Page 1


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

Варна 2010


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства Издава: ОЦОСУР, Варна Всички права запазени © 2010, ОЦОСУР, Варна ISBN 978-954-90952-8-9

Проектът се финансира от Исландия, Лихтенщайн и Норвегия чрез Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство (Договор №ПО1-02-00)


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

3

Съдържание Въведение......................................................................................................................................................... 5 Глава 1. Същност на структурните политики и оперативните програми................................. 7 Глава 2. Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства?...................... 14 Приложение 1: Използвани източници............................................................................................... 25 Приложение 2: Използвани съкращения и речник на термините...........................................26 Приложение 3: Описание на текстовите боксове и таблиците.................................................27 Приложение 4: Мониторинг и оценка................................................................................................28 Приложение 5: Методически ограничения и изисквания при наблюдението и оценката........................................................................................................................ 33 Приложение 6: Специфични изисквания на ЕС към наблюдението и оценката..............36 Приложение 7: Индикатори за наблюдение и критерии за оценка на програми и проекти..............................................................................................................................38 Приложение 8: Какви индикатори трябва да придружават всяка оперативна програма и националната стратегическа референтна рамка?................................................. 41 Приложение 9: Основни индикатори за мониторинга при интервенции на ЕФРР и КФ...................................................................................................................................................43 Приложение 10: Основни индикатори за мониторинга при интервенции, съфинансирани от ЕСФ . ...........................................................................................................................47 Приложение 11: Средносрочна оценка на интегрирането на екологичните въпроси в Испания...................................................................................................................................... 49 Приложение 12: Контакти с институции, работещи по контрола на нарушенията във връзка с фондовете на ЕС................................................................................51


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

5

Въведение

Въведение Средствата, финансиращи европейските фондове, се събират от данъкоплатците на ЕС и тяхното изразходване трябва да става по прозрачен, отговорен, целесъобразен и законосъобразен начин. Спазването на тези правила води до постигане на основните цели на това финансиране, а именно - намаляване на разликите между силно и послабо развитите региони в Европа. За да бъде гарантирано прозрачното, отговорно, целесъобразно и законосъобразно изразходване на тези средства, е необходим обществен контрол и наблюдение, които да гарантират съответствие между начина на работа на администрацията и очакванията и изискванията на обществото. Факторите, позволяващи оказването на граждански контрол върху изразходването на средствата, са два: - от една страна администрацията трябва да предоставя информация за начина си на работа (т.е. тя трябва да работи открито); - от друга страна трябва да съществуват механизми, позволяващи на гражданите да въздействат върху начина на работа на администрацията. Практическото оказване на граждански контрол е възможно при условие, че: - гражданите и техните организации са активни – както при контрола на дейността на администрацията, така и при отстояването на направените в следствие на този контрол препоръки;


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

6

- в администрацията съществува политическа воля за включването на гражданите в процеса на вземане на решения; - съществуват реални и работещи механизми, обезпечаващи подобно гражданско участие.

Box 1: Литва: предотвратен конфликт на интереси благодарение на натиска на неправителствена организация 1 Отпадните води в гр. Каунас и други литовски градове причиняват системно замърсяване на реките и на Балтийско море. Поради това в района са построени редица пречиствателни станции, често с финансиране от ЕС. Литовската екологична НПО Atgaja от дълги години апелира за подобни съоръжения и напълно подкрепя тези проекти. Въпреки това, по време на тръжната процедура за пречиствателната станция с биологично третиране в гр. Каунас, финансирана от ЕС, се появяват слухове за липса на прозрачност и вероятни нарушения на процедурата за избор на строителната компания. Когато Atgaja разследва ситуацията, открива, че такива нарушения на процедурите могат да се случат при подобни проекти и в други градове. След като Atgaja сигнализира официалните власти и медиите и организира обществен протест, през декември 2004 г. властите отменят проекта за гр. Каунас, главно заради страха, че ако нарушенията се докажат, Литва рискува да изгуби финансирането от ЕС. След тази поука през 2005 г. бе анонсирана нова тръжна процедура. Въпреки закъснението, бяха предотвратени възможни нарушения и беше обезпечено финансирането от ЕС за този полезен проект. Това ще помогне за в бъдеще да се намалят конфликти на интереси и да се увеличи прозрачността при финансиране от ЕС на проекти в Литва.

1. Добри европейски практики за участие на структурите на гражданското общество в процеса на планиране и изпълнение на политиките и мерките за регионално развитие; Изследване по oперативна програма “Административен капацитет” 08-23-325-С/27.08.2008, Фондация АСА, Януари 2009


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

7 Глава

1.1. Структурни политики Определение за структурна политика: Структурни политики се наричат тези политики, които целят осъществяването на определени целенасочени изменения в някои основни социални или стопански области. Примери за подобни области са: - транспортната, комуналната или производствената инфраструктура - уредбата на тяхното изграждане и режими за експлоатация; - социалните услуги, здравеопазването и образованието – тяхната практика и нормативна уредба; - жилищната и поземлената политика; - доходите и заетостта – нормативни режими и институционални инициативи; прилагане и изменение на данъчни и сродни на тях режими (мита, акцизи, задължителни такси). В зависимост от продължителността си структурните политики и техните инструменти могат да бъдат разделени на: - краткосрочни (до 1 година); - средносрочни (с продължителност между 1 и 3 години); - дългосрочни (с продължителност над 3 години). В зависимост от териториалния си обхват структурните политики биват: - трансгранични; - национални; - регионални; - териториални; - местни. Структурните политики и финансовите инструменти на ЕС попадат в групата на дългосрочните междудържавни политики. При тях формулирането на подкрепяните цели и приоритети, набирането и разпределянето на финансови средства, оперативното изпълнение на финансираните дейности обхваща повече от една държава (в дадения случай – всички държави-членки на ЕС, редица страни кандидатки и определени други държави, подбрани по допълнителни критерии). По своя характер структурните политики и фондове на ЕС се явяват допълващи националните (но без да имат за цел да ги изместват). Те обслужват осъществяването на

1 Същност на структурните политики и оперативните програми

Същност на структурните политики и оперативните програми


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

8

над-националните цели на ЕС. В този контекст структурните фондове на ЕС са фокусирани върху няколко основни цели2: • Намаляване на икономическите и социални различия между държавите-членки и техните региони Понастоящем ЕС обхваща 27 държави-членки, 271 региона, население от 493 млн. жители. Тези хора, техните общности и организации живеят и работят при силно различаващи се условия на достъп до публични услуги, условия за предприемачество, средни доходи, заетост и др. • Солидарност с изоставащите и подкрепа на конкурентноспособността Структурните политики осигуряват „добавена стойност” към местните инициативи, към конкретни проекти в полза на отделните региони, към населените места и техните жители. Обединяващата идея на тези усилия е да се създаде потенциал, чрез който регионите да могат пълноценно да се включат в постигането на по-висок растеж и конкурентоспособност, като при това обменят помежду си идеи и добри практики в съответствие с приоритета на ЕС за осигуряване на растеж и заетост (Лисабонска стратегия). • Подкрепа при предизвикателствата на 21-ви век Тук се имат предвид предизвикателствата и политическите избори за по-нататъшното развитие (иновации, конкурентноспособност, заетост, застаряване на населението, интегриране на разнообразни политики, устойчиво развитие и опазване на околната среда).

1.2. Финансови инструменти Едни от основните финансови инструменти за изпълнение на структурните политики на ЕС са структурните фондове, фондовете за развитие на селските райони и рибарството, които могат да бъдат ползвани от държавите-членки при определени условия и процедури. За периода 2007-2013 г. в групата на структурните фондове попадат: европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), европейският социален фонд (ЕСФ), кохезионният фонд (КФ). За пред-присъединителния период държавите, кандидати за членство в ЕС, имат достъп до аналогични финансови програми и инструменти. Преди приемането й за член през 2007 година България имаше достъп до програмите ФАР (аналогична на ЕСФ и ЕФРР), ИСПА (аналогична на КФ), и САПАРД (аналогична на финансирането за развитие на селските райони).

2. http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/why/index_en.htm


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

9 Глава

1.3. Организация на структурните фондове

Както програмите на ЕС, така и отделните проекти по тях се изпълняват при спазването на единен организационен цикъл за управление, наречен „цикъл за управление на проекти и програми” (project cycle management - PCM3). Характерно за цикъла за управление е разделянето му на няколко основни етапа на осъществяване, а именно програмиране, изпълнение, докладване и оценка. По този начин се цели постигането на добро финансово управление (sound financial management 4) на изразходваните средства. Всеки един етап се характеризира и с набор от специфични функции, които си взаимодействат. Една от основните функции е наблюдението (мониторингьт) на всеки от етапите на осъществяване.

1.4. Принципи на структурните фондове Box 2: Принципи на структурните фондове 5 Общите принципи, които определят начина на прилагане на структурните фондове на ЕС и техните оперативни програми, са: осигуряване на предварително програмиране на отпусканото подпомагане; в този комплексен процес трябва да бъдат привлечени колкото е възможно повече заинтересовани страни; подпомагането от Общността не може да се счита за заместител на националните фондове и програми; изразходването на средствата от фондовете трябва да бъде надлеждно управлявано, наблюдавано и оценявано, като извършваните плащания бъдат системно контролирани.

3. http://ec.europa.eu/europeaid/multimedia/publications/publications/manuals-tools/t101_en.htm 4. http://ec.europa.eu/budget/sound_fin_mgt/index_en.htm 5. Council Regulation (EC) No 1260/99 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds

Същност на структурните политики и оперативните програми

Организацията на отделните структурни фондове на ЕС се осъществява на обособени програмни периоди (понастоящем с продължителност от седем години), през които всяка от държавите членки провежда свои оперативни програми (ОП), обособени по тематичен или регионален признак. Някои от специфичните аспекти от политиките на ЕС се осъществяват с програми, които обхващат повече от една държава-членка. Примери за такива програми са дейностите за международно териториално сътрудничество, а също така и рамковите програми и инициативите на Общността в областите на иновациите, научните изследвания, младежта и др.

1


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

10

Принципът на партньорство се прилага основно чрез два механизма: - пряко, чрез участие в процеса на разработване на политики и взимане на решения; - непряко, чрез разяснителни кампании и включване в наблюдението на граждански контрол по изпълнението на програмите.

1.5. Оперативни програми в България, подкрепени от структурните фондове Националните оперативни програми, ползващи финансовата подкрепа на структурните фондове на ЕС за периода 2007-2013 година са седем. Освен тях съществуват и още две програми – за развитие на селските райони и за рибарството. В допълнение към това държавата ни е страна по пет съвместни оперативни програми (СОП) за трансгранично сътрудничество с нашите съседни държави. Таблица 1 по-долу показва тези програми, а също и техните бюджети, управляващи органи и междинни звена. Таблица 1: Инструменти на структурните политики на ЕС в България (2007-2013) Забележка: В таблицата са отразени само приетите в оперативните програми текстове след тяхното одобрение от ЕК

Програма

Бюджет (Общо/ЕС)

Управляващ орган, междинно звено

ОП „Развитие на конкурентноспособността на българската икономика”

1 162 млн. евро, 988 млн. евро (ЕФРР, ЕСФ)

Дирекция “Европейски фондове за конкурентноспособност” в МИЕТ * Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средните предприятия

ОП „Развитие на човешките ресурси”

1 214 млн. евро, 1 032 млн. евро (ЕСФ)

Главна дирекция “Европейски фондове, международни програми и проекти” в МТСП Агенция по заетостта; Агенция за социално подпомагане; Дирекция „Структурни фондове и международни образователни програми” към Министерство на образованието и науката

ОП „Транспорт”

2 003 млн. евро, 1 624 млн. евро (ЕФРР, КФ)

Дирекция “Координация на програми и проекти” в Министерство на транспорта

ОП „Околна среда”

1 800 млн. евро, 1 466 млн. евро (ЕФРР, КФ)

Дирекция „Кохезионна политика за околна среда” в МОСВ Дирекция „Фондове на ЕС за околна среда” в МОСВ

* За съкращенията виж Приложение 2, стр. 26


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

11 Глава

1 1 601 млн. евро, 1 361 млн. евро (ЕФРР)

Главна Дирекция “Програмиране на регионално развитие” в МРРБ, която има 6 отдела в районите на ниво 2

ОП „Административен капацитет”

181 млн. евро, 154 млн. евро (ЕСФ)

Дирекция “Управление на проекти и програми”, МДААР

ОП „Техническа помощ”

56.8 млн. евро, 48.3 млн. евро (ЕСФ)

Отдел „Оперативна програма „Техническа помощ” в Дирекция „Управление на средствата от ЕС” в МФ

Програма „Развитие на селските райони”

3 242 млн. евро, 2 609 млн. евро

Министерство на земеделието и храните – Дирекция „Развитие на селските райони” ДФ „Земеделие” – Разплащателна агенция

Програма „Рибарство”

107 млн. евро, 80 млн. евро

Изпълнителна агенция по рибарство и аквакултури (ИАРА) ДФ „Земеделие – Разплащателна агенция

СОП България-Гърция

130 млн. евро, 111 млн. евро (ЕФРР)

Дирекция „Управляващ орган на програма Интеррег”, Министерство на икономиката и финансите - Солун, Гърция; Министерство на регионалното развитие и благоустройството - София, България JTS (Joint Technical Secretariat ) България – Гърция

СОП България-Румъния

СОП България-Македония

262 млн. евро, 218.82 млн. евро (ЕФРР)

7.76 млн. евро, 6.6 млн. евро (ЕФРР)

Министерство на развитието, благоустройството и жилищната политика - Румъния; Министерство на регионалното развитие и благоустройството България JTS България – Румъния, Калараш Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие”, Министерство на регионалното развитие и благоустройството – България; Министерство на местното самоуправление - Македония JTS България – Македония, разположен в Кюстендил, България с представителство в Струмица, Македония

Същност на структурните политики и оперативните програми

ОП „Регионално развитие”


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

12

СОП България-Сърбия

13.59 млн. евро, 11.55 млн. евро (ЕФРР)

Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие”, Министерство на регионалното развитие и благоустройството – България. JTS България – Сърбия, разположен в София, България и със свое представителство в Ниш, Сърбия

СОП България-Турция

10 млн. евро

Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие”, Министерство на регионалното развитие и благоустройството – България JTS България – Турция

Обхватът на достъпните инструменти на структурните фондове за български бенефициенти е по-широк от представения в горната таблица, като пълна информация за него може да се получи от справочника на ЕК „Европейски програми 2007-2013 6” (на български език).

1.6. Административна организация на Оперативните програми Оперативните програми на структурните фондове, както и другите основни структурни инструменти на ЕС, имат типова административна организация. Пряка задача на тази организация е да осигури ефективното изпълнение на функциите, необходими за доброто финансово управление (sound financial management7) на тези програми. Разпределението на позициите и функциите се прави по предложение на съответната държава-членка, съгласувано и документално удостоверено от ЕК. Конкретните функции на административните звена по различните оперативни програми са описани в самите програми, в специализираната нормативна уредба за тяхното изпълнение, в ръководствата за техните бенефициенти и вътрешните процедурни наръчници за работа по програмите. Като значими участници в тази административна организация присъстват: - управляващият орган на дадена програма (УО); - едно или повече междинни звена в нейното изпълнение (МЗ); - специализирани разплащателни агенции или звена (РЗ) за обслужване на финансовите потоци; - звена за вътрешен контрол и одит; - партньорски комитет за наблюдение (КН) с негов постоянен секретариат (обикновено изпълняван от УО на дадената програма). 6. http://ec.europa.eu/bulgaria/citizens/information_materials/online_publications/programmes_bg.htm 7. http://ec.europa.eu/budget/sound_fin_mgt/index_en.htm


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

13 Глава

Box 3: Принципи на системите за управление и контрол на финансовите инструменти на СФ Съгласно чл. 57 от Общия регламент на структурните фондове за периода 200720138, общите принципи на техните системи за управление и контрол са следните: 1. Системите за управление и контрол на оперативните програми, изготвени от страните членки, осигуряват: а) ясно дефиниране на функциите на органите, занимаващи се с управлението и контрола и ясно разпределение на функциите в границите на всеки орган; б) ясно отделяне на функциите между органите, занимаващи се с управлението, удостоверяване на разходите и контрола на тези функции в рамките на всеки орган; в) адекватни ресурси за всеки орган за извършване на разпределените му функции; г) ефективни мерки за вътрешен одит; д) надеждно счетоводство, мониторинг и системи за финансово отчитане в компютъризирана форма; е) ефективна система за отчитане и мониторинг, при която е делегиран резултатът от задачите; ж) наръчници за процедурите за изпълняваните функции; з) ефективни мерки за проверка на правилното действие на системата; и) системи и процедури за гарантиране на адекватни данни за одит; й) процедури за отчитане и мониторинг на нередности и възстановяване на ненадлежно платени суми. 2. Мерките от алинея 1, точки б), в), г), е) и д) са пропорционални на публичните разходи съгласно съответната оперативна програма.

8. Council Regulation (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1260/1999

1 Същност на структурните политики и оперативните програми

На национално ниво всяка държава-членка организира звена за сертифициране на разходите (сертифициращ и оторизиращ орган) и за външен национален контрол и одит на програмите на ЕС. Тези органи стоят над отделните програми и у нас това е Дирекция „Национален фонд” в Министерство на финансите.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

14

Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства? Целта на тази глава е да опише някои примерни начини за гражданско наблюдение върху изразходването на европейските фондове и техните механизми за контрол. Също така тук ще бъдат включени съвети за тяхното практическо осъществяване.

2.1. Общ цикъл на гражданско наблюдение Гражданското наблюдение по принцип може да бъде непрекъснат процес, неограничаван от тематични или регионални рамки. С оглед организацията на този процес е препоръчително наблюдението да се провежда като поредица от обособени цикли, всеки от които има единна структура и организация. Задължителни елементи в един такъв цикъл могат да бъдат: • събиране и систематизиране на сурова информация; • преглед на предположения и изводи от събраната информация; • допълнителни действия за проверка на направените предположения и изводи; • действия за корекция, в случай на установено непълноценно или неправомерно прилагане на принципите на структурните фондове. 2.1.1. Началният етап на събиране на сурова информация може да се осъществява по определен регионален, тематичен или произволен друг признак (например финансиращ фонд и оперативна програма, конкретен бенефициент или реципиент, даден хоризонтален въпрос и други). Той може да стартира при получаване на конкретни сведения и сигнали или по независимо предварително решение на екипа за наблюдение (при плановия мониторинг). Неговата роля е да осигури достатъчно информация за преценка, за информирано предположение или за аргументиран извод за качеството на наблюдаваните дейности. Докато събирането на информация може да се извършва и самостоятелно, подходящо е нейното обобщаване да се прави систематизирано от по-големи екипи. В случая с КУП-ФЕС систематизирането и обобщаването на информацията се прави от секретариата на коалицията. Аналогично стои въпросът и с прегледа на събраната информация. Този процес не е затворен – всички желаещи членове на коалицията могат да бъдат включени в него, като се свържат със секретариата. 2.1.2. В случай, че събраната начална информация не позволява достигането до категоричен извод, гражданските наблюдатели, във взаимодействие със секретариата, трябва да потърсят допълнителни сведения. Обхватът на дейностите тук зависи от характера на наблюдаваните интервенции, а също така и от въпросите, проучвани във връзка с тях. Необходимите дейности ще бъдат определяни координирано, според


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

15 Глава

2.1.3. След набирането на достатъчно данни за постигане на информирано решение, при необходимост екипите за наблюдение могат да предприемат следващи действия за въвеждане на оптимизация или на корекции на наблюдаваните дейности. Подобни изменения и корекции могат да включват например: • предложения до отговорните български институции за спиране или промяна в изпълнението на дадени дейности; • предложение (заедно с представителите на НПО в комитетите за наблюдение) на финансови корекции по приоритетите и мерките на дадена програма; • сезиране на отговорните контролни и правораздавателни органи във връзка със структурните фондове у нас и в Европейския съюз; • обществено информиране за събраните сведения и направените изводи (чрез публикации в медии, редовни бюлетини, пресконференции и други); • издаване на доклади и изследвания, систематизиращи натрупаните наблюдения за добри или лоши практики по програмите; • организиране на протестни действия; • провеждане на застъпнически дейности и други.

2

2.2. Маркери за ранно предупреждение На началните фази на гражданския мониторинг могат да са полезни някои конкретни маркери за ранно предупреждение относно евентуални отклонения или нарушения от добрите практики на структурните фондове. Тези маркери позволяват по-добро насочване на работата на гражданските наблюдатели още преди да е осигурена достатъчна информация за достигането до обосновани изводи. Предвид темата и областите на провеждания мониторинг, подобни маркери могат да се обособят в различните случаи. Подходящо е те, както и критериите за оценка, да се ползват като „списъци за проверка” при извършването на гражданско наблюдение. Някои примерни маркери за ранно предупреждение са представени по-долу. 2.2.1. За корупционни практики: • бенефициенти с голям брой одобрени проекти; • изпълнители (реципиенти) на дейности с голям брой спечелени тръжни процедури; • консултантски фирми, консултирали голям брой одобрени проекти; • един и същ проект, финансиран няколко пъти от различни места. 2.2.2. За вероятен конфликт на интереси: • членове на управляващи органи и междинни звена, кметове и служители в общински управи, компании-изпълнители по проекти и други с еднакви фамилии; • различни компании-изпълнители по проекти с едни и същи адреси на регистрация, управление и кореспонденция;

Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства?

конкретната необходима информация.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

16

• бенефициенти с голям брой одобрени проекти (в рамките на конкретна програма/ мярка/дейност); • изпълнители (реципиенти) на дейности с голям брой спечелени тръжни процедури (в рамките на конкретна програма/мярка/дейност/територия); • консултантски фирми с голям брой одобрени проекти (в рамките на конкретна програма/мярка/дейност/територия); • НПО на депутати, кметове, общински съветници и др., които кандидатстват, печелят проекти и са в партньорство или подизпълнители на институцията, от която идва съответният депутат, кмет, общински съветник и др.; • условия (критерии за подбор) в конкретни тръжни процедури, фаворизиращи даден кандидат. 2.2.5. За възможна дискриминация или друго изкривяване на предоставената помощ: • територии или целеви групи, които като усреднени стойности получават неравномерно подпомагане (като брой и бюджет на проектите) в сравнение с други (например селски спрямо градски общини или предприятия, фирми в различни сектори, вариации по региони и видове територии, по етнически признак и др.) 2.2.5. За потенциално необосновано оскъпяване на осъществяваните проекти: • надвишаване на установените средни стойности (за България или за ЕС) за подобни категории проекти. Още един инструмент, който може да се използва за ранно предупреждение на гражданските и административните наблюдатели, е т.н. „черен списък” на фирми – нарушители. За подобна практика се говори от повече от 10 години, като напоследък имаше и искане от страна на ЕК за такъв списък на фирми от България. Подобен инструмент обаче изисква ясно и еднозначно дефинирани критерии и оценки на лошите партики на фирмите и организациите, за да не се превърне във форма на разправа с бизнес-конкуренти или политически неудобни лица.

2.3. Източници на обща и специфична информация В общ план източниците на информация за гражданския мониторинг могат да се разделят на преки наблюдения, обобщени вътрешни анализи, а също и на официални и неофициални източници на вторична информация. При подхода на КУП-ФЕС преките наблюдения и анализите на обекти, интервенции и цели програми във връзка с финансовата помощ от ЕС могат да се предприемат от гражданските наблюдатели по тяхна инициатива, както и съгласувано със секретариата на Коалицията. За улеснение на гражданските наблюдатели по-долу са изброени някои основни източници на вторична информация за оперативните програми на ЕС.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

17

Box 4: Конкретни източници на специфична информация • Портал на Структурните фондове в България: www.eufunds.bg - съдържа препратки към Интернет страниците на всички оперативни програми, съобщения за актуалните и вече затворени процедури, актуални годишни индикативни програми за изпълнение (когато такива са изработени от отговорните управляващи органи) и обобщена информация за напредъка при изпълнението (http://www.eufunds.bg/index. php?cat=375). • Интернет страници на управляващите органи по отделните оперативни програми - съдържат актуални текстове на оперативните програми, методическите документи и вторичното законодателство към тях, списъци с разкритите процедури за кандидатстване, одобрени проекти и бенефициенти, препратки към Интернет

2 Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства?

Съвет на деня: Официалната комуникация е измерител на прозрачността на институциите. Пишете паметни бележки за телефонните разговори и за срещите!

Глава

Oфициални информации и източници за тях: • проектна документация – предварителни проучвания, драфт-стратегия/план, финансово-икономически анализи, анализ на разходите и ползите (cost-benefit анализ), идеен проект, фишове, задания за ОВОС, апликационна форма, досие на проекта; • обществени поръчки – в Приложение на „Официален вестник на Европейския съюз“ (http://ted.europa.eu/); местна и национална преса; • подпомагани бенефициенти – на страниците на Оперативните програми, списъци с одобрени и финансирани проекти; • официални срещи с представители на институциите, разпределящи средства по еврофондовете – министерства, европейска комисия, както и представители на централната, регионалната и местната власт; • реципиенти (изпълнители на бенефициентите); • сайтове за програми и проекти; • отчети; • покани за общи събрания; • обяви за търгове; • ОВОС, Екологична оценка на планове и програми, оценка за съвместимост, КПКЗ, вкл. протоколите от обществените обсъждания; • обществени обсъждания по ЗУТ; • анализи на експерти и специализирани институции; • информация от мониторинговите комитети.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

18

Box 4: Конкретни източници на специфична информация (Продължение от предната страница.)

страниците на междинните звена и комитетите за наблюдение по дадените програми. • Интернет страници на комитетите за наблюдение - съдържат информация за методическата уредба и за състава на комитетите, съобщения за техни заседания, годишни доклади за осъществения напредък. • Сайтове на общини и други юридически лица – бенефициенти по ОП - могат да съдържат информация за спечелени проекти, процедури за избор на изпълнители по тях и сведения за хода на изпълняваните проекти.

Неофициална информация (обект на активно търсене от страна на гражданските наблюдатели): • публикации в медиите (национални, местни, международни, електронни), сайтове, блогове; • неофициални срещи с хора, свързани с проект или програма; - министерства, общини, агенции и др. официални институции; - консултанти, проектанти, изпълнители; - представители на местни, регионални, браншови асоциации, НПО, „тинк-танкове”; - финансиращи и контролни институции; - журналисти; - хора или общности, засегнати от проекта или програмата, които наблюдавате.

Съвет на деня: Ползвайте Наръчник за европейските механизми за подаване на жалби - http://www.zazemiata.org/guide/

2.4. „Критични точки” на оперативните програми Организацията на работа на оперативните програми определя някои „критични точки” – етапи и конкретни решения, които са показателни за хода на програмите. Подходящо е гражданските наблюдатели да фокусират особено вниманието си върху тези „критични точки” с цел получаването на съдържателна информация, пестене на усилия и време. Като такива критични точки могат да бъдат разглеждани: • общите критерии за допустимост на бенефициентите и за избираемост на проекти, публикувани в официалната версия на всяка оперативна програма; • индикативните годишни програми за действие по всяка оперативна програма. Те могат да съдържат информация за фаворизиране на конкретни типове мерки и техните бенефициенти за сметка на други. Също е възможно тези индикативни годишни


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

19

2.5.1. По своя начин на започване наблюдението бива планирано или по сигнал. Целта на наблюдението по сигнал е проверка на евентуални докладвани добри или лоши практики по оперативните програми, в общия случай - с отделяне на по-малко усилия и в рамките на кратък срок, по-къс от една година. 2.5.2. Най-общо схематичните стъпки при гражданското наблюдение по сигнал са изложени по-долу: • първа стъпка – получаване на сигнал - анализиране на сигнала и ако е необходимо – уточняване на подробности с подателя; - анализиране доколко сигналът е достоверен и важен за наблюдение; - уточняване кой ще се заеме с работа по сигнала;

2 Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства?

2.5. Практически стъпки и насоки при различни етапи на гражданско наблюдение

Глава

програми да показват отклонение от общия план за изпълнение на програмите; • актуалните списъци с разкрити мерки и процедури за кандидатстване, които могат да се различават от индикативните годишни програми (и до момента по правило се отклоняват значително); • конкретните критерии по процедури, отворени за кандидатстване, както са публикувани в наредбите за започване на тези процедури и в приложимите по тях ръководства за кандидатстване. Възможно е те поотделно или заедно с предходните общи критерии за допустимост да съдържат условия за дискриминация към дадени категории и групи бенефициенти на имуществен, териториален или друг признак; • списъците с одобрените бенефициенти, публикувани от звената по всяка оперативна програма – възможно е те да показват конфликт на интереси или друга форма на фаворизиране на конретни бенефициенти; • условията (тръжните процедури) за подбор на изпълнители и списъците с конретни изпълнители по конкретни проекти, избирани от техните бенефициенти – ако са публикувани от самите бенефициенти или от звената по оперативните програми. Възможно е те да съдържат дискриминационни условия за участие, да показват конфликт на интереси (бенефициенти-изпълнители или програмни звена–изпълнители) или да дават сигнали за възможна друга форма на фаворизиране на конретни изпълнители (например в областите на доставките, изграждането на инфраструктура, техническата помощ и изграждането на капацитет, изпълнението на „меки мерки” за развитие на човешките ресурси и др.). Подходящо е също тези тръжни процедури да бъдат проверявани за съответствие с общите изисквания на ЗОП и на специализираните условия за тръжни процедури по конретната оперативна програма (ако такива са разработени).


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

20

Съвет на деня: Ползвайте Наръчник за европейските механизми за подаване на жалби - http://www.zazemiata.org/guide/

Съвет на деня: За да установите дали даден сигнал е важен и за някой друг, консултирайте се с други НПО или с активисти. Може да се окаже, че даден сигнал би бил от полза за други НПО. Публикувайте информация за получени сигнали на сайта на Коалицията за устойчиво ползване на фондовете на ЕС. От друга страна може да се окаже, че към момента сигналът не се оценява като достатъчно важен. Съхранете го!!!

• планиране на работата по сигнала – независимо, че обикновено един човек води нещата, винаги има елемент на екипна работа. При възможност планирайте работата по даден сигнал с колеги или съмишленици. Много често сигналът изисква да се действа така, че да не се допуснат още вреди или да се поправят създадените проблеми. Застъпничество, акции, кампании се планират също тук.

Съвет на деня: : Внимавайте за анонимността на източинка на сигнала и на източниците на информация. Тези хора могат да пострадат заради вашето невнимание!!!

2.5.3. Целта на плановия мониторинг е чрез системни наблюдения върху няколко параметъра да се изведат общи тенденции, към които да бъдат изготвени и препоръки. Тези препоръки по-късно могат да бъдат представени публично като резултат от мониторинга без последващо застъпничество или да се използват например в застъпническа кампания с искане за изменения и коригиращи дейности. 2.5.4. Допълнително според своя тематичен обхват процесът на наблюдение се дели на още 2 вида: • наблюдение на обособен проект/програма/институция; • хоризонтален – засягащ хоризонтален въпрос, покриващ различни програми, отраслови сектори или институции - принцип на партньорство, околна среда, корупция, социални въпроси, иновации, паневропейски политики и др.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

21 Глава

2.5.5. Ако се говори за мониторинг на проект или програма, периодът за работа може да обхване подготовката (планирането), изпълнението, а в някои случаи - и оценката след изпълнението. 2.5.5.1. На етапа на планиране, наблюдението може да е свързано с две неща: • как се организира планирането – кои партньори са поканени да участват, колко време ще се отдели за процеса, какви са механизмите за вземане на решение и за участие на обществеността, как се прилага изискването за екологична оценка (на планове и програми), как се прави съгласуването с други секторни и/или регионални политики и цели и др. • какво се планира – цели, приоритети, финансови и работни планове, управление. За да се постигне истинска дълбочина на мониторинга, на този етап е необходимо да се познават редица стратегически документи на национално и регионално ниво, както и критиките към тях. Не е без значение дали дадени финансови програми (каквито са тези на ЕС) ще бъдат използвани за постигането на цели, които са безспорни и общоприети, или ще бъдат постоянно подлагани на критика и ревизия поради тяхното несъответствие с обективните възможности на страната или региона, или заради липсата на реализъм. 2.5.5.2. На етап изпълнение, наблюдението е по-детайлно и по-фокусирано, то може да включва: • съпоставка на изпълнението със заложените при планирането цели, приоритети, финансови параметри, както и с планове за изпълнение; • изпълнение на процедури – срокове, оценяване, ЗОП, свързани лица, конфликт на интереси и много други; • съответствие с новопоявяващи се или ревизирани стратегии и планове (в този случай наблюдаваните програми се явяват източник на изходни цели и процеси). 2.5.5.3. На етапа на последващия мониторинг, той се извършва, след като дейностите по дадения проект или програма са завършени и отчетени. Чрез него се установява доколко реализацията им се покрива с предварително заложените цели и задачи, включително и като финансови параметри. Един от важните елементи на този вид мониторинг са т.н. „научени уроци“ (lessons learned). Целта на този вид монито-

2 Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства?

Съвет на деня: Много по-лесно е да се направят изводи за ефекта от отделен проект. Обратно, при програмите и дори при отделните мерки (оси) нещата могат да бъдат оценявани различно – според степента на изпълнение, финансирането, общия и частните ефекти и т.н. За да се постигне максимално комплексно и ефективно извличане на тези уроци е необходимо да има методика за комплексната оценка на програмите, която се базира на повече от няколкото заложени индикатора за успех в самата нея.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

22

ринг е да се извлекат онези изводи, оценки и препоръки („уроци“), които да бъдат използвани за подобряване на бъдещи проекти, програми, планове, стратегии или управленски техники, така че да не се повтарят грешките, които са били установени в наблюдаваните проекти/програми. Този вид мониторинг дава представа и за нивото на достигнатия капацитет на съответните институции, бизнес или граждански организации за работа по съответните проблеми.

2.6. Мониторинг на хоризонтални въпроси Хоризонтални въпроси, които имат широко включване в различните оперативни програми, са интегрирането на околната среда, устойчивото развитие, социалното участие и културното богатство, бизнес и регионална конкурентоспособност и други. Всеки от тези хоризонтални въпроси може да бъде самостоятелна тема за осъществяване на планирано дългосрочно гражданско наблюдение. Специфични хоризонтални проблеми при еврофондовете са прозрачността, достъпът до информация, партньорството, съдебните процедури и решения. При наблюдението на хоризонтален въпрос се установява доколко проблемът е важен. Обикновено се планира да се наблюдава област с изявени проблеми за обществото. Ако например осигуреният достъп до информация е добър, то няма нужда да се отделят прекалени усилия в тази посока. Някои конкретни съвети за наблюдението на хоризонтални въпроси са описани в приложение 7, което разглежда практиката и опита на Испания в средносрочната оценка на интегрирането на хоризонталните екологични въпроси.

Съвет на деня: Как да се копира и разпространява неофициална документация в хода на гражданското наблюдение • отнася се за документи, които не са публично достъпни – комуникации между институциите, между София и Брюксел, бележки, мемо-та, протоколи от срещи между институции, банкови и други финансови документи; • заличава се лична или друга информация, която може да идентифицира източника на документите (лични бележки, телефонен или факс номер върху документите – ако са получени по факс); • whistle blower – вътрешен човек в институция или фирма, който подава информация за нарушения. Неговата анонимност трябва да се пази!!!


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

23

Съвет на деня: Търсете подкрепата на Коалицията или други организации/ лица с опит!!!

2.8. Отразяване и реакция на получените данни и направените изводи Някои характерни начини, чрез които мрежите от граждански наблюдатели могат да доведат до успешен завършек своята работа, са следните: • доклад/брошура/публикация/пресконференция; • резултатите се разпространяват с писма или официални срещи с институции, бенефициенти, финансиращи органи и т.н.; • сигнали към прокуратура/ОЛАФ/омбудсман; • застъпнически дейности.

2.9. Провеждане на застъпническа кампания Една характерна форма на реакция в гражданския сектор е организирането на дейности и инициативи за застъпничество. Застъпничеството е: • процес по предизвикване на промени в политиката, в поведението на правителството или на отделни институции; • процес, в който е възможно да бъдат привлечени различни организации и личности; • процес, който изисква предложения за промени без непременно да отправя критики; • процес, в който групи от граждани упражняват правото си да променят обществото чрез предизвикването на промени в институциите, които го контролират. В широк смисъл застъпничеството обединява свързани групи и индивиди с цел да се повлияе върху оформянето, изпълнението и промяната на практиките и поведението на институциите, които имат власт над тях. В същото време застъпничеството е

2 Как да правим ефективно наблюдение на европейските средства?

Както беше описано по-горе, работата по набиране на информация за програмите на ЕС следва да бъде последвана от дейности по анализ на събраните данни. Някои полезни инструменти в тези дейности са: • чек-листове (списъци за проверка) за изпълнение на формални критерии; • описания на проблемите; • анализи на свързаните лица и организации (за потенциална корупция, конфликт на интереси).

Глава

2.7. Мониторинг на хоризонтални въпроси


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

24

основен и дългосрочен процес в рамките на демократичните общества, в които групи от граждани имат право да влияят на политическите институции. Box 5: Чешкият опит при застъпничеството на европейско ниво9 Първоначалната идея на неправителствения сектор в Чехия е да се отвори офис на НПО в Брюксел, както това е направено от асоциация на полски НПО. Тъй като НПО в Чехия не успяват да осигурят нужните средства за тази инициатива, чешкият модел не се опира на институционална рамка за лобиране на европейско ниво, а по-скоро действа на ad hoc принцип. Фондацията за развитие на гражданското общество (НРОС) служи като посредник между чешките НПО и ЕС и е важен източник на информация и финансиране на НПО. От 1993 г. Фондацията за развитие на гражданското общество администрира „Програмата за развитие на гражданското общество” към Програма ФАР на ЕС, като главната цел не е само да се подкрепят проекти с обществено значение в конкретни сфери, но преди всичко последователно да се укрепи и развие гражданският сектор в Чехия. Дейностите, които НРОС осъществява, са: - създаване и администриране на уебсайт (www.ngo-eu.cz), чрез който се разпространява информация до НПО в Чехия относно развитието на политиките на ЕС и възможностите за финансиране; - консултиране на НПО в зависимост от конкретния случай (на принципа case-bycase) чрез съвети за това къде да отидат, към кого да се обърнат, какви са потенциалните проблеми и по какъв начин да се решат. Това, което трябва да се подчертае е, че всяка от тези дейности, осъществявана от НРОС, се състои само в предоставяне на първоначална информация или консултация на НПО. Оттам нататък всяка организация сама работи за постигане на своите цели на европейско ниво; - подкрепяне на чешки мрежови организации (Czech umbrella organisations) в определени сектори да бъдат по-активни по отношение на своите европейски партньори. Най-голям успех в това отношение има при социалните НПО и при такива, занимаващи се със защита на потребителите, както и при НПО, които представляват информационни и ресурсни центрове; - ad hoc лобиране в Брюксел за чешкия НПО сектор чрез представители на НПО в Европейския социален и икономически съвет; - изпращане на представители от чешките НПО на стаж в съответните европейски мрежови организации. Практика на по-влиятелните чешки НПО е също установяване на контакти с членове на Европейския парламент и подпомагане на тяхната работа с информация и случаи от практиката.

9. Добри европейски практики за участие на структурите на гражданското общество в процеса на планиране и изпълнение на политиките и мерките за регионално развитие; Изследване по oперативна програма “Административен капацитет” 08-23-325-С/27.08.2008, Фондация АСА, Януари 2009


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

25

1. „Добри европейски практики за участие на структурите на гражданското общество в процеса на планиране и изпълнение на политиките и мерките за регионално развитие”; Изследване по oперативна програма “Административен капацитет” 08-23325-С/27.08.2008, Фондация АСА, Януари 2009 2. Council Regulation (EC) No 1260/99 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds 3. „Европейски програми 2007-2013”10, Представителство на ЕС в България, 2007 4. Council Regulation (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1260/1999 5. The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006 6. The New Programming Period 2007-2013, Working document No5: Indicative Guidelines on Indicative guidelines on evaluation methods: Evaluation during the programming period; EC, DG Regio, DG Employment; Brussels, 2007 7. Council Directive 2001/42/EC On he assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment (2001.06.27) 8. Наръчник „Застъпничеството”, Фондация „С.Е.Г.А” - Ресурсен център 9. EC 1998, Commission communication to the European Council: Cooperation for integration – A strategy for the integration of the environment in the policies of the European Union. COM(1998) 333 final. Brussels. 27.05.1998 10. Environmental assessment in mid-term evaluation of structural programming (methodology and experiences from Spain); TERRA environmental policy centre, La Navara, Spain, 2002

10. http://ec.europa.eu/bulgaria/citizens/information_materials/online_publications/programmes_bg.htm

1 Използвани източници

Приложение 1: Използвани източници

Приложение

ПРИЛОЖЕНИЯ


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

26

Приложение 2: Използвани съкращения и речник на термините ЕСФ – Европейски социален фонд ЕФРР – Европейски фонд за регионално развитие ЗУТ – Закон за устройство на територията КН – комитет за наблюдение на оперативна програма КФ – Кохезионен фонд МДААР – Министерство на държавната администрация и административната реформа МЗ – междинно звено на оперативна програма МИЕТ – Министерство на икономиката, енергетиката и туризма МОСВ – Министерство на околната среда и водите МРРБ – Министерство на регионалното развитие и благоустройството МТСП – Министерство на труда и социалната политика НПО – неправителствена организация НФ – Дирекция „Национален фонд”, МФ ОВОС – Оценка за въздействие върху околната среда ОЛАФ – Служба на ЕС за борба с измамите ОП – оперативна програма УО – управляващ орган на оперативна програма ЦИЕ – Централна и Източна Европа ЦЗФД – Централно звено за финансиране и договориране, МФ Acuis communautaire - цялото законодателство на Европейската общност Ad hoc - за специална цел, специален; ad hoc комисия - специална комисия Ex-ante – предварителен, предхождащ (напр. предварителна оценка) Ex-post – последващ (напр. последваща оценка) JTS – съвместен технически секретариат Lеssons learnt – научени уроци


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

27 Приложение

Приложение 3: Описание на текстовите боксове и таблиците

3

Стр. 6, Box 1: Литва: предотвратен конфликт на интереси благодарение на натиска на неправителствена организация Стр. 9, Box 2: Принципи на структурните фондове Стр. 13, Box 3: Принципи на системите за управление и контрол на финансовите инструменти на СФ Стр. 17-18, Box 4: Конкретни източници на специфична информация Стр. 24, Box 5: Чешкият опит при застъпничеството на европейско ниво Стр. 29, Box 6: Етапи на наблюдението и оценката Стр. 32, Box 7: Словакия: Мерки срещу корупцията, приети от правителството по предложение на НПО Стр. 38, Box 8: Какво представляват индикаторите? Стр. 39, Box 9: Препоръчителни критерии за оценка на структурни политики

Таблици Стр. 10-12, Таблица 1: Инструменти на структурните политики на ЕС в България (20072013) Стр. 34, Таблица 2: Планирани и непланирани намеси и следствия Стр. 49, Таблица 3: Фази на оценката на интегрирането на екологичните въпроси

Описание на текстовите боксове и таблиците

Текстови боксове


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

28

Приложение 4: Мониторинг и оценка Мониторингът (наблюдението) на дейностите, подкрепяни от структурните фондове, е тясно свързан с придружаващата го оценка на тяхното качество. Мониторинговите данни предоставят суровата информация, на основата на която се изготвят оценките за съответната Оперативна програма. Някои от показателите, по които се оценяват Оперативните програми, са: • ефикасност (практическо постигане на планираните преки резултати); • ефективност (постигане на резултатите при най-добра или близка до най-добрата цена; value for money); • добавена стойност (в каква степен изпълнените дейности са довели до осигуряване на интегрирани решения с допълнителни ползи за крайните бенефициенти и целеви групи; added value); • цялостно въздействие (доколко съществува синергия/допълняемост между осъществените проекти в интерес на целевите групи; в каква степен съвкупността от всички проекти има за следствие значими косвени влияния, надхвърлящи сумата от преките им резултати; assessment of cumulative impacts). В зависимост от етапа на изпълнение на Оперативната програма различаваме следните видове оценки: • Предварителна оценка (ex-ante evaluation): прави се по време на програмирането и организационната подготовка. Целта й е да установи дали програмираните дейности отговарят на съществените потребности и приоритети на отделните целеви групи, дали подготвяните организационни инструменти ще позволят тяхното ефективно удовлетворяване. Предварителната оценка се извършва въз основа на анализи на моментното състояние и прогнозни оценки. Обратната връзка от наблюдението и предварителната оценка може да доведе до преформулиране на програмните приоритети, до реорганизация на механизмите за тяхното изпълнение. • Междинна или текуща оценка (mid-term/ongoing evaluation): прави се по време на изпълнението. Целта й е да установи с какъв темп се извършват планираните дейности, доколко се постигат поставените междинни количествени цели, спазват ли се принципите на законосъобразност. За целта се използват мониторингови данни, получени чрез системни (изчерпателни и/или извадкови) текущи наблюдения. Освен това мониторингът следи доколко се спазват предвидените процедури, дали се прилагат критериите за изпълнение на дейностите, дали не се нарушават специфичните програмни и по-общите законови изисквания. При необходимост на този етап могат да бъдат предложени дейности за пренасочване на ресурси и реорганизация на текущото изпълнение (корективни дейности). • Последваща оценка (ex-post evaluation): на този етап основните дейности са вече завършени и предвидените преки резултати от тях следва да са осигурени. В този случай наблюдението и оценката се фокусират върху това доколко са постигнати количествените приоритети на отделните програми, какви са общите преки и косвени


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

29

Процесът на текуща оценка приема формата на обвързани системни серии от оценъчни прегледи. Нейното основно предназначение е да проследява на текуща база изпълнението и представянето на дадена оперативна програма, а също промените в заобикалящата външна среда с оглед на по-доброто разбиране и анализ на постигнатите продукти и резултати, и на напредъка към постигане на по-дългосрочни въздействия, а също, ако е необходимо, да препоръча коригиращи мерки. Прилаганият подход набляга на нуждата от по-силно обвързване от една страна между мониторинга и оценката12, и от друга – между тези две, взети заедно (а на практика много често несвързани) дейности и вземането на управленски решения. Системният (текущ) мониторинг трябва да предостави част от информацията за процесите/операциите (основно тази за постигнатите продукти и резултати, финансовото усвояване и качеството на механизмите за изпълнение), която да позволи осъществяването на оценка, например за възникването на актуални или потенциални затруднения в дадена оперативна програма. Наред с това, информацията за определени стратегически аспекти като социалноикономическите въздействия или настъпили изменения в целите на Общността, националните или регионалните приоритети, оказващи влияние на дадена оперативна програма, не би могла да бъде пряко представена или извлечена от системата за наблюдение, а изисква системна последваща оценка. В такъв случай информацията от наблюдението може да послужи като източник на начална/допълнителна информация, която да бъде допълнително обработена, за да послужи за анализ и докладване на стратегическите аспекти на извършваната оценка.

11. Стр. 6. The New Programming Period 2007-2013, Working document No5: Indicative Guidelines on Indicative guidelines on evaluation methods: Evaluation during the programming period; EC, DG Regio, DG Employment; Brussels, 2007. 12. Съгласно The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.

4 Мониторинг и оценка

Box 6: Етапи на наблюдението и оценката 11

Приложение

въздействия в третираните тематични области и извън тях. Установените зависимости и направените заключения се интегрират и отчитат в процеса на програмиране на следващите интервенции и оперативни програми (научени уроци, lessons learned). Последващата оценка може да включва наред с количествената, и качествена оценка на осъществените резултати и въздействия на програмите.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

30

В зависимост от процесите, които наблюдава, мониторингът може да се определи като: - физически (наблюдение на количествените ресурси и резултати); - финансов (одит – наблюдение на финансовите потоци). В зависимост от показателите, които се следят, мониторингът може да се ограничи до проверка на осъществяването на планираните стойности в самите проекти и програми, но може да представлява и цялостно наблюдение и оценка както на преките и планираните, така и на косвените и непланирани резултати и въздействия. В зависимост от участниците в него, нормативно предвиденият мониторинг е вътрешен (в рамките на конкретните ангажирани звена), външен (от други национални административни звена) и международен (процедури за наблюдение и проверки, организирани от специализираните органи на ЕК и ЕС). Освен изброените до тук видове мониторинг, в практиката на държавите-членки на ЕС широко наложен е и независимият от администрацията граждански мониторинг, който позволява непосредствено наблюдение и оценка на резултатите от изразходването на структурните фондове за съответните целевите групи, бенефициенти на средствата. Този тип наблюдение нерядко включва и качествена оценка на постигнатите резултати. За България този тип мониторинг е както много подходящ, така и необходим, поради следните основни причини: • Нисък капацитет на прилагащите администрации - България не разполага с богата практика за осъществяване на структурни политики. Съществуващите към настоящия момент практики значително се различават от тези на структурните фондове, съществуват различия и с практиките на държавите-членки на ЕС. В същото време дейностите по Оперативните програми са изключително интензивни. Комбинацията от тези фактори има за следствие недобра вътрешна организация на съответните звена в администрацията, недостатъчна компетентност и голяма натовареност на служителите. • Системна корупция на публичната администрация - редица случаи, свързани с изпълнението на структурни политики в България (както национални, така и свързани с пред-присъединителните и структурни фондове на ЕС) сигнализират за наличието на организирани мрежи от лица, които присвояват обществени средства и ресурси в големи размери, а също така значително влошават обществената полезност на направените вложения. В резултат от това местните общности и социални групи хранят обосновано недоверие и подозрение към дейностите, свързани с европейските средства и публикуваната за тях информация. • Необходимост от интензивно споделяне на научени уроци и добри практики между администрациите и целевите групи - добрата европейска практика за ши-


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

31

Приложение

4 Мониторинг и оценка

роко разпространение на добри примери ще помогне за намаляване на необходимите срокове за обучение както на администрациите, така и на бенефициентите. По този начин ще намалее рискът от финансови санкции от страна на ЕС, ще се повиши постигнатата полезност на въздействията от структурните фондове у нас. • Надграждане и усъвършенстване на задължителните, но минимално прилагани, функции на административното наблюдение и оценка - отговорните администрации в България по същество не прилагат наблюдения и оценки на кумулативните въздействия от националните и европейски фондове. Също така прави впечатление, че не се работи за изпълнението на интервенциите по оперативните програми в рамката на интегрираното и устойчиво развитие, което равноправно отчита и работи за икономическото, социалното, екологичното и интегрираното териториално развитие. По този начин нашата държава не оползотворява възможностите, които се предвиждат по отношение на обхвата, равнището и оценяваните критерии за напредък, предвидени в нормативната уредба на фондовете на ЕС през периода 2007-2013. До момента администрацията и нейните политически ръководители експлицитно се отказват да работят за осигуряване на по-голяма полезност на тези програми по отношение на специфичните и по-общи потребности на целевите групи. Тази ситуация не среща съпротива или алтернатива от страна на гражданското общество. Запазването на подобна пасивност стимулира продължаването на тази порочна практика и в бъдеще с всички очаквани от нея негативи. • Прилагане на политики насочени към устойчивото развитие - планираните дейности по ОП до момента се стремят да постигнат „санитарния минимум”, изискван от европейските регламенти и политики. Въпреки наличието на прогресивни политики, свързани например с устойчив градски транспорт, управление на отпадъците, промените в климата, социално предприемачество и корпоративна социална отговорност, ОП не се стремят да финансират мерки, които биха надскочили този минимум. България има съществената възможност да не повтаря всички ”опити и грешки” в развитието, направени от другите страни членки. Страната би могла да прескочи някои етапи и директно да вложи средствата от ОП за дейности, насочени в много по-голяма степен към устойчивото развитие и нисковъглеродната икономика. В тази връзка гражданският мониторинг, освен като коректив, може да се разглежда и като застъпничество в посока на устойчиво развитие.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

32

Box 7: Словакия: Мерки срещу корупцията, приети от правителството по предложение на НПО. 13 През март 2001 година системни злоупотреби с пред-присъединителните фондове в Словакия водят до избухване на корупционен скандал. Липсата на прозрачност позволява на някои хора да насочат помощите от ЕС към компании по техен избор, както и за собствено облагодетелстване. В резултат от разкриването на злоупотреби от медиите и НПО са направени промени в управлението на фондовете в ЕС и в Словакия. Същевременно Центърът за екологична обществена защита (Centre for Environmental Public Advocacy – CEPA), който е в основата на разкриването на част от скандалите, инициира формирането на група от неправителствени организации за осъществяване на наблюдение върху фондовете на ЕС на национално ниво. Понастоящем в тази група участват 20 представители на различни НПО, включително и членове на различни комитети за наблюдение. Групата системно разменя информация, провежда редовни срещи и разпространява независима информация за фондовете на ЕС сред обществеността, общините и медиите, разработва предложения за политики и промени в законодателството. Например, инициирани са редица законодателни мерки за увеличаване на прозрачността, предотвратяване на конфликти на интереси, злоупотреби и корупция в управлението на фондовете на ЕС. Предложението е прието от Словашкото правителство през август 2004г. и е задължително за всички ръководни органи. По този начин от пример за лошо управление на фондовете на ЕС, Словакия може да се превърне в пример, който може да се препоръчва и на другите страни.

13. Добри европейски практики за участие на структурите на гражданското общество в процеса на планиране и изпълнение на политиките и мерките за регионално развитие; Изследване по oперативна програма “Административен капацитет” 08-23-325-С/27.08.2008, Фондация АСА, Януари 2009


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

33

Прилагането на тези техники е свързано с определени ограничения, които следва да се имат предвид, тъй като влияят върху реалното значение и конкретните изводи от направените наблюдения. С цел намаляване на ограниченията и предизвикваните от тях изкривявания в наблюдението и оценката е необходимо да се обръща специално внимание както на начина, по който се събира информацията, така и на начина, по който тя се обобщава и анализира. В този смисъл от особено значение е разработването на набори от конкретни и измерими индикатори за наблюдение. То трябва да е придружено (а понякога и предхождано) от задълбочен анализ на контекста, разбиране за практическите причинно-следствени връзки, изработване на конкретни дефиниции, определяне на базови стойности (т.н. „нулев сценарий”, при който не се осъществява интервенция), определяне на начини/методи за измерване. Като резултат от тези дейности трябва да бъдат изведени конкретни количествени стойности, които следва да се засичат както към даден момент, така и да се разглеждат в развитие (преди, по време и след приключване на изпълнението на дадена дейност/проект/интервенция).

П5.1. Примери за трудности при събиране и обобщаване на данни Една от задължителните дейности е определянето на причинно-следствената обвързаност между предприетите дейности и наблюдаваните ефекти. Тази дейност е свързана с известни трудности, тъй като трябва да бъде установено доколко дадени наблюдавани резултати и въздействия са следствие от конкретна структурна политика и доколко – от други, външни политики и странични фактори. Всяка съзнателна или несъзнателна човешка намеса поражда както планирани, така и непланирани странични резултати. За да бъдат адекватни и съдържателни провежданите наблюдения и направените по тях оценки и изводи, е необходимо те да изолират „паразитните” влияния и да се фокусират само върху ефектите от изследваната структурна политика (както планирани, така и непланирано осъществени). Таблица 2 по-долу илюстрира тези аспекти.

5 Методически ограничения и изисквания при наблюдението и оценкат

Някои типични техники за провеждане на наблюдението и оценката на провежданите структурни политики на ЕС включват конкретни казуси (case studies), изследвания и анкетиране, организиране на групови дискусии. Други инструменти за тези дейности могат да са секторни, иконометрични (статистически) или макроикономически модели.

Приложение

Приложение 5: Методически ограничения и изисквания при наблюдението и оценката


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

34

Таблица 2: Планирани и непланирани намеси и следствия14 Провеждана структурна политика

Други политики и естествени процеси

Постигнати планирани въздействия

Постигнати планирани въздействия

Постигнати непланирани въздействия

Постигнати непланирани въздействия

Друг типичен пример са затрудненията, съпътстващи обобщаването на първичната информация за различните индикатори на ниво програмен приоритет и оперативна програма. Финансовите индикатори безпроблемно могат да бъдат сумирани, но за разлика от тях обобщаването на физически, социални и екологични индикатори се осъществява значително по-трудно, като в някои случаи подобни операции са крайно неподходящи. По същия начин няма съвпадение и между индикаторите на две програми, чиито интервенции се допълват или си взаимодействат по друг начин.

П5.2. Примери за трудности при анализ на мониторингови данни Степенуването (даването на специфична тежест) на индикаторите и изводите от тях следва да отговаря на специфични изисквания. Водеща цел на фондовете на ЕС е постигането на определено въздействие, което се измерва посредством различни индикатори за въздействие. Характерът на някои от индикаторите е такъв, че тяхното измерване е възможно едва след като дадена дейност бъде приключена и премине известен период след нейния край. Прецизното определяне на някои индикатори изисква обработка на значителен обем наблюдения и натрупана първична информация, която в много от случаите е разпръсната. Индикаторите за продукт от своя страна предоставят само информация за физическите ефекти, но не и за по-общите социални, икономически или екологични такива. Това определя водещата роля на индикаторите за резултати в хода на вземането на управленски решения за дадена програма.

14. Стр. 5, The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

35

Приложение

5 Методически ограничения и изисквания при наблюдението и оценкат

Някои типични оперативни проблеми при наблюдението на различни индикатори са: • липси в информацията за първоначалното състояние и в тази за „нулевия” или „базов” сценарий (без предприемане на някаква структурна интервенция); • липса на разбивки от данни за териториални единици на определено географско ниво (райони за планиране, области или общини); • липса на достатъчно детайлни разбивки от данни за стопански сектори или други тематични области; • закъснения в навременното публикуване на данни и информации; • непълноти в официалните статистически източници по отношение на конкретни набори индикатори за дадена програма (например измервания за трафика и средната скорост на транспортните средства по голям брой пътни учатъци, проблеми и непълноти със статистиката за действащите МСП и техните усреднени финансови показатели, проблеми и злоупотреби с кадастъра на земеделските обработваеми площи и редица други).


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

36

Приложение 6: Специфични изисквания на ЕС към наблюдението и оценката П6.1. Партньорство при наблюдението и оценката Работните документи на ЕС препоръчват при създаването на системи от индикатори да бъдат включени всички страни и участниците, захранващи с информация системата, а също така и нейните ползватели (вкл. бенефициентите, административни експерти и др.). Представители на различните групи потребители трябва да участват в регулярно партньорство с органите, отговорни за изработването на системите от индикатори, като това може да се осъществи под формата на временни работни групи например. След приключване етапа на планиране и програмиране тези работни групи могат да бъдат трансформирани в по-формална платформа за наблюдение. Целта на тази платформа е да носи отговорност за наблюдението, да обсъжда и контролира качеството на системата, да прави предложения за нейното по-нататъшно оптимизиране. Една допълнителна стъпка, подпомагаща партньорството и взаимодействието, е разработването на потребителски ръководства, които представят сбито и систематизирано заложените процедури, определения, функции и отговорности. П6.2. Интегриране на хоризонтални въпроси България, както и останалите държави-членки, има възможността (и задължението) да интегрира в своите структурни политики и оперативни програми, а също и в тяхното наблюдение и оценка, т.н. „хоризонтални въпроси”. Някои примери за такива „хоризонтални въпроси” са устойчивото развитие, равните възможности, трансграничното сътрудничество. При тези наблюдения могат да се използват някои общи принципи, които биха могли да служат като допълнителни критерии при осъществяването на граждански мониторинг. Примери за такива принципи са: • мониторингът и оценката на хоризонталните въпроси да бъдат интегрирани в общата система от индикатори на дадена оперативна програма, а не да се отделят в специфична система от индикатори; • индикаторите за хоризонтални приоритети следва да се прилагат приоритетно за мерките с най-значимо въздействие по дадена хоризонтална тема (тяхното създаване изисква време и усилия, поради което използването им трябва да е максимално ефективно); • системите от индикатори на структурните фондове да бъдат ориентирани и със-


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

37

Съгласно изискванията на ЕС (Член 66.2 от Общия регламент за ЕСФ, ЕФРР и КФ 15) всички данни за структурните политики на ЕС трябва да бъдат представяни от страните-членки с детайлни разбивки по пол и по осигурено финансиране на бенефициентите на помощта. П6.4. Стратегическа екологична оценка Директива 2001/42/EC16 вменява на страните-членки отговорността да осъществяват Стратегически екологични оценки на пълния набор от свои програми. Във връзка с разработването на системи от индикатори, страните-членки трябва да вземат решения дали и как по-точно техните системи за наблюдение на структурните фондове ще интегрират или допълват тези функции. Съществува възможността тези наблюдения да бъдат осъществявани изцяло от други административни механизми.

15. Стр. 5, Council Regulation (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1260/1999 16. Council Directive 2001/42/EC On he assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment (2001.06.27)

6 Специфични изисквания на ЕС към наблюдението и оценката

П6.3. Разбивки на данните по пол и собствено финансиране на бенефициентите

Приложение

тавени така, че да подпомагат вземането на решения (да отговарят на евентуални въпроси на управлението). Събирането на данни без ясно предназначение не е ефективна практика. • препоръчително е прилагането на постъпателен подход с осигурена обратна връзка. Еднакво важно е да има както отвореност към експериментиране, така и стремеж към установяване на определена добра практика. Например, не съществува единствен и уникален начин за осигуряване на устойчиво развитие - подходите зависят винаги от конкретните потребности и приоритети, които в различни случаи могат значително да се различават.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

38

Приложение 7: Индикатори за наблюдение и критерии за оценка на програми и проекти Програмите на структурните инструменти на ЕС по своята обща организация са обект на широко и системно наблюдение. За целта се ползват различни индикатори и критерии за оценка, като значителна част от тях са нормативно определени. На европейско ниво това става в регламентите и работните документи на ЕС, а на ниво държава-членка или оперативна програма – в националното законодателство или във вътрешната нормативна уредба на отделните институции. Box 8: Какво представляват индикаторите?

17

Същност на индикаторите Индикаторите могат да бъдат определени като измерители на дадена променлива стойност: на цел за постигане, привлечен ресурс, постигнат ефект, мярка за качество или контекстуална (външна, независима) променлива. Съставните елементи на всеки индикатор са три: определение, стойност и мерна единица. Индикатори за вложение, продукт, резултат и въздействие Индикаторите за ресурси или за вложения (Resource or input indicators) се отнасят до разпределяните бюджети (или по изключение до други ресурси) на всяко ниво на подпомагане. Финансовите индикатори (преобладаващи в тази група) се използват за наблюдение на напредъка по отношение на (годишните) заделени или изплатени средства по дадена операция, мярка или програма във връзка с нейните признавани (избираеми) разходи. Индикаторите за продукт (Output indicators) се отнасят до резултатите от конкретна дейност. Те се измерват във физически или парични единици (като дължина на конструирана железопътна линия, брой финансово подпомогнати МСП, участници в проведени обучения и т.н.). Индикаторите за резултат (Result indicators) се отнасят до прекия или незабавен ефект от дадена интервенция или програма върху преките бенефициенти. Те представят информация например за промени в поведението, капацитета или представянето на бенефициентите и целевите групи. Тези индикатори могат да бъдат с физически (намаляване на времето за пътуване, брой на успешните обучаеми, брой пътно-траспортни произшествия и др.) или с финансов характер (ниво на оборота или печалбата на частния сектор, намаляване на пътните разходи и др.). Индикаторите за въздействие (Impact indicators) измерват следствията от дадена програма, надхвърлящи нейните незабавни ефекти. В тази група могат да се разглеждат две концепции за подобни въздействия: Специфичните въздействия са тези, които настъпват с определено забавяне, но въпреки това са директно свързани с предприетите дейности и с преките бенефициенти. Общите въздействия са по-дългосрочни и касаят по-широки общности от тези на преките бенефициенти и целевите групи. 17. Стр. 6, The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

39

Box 9:18 Препоръчителни критерии за оценка на структурни политики (Насочващ въпрос: Какво е положително?) Съответствието на избраните цели и приоритети преценява степента на свързаност между тях и съществуващите социални, икономически или екологични проблеми, които е необходимо да бъдат разрешени чрез определена намеса. (Насочващ въпрос: Какво е важно?) Ефективността на конкретна интервенция представлява сравнение между предварително планираните и практически постигнатите продукти, резултати и въздействия. (Насочващ въпрос: Какво е изпълнено?) Ефикасността разглежда пропорцията между постигнатите продукти, резултати и въздействия, и вложените за тази цел ресурси (особено финансови средства). (Насочващ въпрос: На каква цена?) Полезността проверява доколко осигурените въздействия от дадена структурна намеса кореспондират на потребностите на целевите групи, на местните общности и обществото и допринасят за разрешаване на съществуващите социални, икономически или екологични проблеми (като при това не разглежда връзката на оперативно предприетите интервенции с първоначално определените цели и приоритети на намесата). (Насочващ въпрос: С какви последствия?) Устойчивостта преценява способността на ефектите от дадена програма да просъществуват в среден (1-3 години) или в по-дълъг срок след приключването на оказваната финансова или друга подкрепа. (Насочващ въпрос: Колко дълго се запазва постигнатото?)

18. На основата на Стр. 24, The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.

7 Индикатори за наблюдение и критерии за оценка на програми и проекти

Както беше изяснено в Глава 2, наблюдението на оперативните програми е тясно свързано с тяхната оценка. След събирането на конкретна информация за текущите стойности на количествените индикатори на дадена програма е необходимо да бъдат приложени предварително определени качествени критерии, позволяващи обективна оценка на нейното изпълнение и оказаното въздействие. Уредбата и практиката на структурните политики на ЕС отделят определено внимание на този аспект, като дават конкретни препоръки за ползваните критерии.

Приложение

Подробни списъци за типовете индикатори, препоръчителни във връзка с оперативните програми на ЕС и на специфичните интервенции, подкрепяни от ЕФРР, КФ и ЕСФ, са представени в Приложения 4-6 към това Ръководство.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

40

Допълнителни критерии за оценка на дадена интервенция могат да бъдат равномерността на оказваната подкрепа (на човек, на територия и др. и пропорционалността между тази подкрепа и потребностите на дадена целева група (например жители на селски райони, групи в неравностойно положение, бизнес и организации в уязвими браншове и региони и др.). Наред с посочените по-горе критерии за оценка на структурните политики е важно да бъде оценено качеството на административните структури и механизми (например процедури за подбор на проекти, критерии за избор на проекти и други), свързани с изпълнението на оперативните програми. Подходящо за този случай е прилагането на следните критерии: • Наличие на конфликт на интереси: има ли информация за свързани лица (роднини, бизнес партньори и др.) между страните по проектите. В случая като страни по проектите могат да се разглеждат: управляващ орган /междинно звено/ оценителна комисия; - управляващ орган/междинно звено/оценителна комисия – печеливш бенефициент; - управляващ орган/междинно звено – избран изпълнител (реципиент); - печеливш бенефициент – избран подизпълнител. • Законност: уредбата и практическото провеждане на интервенция или програма съответства ли с действащото приложимо законодателство; • Нормативна съобразеност: уредбата и практическото провеждане на интервенция или програма съответства ли с детайлните изисквания за тази дейност (национални или такива на ЕС); • Административна ефективност: уредбата и практическото провеждане на интервенция или програма осигурява ли изпълнението на техните оперативни функции и цели? • Административна ефикасност: в сравнение с определени зададени/постигнати другаде стойности, оптимален ли е разходът на финансови и други ресурси (от административните звена и от техните клиенти); • Осигуряване на обществена информираност и участие: осигурява ли се необходимата публична информация и възможности за участие – своевременно, ефективно, без бариери и затруднения; • Свободна конкуренция и недискриминация: прилагат ли се равномерно и безпристрастно изискванията и критериите на програмите и интервенциите спрямо конкретни лица, организации или целеви групи.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

41

Приложение 8: Какви индикатори трябва да придружават всяка оперативна програма и националната стратегическа референтна рамка19

Описание на стратегията Индикатори на ниво програма: за въздействия и резултати - основни индикатори, които ще се следят за определянето на обобщения напредък по програмата (core indicators): - име/определение; - начална стойност, „нулев сценарий”; - количествена цел; - описание на информационен източник или метод за измерване; - разбивка по пол и осигурено финансиране на бенефициентите. Индикатори на ниво програмен приоритет: индикатори за резултати (въздействия); индикатори за продукт, ако е необходимо: - име/определение; - начална стойност, „нулев сценарий”; - количествена цел; - описание на информационен източник или метод за измерване; - разбивка по пол и осигурено финансиране на бенефициентите. Доколкото е възможно: - източник на информация; - периодичност; - измервателен метод. Описание на системата за изпълнение - описание на отговорностите за набиране и анализ на данните (така, че да се осигури тяхното ефективно осъществяване). - изисквания във връзка с годишните доклади: планирано актуализиране на контекстуални и програмни индикатори.

19. Стр. 17, The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.

8 Какви индикатори трябва да придружават всяка оперативна програма и националната стратегическа референтна рамка?

Анализ Индикатори за контекста (външните общи условия за осъществяване на програма): - име/определение; - начална стойност, „нулев сценарий”; - източник на информация, честота на наблюденията.

Приложение

П8.1. Оперативна програма


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

42

- планирана редовна информация за стойностите на индикаторите на Комитета за наблюдение.

П8.2. Национална стратегическа референтна рамка Анализ Индикатори за контекста: - име/определение; - начална стойност, „нулев сценарий”. Описание на стратегията Индикатори на ниво Национална стратегическа референтна рамка. Цели в областта на сближаването: за предпочитане са данни, получени от макроикономически модели (въздействия върху БВП, заетост, инвестиционни потоци); Цели в областта на конкурентноспособността: съвкупни нови работни места и по възможност други индикатори: - име/определение; - начална стойност, „нулев сценарий”; - количествена цел; - описание на информационен източник или метод за измерване. Индикатори на ниво приоритет на националната стратегическа референтна рамка: индикатори за резултати (въздействия); индикатори за продукт, ако е необходимо: - име/определение; - начална стойност, „нулев сценарий”; - количествена цел; - описание на информационен източник или метод за измерване. Доколкото е възможно: - източник на информация; - периодичност; - измервателен метод. Основни индикатори. Описание на системата за изпълнение - описание на отговорностите за набиране и анализ на данните (така, че да се осигури тяхното ефективно осъществяване); - организация на системата за докладване: планирано актуализиране на контекстуални и програмни индикатори.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

43

Приложение 9: Основни индикатори за мониторинга при интервенции на ЕФРР и КФ20

Тематични области: (конкретни области съгласно схемата за кодификация) Изследвания и технологично развитие (01 – 05, 07) (4) Брой проекти за изследвания и технологично развитие (5) Брой проекти за партньорство с предприятия - изследователски институции (6) Създадени работни места за изследователи (за предпочитане 5 години след началото на проекта) Директна инвестиционна подкрепа за МСП (08) (7) Брой проекти (8) От горното: брой на подкрепяни стартиращи предприятия (до две години след тяхното създаване) (9) Създадени работни места (съвкупно, пълно работно време) (10) Стимулирани инвестиции (млн. €)

20. Annex 1 of The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.

9 Основни индикатори за мониторинга при интервенции на ЕФРР и КФ

Цели “Сближаване” и “Конкурентоспособност и заетост” Ниво оперативна програма: (1) Създадени работни места Определение: Съвкупен брой на създадените работни места, еквивалент при пълно работно време; Източник: система за наблюдение (2) Както по-горе: за мъже (3) Както по-горе: за жени

Приложение

Индикаторите от този списък следва да бъдат интегрирани в системата от програмни индикатори на всяка оперативна програма, доколкото е подходящо. Списъкът беше разработен в отговор на приоритетите на Общността, както те са формулирани в Стратегическите насоки на Общността и структурата на кодифициране на интервенциите (Регламента на ЕК за изпълнението на Общия регламент за структурните фондове (EC) No 1083/2006). Информацията следва да бъде актуализирана в годишни доклади, за предпочитане обобщено, на ниво оперативни програми (или при възможност на ниво национална стратегическа референтна рамка). Държавите-членки следва да ползват наличната информация при одобряването на проектите (планираните продукти).


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

44

Информационно общество (10 - 15) (11) Брой проекти (12) Брой на населението, допълнително включено в широколентов достъп Транспорт (16, 17, 20 – 23, 25) (13) Брой проекти (14) Км нови пътища (15) От горното: нови пътища в структурата на Трансевропейските мрежи (TEN) (16) Км реконструирани пътища (17) Км нов железен път (18) От горното: нов железен път в структурата на Трансевропейските мрежи (TEN) (19) Км реконструиран железен път (20) Стойност на спестеното време в €/година в резултат на новите и реконструирани пътища за пътници и товари (21) Стойност на спестеното време в €/година в резултат на новите и реконструирани железни пътища за пътници и товари (22) Допълнително население, обслужвано от подобрен градски транспорт Възобновяема енергия (39-42) (23) Брой проекти (24) Допълнителен капацитет с произвежданата възобновяема енергия (MW) Околна среда (44-47, 50) (25) Допълнително население, обслужвано от проекти за водоснабдяване (26) Допълнително население, обслужвано от проекти за канализация (27) Брой проекти за управление на отпадъците (28) Брой проекти за подобряване качеството на въздуха (29) Рехабилитирана територия (km2) Промяна на климата (16-17, 39-43, 49, 52) (30) Намаление на емисиите на парниковите газове (в еквивалент на CO2, kt) Предотвратяване на рискове (53) (31) Брой проекти (32) Брой хора, облагодетелствани от мерки за защита от наводнения (33) Брой хора, облагодетелствани от мерки за защита на горите от пожари и други Туризъм (55-57) (34) Брой проекти (35) Брой създадени работни места


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

45

Образование (75) (36) Брой проекти (37) Брой облагодетелствани студенти

Физическо и екологично обновяване (39) Брой проекти за устойчивост и по-добра привлекателност на населените места Конкурентноспособност (40) Брой проекти за промотиране на бизнес, предприемачество, нови технологии Социално включване (41) Брой проекти за услуги за равни възможности и социално включване за малцинства и млади хора Цел „Партньорство” Трансгранично сътрудничество и Трансрегионално сътрудничество Степен на партньорство (42) Брой проекти с два от следните критерии: съвместно разработване, съвместно изпълнение, съвместно осигуряване на персонал, съвместно финансиране (43) Брой проекти с три от следните критерии: съвместно разработване, съвместно изпълнение, съвместно осигуряване на персонал, съвместно финансиране (44) Брой проекти с четири от следните критерии: съвместно разработване, съвместно изпълнение, съвместно осигуряване на персонал, съвместно финансиране Трансгранично сътрудничество Брой проекти за: (45) Поощряване на трансграничната търговия (46) Стимулиране на съвместна употреба на инфраструктура (47) Стимулиране на сътрудничество в областта на обществените услуги (48) Намаляване на изолацията чрез подобрен достъп до транспортни и информационни мрежи и услуги (49) Окуражаване и подобряване на съвместното опазване и управление на околната среда (50) Брой хора, участващи в съвместни дейности за обучение и образование

9 Основни индикатори за мониторинга при интервенции на ЕФРР и КФ

Въпроси на градските райони Ако държавата-членка реши да отдели специфични фондове за градски въпроси, съгласно чл. 37.6 на регламент 1083/2006 следните водещи индикатори трябва да се използват за тези части от програмата:

Приложение

Здравеопазване (76) (38) Брой проекти


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

46

(51) Брой хора, постъпили на работа от другата срана на границата в резултат на проект за трансгранично сътрудничество Транснационално сътрудничество Брой проекти за: (52) Управление на водите (53) Подобрена достъпност (54) Предотвратяване на рискове (55) Развитие на мрежи за изследвания и иновации Трансрегионално сътрудничество (56) Брой проекти за трансрегионално сътрудничество


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

47

Приложение 10: Основни индикатори за мониторинга при интервенции, съфинансирани от ЕСФ 21

П.10.1. Основни индикатори във връзка със стратегическите цели

П.10.2. Единни минимално изисквани основни индикатори Както и другите фондове на ЕС, ЕСФ се нуждае от набирането на определени сравними една с друга информации между обхванатите програми и различните региони на тяхното прилагане. В полза на опростяване на тази функция, индикаторите за това следва да бъдат структурирани на две нива: a) Принципните единни индикатори, представени в прилагания регламент, се отнасят до категоризацията на финансовите индикатори (договорени и изплатени средства) и характеристиките на реципиентите във връзка с някои основни критерии (възраст, пол, статут на пазара на труда и др.); б) останалите сравнителни изисквания ще бъдат изпълнявани основно чрез системите за последващо наблюдение, вече изградени във връзка с политиките за заетост, социално включване и образование. В техните доклади трябва да може да се представя значителна и достатъчно стандартизирана информация относно приноса

21. Annex 2 of The New Programming Period 2007-2013, Working document No2: Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Monitoring and Evaluation Indicators, EC; Brussels, 2006.

10 Основни индикатори за мониторинга при интервенции, съфинансирани от ЕСФ

На първо място, специфичният характер на ЕСФ произлиза от тясната връзка на този фонд с някои политики, координирани на европейско ниво, с техните общи индикатори и количествени цели. Това е конкретният случай във връзка с Европейската стратегия за заетост и с Националните планове за действие (НПД) за социално включване. Програмите с участие на ЕСФ трябва да подпомогнат изпълнението на тези политики. Освен това, където финансовият размер и стратегическото предназначение на отпуснатите средства по ЕСФ позволява, индикаторите им за резултати на ниво цели на програма следва да кореспондират с тези индикатори на ниво ЕС или със заложените в националните НПД. Такава кореспонденция (осъществена например чрез процентни дялове на обхванатите членове на дадени целеви групи) следва да улесни наблюдението на приноса на ЕСФ в тези политики. По същия начин, корелация и кореспонденция трябва да съществува и между индикаторите на контекста (средата за провеждане на интервенциите) и придружаващите ги анализи. Елементите за диагностициране (определяне на контекста), вече разработени за прилагане чрез методи на открита координация, могат и трябва да бъдат отправна точка при наблюдението на оперативните програми.

Приложение

Организацията на мониторинга на програми, съфинансирани от ЕСФ, има своите типични характеристики във връзка със специфичната им мисия.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

48

на ЕСФ за изпълнение на целите на прилаганите политики на ниво ЕС и за отделните държави-членки. Във връзка с горното, тук не е необходимо да се представя специфичен списък с основни индикатори. Вместо това е необходимо обаче да се проучи в повече подробности общият набор от индикатори, използвани в рамката на тези политики, а също и да се заздрави практиката за съвместна работа между органите, отговорни за наблюдение на програмите на ЕСФ и тези за наблюдението на НПД и други свързани дейности. Чрез дейността за развитие на кореспондентски партньорски мрежи за оценка на приложението на ЕСФ, ръководена от Звеното на оценка на Главна дирекция „Заетост и социални въпроси”, ще бъде подпомагана обмяната на добри практики в тази област.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

49

Приложение 11: Средносрочна оценка на интегрирането на екологичните въпроси в Испания

Фаза Фаза 1 Анализ на кохерентността на програмирането

Фаза 2 Анализ на интегрирането на въздействията

Цели Цел 1.1. Преглед на предварителната екологична оценка Цел 1.2. Преглед на корективните и интегриращи мерки за околна среда Цел 2.1. Преглед на ефективността на корективните и интегриращи мерки Преглед на ползваните индикатори Цел 2.2. Оценка на междинните екологични въздействия през време на изпълнението Цел 2.3. Участие в работата на екологичните органи

Фаза 3 Заключителен доклад

Разработване на заключителен доклад

22. EC. 1998. Commission communication to the European Council: Cooperation for integration – A strategy for the integration of the environment in the policies of the European Union. COM(1998) 333 final. Brussels. 27.05.1998. 23. Environmental assessment in mid-term evaluation of structural programming (methodology and experiences from Spain); TERRA environmental policy centre, La Navara, Spain, 2002.

11 Средносрочна оценка на интегрирането на екологичните въпроси в Испания

Таблица 3: Фази на оценката на интегрирането на екологичните въпроси23

Приложение

През плановия период 2000-2006г. Мрежата на екологичните служби в Испания (Environmental Authorities Network) последователно разработва единна методическа рамка за системна оценка на интегрирането на екологичните въпроси в цялостните приоритети за развитие на испанските оперативни програми. Предназначението на методическата рамка е да предложи на екипите за оценка и наблюдение единна система от процедури и индикатори, с която да осигури достигането на сравними и приложими заключения и препоръки. Предложената методика се фокусира върху околната среда като хоризонтален въпрос, който следва да се осъществи чрез подходящото провеждане на редица други секторни политики и интервенции (както е въведен от ЕС с Договора от Амстердам и следващата го Стратегия от Кардиф22 в поширокия контекст на устойчивото развитие). Тя не разглежда екологичната секторна политика, при която се извършват специфични целеви интервенции за решаване на конкретни въпроси във връзка с екологичната инфраструктура или пък с целево третиране на компонентите на околната среда. Методическата рамка обособява три конкретни фази за своето изпълнение, представени обобщено в Таблица 3:


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

50

Методическата рамка представя подробен комплект от въпроси за оценка, препоръки, оценъчни матрици и критерии за определяне на значимостта на очакваните и реално предизвикани екологични въздействия, а също и препоръки за евентуални интегриращи и корективни мерки в тази връзка.


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

51

Приложение 12: Контакти с институции, работещи по контрола на нарушенията във връзка с фондовете на ЕС Общи сигнали за нередности по средства на ЕС http://www.minfin.bg/bg/page/375 Приложение

Сигнали за нередности до ЦЗФД, НФ, УО ТП http://www.minfin.bg/bg/page/376?mode=2 Контакти НФ ул. “Г. С. Раковски” 102, 1040 София, България телефон: 02/9859 2781, 9859 2782 e-mail: natfund@minfin.bg

12

Сигнали за нередности към ОЛАФ – България http://afcos.mvr.bg/default.htm http://afcos.mvr.bg/signals.htm ОЛАФ – Брюксел http://ec.europa.eu/anti_fraud/index_en.html http://ec.europa.eu/anti_fraud/faqs/en.html#10 • By letter to: European Commission, European Anti-Fraud Office Investigations+Operations, B-1049 Brussels, Belgium • By e-mail to: OLAF-COURRIER@ec.europa.eu • Via the freephone All contact details: http://ec.europa.eu/anti_fraud/contact_us/index_en.html Продължава на стр. 52

(OLAF),

Контакти с институции, работещи по контрола на нарушенията във връзка с фондовете на ЕС

ИА „Одит на средствата от ЕС” http://www.minfin.bg/bg/page/382


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства

52

Приложение 12: Контакти с институции, работещи по контрола на нарушенията във връзка с фондовете на ЕС Сметна палата – България http://www.bulnao.government.bg/ гр. София ул.”Екзарх Йосиф” 37 president@bulnao.government.bg Сметна палата – ЕС European Court of Auditors, Communication and Reports Unit, 12, rue Alcide De Gasperi L - 1615 LUXEMBOURG, Tel. : +352 4398-1, Fax : +352 4398-46410 euraud@eca.europa.eu, press@eca.europa.eu Прокуратура – България http://www.prb.bg/ http://www.prb.bg/html/email.html http://www.prb.bg/html/adresi.html


Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства


"Ръководство за гражданско наблюдение на европейските средства"  

Наръчник за граждани и неправителствени организации упражняващи наблюдение и оценка на ефекта от използваните средства от Европейските фонд...