Page 1

ВТОРИ ДОКЛАД ЗА ГРАЖДАНСКО НАБЛЮДЕНИЕ ВТОРИ ДОКЛАД ЗА ГРАЖДАНСКО НАБЛЮДЕНИЕ НА ФОНДОВЕТЕ НА ЕС В БЪЛГАРИЯ НА ФОНДОВЕТЕ НА ЕС В БЪЛГАРИЯ

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на ЕС Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на ЕС София 2012, Институт за зелена политика София 2012, Институт за зелена политика


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Втори доклад за гражданско наблюдение на фондовете на Европейския съюз в България септември 2012 г. Издава: Институт за зелена политика (ИЗП) София 1202, ул. "Св. св. Кирил и Методий" 33, ел. поща: gpibulgaria@gmail.com Всички права запазени © 2012, ИЗП, София ISBN 978-954-92978-1-2

Автори: Петко Ковачев Драгомир Константинов Генади Кондарев Александра Кайджийска Даниел Попов Илиян Илиев Капка Панайотова Василка Каменова Веселина Купенова Стоян Йотов и др.

Този доклад се издава с финансовата помощ на Тръста за подкрепа на гражданското общество в Централна и Източна Европа

и със съдействието на Мрежата за наблюдение на международните финансови институции в Централна и Източна Европа CEE Bankwatch network


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Съдържание Съкращения

2

ВЪВЕДЕНИЕ

3

Оперативни програми и ПРСР Оперативна програма "Околна среда"

5

ООперативна програма "Транспорт"

23

Оперативна програма "Регионално развитие" • ЕНЕРГИЙНА ЕФЕКТИВНОСТ В ОБЩЕСТВЕНИТЕ СГРАДИ: ПРОПУСНАТИ ВЪЗМОЖНОСТИ • НЕИЗПОЛЗВАНИЯТ ПОТЕНЦИАЛ НА ЕВРОФОНДОВЕТЕ ЗА ЖИЛИЩНО РЕНОВИРАНЕ • ПЪТНИТЕ ПРОЕКТИ В ОП "РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ" Г• АЗОВИТЕ ВРЪЗКИ: ПАРИ ИМА, А ГАЗТА Е ВСЕ ОЩЕ САМО ОТ РУСИЯ "• ЗЕЛЕНИТЕ" РАБОТНИ МЕСТА: БЪЛГАРИЯ ОТНОВО Е НА ОПАШКАТА

35 42 43 47 48 50

Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" • JEREMIE – ЗА МАЛКИ И СРЕДНИ ПРЕДПРИЯТИЯ. А ТЕ КЪДЕ СА? • ЧИСТА ЕНЕРГИЯ – КОГА?

51 66 68

Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси"

69

Оперативна програма "Административен капацитет"

79

Оперативна програма "Развитие на селските райони" • ПРИЛАГАНЕТО НА "ЛИДЕР" У НАС – МЕЧТИ И РЕАЛНОСТИ • Националната селска мрежа (НСМ) • Администриране на Техническата помощ (ТП) по (ПРСР) • Административен капацитет на УО НА ПРСР (Дирекция "Развитие на селските райони" в МЗХ)

85 108 114 117

Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България

123

ПРОГРАМИТЕ ЗА ТРАНСГРАНИЧНО СЪТРУДНИЧЕСТВО: МОГАТ ЛИ БАЛКАНСКИТЕ ДЪРЖАВИ ДА СИ ПАРТНИРАТ?

124

МЕДИЕН КОМФОРТ ЗА УПРАВЛЯВАЩИТЕ С ПАРИТЕ НА ЕВРОПА

129

ГАРАНЦИОННИТЕ ФОНДОВЕ – ЗА КОГО СА ИЗГОДНИ?

137

ЗЕЛЕНАТА ИКОНОМИКА – ДАЛЕЧ ОТ ЕВРОПАРИТЕ

139

Прилагане на интегриран подход за равно третиране на жените и мъжете по отношение на Структурните фондове в България

141

ИЗВОДИ И ПРЕПОРЪКИ

143

120

1


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Съкращения

ВЪВЕДЕНИЕ

АДФИ Агенция за държавна финансова инспекция

МИГ

Местна инициативна група

АЕЕ Агенция за енергийна ефективност

МО

Междинна оценка

АПИ Агенция "Пътна инфраструктура"

МОМН

АУЕР Агенция за устойчиво енерегийно развитие (бивша АЕЕ)

Министерство на образованието, младежта и науката

МОСВ

Министерство на околната среда и водите

БВП

Брутен вътрешен продукт

МРРБ

ВТУ

Великотръновси университет "Св. св. Кирил и Методий"

Министерство на регионалното развитие и благоустройството

МСП

малки и средни предприятия

ДБФП

Договор за безвъзмездна финансова помощ

ДЗЗД

Дружество, регистрирано по Закона за задълженията и договорите

МТИТС Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията МФИ

Международни финансови институции

ДОВОС Доклад за оценка на въздействието върху околната среда

НКЖИ Национална компания "Железопътна инфраструктура"

ДППИ

НПО

Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура"

ЕБВР Европейска банка за възстановяване и развитие

неправителствена организация

НСМ НАционална селска мрежа НСОРБ Национално сдружение на общините в България

ЕИБ Европейска инвестиционна банка

НСРР Национална стратегическа референтна рамка

ЕК Европейска комисия

ОВОС

Оценка на въздействието върху околната среда

ОГПТ

Общ генерален план за развитие на транспорта

ОПАК

Оперативна програма "Административен капацитет"

ОПОС

Оперативна програма "Околна среда"

ЕС Европейски съюз ЕСФ Европейски социален фонд ЕФРР Европейски фонд за регионално развитие ЗЗД

Закон за задълженията и договорите

ЗРМ

зелени работни места

ЗОП

Закон за обществените поръчки

ИАОС Изпълнителна агенция по околната среда

ОПРКБИ Oперативна програма "Развитие конкурентноспособността на българската икономика" (също и ОПК) ОПРР

Оперативна програма "Регионално развитие"

ОПРЧР

Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси"

ОПТ

Оперативна програма "Транспорт"

ОПТП

Оперативна програма "Техническа помощ"

ОРНО

Обща рамка за наблюдение и оценка

ОСП

Общата селкостопанска политика на ЕС

КН Комитет за наблюдение

ПИБ

Първа инвестиционна банка

КТБ Корпоративна търговска банка

ПМС

Постановление на Министерския съвет

КУПФЕС Коалиция за устойчиво ползване фондовете на Европейския съюз в България

ПО

Приоритетна ос

ПРСР

Програма за развитие на селските райони

ПСОВ

Пречиствателна станция за отпадни води

РГ

работна група

ИАППД Изпълнителна агенция "Проучване и поддържане на река Дунав" ИСАК Интегрирана система за адмиснитриране и контрол ИСУН Интегрирана система за управление и наблюдение КПОС

дирекция "Кохезионна политика за околната среда" на МОСВ

КФ Кохезионен фонд МДААР Министерство на държавната администрация и административната реформа МВР

Министерство на вътрешните работи

СМР

Стратегия за местно развитие

МЗ

Междинно/и звено/а

ТГС

трансгранично сътрудничество

МЗ

Министерство на здравеопазването

УО

Управляващ орган

МЗХ

Министерство на земеделието и храните

Вторият доклад на КУПФЕС1 за граждански мониторинг на европейските фондове в България е факт. Той обхваща периода от средата на 2010 г. до средата на 2012 г. Спазвайки традицията, можем да наречем Доклад – 2012 "Доклад, оценяващ напредъка". Реалността обаче ни задължaвa да внимаваме – защото в много отношения този "напредък" е подвеждащ, а в някои случаи е притеснителен регрес. През периода установихме различни тенденции в използването на европейските фондове в България. Сред позитивните такива не можем да не отчетем увеличаването на договорираните и изплатените средства по всички оперативни програми. Разбира се, тук всичко е условно – докато не бъде получена верификацията и изплащането на средствата от страна на Европейската комисия, всички данни са предпоследни. Налице е подобрение в предоставянето на информация – както чрез сайта www.eufunds.bg, така и чрез сайтовете на оперативните програми. Сериозен напредък има и в публичната част (доколкото нямаме достъп до вътрешната) на системата ИСУН2. За разлика от нея провалът на ИСАК (интегрираната система за администриране и контрил), администрирана от Министерството на земеделието и храните е очевиден както за земеделците, така и за външни наблюдатели. Общата забележка е, че обновяването на информацията понякога се бави. Липсват важни документи (напр. междинни оценки). Не се публикуват резултати от проверки на сигналите – а това е един от начините да се подложат на натиск некоректните бенефициенти, администрация, консултанти или посредници. През периода беше установена една противоречива тенденция. От страна на администрацията основен мотив беше, че се работи за опростяване и оптимизиране на процедурите. И този процес е факт – макар и осъществяван с различна скорост и различна ефективност от различните отговорни институции. В същото време нашите проучвания3 показват, че административните пречки пред бенефициентите остават и все повече хора декларират, че повече няма да се опитват да използват европейски пари. За съжаление подобни негативни сигнали идват найвече от средите на реалната икономика (фермери, малък и среден бизнес), гражданските организации, работещи в обществена полза и дори общините. Това очертава разделителната линия – онези, които имат нужда, не могат да се класират, докато институциите "усвояват" ударно, но с приоритет на обученията, техническата помощ, писането на стратегии и информационното обслужване! На обратната страна – при определено негативните тенденции, е изпълнението на оперативните програми. В ОП "Околна среда" се наблюдава силно изоставане при поректите, свързани с т. нар. "тежки директиви" (свързани с водите и отпадъците) в съчетание с нарастващо гражданско недоволство от проблемите, свързани с изграждането на депа за отпадъци. В ОП "Транспорт" отчетливо се вижда как парите отиват основно за развитие на пътния транспорт, докато поекологичният железопътен транспорт е изтикан на заден план. Сериозни проблеми откриваме в ОП "Развитие на човешките ресурси" и ОП "Развитие на конкурентноспособността на българската икономика". Като най-важни от тях ще откроим липсата на подкрепа за "зелените работни места" и "зелената икономика" – едни от важните "мотори" за излизането на България от кризата и преминаването й към нисковъглеродна икономика. ОП "Регионално развитие" също забавя подкрепата за "зелената икономика". Програмите за енергийна ефективност вървят бавно, партньорството с финансови институции е повече пречка, отколкото улеснение. Изпълнението на проекти за "реновиране" на паркове, сгради и т.н. не може да прикрие работата на парче и липсата на стратегическа визия както у бенефициентите – общини, така и сред институциите. За ОП "Админситратичен капацитет" сме представили един случай, който считаме за симптоматичен. Още от предишния доклад ние настояваме за комплексно и открито разследване как и по какви критерии са раздавани парите по ОПАК, както и какви са резултатите от прословутите "обучения". И до този момент няма отговор, нито движение по въпроса. Раздаването на пари по ОП "Техническа помощ" също дава индикации за проблеми. Сред тях е създаването на областни информационни центрове, чиято роля остава твърде неясна и със съмнителен ефект за бенефициенти и граждани. С тях ще се занимаем по-подробно в следващи проучвания и в доклада през 2014 г.

К  оалицията за устойчиво ползване фондовете на Европейския съюз в България (КУПФЕС) е създадена през 2005 г. и включва над 40 граждански организации от цялата страна. Повече за Коалицията – на www.fesbg.org 2 http://umispublic.minfin.bg/ 3 h ttp://www.ipp.ro/library/IPPUsestructuralfundsROBG.pdf – съвместно изследване на Института за зелена политика и Института за публични политики (Букурещ, Румъния).

1

2

3


Въведение Тежките проблеми в земеделието не винаги са достатъчнно добре адресирани от Програмата за развитие на селските райони. Тук най-ощетени са производителите на биологична продукция, а провалът на подхода ЛИДЕР беше предизвестен. Сега е моментът България да поиска сериозна ревизия на Общата селскостопанска политика на ЕС, така че през следващия период да получи максимално финансиране за онези земеделски дейности и производства, в които има сравнително предимство пред другите страни – сертифицианите био зеленчуци, плодове и животинска продукция, както и техните производни.

Оперативна програма Îïåðàòèâíà ïðîãðàìà "Околна среда" “Îêîëíà ñðåäà”

Наблюдавайки как се харчат парите, КУПФЕС не изпусна от очи и започналия процес на програмиране за следващия финансов период. Наши представители участват на различни форуми и в работни групи, представят становища и позиции. Подготвяме серия публикации по темата – самостоятелно и в сътрудничество с наши партньори като "SF  Team", "Форум Гражданско участие" и др. Но и в средата на 2012 г. можем вече да назовем една опасна тенденция – подготовката на документите и програмите се прави някъде "вътре" в институциите, а на социалните партньори и гражданското общество се "свеждат" резултатите, които евентуално трябва pro forma да бъдат "одобрени" в работни групи. Най-лошата новина е желанието на правителството да използва програмирането за предизборни цели – няма друго обяснение на графика, според който Партньорския договор и Оперативните програми трябва да са готови през март 2013 г., след това да "се обсъдят" за около месец и да бъдат приети "през юни" 2013  г. – времето около изборите за Народно събрание и ново правителство. Проблеми виждаме и в подготовката на Интегрираните планове за развитие (има фрапантни случаи на определяне на зонирането "на око", по усмотрение на един-двама чиновници) и в тотално загърбеното регионално планиране (изготвянето на общински планове, областните стратегии и регионалните планове за развитие). При втория процес е налице и императивно налагане на процеса "отгоре -надолу", което ще доведе до поредната серия негативни резултати върху регионалното развитие. Този подход е непродуктивен и излага на риск не само принципа на партньорство, но най-вече създаването на една добра рамка за инвестициите през следващите седем години (2014 – 2020 г.), която да даде реален тласък на общото развитие на регионите при запазване и максимално използване на техните особености, традиции и ресури за едно устойчиво развитие. ******************************** Накрая искам да благодаря на всички колеги, които допринесоха за събирането и обработването на информацията, написването на доклада и на другите материали на КУПФЕС. Не всички от тях представяме с имената им, защото  – през 2012 година! – има опасност някои от тях да бъдат санкционирани заради това, че са проявили гражданска смелост да извадят на светло съществени проблеми, свързани с еврофондовете. За жалост политическата класа в България и нейната административна "посестрима" трудно разбират, че решаването на тези проблеми би дало по-добри резултати за всички – включително и за тях самите. Нашите благодарности са и за Trust for civil society in Central and Eastern Europe, без чиято подкрепа този проект нямаше да се случи, както и за колегите от CEE Bankwatch network, които редовно споделяха информация и подкрепяха с финанси и логистика работата ни с европейските институции в Брюксел.

4

5


Оперативна програма "Околна среда"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ОП "ОКОЛНА СРЕДА": ИНВЕСТИЦИИТЕ В "ТЕЖКА" ИНФРАСТРУКТУРА ЗАКЪСНЯВАТ ФАТАЛНО, А ПАРИ СЕ ПРЕНАСОЧВАТ ЗА ТРОЛЕЙБУСИ И ПОЖАРНИ Главната стратегическа цел на ОП "Околна среда 2007 – 2013 г." (ОПОС) е "подобряване, запазване и възстановяване на естествената околна среда и развитие на екологичната инфраструктура." Тя включва в себе си следните специфични цели:

• Опазване и подобряване състоянието на водите; • Подобряване управлението на отпадъците и защитата на почвите; • Опазване на биоразнообразието и защита на природата.

КУПФЕС ще проследи така предлаганите промени и ще направи съответните анализи ако те бъдат приети и въведени в изпълнение.

Реализирането на тези цели трябва да доведе до подобряване качеството на живот на населението в страната и до повишаване на възможностите за инвестиции в нейната икономика. С изпълнението на тези цели се постига и изпълнението на националните ангажименти на България към т. нар. "тежки" директиви в европейското екологично законодателство: Рамковата директива за водите и Рамковата директива за отпадъците. Изводът, който може да се направи от информацията, данните и фактите, резултат от гражданския мониторинг, провеждан от КУПФЕС за периода до средата на 2012 г. е, че изпълнението на ОПОС е силно затруднено и забавено, което излага на огромен риск от неизпълнение както проектите, така и националните цели. Към 31.07.2012 г. имаме следното изпълнение на финансовите показатели по ОПОС1: Бюджетът по програма е 1,800,748,085.00 EUR, от които 1,466,425,481.00 EUR от средствата на Европейския съюз и 334,322,604.00 EUR – национално съфинансиране. EUR

Общо към 31.07

% на изпълнение

ЕС част

% на изпълнение

Договорени средства

1,552,457,942.00

86,21

1,260,772,609.00

85,98

Изплатени средства

240,904,643.00

13,38

195,677,444.00

13,34

Остава за пореден път неяснотата каква част от вече изплатените средства имат верификация и колко са налоцените финансови корекции – данни, с които ще се определи и крайното изпълнение за всеки етап от програмата. За периода 2010 – 2012 г. са направени три допълнения към ОПОС: 1. 2010 г. – Дейностите по закупуване на съдове за отпадъци и автомобили за транспортирането им (като част от системата за събиране и транспортиране на отпадъците) се добавят към индикативните типове дейности, заложени в приоритетна ос 2 на ОПОС. 2. 2011 г. – Включване на МРРБ като допустим бенефициент на дейности по приоритетна ос 1 на ОПОС, с цел финансирането на мерки по укрепване капацитета на ВиК асоциациите и реформиране на ВиК сектора. 3. 2012 г. – ПУДООС е определен за бенефициент за финансиране на дейности по приоритетни оси 1, 2 и 3 на ОПОС По-интересно е предложението за промени в ОПОС, което разбрахме, че се обсъжда и ще бъде предложено за гласуване на предстоящото 12-то заседание на Комитета за наблюдение. По предварителна информация става дума за даване възможност за финансиране на:

• техника за борба с горските пожари – бенефициент МВР; • финансиране на техника за градски транспорт (тролейбуси, метровагони, автобуси и др.) като форма на "подобряване чистотата на атмосферния въздух" – бенефициенти общини, "Метрополитен" АД;

• оборудване за борба с наводненията – бенефициенти вероятно МВР и общини; • финансиране дейности на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС). Тази информация поставя няколко въпроса: 1. Дали това пренасочване на средства означава признание, че работите по основните цели на ОПОС не вървят добре и има риск средствата да бъдат загубени, ако не се намерят други бенефициенти? 2. Как това пренасочване ще се отрази на постигането на целите на политиките по управление на водите, управление на отпадъците и опазване на биоразнообразието? 1

6

3. Защо ще се пренасочват пари към МВР – министерството с най-голям бюджет? Това не е ли скрито освобождаване на финансов ресурс за други дейности на МВР, част от които са с антидемократична окраска и са оспорвани от обществото? 4. Защо средствата за "позеленяване" на обществения транспорт не идват от ОП "Транспорт", след като там имаме огромен дисбаланс в посока на замърсяващия автомобилен транспорт и изпълнението на целите за почист транспорт е под сериозна заплаха? 5. Каква е гаранцията, че с тези пари ще се закупят ново и ефективно оборудване, след като имаме достатъчно примери за корупционни сделки както в областта на градския транспорт, така и на борбата с наводненията и пожарите?

Изпълнение по оси Основни приоритети на оперативна програма "Околна среда 2007 – 2013 г." са: Приоритетна ос 1: Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води в населени места с над 2000 екв.ж. и в населени места с под 2000 екв. ж., попадащи в градски агломерационни ареали. Основни дейности, финансирани по приоритета са строителство на пречиствателни станции за отпадъчни води и на канализационни мрежи за агломерации от населени места с население повече от 10000 екв.ж., строителство на пречиствателни станции за отпадъчни води и канализационни мрежи за агломерации от населени места с население 2000 – 10000 екв.ж. и такива под 2000 екв.ж., попадащи в градски агломерационни ареали, а също и разработване и актуализиране на планове за управление на речните басейни, дейности, свързани с доставката на оборудване за откриване и измерване на течове, както и осигуряване на съоръжения за третиране на утайките от селищните пречиствателни станции за отпадъчни води, както и подготовка на инвестиционни проекти за последващо финансиране в рамките на приоритетна ос 1. Обща сума: 1,284,207,841.00 EUR Дял от ОПОС: 71.3% Сума на финансирането от ЕС: 1,027,366,273.00 EUR Процент на финансиране от ЕС: 80% Национално съфинансиране: 256,841,568.00 EUR Приоритетна ос 2: Подобряване и развитие на инфраструктурата за третиране на отпадъци. Основни дейности, финансирани по приоритета са доизграждане на системи от "поносими" регионални съоръжения/инсталации за обезвреждане на битови отпадъци, изграждане на центрове за рециклиране на отпадъци, едновременно с въвеждането в експлоатация на новоизграждащите се регионални депа за битови отпадъци, поетапно прекратяване на експлоатацията и последваща рекултивация и закриване на съществуващи депа за битови отпадъци, които не отговарят на изискванията на нормативната уредба и съвременните технически стандарти, изграждане на регионални съоръжения за рециклиране на строителни отпадъци, изграждане на инсталации за оползотворяване на отделените газови емисии (метан) от депата за битови отпадъци чрез производство на електрическа енергия, изграждане на "поносими" съоръжения за предварително третиране, включително за компостиране, сортиране и сепариране на отпадъци, едновременно с въвеждането в експлоатация на новоизграждащите се регионални депа за битови отпадъци, разработване/преглед и актуализация на регионални/общински планове за управление на отпадъците, както и подготовка на инвестиционни проекти за последващо финансиране в рамките на приоритетна ос 2. Обща сума: 366,743,574.00 EUR Дял от ОПОС: 20.4% Сума на финансирането от ЕС: 311,732,038.00 EUR Процент на финансиране от ЕС: 85% Национално съфинансиране: 55,011,536.00 EUR Приоритетна ос 3: Опазване и възстановяване на биологичното разнообразие. По приоритетната ос се финансира разработване и актуализиране на планове за управление на защитени територии и на планове за управление на защитените зони от НАТУРА 2000, повишаване информираността на общините и населението за мрежата НАТУРА 2000, създаване на управителни органи на определените места от НАТУРА 2000, изпълнение на дейности в съответствие с идентифицираните нужди в одобрените планове за управление за (1) защитени зони от мрежата НАТУРА 2000 (2) защитени територии, свързани с опазване и възстановяване на местообитания и регулирано използване на видовете, разработване на планове за действие за всички застрашени видове, изпълнение на дейности, целящи смекчаване на влиянието на климатичните промени върху биологичното разнообразие, подготовка на бъдещи проекти за последващо финансиране в рамките на приоритетна ос 3.

http://www.eufunds.bg/bg/page/766

7


Оперативна програма "Околна среда" Обща сума: 103,308,048.00 EUR Дял от ОПОС: 5.80% 87,811,841.00 EUR Сума на финансирането от ЕС: Процент на финансиране от ЕС: 85% 15,496,207.00 EUR Национално съфинансиране: Приоритетна ос 4: Техническа помощ. По приоритета се финансира оценка на постъпили проекти и техния подбор, организация и провеждане на срещите на Комитета за наблюдение на ОП, финансиране на необходимите човешки ресурси, ангажирани изключително с изпълнението на стриктно посочени задачи за управлението на ОПОС, извършване на одит и контрол на ОП, подготовка, организиране и провеждане на обучения за Управляващия орган, Междинното звено, дирекция "Вътрешен одит", Комитета за наблюдение, извършване на проучвания, подготовка на експертни доклади, статистически анализи, тестове и оценки, както и всички дейности, свързани с осигуряване на необходимата публичност и популяризиране на ОПОС. Обща сума: 46,488,622.00 EUR Дял от ОПОС: 2.50% Сума на финансирането от ЕС: 39,515,329.00 EUR Процент на финансиране от ЕС: 85% 6,973,293.00 EUR Национално съфинансиране:

Работа на Управляващия орган, Комитета за наблюдение и Междинните звена Управляващ орган "Управляващ орган на оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." e дирекция "Кохезионна политика за околна среда" (КПОС) на МОСВ. Дирекцията е отговорна за цялостното управление и изпълнение на оперативната програма в съответствие с принципа на Европейския съюз за добро финансово управление. В тази връзка, Управляващият орган изпълнява функции и задачи, свързани с разработването и одобрението от Европейската комисия на програмните документи за усвояване на средствата от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд, в рамките на ОП "Околна среда". Управляващият орган организира процедури за набиране на проектни предложения и гарантира избирането на проектни предложения за финансиране в съответствие с критериите за избор на проекти по оперативната програма, обявява крайните резултати от оценката и избора на проектните предложения, съгласува договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за проекта с бенефициентите. В качеството си на Управляващ орган на ОП "Околна среда 2007-2013 г.", дирекция "Кохезионна политика за околна среда" отговаря за цялата публичност на оперативната програма в съответствие с изискванията на Регламент на Комисията 1828/2006, съдържащ подробни правила за прилагане на Общия регламент 1083/2006."2 КУПФЕС не е провеждал специален мнониторинг върху работата на управляващия орган на ОПОС. Въпреки това от работата на НПО и инициативни групи, свързани с даден проект в качеството им на бенефициенти, подизпълнители, експерти или опоненти успяхме да идентифицираме един основен и изключително тежък проблем, които според нас трябва да бъде обект на незабавна дискусия и намиране на приемливо решение, доколкото засяга същността на програмата, но и на демокрацията и законноста в България.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Този проблем, който можем да наречем "усвояване срещу законност и граждански права" е съществен за начина на работа на българската администрация и ръководещите я политически фигури през целия период на прехода след 1989 г., но се засили драстично след навлизането на чуждестранни фианнсови ресурси (европейски фондове, заеми от МФИ). Този факт може да бъде проследен и чрез анализа на промените в българското законодателство, свързано с управлението на територията, местното и централно управление, достъпа до информация и участието на обществеността, опазването на околната среда и т.н., както и на вътрешните правила на съответната админситрация. Комитет за наблюдение Според сайта на ОПОС4 , "Комитетът за наблюдение (КН) на ОП "Околна среда 2007 – 2013 г." е създаден в изпълнение на чл. 63 от Регламент на Съвета 1083/2006 и при съблюдаване на принципа на партньорство." Веднага искаме да отбележим, че в КН продължава двойният аршин при прилагане принципа на партньорство. Докато представителите на т.нар. "социално-икономически партньори" (асоциации на работодатели, синдикати) имат право на глас, то представителите на останалите сфери на гражданското общество са само със статут на наблюдатели. Това позволява тяхното мнение да не бъде отчитано (вкл. и чрез недобре водени протоколи) и да се създава впечателние, че КН постоянно гласува с единодушие или с огромно мнозинство. Още един проблем пред ефективното партньорство е заложен в Кодекса на поведение на КН5, според който "членовете се задължават да съблюдават поверителност при работата на комитета и да не разгласяват информацията". Този подход на псевдосекретност е насочен отново срещу възможностите на гражданското общество да се информира навреме за някои проблеми, доколкото подобна информираност по правило води до съпротива на предложението, често пъти придружена с предлагането на алтернативи, които официалнтие власти не искат да вземат под внимание. Излишната секретност би могла да е пречка и пред консултациите на представителите на НПО със своите колеги, доколкото това представителство обхваща на практика десетки, а понякога и стотици организации. Така де факто се отрязва пътя за предлагането на смислени алтернативни решения от средите на гражданското общество. Протоколите от заседанията се публикуват на страницата на ОПОС6. Прави впечателние, че частот тях са проекти за съответните протоколи, което не дава възможност да се прецени дали са включени всички забележки и коментари, направени от страна на членове на КН ил итакива просто не са постъпвали. Обичайната програма за заседание на КН е изключително съкратена. Заседанията се провеждат в два дни, но общата му ефективна (работна) продължителност (без семинарните части или презентациите от външни лица) не надхвърля три часа и половина. Последните програми на заседанията на КН, заедно с протоколите от тях, навеждат на мисълта, че КН все повече затвърждава ролята си на орган, който се използва за формално одобрение на предложения и решения, създадени някъде другаде (напр. в УО, в политическия кабинет на МОСВ, правителството) без да проявява дори и най-малко желание за задълбочени дискусии и предлагане на алтернативни решения, нито да въздейства за подобряване работата по приоритетните оси (в частност ос 1 и ос 2) или върху отделни проекти. Този извод се подкрепя от факта, че УО (дирекция КПОС) изпълнява ролята на Секретариат на КН, като по този начин монополизира подготовката на документите и решенията му. Друг интересен момент е свързан със самата организация на заседанията на КН. Прави впечатление, че се избират достатъчно скъпи хотели, което – в съчетание с изключително лежерната програма, дава основание да се мисли, че участието на членовете (особено на представителите на социално-икономическите партньори, гражданското общество и научните среди, но и на местните и регионалните представители) е сведено до това да изслушват информацията от управляващия орган и да гласуват предложените решения без задълбочен дебат. Срещу тяхната доброволна или наложена пасивност те биват "награждавани" с посещения на места за отдих и почивка. Междинна оценка

Според нас УО съзнателно позволява да бъдат прокарвани напред проекти, притежаващи значителен негативен потенциал за въздействие върху населението на дадено населено място или регион, или върху елементи и фактори на околната среда, както и на проекти, които имат съществени пропуски в изпълнението на законови процедури.3 За целта бива ангажиран лично министърът на околната среда и водите, който в писма или на срещи пряко заплашва общините с увеличение на местни такси (такса смет) и със спирането на европейските пари, ако общинските власти допуснат протестите на гражданите да спрат даден проект.

Междинанта оценка на ОПОС не се открива на сайта на програмата. По сведение на представителя на НПО в КН, г-жа Катерина Раковска, докладът не е бил предоставен и на членовете на Комитета. В тази ситуация КУПФЕС не може да вземе отношение по адекватността на изводите и препоръките нито да сравни своите с тези на експертите и да коментира общите резултати и/или различията. Одитен доклад на Сметната палата И ако междинната оценка на ОПОС се оказва недостъпна за гражданите, то одитният доклад на Сметната палата7, публикуван през юли 2011 г. дава достатъчно свидетелства за дълбоките и трудно преодолими проблеми в работата на програмата. 4

2

http://ope.moew.government.bg/bg/pages/upravlqvasht-organ/5#1 3 Някои примери са дадени по-надолу в тази глава, в частта за проектите, свързани с изграждането на регионалните депа за отпадъци.

8

http://ope.moew.government.bg/bg/pages/komitet-za-nablyudenie-na-opos/12#1 http://ope.moew.government.bg/files/useruploads/files/other/Code_of_Conduct_KNOP.pdf 6 http://ope.moew.government.bg/bg/pages/protokoli-ot-zasedaniyata-na-knop/23#1 5

9


Оперативна програма "Околна среда" "Целта на одита е да се представи независима и обективна оценка за напредъка и степента на изпълнение на ОПОС в частта на двете приоритетни оси, и да се подпомогне ръководството на одитирания обект за подобряване на резултатността при изпълнение на програмата и нейното управление.

• забавянето или неизпълнението на част от планираните в секторните политики мерки и дейности, също са

В обхвата на одитната задача се включва извършването на анализ и оценка на:

В същото време екипът на Сметната палата отчита, че "през периода от края на 2009 г. до 2010 г. са положени значителни усилия от Управляващия орган и Междинното звено на ОПОС за идентифициране на проблемите и факторите, които влияят върху недостатъчното изпълнение на ОПОС, с цел вземане на адекватни управленски решения и предприемане на ефективни мерки и действия за повишаване на резултатността. Такива са: – извършеният преглед и оценка на обявените и изпълнени процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с цел идентифициране на пропуските и несъответствията в системата за оценка на проектните предложения; – анализът на сключените през периода 2008 г. – 2009 г. договори за безвъзмездна финансова помощ по приоритетна ос 1, с цел оттегляне на финансирането по проекти, несъответстващи на изискванията на финансовия механизъм на европейското икономическо пространство; – фокусиране на процеса на договаряне на безвъзмездната финансова помощ по приоритетна ос 1 около най-неотложните ангажименти на страната по Директива 91/271/ЕС за осигуряване пречистване на отпадъчните води от населени места с над 10 000 е.ж.; – детайлно планиране на дейностите по управление на ОПОС в Стратегическия план на ОПОС за 2011 г.; – системно подобряване на процеса по координация и контрол върху изпълнението на проекти, финансирани по ОПОС.

– нормативното и ресурсно осигуряване на организацията и дейността по управление на ОПОС, както и на планирането, наблюдението и контрола по изпълнението на програмата в частта й на приоритетни оси 1 и 2. – изпълнението на инвестиционните проекти и проектите за техническа помощ, реализирани в рамките на одитирания период, определени в одитна извадка; – степента на изпълнение на ОПОС, съобразно определените в програмата индикатори, както и допълнително определени одитни критерии и показатели. – ефективността от изпълнението на ОПОС в частта на двете приоритетни оси 1 и 2 при съпоставка на постигнатите резултати с планираните (очакваните) такива. Извън обхвата на одита, поради възможността да се ползва работата на други одитори и предвид извършената оценка на риска, остават анализът и оценката на: – законосъобразността при възлагане на обществените поръчки от бенефициентите по договорите за безвъзмездна финансова помощ; – ефективността на системите за управление и контрол при проведените процедури за подбор на проекти за финансиране по ОПОС за периода 2007-2009 г.; – контрола по осъществяване на верификацията на плащанията по програмата, доколкото тази дейност е в компетентността на Изпълнителната агенция "Одит на средствата от Европейския съюз" (ИА "ОСЕС")." В допълнение одитният екип е ползвал анализ и оценка от външни експерти за УО, МЗ и МОСВ – Консорциум "Екорис 2009", които в изпълнение на договор за услуги с МОСВ № 1565 от 25.02.2010 г. с предмет "Оценка на ефективността на завършилите процедури за подбор на проектни предложения по приоритетни оси 1, 2 и 3 на оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." са извършили оценката в периода март – август 2010 г. и отразяват настъпилите промени в управлението на ОПОС до 30.07.2010 г. "Прегледът на целите, ориентацията и стандартизацията на извършената оценка, както и на методологията, критериите и показателите, ползвани от ключовите експерти на консорциума, дава възможност на одитния екип: – да приеме докладваните резултати за ефективността на част от основните дейности по управление на ОПОС, а именно – процесът на подбор на проекти за финансиране в рамките на приоритетните оси на оперативната програма; – и да изключи анализираната тематика от обхвата на настоящия одит с цел икономия на време и ресурси." Заключението на доклада е категорично и изключително тревожно, но очаквано за нас: "Анализът на ефективността от изпълнение на ОПОС в частта на двете приоритетни оси 1 и 2, показа че няма реална възможност да бъдат постигнати, определените за средата на програмния период цели на ОПОС по приоритетни оси 1 и 2, съобразно посочените в оперативната програма индикатори:..." Като основни причини за това са посочени:

• недостатъчните условия и предпоставки, създадени за ефективното изпълнение на ОПОС; • някои пропуски при управление на програмата в процеса на планиране, изпълнението на дейностите по управление на ОПОС и процеса на договаряне на безвъзмездната финансова помощ;

• създаването и развитието на националната регулаторна рамка, свързана с управление на средствата от Общността, е закъсняло по отношение присъединяването на страната към ЕС и процеса на разработване и договаряне на оперативните програми;

• нивото на регулиране на обществените отношения по повод управление на средствата на Общността – с подзаконови актове, фокусирането на правната рамка върху системите за финансово управление и контрол и динамиката в нейното развитие, водят до увеличение на риска за ефективно изпълнение на ОПОС; 7

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Одитен доклад № 0200001110 за извършен одит на изпълнението на Оперативна програма "Околна среда 2007 – 2013 г." в частта й на приоритетни оси 01 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води" и 02 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за управление на отпадъците" за периода от 01.01.2008 г. до 30.09.2010 г., http://www.bulnao.government.bg/index.php?p=18

10

предпоставка за неефективно изпълнение на ОПОС, доколкото програмата е източник за финансиране на тези мерки и дейности.

За подобряване на резултатността при изпълнение на ОПОС до края на програмния период е необходимо в максимално кратки срокове да се: – направи оценка на риска за изпълнение на програмата, съобразно заложените в нея индикатори за резултат; – извърши преглед и приоритизиране на идентифицираните по Програмата за прилагане на Директива 91/271/ЕС инфраструктурни проекти и потенциални бенефициенти на БФП, които биха допринесли в най-висока степен за постигане на целите на приоритетните оси 1 и 2 по определените в ОПОС индикатори; – насочат усилията върху ускоряване на процеса на договаряне на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, с цел реализиране на проектите с най-висок принос за изпълнение на целите на ОПОС." От днешна гледна точка (почти две години след периода на одитиране) можем да кажем, че тези усилия са довели до скромни резултати, като напредъкът е главно в проектите по техническата помощ, които няма да повлияят съществено за постигането на целите. Тези усилия обаче могат да послужат като добри уроци при създаването на следващата ОПОС за периода 2014 – 2020 г. и нейното практическо изпълнение. Ето и някои интересни констатации от Одитния доклад8: "Изискването за разработване на годишен работен план и неговото отчитане не е отразено във вътрешните правила на ОПОС9, съответно през одитирания период не са разработвани и отчитани годишни работни планове." ( – ) "Постигнато е съответствие на националната регулаторна рамка и европейското законодателство по отношение на институционалната рамка за управление на оперативната програма, функциите и задачите на УО, МЗ, сертифициращия и одитиращия органи, както и изискванията за информация и публичност." ( + ) "Законодателните промени са реализирани с над пет годишно закъснение, предвид приетата от правителството през 2003 г. Програма за прилагане на Директива 91/271/ЕС за пречистване на отпадъчните води от населените места, в която крайният срок за реализиране на необходимите за изпълнението й мерки по отношение на промяна на законодателството в сектора е определен до края на 2003 г.10 Промените в ЗВ не изчерпват всички проблеми в сектора, поради което остава риск от недостатъчно ясно и изчерпателно уреждане на възникващите правоотношения за създаване на оптимални условия за постигане на целите на приоритетна ос 1 и на ОПОС." ( – ) "Независимо от стремежа за осигуряване на превантивен ефект, наредбата [за осъществяване на предварителен контрол върху процедури за обществени поръчки, финансирани напълно или частично със средства от европейските фондове] създава условия за допълнителна натовареност на УО и МЗ. Това води до забава в изпълнението на проектите и/или верифицирането и възстановяването на разходите по тях, особено в случаите на установени различия в становищата на органите, осъществяващи контрол по законосъобразното възлагане на обществените 8

Констатациите са оценени от автора по следната схема: (+) = позитивна; (-) = негативна; (+/-) = съдържа едновременно

9

Системи за управление и контрол на ОПОС, получили положителна оценка за съответствие през м. 02. 2010 г. и Процедурен

позитивни и негативни елементи; (0) = не може да се определи.

10

наръчник (версия 06) в частта на годишното планиране. Точка 5.2 от Програма за прилагане на Директива 91/271/ЕС

11


Оперативна програма "Околна среда"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

поръчки, финансирането на които е със средства от ЕС11 и органа, осъществяващ методологично ръководство по прилагане на ЗОП." ( – ) (Този проблем е общ за всички оперативни програми.)

депа за битови отпадъци. Тази цел съответства както на поставените цели от Националната програма за управление на дейностите по отпадъците, така и на европейското и национално законодателство.

"Извършените многобройни промени в институционалната рамка за общо управление и координация на средствата на ЕС в страната са индикатор, от една страна, за съществуващи проблеми по отношение на хоризонталната координация при управление на оперативните програми и от друга, че единственото ефикасно решение на тези проблеми е централизиране на управлението и координацията при усвояване на средствата от Общността." ( – ) (Предложението за централизация като решение на проблема, който също се отнася до всички програми, е спорно и подлежи на дискусия.)

Допустимите за финансиране в рамките на оста индикативни типове дейности от своя страна съответстват на част от мерките и дейностите, определени за постигане на заложените в НПУДО стратегически цели." ( + )

"Измененията могат да се оценят двупосочно. От една страна – положително, в контекста на развитие на националната регулаторна рамка в посока на детайлизиране, задълбочаване и изясняване на спорните или неясни моменти в процедурите, а от друга – като закъсняла реакция по отношение на начина на постигане на изисквания на регламентите на ЕС. Усилията за систематизиране на националната регулаторна рамка са насочени по-често към увеличаване на формалния контрол върху изпълнението на проектите, а не към постигането на резултатите от инвестициите. Същевременно, създаването на среда, подпомагаща бенефициентите, вменява прекалено големи отговорности на структурите, ангажирани с управлението на процеса, без да ги осигурява ресурсно спрямо евентуални грешки, които могат да имат финансов ефект, особено в светлината на недостатъчния капацитет както на бенефициентите, така и на управляващите органи и междинните звена." ( – ) (Още един общ проблем, чието решение не се обсъжда с потенциалните бенефициенти, нито с не-държавните партньори.) "В ОПОС са предвидени физически индикатори за измерване на резултата от изпълнението по отделните приоритетни оси и не са изрично предвидени финансови индикатори за наблюдение и оценка степента на изпълнение на програмата. Финансовият напредък, измерващ степента на усвояване на предвидените по оперативната програма средства на Общността е от значение само за бенефициента на помощта. От значение за Общността е постигнатият екологичен ефект с предвидените средства за изпълнение на оперативните програми, в помощ на провежданите секторни политики. Следва да се има предвид обаче, че не винаги високата степен на усвояемост на средствата гарантира постигането на максимален екологичен резултат." ( 0 ) Констатации по изпълнението на ос 1: "Анализът на посочените документи показа общо сходство по отношение на целите на документите, определените приоритети, поставените въпроси за решаване и набора от мерки и действия, предвидени за постигане на поставените цели и индикаторите за тяхното измерване. Известни различия са установени по отношение на обема и структурата от изходните данни, ползвани при разработване на стратегическите или програмни документи, както и при определената финансова рамка." ( +/– ) "Към 30.03.2011 г., част от определените като необходими в стратегическите документи нормативни промени са реализирани, но с голямо закъснение и не в пълен обем." ( +/– ) "Очевидно е несъответствието между предвидената политика на финансиране при разработване и приемане на Националната стратегия през 2004 г., и определената в ОПОС специфична цел в частта й на приоритетна ос 1 – "...опазване и подобряване на екологичното състояние на водите в страната......." чрез "...намаляване на несъответствието на дела от населението, включено към канализационна система, както и постигането на съответствие с Директива 91/271/ЕС....." ( – ) "Към момента само два от изпълняваните двадесет и девет12 договора за безвъзмездна финансова помощ за реализирането на инфраструктурни проекти в областта на управление на водите са за интегриран воден цикъл. Това са проектите на общините Габрово и Враца, които са насочени пряко към постигане на целите на Националната стратегия за развитие и управление на водния сектор до 2015 г." ( – ) "Насочването на преобладаващата част от финансовия ресурс на ОПОС към приоритетно изграждане на канализационни мрежи и пречиствателни съоръжения в агломерации с над 2000 е.ж., за които преходния период изтича на 31.12.2014 г. не може да се оцени като грешка, а по-скоро като подкрепа на факта, че поставените цели в секторните политики не са постигнати в предвидените срокове." ( + ) Констатации по изпълнението на ос 2: "Определената в ОПОС, в частта на приоритетна ос 2, главна цел е да се подобри управлението на отпадъците в страната в съответствие с дефинираната в Общата стратегия за управление на отпадъците в ЕС от 1996  г., йерархия за управление на отпадъците (превенция, оползотворяване и крайно обезвреждане) и да се подобри състоянието на почвите и подземните води и да се намали частта от територията на страната покрита със стари 11

Сметна палата, Агенция за държавна финансова инспекция, Изпълнителна агенция "Одит на средствата на Европейския съюз" Броят на ДБФП за финансиране изграждането на инфраструктура в рамките на ос 1 на ОПОС е определена на база представения от УО към 09.11.2010 г. регистър на ДБФП

12 

12

"Финансирането на изпълнението на заложените в програмата мерки, свързани със закриването на съществуващи депа за отпадъци, неотговарящи на европейските и национални нормативни изисквания, както и на нерегламентираните сметища е предвидено да бъде за сметка на общинските бюджети. Независимо от това, в рамките на приоритетна ос 2 на ОПОС, тези дейности са определени като допустими за финансиране." ( +/– ) Констатации по административния капацитет: "Разпределението на функциите и задачите между УО и МЗ, както и изменението им в рамките на одитирания период показва стремеж към осигуряване на адекватно разпределение и същевременно детайлизиране на дейностите и задачите в рамките на определените основни функции, с цел недопускане на дублиране на дейности или пропуск от възлагане на такива." ( + ) "Причините за констатираното движение на персонала са комплексни и се дължат на поне три от петте елемента на контролната среда в МОСВ – политика и практика по управление на човешките ресурси; "тон на върха" или управленска философия и стил на работа и организационна структура и нейните промени. Тези причини, адресирани към детайлите генерират проблеми в организацията на работа в структурните звена и тяхната натовареност; в системата на заплащане и възможностите за кариерно развитие на кадрите, което е риск за добро управление на програмата." ( – ) "В резултат от извършения анализ на степента на осигуряване на управлението на ОПОС с достатъчен административен капацитет за резултатното изпълнение на програмата, съгласно определените критерии и показатели за оценка, се налага становището, че не са положени достатъчно усилия при стартиране на програмата за осигуряване на: – численост на структурните звена, съобразена с анализа и оценката на обема, интензивността и характера на функциите и задачите на структурните звена в УО и МЗ; – провеждане на последователна политика за стимулиране на служителите, достатъчна за намаляване движението на персонала и създаване на предпоставки за кариерно развитие и адекватно възнаграждение. В процеса на изпълнение на ОПОС са предприемани мерки за укрепване и повишаване на административния капацитет на УО и МЗ чрез: – възлагане на определени функции на външни изпълнители (за оценка на капацитета, за мониторинг на изпълнение на проектите или др. консултантски услуги) – увеличаване на числеността на УО и МЗ през 2010 г. с 35 броя на длъжност "сътрудник по управление на европейски проекти и програми" и – ползване на възможностите за провеждане на обучения, независимо от източника на финансиране. Но предвид необходимостта от предприемане на максимално ефективни мерки за укрепване на административния капацитет, е необходимо да се акцентира върху мерки за привличане на повече и по-квалифицирани експерти, включително чрез подобряване на условията на труд и заплащането." ( – ) Констатации по информационното осигуряване на ОПОС: "Създадените условия, свързани с информационното и материално-техническо осигуряване на дейностите по ОПОС са изградени и структурирани до степен, която предполага нормалното функциониране и изпълнение на служебните задължения, както и изискванията на разработените правила и регламенти. Необходимо е да се прецени целесъобразността от поддържането на голям брой регистри (данни) вместо създаване, поддържане и обслужване на единна база данни (например ERP система). Това ще позволи съхранението на всички данни на едно място, ще предотврати вероятността от възникване на проблеми с интеграцията на данните от различните файлове или различните инсталации на съответната система. Прецизирането на процедурните правила, свързани с организацията и систематизирането на документите в рамките на оперативния архив, поддържан в УО и МЗ, в досиетата на проектите, финансирани в рамките на ОПОС ще допринесе за уеднаквяване на възприетата практика в детайли." ( – ) Констатации по материално-техническото осигуряване на управлението на ОПОС, условията на труд и условията за съхранение на документацията, администрирана в рамките на изпълнение на ОПОС: "Материално-техническото осигуряване на дейността по управление на ОПОС не може да се оцени като достатъчно за нормалното изпълнение на дейностите на УО и МЗ, особено в частта на осъществяване на ефективна комуникация с бенефициентите, съхранение на документацията на ОПОС и осигуряване на безопасни и здравословни условия на труд на служителите. В тази връзка е необходимо:

13


Оперативна програма "Околна среда" – осигуряването на допълнителни работни помещения, с работна площ, съобразно числеността на персонала, и краткосрочните перспективи за неговото развитие; – осигуряването на възможности за пълноценна комуникация с бенефициентите и експертите по финансираните проекти (телефон на всяко работно място, факс); – осигуряването на архивни помещения, съответстващи на съвременните изисквания за съхраняване на документи; – при осъществяване на дейности, свързани с оценка на проектните предложения да се осигури по-голяма работна площ предвид големината на работните документи (строителни и архитектурни планове, скици, чертежи, отнасящи се до изграждането на финансираните обекти)." ( – ) Констатации по финансовото осигуряване на дейностите по управлението на ОПОС "Финансовото осигуряване на дейностите по управление на ОПОС се оценява като достатъчно, доколкото: – значително превишава планираното финансиране по бюджета на МОСВ за управлението на националните политики/ програми в областта на управление на водите, отпадъците и биоразнообразието; – степента на усвояване на предвидените средства по Стратегическия план за техническа помощ на ОПОС по дейностите за увеличаване на административния капацитет е ниска. Това предполага достатъчен резерв от средства за реализиране на предвидените от УО и МЗ дейности за управление на програмата; – относителният дял на верифицираните разходи по финансираните със средствата по Стратегическия план дейности е висок, в подкрепа на факта, че разходването им е в съответствие с европейската и националната регулаторна рамка в областта на изпълнение на оперативните програми." ( +/– ) Констатации по планирането на дейността по управление и изпълнение на ОПОС: "В рамките на одитирания период, процесът на планиране на дейностите по управление и изпълнение на ОПОС не се основава на базата на оценка на риска за постигане целите на програмата, и не обхваща всички функции и дейности на структурните звена в УО и МЗ. Това не означава, че управлението на ОПОС се извършва на случаен принцип или неорганизирано. Фокусирането на всички планови дейности върху стойностното изражение на очаквания напредък при изпълнение на програмата не позволява пряко обвързване на индивидуалните работни планове на служителите в УО и МЗ с ИГРП, Стратегическия план или планираните с инструмента LOTHAR средства за договаряне и/или изплащане в рамките на програмата, приоритетните оси и/или мерките и проектите. Причините за това са комплексни и се дължат на: – пестеливо регламентиране в европейското законодателство на процеса на програмиране, а не на планиране на дейностите, свързани с финансовото управление на средствата на Общността; – липсата на изрично определено задължение, в рамките на заповедите на министъра на околната среда и водите за разпределение на функциите и задачите на УО и МЗ, за разработване и отчитане на годишни работни планове, в изпълнение на чл. 10 от ПМС № 121 от 2007 г.; – отмяната на изискването за разработване, утвърждаване и отчитане от УО и МЗ на годишни работни планове, включващи всички дейности, свързани с управление и изпълнение на ОПОС, определено в чл. 10 от ПМС № 121 от 2007 г.; – съдържанието на утвърдения от министъра на финансите образец на ИГРП. Поставянето на процеса на планиране на дейностите по управление и изпълнение на ОПОС, предимно на основата на изпълнението на финансовата рамка и нейното годишно разпределение в рамките на програмния период, създава риск за постигане на основните цели на ОПОС, в частност на целите на приоритетни оси 1 и 2, а именно – развитие на базисната инфраструктура за управление на водните ресурси и дейностите по третиране на отпадъците в страната." ( – ) Констатации по изпълнението на дейностите по управление на ОПОС, в частта на наблюдението и контрола, осъществяван от УО, по приоритетни оси 1 и 2: "През втората половина на 2010 г. са обявени още 2 процедури за директно предоставяне: BG161PO005/10/1.11/02/16 – за подобряване и развитие на инфраструктура за питейни и отпадъчни води в агломерации с над 10 000 е.ж. и BG161PO005/10/1.11/02/19 – за подготовка за изпълнението на инвестиционни проекти за подобряване и развитие на инфраструктура за питейни и отпадъчни води в агломерации с над 10000 е.ж. Резултатността от провеждане на процедурите не е анализирана от външния консултант и от одитния екип на СП, тъй като към момента на съставяне на настоящия одитен доклад те не са приключени.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Тези действия на УО могат да бъдат оценени като подходящо използване на нормативно определените възможности за засилване на инициативата от страна на държавната администрация за по-целенасочено провеждане на държавната политика в областта на управление на водите на местно ниво." ( + ) "Прегледът на решенията на УО и предприетите мерки, на база анализа на информацията от текущия и периодичен мониторинг върху изпълнението на проектите, резултатите от извършените одити, оценката на външни експерти за процедурите за подбор на проекти, показва засилен стремеж към подобряване на ефективността на управление и изпълнение на ОПОС. В подкрепа на тази оценка са: – ясно очертаната тенденция към максимално улесняване на бенефициентите по отношение на изискванията към документите, свързани с проектните предложения като – прилагане към документацията за кандидатстване на подробен списък на документите, които трябва да се представят; намаляване на изисквания брой копия на документи; възможност за допълнително представяне на някои документи, придружаващи проектното предложение и др.13; – преминаване към процедури за директно договаряне, като начин за избягване на недостатъчната подготовка на проектните предложения; идентифицираните несъвършенства на системата за оценяване и критериите за подбор; недостатъчната ефективност на комуникацията с бенефициентите по пътя на общите разяснителни кампании и публикуване на информация за установените от УО и МЗ грешки и несъответствия при кандидатстване и/или изпълнение на финансираните по ОПОС проекти; – спиране на финансирането на неприоритетни проекти във връзка с изпълнение на задълженията по Директива 91/271ЕС14 – промяна на методологията за определяне броя на проверките на място на база оценка на риска на ниво проект15 – публикуването на методика за определянето на индикативни стойности на СМР за изграждане на канализационните системи и проектантските хонорари като част от утвърдените на 30.06.2010 г., от министъра на околната среда и водите, Изисквания към инвестиционните проекти по приоритетна ос 1.16" ( + ) Особен интерес за КУПФЕС като коалиция, насочена към мониторинг на резултатите от европейските програми, представлява глава ІІІ. Анализ и оценка на резултатите от изпълнение на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." в Министерството на околната среда и водите, в рамките на приоритетни оси 1 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води" и 2 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за третиране на отпадъци"17 на Одитния доклад. Ето нейните констатации, оценени от нас по начина, изпозлван по-горе. "В одитната извадка няма инфраструктурни проекти в областта на управление на дейностите по третиране на отпадъците. В резултат на закритите 5 процедури за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ос 2 на ОПОС за изграждане на регионални системи за управление на отпадъците, до края на 2010 г. е сключен само един ДБФП с бенефициент община Ботевград18. Затова, заложените към 2010 г. индикатори по ос 2 не са изпълнени и въз основа на тях не може да бъде отчетен и физически напредък в рамките на оста." ( – ) "Почти всички одобрени за финансиране проекти, отговарят на критериите за подбор и оценка по процедурата, въз основа на която са избрани за финансиране, със забележката, че не всички могат да се оценят като приоритетни, съобразно договорените срокове за изпълнение на ангажиментите на страната, свързани с осигуряване пречистването на отпадъчните води от населените места с над 10000 еквивалентни жители до края на 2010 г." ( +/– ) "На всички ДБФП за финансиране изпълнението на инфраструктурни проекти за изграждане на ПСОВ или канализационна мрежа срокът за изпълнение е удължен, като средната продължителност на периода за отлагане изпълнението на ДБФП варира между 4 и 26 месеца. ... Срокът за изпълнение на ДБФП не е тясно обвързан само с изпълнението на дейностите, свързани с изграждане на финансирания инфраструктурен проект. В него се включва и времето, необходимо за изпълнение на дейностите по финансов одит на проекта, както и за дейностите, свързани с одобряване от МЗ на окончателния доклад от бенефициента за изпълнение на проекта. Затова, удължаването на срока за изпълнение на ДБФП не във всички случаи означава, че е налице забава при реализиране на проекта, финансиран по този договор и отлагане на постигането на очаквания екологичен ефект." ( +/– ) 13

Доклад на "Консорциум Екорис 2009 г.", представен с вх. № 04-10-13 от 16.05.2011 г. в частта на анализа на изменението на

документите по откритите и затворени процедури (стр. от 75 до края) О  дитно доказателство № 37, т. 1 15 Одитно доказателство № 38, т. 1 16 http://ope.moew.government.bg/bg/references 17 Текстовете в Болд или Болд/Италик са дадени тук както са в Одитния доклад, което показва, че са определени за важни от самите одитори от Сметната палата. 18 ДБФП с община Ботевград е сключен на 23.11.2010 г. – Одитно доказателство № 46. 14

С откриването на тези процедури, УО сменя политиката на договаряне в посока фокусиране на управлението на ОПОС в частта на тази приоритетна ос. Фокусът е изпълнението на най-неотложните ангажименти на страната по Директива 92/277/ЕС – развитието на инфраструктурата за третиране на отпадъчните води на големите агломерации с над 10 000 еквивалентни жители.

14

15


Оперативна програма "Околна среда" Трябва да поясним, че горното твърдение сподед нас съдържа противоречие, което следва да бъде изяснено. То е свързано с факта, че забавянето по административни, одитни или други причини, различни от забавянето на самите процедури и строителни работи от страна на бенефициента, могат да показват проблеми в самите звена на МОСВ – УО, МЗ, оценителнтие комисии и т.н. Практиката показва, че забавянето по подобни причини е поради реални проблеми, които изискват решения, а не изчакване, защото в крайна сметка могат да доведат и до проблеми с навременното приключване на целия проект и загуба на финансиране или непостигане на търсения екологичен ефект. Това разбира се не се отнася, когато трябва да се проверяват сигнали за нередности, напр. при обществентие поръчки, каквито примери са дадени и в Одитния доклад. Тогава проверката има предимство, за да може да се изчистят грешките, а ако се окаже, че са налице и виновни действия от страна на възложителите – да се потърси отговорност от тях. Изводът е, че всяко забавяне следва да се разглежда индивидуално, като онези, които са по вина на администрацията (вкл. с изкуствено "удължаване" на процедурите) следва да бъдат санкционирани със същата строгост, както и тези, които са по вина на бенефициента. "Точното определяне на резултатите от изпълнението на ОПОС в частта на приоритетна ос 1 по показателя "допълнително население, обслужвано от проекти за отпадъчни води (бр.)" може да се окаже предизвикателство пред УО. Това ще доведе до затруднения при отчитането на степента на изпълнение на ос 1 на ОПОС по определените в програмата индикатори." ( – ) "Тези показатели за изпълнение ["брой допълнително население, обслужено от проекти за питейно водоснабдяване" и "брой допълнително население, обслужено от проекти за отпадъчни води"] трудно могат да бъдат обвързани с индикаторите за резултат в ОПОС, без да бъдат адресирани към показателя "допълнително население, обслужвано от проекти за отпадъчни води (бр.)". Със забележката, че данните, взети от проектните предложения на бенефициентите, търпят критика относно надеждността и достоверността си, общият брой на "допълнителното население, обслужено от проекти за отпадъчни води" възлиза на 53227 жители. За сравнение, целта за постигане, определена в ОПОС по този показател към края на 2010 г. възлиза на 1250000 жители." ( – ) "Продължителността на времето, необходимо за верифициране от МЗ на разходите, включени в исканията за плащания на бенефициентите също варира в широки граници – от 2 до 15 месеца." ( – ) "1.5. Прегледът на досиетата на ДБФП за финансиране на проекти за техническа помощ, попаднали в одитната извадка, определена въз основа на посочените по-горе критерии, показа, че: 1.5.1. С амо два от шестте проекта, могат да кандидатстват впоследствие за финансиране изграждането на инфраструктурните проекти, при запазване приоритетите в изпълнението на ОПОС в частта на ос 1 до края на програмния период. Това са проектите на общините Средец и Велики Преслав, които попадат в Приложение № 1 на Програмата за прилагане на Директива 91/271/ЕС като населени места с над 10 000 е.ж., за които крайния срок за осигуряване пречистването на отпадъчните води е до края на 2010 г.19 1.5.2. До края на одитирания период (30.09.2010 г.) няма сключен ДБФП за финансиране изграждането на инфраструктурен проект, който да е разработен в резултат на изпълнението на ДБФП за техническа помощ в рамките на оста." ( – ) "Към края на 2010 г. няма нито един приключен инфраструктурен проект, финансиран в рамките на ос 2 на ОПОС. Не са постигнати предвидените за средата на програмния период индикатори за резултат от изпълнението на ОПОС в частта й на приоритетна ос 2: • 7 броя изградени и завършени интегрирани системи за управление на отпадъците и • увеличаване на броя на населението, обслужвано от регионални системи за управление на отпадъците, с 1516264 жители." ( – ) "Информацията в регистъра на нередностите, поддържан от УО не е прецизирана по отношение описанието на характера на нередността и не е пълна по отношение размера на нередността (в случаите, в които УО е определил по размер и наложил съответната финансова корекция)." ( – ) Заключенията и препоръките на Одитния доклад сме приложили изцяло в Приложение 1 към настоящия текст. Депата за отпадъци: регионални решения или увеличаване на проблемите Изграждането на мрежата от 52 регионални депа за твърди битови отпадъци е една от основните цели на ОП "Околна среда", като за това е формирана и приоритетна ос 2: "Подобряване и развитие на инфраструктурата за третиране на отпадъци". За целта България получи чрез Договора за присъединяване към Общността и преходни периоди, например: • до 01.01.2012 г. – за Директива 2004/12/ЕС – изтекъл; • до 01.01.2013 г. – 50% намаляване на биоразградимите отпадъци, спрямо тези, образувани през 1995 г. – предстои да изтече, без да бъде постигната целта.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Сроковете отминават, а много от проектите за депа са все така в средата на нищото. Продължаващото депониране на биоразградими отпадъци, опаковки и т.н. е гаранция, че и тези депа, които са въведени в експлоатация ще бъдат запълнени по-рано от предвиденото. Извън "хроничната болест" на институциите (в случая – на местните власти): липсата на административен капацитет и трудното сътрудничество между общини, при проектите от тази ос се наблюдава и силна гражданска съпротива. КУПФЕС редовно получава сигнали от местни НПО, инициативни комитети или отделни граждани, в които се посочват реални или потенциални проблеми при изграждането на инфрастурктурата за третиране на отпадъци. Тези проблеми варират в широк диапазон: • нарушени процедури по ОВОС и ОС; • конфликт на интереси при експерти; • заплахи за здравето на населението; • строителство в НАТУРА 2000 зони; • опасност за вододайни зони; • неприемливо къси отстояния от жилищни сгради; • индикации за корупционни практики. Българите никога не са били склонни да приемат отпадъци на "собствен терен", а когато става дума за отпадъците на съседа – това е направо causa perduta. МОСВ не разбра тази народопсихология. Още по-лошо – МОСВ заложи на депонирането като единствено решение и отказа да промотира различни бизнес и/ или социални схеми, които отговарят на по-високите йерархични нива от Рамковата директива за отпадъците (Директива 2008/98/ЕО) – предотвратяване, повторна употреба, рециклиране, както и на по-щадящи форми на оползотворяване като компостиране и др. Идеята, че подобни схеми ще се организират на самите депа (или на претоварните станции) само засилва подозрителността на засегнатите общини, че това е поредният трик за замазване на очите и те ще бъдат "наказани" да станат "регионални бунища", които да приемат за депониране всяккави отпадъци. Хората отчитат и корупционния фактор (краде се за сметка на качеството, "лъжат ни както винаги, за да приберат парите"), който е повсеместно откриван, включително и в проекти за депа. Ако трябва да обобщим проблема накратко: лошата и едностранчиво ориентирана към депа политика по управление на отпадъците, създадена по времето когато днешният "дует" Караджова – Манева управляваше МОСВ в друга конфигурация (Е. Манева – миснистър, Н. Караджова – директор на дирекция), днес дава своите отровни плодове под формата на все по-засилваща се съпротива срещу проектите за депа и заплашава с тотален провал изпълненеито на ос 2 на ОПОС. Случаят с депото край с. Баня, общ. Разлог Фрапантен случай на нарушаване на Директива 2011/92/ЕС за ОВОС и предхождащата я Директива 85/337/ЕИО, както и на съответното българско законодателство (ЗООС (Раздел III и в частност чл. 95) и Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (чл. 2, т, 3 и т. 5, чл. 9, Глава 5 и чл. 26 – за трансграничното въздействие) е проектът за изграждане на депо за отпадъци в община Разлог. Без да изреждаме тук всички нарушения20, ще отбележим двете най-тежки от тях: 1. Решението по ОВОС е взето без да има проведено обществено обсъждане на Доклада по ОВОС. 2. Противозаконно и тайно отнемане на имоти, принадлежащи на физически лица и на БПЦ. Установени са манипулации на процедурата за обществено обсъждане, вкл. опит за измама. Представен е "Списък на участниците в семинар-конфернеция за представяне на напредъка по проект "Подготовка на инвестиционен проект за Регионално депо – Разлог и предприятие за предварително третиране на отпадъци"с Рег. № 58231-40344 по ОП "Околна среда" 2007 – 2013 г.," проведен на 11.06.2009 г., в залата на Общински съвет – Разлог, който да "докаже" Твърди се ,че това е списъкът на присъствалите на общественото обсъждане на ДОВОС, уж проведено обществено обсъждане на ДОВОС, насрочено за 14.09.2009 г.! В списъка са записани 50 човека – представители на фирмите проектанти, на 4-те общини, на регионалните медии, на читалище и фирма от Белица. И нито един обикновен гражданин от с. Баня или Разлог. На заседание на ОбС – Разлог, проведено на 12.01.2012 г.21 г-жа Нона Караджова, директно манипулира вота на общинските съветници, с твърденията си, че при провал на проекта няма да има финансиране за закриване на старото сметище и цените на такса смет ще скочат драстично, с което де факто повлия по един недопустим начин на тяхното решение. О  писани подробно в жалба на ГС "Баненска буна 2011", ИК за защита интересите на с. Баня и Разложката котловина, адв. Силвана Дилова и Института за зелена политика, с вх. номер в ЕК CHAP(2012)01053. 21 П  ротокол № 1 на ОбС – град Разлог; аудиозапис, направен от Петко Ковачев. 20

19

Одитно доказателство № 15, Одитно доказателство № 14 и Приложение № 1 на Програмата за прилагане на Директива 91/271/ЕС – http://www.moew.government.bg/recent_doc/waters/Doklad_za_prilagane_na_Direktiva_91_271.pdf

16

17


Оперативна програма "Околна среда" Исканията на жалбоподателите са: 1. Европейската комисия да спре незабавно финансирането на проект BG161PO005-2.0.01-0040-C0001 и да изиска провеждането на нова процедура по ОВОС на проекта за "Регионално депо за неопасни отпадъци – Разлог и предприятие за предварително третиране на отпадъци за общините Разлог, Банско, Белица и Якоруда", която да включва разглеждане на алтернативни варианти, да оцени проекта в неговата комплексност (вкл. транспортната схема и възможните трансгранични ефекти) и да бъдат проведени публични обсъждания със засегнатото население във време и на място, които позволяват неговото смислено участие. 2. Докато не бъде извършено качествено изпълнение на условието по т. 1, Европейската комисия да не отпуска финансиране по процедура: BG161PO005-2.0.08 "ИЗГРАЖДАНЕ НА РЕГИОНАЛНИ СИСТЕМИ ЗА УПРАВЛЕНИЕ НА ОТПАДЪЦИТЕ В РЕГИОНИ: БОРОВО (ОБЛ.РУСЕ), ВАРНА, В. ТЪРНОВО, ГАБРОВО, ДОБРИЧ, КОСТЕНЕЦ, ЛЕВСКИ (НИКОПОЛ), ЛУКОВИТ, ПАНАГЮРИЩЕ, ПЛЕВЕН, РАЗЛОГ, СТ. ЗАГOРА, ЯМБОЛ" 3. Ако българското правителство откаже да проведе законосъобразна нова процедура по ОВОС на проекта за регионално депо – Разлог,, настояваме Европейската комисия да започне наказателна процедура срещу България за неизпълнение на Директива 2011/92/ЕС и да прекрати финансирането на всички проекти по Ос 2 на ОП "Околна среда" – "Подобряване и развитие на инфраструктурата за третиране на отпадъци". 4. Европейската комисия да възложи критична оценка на всички проекти, свързани с управлението на отпадъците в България, финансирани или кандидатстващи със/за средства на Общността (Кохезионния фонд, Европейския фонд за регионално развитие, предприъсединителните инструменти ИСПА и ФАР). 5. Европейската комисия да отбележи в Мониторинговия доклад за България факта на незаконно отнемане на собственост на физически лица и БПЦ за изграждане на проект, който се финансира със средства на Общността. Случаят с депото край с. Стожер, общ. Добричка Проектът за регионално депо за отпадъците за осемте общини от област Добрич и община Никола Козлево (обл. Шумен) започва през 2006 г., след като и в предишните няколко години (1999 – 2004 г.) са проведени неуспешни проувания за намиране на решение с управлнието на отпадъците от региона. Тук основните проблеми са:

1. Площадката на депото попада в Защитена зона "Суха река" (BG 0000107 за опазване наприродните местообитания на дивата флора и фауна).

2. Същевременно теренът включва извори на р. Суха река – една от малкото водни екосистеми в Добруджа, вододайна зона за региона.

3. Площадката отстои на около 800 м от къщите на с. Стожер.

При проучването на документите, свързани с проекта се установява и потенциален конфликт на интереси на Красимир Маринов: • веднъж като представител на "Евроекспрес" ДЗЗД Варна, той е "ръководител на екипа, изпълнител на доклада за ОВОС" (Протокол за обществено обсъждане в с. Стожер, проведено на 26.09.2008 г.); • на второ място като представител на консорциум "Уейст Проджект" ДЗЗД, участва в работното преоктиране на регионалното депо край с. Стожер (Протокол № 1/22.03.2011 г. на СНЦ "Управление на отпадъците – регион Добрич). Подобна взаимовръзка поставя под съмнение обективността при оценката на потенциалното въздействие и смятаме, че трябва да бъде проучена. Представител на засегнатото население е подал петиция22 от името на "Инициативен комитет за село Стожер" в Европейския парламент. За пореден път обаче сме свидетели на формалното отношение на Европейската комисия, която се позовава на практиката на Съда на ЕС (С-209/04). Според Комисията това е "заварено положение", въпреки че процедурата по ОВОС се провежда в периода след влизането на България в ЕС. От писмо на РИОСВ – Варна23 до председателя на СНЦОП "Управление на отпадъците – Регион Добрич", става ясно, че ДОВОС и Оценката за степента на въздействие (ОСВ) имат значителни пороци, но въпреки това процедурата е продължена с оценка на качеството им "степен Б". • удостоверенията на двама от експертите, изготвили ДОВОС са невалидни; • ОСВ разглежда само зоните "Хърсовска река" (BG 0000106) и "Батова" (BG 0002082), но не и "Суха река" (BG  0000107), на територията на която попада проекта за депо.

22

23

Петиция 0431/2009, внесена от Димитър Платиканов и подкрепена от 1180 подписа, относно изграждането на депо за отпадъци в село Стожер в североизточна България. Изх. № 63-00-6665/3/04.08.2008 г.

18

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Никакви мерки за специална защита на ЗЗ "Суха река" не се предвиждат и сред условията, които съпътстват предложението на ЕЕС – РИОСВ – Варна за положително решение по ДОВОС. Останалите проблемни проекти за регионални депа за отпадъци на този етап са: 1. Самоков – потенциални замърдявания на води и атмосферен въздух с опасност за здравето на населението на гр. Самоков и с. Драгушиново, нерегламентирана държавна помощ за голяма строителна фирма, корупционни практики. 2. с. Джерман (общ. Дупница) – отказ от информация, екологични проблеми (свлачищен терен), политическа корупция с цел отклоняване на европейски средства. 3. Ямбол – строителство в близост до жилищни сгради, съдебни процедури срещу Решение по ОВОС и Компелксно разрешително по КПКЗ; Подадена петиция в Комитета по петиции на Европейския парламент (№  1353/2011) и в Европейската комисия. 4. Стара Загора – опасност от замърсявания; 5. Луковит – отказ от информация за проекта. 6. Пазарджик – опасност от замърсявания, политическа корупция. Изключително сериозни проблеми създава и все по-голямото забавяне на проекта за софийските отпадъци. При него вече имаме целенасочен опит да се създаде мега-монопол между системата за събиране на отпадъците и централизираното топлоснабдяване, което по първоначални оценки ще доведе до истински финансов терор над гражданите на София. Това ще се случи с явното съучастие на Европейската комисия, която финансира настоящия проблемен проект, а желае да подкрепи и "Топлофикация" София (след 2014 г.).

Изводи и препоръки: Изводи МОСВ е едно от министерствата, в които е налице и пряко се вижда от всички триединството: европейски екологични политики и цели – национални екологични политики и цели – публично финансиране. В случая това триединство е известно и по неговото стиковане и постигане на рутина се работи още от периода преди присъединяването на България към ЕС (края на 90-те години на 20 век), което поражда очакването, че към днешна дата процесите и процедурите би трябвало да вървят сравнително гладко и ясно, без скрити проблеми за управляващи, бенефициенти и контролиращи структури. Очаква се да са налице: • ясни и точни цели, адекватни на законодателството и в същото време отворени за непрекъснатите промени и усъвършенствания, налагани от проблеми като изчерпването на ресурсите, климатичните промени и т.н.; • добра подготвеност на държавните институции като управляващи на средствата; • добра подготвеност на общините като бенефициенти; • процедури, които са ясни за всички, улесняват процесите и в същото време осигуряват прозрачност и възможност за контрол; • постигане на целите в срок. Налице ли са всички тези очаквания? Нашият отговор и в този втори доклад на КУПФЕС е не, не са налице в степента, която трябва да бъдат след повече от 10-годишна подготовка (до 2007 г.) и прилагане през половината от настоящия финансов период (2007 – средата на 2010 г.)! 1. Към средата на 2012 г. отбелязваме значително изоставане в изпълнението на целите както на ниво политики ("Управление на водите" и "Управление на отпадъците"), така и на финансирането на проектите по ос 1 и ос 2 на ОПОС, чрез които трябва да се постигнат част от тези цели. Реформата и в двете полтики – за водите и за отпадъците – е силно изостанала и поради това, че е ориентирана към инвестиции и мерки в "класически решения" (големи ПСОВ, депа за отпадъци и т.н.), които често застрашават здравето или живота на гражданите, както и поради ендемичната корупция на институциите на всякакви нива, бламира и изпълнението на проектите. 2. В същото време отбелявзваме сравнително добър напредък по финансирането на дейностите, свързани с мрежата НАТУРА 2000 (ос 3). В някои проекти – по-специално свързани с картирането, в КУПФЕС постъпиха сигнали от различно естество (напр. недостатъчно време за теренна работа и т.н.), но цялостна оценка за тяхното влияние може да бъде дадена след приключването на работата по проектите. 3. Наблюдава се засилена гражданска активност – вкл. пряка съпротива – срещу избора на регионалните депа за отпадъци (ос 2). Тя е породена от различни фактори: • грешки на проектантите и експертите по ОВОС; • прокарването на други, вкл. частно-икономически интереси (напр. Самоков, Пазарджик); • липса на умения за комуникация между отделните общини; • липса на адекватни компексни решения за сметка на депонирането; • опити на общините да "претупат" процедури, свързани с обществени обсъждания и информираност на потенциално засегнатото население (Разлог, Луковит); • липса на адекватни действия от страна на МОСВ, вкл. опити да се извиват ръцете на местните власти чрез заплахи за спиране на финансирането, огромни такси смет и т.н.;

19


Оперативна програма "Околна среда"

• промени в законодателството във вреда на общественото участие и достъпа до правосъдие (ЗУТ, Закона

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Приложение 1

за общинската собственост);

• основателни съмнения в качеството на строителството на предвидените обекти и др.

4. Налице са сериозни проблеми по проекта за софийските отпадъци (ос 2), и по специално свързани с: • забавяне на сроковете; • съмнения за ефективността на избраната технология за завода за отпадъци; • опасност масово изгаряне за сметка на рециклиране, повторна употреба, компостиране и други по-екологосъобразни и ресурсощадящи дейнсоти; • очертаващия се икономически монопол между комуналните услуги: сметосъбиране и централно отопление, доколкото се предвижда полученото "гориво" от завода да бъде изгаряно в ТЕЦ "София" и др. на "Топлофикация – София" АД. Подобен монопол ще повиши значително финансовата тежест върху гражданите и бизнеса в София, което автоматично го прави неприемлив дори ако това би бил единственият проблем. 5. Увеличават се данните, че МОСВ в сътрудничество с местните и регионални власти води война срещу гражданите по темата за управлението на отпадъците, като се опитва на всяка цена да наложи изграждането на регионални депа за отпадъци в нарушение на законодателството на България. Такива са случаите с депата в Разлог, Самоков, Дупница, Ямбол, Стара Загора, с. Стожер (общ. Добричка), Луковит. В същото време отказва всякакъв диалог като възможност за промяна на избраните проекти, така че те да се случат, макар и с някои промени. Като резултат от това очакваме провал на изпълнението на ос 2 от ОПОС, иузразен в провалени проекти и наказателни процедури срещу България от страна на ЕК. 6. Финансирането на проекти чрез техническа помощ все още не постига желаните цели за подготовка на качествени инвестиционни проекти. Препоръки Като поддържаме нашите препоръки, излоцени в предишния доклад на КУПФЕС (2010 г.), можем да добавим и някои нови, които отразяват развитието на ситуацията през последните 2 години. 1. МОСВ да предостави на обществеността достъп до Междинната оценка на ОПОС чрез нейното качване на сайта на програмата. Ще бъде подигравка, ако този документ трябва да бъде получаван по реда на Закона за достъп до обществена информация. 2. Да бъде направен одит на разходите за провеждане на заседанията на КН от гледна точка на ефективността на дискусиите и възможността за ползотворно участие на представителите на недържавните институции. Към момента всички данни сочат, че провеждането на заседанията е организирано по-скоро в отморяващ стил в луксозна обстановка, където дебатите по същество са "смачкани" до няколко минути. 3. Да бъде премахнато изискването за "секретност" към членовете на Комитета за наблюдение, като се направи списък с онези теми/въпроси, чието публично разпространение подлежи на някакви рестрикции. 4. Представителите на гражданското общество да получат правото на глас в КН. 5. Да се направи работна група от представители на МОСВ, общините (НСОРБ, регионални сдружения по чл. 19Б от ЗУО) и протестиращите НПО и инициаттивни комитети, която в рамките на 3 месеца да направи преглед на проблемните проекти и да излезе с предложения за начина, по който ще се процедира с всеки от тях. 6. МОСВ да публикува регистъра за сигнали по ОПОС и резултатите от проверките по тях. 7. МОСВ да предостави публично своите коментари върху препоръките на Одитния доклад на Сметната палата. 8. МОСВ да предприеме стъпки за създаване на Комитет за наблюдение на проекта за софийските отпадъци с участието на поне 6 представители на софийските граждански организации. Източници на информация: 1. www.eufunds.bg 2. http://ope.moew.government.bg/bg 3. Годишен доклад за ОПОС – 2010 г. 4. Годишен доклад за ОПОС – 2011 г. 5. Одитен доклад № 0200001110 за извършен одит на изпълнението на Оперативна програма "Околна среда 2007 – 2013 г." в частта й на приоритетни оси 01 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води" и 02 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за управление на отпадъците" за периода от 01.01.2008 г. до 30.09.2010 г., Сметна палата, юли 2011 г. 6. Комуникация с Катерина Раковска, представител на НПО в КН на ОПОС 7. Комуникация и документи, предоставени ни от членове на местни НПО и граждански инициативи срещу изграждането на регионални депа за отпадъци в Разлог, Самоков, Луковит, с. Стожер (общ. Добричка), общ. Тунджа, обл. Ямбол, с. Джерман (общ. Дупница), Стара Загора, Пазарджик, София. 8. Публикации в медиите

20

Заключения и препоръки на Одитен доклад № 0200001110 за извършен одит на изпълнението на Оперативна програма "Околна среда 2007 – 2013 г." в частта й на приоритетни оси 01 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за питейни и отпадъчни води" и 02 "Подобряване и развитие на инфраструктурата за управление на отпадъците" за периода от 01.01.2008 г. до 30.09.2010 г.

Част четвърта ЗАКЛЮЧЕНИЕ Независимо от усилията, полагани за повишаване на резултатността от управлението и изпълнението на ОПОС, съществува риск, заложените в програмата индикатори за резултат по приоритетни оси 1 и 2 до края на програмния период, да не бъдат постигнати. Причините за това са комплексни, разнопосочни и са свързани както с външните фактори, които влияят върху изпълнение на ОПОС, така и с някои пропуски в управлението на програмата за одитирания период. Външните фактори, допринесли във висока степен за незадоволителното изпълнение на ОПОС към средата на оперативния период са: – недостатъчното качество на националната правна рамка на управление на средствата от Структурните и Кохезионния фондове на ЕС, по отношение показателите навременност, изчерпателност, развитие, стабилност и обхват. През периода 2007 – 2010 г. националната правна рамка се фокусира върху областта на финансовото управление и контрол на средствата на Общността. Динамиката в нейното развитие е в посока допълване на установени в хода на програмния период празнини. Нормативната регламентация се осъществява чрез подзаконови актове, което е предпоставка за чести промени и е допълнителен рисков фактор за осигуряване на добро управление на оперативните програми. – закъснялата и частична "реформа" в областта на правната регламентация на ниво – управление на водите, затруднява подготовката и изпълнението на проекти в рамките на приоритетна ос 1, с цел гарантиране ефективното участие в този процес на ВиК дружества/ ВиК асоциации. – липсата на добра координация при разработване на регионалните и местни планове за развитие, в комбинация с изискванията на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) – при необходимост от промяна предназначението на земеделска земя и ограничителните условия, предвидени в Наредба №7/1992  г. за хигиенните изисквания за здравна защита на селищната среда – при необходимост от осигуряване на терени за нуждите за изграждане на съоръжения за третиране на отпадъци. – недостатъчният контрол и високата обществена търпимост при забава или неизпълнение на секторните политики, също са предпоставка за неглижиране осигуряването на устойчивост на резултатите от изпълнение на мерките и дейностите, изпълнявани по донорски програми, в това число и по ОПОС. Факторите, свързани с установени пропуски в управлението на ОПОС за одитирания период, повлияли негативно върху ефективността от изпълнение на програмата са: – недостатъчното ресурсно (кадрово и материално-техническо) осигуряване на дейностите по управление на ОПОС за периода 2008 г. и 2009 г. Най-засегнати от своеобразната цикличност при изпълнение на дейностите по управление на ОПОС са УО в процеса на договаряне и отделите, осъществяващи предварителен контрол и мониторинг в МЗ при изпълнение на ДБФП. – подценяване на процеса на планиране на дейността на всички структурни звена в УО и МЗ, което планиране да се основава на оценка на риска за изпълнение на ОПОС по определените в програмата индикатори, а не само на база оценка на риска за изпълнение на финансираните по програмата проекти и анализа на информацията от текущия и периодичен мониторинг през целия одитиран период. За преодоляване на изоставането при изпълнение на ОПОС в частта й на приоритетни оси 1 и 2 е необходимо УО да: - извърши оценка на риска за изпълнение на програмата, съобразно заложените в нея индикатори за резултат; - да извърши преглед и приоритизиране на идентифицираните по Програмата за прилагане на Директива 91/271/ ЕС инфраструктурни проекти и потенциални бенефициенти на БФП, които биха допринесли в най-висока степен за постигане на целите на приоритетните оси 1 и 2 по определените в ОПОС индикатори; - да насочи усилията си върху ускоряване на процеса на договаряне на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, с цел реализиране на проектите с най-висок принос за изпълнение на целите на ОПОС.

21


Оперативна програма "Околна среда"

Част пета ПРЕПОРЪКИ 1. За подобряване ефективността от изпълнението на Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г." в частта на приоритетни оси 1 и 2, на ръководителя на Управляващия орган на програмата и на министъра на околната среда и водите, в качеството му на договарящ орган по програмата се дават следните препоръки: 2. Да се извърши оценка на риска за постигане на индикаторите за измерване на напредъка по ОПОС в частта на приоритетни оси 1 и 2. 3. Да се приоритизират проектите на потенциалните бенефициенти по приоритетна ос 1 на ОПОС съобразно приноса им за изпълнение на поставените цели съобразно индикаторите, заложени в ОПОС, с цел насочване усилията на УО за договаряне на безвъзмездното финансиране за реализиране на тези проекти в рамките на програмния период. 4. УО и МЗ да разработят годишни оперативни планове за дейността си за периода от 2012 г. до края на програмния период, на база на извършената оценка на риска за изпълнение на ОПОС, целите и приоритетите на ОПОС и националните стратегически и/или програмни (средносрочни или дългосрочни) документи, с цел планиране на непосредствените мерки и действия за тяхното постигане. Да се постигне обвързаност между оперативните планове и индивидуалните работни планове на служителите, ангажирани с управлението на ОПОС. 5. Да се извърши анализ на ресурсното осигуряване с необходимия административен капацитет на дейностите за осъществяване на предварителен контрол и координация на проектите, финансирани по ДБФП и да се предприемат действия за ускоряване на процесите по верифициране на плащанията по постъпилите от бенефициентите искания за средства. 6. Да се извърши анализ и преценка на необходимостта от оптимизиране на поддържаните регистри в УО и МЗ (ДБФП, сигнали и нередности) с цел избягване на дублирането и прецизиране на информацията в тях.

22

Оперативна програма Îïåðàòèâíà ïðîãðàìà “Òðàíñïîðò” "Транспорт"

23


Оперативна програма "Транспорт"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Оперативна програма "Транспорт": магистрали, магистрали... а достъпност?

Допустимите бенефициенти по ОПТ са: Националната компания "Железопътна инфраструктура" (НКЖИ), Агенцията "Пътна инфраструктура", Държавното предприятие "Пристанищна инфраструктура", Агенцията "Проучване и поддържане на река Дунав" (АППД), "Метрополитен" ЕАД и Дирекцията "Координация на програми и проекти" в Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Оперативната програма "Транспорт" определя приоритетите, дейностите и бенефициентите, които могат да бъдат допуснати да бъдат финансирани чрез европейските структурни и кохезионни фондове в периода 2007 – 2013  г., както и размера на средствата, които да бъдат разпределени в сектор "Транспорт".

Изпълнение на ОПТ 2007 – 2013

ОПТ е част от Националната стратегическа референтна рамка (НСРР) и се финансира от Кохезионния фонд и Европейския фонд за регионално развитие в размер на 1 624 479 623 евро. Националното съфинансиране е в размер на 379  001 543, 18 евро или 18.9 % от общия размер на Програмата и се осигурява едновременно от държавния бюджет и със заеми от международни финансови институции. Общият размер на предвидените средства е малко над 2 млрд. евро. Цели на програмата: Общата цел на ОПТ е развитие на устойчива транспортна система. Тя има два специфични фокус:

• Интегриране на националната транспортна система в транспортната мрежа на Европейския съюз; • Постигане на баланс между видовете транспорт. Приоритети и бенефициенти: ОПТ има пет програмни приоритета, четири от които се отнасят за отделните транспортни сектори. В таблица ХХ1 са показани тези приоритети, бенефициентите и разпределението на средствата по тях: Таблица ХХ1: Приоритети и бенефициенти по Оперативна програма "Транспорт" 2007 – 2013г. Приоритет

Типове Дейности

Приоритет I: Развитие на железопътната инфраструктура по Трансевропейските и основните национални транспортни оси

Големи инфраструктурни проекти (списък-приложение към ОП «Транспорт») за железопътна инфраструктура: предвидена е консултантска помощ и инвестиции в оборудване и съоръжения за създаване на конкурентна железопътна мрежа чрез увеличаване на свързаността на мрежата, повишаване на сигурността и безопасността, разработване на стратегически бизнес-план за развитие на железопътния транспорт и др.

Приоритет II: Развитие на пътната инфраструктура по Трансевропейските и основните национални транспортни оси

Изграждане, рехабилитация и модернизация на магистрали и основни пътища от национално и европейско значение (приоритетно е развитието на коридор 7 от Трансевропейската транспортна мрежа), а също се обновяват и изграждат участъци и гранични пунктове за свързване на основната пътна мрежа на Република България с пътните мрежи на съседните държави.

През периода 2010 – 2012 г. ОП "Транспорт" отбеляза напредък в изпълнението на заложените в нея дейности, спрямо крайно ниското ниво към м. юни 2010 г. Към края на месец март 2012 г. ОП "Транспорт" е постигнала нива на договаряне, близки до сумата на общия програмен бюджет – 91.92% за цялата програма и 91.41% за съфинансирането от КФ и ЕФРР. По отношение на разплащанията, тези стойности са значително по-ниски – съответно 25.66% и 25.82%. По-голямата част от одобрените проекти, посочени в таблица ХХ1, са за осъществяване на проучвания, организационна подкрепа за дейността на Комитета за наблюдение, покриване на програмни разходи и други дейности за техническа помощ. Те обаче са с относително ниски финансови бюджети и с твърде неуточнен бъдещ принос за непосредственото изпълнение на приоритетните оси и програмните цели на ОПТ. От друга страна проектното изпълнение на някои от малкото инвестиционни проекти (с изключение на тези за Софийското метро и за АМ "Тракия") се намира все още в много начална фаза. Към края на месец април 2012 г. в ИСУН все още не са регистрирани приключени инвестиционни проекти по ОПТ. Във връзка с това, независимо от отчитания високия темп на договаряне на средствата по ОПТ, не може да се счита, че е избегнат рискът от загуба на значителна част от програмния бюджет в края на програмния период (европейските фондове няма да възстановят никакви програмни разплащания, извършени след 31 декември 2015 г.). Предстоящото навлизане в третата третина от графика на текущия програмен период и инженерната сложност на този род инфраструктурни проекти (както и все още неослучващата се в България практика те да бъдат приключвани успешно в рамките "само" на 3 години), правят тази заплаха изключително реална. Под въпрос остава и качеството на част от вече изпълнените инвестиционни участъци. Няма сведения да се осъществява системен контрол над работата на фирмите-изпълнители по този програмен показател. Съществуват случаи, при които след направени проверки, се налага повторен ремонт на току-що завършени пътни участъци (такъв е казусът с изграждането на Лот 3 на АМ "Тракия" през месец април 2012 г.). Има данни, които будят съмнения и за други подобни случаи и ако продължат да се потвърждават, могат да намалят допълнително степента на обратното изплащане (реимбурсиране) на направените разходи от страна на европейските фондове, което ще е за сметка на националния бюджет. Статус на изпълнение на ОПТ към 31 май 2012 г. (спрямо бюджета на ОПТ)1 Предоставена безвъзмездна финансова помощ (БФП): € 1 843 798 128,34 (92%) Сключени договори с изпълнители (допустими за БФП) : € 1 345 809 811,48 (67%) Верифицирани разходи : € 627 671 995,75 (31%) Изплатени средства : € 589 272 370,54 (29%) Сертифицирани разходи : € 497 316 477,31 (25%) Пътните проекти в ОПТ При първоначалното одобрение на ОПТ пътното строителство (Приоритетна ос 2) е с разпределени финансови средства в размер на 990 млн. евро което е 49,39% от цялата ОП. Бенефициент е Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ) Текущо изпълнение на ОПТ по ПО 2 към 30.03.2

Приоритет III: Подобряване на интермодалността при превозите на пътници и товари

Подобряване на мрежата от терминали за комбиниран товарен транспорт, както и развитие на мултимодална мобилност за пътуващите в София – например проектът за разширяване на Софийското метро.

Приоритет IV: Подобряване състоянието на корабоплаването по морските и вътрешните водни пътища

Подобряване на условията за корабоплаване по река Дунав, вкл. корекции на речното дъно, изграждане и развитие на навигационни информационни системи, подобряване на управлението и безопасността на трафика и др.

Приоритет V: Техническа помощ

Подпомагане от страна на прилагащите администрации за осъществяването на ОП "Транспорт" на национално ниво, вкл. съдействие за оценката, мониторинга и контрола, информацията и публичността по Програмата, подготвяне на общ генерален транспортен план, осъществяване на бизнес планиране за развитието на жп транспорта и др.

Сключени договори за безвъзмездна помощ на стойност 906 679 916,02 евро (97,54%), изплатени суми към бенефициенти на стойност 195 238 576,36 евро (21%) и одобрени разходи от Сертифициращия орган в размер на 100 542 948,88 евро (13,52%) Междинна оценка на ОПТ В периода юли – ноември 2011 г. ОПТ премина през междинна оценка на финансовото и физическо изпълнение, както и на приноса към изпълнението на заложените цели в програмата. Цялостната оценка е, че усвояемостта на програмата към месец юни 2011 г. (11.57%) е незадоволителна, а приносът по приоритетни направления, бенефициенти и средства на фондовете на ЕС е непропорционален. Все пак се отбелязва тенденция на подобряване. Ефективността на ОПТ към 30.06.2011 г. е ниска – по две от четирите основни приоритетни направления постигнатата към 30.06.2011 г. ефективност е 0, докато по приоритетната ос 1 е най-висока. Ефикасността на програмата към 30.06.2011 г. също е отчетена като ниска – по две от четирите основни приоритетни направления постигнатата към 30.06.2011 г. ефикасност е 0. Същевременно се наблюдава текуща тенденция на увеличение на стойностите на тези програмни показатели, въпреки недостатъците на съшествуващите индикатори по програмата. 1 2

24

По информация представена на 12-то заседание на КН на ОПТ (4-5.06.2012 г.) По информация представена на 12-то заседание на КН на ОПТ (4-5.06.)

25


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Оперативна програма ”Транспорт“ Във връзка с изменението на програмната среда, междинната оценка на ОПТ установява конкретни потребности за националната транспортна политика като цяло и ОПТ в частност. Те трябва да осигурят по-голям принос за международната свързаност на националните пазари на потребителски стоки и инвестиционни активи (потребност за създаване на условия за международните превози на товари). Друга конкретна потребност, установена при анализа, е подобряването на свързаността на националните територии извън столицата и големите градски центрове – наложително е подобряване на междутериториалната транспортна достъпност до периферните и селските райони. По отношение на съответствието с национални стратегически документи, според оценителите съществува добро цялостно съгласуване на приоритетите на ОПТ с тях. Високо е постигнатото съответствие с формулираните групи проекти по ОГПТ, вкл. във връзка с формулираните там приоритетни транспортни оси, както и на тези в областта на пътната инфраструктура. За сметка на това до този момент изпълнението на ОПТ не съответства достатъчно на приоритетността, зададена в ОГПТ, на проектите за железопътния транспорт и на тези за пристанища и водни пътища. Тенденцията за липса на подкрепа за железопътния транспорт се задълбочава след прехвърляне на средства в размер на 190 млн. евро към проекта за столичното метро, въпреки актуалните разчети за необходимите средства за жп сектора към момента на прехвърлянето. Това създава реални рискове да не бъдат реализирани приоритетните железопътни проекти, за които има подадени искания към ЕК за финансиране, както и да не бъдат отпуснати необходимите средства за подготовката на проекти за следващия програмен период. Необходимо е да се предприемат спешни мерки за разрешаването на тези проблеми. По отношение на вътрешното съответствие на програмното изпълнение със заложените в ОПТ приоритетни направления, анализът на междинната оценка разкрива, че подборът на проектните предложения по програмата е дал непропорционално голям приоритет на пътническия интермодален транспорт, за сметка на всички останали приоритетни направления. За да се компенсира този проблем е необходимо да се подобри значително по-нататъшния принос на ОПТ по отношение на инвестиционните проекти по направленията за товарен мултимодателен транспорт в рамките на TEN-T, за пътищата от националната пътна мрежа, за развитието на вътрешнонационалния мултимодален транспорт и за развитието на вътрешноводните пътища. Проектите за трансевропейски железопътен транспорт също не са получавали подкрепата, за която има ангажимент в приоритетните направления на ОПТ. Според екипа, който направи междинната оценка на ОПТ, е наложителна подкрепа във връзка с необходимите средства за съфинанисране, тъй като липсата на гарантиран източник е спънка за усвояемостта по програмата в тази сфера. Разрешаването на този проблем надхвърля ангажимента на МТИТС и налага сериозна ангажираност от страна на ЦКЗ и МФ. По отношение на съответствието с принципите на европейските фондове, междинната оценка на ОПТ установява наличието на базово (частично) съответствие с всички разглеждани принципи. Същевременно обаче, в някои от случаите е необходимо подобряване на установеното съответствие. Приносът на ОПТ към подбраните европейски рамкови приоритети се оценява като незадоволителен. По отношение на свободата на движение на хора и товари в рамките на ЕС, през оценявания период до месец юни 2011 г., са одобрени едва три проектни предложения с елементи за трансграничен достъп, като никой от тези проекти не е завършен и въведен в експлоатация. По отношение на подобряването на достъпа до периферни и слабо населени райони, към момента на междинната оценка няма одобрени проектни предложения, които да обещават такъв принос. Не е осигурена и проектна подкрепа за типовете транспорт с по-ниско негативно екологично въздействие – железопътен и воден. В допълнение към горните констатации, към момента на междинната оценка на ОПТ, все още липсват проекти от направления мултимодален товарен терминал и вътрешно-воден транспорт.

ИЗВОДИ, ПРЕПОРЪКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ Препоръки за ОПТ на Общия генерален план за развитие на транспорта Общият генерален план за транспорта е стратегически документ за транспортната политика в България, приет през 2011 г. Той е изготвен с финансовата подкрепа на ОПТ и отправя някои стратегически препоръки към националната транспортна политика в бъдеще. Част от тези препоръки могат да бъдат реализирани с подкрепата на ОПТ 2007 – 2013 г., както и в рамките на новата национална програма за транспорт за периода след 2013 г. Наборът от препоръки в този документ обхваща редица въпроси, които остават извън задачите и възможностите на ОПТ 2007 – 2013 г.. В същото време, някои от направените препоръки пряко касаят бъдещото програмно изпълнение на ОПТ 2007 – 2013. В анализа на ОГПТ за състоянието на транспортната мрежа се казва че "капацитетът понастоящем е най-малко проблемен". Определения основен проблем е "липсата на непрекъснати, последователни и постоянни транспортни мрежи, които да осигуряват бързо и безопасно предвижване на по-дълги транспортни разстояния вътре в, към, от и през България" Конкретните приоритети на общия генерален план за развитие на транспорта, които е препоръчително за понататъшното изпълнение на ОПТ 2007 – 2013, както и от интервенциите за транспорт през следващия програмен период, включват:

• Да се изградят и развият ключови инфраструктурни транспортни връзки от национално, трансгранично и европейско значение. Генералният план предлага набор от инфраструктурни проекти за осигуряването на стратегически национални и международни връзки със значителен дял на инвестициите в железопътния транспорт.

• Да се развие националната пътна инфраструктура и да се интегрира с тази на страните-членки на ЕС – инвестирането в националната пътна инфраструктура е главен пункт в плана, както и интегрирането на мрежата с тези на съседните държави-членки на ЕС (Гърция и Румъния);

• Да се развие и подобри пътната мрежа и да се приспособи към европейските норми и стандарти – схемите за пътната мрежа, залегнали в Генералния план, се предлагат със стандарти, които са подходящи за прогнозирания трафик и съответстват на европейските норми;

• Да се оптимизира капацитетът и ефективността на съществуващата и новата инфраструктура – голяма част от плана се съсредоточава върху поддръжката на съществуващата и новата инфраструктура, така че да се увеличи нейният потенциал. Акцент са подобренията в железопътните, водните и интермодалните съоръжения;

• Да се модернизира инфраструктурата по р. Дунав и морските пътища – в документа има голям брой отделни схеми, които целят подобряване на инфраструктурата на водните пътища и пристанищата;

• Да се подобрят условията за корабоплаване и да се насърчава интермодалният транспорт – в общия генерален план са включени схеми, които целят подобряването на плавателните канали и информационните системи за съдовете.

• Да се осигури системно действие за поддръжката на съществуващата инфраструктура. Развиването и реализирането на стратегия за поддържане на инфраструктурата е ключов елемент от общия генерален план. От съществено значение е новата и рехабилитираната инфраструктура да бъдат поддържана така, че да могат да продължат да осигуряват планираните нива на качество и капацитет в бъдеще. Друга област, в която препоръките на Общия генерален план са приложими от страна на ОПТ, е тази за подхода при наблюдение и оценка на транспортните проекти. Препоръките на документа по този въпрос включват:

По редица въпроси междинната оценка на ОПТ повтаря и потвърждава изводите, направени в Гражданския доклад на КУПФЕС от 2010 г. Съвпадение и допълване има по въпроса за продължаващата небалансираност на националната транспортна политика в полза на най-вредния вид транспорт – автомобилния. Друг проблем, по който междинната оценка подкрепя предходния доклад на КУПФЕС, е този за липсата на стратегическа териториална визия от страна на българската транспортна политика, както и за неотчитането на регионалните и териториални особености в проектите за транспортна инфраструктура. Оценката не установява и подобряване на включването на т.нар. "зелена инфрастрктура" в изпълняваните инвестиционни проекти за транспорт.

• Да се определи звено, което да събира данните, необходими за наблюдението на плана; • Да започне предварително наблюдение, което да осигури база за сравнение за крайните резултати • Да бъде предприета цялостна програма, показваща етапите на проектиране, развитие, строителство/изпъл-

Подробна справка за констатациите и препоръките на междинната оценка на ОПТ е представена в Приложение  ХХ. Независимо от установения количествен напредък през периода юни 2011 г. – април 2012 г. по отношение на броя одобрени проекти по приоритетните оси на програмата и на извършените плащания, редица от направените негативни констатации и препоръки продължават да са валидни в пълен обем.

• Да се обработят статистическите данни, които се събират в момента и това да послужи за база за опреде-

нение и начало на експлоатацията за всеки вариант от ОГПТ.

• Да се определят "зони на въздействие" за приоритетните проекти, които да ограничават предварителното наблюдение. ляне на допълнителните изискуеми данни. Новите европейски документи за транспорт: Стратегия "Транспорт 2050" и Бяла Книга 2011 г. През месец март 2011 г. Европейската комисия прие комплексна стратегия ("Транспорт 2050") за конкурентоспособна транспортна система, която планира да повиши мобилността, да отстрани основните проблеми в ключови области и да допринесе за растежа и заетостта в сектора. Очакванията са зависимостта на Европа от вноса на петрол да намалее драстично, а емисиите от парникови газове от транспорта да спаднат с 60% до 2050 година.

26

27


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Оперативна програма ”Транспорт“ През есента на 2011 г. Стратегията "Транспорт 2050" беше подкрепена с Бяла книга, която представи пътна карта, която включва 40 конкретни общоевропейски инициативи за постигане на поставените цели. Пътната карта "Транспорт 2050" и анексите към нея лансират и концепцията за основна мрежа (core network) на европейския транспорт. Във връзка с това се отправят детайлни препоръки за териториалното развитие на видовете транспорт във всички европейски региони и държави-членки, вкл. България. При своето изготвяне ОПТ 2007 – 2013 не е имала ангажимент да спазва Стратегията "Транспорт 2050" и Бялата книга, защото те все още не са съществували. Мнението на КУПФЕС е, че е наложително от настоящия момент работата по ОПТ и подготовката за нейната приемна програма за транспорт след 2014 г. да вземат предвид тези репоръки. Възможност за това дават оставащите средства за техническа помощ по ОПТ, с които да се възложи подготовката на конкретни проектни предложения, които да съответстват на насоките, залегнали в новите директиви на ЕС за транспорта. Подробна информация за препоръките и инструментите на стратегията "Транспорт 2050" са представени в Приложение 1 Изпълнение на препоръките за транспорта на Гражданския доклад от 2010 г. Наличната информация за изпълнението на ОПТ в периода юни 2010 – април 2012 г. не дава никакви сигнали, че е изпълнена дори само една от гражданските препоръки за транспорт, направени в предходния доклад на КУПФЕС през 2010 г. В резултат на това, всички препоръки, направени в Гражданския доклад, запазват своята валидност. Подробен списък с препоръките за транспорт на КУПФЕС от 2010 г. е включен в Приложение 3 Предложения към ОПТ и политиката за транспорт след 2013 г. Съществуват няколко категории препоръки, които екипът на КУПФЕС смята за наложително да се приложат спрямо установеното състояние на ОПТ 2007 – 2013 към месец май 2012 г.

• Трябва да бъдат взети под внимание препоръките на КУПФЕС от предходния доклад за граждански мониторинг от 2010 г., доколкото до момента това не е направено.

• Смятаме за изключително важно да се приложат направените препоръки от междинната оценка на ОПТ 2007 – 2013. • Трябва да се осъществи синхронизиране на подготвения Общ генерален план за транспорта, новите европейски документи за транспортната политика на ЕС – стратегията "Транспорт 2050" и Бялата книга за транспорта. Идентифицирани проблеми при пътните проекти Имайки предвид първоначалното разпределение на средствата между Оперативните програми и между приоритетните оси в оперативната програма ясно се откроява политическия приоритет за масирани (над 2 млрд. евро безвъзмездно фиансиране, съфинансиране и заеми към финансови институции) инвестиции във всички класове пътища през периода 2007 – 2013. Към момента на одобрение на ОПТ се е считало, че експертния и техническия потенциал в България отговаря на този политически приоритет. След стартирането на програмата, отново бе очевидно предпочитанието на УО и бенефициенти за приоритетно развитие и финансиране на пътните проекти. През годините 2007, 2008 и 2009 силното доминиране на този приоритет доведе до значителни проблеми от различно естество:

(За съжаление същите проблеми се срещат масово и при пътните проекти по ОПРР като наложените финансови корекции по Операция 2.14 са в общ размер на 5 748 200 лв. (близо 6 млн. лв.) или близо половината от всички финансови корекции по ОПРР (13 млн. лв.). Причините варират от най-често срещаните нарушения в обществените поръчки и залагане на дискриминационни условия (което означава предопределяне на печелившия кандидат) до "при физическото изпълнение на проекта е нарушен принципът за устойчивост на резултатите и репутационния риск на Европейския фонд за регионално развитие".

• Въпреки приоритизирането на пътните проекти и масивния приток за средства за тях, пътната сигурност не се повиши значително. Според информация публикувана от ЕК през 20115 България е на едно от последните места по жертви на автомобилни катастрофи със 102 жертви на млн. До известна степен проблемът се дължи на липсата на строг контрол по пътищата, но трябва да се спомене че България е една от държавите-членки които не е транспонирала в законодателството си Директива 2008/96/ЕО за пътната безопасност и нито един от текущите проекти не е оценяван и съобразен с критериите на тази Директива.

• Значителни нарушения на хоризонталния принцип за опазване на околната среда при одобрението и осъществяването на проектите. Проблемът с околната среда на пътните проекти бе заложен още със старта на програмния период поради пасивното поведение на Министерство на околната среда и водите което позволи списъка с проекти по ОП да бъде одобрен без необходимата Стратегическа екологична оценка. По този начин бе пропусната възможността за адекватна оценка на потенциалното въздействието на тези проекти и въглеродната им интензивност върху околната среда и биоразнообразието в частност. Годишния доклад от 2007 споменава задължението за изработване на Генерален план за екологичен мониторинг със специфичната цел да предотврати, намали или изцяло да избегне отрицателно влияние върху околната среда от проектите по ОПТ. За съжаление година преди края на програмния период, този документ все още не в сила. Годишния доклад от 2008 идентифицира сериозни проблеми с Докладите по оценка на въздействие върху околната среда (ОВОС) предимно при пътни проекти, Някой от тези проблеми все още са нерешени причинявайки значителни забавяния и заплашвайки изпълнението на проектите през настоящия програмен период. Отчасти проблема бе заложен заради лошото изпълнение на Принципа на партьорство при изработването и одобрението на ОП. В допълнение към горепосочените принципни препоръки, екипът на КУПФЕС отправя и следните конкретни препоръки:

• За автомагистрала "Струма": Правителството трябва спешно да прекрати двойнствената игра около управлението на проекта (Лот 1, 2 и 4 се управляват от АПИ, а Лот 3 – от новата проектна компания) и да се върне към поетия ангажимент за обща апликационна форма за европейско финансиране. Задължително е да се възстанови дейността на създаденият от предишния минситър на регионалното развитие и благоустройството Р.  Плевнелиев Комитет за наблюдение на проекта. Тази дейност беше прекратена през м. септември 2011 г. след смените в УС на АПИ и до момента няма развитие, въпреки че в КУПФЕС вече постъпиха сигнали за нарушение на съгласуванот отрасе в рамките на Лот 4.

• За автомагистрала "Тракия": Вниманието се фокусира върху качеството на настилката, а остава големият проблем с унищожаването на част от Натура 2000 зона BG0000418 (по Директива 92/43/ЕЕС) "Керменски възвишения". Случаят е известен на МОСВ и АПИ, наложена е и минимална глоба на изпълнителя (фирма "Актор"), която той обжалва. Според представители на природозащитни НПО нарушението е изключително сериозно и ЕК има основание да предприеме значителни санкции по този казус.

• Така ясно изявен и наложен от различните партньори приоритет систематично фокусираше националното съфинансиране и, съответно, оставяше проектите по другите приоритетни оси в режим на "изчакване".

• Превръщайки се в основното инвестиционно перо, европейските средства бяха използвани за допълнително (окончателно) превръщане на транспортния сектор (пътници и товари) в силно подвластен на петролната зависимост3

• Въпреки че Годишният доклад за 2007 на ОПТ заявява с едно изречение че "до момента не са идентифицирани

• За тунела под връх Шипка: От последните стъпки по развитието на проекта се установява, че не са разгледани алтернативни решения на обходния път на гр. Габрово, както са настоявали гражданските инициативни комитети. В същото време и двата варианта за тунел ще засегнат Натура 2000 зона BG0000399 "Българка".

значителни проблеми" пороците при договарянето и изпълнението на пътните проекти доведе до големи обществени скандали през следващите години, с обвинения в корупционни практики, конфликт на интереси, значителни вреди на обществения интерес и редица сериозни нарушения при обществените поръчки предимно към основния бенефициент Агенция "Пътна инфраструктура" На петото заседание (26.11.2008 г.) на КН на ОПТ, представителя на ЕК г-н Расмусен заявява в прав текст че очакват съществено реформиране на Национална агенция "Пътна инфраструктура" като "…изцяло и категорично скъсване с традициите от миналото относно конфликт на интереси и радикално подобряване на техническата подготовка на проектите". Реакцията на отговорните институции е до такава степен неадекватна, че през 2009 ЕК "замразява" европейското финансиране за пътните проекти на ОПТ, а спора е разрешен чак от следващото правителство. 4 3

Данните от ОГПТ сочат че 89% от товарните превози се осъществяват чрез моторизиран транспорт.

28

5

Към 05.06.2012 г. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/830&format=HTML&aged=0&language=E

29


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Оперативна програма ”Транспорт“

Приложение 1 Препоръки и инструменти на стратегията на ЕС "Транспорт 2050" към Доклада в частта за програмирането За постигането на заложените цели в Стратегия "Транспорт" 2050 ще бъде необходимо да се извършат качествени промени в настоящата транспортна система на Европа. Сред ключовите цели до 2050 г. са: • В градовете да не се движат автомобили, задвижвани с конвенционални горива; • В авиацията да се използват 40 % устойчиви горива с ниско въглеродно съдържание. Емисиите от корабоплаването да намалеят поне с 40 %; • 50 % от превоза на пътници и товари на средни междуградски разстояния да се извършва от железопътен и воден транспорт, вместо от автомобилен; • Чрез тези мерки се планира емисиите от транспорта да намалеят с 60 % до средата на века. Инициативата "Транспорт 2050" е пътна карта за конкурентоспособен транспорт, чрез която се увеличава мобилността и се намаляват вредните емисии. Според документа, широко разпространеното убеждение, че във връзка с борбата с изменението на климата е необходимо да се намали мобилността, не е вярно. Конкурентноспособните транспортни системи са жизнено важни, за да може Европа да се конкурира по икономически растеж, създаване на работни места и качество на живот на гражданите. Ограничаването на мобилността не е алтернатива, затова е необходимо е да се набележат нови стратегии. Например може да се прекъсне зависимостта на транспортната система от петрола, без да се жертва нейната ефективност и без да се застрашава мобилността. През есента на 2011 г. Стратегията "Транспорт 2050" беше подкрепена с Бяла книга. Тя представи пътна карта, която включва 40 конкретни общи европейски инициативи за реализация на поставените цели. Пътната карта "Транспорт 2050" има за цел премахването на основните бариери и затруднения в много от ключовите области като транспортната инфраструктура и инвестициите, иновациите и вътрешния пазар. Фокусът е да се създаде единно европейско транспортно пространство с по-голяма конкуренция и напълно интегрирана транспортна мрежа, която свързва различните видове транспорт и дава възможност за коренна промяна в транспортните схеми за пътници и товари (вкл. европейско железопътно пространство и европейско авиационно пространство). За тази цел в пътната карта се открояват. "Транспорт 2050" набелязва 40 конкретни инициативи за следващите десет години и определя специфични цели за различните видове пътувания — градски, междуградски и на дълги разстояния: 1. За междуградски пътувания: 50% от всички превози на пътници и товари на средни разстояния следва да се извършват от железопътен и воден, вместо от автомобилен транспорт. • До 2050 г. по-голямата част от пътническия транспорт на средни разстояния – около и над 300 км, трябва да се осъществява по релсов път. • До 2030 г. 30 % от пътните товарни превози над 300 км, следва да се прехвърлят към други видове транспорт, например железопътен или воден, а до 2050 г. — над 50 %. • До 2030 г. следва да се изгради напълно функционираща и покриваща целия ЕС основна мрежа от транспортни коридори (по програмата TEN-T), а до 2050 г. – да се осигури висококачествена мрежа с голям капацитет и съответния набор от информационни услуги. • До 2050 г. всички летища от основната мрежа трябва да бъдат свързани с железопътната инфраструктура – по възможност на високоскоростните отсечки. Следва да се гарантира, че всички основни пристанища са свързани в достатъчна степен със системите за железопътен превоз на товари и където това е възможно – с вътрешните водни пътища. • До 2020 г. следва да бъде създадена рамката за европейска система за информация, управление и плащания в мултимодалния транспорт както за пътници, така и за товари. • Трябва да се премине към цялостното прилагане на принципите "потребителят плаща" и "замърсителят плаща", както и частният сектор да се ангажира в отстраняването на нарушенията, генерирането на приходи и осигуряването на финансиране за бъдещи транспортни инвестиции. 2. При пътувания на дълги разстояния и при междуконтинентални товарни превози ще продължат да преобладават въздушният транспорт и корабоплаването. Новите двигатели, горива и системи за управление на трафика ще увеличат ефективността и ще намалят вредните емисии. • Горивата с ниски емисии на парникови газове следва да достигнат 40 % в авиацията. Също така до 2050 г. следва да се намалят емисиите от корабни бункерни (котелни) горива с 40 %. • До 2020 г. трябва напълно да се модернизира системата за въздушен контрол в Европа, с което ще се постигне изграждането на единното европейско небе: по-краткотрайни и по-безопасни пътувания със самолет и по-голям капацитет. До 2020 г. следва да приключи изграждането на Общоевропейското авиационно пространство, в което влизат 58 страни и един милиард жители.

30

• Следва да бъдат внедрени "интелигентни системи" за управление на сухопътния и водния транспорт (напр. ERTMS, ITS, RIS, SafeSeaNet и LRIT1).

• Трябва да се работи с международни партньори и организации като ИКАО и ММО за насърчаване на конкурентоспособността на Европа и изпълнението на целите, свързани с изменението на климата в световен мащаб. 3. Коренна промяна в градския транспорт, като стремежът е към по-чисти автомобили и по-чисти горива. До 2030  г. автомобилите, задвижвани с конвенционални горива, трябва да намалеят с 50 %, а до 2050 г. следва постепенно да бъдат изтеглени от употреба в градовете. • Градският транспорт с конвенционални горива следва да намалее наполовина до 2030 г., а до 2050 г. постепенно да се изтели от употреба. До 2030 г. следва да бъде изградена практически свободна от въглероден диоксид градска логистика в големите градове. • До 2050 г. броят на жертвите в транспортни инциденти следва да бъде сведен до нула. В съответствие с тази цел, ЕС се стреми към намаляване на половина на броя на жертвите в автомобилния транспорт до 2020  г. ЕС следва да се утвърди като световен лидер в безопасността и сигурността на автомобилния, въздушния, железопътния и морския транспорт. Финансовата подкрепа За осъществяването на инициативите по Стратегията "Транспорт 2050", ЕС ще промотира нов финансов механизъм за осигуряване на свързаността в Европа, наречен Connecting Europe Facility (CEF). Той ще функционира в периода 2014 – 2020  г. Проектът "За свързана Европа" е предназначен за основната TEN-T и прилага коридорен подход (всички коридори на територията на България влизат в основната TEN-T.) Механизмът се отнася основно за железопътния, водния и въздушния и в по-малка степен за пътния транспорт. "За свързана Европа" има за цел да привлече частни капитали за публичната инфраструктура, за която ЕС отпуска до 20%. Допускат се и изключения, при които съфинансирането е 80–85%, като това се отнася за проекти по трансевропейските коридори, три хоризонтални приоритета и важни трансгранични секции. По линия на Connecting Europe Facility европейската подкрепа за проучвания ще осигурява до 50%, за строителство – до 20%, за трансграничните проекти по железопътните и водните – до 40%, за ITS ("Интелигентни транспортни системи") проекти – до 50% и до 85% за страните, които използват Кохезионния фонд. За периода 2014 – 2020 г. Connecting Europe Facility ще разполага с около 50 млрд. евро, като грантовата стойност е 31.7 млрд. От тях 10 млрд. евро ще са за страните, които използват Кохезионния фонд, като сред тях е и България. Териториалните препоръки Пътната карта "Транспорт 2050" и анексите към нея лансират и концепцията за основна мрежа (core network) на европейския транспорт. Във връзка с това се отправят детайлни препоръки за териториалното развитие на видовете транспорт във всички европейски региони и държави-членки. Препоръките за приоритетните "опорни точки" на основната мрежа в България включват6: 1. Градски транспорт: • София; 2. Морски пристанища: • Бургас; 3. Трансгранични връзки със съседни държави:

• със Сърбия – Калотина (пътен и жп); • с БЮРМ – Гюешево (пътен и жп); • с Турция – Свиленград (пътен и жп). Ползвана литература:

• ИСУН • Общ генерален план за транспорта • PROPOSAL FOR A REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Union Guidelines for the development of the trans-European transport network • White paper on Transport 2011 – Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system • Резюме от Междинната оценка на ОПТ 2007 – 2013 г./ Междинна оценка на ОПТ 2007 – 2013 г.

6

PROPOSAL FOR A REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Union Guidelines for the development of the trans-European transport network, ANNEX II.

31


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Оперативна програма ”Транспорт“

Приложение 2

Приложение 3

Детайлни констатации и препоръки на междинната оценка на ОПТ 2007 – 2013 г.

Предложения за подобряване на по-нататъшното изпълнение от Гражданския доклад на КУПФЕС – 2010 г.

Констатации:

(актуализациите от 2012 г. са дадени в болд и италик)

• Значително закъснял старт в идентифицирането и договарянето по ОПТ.

Екипът на КУПФЕС смята, че е необходимо УО на ОПТ да предприеме решителни действия за подобряване в следните основни направления:

• Увеличаване темпа на договарянето до ниво "задоволително". Засилване на темпа на плащанията. • Липса на напредък по приоритетна ос 4. • Бенефициентите информират за проблеми с персонала. • Недостатъчна степен на съфинансиране / авансови плащания. • Проблем с покриването на разходите за ДДС. • Липса на опит за изпълнението на проектите (с изключение на "Метрополитен" АД). • Зони за подобряване на инструментите за управление. • Необходимост от подобряване на нормативната рамка. • Идентифициране на проекти – разминавания с индикативния списък на приоритетните проекти. • Подготовка на проекти – закъснява се с договарянето. • Процедури по отчуждаване – докладвани, но без конкретни данни. • Разрешителни – докладвани, но недостатъчно данни. • Тръжни процедури – закъснения в проектите за техническа помощ. • Непредвидени допълнителни дейности – докладвани. • Финансово управление – липса на достатъчно конкретни изходни данни. • Изпълнението на Програмата по отделните Приоритетни оси е неравномерно. • Независимо от подобряващото се финансово изпълнение, към месец юни 2011 г. все още няма завършен инфраструктурен проект. Все още липсва видимо въздействие от изпълнението на ОПТ върху транспортния сектор в страната или икономиката като цяло.

• Подобряване на административния капацитет на звената за изпълнение по ОПТ (вкл. чрез мерки за задържане на квалифициран персонал, интензивно обучение на наличните и назначаване на нови кадри, да се възложат отново проблемните етапи от проектната подготовка и изпълнение);

• Допълване на изискванията за преценка на очакваните въздействия от осъществяваните проекти (вкл. оценка на възможното териториално припокриване на природни територии и места по НАТУРА 2000 с терени, предвидени за осъществяване на проекти за транспортна инфраструктура и зони на тяхно въздействие) и предприемане на корективни мерки спрямо тези очаквани въздействия (изграждане на обходни трасета, тунели и виадукти, екологични коридори, шумозаглушителни бариери, корективни мерки за намаляване на газовите емисии и др.);

• Възприемане и сериозно разглеждане на алтернативи на трасетата във възможно най-ранна фаза на проектите;

• Актуализиране на индикативното финансово разпределение по приоритетите на програмата, за да се съобразят с приоритетите на ЕС за налагане на устойчив модел на транспорт, а също така и постигането на целите на ОПТ, т.е прехвърляне на допълнителен финансов ресурс към приоритет 1 за развитие на железопътната инфраструктура;

• Изборът на приоритетни транспортни проекти да се базира на конкретни критерии, които да кореспондират с постигането на целите на ОПТ. Възприетият подход да се подкрепят всички готови проекти, за да не бъдат загубени средства, без да се преценява качествения принос на тези проекти, трябва да се прекрати. Този подход показва липса на трезва мисъл, липса на компетентност и ресурс;

• Крайно наложително е УО на ОПТ да подобри публичността, партньорството и диалогичността във връзка с работата със специализираните граждански организации по въпросите на транспорта;

• За подобряване на прозрачността в своята работа, УО на ОПТ следва да публикува в табличен вид списък и данни за одобрените за финансиране проекти, както и пълните официални протоколи от заседанията на Комитета за наблюдение на ОПТ;

Препоръки:

Стратегически препоръки за следващия програмен период – 2014 – 2020 г.:

• Да се преразгледа въпроса със съфинансирането и пре-финансирането (авансови плащания, ДДС, размер на съ-

С изпълнението на проектите за строителство на инфраструктура от сегашния програмен период се очаква да бъдат завършени голяма част от европейската транспортна мрежа.

финансирането).

• Да се отправят препоръки за промени в законодателната среда (по отношение на изземвания, разрешителни, археологични проучвания, обществени поръчки) на база на предишния опит.

• Да се укрепи ресурсът за управление (външни експерти, назначаване на служители, обучение, преструктуриране).

• Да се проучи възможността за материално стимулиране във всички ангажирани звена в структурата на УО и бенефициентите.

• Да се преразгледат и подобрят инструментите за предоставяне на насоки и подпомагане на управлението за бенефициентите.

• Да се гарантира редовно актуализиране на стойностите на програмните индикатори. • Да започне подготовката на стратегия и програма за транспорта, както и на конкретни транспортни проекти за периода след 2013 г.

• Да се положат усилия за подкрепа на водния транспорт и мултимодалния трансфер на товари. • Да се обърне специално внимание на забавянето на проектите.

32

За следващия период инвестирането чрез европейски средства трябва да престане да се разглежда само като строителство на нова инфраструктура и фокуса да се насочи към осигуряване на качествена и екологична мобилност за гражданите (чрез осъществяването на "непрекъснати, последователни и постоянни транспортни мрежи, които да осигуряват бързо и безопасно предвижване" съгластно препоръките на ОГПТ) в съответствие със заявения приоритет по стратегията България–2020 и Бялата книга за транспорта на ЕС

• Разработването на стратегии и планове в транспортния сектор задължително трябва да включва набелязани цели и индикатори за тяхната устойчивост. Примерни такива могат да бъдат: намаляване на вредните газови емисии от транспортния сектор; изчисляване и сравнение на екологичния и въглеродния отпечатък от различните транспортни проекти; подобряване на интегрираността между отделните видове транспорт; залагане на количествени цели за развитие на устойчив и комбиниран градски транспорт, а не само на метро-радиуси; намаляване на задръстванията; увеличаване дела на обществения транспорт; постигане на баланс между видовете транспорт; устойчиво изграждане и експлоатация, поддръжка и рехабилитация на изградената инфраструктура;

• Плановете и стратегиите в областта на транспорта трябва адекватно да разрешават проблемите, свързани с пътния транспорт като приоритетно се занимаят със силната петролна зависимост на българската транспортна система и да предотвратяват тяхното изостряне (чрез ограничаване на подкрепата за пътнотранспортни проекти и прехвърлянето на товари и пътници към по-устойчиви форми на транспорт).

33


Оперативна програма ”Транспорт“

• Да бъде завършено преструктурирането на железопътния транспорт с фокус върху предоставянето на качествени услуги, конкурентни на пътния транспорт.

• Европейската стратегия за устойчиво развитие и Шестата екологична програма на ЕС трябва да се интегрират при разработването на транспортните стратегии, планове и програми, което не е практика до момента;

• Общественият екологичен транспорт трябва да бъде значително по-голям акцент при разработването на

Оперативна програма Îïåðàòèâíà ïðîãðàìà "Регионално развитие" “Ðåãèîíàëíî ðàçâèòèå”

следващата програма за подкрепа на транспортния сектор от фондовете на ЕС;

• Фокусът на дейностите трябва да е насочен към задоволяване на вътрешните транспортни потребности на България и към връзките между регионите, чието развитие в момента е пренебрегнато за сметка на европейските транспортни коридори съгласно изискването за осигуряване на бърза връзка с ТЕН-Т мрежата чрез възможно по-екологични форми на транспорт;

• Финансовото остойностяване и страничните въздействия (external costs) от тежкотоварния пътен транспорт, както и от трафика в гъсто населените райони, трябва да бъдат включени при анализите на транспортните ползи и разходи по тези проекти.

34

35


Оперативна програма "Регионално развитие"

ОПЕРАТИВНА ПРОГРАМА "РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ" 1. Общо описание Общата цел на ОПРР е подобряването на качеството на живот и работната среда, като се осигури по-голям достъп до основните услуги и новите възможности за повишена регионална конкурентноспособност и устойчиво развитие. Главната цел при управлението на средствата, предоставени по ОПРР, е повишаването на конкурентноспособността и привлекателността на регионите и общините, както и намаляването на различията в условията на живот между тях. Общият размер на предвиденото публичното финансиране е 1,6 милиарда евро, като 15% от средствата са осигурени от националния бюджет съгласно принципа на допълване. Предоставените на България средства от ЕС по линия на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) възлизат на 1,4 милиарда евро или 19,8 % от всички средства, предвидени за България, за постигането на стратегическата европейска цел "Сближаване". Целите на програмата се изпълняват чрез подпомагане на операции, включени в 5 приоритетни оси1: Приоритетна ос 1: Устойчиво и интегрирано градско развитие – финансовият ресурс възлиза на 52,4% от бюджета на програмата. Дейностите най-общо включват мерки за развитие на социалната инфраструктура и жилищната политика, модернизиране на градския транспорт, насърчаване на икономически дейности и подобряване на условията за живот в градските райони. Приоритетна ос 2: Регионална и местна достъпност – предоставените средства са в размер на 25% от общия бюджет на ОПРР. Целта на реализираните мерки е да се подобрят връзките между градските региони чрез модернизирането на пътните и транспортните връзки, изграждане на енергопреносна инфраструктура и инфраструктурата за информационни и телекомуникационни технологии. Приоритетна ос 3: Устойчиво развитие на туризма – по приоритет 3 са насочени 12,4% от предвидените инвестиции. Дейностите по приоритетната ос целят развитието на потенциала на туризма в страната. Приоритетна ос 4: Местно развитие и сътрудничество – за дейности в рамките на тази приоритетна ос са предвидени около 5,6% от общите средства. Приоритетът е насочен към стимулирането на инвестиции в по-малките, периферни общини, разположени извън населените градски райони. Предвидените мерки са за инвестиции в модернизация на инфраструктурата, образованието и здравеопазването. Приоритетна ос 5: Техническа помощ – 3,4% от бюджета на оперативната програма са предоставени за покриването на административните разходи, наблюдението, контрола, публичността на програмата и подобряването на административния капацитет.

2. Анализ по мерки/оси Методология Анализът на общия напредък по ОПРР в настоящата глава е направен въз основа на информацията, оповестена от ИСУН2 към 15.04.2012 г., основната страница за Структурните фондове в България3, официалната страница на ОПРР4, Междинната оценка на програмата, както и други официални източници. Използвани са предоставените количествени данни, за да бъде изготвена цялостна оценка за напредъка по целите на програмата, както и за да бъдат формулирани конкретни за проблеми, добри практики и общи препоръки. За определянето на общия напредък ще бъдат използвани основно индикаторите от Междинната оценка на ОПРР, т.е договорени средства и реално изплатени суми5 (KPMG, 2011, p.26). Напредъкът по програмата ще бъде анализиран за два периода – 2007 – 2010 г. и 2011 – 04.2012 г., в зависимост от публично подадената от УО информация. Анализ на приоритетите Предварителното разпределение на финансовия ресурс по програмата сочи за основни приоритети: Приоритетна Ос 1 (ПО) – Устойчиво и интегрирано градско развитие с 54% от общия бюджет и ПО2 – Регионална и местна достъпност с 25% от средствата. Приоритетните оси Туризъм (ПО3), Местно развитие (ПО4) и Техническа помощ (ПО5) са финансирани съответно с 13,6%, 5,6% и 3,8% от общия бюджет на ОПРР. 1

h ttp://ec.europa.eu/regional_policy/country/prordn/details_new.cfm?gv_PAY=BG&gv_reg=ALL&gv_

PGM=1061&gv_defL=4&LAN=1; http://umispublic.minfin.bg/opPriorityLines.aspx?op=3 2 http://umispublic.minfin.bg/ 3 www.eufunds.bg 4 http://www.bgregio.eu/ 5 Използва се фиксиран обменен курс BGN/EUR – 1.95583

36

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз На основата на анализа на предварителната оценка на изпълнението на приоритетните оси, към средата на програмния период, в рамките на дейността на КН на ОПРР, са одобрени няколко релокации на значителен финансов ресурс между петте приоритетни оси, както и между операциите в самите приоритетни оси. Целта е постигането на по-голяма гъвкавост при разпределянето на финансовия ресурс. За периода 2011 – 2013 г. е предвидено усвояването на 52% от цялостния ресурс по програмата (KPMG, 2011, p.27). Общ напредък: За 2010 – 2011 г. Общия бюджет на ОПРР за целия програмен период възлиза на 3, 132 млрд. лв. (ИСУН, 2012). До 31.12.2010 г. напредъкът по програмата се изразява в договорени средства в размер на повече от половината от бюджета – 51%, спрямо реално изплатените средства на бенефициентите в размер на 12,3%6(постигнато реално усвояване). Постигнатият напредък варира значително на ниво приоритетни оси. По ПО1 и ПО2 е била договорена по-голямата част от финансовия ресурс (общо 77%), като и двете оси са реализирали висока усвояемост за периода. До края на 2010 г. 74% от общия ресурс по ПО2 е бил вече договорен, а реализираните плащания са били в размер на 14%. Към същия период ПО3 бележи доста по-нисък процент на договорени средства – 15% и е единствената приоритетна ос, която постига по-ниски нива на договаряне и усвояемост от предвидените нива за периода 2007 – 2010  г. (KPMG, 2011, с.29). По ПО4 е реализиран относителен напредък. Договорените суми са 55%, а плащанията достигат до 27%, което въпреки че е значително постижение, се дължи отчасти на ниския бюджет по тази ос. На най-ниското ниво са плащанията по ПО5 за периода спрямо петте приоритетни оси – 5%, договорените средства са значително по-високи – 71%. По отношение на концентрацията на договорените средства, данните сочат, че най-голям принос за размера на договорените суми за периода 2007 – 2010 г. имат следните операции: 2.1 Регионална и местна инфраструктура, 1.4 Подобряване на физическата среда и превенция на риска и 1.1 Социална инфраструктура. По тези три операции са договорени 80% от всички средства на програмата и следователно те са с най-голям принос за ОПРР за периода до края на 2010 г. Това може да бъде определено като недостатък при управлението на програмата, тъй като говори за неравномерно усвояване и съответно – само за частично постигане на определените цели. При управлението на ниво операции се наблюдават редица сериозни проблеми. Към 12.2010 г. операция 1.2 Жилищна политика все още не е стартирала, а операцията за Организация на икономическите дейности (индустриални зони) е отменена изцяло. По операции 1.5 Системи за устойчив градски транспорт, 2.2 Информационна и комуникационна мрежа (ИКТ) и 2.3 Достъп до устойчиви и ефективни енергийни ресурси няма реализирани плащания до средата на периода, а процента на договорени средства е изключително нисък. По ПО3 Туризъм реалното усвояване до края на 2010 г. остава само 1%. До края на 2010 г. по ОПРР са приключени успешно общо 72 проекта, а договорените средства са почти два пъти повече в сравнение с предходната година, като възлизат на 51,6% от общия бюджет по програмата. Сертифицираните средства от ЕК са в размер на 8% от общия бюджет или 230 млн. лв. (Протокол от 8-то заседание на КН, 7 юни 2011 г., с.6)7, което е доста нисък процент за периода. За 2010 г. са реализирани общо 12 от предвидените в Индикативната годишна работна програма 14 схеми. Останалите две схеми, свързани съответно с деинституционализирането на деца и реконструкцията на държавни болници, са отворени в началото на 2011 г., като причината за забавянето е изготвянето на допълнителни нормативни промени (ОПРР, Протокол от заседание на КН, 2011 г., с. 5)8. 2011 – 2012 г. Към 31.03.2012 г. усвоените средства възлизат на 22,1 % или общо 417 285 483 лв. (EUR 213 354 680), а договорените плащания са 2 300 086 041 лв. (EUR 1 176 015 319) или 80,5% от общия бюджет на програмата9. Откритите схеми за набиране на проектни предложения за периода са 10, а сключените договори – общо 280. Данните сочат, че за периода 01.2011 – 04.2012 г. постигнатото реално усвояване се е увеличило с около 6% – до май 2011 г. плащанията достигат 14%, а за декември – 18%. Договорените средства са се увеличили с около 35% спрямо предходната година (Структурни фондове на ЕС, Годишен доклад за усвояването на средствата от ЕС, 2011 г., с.  27). Като цяло, през 2010 г. са реализирани около 1/3 повече плащания в сравнение с 2011 г. (ОПРР, 2011, Аналитичен преглед на напредъка, с.7)10 – за цялата година са изплатени общо 271 469 204 млн.лв. (Структурни фондове на ЕС, Годишен доклад за усвояването на средствата от ЕС, 2011, с. 27).  анните са от окончателния доклад по Средносрочната оценка на ОПРР, 2011 г. Д h ttp://www.bgregio.eu/op-regionalno-razvitie/komitet-za-nablyudenie-na-oprr.aspx 8 h ttp://www.bgregio.eu/media/old/File/img09020.pdf 9 h ttp://eufunds.bg/bg/page/766 10 h ttp://www.bgregio.eu/media/Monitoring/01%20Presentation.pdf 6 7

37


Оперативна програма "Регионално развитие" За 2011 г. напредък се наблюдава по всички приоритетни оси, но не и по всички операции. Тенденцията за финансова концентрация върху операции 2.1, 1.4 и 1.1 се запазва и до момента – и трите реализират договорени средства на повече от 90% (операция 2.1 е почти изцяло договорена – на 99,4%) (ИСУН, 2012). Реалното усвояване по тези операции също запазва тенденцията от предходната година. По цялата ПО4 напредъка е значителен, като средствата и по двете операции на приоритета са почти изцяло договорени, а по операция 4.2 Междурегионално сътрудничество реализираната усвояемост достига до 73% към 15.04.2012. От операциите с нисък процент на договорени и изплатени средства за 2010 г., относителен напредък се забелязва по отношение на 1.2 Жилищна политика, където към 15.04.2012 г. са договорени 138% от средствата. Реално изплатени суми на бенефициенти обаче до момента няма. Операция 2.2 ИКТ мрежа пък изобщо не е стартирала, въпреки че е една от ключовите приоритети по ОПРР с общ бюджет от 39, 147 млн. лв. При друга ключова операция – 2.3 Достъп до устойчиви и ефективни енергийни ресурси – напредъка до момента също е крайно незадоволителен, плащания не са реализирани, а договорените средства към 15.04.2012 са в размер на 33%, осъществени в рамките на един проект за изграждане на системна газова връзка между България и Сърбия, по който за момента се отчита забавяне. По ПО3 Туризъм също се наблюдава незадоволителен напредък спрямо 2010 г. – плащанията са се увеличили само с 5%, а договорените средства възлизат на 72% от общия бюджет по приоритета. Най-слабо реализирани операции остават 1.2 Жилищна политика и 1.4 Системи за устойчив градски транспорт. По подприоритет 1.2 Жилищна политика към момента са осъществени само 3 процедури и са сключени 2 договора. Към момента на изготвяне на доклада няма реално изплатени средства, въпреки че договорените средства надвишават с 38% общия бюджет по операцията. Наложително е да се отбележи, че в рамките на Стратегия 2020, България е поела ангажимент за постигането на конкретни цели, обвързани с реализирането на двете схеми. Общо договорените средства към настоящия момент11 възлизат на 93,26%. Реално изплатените суми са в размер на 378 489 395 лв. или 22.54% от общия бюджет на ОПРР (ИСУН, 2012). По отношение на напредъка по изпълнението на прогнозите по инструмента ЛОТАР, към края на 2011 г. се отчита сериозно забавяне при постигането на ключови целеви стойности: – на 83 % е изпълнението на прогнозата за договорените средства (дял ЕС) – на 49 % изпълнение на прогнозата за верифицираните разходи (дял ЕС) и – на 53 % изпълнение на прогнозата за сертифицираните пред ЕК разходи (дял ЕС) (Структурни фондове на ЕС, Годишен доклад за усвояването на средствата от ЕС, 2011 г., с. 3412).

3. Анализ на междинната оценка Окончателният доклад за Междинната оценка е изготвен от консорциум, в който взимат участие KPMG България и KPMG Унгария и е завършен в края на месец февруари 2011 г. Целта на междинната оценка е да определи "съгласуваността и уместността на стратегията и резултатите от изпълнението на ОПРР"13(KPMG, 2011 г., с. 2). По отношение на цялостния напредък по програмата, консултантът прави следните заключения и препоръки: • По-голямата част от средствата са концентрирани в средата на програмния период, което показва, че интересът към програмата е бил по-висок от предвиденото. Липсата на възможности за предоставяне на средства по проектите след 2012 г. може да бъде тълкувано като недостатък на подхода и планирането. • Ниският процент на изплатени средства до момента е сериозен риск за пълното усвояване на парите по програмата до 2015 г. Необходими са сериозни мерки и действия по отношение на опростяването на процедурите по плащане от страна на УО. • Съществуват проблеми при прилагането на Закона за обществените поръчки (ЗОП), като е необходимо въвеждането на ясни критерии и система за контрол на всички нива на управление на ОПРР. • Като цяло измененията, направени по ОПРР след началото на програмата (пренасочване / преразпределяне на средства), са оказали положително влияние и съответстват на промените в средата и на измененията в целите на програмата. • ОПРР и Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) до голяма степен се допълват, което изисква въвеждането на постоянно действаща система за мониторинг и контрол, която да предотврати дублиране на дейности и двойно финансиране. • Необходимо е системно измерване на ефекта на интервенциите. • Съществуващата система от индикатори е излишно усложнена и в голяма степен е неефективна. Индикаторът за въздействие на ниво оперативна програма "брой създадени работни места" не отразява адекватно същ11 12

15.04.2012 г. h ttp://www.eufunds.bg/bg/?q=%D0%BE%D0%B4%D0%B8%D1%82%D0%B5%D0%BD+%D0%B4%D0%BE%D0

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз ността на ОПРР, тъй като програмата не предвижда директни мерки за повишаване на заетостта или конкурентоспособността. В тази връзка консултантът предлага въвеждането на нов индикатор за въздействие на ниво оперативна програма, който да съответства по-точно и адекватно на предварително поставените цели на програмата. Показаните примери са: нарастването на БВП на населението в региона (%), нарастване на БВП на населението на региона (лв.), БВП на глава от населението като процент от средното за страната  (%), удовлетворение на населението от градското и екологично развитие (%). • Много малка е вероятността да се постигнат междините целеви стойности от 2009 г. Констатира се изоставане спрямо определените нива на съответните индикатори (с изключение на индикаторите за развитие на образователната инфраструктура и техническата помощ). • УО трябва да въведе задължителна система за мониторинг на индикатори, свързани с хоризонталните въпроси. • Необходимо е да започне процес на развитие на техническите възможности на регионалните нива чрез въвеждането на практика за обучения в сферата на финансовия контрол, мониторингови процедури, законови изисквания и определянето на критерии при реализирането на проекти. • Липсват предварително определени индикатори, които да измерват ефикасността на ОПРР, което затруднява оценката на въздействието и идентифицирането на подходящи мерки за своевременно подобряване на механизма и въвеждането на корекции при управлението на програмата. По отношение на започналия процес на програмиране, консултантът констатира, че за сегашния програмен период ОПРР е била фокусирана основно върху "отстраняването на пречките за развитие". Препоръката за следващия програмен период е фокусът да бъде върху активното промотиране на "динамичното развитие на регионите" (KPMG, 2011).

4. Работа на Управляващия орган и Комитета за наблюдение – успехи и проблеми Членове на Комитета за наблюдение (КН) са всички партньори – представители на свързани министерства, областни управители, представители на местните власти, на национално представените организации на синдикатите и работодателите, на Националното сдружение на общините в България, както и неправителствени организации, които работят в сферата на опазване на околната среда и равните възможности. От отговорите във въпросника на КУПФЕС за работата на КН, който беше изпратен до администрациите на Министерство на регионалното развитие и благоустройство, Фонд "Флаг" и Министерския съвет, става ясно, че в Комитета е постигнато адекватно и балансирано представителство на централни и местни власти, социални партньори и граждански организации. Правата на различните участници в КН се определят въз основата на заеманата функция – председател, членове и наблюдатели. Председателят и членовете имат право на глас при взимането на решения, а наблюдателите разполагат единствено със съвещателен глас (всеки член има един заместник с право на глас). Представителите на Европейската комисия участват в заседанията на Комитета за наблюдение в качеството на наблюдатели, като според експертите, тяхната функция в КН трябва да бъде разширена. Членовете на Комитета могат да правят предложения за точки от дневния ред на заседанията с писмено искане до Председателя и Секретариата. В допълнение – членовете могат да дават и одобряват предложения по отношение на някои от критериите за подбор на проекти. До момента са предлагани промени по отношение на оптимизиране на процедурите за кандидатстване, мониторингът и отчетът на проектите, като препоръките са отчитани в работата на Управляващия орган. В рамките на КН са правени частични процедурни промени с цел да се оптимизира дейността му. Препоръките, които се формулират в рамките на КН, се отразяват оперативно – по правилата и процедурите, по които работи Управляващия орган на ОП – в рамките на отчетите и справките за изпълнението на отделни операции, които се представят на заседанията на КН, а също и в шестмесечните и годишни отчети на дирекцията, която изпълнява функциите на Управляващ орган. Архив на протоколите от заседанията на КН е предоставен на официалната страница на ОП "Регионално развитие", което се оценява като положително стъпка в посока на постигането на максимална публичност и прозрачност. На всяко заседание се изготвя протокол, който преди да бъде приет, се предоставя на членовете на КН и прилага процедура, която дава възможност за отразяване на общи и конкретни бележки и предложения. Протоколите с отразените бележки се приемат на следващо заседание на КН, като съществува и възможност за внасяне на промени по някоя от точките в протокола пред всички членове на Комитета. От Министерството на регионалното развитие и благоустройство посочват, че Комитетът работи ефективно, информацията която се представя от УО е обективна, а решенията на КН допринасят за постигане на позитивни резултати при изпълнението на програмата14.

%BA%D0%BB%D0%B0%D0%B4 13

Окончателният текст на доклада по междинната оценка на ОПРР може да бъде намерен тук: http:// www.bgregio.eu/media/files/Programirane%20&%20ocenka/EIA%20Final%20Report.pdf

38

14

Информация за конкретните органи на ОПРР е приложена в Приложение 1

39


Оперативна програма "Регионално развитие"

5. Конкретни примери за проблеми и успехи В началото на април 2011 г., УО на ОПРР е спрял близо 1 млн.лв. по 7 проекта на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, подготвени през 2009 г. От направения одит става ясно, че има нередности при процедурите за възлагане на обществени поръчки и според експертите е проявен субективизъм при класирането на офертите. Най-проблемен е проект "Маркетингови проучвания и оценка на ефективността на националния маркетинг" на стойност 4,3 млн. лева, който е имал за цел да направи анализ на туристическия пазар в страната. Плащанията по проекта са бавени системно, а фирмите-изпълнители са получили с около 10% по-малко от договорената сума. http://www.trud.bg/Article.asp?ArticleId=1326109

6. Изводи и препоръки През 2011 г. от страна на УО на ОПРР е направен опит да се преодолеят недостатъците и пропуските, идентифицирани в предходните години. При управлението на програмата обаче, продължават да се наблюдават редица пропуски и непълноти, за преодоляването на които е необходим интегриран подход и системни усилия. Липсата на децентрализациран подход при управлението на европейските средства е по-скоро хоризонтален въпрос и се отнася за всички оперативни програми в България, но е изключително ясно изразен по отношение на ОПРР. Регионалната политика е хоризонтална политика и реализирането й изисква интегриран подход към развитието на всички социални и икономически фактори за растеж. За момента общините, които са основния бенефициенти по програмата, разполагат с бюджети, определяни на годишна база на национално ниво, което до голяма степен затруднява дългосрочното планиране при разпределянето на средствата и затруднява осигуряването на собствено съфинансиране на проектите преди получаването на междинните и окончателните плащания. Това изисква предприемането на мерки на национално ниво. Потенциално решение би било регламентирането на възможности за предоставяне на авансови средства към общинските бюджети, които да покриват разходи по проекти на ЕС преди осъществяването на междинните и окончателни плащания. В дългосрочен план са необходими мерки по посока повишаване на капацитета на общинските администрации, с което да се осигури възможност за постепенно реално прилагане на подхода "от долу нагоре" при определянето на инвестиционните цели и приоритети още в процеса на планиране. Друг хоризонтален въпрос при управлението на всички ОП в България е прилагането на процедурите по Закона за обществени поръчки (ЗОП). От месец февруари 2012 г. в ЗОП са въведени промените, които целят увеличаване на контрола по процедурите по възлагане на обществени поръчки. КУПФЕС препоръчва допълнителни промени, с които да се постигне унифициране при подхода по прилагането на процедурите – централизация на подхода към предварителния контрол и изготвяне на общи принципи, които да залегнат при разработването на методологии за оценка на проектните предложения. Системата в момента допуска възлагането на проекти на основата на неуточнени критерии, което е и основната причина за високата степен на допуснати нередности, констатирани от Одитния орган за 2011 г. Основен проблем продължава да бъде и ниският капацитет на бенефициентите – на всички нива от управлението на програмата липсват подготвени експерти, което затруднява подготовката на успешни проекти, коректното провеждане на тръжните процедури и качественото изпълнение и отчетност. През 2011 г. са проведени редица обучения на бенефициенти в изброените по-горе области, което следва да се определи като положителна тенденция и да се въведе като постоянна практика. Друг основен проблем са действащите в момента механизми за контрол и мониторинг. До момента има 139 завършени проекта и 953 договора в процес на изпълнение. От ЕК сигнализират за ниско качество на част от завършените проекти, което е пряко пряко следствие от липсата на критерии за оценка и контрол на изпълнението. Необходимо е усъвършенстване на системите за контрол, както и разработването на методология за финансови корекции когато бъде установено ниско качество на реализация на конкретен проект. Въпреки че все още съществува възможност всички средства по ОПРР да бъдат договорени до края на 2012 г., ниският процент на плащанията крие сериозен риск за пълното усвояване по програмата. Основните причини са усложнените разплащателни процедури на УО – удължени срокове за верифициране и неизправности при подаването на необходимата документация от страна на бенефициентите, което понижават темпа на усвояване. Трябва да се отбележи, че при поддържането на сегашните нива на реално усвояване, вероятността ОПРР да покрие размера на алокираните средства спрямо правилото n+2, т.е. към 2015 г., е твърде минимална. Препоръчва се въвеждането на по-добра организация за верифициране на средствата, която да доведе до намаляване на сроковете за извършването й. По отношение на бенефициентите, УО следва да осигури по-добра практическа насоченост на комуникационните кампании, изготвянето и предоставянето на по-ясни и конкретни указания за кандидатстване, които да отчитат спецификата на финансираните дейности по съответната схема, както и необходимото обвързване на проектните цели с приоритетите на оперативната програма. В допълнение, както е отбелязано и в междинната оценка, индикаторът за оценка на въздействието на ниво Оперативна програма – "брой създадени работни места", не отразява целите по програмата и съответно няма да определи качествено и ефективно въздействието на ОПРР. Индикаторът за въздействие е важна част от мерките,

40

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз предвидени по програмата, тъй като е основа за определяне на ключови инвестиции и следва да бъде измерим и обвързан с предвидените конкретни цели и дейности. Следването на препоръките от междинната оценка обаче няма да допринесе за идентифицирането на ефективен индикатор, тъй като предложените индикатори са основани на класическия подход към БВП. КУПФЕС предлага обвързването на целите на програмата с адекватни индикатори, основани на принципите за устойчиво развитие в контекста на Стратегията "България 2020".

7. Източници: Увод, представяне на програмата, цели, приоритети: http://www.bgregio.eu/media/Comm.plan/communication_plan+oprd.pdf http://eufunds.bg/bg/page/827 – Annual/mid-term reports http://www.bgregio.eu/media/old/File/Informacia_propuski%20na%20beneficienti_24.03.2011.pdf – информация за нередности при изпълнение на проекти http://www.bgregio.eu/media/Indikativni%20programi/_za_pdf_IGRP_2011_OPRD_REV_180711.pdf_.pdf – ИНДИКАТИВНА ГОДИШНА РАБОТНА ПРОГРАМА ЗА ПРЕДСТОЯЩИ ПРОЦЕДУРИ ЗА БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ ПО ОПЕРАТИВНА ПРОГРАМА "РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ" 2007 – 2013 ЗА 2011 г., (актуализация юли 2011 г.) http://www.bgregio.eu/media/old/File/IGRP%202011_rev.110121.pdf – ИНДИКАТИВНА ГОДИШНА РАБОТНА ПРОГРАМА ЗА ПРЕДСТОЯЩИ ПРОЦЕДУРИ ЗА БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ ПО ОПЕРАТИВНА ПРОГРАМА "РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ" 2007 – 2013 ЗА 2011 г. (актуализация 21 януари 2011 г.) http://www.1kam1.com/news/otstranata/5108 – ромски жилища с ОПРР средства – добра практика Протокол от КН – 06.2011 г. http://www.bgregio.eu/media/old/File/img09020.pdf Протокол КН – 12.2011 г. http://www.bgregio.eu/media/OPRD/Komitet%20za%20nabludenie/9KN_protokol.pdf http://btvnews.bg/bulgaria/ptevoditeli-reklamirat-blgariya.html–Пътеводители рекламират България – добра практика Prioritetni osi finanansirane – http://www.bgregio.eu/op-regionalno-razvitie/prioriteni-osi-na-op-regionalno-razvitie/ustoychivo-i-integrirano-gradsko-razvitie/ sotsialna-infrastruktura.aspx Операция 1.3 Организация на икономическите дейности, финансов ресурс http://www.bgibp.com/index.php?option=com_content&view=article&id=718%3A13----&catid=41&Itemid=59 3. 2.1 Регионална и местна пътна инфраструктура – финансови алокации http://old.bgregio.eu/Content.aspx?menu=left&pid=60 4. ос 3 – финансови алокации http://old.bgregio.eu/Content.aspx?menu=left&pid=28 http://umispublic.minfin.bg/opPriorityLines.aspx?op=3 – бюджет по приоритетни оси: http://www.bgregio.eu/media/files/Programirane%20&%20ocenka/EIA%20Final%20Report.pdf KPMG Mid-term evaluation Схема по 1.1 http://www.bgregio.eu/shemi/25/podkrepa-za-osiguryavane-na-podhodyashta-i-rentabilna-obrazovatelna-sotsialna-i-kulturnainfrastruktura-doprinasyashta-za-razvitieto-na-ustoychivi-gradski-areali.aspxю

Приложение 1 Органи на ОПРР Управляващ орган на ОПРР е Главната дирекция "Програмиране на регионалното развитие" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството. Управляващият орган носи отговорност за управлението на ОПРР, съгласно Регламент (ЕО) № 1083/2006 г. Договарящ орган на ОПРР – Управляващият орган е и Договарящ орган, по смисъла на ПМС № 121/31.05.2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз. Комитет за наблюдение на ОПРР одобрява критериите за избор на операции по ОПРР, осъществява наблюдение, одобрява корективни мерки и други функции, които произтичат от Регламент (ЕО) № 1083/2006 г. и ПМС № 182/21.07.2006 г. Сертифициращ орган е Дирекцията "Национален фонд" в Министерството на финансите. Съгласно чл. 61 от Регламент (ЕО) № 1083/ 2006 г., Сертифициращият орган е отговорен за сертифициране на разходите, извършени от бенефициентите. Одитен орган е ИА "Одит на средствата от ЕС" към министъра на финансите. Съгласно чл. 62 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 г., Одитният орган е отговорен за извършването на одити, проверките за ефективното функциониране на системата за управление и контрол на оперативната програма. Централно координационно звено е структурата, която координира и следи изпълнението на целите на НСРР в процеса на усвояване на средствата от Структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС в страната. Функциите на структурата се изпълняват от дирекциите "Програмиране на средствата от ЕС", "Мониторинг на средствата от ЕС" и "Информация и системи за управление на средствата от ЕС".

41


Оперативна програма "Регионално развитие"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ЕНЕРГИЙНА ЕФЕКТИВНОСТ В ОБЩЕСТВЕНИТЕ СГРАДИ: ПРОПУСНАТИ ВЪЗМОЖНОСТИ

НЕИЗПОЛЗВАНИЯТ ПОТЕНЦИАЛ НА ЕВРОФОНДОВЕТЕ ЗА ЖИЛИЩНО РЕНОВИРАНЕ

Подобряването на енергийната ефективност на обществени сгради е един от лесно поситижимите резултати на енергийната ефективност. Множество обществени сгради в България се нуждаят от спешно реновиране. При обновяването трябва да се заложат и мерките за енергийна ефективност – добра изолация на ограждащите елементи (фасади, таван и под) и добър стъклопакет. Взимането на тези решения при обществените сгради е централизирано и значително по-облекчено, отколкото при жилищните, поради ясно регламентираната собственост.

Една от най-спешните и дълго чакани мерки, свързани с европейското финансиране, е мярката BG161PO001/1.2-01/2011 "Подкрепа на енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради" към oс 1 – "Устойчиво и интегрирано градско развитие" на ОП "Регионално развитие"1. Жилищният фонд в България е в изключително лошо състояние в резултат на липсата на поддръжка в продължение на десетилетия, липсата на средства и съгласие сред многото индивидуални собственици в многофамилните жилищни сгради.

Информацията за подобряването на енергийната ефективност на обществени сгради е относително несистематизирана и се получава от докладите за изпълнението на ОПРР, които излизат всяка есен и са за предходната година. Поради това фокусът в настоящия анализ ще бъде докладът от 2009 г., които не беше достъпен при завършването на обобщителния документ на КУПФЕС през 2010 г., както и доклада за изпълнението от 2010 г. и мерките, открити през 2011 г. – текущити и предстоящи.

Проблемът е познат отдавна и през 2005 г. дори беше приета "Национална програма за обновяване на многофамилните жилищни сгради", която предвиждаше обновяването на 680 000 жилища за периода 2005 – 2020 г.2 Програмата и до настоящия момент не е излязла от демонстрационната си фаза, по която са реновирани едва 50 сгради, но остава възможността някаква част от финансирането да дойде по линия на европейските фондове. Мярката "Подкрепа на енергийна ефективност в многофамилни жилищни сгради" е заложена като мярка и като размер на финансиране още при създаването на Националната стратегическа референтна рамка през 2006 г., която също не работи до този момент.

В доклада се описват мерки, които финансират и други области, освен енергийната ефективност. Поради това той не е достатъчен, за да се направят изводи на базата на съпоставаката между вложените средства в мерки за енергийна ефективност и постигнатите икономии на енергия. Нагледен например е мярка с договорени средства на стойност 47 млн. евро (BG161РО001/1.1-02/2008), която е довела (или се очаква да доведе) до спестяване на едва 6 Мвч годишно. Друга мярка (BG161PO001/4.1-03/2010), с договорени проекти на стойност едва 14 млн. евро пък, спестява, според доклада, 28313.263 Мвч енергия. Очевидно е, че ако не става дума за печатна грешка, то средствата по втората мярка са силно фокусирани върху енергийната ефективност, докато в първия пример енергийната ефективност присъства абсолютно формално. Липсват индикатори за въведени малки форми на децентрализирана възобновяема енергия и енергия, произведена от тях – наприер котли с биомаса в училища, слънчеви колектори в детски градини, болници и т.н. Други липсващи индикатори са свързани с новопостроените обществени сгради и техните енергийна консумация и клас. Ако не е уместно тази конкретна информация да бъде заложена в доклада за изпълнение на ОПРР, то Агенцията за устойчиво енергийно развитие (доскоро Агенция за енергийна ефективност) би трябвало да е длъжна да поддържа и оповестява тези данни. Нов момент в доклада от 2010 г. е, че някои от мерките фигурират и се прогнозират като годишно спестяване на емисии. Тук обаче данните също будят съмнения за печатна грешка. Видно е, че мерките за енергийна ефективност по мярка BG161PO001/1.1-09/2010 спестяват годишно по 57 467 Мвч енергия, а спестените емисии са 22  482  тона, докато мярка BG161PO001/4.1-03/2010 пести 28313.263 Мвч енергия, като предотвратява отделянето на цели 82720 тона емисии. Според най-елементарната калкулация излиза, че в първия случай 1 Мвч енергия произвежда близо 0.4 тона емисии – това може да е реалистично ако енергията се произвежда в котел на мазут и на мястото, на което се консумира – например детска градина. Вторият случай обаче е сериозно подозрителен, защото излиза, че производството на 1 Мвч е съпътствано с отделяне на 2.92 тона емисии, което, дори за толкова енергийно неефективна икономика като Българската, звучи невъзможно. Според приеманата от ЕК методология за анализ на жизнения цикъл, енергията с най-много емисии за произведена единица е електроенергията. За България се приема емисионен фактор по тази методология от 910 кг. въглероден двуокис на всеки произведен Мвч електроенергия или повече от три пъти по-малко от записаното в този доклад. Изводът, който може да се направи е, че или става дума за грешно преписване, или за много лошо направен енергиен одит. Друга важна (и вероятно положителна) тенденция, която се наблюдава при сравнението на докладите за 2009 г. и 2010 г., е силно повишения ръст на договорени средства. През 2009 г. договорените средства по мерките, които включват енергийна ефективност за в порядъка на 8 –15% с едно изключение от 70%. За 2010 г. най-ниските нива на договорени средства мерки за 75% и при редица мерки стига почти до 100%. Какво предстои в следващия доклад като мерки за енергийна ефективност в обществените сгради остава неяс но. Няма схеми, които да включват енергийна ефективност в обществени сгради нито при неактуалните схеми, нито в списъка на актуалните схеми. Има прехвърлени 60 млн. евро от плановете за междусистемни газови връзки към устойчива градска среда, зелени градини и енергийна ефективност в образователната инфраструктура, но на тези пари явно тепърва ще им се търси мястото.

Енергийната ефективност на сградите, особено на жилищните сгради, до някъде измести в риториката на управляващите прословутите магистрали и строежите на нови енергийни мощности. В качеството си на министър на регионалното развитие и благоустройството, а в последствие и като президент на България, Росен Плевнелиев повтаря, че нямаме нужда от нови електроцентрали, а от фокус върху енергийната ефективност. Въпреки това, въпросната мярка трябваше да стартира първоначално през есента на 2011 г., после към началото на 2012 г. и последното отлагане я предвижда за юни 2012 г. Макар и спрягана като приоритет, енергийната ефективност не намери място в плановете на управляващите от 2009 г. до днес. Средствата, които мярката предвижда, трябва да бъдат договорени до края на 2013 г. и изплатени до края на 2015 г. Година и половина преди края на този програмен период ще бъде задействана на пръв поглед лека за изпълнение и малка като средства мярка, но това е само привидно предвид проблемите, които поражда етажната собственост, лиспата на консенсус сред собствениците в сградите и продължаващата липса на разбиране на необходимостта от инвестиции в пестенето на енергия. Неизползваният потенциал С поправка на европейски регламент 1080 от май 2009 г.3 на страните членки се дава право да използват до 4% (при първоначални 2) от Европейския фонд за регионално развитие на енергийна ефективност в жилища и още 2% за други дейности в жилищната сфера, които засягат социално уязвими групи. Тези 2% например могат да се използват за конструктивно укрепване на сградите, които се санират и така в полза на енергийното обновяване на жилищни сгради да отидат не 4%, а цели 6% от ЕФРР, което при близо 3.2 млрд евро за България за периода 2007 – 2013 се равнява на 203 млн. евро. Ако към тях добавим и 15% национално съфинансиране – това са над 230 млн. евро. Мярката за жилищно реновиране покрива 50% от средствата за мерките за енергийна ефективност – следователно използвана като лост за привличане на частни инвестиционни средства от собствениците на жилища в реновираните сгради, тази сума се удвоява. За сравнение – сегашната мярка предвиждаше използване на 63 млн. лева (32  млн. евро) и още 16 млн. лева се използват за настаняване и за изграждане на социални жилища на мацинствени, социално слаби и уязвими хора или 5 пъти по-малко средства от позволените според европейските регламенти. Екологично сдружение "За Земята" като член на КУПФЕС и международната мрежа Банкуоч нееднократно отправя запитвания към МРРБ защо тази възможност остава само на хартия и не се използва. Отговорите на МРРБ и другите, свързани с темата институции, включени в запитванията, са повече от интересни: В първите си писма МРРБ отговаря съвсем общо като цитира предвидените мерки за жилищно реновиране. Кабинетът на министър Дончев отговаря, че всъщност в настоящия период има много средства за енергийна ефективност, които включват не само списък на средствата за енергийна ефективност и възобновяема енергия във всички предвидени мерки на ОП Регионално развитие, но и средствата, предвидени за бизнеса в ОП Конкурентноспособност, като неотчита, че запитването е само за жилищната политика в европейското финансиране. В кореспонденцията са включени още Министерството на финансите и Агенцията за устойчиво енергийно развитие (АУЕР, до 2011г наричана Агенция за енергийна ефективност). Причината за включването на МФ е опасенията от увеличаването на средствата по мярката, което изисква и съответно и по-голямо съфинансиране от Националния бюджет – опасение, което не се оправдава, тъй като финансираните със средства на ЕС проекти не са освободени от ДДС и при 15% национално съфинансиране, държавата получава 20% ДДС и така се излиза дори на положителен баланс за сметка на европейския бюджет. Отговорът на АУЕР пък гласи, че в прерогативите на Агенцията не се включват права за отправяне

1 2

3

42

h ttp://www.mrrb.government.bg/?lang=bg&do=ispa – Секцията за жилищно обновяване на сайта на МРРБ h ttp://www.mrrb.government.bg/index.php?lang=bg&do=law&type=4&id=225 – Линк към Националната програма за обновяване на многофамилни жилищни сгради Regulation No 397/2009 of the European Parliament and of the Council amending the Regulation (EC) No 1080/2006

43


Оперативна програма "Регионално развитие" на съвети към управляващите органи на оперативните програми. В един от отговорите на МРРБ дори се твърди, че "необходимост от увеличаване на размера на средствата от ОПРР за повишаване на енергийната ефективност на многофамилни жилищни сгради не е била идентифицирана до момента от заинтересованите страни" и неколкократно се позовава на НСРР, която по принцип е удобно извинение за некачествения процес на програмиране, протекъл преди 2007 г., но за която очевидно няма воля да бъде променена към по-добро, където е възможно. Нашата препоръка е в МРРБ да предвидят гъвкав вариант за увеличаване на средствата или прехвърляне на средства от друга ОП или мярка, която получава фондове от ЕФРР, но изостава с усвояването им. (Прехвърляне между мерки в рамките на ОПРР няма как да се очаква, тъй като програмата е напред с контрактуването на проекти.) Това би подействало като сериозна мотивация за гражданите, които към момента се опасяват, че конкуренцията за средствата по мярката ще бъде твърде голяма – МРРБ изчислява, че средствата към момента ще стигнат за обновяване на по-малко от 200 сгради в цялата страна. Ако на всички е ясно, че при събиране на достатъчен брой проекти ще се гарантира увеличение на средствата, това ще бъде стимул за хората. Важно е да се спомене, че в разговорите ни с представители на Жилищна политика към МРРБ и с представители на Европейската комисия се признава, че има очаквания дори предвидените в момента 32 млн. евро да не бъдат усвоени и да няма достатъчен брой проекти. От къде идва проблемът? В България собствеността на жилищните сдания е предимно частна и отделните собственици в многофамилните сгради трудно могат да постигнат съгласие относно извършването на сериозни ремонти. Законът за етажната собственост4, въпреки неколкократните поправки, продължава да бъде "беззъб тигър" – в момента решение за ремонтни работи се взимат с 67% съгласие от собствеността, а не от собствениците (хората с повече и по-големи апартаменти в една сграда имат повече глас от тези с по-малки жилища или по-малко на брой жилища), а за регистрация за сдружение за етажна собственост се иска отново 100% съгласие. При регистрация на такова сдружение законът не е достатъчно категоричен кой и как носи отговорността. Например когато банките отпускат кредит на сграда с регистрирана етажна собственост, те продължават да изискват индивидуални обезпечения и не желаят да заемат средства директно на регистрираното по закона юридическо лице – в случая това е повече проблем на националното законодателство, отколкото на начина на управление на европейското финансиране. Дори и в по-малките многофамилни сгради е трудно да се постигне 100% съгласие и най-често 1–2 апартамента спират целия процес поради нежелание, невъзможност хората да си позволят участие или защото апартаментите не се обитават или се дават под наем. Другият проблем идва от липсата на достъпно съфинансиране, което да помогне на хората, които не могат да си позволят да отделят средства, за да се включат в ремонта и да изплатят вложението от очакваните дългогодишни икономии на енергия. Тук има много възможности, които не се изчерпват само с инструментите на финансовия инженеринг, които се управляват от търговски банки и които при лихвените нива в България струват скъпо и прескъпо на клиента. От Главна дирекция "Регионално развитие" на Европейска комисия са предлагани варианти за фондове, които да покриват разходите по ремонта, като средствата се изплащат само при последваща продажба на жилището или кончина на собственика, т.е. при промяна на собствеността. Каква е ситуацията в останалите държави в Централна и Източна Европа? От всички страни в Централна и Източна Европа единствено Латвия е увеличила средствата за жилищно реновиране по линия на европейските фондове – от 2% на 3% от средствата по ЕФРР. Мярката в Латвия е започнала с изключително бавни темпове, но е набрала скорост след много мащабна кампания за популяризирането й. Постепенно хората са научили за предимствата на реновирането и средствата са били усвоени. Как се развива мярката до момента? При първоначалното обявяване на мярката в комплекта документи бяха вписани крайни срокове за внасяне на проекти – до средата на октомври 2011 г. Наложи се на срещи с хората да бъде обяснявано, че всъщност тогава се очаква да бъде отворена мярката. Още с тези първи разминавания започна да се поражда недоверие сред гражданите до колко изобщо ще има такава мярка. Забавянията продължиха: едва през януари 2012 г. беше обявен конкурс за избор на регионални консултанти, а през февруари – за изпълнители на енергийните обследвания. Така изглежда абсолютно нереалистично регионалните звена по места, а оттам и цялата схема, да заработи преди средата на 2012 г. Мярката предвижда всяко домакинство да внесе сумата от 500 лева когато заяви желание за включване в схемата като форма на гаранция, че няма да се откажат от реновирането в последствие. Това само по себе си е справедливо искане, но в първоначалния вариант на мярката беше комбинирано с предвиждането да има централизиран списък с предварително одобрени фирми изпълнители. Това доведе до опасенията на гражданите, че някой друг ще взима решенията вместо тях и че след започване на реновирането може да се окаже, че трябва да платят същата или дори по-висока сума за саниране, отколкото ако сами си намерят изпълнител.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз В последствие идеята за предварително избрани изпълнители отпадна и схемата към момента предвижда провеждане на търг за всяка сграда. Времето ще покаже дали има риск за манипулиране на избора на изпълнители и дали, например, регионалните консултанти няма да се опитат да влияят на избора като залагат тръжни условия, които да предопределят даден изпълнител и да отсеят несправедливо друг. Такова условие може да бъде фирмата-кандидат да има много висок оборот от проекти и договор за предходните години, което лишава фирми с кратка история, основана наскоро от хора с голям опит и солидни биографии в сферата, да не могат да може да се класират. Похвала заслужава интернет страницата на мярката за жилищно реновиране, която е подадена като линк на страницата на МРРБ. Линкът е виден и много лесно достъпен, съдържа малко, но ясен текст към най-важните документи и насоки. Надяваме се занапред да виждаме повече такива примери в оперативните програми. Така нареченият "финансов инженеринг" Вече споменахме, че няма воля за създаване на фондове и форми на финансиране, управлявани от държавата, които да предложат достъпен финансове ресурс за хората, които не могат да си позволят обновяване на сградите. Действително в държава като нашата има риск от неефективно управление и поява на корупция в подобен фонд, но не е ясно защо управляващите считат, че търговските банки са по-малкото зло. Мярката за енергийна ефективност в многофамилните сгради разделя сумата от 63 млн. лева финансов ресурс на фонд за безвъзмездно финансиране от 50 млн лева, които ще бъдат предоставени под формата на грантове, които покриват 50% от разходите по мерките за енергийна ефективност и съпътстващите дейности при ремонта на сградите. Други 13 млн. лв (точният размер е 12 527 284,78 лв.) формират кредитен и гаранционен фонд за подпомагане на домакинства в многофамилните сгради, чрез отпускане на нисколихвени заеми или чрез гарантиране на заеми към други банки за хората, които не могат да отговорят на критериите на банките за предоставяне на заем. От тези 13 млн. лева за кредити и гаранции остават по-малко от 10 млн. (9 527 284,78 лв.), тъй като 3 млн. лева са предвидени, според условията на търга за избор на изпълнител, за заплащане на такса за управление към избраната търговска банка – това са над 30% на фона на оставащите 10 млн. за кредити и гаранции. Това е абсурдно висока цена за управление на средства, които са предназначени за кредити, върху които се начисляват лихви и за гарантиране на заеми от други банки, които начисляват лихви и такси, а в допълнение и банката-гарант си начислява такса за гаранцията.5 Лихвените нива, според документите на МРРБ, ще бъдат ОЛП + 6.5% за кредити и 0.8% за гаранциите. Задължението на банката по тръжната документация е да даде половината от средствата за кредити и половината за гаранции. Ако приемем, че е редно да има някаква такса за управление върху гаранциите – възможността за получаване на 3 млн. лева в съпоставка с гаранционен фонд от 5 млн. лева звучи още по-неприемливо. Такса за управление върху кредитните средства, върху които банката начислява лихви и такси противоречи на логиката. Независимо от ниските лихви по кредитите, тези средства са предоставени на банката при минимални усилия от нейна страна и начисляваната такса е прекалено голяма премия за услугата, която предлага. В известен смисъл това може да се разглежда като скрита държавна помощ. В бланката за ценовото предложение на тръжната документация не фигурира параграф със средства за популяризиране на мярката сред гражданите, а само за управление на финансовите средства, което можеше да обясни донякъде щедростта на МРРБ. Въпреки апетитните условия на конкурса се явяват само 2 банки – Първа инвестиционна банка (ПИБ) и Корпоративна търговска банка (КТБ). Печели КТБ – решението, достъпно на страницата на МРРБ, отразява само получените от банките точки – не е ясно какви стойности на такси и лихвени нива стоят зад офертите на двете банки и защо това не е обществено достъпна информация.6 В началото на юни 2012 г. се очаква да бъдат обявени условията за опускане на средства и предоставяне на гаранции на клиентите на КТБ. В достъпната за медиите информация за подадените оферти откриваме, че офертата на КТБ е близка до максимума – 2.8 млн. лева. Не се сбъдват очакванията, че този инструмент е финансов лост за привличане на допълнително финансиране към фонда, тъй като банката ще добави само 1 млн. лева свой капитал към предвидената за кредити и гаранции сума. Банката е предвидила 1,2 млн. лева за популяризиране на мярката, но от информацията не става ясно дали те са част от таксата за управление от 2.8 млн. или са по отделно перо на оперативната програма.7 Това са условията, при които функционира банковия сектор и този конкретен случай отразява рисковете от предоверяването на банковия сектор. Неимоверно високите такси и лихви, които банките изискват за услугите си, постепенното ги превръщат в сектор, който е неадекватен на нуждите на обикновения човек. В договорните условия с банката са заложени някои предпазни клаузи като например: "Ако средствата, получени по договора, не се инвестират според заложените в него клаузи, това може да доведе до неусвояване на целия размер на таксата за управление и изплащане на неустойки." или "Таксата за управление се формира, съобразно план-графика за изпълнение на услугата и 5 6

4

http://www.mrrb.government.bg/index.php?lang=bg&do=law&type=5&id=344 – Закон за етажната собственост

44

7

h ttp://www.mrrb.government.bg/index.php?do=profile_customer&id=499 – Избор на мениджър на "Фонд жилищно обновяване" h ttp://www.mrrb.government.bg/index.php?do=news&id=3230 – МРРБ, Корпоративна търговска банка ще управлява средствата във Фонд за жилищно обновяване, 9 февруари 2012 http://bit.ly/UGKGqT, "Корпоративна банка ще управлява фонда за саниране на жилища", Медиапул, 09.02.2012 г.

45


Оперативна програма "Регионално развитие" плана за разпределение на ресурсите на Участника, както следва: – 40% от общата сума – стандартна такса за управление, включваща всички разходи за управление на Фонда за жилищно обновяване. – 30% от общата сума – такса, изчислена правопропорционално, в зависимост от размера на отпуснатите заеми, гаранции по заеми; – 30% от общата сума – такса, изчислена правопропорционално, в зависимост от размера на върнатите от крайните ползватели вноски по заеми или гаранции." В същото време с критериите за оценка на кандидатите се срещат и следните двусмислени текстове: "Показател П 1.2. = Мнение на участника по основните въпроси и ключовите моменти, свързани с постигане на целите на договора и очакваните резултати = 1 x 2точки – Мнението на участника по основните въпроси и ключовите моменти не съответства на обхвата на задачата и изискванията на техническата спецификация или представеното мнение е неясно или преповтаря единствено мнението на Възложителя, изразено в Техническата спецификация." – Трудно е да се приеме, че участник, който е преписал тръжната документация и няма компетентна позиция по управление на средствата, може да бъде допуснат, а не дисквалифициран и дори да получи 2 точки за това. Така ако имате трима некомпетентни участника, на хартия търгът е изпълнен и са допуснати и тримата, но проблемите с гаранционния фонд са големи. Подобни тръжни условия затвърждават впечатлението, че държавната администрация всячески се опитва да навакса с "усвояването на европейски средства" и би си позволила да приключи един конкурс дори ако липсват качествени участници в него, вместо да го прекрати и да обяви нов. Друг пример от тръжната документация с подобен текст: Под-показател П 1.3. = Идентифициране на рисковете и предпоставките, които могат да окажат влияние върху изпълнението на договора и адекватност на предложените мерки за тяхното управление = коефициент 5 точки максимална оценка = 1 точка, ако – Рисковете и предпоставките, които могат да окажат влияние върху изпълнението на договора, както и мерките за тяхното управление са неясни и/или необосновани или са изведени рискове и предпоставки без да са предложени мерки за тяхното управление; ИЗПЪЛНИТЕЛЯТ се задължава: Да инвестира в срок до 30.06.2015 г. предоставените за управление от ВЪЗЛОЖИТЕЛЯ средства в размер на 9 527 284,78 лв. (девет милиона петстотин двадесет и седем хиляди двеста осемдесет и четири лева и седемдесет и осем стотинки), заедно с генерираните лихви. Отчитаме, че все пак има напредък в залагането на критерии за качество в документацията на търговете. От гледна точка на прозрачността ще бъде ценно, ако МРРБ предостави информация каква ще бъде съдбата на средствата, когато бъдат върнати в края на периода на управление от банката, тъй като това са средства от бюджета на ЕС за този програмен период. Интересно е и дали банката е предвидено да връща средствата на части при постепенното връщане на кредитите или наведнъж в края на периода. И разбира се – как са затворени вратичките за банката да не върне минимума от средствата в случай, че има близка до 100% събираемост на кредитите. И накрая остава въпросът защо въпросната мярка фигурира на сайта на оперативната програма като "неактуална схема", когато дори не е започнала! Там е записано, че мярката е с начална дата 18.07.2011 г., а крайната дата е 31.01.2012 г. (Приложен скрийншот)

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ПЪТНИТЕ ПРОЕКТИ В ОП "РЕГИОНАЛНО РАЗВИТИЕ" В ОПРР строителството и рехабилитация на пътна инфраструктура попада в Операция 2.1 "Регионална и местна пътна инфраструктура" по Приоритетна ос 2 "Регионална и местна достъпност" Финансовия ресурс за тази операция е най-голямото перо в ОП на стойност 320 254 951 евро, от които 272 216 708 са европейско финансиране. Общата сума представлява 80,00% от цялата приоритетна ос 2. Само финансирането от ЕФРР представлява 20 % от общото европейско финансиране за цялата ОПРР. (1 361 083 545 евро) Основен бенефициент е Агенция "Пътна инфраструктура" (АПИ) и са определени 86 общини за реконстукция и рехабилитация на общинска пътна мрежа. Проектите за разделени на 4 етапа на финансиране. Като индикатори за изпълнение на СРИП са: • Реконструирани и рехабилитирани пътища второкласна пътна мрежа – 183,76 км; • Реконструирани и рехабилитирани пътища третокласна пътна мрежа – 476,13 км Финансиране на строителство и рехабилитация на пътища е разписано и в Програмата за развитие на селските райони, програмите за Трансгранично сътрудничество и др. Отделно на 27 август 2007 г. е подписан финансовият договор между България и Европейската инвестиционна банка, а през 2010 г. беше актуализиран, без да се променят финансовите параметри. Заемът от ЕИБ е в размер на 380 млн. евро, а съфинансирането от държавния бюджет, в това число и разходите за плащане на ДДС, възлиза на 325 млн. евро. Усвояването на средствата изтича на 31 декември 2013 г. От 2007 г. досега по частта от заема от ЕИБ са преведени пет транша на обща стойност 128 млн. евро, което е около една трета от средствата. Досега на фирмите са платени 165 млн. евро за свършения обем работа, по данни на АПИ. Текущо изпълнение на ОПРР по приоритетна ос 2 Към 31.12.2010г. са договорени общо 218 840 436,60 евро (29 договора), представляващи 85% от размера на схемата.1 Към края на 2011 г. (по информация на КН на ОПРР) по Приоритетна ос 22: • приключили 20 проекта • 162 км рехабилитирани/реконструирани общински пътища • Сключени 29 договора с АПИ на обща стойност – 344 млн. лв. • Одобрени за финансиране нови 15 проекта от етап 4 на СРИП на обща стойност 155 млн. лв. Към 12.06.20123 Сключени 44 договора от етапи I, II, III и IV на обща стойност 470 млн. лв. Усвоени средства в размер на 144 млн. лв. или 31 % от договорените средства Към тази дата са приключили 20 проекта за общинска пътна инфреструктура и 7 проекта към АПИ като според заложения индикатор км. рехабилитирани/реконструирани обшински пътища резултатът е 327 км. Или по ПО2: • Договорени средства – 84 млн.евро • Изплатени средства – 53 млн.евро • Сертифицирани средства – 25 млн.евро • Сключени нови 15 договора от IV-ти етап с АПИ на обща стойност на БФП 79 млн.евро • Приключили проекти – 5 за рехабилитация на общински пътища; рехабилитирани/реконструирани – 33 км общински пътища На КН е предложено 1 млн.евро от Операция 2.1 да бъдат пренасочени за целите на нова схема за градска среда.

Г одишен доклад на ОПРР за 2010 9 -ти Комитет за наблюдение на ОПРР (01.12.2011) 3 1 0-ти КН на ОПРР (12.06.2012 г.) 1 2

46

47


Оперативна програма "Регионално развитие"

ГАЗОВИТЕ ВРЪЗКИ: ПАРИ ИМА, А ГАЗТА Е ВСЕ ОЩЕ САМО ОТ РУСИЯ Кратка предистория "По информация на Министерството на икономиката и енергетиката дневните загуби на българските предприятия от нарушеното им газоподаване са над 8 млн. лв., но в никакъв случай не са 500 млн. лв., каквито изчисления се лансират от страна на бизнеса."1 Газовата криза от най-студените зимни седмици на 2009 г. беше най-недвусмисленият "челен сблъсък" между спокойната риторика по отношение енергийната сигурност на България, която поддържаше правителството на Тройната коалиция и действителността. Наложи се заробващите енергийни проекти с Русия да се погледнат в друга светлина. Никой не можа да обясни защо България няма газови връзки със съседните държави и защо хранилището в Чирен е празно. Бизнесът твърдеше, че има загуби за стотици милиони левове на ден, Министерството на икономиката се опитваше да опровергае бизнесът, а президентската институция, в лицето на Георги Първанов, поде поредния "кръстоносен поход" за отваряне на 3 и 4 реактор на АЕЦ "Козлодуй" без значение, че газ и електричество в онзи момент и най-вече за нуждите на бизнеса, не бяха взаимозаменяеми. Още в дните на кризата България още поска от ЕС средства за изграждане на газови връзки с Гърция и Турция, за модернизиране на съществуващото и играждане на ново газохранилище, както и за терминал за втечнен газ.2 В общественото пространство дълго се води спор дали изобщо има готови и адекватни проекти, които могат да бъдат финансирани. Министерството на икономиката и енергетиката оповести, че страната има готовност за два проекта. В крайна сметка се стигна до пренасочване на средства по ОП "Регионално развитие", за да се изградят най-спешните от връзките.3 Бяха предвидени 90 млн. евро за изграждане на газови връзки със съседни страни, от които 30 млн., отпуснати по плана за подкрепа на ЕС, а останалите 60 млн. евро – пренасочени по оперативната програма, в която първоначално са били предназначени за изграждането на вътрешни газопреносни връзки и възобновяеми енергийни източници. Според информация на МИЕ връзката България – Гърция е трябвало да бъде осъществена чрез плана за подкрепа и отпуснатите 30 млн. евро, а 60 млн. евро по ОП "Регионално развитие" да бъдат за финансиране на други връзки с Турция, за Румъния. До момента няма изградена нито една от предвидените газови връзки, което най-малкото е странно, при декларираната през 2009 г. готовност с "поне два проекта". В началото на м. декември 2011 г. от МРРБ обявиха, че тези 60 млн лева по ОПРР няма да отидат за газови връзки, поради голямото забавяне и рискът средствата да се изгубят. Вместо това те ще бъдат пренасочени за пореден път – този път за развитие на общинската образователна инфраструктура, енергийната ефективност и за превенция на риска от наводнения. Оперативната програма, от която ще дойдат въпросните 60 млн. евро е ОП "Конкурентноспособност".4 Ако и там забавянето е твърде голямо, средствата отново ще се пренасочат, вероятно към проекти за енергийна ефективност и газовите връзки ще трябва за пореден път да търсят източник на финансиране. Някак незабелязан остана през годините и детайлът, че първоначално се говореше с тези средства да се финансират газовите връзки на България с Турция и Румъния. Сега вече се коментира само връзката със Сърбия. В края на 2011 г. евродепутатът Ивайло Калфин лансира тезата, че по ИСПА губим пари, които са предназначени за газовите връзки.5 Това озадачи медиите заради вече упоменатия план връзките на се финансират по линия на европейски средства от оперативните програми и по отпуснатия кризисен пакет. Ясно е, че трудно могат да се получат еднозначни отговори що се касае до газовите връзки, но все пак неоспорим остава факта, че България не може да изгради алтернативни газови пътища вече 3 години след кризата. Така страната ни отново остава единствено на благоволението на Кремъл. Вместо да бъде ускорена работата по проектите, правителството започна да се занимава със спорни откъм икономическа полза и опасни откъм екологичен риск алтернативи – като шистовия газ например.

Пояснителни бележки По първоначални планове общините, които са можели да се възползват от въпросните 60 милиона евро, които в последствие бяха пренасочени за междусистемните газови връзки, са могли да избират между изграждане на газови връзки и изграждане на системи и инфраструктура от ВЕИ (неизяснено е защо не и двете). h ttp://bit.ly/OpgsHE "Искаме от ЕС финансиране на газови връзки със съседите", Медиапул, 09.01.2009 г. h ttp://bit.ly/P3OSds "България получава от ЕК пари само за две газови връзки", Медиапул, 28.01.2009 г. 3 h ttp://darikfinance.bg/novini/16632/%C1%FA%EB%E3%E0%F0%E8%FF+%EF%EE%EB%F3%F7%E0%E2%E0+90+%EC%EB%ED.+%E5%E 1 2

2%F0%EE+%E7%E0+%E3%E0%E7%EE%E2%E8+%E2%F0%FA%E7%EA%E8+%F1%FA%F1+%F1%FA%F1%E5%E4%E8%F2%E5* "България получава 90 млн. евро за газови връзки със съседите", Дарик нюз, 21.09.2010 г. 4 http://bit.ly/QwSkS1 "Икономическото министерство ще търси финансиране за газовата връзка със Сърбия", Капитал, 01.12.2011 г. 5 http://bit.ly/RgImEa "България губи европари за газовите връзки с Гърция и Румъния", Медиапул, 06.12.2011 г.

48

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз През 2012 г. пък беше обявен стартът на програма, която ще субсидира газифицирането на около 8 000 жилища с около 50% от необходимите средства за газификация – 2 500 – 3 000 лева всяко. Средствата ще идват от международния фонд "Козлодуй". Фондът е предназначен да смекчи последствията от затварянето на малките блокове на АЕЦ "Козлодуй" и макар, че парите идват по линия на европейски донори, това не е финансиране от Европейския бюджет и не няма забрана да се комбинира със средства по оперативните програми. В този смисъл България ще даде пример за субсидиране на изкопаеми горива – газова инфраструктура – първо със средства от еврофондовете за изграждане на мрежа (независимо пътрешна или междусистемна) и второ – със средства от фонд "Козлодуй" за изграждане на системи, които да стигат до крайните потребители. При наличие на такъв сериозен и достъпен ресурс, не е трудно да си представим на какви проекти би се спрял изборът – газови или такива за възобновяема енергия. За Фонд "Козлодуй" са предвидени 10 млн. евро, които са повече от 8 млн. евро, които захранват, пак по фонд "Козлодуй", действащата сега кредитна линия за енергийна ефективност в жилищата6. Тя осигурява субсидия между 20 и 35% и също дава възможност за газифициране. Така у нас отново фусилните горива, които разчитат на вносен ресурс, се оказват толерирани пред възобновяемата енергия. Вместо газификация, логично би могло да се заложи на истинска алтернатива от чисти и пазарно зрели технологии – комбинация от слънчеви бойлери за подгряване на вода за битови и промишлени нужди и бойлери с биомаса за времето, в което няма слънце и в което е нужна повече енергия за подгряване на пространството в сградите. Така и за поддръжката и за горивото, което изполват тези технологии, може да се разчита изцяло на местни ресурси, а не на внос и се гарантира много по-висока добавена стойност за България и за парнтьорите ни от ЕС. Цената на подобна комбинирана инсталация, която също както газа може да задоволява нуждите от топлинна енергия на домакиснтвата, както и на бизнеса целогодишно, не е много по-различна – 5–8 хил. лева за система до ключ. Защо финансиране по Фонд "Козлодуй" намира място в доклад за еврофондовете? Защото една форма на обществено финансиране не трябва да подкопава ефекта от друга. Ако европейските фондове бъдат насочени за преход към нисковъглеродна икономика, но освободят финансов ресурс (например в рамките на националния бюджет), за да се стимулира нечисто производство на енергия и двойни стандарти при подкрепа на различните форми за производство на енергия, тогава полезния ефект на това финансиране може да бъде силно компрометиран.

Спецификата на природния газ Природния газ се приема за най-чистата форма на изкопаемо гориво, тък като при изгарянето си отделя повече вода, отколкото въглероден двуoкис в сравнение с останалите изкопаеми горива като въглища и нефт. В много от алтернативните енергийни сценарии, които дръзват да представят Земята без изкопаеми горива и ядрена енергия към 2050 г. природният газ се приема като гориво на прехода, което да поддържа баланса на енергетиката до формиране на подходяща колаборация от възобновяеми енергийни източници и развитието на технологиите за съхранение на енергия. Има огромно значение и как се добива и транспортира придоният газ – ако идва по газопровод от хиляди километри или е втечнен – и в двата слуачая това става с влагане на много допълнителна енергия, която също се получава на базата на изкопаеми горива. Шистовият газ пък изисква 40 – 50% повече енергия за добиването му в сравнение с конвенционалните находища. В този смисъл залагането на газа като гориво, без стратегия за неговото постепенно развитие, последвано от пълното преустановяване на употребата му като алтернативно гориво до 2050 г., ще доведе само до създаването на едно ново и икономически силно чудовище, от което няма да можем да се спасим навреме, за да опазим климата. Последните изследвания показват, че залагането на газа като гориво в Европа не води до намаляване на емисиите – напротив, емисиите на "Старият контитнент" са нарастнали през 2010 г. след моментния спад, породен от финансовата криза от 2008 – 2009 г. Въпреки това газовото лоби в ЕС побърза да сложи етикет "зелено гориво" на газа и да си гарантира опълнителни 80 млрд. евро субсидии за следващия програмен период.7 За сравнение – около 80 млрд. евро е подкрепата за възобновяемата енергия, която се дава по света годишно на фона на 600 млрд. евро субсидии за фусилни горива. Това са някои от най-могъщите компании за горива в света, които оперират в този бизнес и е най-малкото странно, че точно те трябва да се възползват и облагодетелстват от обществените пари. Другия фактор, които трябва да се има предвид е, че най-големите залежи на газ са в политически нестабилни региони и добивът, както и транспортирането му често е причина за големи нарушения на човешките права. Почти всички същесвтуващи или планирани от Европа газопроводи стартират или минават през нестабилни региони и са под постоянна заплаха от тероризъм. В този смисъл няма диверсификация на енергийните доставки, която да разчита на внос на горива и може да предостави на Европа или на България така желаната енергийна сигурност. Отговорът на това предизвикателство е само в това да се разчита на собствените ресурси от чиста енергия.

6 7

h ttp://www.reecl.org/bg/ h ttp://www.guardian.co.uk/environment/2012/may/29/gas-rebranded-green-energy-eu – Gas rebranded as green energy by EU, в-к :"Гардиан", 29 май 2012 г.

49


Оперативна програма "Регионално развитие"

"ЗЕЛЕНИТЕ" РАБОТНИ МЕСТА: БЪЛГАРИЯ ОТНОВО Е НА ОПАШКАТА "Зелените" работни места са тези, които са свързани с производството на стоки или предоставянето на услуги, които водят до опазването на околната среда. "Зелените" работни места в България, както и подготовката на хората, които да ги заемат, е все още е в изключително "вяла" фаза. Единствената мярка, по която се стимулират, е финансирана от националния бюджет1 (без участие на европейско финансиране) и включва редица иконимически дейности, които не са задължително "зелени". На практика те не водят до опазване на околната среда, ако не са придружени със съобветните критерии и условия – например "формуване и обработване на плоско стъкло", което е съпроводено с много парникови емисии и може да се класифицира като "зелено" само ако е свързано с преработката (рециклирането) на отпадъчно стъкло. "Производство на пещи и горелки" – екологично е само ако пещите и горелките са предназначени да използват биомаса или биогаз, но не и ако са предназначени за изгаряне на въглища и мазут. "Производство на електрическа енергия" е "зелено", ако се произвежда от възобновяеми енергийни източници и в голяма степен при процесите на когенерация, но не и ако идва от въглищен ТЕЦ. Двусмислените примери от списъка с дейности по мярката обхващат много от изброените икономически дейности и за да бъдат окачествявани като "зелени" се нуждаят от много по-ясно дефиниране,. Важни нови области на "зелените работни места" като например санирането на сгради, могат да попаднат в предложената в списъка графа "други специализирани строителни дейности, некласифицирани другаде", но това отново отваря врата за дейности, които не са "зелени". Дейности като изграждане на зелена инфраструктура (например екосистемно пречистване на води), изобщо не фигурират, ако не бройм работните места за озеленители. Сферата на консултантската работа по отношение на опазването на околната среда, също отсъства.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Оперативна програма Îïåðàòèâíà ïðîãðàìà "Развитие конкурентоспособността “Ðàçâèòèå íàна êîíêóðåíòîñïîñîáíîñòòà íà èêîíîìèêà” наáúëãàðñêàòà българската икономика"

Защо отделяме толкова внимание на мярка, която не е подкрепена с европейско финансиране? Защото очакваме оперативните програми в България да подкрепят "зелените" работни места и да не повтарят грешките и неясните дефиниции на националната схема? Например, в момента няма открита мярка за "зелени" работни места в ОПРЧР. Нещо повече – търсачката на интернет сайта на Оперативната програма не открива нищо с ключови думи "зелени работни места", "зелени" или "зелен"2. България ще продължи да бъде в отбора на изоставащите ако не обърне внимание на съвременните тенденции в развитието на човешкия ресурс. В момента се дават пари за какви ли не базови езикови курсове и можем с европейско финансиране да имаме полиглоти, но липсва визия за далновидно професионално развитие на хората.

1

2

http://www.az.government.bg/internal.asp?CatId=14/02/02&WA=Projects/Mer/Mer55-d.htm&BM=10 – Мярката за стимулиране на "зелени работни места" към МТСП и Агенцията по заетостта, стартирала през 2011 г. и финансирана от националния бюджет. http://www.az.government.bg/OPHR/search.asp – Интернет страница на ОПРЧР

50

51


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика"

ОП "РАЗВИТИЕ НА КОНКУРЕНТНОСПОСОБНОСТТА НА БЪЛГАРСКАТА ИКОНОМИКА" 1. Общо описание Оперативната програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 – 2013 г. (ОП РКБИ 2007 – 2013) се финансира от Европейския фонд за регионално развитие и от националния бюджет. Програмата е одобрена от Европейската Комисия на 27.08.2007 г., като общият размер на публичните финансови средства е в размер на близо 1.1 млрд. евро. ОП РКБИ 2007 – 2013 съдържа стратегическите приоритети и насоки за развитието на българската икономика, като общата цел на програмата е развитието на динамична икономика, конкурентоспособна на европейския и световен пазар. За изпълнението на тази цел се стимулират икономиката на знанието и иновациите, развитието на конкурентоспособни предприятия, увеличаването на инвестициите и експорта и създаването на благоприятна бизнес среда. Към 10 май 2012 г., съгласно официално публикуваните данни от Информационната система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България (ИСУН), общо договорените средства по програмата възлизат на 1.388.804.496, 76 лв., което представлява 61,10% от бюджета на програмата. Реално изплатените суми по сключените общо 1 435 договори са 569.405.166, 22 лв., или 25,05% от бюджета на програмата. Графики за договорираните и реално изплатени средства по програмата по двете най-атрактивни оси – ос 1 и ос 2, са изведени в Приложение 1а, а справка за всяка от петте приоритетни оси е описана в Приложение 1б.

2. Анализ по оси и процедури Приоритетна ос 1 – "Развитие на икономика, базирана на знанието и иновационни дейности" Приоритетна ос 1 е разделена на два основни под-приоритета. По първият – "Подкрепа за иновационни дейности в предприятията" до момента са подписани общо 105 договора за безвъзмездна помощ, с постигната договореност от 47,23% на средствата от общ бюджет 118.302. 73 лв. и реално изплатени 4,53% средства. Важно е да се отбележи, че по втория под-приоритет "Подобряване на про-иновативната инфраструктура" няма отчетен нито един договор, въпреки обявените в изпълнение 3 процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ – това са схемите BG161PO003-1.2.01 "Подкрепа за създаване на технологични паркове", BG161PO003-1.2.02 "Създаване на нови и укрепване на съществуващи офиси за технологичен трансфер" и BG161PO003-1.2.03 "Създаване на нови и укрепване на съществуващи технологични центрове". По схемите за офиси за технологичен трансфер и технологични центрове, както и за една от процедурите за разработване на иновации от стартиращи предприятия, е приложен различен двуетапен модел на кандидатстване и оценка. След подаване на предварителен формуляр, следва оценка (минимум 3 месеца), след което кандидатите, в рамките на два месеца, имат право да подготвят документът "Формуляр за кандидатстване" и едва след одобрение и на този етап (още минимум 3 месеца), се подписва договор за безвъзмездна помощ. Изводът от изпълнението на този тип проекти до тук е, че избраният механизъм не води до улеснение нито за потенциалните бенефициенти, нито за администрацията на МЗ и УО, а загубеното в оценяване време намалява адекватността на предложените за финансиране иновативни проекти. BG161PO003-1.1.01 "Подкрепа за създаване и развитие на стартиращи иновативни предприятия" В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 21 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 6.616.033, 56 лв., от които са усвоени едва 1,03%. През втората половина на 2011 г. се забелязва значително ускоряване на процеса на оценка на подадените проектни предложения, като на 23.01.2012 г. е публикуван окончателния списък за изминалата 2011 г. със сключените по схемата договори. Схемата се явява като една от най-злополучните процедури и с най-дълги срокове на оценка в изпълнението на цялата оперативна програма и е преобразувана с подновени условия за допустимост и стартира през 2011 г. под наименованието BG161PO003-1.1.05 "Разработване на иновации от стартиращи предприятия". BG161PO003-1.1.03 "Развитие на стартиращи иновативни предприятия чрез подкрепа за внедряване на иновативни продукти, процеси и услуги" В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 4 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 4.368.279, 36 лв. Не са усвоени средства. По схемата няма краен срок за кандидатстване, но е излишно усложнена с изисквания за задължително представяне на поне един от следните документи – патент за изобретение или заявка за патент или свидетелство за регистрация на полезен модел за иновацията, или удостоверение, издадено от оторизирана експертна комисия към Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, което да потвърждава правата на кандидата за интелектуалната собственост върху софтуера, както и че и внедряваният софтуер е иновативен по отношение на неговата функционалност. Изискването за представяне на някой от изброените документи е задължително условие за допустимост на кандидатите, но представлява

52

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз трудна, отнемаща време и дори непосилна задача за желаещите да кандидатстват. Процедурата за регистрация на патент в България е с продължителност близо 2 години, а ако се приложи заявка, то в рамките на периода за изпълнение на проектите, в задълженията на кандидатите влиза да придобият права на патентоносители. От друга страна, удостоверението за иновативност на софтуер се издава от експертна комисия за поне 4 до 6 месеца, което с периода на оценка на проектите, класифициран като един от най-продължителните съгласно Доклада от междинната оценка но програмата, обезсърчава младите иновативни компании да се възползват от този механизъм на подкрепа. BG161PO003-1.1.04 "Подкрепа за внедряване в производството на иновативни продукти, процеси и предоставяне на иновативни услуги" В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 39 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 89.325.837, 14 лв., усвоените средства възлизат на 1,04% от общата стойност на договорените. Процедурата е отворена за кандидатстване на 30.12.2010 г., като са определени 5 отделни сесии за прием на проекти, последната от които приключва на 14.11.2011 г. Констатираме положителна промяна в условията, свързани с изискуемите документи, чрез които кандидатите доказват, че иновацията е собствена разработка – техническа документация, публикации, доклади, резултати от проведени тестове, изследвания, независими становища от компетентни организации в областта на иновацията и др. BG161PO003-1.1.05 "Разработване на иновации от стартиращи предприятия" Процедурата е изменено продължение на първата схема – BG161PO003-1.1.01 "Подкрепа за създаване и развитие на стартиращи иновативни предприятия", като приемът на проекти започва от 01.06.2011 г. и също е разделен на пет отделни сесии, като последната приключи на 15.11.2011 г. На първите четири сесии са одобрени общо 179 проекта, а на последната – 70 предложения, което води до извода, че предприятията проявяват интерес. Механизмът на кандидатстване и оценка е двустепенен, подават се формуляри за предварителна оценка, а след тяхното одобрение се подготвя същинския формуляр за кандидатстване и прилежащ бюджет, които в рамките на 60 календарни дни трябва да бъдат представени от кандидатите заедно с прилежащите допълнителни документи. BG161PO003-1.2.01 "Подкрепа за създаване на технологични паркове" Процедурата е прекратена с Решение на УО от 19 август 2011 г. Няма подписани договори. Подадени са само 2 проектни предложения, които са отхвърлени още на етап административно съответствие. Липсата на опит, ноу-хау и фактът, че администрацията на УО не е извършила предварителни проучвания и анализ за интереса на евентуалните бенефициенти, водят до неуспех и загуба на административен ресурс и време. Тук е важно да се отбележи, че в страната няма опит в изграждането на про-иновативна структура с такъв мащаб, но през изминалата година е предприета обща политика в тази насока и в резултат се очаква създаването на първия полуспециализиран научно-технологичен парк с фокус върху ИКТ и науките за живота, наречен "София ТЕХ парк". BG161PO003-1.2.02 "Създаване на нови и укрепване на съществуващи офиси за технологичен трансфер" Обявени са общо 5 отделни сесии за кандидатстване (със стартирал прием от 13 януари до 23 ноември 2011 г.). Общият бюджет на схемата е в размер на 9.779.150, 00 лв., и до момента за прием на предварителни формуляри са класирани общо 42 проекта, без да са подписани договори. След одобрение на предварителния формуляр, кандидатите подават формуляр за кандидатстване и отново преминават същинска оценка. Почти всички кандидати са обединения – дружества по смисъла на чл. 357–364 от Закона за задълженията и договорите или НПО и срещат затруднения с попълването на финансовите данни от формуляра за кандидатстване и декларирането на държавни и минимални помощи. BG161PO003-1.2.03 "Създаване на нови и укрепване на съществуващи технологични центрове". Общият бюджет на схемата е в размер на 39.116.600, 00 лв. В резултат от проведените оценки от първите четири сесии за прием на предварителни формуляри са класирани едва 3 проекта. Проектите трябва да са на значителни стойности поради поставеното ограничение за минимален размер на безвъзмездната финансова помощ по всеки индивидуален проект от 300 хил. лв. Има и изрично изискване за допустимост на кандидатстващите организации – да осъществяват задължително дейност в една или повече от следните иновативни области: Информационни технологии, и / или еко и енергоспестяващи технологии, и / или Технологии, свързани със здравето. Ограниченията предопределят ниския интерес на потенциалните кандидати – обединения на организации от научната сфера като университети, научноизследователски лаборатории, институти от една страна и предприятията и техните браншови сдружения от друга. BG161PO003-1.2.04 "Развитие на приложните изследвания в изследователските организации в България" В периода от 6 до 16 декември 2011 г. бе проведено обществено обсъждане на официално публикуваните документи – проект на Насоки за кандидатстване и пакет документи към тях. 6 месеца по-късно процедурата все още не е стартирала.

53


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" Приоритетна ос 2 – "Повишаване ефективността на предприятията и развитие на благоприятна бизнес среда" BG161PO003-2.1.06 "Технологична модернизация в малки и средни предприятия" В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 2 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 4.492.014,  25 лв., при одобрени 179 проекта към 14.03.2011 г. И двата подписани в разглеждания период договори са на кандидати от Списъка с резервни предложения и са подписани 6 месеца след обявяването на Решението за одобрение. Тази процедура предизвика сериозен интерес, като в срока за кандидатстване бяха подадени 595 проектни предложения, като са заведени 54 жалби и възражения от кандидати, които са били отхвърлени от процедурата на различни етапи на оценителния процес. Много от кандидатите, взели участие в тази процедура за предоставяне на безвъзмездна помощ, загубиха доверие в преценката и компетентността на междинното звено и управляващия орган на програмата и останаха с впечатлението, че администрацията не се стреми да оценява проектните предложения, а търси неформални поводи да намали обема на извършваната от нея работа.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз лени условия за кандидатстване и изпълнение на проектите, липса на информация – това са трите фактора, които представителите на бизнеса определят като причини за слабото усвояване на субсидиите за т.нар. клъстери", цитатът е от вестник Капитал Дейли, брой от 10.04.2012 г. Процедурата е без поставен краен срок за кандидатстване, но не е на определени сесии за прием, което затруднява оценителния процес. "Бюджетът" на проектите съдържа твърде много елементи, пера и под-пера, което обърква кандидатите, а условията за изпълнение на не допускат участник в клъстера да бъде изпълнител по планираните дейности. Тези усложнения намаляват и без това малкият брой на потенциалните кандидати, при официално отчетените общо 42 клъстера за цяла България. Приоритетна ос 3 – "Финансови ресурси за развитие на предприятията"

В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 22 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 5.321.125, 10 лв. Усвоените средства възлизат на 4,71% от общата стойност на договорените, има 1 прекратен проект. При структурирането на процедурата и в периода на планиране не е отчетен фактът, че повечето от допустимите кандидати са бюджетни организации или организации, които не разполагат с налични свободни финансови ресурси, което се очаква да доведе до неизпълнение на повечето от сключените договори.

Средствата по тази Приоритетна ос са в размер на 389.210.170, 00 лв. и са отчетени от УО като договорени и изплатени, а за разглеждания период няма промени. Официално са избрани администратори за отделните финансови инструменти – инструмента за Гаранции, покриващи загуби на портфейл от заеми, Мецанин фонда, фондовете за рисков капитал, инвестиращи в МСП и Фонда за инвестиции в компании в етап на растеж (Growth Capital Fund). Все още обаче не е започнало функционирането на фондовете, с изключение на Гаранционната схема на JEREMIE с Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ) за предоставяне на инвестиционни кредити за малки и средни предприятия, който оперира чрез избраните през ноември 2011 г. 5 банки. Съгласно презентация, направена от експерти на ЕИФ в България на семинара "Финансови инструменти и ресурси в подкрепа на предприемачеството", проведен на 19 април 2012 г., към 31 март 2012 г. по продукта на JEREMIE за гаранциите по банкови кредити до момента има отпуснати малко над 150 кредита.

BG161PO003-2.1.11 "Технологична модернизация в малки и средни предприятия"

Приоритетна ос 4 – "Укрепване на международните пазарни позиции на българската икономика"

В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 115 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 151.407.788, 03 лв. Усвоените средства възлизат на 1,13% от общата стойност на договорените, има 1 прекратен проект. Освен специфичните условия за допустимост на кандидати, които извършват дейности в определени икономически сектори, имаше зададен праг за минималния размер на безвъзмездната помощ, което принуждава предприятията да подадат проекти с високи и дори изкуствено завишени бюджети. Например за микропредприятия минималната стойност на проект, изчислен на база субсидия от поне 150 хил.лв., бе в размер на 214.285, 71 лв. За останалите категории изискванията се завишават и малките фирми трябваше да кандидатстват за проекти от поне 428.571, 43 лв. със субсидия минимум 300 хил.лв., а средните – да планират изпълнение на проекти на стойност от 833.333, 33 лв. със субсидия минимум 500 хил.лв. Освен тези условия към проекта, нетните приходи на кандидатите през 2010 г. – година на криза и сериозен икономически спад, трябваше да надвишават различни прагове според съответната категория – за микропредприятията прагът беше над 300 хил. лв., за малките – 600  хил. лв. За средните – поне 1,5 млн. лв. оборот.

По данни от ИСУН към 10 май 2012 г. по Приоритетна ос 4 са изплатени 17.882.587, 57 лв., което представлява 28,66% от договореното от средствата. За разглежданият период не са подписвани договори за безвъзмездно финансиране и не са извършвани разплащания.

BG161PO003-2.1.10 "Подкрепа за предприятия и кооперации на хора с увреждания"

BG161PO003-2.2.01 "Подкрепа за създаване и развитие на бизнес-инкубатори" В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 17 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 25.560.990, 59 лв. Усвоените средства възлизат на 0,66%. По процедурата бяха поставени множество усложнени изисквания както към кандидатите, така и към дейностите и допустимостта на разходите, които не бяха прецизно и изрично посочени. В прилежащите документи се изискваше представянето на документ, изготвен свободно от всеки от кандидатите, наречен "Утвърден списък с цените на предоставяните от инкубатора услуги на инкубираните предприятия и утвърден списък с цените на предлаганите услуги на останалите предприятия (пазарни цени)". Именно този документ е основа за начисляване на предоставяната от инкубатора към инкубираното предприятие минимална помощ по формулата – "пазарни" цени минус "цени на услугите" от инкубатора, равно на предоставена минимална помощ. От тази формулировка следва да се заключи, че Управляващият орган не е извършил предварителен анализ на цените на предоставяните в отделните региони на страната услуги и не може да определи адекватно реалистични ли са предложените от кандидатите стойности, а в последствие и да окаже контролна функция върху определянето на минималните помощи към инкубираните предприятия. Освен изричното цитиране на регламенти и законодателната рамка, няма ясен механизъм, който да подпомогне функционирането и устойчивостта на създадените по процедурата регионални инкубатори. Оценката на подадените 42 проектни предложения отнема повече от 8 месеца на отговорната администрация, като на етап подписване на договори за безвъзмездна финансова помощ, всички кандидати са принудени да подпишат договори с редуцирани бюджети. Решението е публикувано на 06.12.2011 г., а кандидатите са поканени да подпишат договори в последния възможен ден, в който изтича официалният срок за оспорване или искане на пояснения за извършените корекции. Това е честа практика на етапа на договориране на средства, която позволява на администрацията да ограничи правата на бенефициентите и да наложи несправедливи и неравнопоставени условия без право на обжалване.

Приоритетна ос 5 – "Техническа помощ" BG161PO003-5.0.01 Процедура на директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по приоритетна ос 5 "Техническа помощ" В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 5 договора за техническа помощ на обща стойност 3.908.182, 92 лв. Усвоените средства за това време възлизат на 20,82%. Планира се и извършването на нови разходи по проекти по тази приоритетна ос, като с Решение №379 от 14.05.2012 г., Министерският съвет гласува одобрение на План за действие, който включва мерки и интервенция на експерти от Световната Банка по Оперативните програми, съфинансирани със средства от Структурните Фондове и Кохезионния фонд на Европейския Съюз в Република България. По отношение на ОП РКИБ 2007 – 2013, в плана в раздел с наименованието "Подсектор Иновации", се планира разходването на средства за техническа помощ при подготовката на Оперативната програма "Иновации и предприемачество" за следващият програмен период 2014 – 2020 г. Планират се разходи за Подкрепа за изготвяне на иновационна стратегия (smart strategy) до декември 2012 г. на стойност от 1,608 млн. евро. Министерството на икономиката, енергетиката и туризма (МИЕТ) ще изразходи още 2,402 млн. евро до юни 2013 г. за подкрепа при идентифицирането на подходящи мерки за насърчаване на внедряването на иновации, които да залегнат в програмирането за периода 2014 – 2020 г., както и още 3,165 млн. евро за техническа помощ за подкрепа при идентифицирането и формулирането на големи иновационни проекти, които да залегнат в програмирането за периода 2014 – 2020 г. Освен тези средства, експерти от Световната банка ще получат 4,146 млн. евро за подготовка на план за действие за предоставяне на услуги по внедряване на иновации до края на 2013 г. Посочените високи стойности са прогнозни, но все пак е осъзната липсата на предварителни проучвания, подготовка и анализ при планирането на финансовите ресурси, което се очаква да подобри формулирането на целите и изпълнението на оперативната програма – наследник на ОП РКИБ 2007 – 2013 г.

3. Анализ на междинната оценка Съгласно изискванията, през септември 2011 г. е изготвена Междинната оценка на изпълнението на процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по приоритетна ос 1 "Развитие на икономика, базирана на знанието и иновационни дейности" и приоритетна ос 2 "Повишаване ефективността на предприятията и развитие на благоприятна бизнес среда" на ОП РКБИ 2007 – 2013 г. В резюмето от окончателния доклад са посочени констатации относно напредъка на изпълнението на Оперативната програма, идентифицирани са "тесните места" в проектния цикъл и са изведени важни препоръки към управляващите администрации.

BG161PO003-2.4.01 "Подкрепа за развитието на клъстерите в България"

Констатации, изведени от резюмето на доклада от Междинната оценка

В периода 1 юли 2011 г. – 10 май 2012 г. са подписани 17 договора за безвъзмездна помощ на обща стойност 3.008.218, 43 лв. Усвоените средства възлизат на 3,18%, има 1 прекратен проект. "Непосилна бюрокрация, недомис-

На базата на детайлизирания анализ на рисковете за усвояване на средства по приоритетните оси, направените констатации в доклада от Междинната оценка водят до заключението, че показателите за измерване на финансо-

54

55


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" вия напредък по Приоритетни оси 1 и 2 отчитат ниски нива на постигнатите спрямо планираните резултати, които са особено отчетливи за Приоритетна ос 1. При изпълнението на Финансовия план по Приоритетни оси 1 и 2 на Оперативната програма към разглеждания период (до 30.06.2011 г.) се констатира значително изоставане спрямо предварително планираните стойности. Това би могло да се окаже критично за усвояването на средствата, предвид оставащите малко повече от три години за усвояване на средствата. По правилото N+2/3 в края на 2013 г. по Приоритетна ос 1 следва да бъдат подадени за сертифициране 95.297.902 евро, а към момента има сключени договори за 7.849.838 евро. Дори да се предположи, че цялата сума на сключените до момента договори бъде одобрена, платена и сертифицирана, недостигът до прага на автоматично освобождаване от бюджетен ангажимент е 87.448.064 евро. Аналогичните данни по Приоритетна ос 2 са праг на автоматично освобождаване от бюджетен ангажимент в края на 2013 г. – 309.413.267 евро. Сумата на сключените договори към момента е 164.115.413 евро, а недостигът – 145.297.854 евро. Докладът от Междинната оценка констатира и сериозно изоставане на изпълнението на планираните индикатори, чрез които се отчита изпълнението на заложените по отделните приоритетни оси цели. Анализът обръща внимание на неправилното структуриране и определяне на целеви стойности още на етапа на подготовка и планиране на програмата, което, в настоящия напреднал етап на изпълнение, води до невъзможност за количествено измерване и качествено наблюдение на постигнатите цели. Това поставя под съмнение достоверното и пълно отчитане на стойностите на индикаторите не само по съответните процедури – приоритетни оси, но и за оперативната програма като цяло. По почти всички индикатори на ниво Приоритетна ос са отчетени изключително ниски стойности. По Приоритетна ос 1 изпълнението е между 0% и 6,67%, а по Приоритетна ос 2 – по 9, от заложените 12 индикатори, е отчетено ниво на изпълнение 0%. Друг от констатираните ключови проблеми е липсата на регламентирано задължение за използването на предварителни анализи на промените във външната среда, както и на нагласите и актуалните потребности на представителите на целевите групи на програмата при програмирането на процедурите. В доклада като "тясно място" в процеса на програмиране на процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ се идентифицира забавяне поради утежнени съгласувателни процедури и липса на анализ на промените във външната среда, които водят до промени в спецификата и статуса на потенциалните бенефициенти. Липсата на предварителни анализи увеличава риска от програмиране на неадаптирани към бизнес-средата процедури, обявяване на процедури с отявлено слаб интерес към тях от потенциалните бенефициенти, обявяване на процедури с несъобразен с интереса към тях бюджет, вследствие на което остават в "резервни" списъци и не се финансират много на брой проектни предложения, преминали всички етапи на оценка. Крайният резултат е – ангажиран значителен ресурс в администриране на процеса по програмиране на процедури и оценка на проектни предложения без ефект за постигане целите на Оперативната програма, което пряко влияе върху мотивацията на потенциалните бенефициенти и доверието им към Програмата. Изоставяне е констатирано и при стартирането на процедурите, което носи риск и от липсата на време за реакция, в случай че някоя от процедурите не се реализира успешно. След първоначалното масирано обявяване на процедури през 2007 и 2008 г. се наблюдава период от повече от една година (15.10.2008 – 29.03.2010 г.), през който е обявена само една процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Приоритетни оси 1 и 2. След това отново следва период на концентрация на обявяване на много на брой процедури за кратък срок. Дългите периоди, в които не се обявяват нови процедури оказват пряко влияние върху темповете, с които се изпълнява Оперативната програма и водят до сериозен риск от забавяне на планираната усвояемост. Независимо от факта, че не всички процедури са с краен срок за кандидатстване и обявяването им в кратък период от време не влияе пряко върху периодите за оценка, концентрирането на процедури с краен срок за кандидатстване в един и същи период поставя под съмнение наличието на достатъчен и качествен административен ресурс за формирането на много на брой, в един и същ период, оценителни комисии. Това води до риск от усложняване и прекомерна натовареност, а оттук и до по-голяма вероятност от допускане на грешки и забавяне на оценката на проектните предложения. Анализът на процедурите по Приоритетни оси 1 и 2 показа, че процедурите не отчитат териториалната диспропорция в разпределението на малките и средните предприятия (с някои изключения), което е изведено на ниво в Оперативната програма. Различията в развитието на икономическите отношения в отделните райони на планиране и приоритетите в интервенциите по различните сектори на икономически дейности, поставя под въпрос аргументацията за избора на диференциран подход по отношение на секторите, т.е. по едни процедури са заложени допустими кандидати по сектори, а по други не. Това обстоятелство създава риск определен сектор, отчетен като приоритетен в ОПК, да не бъде подпомогнат чрез обявяваните процедури. В доклада се отчита още, че по всички процедури не са се признавали вече извършени разходи и изпълнени дейности преди подаване на проектното предложение (с изключение на разходи за консултантски услуги във връзка с разработване на проектното предложение). Това ограничение е заложено нормативно, съгласно чл. 3, ал. 2 и 3 от ПМС №236/2007 г., но то не произтича от изискване на Регламент 1083/2006 и 1828/2006 или от ПМС № 62/2007  г., а е специ-

56

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз фично заложено. За някои категории разходи и дейности обаче (като например инвестиционни разходи, разходи и действия във връзка с осигуряването на закрила на обекти на индустриалната собственост и др.), това не е обосновано. През септември 2011 г., с промяна на нормативната уредба и редакция на детайлните правила за допустимост на разходите по ОП РКБИ 2007 – 2013, ограничението относно периода на допустимост на разходите е премахнато, но въпреки това промяната продължава да не се прилага. За допустими се считат разходите по Оперативната програма, които действително са платени между 01.01.2007 и 31.12.2015 г., в случай че отговарят на условията, предвидени в съответните Насоки за кандидатстване и ПМС 121. Друга констатация показва, че отново са отчетени неясноти и трудности с допълнителните документи, изисквани да бъдат прилагани от кандидатите – най-често се срещат затруднения с определяне категорията на предприятието – микро, малки и средни и по-специално със сложността на подаваната декларация за определяне на статута на предприятието, декларацията за държавни помощи и формата й. Отчита се още, че не се прилагат еднотипни правила в подхода за изискване на допълнителни документи и пояснителна информация от кандидатите през етапа на оценка на входираните проектни предложения. Различието в подхода относно прилагането на възможността да се изискват допълнителни документи и информация от кандидатите по отделните процедури, не създава предпоставки за постигане на трайни и предсказуеми правила в процеса по подбор и оценка на проектните предложения по процедурите, а води до възможност за отхвърляне на проектни предложения на формално основание за сметка на оценката по същество. В крайна сметка това води до ангажиране на ресурс и време и на администрацията и на бенефициентите, без краен ефект за постигане на целите на Оперативната програма. Изследването показва, че продължителността на процеса по оценка на проектни предложения варира от 4 месеца до повече от една година. Отчетено е и забавяне при подписването на договорите за безвъзмездна помощ с избраните кандидати. Извън нормативно регламентираните етапи на оценка след решението за одобрение на Оценителния доклад, съгласно Процедурния наръчник, се преминава през още един етап по договаряне и документална проверка за съответствие на представените документи при подписването на договорите с тези декларирани при кандидатстване. Заедно с периодите от крайната дата за подаване на проектни предложения до стартирането на оценката и от датата на решението на Договарящия орган до подписване на договорите, общият период от подаване на проектните предложения до подписването на договорите по процедурите се увеличава средно с около още един месец. Тоест, извън технологичното време за работа на оценителната комисия, общият период за оценка се увеличава с още два месеца. Дългият период от подаването на проектното предложение до сключването на договор е и една от посочените причини от страна на банковите институции за определянето на тези проекти като високорискови при преценката за отпускане на кредити на кандидатите, което води до риск да не се осигури необходимия ресурс за съфинансиране на проектите от страна на бенефициентите. В доклада от Междинната оценка се посочва, че при извършеният анализ е установено, че по всички разглеждани процедури, по които има сключени договори, са извършени изменения. От попадналите в извадката 27 договора само по 4 не са извършвани промени. От анализираните проекти по 84% са искани промени, от които 48% съществени изменения на договорите и 52% – несъществени. Основните причини за исканите изменения на договорите са промени в план-графика за изпълнение на дейностите – 56,00%, удължаване на срока на договора – 28,00% и промени в бюджета, свързани с изменение на дейностите – 20,00%. Сложността и времеемкостта на прилаганите процедури за избор на доставчици, съгласно изискванията на ПМС №55/2007 г. и съгласуването им с ДО, е основна причина за промяна в изпълнението на сключените договори. Промените в план-графика за изпълнение на дейностите изместват изпълнението на основните дейности в края на изпълнението на проекта, което от своя страна е предпоставка за създаване на трудности при изпълнението на дейностите. Това може да доведе до влошаване на качеството на проекта като цяло. Установена е и устойчива тенденция за забавяне на плащанията към бенефициентите – в някои случаи дори с около година. Към 30.06.2011 г. са верифицирани и платени едва 42,21 % от подадените искания за плащане от страна на бенефициентите по Приоритетна ос 1 и 65,95% по Приоритетна ос 2. Рискове, изведени от резюмето на доклада от Междинната оценка На базата на детайлизирания анализ на рисковете за усвояване на средства по Приоритетни оси 1 и 2 на ОП РКБИ 2007 – 2013 г., като ключови и основни, оценени с висока тежест, са дефинирани следните рискове: 1. Стратегически вътрешни рискове: • Изоставане в изпълнението на ОП; • Неусвояване на предвидените във Финансовия план средства за Приоритетни оси 1 и 2;

57


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика"

• Непостигане на целите на ОП, включително неизпълнение на целевите стойности на заложените индикатори и бюджет; • Определен сектор, заложен като приоритетен в ОПК, да не бъде подпомогнат чрез обявяваните процедури; • Определени райони на планиране, заложени като приоритетни в ОПК, да не бъдат подпомогнати чрез обявяваните процедури; • Непоследователно отчитане на приноса към реализирането на хоризонталните политики на Общността. 2. Оперативни външни рискове: • Голям брой прекратени проекти; • Проблеми с осигуряването на съфинансиране от страна на бенефициентите. 3. Оперативни вътрешни рискове: • Забавяне на плащанията към бенефициентите; • Висока степен на сложност при формулиране на изискванията към кандидатите; • Продължително оценяване на проектните предложения. Препоръки, изведени от резюмето на доклада от Междинната оценка • Да се предприемат спешни мерки за програмирането на целия планиран финансов ресурс по Приоритетните оси и Областите на въздействие, като разпределението трябва да следва планираното постигане на целите на Програмата чрез равномерно разпределение във времето и избягване на концентрирането на много процедури; • С оглед ускоряване на процеса по усвояване на средствата по ОП се препоръчва максимално да се ускори процеса по одобрението на Критериите за избор на операции и обявяването на документите за кандидатстване по одобрените операции; • Да се извършват анализи на външната среда, от които да се извеждат приложими за всяка от предстоящите процедури критерии, дейности и разходи. • Да се оптимизира максимално продължителността на отделните етапи на жизнения цикъл на процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, особено що се касае до периодите на програмиране и обявяване на процедурите, процеса по оценка и срока за плащания; • Да се застъпи даването на по-високи точки за предлагането на проекти в определени икономически сектори или райони на страната; • Да се регламентира и да се установи устойчива и предсказуема практика при залагането на условия за изискването на документи в Насоките за кандидатстване, включително и чрез разработването на обща методология за оценка и утвърждаването й от Комитета за наблюдение; • Да се използват максимално възможностите за признаването на вече изпълнени дейности и допустими извършени разходи преди датата на подаване на проектното предложение, респективно датата на сключване на договорите за безвъзмездна помощ; • Да се подобри комуникацията с бенефициентите, както в процеса на кандидатстване, така и в процеса на изпълнение на проектите по Приоритетни оси 1 и 2 на Оперативната програма; • Да се оптимизира срока за възстановяване на плащанията към бенефициентите; • Да се подобри комуникацията и диалога с банковите институции за постигане на консенсус по предложенията за мерки, както и да се извършват проучвания за нуждите на бизнеса от вида и размера на допълнителен инструмент за финансиране на инвестиционните намерения на компаниите, както и използването на всички възможности за търсене на алтернативни решения чрез разширяване на обхвата и увеличаване на ресурса на предвидените в Оперативната програма финансови инструменти за подобряване достъпа до финансиране на МСП. Положителни промени, отбелязани в резюмето на доклада от Междинната оценка • Обсъждането на Критериите за избор на операции с представители на потенциалните бенефициенти извън Комитета за наблюдение е изведен като положителен фактор за ефективността на процеса по програмиране; • Публикуването на Насоките за кандидатстване за обществено обсъждане е сравнително ново начинание, което се класифицира като "добра практика" за коригиране на процеса на програмиране; • В последните обявени процедури качеството на методологията за оценка е значително подобрено по отношение изясняването на приложимите методи за оценка. Направени са и множество други препоръки, които касаят най-вече скъсяването на сроковете за всеки от етапите на проектния цикъл, оптимизиране на работата на Управляващия орган и Междинното звено, подготовка и анализ на ситуацията на външната среда при всяка предстояща процедура.

58

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

4. Работа на управляващия орган, комитета за наблюдение и междинните звена Комитет за наблюдение За периода юли 2011 – май 2012 г. Комитетът за наблюдение на ОП РКИБ 2007 – 2013 е провел едно заседание. На Деветото заседание на Комитета за наблюдение на ОП РКИБ 2007 – 2013 г., проведено на 13 декември 2011 г., са приети предложените от УО промени в Оперативната програма, свързани с преструктурирането на административното управление на ДО и извеждането му от ИАНМСП. На същото заседание е приета и новата Индикативна годишна работна програма за 2012 г., включително предложените критерии за избор на операции по процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ "Създаване и развитие на регионални бизнес инкубатори", "Създаване на технологичен парк" и "Енергийна ефективност и зелена икономика". Приет е и годишният комуникационен план за 2012 г. към Комуникационния план на ОП РКИБ 2007 – 2013. В състава на Комитета за наблюдение са направени промени и към 12.12.2011 г., титуляри и заместници, в някои от ключовите звена, са подновени. Направените промени се дължат основно на честите преструктурирания в държавната администрация, както на ключовите позиции, като отговорни зам. министри, така и на по-ниските нива, като например директори на дирекции и отдели. Тези промени оказват влияние в процеса на взимане на решения, като влияят най-вече на времето, което се губи в запознаване на новоназначените лица с проблематиката и спецификата на програмата, а също и водят до размиване на отговорността на всяко едно ниво – политическа и административна. В Комитета за наблюдение по тази ключова за бизнеса и малките и средни предприятия програма, участие взимат и представители на сдруженията на бизнеса и гражданското общество, като БСК, КРИБ, ССИ, БТПП, АИКБ, и др. За съжаление, прави впечатление, че представителите на бизнеса, най-вече от структурите с дългогодишна история, не изразяват позиции, а най-често приемат предложенията на УО с т.нар. "мълчаливо" съгласие. Практика е неприсъствието и липсата на позиция да се приемат като съгласие по обсъжданите проблеми и теми, което често пъти, това е в противоречие със заявяваните от предприятия позиции. Нова структура От началото на месец май 2012 г. е предприето сливане на Управляващия орган и Междинното звено, Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" в МИЕТ – Управляващ орган на ОП РКИБ 2007 – 2013 г. Въпреки, че информацията за планираното преструктуриране е известна поне от 3 месеца преди фактическото му осъществяване, при обединяването на звената се регистрира липсата на изведени нови правила за работа на администрациите – не са подписани заповеди за реда и начинът на управление, което за период от близо три седмици фактически спря работата на цялата програма. За изследваният период съществуващите системи за управление и контрол на Оперативна програма и прилежащия Наръчник на УО, претърпяват две големи промени – издания във вариант 9 от юли 2011 г. и вариант 10, от ноември 2011 г., като е важно да се отбележи, че през март 2012 г., т.е. четири месеца след последната промяна, Наръчникът към вариант 10 подлежи на още една корекция. Непрекъснатите промени в системите за управление на процесите на програмата водят пряко до забавяне и по-ниска усвояемост.

5. Конкретни примери за проблеми и успехи Минимални и държавни помощи Все още се отчитат множество затруднения на предприятията-кандидати при деклариране на минимални и държавни помощи, съгласно изискванията за кандидатстване и приложената форма на Декларация за държавни/ минимални помощи по всички процедури по Приоритетни оси 1 и 2 на ОП РКБИ 2007 – 2013 г. Усложненията произтичат най-вече от забавянето и неправилното въвеждане на информацията от страна на задължените за това лица – администраторите на безвъзмездна помощ. Важно е да се отчете и известен напредък в това отношение, тъй като през разглеждания период юли 2011 – май 2012 г., бе променена формата на декларативния документ, както и бяха извършени някои промени в официалния Регистър за минималните помощи, поддържан от Министерството на финансите, а също и в регистрите на съответните администратори на помощ. Например от 07.02.2012 г. е публикувания списък с Предоставената минимална помощ по ОП РКИБ 2007 – 2013 за периода 2011 г. От м. март съществува и подобен списък, актуализиран сравнително редовно за настоящата 2012 г. Официалният Регистър за минимални помощи, поддържан от Министерството на финансите, би трябвало обаче да обобщава и да поддържа регистъра в изпълнение на изискванията на Европейската комисия и Регламент (ЕО) № 1998/2006 на Комисията от 15 декември 2006 г. за прилагане на членове 87 и 88 от договора към минималната помощ (OJ, L 379 от 28 декември 2006 г.), което на практика не се осъществява. През втората половина на 2011 г. Министерството добавя нови текстове в частта "Отговорности и условия за ползване". Ще си позволим да цитираме малка част от тях: "Министерство на финансите не носи отговорност относно точността, пълнотата и актуализирането на информацията, съдържаща се в Регистъра, чийто източник са само и единствено данните, предоставени от администраторите на помощ;"

59


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" "Актуалността на Регистъра към даден момент е в пряка зависимост от скоростта на обновяване на информацията от ползвателите на Регистъра – администраторите на минимална помощ;" "При кандидатстване за финансиране с минимални помощи включително и по средства от европейските фондове, правна стойност има Декларацията за получени минимални помощи, подавана от бенефициента." Допусканите от администраторите на минимална помощ грешки в отчитането и завеждането на държавни и минимални помощи, се наблюдават при всички отговорни звена, които администрират предоставянето на безвъзмездна финансова помощ в България, като могат да се изведат в следните направления: • Предприятията не получават информация от администраторите на помощи за наличието или отсъствието на държавна или минимална помощ по съответния договор. Липсва информация за размера на предоставената безвъзмездна помощ, моментът (датата) на регистриране и нейният вид – държавна или минимална помощ, в режим на групово освобождаване и др.; • Предприятия, които са подизпълнители (а не партньори по проект), са регистрирани като получатели на безвъзмездна помощ; • Предприятия, които са партньори или водеща организация по проекта, но участват в изпълнението му безвъзмездно (т.е. не получават финансова помощ под каквато и да била форма), са регистрирани като получатели на безвъзмездна помощ; • При изпълнението на един проект с няколко бенефициента (по определение на чл.2, ал. 4 от Регламент (ЕО) No 1083/2006,) Администраторът на помощта отхвърля неправомерно всички останали бенефициенти като признава само този, с когото е сключен договора и регистрира само него като получател на помощта, без да признава сключеното Споразумение за разпределяне на помощта и без да уведомява за това съответната или съответните фирми; • Предприятия, които декларират размер на реално изплатена помощ, са обвинени, че са декларирали невярна информация, тъй като Администраторът на помощта не е отразил реалната стойност след изпълнението на проекта и изплащането на помощта; • Служители на предприятие са получили безвъзмездна помощ (например подкрепа за обучение), но помощта е отразена по погрешка в Регистрите за държавни или минимални помощи на фирмата-работодател или на фирмата-изпълнител (на обучението). Списък с конкретни казуси по ОП РКБИ 2007 – 2013, може да бъде намерен в Приложение 1в. С подписването на Декларацията за държавни помощи на кандидатите продължава да се вменява наказателна отговорност по чл. 313 от Наказателния кодекс. На този етап все още не съществува законодателно определена отговорна институция, към която предприятията могат да се обърнат и да им бъде предоставена достоверна официална информация или справка относно размерът и видът на държавните помощи, получени от тях през определен период, а трябва да се разчита единствено на Администраторите на помощ да уведомят бенефициентите, че такава им е предоставена. Съществуващият Регистър на държавни помощи вече има публичен профил, но на практика информацията в него не се актуализира и няма механизъм, чрез който да се удостовери нейната истинност. При възникнали извънредни обстоятелства (загуба на счетоводен архив например), предприятията ще бъдат изключително затруднени да получат информация за натрупаните държавни и минимални помощи по официален път. Важно е да се отбележи и че след откриване и на най-малкото разминаване на декларираната от кандидатите информация с тази, поддържана в официалните регистри за държавни и минимални помощи, до която единствено държавните служители от съответната институция – Администратор на безвъзмездна помощ имат достъп, кандидатстващите фирми са включвани в Регистър на фирмите, които подават неверни данни, или т.нар. "черен списък". Съгласно чл. 31 ал. 2 и ал. 3 от Конституцията на Република България, е противоконституционно Управителите и Представляващите кандидати да носят отговорност и да им бъде вменявана такава, за нещо, за което не се допуска да бъдат информирани. Все още не е намерено решение, което да отговаря на съществуващото българско и европейско законодателство – би следвало кандидатстващите предприятия да имат възможността да подадат заявка за издаване на документ (справка) и съответно да получат такъв, в който да са описани получените помощи, техният вид, размер, момент на предоставяне, момент на вписване. "Шосеен" или "сухопътен" транспорт До септември 2011 г. не са изведени тълкувание или указания за конкретизиране на предприятията от сектор "шосеен транспорт" и неговият обхват съгласно Регламент на Комисията (ЕО) 1998/2006 в контекста на специфичния установен праг за предоставяне на минимална помощ съгласно режимът de minimis. За предприятията, "работещи в отрасъла на шосейния транспорт на товари и пътници", няма изрична методология и към посочения период. Не е ясно как е оценявана принадлежността на предприятията към сектор "шосеен" транспорт не само по про-

60

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз цедурите за безвъзмездна помощ от ОП РКБИ 2007 – 2013, но и по всички останали програми, които предоставят европейско финансиране на българските предприятия от Структурните фондове и Кохезионен фонд. Едва след сигнал от външни експерти и неправителствени организации, е намерено решение и при изпълнението на процедура BG161PO003-2.1.12 "Покриване на международно признати стандарти и въвеждане на системи за управление в предприятията" се предоставя и следното тълкувание: "Прагът от левовата равностойност на 100.000 евро, установен в Регламент 1998/2006 относно предприятията, осъществяващи дейност в отрасъл "шосеен транспорт" се прилага за предприятия, при които основната икономическа дейност или дейността, за която се кандидатства попада в следните сектори Н49.3 (Друг пътнически сухопътен транспорт) и Н49.4 (Товарен автомобилен транспорт и услуги по преместване). 8 месеца в оценка на 42 проекта Оценката на проектните предложения все още се извършва извън регламентирания времеви диапазон, който обобщено варира в порядъка от четири месеца до година и половина. Като пример може да бъде посочена процедура BG161PO003-2.2.01 "Подкрепа за създаване и развитие на бизнес инкубатори", при която крайният срок за подаване на проектните предложения приключва на 28 март 2011 г., което означава, че са изминали повече от 8 месеца в оценка на 42 проектни предложения към 6 декември 2011 г., когато излиза решението за класиране. Договарянето над пределните нива – мисия (не)възможна Прави впечатление, че при последните процедури за безвъзмездна финансова помощ BG161PO003-2.1.12 "Покриване на международно признати стандарти и въвеждане на системи за управление в предприятията", BG161PO003-2.1.13 "Технологична модернизация в малки и средни предприятия", и др., в Насоките за кандидатстване се допуска увеличаване на общия бюджет за съответната процедура – най-често в размер до 50% от одобрения от Комитета за наблюдение бюджет. Това предоставя възможност на УО при класирането на проектните предложения да отпусне допълнителен ресурс за финансиране на качествени проекти, останали в резервните списъци при приключването на оценката. Например по схема BG161PO003-2.1.12 "Покриване на международно признати стандарти и въвеждане на системи за управление в предприятията" са подадени над 1 300 проектни предложения, а одобрени да подпишат договор са само 241 кандидата, или 21% от всички одобрени и "успешно преминали оценката" кандидати. В резервният списък са поставени общо 910 одобрени проектни предложения – своеобразен рекорд и прецедент в изпълнението на Оперативната програма до момента. Въпреки възможността за постигане на договаряне на поголеми суми, изключително ниските нива на договориране и усвояемост по Оперативната програма, както и множеството проектни предложения, преминали етапа на оценка и класирани в резервния списък, към 10 май 2012  г. не са регистрирани примери за използването на тази възможност. Има коментари за отваряне на нови схеми с остатъчните, неусвоени по изпълняваните процедури бюджети, което ще доведе до инвестиране на ограничен административен ресурс и отново – загуба на време. ПМС № 55 Постановлението на Министерския съвет № 55 от март 2007 г., в което се третират условията и реда за определяне на изпълнител от страна на бенефициенти на договорена безвъзмездна финансова помощ от Структурните фондове (и др. финансови инструменти), включително и по ОП РКИБ 2007 – 2013, претърпя поредните изменения. С публикуването на Постановление № 70 на МС от 3 април 2012 г. се изменя този основен нормативен документ за работа на бенефициентите-предприятия по оперативните програми, като УО не публикува никъде информация и не предприема стъпки за уведомяване на бенефициентите, с които са подписани договори за безвъзмездна помощ. Не са подготвени (или актуализирани) прилежащи типови образци, а спазването на изискванията по ПМС № 55 е определящо за правилното разходване на средства от бенефициентите, а в последствие има решаващо значение и в етапа на верификация.

6. Изводи и препоръки При почти всяка процедура, стартирала в началото на разглеждания период юли 2011 – май 2012 г., се наблюдава забавяне и неспазване на посочените официално срокове за предоставяне на отговорите на запитванията по процедурите на етап кандидатстване, което е голямо неудобство за кандидатите. В годишния доклад за усвояване на средствата от ес в република България за 2011 г. на Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове са установени следните факти: НАПРЕДЪК: • Най-високо изпълнение на прогнозата по ЛОТАР за договорени и сертифицирани средства в сравнение с другите ОП за 2011 г. • Реален старт на Инициативата JEREMIE • Успешно е финализирана Междинната оценка

61


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" ПРОБЛЕМНИ ОБЛАСТИ: • Изостава цялостното изпълнение на процедурите по ПО1 и ПО2 • Широк времеви диапазон между одобрението на Критериите за избор на операции и обявяването на Насоките за кандидатстване, вкл. неоправдано висока степен на сложност на изискванията към кандидатите • Твърде продължителен процес на оценка на проектните предложения • Осигуряване на съфинансиране от страна на бенефициентите ПРЕПОРЪКИ: • Фокусиране на ресурсите в сферите с висок потенциал и подпомагане на взаимодействието "наука-бизнес" • Ускоряване на процеса по одобрението на Критериите за избор на операции и обявяването на документите за кандидатстване • Ускоряване на процеса по оценка на проектите и верификацията на разходите Статистиката по ОП "Конкурентоспособност" досега показва, че до финален отчет никога не стигат повече от 50% от подписалите договор, т.е. има реална опасност от 1151 одобрени кандидати, изпълнени успешно проекти да имат само 140–150 бенефициента, т.е. едва 12% – 13 % от одобрените кандидати. За разлика от предишни процедури, в Насоките по тази процедура е предвидено, че "УО може да увеличи общия бюджет по процедурата в размер до 50% от одобрения от КН бюджет – в случай, че броят на проектните предложения, получили повече от 50 т. на етап "Техническа и финансова оценка", надхвърля определения финансов ресурс."(стр. 8). В тази група попадат няколкостотин одобрени проектни предложения, съществена част от които са с оценки на проектните си предложения, които достигат 89 т. При настоящите нива на усвояване по ОП "Конкурентоспособност", според нас трябва активно да се търсят конструктивни начини по-голям брой успешни кандидати да имат възможност да изпълнят проектите си. Смятаме, че предвид напредналия стадий на програмния период, в който се намираме, си струва да се да се помисли и за договаряне на по-голям ресурс което да компенсира частично ниския процент бенефициенти, които успешно изпълняват и отчитат проектите си докрай и така превантивно да се редуцират загубените средства по процедурата. В съответствие с гореизложеното, изводът, който правим е, че е наложително да се прояви гъвкавост и да се реализира възможността за 50% увеличение на бюджета по процедурата, предвидена в Насоките по процедурата. Също така смятаме, че е дошло времето сериозно да се разгледат плюсовете на едно потенциално договаряне на по-голям ресурс.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ПРИЛОЖЕНИЕ 1а. Данни съгласно Информационната система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България. Информацията е актуализирана към 10.05.2012 г. Всички стойности са в лева. Ос 1 Развитие на икономика, базирана на знанието и иновационни дейности

• Общо брой подписани договори: 105 • % на договорени средства: 24,54% • % на реално изплатените средства: 2,36% Ос 2 Повишаване на ефективността на предприятията и насърчаване развитието на благоприятна бизнес среда

• Общо брой подписани договори: 1302 • % на договорени средства: 66,49% • % на реално изплатените средства: 12,23% Ос 3 Финансови инструменти за развитие на предприятия

• Общо брой подписани договори: 1 • % на договорени средства: 99,50% • % на реално изплатените средства: 99,50% Ос 4 Укрепване на международните пазарни позиции на българската икономика

• Общо брой подписани договори: 6 • % на договорени средства: 36,66% • % на реално изплатените средства: 10,51% Ос 5 Техническа помощ

• Общо брой подписани договори: 21 • % на договорени средства: 68,51% • % на реално изплатените средства: 13,11%

Това би могло да се реализира чрез комуникация до Управляващия орган по съответния ред, подкрепена от страна на самите одобрени кандидати от резервния списък. За реализацията на препоръчаните мерки следва да се обмислят и евентуални структурни промени с оглед скъсяване на броя и времето за извършваните проверки на различни нива от управлението на програмата.

7. ИЗТОЧНИЦИ НА ИНФОРМАЦИЯ • Информационната система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България (ИСУН); • Официална интернет страница на Оперативната програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 – 2013 г. – www.opcompetitiveness.bg • Резюме на окончателен доклад по договор №319/01.06.2011 г. за възлагане на обществена поръчка с предмет: "Междинна оценка на изпълнението на процедурите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по приоритетна ос 1 "Развитие на икономика, базирана на знанието и иновационни дейности" и приоритетна ос 2 "Повишаване ефективността на предприятията и развитие на благоприятна бизнес среда" на Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007 – 2013" (септември, 2011 г.) • Годишен доклад за усвояване на средствата от ЕС в Република България за 2011 г., Комисия по европейските въпроси и контрол на европейските фондове, (февруари, 2012 г.)

62

63


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ПРИЛОЖЕНИЕ 1б.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1в.

СРАВНИТЕЛЕН АНАЛИЗ – ИЗПЪЛНЕНИЕ КЪМ 10 МАЙ 2012

Казус 1

Договорени към 10 май 2012 г. средства в лева от общия бюджет – Ос 1 и Ос 2

Усвоени към 10 май 2012 г. средства в лева от общия бюджет – Ос 1 и Ос 2 Общ размер на усвоеното финансиране към 10 май 2012 9.33%

Общо договорени средства към 10 май 2012 54.18%

Фирма, кандидат по процедура BG161PO003-2.1.08 "Покриване на международно признати стандарти", като проектното предложение на предприятието присъства в списъка на отхвърлените на етап оценка на допустимост предложения с пояснението, че: "Кандидатът е представил невярна информация по отношение на декларираните обстоятелства в Декларацията за държавни помощи." Фирмата е декларирала договорени и получени минимални и държавни помощи по стойности на реално изплатени субсидии, което е описала надлежно в подадената Декларация за държавни помощи. Фирмата също така е партньор по проект "Бизнесът – партньор в обучението на студенти от специалност "Информатика", в който участва безвъзмездно, като изрично е декларирала, че не е получател на безвъзмездна помощ по проекта.

Казус 2 Остатък 45.82%

Остатък 90.67%

СРАВНИТЕЛЕН АНАЛИЗ – ДИНАМИКА ЗА РАЗГЛЕЖДАНИЯ ПЕРИОД (ОТ 01 ЮЛИ 2011 ДО 10 МАЙ 2012 г.)

Брой подписани договори за периода в сравнение с общо подписаните договори по Ос 1 и Ос 2 230 бр. договори, подписани за периода от 1 юли 2011 до 10 май 2012 или 16.35% от общо подписаните

1407 бр. договори, общо подписани по ОПК към 10 май 2012

Размер на усвоеното (в лева) за периода в сравнение с общо усвоеното – Ос 1 и Ос 2 Размер на усвоеното финансиране за периода 2.35%

153 373 884,92 лв общо усвоени средства към 10 май 2012 г.

64

Размер на договореното (в лева) за периода в сравнение с общо договореното – Ос 1 и Ос 2 Размер на договорените средства за периода  – 32.58% от общо договорените средства към 10 май 2012

Фирма е кандидат по процедура BG161PO003-2.1.08 "Покриване на международно признати стандарти", като проектното предложение на предприятието присъства в списъка на отхвърлените на етап оценка на допустимост предложения с пояснението, че: "Кандидатът е представил невярна информация по отношение на декларираните обстоятелства в Декларацията за държавни помощи." Фирмата е декларирала договорени и получени минимални и държавни помощи по стойности на реално изплатени субсидии, което е описала надлежно в подадената Декларация за държавни помощи. Фирмата също така има сключен договор с Бюрото по труда, в който е упомената подкрепа в размер на минимална работна заплата на работници в пенсионна възраст за период от 5 години, като в договорът с Бюрото по труда не е посочен видът на помощта и конкретния размер на подкрепата. Фирмата не е получавала информация за начислената помощ от страна на Бюрото по труда за нито една от изтеклите години по договора, въпреки че размерът на минималната работна заплата се променя всяка година.

Казус 3 Фирма, кандидат по процедура BG161PO003-2.1.07 "Технологична модернизация в големи предприятия", като проектното предложение на предприятието е отхвърлено на етап оценка на допустимост с пояснението, че: "Кандидатът е представил невярна информация по отношение на декларираните обстоятелства в Декларацията за държавни помощи." Фирмата е декларирала договорени и получени минимални и държавни помощи по стойности на реално изплатени субсидии по успешно реализиран проект, финансиран по програма ФАР с Договарящ орган МТСП, което е описала надлежно в подадената Декларация за държавни помощи. Сумата, която фигурира в регистъра за държавни помощи е очевидно неактуална и отразява размера на предварително одобрената в договора за финансиране сума на проекта, а не финално одобрената сума и реално изплатени средства.

Казус 4 Фирма, кандидат по процедура BG161PO003-2.1.08 "Покриване на международно признати стандарти", като проектното предложение на предприятието присъства в списъка на отхвърлените предложения на етап оценка на допустимост с пояснението, че: "Кандидатът е представил невярна информация по отношение на декларираните обстоятелства в Декларацията за държавни помощи.". Фирмата е изпълнител на обучение и водеща организация по проект, по който са обучавани единствено кадри от други две предприятия – работодатели и бенефициенти по проекта. Същите са заявили броя и видовете обучения в Заявления – част от Договора. Без наличието на посочените Заявления и осигурено присъствие е невъзможно проекта да бъде приет (да започне) и да бъде изпълнен, което определя двете предприятия като БЕНЕФИЦИЕНТИ. При подписването на договора е изискано и е предоставено "Споразумение за разпределяне на безвъзмездна финансова помощ". В него е записано, че двете предприятия (Работодатели и Бенефициенти) си разпределят безвъзмездна финансова помощ на база на броя обучавани, а за изпълнителя (фирмата кандидат) помощта е "0". Въпреки посоченото споразумение, Администраторът на държавна помощ – Агенцията по заетостта вписва минималните помощи (на незнайна стойност) на изпълнителя – фирмата-кандидат, без никакво уведомление нито за стойността, нито за момента на вписване в регистъра. Въпреки, че компанията предоставя пред ИАНМСП всички посочени доказателства (Споразумение и Декларации на другите бенефициенти за получени минимални помощи), същите не са взети предвид – ИАНМСП признава само данните от Регистъра.

65


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика"

JEREMIE – ЗА МАЛКИ И СРЕДНИ ПРЕДПРИЯТИЯ. А ТЕ КЪДЕ СА? Инициативата "Джереми" ("Съвместни европейски ресурси за малки и средни предприятия") предлага на държавите-членки на ЕС възможността, чрез техните национални или регионални управляващи органи, да използват част от отпуснатите им структурни фондове на Европейския съюз за финансиране на малки и средни предприятия (МСП). Осигуряването на парични средства се осъщестява чрез целеви финансови инструменти като гаранции, съвместни гаранции и насрещни гаранции, капиталови гаранции, (микро) кредити, секюритизация, рисков капитал, съфинансиране за "бизнес-ангели" и инвестиции във фондове за технологичен трансфер. Средствата се предоставят чрез финансови посредници, които предоставят заеми и дялово участие на МСП (крайните бенефициенти). "Джереми" не отпуска безвъзмездна помощ на МСП.1 В България, повече от 4 години след старта на настоящия програмен период до момента, е наличен само "Гаранционен фонд" с портфейл от 74 млн лв. Още от началото на програния период през 2007 г. се говори за инструмента "Джереми", но реални стъпки и споразумения са подписани с Европеския инвестиционен фонд едва през 2010 г. Средствата по Гаранционния фонд трябва да послужат като лост за предоставяне на банкови кредити на стойност до 370 млн. евро2. Участват пет български търговски банки – СИБанк, ПроКредит, Райфайзенбанк, Обединена българска банка и УниКредит Булбанк. Въпреки декларираното желание, дори от експерти от МИЕТ, финансирането няма как да осигури необходимия финансов ресурс за съфинансиране на МСП по проекти, обезпечени с европейски средства (главно по ОП "Конкурентноспособност"), защото и в двата случая източника на финансиране са европейски средства. Очаква се предприемачите да направят обезпечение на кредитите по-ниско от 100% (за някои може да е 30%, за други 50%, за някои 70% и повече) от размера на кредита за проекта си, а Европейският инвестиционен фонд, който управлява средствата по "Джереми", ще покрива загуба от 80% за всеки отделен кредит, в случай че не бъде върнат, но с таван от 25% от портфейла. Размерът на заемите, отпускани по "Джереми", е различен за различните банки, според проверка на в."Сега". В СИБанк и ОББ кредитът за бизнеса може да стигне 1.875 млн. евро, Уникредит Булбанк отпуска до 1 млн. евро, Прокредит банк – до 800 хил. евро, а Райфайзенбанк – до 1.3 млн.евро за срок до 72 месеца. Гаранционният фонд успява да намали лихвените нива на предоставяните от банките кредити с 2-3% под пазарното ниво.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз и 30 млн. евро трябва да бъдат привлечени като капитал. Стойността на всяка инвестиция ще бъде между 2 и 5 млн. евро. Фондът осигурява "мецанин финансиране" (ако дългът не се върне навреме, Фондът, предоставил ресурса, добива дялове от финансираната компания) за растеж и преструктурирането на капитала на предприятието за голям кръг от стопански сектори. Очаква се да заработи през есента на 2012 г. • Фонд "Рисков капитал Растеж" ще бъде управляван от базираната в Румъния Axxess Capital, с портфейл също от 60 млн. евро – 30 млн. по линия на "Джереми" и 30 млн., привлечени от фондовия мениджър. Очаква се да заработи към края на четвърто тримесечие на 2012 г. и да осигурява на фирмите средства за растеж и експанзия. Каква част от тези пари ще стигнат до фирмите и кога и дали ще се усети ефекта от това подпомагане все още не е ясно, предвид затруднения достъп до финансиране на малките и средните фирми заради икономическата криза. Потърсихме и доклади за работата на "Джереми" до момента – офисът на програмата подава доклади към МИЕТ всяко тримесечие, но те не са публични и зависи от преценката на МИЕТ дали и каква част от информацията в тях ще бъде оповестена. Дори в специализираните медии информацията за инициативата е много неточна и объркана. Имаме уверението на служителите на "Джереми", че съвсем скоро ще бъде завършена интернет страницата им, която ще съдържа точна и систематизирана информация за отделните инструменти по "Джереми". Тук трябва да благодарим на офиса на "Джереми" – България за предоставената информация и за готовността на служителите да отговорят на всички зададени въпроси! От МИЕТ продължават да се хвалят с това колко успешна е схемата "Джереми", макар засега единственият инструмент, свързан с нея, който работи е Гаранционният фонд. Любопитна подробност е, че макар инициативата да е още в самото си начало, парите по нея се отчитат като усвоени и така изкуствено се вдига процентът на разплатените средства по ОП "Конкурентоспособност". Към края на октомври 2011 г. са усвоени 22.34% от целия бюджет на програмата от 2.2 млрд. лв. Голяма част от тях обаче идват именно от "Джереми", т.е. реално не са дадени. А парите за бизнеса по другите мерки на ОП "Конкурентоспособност" доскоро се бавеха заради тромавите процедури и тежката бюрокрация.5

Очаква се вторият инструмент "Нисколихвени кредити" да заработи скоро (по информация към 14 май 2012 г.). При този инструмент държавата ще предоставя финансов ресурс от 150 млн. евро на търговски банки при 0% лихва. Към тях банките ще трябва да прибавят 150 млн. евро от собствения си ресурс, а очакваният ефект е понижаване на банковите лихви на половина под пазарните нива. Размерът на лихвата, при която се договарят и отпускат заемите в изброените пет банки, е различен според индивидуалния клиент и неговата бизнес и кредитна история. Необходимо е Европейска комисия да одобри нисколихвените кредити и към края на 2012 г. трябва да бъдат избрани фондовите мениджъри. Освен Гаранционният фонд и Нисколихвеното кредитиране, в рамките на инициативата "Джереми" се структурират още фондове за рисково финансиране, които няма да минават през търговски банки, а през специализирани фондови мениджъри, които придобиват дялово участие в предприятията (т. нар. Equity)3: • Финансовият инструмент за подкрепа на предприемачеството и представяне на първоначално финансиране (Acceleration & Seed Fund) е презентиран в медийте под името Фонд за нововъзникващ бизнес. На 12 април 2012  г. от офиса на "Джереми" обявиха избраните мениджъри на инструмента, който се очакваше да заработи към средата май 2012 г. Фондът ще има на разположение 21 млн. евро. 12 млн. евро са управлявани от финансовият мениджър "Илевън" (Eleven) и целта е да се направят около 200 инвестиции в иновативни стартиращи бизнеси. Инвестицията в една компания от портфейла на фонда се очаква да бъде между 25 000 и 200 000 евро. "Лонч хъб" (LOUNCHub) ще управляват портфейл от други 9 млн. евро, като ще бъде фокусиран само върху информационни и комуникационни технологии и ще има за цел да направи около 120 инвестиции през следващите 4 г. Инвестицията в една компания от портфейла на Фонда се очаква да бъде между 30 000 и 200 000 евро. Първите инвестиции и на двата Фонда се очакват през есента на 2012 г., като и финансовите мениджъри вече оценяват първите предложени бизнес-планове. • Фонд "Рисков капитал" (Venture capital) също е пред затваряне на подготвителната фаза и скоро ще бъде на разположение на бизнеса. По линия на "Джереми" идват 21 млн. евро, а 9 млн. евро трябва да бъдат привлечени от фондовия мениджър Neveq Capital Partners. • За Фонд "Рисков капитал Мецанин" (управляван от австрийските Mezzanine Management4 като съвместен проект между Growth Capital Partners AG (GCP) and Rosslyn Capital Partners (RCP) – 30 млн. евро по линия на "Джереми"  ww.ogra.bg/userfiles/file/books/Jeremie-bg.pdf w h ttp://www.segabg.com/article.php?id=580880 – "Парите по "Джереми" най-после тръгнаха към бизнеса", в. "Сега", 7 декември 2011 г. 3  нформацията за новите фондове е почерпена от оригиналните прессъобщения на фонд "Джереми" И 4 h ttp://www.mezzmanagement.com/index.php?page=vienna-austria 1 2

66

5

http://www.segabg.com/article.php?id=580880 – "Парите по "Джереми" най-после тръгнаха към бизнеса", в. "Сега", 7 декември 201

67


Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика"

ЧИСТА ЕНЕРГИЯ – КОГА? Мерките за чиста енергия за бизнеса, спрягана като приоритет, още при планирането през 2006 г. До днешна дата няма мерки, които са заработили, по ОП "Конкурентноспособност" за чиста енергия в полза на малките и средни предприятия.

Оперативна програма Îïåðàòèâíà ïðîãðàìà "Развитие човешките ресурси" „Ðàçâèòèå íàна ÷îâåøêèòå ðåñóðñè”

В края на 2011 г., 5 години след началото на програмния период, стана ясно, че голяма част от средствата за чиста енергия по ОП "Конкуретноспособност" няма да се предоставят безвъзмездно на бизнеса, а ще служат за създаване на гаранционен фонд за кредитиране на проектите1. В началото имаше доста неясноти и спекулации с тази информация и не беше ясно дали изобщо ще има грантов компонент. Заговори се за 200 млн. евро, първоначално предвидени за грантове за българския бизнес, които ще се пренасочат за гаранционни фондове и за газова инфраструктура. Цифрата се потвърждава, тъй като газовите връзки със съседните страни ще се финансират не от ОП "Регионално развитие", а по ОП "Конкурентноспособност" според решение от края на 2011 г. – стойността на предвидените средства за газови връзки е 60 млн. евро. На 25 април 2012 г. ЕБВР обяви, че българското правителство ще отвори мярката "Зелена икономика"2 по ОП "Конкурентноспособност", която предвижда комбинация от 150 млн. евро за грантове по проекти за чиста енергия (енергийна ефективност и малки източници на възобновяема енергия) и 150 млн. евро гаранционен фонд. Целта е по-добро усвояване на европейските средства, тъй като бизнесът среща много трудности в намирането на кредитен капитал. Финансирането ще се предоставя чрез търговски банки, а грантовия компонент ще покрива между 30 и 50% от стойността на проектите. Очаква се да участват същите банки, които покриваха и кредитната линия за енергийна ефективност на бизнеса (BEERECL3) през последните години. Това са банките "Алианц", ДСК, МКБ "Юнионбанк", Прокредит, Райфайзен и Уникредит. Ще се разчита на мрежите и опита на банките в оценка на кредитния риск на проектите, които ще бъдат финансирани. За прилагането на схемата МИЕТ вече се търсят на технически консултанти4, които ще оценят техническите параметри на предлаганите от предприятия мерки и технологии, както и верифициращ асистент5, който да оценява изпълнението на проектите. Ефектът от предвидената мярка ще бъде ясен през следващите години. Опасенията за високите лихвени нива на банките остават, дори когато става въпрос за преференциални лихвени нива. Мярката няма да заработи до завършване на изданието на настоящия доклад.

1

h ttp://financebg.com/index.php/%D0%95%D0%B2%D1%80%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%8

2%D0%B8/%D0%A2%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%81%D0%BF%D0%BE%D1%80%D1%82/%D0%9F%D0%BE%D1%81%D1%8F%D0%B3%D0%B0%D1%82-%D0%BD%D0%B0-%D0%BF%D0%B0%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%B5-%D0%B7%D0%B0-%D0% B1%D0%B8%D0%B7%D0%BD%D0%B5%D1%81%D0%B0-%D0%B8-%D0%B3%D0%B8-%D0%B4%D0%B0%D0%B2%D0%B0%D1%82%D0%B7%D0%B0-%D0%B3%D0%B0%D0%B7%D0%BE%D0%B2%D0%B8-%D0%B2%D1%80%D1%8A%D0%B7%D0%BA%D0%B8.html 2 http://www.ebrd.com/pages/news/press/2012/120425.shtml 3 http://beerecl.com 4 http://www.opcompetitiveness.bg/news.php?id=460 5 http://www.opcompetitiveness.bg/news.php?id=460

68

69


Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси"

Гражданско наблюдение върху оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" за периода юли 2010 г. – май 2012 г. 1. Общо описание1 Стратегическата цел на програмата е насочена към "подобряване качеството на живот на хората в България чрез подобряване на човешкия капитал, постигане на високи нива на заетост, повишаване на производителността, достъп до качествено образование и учене през целия живот и засилване на социалното включване". При липсата на референтни дефиниции за използваните понятия, каквито са "качествено образование", "учене през целия живот" и "засилване на социалното включване", трудно може да се оцени напредъкът, още по-малко постиженията по пътя към постигането на тези амбициозни цели. Този недостатък на базисния документ, произведен още през 2006 г., е коментиран неколкократно на заседания на Комитета за мониторинг, но аргументът винаги се връща към оригинала, който не може да бъде променян. Той рефлектира и върху специфичните цели, които са поставени пред "повишаване предлагането на труд и качеството на работната сила", "увеличено инвестиране в човешкия капитал чрез по-добро и по-достъпно образование" и "повече социален капитал, партньорства и мрежи и развитие на социалната икономика". Тези общи формулировки, както и липсата на базисна оценка за "качеството на работната сила" – освен, че е ниско, за "социалния капитал" и "развитието на социалната икономика", лишават обществото от възможността реално да се оцени приносът на ОП РЧР към евентуално подобряване на ситуацията. Основните приоритетни оси са седем на брой и обхващат сферите на заетостта, образованието и социалното включване чрез мерки само в една от сферите (например, "насърчаване на икономическата активност и развитие на пазар на труда, насърчаващ включването", "повишаване на производителността и адаптивността на заетите", "подобряване на достъпа до образование и обучение") или чрез комплексно адресиране на проблемите в няколко сфери (например, "подобряване качеството на образованието и обучението в съответствие с потребностите на пазара на труда за изграждане на икономика, основана на знанието", "повишаване ефективността на институциите на пазара на труда, социалните и здравните услуги", "социално включване и насърчаване на социалната икономика"). Постигането на целите е подпомогнато от "транснационално и междурегионално сътрудничество", което би следвало да придаде европейски контекст на промените и средата, както и от приоритетната ос, наречена "техническа помощ". Бенефициенти на програмата са широк кръг граждани: деца и младежи с и без увреждания; деца, лишени от родителски грижи или отпаднали от образователната система; деца от ромското малцинство; заети и безработни; работодатели и синдикати; социални предприятия и общини. Този широк спектър от бенефициенти с различни проблеми, поставя сериозни предизвикателства пред органите, които са отговорни за изпълнението на програмата. Те освен, че трябва да познават детайлно програмата, трябва и да са високо компетентни по отношение на механизмите за социално развитие, закономерностите на социалното изключване и включване, връзките между различните сфери на обществения живот (образование – пазар на труда, медицински – социален модел на уврежданията, ромско включване и пр.). Институционалната структура на ОП РЧР е най-комплицирана поради междуведомствения си характер и сложността на мерките. Управляващият орган е базиран в Министерството на труда и социалната политика, а функциите се изпълняват от дирекцията "Европейски фондове, международни програми и проекти". Към УО има три междинни звена – в Агенцията по заетостта, Агенцията за социално подпомагане и Министерството на образованието, младежта и науката. Сертифициращ орган на Оперативната програма е дирекцията "Национален фонд" към Министерство на финансите, където е позициониран и одитиращият орган на ОП РЧР – дирекцията "Одит на средствата от ЕС". Функциите на орган за оценка на съответствието (общ за всички оперативни програми в България) са възложени на дирекцията "Одит на средствата от Европейския съюз" към Министерството на финансите. Решението за това е взето от Министерският съвет през м. август 2006 г. Комитетът за наблюдение на програмата се състои от 44 члена, сред които представители на различни държавни ведомства, синдикати, работодатели, Сдружението на общините в Република България. Статут на наблюдатели към Комитета за наблюдение имат НПО-тата и други заинтересовани страни, като например УНИЦЕФ.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз е поставен през 2012 г., когато за по-малко от 6 месеца са договорени 1,5 млрд. лв. Разплащанията по Програмата също са неритмични и изостават от графика на бюджета.3 Към май 2012 г. са договорени – 75,6% от средствата, разплатени са 20,8%, а верифицираните от ЕС разходи представляват едва 12,8%.

2. Анализ по мерки/оси Приоритетна ос 1: Насърчаване на икономическата активност и развитие на пазар на труда, който да насърчава включването Бюджетът на тази оперативна ос е 21% от общия бюджет на Програмата. Основните области, финансирани по нея, са насочени към интегриране на уязвимите групи на пазара на труда и заетост чрез развитие на предприемачеството. За периода на настоящия анализ по приоритетна ос 1 са стартирали 7 процедури, за които функциите на междинно звено се изпълняват от Агенцията по заетостта.

2

 зползвани данни от – http://www.eufunds.bg/bg/page/11 и http://umispublic.minfin.bg/opOPProfileFinExec.aspx?op=1 И h ttp://ophrd.government.bg/view_doc.php/1433

70

Наименование

Бюджет (лв.)

BG051PO001-1.1.06

Създаване на заетост на младежите чрез осигуряване на възможност за стаж

35 000 000

BG051PO001-1.1.07

Вземи живота си в свои ръце

11 000 000

BG051PO001-1.1.08

Обучение и адаптация

5 500 000

BG051PO001-1.1.09

Квалификационни услуги и насърчаване на заетостта

35 149 758

BG051PO001-1.1.10

Квалификация и мотивация за конкурентно включване на пазара на труда

6 855 000

"Насърчаване стартирането на проекти за развиване на самостоятелна 5 000 000 стопанска дейност" – Компонент 3 "Насърчаване стартирането на проекти за развиване на самостоятелна BG051PO001-1.2.03 50 000 000 стопанска дейност" – Компонент 2 BG051PO001-1.2.02

Към момента няма информация за спряно финансиране. Повечето проекти са в процес на изпълнение и няма източници, които да доказват проблеми или успешни практики. Бенефициенти споделят трудности, породени от прекомерна бюрокрация, неясни критерии за финансиране на проектите, ниска компетентност от стана на оценителите, сложна отчетност и корупционни практики. В търсене на по-добри количествени резултати, т.е. финансиране на повече на брой проекти с повече на брой бенефициенти, процедурата залага крайно ниски финансови нива за един проект – минимална работна заплата при наемане на работа, ниски ставки за изпълнение на различни дейности, което поставя под съмнение реалната ефективност на начинанията, както и устойчивостта на техните резултати. Публичната информация по тази приоритетна ос е оскъдна – няма публикувана оценка, изведени добри или порочни практики, така че всяка констатация би могла да бъде спекулативна. Приоритетна ос 2: Повишаване на производителността и адаптивността на заетите Бюджетът на оперативната ос 2 е 18% от общия бюджет на ОП, а средствата са насочени към подобряване на адаптивността на заетите лица, насърчаване на гъвкавостта на пазара на труда, подобряване на условията на труд на работното място. Междинно звено по тази мярка е Агенцията по заетостта. За периода на настоящия анализ по приоритетна ос 2 са стартирали 7 процедури, а именно:

Общият бюджет на програмата е 2 374 122 531 лв., от които 2 018 004 152 лв. са принос на Европейския социален фонд (ЕСФ), а 356 118 379 лв. се осигуряват от националния бюджет. Изпълнението на ОП РЧР във времето е твърде неравномерно и се отклонява от заложените годишни бюджети като в първата година са отчетени нулеви разходи. До известна степен причината за това може да се крие във факта, че ОП РЧР получава одобрението на ЕК едва на 03 октомври 2007 г.2 Известно наваксване в договарянето се наблюдава през 2010 и 2011 г., а рекордът 1

Код

3

Код

Наименование

Бюджет (лв.)

BG051PO001-2.1.13

Аз мога

25 001 498

BG051PO001-2.1.14

Аз мога повече

50 000 000

BG051PO001-2.1.15

Социални иновации в предприятията

37 880 544

BG051PO001-2.1.16

Квалификационни услуги и обучения за заети лица – фаза 3

34 000 000

BG051PO001-2.2.01

По-близо до работа

37 000 000

BG051PO001-2.2.02

Услуги за развитие на гъвкав пазар на труда

6 000 000

BG051PO001-2.3.02

Безопасен труд

70 000 000

http://umispublic.minfin.bg/opOPProfileFinExec.aspx?op=1

71


Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Основният акцент във всички процедури по тази приоритетна ос е поставен върху обучението като фактор за развитие на трудовия потенциал – базисно, квалификационно, мотивационно и т.н., както и върху стимулите за работниците. Оценката на процедурата "Аз мога" показва, че въвеждането на ваучерна система за ползване на обучителни услуги е добра практика наред с усъвършенстваната комуникация, административно-документалната рамка и гъвкавостта на изпълнението.4 Бъдещето ще покаже какъв е дългосрочният ефект от тази мярка. По останалите процедури не са правени усилия да се оценят на резултатите и няма индикации за открояващи се добри или лоши практики.

Код

Наименование

Бюджет (лв.)

BG051PO001-4.1.05

Образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства 11 000 000

BG051PO001-4.1.06

Реинтеграция на отпаднали ученици в образователната система

7 000 000

BG051PO001-4.1.07

Включващо обучение

10 000 000

BG051PO001/4.2.04 Студентски стипендии и награди

46 799 600

BG051PO001-4.2.05 Да направим училището привлекателно за младите хора

100 000 000

BG051PO001-4.2.06 Студентски стипендии и награди

47 000 000

Бюджетът на приоритетната ос 3 заема 20% от общия бюджет на цялата Оперативна програма. Мерките са насочени към подобряване на качеството на услугите в образованието и обучението, модернизацията на системата за образование и обучение и укрепването на връзките между институциите за образование и обучение, научноизследователския сектор и бизнеса. Функциите на междинно звено се изпълняват от МОМН.

BG051PO001-4.3.02 Система за кариерно ориентиране в училищното образование

10 000 000

BG051PO001-4.3.03

Създаване на система за идентифициране и признаване на неформално придобити 8 000 000 знания, умения и компетентности

За периода на настоящия анализ по приоритетна ос 3 са стартирали 13 процедури, а именно:

BG051PO001-4.3.04

Развитие на електронни форми на дистанционно обучение в системата на 30 000 000 висшето образование

Усвояването на средствата е ритмично и няма спряно финансиране по нито една от процедурите. Приоритетна ос 3: Подобряване качеството на образованието и обучението в съответствие с потребностите на пазара на труда за изграждане на икономика, основана на знанието

Код

Наименование

Бюджет (лв.)

BG051PO001-3.1.03

Квалификация на педагогическите специалисти

75 000 000

BG051PO001-3.1.04

Подобряване на качеството на общото образование

10 000 000

BG051PO001-3.1.05

Подобряване на качеството и внедряване на европейски инструменти и практики 3 000 000 в системата на професионалното образование и обучение

BG051PO001-3.1.06

Подобряване на качеството на образованието в средищните училища чрез 180 000 000 въвеждане на целодневна организация на учебния процес

BG051PO001-3.1.07

Актуализиране на учебните програми във висшето образование в съответствие 6 000 000 с изискванията на пазара на труда

BG051PO001-3.1.08

Усъвършенстване на системите за управление във висшите училища

BG051PO001-3.1.09

Система за квалификация и кариерно израстване на преподавателите във 4 000 000 висшите училища

Няма публикувани оценки на проекти по тази приоритетна ос, което затруднява категоричните констатации за нейната обща ефективност и ефикасност, както и извеждането на добри практики.

BG051PO001-3.2.03

Разработване и въвеждане на система за управление на професионалното 3 000 000 образование в професионалните училища

Приоритетна ос 5: Социално включване и насърчаване на социалната икономика

BG051PO001-3.2.04

Развитие на рейтингова система на висшите училища

3 000 000

BG051PO001-3.2.05

Усъвършенстване на системата за инспектиране на образованието

1 000 000

BG051PO001-3.3-05 Наука и бизнес

15 000 000

5 000 000

Към момента повечето проекти са в процес на изпълнение и тепърва ще бъдат оценявани, но съществуват основателни съмнения относно адекватността на някои от подходите и дейностите. Общата статистика не показва намаляване броя на отпадащите от училище, нито пък включване на повече деца от ромски произход в общообразователното училище. Известно е например, че оценката на проектните предложения по BG051PO001-4.1.07: Включващо обучение, както и решението за тяхното финансиране, закъсня с месеци. Това поставя на изпитание училищата-изпълнители, дейностите и съответно резултатите от тях. Механизмът за отпускане на средствата по финансираните проекти, съобразен с европейските и български регламенти, създава сериозни проблеми за училищата, които работят със силно ограничени бюджети и трябва да финансират проектните дейности, да изчакат одобрението на разходите и тяхното възстановяване със средства от ОП РЧР. Решенията по процедура BG051PO001-4.2.05: Да направим училището привлекателно за младите хора също бяха забавени с месеци. Това може да доведе до неадекватност на заложените проектни дейности, които да не отговарят на новото, изключително динамично променящо се състояние на средата като цяло – при това не само училищната.

Бюджетът на оперативна ос 5 е 14% от общия бюджет на ОП РЧР. Основни области на интервенция тук са: (1) подкрепа на социалната икономика, (2) социални услуги за превенция на социалното изключване и преодоляване на неговите последици, (3) работоспособност чрез по-добро здраве. Междинно звено по тази ос е Агенцията за социално подпомагане. За периода на настоящия анализ по приоритетна ос 5 са стартирали 7 процедури, а именно:

BG051PO001-3.3.06

Подкрепа за развитието на докторанти, пост докторанти, специализанти и 8 000 000 млади учени

Код

Наименование

Бюджет (лв.)

BG051PO001-3.3.07

Ученически и студентски практики

BG051PO001-5.1.02

Нови възможности

30 000 000

BG051PO001-5.1.03

Шанс за всички

20 000 000

BG051PO001-5.1.04

Помощ в дома

30 000 000

BG051PO001-5.1.05

Съпричастност

5 000 000

90 000 000

Голяма част от мерките се възлагат на МОМН чрез регионалните инспекторати по образованието, което ограничава конкурентното начало и поставя под съмнение качеството на изпълнение на мерките. Реализирането на повечето проекти е все още в ход и към момента няма публично огласени оценки. Крайните бенефициенти сигнализират за проблеми от административно-бюрократичен характер, забавяне на процедури, несъвършенства в паричния поток.

BG051PO001-5.2.09 Алтернативи

Приоритетна ос 4: Подобряване на достъпа до образование и обучение Бюджетът на тази оперативна ос е 16% от общия бюджет на ОП с основни области на интервенция: (1) достъп до образование и обучение на групи в неравностойно положение, (2) децата и младежите в образованието и обществото и (3) развитие на системата за учене през целия живот.Функциите на междинно звено се изпълняват от МОМН. През периода на настоящия анализ по приоритетна ос 4 са стартирали 9 процедури, а именно:

4

Оценката на "Аз мога" и "Аз мога повече", представени пред КН на ОП "РЧР" през май 2012 г. – http://www.eufunds.bg/document/2175

72

BG051PO001-5.2.10

35 000 000

"Шанс за щастливо бъдеще": Компонент 1 – Подготовка за преструктуриране на 2 000 000 ДМСГД

BG051PO001-5.2.11 Приеми ме

15 000 000

Повечето процедури по тази оперативна ос будят сериозни съмнения относно адекватността им за постигането на стратегическата цел на ОП РЧР в частта "…засилване на социалното включване". Например BG051PO001-5.1.03: Шанс за всички е насочена само и единствено към специализираните предприятия и кооперации за хора с увреждания. По цялата логическа верига – от самата идея за подкрепа на специализирани, т.е. сегрегирани форми на заетост, до подвеждащото

73


Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

заглавие – се наблюдава абсолютно неразбиране на концепцията за социално предприемачество и социално включване. Дори без да се навлиза в дълбока конкретика – поради общия характер на този доклад – може да се твърди с голяма доза категоричност, че въпросната процедура е продукт на лобиране от страна на национално представените организации на и за хора с увреждания. Това добавя финансов ресурс към и без това привилегированото пазарно положение на тези стопански субекти и работи в посока, обратна на социалното включване. Процедурите BG051PO001-5.1.04: Помощ в дома и BG051PO001-5.2.09: Алтернативи са типични социални услуги, които би следвало: първо да се осигуряват от държавата и второ да бъдат в непрекъснат режим. Включването им в ОП РЧР на национално ниво – не пилотно или експериментално – показва, че със средства от ЕСФ се покриват конституционно задължителни държавно-бюджетни разходи в социалната сфера. Помощ в дома е леко преработена класическа схема на социална услуга, осъществявана у нас чрез домашния социален патронаж,.Опитът в Алтернативи да се въведе съвременната лична помощ за хора с увреждания е напълно неуспешен поради ниската часова ставка за заплащане на асистентите (2 лв./час) и порочната система за оценка, съчетана с горна граница на допустимия брой часове месечно, които могат да ползват крайните бенефициенти. Така и двете процедури утвърждават статуквото на зависимост на хората с увреждания (от доставчика или семейството) и не работят за тяхното социално включване. Програмният им характер и времевата ограниченост създават сериозни проблеми за потребителите, които са принудени да "живеят от проект до проект"5. Процедурите BG051PO001-5.2.10: "Шанс за щастливо бъдеще": Компонент 1 – Подготовка за преструктуриране на Дом за медико-социални грижи за деца (ДМСГД) и BG051PO001-5.2.11: Приеми ме осигуряват така наречените "меки мерки" в изпълнение на Визията за деинституционализиране на децата в България – стратегически документ на българското правителство, насочен към реформа на грижите за деца. Развитието на приемната грижа бележи най-добри резултати – МТСП отчете трикратен ръст на приемните родители през последните две години, което може да се определи като принос на програмата. Експерти в областта, както и доставчици на услуги за деца обаче, изразяват сериозни съмнения по отношение на ефективността и ефикасността на по-голямата част от мерките. Тъй като работата по тях е в ход, трудно може да се даде категорична оценка. От публикации в медиите и публични събития на неправителствени организации става ясно, че не се отделя достатъчно внимание на работа с родителите (превенция на изоставането и реинтегриране в биологичното семейство), не се работи за отваряне на публичните системи (здравеопазване, образование и др.), които да поемат обслужването и на уязвими граждани – деца или възрастни – това би направило излишно поддържането на паралелни структури за тях. Като цяло може да се обобщи, че работата е в посока към подобряване на качеството на услугите, а не към създаване на ново социално качество, а именно – включване на всички граждани в едно общество за всички. Целевата група по процедурата BG051PO001-5.1.05: Съпричастност пък са само национално представените организации на и за хора с увреждания, чийто бюджет беше редуциран от 10 на 5 млн. лв. Очаква се бенефициентите да предлагат адекватни услуги за хора с увреждания, но поканата за подаване на проекти още не е публикувана. Приоритетна ос 6: Повишаване ефективността на институциите на пазара на труда, социалните и здравните услуги Бюджетът на тази приоритетна ос съставлява 5% от общия бюджет на цялата Оперативна програма. Основните области на интервенция са определени като "развитие и усъвършенстване на системата на пазара на труда" и "укрепване на капацитета на институциите за социално включване и за предоставяне на здравни услуги". Междинните звена са Министерството на труда и социалната политика и Министерството на здравеопазването. През периода на настоящия анализ по приоритетна ос 6 са стартирали 20 процедури, а именно:

5

Код

Наименование

BG051PO001-6.1.05

Повишаване качеството на предоставяните от Агенция по заетостта услуги за 6 000 000 гражданите и бизнеса с фокус върху уязвимите групи на пазара на труда

BG051PO001-6.1.06

Повишаване ефективността на контролната дейност на Изпълнителна агенция 6 500 000 Главна инспекция по труда

BG051PO001-6.1.07

Подобряване контрола на труда

BG051PO001-6.1.08

Подобряване качеството на услугите в системата на Министерство на труда и 2 000 000 социалната политика

BG051PO001-6.1.09

Изграждане на система за прогнозиране на потребностите от работна сила с 1 000 000 определени характеристики

BG051PO001-6.1.10

Повишаване на капацитета на Министерство на труда и социалната политика за прилагане на европейските регламенти за координация на системите за 200 000 социална сигурност

Споделено мнение на ползвател в частен разговор.

74

Бюджет (лв.)

BG051PO001-6.1.11

Извършване на оценка на ефекта на активните политики на пазара на труда, 750 000 финансирани със средства от държавния бюджет

BG051PO001-6.2.05

Извършване на оценка на изпълнението на националната стратегия за детето

BG051PO001-6.2.06

Създаване на единна система за управление на цялостния процес по реализация 2 000 000 на държавната политика за работа с хората с увреждания в България

BG051PO001-6.2.07

Създаване на национален регистър на медицинските изделия, заплащани с 150 000 обществени средства

BG051PO001-6.2.08

Национална здравно-информационна система

BG051PO001-6.2.09

Укрепване на капацитета на Агенцията за социално подпомагане за повишаване 10 000 000 качеството и ефективността на социалната работа

BG051PO001-6.2.10

Национална информационна система по трансфузионна хематология

BG051PO001-6.2.11

Разработване на комплексни мерки за интеграция на най-маргинализираните 800 000 общности сред етническите малцинства с фокус върху ромите

BG051PO001-6.2.12

Единна информационна система на медицинската експертиза в България

BG051PO001-6.2.13

Развитие на системата за планиране и предоставяне на социални услуги на 6 200 000 регионално равнище

BG051PO001-6.2.14

Създаване на електронна база данни на медицинските изделия, заплащани с 150 000 обществени средства

BG051PO001-6.2.15

Подобряване планирането и оценката на политиките в областта на труда и 400 000 социалното включване

BG051PO001-6.2.16

Изграждане и въвеждане в експлоатация на национална система за електронен обмен на данни в областта на социалната сигурност, за целите на Регламенти 3 900 000 883/2004 и 987/09 – EESSI

BG051PO001-6.2.17

Подкрепа за институционалното изграждане на институциите на пазара на 3 000 000 труда, социалното включване и здравеопазването

400 000

10 000 000

550 000

800 000

Всички проекти са в ход, а административно-развойният им характер поставя въпроса за мястото им в ОП РЧР – повечето са по-подходящи за приоритетна ос 8: Техническа помощ. Все още няма направени оценки, за да могат да се изведат категорични изводи. Приоритетна ос 7: Транснационално и междурегионално сътрудничество Бюджетът на тази приоритетна ос е едва 2% от общия бюджет на Оперативната програма. За периода на настоящия анализ по приоритетна ос 7 са стартирали 7 процедури, а именно: Код

Наименование

Бюджет (лв.)

BG051PO001-7.0.01

Без граници – Компонент 1

33 482 451

BG051PO001-7.0.02

Без граници – Компонент 2

10 000 000

BG051PO001-7.0.03

Без граници – Компонент 3

1 000 000

BG051PO001-7.0.04

Без граници – Компонент 4

1 000 000

BG051PO001-7.0.05

Без граници – Компонент 5

1 000 000

BG051PO001-7.0.06

Без граници – Компонент 6

1 000 000

BG051PO001-7.0.07

Без граници – Компонент 1 – Фаза 2

26 692 794

2 500 000

Процедурите "Без граница" имат за цел да се изгради платформа, която да позволи на всички заинтересовани организации и институции да ползват опита на EQUAL, както и да обменят идеи и стратегии за най-ефективното използване на финансовата помощ на ЕСФ. Различните компоненти са насочени към различни бенефициенти: социално-икономически партньори; неправителствени организации; общини; образователни, обучителни и научни институции и организации; браншови и секторни организации (Компонент 1), държавни ведомства (Компонент 2), МТСП (Компонент 3), МОМН (Компонент 4), на Агенцията за социално подпомагане (Компонент 5) и на Агенцията по заетостта (Компонент 6). Сферите на съдържателната интервенция включват заетост, образование и обуче-

75


Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" ние и социално включване, а целите са насочени към повишаването на административния капацитет и постигането на добро управление на проектите и програмите. Полезността на тази приоритетна ос е безспорна, тъй като дава възможност и на местните власти да обменят опит със свои колеги от други държави-членки на ЕС. Оценката на резултатите обаче тепърва предстои. Приоритетна ос 8: Техническа помощ Бюджетът за техническа помощ представлява 4% от общия бюджет цялата оперативна програма. Основните области на интервенция са (1) Подкрепа за управлението на ОП РЧР, (2) Подкрепа за информационното осигуряване на ОП РЧР, (3) Укрепване на капацитета на потенциалните бенефициенти. През периода на настоящия анализ по приоритетна ос 8 няма обявени процедури.

3. Анализ на междинната оценка Междинна оценка на програмата е представена пред Комитета за наблюдение на ОП РЧР на последното му заседание в края на м. май 2012 г., но публикация на пълния текст няма в нито един от сайтовете, свързани с ОП РЧР. Източник за обобщени изводи относно изпълнението на програмата могат да се направят въз основа на Годишния доклад за изпълнението на Оперативната програма "Развитие на човешките ресурси", 2007 – 2013 г.", изнесен от заместникминистъра на труда и социалната политика, отговорен за ОП РЧР.6 От доклада е видно, че при общ бюджет на ОП РЧР – 2.374 млрд. лв., размерът на програмираните средства е 2.327 млрд. лв., което представлява 98% от бюджета на програмата. Справката за стартирали процедури за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ обаче сочи, че общият им брой е 141, бюджетът е 2 159 млн.лв., което представлява 91% от бюджета на ОП РЧР. Основният обем информация е чисто количествен и систематизира процедурите, мерките, договорените, верифицираните, сертефицираните и разплатените разходи по тях. Качествената оценка се основава на интервюта с бенефициенти, като голяма част от тях изразяват задоволство, но имат дребни забележки за технически проблеми. В подобен дух е и представянето на заместник-министъра и ръководител на управляващия орган по ОП РЧР пред Народното събрание, където наред с положителната оценка за напредъка, изразен в брой процедури, бенефициенти и бюджети, като се съобщава за наличие предимно на технически проблеми.7 Прави впечатление, че няма опит за съпоставяне на постиганите резултати със заложените цели, което може да бъде обяснено с липсата на конкретика още на етапа на програмиране. Проблемите в началното програмиране, които се повтарят и в индикативните годишни програми, намират отражение в честата промяна на процедурите – както по отношение на количествените им показатели, така и на бюджетите, когато има "спестени средства". Не става ясен източникът на "спестявания", но остатъчни пари по една процедура се прехвърлят към друга, удължават се срокове, променят се бенефициенти, като най-често от конкурсно начало се преминава към единствен бенефициент, който е държавна институция. Промените се правят без задълбочен анализ – или поне публично такъв не се огласява – и няма никаква гаранция, че са правилни, целесъобразни или полезни за развитието на социалния сектор.

4. Работа на Управляващия орган, Комитетът за наблюдение и междинните звена – успехи и проблеми Управляващият орган по ОП РЧР, както и междинните звена в Агенцията за социално подпомагане, Агенцията по заетостта, Министерството на образованието, младежта и науката и Министерството на здравеопазването, се нуждаят от сериозно и цялостно развитие на капацитета. Доказателство за това са всички процедури по приоритетна ос 7 ("Без граници"), които, за съжаление, са твърде закъснели, а резултатите им може да се окажат полезни чак за следващия програмен период. Работата на Комитета за наблюдение е изключително спорна относно влиянието върху програмата и ефективността на участието. Редовните заседания протичат формално "при спазване на дневния ред и процедурите". Приеманите предложения от членовете на КН най-често имат технически характер и много рядко засягат основните елементи от процедурите: бенефициенти, индикатори, финансови параметри и др.

5. Конкретни примери

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз порочно статукво, вместо да бъдат инвестирани в качествено нови политически мерки. Такъв е случаят с финансирането на предприятията на хора с увреждания (сегрегирана заетост и облагодетелстване на мениджмънта), асистентските услуги (поддържане на хората с увреждания в зависимост), заетостта на хората с увреждания. Най-драстичен е примерът с услугите за деинституционализиране на деца, при който средствата на ОП РЧР се съчетават с пари по ОП "Регионално развитие", за да се преместят децата от огромните и уродливи домове извън големите населени места, в малки институции, наречени "малки групови домове" в градските агломерации, но, за съжаление, няма гаранции за промяна в качеството на живот на децата. Наличието на нарочни процедури за хора с увреждания като целева група, съчетано с липсата на индикатори за участие на такива хора в останалите интервенции, води до социално изключване, т.е. точно обратно на поставената стратегическа цел. Същевременно обаче в основния програмен документ няма обособена дефиниция за социално включване, още по-малко – заложен индикатор за неговото реализиране. Това води до отчитане в количествен аспект на проектите и изпълненията, като не е задължително те да доведат до качествена промяна, от каквато българската социална политика има сериозна нужда. Аналогична ситуация се наблюдава и в сферата на заетостта. По различни поводи и в различни свои разработки Институтът за пазарна икономика посочва неефективността на повечето активни мерки на пазара на труда, които се лансират от МТСП и Агенцията по заетостта, че субсидираната заетост не гарантира устойчивост. Бизнесът алармира, че качеството на работната ръка е ниско и продължава да се влошава. Подобни констатации не се четат в нито един от официалните отчетни документи на управляващия орган на ОП РЧР. От друга страна, въпреки финансираните проекти, растящата безработица е неоспорим факт.

6. Изводи и препоръки Досегашният опит показва, че ефективността и ефикасността на ОП РЧР, разглеждани през призмата на социалното развитие и устойчивата промяна, са силно занижени. Общото впечатление е, че средствата по програмата се използват за запълване на дефицита в държавния бюджет, в който се демонстрира невъзможност да се отделят достатъчно средства за социални дейности. Така ЕСФ финансира остарели, неадекватни и неефективни социални услуги, непрофесионално управление на пазара на труда и продължаващата липса на свързаност между образованието и бизнеса. Позоваването на количествени, та дори и на качествени оценки за удовлетвореност на бенефициентите, без референция към стратегическите и оперативните цели на програмата – какъвто е случаят с ОП РЧР – може да бъде определено като "пропаганда на успеха", която обслужва политическия "елит", но не и гражданите. Почти сигурно е, че към момента целите на ОП РЧР няма да бъдат постигнати, защото "качеството на живот на хората в България" не е подобрено – това показват всички изследвания. И ако българското образование е със спорно качество, то безработицата безспорно расте, а социалното включване си остава непознато понятие, въпреки високите проценти програмирани, договорени, сертифицирани и т.н. средства по ОП РЧР. Основен фактор за горепосочените неудачи е ниският капацитет на администрацията, която управлява програмата. Остарелите концепции в социалната политика (още от времето на комунизма!), които битуват и като основа на висшето образование в съответната част от хуманитарните науки, продължават да ръководят ключови фактори в управляващия орган и междинните звена. А липсата на политическа воля за промяна прави ситуацията дългосрочно устойчива. Така различни по философията си съвременни подходи в социалната сфера и заетостта не могат да намерят място дори като пилотни проекти. На етапа, на който се намира изпълнението на ОП РЧР днес, е несъстоятелно да се правят препоръки за сегашния програмен период, тъй като почти всички приоритетни оси и средства по тях вече са програмирани, договорени и утвърдени. Има две радикални решения за бъдещето: (1) никой от досегашните участници в работата по ОП РЧР да не бъде допуснат до дейност в следващия програмен период и (2) програмирането на следващия период да стане под надзора на чуждестранни експерти, които да разписват всички детайли, така че да няма съмнения дали дадена мярка ще допринесе за постигане на целите или ще обслужи статуквото. И двете са утопия, но пък всичко друго ще бъде танц под фалшива музика.

ОП РЧР е много мащабна и сложна програма, която покрива няколко на брой сфери от обществения живот (заетост, образование, социално включване, че дори и части от здравеопазването) с натрупани във времето тежки проблеми. За съжаление изобилстват негативните примери, в които разходваните средства затвърждават едно 6

Доклади, публикувани в интернет-страницата на МТСП: http://ophrd.government.bg/view_file.php/13117; Доклад за изпълнението

на активната политика на пазара на труда през 2012 г., представен от заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на УО на Оперативната програма "Развитие на човешките ресурси" Зорница Русинова пред Комисията по труда и социалната политика на 41-то Народно събрание 11 юли 2012 г. http://ophrd.government.bg/view_doc.php/5860 7 http://www.parliament.bg/pub/cW/20111213121009KEVKEF_Izslushvane_PRESENTATION_DRAFT.pdf

76

77


Оперативна програма Îïåðàòèâíà ïðîãðàìà "Административен капацитет" “Àäìèíèñòðàòèâåí êàïàöèòåò”

78

79


Оперативна програма "Административен капацитет"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ОПАК: КЪДЕ ВСЕ ПАК ОТИВАТ ПАРИТЕ?

Стратегическата цел на ОПАК е подобряване на работата на държавната администрация за реализиране на ефективни политики, качествено обслужване на гражданите и бизнеса, създаване на условия за устойчив икономически растеж и заетост, повишаване на професионализма, прозрачността и отчетността в съдебната система.

В предишния доклад на КУПФЕС стигнахме до изводите, че ОП "Административен капацитет" е програмата, с която са свързани най-много съмнения за неправилно използване на парите от Европейския социален фонд (ЕСФ) и националния бюджет. Имаше и сериозни сигнали за организиорани корупционни схеми, които предадохме на ОЛАФ.

Специфичните цели на ОПАК са: • Ефективно функциониране на администрацията и на съдебната система; • Подобряване на управлението на човешките ресурси и повишаване на квалификацията на служителите в държавната администрация, съдебната система и структурите на гражданското общество (СГО); • Модерно обслужване на хората от страна на администрацията и на съдебната система.

С информации, които посочват различни сериозни проблеми в ОПАК излиязоха и други граждански организации1 и медии2. В резултат на общия натиск беше прекратено финансирането на организациите от гражданския сектор. Именно с част от тях бяха свързани данните за проблемите на програмата. За съжаление финансирането на държавните институции, което продължи, не показва подобряване на техния капацитет и ефективност. В настоящия доклад решихме, че вместо анализ на програмата (такъв ще направим в следващия доклад през 2014 г. заедно с всички останали оперативни програми, когато повечето от проектите ще са приключили) ще представим един случай на явна корупция, инициирана от представители на администрацията. Случаят е показателен за това, как гражданските организации, които не са част от предварително подготвени схеми (напр. не са нарочно регистрирани за да източват пари от европейските фондове или не са свързани с политически и/или административни структури) биват подлагани на натиск, за да "дадат своята лепта" на корумпирани служители и политици. Факт е, че лицето, за което се твърди, че е инициирало искането на рушвета в момента продължава да заема отговорна длъжност в структурата на ОПАК – този път под закрилата на Министерството на финансите.

Информация от Сдружение "Природа назаем" за провален проект по Оперативна Програма "Административен капацитет" (ОПАК, 2007-2013) Кои сме ние? Сдружение "Природа назаем" е българска неправителствена организация, създадена през 1992 г., която работи за: • Повишаване осведомеността на обществото по проблемите на околната среда и човешкото развитие, в това число еко-образование, устойчив туризъм и др.; • Създаване и утвърждаване на нова ценностна система, която да се основава на принципите на устойчивото развитие; • Предоставяне на консултации и обучение за организационно развитие и укрепване на българския НПО сектор; • Осигуряване на финансова и експертна подкрепа за местни организации от различни градове на страната чрез обявяване на периодични грантови схеми за финансиране на местни инициативи в рамките на текущи проекти на сдружението; • Инвестиране в човешки ресурси чрез кампании, образователни проекти и разпространение на информация; • Приобщаване на българските граждански организации и българското общество към европейските и световни стандарти за съхраняване на околната среда, устойчиво развитие и активно гражданско участие; • Стимулиране на сътрудничеството на местно ниво между граждански организации, бизнес и местни власти за активно участие в процеса на взимане на решения. Какво е ОПАК?3 В резултат на пълноправното си членство в Европейския съюз от 1 януари 2007 г., България участва за първи път в Кохезионната политика на Общността през програмния период 2007 – 2013 г. Целта на тази политика е подкрепа за икономическото, социалното и териториалното сближаване чрез намаляване на разликата в развитието на регионите и държавите-членки. Финансовите инструменти за реализацията на тази цел са Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейският социален фонд (ЕСФ) и Кохезионният фонд (КФ). Средствата по фондовете се разпределят между държавите-членки по строго определени правила според нивата на просперитет. За да усвоява тези средства, България прие своите програмни документи: Националната стратегическа референтна рамка (НСРР) и седем оперативни програми (ОП), една от които е Оперативната програма "Административен капацитет" (ОПАК).

Целите на програмата се постигат чрез дейности, разделени в четири основни приоритетни оси: • Приоритетна ос I: Добро управление; • Приоритетна ос II: Управление на човешките ресурси; • Приоритетна ос III: Качествено административно обслужване и развитие на електронното управление; • Приоритетна ос IV: Техническа помощ. Бенефициенти, или кой може да кандидатства по ОПАК: • Централната, областните и общинските администрации; • Органите на съдебната власт; • СГО – социално-икономическите партньори и неправителствените организации; • Конкретни бенефициенти – Министерският съвет, Министерството на финансите, Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Министерството на правосъдието, Агенцията по вписванията, Агенцията по обществени поръчки, Комисията за защита на конкуренцията, Институтът по публична администрация, Националният институт на правосъдието, Институтът по психология към МВР, Българската академия на науките, Омбудсманът на Република България, Висшият съдебен съвет (ВСС), Инспекторатът към ВСС, Върховната касационна прокуратура, Върховният административен съд, Прокуратурата на Република България и Националната следствена служба. ОПАК се съфинансира oт най-стария структурен фонд – Европейският социален фонд и от републиканския бюджет. За настоящия програмен период 2007-2013 г. средствата за ОПАК са 153 670 724 евро или 13% от общата помощ на ЕСФ за България. Това е 3.5% от общия размер на помощта, която България получава по линия на Структурните фондове. Към нея се добавят и 27 118 363 евро национално съфинансиране. Така по програмата през 2007-2013 г. ще могат да се договорят проекти на обща стойност 180 789 087 евро. Управляващ орган (УO) на ОПАК понастоящем е дирекция "Оперативна програма "Административен капацитет" в Министерството на финансите4. УО носи отговорността за ефективното управление и изпълнение на оперативната програма. Неговите задължения включват подготвянето и обявяването на процедури за набиране на проектни предложения; взимането на решения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ; мониторинга и оценката на изпълняваните проекти. Изпълнението на ОПАК се следи от Комитет за наблюдение (КН). Той одобрява общите критерии за избор на проекти, следи периодично напредъка по постигането на специфичните цели на програмата, одобрява годишните и окончателните доклади за изпълнението й. КН се състои от представители на министерства и държавни агенции, социалноикономическите партньори, регионалните съвети за развитие на районите за планиране и Европейската комисия. За нашия проект В началото на 2008 г. решихме да кандидатстваме по ОПАК 2007-2013 г. Предварителната информация за ОПАК намерихме в цитирания по-горе уебсайт на управляващия орган. Допълнителна информация получихме и от партньора ни по проекта – консултантска компания Джей Ай Ти Консултинг ООД, с която имаме ползотворно сътрудничество от 2004 г. насам.

ОПАК беше подписана на 03 октомври 2007 г. от еврокомисаря по заетостта, социалните въпроси и равните възможности Владимир Шпидла.

Заглавието на проекта е "Да работим заедно – модел за повишаване капацитета на СГО и ефективно партньорство между СГО и местната администрация, при дефиниране и решаване на ключови проблеми и нужди на местните общности в Северозападния и Северния централен район на България".

 апр. Българска легия "Антимафия" (http://bit.ly/PzchcI) Н h ttp://bit.ly/R7MWU3, http://www.capital.bg/blogove/pravo/2012/09/27/1914510_vss_nagradi_edni_ot_nai-protivorechivite_si_chlenove/,

Регистрационният номер на проектното предложение е 08-23-403 / 25.04.2008, а на сключения договор: 08-23-403-С / 04.09.2008. Общата стойност на проекта, одобрен за финансиране по договора, беше малко над 334 хиляди лева.

1 2

http://www.trud.bg/Article.asp?ArticleId=1441284, http://www.trud.bg/Article.asp?ArticleId=1179194, http://www.trud.bg/Article.asp?ArticleId=832017 и др. 3 Информацията за ОПАК е взета от официалния уебсайт на ОПАК, бутон "За ОПАК": http://www.opac.government.bg/index. php?option=com_content&view=article&id=6&Itemid=7&lang=bg

80

4

До 2009-2010 г. УО на ОПАК беше несъществуващото вече Министерство на държавната администрация и административната реформа (МДААР).

81


Оперативна програма "Административен капацитет" Проектът бе пряко свързан с нашия организационен опит и най-вече с предмета на работа в нашата организация, нашите експертиза и капацитет. Целта на проекта бе подобряване на качеството на взаимодействие между местните администрации и социалните партньори – най-вече НПО. Основните дейности, заложени в проекта, бяха поредица от обучения, семинари, срещи, конференции и пресконференции, както и подготовка, изготвяне и разпространение на печатни и електронни обучителни и информационни материали. При подготовката на проекта не срещнахме сериозни затруднения с уебсайта на ОПАК, но само защото бяхме натрупали дългогодишен опит в търсенето на информация. Наясно сме, че хора с по-малък опит от нашия, няма да успеят да се справят безпроблемно, особено когато основният им източник е сайта на която и да е оперативна програма (ОП). Причината е, че сайтовете на всички ОП и съответните им ресорни министерства, респективно управляващи органи (УО), са организирани по начин, който скрива под "повърхността" важни части от информацията за отворените за кандидатстване процедури по ОП. Непрекъснато има препратки към по-вътрешни и поиндиректни менюта на съответните сайтове, а също и често пъти се стига до изобщо неработещи линкове или такива, които се отварят трудно и т.н. и т.н. Това са все технически проблеми, за които очевидно в УО липсва желание или капацитет (или и двете) да бъдат намерени адекватни решения, а те в повечето случаи са основополагащи при набирането на информация от страна на бенефициентите. Не срещнахме проблеми при подготвянето на проекта, тъй като се занимаваме с проектна дейност от 1992 г. и имаме достатъчен опит в интерпретацията на насоките за кандидатстване и оформяне на проектните предложения. Подадохме проекта в срок и не срещнахме административни пречки, поради което, на онзи етап, изобщо не подозирахме какви проблеми ни очакват с този проект. Коментирали сме полезността на указанията за кандидатстване, които УО предоставя като консултация на своя сайт, като сме правили коментари на етап кандидатстване с проекта ни по ОПАК. Бяхме консултирани от страна на УО във връзка с предоставените указания за кандидатстване, но само по някои не особено съществени подробности, тъй като, както вече посочихме, ние имаме натрупан значителен опит в подготвянето и подаването на проектни предложения.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Към настоящия момент (август 2012 г.) ние все още водим в съда останалите две дела по двата акта за второто от горепосочените обвинения. Актуалното състояние по тези две дела е следното: призованият, в качеството на ответник, инспектор от АДФИ, който изготви административно-наказателните актове, системно не се явява на съдебните заседания, като вместо него се явява юристконсултът на АДФИ, въпреки че съдията на всяко заседание настоява ответникът да се яви лично и даже на едно от последните заседания предупреди представителя му, че ще започне да налага глоби за всяко следващо неявяване. Едното от тези две дела би трябвало вече да е приключено и ние очакваме решението по него, а другото бе отложено за пореден път. Независимо от изхода на делата, ние категорично възнамеряваме да предявим по съдебен ред претенции към основния виновник за всичко това – УО на ОПАК – за пропуснати ползи и нанесени преки щети, а също така и за уронване престижа на организацията ни, тъй като блокирането на проекта злепостави нашето сдружение пред многобройни бенефициенти на проекта из цялата страна – това са служители на общини, които искрено се надяваха да получат предвиденото по проекта обучение, насочено към усвояване на умения за практическо взаимноизгодно сътрудничество с НПО и граждани. Възможно е, но само след като преценим изхода от делата, да предявим искове и към АДФИ, ако стигнем до извода, че АДФИ – самостоятелно или в съдружие с ОПАК – е действала целенасочено срещу нашия интерес и срещу реализацията на проекта. Очакваме развитие. В крайна сметка договорът бе прекратен в началната му фаза на изпълнение. Това стана по наша молба поради действията на УО на ОПАК, насочени срещу нас, които ни лишиха от плащания и ни поставиха на практика в състояние на невъзможност да го изпълним. Това означава, че двете дела, които се водят в момента касаят вече прекратен проект. Наша информация за други подобни случаи

Не сме използвали услуги на външен консултант при подготвянето и / или предаването на проекта. Даже се е случвало самите ние да консултираме колеги при подаване на техните проекти, също така и общини, с каквито често сме работили през годините.

Впоследствие чухме и за други случаи на бенефициенти на ОПАК, които са имали аналогични проблеми и са прекъснали всякакво участие по проекти с Европейско финансиране. За съжаление нямаме документално потвърдена информация. От това, което знаем, се налага извода, че повечето от тях просто не смеят да търсят правата си в съда, за разлика от нашето сдружение.

Спечелихме проекта, договорът бе сключен на 04. 09. 2008 г.

Изводи от случая

Проблемите около нашия проект

Можем да направим следните три основни извода:

Проектът ни по ОПАК бе категорично и, според нас, съвсем целенасочено провален от УО! Провалът му започна през 2009 г. от тогавашния УО на ОПАК – несъществуващото вече Министерство на държавната администрация и административната реформа (МДААР), ръководено по това време от министър Николай Василев. Директор на УО беше зам.-министър Мария Дивизиева, която, при проведените същата година избори за депутати в Народното Събрание и Европарламента, бе и ръководител на предизборния щаб на НДСВ, като същевременно продължаваше да заема длъжността ръководител на УО на ОПАК – нещо, което според нас, е безспорен и драстичен конфликт на интереси.

1. Фактите няма как да не ни доведат до твърдото убеждение, че оценките по нашия проект, направени в УО, които в крайна сметка послужиха на УО за издаване на четирите гореописани административно-наказателни акта, са предмет на нерегламентирано влияние и корупция и са опит за изнудване с цел лична облагодетелстване на някои членове на УО. Кои точно са тези членове ние не знаем и можем само да предполагаме, но не е задължително това да са преките преговарящи с нас по проекта, тъй като те може да са обслужвали и изпълнявали поръчки, които идват от по-високо ниво. Факт е, че те не получиха от нас облагата, на която се надяваха и пристъпиха към компрометиране и блокиране на проекта ни.

Бяхме подложени от някои членове на екипа на УО на невиждано от нас дотогава изнудване, промяна на правилата "в движение", процедурен произвол и индиректен корупционен натиск. Обменихме с УО на ОПАК огромно количество излишна и отнемаща време кореспонденция, проведохме с тях множество срещи, на които се опитвахме да постигнем решение за дребни технически проблеми и търсехме вината у себе си. Вместо решение получихме намеци, че определена, при това значителна сума (макар и незначителна като процент от общата стойност на проекта), би "оправила проблема". Бяхме потресени, тъй като за подобни неща дотогава само бяхме чували, но никога не се бяхме сблъсквали лице в лице с тях. В крайна сметка, след като не постигнаха своето, служителите от УО на ОПАК предизвикаха срещу нас проверки от страна на Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ), които бяха проведени по, според нас, поръчков начин. Командирован специално за нас инспектор беше доведен чак от Варна или Бургас и очевидно му бе възложена ясната и конкретна задача да ни атакува колкото е възможно повече. Проверките бяха извършени през юни 2010 г. резултата бяха четири административно-наказателни акта. Докладът по проверката на АДФИ ни беше връчен на 10.06. 2010 г. с номер ФИ5СФ-0034 / 10.06.2012. Целта явно беше да отстъпим, което ние все пак не направихме. Напротив – подадохме жалби по всичките четири акта. Всъщност измислените от АДФИ наши "нарушения" бяха две – едното за неуведомяване на загубили и спечелили участници в търговете по започнатите от нас по проекта обществени поръчки (абсолютно невярно!) и другото за умишлено неправомерно разделяне на дейности по тези тръжни процедури (също абсолютно невярно!). Но тъй като за всяко от тези обвинения АДФИ изготви по два акта – единият срещу нашата организация като юридическо лице, а другият срещу ръководителя на организацията в качеството му на физическо лице, то общо актовете станаха четири. Твърде показателно е, че впоследствие директорът на АДФИ сам отмени два от тях (първото от горепосочените обвинения), като по този начин обяви решенията на собствения си инспектор за нищожни (!!!).

82

2. Първият сериозен проблем пред изпълнението на проекта беше липсата на конструктивна комуникация с УО – категорично не по наша вина! Вторият – корупционният натиск от страна на УО. 3. В уебсайта на ОПАК, секция "Новини", сред останалите данни, четем и следното: "Над 3,5 пъти са се увеличили плащанията на евросредства по Оперативната програма "Административен капацитет" за първото полугодиие на 2012 г. в сравнение със същия период на 2011 г. Към края на юни 2012 г. са договорени 244 564 229, 26 лв. или 69,2% от бюджета на ОПАК, а са изплатени 112 004 273, 70 лв., което представлява – 31,7% от бюджета на програмата. Това стана ясно от доклада на Моника Димитрова – ръководител на Управляващия орган на ОПАК, изнесен пред Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове в Народното събрание вчера. Изпълнението на програмата върви съгласно предварително направените разчети, като за първото тримесечие на годината са договорени 94%, верифицирани 99% и сертифицирани 100 % от направените прогнози в Системата Лотар. В допълнение, в началото на м. юни е подаден нов Доклад по сертификация към дирекцията "Национален фонд" на стойност 10 102 792, 47 лв., каза още Димитрова". Според нас обаче, като се има предвид както опита ни, така и многото неофициални информации, с които разполагаме – и които за жалост ще си останат непотвърдени дотогава, докато потърпевшите бенефициенти не се противопоставят на корупционния натиск и не се престрашат да защитят интересите си така, както направихме ние – в УО на ОПАК не се извършва реална дейност по обслужването на обществения интерес, въпреки гръмките изявления за значителни проценти на договаряне и усвояване на средствата по програмата.

83


Оперативна програма "Административен капацитет" Препоръки за по-добро управление на подобни проекти Препоръките, които бихме дали по отношение на целите, приоритетите, структурата и / или процедурите за кандидатстване и одобрение на структурните фондове в България, можем да обобщим в пет точки: 1. Необходими са много по-висока прозрачност и по-улеснен достъп до процеса на програмиране за периода 2014 – 2020 г. и впоследствие до Комитетите по наблюдение на оперативните програми.

Оперативна програма Ïðîãðàìà çà ðàçâèòèå "Развитие на селските íà ñåëñêèòå ðàéîíè райони"

2. Необходима е много по-висока равнопоставеност между потенциалните бенефициенти при определяне на Индикативните годишни работни програми (ИГРП) на различните ОП. Така например, за определяне на приоритетите и темите, които ще получават финансиране по ОПАК за следващата 2013 г., в уебсайта на ОПАК виждаме обявена инициатива за събиране на проектни идеи от бенефициентите на Програмата5. Факт е, че УО на ОПАК отправя публична покана чрез уебсайта си за подаване на проектни идеи, които да послужат като основа за разработването на ИГРП на ОПАК за 2013 г. Веднага след това обаче четем следното: «При формулирането на проектните идеи, моля да имате предвид, че те трябва да бъдат съобразени с резултатите от проектите, които са одобрени за финансиране по съответните подприоритети на Програмата». С други думи това означава, че печелившите бенефициенти си залагат сами как да останат печеливши и през следващата година, тъй като в ИГРП ще залегнат темите и приоритетите на техните печеливши проекти. Това почти изключва проникването на нови идеи, свеж «полъх» и алтернативен подход в ОПАК! 3. Необходими са улеснени процедури, което означава не улеснен достъп на всекиго до финансиране, а улеснена в процедурен аспект работа на тези, които имат желание и квалификация да работят, за да не им бъде губено времето в процедури, отчети и в най-лошия случай – във водене на безкрайни съдебни дела! 4. Снижаване до възможния технически минимум на фактора корупция! 5. Оценяване на проектните предложения и надзор върху изпълнението им извън България (и/или в България, но от чуждестранни оценители), както например се практикува в програмите EEA Grants и LIFE, в проектите, финансирани от UNDP и много други!

5

Информацията е взета от официалния уебсайт на ОПАК: http://www.opac.government.bg , бутон "Новини", подбутон "Новини за ОПАК", новина "ОПАК набира проектни идеи за следващата година", публикувана в сряда, 04 юли 2012, 16:15 ч.

84

85


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Програма за развитие на селските райони на България 2007-2013 година: Има ли пилот в самолета?

Приложение 03 разкрива, че преобладаващата част от бюджетите на ОС2 на ПРСР на СЧ са заделени за мярка 214. Агроекология. За Ирландия, Австрия, Финландия, Словакия, Франция бюджетите за М214 съответстват на съвкупните средства за компенсации за земеделски дейности предвидени по мерките за необлагодетелстваните райони – М211 и/или М211.

Описание на Програмата

Приложение 04 разкрива, че преобладаващата част от усвоените средства на ПРСР на най-успешните 10 страничленки са усвоени именно от бюджетите на ОС 2 на своите ПРСР.

Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 на РБ (ПРСР) допринася за постигането на националните цели, както са координирани с постигането на общите европейски цели: • Да развие конкурентоспособни и основани на иновации земеделие, горско стопанство и хранително-преработвателна промишленост • Да опази природните ресурси и околната среда в селските райони • Да подобри качеството на живот и възможностите за работа в селските райони

Изключение прави Белгия, която заедно с Германия, но и Испания и Полша имат значително усвояване на средства и по ОС1 и ОС3 на своите програми за развитие на селските райони. Специално за Полша все пак ще отбележим, че страницата на европейската мрежа за развитие на селските райони5 разкрива, че в основата на успеха на Полша в усвояването на средства по ОС 1 на ПРСР към края на 2010 година, е значителното усвояване на средства по мерки М113. Ранно пенсиониране и М141. Полупазарни стопанства чието съвкупно усвояване е почти два пъти по-високо от бюджета усвоен по инвестиционната М121. Модернизиране на земеделските стопанства.

Постигането на националните цели се осъществява чрез специфичните мерки към четирите oси за Развитие на селските райони в Регламент на Съвета 1698/2005 г: • ОС 1. Подобряване конкурентоспособността на секторите на земеделието и горското стопанство • ОС 2. Подобряване на околната среда и ландшафта • ОС 3. Качество на живот в селските райони и разнообразяване на селската икономика • ОС 4. Подход ЛИДЕР

Сравнението с директните плащания получени от страните-членки за финансови години 2008, 2009 и 2010 е много показателно: LU 0,1 ОС2* 0,1 ДП** ОБЩО 0,2

Напредък в изпълнението на ПРСР в периода 2010-2011 година В края на 2010 година България е извършила реални плащания по 16 от общо 30 мерки за развитие на селските райони програмирани в ПРСР на РБ 2007-2013. Общо разплатените средства възлизат на 613.5 милиона евро при общ публичен ресурс на програмата в размер на 3 278 771 726 евро, т.е. реалното усвояване на ресурса възлиза на 18,7%. Това поставя България на предпоследно място сред страните-членки на Общността, като единствена след нас остава Румъния1. От друга страна поне 10 страни-членки са поне две обиколки преди нас, тъй като реално са разплатили от 40% до 60% от бюджетите на своите ПРСР. (Виж графиката в Приложение 0). В края на 2011 година обаче България вече заема последното място (Виж графиката в Приложение 01). Може да се очаква в бъдеще най-добре справящите се държави да получат неизползваните средства на българската ПРСР 20142020 г., при условие че за периода 2014-2020 се осъществят сегашните намерения за прехвърляне на бюджети от слабопредставящите се страни към страните-отличнички в провеждането на Политиката за РСР и европейските фондове като цяло2. Към 1.02.2012 година, реално разплатени по ПРСР на БГ вече са 872,9 милиона евро по 21 мерки на ПРСР, т.е. 26,6% от общия финансов ресурс на програмата3. (Виж Приложение 1 и Приложение 1А за напредъка в прилагането на ПРСР).

БОКС 1. Защо някои страни успяват повече в усвояването на средствата от своите ПРСР? Отговорът на този въпрос очевидно е комплексен; влияние имат и готовността на стопанствата и останалите групи бенефициенти, и готовността не само на прилагащата но и на контролиращата администрация, и общата данъчно осигурителна среда, и обвръзката с директните плащания и общата икономическа среда за развитие, и уредеността на ползването на земите и т.н. В този бокс обаче ще се спрем само на заложените бюджети на мерките в Програмите за развитие на селските райони на страните-членки и ще проверим дали и до каква степен те предопределят успешното оползотворяване на средствата на Програмите. До края на 2010 първите 10 страни-членки усвояващи най-успешно своите бюджети за развитие на селските райони са в следната поредица: Люксембург, Ирландия, Австрия, Белгия, Финландия, Словакия, Франция, Германия, Словения, Швеция4. Мнозинството от успешно представящите се страни членки са заделили над 50% от бюджетите за развитие на селските райони за мерките на ОС2. Околна среда (Виж Приложение 4 за имената на мерките и осите за РСР в периода 2007-2013 година). Изключение правят Белгия ( малко над 31%) и Германия (малко над 43%). h ttp://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/en/rdp-figures_en.cfm  иж "performance reserve" в проекторегламента за Общата стратегическа рамка в периода 2014-2020 г. В 3  е включваме заделените над 171 милиона евро за гаранционен фонд по кредитите на мерки на ПРСР, защото е рано да ги Н 1 2

отчитаме като реално усвоена подкрепила развитието на селските райони на страната. 4 Впрочем, поредицата е приблизително същата и през 2011 година, с единствената разлика че Словения (9-та) отпада от първите 10, а е заменена от Чехия, която директно влита на осмо място.

86

IE 2,1 3,8 5,9

AT 3,2 2,1 5,3

BE 0,2 1,7 1,9

FI 3,0 1,6 4,6

SK 0,7 0,6 1,3

FR 3,9 24,3 28,2

DE 3,2 16,5 19,7

SL 0,3 0,2 0,5

SE 1,2 2,1 3,3

CZ 0,9 1,4 2,3

BG 0.06 0.60 0.66

* Показва сумарните плащания по ОС2 в периода 2007- 2010 година в милиарди евро ** Показва сумарните плащания по ОСП 1- ДП за финансови години 2008, 2009 и 2010 в милиарди евро Тенденцията в усвояването на средствата по различните ПРСР се запазва и през 2011 (Виж Приложение 05 и Приложение 06 за усвояването по оси и по основни мерки през 2011 година). Отново значителна чат от усвоените средства се падат на бюджетите на ОС2, а от тях немалка част се пада на усвояването на средства по М214. Дали и доколко силна е връзката между поощряването на производството на екологични и биологични храни, здравето на местното население и продължителността на живота на хората в тези страни оставяме да прецените Вие. Изводите, обаче, от съпоставките на програмираните за 2007-2013 година и усвоени бюджети до 2010 и през 2011 година на страните членки са очевидни. Десетте най-успешни страни членки по отношение усвояването на средствата от ПРСР са най-успешни, защото са заделили по-голямата част от своите бюджети за РСР по ОС2 на своите ПРСР, и защото са направили необходимото тези средства да пристигнат до своите получатели от необлагодетелстваните райони, и/или развиващи екологично земеделие – т.е. до семейните стопанства. От изключително значение е, че тези пари са "СВЕЖИ" – те дават свобода на съответния производител да ги разходва по свое усмотрение, включително за покупката на нова и употребявана земеделска техника без присъщите затруднения на инвестиционния тип мерки като М121. Излишно е да посочваме че тези редовно получавани свежи пари подобряват и имиджа на стопаните пред финансовия сектор на страните и смекчават неравнопоставеността в перспективите за развитие на малките и големите стопанства. В следващ доклад на КУПФЕС ще покажем как това се отразява на гъстотата и структурата на населението в селските райони на успешните страни членки и какви са изводите от сравненията им с българските тенденции. Съпоставката с получените директни плащания показва, че умелото използване на средствата по ОС 2 може в повечето случаи да балансира дисбалансите в подпомагането на различните подгрупи ЗП причинени от Директните плащания. Искрено се надяваме, че неслучването им в България е въпрос на случайност и не се дължи на неопитност, незнание или обща некомпетентност на съответната администрация. Това неслучване води до разпад на социално-икономическата тъкан на българската провинция и изисква незабавна намеса от управниците на страната. При тази намеса следва да се провери дали не трябва да се следва полския опит, тъй като изглежда Полша остава най-загрижената страна членка за своите стопани и селски общности като цяло. Това се потвърждава не само от успешното прилагане на М112 и М113 които водят бързо преструктуриране на възрастовата структура на земеделските производители, но и едновременно запазват семейните ферми в необлагодетелстваните райони чрез плащанията по М212, и насърчават производството на екологична и биологична земеделска продукция чрез М214. Впрочем Разплащателната агенция на Полша заслужава истински адмирации не само заради това че успява да подпомогне над 1,4 милиона бенефициента на директните плащания (Приложение 07), но и да трансформира над 300,000 5

http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-information-sheets/en/rdp-information-sheets_en.cfm

87


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

от тях от дребни в средни стопанства с определено по-добра икономическа жизнеспособност (Приложение 08). При това загубата на около 65,000 бенефициенти на ДП в посочения период е повече от незначителна.

В средата на месец май 2012 година ЕК най-после одобри създаването на фонда, но капиталът му е с почти 1/3 помалко от първоначално заявения8:

Фактите по сравнението между България и Полша са следните: Полша има 5,2 пъти повече население от България, 3 пъти повече територия, плаща европейски помощи на над 20 пъти повече фермери отколкото България, към края на 2011 е изразходвала над 42% от средствата по втората най-голяма ПРСР в периода 2007-2013 година, в сравнение с усвояване от 27,7% на България. В периода 2008-2010 е изгубила около 4,5% от бенефициентите на Директните плащания, а България 5,1%.

"ЕК одобри създаването на Гаранционен фонд по Програмата за развитие на селските райони

Всъщност с подобни макар и по-скромни успехи може да се похвали и Румъния, която също плаща ДП на над 1,1 милион земеделски производители. При това общият брой на фермерите в Румъния според европейското преброяване през 2010 е под 3,9 милиона (28,2% получават европейско финансиране), а в България – около 371 000 (21,5% получават европейско финансиране). На фона на тези постижения, постиженията на българската Разплащателна агенция изглеждат повече от миниатюрни. А ако още се чудите защо намесихме Директните плащания от ОСП 1 в материал посветен на ОСП 2- Развитие на селските райони, отговорът е много прост – основната част от плащанията по ОС2 се извършват съвместно с плащанията на Директните плащания. До колкото повече земеделски производители достигат ДП по ОСП 1, до толкова повече бенефициенти ще достигат и компенсациите по ОС2 на ПРСР, а и толкова повече земеделци ще имат добра кредитна позиция пред банковия сектор на страната-членка. Според наши източници, поради начина на съставяне и функциониране на "допустимия слой" в системата за идентификация на земеделските парцели, нарочно се възпрепятства участието на по-дребните стопанства в кампаниите за изплащане на Директните плащания от ЕС. Целта на възпрепятстването е националният пакет директни плащания да се разпредели върху по-малко на брой и площ парцели, за да е по-висока абсолютната сума на помощта на хектар получена от "правилните" стопанства. Проблемът е, че възпрепятстваните стопанства са предимно тези стопанства които биха имали достъп и до помощта по мерките на ОС2 на ПРСР. През 2011 година, с разширяването на обхвата на реално прилаганите мерки се разширява и обхвата на подгрупите бенефициенти на програмата като помощ вече достига за първи път и до целеви (под-)групи на бенефициентите като: • Фермерите без образование, включително младите фермери с проекти по М112 (част от тях вече са получили образование по М111) • Дребните полупазарни стопанства (незначителна част от първоначално програмираните над 20.000 стопанства вече е започнала да получава помощ по М141) • Организациите на производителите, без които дребното фамилно фермерство е обречено да изчезне, а селската бедност драстично да се увеличи (една организация вече е получила помощ по М142) • Стопанствата, които искат да развиват икономически дейности извън селското стопанство (по М311) • Общините и организациите, които трябва да подобряват туристическата инфраструктура като предпоставка за успешното развитие на частния туристически бизнес (по М313) • Първата вълна от избрани МИГ по Подхода ЛИДЕР, които вече могат да стартират собствени дейности за обществена активност на своите територии като предпоставка за изпълнението на своите местните стратегии за развитие (по М431.1)

2012-05-15 Европейската комисия одобри създаването на Гаранционен фонд, който ще ускори изпълнението на проекти по Програмата за развитие на селските райони. Новият механизъм ще позволи на бенефициентите по трите най-популярни мерки да получат улеснен и бърз достъп до кредити и банкови гаранции. "Гаранционният фонд е реална антикризисна мярка, благодарение на която ще решим проблема на хиляди български малки и средни фирми с намирането на началните средства за проектите. Това е наистина голяма стъпка напред в усвояването на евросредствата за нашето земеделие", коментира от Брюксел министърът на земеделието и храните д-р Мирослав Найденов. Фондът ще е с капитал 237 млн. лв. и ще служи за обезпечаване на кредити по проекти по мерки 121 "Модернизиране на земеделските стопанства", 122 "Подобряване икономическата стойност на горите" и 123 "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти". Общата стойност на кредитите, които фондът ще гарантира, е 1 млрд. и 200 млн. лв. До два месеца Националният гаранционен фонд ще избере банките-партньори, които ще осъществяват реалното кредитиране и издаване на гаранции. Основните критерии при избора им ще бъдат предлагането на по-ниски лихви, облекчени условия за получаване на кредит, приоритетно обработване на документацията и осигуряване на достъп на стартиращи предприятия. За да получат гаранции от фонда, бенефициентите трябва да са малки или средни предприятия със сключени договори по една от трите мерки и да са в добро финансово състояние. Размерът на гаранционното покритие ще е до 80%, а останалите 20% обезпечение трябва да се осигурят от кандидатите…." На този етап обаче не е сигурно дали средствата на ЕЗФРСР в гаранционния фонд все пак няма да бъдат загубени за България в края на 2015 година; решението това да не се случи засега изглежда средствата специално на ЕЗФРСР да бъдат пренасочени и договорирани по атрактивни мерки на ПРСР не по-късно от края на 2013 година.

БОКС 2. Стратегическото управление на ПРСР, и измененията на Програмата Регламент на Съвета 1698/2005 за подпомагане развитието на селските райони на Общността въвежда в оперативно изпълнение Стратегическите насоки за развитие на селските райони на Общността в периода 20072013 година. Те на свой ред са "превели" стратегическите цели на Лисабонската и Гьотеборгската стратегии съответно за растеж и заетост и устойчиво развитие в стратегически приоритети подходящи за финансиране по Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони. Регламентът постановява, че стратегическото управление на Програмите ще се осъществява на основата на стратегически мониторинг и оценка (членове 77-87) , основани на Обща рамка за наблюдение и оценка9. За отговорници по стратегическото изпълнение на ПРСР са определени Комитетът по наблюдение на Програмата, който в партньорство с Управляващия орган и Комисията да следи за ефективното съвместно постигане на европейските стратегически цели и на националните цели.

Към края 1.02.2012 година, обаче, все още предстои да се направят първите плащания по 10 от програмираните мерки на ПРСР. Всъщност 3 от тях ще отпаднат за прилагане, ако се приеме седмото изменение на ПРСР подадено през 2011, и по-точно мерките: М124, М126, М341 (Виж Приложение 2)

Член 78 изрично вменява на Комитета по наблюдение задължението да следи постигането на заложените количествени цели10 (параграф (b)), и напредъка в постигнатите резултати11, заложени на ниво ОС и с напредък калкулиран чрез текущите оценки на Програмата.

Въпреки увеличения обхват на подпомагани бенефициенти, финансовото усвояване на ресурса на програмата остава незадоволително (видно и към 1.02.2012 г.), което принуди Управляващия орган да предприеме стъпки да създаде Гаранционен фонд с финансов ресурс на ПРСР в размер на малко повече от 171 милиона евро публичен бюджет на Програмата. В противен случай, България щеше да изгуби тези средства на ПРСР още в края на 2011 година, заради финансовото правило n+26.

Член 79(2) на Регламента изрично вменява на Управляващия орган и Комитета по наблюдение да извършват мониторинга на изпълнението на програмите на основата на индикаторите за финансово изпълнение, за продукт и за резултат на подкрепата. Стратегическото управление на ПРСР на РБ се осъществява от Комитета по наблюдение и Управителния съвет на Управляващия орган на Програмата.

"…С този ресурс ще се подпомага кредитирането на производители, които имат одобрени проекти по трите мерки за "Модернизация на земеделските стопанства" (121 мярка), "Подобряване на икономическата стойност в горите" (122 мярка) и "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти" (123 мярка). Гаранционната схема ще се управлява от учредения през 2008 г. Национален гаранционен фонд, който изцяло е собственост на Българската банка за развитие. Споразумението за учредяването на фонда беше подписано още в края на миналата година, като за целта от националния бюджет беше отпуснат заем от 335 млн. лв., от които 265 млн. лв. ще бъдат възстановени от Европейската комисия7."

Данните за тяхната дейност от страницата на ПРСР са следните:

 редствата от бюджета на ПРСР предвидени за година "n" могат да се усвояват до 2 години след това. С 7 h ttp://www.investor.bg/evroproekti/264/a/garancionniiat-fond-v-agrozemedelieto-shte-zaraboti-ot-liatoto-na-godinata-,130314/ 6

88

h ttp://prsr.government.bg/index.php/bg/sections/news_details/317 З а ОРНО сме писали по-подробно в предишния Доклад на КУПФЕС през 2010 година. 10 З а пример виж как в част 5-та на ПРСР количествената цел за индикатора: "Продукт/извършени дейности", е заложено за 8 9

11

постигане "Брой подпомогнати организации на производители" = 150. Пак там в част 5-та на ПРСР виж заложената за постигане количествената цел по индикатора за Резултат "Брой на стопанствата, излезли на пазара" = 200

89


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

заседания

писмени процедури в периода12 (по ел. поща)

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

КН на ПРСР 17.06.2008 г. 25.11.2008 г. 13.05.2009 г. 4.05.2010 г. 5.10.2010 г. 16.12.2010 г. 19.07.2011 г.

УС на УО на ПРСР 24.03.2008 г. 5.06.2008 г. 10.11.2008 г. 3.02.2009 г. 1.10.2009 г. 18.03.2010 г. 1.12.2010 г.

10-17.10.2008 г. 8-16.12.2008 г. 6-16.02.2009 г. 18-27.02.2009 г. 11-17.12.2009 г. 24-29.06.2010 г. 30.07-06.08.2010 г.

Няма.

В протоколите на нито едно от заседанията и по нито една от писмените процедури не се представят и обсъждат прогреса в изпълнението на количествените цели и постигнатите резултати от изпълнението на мерките и осите. Което представяне би следвало да даде основата за идентифициране на основните проблеми възпрепятстващи прилагането на мерките, осите и програмата като цяло, така щото да се предприемат съответните стъпки, дори и такива които са в компетенциите на други институции, ведомства, а защо не и във финансовия сектор като реален партньор в изпълнението на инвестиционните мерки на ПРСР. Вместо това заседанията и чрез процедурите се представя и обсъжда само финансовото усвояване на бюджета на мерките, като дори в това отношение е налице отстъпление от практиките дори на Програма САПАРД, където се представяха и обсъждаха данни за усвояването поне на ниво административна област. В същото време, в периода 2008-2011 година Програмата за развитие на селските райони на България официално е претърпяла пет изменения, а към средата на 2011 са на ход още две, като чрез шестото изменение се облекчават условията за подпомагане по М141, М142 и М214, разширява се обхвата на съветническите услуги по М143, увеличава се обхвата на подпомагане по М223 и М226, и се увеличават териториалния обхват и ставките на подкрепа по М211, М212, М214. Чрез седмото изменение на ПРСР ще се осъществи прехвърлянето на бюджетите на някои мерки както са посочени в Приложение 3. Доколкото разбираме, създаването на Гаранционния фонд ще се осъществи чрез 8-мо изменение на ПРСР, а стартирането на неразработените мерки изглежда ще се осъществи чрез 9-то изменение на Програмата. Дали и доколко те са довели не само до повишено усвояването на финансовия ресурс на ПРСР, но и до постигането на заложените количествени цели и резултати, вероятно ще разберем чак в края на 2013 година. Към този срок се надяваме Управителният съвет на Управляващият орган да се е убедил от ползите на предварителния анализ на въздействията очаквани чрез предлаганата модификация, и да изисква такива анализи преди да одобри предлаганите изменения. Дотогава, обаче, ние пък се надяваме УС да не легитимира решения, които според Междинната оценка са довели до небалансирано и хаотично прилагане на Програмата. Това в крайна сметка би поставило под въпрос квалификацията и уменията на заетите с пилотирането на Програмата, а не на хилядите единици технически персонал зает с нейното прилагане.

Междинна оценка на ПРСР за периода 2007-2009 На практика Междинната оценка на ПРСР13 (МО) покрива едва началния стадий на прилагането на ПРСР, когато преобладаващата част от мерките на Програмата не са прилагани на практика (малки по обем разплащания по малко на брой мерки). Логично, предвид големите закъснения в прилагането на мерките, МО – приключена през декември 2010 година, не дава добра или дори задоволителна оценка на качеството на прилагане на Програмата. Съгласно Общата рамка за наблюдение и оценка всички наблюдения и изводи по изпълнението на ПРСР следва да изкристализират в отговорите на общите и хоризонталните въпроси за оценка, както са постановени в Общата рамка за наблюдение и оценка на програмите за развитие на селските райони на Общността в периода 2007-2014 година (ОРНО14). 12

По ел. Поща. Процедурата крие риск от формално съгласуване като се затруднява възможността за детайлно разглеждане на

13

Оценката е налична на български език във формат "doc" на страницата на ПРСР (при "search" на "оценка"): http://prsr.government.

14

bg/index.php/bg/ . Отговорите на задължителните въпроси са в Приложенията към Доклада за Междинна оценка. http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/eval/index_en.htm, а въпросите са изброени тук (стр.16-32): http://ec.europa.eu/agriculture/ rurdev/eval/guidance/note_b_en.pdf

предложението от всички членове на КН, дава се възможност за "подпъхване" на неудобни решения.

90

Оценителите са въвели шестстепенна скала, с която да отговорят на постановените задължителни въпроси за оценка: 0. Не знаем = наличната информация не позволява оценка 1. В никаква степен = Нуждите от подпомагане не са удовлетворени (нито едно евро не е изразходвано за конкретна нужда – например за подпомагане на бенефициент по мярка 141) 2. В по-малка степен = Силно незадоволителна степен на удовлетворяване на нуждите (изразходваните средства удовлетворяват по-малко от 5% от идентифицираните за подпомагане нужди) 3. В някаква степен = Недостатъчна степен на удовлетворяване на нуждите (изразходваните средства удовлетворяват по-малко от 20% от идентифицираните за подпомагане нужди) 4. Във висока степен = Достатъчна степен на удовлетворяване на нуждите (20-49% от идентифицираните нужди са удовлетворени чрез извършените плащания) 5. В адекватна степен = Добра степен на удовлетворяване на нуждите (поне 50% от нуждите са удовлетворени чрез извършените плащания) На базата на тази скала МО дава отговори на 41 общи въпроса за оценка по прилагането на общо 14 мерки от ПРСР на РБ към средата на 2010 година (М112, М121, М141, М143, М211, М212, М214, М223, М226, М321, М322, М4312, М511, М611; виж Приложение 1А за имената на оценяваните мерки). На тези въпроси преобладаващите отговори са "2. В по-малка степен" и "3. В някаква степен". За съжаление еднозначният отговор на въпросите за оценка на мерките въздействащи на качеството на живота в селските райони (М321 и М322), както и на горското стопанство (М223 и М226) е "1. В никаква степен". Това се дължи на факта, че към момента на оценката (до средата на 2010 година) по тези мерки няма разплатена помощ, и дори сключени договори за подкрепа. Освен общите въпроси за оценка на ниво мярка, ОРНО постановява и задължителни отговори на въпроси на ниво Програма. Тук оценката е още по-слаба, доколкото преобладаващият отговор на общо 19 хоризонтални общи въпроса за оценка релевантни към ПРСР към момента на оценката, е "1. В никаква степен"; 12 от въпросите получават този отговор, 4 отговора са "2. В по-малка степен" и на три въпроса оценителите не могат да дадат отговор поставяйки вместо това "0. Не знаем". Оценката на ПРСР не е положителна, но е логична предвид закъснелия и хаотичен старт на изпълнение на мерките предимно през втората половина на 2008 година. (Повече по този въпрос сме писали в предишното издание на този доклад (наличен на страницата на КУПФЕС) и не смятаме да удачно да се повтаряме в и в настоящия доклад. Докладът за междина оценка дава достатъчно яснота за причините, поради които изпълнението на Програмата е незадоволително към края на 2009 година. Оценителите са ги обединили в две общи категории причини: • Външни, неподлежащи на контрол от страна на Управляващия орган (МЗХ), (слаб достъп до мостово кредитиране заради затегната банкова политика в резултат на икономическата криза, липсваща синергия на селскостопанските мерки с директните плащания по Първи Стълб на ОСП, загуба на административен капацитет след смяната в ръководствата на Управляващия орган и Разплащателната агенция и т.н.) • Вътрешни, свързани най-вече: с недостатъчно развита система за стратегически мониторинг изпълнението на ПРСР, недостатъчно таргетиране на най-нуждаещите се от подкрепа бенефициенти, сектори и области, недобре таргетирана информация за бенефициентите, и затруднени/неефикасни процедури по прилагането на мерките в Разплащателната агенция Нямаме за цел в настоящия доклад да повтаряме наблюденията, изводите, оценките и препоръките от Доклада за междинна оценка на ПРСР, още повече че много от тях са правени на базата на закъсняло стартиране на програмата и е възможно някои от тях вече да са невалидни.

ИЗВОДИ И ПРЕПОРЪКИ Към 1.02.2012 година начинът на прилагане на ПРСР се подобрява, но дисбалансите в прилагането на мерките в периода 2007-2009 продължават да оказват своето влияние и след средата на програмния период; все още помощта за горското стопанство и преработката на храни и дървен материал изостава спрямо размера на помощта за някои сектори на селското стопанство, както изостава и подпомагането за разнообразяване на селската икономика и качеството на живота. Най-тревожно остава закъснението в мерките изграждащи човешкия капитал (М111, М11415), както и мерките на Подхода ЛИДЕР, което в съчетание с непълното функциониране на Селската мрежа не развива социалния капитал и компетентностите за устойчиво развитие в полза на по-високо качество на живота на местните общности

15

Устойчива конкурентност на българските стопани и предприемачи на Общия пазар е непостижима без адекватно образование, информираност (М111) и достъп до качествени бизнес консултации (М112).

91


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Относно препоръките КУПФЕС смята, че на този етап е достатъчно да бъдат приложени в действие препоръките, направени в Доклада за междинна оценка на ПРСР от края на 2010 г. Те са на ниво програма, оси и мерки. Като най-критични за подобряване на работата са препоръките към Ос 2, които според нас не се прилагат адекватно към настоящия етап и поради това изпълнението на Ос 2 и към края на м. април 2012 г. е далеч от заложените количествени цели. Особено важно е да се насочат усилията по Мярка 214 (Агроекология), Мярка 211 (Необлагодетелствани планински райони), Мярка 213 (НАТУРА 2000). КУПФЕС обръща внимание на правителството, че липсата на единен прецизен кадастър на България е огромно препятствие пред успешното прилагане на Ос 2 на ПРСР. Крайно време е да се приключи с "увояването" на пари по заеми...

Източници на Информация 1. Годишен доклад за изпълнението на Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. в Република България в периода 01.01–31.12.2009 г., МЗХ 2. Годишен доклад за изпълнението на Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. в Република България в периода 01.01–31.12.2010 г., МЗХ 3. МЕЖДИННА ОЦЕНКА НА ПРОГРАМАТА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ за периодa : 2007-2009 г. 4. Справка в ексел за кумулативното изпълнение на ПРСР към 1.02.2012 година, налично на страницата на програмата. (www.prsr.government.bg) 5. Протоколи от заседанието на Комитет по наблюдение на ПРСР 6. Интервюта 7. Медийни публикации 8. Страници на европейски институции

16

Виж чл.8 на проекторегламента за структурните и кохезионните фондове на Общността 2014-2020 г.

92

Приложение 0. Усвояване на средствата по Програмите за развитие на селските райони до края на 2010 Приложение 0. Усвояване на средствата по Програмите за развитие на селските райони до края на 2010 спрямо програмираните публични бюджети 2007спрямо програмираните публични бюджети 2007-2013 г. 2013 г.

заявили участие чрез подготовката на местните стратегии за развитие. Именно от наличието и капацитета на местните инициативни групи по Подхода ЛИДЕР в страните членки, обаче, в бъдеще ще зависи не само усвояването на минимум 5% от средствата на ПРСР 2014-2020, но на МИГ ще се разчита и да оползотворят средства от структурните фондове на ЕС16 за целите на интегрирано и балансирано териториално развитие.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

93


94

Приложение 02. Бюджети на Програмите за развитие на селските райони 2007-2013 г. – Разпределение по Оси Приложение 02. Бюджети на Програмите за развитие на селските райони 2007-2013 г. – Разпределение по Оси

ние 02. Бюджети на Програмите за развитие на селските райони 2007-2013 г. – Разпределение по Оси

Приложение 01. Усвояване на средствата по Програмите за развитие на селските райони до края на 2011 спрямо програмираните публични бюджети 2007-2013 г.

Приложе

"Оперативна програма за развитие на селските райони" Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

95


96

Приложение 04. Изпълнение оси на ПРСР 2007-2013 г. – към края на 2010 година Приложение 04. Изпълнение оси на ПРСР 2007-2013 г. – към края на 2010 година

Приложение 03. Бюджети на Програмите за развитие на селските райони 2007-2013 г. – Разпределение на мерки по ОС2-Околна среда Приложение 03. Бюджети на Програмите за развитие на селските райони 2007-2013 г. – Разпределение на мерки по ОС2-Околна среда

"Оперативна програма за развитие на селските райони" Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

97


98

Приложение 06. Основни мерки на ПРСР по които са усвоявани средства през 2011 година Приложение 05. Изпълнение оси на ПРСР само през 2011 година Приложение 06. Основни мерки на ПРСР по които са усвоявани средства през 2011 година

Приложение 05. Изпълнение оси на ПРСР само през 2011 година

Приложение 05. Изпълнение оси на ПРСР само през 2011 година

"Оперативна програма за развитие на селските райони" Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

99


100

Приложение 08. Еволюция в броя на бенефициентите по класове на получените плащания, в периода 2008-2010 година. Приложение 08. Еволюция в броя на бенефициентите по класове на получените плащания, в периода 2008-2010 година.

Приложение 07. Разпределение на ДП на брой получатели по държави, общо и по класове на изплатените суми Приложение 07. Разпределение на ДП на брой получатели по държави, общо и по класове на изплатените суми

"Оперативна програма за развитие на селските райони" Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

101


102 1 241 158 294

777 394 110

905 291 684

76 988 307

123 181 289

154 758 044

3 278 771 728

Ос на ПРСР

ОС 1

ОС 2

ОС 3

ОС 4

М 511**

М 611***

ОБЩО 18,7%

100,0%

3,1%

0,9%

17,4%

7,2%

19,4%

Усвоен / разплатен б-т 31.12.2010 г. %

26.62%

99.50%

7.62%

6.99%

29.13%

14.69%

26.28%

Усвоен / разплатен б-т 1.02.2012 г. %

30

1

1

3

6

7

12

Програмиран брой мерки

16

1

1

1

3

5

5

Брой мерки, по които е платено дори 1 евро към 31.12.2010  г.

21

1

1

2

5

5

7

Брой мерки, по които е платено дори 1  евро до 1.02.2012 г.

905,292

Ос 3 431-1 "Управление на МИГ" (избрани/ договорирани МИГ) 431-2 "Управление на МИГ" (потенциални МИГ)

3 278,8

Общо разплатени

102,478

82,321

0

0

19,643

0,00

4,75

141,823

0 1,116 38,705

0,000

11,822

90,180 7,218 2,44 2,164

0,514 14,893

0,779

71,427

17,974

2009

0,002

0,512

2008

107,966 48,239

107,966 48,239

369,152

0,699 2,738 33,346

0,699

613,456

0,699 3,855 154,372

0,699

157,941

1,737

1,737

157,941

56,104

240,485 39,802 11,650 4,368 0,191 0,093

872,889 171,290 121,54

5,378 9,392 153,982

263,701 1,170 4,208

114,219 4,800 16,938 1,892 174,968 65,103

326,217 72,961 22,243 18,258 0,384 0,373

Общо Общо 2008-2010 2008-2011 0,752 50,681 50,912 181,520 231,587 4,828 34,545 1,066 5,340 0,015 2,391 3,067

24,637

149,790 17,691 4,459 2,204 0,191 0,093

1,610

1,066

4,828

110,093

32,194

2010

* Мерки чието първо разплащане е през 2012 година. ** Мярка която е предложена пред ЕК, но не е одобрена за прилагане към средата на м.април 2012 година, а към м.май е одобрена, но с намален бюджет. 17 На основата на таблица 91 от Годишен доклад за изпълнение на ПРСР на БГ през 2010 година (от УО), и последните налични данни за изпълнението на Програмата от ексел файл публикуван на страницата на ПРСР: http://prsr.government.bg/ 18 Както е посочен в таблицата на ПРИЛОЖЕНИЕ 4. РАЗПРЕДЕЛЕНИЕ НА БЮДЖЕТА НА ПРСР ПО ОСНОВНИ ГРУПИ КРАЙНИ БЕНЕФИЦИЕНТИ НА ПОМОЩТА (В ЕВРО) на Междинната оценка. 19 Сумите по оси показват програмираните бюджети, и са по-големи от сбора на бюджетите на мерките в над тях, заради нестартиралите все още мерки на ПРСР. (Виж тези мерки и бюджети в следващото Приложение 2)

Финансов инженеринг (Гаранционен фонд към Българска банка за развитие)**

76,988 123,181 181,841

Ос 4 511 "Техническа помощ" 611 "Доплащания към директните плащания"

17,963

777,394 142,268 134,628 30,718 369,483 166,757

1 241,158 233,218 38,870 310,958 40,424 29,540

19

Програмиран бюджет в евро18 42,171 102,414 476,904 243,176 144,584 12,048 6,024

Ос 2 311"Разнообразяване към неземеделски дейности" 312 "Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия" 313 "Насърчаване на туристическите дейности" 321 "Основни услуги за населението и икономиката в селските райони" 322 "Обновяване и развитие на населените места"

Ос 1 211 "Плащания за природни ограничения на фермери в планински райони" 212 "Плащания за природни ограничения на фермери в райони, различни от планинските" 214 "Агро-екологични плащания" 223 "Първоначално залесяване на неземеделски земи" 226 "Възстановяване на горския потенциал и въвеждане на превантивни дейности"

143 "Предоставяне на съвети и консултиране в земеделието в България и Румъния"

142 "Създаване на организации на производители"

141 "Подпомагане на полупазарни стопанства в процес на преструктуриране"

123 "Добавяне на стойност към земеделски и горски продукти"

121 "Модернизиране на земеделските стопанства"

112 "Създаване на стопанства на млади фермери"

111 "Професионално обучение, информационни дейности и разпространение на научни знания"

Мярка/ос

Приложение 1А. Разгръщане на Програмата за развитие на селските райони до края на 2010 и в началото на 2012 г. 17

* Представен е бюджетът на ПРСР от шестото изменение на Програмата, след като към бюджета са били прибавени средствата на Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ) и след прехвърлянето на неусвоения бюджет на М611 към мярка 121. Модернизиране на земеделските стопанства от ОС1 на ПРСР. ** М511. Техническа помощ *** М611. Допълнения към Директните плащания (по ОСП – Първи стълб). Мярката е приключила през 2009 г.

Програмиран бюджет мил. евро*

Приложение 1. Разгръщане на Програмата за развитие на селските райони на България до края на 2010 и в началото на 2012 г.

"Оперативна програма за развитие на селските райони" Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

103


104 36 146 000

24 097 340

24 097 000

90 365 000

12 048 000

108 835 000

15 548 000

61 437 000

53 891 814

5 132 554

Използване на консултантски услуги от фермери и собственици на гори Подобряване на икономическата стойност на горите Сътрудничество за разработване на нови продукти, процеси и технологии в земеделието и горския сектор Инфраструктура, свързана с развитието и адаптирането на земеделието и горското стопанство Възстановяване на селскостопанския производствен потенциал, разрушен от природни бедствия, и въвеждане на превантивни дейности Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/EC(WFD) Плащания по Натура 2000 – за гори Придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответните територии с оглед на подготовката и прилагането на стратегии за местно развитие Подход ЛИДЕР: Прилагане на стратегии за местно развитие Подход ЛИДЕР: Междутериториално и транснационално сътрудничество

114

122

124

125

126

213

224

341

41

421

Няма яснота дали са готови подробните правила за прилагане на тази мярка.

Първи плащания към бенефициентите на МИГ вероятно ще са налице най-рано през 2013 година.

Няма да се прилага като отделна мярка, бюджетът остава за ползване за целите на М321. (Бюджетът на М321 не достига да отговори на интереса от общините-кандидати за подпомагане.)

Няма яснота, прилагането зависи от заповедите за зоните по НАТУРА 2000в гори на МОСВ.

Първо плащане вероятно ще е налично най-рано през 2013 година.

Няма да се прилага като отделна мярка, бюджетът остава за ползване за целите на М121. (Бюджетът на М121 не достига да отговори на интереса от кандидатите за подпомагане.)

Няма яснота кога ще стартира прилагането на М125.

Няма да се прилага като отделна мярка, бюджетът остава за ползване за целите на М121. (Бюджетът на М121 не достига да отговори на интереса от кандидатите за подпомагане.)

Интересът към М122 е слаб; съгласно 7-мо изменение на ПРСР 12.5 млн. евро от публичния бюджет на мярката ще се прехвърли към атрактивни мерки на ПРСР (Виж следващото Приложение 3).

ЗАБЕЛЕЖКИ

Публичен бюджет В Милиона евро 12,5

24,1

12,0

88,0

32,5

61,4

73,8

304,4

Мерки

М 122

М 124

М 126

М 141

М 214

М 341

М 511

ОБЩО

Мерки на които се намалява бюджета

122,7

304,4

ОБЩО

141,7

40,0

Публичен бюджет В Милиона евро

М 321

М 121

М 112

Мерки

Мерки на които се увеличава бюджета

Приложение 3. Очаквано преразпределени на бюджети на мерките след седмото изменение на ПРСР

Програмиран бюджет, евро

Име на мерките

Код

Приложение 2. Мерки, по които няма плащания до края на 2011 година и мерки, които отпадат за изпълнение след седмото изменение на ПРСР

"Оперативна програма за развитие на селските райони" Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

105


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Приложение 4. Пълен списък на мерките за развитие на селските райони на разположение на страните-членки съгласно регламент на съвета 1698/200520

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз 331 | Професионално обучение и информация 341 | Придобиване на умения и съживяване за целите на подготовката и прилагането на стратегия за местно развитие ОС 4 Подход ЛИДЕР

ОС 1 ПОДОБРЯВАНЕ КОНКУРЕНТОПОСОБНОСТТА НА СЕКТОРИТЕ НА СЕЛСКОТО И ГОРСКОТО СТОПАНСТВО 111 | Професионално обучение и информационни дейности 112 | Установяване на млади земеделски производители 113 | Ранно пенсиониране 114 | Използване на консултантски услуги 115 | Управление на стопанства, възстановяване на стопанства и консултантски услуги 121 | Модернизация на земеделските стопанства 122 | Подобряване икономическата стойност на горите 123 | Добавяне на стойност към земеделските и горски продукти 124 | Сътрудничество за разработка на нови продукти, процеси и технологии в земеделието, храните и горското стопанство 125 | Инфраструктура, свързана с развитието и адаптирането на земеделието и горското стопанство 126 | Възстановяване на селскостопанския производствен потенциал, разрушен от природни бедствия, и въвеждане на подходящи превантивни мерки 131 | Адаптиране към стандартите, основани на законодателство на Общността 132 | Участие на земеделски производители в схеми за качество на храните 133 | Дейности по информация и насърчаване 141 | Полупазарни стопанства 142 | Групи производители 143 | Предоставяне на съвети и консултиране в земеделието в България и Румъния

41 | Изпълнение на стратегии за местно развитие 411 конкурентност 412 околна среда/стопанисване на земята 413 качество на живота/разнообразяване 421 | Изпълнение на проекти за сътрудничество 431 | Ръководство на местните групи за действие, придобиване на умения, съживяване на територията, както е посочено в член 59 ОС 5 ТЕХНИЧЕСКА ПОМОЩ ОС 6 ДОПЛАЩАНИЯ КЪМ ДИРЕКТНИТЕ ПЛАЩАНИЯ (по СЕПП – само за България и Румъния)

ОС 2 ПОДОБРЯВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ЛАНДШАФТА ЧРЕЗ МЕРКИ ЗА СТОПАНИСВАНЕ НА ЗЕМЯТА 211 | Плащания за неблагоприятни природни условия на земеделски производители в планински райони 212 | Плащания на земеделски производители в области с неблагоприятни природни условия, различни от планинските райони 213 | Плащания по програма Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/60/ЕО 214 | Плащания за агроекология 215 | Плащания за хуманно отношение към животните 216 | Инвестиции в непроизводствени дейности 221 | Първоначално залесяване на земеделски земи 222 | Първоначално установяване на агро-лесовъдни системи върху земеделски земи 223 | Първоначално залесяване на неземеделски земи 224 | Плащания по програма Натура 2000 225 | Плащания за опазване на околната среда в горите 226 | Възстановяване потенциала на горското стопанство и въвеждане на превантивни мерки 227 | Инвестиции в непроизводствени дейности ОС 3 ПОДОБРЯВАНЕ КАЧЕСТВОТО НА ЖИВОТА В СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ И НАСЪРЧАВАНЕ РАЗНООБРАЗЯВАНЕТО НА ИКОНОМИЧЕСКИТЕ ДЕЙНОСТИ 311 | Разнообразяване чрез неземеделски дейности 312 | Създаване и развитие на бизнес 313 | Насърчаване на туристическите дейности 321 | Основи услуги за икономиката и селското население 322 | Обновяване и развитие на селата 323 | Опазване и възстановяване на селското наследство 20

Мерките в курсив никога не са били програмирани в ПРСР на РБ. Мерките в (син) италик ще отпаднат от ПРСР след седмото изменение на ПРСР на РБ.

106

107


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ПРИЛАГАНЕТО НА "ЛИДЕР" У НАС – МЕЧТИ И РЕАЛНОСТИ I. Програмирането на "ЛИДЕР" в България (2007 – 2013 г.) – цели, финансиране, очаквания LEADER е един от основните инструменти на Общата селскостопанска политика на ЕС, чрез който гражданите участват пряко в политиката за развитие на селските райони. В превод от френски абривиатурата – LEADER означава "Връзки между дейностите за развитие на икономиката в селските райони". У нас ЛИДЕР се прилага в рамките на ос 4 на Програмата за развитие на селските райони (ПРСР). В заключителния доклад от "Предварителната оценка на ПРСР" (февруари2007 г.) е отбелязано : 1

"Успешното изпълнение на ЛИДЕР е много сложен процес, в който са ангажирани много заинтересовани лица и който изисква подробно разработени процедури. Трябва да има по-широка информираност и инициативи, които да бъдат по-ясно насочени към изграждане на капацитет, който да гарантира успеха на ЛИДЕР в бъдеще. Децентрализираният подход при изпълнението е от съществено значение". За периода 2007 – 2013 г. са осигурени почти 77 млн. евро от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и националния бюджет за реализиране на дейностите по прилагането на подхода "ЛИДЕР" в България. Финансовата подкрепа за прилагането на "ЛИДЕР" съставлява 2,5% от бюджета на ПРСР. Парите трябва да обезпечат планираните в мерки 4.1 и 431(1) и (2) дейности за изграждане на инструментариум – местни инициативни групи (МИГ) и стратегии за местно развитие (СМР) и прилагането му на територията на селските общини в България до края на първия програмен период – 2007 – 2013г. Целта е развиване на местното самоуправление и социалния капитал, така че местните общности да бъдат подготвени и подпомогнати да се включат активно в реализирането на ключови проекти, които ще допринесат за решаването на конкретни местни проблеми и ще удовлетворят специфични местни нужди. Основната препоръка още на етапа на предварителната оценка на ПРСР бе: "Прилагането на някои мерки да стартира възможно най-бързо, особено тези, които допринасят за постигането на по-добър капацитет за управление на проекти от целеви бенефициенти или такива, които носят колективна полза (Обучение, Придобиване на умения, Подхода "ЛИДЕР")." На практика обаче у нас "ЛИДЕР" стартира едва в средата на 2009 г. с първите подписани договори за създаване на МИГ и подготовката на Стратегиите за местно развитие, а изпълнението на първите одобрени СМР започна едва в края на 2011 г., т.е. година и половина преди края на периода за договаряне в рамките на първия програмен период 2007 – 2013 г.

подписване на договорите, никой не получи парите си, което беше много демотивиращо за бенефициентите при изпълнението на подготвителните проекти по ЛИДЕР. В доклада си от юни 2010 г., КУПФЕС констатира, че ДФ "Земеделие" – Разплащателна агенция не е извършила плащания по нито един от договорите, а бенефициентите са принудени да изпълняват проектите със собствени средства или взети назаем срещу определена лихва, която се натрупва3. Гражданската коалиция за устойчиво ползване на фондовете на ЕС отбелязва в доклада си редица слабости по прилагането на ЛИДЕР в този период – слаба организация по осигуряването на техническа помощ за бенефициентите, липсата на текущ контрол от Управляващия орган (УО) и ДФЗ – РА върху действителното запознаване и включване на местните общности в осъществяване на подхода "ЛИДЕР". Данните за договорените и усвоените средства по мярка 431 на МЗХ и ДФ "Земеделие" от началото на програмния период досега, се различават. По данни на ДФЗ4, бюджета по мярката (който включва разходите по м. 431(1) и 431(2) за времето от 2007 – 2013 г.), е 14 371 151, 00 евро (28 107 528, 26 лв.), от които към 31.12.2011 г. са договорени 10 755 485, 10 евор (21 035 900, 42 лв.), а са усвоени едва 4 252 229, 43 евро (8 316 637, 89 лв.) За сравнение, данните на МЗХ 2 са към 01.05.2012 г. и са чувствително по-оптимистични – по мярка 431 (1) и (2) са договорени 25 944 749, 00 лева, а са изплатени 13 486 746, 00 лева. Може да се предположи, че разликата в цифрите на сумите, отчитани от ДФЗ и МЗХ, идва от различните отчетни периоди към които са съотнесени, но е неоспорим факта, че година и половина преди края на периода за договаряне по мерките в ПРСР (31.12.2013 г.), размерът на договорените средства по м. 431 достига, според най-оптимистичните дани на МЗХ – 92%, а според тези на ДФЗ – 74,84% Разплатените средства по мярката са почти 52%, по данни на МЗХ, а според ДФЗ – 29,59%. Въпреки, че до края на периода за верифициране на разходи по проектите (октомври 2015 г.) остават три години и 6 месеца, плащанията трябва да бъдат ускорени, предвид факта, че според оптимистичните данни на МЗХ, по подготвителните проекти за МИГ и СМР, са платени едва 77,32% от договорените средства.

2010 – 2012 г.: Опити да се навакса с изоставането Още през 2010 г. очакванията за това как трябва да се приложи ЛИДЕР у нас, бяха следните5: • Да бъдат подготвени поне 60 потенциални МИГ, от които поне 50 да получат по-късно финансов ресурс по мярка 41 и 431 от ПРСР, за да приложат на практика стратегиите си за местно развитие и да разгърнат капацитета си за управление на МИГ. • Съобразно одобрените общо 103 "подготвителни проекти" по мярка 431-2, направеното разпределение на общините в селските райони спрямо потенциалните територии по ЛИДЕР, бе следното: 67 общини със заявена отделна територия по ЛИДЕР; 25 потенциални територии по ЛИДЕР, които обхващат по 2 общини; 8 територии с по 3 общини и 3 територии с по 4 общини. Какво се случи на практика: 1. Вместо 50 МИГ, в края на 2011 г. бяха одобрени едва първите 16, а процесът на оценяване на МИГ и СМР официално все още продължава. Към м. май 2012 г. липсва публична информация за резултатите от оценката на проектите по втората процедура за набиране на Стратегии за местно развитие;

Впечатление прави и факта, че по информация на МЗХ към 01.05.2012 г.2 броят на одобрените МИГ и Стратегии за местно развитие е едва 16, т.е. далеч под планираните и очаквани 50 потенциални МИГ у нас.

II. Изпълнението на "Лидер" в България 2007 – 2010г.: Измъчен старт Периодът 2007 – 2010 г. се характеризира със "забавен" или по-точно "измъчен старт" на ЛИДЕР у нас. Основната предпоставка за това бе липсата на готовност и недостатъчен капацитет на прилагащата помощ . Най-очевадни бяха слабостите при подробното разписване на необходимите правила и процедури за прилагане на мерките по ЛИДЕР. Текстове от Наредба 14/03.04.2008 г. и Наредба 23/18.12.2009 г. на МЗХ бяха изменяни няколко пъти и това затрудни потенциалните бенефициенти както при изготвянето, така и при изпълнението на т.нар. "подготвителни" проекти за създаване на МИГ и разработването на Стратегиите за местно развитие. Заради изменението на Наредба 23, крайният срок за внасяне на СМР на МИГ в МЗХ бе удължаван два пъти. Така на практика препоръката за бърз старт на ЛИДЕР, заради съществуващите нужди на общността в България, не бе спазена. Работата по първите одобрени подготвителни проекти за създаване на МИГ и СМР (по мярка 431-2), започна едва в средата на 2009 г. с подписаните на 03.06. общо 71 договора. В последствие бяха одобрени още 32 подготвителни проекта, но междувременно, заради слабости на прилагащата помощ при администриране на подготвителните проекти, част от бенефициентите прекратиха договорите си (общините Гърмен, Сатовча, Ветово, Криводол и Своге). Така общият брой на сключените договори от 103, падна на 90, а дейностите по ЛИДЕР, макар и позакъснели, стартираха на територията на 158 селски общини с население 2 266 000 души. Цяла година след

Тук прозира ясно един от основните проблеми в прилагането на ЛИДЕР у нас – проблемът с "оценката на проектите, както в подготвителната фаза, така и във фазата на прилагане на СМР". Въпреки наличието на предварително разписани правила и критерии за оценка, "процесът на оценяване" продължи необосновано дълго и това само по себе си е индикатор за слабости в организацията на работата на прилагащата помощ, които произтичат от недостига на капацитет. Оценката на т. нар. "подготвителни проекти" по ЛИДЕР в периода 2008 – 2009 г. продължи около 9 месеца (август 2008 г. – май 2009 г.), а първите изготвени Стратегии за местно развитие от МИГ бяха оценявани почти година и половина. Необосновано "дългото оценяване" на стратегиите (30.08.2010 г. – 13.10.2011 г.) на първите 55 МИГ, разработени в сроковете, зададени от МЗХ, на практика доведе до изоставане в усвояването на предвидените средства, които за първата група-стратегии на МИГ, бяха планирани в размер на почти 27 млн. евро. В Комисията за оценка бяха допуснати външни оценители, но при техния подбор прозираше липсата на компетентност и ясни критерии за допустимостта на кандидатите за оценители, определени от Управляващия орган (УО). Стигна се до куриоз – външен експерт от методическата помощ по "подготвителните проекти" от Списъка на МЗХ попадна сред утвърдените за интервю кандидати за оценители на Стратегиите. На практика експерт, разработвал СМР, бе допуснат в списъка на оценителите на етап административно съответствие, въпреки че по предварително зададените критерии, външните експерти-методисти по СМР не се допускат 3

 x-ante-Final Report "Предварителна оценка на Програмата за развитие на селските райони в България 2007 – 2013 година E 2  нформация за напредъка на ПРСР към 01.05.2012 г., източник: Министерство на земеделието и храните, http://prsr.government. И 1

bg/Admin/upload/Media_file_bg_1336724171.xls

108

Доклад за гражданско наблюдение на структурните фондове в България – юни 2010 г., автор: Гражданска коалиция за устой-

чиво ползване на фондовете на ЕС, www.fesbg.org Данни на Държавен фонд "Земеделие", публикувани в изданието: "2011 – Година на промяна", автор: ДФ "Земеделие". 5 Междинна оценка на ПРСР на РБ проекто-наблюдения, заключения и препоръки; автор: AGROTEC SpA 4

109


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

BG344 ОБЩО

6

Източник: Министерство на земеделието и храните http://prsr.government.bg/index.php/bg/sections/l2/25

25

ЧИРПАН

16

489

489

455 857

12 266,42

61 515 847,46 50 054 544,26 11 461 303,20

BG34 730 180,00 3 150 000,00 3 880 180,00 522,87 23470

ТРОЯН – АПРИЛЦИ

15

21 Чирпан

ПРЕСПА – БАНИТЕ – ЛЪКИ И ЧЕПЕЛАРЕ

14

21

BG315 BG31 775 900,00 3 100 000,00 3 875 900,00 1 127,10

BG424 BG42 739 253,56 3 090 000,00 3 829 253,56 970,15

BG423 BG42 770 752,00 3 110 000,00 3 880 752,00 1 032,79

26095 5351 5809 4972 3387 8045 34461 33827 10 5 7 20 13 12 22 4 ПАНАГЮРИЩЕ – СТРЕЛЧА – ЛЕСИЧЕВО

13

Панагюрище Стрелча Лесичево Баните Лъки Чепеларе Троян Априлци

10 5 7 20 13 12 22 4

BG334 BG33 760 032,00 3 128 981,00 3 889 013,00 832,90 31479 35 35 ПОПОВО

12

Попово

BG421 BG42 756 000,00 3 104 000,00 3 860 000,00 263,96 26683 Раковски

7 РАКОВСКИ

11

7

BG331 BG33 739 124,06 3 059 993,82 3 799 117,88 581,59 9176 21919 4 23 Девня Аксаково ДЕВНЯ – АКСАКОВО

10

4 23

BG413 BG41 728 127,06 3 098 741,44 3 826 868,50 440,31 21371 8 Разлог РАЗЛОГ

9

8

BG332 BG33 648 900,00 3 220 000,00 3 868 900,00 1 298,00 24292 Добричка

68 ДОБРИЧКА

8

68

BG324 BG32 720 710,00 3 142 000,00 3 862 710,00 402,24 22916 Исперих

24 ИСПЕРИХ

7

24

BG412 BG41 656 290,00 3 129 328,00 3 785 618,00 371,70 12761 Етрополе

10 ЕТРОПОЛСКИ БАЛКАН

6

10

BG423 BG42 778 050,00 3 110 500,00 3 888 550,00 1 498,79 9459 27459 41718 8 15 24 Белово Септември Велинград БЕЛОВО – СЕПТЕМВРИ – ВЕЛИНГРАД

5

8 15 24

BG422 BG42 615 007,00 3 230 000,00 3 845 007,00 694,62 25711 25 Харманли ХАРМАНЛИ

4

25

BG425 BG42 613 626,52 3 200 000,00 3 813 626,52 385,00 12128 Ардино

52 АРДИНО

3

52

BG343 BG34 697 850,00 3 085 000,00 3 782 850,00 1 218,90 26428 44 44 Тунджа

BG32

NUTS 2 №

Не може да остане незабележим силно стеснения формат на установените публично – частни партньорства (ПЧП) в учредените МИГ, които действат на територията само на една община. В тях партньори са найчесто кмета на общината, един представител на гражданския сектор (НПО/читалище) и един от бизнеса или социално-икономически субект . Макар, че формално е спазено изискването – процентното представителство на общините в МИГ да е под 50%, илюзия е да се мисли, че при изпълнение на СМР в тези МИГ, гражданския сектор ще има водеща роля, предвид проектната и ресурсна готовност на общините. Не без значение е и факта, че представители на общините в болшинството МИГ (дори и тези, които включват по 2 и 3 общини) са кметовете, а повечето от тях са политически обвързани и не са независими.

ТУНДЖА

3. Завоалираната водеща роля на общините пред гражданската инициатива в териториите на т.нар. "общински МИГ"

2

Това, че в по-голямата част от одобрените 16 МИГ, дейностите ще се изпълняват само на територията на една община, поставя под въпрос ефективността на ЛИДЕР на територии, които следват административните граници на общините. Условно МИГ-овете в такива територии могат да се нарекат "общински". При тях условно е спазена една от основните характеристики на "ЛИДЕР" – т.нар. "териториален подход" (териториите им са с непрекъснати граници), но възниква въпросът – дали е налична изискваната критична маса от човешки, финансови и икономически ресурси и ще може ли тя да усвои ефективно и максимално отпуснатите бюджети по СМР? Този въпрос произтича най-вече от данните за броя на населението в някои от одобрените "общински МИГ" ("Етрополски балкан" и "Ардино"), където населението е почти на минимума, допустим по СМР – малко над 10 хил. души за всяка МИГ (виж Списъка на МИГ). Тези МИГ ще усвояват относително идентичен финансов ресурс с този на местните инициативни групи, които покриват територия с по 2 и 3 общини и са с двойно повече население – между 24 и 30 хил. души (МИГ "Исперих", МИГ "Тунджа", МИГ "Добричка", МИГ "Харманли").

1

2. Съобразно териториалния обхват на одобрените към 31.12.2011 г. 16 МИГ – 10 от тях покриват само 1 община, 3 са с по 2 общини, а останалите 3 са с територия, която включва по 3 общини.

Общини Брой Брой населени Бюджет на СМР в лева МЕСТНА ИНИЦИАТИВНА включени в населени места включени Територия Население ГРУПА (МИГ) територията места по в територията кв.км. Общо Мярка 41 Мярка 431.1 на МИГ общини на МИГ Лясковец 6 6 13677 ЛЯСКОВЕЦ – СТРАЖИЦА 625,50 3 827 501,00 3 096 000,00 731 501,00 Стражица 22 22 14742

По данни на ДФ "Земеделие"3, с одобрените 16 СМР, подхода ЛИДЕР обхваща 489 населени места. От отпуснатата за изпълнение на СМР финансова помощ (почти 62 млн. лева ) ще се възползват около половин милион жители в 25-те селски общини. Това са общините Лясковец, Стражица, Тунджа, Ардино, Харманли, Белово, Септември, Велинград, Етрополе, Добричка, Разлог, Девня, Аксаково, Раковски, Попово, Панагюрище, Стрелча, Лисичево, Баните, Лъки, Чепеларе, Троян, Априлци и Чирпан.

СПИСЪК НА ПЪРВИТЕ ОДОБРЕНИ МИГ ЗАЕДНО СЪС СТРАТЕГИИ ЗА МЕСТНО РАЗВИТИЕ6

В хода на продължителното "оценяване на СМР и МИГ", оценяващата комисия претърпя сериозен трус – председателят й бе отстранен, а след смяната процесът на оценка започна отначало. Така първоначално предложеният за одобрение списък на СМР и МИГ претърпя основен "ремонт", след който излезе и заповедта на министъра на земеделието за утвърждаване на 16 МИГ и подадените от тях СМР. Договорите с избраните МИГ бяха подписани на 13.10.2011 г. – 10 дни преди деня на местния вот. Съвпадането, случайно или не, на предизборната кампания с обявяването на първите 16 МИГ след продължителния процес на оценка, поражда съмнения за политическа намеса в процеса, която цели извличане на дивиденти от подкрепените местни общности и техните СМР. На практика гражданската инициатива в селските райони, която трябваше да бъде насърчавана и да се развива свободно по ЛИДЕР, бе поставена в зависимост от политическата конюнктура.

NUTS 3

за оценители на Стратегиите. УО все пак реагира своевременно и отстрани експерта. Този случай обаче породи съмнения относно прецизността на УО в прилагането на процедурите за подбор, както и за липсата на ефективен контрол и капацитет по изпълнението на разписаните правила за прилагането на ЛИДЕР.

BG321

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

110

111


"Оперативна програма за развитие на селските райони" От всичките 25 общини, в които МИГ вече прилагат подхода ЛИДЕР, почти половината (11 общини – 44%) се управляват от кметове на ПП "ГЕРБ". В 6 от общините, кмета е от БСП (24%) и в 3 общини – на ДПС (12%). В останалите 5 общини (20%), кметовете са или независими, или издигнати от Коалиции. Подобна статистика е важна предвид факта, че обявяването на одобрените МИГ и СМР се случи в разгара на предизборната кампания "Избори 2011г.", а договорите с МИГ бяха сключени 10 дни преди деня на вота. В допълнение може да се добави, че неодобрените МИГ имаха възможността да коригират Стратегиите си и да кандидатстват отново. За разлика от удължената процедура на оценка на първите заявления от МИГ, втората процедура за кандидатстване бе отворена за изключително кратък срок – 14.10.2011 г. – 07.11.2011 г. На практика втория период на прием на СМР съвпадна с най-разгорещената предизборна битка за местния вот, което създаде редица трудности на потенциалните бенефициенти, а резултатите от балотажа на изборите, в крайна сметка доведоха до отхвърляне на някои от бенефициентите, които кандидатстваха за втори път МИГ, тъй като след вота съотношението между представителите на общината и на гражданския сектор в тях бе нарушено – квотата на "местната власт" бе нараснала и задминала допустимата граница от 49%, съгласно текстовете на Наредба 23/18.12.2009 г. В краткото време след деня на балотажа – 30.10.2011 г. до последния ден за прием на СМР (07.11.2011 г.), МИГ не успяха да свикат нови учредителни събрания и да заменят представителните квоти, така че да отговорят на условията. Така, някои МИГ, които в първата вълна събраха висок брой точки за СМР, но отпаднаха заради недостиг на финансов ресурс, при втория прием бяха отхвърлени още на етапа "административна оценка", заради резултатите от изборите. Повечето от одобрените СМР включват предимно мерки от ос 1, ос 2 и ос 3 на Програмата за развитие на селските райони. Почти не се срещат стратегически документи с различни от ПРСР мерки, разработени от местните общности и произтичащи от техните специфични потребности. Този факт показва, че капацитетът за планиране на местно ниво не е бил достатъчно развит в хода на т.нар. «подготвителни проекти» или ако е бил развит, не е бил достатъчно добре използван при разработването на СМР. Така на практика 16 Стратегии са почти идентични като съдържание, а това поражда съмнение за ефективността от планирането – дали действително е станало по изискванията на ЛИДЕР «отдолу – нагоре» и дали не става въпрос за своеобразно централизиране на процеса (канализиране на местните приоритети за развитие предимно в разписаните приоритети и мерки от ПРСР). При много малко от одобрените СМР има приложен списък на потенциалните бенефициенти и на ключовите идейни проекти, които са важни за съответната територия – това отново поставя въпроса за ефективността на планирането и бъдещите рискове при изпълнението на одобрените СМР. Оценяването на МИГ и СМР от втората вълна все още не е приключило официално. Процесът на оценяване на практика продължава вече 7 месеца. По неофициална информация още през м. март 2012 г. е бил изготвен списъка с предложените за финансиране нови 19 МИГ, но около средата на м. май 2012 г. все още няма издадена заповед за одобрението им. Новите 19 МИГ не фигурират и в изнесената към 01.05.2012 г. справка на МЗХ2 за изпълнението на ПРСР. В изнесената от управляващият орган информация за изпълнение на мярка 41, са отразени договорените средства само за изпълнение на СМР на 16 МИГ, в размер на 50 054 544, 00 лева. Съотнесени към общия размер (53 891 813, 75 евро), договорен за усвояване по мярката за периода 2007-2013 г., те съставляват 47,49%. Така стоят нещата за МЗХ, а според справка на ДФЗ4, размерът на договорените средства за изпълнение на СМР, не надхвърля 37,99% (20 474 299, 73 евро). И тук данните на МЗХ и ДФЗ се различават, а УО изглежда много повече оптимист, отколкото органът, който прави разплащанията. Остатъкът от договорената за периода сума трябва да бъде разпределен за втората вълна СМР на МИГ, за което на практика още няма официални съобщения, че се е случило, а това крие риск да не бъдат усвоени всички пари по мярката. Още повече, че до края на програмния период, УО не предвижда други процедури за одобрение на МИГ и СМР.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз приключил първия, ще попречат за внасянето в срок на тези проекти, а оттам и за усвояването на средствата по СМР във времето до 30.09.2015 г. В болшинството от одобрените СМР, планираните мерки за кандидатстване са над 7, а някъде дори достигат до 9. На практика това означава, че за да успеят да разпределят договорения финансов ресурс навреме, МИГ ще трябва всеки месец или през месец да обявяват процедури за кандидатстване. Резонен е въпросът – ще могат ли бенефициентите да се справят с това темпо, тъй като повечето от тях нямат достатъчно капацитет сами да разработват проекти?! Не е за пренебрегване и факта, че в СМР са заложени обучения и консултации с бенефициенти за писане на проекти, но предвид кратките срокове за обявяване и провеждане на конкурсните процедури, екипите на МИГ ще бъдат затруднени в изпълнението на дейностите по подпомагане на бенефициентите. По данни на МЗХ2 към момента са извършени само авансови плащания за дейности на първите одобрени МИГ по мярка 431-1 "Управление на МИГ, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за избраните МИГ (прилагащи стратегии за местно развитие)" , в размер на 2 287 863, 00 лева. Интересно е, че и тук има разминаване – на 16 МИГ са направени 17 плащания. Вероятно това е резултат от техническа грешка, което за пореден път показва липсата на капацитет и прецизност от страна на УО. В заключение, можем да направим следните препоръки: 1. Да се ускори усвояването на средствата по ЛИДЕР, чрез: 1.1 Оптимизиране на процеса на оценяване: • В най-кратки срокове да приключи оценката на втората вълна Стратегии за местно развитие и да стартират новите одобрени МИГ. Така ще има яснота за окончателния размер на договорени средства и в случай на остатък , въпреки отчитаното закъснение, ще може да се насрочи още една процедура за одобрение на МИГ и СМР. • При насрочена нова процедура за одобрение на МИГ, срокът на оценяване на подадените Стратегии за местно развитие, да не бъде повече от 3 месеца; • Да не се допускат процедури на "необосновано дълго оценяване". Тази препоръка се дава и в контекста на прилагането на СМР, предвид това, че списъка с одобрени от МИГ проекти на бенефициенти трябва да бъде одобрен и от ДФЗ – РА. Трябва да се работи в оптимално кратки срокове – максимум 1 месец за съгласуване на предложените от МИГ списъци с одобрени проекти за финансиране от ДФЗ – РА; • При нова процедура по оценка на МИГ да се залага на кохерентни територии, които включват населението на повече общини, за да не се ограничи кръга на ползвателите на средства, така както е към момента – не повече от половин милион жители в селските общини. 1.2 Подобряване на капацитета на т.нар. "прилагаща помощ" за администриране на проектите, предвид отчетените слабости в т. нар. "подготвителни проекти" по мярка 431-2, където все още плащанията към бенефициентите не са осъществени на 100%. 1.3 З асилване на механизмите за контрол от страна на прилагащата помощ, с оглед спазването на основните характеристики и методология на "ЛИДЕР", които не допускат: • намеса на политическа конюнктура при сключване на договори по мерките на СМР, така че именно местната общност, за която по регламент са предназначени средствата от СМР, да може да ги усвои.

4. Одобрените МИГ и тези които тепърва ще подпишат договори за прилагане на СМР ще бъдат принудени да работят с много бързи темпове – да обявяват една след друга процедурите за кандидатстване с проекти по мерките, планирани в стратегиите, за да наваксат общото изоставане по ЛИДЕР. Усвояването на средства по мярка 41 ще започне най-рано от средата на 2012 г. и трябва да се осъществи на много бързи обороти, за да не се наложи да се връщат пари по нея. Нормативно заложеният срок за договаряне на проектите по СМР е 31.12.2013 г. Проекти след тази датата не могат да бъдат договаряни от МИГ. Това означава, че вече съществуващите МИГ, имат на разположение едва около година и няколко месеца, за да направят всички процедури, заложени по мерките. Още по-изоставаща и неясна е втората вълна МИГ и СМР, която към момента все още не е стартирала. Това поставя сериозен риск пред усвояването на средствата по мярка 41 в размера, който е договорен за първия програмен период. Дори и да има готови проекти (най-вече на общините), кратките срокове, в които ще оперират МИГ и изпълнението на изискването – един изпълнител на проект да има право да кандидатства със следващ едва след като е

112

113


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Националната селска мрежа (НСМ), финансирана от Техническата помощ (ТП) от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. (ПРСР)

През м. февруари 2012 г. е получен доклад от АОП с препоръки, които са отразени в частта на техническото задание, както и от дирекцията "Обществени поръчки" на МЗХ в частта на обществената поръчка.

Управляващият орган (УО) на ПРСР е отговорен за прилагането на НСМ, a Разплащателната агенция (РА) носи отговорност за извършването на плащанията.

А междувременно паралелено...

Далечно начало Подготовката на НСМ започва още през 2005 г. По инициатива на УО на ПРСР, заедно с Фондацията за реформа в местното самоуправление (ФРМС) и Програмата за развитие на ООН (ПРООН), започва процес на информиране на потенциалните участници на местно ниво относно възможностите, които предоставя НСМ. Целта е да се мотивират социално-икономически партньори за активно участие. ФРМС поема ролята на временен секретариат на НСМ. През м. ноември 2006 г. се организира национална конференция на тема "Национална селска мрежа в България" с участието на над 200 души от цялата страна. На конференцията е обсъден подходът на създаване на звено за управление (ЗУ), което да администрира, координира и подпомага дейностите на структурите на НСМ в България. Регламент 1974 / 2006 г. определя възможните начини за сформиране на такова звено – чрез създаване на звено в рамките на компетентните национални власти или чрез търг. Участниците подкрепят подхода за избор на звено на конкурсен / конкурентен принцип, т.е. избор чрез обществена поръчка. Този избор се оказва съдбовен за българската реалност. Към м. ноември 2007 г. в базата данни на ФРМС има 640 регистрирани представители. С тяхна помощ е избрано официалното лого на НСМ. Изготвена е и Концепция за структурата на НСМ. Структурата включва общо събрание, управителен съвет, консултативни групи по приоритетни оси, оперативен офис (административно звено) и експертни тематични групи към него. Планира се да бъде създадена комисия за управление и контрол, която да следи изпълнението на договора със ЗУ на НСМ и коректното изразходване на средствата от ТП. Предвидено е Комитетът по наблюдение (КН) на ПРСР да следи за изпълнението на плана за действие на НСМ.

Процедурен лабиринт Съгласно чл. 41 от Регламент 1974 / 2006 г. НСМ трябва да бъде изградена до края на 2008 г. Тя трябва да функционира в периода 2009 – 2015 г. Още през 2008 г. става ясно, че срокът няма да бъде спазен. Но не е имало как да се предвиди, че изборът на такова звено няма да се случи и до средата на 2012 г. През 2007 г. е изготвен първият вариант на техническото задание "Избор на звено за управление на НСМ". Предвидените средства трябва да покрият оперативните разходи за функциониране на ЗУ и разходите за реализиране на плана за действие за НСМ. През 2008 г. не е избран изпълнител, защото офертите не отговарят на техническите изисквания или на критериите за допустимост. През 2009 г. е проведена втора обществена поръчка, но отново не е избран изпълнител, тъй като офертите не отговорят на техническите изисквания или на критериите за допустимост.

Към м. март 2012 г. УО изпраща документацията до АОП поради влезли в сила от м. февруари 2012 г. изменения в ЗОП. Към м. март 2012 г. договорът за "Избор на звено за управление на Националната селска мрежа" все още не е възложен на изпълнител. В периода май – август 2009 г. е нает временен координатор на НСМ със средства от техническата помощ. Той изготвя "План за действие на НСМ", осъществява връзки, поддържа и актуализира списъка с членове на НСМ, проучва интересите на членовете чрез анкетна карта, на чиято основа са структурирани 3 тематични групи. През м. май 2009 г. в НДК е проведена национална конференция под надслов "Една година прилагане на ПРСР – Национална селска мрежа" с 800 участници, на която е обявен стартът на НСМ и е представен планът за действие и тематичните групи. След проведената конференция е съставен и актуализиран списък с членовете на НСМ. Следващата актуализация на членовете е направена през м. март 2010 г. В срока на договора временният координатор осъществява срещи с представителите на останалите НСМ. Представен е материал за добра българска практика по мярка 121 "Модернизация на земеделски стопанства" от ПРСР за публикуване в брошурата на Европейската селска мрежа, както и материали и за представяне на българските селски райони. След изтичането на договора на временния координатор, функцията на звено за управление на НСМ се изпълнява от отдел "Прилагане, координация и наблюдение" в УО, до избора на изпълнител. Отделът събира, обработва, съхранява и предоставя информация за дейността на НСМ.

Хубав план за действие на НСМ, но само на хартия Планът за действие на НСМ е обсъден през м. май 2009 г. на Национална конференция. Основните категории дейности са: 1) Идентифициране, анализ и осигуряване на информация за добри практики, приложими в България (по различните теми, които се съдържат в стратегическите насоки на Общността за развитие на селските райони и в Националния стратегически план за развитие на селските райони 2007 – 2013 г. и ПРСР – например иновации, енергия от възобновяеми източници, осигуряване на заетост в селските райони и др.); 2) Обмен на опит и знания, включително в областта на административните правила, процедури и прилагащи механизми на ПРСР; 3) Осигуряване на информация за потребителите на мрежата – потенциалните бенефициенти по мерките на ПРСР; 4) Подготовка и провеждане на семинари и осигуряване на експертна помощ за развитие на капацитета на потенциалните бенефициенти; 5) Организиране на изследвания за нуждите на Програмата; 6) Съдействие в процеса на изграждане и укрепване на капацитета на местните инициативни групи по ЛИДЕР. Улесняване и стимулиране на проектите за междутериториалното и транснационално сътрудничество на МИГ; 7) Представяне на НСМ на България в Европейската мрежа за селските райони.

През м. април 2009 г. влиза в сила Наредбата за осъществяване на предварителен контрол върху процедурите за обществени поръчки, финансирани напълно или частично със средства от европейските фондове. Целта на този контрол е да се осигурят гаранции за законосъобразността при възлагането на обществените поръчки. До приемането на Наредбата контролът при разходването на средствата от европейските фондове се осъществява само от УО на ПРСР. След приемането на Наредбата изпълнителният директор на Агенцията по обществените поръчки (АОП) трябва да получи доклад за свършената работа. Този доклад трябва да се извърши от външни експерти. За техния избор също трябва да се проведе тръжна процедура в зависимост от прогнозната стойност или по ЗОП, или по действащата все още по това време Наредба за възлагане на малки обществени поръчки. Тъй като предвидената сума по процедурата за избор на НСМ е над 1 млн. лева, то тя попада в индикативния график на процедурите, които подлежат на контрол от АОП.

Трите тематични групи в НСМ са: • първа тематична група (ТРГ) "Подобряване на качеството на живот и разнообразяване на селската икономика"; • втора тематична група "Устойчиво и конкурентноспособно земеделие и маркетинг на земеделските продукти"; • трета тематична група "Подхода ЛИДЕР".

В началото на 2010 е проведена обществена поръчка, сключен е договор през м. март – м. октомври 2010 г. с "Национален консултант по обществени поръчки" ООД. В резултат на препоръките техническото задание е коригирано.

През м. ноември 2010 г. на обща среща (кръгла маса) членовете на трите ТРГ обсъждат първите изводи и препоръки по дейността с екипа на Междинната оценка на ПРСР.

През м. април 2011 г. информацията е публикувана на интернет страницата на МЗХ. Получени са четири оферти. Със Заповед № РД 52-60 / 19.05.2011 г. на министъра на земеделието и храните е определена комисия със задачата да разгледа, оцени и класира постъпилите оферти.

През 2011 г. се провеждат третите срещи на трите ТРГ.

През м. ноември 2011 г. от дирекцията "Обществени поръчки" на МЗХ се получава становище, че направените в техническото задание корекции (отнасят се основно до времевата рамка), водят до изменения на заданието и се налага повторен предварителен контрол. През м. януари 2012 г. документацията за НСМ са изпратен до АОП за извършване на предварителен контрол.

114

През м. април 2010 г. са поканени всички членове на НСМ, които са изпратили заявления за участие в мрежата, за да се определят членовете на ТРГ и техните председатели. В периода м. май-юли 2010 г. ТРГ провеждат по две заседания.

Изработен е индикативен план за действие до 2013 г., който е одобрен от КН.

Участие на членове на ЗУ и НСМ в по-значими събития (конференции, семинари, изложения) на Европейската селска мрежа и мрежите в други страни на ЕС: 1. Участие в 3-та среща на НСМ в гр. Брюксел, Белгия – м. март 2009 г.; 2. Участие в 5-та среща на НСМ в Севиля, Испания – м. юни 2009 г.; 3. Участие в 6-та среща на НСМ в гр. Будапеща, Унгария – м. октомври 2009 г.;

115


"Оперативна програма за развитие на селските райони" 4. Участие в 7-ма среща на НСМ – гр. Брюксел, Белгия – м. декември 2009 г.; 5. Участие в 9-та среща на Националните селски мрежи – гр. Ла Валета, Малта; 6. Участие в 10-та среща на НСМ и семинар – обмяна на добри практики за организирането на публични мероприятия, свързани с НСМ в гр. Единбург, Шотландия – септември 2010 г.; 7. Участие в 11-та среща на НСМ за обсъждане на напредъка на всяка една НСМ. 8. Участие в 12-та среща на НСМ в гр. Брюксел, Белгия м. юни 2011 г. за представяне на различните видове комуникация в областта на развитието на селските райони, инструменти за прилагането им и обсъждане на комуникационните стратегии на Програмите. 9. Участие в заседание на Координационния комитет към Европейската мрежа за развитие на селските райони на м. юни 2010 г. 10. През 2011 г. УО взе участие в 13-тата среща на Европейската НСМ;

Укрепване на капацитета на местните инициативни групи (МИГ) по ЛИДЕР През 2009 г. е проведена информационна кампания за подхода ЛИДЕР и МИГ. На 28 семинара по ТП "Организиране и провеждане на мероприятия за информираност и публичност: Позиция 2 "За разясняване същността и прилагането на подхода ЛИДЕР по ПРСР" са взели участие 937 души.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Администриране на Техническата помощ (ТП) по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. (ПРСР) Разпоредбите относно ТП в Регламент 1968/2005 г. и прилагащия 1974/2006 са изключително общи и оскъдни и са насочени главно към финансовия аспект. Единственото указание относно същността на ТП е "по инициатива на държавите-членки за всяка програма за развитие на селските райони ЕЗФРСР може да финансират дейности по подготовка, управление, мониторинг, оценка, информация и контрол за програмно подпомагане" като възлага на държавите-членки самостоятелно да определят механизма чрез "описание на дейностите по изготвянето, управлението, мониторинга, оценката, информационните и контролни дейности за програмно подпомагане, финансирани по ТП". Освен това законодателството задължава като част от ТП да се заделят средства за създаване и функциониране на националната селска мрежа, а също и да се финансира Комуникационен план към ПРСР. Законодателството позволява до 4 % от общата сума за ПРСР да бъде заделена за ТП. Първоначално в България за периода 2007 – 2013 г. са заделени 123 181 289 евро публични средства (3,75 от бюджета на ПРСР). В седмото изменение на ПРСР е предложено част от финансовите средства да се прехвърлят за усвояване към мярка 121 като остатъка за ТП е около 49 000 000 евро публични средства (1,5 от бюджета на ПРСР).

През 2010 г. са проведени 3 срещи с представители на МИГ за дискутиране на проблеми, свързани с укрепването на капацитета на МИГ. През м. януари 2010 г. е проведена среща с представители на УО и експерти по мярка 431-1 за уточняване на въпроси, свързани с демаркацията и критериите за оценка на стратегиите за местно развитие. През м. февруари 2010 г. е проведена среща по инициатива на "Фондация за общностно развитие" за да се дискутират възможностите и подготовката на подхода ЛИДЕР, както и за и създаване на група за въпроси, свързани с прилагането му. През м. февруари 2010 г. е проведена среща с експерти, за да бъдат обсъдени и разработени указания по мярка 41 "Прилагане на стратегии за местно развитие" и мярка 431-1 "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие". До м. май 2010 г. са проведени 4 срещи с представители на МИГ за дискутиране на проблеми, свързани с укрепване на капацитета на МИГ.

Разходи от ТП за НСМ До м. май 2012 г. са подадени общо 14 броя заявления приблизително за около 4 070 000 лева. Сключените договори (изпълнени дейности) са 12 за около 60 000 лева и са платени около 28 000 лева. По важните от тях са: • "Избор на звено за управление на НСМ" – проектът не е изпълнен до м. май 2012 г. • "Наемане на допълнителен персонал – експерт за изпълнение на дейности, свързани с Националната селска мрежа от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013" – проектът е изпълнен; • "Допълване сайта на НССЗ с портален уебсайт за информационно обслужване на Националната селска мрежа и неговото поддържане до предаване на поддръжката на изпълнителя на дейност 27 от Раздел І на одобрения списък с дейностите по ТП от ПРСР 2007 – 2013" – проектът е изпълнен. Договорът е подписан през м. март 2010 г. Дейността понастоящем е изпълнена (9 392, 42 лева). Останалите заявления и разходи са свързани най-вече с участието в регулярните срещи на НСМ на държавитечленки, както и с провеждане и обезпечаване на срещи на Тематичните работни групи към НСМ. От анализа на дейностите, свързани с НСМ, от началото на инициативата през 2005 г., до средата на 2012 г. е видно, че: • в началото инициативите са извършвани • през годините се наблюдава намаляване на мащаба на инициативите и значително свиване на техния брой на административно ниво и на ниво работа на терен (най-голям е делът им през 2009 г.); Изводи:

Бюджет в евро

Промяна след одобрение на 7-ма нотификация на ПРСР

Приблизителен бюджет в евро

79,3

97 628 762

56,9

28 000 000

Дейности за информираност и публичност

15

18 477 193

37,4

Сумата се запазва приблизително

Национална селска мрежа

5,7

7 000 000

5,7

3 000 000

Дейности по Техническа помощ

Дял от бюджета на ТП в %

Дейности за подпомагане на управлението, наблюдението, оценката, обучението на персонал и прилагането на  ПРСР

ПРСР е одобрена през м. декември 2007 г., а наредбата за прилагане на ТП е публикувана в ДВ през м. април 2008 г. През м. май 2008 г. са одобрени Процедурните правила за прилагане на дейностите по линия на ТП. От УО и РА ежегодно се изготвят годишни план-списъци с идентифицирани дейности по ТП, по които се предвижда да бъдат изразходвани финансови средства през текущата година. Бенефициенти на ТП са МЗХ и ДФЗ. Предвидено е само план-списъкът на РА да преминава процедура на съгласуване по целесъобразност при УО. За плансписъка на УО такъв етап не е предвиден. И за двата списъка се изисква да бъдат утвърдени от Управителния съвет (УС) на ПРСР в началото на всяка година, преди тяхното подписване от Ръководителя на УО. Така на практика върху УО и дейностите от списъка се осъществява минимален или почти никакъв предварителен контрол по отношение на начина на изразходване на финансовите средства от ТП, тъй като членовете на УС и Ръководителя на УО не са специалисти, нямат опит и познаване на политиката и програмата за развитие на селските райони, от което следва, че не могат да вземат отношение по целесъобразността, ефективността и ефикасността на изразходването на финансовите средства. Редовно се предоставя текуща справка на КН за актуалното състояние на дейностите, за които е предприета работа от УО и по които вече има резултати от изпълнителите (проследяване на напредъка на дейностите, резултатите и изразходването на средствата). В българската нормативна уредба не е регламентирано как всяка една от институциите аргументира своето положително или отрицателно мнение, как се взима решение при противоречие между страните или формата, с която се аргументира и предлага на министъра да одобри дейностите по ТП в началото на всяка година.

1. От 2005 г. досега отговорните институции така и не са намерили достатъчно политическа воля за изграждането на НСМ, точно както преди това за подхода ЛИДЕР по програма САПАРД.

2. НСМ и до момента не е поела функцията си да служи като ключов инструмент за обмяна на добри практики и информация между заинтересуваните страни.

Единствената по-сериозна форма на контрол се извършва чрез одитните мисии на службите на ЕК, но съдържанието им е повърхностно, защото се осъществява рядко, работи се с откъслечни извадки и главно се проследява спазването на заложените процедури. Одитът от ЕК не е натоварен с извършването на оценки по целесъобразност, ефективност и ефикасност на избраните дейности и включените в тях задачи оценката на качеството на изходните продукти или анализ на резултатите.

3. Налице е поредната демонстрация за последователната управленска практика в България – стопиране на всеки един инструмент за развитие, който би позволил поне лека децентрализация на местно ниво по отношение на централизираната изпълнителна власт.

В европейската и българската нормативна база за ТП не е поставено изрично изискване дейностите да преминават процедура на проверка и одобрение в съответствие с принципите на целесъобразност, ефективност и ефикасност на дейностите и не е разписано изискване да бъде създаден механизъм с тази цел. Глобално погледнато

116

117


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

това са финансови средства от ЕЗФРСР, но начинът на тяхното изразходване е напълно свободен в сравнение с останалите мерки от ПРСР, където има множество изисквания за предварителен и последващ контрол.

Препоръка 1: Извършване на оценка на ТП до настоящия момент (април 2008 – 2012 г.), включително идентифициране на местата в ПРСР, където ТП би била полезна, но не е използвана като инструмент.

За периода на прилагане на ПРСР са изготвени пет списъка с дейности по ТП – за годините от 2008 до 2012 г. включително. Всички списъци са изменяни минимум по веднъж, за да се адаптират неспазените срокове и да се добавят нови дейности през годината. Списъците за 2011 г. и 2012 г. съдържат набор от дейности, които не са възложени съответно през предишната планова 2010 и 2011 година. Има и такива, които присъстват в списъците в продължение на няколко поредни години, което би трябвало да говори, че те все още се смятат за актуални и целесъобразни за ПРСР, но очевидно върху тях не се работи.

Препоръка 2: Въвеждане на предварителен, текущ и последващ контрол за спазване на принципите на целесъобразност, ефективност, ефикасност и актуалност на изразходването на финансовите средства от ТП чрез включване в процеса на РГ към КН и по-активно включване на самия КН, където да бъдат подложени на обсъждане предвидените и изпълнени дейности от УО и ДФЗ и взимането на конкретни решения.

В нормативната база не е поставено изрично изискване списъците с дейности да бъдат придружавани от обяснителна записка, но такава практика съществува, макар и неофициално. Възприето е тя да съдържа по-детайлно описание на съдържанието и обхвата на дейността, въз основа на което Ръководителят на УО взима аргументирано управленско решение за одобрение на предложените дейности. Съдържанието на обяснителната записка за 2012 г. е почти идентично със съдържанието на списъка с дейности по ТП за 2012 г., а самото описание на дейностите е твърде общо. В повечето случаи не посочва защо е полезно за ПРСР в настоящия или бъдещ период, често не посочва дори бъдещия резултат и в голямата си част е пропусната обосновката на предложените размери на сумите. За съжаление обяснителната записка за 2012 г. не е постигнала целта да направи по-разбираеми съдържанието и обхвата на дейностите, като даде повече подробности и внесе яснота за взимане на аргументирано управленско решение. Създава се предпоставка в бъдещ момент съдържанието на дейностите да бъде разработено в посока, която е различна от замислената, включително и поради неразбиране от предвидените средства в списъка от 2011 г. за наемане външни експерти.

Препоръка 3: Да се разшири съдържанието на отчета на изпълнените дейности по ТП (по процедури, по същество, по суми). Отчетите да бъдат ясно разграничени за отделните периоди и етапи. Препоръка 4: Обяснителната записка да се превърне в неразделна част от списъците с дейности на УО и ДФЗ. Препоръка 5: План-списъците с дейности и обяснителните записки към тях да се представят за съгласуване и одобрение на РГ и КН преди полагането подписа на Ръководителя на УО. Препоръка 6: РГ и КН да бъдат обучени (препоръчително е това да е в началото на тяхната работа по ТП и периодично) относно нормативната база и процедурите на ТП. Препоръка 7: В нормативната база да се фиксира формата и съдържанието на списъците с дейности и обяснителните записки (посочване на причината – идентифицираната нужда; целите, което в голяма степен е определящо за разработване на посоката и обхвата на техническото задание; обосновка за предлагания размер на сумата). Препоръка 8: Да се урегулира в нормативната база доколко списъците и съответно дейностите от минали години са валидни за следващи периоди (да се конкретизира точно коя е нормативна база).

До момента ТП не се съгласува с работните групи към КН нито на етап планиране, нито на етап изпълнение или представяне на резултатите. На етап отчитане на ТП на КН се представя регулярно кратка справка с обобщаваща и повърхностна информация, но без резултата по същество, без аналитична част и без аргументация.

Препоръка 9: Да се урегулира в нормативната база как се процедира в случай на преценка, че качеството на материала от групата дейности за анализи, проучвания, изследвания и други технически доклади, не е добро, включително ако след дадени препоръки материалът не постигне приемливото ниво на качество.

Включването на РГ в процеса и по-тясното ангажиране на КН с ТП в процеса на планиране, отчитане и преглед на резултатите, ще доведе до следните положителни моменти чрез представянето пред по-широк форум:

Препоръка 10: За някои групи дейности да се изисква одобрение и приемане от РГ и КН на задачата, както и да се дава мандат за последващо плащане (например задължителните оценки на ПРСР; дейностите за анализи, проучвания, изследвания и други технически доклади; видовете разходи на Националната селска мрежа; избор на външни експерти за конкретни дейности, т.е. дейности, които изискват качество и експертиза за извършването им).

• въвеждане на контрол върху изразходването на финансови средства (съдържателен и финансов) от ТП, от партньорите на по-ниско оперативно ниво и на по-високо, съветническо ниво;

• • • •

по-голяма прозрачност и отчетност за начина на изразходване на финансовите средства по ТП; повишаване на експертността на членовете на РГ и КН; подобряване на целесъобразността за прилагане на отделните дейности; подобряване ефективността чрез включването в процеса на партньорите, включително по-добро идентифициране на нуждите от дейности по ТП и по-добро насочване на съдържанието на предвидените дейности за постигане на конкретни цели;

• подобряване на ефикасността относно изразходването на финансовите средства; • подобряване на качеството на изготвяните документи – ясна идея, ясно и конкретно описание. Това допълнително изискване ще наложи процедурата по планиране да бъде изтеглена във времето много преди регламентираното в момента изготвяне и одобрение (м. януари и одобрението от Ръководителя на УО до 20 м. февруари на текущата година), т.е в предишната година, но също така може да наложи и провеждане на заседания на РГ и КН повече от два пъти годишно. От друга страна ще се удължи времето за изготвяне на техническото задание, ще изтегли напред във времето процедурата по избор и сключването на договор с изпълнителя през годината. Още по-голямо забавяне се получава и от провеждането на съгласувателните процедури в МЗХ и особено при провеждането на процедурите по ЗОП. Към м. май 2012 г. голяма част от договорите се планират през една година, сключват се на следващата и дори на втората година, което допълнително забавя резултатите. Като пример може да се посочи, че около 48% от договорите по ЗОП са сключени извън годината на постъпване на документите в УО.

Препоръка 11: Въвеждане на проверка за двойно финансиране на дейностите, която да установи липса или наличие на такова, а в случаите на близки по своето съдържание дейности, да укаже разликите. Препоръка 12: Да се определят референтни цени за тези дейности, за които това е възможно, по примера на подхода Лидер. Да се въведе принцип на пропорционалност на естеството на получаваната експертиза в сравнение с извършвания разход за тази услуга. Препоръка 13: Членовете на РГ и КН да бъдат запознавани с изготвените материали от групата дейности за анализи, проучвания, изследвания и други технически доклади и с докладите от групата дейности за участие на администрацията в международни прояви. Препоръка 14: Въвеждане на анкетни формуляри за някои видове дейности, които да послужат за взимане на решения за бъдещ период (дейностите по провеждането на заседанията на РГ и КН; разпространението на информация относно ПРСР; обучения и информационни дейности).

В случай на въвеждане на съгласувателна процедура с РГ и КН на етап планиране, тъй като има различни по вид групи дейности в ТП и за да не се създава изкуствено и излишно забавяне на изпълнението на някои от тях, може да се предвиди разделение в контролната процедура по видове дейности. Например, групата дейности за изготвяне на анализи, проучвания, изследвания и други технически доклади, задължително да преминават през РГ и КН на етап планиране, програмиране и одобрение на резултата, докато за групата дейности за закупуване на хардуер, софтуер и специализирано офис оборудване да бъде възприет подход само на отчитане на изразходваните финансови средства.

118

119


"Оперативна програма за развитие на селските райони"

Административен капацитет на УО НА ПРСР (Дирекция "Развитие на селските райони" в МЗХ) Обезпокоително е състоянието на административния капацитет на УО. В периода на прилагане на Програма САПАРД и началния период на прилагане на ПРСР, управленският състав е постоянен, а експертният плавно нарастващ във времето. Ситуацията коренно се променя през 2009 г. В средата на 2009 г. е отстранен дългогодишният директор на звеното, което администрира Програма САПАРД и по-късно превърнало се в УО на ПРСР. За три години поста заемат четирима директори, двама от които са без ръководен опит и без опит в политиката за развитие на селските райони, а третия е без опит в европейските програми. В края на същата година са освободени около една трета от дългогодишните служители, а в периода след това доброволно напускат и други експерти. Промените водят до загуба на експертност и на ноу-хау на ръководно и експертно ниво, а промените в ръководството допълнително забавят процеса на взимане на решения и влияят на ефективността на администрацията. В средата на 2012 г. УО разполага с 50 щатни бройки, от които са заети 47 и с 20 бройки за служители със срочни трудови договори за периода на прилагане на ПРСР, от които са заети 18. Текучеството на служителите е голямо. Само през 2011 г. напускат шестима служители, работили на пълно работно време. През 2010 г. и 2011 г. 18 служители са с прекратени правоотношения, основанията за които са: 8 с едностранно прекратяване с едномесечно предизвестие от страна на служителя, 7 по взаимно съгласие на страните, 1 – прекратяване по инициатива на органа по назначаване срещу уговорено обезщетение и 2 прекратени трудови договора от служителя с предизвестие, т.е повече от половината от служителите са напуснали дирекцията по собствено желание. Освен тях през 2010 г. трима служители са напуснали УО поради преминаване на държавна служба в друга администрация. В периода януари 2010 г. – юни 2011 г. в УО са назначени / преназначени 24 служители (3 са преместени от други администрации по споразумение; 7 са назначени по заместване и за тях не е провеждан конкурс за подбор; 12 са преназначени от същата администрация, което позволява повишаване в длъжност без наличен стаж и ранг, 1 е преназначен в същата администрация на по-висока длъжност чрез подбор и 1 е назначен на трудов договор с неограничен срок). Посочените факти говорят, че не се цени постигнатата степен на експертност в специфичната и широкообхватна област на политиката за развитие на селските райони и не се предприемат дългосрочни адекватни мерки за задържане на обучени и опитни кадри, за квалификацията на които са изразходвани финансови средства години наред. Поради извършвани дейности по администриране на средства от ЕС и на база на реално отработени дни на служителите, се изплаща ежемесечно допълнително възнаграждение в размер на основната месечна заплата на съответния служител, което осигурява на служителите на УО сравнително добро заплащане в сравнение с получаваните възнаграждения в частния сектор, като целта е да се предотврати честата смяна на персонала. В условията на финансова осигуреност явно причините за непостоянството на персонала на УО са извън сферата на заплащането – отсъствие на професионализъм, влошен микроклимат, утежнени междуличностни отношения, незадоволеност относно професионалната реализация, израстване и развитие, липса на професионалната квалификация, неравнопоставено третиране. В началото на 2012 г. е повишено заплащането на част от служителите на УО, по-голямата част от които са новоназначени. На фона на икономическата криза и замразяването и / или намаляването на заплатите в публичния и в частния сектор, изтъкването, че новоназначени служители без опит и подходяща квалификация в политиката за развитие на селските райони взимат дейно участие в работата на това тясно специализирано и специфично звено, звучи странно. Логично е да се постави и въпросът защо всички служители на УО не взимат равно и дейно участие в работата. Квалификацията на УО се е влошила допълнително след констатациите на междинната оценка. На повече от половината от постоянния състав на УО липсват теоретични познания в областта на политиката за развитие на селските райони, включително са без личен опит в програмирането на ПРСР, предварителната оценка и процесът на наблюдение, съвместим с ОРНО. Едва 13 имат опит в публичността, мониторинга и докладването на ПРСР, а едва 6 – по Програма САПАРД. Почти няма експерти от съвсем ранния етап на Програма САПАРД, когато програмирането е придружено с интензивно обучение за ЕС и планираните мерки са превърнати в Наредба за прилагане в сътрудничество с експертите от Агенция САПАРД. В УО липсват например специалисти по строително инженерство, животновъдство, телекомуникации, връзки с обществеността. Силно ограничени са специалистите от селскостопанския и горски сектор. Преобладават служителите с икономическа и правна квалификация. Наличните квалификации не са разпределени по подходящ начин: например аграрен специалист управлява мярка 123 за преработване; експерт по хидромелиорации управлява мярка 111 за обучение и информация; юрист е отговорен за мярка 321 за общинска инфраструктура.

120

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Провежданите обучения през последните години на експертите от УО са оскъдни и напълно недостатъчни в сравнение с вида и обхвата на отговорностите. Тематиката на част от обученията, проведени през 2012 г., е неподходяща и не е свързана с дейността на УО. За пример може да се посочи обучението по международни одиторски стандарти, което реално е с продължителност само един ден, но сертификатите указват продължителност седем дни. По-голямата част от проведените обучения не са пряко свързани с дейността на Дирекцията в областта на селските райони и са неподходящи за повишаване на квалификацията на служителите. Английският език е работният на голяма част от документите и на всички провеждани международни срещи и обучения. Въпреки това в УО са назначени служители, които ползват ограничено или не ползват английски език, въпреки, че дори участват в събития от международен характер. Голяма част от новоназначените служители нямат опит в административни структури или друга организация с опит в европейските програми, т.е без познания в публичната администрация и управление, правенето на политика, управление и административни процедури на европейските програми. На експертни длъжности в УО са назначени и служители, които изпълняват дейности по техническо обслужване, включително техническите сътрудници на Ръководителя на УО. Така бройките за действащи експерти се заемат от служители с помощни функции. В края на 2009 г. Дирекцията, която като цяло напълно запазва функционалността си, е преструктурирана от 4 на 3 отдела. Едновременно с това се прави ново разпределение на функции между отделите. Дори и след шестото изменение на ПРСР от м. декември 2011 г., описанието в т.11.2. не е приведено напълно в съответствие с фактическото състояние. Преразпределението на функциите между отделите е спорно от гледна точка на ефективността. Така например в отдел "Прилагане, координация и наблюдение" се изготвят и актуализират проекти на нормативни актове, свързани с прилагането на мерките от ос 4 ЛИДЕР, но отдел "Контрол и предприсъединителни фондове" организира прилагането на мерките от ос 4 ЛИДЕР. Така също отдел "Конкурентоспособност, селски райони и компенсаторни плащания" осигурява подготовката, актуализирането, контрола и отчета на прилагането на мерките едновременно от ос 1, ос 2 и ос 3, което означава, че един началник трябва да притежава компетентност в детайли и да проследява работата по общо 23 мерки от различни сфери (124 и 126 е взето решение да не се прилагат, 143 спира да се прилага през 2010 г., а 125 се отлага). В практиката действителните отговорности на голяма част от служителите не съответстват на отговорностите, възложени чрез длъжностните характеристики, като например експерти, назначени в един отдел, са отговорни за задачи от функциите на друг отдел. През годините УО значително свива броя на участията в международни прояви по различни теми от интерес на ПРСР (конференции, семинари, изложения). На практика служителите почти нямат достъп до новостите в областта на селските райони, свързаните политики и инициативи, което влияе отрицателно върху компетентността им и разширяването на професионалния им мироглед. В дълги периоди от време УО не взима участие дори в заседанията на Комитета за развитие на селските райони в ЕК. През 2008 г. и 2009 г. само 8 задания за одобрени дейности по ТП в областта на публичността са възложени за разработване от външни експерти, поради това, че УО не разполага със специалисти в областта. Такъв специалист е назначен, но по-късно напуска доброволно. През 2012 г. е предвидено всички задания да бъдат разработвани от външни специалисти. Този подход е много рисков от гледна точка на ефикасността на изразходването на средствата и от гледна точка на качеството на получените резултати под формата на техническо задание. От една страна, външните експерти не са запознати с изискванията към смисловото съдържание на един такъв специфичен документ като тръжното задание, а от друга страна, не са компетентни да обвържат съответната специфична област и ПРСР. За набирането на външни специалисти от всички области е публикувана обява, като са поставени еднакви критерии за подбор, макар дейностите по ТП да са разнообразни по своята същност и да изискват различна степен и сложност на експертизата. Този подход за подбор на външни специалисти може да компрометира качеството на едни задания или да възпрепятства изготвянето на други поради неявяване на кандидати, които да отговарят на описаните изисквания. По отношение на набирането на кадри в УО трябва да се възприеме индивидуален подход, който да е независим от политическите промени. При всяка политическа промяна обаче, обичайна практика е да бъдат отстранявани тези служители, които са преценени като неудобни, от съответното административно звено и хаотично се назначават нови или близки до властта служители. Начинът, по който се извършват назначенията в УО е възмутителен от гледна точка на стратегическата и финансова значимост на това звено за българското селско стопанство и селските райони, както и от гледна точка на специфичността и широкообхватността на администриране на материята за развитието на селските райони. Тази порочна практика се практикува години наред във всички УО на програмите, финансирани от европейските фондове, като единствено УО на ПРСР – до средата на 2009 г. – остава незасегната от тази практика. Значимостта на този въпрос нараства допълнително и с оглед на подготовката за новия планов период 2014 – 2020 г., когато всяка държава-членка ще доказва наличието на административен капацитет за управление. Трябва да се подчертае, че изграждането на експертна структура, която да функционира на високо професионално ниво, е предизвикателство – това е един продължителен и много скъп финансово процес.

121


"Оперативна програма за развитие на селските райони" Постоянната смяна на служителите от една страна изразходва излишно финансови средства за основно обучение, а не за надграждане на познанията, а от друга страна – намалява ефективността на администрацията и пряко повлиява усвояването на финансови средства. Препоръка 1: Поради липсата на експертни познания, настоящите служители трябва спешно да бъдат обучени (включително с оглед на новия период 2014 – 2020 г.) в:

• изпълнението на политики в селскостопанските сектори и подсектори; • устойчиво развитие на икономиките в селските райони за балансирано териториално развитие; • качество на живот, основано на включване, участие и подобрено местно управление.

Други проблеми, свързани с Äðóãè ïðîáëåìè, ñâúðçàíè ñ èçïîëçâàíå използване фондовете на ôîíäîâåòå íà ÅÑ â Áúëãàðèÿ ЕС в България

Препоръка 2: Спешно да се предприемат мерки за подобряването на мениджмънта на персонала (обучение за ръководителите) и включване на нефинансови стимули за повишаване на професионалната задоволеност. Препоръка 3: Изготвяне на концепция за административния капацитет в УО, която да се доразвие за новия период 2014 – 2020 г. За изходна точка трябва да послужат функциите на Дирекцията, спецификата на отделните задачи, вида квалификация за упражняване на отделните видове задачи в УО. Тя следва да включва и виждането за обучение и повишаване на квалификацията на новите и старите служители в различните периоди (общи обучения за административни служители, обучения извън общите, както и свързани с политиката за развитие на селските райони). Препоръка 4: Да се изпълняват годишните планове за обучение на всеки служител, които съществуват, но в действителност не се изпълняват. Контрол – напр. при Дончев. Препоръка 5: Разработването на тръжните задания за дейностите от ТП да се извършва от УО и само при установена крайна нужда, изработването да се възлага на външни специалисти; за вече предвидените дейности да се направи преценка за кои от тях тръжните задания могат да бъдат разработени от служители на УО. Препоръка 6: При изготвянето на тръжните задания да се възприеме подхода на близко сътрудничество и съвместна работа между външните специалисти и експертите от УО и ако е наложително – с експерти от други звена на МЗХ. Препоръка 7: Към всеки външен специалист да се изготвят индивидуални критерии и да бъде избиран съобразно естеството на тръжното задание. Препоръка 8: Като показател за измерване на компетентността на УО и адекватността на подбраните специалисти – да се възприеме критерият – доколко тръжните задания се изготвят напълно и частично от експертите от УО.

122

123


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България

ПРОГРАМИТЕ ЗА ТРАНСГРАНИЧНО СЪТРУДНИЧЕСТВО: МОГАТ ЛИ БАЛКАНСКИТЕ ДЪРЖАВИ ДА СИ ПАРТНИРАТ? През настоящия програмен период България участва в 6 програми за трансгранично сътрудничество – с Румъния, Сърбия, Македония, Гърция, Турция и в "Съвместна оперативна програма "Черноморски басейн 2007 – 2013 г.". Страната ни е управляващ орган по три от тези програми – с Македония, Турция и Сърбия. По трите за 2011 г. сме загубили общо 2.5 млн. евро. Според Министерството на регионалното развитие и благоустрийството през 2012  г. ни очаква още по-сериозна загуба на средства по тях. Съгласно правилата трябва да разплатим общо 13 млн. евро по трите програми. В най-добрия случай обаче, може да постигнем половината от средствата, останалите пари ще бъдат отписани, показват разчетите на МРРБ. "Сбъркани еврорегламенти, свръх бюрокрация и липсата на интерес от страна на една от държавите са основните причини за провал на програмите за трансгранично сътрудничество, финансирани от Европейския съюз" твърди министърът на регионалното развитие и благоустройството, Лиляна Павлова, цитирана от "Медиапул"1. Европрограмите за трансгранично сътрудничество са между две съседни страни и имат за цел да развият граничните райони, които обикновено са най-западналите. Така в един проект задължително се включват организации от двете страни на границата. Средствата са насочени предимно към т.нар. "меки мерки" – фестивали, туризъм, бизнес сдружения. Инфраструктурните проекти са единици. Според министър Павлова2 най-отчайващо е положението с програмата България – Македония. "Липсата на всякаква комуникация с ресорното македонското министерство ни кара да се откажем от тази програма." Тя посочи, че съседите ни не реагирали по никакъв начин на официални покани за срещи, писма и електронна поща. За случаят е била уведомена Европейската комисия. Бюджетът на тази програма е 6,6 млн. евро, като до момента са сключени 35 договора за 6,3 млн. евро, но поради липса на интерес от македонска страна не се изпълняват. Под заплаха е и програмата със Сърбия, с общ бюджет от 12 млн. евро. Проблемът е, че заради кризата сръбското правителство е отказало да съфинансира проектите и така цялата тежест пада върху бизнеса и местната власт. Те пък поради липса на пари се отказват. Проблеми има и с граничната програма с Турция, която е с бюджет от 11,8 млн. евро. Тук един договор вече е прекратен, а се очаква загуба и на още средства от програмата. Незаинтересоваността към програмата се дължи основно на това, че се финансират проекти, които са малки за мащабите на Турция. Необходима е коренна промяна в европейските правила, за да са успешни тези програми, посочи министър Павлова. Всички български предложения за облекчаване на процедурите вече са изпратени в Брюксел. В унисон с официалните притеснения е и информацията от представителите на гражданския сектор, които участват в комитетите към тези програми или като бенефициенти по проекти. Според Стефан Аврамов от Българската фондация "Биоразнообразие", който е НПО представител в съвместния комитет за наблюдение на Програмата за трансгранично сътрудничество между България и Гърция3 "тази година сме нямали събиране, но и то събиранията ни са абсолютно формални. Всички решения се подготвят предварително и се гласуват бързо ан блок и няма [гласували] "против". Аз мисля да се откажа от участие след свършване на мандата ми, защото участието ми в комитета изисква сериозни ресурси, каквито аз нямам, а даже и да реша нещо да опонирам резултатът ще е тотално неуспешен." Според Аврамов анализите на програмата са от преди една година и не са актуални към днешния момент. Към днешна дата КУПФЕС не може да направим крайни и еднозначни изводи кой е виновен за неуспеха на програмите за трансгранично сътрудничество. Както официалните източници, така и представителите на НПО потвърждават, че програмите не вървят добре и част от тях са заплашени от провал. Това което виждаме като предварителни изводи обаче дава достатъчно информация за посоката, в която тези програми биха могли да бъдат реформирани. Трите основни проблема, които се наблюдават са:

1. Участие на НПО представителите е сведено до една формалност и няма никаква друга стойност и принос, освен да легитимира процедурите и програмите като открити за социланите партньори и гражданското общество. 2. Липса на навременно и корекно подаване на предварителната информация.

1

http://bit.ly/j8k0s3, "Европа спира парите за пътни ремонти след 2014 г.", "Медиапул", 09.05.2012 г.

2

 ак там. П Комуникация по електронната поща между Илиян Илиев (ОЦОСУР) и Стефан Аврамов – дата??

3

124

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

3. Формата на провеждане на срещите на комитетите за наблюдение е информационна (подаване на информация от админситрацията към участниците), а трябва да бъде променена на работна (участниците да дискутират факти и проблеми, и да намират решения в работен порядък.).

В тази връзка е показателен коментарът на Людмил Икономов от Института за екологична модернизация и представител на НПО в СОП "Черноморски басейн 2007 – 2013 г."4 "Съжалявам, че не мога да ти бъда полезен, но поради непредоставяне на информация за хода на работата, аз се изтеглих от мониторинговия комитет на програмата още преди три години."!!! Програма за трансгранично сътрудничество Румъния – България 2007-2013 На фона на признанията за провала на ТГС програмите с Македония, Сърбия и Турция, участието на България в съвместната програма с Румъния изглежда много добро и за това ще обърнем специално внимание на тази прогрма. За това ще ни помогнат информацията за редовните заседания на управителния орган на програмата, получена от представителя на НПО, както и получени сигнали за нередности по проекти. Към края на 2010 г. програмата отчита следните данни: Общ обем на усвоените средства – 76 452 118,68 евро Брой одобрени проекти – 126 Брой сключени договори по проекти – 67 Брой платени и верифицирани от ЕС проекти – няма данни Данните към средата на 2012 г. показват удвояване както в броя на проектите, така и в усвоените суми: Общ обем на усвоените средства – 196 865 241,60 евро Брой одобрени проекти – 225 Брой сключени договори по проекти – 124 Брой приключили проекти – 62 Брой прекратени проекти – 4 Брой платени и верифицирани от ЕС проекти – няма данни Заложените дати и графиците за изпълнението на програма се изпълняват със закъснение. Намаме данни за спряно финансиране по проекта но пък типична ситуация за програмата се оказва, наличието на проекти, които са одобрени от програмата, но за тях не достига финансиране. Поради тези обстоятелства Програмата спря да набира предложения през есента на 2009 година (4 години преди крайния срок). Управителният Орган обяснява на бенефициентите, че при наличие на свободни средства след финалното отчитане на първите изпълнени проекти, ще бъде обявена нова сесия за подбор. Към настоящия момент това обещание звучи вече нереализуемо, поради липса от достатъчно време. КУПФЕС не можа да се сдобие с междинната оценка на програмата, която е извършена от "Consortium Ernst&Young SRL – GEA Strategy & Consulting SA", представена на заседание на Съвместния мониторингов комитет през юни 2011 година, поради което не можем да установим дали посочените от нас проблеми са отразени в този доклад. Затова тук представените твърдения и факти се базират на данните, получени от представителите на НПО в СМК на програмата. Работа на Управляващия орган Смятаме, че УО работи по-бавно от необходимото, не взема решения, които да кореспондират с реалните проблеми на бенефициентите, не е гъвкав, бюрокрацията е прекалена. Например не се приемат документи с електронен подпис, а също така дори най-обикновени писма с обичайна информация не се признават само по факс. Заради това бенефициентите харчат пари и време да изпращат (понякога по повече от 1 оригинал) писма и документи по куриер или по пощата. До преди 1 година това означаваше и международна пратка за българските бенефициенти, но след това беше открита пощенска кутия в Силистра. Работа на Съвместния мониторингов комитет. Решенията в мониторинговия комитет се вземат чрез участие в заседание и чрез комуникация по електронна поща  – всичко това е регламентирано. Миналата година [2011 г.] имаше 2 присъствени заседания. Последното решение е свързано с това, че някои разходи – например, одит и свързаните с управлението и отчитането – могат да се осъществят във времетраенето на проекта и да се изплатят в рамките на 3 месеца след това. Това решение кореспондира с нуждите на бенефициентите и облекчава изпълнението на проектите. 4

Комуникация по електронната поща между Илиян Илиев (ОЦОСУР) и Людмил Икономив

125


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България Изводи и препоръки по отношение същноста на програмата

да изпълнява никоя част от своите изрични ангажименти във връзка с изпълнението на одобрения проект. Това положение се проявява още от самото начало на изпълнението, и се запазва до самия неуспешен край на проекта. Конкретни прояви на това неразбиране и решително нежелание на различните проектни етапи включват:

Програмата няма механизъм, по който един проект да бъде временно спрян (суспендиран) поради възникване на обжалване, което е законова практика и не зависи от добросъвестното изпълнение на проектите. Това поставя бенефициентите в изключително затруднена ситуация, тъй като едно обжалване практически спира изпълнението на проекта, продължава най-често 3-4 месеца, а през това време времетраенето на проекта де юре (по договор) тече и УО не приема суспендирането, защото няма документно основание.

• отказ от сключване на договори с членовете на проектния екип, работили по цялостния процес на неговата подготовка и договаряне, и одобрен при проектното договаряне.

• отказ от предоставяне на помещение и средства за работа по проектното изпълнение. • бездействие по отношение на стартирането на необходимите процедури за обществени поръчки, одобрени

Българските ОП имат такъв механизъм за временно преустановяване при обжалване, който е вписан в договорите. Изводи и препоръки по отношение управлението на програмата (институции, срокове, ефективност и др.)

в графика на проекните дейности.

УО трябва да отчита многообразието на проектите – и съответно многообразието на проблемите, които се случват – нещо, което в момента не се наблюдава.

• систематично бездействие и пречки във връзка със завеждането на деловата кореспонденция и получаването

Сроковете за вземане на решения по искането за модифициране на договорите (т. нар. адендуми) са много бавни. Искането за бюджетна промяна отнема месеци. Решението се взема от Съвместния направляващ комитет по процедура чрез електронно допитване и въпреки това става бавно, което означава, че програмните институции бавно предвижват документацията от бенефициента към Съвместния направляващ комитет.

• отказ от осигуряване на необходимото вътрешно-организационно финансиране временна наличност на фи-

Един пример за класически провал идва от Велико Търново, където недържавна институция (Великотърновският университет "Св. св. Кирил и Методий") се замесва в скандали, довели в крайна сметка до прекратяването на проект за около 1,2 милиона лева.

• проблеми с изпълнението на сроковете по проекта се проявяват във всички одобрени времеви графици – за

на отговори по депозираните докладни записки, покани и предложения от членовете на проектния екип. нансови средства за изпълнение на дейностите по проекта съгласно декларацията за ангажираност, приложение 1. I. към Договора за субсидия от ЕФРР, и системно се задържат финансови средства по проекта, в противоречие с т. 3 на Договора за национално съфинансиране BG-3.1-6 № PД-02-29-53/17.03.2011. проектните дейности по т. 3. 4 и плана за договаряне по т. 3.14 от Апликационния формуляр, бюджета на проекта – таблици 4 и 5, и графика на исканията за възстановяване на направените разходи. В така създадената неблагоприятна работна среда, въпреки съществуващите пречки и ограничения, благодарение на своето търпение, ентусиазъм, и амбиция, доброволците на екипа за оползотворяване на възможностите по проекта, стартират планираните проектни дейности с лични средства, труд и усилия. Провеждат се работни срещи на екипа. Изготвят се и се съгласуват със СТС – гр. Калъраш бланки за работа съгласно Наръчника за визуална идентичност. Закупуват се консумативи и хартия. Осигуряват се средства за комуникации. Подготвя се документация за избор на външни изпълнители и Адендум. Събира се информация за нуждите на проекта. Изработена е съвместна методология за проучване на туристическия потенциал, и стартира нейното приложение. Проведена е работна среща на екипа в залата на Интерхотел "Велико Търново" на 8 април 2011 г. Организирани и осъществени са пътуващите семинари в областите Велико Търново и Гюргево и са оценени туристически обекти с висок потенциал за включване в трансграничните туристически маршрути. Събитията по проекта са широко отразени от медиите.

"Ликвидираната" Държавна сигурност влияе върху еврофондовете? Развитието на проект № 1-3.1-16 "Пътят на водата – природни и културно-познавателни маршрути за устойчив туризъм (Зелените коридори в Еврорегион Долен Дунав – от концепция към практика)" по Програмата за трансгранично сътрудничество Румъния – България 2007 – 2013 През м. август 2008 г. представители на гражданския сектор от Велико Търново, вкл, такива, които работят с КУПФЕС, съвместно с румънската партньорска организация "Нов алианс" – Гюргево кандидатстваха с проект в областта на устойчивия туризъм с наименование "Пътят на водата" – природни и културно-познавателни маршрути за устойчив туризъм (Зелените коридори в Еврорегион Долен Дунав – от концепция към практика) по Първата покана на Програмата за трансгранично сътрудничество Румъния – България 2007 – 2013 (приоритетна ос 3., ключова област на интервенция 3.1.). Проектът е част от многогодишната инициатива за концепция за устойчиво регионално развитие "Пътят на водата", стартирана от ангажирани служители на ВТУ и други граждани още през 2006 г. Представителството по проекта от българска страна е поверено на Вeликотърновски университет "Св. Св. Кирил и Методий" – Стопански факултет, с изричното предварително информирано съгласие на неговото ръководство.

Поради продължителното мълчание и бездействие на университетското ръководство по ключовите въпроси, свързани с изпълнението на проекта, членовете на проектния екип подават сигнал за нередности до отговорните държавни институции. Впоследствие, като някаква отстъпка след изтичане на първото тримесечие от реализацията на проекта, са сключени три договора с членове на проектния екип – ръководител проект, експерт по програмиране и по информационно осигуряване (при необходимостта от ангажиране на общо 26 участници, чиито автобиографии са приложени и утвърдени към Договора за субсидия от ЕФРР). Същевременно на 17 март 2011 г. е подписан Договор за националното съфинансиране с МРРБ, в резултат на който Университетът получи над 107 000 лева за изпълнението на проекта. Въпреки закъснелите срокове и дейности, университетското ръководство продължава да не разрешава целевото ползване на субсидията в определения размер и срок, с което продължава да осуетява напредъка на проекта.

С решение на Съвместния направляващ комитет от 19.02.2009 г. в гр. Гюргево, Румъния, проектът на обща стойност 604 410,10 евро бе одобрен за финансиране от ЕФРР и държавните бюджети на Република Румъния и Република България чрез Програмата за трансгранично сътрудничество Румъния – България 2007 – 2013 (№ 1-3.116 "Пътят на водата – природни и културно-познавателни маршрути за устойчив туризъм (Зелените коридори в Еврорегион Долен Дунав – от концепция към практика)", MIS ETC Code 39). В етапа на договаряне, на 19 април 2010 г. е подписано Споразумението за партньорство между Вeликотърновския университет "Св. Св. Кирил и Методий" – Стопански факултет, като водещ партньор и Екологично сдружение "Нов алианс" – Гюргево, партньор от Румъния, за извършване на дейността по проекта за период от 18 месеца. През м. май 2010 г. Управляващият орган на Програмата в лицето на Министерството на регионалното развитие и туризма на Румъния, инициира и проведе среща по договарянето в Букурещ. Процесът на договаряне бе финализиран на 8 декември 2010 година, когато в гр. Калъраш бе подписан Договорът за субсидия от ЕФРР № 83181/30.11.2010. С този акт бе даден реален старт на изпълнението на проекта. Изпълнението на проекта стартира официално на 09.12.2010 г.

Това странно състояние на авто-саботаж от страна на бенефициента е констатирано за пръв път и от контролната проверка на първо ниво за периода 09.12.2010 – 28.01.2011 г. от Националния партниращ орган МРРБ, проведена на 15 април 2011 г. В доклада на проверката са дадени четири препоръки за по-добрата реализация на проекта и постигането на неговите цели7:

За съжаление веднага става ясно, че ръководството на Великотърновския университет (в лицата на ректора на Великотърновския университет Пламен Легкоступ – председател на Управителния съвет на проекта5 заместник-ректора по евроинтеграция и мобилност Багрелия Борисова – член на Управителния съвет на проекта за Република България6 подписала Договора за субсидия от ЕФРР) не разбира и решително не счита за необходимо

1. Договорите с екипа на проекта трябва да бъдат подписани колкото е възможно по-скоро 2. Да се подготви допълнително споразумение за промените в бюджета за по-добро реализиране на проекта и постигане на целите на проекта 3. Да се наблегне върху навременната подготовка на документите за проверка от Първо ниво на контрол – доклад за напредък и списък на допустимите разходи за по-гладко реализиране на проверката 4. Ще бъде от полза ако ръководителят на проекта получи възможност да подписва документите за Първо ниво на контрол. Това може да подобри гъвкавостта при докладването Краен срок – до следващата проверка на контрольора

5

С решение № 230/16.06.2011 г. Комисията по досиетата в Република България установява и обявява принадлежността на Пла-

Университетските ръководители не вземат предвид и не изпълняват тези препоръки нито в момента на тяхното получаване, нито по-късно. Договорите не се сключват, а голяма част от предварително одобрения, и

6

мен Анатолиев Легкоступ към органите на комунистическата Държавна сигурност като явочник "Оазис". С решение № 2-16/ 14.06.2012 г. Комисията по досиетата в Република България установява и обявява принадлежността на Багрелия Борисова Събчева към органите на комунистическата Държавна сигурност като агент "Олга".

126

7

Доклад от посещението на място No1 за периода 09.12.2010 – 28.01.2011, стр. 7, секция 7

127


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България реално функциониращ, макар и неназначен изпълнителски и експертен екип, е сменен с решение на Академичния съвет от 4 юли 2011 г., взето при пълна конфиденциалност. След това решение средствата за изпълнението на дейностите по проекта са изцяло спрени, а вътрешната комуникация – напълно преустановена. Писмата от СТС – Калараш са оставяни без движение. Ръководството на ВТУ не предоставя писмата по проекта от СТС – Калараш и Националния партниращ орган МРРБ на ръководителя на проекта. Не се взимат мерки по проблемите, създавани от административни служители със завеждането на депозираната кореспонденция в университетското деловодство. Стига се до скандални откази, за което има съставен протокол със свидетели. След доклада от първата контролна проверка, поради напредналите срокове във времето и продължаващото бездействие от страна на бенефициента, рисковете за успешното изпълнение на проекта се засилват. Във връзка с управлението на проекта е изготвен втори доклад за напредък за периода 29.01.2011 – 28.04.2011 г. и искане за първо ниво на контрол за същия период. Препоръките от контролната проверка, проведена на 20 май и 13 юни 2011  г. във Велико Търново, са представени по-долу:8 Препоръки: 1. Договорите с екипа на проекта трябва да бъдат подписани колкото е възможно по-скоро 2. Да се подготви допълнително споразумение за промените в бюджета за по-добро реализиране на проекта и постигане на целите на проекта 3. Да се наблегне върху навременната подготовка на документите за проверка от Първо ниво на контрол – доклад за напредък и списък на допустимите разходи за по-гладко реализиране на проверката 4. Ще бъде от полза ако ръководителят на проекта получи възможност да подписва документите за Първо ниво на контрол. Това може да подобри гъвкавостта при докладването Краен срок – до следващата проверка на контрольора Тези препоръки отново са оставени без внимание от страна на ръководството на бенефициента. Нещо повече, на 14 юни 2011 г. ръководителят на проекта е уволнен като преподавател в Стопански факултет на ВТУ (за което в момента се води трудово-правно съдебно дело). На 9 август 2011 г., след изтичане на първата половина от срока за изпълнение на дейностите, в резултат от създадените проблеми, проектът навлиза в риск. Това е установено и от третата контролна проверка на първо ниво, проведена на 2 и 3 септември 2011 г. Докладът от нея представя следното обобщение: "Общото заключение от проверката е, че проектът е в риск и ще бъде наблюдаван отблизо от Националния орган и Управляващия орган." Съдържа се една единствена препоръка към Водещия партньор: Да спазва задълженията по Договора за субсидия – срок-постоянен. Представителите на Водещия партньор в Управителния съвет на проекта не объръщат внимание и на този доклад, а също така продължават да не участват в срещите на проектния екип, не провеждат необходимите оперативни срещи с ръководителя на проекта, не отговарят на голяма част от направените доклади, писма и предложения, не комуникират и не кореспондират с екипа, не взимат никакви мерки за преодоляване на рисковете за изпълнение на проекта. На 24.09.2011 г. във Велико Търново се провежда регулярна работна среща на екипа за управление на проекта с участието на румънските партньори от Екологично сдружение "Нов Алианс" Constantin Stoenescu и Anca Chitu. В дискусиите, участниците в срещата изразяват своето становище, че ректорът на ВТУ със своето бездействие вреди на развитието на проекта в много висока степен, което застрашава цялостното изпълнение на проекта. Поради което екипът за управление на проекта предлага на Управляващия орган на Програмата да вземе решение за смяната на водещия партньор с друг надежден бенефициент от България. Това е направено с писмо изх. № 120 от 05.10.2011 г. На 4 ноември 2011 г. ръководителят на проекта е официално уволнен с нарочен административен акт – заповед № 33, основана на необективни, неистински и необосновани твърдения за липса на качества и неефективно изпълнение на задълженията. По казуса се води съдебно дело. На 20 февруари 2012 г., повече от една година след началото на проекта, 7,5 месеца след смяната на проектния екип и 3,5 месеца след уволнението на проектния ръководител, Академичният съвет взима решение за прекратяване участието на Великотърновския университет в проекта, с което на практика се отказва от изпълнението на Договора за субсидия от ЕФРР и одобрените инвестиции от над 1 000 000 лева за Стопански факултет, специалност "Туризъм", младите хора, трансграничните общности и развитието на регионите Велико Търново и Гюргево.

8

Доклад от посещението на място No2 за периода 29.01.2011 – 28.04.2011, стр. 6, секция 7

128

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

МЕДИЕН КОМФОРТ ЗА УПРАВЛЯВАЩИТЕ С ПАРИТЕ НА ЕВРОПА Близо 20 млн. лв. са похарчили досега българските министерства за популяризиране на оперативните програми, вкл. и тази за развитие на селските райони. До края на 2013 г. те ще "усвоят" още 150 млн. лева за платени публикации, брошури, диплянки и организиране на събития. Други милиони отиват за билбордове и реклами на отделните проекти по еврофондовете, които се реализират от общините, пътната агенция и други институции. Ефектът обаче е нулев! Нито "публиката" е по-наясно, нито усвояването на средства е нараснало сериозно. Над две трети от българите дори не си спомнят някоя конкретна рекламна кампания. Всичко това недвусмислено показва, че прахосването на огромни средства за брошури и клипове въобще не постига заложената от Европейския съюз цел – обществото да е информирано. И така, въпреки милионите за реклама, най-големият куриоз е, че все още основният проблем при кандидатстването за еврофинансиране остава липсата на информация. Притеснителен факт е, че министерствата все още не могат да "влязат в час". Повечето от тях работят по стари и общи комуникационни планове, които са още в началото на програмния период през 2007 г., а сега, когато се изпълняват, ситуацията вече е коренно различна. Независимо от това никой не се наема да обнови медийните стратегии и в момента продължават да се рекламират мерки, по които средствата са изчерпани, а други, които не се популяризират, са отворени и с възможност за усвояване на средства. Изводът, който може да се направи е, че се провежда някаква информационна кампания чак по време на изпълнението на даден проект, вместо това да се случи в периода на неговата подготовка, когато необходимостта от такава кампания е най-голяма. Далеч по-разумно и целесъобразно би било съответните местни власти предварително да разясняват, да съгласуват и да събират мнения за подготвяната инвестиция. Така и съпричастността на обществото ще е по-голяма и информираността му, което няма как да се постигне само с рекламни елементи. Противно на тази логика през следващите години разходите за листовки, билбордове и неразбираеми клипове ще набъбнат значително. Подсказва го общият бюджет на комуникационните планове на еврофондовете – над 165 млн. лева. С други думи, до края на 2013 г. ще бъдат похарчени десет пъти повече от средствата за последните пет години. И най-интересното е, че никога не може да се хване колко листовки точно са отпечатани и раздадени. От хвърчащи листчета се краде най-лесно. Безспорно най-промотираната програма ще продължи да бъде тази за развитието на селските райони. Комуникационният й план надхвърля 36 млн. лв., от които до 2011 г. бяха похарчени едва около 4 милиона. Само за няколко месеца от края на миналата година и началото на тази, Министерството на земеделието и храните обяви една дузина нови обществени поръчки за информационни дейности на обща стойност няколко милиона лева. Една от тях беше свързана с изработването на петминутна специализирана рубрика в 60 телевизионни канала, за която ведомството плати 680 хил. лева. През 2010 г. за същата поръчка бяха дадени 720 хил. лв. на ГД "Консорциум Евроинфо", в който влизат "Аргент 2002", чиито собственици са Владимир Денев и Йоана Даракова и едноличния търговец "Агроформ – Татяна Йончева". Цялостната концепция, идейните проекти за рубриките и графикът за производството им се съгласуват със земеделското министерство или консултанта, за който администрацията на Мирослав Найденов плати още 200 хил. лева. За идейните проекти, печата и монтажа на външна реклама на програмата за селските райони през 2012 г. например, земеделското министерство ще плати 500 хил. лева. За изготвянето им през миналата година бяха похарчени 400 хил. лв., като за целта бе избрана "Рекламна агенция Киви". Нейни собственици според Търговския регистър са Илия Ел-Фелеки и Венцислав Олеков, а управител е Даниела Панайотова. През септември 2010 г. същата фирма бе избрана от земеделското ведомство и за изработка и доставка на печатни материали. Интересен факт е, че в края на 2008 г. тя извършва подобна услуга, но за здравното министерство, за която получава над 450 хил. лева. За популяризирането на Програмата за развитие на селските райони се реши да се направи специален филм в 100 хил. тираж, който да се разпространи чрез някои от националните всекидневници. Заделените средства са 450  хил. лв. или със 150 хил. повече от предходната процедура, когато за изпълнител бе избран регистрираният по Закона за задълженията и договорите консорциум "Европейско бъдеще". В него влизат "Мъгъл трейдинг" (сега "Бранд ПР"), "От-до консулт", както и група нефизически лица. Според информационната система "Дакси" управител на консорциума е Калин Грозданов, който ръководи и "Бранд ПР". В "От-до консулт" пък собственици са Десислава Тодорова-Олованова , Олга Лозанова и Мирослава Баджева. Други 500 хил. лв. са предвидени за интернет рекламата на същата "селскостопанска" програма. Министерството на транспорта, информационните технологии и комуникациите също не може да се оплаче с поверената му ОП "Транспорт", чийто комуникационен план е 23.5 млн. лева. Близо половин милион ще бъдат дадени за рекламни и информационни материали – изработването на рекламни дипляни, печатни материали, клипове и интернет банери. Друг милион пък отива при фирмата, която ще разработи информационна кампания в печатните медии с национално и регионално покритие.

129


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България И ако в някои случаи харченето на европари изглежда логично, то следващият пример от ОП "Транспорт" изглежда напълно абсурден. Оказва се, че само през тази година Агенция "Пътна инфраструктура" е решила да похарчи повече от 1 млн. лв. за популяризиране на редица пътни проекти. За осъществяване на дейности по публичност и комуникация за лот 2, 3 и 4 на магистрала "Тракия" например са предвидени над 313 хил. лв., като за целта победителят в обществената поръчка трябва да осигури сътрудничество с електронни и печатни медии на регионално и национално ниво, да организира провеждането на публични събития – пресконференции, дискусии, семинари, работни срещи и др., да се ангажира с изработването и поддържането на интернет страница, брошури, дипляни и информационен диск. Реално погледнато, харченето на пари за популяризиране на магистрала "Тракия" е съвършено излишно, тъй като на практика тази роля играят честите проверки на управляващите. Изработването и поддържането на интернет страница за магистралата също се оказва безпредметно, тъй като информация за отделните лотове има на сайтовете на изпълнителите ("Трейс", "Актор" и "Холдинг Пътища"), на страниците на оперативната програма "Транспорт", по която се финансира градежът, както и на интернет страницата на самата Агенция "Пътна инфраструктура". Съществуването на отделен сайт допълнително се обезсмисля от уверенията на управляващите, че до 30 юни 2012 г. трябва да са готови за пускане в експлоатация лот 2, лот 3 и 18 км от лот 4 – участъка от Ямбол до Петолъчката. Независимо от това в момента тече процедурата за избор на фирмата, която тепърва да рекламира магистрала "Тракия". В търга отново играят добре познати имена като "Маг адвъртайзинг", "Консорциум Си Ай Си Златен век", "Сдружение Пи Ар Медия роудс 2012" и "Консорциум Прайм тайм – Мастър ПР". Сериозни пари за реклами се харчат и за другите оперативни програми. След като през последните две години ОП "Административен капацитет" съвсем забоксува, финансовото министерство се зае да я промотира сред обществото. За 350 хил. лева ведомството се зае да направи медийна, информационна, рекламна и интернет кампания, както и да отпечата и разпространи съответните материали. Подобно е положението и при ОП "Развитие на човешките ресурси". За нея Агенцията по заетостта реши да прахоса над 360 хил. лева за изработването на печатни, информационни рекламни материали и публикации в медии. Важно е да се отбележи, че милионите за реклама винаги отиват при "големите" имена в рекламния бизнес, които по традиция печелят апетитните обществени поръчки за рекламна дейност. Чиновниците на Министерството на труда и социалната политика намериха изключително атрактивен начин да похарчат парите за реклама. Ведомството обяви две доста апетитни обществени поръчки, като по всичко личи, че целта е да бъдат "нахранен" кръга от фирми, които ги спечелят. Мобилните оператори ще премерят сили кой да осигури далекосъобщителни услуги и да изгради подвижна клетъчна мрежа по стандарт GSM с национално покритие за поне 3 000 служители на социалното ведомство и на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити към него. За тригодишното обвързване с избрания изпълнител, министерството е приготвило сумата от 1.95 млн. лв. от програмата "Развитие на човешките ресурси". За тези пари чиновниците ще говорят в корпоративна група на преференциални цени, ще си изпращат есемеси и мултимедийни съобщения, ще получат роуминг за пътуванията си в чужбина, както и достъп до мобилен интернет. Ще е наистина голяма изненада, ако "Мобилтел" не успее да спечели наддаването. Известни са топлите отношения между мобилния оператор и социалното министерство, които си сътрудничат по редица инициативи. Компанията подкрепи проекта на министерството "Приеми дете. Създай бъдеще.", като нейните сътрудници събраха 1 300 лева и допълнително се ангажираха да предоставя по 100 лв. месечно в продължение на една година на 100 семейства, които са взели в дома си деца, лишени от родителска грижа. Именно "Мобилтел" осигурява специализирани далекосъобщителни доставки и услуги за нуждите на Агенцията за социално подпомагане. Договорът на оператора изтече, но той бе поканен да го поднови, докато приключи централизираната поръчка за избор на нов изпълнител. За междинния период услугата ще струва 110 хил. лева. Внимание заслужава и другата обществена поръчка за подобряване на качеството на услугите. За изпълнение на отделните обособени позиции са заделени малко над 220 хил. лв., с които ще бъдат презентирани основно "чудесата", които предлага новата гореща телефонна линия на социалното ведомство. За изработка на рекламни материали и популяризиране на единния безплатен телефонен номер ще се похарчат 99 хил. лева. Иронията е в това, че ще бъдат поръчани и пособия като USB флаш-памет, кутии за визитки и автоматични острилки, които ще бъдат раздадени на администрацията, вместо парите да отидат в подкрепа на хората, които си търсят работа. Дейността в социалния кол-център ще е тема на 12-минутен филм, като за изработването и излъчването му в няколко електронни медии са предвидени 20 хил. лева. За подготовка на радиопредавания, които да разясняват работата на кол-центъра и популяризирането на безплатния телефонен номер се отпускат още 20 хил. лв. Срещу тази сума министерството ще поръча три репортажа и рекламен клип с продължителност до 30 секунди, който да бъде излъчен около 90 пъти в националния радиоефир.

130

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз За да се засили ефектът от рекламата чиновниците са предвидили да дадат още 12 500 лева за изработването на пет тематични билборда. Малко по-голяма сума – 16 670 лв., ще бъде похарчена за интернет реклама. Толкова ще струва изработването на четири уеб банера с флаш анимация, с динамични и тематични текстове и с по пет линка под всеки. Близо 50 хил. лв. пък ще се дадат за платени публикации в медиите, дипляни и брошури. Явно именно чрез мащабни рекламни кампании социалното министерство е решило да се справи с безработицата в страната или това ще е поредният пример за наливане на пари в близки до управляващите рекламни компании. Несъмнено обаче на върха на абсурдните ПР акции застана администрацията на Министерството на регионалното развитие и благоустройството, която на два пъти от началото на годината се опитва да избере фирма, която да направи рекламата на оперативна програма "Регионално развитие" срещу 540 хил. лева. Заради нелепите грешки и огромните неясноти в работата им, това така и не можа да се случи. След поредицата от гафове от страна на регионалното ведомство, то просто престана да изпраща информация до медиите за тази обществена поръчка, докато при първоначалното й обявяване шумно се тръбеше колко ефективно работи министерството и как успешно усвоява европейските пари. Процедурата претърпя първият си провал само седмица след старта си в последните работни дни на 2011 г. Тогава тя бе спряна с мотива, че е допусната техническа грешка в обявяването на срока за изпълнение на поръчката. На практика в документацията бе посочено, че той е 20 месеца, а реално се предвиждало продължителността му да е 34 месеца. Макар и да не бе посочено като грешка, служителите в министерството станаха за смях и с примерния списък на медиите, които да бъдат обхванати от анализа на изпълнителя. Сред тях се срещаха заглавия като "Кеш", "Експрес", "Гласове" и др., които отдавна не се издават. През февруари 2012 г., с повторното обявяване на конкурса, тези нелепи грешки бяха поправени. Така в средата на март търгът успя да стигне до отварянето на техническите оферти на кандидатите, но отново се оказа, че има редица грешки и се наложи повторното му прекратяване. Официалната причина за това е, че са били установени нарушения при откриването на обществената поръчка, които не могат да бъдат отстранени. Така например в техническата спецификация на поръчката бе заложено изискване към участниците, което не може да бъде изпълнено. То е рекламните материали да бъдат публикувани на 3-а, 5-а или други вътрешни страници на изданията, с отправка от първата. Но в задължително посочените чуждестранни медии – "The Economist" и "Financial Times", това няма как да се осъществи. За съжаление "експертите" в администрацията на регионалното министерство са разбрали това доста късно. Едва след отварянето на техническите оферти, оценителната комисия е решила да отправи запитване към въпросните издания при какви условия се осъществява отправка от първа страница към материали, публикувани на вътрешните. Защо "справката" не е направена предварително, изглежда, никой не счита за нужно да обясни. Какъв ще е ефектът от тази процедура, след като бъде обявена за трети път и дали обществото ще стане по-информирано за програма "Регионално развитие" ще разберем след лятото. Тогава се очаква появата на първите платени публикации и реклами. Кандидатите в процедурите за популяризиране на програмата "Регионално развитие" отново бяха добре познатите фирми – "Зенит адвъртайзинг енд комюникейшънс", "Грейн адвъртайзинг" и консорциумът "Арген – Апра". От тях се искаше да извършат планиране на печатните издания, да подготвят, организират и разпространят рекламните публикациите, както и да направят анализ на резултатите. Мажоритарен собственик на "Зенит адвъртайзинг енд комюникейшънс" е Добромир Дочев, а негов съдружник е Красимир Кандев. Трябва да се отбележи обаче, Дочев притежава още над 20 дружества, които се занимават както с ПР и реклама, така и с търговия, недвижими имоти и други. Сред тях са "Зак Аутдор", "Чап медия", "Монодизайн", "Агропро" и "Дрейв". Не е за пропускане и фактът, че през 90-те години той беше в най-близкото обкръжение на о.з. ген. Любен Гоцев, като изпълнителен директор на "Чап холдинг". Друг любопитен факт е, че Добромир Дочев се оказва в доста близки отношения с другия кандидат в надпреварата – консорциума "Аргент – Апра", в който влизат медийните агенции "Аргент 2002" и "Ара". Според фирмения регистър "Дакси" партньор на Дочев в "Дрейв" ООД е бил Владимир Денев, който пък е съсобственик (заедно с Йоана Даракова) и управител на "Аргент 2002". Едноличен собственик на "Грейн Адвертайзинг" – третия кандидат в търга на регионалното министерство, е Мартин Батков – брат на адвоката Тодор Батков. "Грейн Адвертайзинг" също участва в няколко обединения, като в едно от тях си партнира с "Прайм тайм" на Мариана Цуцекова, което пък е в близки отношения със споменатата вече "Аргент 2020" – двете дружества са били регистрирани в консорциум, но не са успели да спечелят нито една обществена поръчка. Друг пример за некомпетентността на чиновниците в регионалното министерство се оказа поредния търг, чрез който трябваше да се избере фирма, която да рекламира чрез платени публикации в международните финансови издания Financial Times и The Economist проекта "Детство за всички". Конкурсът също беше отменен, заради проблеми в документацията. Целта беше чрез материалите, платени със средства на оперативната програма "Регионално развитие", да се изчисти имиджа ни на страна, в която децата в Домовете живеят в престъпна мизерия

131


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България и търпят нечовешко отношение. Засега обаче рекламата в двете издания беше отложена. Причината се оказаха "свръхизискванията" на Министерството на регионалното развитие към изпълнителя – отново отправка от първа страница и публикация до 48 часа след подаване на заявката. "The Economist" са отговорили, че не може да има отправка от първа страница, а платените публикации трябва да бъдат предадени най-малко две седмици преди датата на излизане на изданието. Трябва да се отбележи, че в края на миналата година за популяризирането на програма "Регионално развитие" бяха дадени близо 130 хил. лв. на "БГМАП" ООД, чийто мажоритарен собственик и управител е Виолета Костова. Междувременно за химикалки, папки и ключодържатели бяха заделени 3 хил. лева, за по-луксозните им разновидности, изработени от кожа и метал – 45 хил. лева и 21 хил. лева за тези от стъкло и дърво. За флаш-памети, часовници и други електронни сувенири има 30 хил. лв., а още 10 хил. лв. са за порцеланови чаши. Друга процедура, която буди интерес е "Избор на изпълнител за осъществяване на дейност "Публичност и визуализация" за обектите от четвъртия етап на ОП "Регионално развитие". За него са предвидени още 660 хил. лв. без ДДС, с които, в оставащата до края на програмата около година и половина, изпълнителят ще трябва да се занимае с 25 пътни отсечки, групирани в 15 лота. Това включва организирането на поне две пресконференции с участието на минимум по четирима представители на средствата за масово осведомяване. Сред задачите на победителя ще е и публикуването на поне три материала в печатни (регионални или национални) медии. Изискването е в тях да се подчертае приносът на Европейския съюз за подобряване на пътната инфраструктура в съответния регион. Освен това ангажиментите включват монтирането и поддръжката на информационни табели за всяка от 25-те пътни отсечки по време на строителството, които впоследствие да се заменят с постоянни билбордове. Изглежда, именно последната точка сериозно е ограничила броя на претендентите и за тези 660 хил. лв. са се кандидатирали само двама – отново "Маг адвъртайзинг" на Красен Кралев и "Грейн Адвъртайзинг" – собственост на Мартин Батков. Един от най-емблематичните примери за безрезултатно прахосване на европари безспорно е промотирането на страната ни като туристическа дестинация. Вместо да насочат усилията си в разрешаването на проблемите в бранша, управляващите дават десетки милиони за листовки, брошури, рекламни клипове и организирането на международни изложения в безуспешен опит да върнат туристическия имиджа на страната ни. Средствата са подсигурени от Оперативна програма "Регионално развитие". Само за настоящата 2012 година е предвидено да бъдат похарчени близо 23 млн. лв. – с 4 млн. повече от парите за миналата година. Около 15 млн. лв. от тях идват по линия на оперативната програма "Регионално развитие", а останалите се осигуряват от бюджета на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, което е бенефициент на проекта. Със средствата се правят рекламни щандове, не особено качествени видеоклипове, дипляни, които се очаква да убедят чужденците да почиват точно у нас. Досега за изработката на всички рекламно-информационни материали и сувенири Министерството на икономиката, енергетиката и туризма е сключило общо 51 договора. Отделно е разработен наръчник за разпространението им, както и методология за анализ на тяхното съдържание и атрактивност. Материалите трябва да се разпространяват на световни и национални туристически форуми и борси, както и директно до потребителите на туристическите продукти и услуги. Изработените брошури са над 1 млн., като стойността им е 1 981 млн. лева. Рекламните сувенири са 323 500 и струват общо 828 746 лв. при средна единична цена от 2.60 лева. Серията включва луксозни, настолни и стенни календари, чанти, значки, икони, визитници и други протоколни подаръци. Направени са още 1 877 000 нискобюджетни рекламно-информационни материали, за които са платени 1 248 млн. лева. Парадоксалното е, че на всички международни туристически изложения през последните шест месеца държавата се представяше без рекламно-информационни материали. Причината е, че обявената поръчката от икономическото министерство през април 2011 г. за изработването на брошурите, туристическите карти и пътеводителите, се превърна в огромен фарс. Търгът за впечатляващата сума от 2.1 млн. лв. бе изцяло свързан с представянето ни на международния пазар и на специализираните форуми за туризъм – културно-познавателен, младежки, спортен, конгресен, еко-, балнео- и спа, винарски и др. Целта беше участието ни да ни утвърди като туристическа дестинация за четирите сезона. Заради обжалванията и дългите съдебни спорове около конкурса обаче, отпечатването на въпросните брошури, посветени на отделните туристически региони и развиваните видове туризъм, се забави близо година. Реалистичната оценка е, че България участва неподготвена на едни от най-големите туристически борси – в Берлин, Киев и Москва. Трябва да се отбележи, че за изработването на павильоните ни там, беше похарчена огромна сума пари. "Арка ЛТД" със собственици Марина и Димитър Гачеви и Саво Вълчев взеха близо 472 хил. лв. за съоръженията в Берлин и Киев, "Юрапел комюникейшънс" – 215 хил. лв. за изложението Intourmarket в Москва, а "Стройтек" получи над 363 хил. лв. за щанда ни на другия форум в руската столица – МITT. Без необходимите брошури през януари 2012 г. участвахме и в останалите реномирани четири туристически изложения – в Утрехт (Холандия), Щутгарт (Германия), Хелзинки (Финландия) и Мадрид (Испания). Същото се случи и на форума EMITT в Истанбул от 9 до 12 февруари тази година, на изложението ITF в Белград от 23 до 26 същия месец, както и на другите борси през февруари – в Прага, Милано и Хернинг (Дания). На практика договори с фирмите, които да се

132

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз заемат с тази задача, са били подписани в началото на март, т.е. след провеждането на основните туристически форуми. Девет от 13-те обособени позиции е спечелило регистрираното по Закона за задълженията и договорите дружество "Еуро Принт Юнайтед". То се управлява от Диана Минчева-Йорданова, а собственици са "Еуро ар ес си джи София" (със 70% от дяловете) и "Бук бутик". Първата фирма се ръководи от Мартин Дановски и е на "Уолфен България" – дъщерна компания на "Уолфън Кънсалтънс Лимитед". Управители на "Бук бутик" пък са Атанас и Ванина Паскалеви. Любопитен факт е, че нито една от споменатите фирми досега не е печелила поръчки на държавата. "Еуро Принт Юнайтед" ще вземе 972 хил. лв. за отпечатването на 640 хил. дипляни за отделните туристически райони в страната и 173 хил. други, които описват различните видове туризъм. Освен това ще изработи информационен гид "Добре дошли в България" в 150 хил. тираж, както и 212 хил. картички, 24 хил. пътеводителя, 60 хил. хартиени торбички, банери, папки и листовки. Останалите четири позиции си поделят от далеч по известни кандидати като "Маг Адвъртайзинг" и "Ламбаджиев Стандарт", които бяха сред победителите в конкурса за рекламни материали през 2010 г. за близо 2.5 млн. лева. Управител на "МАГ Адвъртайзинг" е Константин Манолов, който ръководи и "Сън медия сървисиз", а мажоритарен собственик е "МАГ комюникейшънс" на 82-годишната Султанка Кралева. Последната фирма се управлява от заместник-председателя на партията "Новото време" Красен Кралев и Павлина Моллова. От тази поръчка "МАГ Адвъртайзинг" прибра 366 хил. лв. за отпечатването на 228 хил. плаката и 385 хил. листовки. Дружеството може да се похвали още с договори с министерствата на земеделието, на спорта и на околната среда и водите. Мажоритарен собственик и управител на "Ламбаджиев Стандарт" е Бойко Ламбаджиев. Тази компания може би е много добра в рекламната дейност, тъй като през последните две години е била наета общо осем пъти от различни институции, като Министерството на труда и социалната политика, Народното събрание, Националния център за информация и документация, Агенцията по заетостта, община Несебър и други. От поръчката за изработването на 50 хил. туристически карти и 15 хил. тематични стикера взе 11 850 лева. Основният проблем е, че в крайна сметка голяма част от милионите за реклама на българския туризъм се харчат напразно. Популяризирането се прави без държавна политика и ясна концепция за развитието на сектора. За съжаление това се случва в момент, когато се подготвя напълно ново туристическо лого на страната. Ситуацията се влошава и от факта, че управляващите залагат на безлични и неатрактивни слогъни. Водещото послание в рекламната кампания за европейските пазари например е "България – модерна дестинация през четирите сезона". За изработването на серия рекламни филми за промотирането ни като целогодишна туристическа дестинация, икономическото министерство похарчи 660 хил. лева, като клиповете трябваше да са готови в разгара на летния сезон. Въпреки дадените сериозни суми, конкретно за Азия, Америка, Близкия и Средния изток, използваме до болка познатото мото от рекламите на Черна Гора, Хърватска и Турция – "Открий България". За китайците или арабите това ще е поредния клип, в който се показват хубави плажове, ски писти и културни забележителности, но къде точно се намират, може би никой няма да не разбере. Усилено се представяме и като културен, балнео, SPA- и уелнес център. В това няма нищо лошо, стига хотелите, които си слагат такива етикети, наистина да предлагат тези услуги, но това често не е така и гръмките реклами не кореспондират с реалността. Особено внимание е отделено на средствата, чрез които ще се реализират рекламите. На преден план са поставени модерните медии – уебмаркетинг, социални мрежи, високи технологии, както и новият туристически портал bulgariatravel.org. Налага се обаче извода, че полза от сайта имат само фирмите, които са го създали. Първоначално за изработването бяха дадени повече от няколко стотин хиляди лева. А след като се разбра, че страницата заблуждава туристите с абсурдни грешки за разположението на рекламираните забележителности, чиновниците решиха да търсят нова компания, която да поправи хаоса. Намериха я в лицето на обединението "България Травъл 2010", в което влизат "Медиа планинг груп" (на Дюлае Жил и Йордан Йорданов), "Сиенсис" (на Николай Медаров, Лъчезар Стаменов и Емил Енев) и "Скрийн брадърс" (на Николай Василев и Женя Йорданова). На "България Травъл 2010" бяха платени 1.46 млн. лв. без ДДС. Освен това за популяризирането на сайта бяха похарчени още 3.58 млн. лева. Елементарната сметка показва, че за една не особено впечатляваща интернет страница са похарчени над 6.5 млн. лева. Към огромните суми, предоставени за изработването на стратегии, материали, брошури и филми, за популяризиране на българския туризъм, управляващите ще добавят още 2.26 млн. лева за създаването на национален бранд, както и за регионални такива, които да представят страната ни като туристическа дестинация. За тази цел вече са похарчени сериозни средства с неубедителна ефективност. Победителят в търга ще изследва до каква степен изработеното преди години за 240 хил. лв. лого – т. нар. оранжева роза, се асоцира с българския туризъм. Крайните резултати трябва да са готови на 6 ноември 2012 г. и ако те покажат, че спорният символ е достатъчно разпознаваем, промени няма да има. Но ако проучването докаже, че той не върши работа, ще се мисли за нова символика, както и за налагането й у нас и зад граница. За новите милиони кандидатстваха четири от големите рекламни компании. Единият от участниците е консорциумът "Ню Бранд – България", в който влизат "Медиа Планинг Груп" и "Естат" ООД. Именно първата фирма, като част от обединението "България травъл 2010", спечели търга за доразработването на туристически сайт. "Ню Бранд – България" се съставлява от агенцията за бизнес изследвания "Естат", която е на Иво Желев и Фондацията "Център за икономическо развитие" на Георги Прохаски, която притежава сайта econ.bg. Като управител,

133


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България заедно с Желев, работи и Мария Прохаска. "Естат" вече е изпълнявала обществени поръчки на икономическото министерството. През 2009 г. например, тогавашната Държавна агенция по туризъм й е възложила, в партньорство с друго дружество, да направи социологическо проучване за настроенията на българските и чуждестранните туристи след летния сезон. Другият участник в надпреварата е "Маг Адвъртайзинг" ООД. През 2011 г. дружеството спечели няколко големи поръчки за рекламирането на България за общо над 5 млн. лева. Освен това то може да се похвали и с договори с министерствата на земеделието, на спорта и на околната среда и водите. Сред участниците в търга е и "Обединение за Бранд България", в което влизат – "Прагматика" ООД и "Публисис" АД. Първото дружество е собственост на преподавателя по маркетингови проучвания в Нов български университет – доц. д-р Симеон Желев и на Николай Неделчев. То е познато с изработването на брандовете на Южна Африка, на Българската агенция за инвестиции и на община Пловдив. Втората фирма е притежание на Николай Неделчев и е печелила обществена поръчка на икономическото министерство за организирането на събития, свързани с туризма, за над 100 хил. лева. Техническа оферта е подадена и от консорциума "Бранд Съсаяти". Част от него е маркетинговата агенция "Маркет линкс", която бе собственост на Румяна Бъчварова преди да стане шеф на политическия кабинет на премиера Бойко Борисов. Сега тя се ръководи от съдружничката й Цветелина Стоянова, както и от Добромир Живков и Красияна Стоянова. Не по-малко любопитни са и останалите дружества в "Бранд Съсаяти" – "Приорити" ООД на Александър Тошев, продуцента Нико Тупарев и двамата тв водещи Андрей Арнаудов и Иван Христов, както и "ОМ София" ООД с мажоритарен собственик управителката на рекламната агенция "Ogilvy" и съпругата на продуцента Нико Тупарев – Екатерина Попова-Тупарева. "ОМ София" е участвала още в консорциумите "София аутдор", "Адвъртайзинг партнърс", "Блиц солюшънс" и "Про ивент бизнес груп партнерс 3", печелили поръчки за милиони левове, включително и за рекламиране на българския туризъм. Четвъртата фирма в обединението е "От-до консулт" на Олга Петрова, Десислава Тодорова-Олованова и водещата на предаването "Отпечатъци" по бТВ – Мирослава Баджева. Тодорова – Олованова и Баджева не за пръв път участват с успех в държавните поръчки за реклама. През 2010 г. те взеха 300 хил. лв. от земеделското министерство за производството, тиражирането на магнитен носител и разпространението му чрез национален всекидневник на два 60-минутни филма за програмата за селските райони. В стремежа си да похарчи парите за реклама, правителството се впусна в дори в екзотични поръчки като заснемането на културните и природни забележителности на Южна България с хеликоптер. Търгът е за 55 хил. лева без ДДС и е част от кампанията за доразвиването на прословутия туристически портал. Заснетите снимки и видео щели да бъдат използвани и за оформлението на графичния дизайн на българските щандове по време на международните туристически изложения. Оказва се обаче, че поставените критерии за участие в търга са изключително високи и се налага въпроса – колко от фирмите биха могли да покрият тези изисквания? Ясно е едно – големите продуцентски и снимачни компании трудно биха се наели да участват в поръчка с подобен бюджет. Наемането на хеликоптер струва между 650 и 750 евро на час, което определено ще накара много от евентуалните кандидати да се въздържат. Остава варианта той да бъде спечелен от близка до управляващите фирма. Въпреки че финансираната с европейски средства програма за саниране на българските домове е на път да се провали в някои райони на страната, мащабната рекламна кампания за популяризирането й вече загрява на старта. Компанията "Маг Адвертайзинг" на Красен Кралев грабна поредната обществена поръчка. Този път тя е обявена от Министерството на регионалното развитие и благоустройството за провеждането на информационна кампания за обновяването на сградите. Рекламната агенция изпревари конкурентите си с по-добра техническа оферта и цена от 519 571 лв. без ДДС. Водещ критерий при оценяването на кандидатите имаха точно техническите показатели с тежест от 70%. Затова въпреки по-ниското си финансово предложение – 442 750 лв., консорциумът "МРРБ Консулт", в който влизат "Д енд Д" на Диана Дамянова и АПРА на Томислав Цолов и Любомир Аламанов, не спечелиха конкурса. Ценовата оферта на друг участник в обществената поръчка – "Бранд ПР" на Боян Томов беше 531 482 лв. без ДДС. "Грейн Адвъртайзинг" на Мартин Батков, който е в съвета на директорите на "Стандарт Нюз", предложи цена от 544 988 лв. без ДДС. "Прима – Продуцентска, рекламна, информационна и медийна агенция" с управител Десислава Паунска и обединението между "Опус" на Георги Петков и "Симетрик" на Силвия Понова не бяха допуснати до отварянето на ценовите оферти. Бъдещият изпълнител ще трябва да проведе мащабна информационна кампания в продължение на близо три години. Заръката на премиера Бойко Борисов беше санирането да стигне до всеки български дом, като се започне от фризьорските салони. Спечелилият кандидат ще трябва да направи рекламни клипове, банери и ще трябва да проведе информационни дни във всеки един от 36-те града, включени в програмата за саниране. Предвидено е да бъдат пуснати информационни карета в регионални и национални вестници. Още по време на отварянето на офертитеобаче, кандидатите се оплакаха, че предвидените 550 хил. лева без ДДС съвсем не са достатъчни, за да се организират мащабни кампании и пресконференции във всички посочени населени места.

134

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз Трябва да се отбележи, че популяризирането до голяма степен може да се окаже безсмислено, тъй като в три от общо седем района (шест региона за развитие на страната и София), нямаше фирми, които да проявят интерес да бъдат проектни мениджъри и да направят енергийното обследване на сградите. Изборът на такива фирми е задължително условие, за да тръгне санирането с европейски средства. В Северният централен район, в който влизат градовете Велико Търново, Габрово, Разград, Русе, Силистра и Свищов, все още няма желаещ да извърши техническото обследване на сградите. За останалите два района – Северозападният и Югоизточният, където при първия опит също не се явиха кандидати, при повторния конкурс вече има подадени оферти. Обновяването на жилищата се осъществява по Оперативната програма "Регионално развитие", като за целта са предвидени общо 63 млн. лева за близо 180 сгради в 36 града на страната. Същинските ремонти се очаква да започнат най-рано догодина. Интересни са примерите, свързани с Оперативната програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика". По поръчката на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма със заглавие "Работа с медиите" бяха предвидени 720 хил. лв. за издаване на всеки три месеца на електронен информационен бюлетин, който да бъде изпращан до вестници, радиа и телевизии. В рамките на този бюджет трябваше да бъде създадена и журналистическа мрежа, която да даде възможност за регулярни срещи, на които да се обменя информация между журналистите и експерти на икономическото ведомство. Друго задължение на победителя беше да организира поне 15 пресконференции, които да включват работни закуски, медийни конкурси и други инициативи, както и създаване на пресофис, който да реализира минимум 80 прессъобщения и редовно да подава информация до медиите. В изискванията влизаше и проучване на подходящи възможности за интегриране на теми, свързани с програма "Конкурентоспособност". Похвално е желанието на властта да иска да работи по-тясно с медиите, за да може европейските програми да се доближат до хората, но начина, по който се осъществява тази задача, поставя една голяма въпросителна – каква работа ще извършват дузината чиновници, които получават заплати именно за тази дейност, та се налага да бъдат наети още десет души? Изводът, който се налага е, че при цялото изобилие и многообразие от специалисти и пропагандатори, ефективността е доста ниска, а резултата е почти нулев – нито хората са по-наясно с възможностите, които дава програмата, нито усвояването на европарите е нараснало сериозно. Пример за безогледно изразходване на европейски пари за безсмислени рекламни кампании и лични облаги е Изпълнителната агенция за насърчаване на малките и средните предприятия, която отговаряше за усвояването на парите по ОП "Конкурентоспособност". Милиони левове, които трябваше да се насочат към бизнеса, се пренасочиха за бонуси на чиновниците от агенцията, за закупуването на нови автомобили, за изработването на листовки и щандове за международни изложения, както и за създаването на новия експортен портал на ведомството, който трябваше да е в помощ на предприятията да намерят партньори зад граница, но не изпълни предназначението си. Изискванията на Брюксел регламентират пределно ясно, че със средствата за реклама трябва да се създаде Национален експортен портал, да се разработят секторни експортни стратегии, анализи и политики, да се организират обучителни и информационни семинари за развиване на външнотърговски умения, да се наемат експерти и консултанти, както и да се осигури необходимата рекламна дейност и информационните материали. От всички тези цели обаче, нито една не е постигната качествено и ефективно. Като пример може да се посочи организирането на участия на български фирми в международни изложения, което се оказа пълен провал. Изграждането на експортния портал също се оказа проблемно. Обществената поръчка за неговото изработване бе обявена в края на 2010 г. и бе спечелена от "Лирекс БГ", която подаде оферта на стойност 78 877 лв. без ДДС. Според "Дакси" фирмата е собственост на "Топика-Експерт" ООД – Манол Илиев и децата му Ралица и Янко. Спечелилият конкурса трябваше да приключи проекта най-късно до 30 април 2011 г. Само че на практика сайтът стартира цели четири месеца покъсно, а официалният мотив за забавянето му бе "доусъвършенстване". Оказа се, че изпълнителят е предал в срок всички етапи по разработката, но заради слабости и неточности, ведомството я е върнало за доработване. Какво точно е доусъвършенствано, не е ясно, защото все още единственият начин, по който чуждестранните купувачи могат да стигнат до експортния портал е като "ровят" в интернет на случаен принцип. Освен това, дори и след подобренията, не може да се каже кой ще въвежда и обновява информацията за фирмите, която често се променя, след като в отговорностите на "Лирекс" влиза единствено двегодишната техническа поддръжка. Отделно от рекламните поръчки по Оперативните програми "Транспорт" и "Регионално развитие", други 135 хил. лв. без ДДС ще бъдат дадени за "Информация и публичност" по проектите за рехабилитация на пътища по програма "Трансгранично сътрудничество Румъния – България 2007-2013". И там се изискват дописки в пресата, организиране на пресконференции, публикуване на информация в интернет страницата на съответната областна администрация и на тази на Агенция "Пътна инфраструктура" за хода на строителството, поставяне и поддръжка на билбордове, изработване на рекламни материали и т.н. Кандидатите са трима, като сред тях отново е "Маг Адвъртайзинг". Останалите са сдружение "Пи Ар Медия Роудс 2012" и "Юрапел Комюникейшънс". Любопитно е доколко солидната сума, която пътната агенция ще налее за ПР и реклама на изграждащите се пътни отсечки, ще повиши или ще гарантира тяхното качество, защото тези пари могат да бъдат използвани за ремонт на старите пътища или строителството на нови.

135


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България

Изводи: Слабата ефективност на ПР кампаниите се признава дори и от администрацията. Оказва се, че рекламите изпълняват задължителните цели да информират определен брой хора за това, че съществува даден финансов инструмент, но не постигат голямата цел – съпричастност към проектите. Въпреки това досега за популяризиране на оперативните програми, вкл. и на тази за развитие на селските райони, министерствата са похарчили близо 20  млн. лева, като очакванията са до края на 2013 г. те да достигнат колосални размери. Това обаче не стимулира кандидатите сами да проявят интерес към оперативните програми. Налага се логичният извод, че не е достатъчно информацията за даден проект да бъде представяна еднопосочно. По-скоро е необходимо, чрез използването на различни интерактивни методи, управляващите да се опитат да разберат какво е нужно на хората и как да достигнат до тях. За съжаление българската администрация се поставя толкова високо и над хората, че исканията на обществото трудно достигат до тях. Не може да не се подчертае, че продължават да се рекламират мерки, по които средствата са изчерпани, а други, които са отворени, остават неизвестни за възможните рецепиенти. Честа практика е кампаниите да се провеждат по време на изпълнението на даден проект, вместо това да се случва в периода на неговата подготовка, когато необходимостта от информация и разяснения са най-големи. Всичко, изброено до тук, недвусмислено показва, че прахосването на огромни средства за брошури, клипове, билбордове, рекламни клипове и публикации в медиите по никакъв начин не постига заложената от Европейския съюз цел – обществото да е информирано. Така най-големият парадокс е, че въпреки раздадените милиони за реклама, все още в България основният проблем при кандидатстването за еврофинансиране, остава липсата на информация. Една от причините за това е липсата на компетентни и подготвени чиновници, които да отговарят за организирането и провеждането на рекламните кампании. Често дори самите ПР агенции, които кандидатстват в търговете на министерствата, не успяват да покрият прекалено високите изисквания и условия за участие в обявените обществени поръчки. Друг основен проблем е, че липсват ясни концепции и заложени фокус цели от страна на ПР компаниите, които много често реализират банални кампании, в които използват остарели и неразбираеми за голяма част от хората средства. На практика липсата на реален ефект от тях обезсмисля милионите левове, които поглъщат. За съжаление единственото възможно обяснение е, че целта е милионите, които ЕС дава на страната ни за информираност и публичност, да захранват банковите сметки на определени фирми. Най-апетитните обществени поръчки за реклама се печелят от определен кръг от фирми, които винаги успяват по един или друг начин да се наложат над конкурентите си.

Препоръки: Уменията на бенефициентите да изготвят добри проекти и да изпълняват качествено ангажиментите по договорите е от огромно значение за усвояването на европейските пари. Затова е от изключителна важност държавната администрация да преодолее високомерието си и да осъзнае, че трябва да работи с кандидатите още в процеса на подготовката и изпълнението на проектите им. Ефективна форма може да бъде организирането на обучения и предоставянето по достъпен начин на информация затова как да се изготвят успешни проекти. В тях могат да бъдат заложени предложения за устойчивостта на идеите в актуалните условия, както и практически съвети по изпълнението и конкретни способи за реализация. По този начин вместо парите да отиват за гръмки и неработещи реклами по медиите и билбордове с неразбираеми послания, с тези средства може да се обособят информационни дни по отделните оперативни програми, през които бенефициентите да зададат интересуващите ги въпроси към експертите и да си изяснят неясните параметри. Съществено е тези дни да се организират в началото на обявяването на схемата, а не след като програмата вече е стартирала и парите по нея вече са изчерпани напълно. Навременната и по-висока информираност ще даде шанс на повече фирми и общини да подготвят добре проектите си и да кандидатстват за европейско финансиране, без да е необходимо да търсят помощ от външни експерти. Проверките на място по време на изпълнение на проектите също би ускорило усвояването на европарите. Раздаването на брошури успешно може да бъде заменено с публикуването на наръчници с често срещани грешки при подготовката на проектите и ръководства с конкретни насоки за кандидатстване. Това би било крачка към намаляване на броя на проектите, които са били отхвърлени, заради минимални пропуски в документацията. Допълнени с актуална информация, интернет страниците на министерствата биха били по-полезни на кандидатите, отколкото да бъдат създавани нови сайтове, за които отново да се дават милиони. Наложително и в пъти по-ефективно е добре познатите портали на ведомствата да се обновяват както с информация за новите схеми за кандидатстване, така и с необходимите документи по проектите. В обособени секции може да се публикуват насоки, препоръки, често срещани проблеми, както и работещ форум за въпроси и отговори. Възможността документите за кандидатстване да се подават по интернет също чувствително би подобрила усвояването на европейските средства.

136

ГАРАНЦИОННИТЕ ФОНДОВЕ – ЗА КОГО СА ИЗГОДНИ? Гаранционен фонд за зелена енергия Мерките за чиста енергия за бизнеса, спрягана като приоритет, още при планирането през 2006 г. До днешна дата няма мерки, които са заработили, по ОП "Конкурентноспособност" за чиста енергия в полза на малките и средни предприятия. В края на 2011 г., 5 години след началото на програмния период, стана ясно, че голяма част от средствата за чиста енергия по ОП "Конкуретноспособност" няма да се предоставят безвъзмездно на бизнеса, а ще служат за създаване на гаранционен фонд за кредитиране на проектите1. В началото имаше доста неясноти и спекулации с тази информация и не беше ясно дали изобщо ще има грантов компонент. Заговори се за 200 млн. евро, първоначално предвидени за грантове за българския бизнес, които ще се пренасочат за гаранционни фондове и за газова инфраструктура. Цифрата се потвърждава, тъй като газовите връзки със съседните страни ще се финансират не от ОП "Регионално развитие", а по ОП "Конкурентноспособност" според решение от края на 2011 г. – стойността на предвидените средства за газови връзки е 60 млн. евро. На 25 април 2012 г. ЕБВР обяви, че българското правителство ще отвори мярката "Зелена икономика"2 по ОП "Конкурентноспособност", която предвижда комбинация от 150 млн. евро за грантове по проекти за чиста енергия (енергийна ефективност и малки източници на възобновяема енергия) и 150 млн. евро гаранционен фонд. Целта е по-добро усвояване на европейските средства, тъй като бизнесът среща много трудности в намирането на кредитен капитал. Финансирането ще се предоставя чрез търговски банки, а грантовия компонент ще покрива между 30 и 50% от стойността на проектите. Очаква се да участват същите банки, които покриваха и кредитната линия за енергийна ефективност на бизнеса (BEERECL3) през последните години. Това са банките "Алианц", ДСК, "МКБ "Юнионбанк", Прокредит, Райфайзен и Уникредит. Ще се разчита на мрежите и опита на банките в оценка на кредитния риск на проектите, които ще бъдат финансирани. За прилагането на схемата МИЕТ вече се търсят на технически консултанти4 които ще оценят техническите параметри на предлаганите от предприятия мерки и технологии, както и верифициращ асистент5, който да оценява изпълнението на проектите. Ефектът от предвидената мярка ще бъде ясен през следващите години. Опасенията за високите лихвени нива на банките остават, дори когато става въпрос за преференциални лихвени нива. Мярката няма да заработи до завършване на изданието на настоящия доклад.

Гаранционен фонд за жилищно обновяване В рамките на подкрепата за енергийна ефективност в периода ноември 2011 г. – април 2012 г. бе създаден Гаранционен фонд за жилищно обновяване, който ще управлява част (13 млн.) от общо 63-те милиона лева за енергийна ефективност, отпуснати до момента по ОПРР. Намерението на УО на ОПРР е средствата по гаранционния фонд да се ползват за осигуряване на ниско-лихвени кредити към одобрените обекти за безвъзмездна подкрепа, както и за гаранционен фонд (до 20% – 2.6 млн. лв.) по отношение на банковите заеми. Парите във фонда ще се отпускат като заеми и гаранции по заеми на собственици или сдружения на собственици като подкрепа към предоставяните 50% безвъзмездно подпомагане по ОПРР. Със средства от схемата ще бъдат покривани разходи за техническото обследване, техническия паспорт и обследването за енергийна ефективност, както и услугите на проектния мениджър. Половината от разходите за необходимите технически проекти, оценки на съответствието, строително-монтажни работи, авторски и строителен надзор, разходите за въвеждане на обектите в експлоатация, както и тези за получаване на необходимите разрешителни документи, също ще бъдат покрити от схемата. Собствениците на жилищата ще трябва да заплатят останалите 50% по тях, като за целта могат да ползват както собствени, така и заемни средства – от Гаранциония фонд за жилищно обновяване или от други банкови източници. В рамките на проведената процедура за избор на банка – управител на гаранционния фонд, на 09.02.2012 г. беше избрана Корпоративна търговска банка. Трябва да се отбележи, че банковата оферта за управление значително се отh ttp://bit.ly/WhzDp0 h ttp://www.ebrd.com/pages/news/press/2012/120425.shtml 3 h ttp://beerecl.com 4 h ttp://www.opcompetitiveness.bg/news.php?id=460 5 h ttp://www.opcompetitiveness.bg/news.php?id=460 1 2

137


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България клонява от първоначалните пожелания на ръководството на МРРБ за добавяне на значителен собствен банков ресурс във фонда, поне равен на предоставяните от ОПРР 13 млн. лева. Реално Корпоративна търговска банка ще добави едва 1 млн. лева. За сметка на това банката ще получи от ОПРР като средства за мениджърско възнаграждение и оперативни разходи 2.8 млн. лева, т.е. значително повече, отколкото сама ще вложи във фонда. Остатъкът от средствата в гаранционния фонд ще се отпуска от банката при добавка от 6.5% към основния лихвен процент на БНБ. В момента текат процедурите за избор на проектни мениджъри и изпълнители на конструктивно и енергиийно обследване. Известната информация е, че реалната дейност по приемане на кандидатури за обекти по схемата ще стартират от началото на месец юли 2012 г. По наше мнение настоящата схема е поредна демонстрация на подхода за самоцелно източване на европейските средства, което няма да доведе до значителна обществена полза. На първо място, парите за захранването на Гаранционния фонд, които вече се водят "усвоени", още месеци няма да стигнат до целевата група по тази схема. Има вероятност това никога да не стане, ако административните изисквания и бариерите за кандидатстване се окажат прекалено сложни, а МРРБ и Корпоративна търговска банка не осигурят достатъчна методическа подкрепа на кандидатите. На второ място, до момента остава неясен общественият смисъл от включването на частния банков партньор, който да управлява Гарнционния фонд. Очевидно той не е финансов, тъй като Корпоративна търговска банка влага 1 млн. лв, а получава за своята "услуга" 2.8 млн. лв. Може би става дума за допълнителен административен капацитет? До този момент обаче за това няма получени сигнали. Съществен е въпросът как банковите служители ще са натрупали необходимия опит за работа по микро-проекти, който е изключително важен за ОПРР и другите европейски програми. На трето място – за Гаранционния фонд за жилищно обновяване остава общата неяснота към този клас инструменти за "финансов инженеринг" – какво се случва в края на периода на тяхното функциониране с наличните неизразходени европейски средства? Ако те ще се върнат в бюджета на ЕК? Това ще намали ли степента на вече отчетеното усвояване? Ако се прехвърлят за по-нататъшно ползване от България (например в рамките на следващата ОПРР след 2013 г.), как това реално ще облагодетелства целевата група, отново "получава" държавна подкрепа само на хартия, фиктивно? И накрая остава големият въпрос за реалният резултат от европейските програми в България. В случая с Гаранционният фонд за жилищно обновяване – трябва да се проследи дали неговата дейност ще успее реално да облагодетелства планираните от МРРБ 180 блокове и други многофамилни сгради с общо около 6 100 жилища. Не трябва да се пропуска и фактът, че броят на жилищата, които се нуждаят от такова саниране, по разчетите на самото министерство, възлиза на 18 700 многофамилни сгради със 720 000 апартамента и 2.7 млн. обитатели.

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ЗЕЛЕНАТА ИКОНОМИКА – ДАЛЕЧ ОТ ЕВРОПАРИТЕ От началото на програмния период през 2007 г. бизнесът е в очакване на схемите за подпомагане на мерките за чиста енергия – енергийна ефективност и възобновяема енергия. Единствената мярка за чиста енергия, отворена до момента, е за големи предприятия – мярката "Зелена индустрия" с портфейл от 40 млн. евро, което предоставя грантове, покриващи до 50% от проектните предложения има минимални нива на гранта от 1 млн. евро и максимални от 4 млн. евро. В индикативният годишен работен план на МИЕТ неуспешно се залагат мерки за чиста енергия и през 2010 г. и през 2011 г. За 2011 г. мярката "Инвестиции в зелена индустрия" трябваше да бъде отворена по-рано – през третото тримесечие на 2011 г.. Мерките за МСП трябваше да бъдат отворени дори преди нея – още през второто тримесечие на 2011 г.

Мярката "Инвестиции в зелена индустрия" КУПФЕС може да сподели положителен опит от общественото обсъждане на мярката от края на м. октомври 2011  г. След внасянето на забележки относно предвидените критерии за оценка на проектите, експертите на КУПФЕС бяха поканени да внесат детайлизирани предложения за промени в текста. Резервите на КУПФЕС се изразяваха главно в относително малката тежест, която се получава при крайната оценка на компонент "Околна среда" – точките, които може да получи един от компонентите – енергийна ефективност, възобновяема енергия, рециклиране на отпадъци от производството или обезвреждане на опасни отпадъци – бяха твърде малко, за да класират на предни позиции един сериозен проект. Например проект, който залага само на една мярка – енергийна ефективност. Максималният брой точки за компонент "околна среда" бяха 19 от максималните 77 по техническите критерии, но този максимум можеше да се постигне само ако проектът е комбинация от четирите вида мерки за енергия и отпадъци, а това почти не се среща в проектите. Повечето биха заложили на приложението на една мярка, което в отедлните случаи носи максимум 6 точки в енергийната ефективност, 5 точки за ВЕИ и по 4 точки в двете мерки за отпадъци. В същото време предимство можеха да получат проекти, които комбинират относително посредствени мерки – например ниски нива на подобрение на енергийната ефективност с много малко предвидени мощности от ВЕИ. Сериозна преднина можеха да получат проекти, които отговарят на редица други показатели, по които получават точки, които нямат нищо общо с "екология" или "околна среда" – например оборот през последните години, дял на продукцията за износ, ръст на печалбата и др. Това са критерии, по които дори едно конкурентно предприятие може да е изостанало поради финансовата криза или да е направило основния си ръст и заемане на пазарен дял преди годините, които са посочени в критериите, но към момента да има нов план за пазарна експанзия. Предложението на КУПФЕС беше да се въведе "водещ компонент" на взиманите от предприятието мерки за околна среда, който да се състезава за основния дял от тези 19 точки, както и да се дават допълнителни точки в случай, че проектът комбинира и други мерки. Идеята на КУПФЕС беше приета от управляващия орган. Второто предложение беше да се диференцират по-добре нивата на постигната енергийна енективност или превенция на отпадъците. Така например базовото ниво за постигната енергийна ефектиснот беше едва 3%, което може да се постигне с подмяната на една индустриална инсталация с каквато и да е нова инсталация и така стъпката скачаше с повече от 10%. Диференцираните нива на критериите на ЕЕ и ВЕИ също беше възприета от управляващия орган. ЕС "За Земята", член на КУПФЕС и международната мрежа Банкуоч, положи усилия да се стигне и по-далеч в спора дали трябва да се стимулират толкова ниски нива на подобрение на енергийната ефективност. От Управляващият орган бяха на мнение, че прекаленото вдигане на летвата ще възпрепятства твърде много предприятията в разработването на проекти, докато от "За Земята" твърдяха, че предлаганите нива са несправедливо ниски. Един от аргументите им беше, че икономиката ни, която е известна с неколкократно по-ниското от средното за ЕС развнище на енергийна интензивност, не може да си позволи да покрива по 50% от средствата за реализиране на проекти, които подобряват енергийната ефективност с едва 3%. Спорът можеше да бъде решен само от една институция – Агенцията за устойчиво енергино развитие (АУЕР), доскоро наричана Агенция за енергийна ефективност (АЕЕ). Причината е, че АУЕР е мястото, където се депозират всички обследвания за енергийната ефективност на индустриални инсталации. Отговорите на АУЕР бяха меко казано озадачаващи. При първоначалното запитване г-н Колев – Изпълнителен директор на Агенцията отговори, че не е в тяхната компетенция да отправят препоръки към Управляващ орган на Оперативна програма. Този отговор поставя въпросът – защо изобщо АУЕР поддържат човек в Комитета за наблюдение на ОП "Конкуретноспособност" и как се осъществява комуникацията между държавните институции, от които явно не се очаква да промотират активно мисията, за която са създадени. След сериозната активност от страна на ЕС "За Земята" беше проведена среща с експерти на Агенцията и беше уговорено да се създаде работен документ, които да отправи препоръки за нивата на енергийна ефективност, които да бъдат

138

139


Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България заложени за подкрепа от мерките на ОП РКБИ. Срещата бе проведена през м. декември 2011 г. и още в началото на м. януари 2012 г. трябваше да бъде готов работния документ. До 14 май 2012 г., въпреки многократно отправените напомняния към АУЕР, ЕС "За Земята" няма получена изходна информация, за да започне работа по документа. Другото слабо място в мярката (за поправката на което не беше намерена добра дефиниция), е терминът "обект на обследването". Точките се дават на ниво постигната енергийна ефективност, ВЕИ или предотвратени отпадъци за цялото предприятие, но тази дефиниция е неточна и може да доведе до редица несправедливости и неточности в оценката. Много по-точно би било да се дефинира например подобрението на енергийната ефективност като процент на една промишлена инсталация, на един цех и т.н. – т.е. обекта на конкретното енергийно обследване, защото едно много голямо предприятие може да има проект за подмяна само на част от техниката или обновяване и разширяване само на част от помещенията си и постигнатите резултати да изглеждат пренебрежително малки на фона на цялото предприятие, но да са значителни на фона на отделното звено.

"Зелена икономика"

Прилагане на интегриран подход за равно третиране на жените и мъжете по отношение на Структурните фондове в България Увод Според Регламент № 1083/2006 на Съвета на ЕС за определянето на общи разпоредби за Европейския регионален фонд, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд, държавите-членки следва да прилагат във всички етапи на използване на Фондовете два взаимно допълващи се подхода – (1) насърчителни мерки, които целят равнопоставеност и (2) интегриран подход за равно третиране на жените и мъжете (джендър мейнстрийминг). Вторият подход предполага цялостно отчитане на измерението на пола във всички области и всички нива в обществото. Той представлява политика за системно прилагане на равните възможности като интегративна стратегия, а не само под формата на специфични действия в определени области.

Преглед на измеренията на пола в Националната стратегическа референтна рамка и Оперативните програми за програмен период (2007 – 2013 г.)

Според Индикативният годишен работен план на ОПРКБИ за 2012 г. – 150 млн. евро са предвидени да задвижат мярката "Зелена икономика" още през 1-вото тримесечие на 2012 г. Към 14 май 2012 г. мярката все още не е пусната и това не се случва за първи път. Мярката беше предвиждана за старт и през 2010 г. и през 2011 г. За сравнение – средствата, предвидени в предходните две години, бяха повече и разпределени в две отделни групи – близо 98 млн. евро трябваше да подкрепят мерките за възобновяема енергия, а около 108 млн. евро – за енергийна ефективност (или общо 206 млн. евро). В този смисъл намаляването на грантовата част е 56 млн. евро спрямо планираните през предишни години средства, но пък предвидения гаранционен фонд, които трябва да подпомага съфинансирането на проектите, разполага с по-сериозен ресурс, (не 56 е млн. евро – разликата между планираните за 2010 / 2011 и 2012 г. средства по схемата), който възлиза на 150 млн. евро.

Националнaта стратегическa референтнa рамкa (НСРР) се изготвя в съответствие с общите разпоредби относно ЕФРР, ЕСФ и Кохезионния фонд. Затова в частта й за Равните възможности и борба с дискриминацията, е декларирано, че: "принципът за равенство на половете, както и защитата срещу дискриминация, се съблюдават на всички етапи на изготвяне и изпълнение на Оперативните програми".1 Ясно е обяснено, че въпросът за равните възможности и недискриминацията ще бъде гарантиран на всички етапи на програмирането и изпълнението на НСРР, като той е включен и в критериите за подбор на проекти. Във всички отчети за изпълнението на проекти трябва да има информация за участието на мъжете и жените и групите в неравностойно социално положение.

Положително е отпаднето на минималния размер на безвъзмездната помощ – преди имаше долна граница за проект от 50 000 евро за грантовия компонент, което означава, че проектите трябва да са за поне 100 000 евро. След тази промяна вече и по-малки проекти ще могат да получават финансиране.

В същото време, трябва да се отбележат и няколко съществени дефицита при начина, по който се третират проблемите на равнопоставеността в този стратегически документ.

Трябва да отчетем, че още от самото начало ОПРКБИ се опитва да предложи стимул за най-ефективните форми на ВЕИ. Тъй като финансираните мерки не могат да получават преференциална цена за продажба на излишната енергия по Закона за енергията от ВИ, се стимулират само пазарно зрели технологи, които могат да се изплатят, ако бъдат интегрирани в предприятията. В новата мярка минималните нива на подобряване на ЕЕ, които се стимулират, са поне 10%. Разделени са длъжностите на техническия асистент / консултант, който стой в началото на проекта и неговата предварителна оценка, както и верифициращия консултант. И в тази програма, както и в ОП "Регионално развитие", се натъкваме на практиката да се формулират критерии за избор при обявен конкурс, които са достойни за дисквалифициране на един кандидат. Примерите са от избора на технически асистент по оценка на проекти за енергийна ефективност и възобновяема енергия в ОП "Конкурентноспособност": – "не са посочени ключовите моменти, свързани с изпълнението на услугата, методите, инструментите и техниките на работа за изпълнение на дейностите са неясно описани." – такъв кандидат получава 1 т. – "Механизмите за наблюдение, контрол, вътрешна оценка, съгласуваност и отчетност при изпълнение на поръчката са слабо засегнати и неясно и общо описани" – също 1 т. Има и други подобни примери за критерии за подбор, които биха причинили неудобства, ако се явяват само кандидати с недостатъчно изрядни документи и недостатъчна компетентност. Предложените за обществено обсъждане документи по мярката "критерии за оценка", които към момента на завършване на доклада не са финализирани, изглеждат ясни и добре разписани. В допустимите мерки не са изпуснати никакви важни, пазарно зрели технологии.

На базата на гореописания материал може да се приеме, че проблемът за равнопоставеността на половете е включен в НСРР и се споменава на няколко места в нея.

На първо място това е конфликтът между концепцията за интегриран подход, която изисква всеобхватното прилагане на перспективата пред двата пола към всички политики, планове и действия от една страна и сегментираният и непълен начин, по който тази проблематика се засяга частично в документа. Въпреки твърдението, че интегрираният подход ще се прилага на всички нива и етапи при програмирането и изпълнението на НСРР и на всички ОП, липсва последователност и изчерпателност в декларациите за готовността да се насърчава равнопоставеността между жените и мъжете. На базата на това неизчерпателно споменаване на равните права, не може да се говори за системен подход, какъвто представлява интегрираният подход за равно третиране на жените и мъжете. По-скоро може да се приеме, че равнопоставеността на половете се дискутира в рамките на първия дефиниран в уводната част подход – прилагането на насърчителни мерки, които целят равнопоставеност. Както вече беше споменато обаче, тези два подхода са комплементарни и следва да се използват едновременно. На второ място, прави впечатление, че когато става дума за равнопоставеност в НСРР формулировките са от по-общ и теоретичен характер, като често пъти дословно повтарят изрази от Регламент № 1083/2006 на Съвета или Регламент № 1081/2006 относно Европейския социален фонд. Например в частта "Равни възможности и борба с дискриминацията" по-голямата част от текста е посветена на описание на съществуващото законодателство и органите, които работят срещу дискриминацията и за насърчаване на равнопоставеността, вместо да се дефинират реални стратегии и политики, които да се реализират на базата на НСРР. Коментар в тази посока е направен още в Заключенията и препоръките от доклада за предварителната оценка на НСРР за периода 2007-2013 г., където четем: "Не е достатъчно ясно обаче какви конкретни мерки се предвиждат в НСРР за насърчаване равенството на половете".2 При отразяването на препоръките на предварителната оценка в отговор се заявява, че "Въпросите, свързани с равенството между половете, обществените поръчки и държавните помощи, са описани допълнително в Общия наръчник за Структурните и Кохезионния фонд в България и съответните наръчници по отделните ОП.3" Действително, в Общия процедурен наръчник за управление на Структурните фондове и Кохезионния фонд в България, представянето на равните възможности придобива значително по-конкретни и задълбочени измерения. Въпреки, че наръчникът да е достъпен за потенциалните бенефициенти /след финализирането му/ чрез интернет страницата на Министерството на финансите, той все пак остава насочен предимно към служителите и държавните структури, които се занимават с използването на Фондовете. Но наръчниците по ОП, които се адресират директно към потенциалните бенефициенти, остават написани в твърде общия дух на НСРР, като оставят впечатление за по-скоро формално отношение към проблемите на пола. Може да се обобщи, че се дава недостатъчно ясно послание към потенциалните бенефициенти относно това, което се изисква от тях в областта на равнопоставеността на половете, когато разработват и реализират проекти по Фондовете. Това рефлектира силно негативно на реалното прилагане на тези политики посредством проектния принцип.  СРР, с. 94 Н  СРР, с. 154 Н 3  СРР, с. 158 Н 1 2

140

141


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България

Преглед на измеренията на пола при работата на Комитетите за наблюдение и другите звена По отношение на прилагането на перспективите пред половете в работата на Комитета за наблюдение на НСРР и Комитетите за наблюдение на ОП се забелязва сходно формално деклариране, каквото беше демонстрирано и при НСРР. Съгласно алинея 3 на член 11 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 се казва, че за целите на Фондовете, държавите-членки установяват, при необходимост и в съответствие с действащите национални правила и практики, партньорство с организации, които са натоварени с насърчаването на равенството между мъжете и жените. Формално принципът за партньорство е отчетен и според Общия наръчник за Структурните и Кохезионния фонд, където е записано, че в Комитетите за наблюдение на всички ОП в България, като наблюдатели, участват експерти по хоризонталните въпроси – по един експерт от всяка от следните области: устойчиво развитие, равни възможности, конкуренция и обществени поръчки.4 Въпреки това от списъците с членовете на КН става видно, че на практика не фигурира експерт по въпросите на пола в нито една от КН по ОП. Това е съществен пропуск, предвид важността на КН – те са главният координиращ и решаващ орган на ОП. Налага се да бъде припомнено, че една от задачите на тези комисии е да следят за действията, които се предприемат в съответствие с хоризонталните политики, сред които са и равните възможности.5 Липсата на експерти по равнопоставеност препятства успешното реализиране на тази хоризонтална политика по отношение на критериите за избор на операциите или на рамката, по която се разработват процедурите. В допълнение трябва да се спомене, според чл. 6 от Процедурните правила за участие на представители на неправителствения сектор в рамките на КН на ОПРЧР 2007-2013 г., представителите на НПО участват в дейността на КН на ОПРЧР като наблюдатели с право на съвещателен глас. В състава на наблюдателите с право на съвещателен глас в КН на ОПРЧР, съгласно чл. 8, ал. 11 от ПМС № 182 от 21.07.2006 г., са включени неправителствени организации, които работят за защита на гражданските права и превенция на дискриминацията, както и такива, които са в сферата на социалните услуги.6 Но не са включени представители на неправителствения сектор, които работят в областта на равнопоставеността на половете нито като членове с право на глас, нито като членове с право на съвещателен глас. Това налага въпросът – как тогава би могла да се реализира декларацията, че КН трябва да търси съвета на различните организации за равни възможности по време на планирането, изпълнението, мониторинга и оценката на всички предвидени дейности. В тази връзка, по време на първото заседание на КН на НСРР, г-н Сейлър, в качеството си на Директор в Главната дирекция "Регионална политика" в ЕК, припомни, че в регламентите има задължение към националните власти да привлекат повече партньори, като не се забравя принципа за равенство между половете.7 Друг проблем, който следва да се акцентира е, че няма данни за наличие на съгласувателна процедура или регламентирана координация между управляващия орган по ОПРЧР и специализираната администрация на МТСП – отдел "Равни възможности и антидискриминация", чрез който се осъществява планирането, координацията и мониторинга на Националната политика по равнопоставеност на половете. На базата на всичко, споменато до тук, може да се обобщи, че към момента все още не може да все говори за разработването и прилагането на холистична стратегия за интегриран подход относно равното третиране като хоризонтална политика, а по-скоро за частично прилагане на насърчаващи действия и специфични мерки по равнопоставеност. Последните дори не се прилагат в еднаква степен спрямо всички фондове и ОП, а предимно в областта на обучението и политиките, свързани със заетостта.

Препоръки • Прилагането на интегриран подход е нова и трудна задача и изисква специфична експертиза. Затова силно препоръчваме:

• • • • • •

а) провеждането на обучения и дейности, които да повишат чувствителността към прилагането на интегриран подход за равно третиране на жените и мъжете, за управителните органи, за членовете и наблюдателите на КН, програмните и проектните ръководители и др.; б) включването на експерти по равнопоставеност в управителните органи, комитетите за наблюдение на НСРР и ОП, проектното ръководство и др.; Да се включат НПО, които работят по хоризонталните въпроси и по-конкретно – проблемите по равнопоставеността, като членове на Комитетите за наблюдение. Да се направи оценка на въздействието на пола върху политиките, включително и тези от "нетрадиционните" области за равнопоставеността на половете, като инфраструктура, транспорт и др. Да се формулират ясните количествени и качествени индикатори по пол и да се разработи подробна статистика като интегрална част от дейностите по СФ, включително и в по-нетрадиционните за равнопоставеността на половете области като инфраструктура, транспорт и околна среда. При наблюдението и оценката на програмите да се разработват не само индикатори по пол, които позволяват оценка на специфичните мерки, но и да се разработва цялостна оценка от гледна точка на интегрирания подход (включително като се използват подходящи методологии и инструменти). Да се определи ясно финансирането, което се дава за специфични дейности, свързани с равнопоставеността между половете и това, което е насочено към програми и проекти, които прилагат интегрирания подход за равно третиране. Да се взима под внимание факторът на пола не само по отношение на действията, насочени към хората и човешкия капитал (които влизат в обсега на ЕСФ), но и във всички действия, подпомагани от СФ.

   "Развитие на човешките ресурси", с. 6 Протокол от първо заседание на Комитета за наблюдение на Националната стратегическа референтна рамка 14.11.2007 г.

4 Общ наръчник за Структурните и Кохезионния фонд, с. 13 5 Общ наръчник за Структурните и Кохезионния фонд, с. 12 6 Състав на комитета за наблюдение на Оперативна програма 7

Гражданска коалиция за устойчиво ползване на фондовете на Европейския съюз

ИЗВОДИ И ПРЕПОРЪКИ Времевият обхват на настоящия доклад (2010 – 2012 г.) попада в период в който нормално би трябвало да сме свидетели на рутинно изпълнение на оперативните програми и засилен темп на изпълнението и отчитането на проектите. Реалнстта обаче е ралзична. Правителството на ГЕРБ, избрано през 2009 г. декларира, че ще промени нещата към засилване усвояването на средствата, което доведе до предприемането на редица стъпки за промяна на ситуацията от 2007 – 2009 г. Тези промени опредлено внесоха напрежение в системата и вместо рутинност станахме свидетели на промяна на правилата "в движене". Това не би било непременно негативен тренд, ако се залагаше и на повишаване на ефективността от процедурите, качеството на проектите (като идеи и като изпълнение), устойчивостта и дългосрочния ефект. За съжаление промените имаха една единствена цел: количествено усвояване на парите от ЕС на всяка цена. 1) Точно това "на всяка цена" доведе до редица проблеми, нарушения на законодателството, промени в законодателството с негативно отражение върху гражданите и честния бизнес, игнориране на общоприети принципи и правила, потулване на корупционни практики и безсмислено харчене на средства и т.н. 2) В допълнение към традиционните високи нива на корупция, липсата на ефективни наказания за нея, липсата на адекватни секторни и регионални политики, както и на "второ" (регионално) ниво на управление, които да децентрализират и улеснят ефективното използване на парите 3) И прибавяйки данните и резултатите от проучванията, извършени от представителите на КУПФЕС, други граждански организации, експерти и от сигнали на граждани: основният извод е, че въпреки регистрирния напредък, изразен в увеличаване на договорите и платените средства, няма никакви доказателства, че ефектът от това увеличаване носи или ще донесе значими устойчиви във времето и качествени ползи за хората, бизнеса, регионите и страната като цяло! Този извод се отнася до всички оперативни програми, включително ПРСР, ОП "Рибарство" и програмите за трансгранично сътрудничество. Хората искат добро усвояване на парите, което да има осезаем ефект върху техния личен живот, върху общностите, малкия и среден бизнес, който може да издърпа обеднелите региони, върху местното управление. Липсата на този ефект действа обезкуражаващо и все повече потенциални бенефициенти декларират, че никога вече няма да се обръщат към фондовете на Европейския съюз. И ако това може би е добра новина за кохортите корумпирани, некадърни или мързеливи чиновници и политици, подвизаващи се по различните нива на българските институции, то със сигурност е тревожен сигнал за продължаващото постепенно убийство на цели сектори от икономиката и цели региони на страната. Подобен тотален и отчайващ песимизъм е в противоречие с теоретичните постановки на различни ексерти за значителния принос на европейските фондове за българската икономика. Не че няма никакъв принос, но към днешна дата той е по-скоро крепежен елемент на и без това срутените икономиката и битие, отколкото "локомотив" на развитието и промените към устойчивост и просперитет. Изводите, които можем да изборим тук доразвиват и обобщават онези, които вече сте прочели в доклада. Извадили сме на преден план проблемите, за да дадем възможност за тяхното осмисляне и възможност за дискусии, от които се надяваме да излязат и решенията. 1) Липсва административен капацитет и това продължава да е блокиращ проблем за ефективното управление, изпълнение, мониторинг и верификация на проектите. Този проблем не се отнася само до институциите, които управляват оперативните програми, но до всички участници, които имат отношение към позлването на европейските фондове – местни и национални власти, бенефициенти и потенциални бенефициенти, консултанти, анализатори. Тази липса е както количествена (недостатъчно участници), така и качествена (липса на знания и умения, на адекватно обучение). Проблемът се засилва от постоянните политически игри около еврофондовете, включващи освен всичко останало и:

• частични или тотални "чистки" на вече обучени служители от администрацията; • осигуряване на (не)законни възможности за спечелване на проекти от политически, икономически или лични "приятели", които в края на краищата провалят проектите, като същевременно се блокира участието на цели групи и сектори, които са подготвени или могат да бъдат лесно подготвени, за да постигнат съществени резултати в една прозрачна и конкурентна среда. 2) Липсват адекватни и амбициозни цели, както и реални и измеряеми индикатори за постигането им. 3) Липсва прозрачност и са налице постоянни опити за скриване на информация към и от по-ниските нива на участие в усвояването на еврофондовете. Този проблем бива ловко завоалиран чрез създавнето на безумно скъпи и визуално ефектни, но слабо информативни сайтове, пръскане на средства за безсмислен ПР и пошла политическа реклама, натруфени комуникационни програми и неработещи стратегии. Освен, че подобен про-

София, хотел "Хилтън", с. 3

142

143


Други проблеми, свързани с използване фондовете на ЕС в България блем пречи за успеха на проектите и програмите, той води до отклоняването на средства към странни фирми, консорциуми и други образувания по реда на Закона за задълженията и договорите (ЗЗД), част от които са кухи структури, служещи за "претакане" на финансов ресурс. Не е рядкост и арогантното отношение към търсещите информация. Фрапиращо е например, как на екипите от областните информационни центрове, създадени по ОП "Регионално развитие" е забранено да дават конкретни съвети на посетителите на центровете, а само ги упътват какви сайтове да четат. 4) Отказ от реално включване и прилагане на основен хоризонтален елемент, задължителен за всички европейски програми – опазването на природата и околната среда. Независимо от добрите текстове и декларираната загриженост, включени в оперативните програми и всякакви рекламни материали, този елемент на практика често се пренебрегва, включително и от институциите, които са задължени по закон и цели да следят за него – МОСВ и неговите структури по страната. Започвайки от липсата на планове за мониторинг на околната среда към оперативните програми и стигайки до прокарване на проекти без ОВОС, без обществени обсъждания или с компрометиран ОВОС – целият спектър от възможности да се заобиколят изискванията на националното и европейското екологични законодателства е вкаран в действие. 5) Бюрократичните процедури и проблеми пред бенефициентите продължават да бъдат основен проблем, независимо от опитите за тяхното ограничаване и оптимизиране на част от процесите и процедурите. В добавка към препоръките, посочени в отделните глави на доклада, тук искаме да наблегнем на следните по-общи препоръки за действие до края на сегашния програмен период: 1. Изключително важно е веднага да се направи честна и реална оценка на резултатите до момента и да се набележат спешни мерки за действие, така щото в края на периода да се засили максимално финансирането по мерките, които подкрепят:

• зелената икономика и зелените работни места (списъкът на зелените работни места трябва да бъде основно предефиниран!);

• • • • •

енергийната ефективност и ВЕИ; чистата земеделска биопродукция, вкл. преработвателния сектор за биопродукти; малкия и среден бизнес с акцент върху незамърсяващите производства и услуги и ресурсната ефективност; регионалния и местния екологичен транспорт; обученията за работещи в зелената икономика и ЗРМ.

2. Специална оценка да се направи на проблемите, свързани с програмите за трансгранично сътрудничество, за да могат да бъдат задействани всички законови механизми за спешна подкрепа за проекти с акцент в областите, изборени в предишната точка. 3. Да се анализира изпълнението до момента на задълженията на всички оперативни програми за вклюването на хоризонталните фактори и да се разработят мерки за преодоляване на проблемите при тяхното качествено прилагане. 4. Необходима е система за справедливо определяне и понасяне на персонална отговорност при немотивирано забавяне на проектите от страна на администрацията, която да влезе в действие незабавно с цел тя да бъде оптимизирана и готова за прилагане през следващия програмен период. 5. В подготовката на стратегии и други планови и програмни документи, свързани с политиките, които ще залегнат в обосновката на оперативните програми за следващия финансов период (2014 – 2020 г.) и особено тези, които се финансират със средства от техническата помощ от сегашните оперативни програми, задължително да бъдат привлечени като част от работните екипи представители на гражданското общество и местните власти. 6. Наложително е създаването на регистър на проблемите и добрите практики, установени от началото на програмния период, вкл. и програмирането за него (2005 – 2007 г.). Това ще бъде основата за научаването на уроците, избягване на грешките и разпространение на ефективните дейности и процеси за периода след 2014 г. В създаването на подобен регистър отново трябва да бъдат включени представителите на граждаснкото общество, местните власти и социално-икономическите партньори. Всички данни сочат, че много от средствата няма да бъдат усвоени, а гояма част от усвоените няма да донесат дългосрочни обществени ползи. Независимо от това трябва да се направят всички възможни опити така, че да бъдат смекчени негативните крайни резултати. Членовете на КУПФЕС са готови във всеки един момент да подпомогнат или да предложат идеи за устойчиви, екологосъобразни, обществено полезни и дългосрочни алтернативни решения по различните оперативни програми и мерките по тях. В същото време ще продължим мониторинга и няма да прикриваме слабостите, които установим, за да може следващият финансов период да бъде успешен за България.

144


За КУПФЕС

Гражданската коалиция за устойчиво ползване фондовете на Европейския съюз – КУПФЕС възниква през 2005 г. по инициатива на природозащитни неправителствени организации (НПО), които от около десетилетие следят процесите на планирането и усвояването на европейските предприсъединителни фондове (ISPA, PHARE, SAPARD) в България и новите стряни-членки на ЕС. Конкретният повод за сформирането на Коалицията е стартът на процеса на програмиране на структурните и кохезионния фондове за периода 2007 – 2013 г. в ЕС и в България и желанието на представителите на гражданското общество да участват като равностойни партньори в този процес. Презз годините КУПФЕС разшири своето присъствие във всички региони на България и към момента включва над 40 НПО от различни сектори на гражданското общество: защита на природата и устойчиво развитие, социални дейности и услуги, образование и обучение, мониторинг на съдебната система, предприемачество, малък и среден бизнес. През годините КУПФЕС разви сериозна дейност на международно ниво в партньорство с международни организации (CEE Bankwatch network, Friends of the Earth Europe, WWF, BirdLife), така и със сродни НПО от Унгария, Полша, Чехия, Словакия, Латвия, Холандия, Румъния, Македония и др.

Коалицията за устойчиво ползване на фондовете на ЕС се обединява около идеята за осигуряване на гражданско участие и позитивно въздействие на гражданския сектор върху процеса на усвояване на еврофондовете с цел гарантиране максималната прозрачност на процесите. Според коалицията е нужен граждански контрол върху устойчивостта на планираните проекти, тяхната природосъобразност и защита на интересите на местното население. Гражданската коалиция е отворена за всички