het groene hart van de Randstad, naar Eindhoven, het middelpunt van de driehoek Amsterdam - Brussel – Cologne, ontstaat een ander perspectief, niet alleen op Nederland maar ook op Europa. De Brainport Eindhoven is de verbindende schakel tussen de Hightech maakindustrie in Zuid-Holland, de diensten in en rond Amsterdam, de industriële regio’s in Duitsland, de Vlaamse steden en het Europese bestuurscentrum Brussel. Vanuit dit Zuidelijk perspectief zal onderzocht worden hoe de economische performance op de verschillende schaalniveaus van stad, metropoolregio’s tot Deltametropool verbeterd kunnen worden. Maar hoe staan we ervoor? Global competitiveness In de wereld ranglijst in competitiveness is NL gedaald van de top 5 naar een plaats 8, met de UK, Zweden en Frankrijk achter zich. Nog altijd respectabel, maar niet voldoende om blijvend tot de wereldtop te behoren. Volgens het PBL, het CPB en de Raad voor de Leefomgeving ontbreekt het in Nederland aan agglomeratiekracht op de schaal van steden en regio’s. De gespreide metropoolregio’s missen massa en dichtheid om te kunnen profiteren van voordelen van de metropolen: lagere transactiekosten door de nabijheid en een hogere productiviteit door variëteit aan specialisaties. Het Zuidelijk Perspectief onderzoekt de mogelijkheden om de drie metropoolregio’s zo op elkaar aan te sluiten dat nabijheid kan worden vervangen door snelheid, dichtheid door connectiviteit en massa door gespreide variëteit. De verwachting is dat daardoor tegelijk de nadelen van de wereldmetropolen, zoals congestie, vervuiling, torenhoge vastgoedprijzen en gebrek aan groene recreatieve ruimte kunnen worden vermeden. De Randstad heeft Brainport Eindhoven nodig vanwege het innovatief vermogen, de R&D het design en de ligging in Europa om op wereld schaal concurrerend te blijven. Het Zuidelijk perspectief onderzoekt de mogelijkheden middels ontwerp. Archipal van Talent Towns? Ondertussen staat de wereld niet stil. Het maakt nogal verschil of de drie metropoolregio’s elk voor zich zullen gaan, of Amsterdam zich ontwikkelt tot een global metropolis, of dat de nieuwe Deltametropool een archipel zal worden van grotere en kleinere talent-towns met elk een eigen profiel. De toekomst van Nederland is niet de optelsom van een reeks middelgrote steden. De reden om voor een Zuidelijk Perspectief te kiezen is dat Brainport Eindhoven voor een goed deel verantwoordelijk is voor de Nederlandse innovatiekracht en concurrentie positie. Bovendien ontstaat het Zuidelijk Perspectief niet vanuit de perifere randstedelijke invalshoek op Europa, maar vanuit een potentiële ‘draaischijf’ van NoordWest Europa.

199


3. De innovatiemotor draait nog niet op volle kracht Na het verval van het Philips imperium heeft de regio grote veerkracht getoond door een nieuw samenwerkingmodel voor bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid in werking te laten treden. De resultaten mogen er zijn: Brainport is uitgegroeid tot de innovatie motor van Nederland. De jaarlijkse Brainport Monitor schetst een indrukwekkend beeld van de betekenis van de regio Eindhoven voor Nederland. Nauwkeurig worden alle metertjes in de gaten gehouden, de indicatoren geïnterpreteerd en gewogen op hun relevantie. De pagina hiernaast toont de highlights. De regio gaat aan kop want betreft de productie van patenten, private investeringen R&D, omzet uit R&D, in de topsectoren HighTech, materials, maakindustrie en health. De regio prijkt in de top van de Europese ranglijst voor innovatie en is verantwoordelijk voor een fors aandeel in de Nederlandse export van topsectoren. Dat gezegd zijnde is er nog altijd ruimte voor verbetering. In de Brainport zijn ze niet beroerd om dat te monitoren.

De risico’s in beeld De omvang en kwalificatie van het arbeidspotentieel op MBO niveau in de techniek is een groot risico. Bij een dalende omvang van de beroepsbevolking in de toekomst neemt dit risico toe. Daar staat tegenover dat een groot deel van de huidige MBO techniek afgestudeerden niet kiezen voor een technisch beroep. Met andere Hightech regio’s, zoals de Zuid-Hollandse maakindustrie en de Amsterdam Hightech dienstverlening bestaan slechts weinig contacten. De huidige reistijd van anderhalf uur, is te lang om één arbeidsmarkt te vormen met de Brainport. Risico twee: ook al heeft de 200


regio Eindhoven een hoger opleidingsniveau dan de andere Brabantse steden worden, op het hoogste kennisniveau worden tekorten verwacht waardoor werving in het buitenland nodig is. Risico drie: de regio mist nog net iets meer agglomeratiekracht (dichtheid en nabijheid wonen en werken) dan de andere grote steden. Risico vier: de stad Eindhoven heeft te weinig financiële armslag om de ‘quality of life’ op het gewenste grootstedelijke niveau te brengen. Remmende factoren De publieke R&D uitgaven in Brainport zijn het laagste van alle universiteitssteden. De private uitgaven aan R&D liggen vel hoger dan in de rest van Nederland. Ook in de productie van patenten scoort de regio hoog. Zeker 20% van de omzet van bedrijven in deze regio vloeit voort uit innovatie/R&D. In de rest van Nederland ligt dat percentage onder de 10%. In Utrecht ligt dat precies andersom: de hoogste publieke R&D uitgaven en laagste private. Op de Europese lijst van regio’s met innovatierendement komt Utrecht niet voor. Een tweede remmende factor is dat groei van de zakelijke dienstverlening in Brainport sterk achter blijft bij de Randstad. De Nederlandse Bank heeft in de publicatie, Dienstensector als motor van de export uit 2014, erop gewezen dat de innovatieve dienstensector op nationaal niveau goed is voor bijna 50% van de toegevoegde waarde in de Nederlandse export. De derde beperking betreft het gebrek aan starters- en venture kapitaal in de regio. Dat speelt overigens niet alleen in Brainport, ook de andere metropoolregio’s zijn nog zoekend naar de juiste formule. De incubators die aan de universiteiten zijn opgehangen herbergen wel veel slimme starters, maar nog veel weinig snelle doorgroeiers. De opdracht aan Neelie Kroes zou een aanleiding dienen te zijn voor de drie metropolen om de krachten te bundelen en de expertise op dit terrein te benutten voor het inrichten van starters en incubator zones in de steden op locaties die gezichtsbepalend zijn voor de stad, de zogenaamde innovation districts. Juist op deze drie punten, publieke investeringen in R&D, diensten en venture capital zou intensivering van de relaties met Amsterdam en Utrecht kunnen leiden tot een meer innovatiekracht.

201


Tenslotte is er een groot gebrek aan internationale OV verbindingen naar de Brainport. Zowel Eindhoven Airport als de internationaal georiĂŤnteerde industrie zou zeer gebaat zijn bij een versnelling en vereenvoudiging van het internationale personenvervoer. Kenniswerkers en reistijden Het aantal internationale kenniswerkers is opvallend snel gestegen, maar de inkomens van de expats zijn relatief niet hoog. Als dat een indicatie is voor het niveau en de productiviteit van de bedrijven waar de expats werken dan is het geen goed teken. De expats waarderen de woon- en werkomgeving hoog en de prijs is gunstiger dan in de Randstad. Een van de zegeningen van de polycentrische Nederlandse metropool, is dat expats verschillende veelzijdige ĂŠn betaalbare woonomgevingen kan worden aangeboden. Beleving van reistijd en afstand verschilt per groep. Kenniswerkers van Nederlandse afkomst zijn bereid een uur te reizen naar hun werk, laagopgeleiden maar de helft. Expats accepteren veel langere reistijden in het woon- werkverkeer, zo blijkt uit een recent onderzoek (NWO, Urban regions in the Delta). Een opvallend hoog percentage meer dan 10 % van de hoogopgeleide expats, in Brainport werkzaam maar niet woonachtig, woont in Amsterdam. Verkorting van de reistijden kan dan ook een adequaat middel zijn om de afstand tussen de arbeids- en woonmarkten van de verschillende groepen te overbruggen en daarmee bedrijfsverplaatsing te vermijden.

Reistijden A2-as nu en bij reistijdverkorting

202


Schaalniveaus Ook op Europese schaal gaat dit op. Wanneer Eindhoven zich ontwikkelt tot een internationale draaischijf voor het treinverkeer zoals voorgesteld in het recente rapport van de Moreelse tafel, een informeel platform van verkeer en vervoer experts, dan verandert de positie van Eindhoven op de mentale kaart. Amsterdam, Rotterdam, Brussel, Keulen en Dortmund zijn dan binnen een uur te bereizen. De kwaliteiten van steden, arbeidsmarkt, cultuur, evenementen en dienstverleningverkeer komen binnen handbereik. Maar ook andersom, de Eindhoven Airport, de arbeidsmarkt en de economie van Brainport kunnen eindelijk profiteren van het grote comparatieve voordeel: de ligging in Europa. Samengevat, een zwakke agglomeratie kracht heeft nadelen: langere reistijden, hogere transactiekosten, gebrek interactie, te weinig synergie in voorzieningen, te laag gebruik van voorzieningen en te kleine arbeidsmarkt. Het grote voordeel van de ligging in Europa blijft onbenut. Het Zuidelijk Perspectief zet ontwerp in op ruimtelijke oplossingen op meerdere schaalniveaus. Sommige kwesties die op het eerste gezicht op een nationaal niveau liggen, zoals de OV bereikbaarheid van Airport Eindhoven, kunnen deels lokaal worden opgelost met slimme ingrepen in voor- en natransport, bij andere kwesties zoals de versnelling van de internationale verbindingen zullen nationale oplossingen nodig zijn. Zes dringende ontwerpvragen bezien vanuit het Zuidelijk Perspectief Voor het verhogen van de performance van de vijf grote steden als metropoolregioâ&#x20AC;&#x2122;s is de productiviteit beslissend. Steden met een sterke metropool werking hebben een aanzienlijk hogere productiviteit dan kleinere steden met een lagere dichtheid. De ontwerpvraag waar dit toe leidt is hoe kunnen de gespreide Nederlandse steden (denk aan Talent Towns uit het CPB) een hogere productiviteit en agglomeratiekracht bereiken? De ontwerpvraag van het Zuidelijk Perspectief die daaruit volgt luidt: welke ruimtelijk economische oplossingen voor Eindhoven en de Brainport regio hebben de meeste voordelen in termen van toegevoegde waarde voor de Deltametropool en Nederland als geheel? De ligging van Brainport in Europa, tussen de Vlaamse, Duitse en Nederlandse steden, is het grootste onderbenutte voordeel. Vanuit het Zuidelijk perspectief liggen er zes dringende ontwerpvragen: 1. Space of Flows Verkorting van de reistijden op drie schaalniveaus de regio, deltametropool, en Europa 2. Living Lab Smart solutions op het terreinen mobiliteit en innovatie 3. De Q factor Versterking van de aantrekkingskracht op talent middels de Quality of life, 4. Hightech regio Hoe kunnen we deze in het stadsbeeld zichtbaar maken 5. Agglomeratiekracht op delta schaal Aansluiting op relevante arbeidsmarkten in de Hightech in de Rotterdam regio en kenniseconomie in de regio Amsterdam 6. Innovatie district Het scheppen van een stedelijk starters- en innovatiemilieu

203


4. Wat maakt een metropool tot metropool? Zijn de belangrijkste Nederlandse stedelijke regio’s goed uitgerust? Beschikken zij over een adequaat pakket aan eigenschappen om als metropool aantrekkelijk en succesvol te zijn voor hun bewoners, werkenden, bezoekers, partners en afnemers van hun producten en diensten? Is een dergelijke pakket te definiëren? We kijken hieronder naar de belangrijkste stedelijke regio’s van ons land en zoomen daarna wat meer in op de “new kid on the block”, de stad (en regio) Eindhoven. Als het gaat om de performance van steden dan zijn het steeds vaker samengestelde lijstjes. Alle 13 goed, dat maakt het verschil. Een metropool waar alleen hard gewerkt wordt maar die geen enkele kwaliteit van leven heeft, valt af. Natuurlijk kijkt een gezaghebbend Amerikaanse zakenblad als Forbes naar andere kenmerken dan een ander internationaal en populair lifestyle tijdschrift als Monocle maar er is wel overeenstemming over de stelling dat een metropool met kwaliteiten op diverse dimensies internationaal beter presteert dan een metropool met een enkelvoudige kwaliteit. En daarbij vormt Quality of life een belangrijk element. Quality of life is veelvormig. Het gaat om de kwaliteit van het stedelijke leven, de openbare ruimte, het onderwijs, groen in de stad, het niveau van culturele voorzieningen, de gastronomie etc. Maar er is meer dan alleen de Q factor. Het sociale klimaat, tolerantie, veiligheid en de bereikbaarheid, mobiliteit en openbaar vervoer. De criteria veranderen ook nogal eens in de tijd. Monocle keek bij haar jaarlijkse index in 2014 onder andere naar het aantal (elektrische) oplaadpunten en naar de recycling performance. En what about size? Does it matter? Kijkend naar uitsluitend de financieel economische sector lijkt dat nog steeds het geval, hoewel steden als Zurich en Frankfurt het op dat criterium ook heel goed doen. Maar als we kijken naar Q of life dan is het lastig om hier een eenduidig antwoord op te geven. Maar misschien ook wel: omvang speelt geen rol. In de top 3 van de Q of life index van Monocle in 2014 zijn drie steden met een geheel verschillende omvang te vinden: Kopenhagen (570.000), Tokio (9 miljoen, alleen de stad) en Melbourne (116.000, idem). Kortom, er is geen relatie tussen omvang en kwaliteit. Kijken we naar de top 10 van genoemde index dan is er wel een patroon te vinden. Het zijn meestal centrale steden met minder dan 1 miljoen inwoners in een regio met meer dan 2 miljoen inwoners. Opvallend is de vrijwel continue aanwezigheid van Scandinavische steden (Stockholm, Helsinki, Kopenhagen) en van Wenen, München en Zurich in de hoogste regionen van de Q indexen. Laten we van deze index naar onze belangrijkste en internationaal opererende steden en omliggende regio’s kijken. Met de omvang zit het dan wel goed, ook al is de regio Eindhoven (stad en regio) aan de kleine kant. Wat betreft andere dimensies komt een stad als Amsterdam al jaren voor op internationale lijstjes, zowel bij Forbes als bij Monocle. Monocle zette de hoofdstad op plaats 19 maar tekende wel aan dat de stad belangrijke opgaven heeft om het exploderende fietsgebruik planmatig te begeleiden. Dat is een terechte “observatie”. Het sluit aan bij een andere tekortkoming van de Amsterdamse regio: een tekortschietende intraregionale bereikbaarheid (openbaar vervoer). Stad en regio groeien sneller dan in het recente verleden maar de gelijktijdige publieke inzet om die groei adequaat te laten “landen” loopt daarop achter.

204


Utrecht is een onderschatte stad en doet het vooral goed op (Europese) economische lijstjes en universitaire prestaties. Economisch-geografisch behoort het tot de economisch noordvleugel van Nederland. De noordvleugel is zonder twijfel de topregio van Nederland en met als geheel een compleet pakket aan grootstedelijke kenmerken om internationaal mee te kunnen doen. Publieke regie op dit schaalniveau ontbreekt overigens goeddeels. De metropolitane opgaven liggen vooral bij de regio Rotterdam-Den Haag en Eindhoven (de Brainport regio) maar zijn van geheel verschillend karakter. Den Haag vertoont niet al teveel “metropolitane tekorten”, hoewel het op cultureel gebied matig scoort. Rotterdam timmert recent zeer aan de weg met nieuwe architectuur. Maar de stad heeft een bovengemiddeld hoge werkloosheid en een hoog aandeel lage inkomens en idem opleidingsniveaus. Dat is wel wat anders dan de regio Eindhoven. Hier floreert de regionale economie als nooit tevoren. Maar het beeld van de stad correspondeert daar niet mee. Een redacteur van een Amerikaans tijdschrift die werd uitgestuurd om dit Hollandse wonder met eigen ogen te gaan zien viel om van verbazing en teleurstelling over wat hij aantrof: “I’ve seen the future and it’s a small ugly town in the south of Holland” (Marcus Faire, chief editor Dezeen) Kunnen we de Brainport Regio Eindhoven (= het zogenaamde COROP gebied Noord Brabant Oost) beschouwen als een “complete” metropool, die zich economisch en wat betreft de Q factor gemakkelijk beweegt in de top 200 van de wereld, en zo nee, wat ontbreekt er dan nog aan? Voordat die vraag aan de orde is moeten we ons afvragen op welke schaal we zouden moeten kijken. Het COROP-gebied correspondeert met het schaalniveau van de regio’s Amsterdam en RotterdamDen Haag. Maar op wereldschaal zijn dat vrij kleine metropolitane gebieden. Doen we er beter aan de Nederlandse global metropolis te definiëren op de schaal van de drie regio’s tezamen. Dat lijkt in ieder geval een goede gedachte, als we om ons heen kijken in de wereld, naar de schaal van de “Asian tigers” maar ook als we Londen, New York of Tokyo in onze beschouwing meenemen. Nog een schaaltje hoger, de ABC metropolis: Amsterdam, Brussel, Cologne (Keulen), de Noord West Europese Deltametropool. Op dat schaalniveau kunnen we ons meten met bijvoorbeeld de Boston-Washington regio in de VS. Twee schaalniveaus die heel relevant zijn voor onze toekomst maar die in de wereld van de politiek maar ook in het maatschappelijk debat zeer ondergewaardeerd worden. Voor ons onderzoek zijn beide schaalniveaus zeer relevant maar ze komen later in ons onderzoek aan de orde. Voordat we leentjebuur gaan spelen bij de partners in de andere twee stedelijke regio’s (borrowed size/ shared size) nu eerst de vraag op het schaalniveau van de Brainport regio. Wat ontbreekt voor een “echte” metropool op dit schaalniveau. Buitenlandse waarnemers, zie hierboven, valt op dat de stedelijke kwaliteit (de belevingswaarde) van de metropool niet in lijn lijkt te zijn met het “Wirtschaftswunder” dat zich hier voltrekt. Het blijft natuurlijk een kwestie van smaak en de vraag is ook hoe belangrijk bewoners en bezoekers (expats, bezoekers) dit vinden, feit blijft wel dat de kwaliteit van de openbare ruimte zich niet kan meten met veel andere steden in Nederland. Ook eye catchers in de architectuur ontbreken. Hier valt de vergelijking met andere “metropolen” in ons land ten nadele van de Eindhoven regio uit. Deze tekortkomingen zijn in Eindhoven overigens wel geagendeerd en ook al lang geleden. In 2000 verscheen een publicatie met daarin ontwerpoefeningen voor de ringweg, de spoorzone en het Strijp complex. Deze pogingen tot verbetering van de Q factor hebben anno 2015 nog niet veel opgeleverd. Een gebruikelijk schema bij de beoordeling van de performance van een metropool is de drieslag Aantrekkelijkheid, Bereikbaarheid en Concurrerend vermogen. De A kwam al aan de orde maar we komen daar hieronder nog op terug. De C dimensie komt elders in deze krant aan orde. 205


Hoe staat het met de B, met de bereikbaarheid van de metropool Eindhoven? Die is zeker niet in lijn met andere karakteristieken en op dat vlak is Eindhoven zeker niet fit for the future. De luchtvaartbereikbaarheid is fors in kwaliteit verbeterd, sterke groei Eindhoven Airport, maar vraagt bij voortgaand succes op economisch gebied om meer passagierscapaciteit en om meer dan alleen de “low cost carriers” van nu. Daarnaast vraagt ook de verbinding met Schiphol om veel hogere reissnelheden. De OV bereikbaarheid, zowel extern als intern, is onder de maat. In dit verband is het triest te moeten constateren dat de regio de regie hierover heeft moeten afstaan aan de provincie. De autobereikbaarheid vraagt eveneens om meer inzet, zeker nu recent voorstellen ter verbetering politiek sneefden. Een meer volledige “checklist” op metropolitane functies en kwaliteiten biedt het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de vorming van metropolen in Duitsland. Daarbij werd gekeken naar 5 categorieën: politiek, economie, wetenschap, transport en cultuur (incl. sport). Nader en grondiger onderzoek is nodig maar at first glance valt het volgende op. In de Brainport regio bevinden zich nauwelijks belangrijke politiek-bestuurlijke institutionele functies (het provinciaal bestuur is elders gevestigd). Over de economie worden elders in deze krant uitspraken gedaan. Als het gaat om de wetenschap dan scoort de regio hoog op innovatief vermogen en entrepreneurship maar de positie van de Technische Universiteit Eindhoven op de wereldranglijst zou een stuk hoger moeten zijn. Over transport werden hierboven al uitspraken gedaan. Aanvullend daarop: de regio zou een hub in het Europese HSL netwerk moeten zijn, dat zou in theorie ook kunnen maar de werkelijkheid is daar “lichtjaren” van verwijderd. Cultureel gezien heeft de regio de afgelopen jaren met diverse festivals forse stappen vooruit gemaakt maar dat neemt niet weg dat de structurele culturele component van de metropool Eindhoven achterblijft bij die van de andere grootstedelijke gebieden in het land. Het van Abbe museum staat hoog aangeschreven bij de kenners maar in termen van bezoekersaantallen blijft het ver achter bij de nationale frontrunners. Hetzelfde geldt voor de podiumkunsten en ook voor de sport. Een nationaal kampioenschap van PSV verandert daar niet veel aan. Het bovenstaande samenvattend levert dit het volgende lijstje van ontbrekende “stukken” voor de Brainport metropool op. De Q factor blijft fors achter bij de economische performance en vraagt om een hoge urgentie om op langere termijn het profiel van een internationaal succesvolle metropool vast te houden. De bereikbaarheid (rail, weg en lucht) vraagt om strategische keuzes en grote investeringen en inspanningen. Met name de tekortschietende externe bereikbaarheid (naar met name Amsterdam en Düsseldorf) vormt een groot risico voor de toekomst als innovatieve high tech regio. Een sterkere internationale profilering (a la de TU Delft) zou ook meer in lijn zijn met de economische prestaties in de markt. Op het gebied van het huisvesten van politiek-bestuurlijke instituties zijn de kansen wellicht gering, kijkend naar gevestigde belangen op nationaal niveau. Meer kansen doen zich wellicht voor als het gaat om Europese instituten en instituties met name in de sfeer van high tech en innovatie.

206


5. Metropool modellen 5.1 Global capital Typering: Internationale metropool. Schaal: Metropool Regio Amsterdam, inwoners, 2.394.000, dichtheid 1464 km2, groei 2009 -2013 83.000, verwachte groei tot 2035 22,5% ca. 598.000 tot 2.992.000 inwoners, Oppervlak 33.700 km2. Kenmerken: monocentrisch, hoge dichtheid, metropolitane infrastructuur, gevarieerde internationale economie. Huidige ontwikkeling: Regio Amsterdam heeft unieke condities voor metropool vorming in Nederland. De dichtheid is nog laag, verscheidenheid is groot en de aantrekkelijkheid voor bezoekers is ook groot. Metropolitane voortekenen: snelle toename van het aantal kenniswerkers, snel stijgende vastgoedprijzen, diversificatie, spontane aantrekkingskracht op de omliggende gebieden.

Waarschijnlijkheid: De global capital is een aparte categorie onder de metropolen. Centrumverdichting: IJoevers, Amst. Noord, Zeeburgereiland, binnen de ring. Verdichting langs de A2 naar west, IJburg en Zaanstad en naar Zuid-Oost. Magneetwerking: verdichting Haarlem, nieuwe woonlocaties in Zaanstad, Haarlemmermeer en Gooi. Economische diversificatie, groei startups in Hightech en diensten, toename specialistische toelevering dankzij lage transactiekosten en hogere productiviteit. Voorbeeld Londen: effect en de reikwijdte zie de verhouding Londen â&#x20AC;&#x201C; Manchester. Risico: Leegtrekken andere regioâ&#x20AC;&#x2122;s. Als deze ontwikkeling zich voltrekt dan zal dat als gevolg hebben dat de andere regioâ&#x20AC;&#x2122;s zich ook naar de global metropolis zullen richten. Niet alleen Rotterdam en Utrecht zullen daarvan de gevolgen ondervinden, maar ook de regio Eindhoven loopt het risico te worden leeg getrokken.

207


5.2 Polycentrische Randstad + E Typering: gespreide structuur van gelijkwaardige stedelijke centra. Schaal: Wormerveer – Eindhoven 150 km, Hoek van Holland – Amersfoort 100 km. Inwoners: Randstad 7 miljoen, vier stadsregio gebieden 5,5 miljoen, regio Eindhoven 749.000. Opp. MRDH 1213 km2, opp. MRA 2580 km2, opp. Regio Utrecht 509 km2, opp. MRE 1.458. Kenmerken: lage dichtheid in vergelijking met de internationale metropolen, Noordvleugel diensten, hightech en kenniseconomie, Zuidvleugel diensten, transport, agro en hightech weinig synergie. Regio Eindhoven meest innovatieve economie met een meer dan proportionele toegevoegde waarde.

Huidige ontwikkeling: In lijn met het verleden groeien de steden van Noordvleugel tot en met Utrecht verder door, het Zuiden van de Randstad stagneert. Zuid-Nederland trekt economisch aan met bovengemiddelde bevolkingsgroei vooral in de 5 Brabantse steden. De Regio Eindhoven is conjunctuurgevoelig: relatief zwaar getroffen door de crisis en een snelle economische groeisprong daarna. Gelijkwaardige economische pool met vier grote steden op basis van een innovatieve Hightech industrie en design. Mogelijke ontwikkeling: In REOS proces wordt gezocht naar vergroting van de agglomeratiekracht door concentratie en ruimtelijke maatregelen: herschikking functies, concentratie of spreiding? Inzet op regio’s zoals BrabantStad, Noord- en Zuidvleugel of op de groeipolen? Risico: Bij gebrek aan hiërarchie bestaat het risico van permanente strijd om de schaarse middelen, buitenlandse investeerders en andere beleidsconcurrentie. Permanent gebrek aan agglomeratiekracht.

208


5.3 NoordWest Europese Deltametropool Typering: Binnen de hoekpunten Amsterdam-Brussel- Cologne bevindt zich een van de meest verstedelijkte en economisch sterke regio’s van Europa. Schaal: een straal van 150 km rond Eindhoven. Aantal inwoners ca. 24 miljoen.

De huidige ontwikkeling: Op metropolitane schaal behoort geen van de steden in dit gebied tot de wereldtop, maar de regio als geheel wel. Meerdere steden behoren tot de Europese top in bestuurlijk, cultureel en economisch opzicht. Tot op heden ontbreekt het aan een samenhangende infrastructuur op dit schaalniveau. De HSL verbindingen zijn bepaald door de belangen van Parijs en Duitsland. Ondanks de economische en culturele verbindingen heeft de verscheidenheid aan deelbelangen ertoe geleid dat de ‘Space of places’ over het geheel dominant is. De centra als Brussel, Antwerpen, Amsterdam, Rotterdam, Aken, Düsseldorf en Keulen zijn eerder concurrerend dan complementair. Mogelijke ontwikkeling. Vanuit de positie van Brainport wordt zichtbaar dat de verschillende innovatiecentra zoals Leuven, Aken, Düsseldorf en Eindhoven gebaat zijn bij een grotere ‘catchment area’. De ontbrekende schakels in de infrastructuur vragen niet om zware investeringen, maar om goed gecoördineerde investeringen van regio’s en vervoerders in verschillende landen. Risico: De geografische benadering op deze delta als een gespreide verstedelijking met verschillende landsgrenzen en vervoersystemen belemmert het zicht op de mogelijkheden.

209


5.4 Stadsregionale metropool Typering: Drie stadsregionale verbanden die de trekkers zijn van de nationale economie. Omvang: vier stadsregio’s randstad 5,5 miljoen, regio Eindhoven 749.000. Opp. MRDH 1213 km2, opp. MRA 2580 km2, o.pp Regio Utrecht 509 km2, opp. MRE 1.458 km2.

Huidige ontwikkeling: door de huidige intensiteit van het verkeer, pendel en handel als uitgangspunt te nemen ontstaat er drie metropolitane regio’s: Amsterdam met Utrecht, Den Haag met Rotterdam en Eindhoven met Tilburg en Den Bosch. Amsterdam en Utrecht vormen een sterk service gerichte economie met een hoge kennisintensiteit en een sterke samenhang. Tussen de steden bestaat een sterke dagelijkse pendel stroom. Rotterdam en Den Haag zijn twee verschillende regionale economieën met een gedeeltelijk overlappende woning en dienstenmarkt. Eindhoven als regio heeft een grote economische innovatiekracht in de Hightech industrie en vormt met Den Bosch als servicecentrum en Tilburg als kenniscentrum in de gammadisciplines een complementaire economische kracht. Mogelijke ontwikkeling: door in te zetten op versterking van de agglomeratiekracht binnen de stadsregio’s kan de economische performance sterk verbeterd worden. Elk van de regio’s onderhoudt relaties met de internationale markt. Een gezamenlijke presentatie en werving in et buitenland maakt het geheel sterker. Versterking synergie tussen innovatiecentra in verschillende steden. Verbinden campussen met binnenstedelijke ontwikkeling tot ‘innovation-districts’. Op het gebied van de verbindingen liggen de ontbrekende schakels bij de stadsregio’s en in de verbinding naar Duitsland. Met name bij Eindhoven Airport liggen kansen voor heel Nederland Risico’s: beleidsconcurrentie en versnippering van economische innovatiekracht.

210


5.5 Added Value Axis Typering: de belangrijkste internationale verbindingsas van NL loopt niet west->oost, maar Noordwest Zuidoost. Kenmerken: de Backbone van de Nederlandse economie in termen van toegevoegde waarde loopt van Amsterdam (financiële en hightech services)- Utrecht (binnenlandse services) – naar Brainport met Hightech industrie en export. Het Hightech industrie cluster van Zuidholland haakt hierop aan.

Huidige ontwikkeling: op deze Axis leggen drie sterke groeipolen: Amsterdam, Utrecht en Eindhoven. ‘The new kid on the block’ Eindhoven makt en snelle internationalisering door: van Smart City, Design city tot de sterkst groeiende bestemming van expats waaronder vooral Aziaten. De reisafstanden worden door een steeds groter aantal kenniswerkers niet als een groot bezwaar gezien. De transport economie blijft belangrijk, maar de toegevoegde waarde staat permanent onder druk. Nieuwe kansen liggen in de Hightech in Zuid-Holland en de diensteneconomie. Mogelijke ontwikkeling: Ont-geografisering en inzet op Space of Flows. Versterken van de verbindingen tussen centra met potentiele synergie. Bijvoorbeeld Startups in de drie metropolitane centra hebben baat bij venture capital. De grootste concentratie van financiële dienstverlening bevindt zich in Amsterdam. Kennisrelaties tussen research centra en industriële centra. Verbinding tussen de verschillende startup en innovatiecentra. Tenslotte versterking van de internationale relaties met name richting Düsseldorf en verder in Duitsland. Verbeteren van de HSL verbindingen tussen MRS – MRE – Aken en snelle treinen tussen Eindhoven – Antwerpen -Brussel Risico: verwaarlozing van het stadsregionale schaalniveau (voor- en na- transport, daily urban system. 211


Conclusies Belangrijkste risico’s: beleidsconcurrentie en gebrek aan investeringsmiddelen. No regrets: - Innovation districts in de binnensteden/stations - Versnelling van de stadsregionale verbindingen - Quality of life in Eindhoven - Ontsluiting per OV van de Airport Eindhoven (IC station, snelle trein MRS – MRE) - verbindingen richting Duitsland Düsseldorf/Stuttgart - verbindingen naar Brussel

212


Knooppuntontwikkeling: een alternatief voor meer infrastructuur? Een analyse naar mogelijkheden voor knooppuntontwikkeling in MIRTonderzoeken

Jochem Timmer

Stellingen In huidig beleid wordt mobiliteit te veel gezien als doel op zich, in plaats van een middel om een betere bereikbaarheid te creĂŤren. Indicatoren voor bereikbaarheid die aansluiten bij de complexe realiteit en daarmee ruimte gebonden activiteiten als uitgangspunt nemen zouden leidend moeten zijn in bereikbaarheidsbeleid. Omdat landgebruik en transportsystemen onderling sterk verbonden zijn zouden deze twee beleidsvelden niet gescheiden moeten zijn, maar integraal moeten worden aangepakt door de verschillende (overheids)partijen.

Bureau Het Noordzuiden jochemtimmer@yahoo.com

213


Knooppuntontwikkeling: een alternatief voor meer infrastructuur? Een analyse naar mogelijkheden voor knooppuntontwikkeling in MIRTonderzoeken

1. Inleiding Bereikbaarheid is een essentiële voorwaarde voor het goed functioneren van stedelijke regio’s. Hierover bestaat zowel binnen de wetenschappelijke wereld als binnen de praktijk consensus over. Immers, een goede bereikbaarheid zorgt ervoor dat mensen op een soepele manier aan activiteiten op verschillende plekken kunnen deelnemen (Van Wee & Annema, 2009). Zo krijgen mensen toegang tot plekken waar ze hun leven kunnen ontplooien en geeft het bedrijven toegang tot de nodige hulpbronnen. Over de manier waarop een goede bereikbaarheid tot stand gebracht kan worden of zou moeten worden zijn meningen echter meer uiteenlopend. Er kunnen hierbij als het ware twee hoofdscholen onderscheiden worden, waarbij de ene voornamelijk focust op snelheid en de andere voornamelijk op nabijheid. In Nederland lijkt het verbeteren van bereikbaarheid voornamelijk te worden nagestreefd door te focussen op de eerst genoemde school, althans als wordt gekeken naar de grootte van geldstromen. Het grootste deel hiervan gaat via MIRT-programma’s naar het verbeteren van de doorstroming op het hoofdwegennet, voornamelijk door het vergroten van de capaciteit (PBL, 2014). Al lange tijd is echter bekend dat verplaatsingen in principe ontstaan door de verspreide ligging van activiteiten (Van Wee & Annema, 2009). Dit heeft tot gevolg dat de inrichting van de ruimte, met de daarbij horende activiteiten in grote mate de vraag naar mobiliteit veroorzaakt (Wegener & Fürst, 1999). Dit betekent ook dat door te sturen in de inrichting van de ruimte een betere bereikbaarheid kan worden gerealiseerd (Cervero & Kockelman, 1997). Het PBL (2014) kwam in het rapport ‘Kiezen én delen’ tot de algemene conclusie dat de afstemming tussen verstedelijking en verkeersinfrastructuur zal moeten verbeteren om de beleidsambities rondom ruimte, mobiliteit en bereikbaarheid te halen en het rendement op de investeringen te verbeteren. Eén van de naar voren geschoven manieren om dit te doen is het inzetten op nabijheid, en dan met name op knoopputontwikkeling. Ondanks dat het belang van de inrichting van de ruimte voor de mate van bereikbaarheid dus al lange bekend is, lijken strategieën als knooppuntontwikkeling (nog) niet echt van de grond te komen in Nederland. Dit komt onder andere doordat het niet duidelijk is hoe de effecten van dergelijke investeringen zich verhouden tot die van meer gangbare investeringen als het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet. Is het daarom mogelijk om de vertaling van de effecten van de twee hoofdscholen (focus op snelheid en focus op nabijheid) dichter bij elkaar te brengen? Dit paper tracht een eerste verkenning daartoe naar voren te brengen met een focus op twee centrale strategieën binnen deze scholen: het vergroten van de capaciteit op het hoofdwegennet en knooppuntontwikkeling. Daarbij staat de volgende vraag centraal:

214


Hoe kan het inzichtelijk maken van bereikbaarheidseffecten van knooppuntontwikkeling naast die van het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet bijdragen aan een betere afstemming van beide strategieën in huidig beleid? Om deze vraag te kunnen beantwoorden wordt eerst meer inzicht gegeven in de (wetenschappelijke) kennis over bereikbaarheid en de effecten van knooppuntontwikkeling en het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet daarop. Daarna wordt het MIRT-onderzoek Noordkant Amsterdam (MONA) kritisch onder de loep genomen. In dit paper wordt beleid daarmee beperkt tot de MIRT. De keuze voor dit onderdeel van beleid is gemaakt omdat dit de grootste geldstroom voor infrastructuur en verstedelijking van de overheid omvat. De hamvraag bij de kritische analyse van dit beleid is: “In hoeverre is in het MONA het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet afgestemd met andere strategieën als knooppuntontwikkeling?” Vervolgens wordt bekeken waar verbeterpunten te vinden zijn voor een betere afstemming in de MIRT tussen de twee scholen. Daarbij wordt ingegaan op de te verwachten effecten van deze betere afstemming volgens de eerdergenoemde (wetenschappelijke) kennis. Dit paper eindigt met een conclusie die voornamelijk in zal gaan op aanbevelingen voor beleid omtrent komende MIRT-onderzoeken.

2. Back to the basics: wat is bereikbaarheid en hoe werkt het? Voordat dieper ingegaan wordt op de hoofdvraag van dit paper dient eerst meer duidelijkheid te worden gegeven over een aantal essentiële aspecten van bereikbaarheid. Hieronder wordt uiteengezet wat de term bereikbaarheid betekent en wat de mate daarvan bepaalt. Daarna wordt deze term gekoppeld aan de twee strategieën zoals hierboven genoemd: knooppuntontwikkeling en het vergroten van de capaciteit op het hoofdwegennet. Wat is de relatie tussen deze twee strategieën en bereikbaarheid? Er wordt daarom uitgelegd waar deze strategieën theoretisch op gebaseerd zijn. Tenslotte wordt gereflecteerd op wetenschappelijke literatuur over hoe en in hoeverre de twee strategieën de mate van bereikbaarheid beïnvloeden. Bereikbaarheid wordt in dit paper opgevat als de mate waarin de ruimtelijke-infrastructurele configuratie mensen in staat stelt ruimte gebonden activiteiten op verschillende locaties op diverse tijdstippen uit te oefenen en waarin de activiteiten in staat zijn mensen in deze configuratie te ontvangen (Van Wee & Annema, 2009). Doordat mensen naar verschillende locaties moeten om deel te kunnen nemen aan ruimte gebonden activiteiten als werken, wonen en recreëren ontstaan er verplaatsingen tussen deze locaties. Hoe beter de verschillende ruimte gebonden activiteiten met elkaar verbonden zijn, hoe beter de bereikbaarheid. Dit wordt in grote mate bepaald door de generalised transport costs (GTC), die vooral bestaan uit de hoeveelheid geld, tijd en moeite die gestopt moet worden om van de ene activiteit naar de andere te komen (Van Wee, 2011). Hoe kleiner de GTC, hoe beter de locaties van deze activiteiten met elkaar verbonden zijn. De verplaatsingen zijn dus geen doel op zich, maar dienen ten behoeve van het mogelijk maken van het deel kunnen nemen aan activiteiten op ruimte gebonden locaties. Verplaatsingen zijn daarom gekoppeld aan landgebruik. Dit is hier basaal uitgelegd. De locaties van de activiteiten (landgebruik) bepalen welke verplaatsingen nodig zijn. De mogelijkheden/beperkingen die het vervoerssysteem biedt om deze verplaatsingen te maken bepalen de GTC en daarmee de bereikbaarheid. Vervolgens bepaalt dit ook weer waar bepaalde activiteiten gelokaliseerd worden (Wegener & Fürst, 1999; Bertolini, 2009). Immers, bepaalde locaties zijn beter geïntegreerd in de ruimtelijke-infrastructurele 215


configuratie dan andere. Daarom wordt de GTC bepaald door zowel de kwaliteit van het vervoerssysteem als de ruimtelijke verdeling van activiteiten, zie ook figuur 1.

Figuur 1: Land-use transport feedback cycle (Wegener & FĂźrst, 1999; Bertolini, 2009)

Bovenstaande laat zien dat er in ieder geval twee globale gebieden zijn waarin geĂŻnvesteerd kan worden om de bereikbaarheid te verbeteren: landgebruik en het transportsysteem. Uiteraard kan ook op (het soort) activiteiten gestuurd worden. Dit wordt echter zeer lastig geacht, omdat deze voornamelijk voortkomen uit sociodemografische, culturele en economische factoren. Ook hangt dit sterk af van individuele keuzes (Geurs & Van Wee, 2004). Beleid heeft hier een veel minder directe invloed op. Daarom wordt een dergelijke sturing in dit paper buiten beschouwing gelaten. 2.1 Knooppuntontwikkeling en bereikbaarheid Landgebruik kan via verschillende invalshoeken invloed uitoefenen op de bereikbaarheid van een locatie. De bekendste hiervan zijn: de mate van menging in activiteiten en de dichtheid van de bebouwde omgeving. Gemengd gebruik zorgt voor concentratie van verschillende activiteiten in een (klein) gebied. Hierdoor hoeft men relatief korte afstanden af te leggen om aan verschillende activiteiten te kunnen voldoen. De GTC is in een dergelijke situatie relatief beperkt met als gevolg dat de bereikbaarheid verbetert. Ook een hogere dichtheid brengt activiteiten dichter bij elkaar, waardoor de afstand verkleint, de GTC verkleint en de bereikbaarheid verbetert (Newman & Kenworthy, 1999). Verder biedt een hoge dichtheid de kans om vervoersstromen te concentreren in de vorm van openbaar vervoer en worden de GTC van de welbekende first and last mile, oftewel de reistijd van voor- en natransport, beperkt (CPB & KiM, 2009). De gedachte dat knooppuntontwikkeling bij kan dragen aan een betere bereikbaarheid komt voort uit bovenstaande. Knooppunten worden hierbij gezien als woon- en/of commerciĂŤle gebieden die ontworpen zijn om zo bereikbaar mogelijk te zijn per langzaam- (fiets en lopen) en openbaar vervoer. Typische knooppunten hebben een openbaarvervoersstation met daaromheen relatief grote dichtheden en een gemengd gebruik (Renne, 2009). De grenzen van een dergelijk knooppunt kunnen getrokken 216


worden bij de loop- of fietsafstand (first and last mile) rondom een station: de invloedzone van langzaam vervoer (CPB & KiM, 2009). Dit is in het geval van een intercitystation 3 kilometer, een overig station 2 kilometer en een metro/sneltramhalte 1 kilometer (PBL, 2014). Voor Nederland ligt de voorkeur bij de fietsafstand (of wellicht die van de elektrische fiets), gezien het hoge percentage fietsgebruik: zoâ&#x20AC;&#x2122;n 40 % van de treinreizigers gaat met de fiets naar het station (PBL, 2009). Effecten van knooppuntontwikkeling houden onder ander in dat mensen in deze omgevingen eerder geneigd zijn om te reizen met openbaar- en langzaam vervoer (andere factoren als demografische en geografische factoren gelijkblijvend) dan mensen in niet-knooppunten. Wanneer knooppunten worden vergeleken met niet-knooppunten blijkt dat inwoners van knooppunten ongeveer 20% minder autokilometers rijden en significant meer gebruik maken van openbaar vervoer (Jeihani et al., 2013). Ook op individueel niveau geldt zoiets dergelijks. Als mensen verhuizen van niet knooppunten naar knooppunten is een toename gevonden in openbaar vervoer gebruik van ongeveer 16% (Dill, 2006). Dit komt omdat in deze gebieden de GTC voor openbaar vervoer lager is dan in andere gebieden en daardoor een betere concurrentiepositie heeft ten opzichte van de auto. Door te investeren in een hoge dichtheid aan verschillende activiteiten rondom knooppunten, wordt het voor mensen makkelijker om aan deze activiteiten deel te nemen. 2.2 Vervoerssysteem en bereikbaarheid De koppeling tussen bereikbaarheid en investeringen in het vervoerssysteem is directer dan die met landgebruik. Zo kunnen de GTC dalen door het vervoerssysteem te versnellen, bijvoorbeeld door de capaciteit van het (hoofd)wegennet te vergroten en daarmee congestie tegen te gaan. Immers, de tijd die het kost om van de ene ruimte gebonden activiteit naar de andere te komen wordt hierdoor verkort. Dergelijke maatregelen vloeien over het algemeen voort uit het gebruik van goed toepasbare, maar beperkte indicatoren van bereikbaarheid. Het gaat hierbij vaak om reistijden tussen twee punten, de gemiddelde snelheid op het wegennet en de mate van congestie (Geurs & Van Wee, 2004). Maatregelen die ervoor zorgen dat de gemiddelde snelheid omhoog gaat en/of de mate van congestie opgelost worden direct dragen zo bij aan een betere bereikbaarheid. Bovenstaande theorie(ĂŤn) vallen onder de activity-based approach, waarbij verplaatsingen dienen ten behoeve van het mogelijk maken van het deel kunnen nemen aan activiteiten op verschillende locaties. Daarnaast kunnen verkeers- en vervoersvraagstukken ook worden benaderd vanuit een trip-based approach (Van Wee & Annema, 2009). Hierbij worden verplaatsingen afzonderlijk geanalyseerd en wordt nauwelijks een relatie gelegd met locaties van activiteiten. Een theorie die hieruit voortvloeit en van belang is voor dit paper is de theorie van constante reistijdbudgetten, in Nederland beter bekend als de BREVER-wet (Wet van Behoud van REistijd en VERplaatsingen). Dit houdt in dat mensen gemiddeld 60 tot 75 minuten per dag reizen, ongeacht hun woon- en werklocatie en vervoerswijze die zij gebruiken (Mokhtarian & Chen, 2004). Voor beleid omtrent het beter bereikbaar maken betekent dit dat baten van een betere bereikbaarheid niet per se te vinden zijn in kortere reistijden. Als een locatie beter bereikbaar wordt, in de zin dat de reistijden dalen, zullen mensen als gevolg van de constante reistijdbudgetten namelijk eerder geneigd zijn een langere, duurdere en/of lastigere reis te ondernemen. Immers, andere locaties die wellicht meer voordelen bieden komen nu binnen het constante reistijdbudget te liggen.

217


3. MIRT-onderzoek Noordkant Amsterdam In Nederland worden vele miljarden euro’s aan overheidsgeld ingezet om de bereikbaarheid te verbeteren. Dit hoofdstuk laat zien hoe dit wordt gerealiseerd. Er wordt kort ingegaan op hoe (overheids)gelden besteed worden. Dieper wordt ingegaan op het MIRT-onderzoek Noordkant Amsterdam (MONA), waarbij naar voren wordt gebracht op welke manier getracht wordt de bereikbaarheid te verbeteren. Daarnaast laat de analyse zien hoe hierbij de afstemming tussen het transportsysteem en grondgebruik is. Specifiek wordt gekeken naar het vergroten van de capaciteit op het hoofdwegennet en knooppuntontwikkeling. 3.1 Geldstromen in infrastructuur en verstedelijking De manier waarop in Nederland getracht wordt de bereikbaarheid te verbeteren laat een focus op het verbeteren van het vervoerssysteem zien. Via de MIRT-programma’s wordt voornamelijk geïnvesteerd in het hoofdwegen- en hoofdspoorwegennet. Het ging hierbij in 2012 om €3,8 miljard. Ook via de Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU) wordt geïnvesteerd in het verbeteren van de infrastructuur, €2,1 miljard in 2012. De BDU is in tegenstelling tot de MIRT primair bedoeld voor projecten van regionale en lokale betekenis. De precieze grootte van investeringen in verstedelijking is minder duidelijk. Infrastructuur wordt beschouwd als een van de collectieve goederen die door de overheid moeten worden geleverd. En hoewel de (lokale) overheid natuurlijk ook investeert in verstedelijking, wordt dit sterk gedreven door investeringen vanuit de private sector (PBL, 2014). 3.2 MIRT-onderzoek Noordkant Amsterdam Hier is een korte analyse geschetst van het Eindrapport van het MIRT-Onderzoek Noordkant Amsterdam. De hamvraag hierbij was: “In hoeverre is in het MONA het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet afgestemd met andere strategieën als knooppuntontwikkeling?” Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de volgende centrale vragen: 1. Welke bereikbaarheidsproblemen spelen aan de Noordkant van Amsterdam in de periode na 2020? 2. Welke oplossingen zijn mogelijk en wat zijn de kosten en effecten daarvan? 3. In hoeverre draagt de doortrekking van de A8 bij aan de oplossingen van de problemen in de Nota Mobiliteit benoemde trajecten in het studiegebied? Globaal wordt het bereikbaarheidsprobleem omschreven als een toenemende belasting op het autonetwerk in zowel een scenario van lage economische groei als in een scenario van hoge economische groei. Dit vertaalt zich in een overschrijding van de reistijdnorm, een acceptabele reistijd, op bepaalde trajecten in 2030 tijdens de ochtend- en/of avondspits. Op basis van analyses naar voertuigverliesuren, voertuigkilometers, betrouwbaarheid, robuustheid en bereikbaarheid (geoperationaliseerd als de gemiddelde hemelsbrede snelheid naar een gebied toe vanuit herkomstgebieden) zijn bereikbaarheidsknelpunten geïdentificeerd. Vervolgens is via de strategie in tabel 1 tot verschillende oplossingsvarianten gekomen. In een vroeg stadium zijn per rijkswegcorridor de effecten bekeken van varianten van capaciteitsuitbreiding. Ook is bekeken of het aantrekkelijker maken van het regionale spoor een bijdrage levert aan het verminderen van knelpunten op de weg. Dit bleek maar zeer beperkt het geval, waardoor in latere stadia deze variant niet verder is onderzocht. De verklaring hiervoor was dat het OV in het studiegebied in referentie al goed is. Hoewel het aantrekkelijker maken van het OV in een relatief vroeg stadium is losgelaten, is de aanpak van het onderzoek naar dit onderdeel interessant voor knooppuntontwikkeling. Daarom wordt dit hieronder verder geanalyseerd.

218


Tabel 1: Strategie om te komen tot varianten in het MONA (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Provincie Noord-Holland & Stadsregio Amsterdam, 2013)

Er zijn een aantal keuzes gemaakt die bepalend kunnen zijn geweest in het komen tot de conclusie dat het aantrekkelijker maken van het spoor een zeer beperkte invloed heeft op het verminderen van knelpunten op de weg. Zo wordt er specifiek naar het regionale spoor gekeken en niet naar eventuele andere mogelijkheden voor het OV, zoals busvervoer. Verder wordt er specifiek naar oplossingsrichtingen op het gebied van investeringen in infrastructuur (transportsysteem) gekeken. De varianten brengen niet naar voren wat eventuele investeringen in grondgebruik (ruimtelijke spreiding) voor gevolg kunnen hebben voor afwikkelsnelheden op het (hoofd)wegennet. De schaal van verspreiding van activiteiten en economische groei in het MONA ligt in essentie op die van de gemeenten. Voor knooppuntontwikkeling zou deze schaal op een lager niveau moeten liggen. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat openbaar vervoer dan wel een serieus alternatief is ten opzichte van de auto als het begin- en/of eindpunt van de reis dichtbij een ov-knooppunt ligt. Dit is een andere benadering dan enkel het aanpassen van de infrastructuur en/of het verhogen van de frequentie van OV-lijnen. Het gevolg van bovenstaande keuzes is dat een aantal varianten van weguitbreiding naar voren komen, zie tabel 2. Hoewel deze varianten volgens de modellen positief bij zullen dragen aan het oplossen van de bereikbaarheidsproblemen, kan op deze manier niet achterhaald worden hoe dit in verhouding staat tot andere oplossingsrichtingen.

4. Verbeterpunten? Zoals hierboven te lezen is, zijn in het MONA een aantal keuzes gemaakt die hebben geleid tot een beperkte focus. Dit zit hem in de gekozen definitie voor bereikbaarheid, maar ook in de keuze voor oplossingsrichtingen. Als dit frame wordt verbreed kunnen er alternatieve, wellicht effectievere of meer gewenste bereikbaarheidsstrategieĂŤn worden overwogen. Hieronder is uiteengezet wat een andere benadering van de term bereikbaarheid kan betekenen, alsmede welke bereikbaarheidseffecten globaal verwacht kunnen worden van andere oplossingsrichtingen.

219


Tabel 2: Effecten van onderzochte varianten (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Provincie NoordHolland & Stadsregio Amsterdam, 2013)

Omdat gekozen is bereikbaarheid (of de beperkte mate daarvan) te meten aan de hand van: voertuigverliesuren, voertuigkilometers, betrouwbaarheid, robuustheid en bereikbaarheid (geoperationaliseerd als de gemiddelde hemelsbrede snelheid naar een gebied toe vanuit alle herkomstgebieden), focust het MONA niet op de functie van bereikbaarheid als in dit paper. Met dergelijke indicatoren is het sneller kunnen verplaatsen tussen (gemeentelijke) gebieden meer een doel geworden dan een middel om mensen in staat te stellen deel te kunnen nemen aan verschillende activiteiten. Hiermee wordt voorbij gegaan aan het belang van ruimte gebonden activiteiten. Er kunnen twee essentiĂŤle consequenties van een keus voor een dergelijke definitie en indicatoren van bereikbaarheid worden onderscheiden. Ten eerste gaat het vooral om het sneller van de ene naar de andere geografische locatie geraken. Interventies om dit mogelijk te maken kunnen enkel worden gevonden in het vervoerssysteem. Door interventies in landgebruik kunnen activiteiten wel dichter bij elkaar worden geplaatst waardoor de reis kan worden versneld. Geografische locaties liggen echter vast, waardoor enkel op de verbinding tussen de locaties gefocust kan worden. Ten tweede gaat het onderzoek in op verplaatsingen tussen deelgebieden op gemeentelijk niveau. Dit stuurt het onderzoek naar oplossingsrichtingen op het gebied van het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet. Echter, niet elk gebied in de gemeente kent een zelfde hoeveelheid en mate van menging van activiteiten. Voor verplaatsingen is daarom niet elk gebied even belangrijk als herkomstof aankomstlocatie. Het gebruik van activiteitenlocaties op lagere schaal in plaats van op een grove geografische locatie als de gemeente kan leiden tot een andere focus van oplossingsrichtingen. Om bovenstaande verbeterpunten mee te nemen in beleid is het nodig dieper in de werking van bereikbaarheid te gaan en de indicatoren daarop aan te passen. Hoewel met de huidige indicatoren relatief makkelijk gewerkt kan worden, zijn het geen realistische vertalingen van de complexiteit. Dit heeft als gevolg dat bereikbaarheidsdoelen op een dergelijke manier waarschijnlijk niet gehaald zullen worden (Geurs & Van Wee, 2004; PBL, 2014). Door een benadering van bereikbaarheid als in dit paper kunnen naast huidige strategieĂŤn als het uitbreiden van de capaciteit ook strategieĂŤn als

220


knooppuntontwikkeling meegenomen worden in onderzoeken als het MONA. Het is nu niet duidelijk in welke mate deze strategieën bij kunnen dragen aan de bereikbaarheid in de regio van het MONA, waardoor kansen blijven liggen.

5. Conclusie en aanbevelingen In dit paper is ingegaan op de relatie tussen (wetenschappelijke) strategieën met betrekking tot bereikbaarheid en beleid hierover. Bekeken is in hoeverre afstemming van twee uiteenlopende bereikbaarheidsstrategieën, het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet en knooppuntontwikkeling, gewaarborgd is in dit beleid. Aan de hand hiervan zijn een aantal verbeterpunten naar voren gebracht die globaal laten zien wat voor effecten verwacht kunnen worden van een alternatieve strategie als knooppuntontwikkeling. Tegelijkertijd laten deze inzichten zien in welke richting een betere afstemming tussen de twee genoemde strategieën gevonden kan worden, waar de hoofdvraag van dit paper op ingaat: Hoe kan het inzichtelijk maken van bereikbaarheidseffecten van knooppuntontwikkeling naast die van het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet bijdragen aan een betere afstemming van beide strategieën in huidig beleid? Uit eerdere onderzoeken blijkt dat op dit moment voor 90% van de autoreizen in Nederland openbaar vervoer (nog) geen redelijk alternatief is, omdat deze reizen meer dan twee keer zo lang zijn (PBL, 2009). Aangezien dit in grote mate komt door de first and last mile, kan knooppuntontwikkeling bijdragen aan het naar verlagen van dit percentage. Knooppuntontwikkeling verkort of beperkt de noodzaak van (extra) verplaatsingen zoals de first and last mile. Bovendien blijkt dat inwoners van knooppunten ongeveer 20% minder autokilometers rijden en significant meer gebruik maken van openbaar vervoer. Hoewel dit voornamelijk de bereikbaarheid in zijn totaal verbetert doet een verplaatsing van auto naar openbaar vervoer ook suggereren dat er minder voertuigverliesuren op het (hoofd)wegennet zullen zijn. Dit, omdat er over het algemeen minder zal worden gereden in auto’s. Uit de analyse in dit paper blijkt dat er in het MONA veel kansen zijn blijven liggen om bereikbaarheidsdoelen te behalen. Door keuzes als een nauwe definitie van bereikbaarheid en uitgaan van geografische locaties in plaats van locaties van activiteiten komt het vergroten van de capaciteit van het hoofdwegennet als enige optie uit de bus. Dit terwijl andere strategieën als knooppuntontwikkeling veelbelovend zijn en op een andere, wellicht effectievere of efficiëntere, manier kunnen bijdragen aan een betere bereikbaarheid. In hoeverre dit het geval kan zijn in het gebied van het MONA blijft nu onduidelijk. Ondanks dat gesuggereerd kan worden dat knooppuntontwikkeling kan bijdragen aan doelstellingen zoals in het MONA gesteld, zoals het verminderen van voertuigverliesuren, is dit geen directe relatie en daarom lastig te kwantificeren. Hoewel in het MONA met goed toepasbare maatstaven wordt gewerkt, voldoen deze niet aan de realiteit van de werking van bereikbaarheid. Complexere maatstaven die beter aansluiten bij de realiteit zouden daarom leidend moeten zijn in beleid (waarmee een dergelijke hoeveelheid geld is gemoeid). Hierdoor kunnen de effecten van knooppuntontwikkeling inzichtelijk worden gemaakt. Verder onderzoek naar goede (toepasbare) maatstaven die passen bij een definitie van bereikbaarheid als in dit paper kan ervoor zorgen dat beleidsmakers dergelijke strategieën op een grotere schaal mee zullen gaan nemen. 221


Referenties Bertolini, L. (2009) De planologie van mobiliteit, Amsterdam: Vossiuspers Universiteit van Amsterdam. Cervero, R. & Kockelman, K. (1997) Travel Demand and the 3Ds: Density, Diversity and Design. Transportation and Research Part D: Transport and Environment, 2 (3): p. 199-219. CPB & KiM (2009) Het belang van openbaar vervoer De maatschappelijke effecten op een rij. Den Haag: Centraal Planbureau en Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid. Dill, J. (2006) Travel and Transit Use at Portland Area Transit-Oriented Developments (TODs), Seattle: University of Washington - Transportation Northwest (TransNow). Geurs, K. & Van Wee, B. (2004) Accessibility evaluation of land-use and transport strategies: review and research directions, Journal of Transport Geography, 12 (2): p. 127-140. Jeihani, M., Zhang, L., Ardeshiri, A., Amiri, A., Nasri, A., Zamir, K.R. & Baghaei, B. (2013) Development of a Framework for Transit-Oriented Development (TOD), Maryland State Highway Administration: Office of Policy & Research. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Provincie Noord-Holland & Stadsregio Amsterdam (2013) MIRT-onderzoek Noordkant Amsterdam (MONA), Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Mokhtarian, P. & Chen, C. (2004) TTB or not TTB that is the question: a review and analysis of the empirical literature on travel time (and money) budgets, Transportation Research Part A, 38 (9-10): p. 643-675. Newman, P.W.G. & Kenworthy, J. (1999) Sustainability and Cities. Overcoming Autombile Dependence, Washington DC: Island Press. PBL (2009) Openbaar vervoer, ruimtelijke structuur en flankerend beleid: de effecten van beleidsstrategieën. Den Haag/Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. PBL (2014) Kiezen én delen. Strategieën voor een betere afstemming tussen verstedelijking en infrastructuur, Den Haag/Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving. Renne, J. (2009) From Transit-Adjacent to Transit-Oriented Development, Local Environment, 14 (1): p. 1-15. Van Wee, B. (2011) Evaluating the impact of land use on travel behaviour: the environment versus accessibility, Journal of Transport Geography, 19 (6): p. 1530-1533. Wegener, M. & Fürst, F. (1999) Land-use Transport Interaction: State of the Art, Dortmund: University of Dortmund.

222


Waarom blijven we stadhavens geografisch analyseren? De huidige lock-in van het conceptueel denken zet innovatie onder druk

Karel Van den Berghe

Stellingen Het huidig gescheiden ruimtelijk beleid van stad en haven leidt ogenschijnlijk tot economische successen, maar op lange termijn onderdrukt het beleid innovatie. Door de padafhankelijkheid van het gescheiden denken focust de haven zich teveel op economisch minder interessante logistieke activiteiten; activiteiten waarvan de ruimtelijke impact enorm is. De oorzaak waarom het ruimtelijk beleid stad en haven als afzonderlijk ziet, gaat terug tot het structuralisme van het ruimtelijk onderzoek uit de jaren 1960. Er is een fundamentele wijziging nodig meer gericht op wie of wat nu een stadhaven bepaalt in plaats van het geografisch afbakenen.

Universiteit Gent Faculteit Ingenieurswetenschappen en Architectuur Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning (AMRP) Vrijdagmarkt 10/301 B-9000 Gent +32 9 3313260 Karel.VandenBerghe@UGent.be

223


Waarom blijven we stadhavens geografisch analyseren? De huidige lock-in van het conceptueel denken zet innovatie onder druk

Het ogenschijnlijke economische succesverhaal van havens Op het eerste zicht lijkt het goed te gaan met de Vlaamse havens. Steevast worden havens in beleidsdocumenten aangeduid als belangrijke economische motoren (Vlaamse Overheid, 2012). Het specifiek beleidskader dat het oprichten van individuele en deels onafhankelijke havenbedrijven mogelijk maakte, heeft de Vlaamse havens duidelijk succes opgeleverd. In 2012 zorgden de havens van Antwerpen, Gent, Oostende en Zeebrugge voor samengeteld 27,7 miljard â&#x201A;Ź directe en indirecte toegevoegde waarde (TW) en samengeteld voor 227.350 directe en indirecte voltijds equivalente jobs. Dit betekent dat de Vlaamse havens bijna voor een op tien mensen van de werkende Vlaamse bevolking een job genereerden (De Vlaamse Havencommissie, 2013; Mathys, 2014). Ook internationaal blijven de Vlaamse havens zich goed manifesteren. In de Hamburg-Le Havre range1 werd in 2012 bijna een kwart van de totale omslag via de vier Vlaamse havens gerealiseerd. Antwerpen op zich neemt hiervan bijna 17% voor zijn rekening, gevolgd door Zeebrugge (4%), Gent (2,4%) en Oostende (0,3%). De grote slokop in de range is echter Rotterdam, waar liefst 40,1% van de totale omslag in deze regio verhandeld wordt, daarna gevolgd door Antwerpen en Hamburg (11,9%), niet toevallig de drie grootste Europese havens gezien op de globale rangschikking van havens (AAPA, 2014; De Vlaamse Havencommissie, 2013). De maritieme economische schaalvergroting Deze vorm van rangschikking, waarbij men de prestaties van havens vergelijkt op basis van het aantal verhandelde containers of de totale hoeveelheid tonnage, zijn populair om aan te tonen of een haven al dan niet goed bezig is. Telkens is een van de vooropgestelde doelen van havenbedrijven om ten minste hun positie op deze rangschikking te behouden (Havenbedrijf Rotterdam, 2011). Dit doel bereiken is relatief simpel: een haven die een rol wil spelen op wereldvlak, toch op basis van de rangschikking van cargo, moet zoveel mogelijk inzetten op de brede waaier van logistieke activiteiten. Dit betekent investeren in infrastructuur zoals diepere dokken, grotere terminals, hogere kranen, multimodale achterlandverbindingen en vernieuwde informaticasystemen. Voorbeelden van dergelijke infrastructuurprojecten zijn legio: De tweede Maasvlakte te Rotterdam, het baggeren van de Elbe te Hamburg, het Kluizendok te Gent, de nieuw aangekondigde zeesluis te Terneuzen, de bijna operationele Deurganckdoksluis te Antwerpen, etc. Opvallend is dat elk van deze projecten slechts in de laatste tien jaar zijn uitgevoerd of aangekondigd. Deze recente ruimtelijke ontwikkelingen in havengebieden zijn typerend voor wat er vooral sinds de eeuwwisseling bezig is binnen de maritieme transport industrie: een enorme schaalvergroting. Deze schaalvergroting is het gevolg van enerzijds het globaal competitief karakter en anderzijds van het relatief weinig innovatieve proces die het maritiem transport typeert. Om hun competitief voordeel te verhogen, hebben logistieke bedrijven daarom enerzijds grotere schepen in gebruik genomen, zodat de transportkost per eenheid lading daalt, en anderzijds overnames of allianties aangegaan, dit zowel verticaal als horizontaal (Cullinane & Khanna, 2000). Dit heeft geleid dat op dit moment er slechts een heel kleine groep van multinationals instaat 1

Havens binnen de Hamburg-Le Havre range: Le Havre, Duinkerke, Oostende, Zeebrugge, Gent, Antwerpen, Rotterdam, Amsterdam, Bremen en Hamburg.

224


voor het maritiem transport van containers (bv. Maersk, Cosco) of bulk (bv. Vitol), het opslaan van cargo (bv. Dubai Port World) tot zelfs het bezitten van de grondstoffen (bv. Glencore) of voedingsmiddelen (bv. Cargill) (Paris, 2014). Havens als schaakstukken Naast de ruimtelijke vertaling bracht de schaalvergroting in de maritieme transport industrie een tweede belangrijk gevolg teweeg. Door het almaar kleiner worden van het aantal bedrijven in controle van de maritieme logistiek, hebben sommige multinationals een zodanig grote impact verkregen dat zij bij onderhandelingen met verschillende havens kunnen kiezen in welke haven ze hun activiteiten willen ontplooien. Havens hebben dus minder en minder in controle over hun eigen toekomst. Dit leidde ertoe dat Slack (1993) reeds in de jaren 1990 formuleerde: “ports are becoming pawns in a game of commerce that is global in scale”. Een recent voorbeeld is de beslissing van Maersk, CMACGM en MSC (multinationals in containertransport) om hun containertransport te concentreren in Antwerpen en Rotterdam, waardoor twee van de drie containerterminals in Zeebrugge dreigen overbodig te worden (Express, 2015). Het is daarom aan het havenbedrijf om de condities zo te scheppen dat de multinationals er zich vestigen of blijven. Om zo snel mogelijk deze condities te verwezenlijken, is het bestuur van bijna alle belangrijke wereldhavens in de laatste tien tot twintig jaar geëvolueerd van een publiek bestuur, waarbij het stadsbestuur instond voor het havenbeleid, naar een al dan niet volledig onafhankelijk havenbedrijf (Vanoutrive, 2012). De logica hierachter is namelijk dat het veel langer duurt voor een publiek havenbestuur om een beslissing te nemen, wegens de democratische verplichtingen, dan voor een onafhankelijk havenbestuur. Deze snelle beslissingen zijn noodzakelijk om aan de alom veranderende voorwaarden van de logistieke sector te voldoen. Het ruimtelijke beleid die de secundaire logistiek primair maakte Hierin ligt hoogstwaarschijnlijk de kern van veel huidige en toekomstige problemen. Vandaag bevinden havens zich meer en meer in een zeer merkwaardige situatie: Ze focussen op logistiek ondanks dat ze in deze sector minder en minder invloed hebben. Meer nog, er kan zelfs gesteld worden dat de oprichting van havenbedrijven dit heeft versterkt. Dit ging namelijk gepaard met duidelijke afbakeningen van havengebieden waarvoor ze verantwoordelijk zijn, vastgelegd in ruimtelijke uitvoeringsplannen (Atzema, Boelens & Veldman, 2009; Vlaamse Overheid, 2009). Het verdienmodel van deze havenbedrijven is in grote mate gebaseerd op enerzijds het heffen van havengelden per ton maritieme overslag en de concessieopbrengst van havengronden (Colpaert & Loyen, 2011). Doordat voornamelijk logistieke activiteiten veel transport generen en daarbij ook veel grond innemen, is het dan ook logisch dat een havenbedrijf deze graag aantrekt. Daarenboven is het essentieel dat een havenbedrijf, dat zich wil handhaven in de rangschikking, zijn havengebied kan uitbreiden om zo steeds meer van deze logistieke activiteiten te kunnen aantrekken, de hoofdreden voor het bouwen van bijvoorbeeld de Tweede Maasvlakte. De vraag kan echter gesteld worden of deze evolutie duurzaam is op lange termijn. Natuurlijk staat het buiten kijf dat het aantrekken en verhandelen van cargo een van de kerntaken is van een haven als logistieke schakel tussen zee en land, maar is het aantrekken van cargo niet secundair? Het zijn namelijk niet de tonnen die het belangrijkste zijn, maar de TW die ermee gerealiseerd wordt (Colpaert & Loyen, 2011). Typerend is dat er in 2012 zelfs een stijging was in de verhandeling van lege containers (Mathys, 2014). Nog meer typerend is dat op dit moment de haven van Antwerpen eenzelfde TW creëert als de haven van Rotterdam ondanks dat slechts de helft van de hoeveelheid cargo er verhandeld wordt. Waarom zouden de haven van Antwerpen of andere havens dan inzetten op 225


logistiek als de groei in TW zo beperkt is? Ook qua werkgelegenheid voorspelt het ‘Rotterdamscenario’ met een focus op overslag weinig goeds. In de periode 1990-2005 is de directe en indirecte werkgelegenheid gedaald van respectievelijk 70.000 en 300.000 naar 58.000 en 245.000 jobs (Atzema et al., 2009). Door standaardisatie daalt de tewerkstelling per hectare bij logistieke activiteiten (Allaert, 2013). Meer nog, doordat maritiem transport globaal is, is ook de competitie tussen havens globaal. Dit is duidelijk merkbaar in de laatste vijftien jaar. Daarin namen de Aziatische havens duidelijk de leiding over. In 1970 concentreerde 40% van alle havenactiviteit zich in Europa en 20% in Azië. Op dit moment is dit 20% in Europa en liefst 50% in Azië (OECD, 2013). De globale strijd om cargo verhandeling is dus voor Europa voorlopig negatief. De ruimtelijk moeilijke split tussen haven en stad Daarnaast ondervinden havens steeds meer ruimtelijke conflicten. Dit niet enkel ecologisch (Van den Berghe & De Sutter, 2014), maar ook met de nabije stedelijke functies. De weliswaar zeer veralgemeende uitleg is dat havens stroomafwaarts steeds minder uitbreidingsmogelijkheden hebben en dat stroomopwaarts de stedelijke uitbreiding de havengebieden inhaalt (Wiegmans & Louw, 2011). Meer en meer worden er discussies gevoerd waarbij beleidsmakers moeten beslissen over welk gebied nu bij de haven en welke bij de stad hoort. Meestal op basis van een analyse van de aanwezige functies en de toekomstige benodigdheden, beslist men uiteindelijk of een bepaald gebied officieel onder het ruimtelijke beleid van het havenbestuur of het stadsbestuur valt. Er schuilt echter een ruimtelijk beleidsprobleem in dit duidelijk splitsen van haven en stedelijke activiteiten, want hoe definieert men ondubbelzinnig wat een haven- of een stadsfunctie is? Sommige activiteiten zoals bijvoorbeeld de visserij, schepenbouw of logistieke activiteiten zijn relatief makkelijk aan te duiden als havenactiviteiten, maar hoe moet men omgaan met minder duidelijke havenactiviteiten? Zijn bedrijven die weinig transport genereren, zoals bijvoorbeeld energiebedrijven, recylagebedrijven of zelfs universiteiten minder een havenfunctie? Of zijn dit dan meer urbane functies? En omgekeerd, wat te doen met bedrijven die in havengebied liggen, en dus in België onder de Wet Major vallen (K.B., 2004), maar in feite weinig typische havenfuncties vervullen? Een gekend probleem in deze laatste categorie is de discussie die ontstond omtrent de Katoen Natie in de haven van Antwerpen. Het bedrijf Logisport, eigendom van de Katoen Natie, ligt officieel in havengebied, maar is, toch volgens de Katoen Natie, een logistiek bedrijf zonder enige maritieme activiteiten. Het bedrijf werkt werft daarom niet de verplichte officiële havenarbeiders aan. Zonder teveel in detail te treden, verplicht de Wet Major echter, die specifieke voorwaarden oplegt aan bedrijven gelegen in havengebied in België, dat Logisport zich wel moet aanpassen aan deze voorwaarden. Een rechtszaak was het gevolg. Opvallend is evenwel dat het bedrijf Bpost, dat gelijkaardige activiteiten uitvoert, wel hiervan vrijgesteld wordt, puur op basis van zijn locatie (Katoen Natie, 2013).

De toenemende druk op de innovatieve eigenschap van stadhavens De onderschatte related variety Het aantal onderzoekers die de artificiële afbakening tussen haven en stad in vraag stelt, groeit. Meer en meer wordt erop gewezen dat de banden tussen stad en haven belangrijker zijn dan gedacht. In hun paper vragen Hall and Jacobs (2012) zich af waarom het merendeel van de wereldhavens nog steeds stadhavens zijn. Want, zo stellen ze, indien de logica van de logistieke evolutie gevolgd wordt dan zou in principe elke haven die zo weinig mogelijk in botsing komt met stedelijke beperkende factoren, 226


zoals ruimtelijke, ecologische of infrastructurele conflicten, moeten floreren (Ducruet & Lee, 2006). Met andere woorden, een haven zoals Zeebrugge of Prince Rupert in Canada, zou logistiek gezien Antwerpen of Vancouver makkelijk kunnen beconcurreren. Dit is echter tot op heden nog niet gebeurd, integendeel. Meer nog, hun analyse op wereldvlak toont dat het overgrote deel van de wereldhavens nog steeds zijn gelegen in dichtbevolkte stedelijke agglomeraties, ondanks bijvoorbeeld pollutie- of congestieproblemen. Hun conclusie is dat blijkbaar steden havens nog steeds voorzien van voordelen die andere buiten stedelijke locaties niet kunnen aanbieden. Wel benadrukken ze dat deze voordelen niet altijd zeer simpel te vatten zijn. Ze stellen dat deze gekoppeld zijn aan de brede waaier van uitwisselingen tussen steden en havens (Hall & Jacobs, 2012). Deze meer ‘fuzzy’ voordelen door uitwisseling wordt in economische termen aangeduid als ‘related variety’ (Boschma & Martin, 2010). Kort samengevat is de related variety een van de voorwaarden die uiteindelijk leidt tot innovatieve processen. Het idee is dat immers door uitwisseling innovatie mogelijk is, bijvoorbeeld uitwisseling tussen het globale en lokale niveau, iets dat bijna logischerwijs plaatsvindt in stadhavens (Atzema et al., 2009). De kern van het probleem is het gesplit denken Echter, het tegenwoordig zeer duidelijk splitsen van wat nu een haven- of urbane functie is, verhindert in zekere mate deze uitwisseling. Want een bedrijf, of een cluster van bedrijven, dat niet echt duidelijk een havenbedrijf of urbaan bedrijf is, valt noodgedwongen onder verschillende wetten en verschillende besturen, dit afhankelijk van de locatie waar deze gevestigd is. Dergelijk vooraf verhinderen van uitwisseling gaat innovatie tegen. Integendeel, een split van functies wordt aangemoedigd. Denkend aan de nu al verloren race om de grootste logistieke haven te worden, zou het dan niet meer dan ooit een doel moeten zijn voor havengebieden om zo innoverend mogelijk te worden? Maar hoe kunnen de Vlaamse havens dit verwezenlijken wanneer men een ruimtelijk beleidssysteem heeft die uitwisseling van ideeën zeer moeilijk kan faciliteren? Meer nog, en dit is de kern van het probleem, waarom in feite bakent het ruimtelijk beleid zo sterk havengebieden af? Met andere woorden, waarom is er een ruimtelijk verschil tussen haven en stad? Is de haven niet gewoon een stedelijke functie, net als bijvoorbeeld een treinstation, een marktplaats of een winkelstraat?

De erfenis van het structuralistische ruimtelijk denken Om de vraag te beantwoorden waarom stad en haven als afzonderlijke entiteiten worden gezien in de ruimtelijke planning, is het nodig om na te gaan hoe het ruimtelijk onderzoek omging met de gebeurtenissen die zich voordeden in stadhavens in het verleden. De geschiedenis van de stadhaven Het ontstaan van de stad is de haven en het ontstaan van de haven is de stad De voorwaarde om uit te groeien tot steden was meestal gelinkt aan een belangrijke positie in de grotere productie- en handelsnetwerken, ook al kon dit zeer tijdelijk zijn. Door belangrijke innovaties in de scheepvaart werden steden met toegang tot de zee belangrijke handelsplaatsen (Pirenne, 1969). Bijna alle Vlaamse en Nederlandse deltasteden hebben deze ontstaansreden. De hechte symbiose die er bestond tussen de stads- en havenactiviteiten en de nood om de handelsactiviteiten te beschermen, zorgde ervoor dat de haven de centraal gelegen plaats in de stad was, de plaats waar het stadsleven zich afspeelde. Tussen stad en haven was toen in feite geen ruimtelijke grens, net zoals een marktplaats vandaag zowel een stads- als handelsruimte is. Stad en haven waren geïntegreerde

227


complexen bestaande uit diverse sociale, culturele, economische en, vanzelfsprekend, ruimtelijke relaties. De stad was de haven en de haven was de stad (Polanyi, 1963). Omdat toen haven en stad als een werden gezien, is het in dit opzicht interessant om zich af te vragen waarom het woord ‘haven’ bestaat. Epistemologisch is het woord haven afkomstig van de beschrijving van een plaats waar een schip veilig is voor wind en golfslag (De Vries & de Tollenaere, 2010), vandaag vervat in zijn huidige letterlijke betekenis als simpelweg ‘aanlegplaats voor schepen’ (Den Bon, Geeraerts & Van der Sijs, 2008). Ook het Engelse of Franse woord ‘port’ verwijst epistemologisch naar een (water)‘deur’ of ‘toegang’ tot de stad (Partridge, 2009), opnieuw dus refererend naar de plaats waar een schip aankomt en vertrekt. Haven had dus in feite enkel een zeer beperkte ruimtelijke bijgedachte. De ruimte rondom de aanlegplaats van de boot was gewoon de stad. De industriële revolutie: De haven verhuist ruimtelijk voor het eerst buiten de stad De perceptie dat haven en stad ruimtelijk één zijn begon te veranderen door de gevolgen van de industriële revolutie (Olivier & Slack, 2006). Door de opkomst van grotere schepen en fabrieken was men genoodzaakt nieuwe havengebieden te creëren doordat hiervoor geen ruimte was in het centrum van de stad. In de stadsrand verschenen stroomafwaarts de eerste dokken, speciaal ontworpen aanlegplaatsen waarrond fabrieken de aangebrachte lading tot producten verwerkten. De standaardisatie betekent de definitieve doorbraak van cargo in havens De ruimtelijke stadshavenconfiguratie begon echter zeer sterk te veranderen vanaf de jaren 1950. De standaardisatie van cargo, zoals de opkomst van de container, zorgde dat allerhande soorten cargo, die voordien telkens hun eigen transportvereisten hadden, samen en multimodaal konden vervoerd worden (Mahoney, 1985). Een schip kon dus tegelijkertijd veel meer cargo verschepen. Dit versterkte de opkomst van deur-tot-deur handel en de ‘just-in-time’ logistiek, die op hun beurt de globale productieketen versterkte (Hesse & Rodrigue, 2004). Het gevolg van de standaardisatie van cargo leidde tot grotere schepen. Om deze grotere schepen en ditto cargo te ontvangen, moesten havengebieden uitbreiden. De start van de uitbouw van enorme containerterminals of petrochemische terreinen in havengebieden, dit steeds verder stroomafwaarts vanaf de stad, was hierdoor ingezet. Het opkomen van generalistische modellen en concepten Het Any Port model uit de jaren 1960 Door de globalisatie van het maritiem transport begonnen havengebieden overal ter wereld zich op eenzelfde manier ruimtelijk aan te passen. Het leek alsof een algemene evolutie zich ontwikkelde. Dit werd ook opgemerkt door ruimtelijke onderzoekers. Een van de eerste die dit ruimtelijk fenomeen bestudeerde, was Bird (1963) die zijn ‘Any Port model’ ontwikkelde (figuur 1). Zijn model vatte mooi de historische stadhaven evolutie samen die in de vorige paragrafen ook kort beschreven staat: De ooit sterk verstrengelde Middeleeuwse stadhaven werd onder invloed van de industriële revolutie en later door transport doorbraken uit elkaar getrokken. Doordat Bird dit overal zag gebeuren, concludeerde hij dat dit niet anders dan een universeel fenomeen kon zijn. Met andere woorden, elke stadhaven (Any Port), ook deze die deze evolutie nog niet ondergaan waren, hadden dezelfde ontwikkelingsgeschiedenis of -toekomst (Bird, 1963).

228


Figuur 1: Het Any Port model van Bird (1963), aangepast door Rodrigue, Comtois and Slack (2009)

Het Port City Interface model uit de jaren 1980 Na verloop van tijd gedurende de 20ste eeuw begon het duidelijk te worden dat er naast de evolutie van havengebieden, ook andere, ogenschijnlijk universele, ruimtelijke processen opkwamen. Hoyle (1989) merkte immers op dat doordat havenfuncties zich steeds verder van de stad verwijderden, de oudere meer urbane havengebieden leeg kwamen te staan en dat stedelijke functies deze daarna begonnen in te nemen. Door het analyseren van het ruimtelijk overgangsgebied tussen haven en stad, aangeduid als de Port City Interface, kon men aan de hand van zijn model de ruimtelijke configuratie van de stadhaven begrijpen en ook mooi aantonen in welke evolutiefase een stadhaven zich bevond (figuur 2).

Figuur 2: The port-city interface model (Hoyle, 1989)

229


Het subjectieve ruimtelijk gesplit denken van stad en haven Niettegenstaande de duidelijkheid en het hoog gebruiksgemak van beide modellen, is er in diepte iets belangrijk op te merken. De modellen van Bird (1963) en Hoyle (1989) tonen namelijk duidelijk aan dat vanuit het toenmalig ruimtelijk denken stad en haven voor het eerst als twee afzonderlijke eenheden gezien werden, een compleet andere denkwijze als hoe men de stadhaven eeuwen daarvoor (onbewust) aanzag als een complex geheel van functies. Het conceptueel splitten van stad en haven Het structuralisme Om deze merkwaardige analyse te begrijpen tijdens de tweede helft van vorige eeuw, is het nodig te kijken naar het destijds geldende theoretisch paradigma, namelijk het structuralisme. Kort samengevat gaat het structuralisme er van uit dat alle sociale fenomenen, hoe divers deze ook kunnen zijn, intern geconnecteerd en georganiseerd zijn volgens een bepaald ongekend patroon. Het is de taak van onderzoekers om te trachten deze interne relaties en patronen die samen een structuur vormen, te ontdekken. Elk systeem bestaat dus uit verschillende elementen gelinkt aan elkaar (Bunnin & Yu, 2004). Vertaald naar ruimtelijke planning betekent dit dat een bepaald ruimtelijk fenomeen, in dit geval het complex van stadhavens, enkel kan begrepen worden door na te gaan hoe dit systeem opgebouwd is, welke elementen dit zijn en hoe ze relationeel ten opzichte van elkaar staan. Terug kijkend naar hoe de logistieke revolutie na de Tweede Wereldoorlog ervoor zorgde dat havengebieden ruimtelijk plots zich weg verplaatsten van hun steden, was de conclusie algauw gemaakt dat de stadhaven wel moest bestaan uit twee verschillende delen. Frappant is trouwens dat de uitleg voor de ooit wel aanwezige cohesie tussen stad en haven in het model van Hoyle (1989), enkel werd voorgesteld door de twee verschillende bolletjes deels te laten overlappen. Echter hoe deze overlap er dan uitzag, welke functies hiermee bedoeld werden en wat de reden was dat er dan wel een cohesie plaatsvond, is minder duidelijk af te leiden. De gevolgen van de padafhankelijkheid van de structuralistische analyse Algemeen kan men stellen dat het structuralisme uiteindelijk enkel en alleen een van de zovele analysetechnieken is die ruimtelijke onderzoekers hanteren. Enkel blijkt dat in het geval van stadhavens het structuralisme belangrijke gevolgen heeft. De logistieke revolutie kent namelijk sinds vijftien jaar een sterke doorstart. Onder invloed van de Arabische en Aziatische economische boom en expansie, zijn er sterke horizontale en verticale integratieprocessen bezig (Paris, 2014). Door fusies en overnames controleren, zoals reeds gezegd, op dit moment enkel een handvol multinationals de behandeling van cargo. Havengebieden moeten dus snel reageren om mee te evolueren met deze veranderingen. Havengebieden, als aparte entiteiten los van de stedelijke complexen, hebben daarom een afzonderlijk bestuur nodig. Er bleek namelijk dat het oude havenbeleid als onderdeel van het stadsbeleid, te traag kon reageren en dus te traag kon meepikken op de evolutie. Maar zoals cijfers aantonen, lijkt de focus op de logistieke activiteiten misschien niet altijd de slimste keuze te zijn op lange termijn, toch niet als men vanuit het ruimtelijk beleid de stadshaven in zijn geheel bekijkt op vlak van innovatie, werkgelegenheid, ecologie en socio-culturele verbanden. Het streven naar een situatie met een hogere related variety tussen stad en haven zou hier oplossingen kunnen bieden, maar door de padafhankelijkheid van de structuralistische analyse is dit moeilijk te verwezenlijken. Meer nog, de structuralistische analyse lijkt zichzelf te versterken, een voorbeeld van â&#x20AC;&#x2DC;selffulfilling prophecyâ&#x20AC;&#x2122;.

230


De kritiek op het structuralisme groeit maar doorbreekt de padafhankelijkheid (nog) niet Het gebruik van andere onderzoeksmethoden voor haven- en stadsonderzoek Reeds in je jaren 1980 en 1990 begon de kritiek op de lineaire historisch-morfologische analyse te groeien, dit eerst voornamelijk in het veld van havenstudies. Onder invloed van de opkomende multinationals opperde Slack (1993) om niet langer aan de hand van ruimtelijke analyses de havens te begrijpen, maar dit te doen door na te gaan welke stake- en shareholders deze multinationals hebben. Het zijn namelijk hun beslissingen die een belangrijke invloed hebben op locatievoorwaarden van de logistieke bedrijven. Het onderzoek van Jacobs and Notteboom (2009) trachtte empirisch het netwerk van relaties tussen de verschillende bedrijven in zeehavens voor te stellen. Enkele opvallende resultaten waren dat een stad als Madrid, waar helemaal geen zeehaven is, een belangrijke concentratie kent van maritieme tertiaire activiteiten. Ook al hebben deze bedrijven puur gezien geen interactie met water, toch is dit wanneer men innovatie in het achterhoofd houdt, belangrijke kennis voor beleidsmakers. Ook in het veld van stadsanalyse heeft men zich al langer verbreed buiten de zuiver ruimtelijke analysetechnieken (Sassen, 1991). De voortgaande structuralistische bepaling van stadshavens Vreemd is dat in de beide onderzoeksvelden die samen de stadshaven vormen en waar de structuralistische denkwijze niet meer de hoofdanalysetechniek is, dit in het onderzoeksveld van stadhavens wel nog steeds zo is. Geregeld worden namelijk nieuwe onderzoeken gepubliceerd die steevast starten met de vaststelling dat de ruimtelijke evolutie van een bepaalde havenstad niet volledig meer klopt volgens bijvoorbeeld het model van Hoyle (1989). Als onderzoeksvraag wordt dan geopperd dat â&#x20AC;&#x2DC;de stadshavenâ&#x20AC;&#x2122; waarschijnlijk in een nieuwe fase is beland, een fase die wel de laatste ontwikkelingen omvat. Zo bleek uit het onderzoek van Wiegmans and Louw (2011) dat op basis van de analyse van de stadshaven Amsterdam dat stad en haven meer en meer ruimtelijke conflicten ondervonden. De zone tussenin, de zogenaamde port city interface, werd niet eerst verlaten en daarna geleidelijk ingenomen door urbane functies. Integendeel, urbane functies begonnen actief havenfuncties verder weg te duwen. De huidige veelgebruikte modellen voorspellen dit echter niet, leidend tot hun conclusie dat de stadshaven wel in een nieuwe conflictfase moet terecht gekomen zijn. Een ander voorbeeld is onderzoek gericht op de snelle opkomst van de Aziatische stadhavens. De enorme groei van bijvoorbeeld Shanghai bleek moeilijk te analyseren zijn met de huidige, meer Europees gerichte, ruimtelijke modellen. Lee, Song and Ducruet (2008) ontwikkelden daarom een Aziatische variant, verklarend dat hun model wel capabel was om de Aziatische stadhavenevolutie te begrijpen en dus ook te voorspellen.

231


Een theoretische ruimtelijke planningsdiscussie Dit voorbeeld van het botsen van het structuralistisch denken waarbij onderzoekers krampachtig de modellen hanteren en waar nodig bijschaven is deel van een grotere discussie in de ruimtelijke planning. De stadhaven is, zoals bijna alle ruimtelijke planningsonderwerpen, een mooi voorbeeld van een complex systeem waar verschillende ruimtelijke schalen samenkomen met verschillende actoren en relaties en die verre van statisch, maar integendeel sterk dynamisch is. Verder bouwend op de ideeĂŤn van poststructuralistische theoretici, zou de ruimtelijke analyse voor stadhavens het zoeken naar onderliggende structuren (gedeeltelijk) moeten loslaten. In tegenstelling tot het eerst afbakenen van wat nu haven en stad is en daarna te bepalen wat de haven en urbane functies zijn, zoals de Wet Mayor doet, zou het niet beter zijn om na te gaan welke relaties tussen actoren, objecten en instituties er bestaan in dit complex? Met andere woorden, het bepalen van wie of wat nu de stadhaven vormt zou centraal moeten staan. Dergelijke analyse is wel capabel rekening te houden met de zeer specifieke, en altijd veranderende context (Boelens & de Roo, 2014). Specifiek voor de Vlaamse stadhavens, die momenteel het economisch goed doen, schuilt er een duidelijk opportuniteit in deze nieuwe analysetechnieken. Een snelle analyse van de stadhaven Gent bijvoorbeeld toont dit al aan. Ondanks de nog steeds afwezigheid van containertransport, is de haven van Gent een relatief belangrijke haven met bijvoorbeeld sterke industriĂŤle activiteiten en kennisuitwisseling op vlak van bio-energie met de universiteit van zijn gaststad. Het is daarom noodzakelijk dat de ruimtelijke planning, die het ruimtelijk beleid uitzet, weet wat de specifieke specialiteiten zijn van een bepaalde stadhaven. Deze specialiteiten zijn zeer sterk contextafhankelijk. Het is net het inzetten op het versterken van deze specialiteiten die op langere termijn zal zorgen voor innovatie en dus voor een competitievoordeel. Een goed beleidskader ontwikkelen die dit kan faciliteren is daarom essentieel. Om dit te bereiken zal er echter een fundamentele wijziging moeten gebeuren in het theoretisch benaderen van complexe ruimtelijke fenomenen als de stadhaven, meer gericht op wie of wat de stadhaven vorm geeft. Dit wetende kan men zich afvragen: Waarom blijven we de stadhaven geografische afbakenen?

232


Referentielijst AAPA. (2014). World port rankings 2013: American Association of Port Authorities. Allaert, G. (2013). Oostende: De'miskende'Haven: Academia Press. Atzema, O., Boelens, L., & Veldman, B. (2009). Voorbij de Lock-In: Een economische institutionele herpositionering van de Rotterdamse haven. Utrecht: Unversiteit Utrecht. Bird, J. H. (1963). The major seaports of the United Kingdom: Hutchinson. Boelens, L., & de Roo, G. (2014). Planning of undefined becoming: First encounters of planners beyond the plan. Planning Theory, 31. Boschma, R., & Martin, R. (2010). The Handbook of Evolutionary Economic Geography. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited. Bunnin, N., & Yu, J. (2004). The Blackwell Dictionary of Western Philosophy: Blackwell Publishing. Colpaert, T., & Loyen, R. (2011). De financiele gezondheid van de Vlaamse havenbedrijven: Departement Mobitiliteit en Openbare werken: Gewestelijk havencommissariaat. Cullinane, K., & Khanna, M. (2000). Economies of scale in large containerships: optimal size and geographical implications. Journal of Transport Geography, 8(3), 181-195. De Vlaamse Havencommissie. (2013). De Vlaamse havens: Feiten, statistieken en indicatoren voor 2012: Vlaamse Overheid. De Vries, J., & de Tollenaere, F. (2010). Etymologisch woordenboek : onze woorden, hun oorsprong en ontwikkeling. Den Bon, T., Geeraerts, D., & Van der Sijs, N. (2008). Van Dale groot woordenboek van de Nederlandse taal. Ducruet, C., & Lee, S.-W. (2006). Frontline soldiers of globalisation: Portâ&#x20AC;&#x201C;city evolution and regional competition. GeoJournal, 67(2), 107-122. Express. (2015). Containeroverslag Zeebrugge krijgt zware klappen Retrieved 14/04/2015, from http://www.express.be/sectors/nl/logistics/containeroverslag-zeebrugge-krijgt-zwareklappen/211544.htm Hall, P. V., & Jacobs, W. (2012). Why are maritime ports (still) urban, and why should policy-makers care?. Maritime Policy & Management, 39(2), 189-206. Havenbedrijf Rotterdam. (2011). Havenvisie 2030, Ruimte. In P. o. Rotterdam (Ed.). Hesse, M., & Rodrigue, J.-P. (2004). The transport geography of logistics and freight distribution. Journal of Transport Geography, 12(3), 171-184. Hoyle, B. (1989). The Port City Interface - Trends, Problems and Examples. Geoforum, 20(4), 429435. Jacobs, W., & Notteboom, T. (2009). A theory on the co-evolution of seaports with application to container terminal development in the Rhine-Scheldt Delta: Utrecht University, Section of Economic Geography. Koninklijk besluit betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid. (2004). Katoen Natie. (2013). Persconferentie Mr. Huts. Antwerp. Lee, S.-W., Song, D.-W., & Ducruet, C. (2008). A tale of Asiaâ&#x20AC;&#x2122;s world ports: The spatial evolution in global hub port cities. Geoforum, 39(1), 372-385. Mahoney, J. H. (1985). Intermodal freight transportation. Mathys, C. (2014). Economic importance of the Belgian ports: Flemish maritime ports, Liege port complex and the port of Brussels - Report 2012. In J. Smets (Ed.), (Vol. 260): National Bank of Belgium. 233


OECD. (2013). The Competitiveness of Global Port-Cities: Synthesis Report. In O. Merk (Ed.), (pp. 183). Rotterdam: The Organisation for Economic Co-operation and Development. Olivier, D., & Slack, B. (2006). Rethinking the port. Environment and Planning A, 38(8), 1409-1427. Paris, C. (2014, 26/03/2014). Shipping Alliance Set to Make Waves: Maersk and Two Other Container Shippers Aim to Cuts Costs Amid Overcapacity, The Wall Street Journal. Partridge, E. (2009). Origins: An etymological dictionary of modern English. Pirenne, H. (1969). Medieval Cities: Their Origins and the Revival of Trade: Princeton University Press. Polanyi, K. (1963). Ports of Trade in Early Societies. The Journal of Economic History, 23(1), 30-45. Rodrigue, J.-P., Comtois, C., & Slack, B. (2009). The Geography of Transport Systems: Routledge. Sassen, S. (1991). The Global City: New York, London, Tokio: Princeton University Press. Slack, B. (1993). Pawns in the game: Ports in a global transportation system, Editorial, Growth & Change, p. 579. Van den Berghe, K., & De Sutter, R. (2014). The governance dilemma in the Flanders coastal region between integrated water managers and spatial planners. Water International, 39(6), 858-871. Vanoutrive, T. (2012). The changing spatiality of port governance: The case of Antwerp. Paper presented at the RSA European conference 2012 Delft, Delft. Vlaamse Overheid. (2009). Plan-MER gewestelijk RUP afbakening zeehavengebied Antwerpen: Departement Mobiliteit en Openbare Werken Adeling Haven- en Waterbeleid. Vlaamse Overheid. (2012). Groenboek: Vlaamse regering legt nieuwe ruimtelijke visie voor Ruimte Vlaanderen. Wiegmans, B. W., & Louw, E. (2011). Changing port窶田ity relations at Amsterdam: A new phase at the interface? Journal of Transport Geography, 19(4), 575-583.

234


De Vlaamse Ruit is dood, leve het Metropolitaan Kerngebied Visie voor een belangrijk ontwikkelingsgebied in Vlaanderen

Geoffrey Vanderstraeten en Wiet Vandaele

We lopen in Vlaanderen de voordelen mis die grootstedelijkheid met zich mee brengt. Door samenwerking tussen de verschillende nabijgelegen stedelijke regioâ&#x20AC;&#x2122;s kunnen we het Metropolitaan Kerngebied uitbouwen als een wereldstad, zonder onze typische kleinschaligheid te verliezen.

Ruimte Vlaanderen - Afdeling Juridische en Beleidsontwikkeling Koning Albert II-laan 19, bus 12 1210 Brussel geoffrey.vanderstraeten@rwo.vlaanderen.be

235


De Vlaamse Ruit is dood, leve het Metropolitaan Kerngebied Visie voor een belangrijk ontwikkelingsgebied in Vlaanderen Het structuurplan Vlaanderen introduceerde in 1997 het concept van de Vlaamse Ruit, een stedelijke netwerk op internationaal niveau opgespannen tussen Antwerpen, Leuven, Brussel en Gent. De term ‘Vlaamse Ruit’ is een soort household name geworden, ook buiten het planologisch jargon. Toch zijn we er onvoldoende in geslaagd het concept van de grond te krijgen, ondanks verdienstelijke pogingen als de studie ‘Netwerken en Netwerking’ uit 2003. Moeten we de Vlaamse Ruit dan maar dood verklaren? Anno 2015 blijft er een maatschappelijke vraag om werk te maken van dit gebied. Uit oefeningen met het partnerschap rond het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen, de opvolger van het RSV, kwam het gebied naar voor als een strategische ruimte. Volgens het groenboek van het Beleidsplan is zo’n strategische ruimte een complex gebied, van internationale betekenis, waarin de Vlaamse overheid zelf acties op touw zet, zelf ruimte maakt. Ook de nieuwe minister van Omgeving stipt in haar beleidsnota het gebied aan als belangrijk ontwikkelingsgebied, zij het onder een nieuwe naam: Metropolitaan Kerngebied. Een kwestie van oude wijn in nieuwe zakken? We denken van niet. In het verleden werd de Vlaamse Ruit vaak voorgesteld als één verstedelijkt conglomeraat met negatieve connotaties – meeste congestie, minste groen. Intussen weten we dat dit beeld nuancering vraagt, en willen we naar aanleiding van het BRV-proces een positief geluid laten horen: met het Metropolitaan Kerngebied willen we in Vlaanderen een metropool op mensenmaat ontwikkelen.

236


Een gebied vol potenties en met acute uitdagingen Het Vlaamse landschap wordt gekenmerkt door in internationaal perspectief relatief kleine steden en dorpen. Die kleinschaligheid is een troef. Het zorgt voor een thuisgevoel voor vele Vlamingen en maakt dat typische leefbaarheidsproblemen, eigen aan grootsteden, bij ons minder voorkomen. Toch lopen we ook een aantal voordelen mis die grootstedelijkheid met zich mee brengt. Het zijn de grootsteden waar iedereen naar Picasso kan kijken en waar Olympische records sneuvelen. Het zijn de grootsteden die een regio of land op de wereldkaart zetten. Grootsteden kunnen bronnen van welvaart en levenskwaliteit zijn en rotsen in de branding van mondialisering. Vlaanderen ligt centraal in Europa en heeft een plaats in de Noord-West-Europese Delta. In het centrale deel van Vlaanderen, dat o.a. de steden Antwerpen, Brussel, Gent, Leuven en Mechelen omvat, liggen heel wat potenties (veel werk en voorzieningen, goed ontsloten, …) om internationaal van belang te zijn. Het is tevens in dit gebied dat een aantal maatschappelijke uitdagingen (demografische druk, congestie, …) en de daaraan gekoppelde ruimtelijke vraagstukken in hogere mate spelen dan in de rest van Vlaanderen. Een aantal uitdagingen… In het centrale deel van Vlaanderen zijn een aantal uitdagingen nog meer acuut dan in de rest van Vlaanderen. Zo staat het dichtbevolkte Kerngebied onder een grote ontwikkelingsdruk. Dit probleem zal alleen maar toenemen met de voorspelde demografische groei in Vlaanderen en Brussel (+11% tegen 2050), waarvan een groot deel in dit gebied zal neerdalen. De recentste SVR-projecties1 tonen dat de regio rond het Brussels Hoofdstedelijk gewest tegen 2030 de sterkste bevolkingsgroei zal kennen, met Vilvoorde als uitschieter (meer dan 15%). Ook in Antwerpen (+10%), Mechelen (+8%) en Gent (+6%) neemt de bevolking meer dan gemiddeld toe. Dit zorgt voor een nood aan extra woongelegenheden en bijhorende voorzieningen (scholen, kinderopvang, …) in het gebied, maar het aanbod aan bouwgrond is beperkt. De groei maakt dat de open ruimte bij onveranderd beleid nog sterker onder druk zal komen. Terwijl dit nu reeds een acuut probleem is, als gevolg van een weinig efficiënt ruimtegebruik. Onderstaande kaart van het ruimtebeslag in Vlaanderen, toont dat die vooral hoog is in het Kerngebied. Ondanks hoge dichtheden voor wonen en werken, zijn linten en verspreide bebouwing alomtegenwoordig. Door de versnippering is het gebied verloren voor grootschalige landbouw. Die wordt steeds meer verdrongen door hobbylandbouw. De groeves rond de Rupel zijn leeg. Van alle subregio’s is het aandeel van hernieuwbare energie in Antwerpen, Mechelen, Brussel en Vlaams-Brabant het laagst. De algehele versnippering maakt van dit gebied een obstakel voor migratie van fauna en flora, wat nochtans in belang zal toenemen door klimaatverandering. De verregaande verharding van het Metropolitaan Kerngebied brengt de waterhuishouding in gevaar, met mogelijks een water-black out tot gevolg. Er komen niet meer overstromingen voor in het Kerngebied dan er buiten, maar door de verregaande verstedelijking richten ze wel meer schade aan. Maar niet enkel open ruimte kreunt onder de verstedelijkingsdruk. De monocentrische organisatie van het Belgisch grondgebied zorgt voor een weinig efficiënt gebruik van onze infrastructuur. Daardoor staan we dagelijks stil op de ringwegen rond onze grote steden. Antwerpen en Brussel voeren de 1

SVR projecties 2015-2030

237


internationale ranglijsten aan van steden met de meeste congestie. De impact van congestie op de levenskwaliteit, milieu en de economie (verliesuren) zijn niet te onderschatten. De concentratie van werkgelegenheid en voorzieningen in Brussel zorgt voor een aanzienlijke pendel naar de stad (elke dag zo’n 380.000 werknemers). Treinen rijden ’s morgens propvol Brussel binnen en quasi leeg terug buiten. … maar ook veel potenties Vandaag woont in de ruime regio’s Antwerpen, Gent, Brussel, Mechelen en Leuven ongeveer 40% van de totale Belgische bevolking, op minder dan een derde van het Belgische grondgebied (4,25 miljoen mensen, op een oppervlakte van 430.000 ha).2 Met dichtheden tot meer dan 1000 jobs per hectare verschaft het gebied werk aan een groot deel van de Belgen. Het gebied heeft een grote dichtheid aan infrastructuren, in het bijzonder voor openbaar vervoer. Waar de gemiddelde dichtheid aan treinsporen in Vlaanderen 0,13 km spoor per km² bedraagt, is dat in het Metropolitaan Kerngebied meer dan het dubbele.3 Daarnaast kent het een groot aantal knooppunten van internationale connectiviteit (zeehavens van Gent en Antwerpen, luchthaven van Zaventem, HST-stations van Brussel-Zuid en Antwerpen-Centraal). Het Kerngebied herbergt bovendien meer voorzieningen van internationale allure dan je, louter op basis van de grootte van de steden, zou verwachten: de verschillende universiteiten en universitaire ziekenhuizen, cultuurtempels zoals het MAS in Antwerpen of de Munt in Brussel, de Europese instellingen, hoofdzetels van internationale bedrijven zoals AB-Inbev in Leuven en nog veel meer. Het maakt het Kerngebied populair bij investeerders: in 2012 kwam bijna de helft van de internationale investeringen in België in dit gebied terecht. Dit alles maakt van het Kerngebied één van de meest verstedelijkte gebieden van Europa. Daarnaast heeft het Kerngebied ook een ander gezicht. Het is een cruciaal gebied voor grote openruimtestructuren: afgezien van de IJzer en de Maas kennen alle grote Vlaamse rivieren hun samenvloeiing in het Kerngebied. Het is niet toevallig dat plaatsnamen eindigend op “monde” er schering en inslag zijn. Het valleisysteem van Schelde, Durme, Dender, Rupel, Nete, Zenne en Dijle vormt de groenblauwe ruggegraat van het Kerngebied. De ligging op de Zuidflank van de NoordwestEuropese rivierendelta zorgt er voor een vruchtbare bodem. Met landschappen als het Brabants Plateau en randstedelijke groengebieden als het Zoniënwoud, Hallerbos en Meerdaalwoud liggen er veel kansen voor landbouw, natuur en bos.

Metropolitaan Kerngebied als metropool op mensenmaat Gezien de aanwezige potenties vormt het Metropolitaan Kerngebied de belangrijkste hefboom van Vlaanderen om haar metropolitane rol in de Delta te versterken. De opgave voor het Kerngebied bestaat er in de schaalvoordelen van een wereldstad te bekomen, zonder de nadelen ervan. De aparte steden hebben op zichzelf niet genoeg kracht om internationaal van groot belang te zijn. Maar door samenwerking tussen de verschillende stedelijke regio’s in elkaars nabijheid kan dit wel, zonder daarbij uit te groeien tot één aangegroeide wereldstad. 2 3

Eigen berekeningen Ruimte Vlaanderen Eigen berekeningen Ruimte Vlaanderen

238


In het verleden ontwikkelde elke stad zich steeds apart. Grote steden mochten veel groeien, kleine steden minder. Het feit dat elke stad uniek is, en dat haar rol mee wordt bepaald door haar relatie die ze heeft tegenover steden in haar omgeving, werd onvoldoende onderkend. Zo heeft een stad als Mechelen een inwoneraantal dat vergelijkbaar is met Hasselt, maar het kan een andere rol spelen omwille van haar ligging tussen Antwerpen en Brussel. Daarom willen we de steden de krachten laten bundelen. Door samen te werken in plaats van elkaar te beconcurreren, kunnen de stedelijke regio’s in het Kerngebied meer bieden dan de som van hun delen. Op die manier genereren ze voldoende kracht om boven de middelmaat van een kleine stad uit te stijgen. Het moet de schaalvoordelen opleveren waardoor we kunnen concurreren op een mondiale schaal. We bezitten unieke plekken die in de schijnwerpers kunnen gezet te worden. Onze troeven op vlak van cultuur, erfgoed en kennis kunnen uitgespeeld worden. Ze zijn het meest talrijk aanwezig in de steden van het Kerngebied. Samenwerking geeft de kans om typisch grootstedelijke topvoorzieningen te ontwikkelen aan een voldoende groot gebruikerspotentieel, zonder onze steden te gaan overbelasten. Het moet toelaten dat de woonprijzen kunnen ontspannen, onze infrastructuur efficiënter gebruikt wordt en de nood aan verharding afneemt. Op die manier kunnen we het Metropolitaan Kerngebied uitbouwen als een wereldstad zonder de kleinschaligheid te verliezen. Het vormt een test case voor de visie die in het Groenboek van het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen nog als vraag werd geponeerd: een metropool op mensenmaat.

Ruimtelijke principes voor de ontwikkeling De veelheid aan types omgevingen in het Kerngebied hebben, vanuit de erkenning van hun unieke karakter, elk een gedifferentieerde rol in het verwezenlijken van de visie. Door de ontwikkeling van de aparte steden en dorpen in het Kerngebied op elkaar af te stemmen, kunnen we betere afspraken maken over het bundelen van de ruimtelijke druk en het efficiënt inrichten van de stedelijke en openruimte omgeving. We hanteren hierbij verschillende ruimtelijke principes. Nieuwe ontwikkelingen enten op knooppunten van openbaar vervoer We nemen in Vlaanderen nog teveel ruimte in aan relatief lage dichtheden. Dit is een duur en zwak systeem. In het Metropolitaan Kerngebied is dit probleem van weinig zorgvuldig ruimtegebruik het meest acuut, gezien de verwachte bevolkingsgroei in het gebied. Hoe zorgen we er in de toekomst voor dat het Kerngebied een leefbare plek blijft, waar het aangenaam wonen is? Rekening houdend met de vele effecten van bijkomend ruimtebeslag, is de urgentie hoog om een transitie in te zetten om het bijkomend ruimtebeslag steeds verder te beperken. Dit houdt een gebiedsgerichte afweging in: de ene plek kan een ‘zwaardere’ rendementsverhoging aan dan de andere. En op de ene plek is een bijkomend ruimtebeslag al meer verantwoord dan de andere. Gezien de dichtheid aan treinsporen in het Metropolitaan Kerngebied, liggen er hier de meeste kansen in Vlaanderen voor een ontwikkeling gebaseerd op bereikbaarheid met openbaar vervoer. Locaties vlak bij knooppunten van openbaar vervoer in het Kerngebied zien we daarom als het meest geschikt om de bevolkingsgroei en nieuwe ontwikkelingen te dragen. De goed gelegen en soms onderbenutte plekken willen we ontwikkelen tot gemengde leefomgevingen, met een palet van kwalitatieve woonen werkomgevingen aan hogere dichtheden.

239


Door openbaar vervoer als basis te nemen voor de nieuwe ontwikkelingen, geven we mensen meer vrijheid om te kiezen uit verschillende modi om zich te verplaatsen. Dit kan bijdragen tot oplossingen voor de huidige congestieproblemen. De impact van congestie op de levenskwaliteit, milieu en de economie zijn niet te onderschatten. Bovendien gaat dit gepaard met een lager energieverbruik voor verplaatsingen en meer mogelijkheden om ruimte te besparen. Op die manier kunnen we ook een niet-efficiënte spreiding van de bevolking tegengaan, wat belangrijk is willen we schaalvoordelen realiseren. De schaalvoordelen spelen zich namelijk vaak pas af bij een minimale concentratie aan inwoners en gebruikers, een “kritische massa”. Uit de literatuur blijkt dit om ongeveer een 1,5 à 2 miljoen inwoners te gaan. Geen van de individuele steden in het Kerngebied beschikt over deze minimale hoeveelheid, maar de combinatie van verschillende stedelijke regio’s wel. Door een efficiënte spreiding kunnen stedelijke regio’s in elkaars nabijheid “massa van elkaar lenen”. Het biedt de stedelijke regio’s in het Kerngebied de mogelijkheid om gezamenlijk een gedifferentieerd en kwalitatief hoogwaardig aanbod van functies aan te bieden, die normaal alleen in grootsteden te vinden zijn. Een totaalpakket aan topvoorzieningen aanbieden Topvoorzieningen zijn gespecialiseerde voorzieningen met een internationale uitstraling (op het vlak van cultuur, kennis, beslissingskracht, etc.). Het gaat over het soort van voorzieningen die de meeste inwoners van Vlaanderen en Brussel niet dagelijks bezoeken, met een hoge mate van specialisatie en een ruime afzetmarkt.4 Vandaag zien we dat het sectoraal beleid voor deze topvoorzieningen slechts in beperkte mate lijkt rekening te houden met ruimtelijke afwegingen. Het zorgt er o.a. voor dat vele inwoners van Vlaanderen en Brussel zich een eind moeten verplaatsen om deze te bereiken en dat deze plekken dikwijls het middelpunt zijn van ernstige congestie. Het leidt ook tot een versnippering van financiële middelen en een beperkte specialisatie. Vlaanderen moet een totaalpakket aan dergelijke topvoorzieningen kunnen aanbieden op goed gelegen plekken, die voor vele mensen vlot bereikbaar zijn. Het Metropolitaan Kerngebied speelt hierin een belangrijke rol. Waar de individuele stedelijke regio’s dikwijls niet beschikken over een voldoende kracht en massa om topvoorzieningen te onderhouden op vlak van én zorg, én kennis, én cultuur, én sport, én toerisme, kan het Kerngebied wel zo’n totaalpakket aanbieden. De verschillende stedelijke regio’s kunnen de krachten bundelen om samen zo’n totaalpakket uit te bouwen en schaalvoordelen te verzilveren. Zo kan geen enkele Vlaamse stad vandaag de Olympische Spelen organiseren, maar het Metropolitaan Kerngebied kan dit wel, door bijvoorbeeld afspraken te maken over welke stedelijke regio welk type sportinfrastructuur uitbouwt (watersport, balsport …).

4

Gebaseerd op voorlopige resultaten van lopend onderzoek naar topvoorzieningen en kritische massa door VUB, UGent en TUDelft in opdracht van Ruimte Vlaanderen

240


Investeren in hefboomplekken Om op wereldschaal concurrentieel te blijven, creëren we naast een totaalpakket aan topvoorzieningen, een beperkt aantal hefboomplekken. Die plaatsen oefenen grote aantrekkingskracht uit op buitenlandse investeerders. Samen met onze topvoorzieningen, zijn onze hefboomplekken het visitekaartje van Vlaanderen. Het zijn de internationale troeven waar bezoekers een eerste indruk opdoen van Vlaanderen. Een hefboomplek ligt op een knooppunt van continentale verbindingen, of is er zeer performant mee verbonden. Binnen het Metropolitaan kerngebied detecteren we 3 plekken waar belangrijke internationale verbindingen voorzien zijn: de HST-stations Brussel-Zuid en Antwerpen-Centraal en de Internationale luchthaven van Zaventem. De omgeving van het HST-station Brussel-Zuid valt buiten de bevoegdheid van Vlaanderen. Rond het HST-station Antwerpen-Centraal bestaat reeds een belangrijke ruimtelijke dynamiek en werden in het verleden reeds een aantal planningsprocessen gevoerd. Daarom focussen we ons op de Internationale luchthaven van Zaventem. De luchthaven van Zaventem is een plek met een hoge internationale connectiviteit, die als een uithangbord van Vlaanderen fungeert voor bezoekers. Het is een plek waar een hoog intensief programma kan ontwikkeld worden. Dit door te investeren in voorzieningen die veel gebruikt worden door bezoekers (hotels, entertainment, cultuur, toerisme, stedelijke parken...) en voorzieningen die het uithangbord vormen van Vlaanderen (zoals een showcase van Vlaamse speerpuntbedrijven, topmusea of topinstituten). De nadruk moet er liggen op een hoge belevingswaarde, met aandacht voor hoogwaardige architectuur en een kwalitatieve inrichting van de publieke ruimte. Door het bezoekersgericht programma te mengen met een bewonersgericht programma, realiseren we er 24 uur per dag activiteit. Zo ontstaat een sterke dynamiek, die de ruime omgeving kan meetrekken in een opwaartse spiraal van stadsvernieuwing. Een metropolitaan vervoerssysteem ontplooien Om in het Kerngebied ook effectief gebruik kunnen maken van het gezamenlijk uitgebouwde aanbod aan topvoorzieningen en hefboomplekken, moeten we ons vlot kunnen verplaatsen tussen de verschillende stedelijke regio’s. Door de ontwikkelingen te enten op knooppunten van openbaar vervoer, vergroten we de toegankelijkheid. Maar daarnaast moet ook de frequentie van het openbaar vervoer voldoende hoog zijn, zodat we ons tussen stedelijke regio’s van het Kerngebied kunnen verplaatsen alsof het één stad is. De maaswijdte van het Belgische spoorwegennet is nergens kleiner dan in het Metropolitaan Kerngebied. Dit laat toe om het personenvervoer te organiseren als een regionale metro tussen de stedelijke regio’s. Het aanbod moet spoorboekloos reizen toelaten gedurende de belangrijke tijdsblokken van vervoersvraag in functie van tewerkstelling en de bereikbaarheid van topvoorzieningen (zoals universitaire ziekenhuizen) en een basisaanbod aan nachtdiensten garanderen (om bijvoorbeeld verplaatsingen voor vrijetijd mogelijk te maken).

241


We moeten hierbij rekening houden met de grenzen waar het openbaar vervoer in het Kerngebied nu al op botst. Zo heeft de cruciale Brusselse Noord-Zuid verbinding haar maximale capaciteit bijna bereikt5. Het huidige netwerk met een centraal gesitueerde bottle-neck (de Brusselse Noord-Zuid) moet daarom worden omgevormd tot een systeem dat uitgaat van een ruit of raster met gelijkwaardige knooppunten. Op deze wijze wordt de interne zwakte van het huidige systeem ondervangen. Ook de fiets kan hierbij ingeschakeld worden. De stedelijke regio’s in het Metropolitaan Kerngebied raken en overlappen elkaar. Waar de ene regio stopt, begint reeds een volgende. In Mechelen bijvoorbeeld overlappen de invloedsgebieden van 4 stedelijke regio’s: naast Mechelen ook Antwerpen, Leuven en Brussel. Door de fietsroutes van de stedelijke regio’s op elkaar aan te sluiten en fietssnelwegen uit te bouwen, creëren we een doorlopend en hoogwaardig fietsnetwerk. Zo verhogen we de mogelijkheden om met de fiets te pendelen tussen nabijgelegen stedelijke regio’s, zeker als er door technologie (elektrische fiets) en wetgeving fietssnelheden tot 45 km/u mogelijk worden. Inwoners uit bijvoorbeeld Leuven die werken op de luchthaven, hebben dan ook de optie met de fiets te pendelen, wat nu minder vanzelfsprekend is. Een groenblauw netwerk uitbouwen Verstedelijking drukt op het Metropolitaan Kerngebied –meer dan elders in Vlaanderen. Mede door deze verstedelijkingsdruk, is de ruimte binnen het kerngebied erg versnipperd (door residentialisering evenals de hieraan gerelateerde vertuining, bedrijvigheid, recreatie, hobbylandbouw…). De dichtheid aan open ruimtefragmenten, ingesloten door bebouwing, is hoog. Om te vermijden dat metropolitane ontwikkeling leidt tot onleefbaarheid, voeren we daarom in het Kerngebied een offensieve openruimtestrategie, waarbij we de bestaande openruimtestructuren maximaal ontwikkelen. Hiervoor is het uitbouwen van een groenblauw netwerk cruciaal. Ruimtelijk vertaalt zich dat in een samenhangend, voldoende dragend geheel van groene infrastructuur dat de open en bebouwde ruimte groenblauw dooradert. Het valleisysteem van Schelde, Durme, Dender, Rupel, Nete, Zenne en Dijle vormt de groenblauwe ruggegraat van het Metropolitaan Kerngebied. In de grote aaneengesloten openruimtegebieden tussen de verstedelijkte knopen primeren de openruimtefuncties landbouw, natuur en bos en de zorg voor landschaps- en erfgoedwaarden. Stedelijke ontwikkelingen en bijkomend ruimtebeslag zijn er uitgesloten. Landbouw, natuur en bos krijgen er alle kansen en ruimte en er wordt werk gemaakt van hoog kwalitatieve landschappen met een sterke identiteit (Brabants Plateau, …) en randstedelijke groengebieden met metropolitane allure (Zoniënwoud, Hallerbos, Meerdaalwoud, …). Groenblauwe aders zorgen voor een verhoging van de leefbaarheid en de kwaliteit van de stedelijke leefomgeving. Gezien alle metropolitane drukte is het realiseren van deze groenblauwe dooradering dan ook een belangrijke ontwerpopgave in de stedelijke regio’s van het Kerngebied. Door ze multifunctioneel in te richten leveren ze bovendien verschillende essentiële ecosysteemdiensten, zoals waterberging, klimaatregeling of luchtzuivering. Groene massa’s en open water zorgen voor ventilatie in sterk verstedelijkte ruimten en spelen zo een cruciale rol in het temperen van het stedelijk hitte-

5

De maximale capaciteit van de Noord-Zuidverbinding zou 96 treinen per uur bedragen. Tegen 2025 is dit bereikt. In 2012 maakten reeds 92 treinen per uur gebruik van de as. (Bron: De Standaard, “Brussel geen voorstander van de capaciteitsverhoging Noord-Zuidverbindingen, 11/05/2012. Zie: http://www.standaard.be/cnt/dmf20120511_188)

242


eiland-effect. Groen zuivert en zorgt voor bevochtiging van de lucht, opvang van fijn stof, stikstof en koolstofdioxide.

Naar realisatie Om effectief het Kerngebied als metropool op mensenmaat te realiseren, is het nodig een grens-, niveau- en domeinoverschrijdend beleid te voeren en een gezamenlijke agenda op te bouwen. Ruimte Vlaanderen wil hierin zijn engagement opnemen. Het wil de regierol nemen om dit van de grond te krijgen. De principes die hierboven aan bod kwamen kunnen het startpunt zijn voor een dialoog met verschillende relevante actoren. We willen actoren zoals de verschillende steden in het Kerngebied, verschillende Vlaamse beleidsdomeinen, NMBS, De Lijn, Confederatie Bouw, Natuurpunt, … warm maken voor een sterk verhaal, zodat ze engagementen opnemen voor de realisatie ervan. Deze engagementen willen we vastleggen in een ontwikkelingsagenda voor het Metropolitaan Kerngebied, die wordt ondertekend door een alliantie van de actoren. De alliantie formuleert op basis van deze agenda verschillende concrete acties, en zorgt voor de opvolging en bijsturing ervan. Voor elk van de acties kunnen daarna aparte partnerschappen opgezet worden, met telkens de actoren die voor de actie een belangrijke rol spelen op het niveau van het beleid en operationalisering van het beleid. Zo zijn voor acties rond het metropolitaan vervoerssysteem de NMBS, De Lijn, MOW, TreinTram-Bus, … de evidente partners, terwijl voor het groenblauwe netwerk dat logischerwijs ANB, VLM, W&Z, VMM, Natuurpunt, … zijn. Daarnaast kunnen nog andere partners toegevoegd worden, zoals inhoudelijke experten of middenveldorganisaties, die een interessante inbreng kunnen leveren op vlak van expertise of draagvlak. Dergelijke alliantie en partnerschappen bieden de opportuniteit om de uitdagingen gezamenlijk aan te gaan en de aanwezige troeven gemeenschappelijk uit te spelen. En zo deze mogelijk efficiënter aan te pakken dan wanneer elke stad, regio, beleidsdomein, … dat apart zou doen.

243


Referenties DEPARTEMENT RWO (2012), Groenboek, Vlaanderen in 2050: mensenmaat in een metropool, Vlaamse overheid, Brussel. DEPARTEMENT RWO (2012), Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen - Bijlage Trends en Uitdagingen, Vlaamse Overheid, Brussel. DE REDACTIE.BE (23/02/2015), Migratie van Brussel naar Vlaams-Brabant blijft duren. Geraadpleegd op: http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2248145 DE STANDAARD (11/05/2012), Brussel geen voorstander van de capaciteitsverhoging NoordZuidverbindingen. Geraadpleegd op: http://www.standaard.be/cnt/dmf20120511_188. ERNST & YOUNG (2013), Barometer van de Belgische Attractiviteit 2013, p. 24. Geraadpleegd op: http://www.ey.com/BE/en/Issues/Business-environment/Belgium-Attractiveness-Survey-NL EVERT MEIJERS (2013), Metropolitane Functies in Metropool Vlaanderen, onderzoek in opdracht van Ruimte Vlaanderen, Brussel. INRIX (2014), Traffic Scorecard. Geraadpleegd op: http://www.inrix.com/scorecard/ STUDIEDIENST VLAAMSE REGERING (2013), sociaaleconomische analyse - ontwerpversie mei 2013, p16, Vlaamse Overheid, Brussel. STUDIEDIENST VLAAMSE REGERING (2015), SVR-projecties van de bevolking en de huishoudens voor Vlaamse steden en gemeenten 2015-2030, Vlaamse Overheid, Brussel. SUM RESEARCH (2013), Stedenstructuur Vlaanderen, onderzoek in opdracht van Ruimte Vlaanderen, Brussel. VAN MEETEREN, M.; BOUSSAUW, K.; DE KOOL, D.; RONSE, W. (2013), Het Vlaams gewest als polycentrische ruimte: van semantiek tot toepassing - Rapport WP1, p 75, Steunpunt Ruimte, Heverlee. UAPS (2012), Ruimtelijke visievorming voor een aantrekkelijk polycentrisch Vlaanderen, onderzoek in opdracht van Ruimte Vlaanderen, Brussel. VLAAMSE REGERING (2014), Beleidsnota Omgeving 2014-2019, Brussel

244


THEMA: RUIMTE VAN ONDEROP Inspiratoren Ab van Luin, Nederland Boven Water Edwin van Uum, Het Noordzuiden

Schets thema Ruimte maken voor allianties De overheidsgestuurde gebiedsontwikkeling heeft zijn langste tijd gehad. Governance is het nieuwe buzzword. Iedereen zoekt naar nieuwe vormen van samenwerking en financiering tussen overheid, marktpartijen, bedrijven en particulieren: allianties. Maar wat is daarvoor nodig? En hoe gaat dat in de praktijk? Hoe zorg je dat het wat oplevert? We zien het allemaal: de tijden veranderen. De condities voor gebiedsontwikkeling zijn fundamenteel veranderd als gevolg van de aanhoudende economische en financiĂŤle crises. De investeringsbereidheid van marktpartijen, bedrijven en ook overheden blijft ver achter. Ook veranderen onze opvattingen over de rollen en taken van overheden en marktpartijen. Overheden trekken zich nadrukkelijk terug op hun kerntaken en marktpartijen definiĂŤren hun taken en verantwoordelijkheden zo smal mogelijk. En dat wordt ook fysiek zichtbaar. Onderhoudsbudgetten van gemeenten slinken, en ontwikkelaars en beleggers kampen met hun verliesgevende kavel of met groeiende leegstand in hun gebouwen. In die complexiteit van belangen is het niet eenvoudig om tot een verbetering van de leefomgeving te komen. Nieuwe vormen van samenwerking en financiering zijn dan ook hard nodig: minder overheidsgestuurd, meer vanuit de maatschappelijke verantwoordelijkheid van alle partijen. Inzet: een gelijkwaardige samenwerking tussen overheden, marktpartijen, bedrijven en particulieren. Een samenwerking waarbij meer gedacht wordt vanuit de huidige eigenaren en gebruikers. En het vraagt om een faciliterende overheid die minder gericht is op beleid en regelgeving, maar zelf ondernemend is om tot een vruchtbare samenwerking te komen. Doel: nieuwe waarden toevoegen in het gebied, economisch, sociaal, ecologisch en ruimtelijk. Dat kan niet langer zonder coĂśperatieve vormen van samenwerking: allianties. Het dominante samenspel van overheden, lokaal en regionaal, maakt dat netwerken met en tussen investeerders, bedrijven, instellingen en particulieren onderontwikkeld zijn. Het is zaak die netwerken tussen partijen te laten groeien, te mobiliseren en productief te maken. Dit kan een belangrijke impuls geven aan allianties in concrete gebiedsontwikkelingen. In deze sessie over interactieve processen en participatie zijn we op zoek naar de betekenis en condities voor de vorming van allianties tussen publieke, private en particuliere partijen.

245


Een aantal vragen die we in de sessie aan bod willen laten komen: • Wat is er nodig om tot een vitale en productieve alliantie te komen? Wat moet je ervoor doen of laten? Wat zijn de condities om tot succes te komen? • Hoe kunnen we institutionele partijen en informele, ondernemende partijen met elkaar laten samenwerken? Hoe overbruggen we verschillen in kennis, werkcultuur, routines? • Hoe kunnen we topdown beleidssturing en bottomup initiatieven op een goede manier met elkaar verbinden? Wat betekent dit voor ‘oude’ en ‘nieuwe’ partijen? • Wat is de rol en positie van de overheid bij de vorming van allianties? Kan de overheid alliantievorming stimuleren en faciliteren? Met welke middelen en instrumenten dan?

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Kobe Boussauw en Dirk Lauwers Planning in actie: de rol van cijfers in het Uplace-debat Marjolijn Claeys en Hannes Couvreur De stadsincubator: samen stad maken; Prototype van een participatief stadsvernieuwingsinstrument Erik van den Eijnden en Corine Flendrie Een nieuwe brug tussen Den Haag en de krimpregio’s in Nederland; ‘Wij moeten zelf ook nieuwe wegen bewandelen’ Lizet Kuitert Investeren in de leefomgeving. Over zelforganisatie in stadsvernieuwing Wim Leendertse, Marlies Langbroek, Alwin Nijhuis, Jos Arts en Marije Hamersma Het totaal kan meer zijn dan de som der delen. Ruimtelijke kwaliteit als integrator van infrastructuur en gebied; Lessen uit de Blankenburgverbinding Michelle Rath De Omgevingsvisie als Verbindend Element Els Terryn en Els Belmans Multi-evaluatie in ruimtelijke planning; De toepassing in een Vlaamse case Bas Waterhout, Sven Schroots, Saskia Ferf Jentink-Sterk en Hanna Lára Pálsdóttir De plannende nationale overheid in een co-creatieve wereld

246


Planning in actie: de rol van cijfers in het Uplace-debat Kobe Boussauw1 en Dirk Lauwers2

Stellingen: • •

Het gebruik van verkeersmodellen houdt het gevaar in dat een deel van de democratische doelstellingen van ruimtelijke planningsprocessen omzeild wordt. Planners kunnen slechts succesvol zijn in hun vak als ze zelf geëngageerd zijn en kritische vragen durven stellen, ook in een klimaat van serieuze politieke druk en ook binnen een bureaucratische context. Meer nog dan alle studies en tegenstudies heeft het ‘interview met de ambtenaar die Uplace goedkeurde’ op Youtube de problemen met het dossier in kwestie zichtbaar gemaakt bij het brede publiek.

1

Vrije Universiteit Brussel, Cosmopolis Centre for Urban Research, Pleinlaan 2, 1050 Brussel E-mail: kobe.boussauw@vub.ac.be

2

Universiteit Gent, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning, Vrijdagmarkt 10/301, 9000 Gent E-mail: dirk.lauwers@ugent.be

247


Planning in actie: de rol van cijfers in het Uplace-debat

Inleiding We schrijven 30 mei 2012. Joke Schauvliege, Vlaams minister van Leefmilieu, levert een milieuvergunning af aan de firma Uplace, die eerder al een stedenbouwkundige vergunning had gekregen voor de realisatie van haar complex in Machelen. Uplace-Brussel, zoals het project genoemd wordt, zal onder meer 55000 vierkante meter winkelruimte en een gelijkaardige oppervlakte bureauruimte bevatten, alsook een cinemacomplex en een aantal recreatieve attracties. Het complex zal bediend worden door een nieuwe afrit, een pendelbus naar het station van Vilvoorde, en op termijn ook door een splinternieuwe tramlijn en een eigen stopplaats op de spoorlijn Brussel-Mechelen. De eerste ideeën voor het project dateren al van 2006, en werden in 2009 bevestigd in een brownfieldconvenant, waarin de Vlaamse overheid zich engageert om het project te faciliteren. Hoewel bouw- en milieuvergunningen nooit op voorhand ‘beloofd’ kunnen worden, hield de goedkeuring van dit brownfieldconvenant door de Vlaamse regering toch het signaal in dat de overheid geen obstakels in de weg zou liggen voor de effectieve realisatie. De Vlaamse regering zag dan ook heel wat voordelen in het project: men had eindelijk een mooie bestemming voor de voormalige vervuilde industriële site van de Marly-cokesfabriek, en bovendien zouden er in de Brusselse noordrand jobs voor laaggeschoolden bij komen. De tegenstand tegen het project was echter van in het begin voelbaar. In 2009 was de goedkeuring van het brownfieldconvenant, op de laatste ministerraad voor de verkiezingen, zowat de laatste actie van de toenmalige Vlaamse regering. Wellicht niet toevallig, want aangezien de Uplace-terreinen toen al gesaneerd waren, is het nooit helemaal duidelijk geworden waarom er zonodig een convenant, bedoeld voor vervuilde industriegronden, moest afgesloten worden (Van den Abeele, 2012). Het voorbereidende proces had dan ook al heel wat voeten in de aarde gehad, en een aantal voor de hand liggende tegenstanders waren al even de messen aan het wetten (Willems en Swinnen, 2012). Unizo, dat de zelfstandige ondernemers vertegenwoordigt en vreest voor de levensvatbaarheid van de bestaande kleinhandel. De stad Vilvoorde, die er net met grote moeite in geslaagd was om haar stadscentrum wat nieuw leven in te blazen. De stad Leuven, die ook haar eigen middenstand bedreigd zag. Touring, die het niet kon hebben dat haar leden-automobilisten nog wat langer op de ring zouden vaststaan. De Bond Beter Leefmilieu, die weinig heil zag in nog meer autogerichte ontwikkeling en bijkomend fijn stof.

Het milieueffectenrapport Maar Uplace had in het kader van het project-milieueffectenrapport (MER) een aantal antwoorden klaar. Het rapport voorziet milderende maatregelen, waardoor het complex ook vlot bereikbaar wordt met het openbaar vervoer. In een eerste fase wordt een bus ingelegd naar het station van Vilvoorde. In een tweede fase wordt de zogenaamde ringtram gebouwd, een onderdeel van het project Brabantnet van De Lijn. De tram zal de luchthaven bedienen, alsook een aantal Vlaamse gemeenten in de noordrand, en krijgt nu dus ook een halte bij Uplace. Ook wil men de treinstopplaats Buda verplaatsen naar de Kerklaan, zodat het project per trein bereikbaar is. Over parkeren heeft men eveneens

248


nagedacht, maar men heeft besloten dat het vooral belangrijk is dat er voldoende parkeerplaatsen zouden zijn (6000 stuks) en dat het parkeren gratis moet zijn. Het MER maakt een inschatting van de verkeersproductie van het project. Men gebruikt daarvoor de kengetallen van de Nederlandse organisatie CROW. Op vrijdagavond tussen 17u en 18u ziet men dan 550 voertuigen bij het project aankomen, terwijl er 860 voertuigen het project verlaten. De impact op de bijkomende hoeveelheid verkeer op de wegen in de buurt, waaronder de Brusselse ring, blijft volgens de doorrekening met het Vlaams verkeersmodel echter beperkt, voornamelijk omwille van het optreden van een ‘verdringingseffect’1. Het verdringingseffect houdt in dat de beschikbare capaciteit van het wegennet eerst en vooral gebruikt wordt door die bestuurders die bereid zijn om het langste aan te schuiven. Wie niet in de file wil staan, wordt verondersteld om ‘iets anders te doen’: thuis blijven, op een ander moment komen, een andere bestemming (zoals bijvoorbeeld een winkel dicht bij huis) bezoeken, verhuizen of van werk veranderen, of een ander vervoermiddel nemen (het openbaar vervoer of de fiets). De verdringingsassumptie gaat er dus van uit dat de bezoekers van het Uplaceproject meer bereid zijn om aan te schuiven dan vrachtwagenchauffeurs of mensen die onderweg zijn van hun werk naar huis. Vervolgens maakt het MER een inschatting van het aandeel klanten dat met de auto zal komen. Gezien de ligging vertrekt men bij ongeveer 95% autogebruik, tenminste als er geen bijkomende maatregelen worden genomen. Maar: er komt een tram, en een trein. De combinatie van beide maatregelen zal het aandeel autogebruikers daardoor in eerste instantie reduceren tot ongeveer 75%, stelt men op basis van de Nederlandse kengetallen. Maar dat is nog zonder het verdringingseffect gerekend. Door ook tram en trein in het verkeersmodel te introduceren, wijst de software plots een deel van de klanten toe aan dit nieuwe openbaar vervoer. In het scenario voor 2020 rekent het model voor dat maar liefst 40% van de klanten met het openbaar vervoer zal komen. Wat het model niet ziet, is dat wie met het openbaar vervoer komt, wellicht in een stedelijke omgeving woont, namelijk daar waar stations, en dus doorgaans ook winkels beschikbaar zijn. Met andere woorden: het openbaar vervoer boort een andere markt aan. Als de tram en trein er echt in slagen om veel volk naar Uplace te loodsen, dan zullen dat wellicht bijkomende klanten zijn, die ‘gedraineerd’ worden uit de binnenstedelijke winkellocaties. Met andere woorden: het gaat o.i. grotendeels om extra klanten, niet om klanten die anders de auto zouden hebben genomen. Nog een redenering die het verkeersmodel niet kan maken, is dat potentiële klanten weleens hun gedrag zouden kunnen wijzigen als blijkt dat ze te lang in de file moeten staan. In plaats van ergens (in een station of halte die wellicht onpraktisch ver van huis ligt) op de tram of de trein te stappen, blijven ze misschien gewoon thuis of gaan ze een heel ander winkelcentrum bezoeken. Kortom, er zitten wel wat haken en ogen aan de resultaten van de doorrekening met het Vlaams verkeersmodel. Eén en ander zou ons ertoe kunnen verleiden te besluiten dat dit model in het geheel niet geschikt is om de impact van dergelijke nieuwe projecten te simuleren. Het verkeersmodel is ontwikkeld als een zogenaamd ‘viertrapsmodel’, dat vooral sterk is in het simuleren van de distributie van verkeersstromen.2 Dat wil zeggen dat het geschikt is om het effect van wijzigingen aan de verkeersinfrastructuur op de verdeling van bestaande verkeersstromen over het wegennet in te schatten. Wat het helaas niet kan, is het voorspellen van belangrijke veranderingen in het mobiliteitsgedrag van winkelende mensen, en al zeker niet op de lange termijn, wanneer er ook bijvoorbeeld verhuisgedrag in het spel is. De onzekerheden die eigen zijn aan het model zijn zo groot

1 2

In het Engels ‘capacity restraint’ genoemd, een bekend concept in de verkeersmodelleringspraktijk. Onze beschrijving hierboven is uiteraard sterk vereenvoudigd, maar geeft wel de essentie van het probleem aan.

249


dat het niet zomaar de impact van nieuwe grootschalige projecten kan simuleren binnen een context van een oververzadigd verkeersnetwerk (Friso en Korver, 2008). Ondanks deze complicaties lezen we in §5.1.4.4 van het milieueffectenrapport het volgende: “Door het oververzadigde wegennet genereert het model voor Uplace een auto-aandeel van slechts 63% in 2015 en 59% in 2020.” En iets verder: “De conclusie dat het Uplace-project slechts een zeer beperkte impact heeft op de doorstroming van het autoverkeer in het studiegebied, geldt op voorwaarde dat effectief een openbaarvervoer-aandeel van 35 à 40% kan gehaald worden.”

Het journaal We schrijven nog steeds 30 mei 2012. In het Journaal op Eén komt minster-president Kris Peeters zelf de beslissing rond Uplace toelichten. Volgens Peeters zal op termijn maar liefst 40% van de bezoekers met het openbaar vervoer komen. Hij voegt eraan toe dat dat een zeer hoog percentage is, dat gerealiseerd zal worden door belangrijke investeringen die door de overheid zullen worden gedragen. Freek Braeckman, de journalist die het interview doet, sluit het gesprek af met de veelzeggende woorden: “En u gelooft dat? Bedankt mijnheer Peeters.” De twijfel is gezaaid. Enkele dagen later. Eén van de auteurs dezer3 krijgt telefoon van het radioprogramma Peeters & Pichal. Of ik er wél iets van geloofde? Moeilijk te zeggen, natuurlijk. Het gaat hier niet om een kwestie van geloof, wel om het situeren van cijfers in de juiste context. Ik vertel hen dat ik het niet weet, hoeveel volk er met het openbaar vervoer naar Uplace zal trekken, maar ik kan wel wat meer algemene cijfers opzoeken. Zo gezegd, zo gedaan. Op 5 juni zit ik in de studio van Radio 1 en licht ik toe dat in Vlaanderen vooral kleine boodschappen vaak met de fiets of te voet worden gedaan (in zowat 30 % van de gevallen), maar dat het gebruik van het openbaar vervoer om te gaan winkelen beperkt is tot niet meer dan 3 %, en dat dit wellicht vooral een zaak is van bezoekers van winkelstraten in de historische binnensteden die met de tram of de bus komen. Deze cijfers zijn afkomstig van het Onderzoek Verplaatsingsgedrag Vlaanderen, en hebben dus niet specifiek betrekking op grote winkelcentra, laat staan op randstedelijk gelegen winkelcentra. Veel meer kan ik hierover niet zeggen, behalve dan dat het me, met de genoemde cijfers in het achterhoofd, erg onwaarschijnlijk lijkt dat Uplace effectief een aandeel openbaarvervoergebruikers van 40% zou halen. De volgende dag worden mijn uitspraken geparafraseerd in Het Nieuwsblad.

Het onderzoek Deze mediaoptredens lijken niet meer dan een fait-divers. Maar de discussie zet ons wel aan het denken. Is dit MER niet meer dan een grabbelbak van ideeën en cijfers, waar voor- maar ook tegenstanders van het project naar believen uit kunnen graaien in functie van de boodschap die ze willen brengen? En, concreter, zouden we zelf geen betere methode kunnen bedenken om het aandeel openbaarvervoergebruikers van randstedelijke winkelcentra te voorspellen, bijvoorbeeld door de vergelijking te maken met reeds bestaande complexen? Dit lijkt ons iets voor de onderzoekslijn “polycentriciteit” van het Steunpunt Ruimte, waar wij (Dirk Lauwers, Kobe Boussauw, en in die tijd ook Ward Ronse) als onderzoeker bij betrokken zijn. Het 3

Kobe Boussauw - we schakelen even over naar de eerste persoon.

250


Steunpunt Ruimte heeft als opdracht om kennis te ontwikkelen binnen het beleidsdomein ruimtelijke ordening, en de onderzoekslijn polycentriciteit kijkt specifiek naar de interactie tussen centrumvorming en mobiliteit. We lijken een nieuw onderzoeksthema gevonden te hebben dat perfect binnen dit kader past. We werken het onderzoeksopzet uit. Het idee is om gegevens te verzamelen over de vervoerswijzekeuze van de klanten van zoveel mogelijk bestaande winkelcentra in België, en na te gaan in welke mate deze cijfers kunnen verklaard worden door de ligging van het winkelcentrum in kwestie. Het lijkt namelijk logisch dat kleinhandel in een stadscentrum, waar je moeilijk geraakt met de auto, parkeren duur is, openbaar vervoer volop beschikbaar is en veel mensen op wandel- of fietsafstand wonen, werken of school lopen, vooral klanten zal aantrekken die zonder auto komen. Winkels die zich langs de Brusselse ring bevinden, waar niemand woont, openbaar vervoer nog moet bedacht worden en parking gratis is, zullen wellicht vooral per auto bezocht worden. Althans, zo luidt onze hypothese. Onze stelling lijkt verdedigbaar, maar vinden we genoeg gegevens om het effect van de ligging ook echt aan te tonen? Een dataset met winkelverplaatsingen die ons door het Vlaams Verkeerscentrum ter beschikking is gesteld blijkt ongeschikt, aangezien deze vooral individuele winkels bevat, en dus geen grootschalige winkelcentra. Ward zet de zoektocht verder, en legt contacten met de beheerders van de bestaande shoppingcentra. Voor zeventien locaties, verspreid over Vlaanderen, Brussel, en Wallonië, zijn gegevens over de vervoerswijzekeuze beschikbaar. Zijn dat er voldoende om een regressievergelijking op te baseren? Het lijkt wat nipt, maar helaas, meer gegevens zijn er niet beschikbaar. Nochtans zijn de door ons veronderstelde patronen in de dataset duidelijk zichtbaar. In het afgelegen winkelcentrum B-Park bij Brugge (Brugge, fietsstad bij uitstek) kom 91% met de auto. In Shopping Zuid (in Gent-centrum) of City2 (in hartje Brussel) komt slechts 22% met de auto. Interessante cijfers, die duidelijk te maken hebben met de inbedding in het stedelijk weefsel. We bedenken een aantal variabelen die de inbedding in het stedelijk weefsel en de autoafhankelijkheid meetbaar moeten maken. Die variabelen hebben te maken met het aantal mensen dat in de buurt woont, de bereikbaarheid met de auto en met het openbaar vervoer, de winkeloppervlakte en de omvang van de parking. Niet alle variabelen zijn normaal verdeeld, en niet alle variabelen correleren met het aandeel automobilisten. Maar al snel vinden we dat het mogelijk is een regressiemodel te bouwen dat de bereikbaarheid met het openbaar vervoer, het aantal omwonenden en de omvang van de parking als verklarende variabelen gebruikt voor het aandeel autogebruikers. In een verkennend lineair regressiemodel behalen we een R-kwadraat van ruim 85%, wat ongezien hoog is in onderzoek over verplaatsingsgedrag. We werken verder. We bouwen ook een model voor openbaar vervoer en voetgangers. We gebruiken voortaan een logistische vergelijking, die beter geschikt is om percentages te modelleren. We passen wegingsfactoren toe. Onze conclusie is dat we vooral over het verwachte aandeel automobilisten behoorlijk betrouwbare uitspraken kunnen doen, zuiver op basis van de ligging van het winkelcentrum. Ook voor openbaar vervoer is de schatting vrij nauwkeurig. Voor voetgangers is de betrouwbaarheid al wat beperkter, en over het aandeel fietsers kunnen we op basis van onze resultaten geen betekenisvolle uitspraken doen. Het is oktober 2013. Na vele berekeningen beschikken we nu over een tabel met coëfficiënten, die voor de leek echter nietszeggend zijn. Hoe kunnen we de betekenis van deze cijfers duidelijker illustreren? Eenvoudig, denken we, door het model om te keren en onze coëfficiënten aan te wenden om het verwachte aandeel automobilisten dat de drie nieuwe winkelcentra bij Brussel zal bezoeken te berekenen. Zo gezegd, zo gedaan. Voor Docks Bruxsel komen we op 65% automobiliteit, voor Neo op de Heizel vinden we 75%, en voor Uplace vinden we 95%. Als we de pendelbus en de tram toevoegen

251


aan het project Uplace, dan zakt het cijfer tot 85%. Geen 60%, dus, zelfs niet voor Docks, dat van de drie projecten het minst grootschalige is en het best ingebed is in het stedelijk weefsel.

De communicatie Zoals verwacht: de cijfers die minister-president Peeters in Het Journaal naar voren schoof doorstaan onze empirische toets niet. We denken ook niet dat het correct is dat dit soort ongeverifieerde cijfers aangewend worden om een megaproject als Uplace te rechtvaardigen. Het gaat hier om een autogericht project, dat op een intellectueel niet correcte manier als een vooral op openbaar vervoer georiënteerde onderneming wordt verkocht. Dus stappen we ditmaal zelf naar de pers. Op maandag 28 oktober 2013 verschijnt ons opiniestuk in De Morgen, waarin we op basis van ons eigen rekenwerk voorbehoud maken bij de optimistische manier waarop eerder gecommuniceerd werd over de effecten van Uplace op de mobiliteit in de omgeving van Brussel. We krijgen heel wat enthousiaste en nieuwsgierige reacties, onder meer vanuit de vastgoedsector waar men zich afvraagt waarom onze resultaten zoveel beter bij de realiteit lijken aan te sluiten dan al die eigen projectstudies waar men steeds zoveel voor betaalt. Om geen misverstanden te creëren over de inhoudelijke verantwoordelijkheid van het onderzoek, hebben we het Steunpunt Ruimte niet vermeld in het opiniestuk. Maar ons onderzoek moet ook gerapporteerd worden aan het Steunpunt. We vijlen de scherpe kantjes ervan af en maken de interpretatie van onze resultaten zo een stuk lichter verteerbaar. Het wordt een mooi rapportje met als titel “Winkelcentra en de vervoerswijze van hun bezoekers: de invloed van de bestemming”. Het onderzoek is inmiddels ook al gepresenteerd op twee wetenschappelijke congressen. De begeleidende ambtenaren vinden dat ons rapport interessant materiaal bevat, en het werkstuk wordt goedgekeurd in juni 2014, op een moment waarop Vlaanderen wegens de verkiezingen even op een nieuwe regering wacht. Vervolgens wordt het rapport op de website van het Steunpunt Ruimte gepubliceerd. Maar daarmee is voor ons de kous nog niet af. Wetenschappelijk werk wordt tegenwoordig maar op waarde geschat als het gepubliceerd is in een tijdschrift met zogenaamde ‘peer review’, beoordeeld door vakgenoten dus. We vertalen het artikel, inclusief de kritische paragrafen, in het Engels en sturen het in naar het tijdschrift European Planning Studies. De commentaren van de referenten zijn eerder positief, maar vragen wel om een aantal aanpassingen. We voeren de gevraagde verbeteringen door en sturen een tweede versie van het artikel in. Op 10 september 2014 krijgen we bericht dat het artikel aanvaard wordt en zal gepubliceerd worden. Het duurt nog even voor de layout in orde is, maar op 16 oktober verschijnt de publicatie op de website van het tijdschrift (Ronse et al., 2014). Hoeft het gezegd dat we hier erg tevreden mee zijn?

252


De commotie Inmiddels was de milieuvergunning voor Uplace geschorst, en vervolgens vernietigd door de Raad van State. De redenen die die Raad aanvoert hebben onder andere te maken met de mobiliteit maar zijn, voor zover wij weten, niet op ons onderzoek gebaseerd. Minister Schauvliege, die in de nieuwe Vlaamse regering niet langer alleen voor leefmilieu, maar ook voor ruimtelijke ordening bevoegd is, bereidt een nieuwe vergunning voor. Eind oktober 2014 neemt een journalist van De Standaard contact met ons op. Of er nog nieuws is in verband met dit dossier. Niet van onze kant, laten we weten, ons onderzoek daarover is al een poosje afgerond. Het enige nieuws is dat het onderzoek inmiddels ook in de vakpers verschenen is en nu dus ook over een vorm van wetenschappelijke legitimatie beschikt. Eind november krijgen we een e-mail van het Vilvoordse stadsbestuur, waarin men vraagt naar onze studie. Er volgt wat telefoonverkeer waarin we ons engageren om, indien gewenst, onze studie in het Vlaams Parlement te komen toelichten. Het duurt niet lang of onze studie duikt op in het parlement, en vervolgens in de pers. Op 11 december kopt het Nieuwsblad, enigszins ongenuanceerd “Onderzoekers maken verkeersstudie Uplace met de grond gelijk”. Tal van kranten volgen in de loop van de volgende dagen. Op 17 december schrijft De Tijd dat minister Schauvliege de beslissing over de milieuvergunning met 60 dagen uitstelt, een actie waarvoor ze zich baseert op onze studie. Ook op 17 december reageert Uplace in Het Laatste Nieuws. Zij hebben bedenkingen bij het ontbreken van het nieuwe treinstation (waarover toen overigens nog steeds geen akkoord was met Infrabel) in onze analyse, en bovendien zouden wij het aandeel automobilisten onder de bezoekers van de bestaande winkelcentra Woluwe en Westland overschat hebben. De laatste bewering interesseert ons wel. Zou het kunnen dat het aandeel automobilisten inderdaad in dalende lijn is? We nemen contact op met de journalist van het artikel, die ons doorverwijst naar Uplace zelf. Hij heeft de cijfers namelijk rechtstreeks overgenomen uit een persbericht van het bedrijf, en heeft deze niet geverifieerd. Op onze volgende email komt twee dagen later antwoord. Ja, wij hebben meer recente cijfers, zo klinkt het, maar of we deze niet in een persoonlijk gesprek kunnen bekijken. Want Uplace is erg geïnteresseerd in onze studie, en de CEO zou ons graag enkele vragen willen kunnen stellen. Met ons tweeën spreken we af om in te gaan op de uitnodiging. We hebben per slot van rekening niets te verbergen, en zo’n gesprek kan enkel bijdragen tot de transparantie van het debat. We spreken af dat we op 14 januari naar de zetel van het bedrijf komen. We verzoeken ook om al op voorhand inzicht te kunnen krijgen in de nieuwe cijfers, maar daar gaat men niet op in.

Het kasteel Op 14 januari begeven we ons - per auto weliswaar, gezien de randstedelijke ligging - naar het kasteel van Bever, te Strombeek-Bever. Een openzwaaiende poort verbergt een honderden meters lange, met beuken geflankeerde oprijlaan. De poort zwaait achter ons dicht. We betreden de wereld van het grootkapitaal. Het regent hard als we ons van de parking naar het kasteel begeven. We worden ontvangen door de man met wie de contacten waren verlopen, en binnengeloodst in een riante vergaderzaal. Groot is onze

253


verbazing als we niet enkel een afspraak blijken te hebben met de CEO en zijn adjunct, maar ook met vier mensen van de studiebureaus die voor Uplace werken. Het voelt enigszins ongemakkelijk: aangezien de beroepswereld van ruimtelijke planners en mobiliteitsdeskundigen klein is, zijn deze mensen geen onbekenden voor ons. Het gesprek verloopt eerder stroef. We krijgen te horen dat onze geschriften al miljoenen gekost hebben aan het bedrijf, en dat we 3000 jobs op de helling zetten. Verder wordt ons duidelijk gemaakt hoe onverantwoord het was om de algemene conclusies van ons onderzoek zomaar op een concreet project toe te passen. Of zijn we soms niet akkoord dat onze studie het MER niet zomaar vervangt? Met dat laatste gaan we akkoord, maar onze conclusies nuanceren doen we niet. Nochtans krijgen we een reeks methodologische bedenkingen te horen. De treinstopplaats, de dataverzameling, wegingsfactoren en goodness-of-fit; het zijn zogenaamd allemaal erg zwakke punten in ons model. Kortom, we worden handig, maar ons inziens onterecht, in de verdediging geduwd. Wij blijven er echter bij dat er een duidelijk patroon te zien is in onze gegevens, en dat Uplace een typisch voorbeeld is van een randstedelijk winkelcentrum, dat dus erg autogericht is en nooit als een op het openbaar vervoer georiënteerd project had mogen worden gecommuniceerd. We zijn anderzijds niet te beroerd om toe te geven dat ons model voor verbetering vatbaar is. Sterker zelfs: we willen graag meewerken aan de ontwikkeling van een verbeterde versie van ons model. Maar tijd om het zelf te doen hebben we niet. Bovendien geloven we niet dat de conclusies echt zouden wijzigen op basis van meer geavanceerde dataverzameling en modellering. De sfeer verbetert er niet op. Kunnen we dan niet wat meer nadruk te leggen op onze eigen betrouwbaarheidsmarges? Bovendien, geen van de aanwezigen aan de tafel heeft ooit beweerd dat slechts 60 % van de bezoekers met de auto zouden komen: men is, zoals in het MER staat te lezen, vertrokken van 75 %. En of we de tussenresultaten van ons onderzoek, die niet in onze rapporten zijn opgenomen, niet willen bezorgen? Het zou toch wenselijk zijn als er een oplossing zou komen, liever nog vandaag dan morgen. Wij, auteurs, kijken elkaar aan. Wij zien het probleem niet echt. We hebben ter goeder trouw een onderzoek uitgevoerd waarvan we de waarde niet betwijfelen, en we hebben weinig ambitie om mee te helpen aan een campagne waarin de zwakste elementen van ons model zullen uitvergroot worden, met de uiteindelijke bedoeling om de boodschap zelf te ondergraven. Uiteindelijk is elk statistisch model voor kritiek vatbaar, niet alleen het onze maar ook dat waar het MER op gebaseerd is. De sfeer is niet hartelijk als we de zaal verlaten. Vrijdag zal men ons bellen, we krijgen tot dan bedenktijd over de vraag of we inzicht willen verschaffen in de tussentijdse resultaten. En anders wordt er wel een andere oplossing gevonden, krijgen we te horen. Pas als we de oprijlaan weer afrijden realiseren we ons dat we de nieuwe cijfers, waar we oorspronkelijk voor waren gekomen, niet eens hebben gezien. De volgende dag, donderdag, is er één van druk overleg en heen-en-weer-getelefoneer. Maar iedereen aan wie we de situatie voorleggen raadt ons af om in het verhaal van de projectontwikkelaar mee te stappen. Als we overtuigd zijn van de kwaliteit van ons onderzoek, dan houden we daar beter aan vast. Dat is niet alleen het beste voor onze eigen geloofwaardigheid, het is ook het duidelijkst. Aan het eind van de dag hakken we de knoop door: we werken niet mee. Op vrijdag wort er opnieuw getelefoneerd, deze keer met de medewerkers van het bedrijf. We maken duidelijk dat we bij ons standpunt blijven, dat we weinig ruimte zien voor nuance, en dat we niet bereid zijn mee te werken aan het ondergraven van onze eigen studie. In het laatste telefoontje van de dag worden ons verontschuldigingen aangeboden voor de vergadering die mogelijk niet geheel volgens het oorspronkelijke opzet zou zijn verlopen.

254


De tegenstudie Op 30 januari stuurt de gemeente Machelen een persbericht uit, met in bijlage een doorlichting van onze eigen studie door het Nederlandse vekeersadviesbureau Significance. Niet geheel onverwacht: het spel wordt inderdaad hard gespeeld. Via een journalist krijgen we de studie van Significance in onze mailbox. De opdrachtgever is niet Uplace, maar de gemeente Machelen die, zoals bekend, voorstander is van het shoppingcenter. De opdrachthouder heeft niet eerder voor Uplace gewerkt, maar heeft, zo leert ons een zoekopdracht op het internet, in het verleden wel al nauw samengewerkt met één van de studiebureaus van de projectontwikkelaar. Significance is gespecialiseerd in verkeersmodellering, en beperkt zich in haar nota tot methodologische commentaar. De onderzoekers zijn erg kritisch, maar leveren voor een stuk terechte opmerkingen. De dataverzameling zou beter kunnen, de analysemethode geavanceerder, en ons model bevat te weinig variabelen om te kunnen dienen als instrument om de vervoerswijzekeuze van winkelcentra op zo’n manier te modelleren dat er met alle eigenschappen van het winkelcentrum en haar klanten rekening is gehouden. Een deel van de commentaren lijken sterk op de kritiek die we op het overleg bij Uplace te horen hebben gekregen. Maar tussen de regels door lezen we ook appreciatie voor onze manier van denken, waarbij we het winkelcentrum zelf (en dus niet de klant) als verkeersgenererende actor zien. Bovendien schrijft men: “Het is niet zo dat wij willen stellen dat de uitkomsten van de toepassing (zoals die voor Uplace Machelen) per definitie heel anders zouden zijn als men rijkere data, completere modellen en modernere technieken had gebruikt. Daarvoor zou het nodig zijn zelf een modelanalyse uit te voeren.” (De Jong & De Bok, 2015). Een interessante uitspraak, aangezien de onderzoekers niet naar het MER verwijzen, waar nochtans ook cijfers over de verwachte vervoerswijzeverdeling in staan. Men neemt niet het risico het MER nog eens te gaan verdedigen. Verder gaat men met deze commentaar voorbij aan ons belangrijkste argument, namelijk dat er in de hedendaagse milieueffectenrapportage nauwelijks rekening gehouden wordt met locatie-effecten, waarvan wij de invloed nochtans duidelijk hebben aangetoond. Met bepaalde specifieke eigenschappen (zoals het al of niet aanwezig zijn van een treinstation) kan ons model inderdaad niet overweg, maar het is wel degelijk genoeg om de 60-40hypothese te ontkrachten en op dat punt het MER dus tegen te spreken. Verder valt bij elke nieuwe confrontatie hetzelfde patroon op: men probeert op basis van technische argumenten aan te tonen hoe slecht ons model is, in plaats van de methode van het MER als valide te verdedigen en te illustreren hoe goed het MER wel is. Nog opvallend: sinds onze studie onder de aandacht is gekomen, lijkt iedereen die van ver of dichtbij bij Uplace betrokken is zich te haasten om te melden dat er volgens hem of haar nooit sprake is geweest van een 60-40-verdeling. Er is helemaal niemand meer die het 60-40-verhaal verdedigt. Een deel van de pers pikt het rapport op, maar sommige media vinden het te complex om aan hun publiek uit te leggen en vermelden het niet. De Tijd schrijft “Nederlanders komen Uplace te hulp”, en De Morgen kopt “Nederlandse onderzoekers halen resultaten mobiliteitsstudie Uplace onderuit”.

De parlementaire commissie In dezelfde week krijgen we de vraag om onze studie te gaan toelichten in het Vlaams parlement. De toelichting zal plaats vinden binnen de Commissie Mobiliteit en Openbare Werken, op 12 februari. De leden van de Commissies Leefmilieu en Ruimtelijke Ordening, en Brusselse Aangelegenheden worden eveneens uitgenodigd om de vergadering bij te wonen. Zowel minister Schauvliege, bevoegd voor

255


leefmilieu en ruimtelijke ordening, als minister Weyts, bevoegd voor mobiliteit en openbare werken, zullen de vergadering bijwonen. De commissievergadering (die integraal te herbekijken is op Youtube (Vlaams Parlement, 2015)) start met onze eigen presentatie, waar we onze benadering en analyse nogmaals uit de doeken doen. De zaal zit behoorlijk vol, en er wordt door de meesten aandachtig geluisterd. Na onze uiteenzetting wordt een medewerker van het Vlaams Verkeerscentrum, die een stapel nota’s bij zich heeft, naar voren geroepen. De nota’s worden uitgedeeld aan alle aanwezigen, behalve aan ons, de twee sprekers. We waren niet op de hoogte van het bestaan van deze nota, maar helemaal vallen we niet meer uit de lucht: het is dan ook niet de eerste keer dat we op een vergadering geconfronteerd worden met onverwachte elementen. De nota bevat opnieuw een reeks technische opmerkingen met de bedoeling om de bevindingen van ons eigen werk tenminste sterk te nuanceren, of mogelijk om er twijfel over te zaaien. Achteraf zullen we er aan de uitgang van de commissiezaal nog in slagen om een kopietje van de nota mee te grissen. De nota bevat opnieuw een aantal opmerkingen waardoor ons onderzoek sterker zou kunnen worden gemaakt, maar ze bevat ook een aantal niet ter zake doende commentaren. Zo verwijt men ons geen data van het Verkeerscentrum zelf te hebben gebruikt, ook al beschikten we daarover. Dat de bedoelde dataset quasi geen winkelcomplexen bevat, maar voornamelijk individuele winkels, waaronder supermarkten, doe-het-zelfzaken en zelfs de dorpsbakker van Lochristi, wordt gemakshalve niet vermeld. En opnieuw, er worden geen argumenten aangereikt waarom de 60-40-verhouding van het MER wel geloofwaardig zou zijn. Het wordt een uitgebreid debat, waarbij voor- en tegenstanders zich scherp profileren. We lijken voornamelijk gesteund te worden door de oppositie, die het moeilijk heeft met de vaststelling dat de Vlaamse overheid nota’s laat schrijven met de bedoeling om onderzoek te ontkrachten dat ze zelf heeft gefinancierd. Interessant is ook dat de uitgedeelde nota voor de meeste parlementsleden Chinees is, en dat wordt ook met zoveel woorden gezegd. Enkele voorstanders van het Uplace-project zijn dan weer merkwaardig goed op de hoogte van een aantal technische elementen die zelfs de ministers niet kennen, maar die ons doen denken aan het gesprek in het kasteel. Op zeker ogenblik stelt minister Weyts dat er in het MER geen sprake is van een 60-40-verhouding, maar wel van een 75-25verhouding. Deze bewering wordt echter onmiddellijk ontkracht door de aanwezigen die een kopie van het MER op hun schoot hebben klaarliggen. De volgende dag rapporteert De Morgen uitgebreid over de commissievergadering. In de pers houdt onze geloofwaardigheid stand, terwijl de interventie met de nota van het Verkeerscentrum hier en daar op ongeloof onthaald wordt.

Het ruimtelijk uitvoeringsplan Op de minsterraad van vrijdag 13 februari zal worden beslist over het ruimtelijk uitvoeringsplan (RUP) dat een aantal herbestemmingen regelt voor het noordelijke deel van de Vlaamse rand, waarin ook Uplace gesitueerd is. Dit deel van het RUP was namelijk, net als de milieuvergunning voor Uplace, vernietigd door de Raad van State. Er wordt reikhalzend uitgekeken naar de beslissing, maar de minsterraad wordt halverwege de dag geschorst zodat er pas tegen de avond uitsluitsel is. Men heeft beslist dat de toegelaten oppervlakte voor nieuwe kleinhandel in het gebied met één derde zal worden gereduceerd. Maar omdat de nieuwe milieuvergunningsprocedure voor Uplace inmiddels gewoon loopt, wordt Uplace zelf niet getroffen door deze beslissing. Met andere woorden: de reductie slaat enkel op eventuele kleinhandelsprojecten die nog bovenop Uplace zouden komen. De voorlopige 256


vaststelling van het RUP betekent dat er opnieuw een openbaar onderzoek zal worden georganiseerd over de toekomst van het gebied, waarbinnen iedereen bezwaren kan indienen. Dit proces zal opnieuw een zestal maanden in beslag nemen. Op 16 februari schrijft Paul De Grauwe, professor aan de London School of Economics, dat Uplace een symptoom is van overdreven vervlechting van politiek en zakenleven. Op 22 februari publiceert het Youtube-kanaal ‘De Zesde Dag’ een zogenaamd ‘interview met de ambtenaar die Uplace goedkeurde’, een parodie weliswaar4. Het filmpje wekt danig op de lachspieren en gaat binnen de kortste tijd viraal. Op het ogenblik waarop we dit schrijven is het meer dan 400000 keer bekeken. Ook wie zich niet interesseert voor het dossier, is plots wel op de hoogte van het project, en dan vooral van de nadelen ervan. Op 23 februari komt de Vlaamse regering met een nieuwe studie op de proppen, waarin gesteld wordt dat onder de voorwaarden die in het nieuwe RUP voorgesteld worden, er zich geen ernstige verkeershinder zal voordien in de omgeving van het Uplace-project, en dat zelfs de tramlijn daar strikt genomen niet langer voor nodig is. Ook deze nota komt in onze mailbox terecht. Men heeft de cijfers deze keer erg creatief geïnterpreteerd, en dat is ook hoe de media dit signaal opvat. De nota is vooral geschreven om de nieuwe beslissing van de Vlaamse regering over het RUP te rechtvaardigen en een antwoord te bieden op het eerdere vernietigingsbesluit van de Raad van State. Plots duikt ook het verhaal op dat het studiebureau dat de nota heeft geschreven ook voor Uplace werkt. Wij waren daarvan op de hoogte, maar het was ons niet zo hard opgevallen omdat het in Vlaanderen niet ongebruikelijk is dat studiebureaus die milieueffectenrapporten schrijven in opdracht van bedrijven, tegelijkertijd voor de overheid werken. Maar inderdaad, hier gaat het om twee verschillende perspectieven op één en hetzelfde project, geleverd door dezelfde consultant. De twijfel wordt nog versterkt doordat de logo’s van beide bedrijven in de loop van de dag wel, dan weer even niet, en dan opnieuw wel op elkaars website te vinden zijn. Onnodig paniekvoetbal wellicht, maar weinig bijdragend aan de sereniteit van het debat. Ook op 23 februari verklaart Louis Tobback, burgemeester van Leuven, dat hij alle rechtsmiddelen wil aanwenden om te verhinderen dat Uplace gebouwd wordt. Op 25 februari raakt bekend dat de laatste milieuvergunning voor Uplace vernietigd blijft. Het Vlaams Gewest was in cassatie gegaan tegen de vernietiging, maar het beroep is verworpen. Op 27 februari verklaart Bart Somers, burgemeester van Mechelen, dat hij Uplace liever niet ziet verrijzen. Ook op 27 februari schrijft Jan Bosschem, CEO van de beroepsvereniging van studiebureaus in De Standaard dat zijn leden de verdachtmakingen niet pikken. Op 28 februari publiceren ondergetekenden, samen met vijf collega-professoren van de universiteiten van Gent, Leuven en Antwerpen, een opiniestuk in De Standaard waarin we pleiten voor het ontsluiten van het soort kennis dat zich bij gespecialiseerde studiebureaus bevindt en op die manier aan controle en maatschappelijk debat onttrokken wordt (Lauwers et al., 2015). Op 7 maart zegt Bart De Wever, burgemeester van Antwerpen, in De Morgen dat hij, als hij zich in de plaats van Uplace zou bevinden, een schadevergoeding zou eisen van de Vlaamse regering en het project zou opbergen.

4

Te bekijken op https://www.youtube.com/watch?v=HXHh7QLsqM4

257


Besluit: ratio of macht? Het verhaal is nog niet ten einde, maar wat vast staat is dat de kans dat Uplace er komt, intussen een stuk kleiner geworden is. Wat ook zeker is, is dat bij de planning van toekomstige projecten er iets nauwkeuriger naar de interactie ruimte-mobiliteit zal worden gekeken. Maar welke rol hebben cijfers hier nu in gespeeld? Het antwoord is niet eenduidig. De cijfers over vervoerswijzekeuze werden gebruikt in een discours dat een project moest verantwoorden. Wij hebben aangetoond dat sommige van de oorspronkelijk genoemde cijfers weinig realistisch waren, waardoor de geloofwaardigheid van het hele project aangetast werd. Nochtans liggen de meeste tegenstanders niet erg wakker van het aandeel van de klanten dat met het openbaar vervoer komt. De echte argumenten zijn de verwachte aantasting van de kleinhandel in de kernen in de omgeving, en de op onomkeerbare wijze toenemende autoafhankelijkheid van het hele ruimtelijke systeem van de Brusselse regio. Onze studie was de enige die op een empirische manier kon aantonen dat sommige op het MER gebaseerde uitspraken met een korrel zout moesten genomen worden. Maar het echte probleem lag elders. Initieel hadden we dan ook het gevoel dat onze studie vrij onschuldig was. We bestudeerden namelijk slechts een facet van het hele Uplace-dossier. We hadden het niet over de omvang van de verkeersstromen, we maakten geen inschatting van de toename van de congestie, het fijn stof, de impact op de bestaande kleinhandel of de mogelijke schade voor het weefsel van de binnenstedelijke kernen. Nee, we bestudeerden enkel het aandeel klanten dat met de auto zou komen. We deden dat op een manier die rechtstreeks gestuurd was door een debat in de media, en dus niet eens door onszelf was geïnitieerd. Interessanter dan het verschil tussen het model dat in het MER werd gebruikt en ons eigen model, is de manier waarop modelresultaten worden ingeschakeld in het discours van voor- of tegenstanders, en daar als heilige graal worden beschouwd. Om het discours te ontzenuwen, lijkt het in eerste instantie te volstaan het model te ontkrachten. Maar de hoge graad van techniciteit blijkt hier een struikelblok: uiteindelijk blijft de perceptie bepalend voor de uiteindelijke beslissing. Nochtans legt dit verhaal een belangrijk pijnpunt bloot in de besluitvorming over grootschalige projecten. Modelresultaten worden toegeëigend door een beperkte groep van specialisten, die begrijpen hoe het model werkt en welke conclusies eruit kunnen worden getrokken. Maar zij zijn ook de enigen die zich in de positie bevinden om de communicatie van de modelresultaten in de door de opdrachtgever meest gewenste richting te sturen. Door het gebruik van statistische en verkeersmodellen krijgt de besluitvorming een erg technocratisch gehalte, en wordt een deel van de democratische doelstellingen van ruimtelijke planningsprocessen omzeild. Het Uplace-dossier is geen alleenstaand geval. We zien dan ook een aantal parallellen met processen die in de literatuur over planning eerder al ruim aandacht hebben gekregen. Te Brömmelstroet en Bertolini (2008) bijvoorbeeld beschrijven het gebrek aan een gemeenschappelijke taal die zowel door ruimtelijke planners, transportplanners, als modelbouwers wordt begrepen, en hebben het over een “black box feeling”. Zij stellen een nieuwe methodiek van gemedieerde planningsondersteuning (‘mediated planning support’) voor, waarbij ook het gebruikte model zelf ontwikkeld wordt doorheen het planningsproces. In een andere context beschrijft Nassim Nicholas Taleb in zijn “Zwarte Zwaan” (2007) de naïviteit waarmee verondersteld wordt dat steeds aan alle randvoorwaarden voldaan is waarbinnen een statistisch model bruikbaar is om voorspellingen te maken. Taleb argumenteert dat quasi alle in historisch opzicht ingrijpende gebeurtenissen zich hebben kunnen voltrekken doordat de gangbare 258


visie op de toekomst de mogelijkheid van een onverwachte gebeurtenis over het hoofd had gezien. Hoewel dit voorbehoud in de context van dit artikel zowel op het MER als op ons eigen regressiemodel van toepassing is, moet dit boek vooral gelezen worden als een waarschuwing om beslissingen al te zeer te laten sturen door statistische uitkomsten. Maar we zien ook parallellen met het werk van Bent Flyvbjerg, die in zijn boek “Rationality and Power” (1998) beschrijft hoe planningsbeslissingen voortkomen uit machtsstructuren die schijnbaar rationele argumenten aanwenden om hun eigen doelstellingen gerealiseerd te zien. Ook hier zijn er nogal wat raakvlakken met het Uplace-dossier. Cijfers worden gebruikt zolang ze de doelstellingen van het project ondersteunen, maar worden onder de mat geveegd van zodra ze aan kritiek worden blootgesteld. Argumenten die slechts één van de mogelijke visies op het project vertolken, en daardoor in essentie niet rationeel zijn, worden toch als dusdanig voorgesteld en in een strategisch gecommuniceerde boodschap opgenomen. We hebben het daarbij niet enkel over de mobiliteitskwestie, maar ook over de beeldvorming van een winkelcentrum als de enige mogelijke oplossing voor het braakliggende terrein in kwestie. En tenslotte wordt voor de hand liggende kritiek gesmoord middels een technisch discours dat de aandacht afleidt van de globale politieke vraag over de wenselijkheid van het project. De ontvangst op het kasteel en de tegenstudie horen ook in deze hoek thuis, waarbij kapitaal gemobiliseerd wordt om beeldvorming te sturen en tegenargumenten ongeloofwaardig te maken. Het inschakelen van experts en het goochelen met cijfers en technische termen moet de ratio achter de argumentatie beklemtonen. Verder stelt zich de vraag welke rol wijzelf, auteurs van dit artikel, in dit dossier konden of mochten spelen. Moeten wij als onderzoekers in de discipline van de ruimtelijke planning enkel fenomenen en processen vanop afstand bestuderen, liefst van al wanneer ze zich in een ver verleden hebben voorgedaan? Of mogen wij interfereren in lopende planningsprocessen, bijvoorbeeld door erop te wijzen dat een probleem ook vanuit een ander perspectief, dat vooralsnog niet aan bod kwam, kan bekeken worden? Van John Forester (1988) leren wij dat planners slechts succesvol kunnen zijn als ze zelf geëngageerd zijn en kritische vragen durven stellen, ook in een klimaat van serieuze politieke druk en ook binnen een bureaucratische context. De planner heeft daarbij de taak om te informeren, en te detecteren welke actoren mogelijk blootstaan aan vormen van desinformatie. Een stelling die ons inziens nog sterker geldt in een academische context. Het bestuderen van planningsvoornemens houdt dan ook steeds de mogelijkheid in dat het bestudeerde proces zelf beïnvloed wordt door de studie. We zouden dan ook willen besluiten met een pleidooi voor het opentrekken van planningsprocessen, zeker als het gaat om grote projecten met een bovenregionale impact, geïnitieerd door een private investeerder. En zoals Te Brömmelstroet en Bertolini (2008) voorstellen, moeten verkeersmodellen hun status van ‘black box’ afwerpen door in de vorm van publieke workshops opgebouwd en geïnterpreteerd te worden. Pas dan kunnen ze een rol spelen in democratische besluitvormingsprocessen.

259


Bibliografie De Jong, G., & De Bok, M. (2015). Audit van het rapport ‘Winkelcentra en de vervoerswijze van hun bezoekers: de invloed van de bestemming’. Den Haag: Significance. Flyvbjerg, B. (1998). Rationality and Power: Democracy in Practice. Chicago: The University of Chicago Press. Forester, J. (1988). Planning in the Face of Power. Berkeley: University of California Press. Friso, K., & Korver, W. (2008) Onzekerheden in prognosemodellen van het wegverkeer. Wat kunnen we er mee in netwerkmodellen? Santpoort: Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk. Lauwers, D., Allaert, G., Boussauw, K., Tampère, C., Proost, S., De Borger, B., & Coppens, T. (2015). Sloop de muur van kennis. De Standaard, 28 februari. Ronse, W., Boussauw, K., & Lauwers, D. (2014). Shopping centre siting and modal choice in Belgium: a destination-based analysis. European Planning Studies doi:10.1080/09654313.2014.965132. Taleb, N. N. (2007). The Black Swan: The Impact of the Highly Improbable. London: Penguin Books. Te Brömmelstroet, M., & Bertolini, L. (2008). Developing land use and transport PSS: Meaningful information through a dialogue between modelers and planners. Transport Policy, 15(4), 251-259. Van den Abeele, P. (2012). Uplace: geen winkel- maar vastgoedproject. Nieuw Pierke, http://www.nieuwpierke.be/forum voor democratie/nl/node/1111 Vlaams Parlement. (2015). 12-02-2015 - Middagvergadering, https://www.youtube.com/watch?v=pOTXHQq9Kw0 Willems, K., & Swinnen, G. (2012). Retailing in Belgium – A managerial perspective. European Retail Research, 26(1), 155-183.

260


De stadsincubator: samen stad maken Prototype van een participatief stadsvernieuwingsinstrument

Marjolijn Claeys en Hannes Couvreur Illustraties: Adriaan Debruyne

Als we de burgerinitiatieven ook daadwerkelijk een rol willen geven in het plannen en ontwikkelen van de stad, zullen zij nood hebben aan een kader. Een kader dat rekening houdt met het algemeen belang, met de potentie van het bestaande ruimtelijke weefsel en met de duurzame ontwikkeling van de stad. Een kader dat ruimtelijk planners kunnen bieden, als zij bereid zijn het klassieke ruimtelijke instrumentarium in te ruilen voor een interactief en participatief proces.

De stadsincubator is een project van Hannes Couvreur (Superbly Human), Marjolijn Claeys (Voorland), Bert Pieters (DIFT) en Adriaan Debruyne (Saflot). CONTACT: Voorland â&#x20AC;&#x201C; Marjolijn Claeys marjolijn@voorland.be

261


De stadsincubator: samen stad maken Prototype van een participatief stadsvernieuwingsinstrument

Inleiding In de zomer van 2014 vroeg de stad Gent aan Hannes (Couvreur – Superbly Human, coaching, training, procesbegeleiding) om een voorstel in te dienen voor de conceptsubsidie Dampoort SintAmandsberg. De opdracht was om een kader te ontwikkelen voor de stadsvernieuwing van deze wijk. Hannes zocht versterking voor deze opdracht bij Bert (Pieters – DIFT, experience, creative and branding agency), Adriaan (Debruyne – Saflot, innovation and design agency) en Marjolijn (Claeys – Voorland, bureau voor ruimtelijke planning). We hadden een paar heel leuke en inspirerende brainstormsessies en vonden elkaar in de overtuiging dat het niet enkel aan ons en de stad was om een kader te ontwikkelen voor de vernieuwing van deze wijk. De bewoners, gebruikers en ondernemers van deze wijk zijn dagelijks in de weer met het maken van dit stadsdeel. Zij zijn de échte continue vernieuwers. Wij wilden Dampoort-Sint-Amandsberg daarom niet vòòr hen, maar wel samen mèt hen vernieuwen. Dat was kort samengevat ook het basisidee achter ons voorstel van de stadsincubator. Met dit idee weken wij af van het bestek en konden wij hen (toen/nog) niet overtuigen. Toch blijven wij geloven in dit project en hopen we de stadsincubator ergens in Vlaanderen te kunnen opzetten, testen en verbeteren. Wij zijn ervan overtuigd dat de stadsincubator een werkinstrument kan zijn om met verschillende ‘ruimtemakers’ samen tot stadsontwikkeling te komen en stellen jullie dit idee graag voor.

262


De stadsincubator De stadsincubator is een incubatietraject voor stadsvernieuwingsinitiatieven. Traditioneel richten incubators zich op zorgvuldig geselecteerde starters, die door de intensieve begeleiding en diensten van de incubator sneller en doelgerichter tot marktklare producten of diensten moeten komen1. De stadsincubator hanteert een gelijkaardige incubatormethodologie, maar richt zich specifiek op innovatieve en ruimtelijke stadsvernieuwingsideeën. Ondertussen zijn er, in het buitenland, ook heel wat incubators te vinden die de incubatormethodologie toepassen op innovatieve projecten voor de stad2. Deze incubators richten zich echter vooral op technologische, veel meer dan op ruimtelijke projecten. In Vlaanderen is er, bij ons weten, nog geen incubatietraject voor stadsvernieuwingsprojecten opgezet. Referentieprojecten zijn er daarom niet direct. Het project dat nog het meest de filosofie en het stadsincubatorconcept dat we voor ogen hebben benadert is wellicht het Canvas-concept ‘Atelier De Stad’ (http://www.atelierdestad.be/), maar dit heeft toch een iets andere insteek.

1

2

Een aantal incubators die momenteel erg populair zijn: KBC-Startit (www.startit.be), Telenet Idealabs (www.telenetidealabs.be) en iStart, het incubatie-programma van iMinds (http://www.iminds.be). An Urban Innovation Refinery (http://fast-fwd.org/), Urban Impact Entrepreneurs (http://www.tumml.org/), het internationale programma van de Mayor’s Challenge (http://mayorschallenge.bloomberg.org/) en recentelijk nog de Barcelona Open Challenge (http://bcnopenchallenge.org/).

263


Stadsvernieuwen mèt en niet vòòr mensen De stadsincubator plaatst coproductie in het hart van het onderzoekstraject en kiest resoluut voor participatief design. Mensen betrekken in een ontwerponderzoek kan in grote lijnen op twee manieren: via user-centered design of via participatief design. Bij user-centered design benaderen ontwerpers en onderzoekers zichzelf als experts en worden de gebruikers gezien als mensen vòòr wie men ontwerpt. De gebruikers zijn vooral een informatiebron voor omgevingsinformatie (‘users seen as objects’), terwijl de experts de unieke auteurs blijven van de ontwerpen die worden gemaakt vòòr diezelfde gebruikers. Participatief design daarentegen benadert gebruikers als co-experts (‘users seen as partners’), als mensen mét wie je onderzoekt en ontwerpt. De gebruikers worden gezien als de deskundigen in het begrijpen van hun eigen manier van leven en werken en zijn hierdoor waardevolle partners in het ontwerp- en ontwikkelproces3. Het team van de stadsincubator ontwerpt geen plan voor de toekomstige renovatie van de stadswijk. De ontwerpers plannen geen stadsvernieuwing vòòr de bewoners. Met de stadsincubator wordt er samen mèt de wijkbewoners, -ondernemers, -gebruikers, … en de stad (bestuur en administratie) gewerkt aan de stadsvernieuwing. De ontwerpers van het incubatorteam ontwerpen niet zelf/alleen, maar zetten wel hun expertise in om samen met de wijk een 3-tal concrete stadsvernieuwingsprojecten op te starten én om een kader te ontwikkelen waarbinnen dergelijke stadsvernieuwingsprojecten in de toekomst kunnen functioneren.

3

http://www.maketools.com/articles-papers/Sanders2013Prototyping.pdf

264


Het inzetten op participatief design en gebruik maken van het zelforganiserend vermogen van een wijk wil niet zeggen dat de stad zich als overheid kan terugtrekken. Maatschappelijke dynamiek heeft net baat bij heldere kaders en richting, zodat ‘burgers -stadsvernieuwers’ weten waar zij aan toe zijn. Dat vraagt van de stad dat zij doelstellingen en opgaven formuleert en deze in een visie vastlegt. Niet een traditionele ruimtelijke visie van de stedelijke overheid op hoe zij zélf de toekomst van de wijk wil vormgeven. Wel een visie die kan fungeren als kader en die werkt als uitnodigend perspectief voor toekomstige stadsvernieuwingsprojecten, zowel voor de stadsdiensten als voor burgers. Dit kader is niet bedoeld als toetsingskader voor de vraag welke maatschappelijk initiatieven worden toegelaten. Want alle maatschappelijke initiatieven zijn toegelaten, zolang ze zich niet onttrekken aan de principes van de democratische rechtstaat en ze niet in strijd zijn met geldende regelgeving. Het is wel bedoeld als een toetsingskader voor de vraag naar ondersteuning van de maatschappelijke initiatieven. Het kader moet duidelijk maken en onderbouwen welke initiatieven de stad kan ondersteunen. Zo voorkomen we ad-hoc-besluiten over mogelijke ondersteuning van initiatieven4. De stadsincubator begeleidt met andere woorden niet alleen burgers in de vernieuwing van hun wijk. De stadsincubator begeleidt tegelijkertijd ook de stad in het zoeken naar een kader voor het omgaan met deze vernieuwende, participatieve manier van stadsvernieuwing. En ze doet dit door de stadsvernieuwers èn de stad mee te nemen in eenzelfde incubatietraject dat gebruik maakt van de methodologie van service design.

Een incubatietraject volgens de methodologie van service design De stadsincubator is een incubatietraject voor stadsvernieuwingsinitiatieven, waaronder dus ook het richtinggevend ontwikkelingskader voor de stad. Aan het begin van het traject worden een aantal ‘stadsvernieuwingsstarters’ geselecteerd, die door de intensieve begeleiding en diensten van de incubator de vernieuwing van de wijk moeten versnellen. De begeleiding van deze stadsvernieuwingsprojecten door het incubatorteam gebeurt volgens de methodologie van service design. Service design is een methode om de kwaliteit van dienstverlening te verbeteren. Deze verbeteringen richten zich zowel naar de gebruikers als naar de medewerkers van een organisatie. Innoveren in diensten is niet nieuw, maar service design pakt deze innovatie aan vanuit een mensgerichte aanpak en een gebruikersperspectief. Service design vertrekt vanuit het principe ‘de gebruiker is expert van wat werkt’. De stadsdiensten zelf zijn het best geplaatst om te beoordelen wat werkt voor de stadsdiensten. Maar ook de ‘burgers-stadsvernieuwers’ zijn expert van wat werkt in hun wijk, in hun omgeving, in hun leven. Service designers vertrekken vanuit de noden en wensen van de gebruikers en zoeken samen met hen en met andere belanghebbenden naar oplossingen. De gebruiker benaderen als expert van wat werkt is niet hetzelfde als zeggen dat de gebruiker altijd met het beste ontwerp komt. Het is wél zeggen dat een ontwerp pas werkbaar is als de gebruiker het ook zo percipieert én ervaart. De stadsvernieuwing voor een wijk zal m.a.w. maar geslaagd zijn als dit ook zo wordt beleefd door de bewoners en gebruikers van die wijk. Het kader voor de toekomstige stadsvernieuwingsprojecten zal maar werkbaar zijn als dit door de stad en de ‘burgers-stadsvernieuwers’ ook zo wordt gezien en ervaren. In service design komen verschillende vakgebieden samen, zoals etnografie, consumentenonderzoek, interactieontwerp, productontwerp, industrieel ontwerp. Specifiek is ook dat ideeën snel gevisualiseerd worden of omgezet worden in prototypes die voortdurend afgetoetst worden

4

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2014), De toekomst van de stad, pp. 35-36

265


met de gebruikers5. Concreet toegepast op de stadsincubator, betekent dit dat het incubatietraject 6 fases doorloopt: 1. Open oproep De open oproep is het moment waarop we het stadsvernieuwingspotentieel in de buurt wakker maken. Een (aantal) lanceringsactie(s) moeten mensen en organisaties prikkelen om hun voorstellen in te dienen. We dagen hen uit om projectvoorstellen in te dienen voor reële uitdagingen in de wijk. 2. Selectie Een jury selecteert uit alle ingezonden projecten een 3-tal teams die zullen deelnemen aan het incubatietraject. De projecten die in de incubator ontwikkeld worden zijn geselecteerd op hun stadsvernieuwend potentieel voor de wijk en op hun affiniteit met thema’s die de stad als belangrijk naar voor geschoven heeft. Naast deze teams neemt ook het team van de stad deel aan het incubatietraject. Het stadsvernieuwend project dat zij zullen ontwikkelen in het incubatietraject is het kader voor de toekomstige stadsvernieuwingsprojecten in de wijk. Zij maken dit kader bij en met mensen die op dat ogenblik experimenteren met een nieuwe vorm van stadsvernieuwing. Het stadsteam ontwikkelt m.a.w. een visie op de toekomst van de wijk én een kader voor de inzet van ‘burgers-stadsvernieuwers’ in het bouwen aan die toekomst, door er middenin te gaan staan. Door ook zelf deel te nemen aan het incubatietraject ervaart het stadsteam hands-on wat de werkzaamheid is van de incubator voor het ontwikkelen en stimuleren van een stadsvernieuwingsbeleid. Bovendien stelt dit hen ook beter in staat om het traject te evalueren. Het jurymoment wordt heel gemoedelijk georganiseerd zodat de drempel niet te hoog is. Alle ingediende projecten krijgen ook erkenning. Dit kan bv. door het toekennen van een labels die aangeven op welke thema’s het project wil werken. De labels kunnen in de incubator op de kaart van de wijk worden gesitueerd, maar ze kunnen ook zichtbaar worden gemaakt in de wijk zelf (naar analogie met de ‘sharing stickers’: http://www.pumpipumpe.ch/sticker-bestellen/ en http://www.fastcoexist.com/3034798/mailbox-stickers-offer-an-analog-view-of-yourneighborhoods-sharing-economy#1) 3. Inleven & definiëren (empathize & define) In dit deel van het traject verkennen de teams de noden en behoeften van hun doelpubliek. Ze brengen hun belangrijkste stakeholders in kaart en observeren hun noden. Ze vertalen die informatie in drie essentiële inzichten waarop ze gaan focussen en breiden hun netwerk uit met strategische partners die hen kunnen helpen bij de ontwikkeling van hun project. Zowel in deze als de volgende fases organiseert de incubator projectworkshops, netwerk-, leer- en publieke toonmomenten. De stadsvernieuwers worden zo geïnspireerd en begeleid, maar ze leren ook van elkaar. Door samen het incubatietraject door te maken, ervaren ze ook hoe ze elkaar kunnen helpen om effectief werk te maken van stadsvernieuwing op maat van de wijk. Ze ontdekken verborgen talenten en potenties tot samenwerking. Door in te zetten op datgene waar ze zelf het best in zijn, groeit ook het sociaal netwerk van de wijk.

5

http://designvlaanderen.be/voor-overheden

266


4. Ideeën genereren (ideate) De teams vertalen de inzichten en noden in uitdagingen en genereren vervolgens een veelheid aan ideeën. Dit gebeurt in werkateliers onder begeleiding van het incubatieteam en het partnernetwerk. 5. Prototype & test Uit de vele ideeën worden een (aantal) specifiek(e) vernieuwend(e) idee(ën) uitgetest door het ontwikkelen van een prototype. De stadsprojecten worden prototypisch uitgewerkt en getest in de wijk. Dit maakt de projecten voor iedereen concreet en maakt het mogelijk om het gebruik en de beleving te evalueren en het project zo ook te optimaliseren. 6. Lancering De teams presenteren hun resultaten aan het grote publiek: de bewoners uit de wijk, lokale overheden en andere instanties en partners die belangrijk zijn voor het vervolg van hun project. De lancering is een buurtfeest dat het incubatietraject afsluit, maar ook het startmoment voor de verdere stadsvernieuwing van de wijk. Op het buurtfeest wordt immers ook het kader voor de verder stadsvernieuwing voorgesteld. Dit kader is één van de incubatieprojecten opgemaakt door een team van de stad in coproductie met de stadsvernieuwers uit de wijk. Een belangrijk bijkomend onderdeel van de diensten van het incubatietraject is het partnernetwerk. Het is een groep van mensen en organisaties met een heel uiteenlopende achtergrond die de stadsvernieuwingsincubator genegen zijn. Deze partners hebben een specifieke expertise in stadsvernieuwing of spelen een belangrijke rol in de realisatie van de stadsvernieuwingsprojecten in de wijk. De manier waarop partners het incubatorverhaal steunen kan sterk verschillen: - zij kunnen hun expertise ter beschikking stellen en advies geven. Dit is wat verschillende klassieke incubators als KBCStartit of Telenet Idealabs het mentorennetwerk noemen; - zij kunnen deelnemen aan één van de fasen van het incubatortraject (bijvoorbeeld als jurylid bij de selectiefase); - zij kunnen het project steunen met werkingsmiddelen en/of logistiek; - … In principe kan iedereen die relevante expertise heeft voor de thema’s, de wijk en de geselecteerde projecten partner worden. Hoe rijker het partnernetwerk, hoe meer extra dienstverlening de incubater kan aanbieden en hoe aantrekkelijker de incubator wordt.

267


Bloeiplaats van ontmoeting en samenwerking De stadsincubator is een incubatietraject, maar ook een plek. De stadsincubator is een bruisende, publieke ontmoetingsplaats, gesitueerd in het hart van de wijk. De plek is een kruising tussen een buurtinfopunt, een samenwerkingsplek en een stimulerende en experimentele leer- en ontwikkelomgeving. De incubator is een open plek, die leven uitstraalt en waar regelmatig wat gebeurt. Het is een:

268

-

werkplek voor de teams die in het incubatietraject zitten met hun stadsvernieuwingsproject. Zij vinden er de nodige ruimtes en logistiek om hun project uit te werken (atelier, vergaderruimte, …);

-

informatiepunt / inspiratieplek voor iedereen die iets met of voor de wijk wil doen. In de incubator is alle informatie die doorheen het traject wordt verzameld en opgebouwd voor iedereen raadpleegbaar. Alle informatie rond de wensen, troeven en projecten van de wijk is op een heel toegankelijke manier beschikbaar. Zo is er een kaart van de wijk met aanduiding van de lopende initiatieven, wordt het netwerk van partners met hun expertises, aanbod en/of vraag getoond, wordt er ook op regelmatige tijdstippen een ‘spreekuur’ ingericht, …;

-

ontmoetingsplaats voor andere stadsvernieuwers en mensen uit de wijk. Op deze plek zijn de stadsvernieuwers aan het werk en kunnen ze elkaar vinden. Binnen het incubatietraject worden ook allerhande begeleidings- en ontmoetingsmomenten georganiseerd in de stadsincubator. Besloten projectworkshops en leermomenten worden afgewisseld met publieke toon-, netwerk- en leermomenten;


De stadsincubator is een eerste stadsvernieuwingsproject. Het is de eerste plek binnen de wijk die door het incubatietraject een nieuwe dynamiek krijgt. De stadsincubator maakt het stadsvernieuwingstraject zichtbaar en beleefbaar in de wijk van bij de opstart. De locatiekeuze gebeurt dan ook best strategisch. In het meest ideale scenario is het een plek in het hart van de wijk, die wat transformatie kan gebruiken en waar plaats is voor zowel de incubator als een pop-up onderneming. Door de beschikbare ruimte voor de incubator te delen met een pop-up café, coworking, … krijgt de plek immers een open en makkelijk toegankelijk karakter.

Prototyping met de wijk als experimenteerruimte Niet alleen de stadsincubator als bloeiplaats, maar eigenlijk de hele wijk wordt voor de loop van het incubatietraject een ‘experimenteerruimte’. Een belangrijk aspect van ‘participatief service design’ is het prototyping of uittesten van de stadsvernieuwingsideeën. De stadsincubator wil alle stadsvernieuwers de kans geven om mee vorm te geven aan zinvolle, inspirerende, duurzame en innoverende stadsvernieuwingsprojecten. Niet alleen de professionele ontwerpers, maar alle wijkbewoners, –ondernemers en –gebruikers moeten de projecten kunnen begrijpen en de impact ervan kunnen inschatten. Alleen zo kunnen zij immers een betekenisvolle bijdragen leveren aan de toekomstideeën voor hun wijk. Visies worden vaak gepresenteerd in de taal (tekst, tekening, plan, beeld, …) van de ontwerpers. Dit is voor veel mensen die in deze plannen moeten leven een vreemde taal. Burgers kunnen de impact van plannen vaak pas inschatten als ze verwezenlijkt zijn. Door via prototypes het gewenste toekomstbeeld ook fysisch vorm te geven, worden de ideeën beleefbaar en bediscussieerbaar. In het incubatietraject wordt daarom een fase ‘prototype & test’ doorlopen, waarbij de stadsvernieuwingsprojecten prototypisch worden uitgewerkt. De prototypes zijn aanpasbare en omkeerbare ingrepen in de leefomgeving die een idee geven van hoe de stadsvernieuwing er zou 6 kunnen uitzien . Ze maken het voor de bewoners en gebruikers van de wijk mogelijk om de ideeën uit te testen, te evalueren en te optimaliseren. De wijk wordt voor de periode van het incubatietraject een experimenteerruimte, waarin de ruimtelijke toekomst van de wijk wordt getest.

6

Deweerdt Y., Gysels D. en Scheirs T. (2014), ‘Socratex: SOCial ReAlity Transition EXperiments als innovatieve, mensgerichte bruggen tussen participatieve duurzaamheidsvisies en de implementatie van visiegedreven stadsprojecten’ in: De Leefstraat. Experimenteren met de stad van straks, cahier1, Lab Van Troje

269


Ook de stadsincubator zelf is een prototype De stadsincubator past het prototyping toe op twee niveaus. De stadsprojecten die het incubatietraject volgen maken één (of meerdere) prototype(s) van hun idee voor de stadsvernieuwing in de wijk. Zij testen hun idee in de wijk, maken het beleefbaar en bediscussieerbaar en kunnen het hierdoor ook verfijnen. In het incubatietraject wordt de stadsvernieuwing onderzocht door aan stadsvernieuwing te doen. Tegelijk is de stadsincubator zelf ook een prototype. De stadsincubator is geen ‘af’ instrument. In het kader van de conceptsubsidie Dampoort Sint-Amandsberg hebben wij een theoretisch prototype ontwikkeld dat nu verder getest, geëvalueerd en geoptimaliseerd moet worden. Trouw aan de principes van het participatief design, willen wij de prototypische methodologie van de stadsincubator testen door ze uit te voeren in een wijk. Ook de stadsincubator is opgevat als een prototypisch ruimtelijk onderzoek. Het is het concreet uittesten van de stadsvernieuwing in de wijk én het onderzoeken met de buurt en de stad van de impact van dit stadsvernieuwingsinstrument op de dynamiek van de wijk. Enkel door de stadsincubator als prototype uit te voeren, kan dit instrument steeds weer worden geoptimaliseerd en kan het zorgen voor een kader voor toekomstige stadsvernieuwingsprojecten.

Ruimtelijk planners zijn nodig Zoals de stadsincubator hierboven wordt beschreven, is het uiteraard een hypothese, een prototype dat altijd opnieuw in de praktijk zal moeten worden ontwikkeld en waar nog een aantal vragen bij te stellen zullen zijn. Zal het begeleiden van de kleinschalige burgerinitiatieven voldoende zijn om de stadsvernieuwing in een wijk in te zetten? Heeft de stad de capaciteit om een kader als de stadsincubator op te zetten? Hoeveel regie moet de stedelijke overheid nog bieden? Zal de stadsincubator, door zijn inzet op zelforganisatie niet zorgen voor een grotere sociale ongelijkheid in de betrokkenheid bij de wijk? Of kan het net een instrument zijn om aan stadsvernieuwing te doen, zonder ‘gentrification’? … Niettemin, laat de stadsincubator toe om zowel op sociaal, ruimtelijk als economisch vlak te bouwen aan de toekomst van een wijk. De stadsincubator vertrekt vanuit de realiteit dat je geen ruimtelijk planner moet zijn om aan stedenbouw te doen. Meer nog, de stadsincubator maakt zelf duidelijk dat de stedenbouw net gebaat is bij het toelaten van ‘anderen’ in haar vakgebied. De stadsincubator, als stedenbouwkundig instrument is ontstaan door de samenwerking tussen ‘planners’ en ‘niet-planners’ en geeft zo al een inkijk in de boeiende ideeën die kunnen ontstaan door vanuit verschillende kaders naar dezelfde realiteit te kijken. Tegelijk toont de stadsincubator ook aan dat ruimtelijk planners wel degelijk een rol te spelen hebben in het ‘maken’ van de stad. Het omgaan met kleinschalige burgerexperimenten die mee de stad maken, vraagt om een nieuwe stedenbouwkundige taal, om andere denkkaders en andere werkinstrumenten, maar blijft nood hebben aan de expertise van een ruimtelijk planner. Ruimtelijke planners zijn nodig om de verschillende ‘burgerinitiatieven-stadsvernieuwingsprojecten’ met elkaar te verbinden en er de potenties voor de toekomstige ontwikkeling van de stad in te erkennen. Ruimtelijke planners zijn nodig om de ruimtelijke dimensies van de initiatieven in te schatten en er de meerwaarde voor de stadsontwikkeling in te zien. Als we de burgerinitiatieven ook daadwerkelijk een rol willen geven in het plannen en ontwikkelen van de stad, zullen zij nood hebben aan een kader. Een kader dat rekening houdt met het algemeen belang, met de potentie van het bestaande ruimtelijke weefsel en met de duurzame ontwikkeling van de stad. Een kader dat ruimtelijk planners kunnen bieden, als zij bereid zijn het klassieke ruimtelijke instrumentarium in te ruilen voor een interactief en participatief proces. Dit inzicht maakt dat de stadsincubator als experiment voor ons nu al geslaagd is. 270


Een nieuwe brug tussen Den Haag en de krimpregio’s in Nederland ‘Wij moeten zelf ook nieuwe wegen bewandelen’

Erik van den Eijnden en Corine Flendrie

Erik van den Eijnden (rechts) en Corine Flendrie – van der Schoot (links)

Stelling: Het bewuste of onbewuste idee dat ‘de overheid’ een initiatief aan de voorkant zou moeten helpen en problemen oplost, maakt vaker plaats voor de vraag in hoeverre de overheid als partner nodig is om een initiatief verder te krijgen

Ministerie van Infrastructuur & Milieu Directie (Nationale) Ruimtelijke Ontwikkeling Afdeling Beleidsverkenningen bezoekadres: Plesmanweg 1-6 2597 JG Den Haag Nederland postadres: Postbus 20901 2500 EX Den Haag Nederland erik.vanden.eijnden@minienm.nl

271


Een nieuwe brug tussen Den Haag en de krimpregio’s in Nederland ‘Wij moeten zelf ook nieuwe wegen bewandelen’

Interview met Corine Flendrie-van der Schoot en Erik van den Eijnden die als programmamanager en beleidsadviseur werkzaam zijn bij het Nederlandse ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij zijn de opdrachtgevers van het kennisprogramma ‘Bottom-up transformatie in krimpgebieden’. Voor het Rijk, Corine en Erik een bijzonder programma en experiment. Een gesprek over hun rol en ontdekkingstocht als Rijksambtenaren bij initiatieven in krimpregio’s.

Leren van lokale initiatieven en initiatiefnemers We zijn dit programma gestart omdat we zagen dat initiatieven van bewoners en ondernemers steeds belangrijker worden voor de kwaliteit van leven in krimpregio’s”, trapt Corine af. “Zeker nu de overheid en maatschappelijke organisaties steeds minder kunnen investeren en we van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving gaan. Vanuit het Rijk willen we de ondernemende opstelling van burgers stimuleren door een bijdrage te leveren aan het delen van kennis en ervaringen rondom deze initiatieven. Niet in de laatste plaats omdat veel lokale initiatieven een inspiratie- en kennisbron kunnen zijn voor andere regio’s en gemeenschappen.” Erik geeft aan dat ze als ambtenaren van het Rijk zelf ook nieuwe wegen moeten bewandelen. “Onze ogen werden geopend toen we via onze reguliere kanalen, via provincies en gemeenten, een uitvraag deden naar innovatieve projecten. De opbrengst van die uitvraag viel tegen. We hebben toen besloten zelf een kennisprogramma te starten, op zoek te gaan naar initiatieven en deze op een nieuwe manier te ondersteunen.”

Overbruggen afstand tussen Rijk en burgerinitiatief “De vraag die zich meteen aandiende is hoe je als ambtenaar de enorme afstand tussen Rijk en burgerinitiatief kunt overbruggen. Dat proberen we onder andere te doen door de regio’s regelmatig te bezoeken. Op die manier proberen we te begrijpen wat er speelt, hoe initiatieven tot stand komen, hoe samenwerkingen verlopen, waar lokale verschillen en knelpunten zitten.” Corine vult aan: “Het helpt ons een goed overzicht te krijgen van de verschillende ontwikkelingen en initiatieven in de samenleving en om te bepalen wat we vanuit onze rol daarin kunnen betekenen.

272


Zo hebben we geleerd dat we een rol kunnen spelen in uitwisseling van kennis en ervaringen door verschillende regio’s of partijen met elkaar te verbinden. Of dat we ondersteuning kunnen bieden door expertise van professionals aan te reiken als daar behoefte aan is.”

Werken vanuit vertrouwen en inspiratie Erik: “Om ons hierbij te ondersteunen hebben we de kracht en kennis van het bijzondere netwerk van ruimtevolk ingeschakeld. We zijn samen met de initiatiefnemers in de regio het afgelopen anderhalf jaar op zoek gegaan naar een nieuwe vorm van samenwerken aan de krimpopgaven. De initiatieven en initiatiefnemers en het werken vanuit vertrouwen en inspiratie stonden daarbij continu centraal. Het heeft geleid tot een dynamisch proces, een ontdekkingstocht, waarin we initiatiefnemers, maar ook andere partijen direct of indirect een stapje verder hebben kunnen helpen in hun proces. “

Met souplesse van alle partijen kan er al heel veel “Ook hebben we zelf nieuwe inzichten opgedaan. Bijvoorbeeld dat succesvolle bottom-up-initiatieven vaak zonder directe bemoeienis van een (Rijks-)overheid tot stand komen en dat er al veel mogelijk is. Maar ook dat het vaak spannend wordt wanneer lokale initiatieven groeien of direct raken aan het publieke belang. Want dan komt het aan op de souplesse van alle partijen.” Volgens Corine moeten initiatiefnemers daarom breder kunnen en willen denken dan puur en alleen vanuit hun eigen initiatief. “Overheid en instituties moeten openstaan om ideeën en initiatieven onbevangen te bezien en de consequenties te aanvaarden. Bijvoorbeeld door beleid aan te passen, bureaucratische belemmeringen uit de weg te ruimen of bestemmingsplannen aan te passen. Met name in de Dorpenlabs van Ruimtevolk is duidelijk geworden dat een goede samenwerking start met een gezond en open bewustzijn over de eigen rol en verantwoordelijkheden.”

Overheid als partner in plaats van probleemoplosser Erik ziet ook dat er een omslag van denken plaatsvindt bij lokale initiatiefnemers en partijen. “Het bewuste of onbewuste idee dat ‘de overheid’ een initiatief aan de voorkant zou moet helpen en problemen oplost, maakt plaats voor de vraag in hoeverre de overheid als partner nodig is om een initiatief verder te krijgen. We hebben ook creatieve financieringsmodellen langs zien komen, vaak bijzondere combinaties van overheidsgeld en collectieve en particuliere investeringen. Dat is een fundamenteel andere aanvliegroute, die wat ons betreft veel perspectief en hoop biedt.”

Privaat initiatief voor publieke behoefte “Bijvoorbeeld in het Brabantse Boekel waar lokale ondernemers het initiatief hebben genomen om een gemeentedekkend glasvezelnetwerk aan te leggen voor dorpskern, bedrijfsterrein én buitengebied. Een wens die in veel (krimpende) gemeenten leeft. In Boekel viel het private initiatief van lokale ondernemers samen met het publieke belang van glasvezel voor iedereen, dat normaal door de gemeente behartigd wordt. Hierbij kwam het aan op souplesse van alle betrokken partijen. Met slim makelen en schakelen tussen lokale ondernemers, verenigingen en de gemeente is het allereerste gemeentedekkende glasvezelnetwerk van Nederland gerealiseerd.”

Nieuwe verbindingen en bredere effecten “Bovendien hebben we ontdekt dat de unieke opzet van het kennisprogramma en de kennis en het netwerk van ruimtevolk ertoe hebben geleid dat er nieuwe verbindingen zijn gelegd en daarmee een toegevoegde waarde is ontstaan bovenop onze eigen investering. Neem bijvoorbeeld Stichting doen

273


die projecten op de website van het programma actief heeft benaderd voor financiële ondersteuning. Of het feit dat veel projecten ook op andere lokale, regionale of nationale platforms hebben gestaan en aandacht krijgen van de lokale of Haagse politiek.”

Blijven experimenteren Corine wil daarom voortborduren op het succes van het programma. “Voor ons dus alle reden om op deze manier met elkaar kennis uit te blijven wisselen en te blijven experimenteren.”

Meer weten? Een korte toelichting van lokale bottom-up initiatieven die opgespoord zijn kun je vinden op: http://bottomup.ruimtevolk.nl/

274


Investeren in de leefomgeving Over zelforganisatie in stadsvernieuwing

Lizet Kuitert

Stellingen Zelforganisatie draagt bij aan waardecreatie in stedelijke vernieuwing: door te investeren in de leefen/of werkomgeving wordt sociale kwaliteit vertaald in fysieke kwaliteit Zelforganisatie is een nieuwe organische ontwikkelvorm: de 'nieuwe realiteit' van de Nederlandse planningscontext, met de focus op een terugtredende overheid en een meer betrokken samenleving, biedt er ruimte voor. Een organisch ontwikkelproces maakt continue aanpassing aan de dynamische sociale en fysieke omgeving mogelijk. Nu het leidend principe voor de benadering van stedelijke opgaven verschuift van duurzaamheid, naar welvaart, is het uitgangspunt niet langer het maken van de stad, maar het zijn van de stad. Zelforganiserende projecten hebben het schaalniveau van stadsvernieuwing, maar het zelforganiserende proces heeft een veel groter bereik. Bij zelforganisatie in stadsvernieuwing ontwikkelen zich 'van nature' verschillende groepen; gedurende het proces nemen actoren rollen op zich, waardoor een natuurlijke verdeling van verantwoordelijkheden ontstaat. Bij organische ontwikkeling is vooraf weinig bepaald: â&#x20AC;&#x2DC;laten ontstaanâ&#x20AC;&#x2122; is het uitgangspunt. Toch is voor succesvolle zelforganiserende projecten in stadsvernieuwing uiteindelijk enige vorm van organisatie vereist. Bij zelforganisatie in stadsvernieuwing komen verschillende kwaliteitdefinities van leefwereld en systeemwereld samen en wordt (onbewust) een collectief belang gediend.

Delft University of Technology Alumni Lizetkuitert@hotmail.com

275


Investeren in de leefomgeving Over zelforganisatie in stadsvernieuwing

Introductie: Zoektocht naar de juiste balans tussen sturing en ‘loslaten’ In het Zomerhofkwartier in Rotterdam werken lokale professionals aan een maakindustrie; door middel van een proces van 'slow urbanism' werkt men aan de verbetering van zowel het vastgoed als de buitenruimte. De gemeente en vastgoedeigenaar Havensteder faciliteren en beschouwen het gebied als experimenteergebied. Op de Buurtwerkplaats Noorderhof in Amsterdam werken 3 social designers samen met wijkbewoners aan de vermindering van overlast door verschillende activiteiten te organiseren op een in onbruik geraakte parkeerplaats. Zij verbeteren hiermee ook de sociale cohesie in de wijk. Ze krijgen de ruimte van de gemeente, zowel fysiek als bestuurlijk. In Kanaleneiland Utrecht bewonen studenten en creatieve ondernemers tijdelijk een aantal sloopflats. Bewoners geven er ‘Eiland8’ vorm door het initiëren en uitvoeren van verschillende projecten en activiteiten, waarmee ook imagoverbetering wordt bereikt. In Lelystad ontwikkelt zich een wijkbedrijf, wat uiteindelijk geleid moet worden door bewoners. De gemeente stimuleert collectieve actie van bewoners en bedrijven. Verschillende proposities worden nu uitgewerkt, waaronder de kluswinkel, waar bewoners een wijkbaan hebben. Dit zijn allemaal voorbeelden van zelforganisatie in stadsvernieuwing: projecten waarbij het initiatief en de uitvoering in handen zijn van partijen uit de samenleving, en alleen een faciliterende rol is weggelegd voor gemeente en/of andere institutionele instellingen. De huidige context, de 'nieuwe realiteit' van de Nederlandse gebiedsontwikkeling, waarbij de focus ligt op een terugtredende overheid en een meer betrokken samenleving, biedt steeds vaker ruimte aan dit soort processen. Daarbij groeit de bereidheid om te investeren in de eigen leef- en/of werkomgeving bij bewoners en lokale professionals. De uitkomst van zelforganisatie in gebiedsontwikkeling is bekend, maar er is een gebrek aan inzicht in het proces zelf. Want ook al is zelforganisatie op zich geen nieuw onderwerp, toegepast in gebiedsontwikkeling is het nog zelden onderzocht. Een verkennend, kwalitatief onderzoek naar zelforganisatie in stadsvernieuwing waarin theorie en praktijk (case studies) elkaar afwisselen, dient als basis voor dit paper. Vragen als 'Wat heeft geleid tot een 'nieuwe realiteit' waarin ruimte is voor zelforganiserende processen?' (paragraaf 1), 'Welk ontwikkelgebied is passend in de 'nieuwe realiteit'? (paragraaf 2), 'Welke ontwikkelvorm heeft een zelforganiserend proces in stadsvernieuwing (paragraaf 4) en welke sociale structuren maken hier deel van uit?' (paragraaf3) en 'Welke invloed heeft de dynamische, multi-actor omgeving op waardecreatie door zelforganisatie in stadsvernieuwing?' (paragraaf 5), komen aan bod. Tot slot wordt de volgende kernvraag beantwoord: 'Draagt zelforganisatie bij aan waardecreatie in stedelijke vernieuwing en op welke manier?' In de 'nieuwe realiteit' vindt een continue zoektocht naar de juiste balans tussen sturing en ‘loslaten’(toestaan) plaats. Zelforganisatie draagt bij aan waardecreatie in stedelijke vernieuwing: door te investeren in de leef- en/of werkomgeving wordt sociale kwaliteit vertaald in fysieke kwaliteit in een organisch proces, waardoor een continue aanpassing aan de dynamische sociale en fysieke

276


omgeving mogelijk is. Vanuit het perspectief van de 'leefwereld' wordt in het onderzoek gekeken naar de positie van zelforganisatie in deze zoektocht.

1. Context: De 'nieuwe realiteit' van gebiedsontwikkeling De context van gebiedsontwikkeling is altijd in beweging. We zien een verschuiving in benadering, van duurzaamheid naar welvaart, en daarmee in aanpak van stedelijke opgave, van de stad maken naar de stad zijn, die leiden tot de 'nieuwe realiteit' van de Nederlandse planningscontext waarin zelforganisatie haar plek verdient. Verschuiving benadering: van duurzaamheid naar welvaart Op het gebied van gebiedsontwikkeling zijn we getuige van een verschuiving in benadering, van duurzaamheid als leidend principe naar welvaart (prosperity) als leidend principe (Ellin, 2012). Denken vanuit de samenleving, identiteitsbepaling door gebruik, en voortbouwen op het bestaande vormen het uitgangspunt.

Verschuiving in benadering Dit kunnen we plaatsen binnen de overgang van government naar governance. Het concept governance verwijst naar twee hoofdcomponenten: actoren (met hun individuele perspectieven en betekenissen, die handelen binnen het systeem), en instellingen, die de context vormen waarbinnen het gedrag van actoren zich uit (Bruil and Heurkens, 2012). Governance is niet gefocust op hiĂŤrarchische of machtsverhoudingen in een organisatie, maar op het creĂŤren van de omstandigheden waarin mensen deel uitmaken van een zelfregulerend systeem (Bruil and Heurkens, 2012), met decentralisatie als gevolg. De overgang van government naar governance kunnen we plaatsen binnen een grotere verschuiving van Keynesianisme naar Neo-Liberalisme (Straub, 2012). Waar Keynesianisme werd vertegenwoordigd door de verzorgingsstaat met centralisatie van staatsmacht en hoge publieke subsidiĂŤring van woningbouw, is het neoliberale denken toegespitst op de markt en het individu. In Nederland heeft het neoliberalisme geleid tot privatisering, en heeft het een meer door de markt gedreven gedachtegang met zich mee gebracht.

277


Verschuiving aanpak: van de stad maken naar de stad zijn De verschuiving in benadering zorgt voor een verandering in aanpak bij stedenbouw, placemaking en het bouwen aan de gemeenschap (Ellin, 2012). Het 'Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV)' loopt af in 2014 (van der Velden et al., 2012). Het moment van 'het maken' van de stad is voorbij, de focus op identiteit en participatie leidt tot een nieuw perspectief: het zijn van de stad. Een lineaire manier van besturing is niet passend in dit perspectief. Niet langer staat het programma voor de stad centraal, maar de stad zelf zou het uitgangspunt moeten zijn. Denken vanuit de samenleving: stad zijn Demografische en economische ontwikkelingen leiden in sommige regio’s zelfs tot krimp. Groei kan niet meer als vanzelfsprekend worden beschouwd. In tijden van economische neergang is een terugtredende overheid passend en succes wordt meer afhankelijk van waardestijging voor de consument, de gebruiker, de vraaggestuurde benadering leidend (Straub, 2012). Het denken in grote stedelijke programma's voldoet niet meer. Daarnaast wordt de mate waarin de leefomgeving wordt geprofessionaliseerd niet meer gewaardeerd (van der Velden et al., 2012). Bewoners en bedrijven willen meer betrokkenheid bij en controle over hun leefomgeving, en zijn bereid een bijdrage te leveren, te co-creëren (Groot Koerkamp, 2013a, Groot Koerkamp, 2013b) In de afgelopen jaren is, mede door de economische crisis die in 2008 begon, de Nederlandse ruimtelijke ordening getransformeerd van planning op basis van functionele planning, via uitnodigingen communicatieve planning naar adaptieve planning, planning op basis van kwalitatieve inbedding. (Koops, 2012). Zelforganisatie bouwt voort op de bestaande waarde, zowel fysiek als emotioneel, er wordt een toename van sociaal-fysieke waarde nagestreefd (Kuitert, 2015). De manier waarop een ruimte wordt gebruikt, bepaalt de functie die deze heeft voor gebruikers, de functionele kwaliteit die de ruimte voor hen biedt, de plek krijgt een identiteit. Daarmee bepaalt de samenleving de betekenis van ruimtes, de samenleving bepaalt de stad, is de stad.

2. Een nieuw ontwikkelingsgebied De herverdeling van verantwoordelijkheden gedurende de zoektocht naar de juiste balans tussen sturing en ‘loslaten’(toestaan), en de daarmee gepaard gaande zoektocht naar passende ontwikkelvormen, leidt tot een groeiende complexiteit van de stad (fysiek en sociaal). Een lokale oriëntatie lijkt passend, het schaalniveau van kleinere gebieden in de stad. Maar het bereik van nieuwe ontwikkelvormen zoals zelforganisatie is veel groter. Een lokale oriëntatie: stadsvernieuwing als schaalniveau van zelforganisatie Bij zelforganisatie in stedelijke gebieden ligt de focus op lokale, kleinschalige projecten gericht op verbetering van de woon- en / of werkomgeving, het schaalniveau van stadsvernieuwing. De complexiteit van de stad maakt dat de lokale taak belangrijker wordt, het is passend om je te concentreren op kleinere gebieden (van der Velden et al., 2012) Het 'Stedenbeleid' is, in de periode 2010-2014, als opvolger van de 'Grotestedenbeleid' onderstreept dit door te concentreren op selectief en actief, lokaal maatwerk en een themagerichte aanpak. Dit heeft onder andere geleid tot decentralisatie van fondsen voor stedelijke ontwikkeling naar gemeenten en provincies (Heijkers et al., 2012). De decentralisatie in combinatie met een lokale oriëntatie biedt ruimte voor zelforganisatie in stadsvernieuwing. Stadsvernieuwing omvat (her) 278


ontwikkelingsprojecten die gericht zijn op het oplossen van stedelijke problematiek door interventies in bestaand stedelijk weefsel, en duurzame verbetering van economische fysieke, sociale en/of milieu omstandigheden met zich meebrengen in stedelijke gebieden begrensd door het schaalniveau van de lokale overheid (buurt / wijk) (Roberts and Sykes, 2000). Stadsvernieuwing is een onderdeel van de stedelijke vernieuwing, die een breder scala van stedelijke en regionale kwesties aanpakt (Stouten, 2010) (Hulsbergen and Stouten, 2010). Het schaalniveau van zelforganisatie in stadsvernieuwing is dat van de buurt of de leefomgeving. Zelforganiserende processen in stadsvernieuwing: Schaalniveau vs. Bereik Zelforganiserende projecten hebben dus het schaalniveau van stadsvernieuwing, en kan zelfs over één (publieke) ruimte gaan. Maar het proces van zelforganiserende projecten heeft een veel groter bereik. Langzaam breidt het zich uit van de wijk, via omliggende wijken naar de stad als geheel en soms zelfs daarbuiten. Uit onderzoek van SEV in opdracht van het ministerie van BKZ/WWI, naar zelforganisatie in New Towns (Huygen et al., 2012), blijkt dat zelforganisatie in stadsvernieuwing niet altijd gaat om fysieke ingrepen in de wijk. Verschillende types projecten (Huygen et al., 2012) kunnen op zowel fysiek als sociaal vlak een verbetering met zich meebrengen. Voorbeelden zijn: een plek onder zelfmanagement (gemeenschapcentrum of publieke ruimte), een activiteit, een netwerk/platform/partnership, duurzaamheids- en of energieprojecten (denk aan – niet fysieke - collectieve inkoop). Maar wanneer de initiatieven zich richten op ruimtelijke ingrepen (opknappen van een gebied, ontwikkelen eigen woon- en werkomgeving) beïnvloeden ze de structuur van de steden en dragen ze, al is het maar in kleine mate, bij aan de stedelijke vernieuwing (Boonstra, 2012) Hoewel er een lokale oriëntatie is en het schaalniveau van het project altijd dat van de leef- en/of werkomgeving blijft, zien we dat het bereik van de zelforganiserende processen verder reikt doordat zich verschillende schaalniveaus van netwerken ontwikkelen (Kuitert, 2015). Zo zien we bij de Buurtwerkplaats in Amsterdam Noorderhof dat elk deelplan of activiteit andere mensen uit de buurt aantrekt. Zo ontwikkelt zich een lokaal netwerk. Maar dat daarnaast de mogelijkheid om te klussen en hiervoor een cursus te volgen mensen aantrekt vanuit verschillende delen van de stad. En dat een proactieve houding, actief in gesprek gaan met de gemeente, leidt tot waardevolle contacten. Zo ontwikkelt zich een omgevingsnetwerk. Door mond-tot-mondreclame groeien deze netwerken (Kuitert, 2015). Door het aanboren van het eigen netwerk geven betrokkenen inzicht in hun achtergrond: kennis, expertise, ervaring. Nieuwe samenwerkingsverbanden worden gezocht. Hiermee komt de ontwikkeling van het professionele netwerk op gang. Door minifestivals zoals TOT ZO rondom de verhuizing naar een nieuwe locatie en verschillende symposia, onder andere rondom het thema ‘Thuisgevoel’, raken bijvoorbeeld ook stadsbloggers, zoals Generation City, betrokken (Kuitert, 2015).

3. Een nieuwe houding In de deeleconomie van tegenwoordig ontstaan nieuwe verbanden, nieuwe passende sociale structuren, tussen oude en 'nieuwe' partijen. 'Van nature' ontwikkelen zich verschillende groepen en gedurende het proces ontstaat een natuurlijke verdeling van verantwoordelijkheden omdat actoren rollen op zich nemen. Om de nieuwe rollen in context van stedelijke ontwikkeling in Nederland te simplificeren wordt het onderscheid tussen de systeemwereld en leefwereld gebruikt. 279


Leefwereld - Systeemwereld bij zelforganisatie in stadsvernieuwing Onderdeel van de dynamische, veranderende context zijn nieuwe verbindingen die ontstaan. Zowel burgers (bewoners en lokale professionals) als overheidspartijen. pakken een andere, nieuwe rol in de 'nieuwe realiteit'. Het onderscheid tussen de leefwereld en de systeemwereld is hier vanuit deze rollen benaderd. De initiatiefnemers komen uit de leefwereld: het maatschappelijk middenveld en kleinere particuliere bedrijven, lokale professionals, of collectieven van deze partijen. De partijen die het proces ondersteunen en faciliteren horen bij de systeemwereld: (semi-) publieke partijen; (semi) -overheid, en andere (semi-) publieke organisaties en grotere geïnstitutionaliseerde bedrijven. Zij voeren het proces niet uit, wél bepalen zij de context waarin de activiteiten van de leefwereld plaatsvinden. Het onderscheid tussen systeem(wereld) en leefwereld is geen nieuw fenomeen, het is in het verleden al op verschillende manieren gemaakt. Habermas introduceerde dit onderscheid en maakt het onderscheid tussen ‘systeem’ (de staat en economie) en de ‘leefwereld’ (het dagelijkse leven) (Edward, 2004) (Fleming, 2000). Hierna hebben verschillende andere wetenschappers hiervan hun eigen interpretatie gegeven. Er ontwikkelt zich een economie waarin delen steeds belangrijker is, een deeleconomie (van Hulst, 2013). De onderlinge afhankelijkheid tussen bestuur en burgers groeit. Maar in Nederland bepalen gemeentelijke (en andere institutionele) instanties nog steeds, voor een groot deel, de grenzen waarbinnen de stadsvernieuwing moet plaatsvinden. Er is sturing en controle op ieder stedelijk ontwikkelingsproces, ze stellen grenzen. Maar omgekeerd heeft de context (sociaal en fysiek) ook invloed op de grenzen die worden gesteld. Bij pure zelforganisatie biedt de systeemwereld ruimte aan de leefwereld om autonoom te ontwikkelen, zoals bij de Buurtwerkplaats en Eiland8. In gedeeld beheer en ontwikkeling samenwerking met de systeemwereld - kunnen we een tweede type zelforganisatie herkennen, zoals bij het Wijkbedrijf en ZoHo. Opvallend is dat het verloop in beide typen veel gelijkenis vertoont veroorzaakt doordat in beide typen de actoren uit de leefwereld het proces uitvoeren (Kuitert, 2015). Nieuwe sociale structuren De nieuwe sociale structuren die ontstaan bij zelforganiserende processen in stadsvernieuwing hebben invloed op (1) de vorming van verschillende groepen tijdens de zelforganiserende processen en (2) de houding die partijen uit de leefwereld hebben t.a.v. partijen uit de systeemwereld. Bij Eiland8 zien we dat er een gevarieerde groep professionals en studenten aanwezig is, en dat voor verschillende projecten een groepje ontstaat. Zo zijn er een aantal muzikale personen die het minifestival 'Knalland' organiseren en een aantal bewoners met groene vingers die 'Dit Moest' zijn begonnen (Kuitert, 2015). Zelforganisatie in stadsvernieuwing kan worden getypeerd als samenwerkingsproces, bevat sociale structuren. Uit de theorie kunnen we leren dat het gaat om complexe systemen, welke vaak onvoorspelbaar zijn en aanpassingsvermogen en zelforganisatie tonen (Heylighen). Bij zelforganiserende systemen wordt de controle meestal verdeeld over het hele systeem en zullen alle 'delen ' in dezelfde mate/gelijkmatig bijdragen (Heylighen). In de praktijk van zelforganisatie in stadsvernieuwing zien we dat verschillende groepen ontstaan doordat actoren, uit eigen initiatief, een bepaalde rol op zich nemen en vanuit deze rol verantwoordelijkheid nemen.

280


Vanuit deze verantwoordelijkheid wordt een bijdrage geleverd, ontstaan relaties en ontwikkelen zich verschillende groepen (Kuitert, 2015). Daarnaast leert de wetenschap ons dat complexe adaptieve systemen veranderende door interactie tussen componenten/delen. Dit veroorzaakt onvoorspelbaar gedrag en een onbekende toekomst (van den Heuvel, 2009). Het is daarom belangrijk dat het systeem zich aan kan passen, dit heeft te maken met een bepaalde groepscognitieve complexiteit. Groepen met een grote verscheidenheid aan kennis, ervaring en middelen kunnen taken beter uitvoeren (Curseu et al., 2007). Toetredende actoren vergroten het draagvlak, brengen kennis en kunde met zich mee, maar vooral 'human power'. Zelforganiserende groepen in stadsvernieuwing hebben een beperkte groepscognitieve complexiteit, men is tot op zekere hoogte afhankelijk van de geïnteresseerde partijen, vaak komen deze geïnteresseerden uit een bepaalde hoek (gelijkgestemden of zelf doelgroep). In ZoHo zoekt men naar de juiste samenstelling van een maakindustrie, wat leidt tot groepering van ontwerp- en strategiegerichte professionals. Eiland8 heeft haar doelgroep van studenten en jonge creatieve ondernemers. Voor uitvoering van elk deelplan wordt een passende (werk)groep opgezet. Externe partijen (leefwereld en/of systeemwereld) worden, wanneer nodig, betrokken (strategische partners) om de uitvoering van een bepaald deelplan mogelijk te maken. Zo wordt bij het wijkbedrijf in Lelystad bijvoorbeeld samenwerking aangegaan met lokale energiebedrijven (Kuitert, 2015). Men zoekt wel naar de juiste balans in diversiteit. Een goede verhouding met de partijen uit de systeemwereld, bereikt door een proactieve houding, is van belang voor het afdwingen van gepaste facilitering. Bij de Buurtwerkplaats werkt men actief aan een informele relatie met de gemeente, waar de gemeente vraagt om een mail of het invullen van formulier, komen zij op de koffie. En in ZoHo hebben ze de gemeente in een soort meewerkmodus gekregen, de gemeente ziet het gebied als experimentgebied, ook voor zichzelf, en denkt mee over uitzonderingen op de regel (Kuitert, 2015).

4. Een nieuwe, passende ontwikkelingsvorm Er zullen altijd grootschalige ontwikkelingstaken zijn die om een integrale aanpak vragen (Buitelaar et al.), maar nieuwe, organische ontwikkelvormen zoals zelforganisatie zijn een gepaste toevoeging in economisch moeilijke tijden. Hoewel bij organische ontwikkeling vooraf weinig bepaald is en men het wil laten ontstaan, is een bepaalde vorm van organisatie nodig om tot een succesvol zelforganiserend project in stadsvernieuwing te komen (Denters et al., 2013). Organische ontwikkeling door/met zelforganisatie Wanneer we het hebben over zelforganisatie in stadsvernieuwing, gaat het niet langer over participatie in beleidsontwikkeling, maar over het realiseren van betekenisvolle verbanden tussen afzonderlijke initiatieven uit de samenleving (fysiek en sociaal) (Boonstra, 2012). Het begint met consensus over ‘waar moet het naartoe?’ én de wil om te ontwikkelen. Deelnemers zijn bereid om bij te dragen aan een ‘groter geheel’, maar hoe en op welke termijn dit ‘doel’ bereikt moet worden, is nog volledig open (Buitelaar et al.). Er is geen blauwdruk, het project krijgt vorm in verschillende, gedeeltelijk parallel lopende, deelplannen en activiteiten. Gedurende het proces ontwikkelen zich gepaste ontwikkelvormen en besluitvormingsstructuren (Planbureau voor de Leefomgeving, 2012).Ontwikkeling en management lopen door elkaar heen (Planbureau voor de Leefomgeving, 2012).

281


Vorm van organisatie Vanuit de praktijk wordt het duidelijk dat enige vorm van hiërarchie onoverkomelijk is, maar dat het van belang is om dit niet te benadrukken. Een natuurlijke leider met een coördinerende rol wordt geaccepteerd, ondersteund door een ‘kerngroep’ die verantwoordelijkheid deelt (Kuitert, 2015). Uit de theorie kunnen we halen dat wanneer het aspect van de organisatie niet tot ontwikkeling komt, de initiatieven niet blijven bestaan en er geen resultaten worden bereikt (Denters et al., 2013). Wat we bijvoorbeeld zien in ZoHo is dat Stipo een coördinerende rol aanneemt en dat daaromheen een groep van 'eerste generatie' huurders als kerngroep fungeert. Zij voelen zich meer verantwoordelijk en worden tegelijkertijd ook serieus genomen door latere generaties huurders. Beslissingen worden genomen op basis van de gemeenschappelijke visie, passende manieren van besluitvorming ontwikkelen zich gaandeweg, maar de systeemwereld beperkt de beslissingsruimte. Rond de 'kerngroep' ontstaan werkgroepen met een eigen verdeling van verantwoordelijkheid. (Kuitert, 2015) Daarnaast blijkt uit de praktijk dat wanneer groei en succes leiden tot een toename van (financiële) investeringen, de behoefte aan meer duidelijkheid en verantwoording groeit, formaliseren (vorm van structuur) is nodig, maar vorm, ‘hoeveelheid’ en in welk tijdspad is onbepaald. Partijen uit de leefwereld zijn hierbij terughoudend. Zo zien we bij de Buurtwerkplaats dat nagedacht wordt over het opzetten van een fonds nadat ze Stichting Doen als financier voor de doorgroei hebben gevonden, maar blijven terughoudend in het formaliseren hiervan (Kuitert, 2015).

5. Investeren in de Leefomgeving Tot nu toe is duidelijk geworden dat zelforganiserende processen in stadsvernieuwing een dynamisch karakter hebben; zowel op fysiek als sociaal vlak. Fysiek dynamisch door de verschillende ingrepen en/of activiteiten in de ruimte die het vervolg van de ontwikkeling beïnvloeden. En sociaal dynamisch door de verschillende groepen die ontstaan, die gedurende het proces flexibel zijn in omvang en samenstelling, en waarbij zowel partijen uit de leefwereld als de systeemwereld (vaak in latere stadia) betrokken zijn. Vooral de sociale dynamiek maakt dat er verschillende belangen en daarmee verschillende kwaliteitsdefinities meespelen. Met zelforganisatie worden echter meerdere belangen gediend; het collectieve belang en daarmee kwaliteit gewaardeerd door meerdere partijen zowel uit de leefwereld als uit de systeemwereld. Verschillende belangen Onderzoek door SEV naar zelforganisatie in New Towns (Huygen et al., 2012) toont aan dat zelforganiserende processen vaak aansluiten op thema's die ook het publieke belang vertegenwoordigen: veiligheid, kunst en cultuur, omgeving en duurzaamheid, district management, woningverbetering. Daarnaast is het schaalniveau van zelforganisatie klein (lokaal, wijk) maar de ontwikkellocatie maakt altijd deel uit van een groter geheel. En betreft (bijna) altijd over de publieke ruimte, wanneer we het hebben over een bijdrage aan de stadsvernieuwing. Omdat systeemwereld en leefwereld altijd op een bepaalde manier samen komen bij zelforganiserende processen in stadsvernieuwing, is het precies de overlap tussen de som van eigenbelangen uit de leefwereld en het publieke belang nagestreefd door de systeemwereld, het collectieve belang, waar zelforganisatie aan bijdraagt.

282


Definitie collectief belang (Kuitert, 2015)

Uit de beschrijvingen van Koops (Koops, 2012) en van Loon (van Loon, 1998) kan worden geconcludeerd dat de betekenisgeving van het begrip collectief belang afhankelijk is van het gekozen perspectief. Samen vormen deze perspectieven de overlap in de figuur. Peter Paul van Loon stelt, vanuit de welzijnstheorie, dat collectieve actie betekent dat individuele actoren vrijwillig samenwerken aan een gemeenschappelijk belang, om een collectief goed te bereiken' (van Loon, 1998). Wanneer we het perspectief van de overheidspartijen nemen (bijvoorbeeld de gemeente) kunnen we spreken van centrale controle van het publieke belang. In Nederland streeft de overheid (in het geval van stedelijke ontwikkeling de gemeente) naar een publiek belang. Wanneer we het perspectief kiezen van de (groep van) initiatiefnemers, de leefwereld: de som van de verschillende eigen belangen (Koops, 2012). In dit geval is de controle gedecentraliseerd. Het samengaan van eigenbelangen is niet zo eenvoudig als het klinkt. Tegenstrijdigheden in eigenbelang kunnen leiden tot de noodzaak om concessies te doen om uiteindelijk te komen tot wat we een collectief (gezamenlijk) belang noemen. Kwaliteit gewaardeerd door meerdere partijen Het concept van kwaliteit binnen de omgeving van de stedelijke gebieden bestaat uit sociale- en ruimtelijke aspecten, de exacte betekenis is afhankelijk van het gekozen perspectief. Bij zelforganisatie in stadsvernieuwing komen verschillende kwaliteitsdefinities samen bij het nastreven van het collectief belang.

Waardedefinities leefwereld en systeemwereld (Kuitert, 2015)

283


Een aantal algemene doelen van zelforganisatie in stadsvernieuwing (Huygen et al., 2012) kan men linken aan thema's die kunnen worden gerelateerd aan het concept leefbaarheid. Denk aan doelen als het stimuleren van activiteiten gericht op de samenleving en de ontwikkeling van de stedelijke (woon) omgeving, het optimaliseren van de sociale cohesie, het samenbrengen van verschillende groepen, het verbeteren van de fysieke kwaliteit van de openbare ruimte (fysieke verschijning en groen), uitwisseling van kennis en (praktijk) ervaring, en het voortbouwen op verantwoordelijkheid. Er zijn veel verschillende opvattingen, en daarmee definities, van leefbaarheid. Ze hebben echter allemaal het volgende gemeen: ze zien leefbaarheid als een dynamisch concept en beschrijven de relatie tussen mens en omgeving als zeer complex (Mansell, 2011). Het concept van de leefbaarheid wordt geassocieerd met het fysieke, economische en sociale domein. Leefbaarheid wordt vaak geassocieerd met de begrippen schoon, heel en veilig en prettige manier van samen leven (Mansell, 2011). Vitaliteit is een aspect van de leefbaarheid van een gebied, het gaat immers over de relatie tussen bewoners en de omgeving (van der Velden et al., 2012). Zelforganisatie in stadsvernieuwing bouwt voort op de bestaande waarde, een toename van sociaalfysieke waarde wordt nagestreefd. De kwaliteit die wordt nagestreefd is gericht op praktische kwaliteit en verbetering van aspecten van ontevredenheid geleid door emoties. De sociale kwaliteit wordt vertaald in ruimtelijke kwaliteit. Er is niet noodzakelijkerwijs een wens om de functie van het gebied te veranderen, maar er is ontevredenheid over de huidige toestand. Er is altijd een vertaling in praktische "doelen" in de woon- en / of werkomgeving (Kuitert, 2015).

Conclusie Zelforganisatie draagt bij aan waardecreatie in stedelijke vernieuwing door investering in de leefen/of werkomgeving. Zelforganisatie is een nieuwe organische ontwikkelvorm waarvoor ruimte is in de 'nieuwe realiteit' van de Nederlandse planningscontext waar de focus ligt op een terugtredende overheid en een meer betrokken samenleving: decentralisatie door een verschuiving van 'government' naar 'governance'. Partijen uit de leefwereld pakken een actieve, initiërende en uitvoerende rol, waar een faciliterende rol is weggelegd voor partijen uit de systeemwereld. Een kerngroep en daaromheen werkgroepen initiëren (en voeren uit) verschillende deelplannen en activiteiten die samen het zelforganiserende project vormen. Hoewel het project zelf een lokale oriëntatie heeft, zorgt het proces voor een groter (stedelijk) bereik. Zelforganisatie bouwt voort op de bestaande waarde, zowel fysiek als emotioneel. De stad zelf, de leef- en/of werkomgeving van initiatiefnemers, is het uitgangspunt. Sociale kwaliteit wordt vertaald in fysieke kwaliteit in een organisch proces, waardoor een continue aanpassing aan de dynamische sociale en fysieke omgeving mogelijk is. Stadsvernieuwing, het gebied waarin zelforganisatie zich afspeelt, omvat (her) ontwikkelingsprojecten die gericht zijn op het oplossen van stedelijke problematiek door interventies in bestaand stedelijk weefsel, en duurzame verbetering van economische fysieke, sociale en/of milieuomstandigheden met zich meebrengen. Verschillende types projecten kunnen op zowel fysiek als sociaal vlak een verbetering met zich meebrengen, en hebben altijd een link met leefbaarheid. Met zelforganisatie worden belangen van zowel de leefwereld (som eigenbelangen) en de systeemwereld (publiek belang) behaald, een collectief belang. Wanneer de initiatieven zich richten op ruimtelijke ingrepen beïnvloeden ze de structuur van de steden en dragen ze, al is het maar in beperkte mate, bij aan stedelijke vernieuwing. 284


Referenties BOONSTRA, B. 2012. Van participatie naar zelforganisatie. Over het verschuivende initiatief voor ruimtelijke ontwikkeling. In: HOLLEMAN, E., DE KORT, R.-J. & LINDEMANN, S. (eds.) Balkan in de Polder, Naar organische gebiedsontwikkeling in Nederland. Eindhoven: Lecturis BV. BRUIL, I. & HEURKENS, D. I. E. W. T. M. 2012. MAnagement Thoughts & Practices. Delft University of Technology. BUITELAAR, E., FEENSTRA, S., GALLE, M., LEKKERKERKER, J., SOREL, N. & TENNEKES, J. Vormgeven aan de Spontane Stad. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design. CURSEU, P., SCHRUIJER, S. & BOROS, S. 2007. The Effects of Groups 'Variety and Disparity on Groups' Cognitive Complexity. Group Dynamics: Theory, Research and Practice, 11, 187206. DENTERS, B., TONKENS, E., VERHOEVEN, I. & BAKKER, J. 2013. Burgers maken hun buurt. Platform 31. EDWARD, G. 2004. Habermas and social movement what's 'new'? Oxford Blackwell Publischer Ltd. ELLIN, N. 2012. What is good Urbanism? Journal of Architecture and Urbanism, 36, 247-251. FLEMING, T. 2000. Habermas on Civil Society, Lifeworld and System: Unearthing the Social in Transformation Theory. National University of Ireland Maynooth. GROOT KOERKAMP, T. 2013a. Co-creatie met lokale burgerkracht [Online]. Available: http://www.gebiedsontwikkeling.nu/artikel/4929-co-creatie-met-lokale-burgerkracht [Accessed 28-8-2013 2013]. GROOT KOERKAMP, T. 2013b. Crisisbestendige methodiek voor co-creatie met lokale burgerkracht [Online]. Available: http://www.jso.nl/1/Actueel/Actueel-2013/Actueel-2013Juni/Actueel-2013-Juni-Crisisbestendige-methodiek-voor-co-creatie-met-lokaleburgerkracht.html [Accessed 28-8-2013 2013]. HEYLIGHEN, F. The science of self-organization and adaptivity. Center "Leo Apostel" Free University of Brussels Belgium. HULSBERGEN, E. & STOUTEN, P. 2010. Urban renewal and regeneration the Netherlands Intergration lost or subordinate? City: Analysis of urban trendsm culture, theory, policy, action, 5, 325-337. HUYGEN, A., VAN MARISSING, E. & BOUTELLIER, H. 2012. Condities voor zelforganisatie. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. KOOPS, J. 2012. Zelforganisatie in binnenstedelijke gebiedsontwikkeling. Master City Developer, cooperation of Delft University of Technology & Erasmus University Rotterdam & OBR. KUITERT, L. 2015. Self-organization in Urban Renewal. MSc. Master thesis, Delft University of Technology MANSELL, H. 2011. De leefbaarheid van een wijk: de rol van kleine zelfstandige ondernemingen vanuit bewonersperpectief. Amsterdam Business School. PLANBUREAU VOOR DE LEEFOMGEVING. 2012. Organische gebiedsontwikkeling: hoe flexibilitiet in stedelijke planning te bereiken [Online]. Available: http://www.pbl.nl/nieuws/nieuwsberichten/2012/organische-gebiedsontwikkeling-hoeflexibiliteit-in-stedelijke-planning-te-bereiken [Accessed 8-12-2014 2014]. ROBERTS, P. & SYKES, H. 2000. Urban regeneraiton: A Handbook, London, Sage publications. STOUTEN, P. 2010. Changing contexts in urban regeneration, Amsterdam, Techne Press.

285


STRAUB, S. C. 2012. Co-creation in real-estate. VAN DEN HEUVEL, J. 2009. Zelforganisatie in complexe adaptieve systemen. graduation thesis, Erasmus Universiteit Rotterdam. VAN DER VELDEN, J., VAN DER WAL, O. & WASSENBERG, F. 2012. Stedelijke vernieuwing op uitnodiging. KEI kenniscentrum stedelijke verniewing and NCIS Institute. VAN HULST, W. 2013. Participatiesamenleving. Slow Management, 6-7. VAN LOON, P. P. 1998. Interorganisational design. doctoral thesis doctoral thesis, Delft University of Technology.

286


Het totaal kan meer zijn dan de som der delen. Ruimtelijke kwaliteit als integrator van infrastructuur en gebied. Lessen uit de Blankenburgverbinding

Wim Leendertse, Marlies Langbroek, Alwin Nijhuis, Jos Arts en Marije Hamersma

Wim Leendertse, Rijkswaterstaat, Rijksuniversiteit Groningen Marlies Langbroek, Rijkswaterstaat, Bureau Slim Alwin Nijhuis, Rijkswaterstaat Jos Arts, Rijkswaterstaat, Rijksuniversiteit Groningen Marije Hamersma, Rijksuniversiteit Groningen

Cocreatie betekent op gelijkwaardig niveau samen zoeken naar verbetering. Onder tijdsdruk verschuift participatie naar communicatie. Participatie door de overheid is geen keuze, maar een must. Zonder transparantie geen vertrouwen. Transparantie is niet alles op elk moment met elkaar delen.

Rijkswaterstaat, wim.leendertse@rws.nl of jos.arts@rws.nl Rijksuniversiteit Groningen, Landleven 1, 9747AD Groningen

287


Het totaal kan meer zijn dan de som der delen. Ruimtelijke kwaliteit als integrator van infrastructuur en gebied. Lessen uit de Blankenburgverbinding

De wisselwerking tussen infrastructuur en gebied Een infrastructuurproject heeft waarde doordat het een functionaliteit toevoegt ofwel waarde toevoegt aan het netwerk en/of het gebied waar het deel van uitmaakt (Leendertse, 2015). Een infrastructuurnetwerk heeft geen waarde zonder de koppeling met het gebied waar het bereikbaarheid aan biedt. Omgekeerd heeft een onbereikbaar gebied geen waarde. Een infrastructuurnetwerk is onderdeel van een groter regionaal en landelijk netwerk. Gebieden hebben een lokaal, regionale of zelfs landelijke functie evenals infrastructuurnetwerken. Op de verschillende niveaus is sprake van specifieke meerwaarde voor specifieke stakeholders. In de infrastructuurplanning groeit het bewustzijn van de invloed van de infrastructuur op de ruimte en leefomgeving en andersom. (Banister, 2011; Heeres et al., 2014; Busscher et al., 2014). Dit impliceert het ontkokeren van infrastructuur- en ruimtelijke planning, zodat recht kan worden gedaan aan de wisselwerking tussen infrastructuur en ruimtegebruik (ruimtelijke functies als wonen, werken, recreëren). Hierdoor ontstaat ook de mogelijkheid om ‘meer met minder’ te creëren. Meerwaarde creatie gaat er vanuit, dat er door het koppelen van infrastructurele en andere ruimtelijke ontwikkelingen synergie kan ontstaan. Hierdoor kunnen beleidsdoelen effectiever worden gerealiseerd en publieke gelden doelmatiger besteed (Peek, 2006; PBL, 2014). Deze synergie ontstaat alleen in samenwerking tussen de rijksoverheid en andere relevante partijen, zoals decentrale overheden, marktpartijen maar ook particulieren. Deze samenwerking impliceert ook een verschuiving in de traditionele machtsverhoudingen. Rijksorganisaties zoals Rijkswaterstaat1 zullen steeds minder autonoom (moeten) gaan werken en steeds meer (moeten) gaan samenwerken met burgers, grondeigenaren, ondernemers, marktpartijen en maatschappelijke organisaties (Koppejan, 2010). Rijkswaterstaat verandert daardoor van een intern gerichte organisatie naar een extern gericht organisatie gericht op co-development of cocreatie (Rijkswaterstaat, 2011)2. Cocreatie betekent letterlijk samen creëren. Alford (2009) beschrijft cocreatie voor de publieke sector als de inbreng van de belanghebbende partijen in de agendering, ontwikkeling en uitvoering van overheidsbeleid. De Koning en Van den Broek (2011) definiëren cocreatie tussen overheid en burger als het op een gelijkwaardig niveau ontwikkelen en verbeteren van beleid en diensten samen met burgers en professionals via een constructieve dialoog. Naast de druk op de overheid om beleid effectiever te realiseren (indachtig “new public management”) wordt ook de samenleving initiatiefrijker. Steeds meer mensen nemen verantwoordelijkheid voor het inrichten van hun leefomgeving. Burgerinitiatieven komen steeds vaker voor. Ook belangorganisaties spelen steeds meer in op de individuele betrokkenheid van de burger. Participatie, als vorm van cocreatie bij infrastructurele projecten, stelt mensen in staat om hun individuele betrokkenheid te tonen tijdens de verschillende fasen van infrastructurele projecten. 1 2

Rijkswaterstaat is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in Nederland. De begrippen co-development en cocreatie worden in deze paper als synoniemen gebruikt.

288


Participatie In de “Code Maatschappelijke participatie” (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014) wordt publieksparticipatie gedefinieerd als “…de deelname van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties aan de voorbereiding van besluitvorming…”. Participatie vindt plaats op initiatief van de overheid of op initiatief vanuit de samenleving (zie figuur 1).

Figuur 1: Participatie

Op hoofdlijnen is daarbij onderscheid te maken in vier vormen van participatie3: Participatie bij beleidsvorming, overheidsplannen, uitvoeringsprogramma’s en projecten Burgers, bedrijven en organisaties dragen bij door mee te doen aan consultaties of door een mening in een zienswijze te geven. De inbreng kan bestaan uit het formuleren van problemen, bedenken van creatieve oplossingen en hulp bieden bij de afweging van die oplossingen. Dit gebeurt bijvoorbeeld in door de overheid georganiseerde overleggen, burgerpanels of digitale consultatierondes, of door de burger die een zienswijze indient. Maatschappelijke initiatieven Er komen ook initiatieven uit de samenleving los van een overheidsplan of besluit vanuit de betrokkenheid van burgers bij een maatschappelijk probleem. De overheid kan de initiatiefnemers ondersteunen en faciliteren door bijvoorbeeld te helpen met kennis, een netwerk, subsidies of fiscale stimulansen. Beleidsbegrippen als de “energieke samenleving” de “doe-democratie” of “actief burgerschap” betreffen overheidsparticipatie in maatschappelijke initiatieven. Samenwerking tussen maatschappelijk initiatiefnemers, partijen uit de samenleving en de overheid Bestuurders, ambtenaren, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen ook besluiten om samen te werken bij een project of initiatief. Een dergelijk samenwerking vindt plaats vanuit een gedeeld eigenaarschap en gelijkwaardige posities, taken, rollen en verantwoordelijkheden.

3

Zie ook www.platformparticipatie.nl.

289


Maatschappelijke initiatieven als reactie op overheidsplannen In dit geval neemt de overheid een initiatief waar de samenleving het niet (volledig) mee eens is. De maatschappelijke partijen komen als reactie met een alternatieve oplossing om te voorkomen, dat een voor (een deel van) de samenleving onwenselijk alternatief wordt uitgevoerd. In dit paper zal vooral op de eerste, meer â&#x20AC;&#x153;klassiekeâ&#x20AC;?, vorm van participatie verder worden ingegaan aan de hand van de case Blankenburgverbinding. Rijkswaterstaat gebruikt voor het organiseren van het proces van publieksparticipatie en communicatie de (enigszins misleidende) term omgevingsmanagement. Omgevingsmanagement wordt daarbij gedefinieerd als het geheel van activiteiten gericht op het verkennen en betrekken van omgevingspartijen (van het project) met als doel de eigen en gezamenlijke doelen te onderkennen en te realiseren en daarbij de regie te houden op de uitvoering van het eigen stakeholdermanagement (Rijkswaterstaat, 2009). Qua strategie wordt uitgegaan van het gedachtegoed van Strategisch Omgevings Management (SOM) (Wesselink, 2010). SOM is gebaseerd op de Mutual Gains Approach (Fischer & Ury, 1981; Susskind, 1987, 1996, 1999) gecombineerd met veranderkunde en project management (zie tabel 1). SOM brengt met issues als vertrekpunt de belangen en standpunten van stakeholders in beeld en ontwikkelt op basis daarvan, proactief, een strategie waarmee de projectdoelen kunnen worden gerealiseerd en tegelijkertijd een duurzame relatie met de omgeving wordt aangegaan. Principe 1 Streef naar winst voor alle partijen 2 3 4 5 6 7

Werk aan oprechte interesse in belangen van stakeholders Maak onderscheid tussen standpunten en belangen Wees betrouwbaar, maak waar wat je zegt Goede voorbereiding, goede analyse Inventariseer issues en dan pas stakeholders Maak transparante afwegingen en deel deze met partijen

Kern Zorg ervoor dat de taart groter wordt en dat er een oplossing komt die door alle partijen als winst wordt ervaren. De pijn van de stakeholder te begrijpen zodat het makkelijker is deze over te dragen. Belangen zijn minder vloeibaar dan standpunten en liggen dieper. Zoek naar oplossingen op het niveau van belangen. Verinnerlijking van de aanpak, bescheidenheid in toezeggingen en fouten durven toegeven. Een goed inzicht in de belangen, macht en emoties. Denken vanuit het gebied maakt het overzicht completer

Vroegtijds de kaarten op tafel leggen. Informatie verstrekken over mate van participatie en verwachtingsmanagement. Eventuele frustraties kunnen aan het begin gemanaged worden. 8 Besteed de meeste tijd aan Door issues vroegtijdig te inventariseren en te analyseren kan de stakeholders met het grootste belang dialoog met de meeste stakeholders tijdig worden gestart. 9 Maak onderscheid tussen constructief- In de eerste fase gaat het erom elkaars belangen te begrijpen, die en conflict handelen impact hebben op de plannen van de initiatiefnemer (constructief onderhandelen). In de tweede fase gaat het om het sluiten van overeenkomsten omtrent onderwerpen waar men elkaar niet kan vinden of tegenover elkaar staat. 10 Pakketonderhandelingen Dergelijke onderhandelingen voorkomen dat er slag-op-slag onderhandeld moet worden. 11 Goede monitoring van gemaakte Verder kijken dan het concrete resultaat van het project. afspraken Monitoring en borging van resultaten en gemaakte afspraken. 12 Blijf SOM-principes trouw Verlies de oprechte interesse niet uit het oog door snelle slagen binnen te halen. Vertrouwen is daarbij erg belangrijk. Tabel 1: Principes SOM (ontleend aan Wesselink, 2010)

290


De case Blankenburgverbinding, meerwaarde door participatie De bereikbaarheid van de Rotterdamse regio is van zeer groot belang voor de Nederlandse economie. Naast het grootste havencomplex van Europa en Greenport Westland biedt de Rotterdamse regio ruimte aan zakelijke diensten en creatieve bedrijvigheid. Om de bereikbaarheid, de leefbaarheid en de economische activiteiten ook in de toekomst te kunnen garanderen is een nieuwe verbinding in het infrastructuurnetwerk voorgesteld, de Blankenburgverbinding4. Het project Blankenburgverbinding verbindt twee autosnelwegen ten westen van Rotterdam (de A15 en de A20) met elkaar en zorgt voor een extra oeverkruising (onder de Nieuwe Waterweg) in de Rotterdamse regio. De nieuwe oeververbinding verbindt in de toekomst het haven- en industriegebied aan de zuidwestkant van Rotterdam en het recreatieve en landbouwgebied aan de noordwestkant. Daarnaast vergroot de Blankenburgverbinding de logistieke robuustheid van het Rotterdamse havengebied met het achterland. De ambitie van het projectorganisatie van de Blankenburgverbinding is om via SOM, participatie en communicatie een zorgvuldig interactief proces met alle stakeholders na te streven. Het doel is om, naast het vaststellen van uitgangspunten, de ter beschikking komende beslisinformatie uit rapporten, het technisch en landschappelijk ontwerp en onderliggende studies zo vroeg mogelijk te delen met deze stakeholders, zodat ze in staat zijn proactief mee te denken over mogelijke oplossingen en tijdig hun belangen kunnen inbrengen. Het beoogde resultaat is, dat de maatschappij en het publiek naast begrip ook draagvlak krijgen voor wat wordt gedaan en waarom het wordt gedaan. Vertrouwen opbouwen, vertrouwen delen en vertrouwen krijgen staan hierbij centraal. Sinds 2011 wordt samen met betrokkenen uit de omgeving gewerkt aan een plan voor deze nieuwe oeververbinding ten westen van Rotterdam. â&#x20AC;&#x153;Waar komt deze nieuwe verbinding precies te liggen en hoe komt de nieuwe oeververbinding eruit te zien?â&#x20AC;? zijn opgaven waar door betrokkenen gezamenlijk aan is gewerkt.

Hoe wordt participatie bij de Blankenburgverbinding vorm gegeven? De ontwikkeling van (grote) infrastructuurprojecten in Nederland kent globaal naast de exploitatie drie fasen: de verkenningsfase, de planuitwerkingsfase en de realisatiefase (zie Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2011, en figuur 2).

Figuur 2: Fasen in de ontwikkeling van grote infrastructuurprojecten

In de verkenningsfase zijn varianten uitgewerkt voor twee locaties waar een nieuwe oeververbinding gerealiseerd zou kunnen worden. Samen met ambtenaren, vertegenwoordigers vanuit het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en omwonenden is aan deze opgave gewerkt in de vorm van werksessies. 4

Zie voor een uitgebreide projectbeschrijving www.blankenburgverbinding.nl.

291


Via deze werksessies zijn ideeën ontwikkeld over de plaats van de nieuwe oeververbinding. Daarnaast waren deze bijeenkomsten bedoeld om zoveel mogelijk kennis over het gebied te verzamelen en de deelnemers geïnformeerd te houden over de procesvoortgang. De ideeën die de deelnemers tijdens de werksessies inbrachten zijn door de projectorganisatie verder uitgewerkt in varianten. Voor deze varianten zijn vervolgens de effecten voor de omgeving (natuur en leefomgeving) in beeld gebracht. De deelnemers zijn over de uitkomsten geïnformeerd en geconsulteerd, voordat deze informatie ter besluitvorming aan de verantwoordelijke bestuurders is voorgelegd. Als opzet van de werksessies is gekozen om de deelnemers tijdens de sessies zelf te laten werken aan ontwerptafels. Hierdoor werd de impact van de voorgestelde ideeën meteen inzichtelijk. Ontwerpen betekende hierbij het in gesprek gaan over een opgave. In dialoog is ingegaan op vragen als: welk probleem moet worden opgelost, hoe kan dat worden opgelost en wat onderscheidt de mogelijke oplossingen? Het proces was daarbij interactief en iteratief. Het tekenen van een lijn tussen A en B is simpel, maar wat betekent zo’n lijn? Pas wanneer de deelnemers zich over een kaart van het gebied buigen en elkaar vragen stellen, gaat die lijn leven. Waarom gaat de lijn over een huis of over een perceel? Is er een andere lijn mogelijk? Wat als je moet kiezen tussen het raken van een gebouw en een groepje bomen? De opzet van de werksessies is als best practice uitgewerkt in het stappenplan als weergegeven in tabel 2 (ontleend aan: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012). In de planuitwerkingsfase is de gekozen variant van de nieuwe oeververbinding uit de verkenningsfase verder uitgewerkt via ambtelijke begeleidingsgroepen, klankbordgroepen, online-consultatie en informatieavonden. Met name het ontwerp van de weg, de landschappelijke inpassing en de milieueffecten zijn daarbij onderwerp geweest van nadere uitwerking, bespreking en discussie. Figuur 3 geeft een voorbeeld van de doorontwikkeling van de gekozen variant uit de verkenningsfase voor de passage van de Aalkeetpolder.

Figuur 3: Voorbeeld ontwikkeling oplossing Aalkeettunnel in de planuitwerkingsfase van de Blankenburgverbinding.

De belangrijkste meerwaarde (conform het uitgangspunt van SOM) van de genoemde vormen van participatie is, dat het de mogelijkheid biedt belangen, eisen, wensen en ideeën van betrokkenen met betrekking tot het project tijdig boven tafel te krijgen, zodat deze kunnen worden meegenomen in de 292


besluitvorming. Als de partijen de wederzijdse belangen scherp in het oog hebben zullen ze bovendien begrip voor elkaars standpunten ontwikkelen. Belangrijk is daarbij, dat zowel het project als de omgevingspartijen open staan voor elkaars belangen. Neem samen de tijd om gezamenlijk elkaars belangen te verkennen. Zo leren alle partijen elkaars belangen kennen en erkennen. Een succesvol participatieproces ontstaat in een sfeer van transparantie en wederzijds vertrouwen. Binnenkort start de realisatiefase van het project Blankenburgverbinding. De participatie zal in dezelfde lijn worden voortgezet als maatwerk voor deze fase. Stap Stap 1

Actie Kaders en randvoorwaarden bepalen

opmerking Stel de kaders en randvoorwaarden voor de publieksparticipatie vast en zorg ervoor dat deze (later) helder en eenduidig ook worden gecommuniceerd naar de deelnemers. Participatieopdracht, participatievragen, Stel de participatieopdracht vast met de opdrachtgever. Het Stap 2 doelen en plan van aanpak vaststellen is belangrijk dat de projectorganisatie en de opdrachtgever samen het participatieproces ingaan en er ook samen voor gaan. Bepaal de participatievragen en de doelen. Stel daarnaast een plan van aanpak op. Hierin staan zowel de inhoudelijke als de logistieke en procesmatige zaken uitgewerkt. Methode van publieksparticipatie Kies de manier waarop je publieksparticipatie wilt Stap 3 uitwerken organiseren, werk deze uit en regel het materiaal dat hiervoor nodig is. Bind de specialisten die je nodig hebt op tijd aan het participatieproces. Dit kunnen mensen uit de eigen organisatie zijn, maar ook specialisten van buiten, zoals stedenbouwkundig ontwerpers en facilitatoren. Beleg een sessie met de leden van de projectorganisatie om uit te leggen wat je gaat doen en maak een rolverdeling. Aanmeldprocedure en selectiemethode Kies de aanmeldprocedure en de wijze waarop deelnemers Stap 4 kiezen worden geselecteerd. Kondig de publieksparticipatie aan en nodig bewoners, bedrijven, belangenorganisaties en/of overheden zoveel mogelijk direct uit. Droogzwemmen Het is handig om met de mensen uit de projectorganisatie, Stap 5 waaronder ingehuurde professionals, een keer te oefenen zonder de deelnemers. Op die manier kun je de laatste foutjes en onduidelijkheden uit het programma halen. Bovendien is een dergelijk oefening een goede manier om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen Deelnemers ontvangen Stel de deelnemers op hun gemak en begin de Stap 6 participatiebijeenkomsten op de juiste tijd. Kennismaken en kennis delen Informeer de deelnemers over achtergrondinformatie die Stap 7 nodig is om met de opgave aan de slag te gaan. Zoeken naar ideeën. Brainstorming, Laat de deelnemers hun ideeën op papier zetten. Vraag Stap 8 dialoog, interactie en iteratie. waarom ze bepaalde keuzes maken. Faciliteer interactie. Maak ideeën zo concreet mogelijk. Ideeën selecteren Geef de deelnemers inzicht in het proces om van ideeën tot Stap 9 varianten te komen. Publieke presentatie Laat het bredere publiek zien wat er is bereikt. Verwerk de Stap 10 aanpak en de resultaten van de participatie in een document om te delen. Terugkoppeling Koppel de vertaling van ideeën naar varianten terug naar Stap 11 de deelnemers aan de werksessies. Tabel 2: Stappenplan werksessies Blankenburgverbinding

293


Spanningen en discussie 5 In het samenwerken met stakeholders ontstaan spanningsvelden. We belichten er enkele, die specifiek tijdens het planproces van de Blankenburgverbinding naar voren zijn gekomen. Het dilemma van de tijdsdruk Een project ontwikkelt zich in de tijd. Daarom dient de participatievorm mee te groeien met de ontwikkeling van het project. Iedere fase van een project vraagt om een invulling van participatie, die aansluit bij de opgave en het kader dat daarbij hoort. Bij een strakke projectplanning, zoals bij de Blankenburgverbinding, vormt de participatie strategie (SOM) een uitdaging. Hoewel vroege participatie een deel van de pijn weg kan nemen, heeft ook de planuitwerkingsfase waarin het traject verder wordt uitgewerkt en effectstudies worden verricht nog veel aspecten waarin de omgeving betrokkenheid wenst. Hoe om te gaan met de spanning tussen openheid en tijdsdruk? Vraagt dit misschien om een meer zakelijke instelling richting de omgeving in de planuitwerkingsfase? Of toch om een wat ruimere planstudiefase waarin ook meer ruimte is en rekening wordt gehouden met de beslisruimte van omgevingspartijen? Het intensief betrekken van de omgeving in eerdere fases schept in ieder geval verwachtingen. Het duidelijk maken van de verwachtingen aan het begin van elke fase is dan ook een must. Onder tijdsdruk blijven mogelijk kansen liggen, wat de relatie met de regio negatief kan be誰nvloeden. Ook is er het gevaar, dat onder tijdsdruk teveel aan de omgeving wordt toegezegd om maar door te kunnen met het project. Issues en belangen Door het proactief in kaart brengen van issues en de belangen van stakeholders kan latere weerstand worden verminderd volgens de filosofie van SOM (Wesselink, 2010). Dit streven is prima, echter de praktijk blijkt weerbarstig. Helaas kunnen niet alle issues en belangen proactief worden benoemd. Er zijn meestal vele belanghebbenden en de omgeving is divers. Issues zijn soms ook breder dan het project. Soms zijn ze belangrijk voor de omgeving, echter beperkt van invloed op het project. Issues hebben ook een neiging hardnekkig te zijn en regelmatig weer terug te komen op de agenda. Een project vraagt daardoor altijd maatwerk. Veel belangen openbaren zich bovendien gaandeweg, veelal als reactie op voorliggende uitwerkingen. Vertrouwen Om een duurzame relatie op basis van vertrouwen op te bouwen is volgens Wesseling (2010) een verinnerlijking van de aanpak, bescheidenheid in toezeggingen en het durven toegeven fouten noodzakelijk. Langdurige contacten vormen een basis voor een vertrouwensrelatie. Echter, er ontstaat hierdoor ook afhankelijkheid van de betreffende personen en er treedt ook een vorm van verpersoonlijking op. Hierdoor kan een groot afbreukrisico ontstaan. Zo ontstond door de grote tijdsdruk vanuit de besluitvorming bij de Blankenburgverbinding spanning tussen de verwachting achter de vertrouwensband en de daadwerkelijke ruimte die kon worden toegezegd (tijdige betrokkenheid, tijd voor bestuurlijke afstemming, tijdige informatie, volledigheid informatie enzovoort). De methode om onder tijdsdruk vertrouwen te behouden bij het project was en is om zoveel mogelijk in gesprek te blijven en openlijk te informeren over de procesvoortgang, naast begrip tonen voor belangen en meedenken in mogelijke oplossingen.

5

Ontleend aan Hamersma, 2014.

294


Transparantie Transparantie is een essentiĂŤle bron voor vertrouwen. De projectorganisatie heeft vanaf het begin gekozen voor open en praktisch volledige informatiedeling met de omgeving. Informatie leidt echter tot reactie, welke een vertragend effect kan hebben op de projectvoortgang. Daarnaast wilden omgevingspartijen vaak meer informatie hebben dan op het moment kon worden geleverd. Er is een grote behoefte aan details op een moment dat het project nog globaler ontwerpt. Om onder strakke planning toch transparant te blijven is het noodzaak de planning en het lopende proces voortdurend naar de stakeholders inzichtelijk te houden. Ook dat is transparantie.

Lessons learned Uit de ervaringen met het project Blankenburgverbinding blijkt, dat het essentieel is voor het slagen van co-development, dat vooraf het kader en de randvoorwaarden helder en eenduidig worden afgesproken tussen de deelnemers. Waarover kunnen betrokkenen meepraten en waarover niet? Wat is de rol van de deelnemers en wat zijn de spelregels? Door dit voorafgaand aan het participatieproces te formuleren en met de deelnemers te bespreken is het voor iedereen duidelijk waar de opgave over gaat en ook waar het dus niet over gaat. Op basis hiervan kunnen wederzijdse verwachtingen worden afgestemd. Het is belangrijk gedurende het proces herhaaldelijk deze verwachtingen te toetsen. Alle betrokkenen dragen op deze wijze expliciet bij aan de besluitvorming. Een zorgvuldige keuze wie op welke manier gaat deelnemen is daarom essentieel. Die keuze is niet eenzijdig vanuit het project te maken, maar dient te geschieden in interactie met de stakeholders. Een juiste keuze is een eerste stap naar begrip en draagvlak. Daarnaast is het van belang, dat de betrokkenen ook met de juiste intenties deelnemen. Soms wordt deelgenomen met het doel het eigen belang te realiseren (de Bruijn en Ten Heuvelhof, 2002). Het daadwerkelijk ontstaan van meerwaarde vraagt om het vermogen om verder te kijken als alleen het eigen belang. Een regelmatige evaluatie, in ieder geval bij iedere faseovergang, kan daarbij helpen. Genoemd hiervoor is, dat de opdrachtgever van een project moet instemmen met de participatie strategie en de specifieke invulling daarvan. Co-development via participatie kan alleen als daadwerkelijk ruimte wordt geboden voor ideeĂŤn en creativiteit van de betrokken partijen. Die ruimte moet vooraf worden geborgd om teleurstelling achteraf te voorkomen. Belangrijk is daarbij om de besluitvorming expliciet te scheiden van de participatie. Co-development is niet de besluitvorming. Co-development en participatie vormen daarmee de basis voor ruimtelijke kwaliteit.

295


Referenties Alford, J. (2009). Engaging Public Sector Clients. From Service Delivery to Co-production. Basingstoke, Hampshire: Palgrave Mc Millan Bannister, D., Anderton, K., Bonilla, D., Givoni, M. en Schwanen, T. (2011). Transportation and the Environment. Annual Review of Environment and Resources, Vol. 36. Busscher T., Zuidema, C., Tillema, T. en Arts, J. (2014). Bridging gaps: governing conflicts between transport and environmental policies. Environment and Planning A 46(3). De Bruijn, H. en Ten Heuvelhof, E. (2002). Policy analysis and decision making in a network: how to improve the quality of analysis and the impact on decision making. Impact Assessment and Project Appraisal, volume 20, number 4 De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011). Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid. TNO, Delft. FEHRL (2014). Transport Infrastructure Integrated with Land-Use Planning. FEHRL, Brussel Fisher, R., Ury, W. en Patton, B. (1991). Getting to yes: negotiating agreement without giving in. New York: Penguin Books. Hamersma, M. (2014). Omgevingsmanagement in de praktijk. Dilemma’s op het snijvlak van omgeving en project. Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk, november 2014, Eindhoven. Heeres, N., Tillema, T. en Arts, J. (2012). Integration in Dutch planning of motorways: From “line” towards “area-oriented” approaches. Transport Policy, Vol. 24, No. 11. Koppejan, J. (2010). De zoektocht naar het vak: Omgevingsmanagement. Uitgave Kennis in het groot. Leendertse, W. (2015). Publiek-private interactie in infrastructuurnetwerken. Thesis Rijksuniversiteit Groningen Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011). Spelregels van het meerjarenprogramma infrastructuur, ruimte en transport (MIRT). Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012). Als je doet wat je deed, krijg je wat je had. Publieksparticipatie in de praktijk. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014). Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: eerste stappen in de praktijk; Van vinken naar vonken. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014). Code Maatschappelijke Participatie. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag. Peek, G-J (2006) Locatiesynergie; Een participatieve start van de herontwikkeling van binnenstedelijke stationslocaties. Eburon, Delft. PBL (2014) Kiezen én delen; Strategieën voor een betere afstemming tussen verstedelijking en infrastructuur. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag Rijkswaterstaat (2009). Omgevingsmanager: de onmisbare schakel buiten en binnen. Rijkswaterstaat, Den Haag. Rijkswaterstaat (2011). Ondernemingsplan 2015. Den Haag: Rijkswaterstaat. Susskind, L. en Cruikshank, J. (1987). Breaking the Impasse: consensual approaches to resolve public disputes. New York: Basic Books Inc. Susskind, L. en Field, P. (1996). Dealing with angry public: The mutual gains approach to resolving disputes. New York: The Free Press. Susskind, L., McKearnen, S. en Thomas-Lamar, J. (Eds.). (1999). The Consensus building handbook: A comprehensive guide to reaching agreement. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. Wesselink, M. (2010). Handboek Strategisch OmgevingsManagement. Deventer: Kluwer. 296


De Omgevingsvisie als Verbindend Element Een onderzoek naar de rol van een boundary object op het boundary spanning proces en het aannemen van boundary spanning rollen, waardoor kennisuitwisseling en het aangaan van relaties wordt verbeterd.

Michelle Rath

1. Een boundary object dient als een middel voor actoren om over grenzen heen te durven denken en doen. 2. Boundary spanners kunnen door een duidelijke structuur in het boundary object sommige stappen van hun rol overslaan. 3. Sessies waarin actoren uit verschillende sociale werelden plaatsnemen zijn uitermate geschikt als boundary spanning proces. 4. Vertrouwen is belangrijk voor het aangaan van relaties, echter moet dit vertrouwen wel onderhouden blijven. 5. Kennisuitwisseling is een driefasen proces, eerst is het belangrijk dat je weet wat bestaande kennis is en welke actoren betrokken zijn (representatie), vervolgens kun je pas echt gaan leren en wanneer je hebt geleerd kun je gaan transformeren zodat nieuwe kennis kan ontstaan.

TNO Delft Van Mourik Broekmanweg 6 Stagiaire Strategy and Policy for Environmental Planning michelle.rath@tno.nl Afstudeertraject Erasmus Universiteit Rotterdam Bestuurskunde â&#x20AC;&#x201C; Governance Management van Complexe Systemen

297


De Omgevingsvisie als Verbindend Element Een onderzoek naar de rol van een boundary object op het boundary spanning proces en het aannemen van boundary spanning rollen, waardoor kennisuitwisseling en het aangaan van relaties wordt verbeterd.

Inleiding Overheden, maatschappelijke en private partijen ervaren knelpunten in het huidige Omgevingsrecht zoals trage, dure en onvoorspelbare procedures. Met de komst van de nieuwe Omgevingswet wordt gestreefd naar vereenvoudiging, integraliteit en doelmatigheid (Rijksoverheid, 2014). Er moet een betere aansluiting komen bij EU-regels, meer bestuurlijke afwegingsruimte, ruimte voor particulier initiatief en aandacht voor groeiende samenhang tussen verschillende sectorale projecten en activiteiten. De omgevingsvisie is één van de (nieuwe) rechtsfiguren van de Omgevingswet. Integraliteit is bij de omgevingsvisie een belangrijk speerpunt. Het moet ontwikkelingen voor de gehele fysieke leefomgeving voor de lange termijn vertegenwoordigen (Rijksoverheid, 2012). Ondanks uitgangspunten van de nieuwe Omgevingswet wil het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) door middel van een pilot kennis- en leertraject ervaringen en informatie genereren nog voordat de Omgevingswet in werking treedt (BNSP, 2014). Binnen de pilots – begeleidt door de BNSP (Beroepsvereniging van Nederlandse Stedenbouwkundige en Planologen) – wil men vooral leren op het leggen van verbindingen. Belangrijke leerthema’s binnen de pilots zijn cultuurverandering, participatie en integraliteit en samenhang. Niet geheel onverwachts in de huidige context van Nederland waar de eerste Troonrede van Koning Willem-Alexander ging over het feit dat de klassieke verzorgingsstaat plaats moet maken voor de participatiesamenleving, omdat de verzorgingsstaat in haar huidige vorm economische onhoudbaar is. Integrale visie, particulier initiatief en groeiende samenhang zijn aantal woorden die wijzen op de behoefte om verbindingen over grenzen van publieke, private en maatschappelijke actoren heen te leggen. Uit de aanmeldformulieren blijkt onder andere dat men verwacht dat de omgevingsvisie an sich – als institutioneel arrangement (object) – een stimulans kan zijn voor het aangaan van verbindingen over grenzen publieke, private en maatschappelijke actoren heen. Veel hedendaagse publieke vraagstukken op gebieden als watermanagement, stedelijke ontwikkelingen, gezondheidszorg, armoedebestrijding en milieubescherming vragen om interacties tussen een veelheid aan actoren die over grenzen van publieke, private en maatschappelijke grenzen heengaan (Van Meerkerk, 2014). Ook Gerrits (2012) en Eshuis (2006) onderschrijven deze gedachte. Echter blijkt het in de praktijk vaak nog erg lastig om daadwerkelijk de verbindingen te maken. Inzichtelijkheid krijgen of en hoe een boundary object - vergelijkbaar met een institutioneel arrangement – het stimuleert om verbindingen over grenzen van publieke, private en maatschappelijke actoren heen te leggen, zorgt ervoor dat boundary objects ingezet kunnen worden daar waar het leggen van verbindingen noodzakelijk zijn voor het behalen van doelen. Deze inzichten zorgen ervoor dat het leggen van verbindingen niet meer volledig afhangt van de rol die individuen – ofwel boundary spanners – vervullen. Naar de rol van individuen als boundary spanning is namelijk veel onderzoek gedaan (Williams, 2002; Tushman & Scanlan, 1981; Feldman & Khademian, 2007), echter is nog niet 298


duidelijk hoe individuen gestimuleerd kunnen worden om de rol van boundary spanner op zich te nemen. Ook zijn er theorieën over boundary objects en welke effecten boundary objects met zich meedragen (Bechky, 2003; Star & Griesemeer, 1989; Carlile, 2002), echter ontbreekt hier het inzicht in het mediërende element.

Boundary objects, boundary spanning, relaties en kennisuitwisseling ‘Wat is de wederzijdse invloed van de omgevingsvisie als boundary object op het aangaan van verbindingen over grenzen van publieke, private en maatschappelijke actoren heen via een boundary spanning proces en rollen waardoor kennisuitwisseling plaatsvindt en relaties worden aangegaan?’ Het concept boundary object wordt gebruikt om te onderzoeken of een object zoals de omgevingsvisie het concept boundary spanning positief stimuleert. Onder boundary spanning wordt verstaan het starten van een proces en het aangaan van bepaalde rollen waardoor verbindingen over grenzen van publieke, private en maatschappelijke actoren heen worden gelegd. Boundary spanning heeft vervolgens invloed op de concepten kennisuitwisseling en het aangaan van relaties. Indien er sprake is van kennisuitwisseling en het aangaan van relaties start de cyclus weer bij het concept boundary object omdat deze door de concepten kennisuitwisseling en relaties wordt aangepast wat vervolgens invloed heeft op het boundary spanning proces en rollen et cetera.

Figuur 1: Conceptueel model

299


Boundary objects Star & Griesemeer (1989: 393) geven de volgende definitie van een boundary object: “boundary objects are flexible epistemic artefacts that inhabit several intersecting social worlds and satisfy the information requirements of each of them”. Deze definitie geeft inzicht in wat een boundary object is. Ten eerste moet het een flexibel artefact zijn dat door actoren zelf tot stand is gekomen. Het artefact moet in verschillende sociale werelden toepasbaar zijn. En als laatste moet iedere actor zijn of haar informatie uit het boundary object kunnen halen dat belangrijk is voor zijn of haar werk. Star & Griesemeer (1989: 393) geven nog een aantal inzichten. Een boundary object moet ‘plastic’ genoeg zijn, zodat het zich kan aanpassen aan de lokale behoeften en beperkingen van verschillende actoren. Daarentegen moet het wel robuust genoeg zijn om een gemeenschappelijke identiteit te behouden. Het is van belang dat boundary object verschillende betekenissen hebben in verschillende sociale werelden, de structuur van de objecten is vaal al genoeg om in meer dan één wereld te kunnen functioneren. Hierdoor zijn boundary objects herkenbaar voor verschillende actoren en is het een middel om een vertaling te kunnen maken. In dit geval komt een boundary object het meest overeen met een institutioneel arrangement. Institutionele arrangementen zijn besturingsstructuren die over het algemeen gearrangeerd of ontworpen zijn door actoren, met als doel coördinatie van het één of ander (Eshuis, 2006: 38). Het coördinatiemechanisme dat hoort bij een hybride institutioneel arrangement is horizontale sturing zonder tussenkomst van een marktmechanisme (Slangen & Polman, 2002). Invloed boundary object op het aangaan van relaties via boundary spanning Boundary objects hebben als doel het faciliteren van een gemeenschappelijke identiteit tussen verschillende actoren (Star & Griesemeer, 1989: 393), een boundary spanning proces is hiervoor van belang. Tushman & Scanlan (1981: 291-292) geven de volgende definitie van een boundary spanning proces “boundary spanning is understood as a combination of interrelated activities with connecting different actors from the realm of government, society, and business, building sustainable relationships and information transfer between these actors”. Tijdens het boundary spanning proces moet er een gedeelde of gezamenlijke activiteit worden ondernomen, zodat een gevoel van gemeenschappelijkheid wordt gecreëerd en de mogelijkheid geschept om grenzen tussen actoren te vervagen. Dit ontstaat bijvoorbeeld wanneer actoren ervaringen delen via field trips, fora, symposia, kennissessies et cetera (Feldman & Khademian, 2007). Het gevoel van gemeenschappelijkheid leidt tot het oplossen van conflicten, het vormen van allianties en akkoorden sluiten (Feldman & Khademian, 2007), waardoor er een vertrouwensband ontstaat. Vertrouwen wordt gezien als een belangrijk faciliterend mechanisme voor verbindingen tussen verschillende sociale werelden (Edelenbos & Klijn, 2007; Nooteboom, 2002; Ring & Van de Ven, 1992). Het hebben van een vertrouwensband is gebaseerd op de definitie van Edelenbos & Klijn (2007: 30) “a more or less stable perception of actors about the intentions of other actors, that is, that they refrain from opportunistic behavior”. Naast de afwezigheid van opportunistisch gedrag, ontstaat vertrouwen ook doordat actoren onzekerheid tolereren, waardoor ze zich ‘bloot’ durven geven aan andere actoren. Verder is het voor het boundary spanning proces van belang dat een boundary object gemaakt, geïmplementeerd en gebruikt wordt door de actoren zelf, want alleen dan heeft een boundary object betekenis (Star & Griesemeer, 1989; Eshuis, 2006). De context waarin een boundary object tot stand komt is namelijk het uitgangspunt voor actoren in het verdere boundary spanning proces (Star & Griesemeer, 1989; Bechky, 2003). Indien een boundary object tot stand komt in gezamenlijkheid, 300


leren actoren elkaars percepties en intenties, waardoor men niet bang is voor opportunistisch gedrag en er onderling vertrouwen kan ontstaan. Boundary spanners, individuen die een bepaalde boundary spanning rol op zich nemen, kunnen een rol spelen in een gezamenlijke ontwikkeling. Zij zijn ervaren netwerkers die de mogelijkheid hebben om verbindingen over grenzen van actoren heen te verkennen en te exploiteren (Baker, 2008; Sullivan & Skelcher, 2002; Williams, 2002). Dit betekent dat zij in staat zijn zich in te leven in anderen, waardoor ze een gevoel krijgen over de sociale constructies van andere actoren (Tushman & Scanlan, 1981: 291-292). Ook begrijpen ze de behoeften van andere actoren (Ferguson et al., 2005), dit stelt hun in staat te zoeken naar gedeelde betekenissen (Levina & Vaast, 2005), een uitgangspunt voor het maken van een boundary object. Een boundary spanner kan individuen dus samenbrengen vroeg in het proces van een boundary object, waardoor duurzame relaties tussen actoren uit verschillende sociale werelden ontstaan en onderhouden worden. Het hebben van een professionele formele status maakt het voor boundary spanners makkelijker om verbindingen aan te gaan, omdat je door de status toegang hebt tot informatie, organisaties en takenpakketten. Ook waarderen actoren vaak de verkregen status. Het is voor actoren duidelijk wat boundary spanners voor rol hebben, en wat hun intenties zijn waardoor vertrouwen kan groeien en relaties zullen ontstaan (Tushman & Scanlan, 1981). Ook voor kennisuitwisseling is het hebben van duidelijke rollen, waardoor actoren bevoegd zijn om informatie te delen positief (Tushman & Scanlan, 1981). Een boundary object waarin bepaalde bevoegdheden worden neergelegd zorgt ervoor dat bepaalde individuen de rol als boundary spanner op zich kunnen nemen. Voor het verkrijgen van betere verbindingen tussen actoren hebben boundary spanners drie belangrijke activiteiten (Williams, 2002: 109-112; Tushman & Scanlan, 1981: 290-292; Van Meerkerk & Edelenbos, 2014: 6-7 en Quick & Feldman, 2014: 5-7): - Het verbinden van verschillende actoren en processen over beide kanten van de grens. Hierbij horen handelingen als het gebruiken van verschillen tussen actoren om ze nader bij elkaar te brengen en het vertalen van institutionele praktijken. - Het selecteren van relevante informatie aan beide kanten van de grens. Dit gaat bijvoorbeeld gepaard met handelingen als het hebben van grip op de context, het stellen van de juiste vragen en het hebben van een sterk analytisch vermogen. - Het vertalen van deze informatie naar de andere kant van de grens. Handelingen die hierbij horen zijn het leggen van contacten en het opbouwen van vertrouwenwekkende relaties. Boundary objects moeten verschillende betekenissen hebben in verschillende werelden, de structuur moet ervoor zorgen dat het object daadwerkelijk in meer dan één wereld kan functioneren. Door deze structuur is het voor actoren duidelijk welke sociale werelden belangrijk zijn (Star & Griesemeer, 1989: 393). De tweede activiteit – selecteren van relevante informatie aan beide kanten van de grens – is dus eigenlijk al gerealiseerd door het boundary object. Een boundary spanner kan hierdoor meer energie steken in de derde activiteit, want door het vertalen van de informatie naar beide kanten zorgt de boundary spanner voor het leggen van contacten en het opbouwen van vertrouwenwekkende relaties. Invloed boundary object op het aangaan van kennisuitwisseling via boundary spanning Het hebben van een gedeelde taal is belangrijk, zodat specifieke domeinen niet in hun eigen taal blijven spreken maar gezamenlijk kunnen communiceren en kennis kunnen uitwisseling (Carlile, 2002; Bechky, 2003). Een boundary object zorgt ervoor dat er een gedeelde taal kan ontstaan, zodat 301


domein specifieke kennis meerdere sociale werelden kan dienen (Star & Griesemeer, 1989: 393). Er zijn drie rollen voor boundary spanners die het creëren van een gedeelde taal vergemakkelijken waardoor kennisuitwisseling zich kan ontvouwen: - Broker: ontvangen van informatie gerelateerd aan verschillende percepties op beleidsissues waarna de informatie verspreid wordt binnen arena’s. - Translator: herformuleren van probleempercepties van actoren aan de hand van beschikbare informatie zodat actoren elkaar beter begrijpen. - Synthesizer: individu ziet in welke informatie gecombineerd kan worden om nieuwe inzichten op issues te krijgen. Wanneer er sprake is van een gedeelde taal verloopt kennisuitwisseling als een drie fasen proces via representatie, leren en transformatie (Carlile, 2002: 451): - Representatie verwijst naar de articulatie van bestaande kennis en de verbeelding van personen die betrokken zijn rondom het invoeren van een leerproces. - Leren verwijst naar de identificatie van verschillen en afhankelijkheden tussen bestaande individuen en collectieve kennisbasissen, teneinde om soortgelijke elementen zoals tussenstappen voor de omzet van die kennisbasis te vinden. - Transformatie gaat om het proces van verfijning van bestaande kennis over grenzen van actoren heen, en het creëren van een gezamenlijke gedachte (nieuwe) kennis. Kennisuitwisseling vindt ook plaats als actoren een gezamenlijk common ground vinden (Carlile, 2002). Bechky (2003: 312) geeft aan dat het ontwikkelen en hebben van een common ground een voorwaarde is voor het goed functioneren van een boundary object. Een boundary spanning proces “boundary spanning is understood as a combination of interrelated activities with connecting different actors from the realm of government, society, and business, building sustainable relationships and information transfer between these actors” (Tushman & Scanlan, 1981) stelt via een common ground een boundary object in staat om verbindingen te leggen (Bechky, 2003; Carlile, 2002: 451-452). Ook hier kunnen field trips, fora, symposia, kennissessies et cetera (Feldman & Khademian, 2007) ervoor zorgen dat actoren ervaring uitdelen, waardoor het proces op gang komt. Door een common ground zijn actoren met dezelfde kennis bezig, waardoor de locus of practice wordt doorbroken – locus of practice is binnen eigen expertise domein denken – en kennisuitwisseling wordt verhoogd. Een boundary object ook op een andere wijze invloed uitoefenen op het verhogen van kennisuitwisseling. Door concrete middelen – een boundary object – kunnen actoren leren over verschillen en afhankelijkheden tussen actoren, waardoor de grenzen van systemen zichtbaar worden (Boland & Tenkasi, 1995; Carlile, 2002). Een boundary spanning proces – het delen van ervaringen in fysieke dan wel digitale omstandigheden – zorgt dat actoren elkaar ontdekken, zodat verschillen en afhankelijkheden zichtbaar worden.

302


Casusselectie In het kennis- leertraject zijn negen pilots opgenomen, in het onderzoek worden echter vier pilots onderzocht. Er is een keuze gemaakt op basis van twee criteria. Het eerste criteria betreft het schaalniveau â&#x20AC;&#x201C; ofwel de grootte van de pilot. Het tweede criteria gaat over de fase waarin de pilot zich bevond tijdens de aanmeldperiode. Er zijn vijf fases te onderscheiden, de voorbereidingsfase, initiatiefase, ontwerpfase, vaststellingsfase en uitvoeringsfase. De laatste twee fases waren tijdens de aanmeldperiode nog niet vertegenwoordigd. De keuze van de pilots is in onderstaande figuur weergegeven. De vier pilots zijn alle pilot in het kennis- en leertraject, het proces rondom de pilots door het kennisen leertraject moet dus niet uit het oog verloren worden daar waar het gaat om de omgevingsvisie als boundary object. Pilot

Schaalniveau

Fase

keuze

Coach

Demografische weergave

Provincie Groningen Leiden ca.

Provincie

Ontwerpfase

x

Groningen

Regionaal en grote gemeente Grote gemeente

Voorbereidingsfase Voorbereidingsfase Initiatiefase

x

KuiperCompagnons BRO BRO

Utrecht

BRO

Zuid-Holland

Ontwerpfase

x

Rho (+ maken ov) KuiperCompagnons BRO

Noord-Brabant

Gemeente Utrecht Gemeente Zoetermeer Gemeente Uden Gemeente Voorst Gemeente Oirschot Gemeente Meerssen

Grote gemeente Middelgrote gemeente Middelgrote gemeente Kleine gemeente Kleine gemeente

Voorbereidingsfase Voorbereidingsfase Initiatiefase

x

Tonnaer (+ maken ov)

Zuid-Holland

Gelderland Noord-Brabant Limburg

Figuur 2: Casusselectie

Analyse De analyse is gebaseerd op de voorlopige data, omdat de dataverzameling nog niet is afgerond. Evaluaties van eerste pilotsessies, observaties van twee pilotsessies en twee Masterclasses horen bij de tot nu toe verzamelde data. Boundary object, boundary spanning, kennisuitwisseling en het aangaan van relaties De omgevingsvisie is een hybride institutioneel arrangement. Er is geen autoriteit aanwezig die volledig bepaalt hoe de omgevingsvisie eruit moet zien, het ministerie van IenM geeft via de Omgevingswet alleen een aantal handvatten. Naast het uitblijven van een autoriteit is er ook geen

303


markt aanwezig, waarin de omgevingsvisie tot stand komt via vraag en aanbod. Naast het zijn van een institutioneel arrangement is het ook van belang dat er nog een aantal elementen in de omgevingsvisie zitten voordat er sprake is van een boundary object. Uiteraard is het pilot afhankelijk hoe de omgevingsvisie tot stand komt en eruit ziet. Ondanks dat blijkt ervaren de pilots dat het belangrijk is dat de omgevingsvisie gezamenlijk tot stand komt, zoals Star & Griesemeer (1989: 393) en Bechky (2003) als vereiste stellen aan een boundary object. De provincie Groningen had de omgevingsvisie bijvoorbeeld al opgesteld voordat één van de sessies uit het kennis- en leertraject had plaatsgevonden. Iedere afdeling had haar eigen visie gemaakt, waarna de integraliteit uit een nietje gehaald moest worden. Van integraliteit was dus niet echt sprake, totdat de eerste sessie plaatsvond. Het object dat er al lag is naar aanleiding van de sessie veranderd, maar nog belangrijker is dat zij hun zienswijze over de aanpak van integrale objecten hebben aangepast. Zo is er tijdens de sessie een gezamenlijk vertrekpunt gekozen, ofwel een common ground (Bechky, 2003), hierdoor zijn actoren met dezelfde kennis bezig en niet meer met alleen domein specifieke kennis. “De omgevingsvisie dient nu als kapstok voor alle sectorale stukken/visies.” Kennisuitwisseling is nu ook veel makkelijker omdat er sprake is van representatie – er is sprake van articulatie van bestaande kennis en de verbeelding van personen die betrokken zijn rondom het object. “Je moet in een vroeg stadium sectorale experts bijeen brengen, zodat ze daadwerkelijk over beleidsvelden heen gaan kijken.” Met de komst van de omgevingsvisie in de gemeente Leiden hebben twee actoren, echter boundary spanner beïnvloedt door de omgevingsvisie, zich de vraag gesteld of burgers daadwerkelijk ophielden met gebruiken van de grond bij een gemeentegrens. Uiteraard bleek dit niet zo te zijn, waardoor de twee actoren een aantal omringende gemeenten hebben benaderd met de vraag of ze gezamenlijk een omgevingsvisie wilde maken. In de tussentijd hebben nog twee andere gemeenten zich aangemeld, waardoor er nu totaal tien gemeenten schrijven aan de omgevingsvisie regio Leiden. Het allerbelangrijkste in dit proces was overeenstemming over een gezamenlijke visie en het hebben van een gezamenlijke identiteit. Hierdoor hebben wantrouwige buurgemeenten toch de handen ineengeslagen en zijn ze vanuit de gezamenlijke identiteit en visie toch met elkaar in gesprek gegaan. Dit heeft geleidt tot het hebben van een common ground (Bechky, 2003), want men dacht in gebruikersprofielen en niet meer in gemeentegrenzen. Door de common ground (Bechky, 2003) hebben de actoren een gezamenlijke taal ontwikkeld, waardoor men goed kennis kan uitwisseling omdat men elkaar snapt met de gezamenlijke taal. Hierdoor kunnen ze informatie transformeren naar (nieuwe) of eigen informatie (Carlile, 2002) waardoor ze verder kunnen integreren. Het hebben van sessies zijn dus bijzonder geschikt voor een boundary spanning proces. Tijdens een burgersessie in de gemeente Uden, waar in samenwerking met burgers een toekomstvisie is gemaakt, zei een burger “dit is niks meer dan een proces om met elkaar in contact te komen”. Deze quote sluit uitermate goed aan op het voorgaande, namelijk dat sessies uitermate geschikt zijn als boundary spanning proces. Ook de andere pilots hebben bijeenkomsten gehouden met onder andere de gemeenteraad, ambtenaren en burgers. Veel van de sessies gaan over het verbinden met externe partijen, bijvoorbeeld burgers. Kennisuitwisseling, maar ook het aangaan van relaties zijn uitgangspunten voor deze sessies. Om opgedane relaties te onderhouden is het van belang dat de opgehaalde kennis snel wordt verwerkt en gepresenteerd wordt, zodat burgers nog weten wat voor kennis is ingebracht waardoor ze kunnen controleren of de gemeente echt nakomt wat in de bijeenkomsten is aangedragen. Dit zorgt voor een verhoogd vertrouwen, waardoor opgedane relaties standvastiger blijven.

304


De sfeer in de sessies is bij alle pilots als goed gewaardeerd, er was een gemoedelijke sfeer waardoor actoren zich vrij voelden om ervaringen te delen en vragen te stellen. Ondanks het feit dat bij sommige sessies actoren elkaar nog nooit hadden gezien en er ook niet heel veel aandacht besteed is aan een kennismaking, heeft wellicht het onderwerp van het object invloed op de sfeer tijdens de meeting. Dit is namelijk niet alleen het geval geweest bij enkele sessies uit het kennis- en leertraject ook tijdens de burgersessie in Uden hing er een gemoedelijke sfeer ondanks dat er geen aandacht is geschonken aan een kennismaking. Of deze veronderstelling juist is, is niet duidelijk omdat dit enkel blijft bij een constatering. Vervolgens kan wel met zekerheid gezegd worden dat het hebben van een gemoedelijke sfeer, waarin actoren niet schromen om iets te zeggen, worden onzekerheden getolereerd en vertrouwen opgebouwd zodat uiteindelijke relaties ontstaan. Echter zie je wel dat relaties – opgedaan bij onder andere de sessie in Leiden – niet heel erg onderhouden zijn, zo is er bijvoorbeeld naast de gemeente Leiden geen andere gemeente uit de regio meegegaan naar de Masterclass. Dit blijft een aandachtspunt in het verdere onderzoek. Uiteraard is niet alles goed gegaan tijdens de sessies. Zo bleek er bij drie van de vier pilots niet genoeg aandacht geweest te zijn om elkaars meningen en opvattingen te leren kennen. Het boundary object – omgevingsvisie – is wellicht nog niet duidelijk genoeg wat betreft inzicht in actoren, waardoor de boundary spanner extra actief moest zijn om relevante informatie te selecteren aan beide kanten van de grens, waarna vervolgens pas de informatie vertaald kan worden (Williams, 2002: 109-112; Tushman & Scanlan, 1981: 290-292; Van Meerkerk & Edelenbos, 2014: 6-7 en Quick & Feldman, 2014: 5-7). Helaas hadden de boundary spanners hier te weinig aandacht voor, wellicht omdat het boundary object in veel gevallen nog niet genoeg structuur gaf op dit onderdeel. Een eventuele verklaring hiervoor kan gevonden worden in het feit dat de sessies voornamelijk extern gericht waren – hoe organiseer je participatie? Ondanks dat ook hier verbindingen gemaakt (zullen) worden, blijft het ook van belang om intern elkaars meningen en perspectieven te weten zodat actoren uiteindelijk dezelfde taal gaan spreken. Het spreken van dezelfde taal is immers belangrijk, ook voor het uitwisselen van interne kennis (Bechky, 2003), maar ook voor het aangaan van relaties omdat op deze manier vertrouwen ontstaat (Edelenbos & Klijn, 2007). Bij de gemeente Meerssen heeft de boundary spanner duidelijk wel zijn werk gedaan, daar is goede waarde gehecht aan het uitwisselen van informatie en denkbeelden. Graag zou ik meer willen zeggen over de rol van boundary spanners, maar omdat er nog geen interviews gehouden zijn is dat niet mogelijk. Als het gaat om externe verbindingen is er wel iets opvallends tussen de pilots zichtbaar. Daar waar gemeenten juist heel erg bezig zijn om burgers – naast het bedrijfsleven en waterschappen – mee te laten participeren zijn burgers voor de provincie minder van belang. De provincie maakt voornamelijk verbindingen met gemeenten, bedrijfsleven en waterschappen. Gemeenten dienen wellicht als een soort ‘vertaler’ van provincie en nationale overheid naar de burger. Het kennis- en leertraject heeft ervoor gezorgd dat actoren bepaalde rollen toebedeeld hebben gekregen, zo is er een pilotcoach, pilothouder, expert, kennismakelaar en een programmamanager. Ieder heeft zijn eigen taken en verantwoordelijkheden, hierdoor krijgen bepaalde actoren bevoegdheden die leiden tot informatie. Zo heeft een pilothouder kennis van een pilotcoach en twee experts tot zijn of haar beschikking. Ook de Masterclasses dienen als extra informatiebron voor boundary spanners. Niet elke gemeente of provincie die zich bezighoudt met de omgevingsvisie heeft namelijk deze positie, hierdoor kunnen pilothouders als sleutelfiguur dienen. Tijdens de Masterclass voor de 2e ring – pilots die zijn afgevallen – werd de rol van de pilothouders zichtbaar, ze dienden als 305


experts waar actoren uit de 2e ring informatie uit wilden verkrijgen. De informatie die de pilothouders hebben opgedaan werd getransformeerd (Carlile, 2002) naar andere actoren uit de 2e ring. Door de timing van het onderzoek – nog geen interviewdata – is er nog geen verder inzicht op hoe bijvoorbeeld de pilothouders hun rol aannemen. Wel is duidelijk dat het opnemen van bepaalde bevoegdheden in een object als basis kan dienen voor actoren om een bepaalde rol op zich te nemen. Naast het bieden van een structuur aan bevoegdheden is het van belang dat er inzichtelijkheid wordt verschaft in de omgevingsvisie over de spelregels en speelveld van verschillende actoren en dat dit goed wordt gecommuniceerd om teleurstellingen te voorkomen. Dit zorgt voor transparantie, waardoor actoren weten waar ze aan toe zijn, hierdoor krijg je een duidelijke structuur, waardoor de omgevingsvisie ofwel het object in verschillende sociale werelden hetzelfde betekent (Star & Griesemeer, 1989: 393). Een boundary spanner hoeft dit niet meer uit te leggen, waardoor hij of zij zich effectief kan bezig houden met het vertalen van informatie naar een gedeelde taal (Williams, 2002: 109-112; Tushman & Scanlan, 1981: 290-292; Van Meerkerk & Edelenbos, 2014: 6-7 en Quick & Feldman, 2014: 5-7). Net zoals de sessies dienen de Masterclasses bij uitstek voor een boundary spanning proces. Wat daarbij opvalt is dat het daar voornamelijk gaat om kennisuitwisseling en niet zozeer voor het aangaan van relaties. De twee Masterclasses zijn opgedeeld in een aantal elementen, te weten intervisiegroepen, verdiepende Masterclasses en een Masterclass over de Omgevingswet en -visie. Bij de intervisiegroepen wordt er voornamelijk aangestuurd op het uitwisselen van ervaringen, waardoor actoren kunnen leren van de ervaringen, aanvullingen geven waardoor er sprake is van transformatie van kennis (Carlile, 2002). De verdiepende masterclasses zijn er om te leren van de kenniselementen die er al zijn (Carlile, 2002), zodat actoren die kennis wellicht zelf kunnen toepassen. Ook de Masterclass over de Omgevingswet en -visie is bedoeld om informatie op te doen die actoren vervolgens zelf kunnen toepassen (Carlile, 2002). Het aangaan van relaties door dit boundary spanning proces blijkt veel lastiger. Wel is er een smoelenboek aangemaakt, zodat het procesmatig makkelijker wordt om met elkaar contact te leggen, echter is er geen zicht op of dit wordt gedaan. Tijdens de sessies is het voor veel actoren nog niet gelukt is om meer over de omgevingsvisie in het algemeen te leren. Ondanks dat er toch vormen zijn van, voornamelijk, kennisuitwisseling en het aangaan van relaties is het object – de omgevingsvisie – nog niet aangepast door deze twee concepten. Naar alle waarschijnlijkheid komt dat omdat het onderzoek nog in een te vroeg stadium is. Ondanks dat geven de actoren wel aan dat het van belang is dat er tussentijds teruggekoppeld wordt met de informatie en relaties tot nu toe, zodat er een constante actualisering ontstaat. Echter of dit haalbaar en realiseerbaar is, is nog de vraag. Het essentiële verschil tussen de structuurvisie als object en de omgevingsvisie als object is dat de omgevingsvisie een product is van alle afdelingen bij de gemeente en participatie wordt gepromoot door het ministerie van IenM, terwijl de structuurvisie een product is van de afdeling ruimtelijke ordening. Hierdoor is het voor iedereen duidelijk dat er verschillende sociale werelden samen moeten komen in de omgevingsvisie, waardoor er een common ground ontstaat (Bechky, 2003) en er vervolgens eenzelfde taal wordt ontwikkeld (Star & Griesemeer, 1989; Bechky, 2003) zodat het product ook daadwerkelijk van iedereen is en de integraliteit wordt gewaarborgd.

306


Conclusie Een boundary object heeft op verschillende manieren invloed op boundary spanning. Allereerst zorgt een boundary object dat actoren gaan nadenken over de grenzen waarin ze tot nu toe deden werken, dit kan ertoe leiden dat actoren boundary spanning rollen aannemen. Het hebben van een duidelijke structuur in een boundary object zorgt ervoor dat het voor boundary spanners, maar ook actoren inzichtelijk wordt op welke grenzen domein specifieke actoren werken. Dit maakt het voor boundary spanners makkelijker omdat ze zich dan beter kunnen fixeren op het vertalen van informatie op verschillende grenzen. Hierdoor creëren actoren een gezamenlijke taal, waardoor ze in staat zijn kennis met elkaar uit te wisselen. Echter is dit niet altijd het geval, omdat de structuur in sommige boundary objects nog niet zo duidelijk zijn, waardoor het voor boundary spanners nog steeds lastig blijft om eerst de grenzen van actoren te ontdekken. Ook zorgt een object ervoor dat er bijeenkomsten, sessies en Masterclasses georganiseerd worden over dat onderwerp, actoren kunnen hier kennis uitwisselen, waardoor ze leren en deze informatie kunnen transformeren. Het aangaan van relaties gebeurt vooral via vertrouwen, echter blijkt het onderhouden van dit vertrouwen toch nog vaak een lastige. Een voorwaarde voor een boundary object dat niet uit het oog verloren mag worden is het feit dat een boundary object altijd gezamenlijk tot stand moet komen, omdat dit de rest van het proces beïnvloedt.

Referenties Baker, K. (2008). Strategic service partnerships and boundary-spanning behaviour: A study of multiple, cascading policy windows. Doctoral thesis. Birmingham: University of Birmingham. Bechky, B.A. (2003). Sharing Meaning across Occupational Communities- The Transformation of Understanding on a Production Floor. Organization Science, Vol. 14, No. 3. (May - Jun., 2003), pp. 312-330. Boland, J.R., & Tenkase, V.T. (1995). Perspective Making and Perspective Taking in Communities of Knowing. Organization Science, Vol. 6, No. 4. (Jul. - Aug., 1995), pp. 350-372. BNSP. (2014). Meld je aan als pilot omgevingsvisie! Verkregen op 2 maart 2015. [http://www.bnsp.nl/site/wp-content/uploads/2014/08/flyer-BNSP.pdf 27-01-2015]. Carlile, P.R. (2002). A Pragmatic View of Knowledge and Boundaries: Boundary Objects in New Product Development. Organization Science, Vol. 13, No. 4. (Jul. - Aug., 2002), pp. 442-455. Edelenbos, J., & Klijn, E.H. (2007). Trust in complex decision making networks: a theoretical and empirical exploration. Administration and Society, 39, 25-50. Eshuis, J. (2006). Kostbaar Vertrouwen: Een studie naar proceskosten en procesvertrouwen in beleid voor agrarisch natuurbeheer. Eburon, Nederland.’ Gerrits, L. (2012). Punching Clouds. An introduction to the complexity of public decision-making. Litchfield Park, AZ: Emergent Publications.

307


Levina, N., & Vaast, E. (2005). The emergence of boundary spanning competence in practice: Implications for implementation and use of information systems. MIS Quarterly, 29(2), 335â&#x20AC;&#x201C;363. Meerkerk, van I. (2014). Boundary Spanning in Governance Networks: A study about the role of boundary spanners and their effects on democratic throughput legitimacy and performance of governance networks. Erasmus Universiteit Rotterdam Meerkerk, van, I., & Edelenbos, J. (2014). The effects of boundary spanners on trust and performance of urban governance networks: findings from survey research on urban development projects in the Netherlands. Policy Sciences, 47, 3-24. Quick & Feldman (2014). Boundaries as Junctures: Collaborative Boundary Work for Building Efficient Resilience. Journal of Public Administration Research and Theory, 0, 1-23. Rijksoverheid. (2012). De Omgevingsvisie. Verkregen op 3 maart 2015. [http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2012/03/09/omgevingswetnader-uitgewerkt.html 26-01-2015]. Rijksoverheid. (2014). De Omgevingswet. Verkregen op 3 maart 2015. [http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet 26-01-2015]. Ring, P.S., & van de Ven, A.H. (1992). Structuring cooperative relationships between organizations. Strategic Management Journal Volume 13, Issue 7, pages 483â&#x20AC;&#x201C;498, October 1992. Slangen, L.H.G., & Polman, N.B.P. (2002). Environmental cooperatives: a new institutional arrangement of farmers. In K. Hagedoorn (red.). Environmental cooperation and institutional change. Cheltenham, Edward Elgar: 69:90. Star, S. L., & Griesemer, J.R. (1989). Institutional Ecology, 'Translations' and boundary objects, amateurs and professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology. Social Studies of Science. Vol. 19, No. 3. (Aug. 1989). 387-420. Sullivan, H., & Skelcher, C. (2002). Working across boundaries: Collaboration in public services. New York: Palgrave/Macmillan. Tushman, M.L., & Scanlan, T.J. (1981). Characteristics and External Orientations of Boundary Spanning Individuals. The Academy of Management Journal, 24, 83-98. Williams, P. (2002). The competent boundary spanner. Public Administration, 80, 103-124. Feldman and Khademian (2007). The Role of the Public Manager in Inclusion: Creating Communities of Participation. Governance, 20, 305-324.

308


Multi-evaluatie in ruimtelijke planning De toepassing in een Vlaamse case

Els Terryn en Els Belmans

De huidige samenleving en ruimtelijke context worden steeds meer dynamisch en complex. Dit vraag om een toenemende flexibiliteit in de ruimtelijke planning met daarin een grotere rol voor evaluatie. De evaluatiebenaderingen die redeneren vanuit de traditionele beleidscyclus, zijn hiervoor niet meer toereikend. Daarom wordt er een matrix van evaluatiebenaderingen voorgesteld, die afhankelijk is van de context (het actorenveld) van het project en het object of planningsonderwerp.

Universiteit Gent Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Vrijdagmarkt 10/301, 9000 Gent els.terryn@ugent.be els.belmans@ugent.be

309


Multi-evaluatie in ruimtelijke planning De toepassing in een Vlaamse case

Inleiding Ruimtelijke planning werd 20 jaar geleden gedefinieerd als het zoeken naar de best denkbare wederkerige aanpassing van de ruimte en de samenleving, en dit ter wille van de samenleving (Vermeersch & Houthaeve, 1994). Daartoe is het noodzakelijk te verstaan wat de samenleving wil, hoe ze evolueert en hoe dit bijgevolg ruimtelijk ingebed kan worden. De maatschappij en de ruimtelijke context zijn echter geen statische elementen. Ze ontwikkelen zich op onvoorziene of zelfs raadselachtige manieren, zonder dat planners er echt vat op hebben. Bovendien is het moeilijk om in de huidige netwerkmaatschappij te definiëren wat dé samenleving is (Castells, 2011). Er bestaan immers meerdere samenlevingen, die elk op hun tempo evolueren in verschillende richtingen en zo invloed hebben op de ruimtelijke context. Bijgevolg worden de huidige ontwikkelingen steeds complexer en minder voorspelbaar. Men beweert zelfs dat niet-lineaire ontwikkelingen meer voorkomen dan lineaire, waardoor de onzekerheid over de toekomst groter is dan de zekerheid (de Roo & Van Wezemael, 2012). Die onzekerheid in de ruimtelijke planning wordt door Abbott (2005) omschreven als een aanhoudend gebrek aan kennis van een (groep van) individu(en), noodzakelijk om een doel te bereiken of om bepaalde acties te kunnen ondernemen. Hoewel deze onzekerheden de ruimtelijke planning steeds complexer maken, zijn ze er wel steeds onderdeel van geweest (Christensen, 1985). Onzekerheid is dus een intrinsiek element in de ruimtelijke planning en een grote flexibiliteit is bijgevolg noodzakelijk in planningsprocessen. Langdurige planningstrajecten moeten flexibel kunnen mee-evolueren met de verschillende ontwikkelingen en met het continu veranderende actorenveld van share- en stakeholders. Naast dit besef van onzekerheid en de nood aan flexibiliteit, ondervinden planners ook een steeds groter wordende vraag naar meer onderbouwde, transparante beslissingen die meer zekerheid bieden in de samenleving (Dabinett & Richardson, 1999). Deze vraag naar een transparant en robuust beleid kadert in een internationaal groeiend discours van evidence-based beleid of ‘result-based management’ (Van Ongevalle et al., 2014). De beslissingen die door planners genomen worden, moeten robuust zijn in het hele scala van mogelijke toekomstperspectieven. Bewoners willen bijvoorbeeld de zekerheid hebben dat een stuk bouwgrond binnen 15 jaar nog steeds bebouwd zal kunnen worden. De continu veranderende ruimtelijke omstandigheden, de groeiende complexiteit van de samenleving en alle onzekerheden die hierdoor ontstaan, creëren een vraag naar meer flexibiliteit in het ruimtelijk beleid. Reacties en evoluties van het sociale en fysische systeem zijn immers niet op voorhand in te calculeren (Terryn & Boelens, 2013). Maar tegelijk moeten beslissingen op lange termijn genomen worden; het is niet mogelijk om alle mogelijkheden steeds open te houden (Hillier, 2008). Hoe kunnen we ruimte laten voor flexibiliteit in langdurige, multi-actor projecten die continu veranderen maar ze toch op het juiste spoor houden? Deze duale vraag geeft de aanzet voor een meer geïntegreerde, complementaire maar tegelijk dynamische rol voor evaluatie in de ruimtelijke planning.

310


Huidige benadering van evaluatie in ruimtelijke planning Evaluatie in de ruimtelijke planning is al enkele jaren een gevestigd onderzoeksveld (Khakee et al., 2008). Scriven (1991) heeft evaluatie oorspronkelijk gedefinieerd als een wetenschappelijke analyse van een beleidsproces met als doel het bepalen van de waarde van het evaluandum (het object van evaluatie), op basis van vastgelegde criteria (zoals effectiviteit, efficiëntie of duurzaamheid). Deze definitie benadrukt de onderzoeksgerichte basis van evaluatie met een systematische en heldere beoordeling van een object (Pattyn, 2014). Leeuw en Furubo (2008) voegen daaraan toe dat evaluatie relevante informatie verschaft, waardoor we meer duurzame beslissingen kunnen nemen. Verschillende academici hebben getracht om de nood aan een meer ingebedde evaluatie in de ruimtelijke planning te vertalen naar modellen en theoretische kaders. Uit de modellen van de laatste 25 jaar, kunnen een aantal conclusies getrokken worden die de bouwstenen vormen voor het opstellen van een nieuw kader. Een eerste conclusie betreft de evolutie van het evaluandum: door de jaren heen is men geëvolueerd van evaluatie van planuitvoering (Alexander & Faludi, 1989; Talen, 1996, 1997; Laurian et al., 2004) naar een meer holistische kijk op evaluatie in planning (Carmona & Sieh, 2008; Laurian et al., 2010; Oliveira & Pinho, 2010; Carneiro, 2013). De focus op implementatie van de eerste groep academici bouwt voornamelijk verder op een traditionele benadering van de beleidscyclus1, waarin evaluatie als een laatste stap in het beleid gezien wordt. Evaluatie dient dan om ‘goed’ en ‘slecht’ beleid van elkaar te onderscheiden (Alexander & Faludi, 1989) of als methodologie om te meten in hoever plannen gerealiseerd zijn (Talen, 1996; Laurian et al., 2004; Laurian et al., 2010). Een tweede groep academici heeft in hun evaluatiekaders het object van evaluatie uitgebreid van plan-implementatie naar het gehele planningsproces. Niet enkel de planningsinitiatieven en hun resultaten worden geëvalueerd, maar ook wijzigingen in het leerproces (participatie, robuustheid van het beleid, …) en de organisatie van dit proces zijn belangrijke factoren. Daartoe is evaluatie niet alleen belangrijk in de laatste fase van de beleidscyclus, maar ook aan het begin en tussentijds. Hieraan kan de beleidscyclus gekoppeld worden waarin evaluatie in elk van de stappen geïntegreerd is in plaats van enkel in de laatste stap. Gezien planningsprocessen steeds complexer worden en het evalueren van louter de planuitvoering niet (meer) voldoet, is het noodzakelijk met deze evolutie rekening te houden. Een tweede conclusie komt voort uit de groeiende hoeveelheid betrokken actoren in ruimtelijke projecten. Deze trend is ook te merken in de evaluatiekaders: hoe recenter deze zijn, hoe meer externe stakeholders betrokken zijn bij de evaluatie. Dit betekent niet dat evaluatie daarom wordt uitgevoerd door deze actoren, wel dat ze meer en meer gezien worden als een belangrijke (f)actor in de evaluatie en bijvoorbeeld kunnen meebeslissen over evaluatiecriteria. Dit multi-actor aspect maakt de evaluatie op zich complexer want de actorengroep evolueert continu en hun mening kan ook variëren in de tijd. Maar tegelijk kan deze betrokkenheid van actoren leiden tot meer gedragen en dus nuttige evaluaties. De flexibiliteit van de evaluatiemodellen naar de context toe, is het onderwerp van de derde conclusie. De meeste modellen van de afgelopen jaren passen een lineair, vast kader toe om te evalueren. De evaluatiemomenten zijn strikt vastgelegd in een bepaalde volgorde en dikwijls uitgevoerd op voorop vastgestelde momenten. Maar zo goed als geen enkele ruimtelijke ontwikkeling volgt deze lineaire logica. Processen lopen parallel, overlappen elkaar of ontbreken (Volkery & Ribeiro, 2009). Ze beïnvloeden elkaar continu en dit heeft bijgevolg een grote impact op (de evaluatie van) het geheel. Academici zijn zich bewust van deze dynamische, contextuele factoren die de methodologie zouden moeten kunnen beïnvloeden, maar toch vertaalt dit zich maar in een beperkt aantal van de 1

Voor meer uitleg over deze modellen en benadering, zie Terryn en Boelens (2013); Terryn en Pisman (2013); Terryn et al. (2015).

311


evaluatiemodellen (Carmona & Sieh, 2008; Oliveira & Pinho, 2010; Carneiro, 2013). Hieruit kan afgeleid worden dat het recente besef van het belang van deze contextuele factoren in de evaluatie, zeker dient vertaald te worden naar een praktische toepassing in een nieuwe benadering.

Matrix met meerdere evaluatiebenaderingen De bestaande evaluatiebenaderingen resulteren veelal in algemene en holistische evaluatiekaders met meestal een lineaire of circulaire logica. Hierbij worden causale verbanden verondersteld in de organisatie, het planningsproces en de uitvoering van de opgemaakte plannen. Het feit dat evaluatie een inherent deel kan zijn van de planning zelf, wordt via deze kaders niet meegenomen. Evaluatie beĂŻnvloedt echter zelf ook de context, het onderwerp en de organisatie, waardoor een actor-relationele benadering essentieel is (Murdoch, 2005; Boelens, 2009). Daarom stellen we nu een benadering voor die deze elementen wel meeneemt en waarin evaluatie wordt uitgewerkt vanuit een poststructuralistisch perspectief2. EĂŠn van de essentiĂŤle elementen in een dergelijke benadering is dat ruimtelijke ontwikkelingen niet lineair, circulair of causaal evolueren. Meer nog, in de huidige volatiele netwerkmaatschappij, zijn de ruimtelijke ontwikkelingen meer en meer niet-lineair, pragmatisch en adaptief (Hillier, 2008; Teisman et al., 2009; de Roo & Van Wezemael, 2012; Boelens & de Roo, 2014). De typische ruimtelijke ontwikkelingen vertonen een hoge graad van complexiteit en heterogeniteit met een dynamisch speelveld van betrokken actoren, een veranderlijke planningsuitdaging en meerdere meningen en opvattingen over een bepaalde situatie. De bestaande (klassieke) benaderingen gaan echter uit van een vaststaande hypothese (Taket & White, 1997) en voldoen bijgevolg niet meer. De beperkingen en mogelijkheden van de klassieke evaluatiekaders werden meegenomen bij de ontwikkeling van een matrix met verschillende benaderingen, toepasbaar in de huidige ruimtelijke context (figuur 1). Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen het object van de evaluatie (dit is het planningsonderwerp, het probleem, de uitdaging of de intentie) en de context van de evaluatie (dit zijn de belangengroepen en het speelveld van betrokken actoren). Het object van evaluatie kan enerzijds eenvoudig, vaststaand, goed gekend en padafhankelijk zijn, anderzijds kan het ook zeer open, nieuw, innovatief en onzeker zijn waardoor alle evolutierichtingen nog mogelijk zijn. De context van de evaluatie kan eveneens enerzijds vaststaand, statisch en zeker zijn met een te beheersen groep betrokken actoren, anderzijds kan dit hoogdynamisch en tijdelijk zijn met een veranderende actorengroep doorheen de tijd. Een combinatie van deze twee variabelen geeft aanleiding tot ten minste vier mogelijke evaluatiebenaderingen. Afhankelijk van het object en de context worden volgende benaderingen aanschouwd: circulair, adaptief, participatief en co-evolutionair. Deze vier benaderingen worden verder geconcretiseerd aan de hand van verschillende projecten in een Vlaamse case.

Object van de evaluatie

Open, nieuw, innovatief, onzeker

Adaptief

Co-evolutionair

Eenvoudig, gekend, zeker

Circulair

Participatief

Vaststaand, statisch, zeker

Hoogdynamisch, kortstondig, onzeker

Figuur 1: Matrix met verschillende evaluatiebenaderingen

2

Context van de evaluatie

Een theoretische achtergrond bij dit poststructuralistische perspectief wordt verder uitgewerkt in Terryn E., Boelens L. en Pisman A., (in review) Beyond the divide. Evaluation in co-evolutionary spatial planning.

312


Gezien de doelstellingen (object van de evaluatie) en de betrokken actoren (context van de evaluatie) zeer dynamisch kunnen zijn tijdens de ontwikkeling van een project, zijn meerdere evaluatiebenaderingen mogelijk binnen één bepaalde case. Zo kan een complex en dynamisch planningsvoorstel – dat op dat moment een co-evolutionaire benadering vereist – evolueren tot een zeer concreet project met een vast actorenveld. Op dat moment is de co-evolutionaire aanpak minder geschikt en een circulaire evaluatiebenadering meer gepast. Daarom zijn de projecten die hierna besproken worden ook momentopnames; er wordt besproken wat op één bepaald moment in het planningsproces een geschikte evaluatiebenadering zou kunnen zijn.

Casestudie: de stationsomgeving van Turnhout Voor verschillende cases in Vlaanderen is er onderzocht of en hoe het voorgestelde poststructuralistische evaluatiekader toegepast kan worden. Het planningsproces werd geanalyseerd en de veranderingen binnen dit proces werden onderzocht. Dit is uitgevoerd door middel van een analyse van verschillende rapporten en beleidsdocumenten, aangevuld met gesprekken met beleidsmakers op verschillende niveaus. Er is gekozen voor strategische ruimtelijke projecten, gezien deze projecten complex maar tegelijk representatief zijn voor de huidige ruimtelijke context (Terryn & Pisman, 2013). In dit artikel worden verschillende deelprojecten uit de stationsomgeving van Turnhout besproken, die behoren tot het strategisch project ‘Turnhout 2012’. De projectcoördinatie wordt hierbij gedeeltelijk gefinancierd door de Vlaamse overheid. Deze subsidies worden voorzien voor complexe ruimtelijke projecten die over de sector- of bestuursgrenzen heen bijdragen aan de versterking van de kwaliteit in de ruimtelijke structuur en uitvoerbaar zijn op een korte of halflange termijn (Vlaamse overheid, 2013). Turnhout kreeg deze subsidie vier maal (2006, 2007, 2010 en 2012) en met deze financiële steun is een team samengesteld dat een tiental projecten coördineert in en rond de stad. Eén van deze projecten is de herontwikkeling van het station en de verlaten industriële omgeving naar een dynamische leef- en werkomgeving met nieuwe economische functies. De herontwikkeling van dit gedeelte bestaat op zijn beurt uit vier deelprojecten (figuur 2): de aanleg van een langzame verkeersbrug over het kanaal, de herontwikkeling van oude bedrijven naar ‘wonen in een innovatiepark’ (innovatiepool), het woon-werkpark Begijneveldekens en de realisatie van een nieuwe ringweg: de Noordboulevard. In de volgende paragrafen worden deze besproken in relatie tot de vier voorgestelde evaluatiebenaderingen.

Figuur 2: Links: projecten in de stationsomgeving van stad Turnhout, rechts: masterplan voor de innovatiepool (Bron: TV B+B+B (2012))

313


Herontwikkeling van de stationsomgeving In het gewestelijk ruimtelijke uitvoeringsplan voor de afbakening van het regionaalstedelijk gebied Turnhout (2004) wordt de stationsomgeving aanzien als een strategisch gebied voor een gemengde en samenhangende ontwikkeling van wonen en hoogwaardige bedrijvigheid. De ontwikkeling houdt de reconversie in van oude industriële terreinen naar een multifunctionele stationsomgeving. Hoe dit precies gerealiseerd moest worden, was op dat ogenblik nog vaag. Na de geplande stopzetting van de activiteiten van het houtverwerkend bedrijf Foresco, nam dit bedrijf zelf het initiatief om een ruimtelijke schets op te laten maken voor de toekomstige ontwikkeling van het volledige projectgebied door het architectenbureau M² architecten (2006). Foresco plande een samenwerking omtrent de gebiedsontwikkeling met een projectontwikkelaar en de stad. De planningsdoelstelling was op dat moment duidelijk: een klassieke ontwikkeling met ongeveer 500 wooneenheden en kantoorgebouwen. De betrokken actoren (Foresco, M²-architecten, ontwikkelaar en de stad Turnhout) zijn gekend en hebben gelijklopende ambities. Voor deze situatie is een circulaire evaluatiebenadering het meest geschikt. Deze benadering wordt weergegeven in de linkeronderhoek van de matrix (figuur 1) en is bruikbaar voor relatief eenvoudige planningsopgaven waarbij het proces vaak lineair verloopt van ontwerp tot uitvoering. (Dit is echter steeds minder het geval in onze complexe netwerksamenleving.) Zowel het planningsinitiatief als de betrokken actoren zijn duidelijk en gekend. In het beschreven project kan een ex-ante evaluatie gehouden worden met als vragen: Kan de woonontwikkeling op tijd en met het vooropgestelde budget gerealiseerd worden? Kunnen we de verwachtingen van de verschillende actoren inlossen? Bij een tussentijdse evaluatie kan men zich afvragen hoe het proces verloopt. Zijn er omstandigheden waardoor de oorspronkelijke verwachtingen bijgesteld moeten worden? Eveneens kan een ex-post evaluatie gehouden worden met als vragen: Is het project gerealiseerd volgens de originele doelen, met het verwachte budget en binnen de bepaalde tijd? Voldoet het resultaat aan de verwachtingen van de publieke en private actoren? Deze benadering is dus voornamelijk bruikbaar in niet-complexe situaties, of in een laatste fase van een project waarbij de actorengroep relatief vaststaat en het object van de planning ook niet meer essentieel zal wijzigen. Innovatiepool – Living and Care Lab De stad Turnhout besliste echter dat de plannen van Foresco voor een private woonontwikkeling niet voldeden aan het vooropgestelde idee van ‘wonen in een innovatiepark’ met economische activiteiten voor het nieuwe millennium. Hoewel het nooit expliciet zo genoemd werd, kan dit aanzien worden als een ex-ante evaluatie. De stad Turnhout wou de touwtjes meer in handen houden en ging vervolgens op zoek naar een gedragen thema voor de omgeving. Na overleg met verschillende mogelijke partners werd in 2008 gekozen voor het thema ‘innovatie in de zorg’. Dit werd vastgelegd in een innovatiepact dat werd ondertekend door de stad Turnhout, Katholieke Hogeschool Kempen (nu Thomas More Kempen) en Janssen Pharmaceutica. Dit pact beoogde de uitbouw van Turnhout en de Kempense regio als geheel in de richting van een innovatiepool health (Stad Turnhout et al., 2009). Het onderzoeksbureau IDEA Consult voerde een studie uit voor de verdere verfijning van het concept (IDEA consult, 2010). De bedoeling was onder meer om 15 woningen te ontwikkelen als deel van een ‘living lab’. Dit is een testomgeving, waarbij verschillende bedrijven en kennisinstellingen hun prototypes kunnen testen in een echte leefomgeving. Hiervoor is de steun nodig van verschillende partners met als kennisinstituten de Katholieke Hogeschool Kempen en LRD (KULeuven Research and development), als private bedrijfspartner Janssen Pharmaceutica en ten slotte de stad Turnhout als partner vanuit de overheid. Daarnaast werd onderhandeld met de bedrijfspartners Vanhout NV, Machiels NV, van Roey automation, Siemens en Philips Eindhoven. Na verschillende 314


onderhandelingen werd in 2013 uiteindelijk de vzw LiCaLab (Living and care lab) opgericht met als partners de stad Turnhout, Thomas More Kempen, Cubigo (een spin-off bedrijf van de Universiteit Hasselt dat een online ‘app’-platform heeft ontwikkeld met digitale en lokale diensten voor de sociale dienstenverlening), Welzijnszorg Kempen (vereniging van 27 OCMW’s) en SEL (samenwerking rond eerstelijns-gezondheidszorg in de Kempen). Janssen Pharmaceutica is ondertussen geen leading partner meer, maar heeft wel de intentie om betrokken te blijven bij de uitvoering gezien ze nog steeds twee campussen in de omgeving hebben en focussen op hun inbedding in de context. In 2014 werd VITO (Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek) betrokken om een transitietraject uit te bouwen naar een duurzame woonzorgcampus. Om een dergelijke campus verder uit te werken naar een ‘zorgproof-omgeving’ en verder te denken dan een klassiek rust- en verzorgingstehuis, werden onder meer drie workshops georganiseerd. Al deze initiatieven hebben tot op heden echter nog niet geleid tot concrete realisaties.

Figuur 3: Innovatiepool – Living and Care Lab: Overzicht van het actorenveld

Zowel het object van de planning als de betrokken actoren zijn tot op vandaag open, dynamisch en complex. De actorengroep (figuur 3) is complex en zeer dynamisch doorheen de tijd met partners die het volledige proces doorlopen, maar ook actoren die plots toegevoegd worden en later weer wegvallen. Elk van die partners hebben hun eigen doelstellingen voor ogen waardoor het object van de evaluatie ook zeer open blijft. Er is in dit project een evolutie in de doelstelling waar te nemen (figuur 4) van het concretiseren van het thema ‘innovatie in de zorg’ naar een ruimtelijke vertaling van het concept en het uitbouwen van een innovatiepool. Dit idee is vervolgens nog concreter geworden en de vzw LiCaLab is opgestart. Tot op vandaag is men nog steeds aan het transitietraject bezig en is er nog geen ruimtelijke vertaling van het concept op het terrein waar te nemen. Het is niet duidelijk wat in de toekomst precies gerealiseerd zal worden en wie erbij betrokken wordt of blijft. De gepaste evaluatiebenadering is gesitueerd in de rechterbovenhoek van de matrix: de co-evolutionaire benadering (figuur 1). Dergelijke benaderingen zijn vereist in situaties waar abstracte planningsinitiatieven zijn geformuleerd, die verschillende planningsdiscours, -analyses en oplossingen met een fluctuerend aandeel actoren tot gevolg hebben. De ambitie is om de planning zelf veerkrachtiger te maken, waarbij het mogelijk wordt om continu aan te passen aan veranderlijke situaties, rekening houdend met het fluctuerende actorenveld en de vele planningsmogelijkheden (Hillier, 2008). Evaluatie wordt daarbij een geïntegreerd onderdeel van het planningsproces zelf, als een soort ‘learning-by-doing’. Het wordt aanzien als een interactieve handeling waarbij de deelnemende actoren hun waarden, problemen en aandachtspunten kunnen delen (Khakee, 2003). Het continue karakter van evaluatie kan het gehele project met de verschillende aanpassingen meer robuust en veerkrachtig maken waardoor het kan evolueren naar een vaststaande actorengroep met een gezamenlijk doel. 315


Figuur 4: Innovatiepool – Living and Care Lab: Evolutie in de tijd van de doelstellingen (object van de evaluatie) en de actorengroep (context van de evaluatie).

Innovatiepool – Directe stationsomgeving Het idee voor een duurzame woonzorgcampus is een concept dat slechts geldt voor een bepaald gedeelte van het terrein. Het overige gedeelte is voornamelijk bedoeld voor reguliere woningbouw en gerelateerde functies. Gelijktijdig met de ontwikkeling van het innovatiepact (2009), werd door de stad Turnhout in samenwerking met de Vlaams Bouwmeester een Open Oproep-procedure opgestart voor een projectdefinitie en visie voor het masterplan voor de directe stationsomgeving. In november 2010 werden hiervoor vijf laureaten geselecteerd. De jury besliste in april 2011 de opdracht te gunnen aan de tijdelijke vereniging van bureau B+B (ontwerpbureau voor stedenbouw en landschapsarchitectuur) met B-architecten. Voor de verdere verfijning van het masterplan werd bij de bewoners gepolst naar hun interesses door middel van workshops en overlegmomenten. Het programma dat werd voorgesteld in het masterplan voorziet meer dan 60.000 m² wonen, 8.000 m² commerciële activiteiten, 34.000 m² kantoren en 5.000 m² publieke ruimte (TV B+B+B, 2012). Een deel van het plan is vertaald naar een verkavelingsaanvraag (ingediend door SLIM Turnhout3, TSA bvba (Turnhout Stationsomgeving Alfa bvba) en projectontwikkelaar Hectare 4) en een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag (ingediend door TSA bvba) die respectievelijk in mei en september 2014 zijn goedgekeurd. De industriële gebouwen werden ondertussen gesloopt. Na deze werken is het de bedoeling om een tijdelijk invulling te voorzien die moet zorgen voor de verhoging van de buurtbetrokkenheid en de creatie van een toekomstig veerkrachtig sociaal weefsel (Stad Turnhout, 2014), maar momenteel heeft dit nog geen concrete invulling gekregen. Wel is de start van de bouwwerken gepland in april 2015 voor een deel van het plan (woningproject onder de naam Niefhout). POLO architecten is aangesteld voor het ontwerp van deze gebouwen en BBTOP (samenwerking tussen Bureau B+B en studiebureau TOPOKOR) voor het openbaar terrein. De sociale huisvesting die geïntegreerd is in het plan, valt onder de verantwoordelijkheid van het sociale huisvestingsbedrijf ‘de Ark’, maar hiervoor is tot nog toe geen ontwerper aangesteld. De overige delen van het plan wachten nog op concrete initiatiefnemers. 3

Slim Turnhout is een publiek-private samenwerking (projectvennootschap) bestaande uit de partners PMV (Participatie Maatschappij Vlaanderen), ASK nv (Administratie- en Servicekantoor, een dochterbedrijf van stadsontwikkelingsbedrijf AGB) en projectontwikkelaar ION (vroeger Hecta /Hectare 4), die bindende afspraken gemaakt hebben voor de ontwikkeling van het project ‘Innovatiepool stationsomgeving’. SLIM staat voor ‘Stedelijk Lev²en Innovatief Maken’.

316


Figuur 5: Innovatiepool – stationsomgeving: het dynamische actorenveld.

Dit onderdeel van het project kan benaderd worden door de participatieve evaluatie (rechter onderhoek in de matrix – figuur 1). Deze benadering wordt gebruikt in situaties met een vast object, maar een hoogdynamisch speelveld van actoren (figuur 5). Het onderwerp van het project ligt hier vast: verschillende wooneenheden ontwikkelen in de stedelijke omgeving als onderdeel van de gehele reconversie van de stationsomgeving. De actorengroep is echter nog dynamisch en groeit nog steeds. Bij de start waren er enkele privéondernemers die hun gronden trachten te ontwikkelen. Hiervoor werden budgetten vastgesteld en een eerste planning opgemaakt. Nadat de stad Turnhout heeft beslist om meerdere projecten samen te voegen tot één groot geheel, werd het onduidelijk wie precies welke wooneenheden zou ontwikkelen. De evaluatie moet zich daarom niet enkel richten op de realisatie van de woningen, het saneren van de brownfields en de ontwikkeling van publieke ruimte (d.i. de mate van doelbereiking), maar ook op de afstemming van verschillende belangen van zowel de publieke als private actoren en het betrekken van de juiste partners. Deze evaluatiebenadering neemt eerder de vorm aan van onderhandelen dan dat er objectieve gegevens als de effectiviteit geanalyseerd worden. In een ex-ante, tussentijdse en ex-post evaluatie kan de vraag gesteld worden of en hoe de actoren kunnen betrokken worden in het proces, de organisatie en het algemene discours. Begijneveldekens en Noordboulevard Een laatste deelgebied in de ruimere stationsomgeving is project ‘Begijneveldekens en Noordboulevard’. Het betreft een woonontwikkeling met 230 huizen met een park (Begijneveldekens) en een nieuwe weg (Noordboulevard). Deze nieuwe ringweg moet zorgen voor de ontsluiting van verschillende nieuwe projecten en vormt een bypass om de stadskern te ontlasten van het doorgaand verkeer. De eerste schetsen voor deze zone dateren van 2005, waarin een voorstudie voor een BPA werd opgemaakt om de gewestplanbestemming ‘wonen’ verder te detailleren. Na de opmaak van het gemeentelijk structuurplan in 2007, besloot stad Turnhout een RUP op te maken voor deze zone, zodat men een woonverdichting kon realiseren met behoud van ruimte voor groen en recreatie. In het voorontwerp van dit RUP zijn de woonontwikkeling en de Noordboulevard opgenomen, met daarnaast een zone voor gemeenschapsvoorzieningen met parkkarakter, een zone voor straten en pleinen, natuurgebied, bosgebied met recreatief karakter en een zone voor dagrecreatie met parkkarakter. In 2010 heeft men vervolgens beslist om een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag in te dienen voor de Noordboulevard, die na een tweede indiening in 2011 ook goedgekeurd werd. Deze Noordboulevard is echter onderwerp van hevige discussie (geweest) tussen de politieke partijen in Turnhout en heeft zelfs geleid tot de val van de meerderheid in het stadsbestuur en een nieuw bestuursakkoord in 2011. Hierin werd beslist dat de weg niet uitgevoerd zou worden en alternatieven moeten gezocht worden. Op dat moment werd het ontwikkelen van de parkzone uit het RUP als prioritair aanzien. Hoewel het volledige RUP niet formeel bevestigd werd en de onderdelen wel formeel met elkaar verbonden zijn (de nieuwe woonontwikkeling kon alleen als de nieuwe weg ook gerealiseerd werd), is het park ondertussen toch al gerealiseerd. Het woonproject werd uitgesteld door gebrek aan ontsluiting. Om een oplossing te zoeken voor het ontsluitingsprobleem heeft de stad met de

317


buurt het participatieproject ‘Noordelijke Ontsluiting’ opgestart, om zo tot een gedragen oplossing voor de ontsluitingsproblematiek te komen. Na de keuze tussen de verschillende mogelijke ontsluitingsalternatieven, kunnen de andere ontwikkelingen zoals de woonontwikkeling opnieuw starten.

Figuur 6: Begijneveldekens en Noordboulevard – evolutie van de doelstellingen in de tijd

In deze case is de adaptieve evaluatiebenadering toepasbaar (linker bovenhoek van de matrix – figuur 1). De benadering is geschikt voor gevallen waarbij het speelveld van actoren op een gegeven moment relatief stabiel blijft, maar het object van de planning en de bijhorende doelstellingen nog sterk kunnen evolueren (figuur 6). Indien op een klassieke wijze geëvalueerd wordt, zal deze ontwikkeling negatief ervaren worden, gezien de oorspronkelijke doelstellingen niet behaald werden: de ringweg als een conditio sine qua non voor het woonproject, die op zijn beurt de aanleg van het park induceert. Toch is hier het park al gerealiseerd zonder de weg of de woonontwikkeling. Het onderwerp van de evaluatie in dit planningsproces is dus zeer onzeker en kan in de toekomst nog vele richtingen uit. Na de hevige politieke discussies over de ringweg, is er immers een nieuwe coalitie gevormd. De voorwaarde van een bepaalde politieke partij om in de meerderheid te stappen, was het schrappen van de Noordboulevard uit het bestuursakkoord, terwijl het park gerealiseerd moest worden. Het park werd nadien snel en zonder veel discussie gerealiseerd. Het object van dit planningsproces is dus geëvolueerd van een integraal plan met wonen, een ringweg en een groene ruimte naar enkel de uitvoering van het park. De overige delen van het plan liggen ter discussie en zijn nog zeer open. Het speelveld van actoren is daarentegen wel relatief vaststaand. Hoewel er discussies zijn tussen de verschillende actoren, het discours verandert en de rol van de stakeholders varieert doorheen het proces, blijft de groep van betrokken actoren nagenoeg stabiel. De evaluatiebenadering moet zichzelf kunnen aanpassen aan de veranderende discoursen en initiatieven van de betrokkenen. Een mogelijke evaluatievraag is: Voldoen de uiteindelijke oplossingen aan de veranderende belangen, en hoe kunnen deze veranderende onderwerpen worden betrokken bij de evaluatie?

Conclusie: Multi-evaluatie – een pluralistische strategie In onze dynamische, gefragmenteerde netwerkomgeving is planning enorm complex geworden. Belangrijke actoren en factoren beïnvloeden elkaar voortdurend, waardoor de toekomst zeer onzeker wordt. Ervaringen uit het verleden kunnen steeds minder geëxtrapoleerd worden naar de toekomst en modelleringen verliezen hun geloofwaardigheid of worden steeds minder aanvaard. Daarenboven is ruimtelijke planning geen objectieve of generieke activiteit, maar zeer contextafhankelijk en heeft het tegelijk ook invloed op die context. Bijgevolg moet het plannen zelf en de evaluatie ervan zich continu aanpassen aan deze veranderende, complexe omstandigheden. Dit wil echter niet zeggen dat we geen uitspraak kunnen doen over het evalueren op zich, of dat het overbodig zou geworden zijn. Integendeel, evaluatie dient een steeds meer prominente rol op te nemen, te preciseren wat en in welke

318


actor-relationele context er geëvalueerd wordt en welke criteria daarvoor noodzakelijk zijn. Daartoe is in dit artikel een matrix van evaluatiebenaderingen voorgesteld, afhankelijk van het speelveld van actoren en de mogelijks dynamische planningsonderwerpen; een multi-evaluatie. Daarbij wordt er voor de evaluatie vertrokken vanuit de specifieke elementen die het ruimtelijk project karakteriseren, en niet meer vanuit de generieke beleidscyclus wat in klassieke benaderingen wel nog het geval was. De processen worden dynamisch benaderd en de interactie van de actoren is één van de belangrijkste aspecten (Terryn, 2014). De focus ligt daarbij niet op het maken van een overzicht van successen en mislukkingen, maar op het bereiken van algemene verbetering voor het project (Edelenbos & van Buuren, 2005). De casestudies hebben aangetoond dat de gediversifieerde aanpak met de matrix van evaluatiebenaderingen ook toepasbaar is in reële ruimtelijke planningsinitiatieven en niet enkel een theoretisch discours hoeft te blijven. De duale of zelfs tegengestelde vraag in ruimtelijke projecten waarin flexibiliteit noodzakelijk is maar de maatschappij een bepaalde zekerheid eist en dus robuustheid wil nastreven, vraagt een pluralistische benadering. Deze pluralistische benadering kan enerzijds bestaan uit de multi-evaluatie in de matrix (als reactie op nood aan flexibiliteit), aangevuld met een meer rationele benadering (als reactie op de vraag naar zekerheid en robuustheid van beslissingen) (Teisman & van der Meer, 2002). Deze rationele evaluatie bestaat uit de meer gekende, klassieke evaluatiebenaderingen waarin onder meer doelbereiking geëvalueerd wordt. Deze pluralistische evaluatiebenadering kan de toekomst zijn om met de huidige dynamieken en complexiteit van ruimtelijke projecten om te gaan en te zoeken naar de best denkbare wederkerige aanpassing van de ruimte en de samenleving.

Referenties Abbott, J. (2005). Understanding and Managing the Unknown: The Nature of Uncertainty in Planning. Journal of Planning Education and Research, 24(3), 237-251. Alexander, E. R. & Faludi, A. (1989). Planning and plan implementation: notes on evaluation criteria. Environment and Planning B: Planning and Design, 16(2), 127-140. Boelens, L. (2009). The urban connection: an actor-relational approach to urban planning. Rotterdam: O10-Publishers. Boelens, L. & de Roo, G. (2014). Planning of undefined becoming: First encounters of planners beyond the plan. Planning Theory. Carmona, M. & Sieh, L. (2008). Performance measurement in planning - towards a holistic view. Environment and Planning C: Government and Policy, 26(2), 428-454. Carneiro, G. (2013). Evaluation of marine spatial planning. Marine Policy, 37(0), 214-229. Castells, M. (2011). The rise of the network society: The information age: Economy, society, and culture (Vol. 1): John Wiley & Sons. Christensen, K. S. (1985). Coping with uncertainty in planning. Journal of the American Planning Association, 51(1), 63-73. Dabinett, G. & Richardson, T. (1999). The European Spatial Approach The Role of Power and Knowledge in Strategic Planning and Policy Evaluation. Evaluation, 5(2), 220-236. de Roo, G. & Van Wezemael, J. (Eds.). (2012). Complexity and Planning. Systems, Assemblages and Simulations. Farnham: Ashgate. Edelenbos, J. & van Buuren, A. (2005). Evaluatie als leerproces. Een nadere kennismaking met 'lerende evaluatie'. Bestuurskunde, 14(6), 2-12. Hillier, J. (2008). Plan(e) Speaking: a Multiplanar Theory of Spatial Planning. Planning Theory, 7(1), 24-50. IDEA consult. (2010). Innovatiepool Turnhout, Eindrapport. Khakee, A. (2003). The Emerging Gap between Evaluation Research and Practice. Evaluation, 9(3), 340-352. Khakee, A., Hull, A., Miller, D. & Woltjer, J. (Eds.). (2008). New principles in planning evaluation. Hampshire: Ashgate Publishing.

319


Laurian, L., Crawford, J., Day, M., Kouwenhoven, P., Mason, G., Ericksen, N. & Beattie, L. (2010). Evaluating the outcomes of plans: theory, practice, and methodology. Environment and Planning B: Planning and Design, 37(4), 740-757. Laurian, L., Day, M., Berke, P., Ericksen, N., Backhurst, M., Crawford, J. & Dixon, J. (2004). Evaluating Plan Implementation. Journal of the American Planning Association, 70(4), 471480. Leeuw, F. L. & Furubo, J.-E. (2008). Evaluation Systems: What Are They and Why Study Them? Evaluation, 14(2), 157-169. M² architecten. (2006). Ontwerpstudie Foresco voor masterplan Murdoch, J. (2005). Post-structuralist geography: a guide to relational space. London: Sage. Oliveira, V. & Pinho, P. (2010). Measuring success in planning: Developing and testing a methodology for planning evaluation. The Town Planning Review, 81(3), 307-332. Pattyn, V. (2014). Why organizations (do not) evaluate? Explaining evaluation activity through the lens of configurational comparative methods. Evaluation, 20(3), 348-367. Scriven, M. (1991). Evaluation thesaurus. Newbury Park, Calif.: Sage Publications. Stad Turnhout. (2014). Aanvraagformulier voor projectsubsidie bij de Vlaamse overheid in het kader van de oproep naar stadsvernieuwingsprojecten. Stad Turnhout, Katholieke Hogeschool Kempen & Janssen Pharmaceutica. (2009). Innovatiepact, 11 mei 2009. Taket, A. & White, L. (1997). Working with Heterogeneity: A Pluralist Strategy for Evaluation. Systems Research and Behavioral Science, 14(2), 101-111. Talen, E. (1996). After the Plans: Methods to Evaluate the Implementation Success of Plans. Journal of Planning Education and Research, 16(2), 79-91. Talen, E. (1997). Success, failure, and conformance: an alternative approach to planning evaluation. Environment and Planning B: Planning and Design, 24(4), 573-587. Teisman, G., van Buuren, A. & Gerrits, L. (2009). Managing complex governance systems: dynamics, self-organization and coevolution in public investments. New York; London: Routledge. Teisman, G. & van der Meer, F.-B. (2002). Evalueren om te leren: naar een evaluatiearrangement voor de Vijfde Nota RO. Rotterdam: Erasmus University. Terryn, E. (2014). Complexiteit in en van ruimtelijke beleidsevaluatie in Vlaanderen: de zoektocht naar een nieuwe evaluatiebenadering. Paper presented at the Plandag 2014. Regie en Loslaten. Terryn, E. & Boelens, L. (2013). Adaptive management and planning: the emergence of a new role for policy evaluation. Paper presented at the AESOP/ACSP 5th joint congress 2013 : planning for resilient cities and regions: eBook of abstracts. Terryn, E., Boelens, L. & Pisman, A. (2015). On the right track? Evaluation as a tool to guide spatial transitions. Paper presented at the Realcorp, Ghent. Terryn, E. & Pisman, A. (2013). Een nieuwe rol voor ruimtelijke beleidsevaluatie? Focus op evaluatie in planprocessen van strategische projecten in Vlaanderen. Paper presented at the Planning is niet waarde-n-loos : gebundelde papers en bijdragen aan de PlanDag 2013, Delft, Nederland. TV B+B+B. (2012). Stedelijke Innovatiepool Turnhout, masterplan. Van Ongevalle, J., Huyse, H. & Van Petegem, P. (2014). Dealing with complexity through actorfocused planning, monitoring and evaluation (PME). Evaluation, 20(4), 447-466. Vermeersch, C. & Houthaeve, R. (1994). Structuurplanning. Instrument voor het denken over en de vormgeving aan de ruimtelijke structuur (Vol. XII). Brugge: Die Keure. Vlaamse overheid. (2013). Planning in Uitvoering: strategische projecten in het Vlaams Ruimtelijk Beleid. Volkery, A. & Ribeiro, T. (2009). Scenario planning in public policy: Understanding use, impacts and the role of institutional context factors. Technological Forecasting and Social Change, 76(9), 1198-1207.

320


De plannende nationale overheid in een co-creatieve wereld

Bas Waterhout, Sven Schroots, Saskia Ferf Jentink-Sterk en Hanna Lára Pálsdóttir

Stellingen: Co-creatie is (nog) een zeer lokale bezigheid, de nationale overheid is hier niet voor nodig. Thema- en initiatief geïnspireerde projecten vragen om een nationale overheid die creatief de ruimte binnen de regelgeving opzoekt en daarbij zijn eigen institutionele logica overboord gooit. Co-creatieve initiatieven dienen per definitie het publieke belang. Een initiatiefnemer dient over voldoende ondernemerschap te beschikken om een effectieve partij in co-creatie te zijn, empowerment op dit punt is in veel gevallen wenselijk.

-

-

Bas Waterhout is Universitair docent aan de TU Delft b.waterhout@tudelft.nl Sven Schroots is student System Engineering and Policy Analysis Master en loopt in het kader van zijn Master Thesis onderzoek stage bij het Ministerie van I&M sven.schroots@minienm.nl/svenschroots@gmail.com Saskia Ferf Jentink-Sterk is Senior beleidsmedewerker bij het Ministerie I&M saskia.ferfjentink@minienm.nl Hanna Lára Pálsdóttir is Plaatsvervangend programmaleider Nationale Omgevingsvisie bij het Ministerie van I&M hannalara.palsdottir@minienm.nl

321


De plannende nationale overheid in een co-creatieve wereld

Na de maakbare samenleving De planologische wereld verandert. Het geloof in de ‘maakbare’ samenleving, en het geloof dat planning ook tot verandering in de samenleving leidt, is minder aanwezig dan in het verleden. In de eerste plaats komt dit omdat de ruimte zelf van kleur is veranderd. Door het wegvallen van de ruimtedruk in grote delen van Nederland is ruimtelijke ontwikkeling van gebieden tot stilstand gekomen en leegstand is een steeds groter probleem. Waar in het verleden de planner bezig was met het in goede banen leiden van groei, staat de planner nu voor de uitdaging om ontwikkeling op gang te brengen. Tegelijkertijd verandert de positie van de planner, en meer in het algemeen, die van de overheid ten opzichte van de samenleving. Deze institutionele verandering is merkbaar in bijvoorbeeld het niet langer accepteren door initiatiefnemers en ruimtelijke entrepreneurs van het stroperige proces waar ruimtelijke ordening in Nederland terecht of onterecht vaak mee wordt geassocieerd. Eén van de oorzaken hiervan is zorgvuldigheid in het planproces, niet in de laatste plaats gestuurd door de wet. In de afgelopen jaren is de roep toegenomen om te zorgen dat ruimtelijke besluitvormingsprocessen vlotter en eenvoudiger worden. De Crisis en Herstelwet en de in de maak zijnde Omgevingswet zijn daarvan het uitvloeisel. De Omgevingswet beoogt de wet- en regelgeving in de fysieke leefomgeving samenhangend en eenvoudig te maken. Hier komen twee ambities samen die principieel tegen elkaar inwerken wanneer althans het besluitvormingsproces niet goed georganiseerd is. Samenhang betekent dat alle belangen in de leefomgeving met elkaar in één weging worden gebracht. Enerzijds kan het bij elkaar brengen van deze veelheid aan belangen in één proces een verlammende werking hebben. Anderzijds kan de integrale aanpak ruimte bieden voor innovatieve oplossingen door problemen integraal aan te pakken. De vraag rijst wat is er nodig om voldoende perspectief te bieden op de gewenste innovatie? Twee elementen lijken voor de planning anno nu van wezenlijk belang. In de eerste plaats lukt samenhang alleen als alle belangen in het proces hoorbaar zijn en de doelen daarachter helder op tafel liggen. Vertrouwen, helderheid en transparantie zijn daarbij de belangrijke voorwaarde. Vanuit het perspectief van de nationale overheid is het dan de vraag of zij, in al haar diversiteit en interne tegenstrijdigheid, dit kan en wil geven en creëren. Het betekent dat strategieën open naar buiten gecommuniceerd moeten worden en impliciet daarmee ook dat er tussen ministeries en afdelingen een zekere mate van af- en overeenstemming moet bestaan. In de tweede plaats ligt er de uitdaging om verschillende krachten te bundelen bij het bereiken van deze doelen. Dus niet alleen: hoe krijg ik mijn eigen doel zo goed mogelijk verwezenlijkt? Maar ook hoe kunnen we gezamenlijk zoveel mogelijk doelen voor elkaar krijgen, en wie kan op welke manier bijdragen? Dit vraagt een andere rolinvulling van de nationale planner / planoloog dan tot op heden gebruikelijk is. Van de planoloog werd vooral verwacht dat deze invulling en sturing kan geven aan de weging van belangen in een gebied, zodanig dat dit tot planmatig gewenste ontwikkelingen leidt. Wat nu nodig lijkt te zijn is dat de nationale overheid, los van eventuele andere taken die buiten het aandachtsveld van dit paper liggen, mede uitvoering en gestalte geeft aan processen van co-creatie. De vraag die daarmee naar voren komt en centraal staat in dit paper is dan ook welke rol de nationale overheid kan of moet spelen in processen van co-creatie? Welke verwachtingen bestaan er 322


ten aanzien van de nationale overheid en meer in het bijzonder van ruimtelijke planners op dit overheidsniveau? En onder welke condities zou de nationale overheid een bijdrage kunnen leveren? In dit explorerende paper worden deze vragen uitgewerkt door eerst nader in te gaan op de betekenis en achtergronden van co-creatie, vervolgens een aantal voorbeelden te bespreken en aan de hand daarvan tot een aantal voorlopige conclusies te komen.

Co-creatie, waar hebben we het over? Co-creatie moet begrepen worden binnen de context van de netwerksamenleving – die op zijn beurt weer moet worden begrepen als een wirwar van talloze elkaar overlappende netwerken. De verbindingen tussen deze netwerken, bijvoorbeeld een vanuit de overheid opgetuigd netwerk rond het thema krimp en een door belanghebbenden opgericht netwerk in de regio Twente rondom maatschappelijk ondernemen, kunnen sterker en zwakker. Ze kunnen bestaan uit persoonlijke verbindingen, banden voor het leven, maar ook uit dunne, tijdelijke lijntjes. (Van Berlo 2009) Een belangrijke reden waaraan het ontstaan van de netwerksamenleving wordt toegeschreven is de moderne communicatietechniek en met name het internet, waarbij nieuwe dragers en mogelijkheden als smartphones, tablets en the cloud deze trend alleen maar versterken. Kortom de mogelijkheid om real-time informatie te delen, te communiceren en netwerken tussen mensen en organisaties digitaal te onderhouden en bedienen. Deze verworvenheden maken nieuwe vormen van samenwerking mogelijk waarbij de rol van de overheid verandert. De hierboven in de introductie geschetste macro sociaal-economische veranderingen die de positie van de overheid te midden van de samenleving beïnvloeden, versterken nog eens de verschuiving richting een netwerksamenleving. Zozeer zelfs dat er alweer nieuwe termen zijn bedacht die de veranderende verhoudingen tussen overheid en samenleving beter zouden weergeven. Denk bijvoorbeeld aan de energieke samenleving (Hajer 2011), de participatiesamenleving en het initiatief Nederland kantelt naar een verbonden en nieuwe innovatieve samenleving (Rotmans 2014; http://www.nederlandkantelt.nl/). In al dat verbaal en terminologisch geweld blijven echter nog vragen bestaan over die nieuwe samenleving en hoe die nu eigenlijk functioneert. Hoe verloopt het nieuwe samenwerken precies? Onder welke voorwaarden en condities worden de beste resultaten worden behaald en wat is daarin de rolverdeling is tussen de deelnemende partijen? Wat doet ‘de overheid’, hoe werken (coalities van) sectoren, nationale, regionale en lokale overheden samen, en op welke wijze zijn zij in staat om private en maatschappelijke partijen te faciliteren deze nieuwe samenleving gestalte te geven? En, hoe wordt in dit web van door en over elkaar heen werkende netwerken het publieke belang gediend? Deze vragen zijn nog onderwerp van onderzoek (Van Berlo 2012) en blijven dat vermoedelijk nog wel even. In dit paper richten we ons op de vraag hoe een nationale omgevingsvisie kan bijdragen aan co-creatie tussen in eerste instantie de nationale overheid en lokale maatschappelijke initiatieven? Co-creatie wordt geduid als het ‘samenwerken in netwerken’. Van Berlo (2012) beschrijft cocreatie als kennisuitwisseling in combinatie met enerzijds een taakverdeling en anderzijds het doorbreken van grenzen tussen partijen en (potentiële) deelnemers. Door taakverdeling kan op efficiëntere wijze worden gewerkt waarbij de continue kennisuitwisseling een belangrijk hulpmiddel is. Door schotten en grenzen te slechten tussen partijen kan gezorgd worden dat werk en taken bij die partij terechtkomt die het best geëquipeerd is deze uit te voeren. Co-creatie levert met andere woorden potentieel een enorme efficiëntieslag op ten opzichte van de periode voor de netwerksamenleving. Het is, aldus Van Berlo (2012), daarbij niet meer de positie of de relatie tussen organisaties die de samenwerking stuurt, maar het thema of het project waaraan wordt gewerkt en dat deelnemers aan

323


zich verbindt. Tussen de deelnemers bestaat een soort van afspraak, een meer of minder expliciet contract. Het doel van co-creatie wordt omschreven als het vooruithelpen van het onderwerp. Wanneer we dit, wellicht wat utopisch beeld, op ons laten inwerken kan geconstateerd worden dat er achter deze mooie woorden en ideeën een aantal impliciete en expliciete veronderstellingen en aannames schuilgaat. Er zijn er minimaal drie. Een eerste belangrijke conditie is dat er sprake is van afwezigheid (danwel zeer geringe) hiërarchie tussen deelnemers; iedereen, elke organisatie, speler, is potentieel een initiatiefnemer. Daarnaast moet, ten tweede, worden voldaan aan transparantie en toegankelijkheid tot deelnemers, of, andersom geredeneerd, een makkelijke verspreiding van het projectidee zodat deelnemers zich hieraan kunnen verbinden waarbij doelen en waarden transparant zijn. De rol van zowel initiatiefnemer als volger is hierbij belangrijk. Zodra de eerste volger zich aan een idee verbindt krijgt het massa en momentum en krijgt het de kans zich verder te verspreiden via de netwerken van de volger(s). Een derde conditie is dat het idee aansprekend genoeg is om deelnemers aan zich te binden. Anders dan bij veel projecten in de ‘oude’ samenleving staat het idee voorop en niet zozeer de positie(verbetering) van de deelnemers, hoewel dit mogelijk wel een uitkomst is van een project. Een idee moet dus aansluiten bij de kernwaarden en doelstellingen van deelnemers zodat deze hun deelname kunnen legitimeren. Deelname is immers niet vrijblijvend. Het gaat bij co-creatie niet slechts om het ontwikkelen van een project, maar ook om het uitvoeren. Co-creatie wordt veelal gesitueerd op lokaal niveau, waarbij inhoudelijk de focus ligt op het publieke domein. Het gaat om kleinschalige projecten ter verbetering van de buurt of straat uitgevoerd door enkele lokale deelnemers, een initiatiefnemer plus wat directe omwonenden, met mogelijk wat assistentie van de gemeente. Dat dit niet altijd even makkelijk is laat onder andere Van de Wijdeven (2012) zien. Volgens deze auteur zijn drie condities van belang: 1) publiek ondernemerschap (het zien en kunnen omzetten van kansen naar projecten gericht op de publieke ruimte), 2) samenwerking met bewoners in opzet en uitvoering en 3) bewegingsruimte plus betrokkenheid van instanties. De laatste factor heeft betrekking op de bewegingsvrijheid die publieke ondernemers krijgen van de instanties, waarbij benadrukt wordt dat het slagen van een initiatief afhangt van de “…organisatie rondom activiteiten en niet rondom overlegtafels”. (Wijdeven 2012: 231) Tegelijkertijd en enigszins tegenstrijdig is het belang van betrokkenheid van overheidsinstanties. Het betreft politieke rugdekking en actieve ondersteuning waarbij steeds geredeneerd wordt vanuit de logica van de situatie en initiatief en de overheid vooral meehelpt in het zoeken naar speelruimte binnen de eigen institutionele, of systeem, logica en procedures. Informele contacten tussen bewoners en bestuurders werken hierbij in het voordeel om een initiatief van de grond te krijgen en te laten slagen. Met dit paper willen we aftasten wat de mogelijkheden zijn voor de nationale overheid om cocreatie te ondersteunen en entameren met behulp van een nationale omgevingsvisie. Gezien de genoemde factoren is het niet vanzelfsprekend dat er in co-creatieve initiatieven een rol ligt voor de nationale overheid. We zoeken naar mogelijke verbindingen, dunnere of dikkere, tussen het nationale, mogelijk regionale niveau en lokale niveau. Het perspectief is hierbij tweeledig, enerzijds wat betekent dit voor het handelen van de nationale overheid en een nationale omgevingsvisie, anderzijds, hebben lokale initiatiefnemers de nationale overheid nodig en zo ja, in welke vorm?

324


Co-creatie in de praktijk: drie voorbeelden Wanneer we naar de praktijk van co-creatie kijken valt direct op dat er een rijke hoeveelheid en schakering aan projecten is, maar ook dat elk van deze projecten haar eigen dynamiek en aanvliegroutes kent. Een andere constatering is dat co-creatie vooralsnog vooral betrekking heeft op (een zeer) lokaal niveau. In deze paragraaf lopen we een aantal voorbeelden langs waarbij we steeds op zoek zijn naar de rol van de overheid en dan specifiek de nationale overheid. Hoeksche Waardenmakerij – maatschappelijk geïnspireerde visie Een eerste vrij uitzonderlijke casus betreft de Hoekse Waardenmakerij. Bijzonder omdat deze zich niet beperkt tot het (zeer) lokale niveau maar het zuidelijk deel van de Hoekse Waard beslaat. Het is een casus met een zekere geschiedenis en die de nodige aandacht trekt, niet in de laatste plaats van de nationale overheid, waarvan het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gezamenlijk met Platform31 deze casus als een pilot project stimuleert. Het doel van het project, dat startte in september 2013, is om meerwaarde te creëren aan de zuidrand van de Hoeksche Waard. De drie gemeenten in samenwerking met het ‘maatschappelijk middenveld’ zoals ze het zelf noemen, hebben een aanpak geformuleerd gebaseerd op het idee van ‘follow the money’. Langs drie pijlers (ruimtelijk economische structuur van dorpen, de boer als held en stedeling als klant van de Hoeksche Waard) worden initiatiefnemers uitgenodigd om met projecten te komen. Vanaf december 2013 hebben zich zo’n veertig initiatiefnemers gemeld met plannen en ideeën die vervolgens in samenwerking met genoemde partijen op een nieuwe, creatieve manier worden ontwikkeld. Een belangrijke component hierbij is het loslaten van “…regels en denken buiten de bestaande en gebaande paden, het zoeken naar slimme combinaties van samenwerking en financiering.” (bron: http://www.hoekschewaardenmakerij.nl/over-de-waardenmakerij/) Initiatieven kunnen bestaan uit ideeën of uitgewerkte plannen. Ze worden ondergebracht in één van de vijf verhaallijnen (waardeketens) die voor het gebied zijn bedacht en de sterke kanten belichten. Gezamenlijk met ondernemers, overheden en maatschappelijke organisaties worden de plannen en ideeën vervolgens geïmplementeerd. Tegelijkertijd leidt deze aanpak via de verhaallijnen tot een maatschappelijk geïnspireerde visie op het gebied. Hierin komen de thema’s naar voren die aansluiten bij de samenleving op dat moment. Niet de overheid stelt zijn ambities vast, maar ook de samenleving. De visie op de zuidrand van de Hoeksche Waard bestaat zodoende uit een vijftal dromen waarin maatschappelijk initiatiefnemers zich verenigd en gedeeld eigenaar van voelen. Voorlopig wordt de rol van de overheid, de lokale overheid om precies te zijn, met name op waarde geschat voor wat betreft organisatiekracht. Het gaat hierbij om “planning en programmering, de aanwezige kennis en overzicht en soms de directe belangen in een gebied, of financiële betrokkenheid.” De inzet van deze middelen varieert per initiatief. Voor wat betreft de rol van de nationale overheid wordt op basis van analyse het volgende gezegd: “Zet dit project in de spotlights… Deel de ontwikkelde inzichten met andere projecten. Bied kennis en kunde op het gebied van regelgeving” (SOHW 2014:100)

325


Boekel – ondernemende overheid als verbindende schakel Evenals de Hoeksche Waardenmakerij ligt Boekel scherp op het netvlies van de nationale overheid als een gemeente die op voortvarende wijze processen van co-creatie weet te stimuleren. Het zogenaamde ‘Ja, mits principe’ wat de gemeente hanteert bij het beoordelen van initiatieven is hier een belangrijke verklaring voor. In tegenstelling tot de ‘oude’ praktijk waarbij eerst beoordeeld, gewikt en gewogen werd, mogen initiatieven nu in principe van start gaan en ontwikkeld worden, tenzij gedurende het proces blijkt dat er niet aan regelgeving wordt voldaan. De enorme toename in processnelheid die hiermee wordt bereikt zorgt voor grote energie in de gemeente en bij maatschappelijk initiatiefnemers. Regelgeving en planning is een middel (of misschien zelfs een facilitator) voor het bereiken van ambities. Het vergt van zowel de overheid als de maatschappelijk initiatiefnemer een bepaalde houding. Ze moeten elkaar serieus nemen. In Boekel neemt de overheid initiatiefnemers serieus indien zij voelen of zien dat de initiatiefnemer de overheid serieus neemt. Er wordt een proces gestart waar eerlijkheid naar elkaar en transparantie over wat iedereen precies wil van groot belang zijn. Als de spelregels duidelijk zijn kan het proces beginnen. Een voorbeeld van hoe duidelijke spelregels leidde tot innovatie betreft de het bouwen door een ondernemer van een nieuw pand binnen de stankgeurcirkel van de varkenshouderij van zijn overbuurman. Volgens de regels mag de ondernemer het pand wel neerzetten, maar daarin zelf niet werken. De regelgeving over de geurcirkel vermeld dat er een cirkel wordt getrokken om de locatie van uitstoot heen (letterlijk: de pijp die bij de varkenshouderij naar buiten komt). Een voorbeeld van eenvoudige regelgeving. De ondernemer ziet dat dit betekent dat de locatie van de uitstoot belangrijk is en concludeert daaruit dat hij dus niet lucht mag inademen in de geurcirkel. Zijn oplossing: creëer overdruk in het pand door lucht aan te zuigen van buiten de geurcirkel. De heldere regelgeving maakt de spelregels duidelijk, wat tot een innovatieve oplossing leidt. Dit is daarmee een aardig voorbeeld van wat er kan gebeuren wanneer een overheid niet direct op de rem gaat staan, een reflex die vanuit de stankcirkelregelgeving maar al te begrijpelijk zou zijn, maar een initiatiefnemer zijn gang laat gaan tot de uiteindelijke tevredenheid van alle partijen. In Boekel is de rol van de lokale overheid doorslaggevend geweest. Niet alleen heeft deze een structuurvisie en uitvoeringsprogramma Vitaal Buitengebied Boekel opgesteld met gezamenlijk doel de mogelijkheden in het buitengebied te vergroten, ook durfde de gemeente het aan om te experimenteren met allerlei vormen van deregulering. In de woorden van de aftredend wethouder grondgebiedzaken is het ambtelijk apparaat hierin belangrijk geweest. Het heeft kennis van zaken en stelt zich ondernemend op door de dialoog aan te gaan met initiatief nemende bewoners om zo gezamenlijk aan de slag te gaan. Op deze manier zijn ambities met elkaar verbonden en kwam de overheid dichter bij de ondernemende burger te staan, wat geleid heeft tot een zekere mate van gezamenlijkheid, verbondenheid en het creëren van nieuwe mogelijkheden. Ondermeer heeft dit geleid tot aanleg van het eerste gemeentedekkende glasvezelnetwerk (Boekelnet), Boekelenergie en Ecodorp Boekel. (bron: http://www.dopboekel.nl/nieuws/interview%20Ted%20van%20de%20Loo%20jan2014.php) Marke Mallem – het verleiden van burgers tot initiatief Marke Mallem betreft een gebied van zo’n 40 hectare rond Eibergen waar stapsgewijs een vorm van zelfbestuur is ontstaan. Dit had echter niet gebeurd zonder de zorgvuldige en langdurige inzet van het waterschap Rijn en IJssel, aldus auteurs Breman et al. (2015) waarop deze paragraaf is gebaseerd. In 2009 is een groep sleutelfiguren bijeen geroepen om mee te denken over het vormgeven van een Marke (middeleeuwse bestuursvorm) rondom de rivier de Berkel in Eibergen. Dit leidt in 2010 tot de 326


oprichting van de Stichting Marke Mallem, bestaande uit bewoners, met medewerkers van het waterschap en gemeente als adviseurs. Ook wordt de formele zeggenschap over een groot aantal percelen overgedragen van het waterschap naar de stichting. De stichting presenteert uiteindelijk een gedetailleerd onderhoudsplan en wordt formeel verantwoordelijk voor het beheer van de gronden. Ook weet ze andere lokale partijen te betrekken. Breman et al (2015) beschrijven Marke Mallem als een initiatief dat een groeiproces heeft doorlopen en waarin een verschuiving is te zien van de overheid naar burgers. Het is begonnen als vorm van burgerparticipatie om uiteindelijk uit te komen op een situatie van zelfbestuur waarbij sprake is van overheidsparticipatie en het waterschap ondersteunt. Het is daarmee als het ware een “top-down geïnitieerde Bottom-up beweging” (Breman et al. 2015: 2) Duidelijk is hier de betekenis en rol van de overheid, in dit geval als waterschap, te herkennen. Aanvankelijk treed het op als stimulator en inspirator om een initiatief van de grond te krijgen om vervolgens ook door te zetten door eigen verantwoordelijkheden los te laten. Wel is de ervaring dat ‘actief burgerschap’ een vak apart is. In de woorden van de door de auteurs aangehaalde Eveline Tonkens gaat het om ‘burgerschap als ambacht’, waarbij opgemerkt dat zowel overheden als initiatiefnemers zich dit ambacht eigen moeten maken om co-creatie te kunnen laten slagen.

Co-creatie en de (nationale) overheid Wanneer we de drie (overigens tamelijk willekeurig gekozen) casussen overzien dan valt meteen op dat de nationale overheid niet direct een rol heeft. Sterker, in geen van de genoemde casussen blijkt op geen enkele manier dat een rol van de nationale overheid gewenst is. Alle projecten zijn lokaal tot regionaal van aard en onderling kan men zich goed redden. Dat wil echter niet zeggen dat co-creatie zonder nationale overheid als zodanig kan. In alle casussen zien we een duidelijke rol weggelegd voor de lokale overheid. Is het niet als initiator of stimulator, dan wel als procesbegeleider of als experimenterende entrepreneur door regels weg te nemen of ze soepeler te interpreteren. Evenals de nationale overheid lijkt ook de provinciale overheid vooralsnog niet echt een rol te spelen in cocreatieve processen, of hooguit als facilitator. Dit beeld wordt bevestigd door elders gerapporteerde case studies (zie bijvoorbeeld: Van de Wijdeven 2012, Hendriks et al. 2014, Verhoeven et al. 2014). Terugkerend op de centrale vraag die in dit paper wordt gesteld, namelijk of en in welke vorm de nationale overheid en meer in het bijzonder een nationale omgevingsvisie een rol kan spelen in processen van co-creatie, lijkt het antwoord tamelijk kort en simpel: nee, de nationale overheid speelt hierin geen rol. Maar is dat nu wel zo? Wellicht dat de rol zeer beperkt is wanneer het directe betrokkenheid bij initiatieven betreft. Ook is het niet de nationale overheid die in eerste instantie op de netvliezen van initiatiefnemers verschijnt. Hun eerste aanspreekpunt is toch de gemeente. Aan de andere kant zou de nationale overheid van belang kunnen zijn, bijvoorbeeld in de rol van het creëren van een klimaat voor co-creatie. Hoewel we hier een aantal voorbeelden hebben laten zien, is het niet zo dat co-creatie gemeengoed is voor initiatiefnemers en lokale overheden. Hier zijn nog stappen te zetten. In een op case studies gebaseerd onderzoek naar co-creatie constateren Hendriks et al. (2014) bijvoorbeeld dat veel initiatieven zich nog bevinden op de overgang van de tweede generatie (gekenmerkt door interactief beleid vanaf grofweg de jaren negentig) naar de derde ‘generatie burgerparticipatie’. Hier zijn de reflexen uit de jaren negentig en nul nog herkenbaar, waarin evenals in de eerste generatie burgerparticipatie (inspraak vanaf de jaren zeventig) de overheid nog het voortouw neemt. Iets wat aansluit bij het verwachtingspatroon in de maatschappij ten aanzien 327


van die overheid. De Hoeksche Waardenmaatschappij is wellicht nog het verst in het wat aangeduid wordt als de derde generatie burgerparticipatie, en hierin is het de overheid die participeert en samenwerking probeert aan te gaan door eventuele kennisintegratie toe te passen, initiatiefnemers te clusteren of initiatiefnemers te ondersteunen door middel van programma’s als Empowering People of Kracht in Nederland; het voortouw ligt echter bij initiatiefnemers. Wanneer we wat gerichter een analyse loslaten op de mogelijke rol van de overheid komt al snel de door de Raad van het Openbaar Bestuur (Rob) opgestelde overheidsparticipatietrap in beeld (Rob 2012). Deze onderscheidt in toenemende mate van sturing de volgende vormen van overheidsbetrokkenheid: a) Loslaten – onderaan de overheidsparticipatietrap waarbij de overheid een taak helemaal loslaat en inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis heeft. b) Faciliteren – waarbij het initiatief van elders komt en de overheid er belang in ziet om dat mogelijk te maken. c) Stimuleren – waarbij de overheid wel de wens heeft dat bepaald beleid van de grond komt, maar ontwikkeling daarvan aan anderen overlaat; ze zoekt hierbij wel naar mogelijkheden om die anderen in beweging te krijgen. d) Regisseren – waarbij andere partijen ook een belangrijke rol spelen, maar de overheid er belang aan hecht wel de regie te hebben. e) Reguleren – bovenaan de overheidsparticipatietrap, waarbij de overheid wet- en regelgeving inzet. Zo kan de overheid regels stellen, handhaven en overtredingen sanctioneren. Met regulering benadrukt de overheid dat ze onder meer bij vraagstukken van orde en veiligheid in een verticale verhouding tot haar burgers staat. Hoewel de Rob erkent dat regulering een onderdeel zal blijven van overheidssturing is ze van mening dat er desondanks sprake is van een paradigma wijziging waarbij een tendens bestaat om als overheid terug te trekken op de ladder. Gezien de veranderende verhouding tot de samenleving en om de energie uit de samenleving te benutten bepleit de Rob een zo terughoudend mogelijke opstelling van de overheid waar het gaat om sturing. In de hierboven gepresenteerde casussen zien we eigenlijk alle vormen van sturing passeren uitgezonderd die van reguleren. Marke Mallem is een voorbeeld waarbij regisseren en stimuleren aanvankelijk van belang waren, maar de overheid allengs opschoof naar faciliteren en uiteindelijk zelfs loslaten. Faciliteren en loslaten is ook het niveau waarop de Hoeksche Waardenmakerij en de gemeente Boekel zich op bewegen. In het geval van die laatste twee zou gesteld kunnen worden dat het al eerder aangehaalde ‘ambacht’ actief burgerschap en de zelfredzaamheid van initiatiefnemers en overheid redelijk op orde zijn. Hier is niet zo heel veel nodig, het proces loopt en wordt draaiend gehouden vanuit de initiatiefnemers. Hulp van de overheid wordt ingeroepen wanneer creatieve oplossingen moeten worden gevonden binnen bestaande kaders. Of de overheid, zoals in Boekel, in staat is om deze vraag op te pakken zal van geval tot geval verschillend zijn en sterk afhangen van de politieke bereidheid van colleges van B&W en de raad alsmede de capaciteit van het ambtenarenapparaat om op creatieve wijze binnen de eigen systeemlogica tot intern gecoördineerde en ondersteunde innovatieve oplossingen te komen. Wanneer het gaat om stimuleren en regisseren bevinden we ons eigenlijk op het niveau van de tweede generatie burgerparticipatie. Om de stap te maken naar co-creatieve processen moeten middelen worden aangewend gericht op bijvoorbeeld empowerment van (potentiële) initiatiefnemers om zodoende het organiserend vermogen te vergroten. 328


Ook ligt het in deze situaties meer voor de hand dat het overheid het proces van ontluikende co-creatie zowel procesmatig als inhoudelijk sterk stuurt. Afstappend van de participatieladder is wellicht nog wel de meest opmerkelijke constatering dat werkelijke co-creatieve processen, dat wil zeggen die echt tot de derde generatie burgerparticipatie behoren, per definitie het publieke belang dienen. Dit is een belangrijke constatering omdat hiermee de regulerende en controlerende rol van de overheid in dit kader nauwelijks van belang blijkt. Wat namelijk gebeurd in dit soort processen is dat initiatiefnemers als het ware automatisch (of, negatiever geformuleerd, noodgedwongen) op zoek gaan naar directe steun in de omgeving voor hun initiatief. Het is tijdens deze fase dat transparantie omtrent waarden en ambities van belang is en dat creatieve koppelingen tussen initiatiefnemers en omwonenden kunnen ontstaan. In het beste geval leid dit tot ketens van initiatieven zoals in de Hoeksche Waardenmakerij, waar de ketens uiteindelijk zijn uitgewerkt tot verbindende verhaallijnen voor het gehele gebied. Initiatiefnemers die in staat zijn de belangen te verbinden dienen daarmee tegelijkertijd het publieke belang. Maatschappelijk initiatiefnemers zijn apentrots en vertellen graag dat er welgeteld nul zienswijzen zijn ingebracht op hun project. Projecten die niet slagen in het leggen van verbindingen sterven, in deze logica, een zachte dood. Co-creatie proper zal dus niet snel leiden tot ongewenste uitkomsten. Meer waarschijnlijk is dit in ‘tweede generatie’ semi-co-creatieve processen waarbij de overheid zich te zeer verbindt met een initiatiefnemer en daarbij belangen uit het oog kan verliezen. Om dit te voorkomen is het van belang altijd de meerwaarde van een initiatief duidelijk naar buiten toe te communiceren en ervoor te zorgen dat belangen van de omgeving waar het kan worden meegenomen in een integraal proces.

Perspectieven voor de nationale overheid Is er dus een rol voor de nationale overheid en een omgevingsvisie in een co-creatieve wereld? Ons antwoord daarop is in eerste instantie, nee, er is geen expliciete rol voor de nationale overheid. In de huidige generatie co-creatieve processen en de beperkte vaak zeer lokale schaal waarop deze zich afspelen ligt doorgaans geen noodzaak, nog een wens vanuit de initiatiefnemers, voor directe betrokkenheid van de nationale overheid. Dit brengt ons dan bij de eerste stelling: 1.

Co-creatie is (nog) een zeer lokale bezigheid, de nationale overheid is hier niet voor nodig.

Tegelijkertijd zijn wij van mening dat de nationale overheid wel degelijk een bijdrage kan hebben, maar dan vooral indirect, op het zogenaamde meta-niveau. Nog lang niet alle lokale overheden hebben de stap naar co-creatie gezet, of in termen van Rotmans (2014), gekanteld naar een nieuwe positie ten opzichte van de maatschappij. Het uitspreken door de nationale overheid van de ambitie om meer ruimte te creëren voor co-creatie zou een eerste stap richting een nieuwe gekantelde systeemlogica kunnen betekenen. Een instrument om deze ambitie uit te spreken is de in ontwikkeling zijnde Nationale Omgevingsvisie. Soortgelijke uitspraken doet het Rijk bijvoorbeeld al in de Rijksnatuurvisie (EZ 2014). Door deze ambitie uit te spreken in een nationale omgevingsvisie doet de nationale overheid aan normatieve sturing, het beïnvloeden van beleidsdiscourse, een vorm van metagovernance dus. Doel is dat het co-creatie normaal wordt gevonden en het afwijken van deze (sociale) norm als abnormaal gaat worden gezien. Dergelijke vormen van sturing kunnen op termijn krachtiger blijken dan simpelweg nieuwe regelgeving uit te schrijven. Impliciet, kan de overheid deze gedachte verder vormgeven in de Omgevingsvisie door heel helder een aantal inhoudelijke ambities en doelstellingen te verwoorden. Hierbij moet niet gedacht worden aan zakelijke puntsgewijze 329


opsomming, maar aan een aantal heldere doch rijke en tot de verbeelding sprekende verhaallijnen over waar het naar toe moet met de ruimtelijke inrichting van Nederland. Het is aan deze verhalen dat initiatiefnemers zich kunnen verbinden, waarmee de Omgevingsvisie zelf als het ware een uitnodiging wordt voor co-creatie en daartoe inspireert. Mocht dit allemaal lukken en een leiden tot een prachtige energieke en inspirerende nationale omgevingsvisie, dan wordt het tijd om de mooie woorden om te zetten naar daden. Meer concreet betekent dat een omschakeling, of kanteling, in de opstelling en taakopvatting van in het bijzonder het ministerie van I&M, als coördinerende partij van de nationale omgevingsvisie, en de nationale planners, maar ook breder, dat van andere ministeries en het kabinet als zodanig. Om co-creatieve initiatieven te faciliteren en los te laten zal een zekere cultuuromslag nodig zijn binnen de nationale overheid en al haar organisaties. Dit heeft betrekking op het ‘Ambacht’ actief burgerschap, dat niet alleen aan de zijde van de burger verplichtingen schept, maar zeer zeker ook bij de overheid zelf. Hoe dit precies vorm moet worden gegeven, naast en parallel aan andere blijvende taken (bijvoorbeeld regelgeving en handhaving) is nog de vraag. In ieder geval moet er een bereidheid bestaan om de eigen systeemlogica overboord te gooien om zodoende op creatieve wijze binnen de eigen kaders te zoeken naar oplossingen op maat die passen op de burgerlogica. Samengevat brengt dit ons bij de tweede stelling: 2.

Thema- en initiatief geïnspireerde projecten vragen om een nationale overheid die creatief de ruimte binnen de regelgeving opzoekt en daarbij zijn eigen institutionele logica overboord gooit.

Een mogelijke geruststelling voor de nationale overheid is dat processen van co-creatie, wanneer deze goed en succesvol verlopen, in zekere zin zonder al te veel reserve kunnen worden aangegaan. Waar in het ontstane neoliberale klimaat overheidsparticipatie (op elk willekeurig niveau) niet zelden leidt tot een zekere mate van politieke willekeur en machtsmisbruik waarbij bepaalde belangen, niet in het minst die van de overheid zelf, prevaleren boven andere in de vorm van niet-transparante zogenaamde post-politieke processen (Oosterlynck & Swyngedouw 2010), lijkt co-creatie zich aan een andere zijde van het spectrum te bevinden. Juist doordat co-creatieve processen alleen op gang komen onder condities van transparantie en gelijkwaardigheid tussen deelnemers, zijn ze minder gevoelig voor politieke spelletjes. Immers, initiatiefnemers die niet in staat zijn om te verbinden zullen hun project uiteindelijk zien stranden. Co-creatie is daarmee gestoeld op een fundamenteel andere set van waarden en mechanismen dan meer traditionele gebiedsontwikkelingsprojecten. Ze dienen niet de positie en belangen van de deelnemende partijen, maar het principiële onderliggende idee van het initiatief zelf en kunnen dan ook alleen begrepen en medegestalte worden gegeven vanuit de situationele logica. Onze derde stelling luidt dan ook: 3.

Co-creatieve initiatieven dienen per definitie het publieke belang.

Is de situatie dan zo rooskleurig en is de samenleving toe aan grootschalige en massale co-creatieve processen? Nee, daar lijkt het niet op. De kanteling van Nederland heeft nog maar nauwelijks een aanvang gevonden. De hierboven aangehaalde voorbeelden betreffen de voorlopers. Voor zover wij kunnen overzien staat een heel peloton aan lokale overheden en potentiële initiatiefnemers nog af te wachten in de stijl van de tweede generatie burgerparticipatie. Ook hier is het ambacht nog niet volledig onder de knie (Paul ’t Hart, 2014). Niet iedereen en niet elk initiatief leent zich uiteindelijk voor het starten van een co-creatief proces. Vanuit het perspectief van de burger kan het argument worden aangedragen dat al belasting wordt betaald en dat aangenomen mag worden dat daarnaast niet 330


ook nog zelf aan de publieke ruimte moet worden bijgedragen (Hendriks et al. 2014). Tegelijkertijd blijkt ook een groep van initiatiefnemers te bestaan die simpelweg niet over het (maatschappelijk) ondernemerstalent beschikt om een initiatief te doen slagen. In dit soort gevallen kan er een taak voor de overheid liggen in het zorgen voor een passende ondersteuning. Veelal uit zich dit in de vorm van een stevige regiefunctie voor de overheid. Op nationaal niveau zou empowerment op verschillende manieren gestimuleerd worden zoals training en scholing, het uitwisselen van kennis oor het opzetten van een co-creatie kennisbank en helpdesk, en bijvoorbeeld door subsidies beschikbaar te stellen om maatwerk in te kunnen huren. We zijn er met andere woorden nog niet en onze vierde en laatste stelling luidt dan ook: 4.

Een initiatiefnemer dient over voldoende ondernemerschap te beschikken om een effectieve partij in co-creatie te zijn, empowerment op dit punt is (in veel gevallen) wenselijk.

Bronnen Berlo, D. van (2012) Wij, de overheid. Cocreatie in de netwerksamenleving, http://boek.ambtenaar20.nl. Breman, Bas, Irini Salverda en Robert Jan Fontein (2015) Marke Mallem, of hoe burgers tot initiatief verleid kunnen worden, Ruimtevolk EZ – Ministerie van Economische Zaken (2014) Natuurlijk Verder: Rijksnatuurvisie 2014, Den Haag. Hajer, M. (2011) De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. ’t Hart, P. (2014) Ambtelijk vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het Handwerk voor de Overheidsmanager. Den Haag: NSOB Hendriks, F., T. van de Wijdeven, S. Santokhi, M. Bogers, M. Kars, L. de Graaf, T. Metze & M. van der Staak (2014) Loshouden en meemaken: Over samenredzaamheid en overheidsparticipatie, Den Haag: Platform31. Oosterlynck S, Swyngedouw E, 2010, "Noise reduction: the postpolitical quandary of night flights at Brussels airport" Environment and Planning A 42(7) 1577 – 1594. Rob – Raad voor het openbaar bestuur (2012) Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving, Den Haag: Rob Rotmans, J. (2014) Verandering van tijdperk. Nederland kantelt, Boxtel: Aeneas Media. SOHW - Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (2014) Werkboek Hoeksche Waardenmakerij: economische kracht vanuit de zuidrand, Strijen: SOHW. Verhoeven, I., T. Metze & T. va de Wijdeven (2014) Do-ocracy’s democratic anchorage, paper presented at 42nd ECPR Joint Sessions, Salamanca 10-15 April. Wijdeven, T.M.F. van de (2012) Doe democratie: Over actief burgerschap in stadswijken Delft: Eburon Geraadpleegde websites: http://boek.ambtenaar20.nl. http://www.dopboekel.nl/nieuws/interview%20Ted%20van%20de%20Loo%20jan2014.php http://www.nederlandkantelt.nl/ http://www.hoekschewaardenmakerij.nl/over-de-waardenmakerij/

331


332


THEMA: RUIMTE MAKEN VOOR GEZONDHEID Inspirator Leendert van Bree, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)

Schets thema Stedelijke gebieden zullen in de toekomst duurzaam moeten worden ingericht. Niet alleen als motor voor een vitale, circulaire en concurrerende economie, maar ook als een omgeving waar gezondheid en welzijn duurzame uitgangswaarden zijn. Beleid gericht op de (her)ontwikkeling van gezonde stedelijke gebieden is daarom zeer van belang. Dat betekent ook een herbezinning op omgevingswaarden, ontwerpprincipes, ruimtelijke inrichting, verdienmodellen en planprocessen. Steden en hun ontwerpers, ruimtelijke ordenaars, architecten, investeerders, beleidsmakers en bestuurders staan daarom in de 21e eeuw voor een uitdagende innovatieopgave: ‘Ruimte maken voor gezondheid’. In deze bijeenkomst staan vragen centraal als: 1. Wat is de relatie tussen ruimtelijke inrichting en gezondheid? 2. Hoe kan gezondheid als opkomend thema worden meegenomen in ruimtelijke ontwikkeling? 3. Hoe kunnen beleidsambities en beleidspraktijk voor gezonde verstedelijking vorm krijgen? 4. Wat weten we van effectieve interventies? De volgende stellingen kunnen het debat voeden met constructieve ideeën: 1. Maak een Wethouder van Financiën tot nieuwe probleemeigenaar van gezonde verstedelijking. 2. Huidige maatschappelijke kosten-baten analyses zijn onbruikbaar. 3. Transitie naar gezonde en duurzame ruimtelijke planvorming is geen technische maar een sociale opgave.

333


Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Kirsten Bomans, Cedric Vervaet en Guy Engelen Gezondheid en ruimtelijke ordening: meten is weten; Meetinstrument Omgevingskwaliteit Fred Woudenberg en Frits van den Berg De gezonde, openbare ruimte: het ĂŠĂŠn-meter perspectief

334


Gezondheid en ruimtelijke ordening: meten is weten Meetinstrument Omgevingskwaliteit

Kirsten Bomans, Cedric Vervaet en Guy Engelen

Er bestaat al heel wat kennis over gezondheid en de link met ruimtelijke ordening Hier wordt echter nog te veel volgend en te weinig pro-actief op ingezet Een “meetinstrument omgevingskwaliteit” kan fungeren als tool om in een vroegere fase van een plan of project “gezondheid en welzijn” als uitgangspunt sterker te laten doorwegen.

Antea Group Roderveldlaan 1, 2600 Antwerpen-Berchem/ kirsten.bomans@anteagroup.com In samenwerking met VITO

335


Gezondheid en ruimtelijke ordening: meten is weten Een ‘Meetinstrument Omgevingskwaliteit’ als tool

De invloed van omgevingsfactoren op gezondheid & welzijn Er zijn een aantal fysische, chemische en biologische omgevingsfactoren met directe impact op de menselijke gezondheid. Uit onderzoek van de Wereld-gezondheidsorganisatie blijkt een significante impact van omgevingsfactoren op ziekte- en sterftecijfers, gebaseerd op beschikbare gegevens en input van meer dan 100 experten. Wereldwijd zou 24% van de ziektegevallen en 23% van de sterfgevallen te wijten zijn aan omgevingsfactoren.

Figuur 1 Percentage sterfgevallen te wijten aan omgevingsfactoren (België binnen EUR-A). Bron: WHO, 2006

Het verband tussen omgevingsfactoren en (dodelijke) ziekten is het sterkst in ontwikkelingslanden, maar ook in België worden ziekten zoals ademhalingsstoornissen, neuropsychische stoornissen, harten vaatziekten, kanker, … deels gelinkt aan omgevingsfactoren. Luchtvervuiling, geluidsoverlast, en blootstelling aan straling zijn voorbeelden van voor België relevante omgevingsfactoren met een mogelijke impact op de gezondheid. Uit een studie van Buekers et al. (2012) blijkt dat – van de beschouwde polluenten in de studie – de blootstelling aan fijn stof (79500 DALYs1) de grootste bijdrage tot de ziektelast voor Vlaanderen heeft, gevolgd door de blootstelling aan geluid (7400 DALYs) en omgevingstabaksrook (6600 DALYs). Recente studies tonen aan dat een daling van de blootstelling aan fijn stof gepaard gaat met een stijging in levensverwachting. Onlangs gaf onderzoek van de Harvard School of Public Health ook aan dat een ongeboren kind dat tijdens de laatste drie maanden van een zwangerschap wordt blootgesteld aan fijn stof, dubbel zoveel kans heeft om later autisme te krijgen (artikel Knack, 06/03/2015). Er zijn echter nog veel onzekerheden en de link tussen bepaalde omgevingsfactoren en gezondheid zijn vaak nog onvoldoende gekend of (nog) niet te becijferen. De omgeving (en de ruimtelijke inrichting ervan) heeft naast de link met gezondheid ook een belangrijke link met welzijn, leefbaarheid en beleefbaarheid zonder dat dit daarom te vertalen is naar ziekte- of sterftecijfers. Relevant voor het ruimtelijk beleid zijn bijvoorbeeld de rol van groene netwerken, voldoende kwalitatieve ruimte voor rust, ontspanning en recreatie. Groene infrastructuur 1

Disability adjusted life years (potentieel verloren gezonde levensjaren door morbiditeit of premature mortaliteit)

336


heeft niet noodzakelijk steeds een positief effect op de gezondheid (bv. de aanwezigheid van groen in zogenaamde ‘street canyons’ kan volgens onderzoek van VITO een negatieve invloed hebben op de lokale luchtkwaliteit, met een verhoging tot 20% van de concentratie NO2 en de meest fijne stofdeeltjes PM2.5). Wel is duidelijk dat groene infrastructuur op veel vlakken een positieve bijdrage levert aan welzijn. Aanwezigheid van groen zou een positief effect hebben op stressreductie, fysieke inspanningen en sociale cohesie. Dat er een verband bestaat tussen de inrichting van de ruimte en gezondheid & welzijn is duidelijk. Een vraag die dan volgt is hoe we hiermee moeten omgaan. Hoe kan ruimtelijke ordening en inrichting een positieve bijdrage leveren aan gezondheid & welzijn? Om hier (deels) een antwoord op te geven, halen we een aantal voorbeelden aan, divers van aard, puttend uit gevoerd onderzoek en bestaande cases. Luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening In 2009 werd door VITO, in samenwerking met Antea Group, in opdracht van LNE, een praktische leidraad ontwikkeld ‘Mogelijkheden integratie lokale luchtverontreiniging door verkeer in ruimtelijke instrumenten’. In dit document worden een aantal voorbeelden van mogelijke inrichtingsmaatregelen vernoemd om effecten van luchtverontreiniging op de gezondheid te minderen. Onderstaande tabel geeft een selectie van vernoemde maatregelen met ‘verbetering van de luchtkwaliteit’ als uitgangspunt. Tabel 1 Mogelijke ruimtelijke maatregelen om luchtkwaliteit te verbeteren

Doel bronniveau Reduceren van luchtvervuiling

receptorniveau Maximaliseren van afstand tussen bron en ontvanger (verticaal en horizontaal)

Rekening houden met windeffecten Filterend effect realiseren

Voorbeeld van ruimtelijke maatregel *Locatiebeleid in functie van luchtkwaliteit *Selectieve bereikbaarheid en toegankelijkheid *Parkeeraanbod en parkeernormering *Functieverweving *Stedenbouwkundige programma’s met verkeersgenererende functies reduceren in omvang of faseren zolang de voorafgaandelijke mitigaties niet zijn uitgevoerd *Kwetsbare functies naar achterzijde van bouwblok brengen *Kwetsbare functies op hogere verdieping *Straten breed houden, eventueel met bouwvrije stroken *Afstand tussen bron en bebouwing maximaliseren – veiligheidsafstanden toepassen *Onderbreking van de straatwand door bv. een plein zorgt voor een significante verbetering van de luchtkwaliteit in de straat *Weg verdiept aanleggen *Weg overkappen *In streetcanyons zijn de windafwaartse gevels minst belast en vormen ze de voorkeurlocatie voor kwetsbare functies *Groenbuffers met enig volume langs snelwegen kunnen een zinvolle bijdrage leveren *luchtzuiverende materialen aanbrengen *beplantingskeuze vastleggen op basis van luchtzuiverende kenmerken

337


Bovenstaande maatregelen dienen in een specifiek project uiteraard telkens deel uit te maken van een geïntegreerde afweging, waarin verbetering van de luchtkwaliteit één van meerdere doelstellingen is. Sommige maatregelen kunnen ook andere voordelen hebben dan louter een impact op luchtkwaliteit (bv. een groenbuffer kan mogelijk ook dienst doen als geluidsbuffer, recreatieve ruimte, regenwater opvangen en stockeren, een verkoelend effect geven en een positief belevingseffect genereren). Of maatregelen die het ene doel dienen, kunnen tegenstrijdig zijn met een andere doelstelling. De keuze voor bepaalde maatregelen dient met andere woorden te passen binnen de totaalvisie van een gebiedsontwikkeling. Zo’n visie moet eerst op strategisch onderbouwde wijze tot stand komen. De uitdaging is dan vervolgens om verschillende maatregelen goed op elkaar af te stemmen. Aanleg van hoogspanningsleidingen Buekers et al. voerden in 2012 een studie uit naar de inschatting van ziektelast en externe kosten veroorzaakt door verschillende milieufactoren in Vlaanderen. Een ruimtelijk relevant element dat in deze studie wordt beschreven is de inplanting van hoogspanningsleidingen. De studie geeft aan dat uit epidemiologisch onderzoek blijkt dat kinderen (0-14 jaar) – de meest gevoelige groep – die langdurig blootgesteld worden aan een 50 Hz extreem laag frequent (ELF) magnetisch veld boven 0,4 µT, een licht verhoogd risico op leukemie zouden vertonen. Dit type onderzoek kan echter niet bewijzen dat de magneetvelden ook de oorzaak zijn van het meer verhoogd voorkomen van leukemie. Er is dus enkel weet van een ‘mogelijk, maar onzeker’ verband. Blootstelling aan een magnetisch veld wordt wel bij voorkeur zoveel mogelijk vermeden. Blootstelling aan een magnetisch veld afkomstig van hoogspanningslijnen hangt af van verscheidene parameters nl. stroomsterkte, opbouw van de lijn, afstand tot de lijn, transformatie naar lagere stroomsterktes in de onderstations. Om blootstelling maximaal te voorkomen, is het belangrijk om bij de planning van tracés voor hoogspanningsleidingen en de transformatiestations rekening te houden met het voorkomen van kwetsbare functies. Bij de aanleg van nieuwe infrastructuur voor de verdeling van electriciteit moet de afweging gemaakt worden tussen verschillende maatschappelijke behoeften, mogelijke effecten op mens en milieu, visuele hinder, geluidshinder, technische mogelijkheden en beperkingen, financiële gevolgen van de keuze voor een bepaald traject, … Aanbevelingen of normen kunnen zijn om de leidingen ondergronds aan te leggen, een bouwverbod onder de lijnen te voorzien, afschermende materialen aan te wenden, en geen nieuwe lijnen in de buurt van scholen of kinderopvangvoorzieningen te plaatsen (www.medischmilieukundignetwerk.be). Om een goed geïnformeerd beleid in deze materie te voeren ontwikkelde VITO in samenwerking met GD-EMFConsulting voor LNE een geavanceerd rekeninstrument dat de mogelijkheid biedt om de effecten van verschillende technische en ruimtelijke maatregelen op de blootstelling van de Vlaamse bevolking te kwantificeren (VITO en GD-EMF-Consulting, 2014) in al zijn ruimtelijke details. Inrichting van de publieke ruimte in functie van welzijn Er bestaan diverse projecten waar de inrichting van de publieke ruimte inzet op het verhogen van welzijn door via diverse inrichtingsmaatregelen de gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde van een plek te verhogen. Omgevingskwaliteit (en dus ook het positief verband met gezondheid en welzijn) wordt dan vanuit een voornamelijk kwalitatieve benadering en op participatieve wijze verhoogd. We halen hier ter illustratie het park Groot Schijn te Antwerpen aan. De ambitie voor het Park Groot Schijn is om in de rand van het stedelijk gebied de recreatieve behoefte van Antwerpen en Deurne op een zodanige wijze te combineren met de belangrijke ecologische functie van de Schijnvallei en de vallei van de Koude Beek dat een toegankelijk en veelzijdig stedelijk park ontstaat. 338


Figuur 2 Inrichtingsvisie park Groot Schijn (© Filip Dujardin)

Het masterplan voor het 85 ha grote landschaps- en recreatiepark biedt een lappendeken van diverse activiteiten en sferen, bijeengehouden door een sterke en verenigende publieke ruggengraat. Met Park Groot Schijn ontwikkelde de stad Antwerpen een landschappelijk park dat zijn eigen identiteit weet te vinden in de rand van het stedelijke gebied en er in slaagt de belangrijke ecologische functies van de omliggende natuur (‘toekomstwaarde’) te combineren met de recreatieve doelstellingen en behoeften van Deurne en Antwerpen (‘gebruikswaarde’ en ‘belevingswaarde’). Het ontwerp van het eerste deelgebied (Antea Group i.s.m. Maxwan en 1010) en blauwdruk voor de volgende fases beantwoordt aan de vooraf gestelde ambitie om met één geïntegreerde ruimtelijke organisatie tegemoet te komen aan de waterproblematiek, de wens naar natuurontwikkeling en de aantrekkelijkheid voor omwonenden. Enkele bevindingen We kunnen in het algemeen stellen dat ruimtelijke ordening en gezondheid & welzijn sterk met elkaar verbonden zijn. Er is kennis over heel wat verbanden en mogelijke ruimtelijke inrichtingsprincipes en maatregelen om hier op positieve wijze mee om te gaan. Tegelijk spelen er echter nog een aantal knelpunten. Zo is het eenvoudiger bestaande of verwachte hinder aan te pakken dan deze te voorkomen. ‘Gezondheid & welzijn’ zien we vaak pas als thema opduiken in de milieueffectrapportage, waarbij de mogelijke impact van plannen en projecten op onze gezondheid geëvalueerd wordt binnen de discipline mens-gezondheid. Hierbij wordt de mogelijke blootstelling van risicogroepen (aan bvb. chemische stoffen, geluidshinder, geurhinder, stralingshinder, …) ten gevolge van een plan of project onderzocht. Mogelijke risico’s voor onze gezondheid worden hierdoor behoorlijk grondig geëvalueerd, maar we kunnen vaststellen dat de focus hierbij vaak ligt op de milderende en dus de nazorgmaatregelen die eerder volgend dan proactief zijn. Het gaat meestal om maatregelen om emissies te verminderen, in sommige gevallen zijn deze ook brongericht of procesgeïntegreerd (bv. milderende maatregelen zoals fluisterasfalt of inzetten van stille(re) machines in het geval van geluidsoverlast). Tegelijk is het ook zo dat veel van de voorgestelde maatregelen (bv. ook deze uit de

339


brochure rond luchtkwaliteit) zich op het lokale niveau bevinden. Het gebeurt nog te weinig dat op strategisch niveau de visie op de inrichting van de ruimte vanuit een gezondheids- of welzijnsprincipe wordt gevoed. Gezondheid & welzijn worden vaak wel onrechtstreeks of ‘gevoelsmatig’ meegenomen in ruimtelijke projecten (bv. heel wat inrichtingsprojecten voor publieke ruimte), zonder ze expliciet van bij het begin als duidelijke uitgangsprincipes te hanteren. Er zijn zeker al zinvolle initiatieven, maar de relatie omgeving/ruimte-gezondheid/welzijn is heel divers en nog onvoldoende gekend. Er is bijvoorbeeld een beperkt ruimtelijk-kwantitatief inzicht in een aantal omgevingsfactoren om deze in ontwerpend onderzoek te kunnen integreren. Er is voornamelijk informatie beschikbaar over geluidshinder en luchtverontreiniging, maar kennis over bijvoorbeeld effecten van groen op gezondheid & welzijn en cumulatieve effecten van diverse polluenten is nog eerder beperkt. Ook is het voor Vlaanderen een behoorlijke uitdaging en vraagt het om een creatieve aanpak om gezondheid sterker als uitgangsprincipe te gaan hanteren, gezien het diffuse verstedelijkingspatroon met relatief lage bevolkingsdichtheden, de dichtheid van het infrastructuurnetwerk en de sterke functieverwevenheid. Op strategisch niveau is er dus nood aan informatie en ruimtelijke voldoende gedetailleerde gegevens over omgevingsfactoren met impact op gezondheid & welzijn, om gevolgen van projecten beter in te schatten, maar ook om projecten rond gezondheid te kunnen initiëren daar waar er nood aan is om zo ook meer proactief te werk te kunnen gaan. Het zou een meerwaarde zijn indien kennis vanuit het ruimtelijke beleid, milieubeleid en gezondheidsbeleid gebundeld kunnen worden in een gebruiksvriendelijk en gebiedsdekkend geoloket op voldoende gedetailleerd schaalniveau, als strategische tool voor ruimtelijke planning, milieu en gezondheid.

Meten is weten: een ‘meetinstrument omgevingskwaliteit’ als tool voor beleid rond milieu, ruimtelijke ordening en gezondheid? In opdracht van LNE onderzochten Antea Group en VITO in 2014 de haalbaarheid en functionaliteit van een ‘meetinstrument omgevingskwaliteit’ en werd een prototype ontwikkeld. Doel is om met dit meetinstrument aan de hand van een beperkte maar diverse set van indicatoren de omgevingskwaliteit in Vlaanderen op een ruimtelijk (relatief) gedetailleerd schaalniveau te kwantificeren en te verbeelden. Het verdere doel is om hiermee de evolutie in de tijd van de omgevingskwaliteit (en dus ook de gevolgen ervan op gezondheid en welzijn) binnen verschillende gebiedstypen op te volgen en proactief bij te sturen. De technische implementatie van het meetinstrument zelf staat momenteel nog in de startblokken. Bij verdere uitwerking ervan – zou het op termijn een interessant kennisplatform kunnen worden om gegevens rond ruimte, milieu en gezondheid te bundelen en te delen. Op die manier zou het ook dienst kunnen doen als tool voor planning, milieu en gezondheid. We lichten hieronder de achtergrond en stand van zaken rond de ontwikkeling van dit meetinstrument toe, alsook de potenties ervan voor de toekomst, ook in relatie tot het thema gezondheid & welzijn. Achtergrond “Verbeteren van de omgevingskwaliteit” is één van de lange termijn doelstellingen van het MINAplan 4 en omvat de respectievelijke maatregel “Meten van leef- en omgevingskwaliteit”. Binnen de beleidsnota leefmilieu en het PACT 2020 werd de ontwikkeling van een indicator omgevingskwaliteit naar voor geschoven. In 2011 werd gestart met een eerste TWOL-onderzoek over omgevingskwaliteit (Antea Group, 2013). Dit onderzoek richtte zich op het creëren van een draagvlak binnen het

340


beleidsdomein LNE, het uitwerken van een milieukundige visie op omgevingskwaliteit en het formuleren van gebiedsgerichte kwaliteitsambities. Ook werd een eerste aanzet geformuleerd voor de ontwikkeling van een meetinstrument, waarbij men streeft naar het meten van omgevingskwaliteit per gebiedstype (Stedelijk, Randstedelijk en Landelijk gebied). Deze aanzet werd verder doorvertaald naar een prototype voor een meetinstrument omgevingskwaliteit, in eerste instantie bruikbaar voor het departement LNE met als doel de milieukundige visie van LNE op ambities voor omgevingskwaliteit in kaart te brengen en het toekomstig milieubeleid ruimtelijk te kunnen differentiëren. Het prototype dat ontwikkeld werd in de studie van 2014 bestaat enerzijds uit een bruikbare indicatorenset omgevingskwaliteit. Een indicatorenwerkgroep diende als klankbord om tot een gedegen set van indicatoren te komen. De eerste 0-meting van de indicatoren zijn gebruikt voor de uitwerking van een methode om tot een geïntegreerde weergave van de meting te komen. Anderzijds werd een functionele beschrijving van het meetinstrument uitgewerkt. De indicatoren werden ingezet als testset om de gewenste functionaliteit van het toekomstige meetinstrument verder te onderzoeken. Door simultaan ook gebruikersgroepen en een overleg met ervaringsdeskundigen te organiseren, werd het doel van het meetinstrument, gebruikersprofiel, output van het instrument, … verder afgelijnd. Het eindresultaat zijn een 0-meting, een prototype en een blauwdruk die LNE kan gebruiken om het meetinstrument in de toekomst effectief te bouwen. Indicatoren van het prototype meetinstrument In het prototype meetinstrument werden 12 indicatoren opgenomen, telkens berekend op een resolutie van 1ha-cellen. Voor elk van de indicatoren is er een link met minstens 1 ‘visiethema omgevingskwaliteit’. In het uitgebreide rapport wordt voor elke indicator technische (berekeningswijze, brongegevens, data-uitwisseling, GIS-berekeningswijze, …) en inhoudelijke informatie (relevantie voor omgevingskwaliteit, resultaten van de eerste 0-meting) gebundeld in een indicatorfiche. Voor meer informatie over de verschillende indicatoren verwijzen we dan ook naar het uitgebreide rapport van de studie. Tabel 2 Geselecteerde indicatoren in relatie tot de visiethema’s (GBN=Groenblauwe Netwerken, OR=Open Ruimte, BO=Bodem en ondergrond, ME=Materiaal en Energie, LE=Leefkwaliteit, MVM=Milieuvriendelijke Mobiliteit) Indicator 1. Bebouwingstypologieën 2. Ruimtebeslag 3. Nabijheid van basisvoorzieningen 4. Aaneengeslotenheid van open ruimte 5a. Aaneengeslotenheid van groenblauwe netwerken 5b. Situering Blauw netwerk 5c. Combinatie van het groen en blauwe netwerk 6. Blootstelling aan luchtverontreiniging 7. Lokale hernieuwbare elektriciteitsproductie 8. Percentage gesaneerde gronden 9. Groentypologieën 10. Overstromingshinderrisico 11. Blootstelling aan geluid 12. Erosierisico

GBN X X X

OR X X

Visiethema BO ME

X

X

LE

MVM

X X

X

X X X X

X X X

X X X X

341


Figuur 3 Illustratie van enkele van de berekende indicatoren (Linksboven: concentratie PM2.5, Rechtsboven: aanwezigheid van recreatief ontsloten groentypologieën; Linksonder: nabijheid basisvoorzieningen, Rechtsonder: clustergrootte open ruimte)

De indicatoren geven in feite een objectieve meting van diverse “omgevingskenmerken”, die belangrijk zijn voor de omgevingskwaliteit, volgens de visie van LNE en beschreven in de visienota. Een aantal van deze “omgevingskenmerken” kunnen ook iets zinvol vertellen over gezondheid of welzijn. Afhankelijk van de aard en de doelstelling van een specifiek project kan er bijvoorbeeld voor gekozen worden om een selectie te maken in de indicatoren en/of om bepaalde indicatoren meer gewicht toe te kennen. Zeker de indicatoren binnen het visiethema ‘leefkwaliteit’ zijn vanuit het perspectief van gezondheid en welzijn relevant. De ontwikkelde indicatoren zullen des te interessanter worden, wanneer ze ook in de toekomst gemeten worden en evoluties in kaart kunnen worden gebracht. De ambities voor omgevingskwaliteit gaan immers meestal over een gewenste toe- of afname of een status quo van de berekende indicatorwaarden. Ook volledig nieuwe indicatoren voor omgevingskwaliteit moeten in de toekomst hun ingang kunnen vinden in het meetinstrument. De indicatoren die in kader van dit project werden ontwikkeld, zijn slechts een selectie van wat omgevingskwaliteit allemaal kan omvatten. Anderzijds heeft het weinig zin om een veelheid aan indicatoren op te nemen die in essentie precies hetzelfde aspect meten. De verschillende indicatoren kunnen ingezet worden in specifieke projecten, op verschillende schaalniveaus (bv. Vlaanderen, of de verschillende gebiedstypen, projectgebieden, …) om na te gaan hoe het gesteld is met de omgevingskwaliteit van een gebied. Ze zijn op een relatief gedetailleerd schaalniveau (1ha) ontwikkeld en zijn schaalbaar naar elk gebiedsindeling op lagere resoluties. Voor het begrip omgevingskwaliteit is het dan vooral belangrijk om de combinaties van meerdere indicatoren in kaart te brengen. Hiertoe werd een sterdiagram ontwikkeld, waarbij de verschillende indicatoren genormaliseerd worden, in dit project toegepast voor Vlaanderen en voor de verschillende gebiedstypen (stedelijk-randstedelijk-landelijk), maar evengoed toepasbaar op een ander aggregatieniveaus zoals gemeente, wijk, …

342


Figuur 4 Illustratie prototype sterdiagram, met opdeling naar gebiedstypes o.b.v. bevolkingsdichtheid

Potenties voor de toekomst? Het feit dat een meetinstrument omgevingskwaliteit in de maak is, en een prototype werd ontwikkeld, biedt kansen voor een sterkere integratie tussen ruimtelijke planning, milieu en gezondheid in de toekomst, en dit omwille van o.a. de volgende redenen: - Het prototype meetinstrument omgevingskwaliteit werd opgemaakt vanuit een visie die binnen LNE ontwikkeld werd, maar kan in de toekomst mogelijk een aanknopingspunt vormen om tot een betere link te komen tussen milieubeleid, ruimtelijke ordening, en gezondheid. Hoewel (nog) niet expliciet op deze wijze geformuleerd in de visienota van LNE, kan de invalshoek ‘welzijn en gezondheid’ hier wel een duidelijke plaats krijgen. Er is bijvoorbeeld een duidelijke overlap met het visiethema ‘leefkwaliteit’ waarbij, binnen de huidige beleidsontwikkelingen, ook meer focus op gezondheid gelegd word - ‘Omgevingskwaliteit’ is een interessant begrip als kader om verbanden tussen ruimte, gezondheid, welzijn en milieu in beeld te brengen. Het realiseren van een goede omgevingskwaliteit gaat immers ook over het realiseren van een gezonde en aangename leefomgeving. - Een gebiedsdekkend meetinstrument kan bijdragen tot een meer objectieve ruimtelijke afweging op strategisch niveau in functie van gezondheid en welzijn. - Het tijdsaspect van het meetinstrument is belangrijk. In het beste geval kan, bij voldoende gedetailleerde gegevens in tijd en ruimte, de effectiviteit van ruimtelijke maatregelen op termijn afgetoetst worden. Op basis van ruimtelijk expliciete scenario’s berekend met het RuimteModel Vlaanderen (VITO, 2011) kunnen ook de effectiviteit en urgentie van maatregelen naar de toekomst inzichtelijke gemaakt worden. - Nieuwe inzichten over de ruimtelijke dimensies van gezondheid en welzijn kunnen opgenomen worden in het meetinstrument of gekoppeld worden aan omgevingskenmerken die er al deel van uitmaken. - De functionele beschrijving van het prototype meetinstrument wijst op de nood aan analysemogelijkheden, in het bijzonder het vergelijken in de tijd, het onderzoeken van correlaties tussen indicatoren, en, het aggregeren van indicatoren naar hogere schaalniveaus. Ook de mogelijkheden tot actualiseren van de bestaande indicatoren, en, het experimenteren met

343


nieuwe indicatordefinities en/of nieuwe berekeningswijzen in het instrument worden als essentieel omschreven. Een voorwaarde voor bovenstaande is dat een meetinstrument omgevingskwaliteit een ruimer gebruikersprofiel kent dan de beleidsmedewerkers van het beleidsdomein LNE, zoals binnen het prototype het geval is. Een verdere afstemming tussen de verschillende beleidsdomeinen zal uiteraard noodzakelijk zijn, indien men het meetinstrument ruimer wenst in te zetten, o.a. ook naar ruimtelijk planners, milieugezondheidsdeskundigen en MER-deskundigen mens-gezondheid toe. Sowieso maakt het meetinstrument gebruik van data die het eigendom zijn van verschillende beleidsdomeinen en dus bij vernieuwing voor het meetinstrument aangeleverd moeten worden. Bovendien kunnen aanvullend diverse indicatoren relevant zijn om in een meetinstrument omgevingskwaliteit op te nemen in het kader van gezondheid en welzijn. Het prototype omvat nu ‘slechts’ een startset. Verdere verdieping van bestaande indicatoren en onderzoek naar nieuwe (combinaties van) indicatoren is essentieel om het instrument verder te voeden en om het te laten fungeren als tool om gezondheid en welzijn als uitgangsprincipes te hanteren in de ruimtelijke ontwikkeling. Het meetinstrument blijft wel een werkinstrument: het zal zelf geen ruimtelijke beslissing nemen. Het is aan zijn gebruiker om de resultaten juist te interpreteren, verbanden te zien en gefundeerde keuzes te maken.

Referenties Antea Group, 2013 in opdracht van LNE. Begeleidingsopdracht Omgevingskwaliteit: Kwaliteitsambities en Ontwikkeling Meetinstrument. http://www.lne.be/themas/beleid/mina4/leeswijze/projecten/leef-en-omgevingskwaliteit Antea Group & VITO, 2014 in opdracht van LNE. Meetinstrument Omgevingskwaliteit. http://www.lne.be/themas/beleid/mina4/leeswijze/projecten/leef-en-omgevingskwaliteit Buekers J., Torfs R., Deutsch F., Lefebvre W., Bossuyt M. (2012), Inschatting ziektelast en externe kosten veroorzaakt door verschillende milieufactoren in Vlaanderen, studie uitgevoerd in opdracht van de Vlaamse Milieumaatschappij, MIRA, MIRA/2012/06, VITO, 2012/MRG/R/187. VITO en Soresma, 2009 in opdracht van LNE. Mogelijkheden integratie lokale luchtverontreiniging door verkeer in ruimtelijke instrumenten - Praktische leidraad. Doorvertaald naar de brochure van LNE ‘Duurzame ruimtelijke planning. Maatregelen om de impact van verkeer op de luchtkwaliteit te verminderen’ VITO, 2011. RuimteModel Vlaanderen: Ruimtelijk-dynamisch Landgebruiksmodel voor Vlaanderen, Steunpunt Ruimte en Wonen. VITO en GD-EMF-Consulting, 2014 in opdracht van LNE. Uitwerking van de resultaten van het consultatietraject ELF: uitwerking en doorrekening van mogelijke beleidsscenario’s over bronnen van extreem laag frequente straling. World Health Organisation (A. Prüss-Üstün and C. Corvalán), 2006. Preventing disease through healthy environments” towards an estimate of the environmental burden of disease. ISBN 92 4 159382 2. http://www.who.int/quantifying_ehimpacts/publications/preventingdisease.pdf

344


De gezonde, openbare ruimte: het ĂŠĂŠn-meter perspectief

Fred Woudenberg en Frits van den Berg

Gemotoriseerd verkeer moet zoveel mogelijk de stad uit Een stad voor kinderen is een stad voor iedereen

GGD Amsterdam Nieuwe Achtergracht 100, 1018 WT Amsterdam LO@ggd.amsterdam.nl

345


De gezonde, openbare ruimte: het één-meter perspectief

1. Inleiding: Van het bos naar het platteland en dan snel de stad in Veel artikelen over de stad beginnen met de vaststelling dat steeds meer mensen in de stad wonen. Meer dan 50% van de wereldbevolking woont inmiddels in de stad en dat percentage neemt gestaag toe. In ons West-Europese deel van de wereld is het percentage stadsbewoners nog veel hoger: rond 70% [EU 2011]. De snelle enorme verstedelijking gaat samen met een even snelle leegloop van het platteland. In die dubbele beweging zit de suggestie dat alle mensen vroeger op het platteland woonden. Dat is niet waar. De eerste steden ontstonden al snel nadat mensen een sedentair bestaan gingen leiden. Daarvoor woonden alle mensen in ‘het wild’. Het grootste deel van zijn bestaan heeft de mens doorgebracht als jager-verzamelaar in vooral bosachtige omgevingen en nog steeds zijn er volkeren die zo leven. De vestiging op een vaste plek waar landbouw wordt bedreven is (niet zonder slag of stoot) zo’n 10.000 jaar geleden begonnen. Het wonen op het platteland is voor een groot deel van de mensheid een tijdelijk verschijnsel. Slechts een klein deel blijft daar om bijvoorbeeld voor voedselproductie te zorgen. We komen uit het bos en andere natuurlijke omgevingen en we hebben onze toekomst in de stad. Het is misschien zinnig om ons af te vragen hoe de stad er bij voorkeur zou moeten uitzien. ‘Misschien’, omdat het nog maar de vraag is in hoeverre het mogelijk is de inrichting van de stad bewust vorm te geven. De meeste steden zijn ontstaan rond (water)wegen en knooppunten en zijn organisch gegroeid. Vanwege de vele en grote veranderingen die steden hebben doorgemaakt en nog steeds doormaken, nemen steden steeds andere vormen aan. Ze groeien organisch door. De meest recente ontwikkeling met de grootste impact op steden is de toename van het gemotoriseerde verkeer. In veel steden domineert het gemotoriseerde verkeer de openbare ruimte. De ruimte die de stad biedt aan gemotoriseerd verkeer voorziet in een sterke behoefte van mensen aan mobiliteit. Het leidt tegelijkertijd tot vele problemen: luchtverontreiniging, geluidsoverlast, ongevallen, barrièrewerking en ruimtebeslag [Van den Berg et al, 2014]. In dit artikel doen we alsof we de stad wel naar believen kunnen inrichten. We doen dat vanuit het perspectief van het kind: het één-meter perspectief, ongeveer de lengte van een kind van 5 jaar. Ruimte voor de auto maakt plaats voor ruimte om te spelen. Natuurlijk weten we dat de stad niet naar believen binnen enkele jaren is aan te passen aan de behoeften van het kind. Het streven om dat te doen, kan echter net zoveel impact hebben als de groei van het gemotoriseerde verkeer de afgelopen tientallen jaren. Het eindresultaat is een stad die niet alleen gezond en prettig is voor kinderen, maar voor iedereen.

346


2. Hoe ziet de ideale stad er uit? De ideale stad ziet er waarschijnlijk voor iedereen anders uit. Toch zijn er grote overeenkomsten tussen mensen in hun voorkeuren. Tabel 1 bevat een overzicht van leefbaarheidsfactoren die uit vooral Nederlands onderzoek onder volwassenen belangrijk blijken. Tabel 1. Leefbaarheidsfactoren in aflopende volgorde van belangrijkheid

Belang Zeer belangrijk

Medebepalend

Beetje belangrijk

Leefbaarheidsfactoren Sociale en verkeersveiligheid Sociale cohesie Schoon Omgevingsruimte Groen Rust (afwezigheid lawaai) Speelgelegenheid kinderen Luchtkwaliteit Bereikbaarheid Voorzieningen

Veiligheid is voor bijna iedereen het belangrijkst. Mensen willen niet verblijven op een plek die niet veilig is of voelt. Gebrek aan veiligheid is ook een van de weinige factoren die mensen er toe brengt hun woonomgeving te verlaten. Opvallend genoeg is de mens met zijn nomadische oorsprong enorm honkvast. Alleen jongvolwassenen zijn erg mobiel: binnen 2 jaar heeft de helft weer een andere woning. Als ze ouder worden, verlaten mensen slechts met grote moeite hun woonomgeving. Ook bij het zoeken naar een nieuwe woning blijven mensen het liefst in hun eigen buurt en in ieder geval stad. Alleen bij verandering van werk, bij studie of bij verandering van huishouden zoeken mensen het verderop. En als mensen zich niet veilig voelen. In extreme omstandigheden zie je dat bij oorlogshaarden. Die kunnen, behalve tot mensonterende ellende, tot enorme volksverhuizingen leiden, maar met een diepe wens om weer naar de eigen woonplek te kunnen terugkeren. Sociale veiligheid hangt sterk samen met sociale cohesie. Mensen wonen graag in een buurt met anderen die een beetje op ze lijken: mensen van dezelfde sociaal-economische klasse, met hetzelfde geloof, dezelfde gewoonten, dezelfde afkomst en, hoe jammer ook, dezelfde huidskleur. Tot 4% werkloze of 10% niet-westerse allochtone buurtbewoners is prima, maar meer niet [VROM, 2009]. Tegelijkertijd hebben mensen een enorm vermogen om zich aan te passen en hebben we een enorme tolerantie tegenover ‘anderen’. Veel mensen vinden het zelfs verrijkend om in contact te komen met mensen van andere culturen en met andere gewoonten (zolang het maar veilig blijft). Een derde aspect dat bijna iedereen belangrijk vindt is ‘schoon en heel’. Wij wonen graag in een buurt die er verzorgd en niet verloederd uitziet. Volgend op de top 3 komt de subtop ruimte, groen en rust. Waar de bovenste drie factoren in staat zijn mensen uit hun buurt of stad te verjagen, zijn deze factoren vooral belangrijk als mensen op zoek zijn naar een nieuwe woonplek. Ruimte, groen en rust liggen niet voor het oprapen en er moet vaak een behoorlijke prijs voor worden betaald. De haalbaarheid bepaalt in hoeverre mensen deze behoeftes kunnen vervullen.

347


Na de subtop 3 volgt een grote groep leefbaarheidsfactoren. In Nederlands onderzoek komen speelgelegenheid voor de kinderen, luchtkwaliteit, bereikbaarheid en voorzieningen vaak naar voren als belangrijk. Deze factoren zijn vooral belangrijk in meer extreme omstandigheden, want op de meeste plekken wordt er redelijk aan voldaan. Het recept voor de ideale stad lijkt in tabel 1 gegeven. Het is meestal niet eenvoudig te realiseren, maar het ideaal is duidelijk. Een stad moet in ieder geval (sociaal) veilig zijn. Er wonen mensen die zoveel mogelijk met elkaar delen. De omgeving ziet er verzorgd uit en biedt zoveel mogelijk ruimte, groen en rust. Als laatste moet de stad een groot aantal gemakken bieden en niet al te grote ongemakken vertonen: de kinderen moeten kunnen spelen, de auto moet kunnen geparkeerd, er moeten voorzieningen in de directe omgeving zijn en de lucht moet niet te smerig zijn. De wensen zijn snel genoemd, maar niet eenvoudig te realiseren, ook al omdat een aantal van de wensen strijdig met elkaar kunnen zijn. De eerste vraag die we echter behandelen is voor wie het lijstje in tabel 1 geldt. Het is de grootste gemene deler uit Nederlands onderzoek onder volwassenen. Kinderen zijn niet ondervraagd. 2.1 En hoe ziet de ideale stad er uit voor kinderen? Hoe de ideale stad er uit ziet voor kinderen is grotendeels gissen. Je kunt het ze vragen, maar kinderen hebben de neiging hun omgeving grotendeels voor lief te nemen. Ze kunnen zich moeilijk voorstellen hoe het anders zou kunnen zijn. Ze denken daarbij vooral aan leuke dingen. Het is wel heel goed mogelijk om kinderen te betrekken bij de inrichting van een gebied, vooral als het gaat om het inrichten van speelplekken. Uit onderzoek voor Jantje Beton [Timmermans et al, 2013] onder 60 kinderen bleek dat veel van hen de stoepen en pleintjes in de buurt saai vinden (42%) en net zo veel vinden ook de speelplekken met speeltoestellen saai. De schoolpleinen in de buurt worden minder vaak saai gevonden (28%). Als het buiten minder saai zou zijn, zou de helft van de kinderen vaker buiten spelen en minder vaak tv kijken of op de computer spelen. Natuur/bos is de meeste favoriete speelplek, direct gevolgd door het schoolplein en een grasveld of speeltuin. Kinderen in de stad spelen minder vaak buiten dan in een dorp of op het platteland (3,5 resp. 4,2 keer per week). In de stad mogen kinderen ook minder vaak zonder toezicht van een volwassene buiten spelen (76% tegen 84% buiten de stad). Het hoeft weinig betoog dat (sociale) veiligheid ook voor kinderen en hun ouders een heel belangrijk aspect is. Met de andere twee factoren uit de top 3, sociale cohesie en schoon/heel, is dat minder het geval. Zeker jonge kinderen spelen zonder aanziens des persoons met alle andere kinderen. Het maakt daarbij niet uit of kinderen een andere kleurafkomst, sociaal-economische status of geloof hebben (voor de ouders kan dat allemaal wel uitmaken en naarmate kinderen ouder worden, gaan verschillen steeds meer tellen). Het is de vraag of het kinderen heel erg opvalt als de omgeving niet schoon of heel is. Het heeft wel invloed op het gedrag van kinderen. Een verloederde omgeving roept bij kinderen de neiging op om dingen (verder) kapot te maken. Wat voor kinderen het meest telt is de gebruikskwaliteit van een plek: kun je er goed (samen) spelen? Ruimte, groen en rust zijn ook factoren die kinderen niet direct zullen opvallen, maar die grote invloed op hun gedrag kunnen hebben. Ze hebben alle drie vooral grote invloed op waar, hoeveel en hoe kinderen spelen. Ze hangen dan ook samen met een factor die voor volwassenen in de laatste groep zit,

348


maar die voor kinderen ongetwijfeld bij de top 3 hoort: speelgelegenheid. Kinderen hebben letterlijk ruimte nodig om te spelen. Over het effect van geluid of rust op kinderen en kinderspel is het minst bekend. In de stad zijn het vaak de kinderen zelf die de rust verstoren. Op speelplaatsen kan het geluid van spelende kinderen dominant zijn. Kinderen hebben daarvan zelf geen last. Waarschijnlijk mijden kinderen plaatsen waar hun eigen geluid niet dominant kan zijn, al is het maar om de simpele reden dat ze elkaar niet kunnen horen. Meestal zijn het andere aspecten die maken dat kinderen zulke plekken mijden, met name vanwege de drukte en omdat hun spel wordt verstoord. De andere factoren die bij volwassenen een rol spelen bij het zoeken naar een woonomgeving spelen voor kinderen nauwelijks een rol. Kinderen willen een omgeving waar ze zich veilig voelen en waar in de directe woonomgeving genoeg ruimte is om te spelen, bij voorkeur in het groen. Naarmate kinderen ouder worden, neemt hun actieradius toe en groeit de behoefte aan verdere en grootschaliger voorzieningen. Bereikbaarheid, voor kinderen meestal lopend of met de fiets, wordt dan steeds belangrijker. De ideale stad voor kinderen is dus veilig, groen, met veel ruimte om te spelen en voldoende mogelijkheden om lopend en fietsen de actieradius langzaam uit te breiden.

3. Kinderen spelen onvoldoende buiten en mogen niet meer alleen zijn Spelen is bij kinderen van enorm belang voor de ontwikkeling. Spelen is van belang voor de gezondheid, het welbevinden, de psychomotorische ontwikkeling, het leren inschatten van risico’s en het ontwikkelen van sociale vaardigheden. Groen doet daar nog een schepje bovenop. Groen nodigt uit tot bewegen en kinderen spelen in een groene omgeving creatiever dan in een stenige omgeving. Kinderen willen het liefst klimmen & klauteren en zelfverzonnen spelletjes doen, waar groen ‘vanzelf’ aan bijdraagt [Timmerman et al, 2013]. In een groene omgeving is de psychomotorische ontwikkeling van kinderen beter en verloopt sneller. Groen is ook bij uitstek geschikt om met andere kinderen te spelen en ‘nieuwe’ kinderen te ontmoeten. Naast spelen, gaan kinderen ook naar school en lopen of fietsen ze naar familie, vriendjes, een winkel of sportclub. Ook dat moeten ze veilig en vrij kunnen doen. Veel buurten zijn prettig voor kinderen, zeker in Nederland en andere West-Europese landen. Niet voor niets behoren Nederlandse kinderen tot de gelukkigste ter wereld. Er zijn echter nog veel buurten waar het helemaal niet zo prettig wonen en spelen is. In alle steden is er ruimte voor veel verbetering en die is heel erg nodig. Die verbetering is nodig om voldoende veiligheid en goede speelruimte te bieden voor de vele kinderen die dat nu niet hebben. Het is ook nodig om iets te doen aan de epidemie van overgewicht die in alle welvarende landen bij kinderen om zich heen grijpt. Het is vooral nodig om er voor te zorgen dat kinderen buiten blijven spelen, want dat doen ze steeds minder. De meeste ouders weten spontaan op te noemen dat spelen goed is voor de gezondheid (67%), voor de sociale en algemene ontwikkeling (62%) en voor de lichamelijke ontwikkeling/beweging (59%) van hun kinderen [Timmerman et al, 2013]. Desondanks spelen kinderen steeds minder buiten. Uit een Vlaams onderzoek blijkt dat in 2008 half zoveel kinderen buiten speelden als in 1983. Analoog hieraan is ook de actieradius van kinderen de afgelopen jaren enorm afgenomen. In Nederland zijn kinderen in een periode van tien jaar een half uur minder buiten gaan spelen (van 3 naar 2,5 uur per dag). Onderzoek in de UK laat zien dat tussen 1971 en 2010 de hoeveelheid beweging zonder toezicht 349


van volwassenen enorm is afgenomen. Zo ging in 1971 86% van de basisschool (primary school) kinderen alleen naar school. In 2010 was dat nog maar 25%. Ook het op stap gaan in het weekend zonder toezicht van ouders is sterk afgenomen, van 59% in 1971 tot 38% in 2010. Er zijn verschillende redenen waarom kinderen minder buiten spelen. Ze hebben vooral te maken met de belangrijkste omgevingsfactor: veiligheid. Ouders maken zich steeds meer zorgen over de veiligheid van hun kinderen buiten. Dat heeft te maken met angst voor ‘enge mannen’, maar voor een groter deel met het verkeer. Uit angst voor een ongeval in het verkeer houden ouders hun kinderen thuis en vergezellen ze hun kinderen op weg naar school. Er zijn goede redenen om dat te doen. Het aantal (dodelijke) ongevallen met kinderen is de afgelopen tientallen jaren sterk gedaald, waarschijnlijk vanwege het toenemend toezicht. Jaarlijks overlijden tegenwoordig in Nederland ongeveer 35 kinderen in het verkeer. Halverwege de jaren 80 was dat nog ongeveer 120. Het hoogste risico lopen kinderen van 10-14 jaar op de fiets, de leeftijd waarop ze zelfstandig aan het verkeer gaan deelnemen. Uitgedrukt per afgelegde kilometer lopen kinderen het hoogste risico als ze lopen, gevolgd door fietsen en ver daarachter de auto. Met de auto naar school is dus het veiligst. Het laatste wat je moet doen is je kind laten lopen en dan zeker niet zonder toezicht. Ter compensatie van het minder buiten zijn, spelen kinderen meer thuis. Dat is niet alleen omdat de verlokkingen van televisie, spelcomputer en Ipad zijn toegenomen. In het hierboven genoemde Vlaamse onderzoek bleek dat veel kinderen wel buiten spelen, maar dan in de eigen tuin. Ouders houden hun kinderen ook beter in de gaten als ze in de eigen woonomgeving wel buiten spelen. In Nederland mag van de kinderen van 6 t/m 8 34% niet of alleen af en toe zonder toezicht van een volwassene buitenspelen. Bij kinderen van 9 t/m 12 is dat 11% [Eimers, 2014]. De gelegenheid voor kinderen om onbespied te spelen, neemt daardoor enorm af. Het onbespied spelen en het zelfstandig ontdekken van de omgeving zijn belangrijke voorwaarden voor een goede psychomotorische ontwikkeling van kinderen en het langzaam toegroeien naar zelfstandigheid. Het vermijden van de gevaren van auto’s (en enge mannen) veroorzaakt dus allerlei andere risico’s en problemen: overgewicht, onvoldoende beweging, gebrek aan zelfstandigheid en een mindere psychomotorische en sociale ontwikkeling.

4. Hoe gaan we de kindvriendelijke stad maken? Er zijn dus redenen genoeg om iets te doen aan de drastische afname van het buiten spelen door kinderen. Er zijn grofweg twee manieren om te bereiken dat kinderen weer meer en vaker onbespied naar buiten gaan: opvoeden en de stad anders inrichten. 4.1 Kinderen en ouders opvoeden De risico’s van niet buiten spelen zijn namelijk groter dan de risico’s van wel (onbespied) buiten spelen. Een logische manier om daarin verandering te brengen, is door ouders uit te leggen dat ze zich vergissen om hun kinderen binnen te houden of altijd in de gaten te houden. De overheid zou dat bijvoorbeeld in een campagne kunnen doen. Een andere manier is om kinderen te leren hoe zich veilig te gedragen in het verkeer (en als ze een kinderlokker ontmoeten). Ouders kunnen hun kinderen van jongs af de verkeersregels bijbrengen en het gedrag leren dat gevolgd moet worden om ongevallen te voorkomen. 350


Onderzoek laat zien dat een verkeersopvoeding van kinderen weinig zin heeft. Kinderen hebben een lange lijst beperkingen die ze ongeschikt maken als verkeersdeelnemer. Ze hebben een smal blikveld (kokerblik), een diffuus gehoor, een beperkt en niet altijd adequaat reactievermogen, een beperkt geheugen (zeker voor verkeersregels), kunnen zich niet lang concentreren, zijn snel afgeleid en het (onterechte) idee dat anderen altijd rekening met ze houden. De ontwikkeling van de hersenen gaat door tot het 23e levensjaar, dus ook oudere kinderen en zelfs jongvolwassenen hebben nog beperkingen voor deelname aan het verkeer. Het opvoeden van kinderen tot volwaardige verkeersdeelnemers is dan ook onbegonnen werk. De effecten van opvoedprogrammaâ&#x20AC;&#x2122;s en verkeerslessen voor kinderen zijn dan ook beperkt. Ouders wantrouwen en vergezellen daarom hun kinderen dan ook niet voor niets. Het verkeer is inderdaad te riskant voor kinderen om aan deel te nemen. Ouders die dat niet door lijken te hebben, wacht dan ook een zekere sociale afkeuring. Turkse en Marokkaanse kinderen lopen een hoger risico om betrokken te raken bij een verkeersongeval. Dat komt omdat zij vaker zonder toezicht of met toezicht van een (iets ouder) broertje of zusje buiten spelen. In de provincie Zuid-Holland leidde dat in 1996 tot een campagne om Turkse en Marokkaanse ouders meer op hun verantwoordelijkheid te wijzen. De Verenigde Staten houden ons daarbij een barre samenleving voor: ouders kregen een berisping van de Kinderbescherming omdat ze hun kinderen alleen naar huis lieten lopen [Valk, 2015]. Kinderen kunnen zich niet aan de verkeersregels houden. De enige manier om kinderen te beschermen is door ze bij het verkeer vandaan te houden of ze continu te vergezellen. Verantwoordelijke ouders doen dat. Verantwoordelijke verkeersdeelnemers houden zich aan de verkeersregels en zijn misschien extra voorzichtig als ze kinderen zien. Maar ook dat kan niet voorkomen dat nog steeds tientallen kinderen in het verkeer sterven en duizenden in het ziekenhuis terechtkomen. Verantwoordelijke bestuurders en stedenbouwers kunnen ervoor zorgen dat het niet meer nodig is dat ouders hun kinderen binnen houden of continu aan hun zijde blijven om het verkeersonheil af te wenden. De stad zou zo ingericht moeten zijn dat kinderen zonder angst voor het verkeer buiten kunnen spelen. 4.2 De stad anders inrichten Hoe kunnen kinderen en verkeer uit elkaar gehouden worden en hoe zorgen we ervoor dat alle kinderen in een stad voldoende en aangename speelruimte hebben? Alles begint met de wens om dit te doen. De stad is niet van de autoâ&#x20AC;&#x2122;s, maar de stad is van de mensen die er wonen en dan vooral van die inwoners die het sterkst aan hun directe woonomgeving zijn gebonden: de kinderen. Hanteer als uitgangspunt dat elk kind recht heeft op veilig speelterrein in de directe woonomgeving. Bij de ontwikkeling van nieuwe woongebieden in Nederland wordt gewerkt met parkeernormen en in sommige steden ook met groennormen en speelnormen. De parkeernorm is het meest toegepast, wordt het hardst gehandhaafd en slokt als eerste de buitenruimte op. Doe dat anders en geef voorrang aan de speelnorm. Elk nieuw gebied moet als eerste groene speelruimte bieden aan de 351


kinderen die er (gaan) wonen. Pas als die is gegarandeerd, zijn de parkeerplaatsen aan de beurt. De consequentie zal vaak zijn dat auto’s op grotere afstand van de woning moeten worden geparkeerd of dat mensen Uit het eerder genoemde Vlaamse onderzoek blijkt dat kinderen vooral spelen op terreinen (met grote oppervlakte), centraal in de wijk en op een knooppunt van verkeersluwe assen. Kleine terreintjes aan de rand van de wijk trekken minder kinderen aan. Ook op straat wordt gespeeld en dan overwegend op straten zonder belangrijke doorgangsfunctie. De opdracht is duidelijk: geef de kinderen de grote plekken waar ze graag spelen: in de eigen straat en centraal in de wijk. In bijvoorbeeld Rotterdam is van sport- en speelplekken de minimaal vereiste hoeveelheid en kwaliteit vastgelegd in een lokale norm [R Maas, 2008] Kinderen moeten veilig fietsend en lopend naar school kunnen gaan. Bijna 40% van de kinderen die overlijden of gewond raken in het verkeer betreft kinderen die naar of van school fietsen. Ouders doen er dus verstandig aan hun kinderen met de auto naar school te brengen en dat doen ze ook. Hiermee veroorzaken ze het probleem dat ze proberen te vermijden (wat doet denken aan een spreuk op een brug over een snelweg in Nederland: “U zit niet in de file, u bent de file”). In Nederland heeft de CROW prachtig advies opgesteld om een veilige schoolomgeving met veilige fietsroutes te creëren. Een belangrijk element is dat het niet mogelijk is om een auto in de directe omgeving van de school te parkeren. Uitvoering van het advies kan ervoor zorgen dat lopen en fietsen weer de normale manieren worden om naar de basisschool te gaan.

5. Conclusie: een stad voor kinderen is een stad voor iedereen Het lijkt misschien overdreven en een luxe om een stad in te richten voor kinderen. Om een stad goed te kunnen laten functioneren is er immers allereerst ruimte voor de economie en daarmee voor de auto nodig. Daarvan profiteren ook de kinderen, zeker als ze zelf later volwassen zijn. Toch zijn er vele redenen waarom het toch verstandig is om een stad voor kinderen te maken. De mate waarin een samenleving rekening houdt met de meest kwetsbaren, is een maat voor de graad van beschaving van die samenleving. Er is ontegenzeggelijk een tendens om dat steeds meer te doen. Er komen ook steeds meer kwetsbare mensen. Ongeveer 1 op de 3 Nederlanders leeft met een lichte of zwaardere chronische ziekte en dat aantal neemt steeds verder toe als gevolg van vergrijzing, betere diagnose en betere behandeling. Een stad die prettig is voor kinderen, is op veel aspecten ook aangenaam (en veilig) voor ouderen en mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking. Steden concurreren ook steeds meer met elkaar als het gaat om aantrekkelijkheid van de woonomgeving. Ook bedrijfsterreinen worden hoogwaardig gemaakt. Het nieuw te bouwen hoofdkantoor van Google lijkt meer op een park dan op een kantoor. Veel van de omgevingsaspecten die het voor kinderen aantrekkelijk maken om te spelen, maken het ook voor volwassenen aangenaam om te wonen.

352


Helaas gooit de auto vaak roet in het eten. Ontegenzeggelijk draagt de auto bij aan het levensgeluk van mensen. Er zijn zelfs mensen (mannen) die hun auto beschouwen als een maatje of huisdier dat ze regelmatig aaien. Ook kinderen kunnen heel blij zijn in een auto en voor ouderen is de auto broodnodig om mobiel te kunnen blijven en te kunnen blijven deelnemen aan de samenleving. Dat is dan overigens ten dele ook doordat sommige groepen karig bediend worden met andere vervoersmogelijkheden vanwege de dominantie van de auto. Helaas zijn de nadelen van de auto in een stad veel groter dan de voordelen. Ze jagen onze kinderen naar binnen, vertragen hun ontwikkeling en houden ze afhankelijk van hun ouders. Ze zorgen daarnaast ook voor minder leefruimte voor de volwassenen, ongevallen en nadelige gezondheidseffecten vanwege vervuilde lucht en lawaai. Misschien moeten de volwassenen leren om minder afhankelijk te worden van hun auto. Het wordt tijd dat kinderen niet langer het kind van de rekening zijn en naar oplossingen moeten zoeken om te kunnen doen waar elk kind recht op heeft: veilig en ongestoord kunnen spelen.

Referenties F van den Berg, M Dijkema, F Woudenberg: Health and mobility: a broader perspective on urban transport noise. Proceedings Forum Acusticum 2014, Krakow EU: Cities of tomorrow - Challenges, visions, ways forward. Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2011 VROM: Kwaliteit van buurt en straat - tussen feit en fictie. Ministerie van VROM, Den Haag, 2009 P Timmermans, W Meinema, N Snel: Buitenspelen 2013 - Kwaliteit van de speelomgeving in de eigen buurt. TNS NIPO, 2013 G Valk: Een kind alleen op straat? Bel 911!. NRC, 1-4-2015 D Eimers: We ontnemen kinderen de kans om zichzelf te ontdekken. Dagblad Trouw, 27-4-2014 R Maas, M Steemers, J van den Bogaard: Rotterdamse norm voor buitenspeelruimte. Gemeente Rotterdam, 2008.

353


354


THEMA: SENSE OF PLACE Inspirator Ward Verbakel, plusofficearchitects (Brussel) en KULeuven

Schets thema Ruimte Ontwerpen: van space naar place Een sessie over het belang van het ontwerpen van ruimte ten opzichte van het plannen van de ruimte. Over ‘place-making’, hoe we van ‘ruimte maken’ (space) overschakelen naar ‘plekken creëren’ (place). Over het belang van betekenisvolle plekken, het benoemen van kwaliteiten die er toe doen en de meerwaarde van specifieke oplossingen. Voor ruimtelijk ontwerpers hebben plekken vaak een natuurlijke vanzelfsprekende betekenis. In reactie op het de uniforme en gestandaardiseerde aanbod van architectuurtypologieën en stadsontwikkelingsprincipes van het modernisme word in de vakwereld steeds vaker de genius loci voorop gesteld. Door bewust ‘belichaamde’ omgevingen te vorm te geven proberen ontwerpers om identiteitsvolle, mooie en functionele plekken te creëren waarin mensen zich thuis voelen. Onder planners en ontwerpers bestaan er hierover sterke maakbaarheidsideeën. Vanuit de geografie is er op gewezen dat betekenisvolle plaatsen geen natuurlijk gegeven zijn, maar voortkomen uit sociale processen. Het gaat niet (enkel) over historie, functionaliteit, schoonheid en identiteit, maar (evengoed) over gebruik, perceptie, verbondenheid, identificatie… De beeldvorming van een plek is zelf waardegebonden. De huidige wetenschappelijke opvattingen voegen hier nog een aspect aan toe, namelijk dat ‘place making’ altijd gepaard gaat met strijd om de ruimte. De betekenis van een plaats is een representatie van politiek-economische en sociale machtsverhoudingen. Al aan het eind van vorig decennium wordt de aandacht er op gericht dat in de postmoderne globaliserende samenleving sociale processen hun inbedding in tijd en ruimte verliezen (zie o.a. Castells over de ‘space of places’ en ‘space of flows’). De moderne wereld wordt bovendien in toenemende mate gekenmerkt door niet-authentieke fysieke omgevingen (zgn. non-lieux zoals anonieme winkelstraten of shopping malls, verkavelingswijken en kantoorparken – zie o.a. Marc Augé). Daardoor is de symbolische betekenis van ruimte volgens velen groter geworden dan ooit. ‘Betekenisvolle plekken’ moeten een referentiekader bieden in de collectieve zoektocht naar identiteit en geborgenheid die de mondialisering teweeg heeft gebracht. ‘Place making’ is echter een complex geheel en een veelzijdig en voortdurend proces. De transformatie van ‘space’ naar ‘place’ begint bij de materiële constructie, bij het plannen, ontwerpen en bouwen door ruimtelijke professionals. Deze fysieke ruimte wordt op haar beurt gebruikt, beleefd

355


en geïnterpreteerd door haar gebruikers. Daarnaast zijn er ook externe publieke opinievormers (media, politici, instellingen en actiegroepen) die de betekenisgeving van buitenaf voeden. Het huidige planningsinstrumentarium is niet voldoende om place uit te lokken. We hebben innoverende concepten van ontwerpers nodig om allerlei aspecten (sociale, waarneming, symboliek…) te integreren en maatschappelijke uitdagingen (verdichting van de voorstad, collectief wonen, nieuwe productie van sociaal woonpatrimonium…) aan te gaan. In deze sessie zijn we vooral op zoek naar goede voorbeelden uit de praktijk aangevuld door bijkomende argumentatie en zinvolle nieuwe inzichten uit onderzoek. Een aantal vragen die we alvast in deze sessie aan bod willen laten komen: • Waar ligt volgens jòu het verschil tussen ‘een ruimte’ en ‘een plek’? • Kunnen we als ruimtelijk professionals betekenisvolle plekken creëren? En hoe dan? • Hoe verloopt volgens jòu het ontwerpproces van ‘place making’ het best? Waarop moet worden gelet? • Hoe kunnen ontwerpers verder gaan dan de strategische en generaliserende principes in de ruimtelijke planning?

Papers U vindt de papers in dit thema hierna in alfabetische volgorde gerangschikt. Papers:

Valerie Dewaelheyns Ruimte maken voor het tuincomplex Liesbeth de Jong Decision criteria to predict the use of public spaces and guidelines to improve it Suzanne van der Meulen, Maaike Blauw, Saskia Hommes en Aniel Balla Benutten waterstructuren voor natuurrijke steden door het toepassen van de Building with Nature strategie

356


Ruimte maken voor het tuincomplex

Valerie Dewaelheyns

Het bestaande landschap heeft meer dan ooit nood aan ruimte om de historisch gewortelde structuren en plaatsen in al hun kwaliteiten te ontplooien [1]. Privétuinen zijn bouwstenen voor een veerkrachtige samenleving. Het concept ‘tuincomplex’ is een krachtig concept dat ruimte kan maken voor een strategische (her-) waardering van privétuinen. Het tuincomplex verdient een plaats binnen de hedendaagse planningstheorie en -praktijk.

KU Leuven, SADL valerie.dewaelheyns@ees.kuleuven.be Erasmushogeschool Brussel, Kenniscentrum tuin

+

Het voorgestelde doctoraatsonderzoek werd uitgevoerd aan KU Leuven en ILVO: Promotor: Prof. Dr. Ir. Hubert Gulinck, KU Leuven, Departement Aard- en Omgevingswetenschappen, Afdeling Bos, Natuur en Landschap Co-promotor: Prof. Dr. Elke Rogge, ILVO, Landbouw & maatschappij

357


Ruimte maken voor het tuincomplex Het bestaande landschap heeft meer dan ooit nood aan ruimte om de historisch gewortelde structuren en plaatsen in al hun kwaliteiten te ontplooien. Deze stelling is niet nieuw. Michiel Dehaene [1] lanceerde in 2013 al de oproep om op zoek te gaan naar de kwaliteiten ingesloten in de historische structuren. De gedachte dat privétuinen, als een wezenlijk deel van de historisch gegroeide ruimte wereldwijd, strategische bouwstenen kunnen zijn voor een veerkrachtige samenleving is wel nieuw. Of niet?

Geen plaats voor tuinen Privétuinen worden vanuit beleid en onderzoek vaak beschouwd als op zich staande eenheden. Het zijn ruimtes die op het eerste zicht geen maatschappelijke of ecologische meerwaarde lijken te realiseren: ze liggen verloren tussen ‘stad’ en platteland’, ze vormen een privaat paradijs en zitten gevangen in een kennisleemte. Verloren tussen stad en platteland In een stedelijke context verdwijnen tuinen vaak onder de noemer ‘stedelijk landgebruik’. De hoofdzakelijk ‘stenige’ interpretatie van stedelijke en residentiële gebieden is sterk bepalend voor hun functionele waardering. Zo wordt in stedelijke gebieden de opslag van koolstof door planten en bodems vaak gelijkgesteld aan nul [2]. Dit gaat echter voorbij aan de werkelijke koolstofopslag in stedelijk groen zoals privétuinen [3]. Niet alleen in de stedelijke context worden tuinen buiten beschouwing gelaten. Met een focus op land- en bosbouw, natuurontwikkeling en recreatie is er ook geen plaats voor tuinen in beleid gericht op de open ruimte. Toch nemen privétuinen ook in het buitengebied een belangrijke oppervlakte, een fenomeen dat ook wel ‘vertuining’ genoemd wordt. Als ruimtes zonder maatschappelijke of ecologische meerwaarde zou de idee kunnen ontstaan dat tuinen misschien beter gebruikt kunnen worden voor het verdichten van de bestaande residentiële gebieden. Het bebouwen van bestaande privétuinen [4] kan de resterende open ruimte vrijwaren van verdere verstedelijking. Met zijn ‘herconfiguratie’ strategie heeft van de Weijer [5] het potentieel van dergelijke herverkavelingen in Vlaanderen bekeken. Ook bij het plaatsen van mobiele bijgebouwen in de achtertuin voor de verzorging van (groot-) ouders1 wordt de privétuin louter als een ‘landreserve’ beschouwd. Dit ‘verdichtingparadigma’ heeft dringend nood aan verdere wetenschappelijke verkenning [6]. Tot op vandaag is de ondersteuning van ecosysteemdiensten2 door private groene ruimtes slecht gekend en daardoor mogelijk onderschat [3] en onderbenut [7].

1 2

Wonen bejaarde (groot)ouders binnenkort in de achtertuin? De Standaard 17/03/2015. Ecosysteemdiensten zijn de voordelen die ecosystemen opleveren voor de mens en worden opgedeeld in drie categorieën: producerende, regulerende en culturele diensten Zie: Stevens, M., et al. (2014). Natuurrapport - Toestand en trend van ecosystemen en ecosysteemdiensten in Vlaanderen. Syntheserapport.. Mededelingen van het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek, Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek: Brussel. p. 80.

358


Een privaat paradijs Voor veel mensen is de tuin hun eigen stukje paradijs op aarde, waar ze ontspanning en contact met de natuur kunnen vinden. Tuinen zijn van oorsprong culturele elementen die symbool staan voor het beheersen van de natuur: een tuin is “een omheind stuk land, geschikt voor het gebruik en plezier van de mens” [8]. Elke tuin wordt ingericht en beheerd door een individueel huishouden, op basis van persoonlijke overtuigingen en smaak, behoeften, tradities en sociale normen. Sommige tuinen zijn bijna miniatuurboerderijen, uit hobby of noodzaak, terwijl andere tuinen heuse pronkstukken (kunnen) zijn. Beslissingen over de inrichting en het beheer van een tuin hebben een invloed op het milieu. Veel tuiniers zijn zich vaak niet bewust van het milieueffect van hun tuinbeheer, bijvoorbeeld bij het gebruik van meststoffen of chemische bestrijdingsmiddelen en het uitbreiden van verharding. Daarnaast bleek dat voldoende kennis over schadelijke effecten van bestrijdingsmiddelen niet altijd voldoende doorslaggevend is om tuiniergedrag aan te passen [9]. Hoewel één enkele kleine beslissing weinig impact kan hebben op het milieu, kan de accumulatie van ongecoördineerde, autonome en individueel gemaakte beslissingen wel leiden tot ernstige post-hoc effecten op het milieu. Dergelijke cumulatieve effecten zijn vaak niet optimaal, gewenst, bedoeld of verkozen door de maatschappij [10, 11]. Kahn [12] noemde dit in 1966 al de ‘tirannie van de kleine beslissingen’. Gevangen in een kennisleemte Tuinen behoren meestal tot de minder gewaardeerde en sterk versnipperde delen van ons territorium. Zeker in vergelijking met andere landgebruiken zijn tuinen en tuinieren maar pover gedocumenteerd. Systematische kennis ontbreekt, bijvoorbeeld door het gebrek aan officiële tellingen zoals die wel bestaan voor landbouw. Door het gebrek aan betrouwbare, systematische en volledige gegevens is het moeilijk om inzichten te krijgen in de strategische waarde van privétuinen. Het gebrek aan kennis komt bovenop het triviale, private en kleinschalige karakter van privétuinen; de grote diversiteit in grootte, inrichting en gebruik; en de relatieve ontoegankelijkheid voor onderzoek. Dit alles voedt de algemene perceptie dat de ‘gewone’ privétuin slechts van onbeduidend belang is. Privétuinen zijn dan ook geen onderwerp van ruimtelijk beleid en milieubeleid, waardoor er geen aanmoediging is om de kennis over tuinen te vergroten. Privétuinen zitten dus gevangen in een kennisleemte door de vicieuze cirkel tussen gebrek aan gegevens en gebrek aan waardering.

Tuinen als ‘opzettelijke ruimtes’ Vandaag lijkt er dus steeds minder plaats te zijn voor een erkenning van privétuinen als waardevolle ruimtes. Dat is in België ooit anders geweest. Aan het einde van de 19de eeuw was de tuin was een belangrijk deel van de beleidsoplossing voor een aantal maatschappelijke uitdagingen. De historische wortels van de Belgische tuinen liggen in een vroege en snelle industrialisatie. Aangetrokken door werkgelegenheid in fabrieken trokken meer mensen naar de stad. Arbeiders en hun gezinnen kwamen terecht in erbarmelijke levensomstandigheden met onvoldoende toegang tot (kwalitatief) voedsel. Er waren problemen met geweld, dronkenschap en incest; en het socialisme kwam in opmars. De toenmalige dominante 359


katholieke elite in België zocht en vond één antistedelijke, antisocialistische en anti-industriële oplossing in het nieuwe woonideaal van een ‘eengezinswoning met tuin’ [13, 14]. Het promoten van het eigenaarschap van een eigen huis met tuin werd gezien als een oplossing voor de slechte levensomstandigheden en als een manier om de arbeiders te disciplineren. De privétuin was expliciet bedoeld als een strategische ruimte, die toeliet om zelf groenten en fruit te kweken; arbeiders op te leiden in horticultuur en vrouwen te leren hoe ze kwalitatieve maaltijden konden bereiden; en ontspanning te voorzien op gezinsbasis. De Belgische huishoudens werden ontwikkelaars van de Belgische ruimte. Doorheen de territoriale ontwikkeling van België werd dit ‘huis + tuin’ model verder gecultiveerd en actief gepromoot (Figuur 1). Na de Tweede Wereldoorlog zorgden de mogelijkheden geboden door het Sociaal pact (1944), de Wet De Taeye (1948) en de Wet Brunfaut (1949) ervoor dat de tuin stilaan zijn strategische doelstellingen verloor. De tuin werd stilaan een consumptiegoed [13]. Vanaf de Stedenbouwwet van 1962 verdween voor beleid het belang van de tuin meer en meer naar de achtergrond.

Figuur 1 Een overzicht van een ‘tuinagenda’ doorheen het Belgische en Vlaamse territoriale beleid.

Het inzetten van privétuinen voor het behalen van strategische beleidsdoelstellingen was een interessante beleidsstrategie. Tuinen werden opzettelijk gecreëerd als een deel van het antwoord op een aantal maatschappelijke uitdagingen. Terwijl vandaag het feit eigenaar te zijn van een huis met tuin nog steeds integraal deel uitmaakt van een Belgische leefstijl [13, 15], lijken beleid en onderzoek de strategische interesse in deze private ruimtes verloren te zijn. De opkomst en het verval van een ‘tuinprogramma’ doorheen het Belgische beleid biedt dan ook een interessant kader voor het nadenken over het inschakelen van private huishoudens bij het aangaan van huidige en toekomstige maatschappelijke uitdagingen.

360


Tuinen als ‘strategische ruimtes’ De beleidsaandacht voor tuinen mag doorheen de geschiedenis verloren gegaan zijn, het strategisch potentieel van deze tuinen is nog steeds aanwezig. Voor wie op zoek gaat naar de kwaliteiten van tuinen, ligt er een verrassend strategische reflectie te wachten. Een belangrijke ruimtelijke speler Privétuinen bedekken meer dan 8% van de Vlaamse oppervlakte [16]. Dit is vergelijkbaar met de inname door bos (11%) en verzegelde oppervlaktes (13%, inclusief bebouwing, wegen, spoorwegen en industriële gebieden). Deze tuinen komen zowel in stedelijke, randstedelijke als landelijke gebieden voor. Tuinen nemen ongeveer 21% in van de totale oppervlakte aan woonkernen [16], en gemiddeld 6% in van de oppervlakte officieel toegewezen aan landbouw [17]. Hoewel tuinen voornamelijk als een stedelijk fenomeen beschouwd worden, zijn ze dus ook een belangrijke speler in het buitengebied. Voor Nederland zijn er momenteel geen oppervlaktecijfers beschikbaar, omdat privétuinen slechts impliciet aanwezig zijn in de landgebruikscategorieën ‘bebouwing in primair bebouwd gebied’, ‘gras in primair bebouwd gebied’ en ‘boomgaarden’ [18]. Een ‘groen’ landgebruik Een belangrijk kenmerk van tuinen is de vegetatie. Privétuinen zijn een ‘groen’ landgebruik die een belangrijk aandeel van de stedelijke groene ruimte vertegenwoordigen. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaat ongeveer 42% van het stedelijk groen uit privétuin [19]. Deze stedelijke tuinen vertegenwoordigen een grote diversiteit aan planten- en dierensoorten. Zo wordt een aanzienlijk deel van de natuurlijke regionale plantendiversiteit teruggevonden in tuinen [20]. Ook op het platteland zijn tuinen belangrijke groene en open ruimtes waarvan het plantenleven belangrijk is in de ontwikkeling van landschapsecologische groene netwerken [21]. Tot uw dienst! Leveranciers van ecosysteemdiensten Privétuinen hebben het potentieel om belangrijke bijdragen te leveren aan de ondersteuning van ecosysteemdiensten [3]. In essentie zijn tuinen halfnatuurlijke ecosystemen die een brede waaier aan ecosysteemdiensten (kunnen) ondersteunen. Dit zijn zowel regulerende diensten zoals de opslag van koolstof in vegetatie en bodem en bestuiving; als producerende diensten waaronder de productie van groenten en fruit en het bewaren van genetische bronnen; en culturele diensten zoals mentale en fysieke interactie met de natuur en zelfexpressie3. Toch worden tuinen vaak niet in beschouwing genomen wanneer het gaat over ecosysteemdiensten [22]. Rentmeesterschap over ecosysteemdiensten Een belangrijk argument waarom er vandaag minder plaats is voor privétuinen, is het feit dat tuinen strikt private landschappen zijn die autonoom beheerd worden door een veelheid aan huishoudens. Maar dat is misschien net een interessante strategische eigenschap?

3

Voor een uitgebreid literatuuroverzicht over privétuinen en ecosysteemdiensten verwijs ik graag naar Dewaelheyns, V. (2014). The garden complex in strategic perspective. The case of Flanders. PhD Dissertation, Faculty of Bioscience Engineering, KU Leuven, Leuven. Cameron, R.W.F., et al., The domestic garden – Its contribution to urban green infrastructure. Urban Forestry & Urban Greening, 2012. 11(2): p. 129-137.

361


Privétuinen zijn intiem verweven met de woonomgeving van duizenden huishoudens. In 2005 beschikte 75% van de Vlamingen over een tuin [23]. Net die intieme verbondenheid met een huishouden zorgt ervoor dat privétuinen de immense afstand kunnen overbruggen tussen het individu en globale uitdagingen zoals klimaatverandering en verlies van biodiversiteit. Volgens Steiner [24] slagen veel mensen er niet in om hun individuele acties in verband te brengen met wereldproblemen. Nassauer [25] en Krasny [26] ontdekten wel dat de beleving en betekenis van iemands eigen plaats een stimulans kan zijn om zorg te dragen voor iets dat uiteindelijk toebehoort aan anderen, zoals het leefmilieu en klimaat. Tuinen zijn dus plaatsen die mensen in staat stellen om rentmeesters te worden van ecosystemen en hun diensten. Als private paradijzen bleken tuinen de plaats bij uitstek te zijn voor het fenomeen ‘tirannie van de kleine beslissingen’: onbedoelde en ongewenste effecten op het milieu als optelsom van kleine individuele beslissingen in tuininrichting en –beheer, zoals het gebruik van meststoffen of chemische bestrijdingsmiddelen. Vanuit dit perspectief zouden privétuinen als een onhandelbaar medium beschouwd kunnen worden. Toch kan een accumulatie van vele tuinieracties ook als een opportuniteit bekeken worden. Kleine beslissingseffecten van tuininrichting en –beheer kunnen ook positief zijn [27]. Zo worden tuinen een echte ‘hulpbron door kleine acties’ [28]. Het omvormen van privétuinen als ‘tirannieën van kleine beslissingen’ naar ‘hulpbronnen door kleine acties’ vraagt om positieve gedragsveranderingen. Steiner [24] gaf al aan dat het een uitdaging is om positieve gedragsveranderingen te realiseren. Om de levering van ecosysteemdiensten in privétuinen te ondersteunen, is er behoefte aan innovatieve strategieën voor ‘governance’, op maat van de verschillende soorten tuiniers en gebieden [28]. Privétuinen kunnen bouwstenen zijn voor een veerkrachtige samenleving. De bovenstaande argumenten onderstrepen het belang van privétuinen in een brede waaier aan strategische thema’s waaronder het verlies van biodiversiteit en klimaatverandering. Het belangrijkste is misschien het feit dat tuinen in toenemende mate beschouwd kunnen worden als een medium voor het opnemen van de eigen verantwoordelijkheid in maatschappelijke uitdagingen door individuen en huishoudens.

Het concept ‘tuincomplex’ als ruimtemaker Kunnen we ruimte maken om onze tuinen verder te ontwikkelen naar een meer collectieve en duurzame versie van zichzelf? Over tuingrenzen heen Het gebrek aan hedendaagse strategische reflecties op private tuinen lijkt vooral te komen door hun private en kleinschalige karakter. De veelheid aan tuingrenzen hoeft echter geen beperkingen op te leggen aan de manier waarop we kunnen denken over privétuinen. We kunnen loskomen van deze beperkingen door te kijken naar het geheel aan individuele tuinen binnen een bepaald gebied. Een dergelijk geheel wordt het ‘tuincomplex’ genoemd [28]. Het tuincomplex is een tastbare landschappelijke structuur die duidelijk afgebakend kan worden op luchtfoto’s en landgebruikkaarten, en dit op elk schaalniveau gaande van een wijk, over een stad tot een regio. Het tuincomplex kan zowel ruimtelijke aspecten als milieukundige, culturele en maatschappelijke aspecten van privétuinen aggregeren. Dat kan bijvoorbeeld de totale oppervlakte aan 362


tuin zijn of aan een tuincomponent zoals gazon; de gebruikte hoeveelheid meststoffen; de uitwisseling van zaden… Het tuincomplex integreert zo op landschapsschaal sociale en ecologische kenmerken van privétuinen. Tegelijkertijd is het tuincomplex ook een abstracte weergave van het geheel aan tuinen en tuiniers dat momenteel ‘vergeten’ lijkt door beleid en onderzoek. Het tuincomplex biedt zo een startpunt voor het zoeken naar nieuwe perspectieven op triviale privétuinen (Figuur 2).

Figuur 2 Definitie en morfologie van het concept ‘tuincomplex’. Het tuincomplex integreert het ruimtelijke perspectief met het beheerperspectief. Voor het ruimtelijk perspectief zijn er drie schaalniveaus relevant, die elk gekenmerkt worden door specifieke typologieën.

Op zoek naar de kracht van het tuincomplex Om inzichten te krijgen in de kracht van het concept ‘tuincomplex’ werd een ruime groep van 40 personen op een kwalitatieve manier bevraagd over het tuincomplex en privétuinen. Deze groep is samengesteld uit (i) deskundigen die een brede waaier aan beroepen uitoefenen gerelateerd aan privétuinen, zoals ambtenaren en onderzoekers werkzaam rond stedenbouw, ruimtelijke planning en landbouw; en medewerkers van middenveldorganisaties; (ii) ontwerpers van de buitenruimte, zoals tuin- en landschapsarchitecten, stedenbouwkundigen en ruimtelijke planners; en (iii) private tuineigenaars. Door middel van diepte-interviews werden 21 deskundigen geïnterviewd over het concept tuincomplex. Via een ontwerpworkshop werden 13 ontwerpers van de buitenruimte gevraagd om het concept tuincomplex te gebruiken bij het herdenken van een bestaande Vlaamse woonwijk. Tot slot werd via twee focus groepen bij in totaal 16 private tuineigenaars gepolst naar het belang van hun tuin en tuinieren. Na het samenvoegen van de gegevens werden ze geanalyseerd met inductieve codering.

363


De kracht van het tuincomplex Op basis van de meningen van de respondenten wordt gesteld dat het concept ‘tuincomplex’ een krachtig concept is dat ruimte kan maken voor een strategische (her-) waardering van privétuinen. De bevraagde personen vonden het tuincomplex een innovatief concept dat in staat is om nieuwe perspectieven op privétuinen te ontsluiten. Ze werden geprikkeld door de onderbenutte mogelijkheden van de oppervlakte aan privétuinen, en waren benieuwd naar mogelijkheden om deze te verbeteren. Volgens de respondenten laat het opschalen van individuele tuinen naar het tuincomplex toe om de nadruk te leggen op gemeenschappelijke doelstellingen en om tuinen te beschouwen op een landschappelijke schaal. De respondenten vonden ook dat het tuincomplex oproept tot nuancering. Hierbij verwezen ze naar de verfijning van termen als ‘stedelijk’; naar de voordelen van privaat en publiek groen; en naar de ontbrekende gradaties tussen private en collectieve eigendom en gebruik. Het tuincomplex werd ook beschouwd als een verdienstelijk kader dat momenteel ontbreekt voor privétuinen. Zo biedt het concept een belangrijke kapstok voor onderzoek naar privaat groen. Voor beleid en praktijk werd het concept vooral gezien als een stapsteen in de herwaardering van periurbane gebieden en in de verbetering van bestaande wijken en groenstructuren. Respondenten zagen het concept wel door sijpelen in reguliere planningspraktijken. Ze waarderen ook het feit dat het tuincomplex effectief aangeduid kan worden in het landschap, omdat het hierdoor tastbaar wordt. Tot slot werd het tuincomplex gezien als een brug tussen individueel tuinbeheer en globale uitdagingen zoals klimaatverandering en het ondersteunen van ecosysteemdiensten. Maatregelen voor klimaatregulatie, de regeling van waterkwantiteit en –kwaliteit en de ondersteuning van biodiversiteit komen via de tuin zeer dicht bij de burger te staan. Het tuincomplex wordt gezien als een manier om deze uitdagingen op een directe en tastbare manier bij de mensen te brengen. Toch zijn er ook een aantal aandachtspunten. Het zou niet zo mogen zijn dat het systeem van privétuinen in zijn geheel veranderd zou worden: tuinen moeten (deels) privé blijven. Tijdens de interviews en de ontwerpworkshop werd het ook duidelijk dat het concept ‘tuincomplex’ niet altijd even gemakkelijk gevat werd door de respondenten. Tot slot is er waakzaamheid nodig rond mogelijk misbruik van het concept, bijvoorbeeld als een excuus voor verdergaande verstedelijking volgens de traditionele verkavelingsmodellen.

Plaats maken voor het tuincomplex Het concept tuincomplex spoort beleid, praktijk en onderzoek aan om buiten de bestaande kaders te denken en maakt net daardoor expliciet ruimte voor een bredere en integrale strategische (her-) waardering van privétuinen. Maar kan het ‘tuincomplex’ een plaats krijgen binnen planning? Het tuincomplex toont aan dat ‘ruimte maken’ niet altijd gaat over het maken van fysieke ruimte. Soms is er ook nood aan het creëren van mentale ruimte voor de ontwikkeling van nieuwe perspectieven op bestaande ruimtes. Het private eigenaarschap van tuinen lijkt een collectieve reflectie te beperken. Dit is echter in tegenspraak met het historische territoriale beleid in België, waarin vooral private huishoudens gemobiliseerd werden als fundamentele ontwikkelaars van het territorium. Privétuinen werden hierbij doelbewust gepromoot als ruimtes met maatschappelijke strategische doelstellingen. Een brede waaier aan initiatieven en organisaties stond ervoor in dat tuinen deze 364


doelstellingen zouden realiseren. Vandaag heeft de privétuin een haast onneembare positie, wat verklaard zou kunnen worden door de neoliberale omwenteling in planning aan het einde van de 20ste eeuw. Ik pleit voor het openbreken van ons denken en voelen over privétuinen. Beleid en ruimtelijke planners zouden de uitdaging kunnen aangaan om de mobilisatie van private huishoudens te herdenken. De adaptieve capaciteit van het tuincomplex zit net vervat in het private eigenaarschap en het gefragmenteerde en kleinschalige karakter van zijn tuinen. Deze kenmerken laten snelle terugkoppelingen toe, net als het opstarten van kleine acties op korte tijd en het simultaan mobiliseren van duizenden huishoudens (en hun tuinbudget). Het openstellen van onze voor- en achtertuin voor tuinfeesten en zomerbarbecues kan opgetild worden naar het ter beschikking stellen van onze tuin voor het collectieve goed, waarbij burgers deel zijn van een collectief project. Het ‘collectief’ zit hierbij niet vervat in het vrij toegankelijk maken van ieders privétuin. Een collectief project betekent hier het aanpassen van de eigen private ruimte en het beheer hiervan om zo een aantal gedeelde maatschappelijke doelstellingen te bereiken. Het denken in termen van strikt private of publieke eigendom lijkt een achterhaalde manier om naar ruimte te kijken, omdat zo abstractie gemaakt wordt van de collectiviteit van individuele handelingen binnen die ruimtes. Wanneer het gaat over collectiviteit ligt de focus vandaag nog sterk op ideologische betekenissen. Een verschuiving van deze focus naar manieren om collectiviteit in de praktijk te brengen zou zowel onderzoek als beleid ten goede komen [29]. Verder denkend op Angélil and Hehl [30] laat het kaderen van het concept ‘tuincomplex’ als één groot collectief project toe om hedendaagse collectiviteit op een andere manier te begrijpen. Als een sterk ruimtelijk concept dat een verbeelding van een gewenste toekomst toelaat, kan het ‘tuincomplex’ een hulpmiddel zijn voor het uittekenen van ‘collectiviteit’ als een transdisciplinair project; en voor het leiden, inspireren en ondersteunen van planning, landschapsontwerp [31, 32] en milieubeleid. Deze ‘heruitvinding van de commons’ is een hedendaagse manier om te kijken naar de rol van tuinen in het bouwen van een veerkrachtige samenleving [33]. Een hernieuwde aandacht voor privétuinen sluit alvast aan bij enkele huidige planningstendensen, zoals het opzetten van publiek-private partnerschappen en het zoeken naar veerkracht. Het tuincomplex biedt ruimte voor het realiseren van planconcepten zoals ‘strategische allianties en territoriale pacten’, gelanceerd door de expertengroep Ruimte Vlaanderen [34], en ‘zelforganisatie’ van Boonstra en Boelens [35]. Het tuincomplex verdient erkenning als een op zichzelf staand landgebruik, zonder abstractie te maken van de kenmerkende transdisciplinariteit. Het tuincomplex kan opgenomen worden in ruimtelijke planning en stedelijke ontwikkeling, landbouwbeleid en plattelandsontwikkeling, en bos- en natuurbeleid. De mobilisatie van het tuincomplex zou deel moeten uitmaken van de zoektocht naar strategieën om de vele maatschappelijke uitdagingen zoals klimaatverandering en verlies van biodiversiteit te beantwoorden.

365


Conclusie De behoefte aan ruimte voor nieuwe perspectieven op privétuinen zijn tekenend voor de nood om op zoek te gaan naar de opportuniteiten die ingebed zijn in de ruimtelijke realiteit, eerder dan naar de herontwikkeling van zulke gevestigde ruimtes. Het (h)erkennen van de strategische waarde van bestaande ruimtes maakt het mogelijk om in te zetten op het verder ontwikkelen van deze ruimtes tot een betere en vooral collectievere realiteit. Het tuincomplex laat niet alleen toe om een deel van de verborgen kwaliteiten van de bestaande ruimte op de voorgrond te plaatsen, maar biedt ook handvaten voor geïntegreerde ontwerpen die actief op zoek gaan het strategische potentieel van private groene ruimtes. Deze conclusies bevestigen de eerste stelling van Michiel Dehaene [1] dat het bestaande landschap meer dan ooit nood heeft aan ruimte om de historisch gewortelde structuren en plaatsen in al hun kwaliteiten te ontplooien. Onze tuinen zijn hier om te blijven. De Belgische strategen van de 19de eeuw hadden een punt: door tuinen zijn huishoudens actieve deelnemers in de ruimtelijke ontwikkeling. Het vervangen van oude paternalistische principes door het benadrukken van de vele huidige en toekomstige maatschappelijke uitdagingen kan een plaats maken voor het tuincomplex. Ik hoop dat mijn werk inspireert om op een nieuwe manier te kijken naar tuinen, van bescheiden zelfstandige entiteiten tot een regionaal en strategisch gemeenschappelijk goed dat wezenlijk kan bijdragen aan een veerkrachtige samenleving. “It is about the reading and design of the implicit, of possibilities that are latently present but have not yet come to the foreground of reality.” [36] (page 121)

366


Referenties 1. Dehaene, M., Tuinieren in het Stedelijk Veld. Gardening in the Urban Field. . A&S/books2013, Ghent: 2. 3. 4. 5.

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.

Department of Architecture of Ghent University. Meersmans, J., et al., A multiple regression approach to assess the spatial distribution of Soil Organic Carbon (SOC) at the regional scale (Flanders, Belgium). Geoderma, 2008. 143(1–2): p. 1-13. Davies, Z.G., et al., Mapping an urban ecosystem service: quantifying above-ground carbon storage at a city-wide scale. Journal of applied ecology, 2011. 48(5): p. 1125-1134. Sayce, S., N. Walford, and P. Garside, Residential development on gardens in England: Their role in providing sustainable housing supply. Land Use Policy, 2012. 29(4): p. 771-780. van de Weijer, M., Reconfiguration, Replacement or Removal? Evaluating the Flemish Post-War Detached Dwelling and its Part in Contemporary Spatial Planning and Architecture., in Department of Architecture ›2014, KU Leuven, Hasselt University: Leuven. p. 464. Colding, J., The role of ecosystem services in contemporary urban planning, in Urban ecology: Patterns, processes and applications, J. Niemelä, et al., Editors. 2011, Oxford University Press: New York. Colding, J., J. Lundberg, and C. Folke, Incorporating Green-area User Groups in Urban Ecosystem Management. AMBIO: A Journal of the Human Environment, 2006. 35(5): p. 237-244. Turner, T., Garden history. Philosophy and Design 2000 BC-2000AD2005, London: Spon Press. Robbins, P., A. Polderman, and T. Birkenholtz, Lawns and Toxins: An Ecology of the City. Cities, 2001. 18(6): p. 369-380. Odum, W.E., Environmental Degradation and the Tyranny of Small Decisions. Bioscience, 1982. 32(9): p. 728-729. Goddard, M.A., T.G. Benton, and A.J. Dougill, Beyond the garden fence: landscape ecology of cities. Trends in Ecology & Evolution, 2010. 25(4): p. 202-203. Kahn, A.E., The tyranny of small decisions: market failures, imperfections, and the limits of economics. Kyklos, 1966. 19(1): p. 23-47. De Decker, P., A garden of Eden? The promotion of the single-family house with a garden in Belgium befr ethe Second World War, in The Powerful Garden. Emerging views on the garden complex., V. Dewaelheyns, K. Bomans, and H. Gulinck, Editors. 2011, Garant Publishers: Antwerp. p. 27-49. Meeus, B., P. De Decker, and B. Claessens, De geest van suburbia (The spirit of suburbia)2013, Antwerpen: Garant Publishers. Pisman, A., G. Allaert, and P. Lombaerde, Urban and suburban lifestyles and residential preferences in a highly urbanized society. Belgeo, 2011. 1(2): p. 89-104. Dewaelheyns, V., E. Rogge, and H. Gulinck, Putting domestic gardens on the agenda using empirical spatial data: The case of Flanders. Applied Geography, 2014. 50(0): p. 132-143. Verhoeve, A., et al., Virtual farmland: Grasping the occupation of agricultural land by non-agricultural land uses. Land Use Policy, 2015. 42(0): p. 547-556. Hazeu, G.W., et al., Landelijk grondgebruiksbestand Nederland Versie 7 (National land use map Netherlands version 7), 2014, Alterra, Wageningen University: Wageningen. p. 86. Van de Voorde, T., J. Vlaeminck, and F. Canters, Comparing Different Approaches for Mapping Urban Vegetation Cover from Landsat ETM+ Data: A case study on Brussels. Sensors, 2008. 8: p. 3880-3902. Loram, A., et al., Urban Domestic Gardens (X): the Extent & Structure of the Resource in Five Major Cities. Landscape Ecology, 2007. 22(4): p. 601-615. Phillips, M., Differential productions of rural gentrification: illustrations from North and South Norfolk. Geoforum, 2005. 36(4): p. 477-494. Cook, E., S. Hall, and K. Larson, Residential landscapes as social-ecological systems: a synthesis of multiscalar interactions between people and their home environment. Urban Ecosystems, 2012. 15(1): p. 19-52.

367


23. De Decker, P., et al., Ruimte voor wonen. Trends en uitdagingen (Space for living. Trends and 24. 25. 26. 27.

28. 29. 30. 31.

32. 33. 34.

35. 36.

368

challenges)2010, Antwerpen: Garant Publishers. Steiner, F., Frontiers in urban ecological design and planning research. Landscape and urban planning, 2014. 125(0): p. 304-311. Nassauer, J.I., Care and stewardship: From home to planet. Landscape and urban planning, 2011. 100(4): p. 321-323. Krasny, M.E., et al., New York City's oyster gardeners: Memories and meanings as motivations for volunteer environmental stewardship. Landscape and urban planning, 2014. 132(0): p. 16-25. Goddard, M.A., A.J. Dougill, and T.G. Benton, Why garden for wildlife? Social and ecological drivers, motivations and barriers for biodiversity management in residential landscapes. Ecological Economics, 2013. 86(0): p. 258-273. Dewaelheyns, V., The garden complex in strategic perspective. The case of Flanders., in Faculty of Bioscience Engineering2014, KU Leuven: Leuven. p. 324. Hehl, R., The formation of new collectives. An introduction., in Collectivize! Essays on the Political Economy of Urban Form – Vol. 2, M. Angélil and R. Hehl, Editors. 2013, Ruby Press: Berlin. p. 7-22. Angélil, M. and R. Hehl, eds. Collectivize! Essays on the Political Economy of Urban Form – Vol. 2. Vol. 2. 2013, Ruby Press: Berlin. 144. Ahern, J., Integration of landscape ecology and landscape architecture: an evolutionary and reciprocal process, in Issues and Perspectives in Landscape Ecology J.A. Wiens and M.R. Moss, Editors. 2005, Cambridge University Press Cambridge. p. 311-319. Throgmorton, J.A., Planning as Persuasive Storytelling in a Global-Scale Web of Relationships. Planning Theory, 2003. 2(2): p. 125-151. Moulaert, F. and B. Van Dyck, The garden as a metaphor of resilience, in The Powerful Garden. Emerging views on the garden complex, V. Dewaelheyns, K. Bomans, and H. Gulinck, Editors. 2011: Antwerp. p. 5-7. Coppens, T., et al., Strategische allianties en territorial pacten voor een duurzame Vlaamse ruimte: visie van het expertenforum Ruimte Vlaanderen (Strategic alliances and territorial pacts for a sustainable Flemish space: vision of the expert group Ruimte Vlaanderen), ed. G. Allaert and T. Coppens2014, Gent: Academia Press. 78. Boonstra, B. and L. Boelens, Self-organization in urban development: towards a new perspective on spatial planning. Urban Research & Practice, 2011. 4(2): p. 99-122. Janssens, N., Critical design - the implementation of 'designerly' thinking to explore the futurity of our physical environment, in The Territorial Future of the City, G. Maciocco, Editor 2008, Springer. p. 105-125.


Decision criteria to predict the use of public parks and guidelines to improve it

Liesbeth de Jong

Stellingen: Parkvernieuwingsontwerpen zetten enkel in op het toevoegen van nieuwe activiteiten om bezoekers te trekken. Een gedegen analyse van de potentie van een park ontbreekt vaak. De mismatch tussen de realiteit en de idealistische verwachting van de ontwerper, maakt dat structurele veranderingen vergeten worden. Terwijl deze structurele ingrepen juist essentieel zijn voor een park om meer bezoekers te trekken. De ambitie van een parkontwerp is vaak simpelweg niet aangepast aan de realiteit, waardoor kansen worden gemist om in een park nieuwe functies te integreren. Terwijl extra functies, zoals watermanagement, juist geldstromen kunnen genereren voor de vernieuwing en het beheer van een park.

Liesbeth de Jong / landschapsarchitecte en sociaal ruimtelijk analiste 24 Quai des Tanneurs, 4020 Luik, BelgiĂŤ ldejong.landschap@gmail.com

Acknowledgements My special thanks go to my supervisors Marlies Brinkhuijsen (Wageningen Universiteit) and Dirk HĂślzer (BGSV), who encouraged me throughout this research process and brought their sharp observations. 369


Decision criteria to predict the use of public parks and guidelines to improve it

Introduction Vibrant and lively urban public spaces are the dream of many municipalities and are promoted by urban designers, planners and landscape architects. Although publicity images show vibrant spaces overflowing with people, after implementation of the project, the reality is sometimes disappointingly vacant. In fact, we find that in common landscape design practice, a pre-study where the potential of a specific park is tested based on knowledge on the use of parks from the socio-spatial sciences is often lacking (De Jong, 2009). Instead, designers focus on creating thematic and attractive recreational zones or adding new street furniture (Josselin-de-Jong 2005). In the frame of a larger qualitative research project, this paper presents the result of an analysis of indicators for determining evidence based potential of the public space to become vibrant, which is nowadays rarely done. The research developed refined and practical criteria to evaluate the potential of a future public space and guidelines to improve its potential. Like any supermarket project is making a market and risk analyses to decide to open a new branch in a neighborhood, similarly an analysis can be done for public spaces. This paper is part of a research thesis done at Wageningen University focusing on the future role or regional parks in relation to regional recreational visitors. The objective of this paper is to formulate criteria and guidelines to help analyze and improve the use and meaning of public parks. The aim is to provide guidelines that can assist in improving the identity, functionality, connectivity and quality of existing parks. This set of criteria and guidelines are expressed in a design principle matrix. The guidelines should be flexible and allowing designers to evaluate existing parks and contribute to an informed decision to define their ambition level and potential for attracting future users.

Theoretical framework There are several theories on people interaction in public spaces. The â&#x20AC;&#x2DC;people interaction modelâ&#x20AC;&#x2122; of Tress and Tress (Tress and Tress 2001) shows the interactions between people and landscape (see Figure 1). Their model stands for the existing complex and multiple views on the concept of landscape. This theoretical study focuses on the Figure 1: Physical Space versus the Social space (Tress and Tress 2001 in Brinkhuijsen interaction between people and landscape. It 2008 p.233) explores which spatial characteristics of a landscape contribute to or limit the use and meaning for its visitors. A wide range of theories and guidelines are found on this topic. Analyzing this literature we can distinguish four design topics, which are discussed below. These design topics correspond also with the major themes found in a reference study of three park renewal projects (De Jong, 2009). The first topic includes: context and integration of a park in its surroundings. Parks located in urban areas with a low density and parks that are poorly connected to their surroundings are generally less used than well-connected parks in dense urbanized areas (Jane Jacobs 1960, De Josselin-de-Jong and

370


Mispel 2008). Secondly, a clear and legible structure contributes to the viability of a park; its use and meaning (Baljon 1992, Lynch 1960, De Josselin-de-Jong and Mispel 2008, Kaplan and Kaplan and Ryan 1998, Rutledge 1971). Thirdly, theory highlights peoples need for diversity in activities and experiences. Finally, many of the theories are pointing to the need for comfort and safety (Jacobs 1961; Rutlegde 1971; Kaplan, Kaplan et al. 1998; Marcus and Francis 1998; PPS 2000). Comfort and safety includes for instance social safety or comfortable benches and restful places. The last topic is mainly focusing on a more detailed level of the design and while this research is focusing on the masterplan level, it will mainly include the social safety. Thus the main topics that are affecting the vitality of a park are: (1) Context & Connectivity (2) Inner structure and Legibility, (3) Diversity (4) Social Safety.

Methodology

Figure 2: Methodology desk study

The aim of this research was to create a set of criteria and guidelines. This was achieved through a literature review, reference studies and a design case study. Literature was studied on parks and their common problems in the context of the changing society combined with an extensive literature study on improving the use and meaning of parks. Reference case studies were studied to validate design criteria and guidelines found in literature and reduce them to essential principals of park renewal (see Figure 2). This included a desk study of the visitor rates and visitor satisfaction of the reference study and in the design case study. Additional indepth interviews were used to obtain a deeper understanding of the problems and potentials of the parks studied. The final step was a design case study to test and apply these principles to a design case, and validate them through the regional park Lage Bergse Forest Park (LBFP) in Rotterdam.

Design criteria and guidelines to improve their use and meaning The following sections discuss the design criteria and guidelines and how they affect the success of a park in terms of its use and meaning for visitors related to the four main topics: (1) Context and connectivity, (2) structure and legibility, (3) diversity and (4) comfort and safety

371


1: Context and connectivity The first set of guidelines is related to the context of a park and the integration of a park in to the context. Context Research shows that in case of Dutch regional parks two third to three quarter of visitors of a park live within a radius of 5 km from a park (Farjon, Bezemer et al. 2004; De Josselin-de-Jong and Mispel, 2008). De Josselin-de-Jong and Mispel (2008) defined a method to calculate the potential visitor per park area in Are (=100 m2), called urban density. Their calculation method includes several elements: (1) number of citizens living within a defined reach of a park, (2) physical and psychological barriers such as highways or rivers, (3) concurrence of neighboring parks and (4) park surface (for more information see De Josselin-de-Jong and Mispel 2008). The second criterion is calculating the number of enterprises that are located in a distance of 600 meter from a park, which is the average distance people walking in their lunch break (see De Josselin-de-Jong and Mispel 2008). Access The accessibility of a park influences its use. This is underlined by many theories (Jacobs 1961; Rutlegde 1971; Carr, Francis et al. 1992; Cooper Marcus and Francis 1998; Coeterier 2000; De Josselin-de-Jong and Mispel 2008). Access includes two main topics, physical access and visual access. Physical access should be defined for the different forms of transportation: public transport, car, bike and foot in relation to the size and location of a park. For regional parks accessibility by car and public transport are more important than in city parks (Veer and Middelkoop 2002). A bus stop should be located within 500 meter from the entrance and a tram stations within 800 meter, equaling a walking distance of 12 to 15 minutes. The physical accessibility could be quantified by calculating a ratio of amount of entrances per kilometer contour of a park (De Josselin-de-Jong and Mispel 2008). Next to physical access comes visual access. By visual access we mean creating a visual relation between the park and its surroundings (Carr and Francis 1992). If the view to a park is blocked for instance by a wall, a park is less visible, less inviting and hardly integrated in the mental map of people (Lynch 1960). Thus, a park should be physically and visually accessible. Anchoring- routes through a park Public parks located in a node of infrastructural routes are generally more intensively used (Hillier and Hanson 1984; Maya Monteiro 2001). Routings through a park contribute in different ways to the success of a park: (i) it contributes to lifelines of a park,(ii) these a park gets anchored in the mental map of people, (iii) people passing through provide extra social eyes, which contributes to (the feeling of) social safety. (Jacobs 1961), (iv) it improves the heterogeneity of users, which has a positive effect on social integration and exchange between groups (Maya Monteiro 2001). First of all, it is essential to create routes through the park that are adapted to the size of a park. For instance in larger parks the main focus of routings through a park should not be on hikers, but on faster forms of recreational traffic. The majority of hikers walk approximately 3.5-4 km (45 minutes), while the average cyclists cycle 15 km (45 minutes) (Bervaes and Kroon 1995). The routes can be quantified, by calculating the distance of the routes through the park (in km) and divide this number by the distance of the internal routes (in km) (De Josselin-de-Jong and Mispel 2008). Moreover, a balance is needed between routes passing through a park and internal routing systems. External routes through a park can contribute to conflicts amongst users and to a decrease in attachment and devaluation of it (De Josselin-de-Jong and Mispel 2008; Maya Monteiro 2001). Moreover, clarity and 372


continuity of any route is essential for the orientation of users (Lynch 1960), which is explained under legibility and structure (2). To conclude, the integration of park in the overall infrastructural network includes clear and continuous routes through the park. Edges Edges and their quantity and quality have many effects on the use and meaning of a park like: (i) edges that establish a visual relation with its surroundings, can improve social safety (Jacobs 1961), (ii) clear edges also enhances the visibility of a park, while people easily recognize the park and feel more invited to visit it (Gehl 1987). First of all the edges should establish a visual relation between inside and outside. This can be between the park and its surrounding buildings (Jacobs 1961; Gehl 1987) or with the surrounding landscape. Secondly, create a clear edge, which contributes to the recognizability of a park and thus its identity (L端bke 2006; De Josselin-de-Jong and Mispel 2008). 2: Structure and legibility The second set of guidelines is related the structure and legibility of a park. Clear articulation of park structure The park structure represents elements like paths, lanes, mass and space and the water canals. Research found that the more a park has a strong structure, the more it is appreciated by people over time (Baljon 1992). Because it allows the flexibility and it allows the changes to take place in its different zones, without affecting the main structure. For example the Amsterdamse Forest Park, which we consider as successful Regional Park, still has the same structure, even though new functions are added over time. If we admit that society changes and needs are changing, a clear, functional and solid structure, serving in the same time flexible and changing zones is essential. Legibility and Orientation People need legible spaces, which have many advantages for its users and influences the success of a public park: (i) legibility contributes to a sense of control over space, which in combination with overview provides a sense of social safety and attachment (Jacobs 1961), (ii) legible public spaces are found to be more appreciated by its citizens (Kaplan in Lynch 1960; (Carr, Francis et al. 1992). Legibility can be influenced by the environmental design including five design elements: paths, nodes, districts, edges and landmarks (Lynch 1960). Therefore, a park should provide: a clear hierarchy in the path structure so that visitors can distinguish a main route from a minor route; clear and recognizable nodes and landmarks. Moreover, a park should include clear and distinguishable districts. Districts are defined as zones with a distinguishable landscape characteristic and/or function. Finally these zones should have clear edges, which allow the park visitor to recognize and id